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A efetividade do controle constitucional de medidas

provisrias


Monografia apresentada na
concluso do curso da Escola de
Formao da Sociedade Brasileira de
Direito Pblico do ano de 2007.



Autora: Carolina Fusco Ferraz de Oliveira
Orientadora: Denise Vasques


ndice

Captulo metodolgico e introdutrio _________________________pg. 1

Anlise quantitativa_______________________________________pg. 3

Anlise qualitativa________________________________________pg. 9

Concluso Final__________________________________________pg. 98

Bibliografia____________________________________________pg. 104




1
I) Captulo metodolgico e introdutrio:

O tema a ser abordado nesta monografia o do controle de
constitucionalidade de medidas provisrias. A idia central de questionar a
efetividade desse controle, sob a hiptese de que, em matria de medidas
provisrias, que possuem um certo carter de discricionariedade e de urgncia
em sua emisso por parte do executivo, podendo posteriormente tornar-se leis
ou no, o STF parece tender a no contrariar a deciso tomada pela
administrao.
A problematizao dessa hiptese, caso seja comprovada, est
assentada em algumas premissas. A primeira delas reside no fato de que o
criador de atos normativos por excelncia no estado brasileiro o poder
Legislativo, que tem a responsabilidade constitucional de editar tais atos de
forma democraticamente prevista.
A segunda a de que a Constituio confere sim, ao poder Executivo, a
capacidade de editar medidas provisrias. Porm, o faz de forma limitada,
exigindo em seu artigo 62 o cumprimento dos requisitos de relevncia e
urgncia para tal edio. E, se o poder Executivo abusa do exerccio de uma
prerrogativa que deveria ser utilizada em situaes de emergncia, acaba
tornando-se ele mesmo o legislador, e sem passar o seu ato por todo o trmite
que requerido na criao de uma lei, por exemplo
1
.
Incumbiu-se ao poder Judicirio, e em ltimo grau ao Supremo Tribunal
Federal, a difcil porm necessria tarefa de evitar tal abuso. O STF o nico
go capaz de retirar a plena eficcia de qualquer ato normativo em vigncia.
Assim, grande preocupao causaria se se constatasse que esse papel, tornado
possvel por meio do controle de constitucionalidade de medidas provisrias (e
portanto um poder-dever do tribunal), est sendo executado de forma contida
ou superficial. Ou que a anlise dos requisitos de urgncia e relevncia, que

1
No h aqui, como se poderia pensar, uma defesa da estrita separao dos poderes. No
haveria qualquer ilegitimidade na edio continuada de medidas provisrias pelo presidente da
repblica sem observncia de quaisquer limitaes caso assim fosse previsto pelo sistema
poltico-jurdico brasileiro. Tambm no se trata, acredita-se, de legalismo, mas sim da
exigncia de que os textos legais, que tanta importncia tem, pois regulam as aes dos
indivduos, sejam editados com transparncia, de forma democrtica e responsabilizvel, por
meio de procedimentos constitucionalmente previstos e do conhecimento de todos.
2
parecem ter sido o grande limite imposto pela Constituio Federal edio de
medidas provisrias, no venha sendo analisada com a devida importncia, as
razes de urgncia e relevncia apresentadas nas aes pelo Executivo
simplesmente sendo acatadas
2
.
Explicadas as razes da pesquisa, passa-se a breve descrio
metodolgica que, todavia, no se esgota neste captulo, visto que h
explicaes que se mostram mais funcionais quando apresentadas junto ao
que explicam.
Assim, uma vez sendo o objeto a constitucionalidade exclusivamente em
seu controle concentrado, visto ser esse o nico tipo de controle cujo resultado
retira a eficcia de atos normativos (e em especial das medidas provisrias)
com efeito erga omnes (o que pressupe-se que aumenta o grau de
responsabilidade sobre a deciso), sero analisadas apenas ADIs, medidas
cautelares em ADIs
3
e ADCs, ficando a anlise de outros tipos de aes
prejudicada. O universo limita-se ento s aes dessas naturezas, referentes
ao tema e com acrdos disponveis no site do STF quando do momento da
pesquisa.
Em pesquisa efetuada no antigo site, na seo "inteiro teor de acrdo",
com os termos "medidas adj provisrias", foram encontradas 78 aes dentro
do recorte dos critrios acima descritos. Refeita a pesquisa no novo site, com
as mesmas palavras-chave, foi obtido o mesmo resultado. Da leitura dessas
aes, depreendeu-se que apenas 56 delas efetivamente tratavam do controle
de constitucionalidade de medidas provisrias.
Deseja-se chegar a concluso que comprove ou refute a hiptese acima
por meio de anlise dessas aes. Devido ao grande nmero de aes
encontradas, decidiu-se por incluir tambm uma anlise quantitativa das aes

2
Claro que h situaes em que o poder Executivo detm um maior conhecimento do
contexto, e por isso mesmo lhe garantida a discricionariedade em seus atos. Todavia, tal
discricionariedade est limitada pela legalidade, e apesar de ser muito difcil a definio do limite
entre esses dois patamares, nessa zona cinzenta que se encontra a diferena entre a medida
necessria e a abusiva, apesar da presuno de legalidade de que dispe os atos
administrativos.
3
Que acredita-se que no podem ser ignoradas, na medida em que muitas vezes acabam
decidindo sobre questes de mrito, e que alm disso possuem um carter ainda maior de
urgncia do que as aes principais.
3
em sua totalidade, a ser feita inicialmente, de modo que, sendo a maioria das
decises pela constitucionalidade das medidas provisrias, demonstrar-se-,
assim, um indcio da veracidade da hiptese. Decidiu-se tambm proceder a
uma outra anlise quantitativa, referente ao tipo de argumentao utilizado
em cada deciso, cuja explicao mais detalhada ser apresentada mais
adiante.
Aps, ser feita anlise qualitativa das aes mais relevantes, numa
tentativa de levantar os principais argumentos que levaram acolhida ou
rejeio dos pedidos, bem como de, sem pretenso de anlise mais profunda,
mas por considerar importante em qualquer monografia que envolva anlise de
acrdos, paralelamente examinar a questo da fundamentao de tais
argumentos. Importante esclarecer ainda que h anlises parciais no fim de
cada ao, porm h tambm incidncia de comentrios esparsos dentro da
prpria descrio do caso.

II) Anlise quantitativa:

Relembrando os esclarecimentos sobre as limitaes atinentes ao
instrumento de pesquisa, aos termos utilizados e delimitao do universo de
pesquisa final de aes encontradas, segue abaixo anlise quantitativa das
aes disponveis que envolvem o controle de constitucionalidade de medidas
provisrias:

Tabela 1: Resultados das aes

4

Procedncia Improcedncia
provisoriamente definitivamente provisoriamente definitivamente
ADI ADC ADI ADC ADI ADC ADI ADC*

ADI-MC 293
ADI-MC
1125
ADI-MC
1602
ADI-MC
1786
ADI-MC
1910
ADI-MC
1922
ADI-MC
1931
ADI-MC
1976
ADI-MC
2332

ADC-MC 9
ADC-MC
11

ADI 425
ADI 1647
ADI 1976

ADC 9

ADI-MC 162
ADI-MC 221
ADI-MC 223
ADI-MC 272
ADI-MC 358
ADI-MC 359
ADI-MC 525
ADI-MC
1135
ADI-MC
1204
ADI-MC
1205
ADI-MC
1206
ADI-MC
1207
ADI-MC
1208
ADI-MC
1209
ADI-MC
1210
ADI-MC
1211
ADI-MC
1212
ADI-MC
1213
ADI-MC
1214
ADI-MC
1215
ADI-MC
1216
ADI-MC
1629
ADI-MC
1715
ADI-MC
1726
ADI-MC
1992
ADI-MC
2081
ADI-MC
2213
ADI-MC
2251
ADI-MC
3352
ADI-MC
3540


ADI 221
ADI 259
ADI 1442
ADI 1454
ADI 1716
ADI 1922
ADI 1998
ADI 2003
ADI 2065
ADI 3289
ADI 3290


9 2 3 1 30 0 11 0
5

Observe-se que, das 56 aes selecionadas, 44 foram favorveis
manuteno das medidas provisrias impugnadas no ordenamento, enquanto
que apenas 12 tiveram por resultado a retirada das medidas provisrias do
ordenamento
4
.
5
Tal resultado pode representar um indcio de que o Supremo
Tribunal Federal bastante restrito ao controlar medidas provisrias.
Mas importante no apenas saber quantas aes so procedentes, e
sim tambm como so decididas, no que tange matria tratada pelas
medidas, e se se restringe o tribunal, na maioria dos casos, a analisar
questes formais.
Acredita-se que possvel obter algumas concluses, por meio anlise
inicialmente quantitativa e, posteriormente, qualitativa, dos argumentos
determinantes utilizados nas decises que mantm ou no uma medida
provisria
6
. Tais argumentos foram subdivididos em formais e substantivos
7
.

4
Note-se que os critrios procedncia e improcedncia foram utilizados para classificar
tanto as aes diretas de inconstitucionalidade quanto as aes declaratrias de
constitucionalidade, porm, para os fins desta monografia, o resultado dessas aes tm efeito
inverso no placar, de modo que, no caso das ADIs, quando h procedncia a norma atacada tem
sua eficcia retirada, enquanto que no caso das ADCs ocorre o contrrio.
5
Importante esclarecer tambm que as aes cautelares procedentes no foram excludas
do total simplesmente pelo fato de j terem sido suas respectivas aes julgadas em carter
definitivo. As alegaes de mrito so diferentes em cada ao, sendo as consideraes dos
ministros para acolher ou no cada tipo de pedido tambm diferentes (ver, por exemplo, o caso
da ADI 1922, que havia tido pedido de liminar concedido, mas foi julgada improcedente).
Tambm no foram consideradas como uma s as aes julgadas conjuntamente ou com a
mesma fundamentao (caso das ADIs 1210 a 1216 e das ADIs 3289 e 3290), visto que, para
efeitos quantitativos, so duas ou seis aes que entram para o rol de efeitos da procedncia ou
improcedncia, e no apenas uma s.
6
Considera-se argumentos determinantes aqueles que constam da maioria dos votos
vencedores, estando teoricamente presentes na ementa como as razes para o deferimento ou
no da ao. Limita-se a esta nota de rodap uma pequena crtica dificuldade que se encontra
ao fazer esse tipo de levantamento com base apenas no teor das ementas, uma vez que estas
nem sempre apresentam um resumo claro dos argumentos principais que levaram deciso
colegiada final, tendo a segunda anlise quantitativa ficado maculada por um certo teor de
qualitatividade, no apenas pela subjetividade dos critrios formal/substantivo (ver nota de
rodap n 5), mas tambm porque a apurao do grau de importncia do argumento na deciso
envolveu leitura mais que superficial dos acrdos para obteno das concluses sobre os
argumentos determinantes, o que talvez no fosse necessrio caso as ementas cumprissem seu
papel principal.
7
Como j indicado na nota de rodap n4, cabe aqui uma definio do que seriam
argumentos formais e argumentos substantivos para os fins desta monografia. Os primeiros so
aqueles que se baseiam apenas em questes processuais (como ilegitimidade da parte
proponente, perda de objeto entre outras questes de matria processual) ou em aplicao
direta do texto legal ao fato, por meio de demonstrao lgica (interpretao pacfica do artigo,
decorrncia do prazo da medida sem sua transformao em lei, existncia de smula sobre o
tema etc). Ou seja, so o filtro que barra logo de incio as situaes em que no h qualquer
6
Considera-se interessante para a pesquisa fazer primeiramente uma anlise
quantitativa desses argumentos para, posteriormente, em novo recorte,
proceder-se analise qualitativa, uma vez que, caso haja preponderncia da
argumentao formal, tal fato pode indicar uma superficialidade no tratamento
das questes relativas ao controle constitucional de medidas provisrias
8
.
Assim, conforme os novos critrios, segue abaixo a nova tabela:
Tabela 2: Argumentos determinantes em cada ao

interesse jurdico, seja porque o meio pelo qual chegaram ao Judicirio no observou seus
requisitos essenciais, seja porque, mesmo sem se aprofundar, o juiz no v nelas contradio
com o texto legal, ou porque j as tm por questes decididas. J os argumentos substantivos
seriam aqueles que formam uma deciso que ultrapassa a anlise da admissibilidade e a
subsuno imediata e analisa o mrito do pedido, a matria da medida em seu contexto e sua
adequao ao direito vigente como um todo e legalidade em seu sentido mais amplo.
8
Afirma-se que a deciso baseada em argumentao formal leva superficialidade da
deciso pois acredita-se que a escolha da argumentao a ser utilizada livre e, alm de na
maioria das vezes a deciso formal no resolver a contenda e no solucionar problemas, nem
sempre as questes formais so preponderantes a ponto de excluir a anlise substantiva do
pedido. Certo que h uma sobrecarga do poder Judicirio na quantidade de aes ajuizadas,
sendo necessrio algum requisito para escolha de quem ter ou no sua questo apreciada,
porm cabe ao juiz ou ministro reconhecer quando a questo de demasiada importncia para
que seja barrada sua apreciao por uma questo formal, relevando-se alguma falha nesse
sentido, especialmente no que tange aos requisitos ( o que se observa cada vez mais, com a
aplicao da instrumentalidade das formas, por exemplo).
Argumentos formais Argumentos substantivos
ADI 221
ADI 259
ADI 1442
ADI 1454
ADI 1716
ADI 1922
ADI 1998
ADI 2003
ADI 2065
ADI-MC 221
ADI-MC 272
ADI-MC 358
ADI-MC 359
ADI-MC 1135
ADI-MC 1204
ADI-MC 1205
ADI-MC 1206
ADI-MC 1207
ADI-MC 1208
ADI-MC 1209
ADI-MC 1210
ADI-MC 1211
ADI-MC 1212
ADI-MC 1213
ADI-MC 1214
ADI-MC 1215
ADI-MC 1216
ADI-MC 1602
ADI-MC 1629
ADI-MC 1726
ADI-MC 1786
ADI-MC 1922
ADI-MC 1992
ADI-MC 2081
ADI-MC 2251
ADC 9
ADI 425
ADI 1647
ADI 1976
ADI 3289
ADI 3290
ADC-MC 9
ADC-MC 11
ADI-MC 162
ADI-MC 223
ADI-MC 293
ADI-MC 525
ADI-MC 1125
ADI-MC 1715
ADI-MC 1910
ADI-MC 1931
ADI-MC 1976
ADI-MC 2213
ADI-MC 2332
ADI-MC 3352
ADI-MC 3540
7

Mesmo visualmente, j possvel captar um desequilbrio entre decises
em que os argumentos determinantes para a procedncia ou improcedncia
foram de carter formal ou substancial. Com efeito, 35 das aes
apresentaram argumentao formal e 21 apresentaram argumentao
substancial como relevantes para as concluses finais. Porm, cruzando-se os
dados obtidos nas tabelas 1 e 2, possvel chegar ainda a outras concluses:
Considerando-se um total de 56 aes:
- As ADIs representaram o total de aes improcedentes (41), no
tendo nenhuma ao declaratria de constitucionalidade sido julgada
improcedente.
- No caso das aes improcedentes, da totalidade de 41 aes, 32
decises (78%) foram baseadas em argumentos formais, enquanto 9
(22%) em argumentos substantivos.
- Das 15 aes julgadas procedentes, 3 tinham como objeto a
declarao da constitucionalidade da medida provisria, de forma que
apenas 12 efetivamente declararam a inconstitucionalidade de medidas
provisrias, sendo que 9 delas em sede cautelar e apenas 3 em carter
definitivo.
- Dessas 12 ADIs julgadas procedentes, apenas 3 (15%)
basearam-se em argumentos formais, enquanto 9 envolveram anlise
mais profunda do caso (75%). E, das que se basearam em argumentos
meramente formais, nenhuma decidiu em carter definitivo (todas eram
cautelares).
Um outro dado importante, e que no decorre do cruzamento de dados
das tabelas, o de que nenhuma das ADIs que foram procedentes, mesmo as
com argumentao substantiva, o foram com base no artigo 62 da
Constituio Federal, ou seja, em nenhum dos casos analisados o tribunal
utilizou p descumprimento dos requisitos de urgncia e relevncia como
principal razo para rejeitar a medida
9
, havendo, inclusive, meno em

9
Como se ver mais adiante, as ADIs julgadas procedentes no passaro por anlise
qualitativa. Todavia, a ttulo de curiosidade e para de certa forma legitimar o acima afirmado,
segue abaixo um pequeno resumo das razes de procedncia de ADI desse gnero e embasada
8
diversas aes dois dois tipos (que aceitam ou rejeitam medidas) sobre a
limitao do tribunal ao julgar o mrito de tais requisitos (por exemplo ADI
2.213, ADI 1.647, ADC-MC 11, ADI-MC 1.753, ADI-MC 162)
10
. Tal meno
ocorre mais freqentemente em casos mais antigos, especialmente nos
anteriores Emenda Constitucional n 32/2001.
Tais nmeros, alm da superioridade numrica de improcedncias,
fazem surgir uma outra possvel concluso: a de um maior esforo
argumentativo dos ministros do Supremo Tribunal Federal ao declarar a
inconstitucionalidade de medidas provisrias. Isso, ao contrrio do que parece
primeira vista, refora ainda mais a concluso a que se quer chegar, pois, se
h por parte dos ministros uma necessidade maior de justificar a suspenso
dos efeitos de uma medida, tal fato pode indicar que o tribunal tem agido
timidamente ao fazer tal controle.
Alm disso, como foi levantado, apesar de a argumentao nas aes
que levam inconstitucionalidade ser eminentemente substantiva, com anlise
do mrito, a observncia ou no dos requisitos de urgncia e relevncia no
foi, nesses casos, razo preponderante para a rejeio das medidas, apesar de

em argumentos substantivos. Note-se que, apesar de haverem sido apresentadas razes
consistentes, nenhuma delas se refere a anlise de quesitos de relevncia e urgncia:
- ADI 425: matria tratada pelo texto no concerne ao mbito das medidas provisrias,
havendo ofensa separao dos poderes;
- ADI 1647: Apesar de haver alguma anlise da urgncia da medida, esta considerada
como existente. Todavia, a medida rejeitada, pois segundo os ministros cria norma abstrata, o
que vedado.
-ADI 1976: A exigncia de depsito ou arrolamento de bens prevista pela medida
provisria atacada ofende o direito de petio e o contraditrio, e em conseqncia o devido
processo legal.
- ADI-MC 293: Houve rejeio da medida pelo Congresso Nacional aps o decurso de seu
prazo, devendo ser respeitado o juzo daquele poder. Alm disso, a medida fere a separao dos
poderes.
- ADI-MC 1125: Contradio do texto da medida com a Constituio quanto autonomia
e funo do Ministrio Pblico da Unio, conforme a interpretao do tribunal.
- ADI-MC 1910: Medidas provisrias no podem alterar matria processual (ao
anterior EC 32/2001); h falta de razoabilidade no prazo preisto pela medida para propor
recisria, sendo dado privilgio ao Estado quando este parte.
- ADI-MC 1931: Violao de clusula contratual preexistente; ofensa ao ato jurdico
perfeito e ao direito adquirido.
- ADI-MC 1976: Ofensa ao devido processo legal material; pericullum in mora se a
medida no for retirada do ordenamento.
- ADI-MC 2332: Interpretao conforme a constituio em parte para garantir princpio
do justo preo na desapropriao; ofensa ao princpio da justa indenizao.
10
entendimento do Supremo tribunal Federal que a converso da medida provisria em
lei supera a anlise dos pressupostos de urgncia e relevncia.
9
ser este o nico quesito expressamente exigido pela Constituio na criao
desse tipo de norma
11
.

III) Anlise Qualitativa:

A partir desse ponto, passa-se anlise qualitativa das aes mais
relevantes. Conforme explicado anteriormente, aqui sero expostas as razes
que levaram ao recorte de tal anlise, pelo que se mostra necessrio
esclarecer o raciocnio metodolgico que levou seleo dos julgados.
Primeiramente, entendeu-se ser claro que a anlise deveria restringir-se
s aes cujos argumentos determinantes tivessem teor substantivo, sob a
lgica de que, alm de serem situaes anmalas, nessas aes, muito mais
provavelmente haver posicionamento fundamentado dos ministros sobre seu
papel no controle de constitucionalidade de medidas provisrias.
A seguir, pensando nos objetivos desta monografia, a escolha foi pelas
aes em que os argumentos substantivos foram utilizados no sentido da
continuao da vigncia das medidas provisrias (ADIs julgadas improcedentes
e ADCs julgadas procedentes, num total de 12 aes), por se acreditar que
nesses julgados haveria uma espcie de defesa pela existncia da medida
12
,
defesa essa que vlida, porm nem sempre bem fundamentada, estando

11
Talvez uma explicao para isso seja a de que os ministros consideram esses requisitos
como formais, e no como parte da anlise de mrito, muitas vezes confundindo as anlises da
relevncia e da urgncia, da medida com a anlise do periculum in mora, da ao (que seria
razo para se conceder a cautelar, e no rejeit-la). Nesta monografia, considera-se
praticamente indissocivel a avaliao material, substantiva, da considerao da relevncia e da
urgncia, afinal, como saber se uma medida urgente ou relevante sem olhar para seu
contedo?
12
Cabe aqui reconhecer que caberia justificativa para que o recorte, a contrario sensu,
abrangesse aquelas aes em que a retirada da norma foi baseada em argumentos substantivos.
Porm, apesar de o trabalho de anlise ser mais fcil nesse caso (apenas 9 aes contra 12 do
outro tipo), alm de parecer esta situao mais comum (75% de argumentos substantivos em
ADIs procedentes, contra 22% em ADIs improcedentes), a utilizao das ADI procedentes j
rendeu resultados frutferos para a pesquisa em sede de anlise quantitativa, enquanto que as
ADIs improcedentes e as ADCs procedentes pouco revelaram alm de sua superioridade
numrica, e somente observando-as que pode-se inferir se o tribunal aprova
fundamentadamente a medida, ou se simplesmente a deixa passar.
Pode parecer por sorte que todas as aes objeto de anlise tratem de questes
relevantes, porm, fcil observar que a maioria das medidas provisrias que tiveram sua
constitucionalidade questionada envolve alguma questo imporante. Alis, difcil encontrar
uma medida provisria, impugnada ou no, que no trate de questo de grande interesse social,
por isto ser este tema to interessante, importante e polmico.
10
essa anlise em busca de argumentos que considerem especialmente a
apreciao dos requisitos de urgncia e relevncia, mas tambm o
reconhecimento de que a regulao de determinada matria incumbe ao poder
executivo, a previso conseqencialista dos riscos que podem ocorrer caso
determinada medida perca sua eficcia, ou outras razes que demonstrem a
importncia da medida para o ordenamento, e que, conseqentemente, levem
aprovao da deciso tomada pelo poder executivo
13
.
A anlise dessas aes, todavia, no envolve considerao sobre se o
mrito da deciso foi correto ou no, apenas se quer constatar o resultado
obtido e o efeito que a deciso gera no mundo
14
.
Assim, passa-se nesse captulo anlise dos acrdos referentes s
seguintes aes: ADC 9, ADC-MC 9, ADC-MC 11, ADI 3289, ADI 3290, ADI-MC
162, ADI-MC 223, ADI-MC 525, ADI-MC 1715, ADI-MC 2213, ADI-MC 3352 e
ADI-MC 3540
15
.

ADI-MC 162: Caso Priso Temporria

O caso:

A ao analisada de contexto extremamente interessante para a
pesquisa, uma vez que recente a extino do decreto-lei e criao da medida
provisria. Foi impetrada pelo Conselho Federal da Ordem dos Advogados do
Brasil, e tinha por objeto em sede definitiva questionar a constitucionalidade
da medida provisria 111/1989, que criou a modalidade de priso conhecida

13
Estes so apenas alguns dos argumentos substantivos que acredita-se que so utilizados
para a defesa da medida provisria. Tais argumentos abrangem uma legalidade material, que
vai alm do texto legal, e a forma como so trabalhados pode dizer bastante sobre a conscincia
poltica do STF.
14
Tambm se esclarece que no se utilizou nenhum material de apoio alm das prprias
aes, uma vez que o objeto desse trabalho emprico, e no envolve necessidade de
compilao doutrinria.
15
Para maior organizao e distino quanto s composies dos membros do STF, a
apresentao das anlises das aes ser feita de foram cronolgica. Acredita-se tambm que
dessa forma ser mais fcil observar alguma mudana nas tendncias do tribunal. Assim, a
ordem de apresentao ser: ADI-MC 162, ADI-MC 223, ADI-MC 525, ADI-MC 1715, ADC-MC 9
e ADC 9, ADI-MC 2213, ADI-MC 3352, ADI 3289 e ADI 3290, ADI-MC 3540 e ADC-MC 11.
11
como priso temporria e, em sede cautelar, de suspender os efeitos da
referida medida at a deciso final.
O requerente alega que a medida em questo, ao tratar de matria
essencialmente penal e de processo penal, invadiu campo reservado a lei
federal ordinria. Alega tambm no estarem presentes os requisitos de
urgncia e relevncia na sua promulgao, pois, apesar de reconhecer a
avalanche de crimes cometidos que afetam paz social, no se pode
ofender os preceitos constitucionais criando-se uma espcie de priso para
averiguaes, e nem o escndalo recente poca de remessas de cmbio
fraudulentas justificaria tambm a criao de norma penal que se pretende
duradoura.
H ofensa constituio tambm, segundo o impetrante, na medida em
que esta prev competncia exclusiva autoridade judicial para efetuar
prises, todavia a medida prev que a modalidade de priso temporria ser
(e no poder ser) decretada por autoridade judicial, em face de
requerimento do Ministrio Pblico ou representao da autoridade policial, o
que, segundo o autor, far com que na prtica a autoridade judicial seja mera
decretadora de prises requeridas por outras autoridades.
Alm disso, h na medida previso de incomunicabilidade do preso e de
criao de tipo penal novo de abuso de autoridade (esta ltima previso s
podendo ocorrer mediante lei), o que, mais uma vez, fere o texto
constitucional. Por fim, alega-se que h tambm ofensa autonomia dos
estados, uma vez que a medida prev a existncia de plantes forenses
permanentes nas comarcas.

A deciso

O ministro Moreira Alves, relator, inicia seu voto ressaltando a
importncia de, em determinados casos, fazer o Supremo Tribunal Federal o
controle dos requisitos de urgncia e relevncia das medidas provisrias:
Ora, esta corte, em seu Plenrio, ao julgar o Recurso Extraordinrio n 62.739,
em que declarou inconstitucional, em face da Constituio de 1967, o Decreto-Lei 322,
12
de 7.4.67, por entender que ele regulava matria estranha ao conceito de segurana
nacional, se manifestou no sentido de que a apreciao dos casos de urgncia ou de
interesse pblico relevante, a que se refere o artigo 58 da Constituio de 1967,
assume carter poltico, e est entregue ao discricionarismo dos juzos de
oportunidade ou de valor do Presidente da Repblica, ressalvada opinio contrria e
tambm discricionria do Congresso (RTJ 44/54).
Essa orientao, no entanto, tem de ser adotada em termos, pois, levada s
suas ltimas conseqncias, admitiria o excesso ou abuso do poder de legislar
mediante medidas provisrias, que a Constituio expressamente s admite em casos
de relevncia ou urgncia (pg. 9).
E afirma no haver percebido, pelo menos em anlise superficial de sede
cautelar, ausncia do requisito da urgncia da medida:
No caso, no se evidencia de pronto, na Medida Provisria em causa, a
insubsistncia dos requisitos da relevncia e da urgncia capaz de caracterizar, nos
limites do exame de um pedido de concesso de liminar, o excesso do poder de
legislar por parte do Executivo. Alis, o prprio autor no nega que a adoo da
Medida Provisria sob exame visa a facilitar a apurao dos crimes chamados
hediondos e daqueles praticados contra o sistema financeiro (grifos do ministro -
pg. 10).
A seguir, confusamente trata da relevncia do pedido cautelar (em vez
de relevncia da medida) contra a criao da priso, que considera no existir
pelo fato de que o juiz no est obrigado a decretar a priso temporria:
Por outro lado, para que a argio de inconstitucionalidade do artigo 2 desta
Medida Provisria tivesse a relevncia jurdica e a convenincia, que so os requisitos a
que esta corte atualmente tem dado relevo para a concesso de liminar em ao como
a presente, seria necessrio que a expresso a priso temporria ser decretada pelo
Juiz implicasse a obrigatoriedade de sua decretao, o que ofenderia, indiretamente,
o disposto no artigo 5, LXI, que prev a competncia exclusiva da autoridade
judiciria para expedir ordem de priso, o que ser difcil de sustentar em face do que
estabelece o pargrafo 2 desse mesmo artigo: O despacho que decretar a priso
temporria dever ser fundamentado e prolatado dentro do prazo de 24 horas,
contadas a partir do recebimento da representao ou do requerimento (pg. 11)
Tambm no v inconstitucionalidade na previso incomunicabilidade do
preso, que, segundo ele, continua tendo acesso a seu advogado constitudo.
13
Sua nica objeo medida quanto criao de novas categorias
dentro do tipo do abuso de autoridade, mas afirma que considera tambm
vlida esta parte, que segundo ele foi criada com base na convenincia a fim
de se evitar abusos da autoridade contra a liberdade. Tambm utiliza o
argumento de convenincia do interesse pblico para justificar a previso dos
plantes permanentes.
E, com base nesses argumentos, indefere o pedido liminar.
O ministro Celso de Mello, como de uso habitual em seus votos, faz
uma longa exposio terica antes de decidir quanto ao mrito. Nela, traduz
sua posio sobre a justificativa da existncia das medidas provisrias,
atentando para o carter excepcional que deve ter sua edio:
O que justifica a edio dessa espcie normativa, com fora de lei, em nosso
direito constitucional, a existncia de um estado de necessidade, que impe ao
Poder Pblico a adoo imediata de providncias, de carter legislativo, inalcanveis
segundo as regras ordinrias de legiferao, em face do prprio periculum in mora
que fatalmente decorreria do atraso na concretizao da prestao legislativa (grifos
do ministro - pg. 15).
Trata tambm do papel dos requisitos de urgncia e relevncia, da
utilizao desses requisitos pelo presidente da Repblica, e de seu controle
pelo Judicirio:
O Chefe do Executivo da Unio concretiza, na emanao das medidas
provisrias, um direito potestativo, cujo exerccio presentes razes de urgncia e
relevncia s a ele compete decidir. Sem prejuzo, obviamente, de igual
competncia, a posteriori, do Poder Legislativo e, quando tal se impuser, dos prprios
Tribunais e juzes.
Esse poder cautelar geral constitucionalmente deferido ao Presidente da
Repblica reveste-se de natureza poltica e de carter discricionrio. ele, o Chefe
do Estado, o rbitro inicial da convenincia, necessidade, utilidade e oportunidade de
seu exerccio.
Essa circunstncia, contudo, no subtrai ao Judicirio o poder de apreciar e
valorar, at, se for o caso, os requisitos constitucionais de edio das medidas
provisrias. A mera possibilidade de avaliao arbitrria daqueles pressupostos, pelo
Chefe do Poder Executivo, constitui razo bastante para justificar o controle
jurisdicional (grifos do ministro pg. 17).
14
Todavia, entende o ministro que, apesar de o texto constitucional no
prever limitaes materiais ao pode de emitir medidas provisrias (a ao foi
julgada em 1989, e portanto bem anterior emenda constitucional n
32/2001), h matrias que esse tipo normativo no alcana, por estar
limitado, segundo ele, por alguns princpios, como o princpio da separao dos
poderes, o princpio da federao e o princpio da liberdade (este ltimo
abrangendo o caso em questo), sendo que matrias referentes a tais
princpios s poderiam ser reguladas mediante lei.
No caso especfico da medida provisria que cria a priso temporria,
diz:
A normao extraordinria, veiculada mediante medidas provisrias, no pode
incidir sobre temas concernentes ao prprio status libertatis. A liberdade s pode
sofrer condicionamentos normativos quando autorizados, estes, por lei formal e no
por mera deciso unilateral emanada do Chefe do Poder Executivo da Unio (pg.
20).
Cita ento diversos doutrinadores que tratam da proteo constitucional
da liberdade e do princpio penal da reserva legal.
Por fim, reconhece que, apesar de estar em juzo de delibao, este
encontra-se no caso indissocivel do prprio mrito e vota pelo deferimento da
liminar e pela inconstitucionalidade da medida.
Logo no incio de seu voto, o ministro Seplveda Pertence mostra-se
congratulado com o fato de que nos dois votos anteriores houve a confirmao
de que o veto que havia ao controle jurisdicional dos pressupostos
discricionrios para emisso de decreto-lei no foi transplantado para o
controle das medidas provisrias, pelo que se reconheceu ser possvel o
controle dos elementos polticos das medidas e, conseqentemente, de
eventuais abusos de poder por parte do chefe do Executivo.
No julgamento, afirma que no analisar o mrito da medida, apesar de
consider-la repleta de gravssimos defeitos:
No hora de examinar o mrito desta medida provisria, embora confesse
que continuo perplexo com o seu art. 1, porque estou convencido de que muito
esforo de hermenutica adequadora se h de fazer para fugir ao seu sentido literal
inequvoco, o qual, nos dois primeiros incisos, concede um arbtrio que nenhuma
15
priso processual admite, e, no inciso III, para dizer o menos, restabelece, no Brasil, a
priso preventiva obrigatria, com requisitos ainda menos rgidos que os do velho art
312 do C. Pr. Penal (pg. 27).
Quanto ao requisito da urgncia, afirma que no ir neg-lo, de pronto,
em sede cautelar, porm atenta para o fato de que j h projeto de lei de
contedo semelhante em trmite no Congresso, sendo que a demora para que
se transforme efetivamente em lei pode significar que talvez no seja norma
ainda amadurecida, apesar de estar em pauta de discusso h tantos anos.
Assim dispe:
De outro lado e ningum vai negar o relevo da preocupao nacional com o
aumento da criminalidade violenta, como ningum vai supor que essa priso
temporria resolver o problema - , o certo que, na limitada funo que ela possa
exercer, ela no vem suprir um vazio normativo: vem, apenas, para os seus
defensores, flexibilizar o instrumento da priso preventiva que, mesmo com os seus
defeitos, pode perfeitamente desempenhar a sua funo cautelar, enquanto se discute
o aperfeioamento pela via democrtica do amplo debate no Parlamento.
Mas no vou me aprofundar nesse ponto, porque o caso no exige soluo
radical de negar-se a urgncia (pg. 28).
A seguir, concorda com o ministro Celso de Mello no sentido das
limitaes materiais da medida provisria, e acrescenta ainda que medidas
provisrias no podem prever males irreversveis, como o caso da priso,
ainda que processual.
Justifica ainda o fato de questes de mrito acabarem sendo tocadas ou
at mesmo julgadas em sede cautelar, o que gera uma discusso entre ele e o
ministro Moreira Alves sobre a rapidez com que precisam ser decididas as
medidas cautelares, especialmente as que se referem a medidas provisrias:
Senhor Presidente, claro que estamos julgando medida cautelar. Mas, acho
esse julgamento de hoje extremamente importante, porque o essencial que um
tribunal no se demita de sua funo primordial. A nossa o controle da
constitucionalidade, de fundamental importncia numa medida cautelar, de limites
materiais imprecisos. E a nossa opo ou aprofundar um pouco a delibao a que
nos possamos entregar, no exame dessa medida cautelar contra medida provisria, ou
simplesmente nos demitir de nossa funo, porque o jogo do tempo far com que
jamais se v julgar no mrito uma ao direta contra medida provisria. Isso justifica
16
que adequemos o processo ao cumprimento de nossa funo primordial (pgs.
31/32).
Por fim, refora o argumento de que a medida cautelar a espcie
normativa que mais fere a separao de poderes, devendo ser utilizada com
cautela e em situaes de necessidade, no parecendo a ele que o pas se
encontre em tal situao de necessidade que seja imprescindvel ao presidente
da Repblica a edio de uma medida provisria tratando de matria penal, de
efeitos irreversveis, e que atinge diretamente a liberdade, pelo que defere a
medida cautelar.
O ministro Paulo Brossard tambm decide por no fazer muitas
consideraes quanto ao mrito. Reconhece o requisito de relevncia da
medida e, apesar de ter dvidas quanto urgncia e ressalvas quanto
criao de um novo tipo penal por meio de medida provisria, considera a
urgncia um conceito relativo, pelo que prefere manifestar-se em sede
definitiva, e quanto ao tipo, afirma no tratar-se de inovao, mas sim de
reiterao da legislao de abuso de autoridade, que tem por finalidade
justamente evitar esse abuso, pelo que acompanha o relator e indefere o
pedido liminar.
Os ministros Clio Borja, Carlos Madeira, Octavio Gallotti e Sydney
Sanches reconhecem, sem maiores fundamentaes, os requisitos de urgncia
e relevncia da medida provisria, votando no sentido do ministro Moreira
Alves, relator.
O ministro Aldir Passarinho, numa anlise dos princpios da igualdade e
da liberdade, previstos pelo artigo 5 da constituio, tira dos dois a
decorrncia do princpio da segurana, que envolveria a segurana individual e,
portanto, daria ao presidente o arcabouo para criar uma norma que proteja
esse princpio da segurana. Tambm afirma que o contedo das matrias que
a medida provisria pode abranger no limitado, justamente pelo fato de
esta ser transitria. Por esses motivos, indefere a liminar.
O ministro Nri da Silveira tambm de pronto avisa que se ater ao
julgamento cautelar, abstendo-se de julgar o mrito da ao. Seguindo uma
linha de raciocnio, afirma em seguida considerar a relevncia e a urgncia da
17
medida como sendo questes de mrito, pelo que analisar apenas os quesitos
de relevncia dos fundamentos do pedido da ao e do periculum in mora.
Quanto ao primeiro, reconhece como existente, tanto pelo
questionamento da validade da medida quanto pelo debate que se instaurou
no julgamento, que demonstram a relevncia do pedido.
Quanto ao segundo, definiu o periculum in mora como sendo o risco de
irreparabilidade dos efeitos da eventual aplicao da medida provisria. Nesse
sentido, considerou no haver o risco, por meio de uma espcie de
sopesamento do que seria mais importante:
de ver que essa Medida Provisria estipula normas de defesa de valores da
maior importncia para a convivncia social, para a defesa da sociedade, e dispe
relativamente a crimes considerados como hediondos, ficando limitada, na sua
extenso, a esse mbito. Compreendo que, em realidade, h uma preocupao das
autoridades no sentido da represso desses crimes que, lamentavelmente, ganham,
cada vez mais, espao e nmero nas nossa crnicas dirias. H preocupao do
combate criminalidade, usando formas em lei previstas. No caso, h uma disciplina
normativa com a superviso judicial. Penso que a convenincia da defesa da
sociedade, nos crimes a que se destina o diploma impugnado, autoriza, em confronto
com a inconvenincia da eventual limitao liberdade, que se possa concluir, aqui,
sobre no ocorrer um periculum in mora mais significativo para o eventual indiciado,
investigado quanto a crime dessa natureza (pg ).
E decide pela no concesso da liminar. Sendo esta a deciso
majoritria do tribunal, ficam vencidos os ministros Celso de Mello e Seplveda
Pertence.




Anlise Parcial:

difcil a chegada a concluses na anlise desse caso, pelo que parte-se
de suposies para chegar a algum teor crtico. Talvez pela permisso ainda
muito recente do controle jurisdicional dos requisitos discricionrios de
18
urgncia e relevncia, houve grande confuso dos ministros ao analisarem tais
requisitos, especialmente do ministro Moreira Alves, cujo voto, talvez pelo fato
de no desejarem decidir definitivamente em sede cautelar, foi seguido na
ntegra por diversos ministros, que ignoraram a previso certeira do ministro
Seplveda Pertence de que a questo no chegaria a ser julgada em carter
definitivo.
Houve tambm, dentre os ministros que emitiram votos mais longos
uma grande mistura entre anlise prvia delibatria e anlise efetiva de
mrito, mesmo no caso do ministro Nri da Silveira, que apesar de haver
delimitado os requisitos da cautelar, ao analisar o periculum in mora utilizou-se
de argumentao que seus colegas aplicaram ao analisar os requisitos de
urgncia e relevncia, requisitos que ele afirmou serem de anlise de mrito.
Note-se ainda que a maioria dos ministros no quis entrar no mrito da
discusso sobre a urgncia da medida, talvez porque em matria penal esta
seja mais difcil de ser comprovada, apesar de decorrer da sua natureza que o
interesse na comprovao da urgncia seja ainda maior, visto que so
disposies que geralmente envolvem, direta ou indiretamente, privao da
liberdade. Deste modo, talvez se possa mesmo afirmar ser anti-democrtico e
at ilegal conforme a constituio que medidas provisrias, normas de eficcia
imediata, sem apreciao do Congresso, regulem matria penal, o que
provavelmente foi a razo para a proibio pela emenda constitucional n 32
de que tais atos normativos tratem, a partir de 2001, de tal matria.

ADI-MC 223: Caso Plano Cruzeiro

O caso

A ao ora em anlise, tambm mais antiga, foi impetrada pelo Partido
Democrtico Trabalhista (PDT), visando impugnao da medida provisria
173/1990, que vedava a concesso de medida liminar em mandados de
segurana e em aes ordinrias e cautelares decorrentes das medidas
19
provisrias nmeros 151, 154, 158, 160, 161, 162, 164, 165, 167 e 168,
institudas quando da criao do Plano Cruzeiro.
Caso curioso o da medida em questo, que visava a proteger outras
dez medidas provisrias que, como bem descreve o ministro Paulo Brossard,
relator, envolviam grande quantidade de normas, de contedo e alcance
distintos. Segue o contedo de cada uma das medidas, conforme descrito na
ao:
MEDIDA PROVISRIA n 151, de 15.03.90 Dispe sobre a extino e
dissoluo de entidades da Administrao Pblica Federal e d outras providncias.
MEDIDA PROVISRIA n 154, de 15.03.90 Institui nova sistemtica para
reajuste de preos e salrios em geral e d outras providncias.
MEDIDA PROVISRIA n 158, de 15.03.90 Dispe sobre a iseno ou reduo
de imposto de importao e d outras providncias.
MEDIDA PROVISRIA n 160, de 15.03.90 Altera a legislao do imposto
sobre operaes financeiras, instituindo incidncia de carter transitrio sobre os atos
que menciona, e d outras providncias.
MEDIDA PROVISRIA n 161, de 15.03.90 Altera a legislao do imposto de
renda das pessoas jurdicas e d outras providncias.
MEDIDA PROVISRIA n 162, de 15.03.90 Dispe sobre a tributao, pelo
imposto de renda, dos ganhos lquido obtidos em bolsa de valores, de mercadorias, de
futuros e assemelhados.
MEDIDA PROVISRIA n 164, de 15.03.90 Dispe sobre o pagamento de
tributos de competncia da Unio.
MEDIDA PROVISRIA n 165, de 15.03.90 Dispe sobre a identificao dos
contribuintes para fins fiscais e d outras providncias.
MEDIDA PROVISRIA n 167, de 15.03.90 Altera a legislao do imposto de
renda sobre o resultado da atividade rural e d outras providncias.
MEDIDA PROVISRIA n 168, de 15.03.90 Institui o cruzeiro, dispe sobre a
liquidez dos ativos financeiros e d outras providncias.
A medida provisria 173, impugnada na ADI 223, tinha ento por
objetivo impedir que aes que envolviam as medidas acima (que inclusive j
haviam sofrido algumas alteraes por medidas posteriores) tivessem
cautelares concedidas, ou que fossem executadas antes de seu trnsito em
20
julgado. A alegao feita pelo partido impetrante foi a de que tal medida feria
o devido processo legal.

A deciso

O ministro relator, Paulo Brossard, comea seu voto afirmando no ser
novidade a promulgao de normas que impedem a concesso de cautelares,
dando diversos exemplos, e ressaltando que nenhum deles teve antes sua
constitucionalidade questionada perante o Supremo Tribunal Federal.
Porm, o ministro v situao diferente no caso da medida em questo:
No caso vertente, o que chama desde logo a ateno a amplitude e
generalidade da medida, que envolve nada menos de dez medidas provisrias, com
mais de uma centena de dispositivos, bem como sua extenso. De chofre, por via
unilateral e imperatria, sumariamente se probe a concesso de liminares, bem como
a execuo de sentenas sem trnsito em julgado, em mandados de segurana, em
aes ordinrias e em aes cautelares, decorrentes das dez medidas provisrias, que
enumera. Desse modo, a misso reparadora de leses de direitos, inerente ao Poder
Judicirio, fica bloqueada e durante um perodo relativamente longo e que se pode
tornar excessivamente longo, no se pode dar a reparao judicial, ainda que a leso
seja insigne e o direito lquido e certo (pg. 11).
Para ele, apesar de a medida no impedir o conhecimento das aes, o
que seria completamente absurdo, impede que seu cumprimento seja
imediato, podendo acarretar na consumao da ameaa e na irreparabilidade
do dano, o que, num grau maior, significaria a prpria perda de eficcia da
constituio, que prev a tutela dos bens jurdicos dos indivduos.
Quanto vedao do mandado de segurana, isso, para ele, se torna
ainda mais evidente, pois, alm de ser essa ao uma garantia constitucional,
trata de direitos individuais lquidos e certos, que no podem ver sua tutela
suspensa e prevista para ser cumprida sabe-se l quando. Segundo o ministro:
Ora, o direito que ele (o mandado de segurana) visa a tutelar h de ser
lquido e certo, a reclamar e exigir a pronta custdia judicial. Por ser direito lquido e
certo, seu rito sumarssimo. Obstar-lhe a marcha rpida e eficaz, como faz a medida
provisria 173, desnatur-lo at a deformao. E quando um direito lquido e certo
21
de natureza e assento constitucional essa deformao chega contrafao do instituto
constitucional. No digo o mesmo, com vistas concesso cautelar requerido, quanto
s aes ordinrias e cautelares, a que se refere a Medida 173 (pg. 14).
O ministro afasta de incio a inconstitucionalidade da medida na parte
em que protege a medida provisria 151, uma vez que, segundo ele, nos casos
por ela previstos mais difcil ocorrer uma hiptese de irreparabilidade do
dano. A seguir, passa a considerar as demais medidas protegidas pela medida
provisria 173.
Quanto medida provisria 154, afirma no ser prudente impedir o
julgamento de mandado de segurana de direito lquido e certo referente a
salrios, uma vez que a constituio, dentre outras coisas, probe a
irredutibilidade de salrios, e tal previso no pode, nem mesmo
eventualmente, perder sua eficcia. Assim, ele afasta a medida provisria 173
no que se refere a mandados de segurana contra a medida 154.
As demais medidas, segundo ele, apesar de terem caractersticas
especiais, possuem uma em comum: todas tratam, direta ou indiretamente, de
matria tributria, e no lhe parece lcito vedar a aplicao de mandado de
segurana nessa matria seja, por exemplo, para o contribuinte que
legitimamente deseja resistir exigncia legal de pagar determinado tributo,
seja para demandar pela exonerao de uma exigncia ilegal que lhe seja feita
por meio de tributo disfarado com um nomen jris imprprio.
Nessa parte do voto, o ministro descreve algumas situaes que vinham
ocorrendo constantemente e que vinham gerando diversas aes por parte de
contribuintes: a transformao de depsito bancrio em operao financeira,
com conseqente incidncia de IOF, que seria uma forma de burlar a previso
constitucional de que a instituio de um tributo s pode ser cobrada no
prximo exerccio; vinha ocorrendo tambm o bloqueio s movimentaes
bancrias, que ele afirma tratar-se de confisco e causar grave ofensa ao direito
de propriedade garantido constitucionalmente. Nessas situaes, para ele, no
se pode permitir que o acesso justia pelo contribuinte seja impedido por
uma medida provisria, sendo que nesses casos a garantia de medida liminar
to importante quanto a de que poder ser impetrado mandado de segurana.
22
Afirma que tal medida assemelha-se a outras tomadas durante a ditadura, por
exemplo, no caso do AI-5, que vedou o controle judicial dos atos do poder
Executivo. E compara o mandado de segurana ao habeas corpus:
Quem seria capaz de admitir se restringisse o habeas corpus, fosse por medida
provisria, fosse por lei? Quem defenderia a lei que vedasse ao juiz o conced-lo ex-
ofcio, ou sem informaes da autoridade coatora quando evidente a ilegalidade da
coao?
E o habeas corpus protege um direito, o de locomoo, enquanto que o
mandado de segurana visa a proteger todos os demais direitos no amparados por
habeas corpus, sejam direitos fundamentais, sejam de origem infraconstitucional. Se o
habeas corpus foi, historicamente, o paldio da liberdade, o mandado de segurana ,
nos dias atuais, o paldio das liberdades (pg. 27).
Por fim, esclarece que at possvel que as garantias constitucionais
sofram alguma limitao legal, porm apenas nas situaes de estado de
emergncia e de estado de stio, que no se configuram no caso, pelo que
concede a liminar, declarando a inconstitucionalidade da ao no que se refere
ao mandado de segurana, em matria que tange a todas as medidas
provisrias, com exceo da de nmero 151.
O ministro Celso de Mello inicia seu voto assinalando a importncia da
garantia constitucional da inafastabilidade do controle jurisdicional, instituda
primeiramente na constituio de 1946, sendo esta uma garantia individual
que limita o poder discricionrio do estado. Afirma ainda que o direito de ao,
previsto pelo artigo 5, inciso XXXV da constituio federal abrange no
apenas as aes de conhecimento, mas tambm as aes executivas e as
cautelares.
Assim, sendo inquestionvel a existncia de tais direitos, no v o
ministro possibilidade de que os mesmos sejam feridos com razes baseadas
em polticas econmico-financeiras e monetrias do governo. Segundo ele:
A proteo jurisdicional imediata, dispensvel a situaes jurdicas expostas a
leso atual ou potencial, no pode ser inviabilizada por ato normativo de carter
infraconstitucional que, vedando o exerccio liminar da tutela jurisdicional cautelar
pelo Estado, enseje a aniquilao do prprio direito material (destaques do ministro
pg. 35).
23
A medida provisria impugnada, ao seu ver, impede o exerccio de um
dos trs tipos de ao garantidos, o das aes cautelares, que tm por objetivo
justamente evitar a ocorrncia do periculum in mora e garantir que o resultado
final do processo possa ser realizado, causando a medida muitas vezes a
situao de dano irreparvel a quem tinha tal direito de ao.
Alm disso, segundo ele, o objetivo da medida, de impedir que sejam
concedidas liminares, pode ser conseguido pelo governo mediante
contracautela apresentada perante o Judicirio, podendo este conced-la ou
no.
Assim, prev a concesso integral da liminar, ressaltando j ter
ultrapassado tambm o juzo de delibao e analisado o mrito da ao.
O ministro Seplveda Pertence descreve, no sentido do voto do ministro
Celso de Mello, as garantias da inafastabilidade do controle jurisdicional e do
direito de ao, ressaltando ainda que, para ele, a ao cautelar tem como
funo a prpria proteo do controle jurisdicional, na medida em que por
vezes apenas com a sua proposio que se garante que haver um
provimento jurisdicional final, sem deixar de reconhecer, todavia, que por
vezes o provimento cautelar pode levar a um constrangimento precipitado.
Entretanto, segundo o ministro a limitao a esse risco e utilizao de
medidas cautelares s pode ser feita por procedimento legal e em casos
especficos, como por exemplo no caso das chamadas cautelares inominadas,
que vinham sendo utilizadas de forma abusiva, pelo que criou-se uma lei que
as limitava. No se trata, para ele, do caso da medida provisria impugnada,
que tenta abranger no apenas uma situao de abuso especfica, mas sim a
proteger uma ampla lista de normas, cujo resultado no se pode prever caso
sejam pleiteadas numa eventual lide.
O ministro reconhece que as medidas protegidas tratam de uma poltica
de reforma, e questiona se se pode colocar em risco a tutela dos direitos
individuais que possam ser com ela prejudicados:
De tal modo, Senhor Presidente, que o que choca, realmente, na Medida
Provisria 173, so a generalidade e a impreciso. No se trata, apenas, de proteger
leis de emergncias. Repito: se fez uma reforma, que eu no tenho como avaliar neste
24
momento, as suas repercusses, uma reforma diversificada da Legislao Tributria
Federal e at se chegou ao Direito Privado, ao Direito Cambial.
Por isso, tive profundas dvidas, quando hoje refletia sobre a matria, dvidas
agravadas pelos votos aqui proferidos, que sublinharam, evidncia, que a aplicao
desta Medida Provisria, na verdade, pode subtrair jurisdio cautelar uma srie
incalculvel de interesses e eventuais direitos, aos quais a proibio de proteo
medida pode acarretar danos irreparveis e de monta (pg. 48).
Porm, acaba por decidir no suspender, pelo menos em sede cautelar,
a eficcia da medida provisria, justamente por se tratar de situao recente,
na qual no se pode adivinhar os riscos que a retirada da medida pode trazer:
No preciso enfatizar, estamos num juzo cautelar da maior delicadeza, num
momento econmico da maior gravidade, ao qual a suspenso indiscriminada da
medida provisria poderia trazer conseqncias da maior seriedade para a poltica
econmica em desenvolvimento.
Por isso, Senhor Presidente, depois de longa reflexo, a concluso a que
cheguei, data vnia dos dois magnficos votos precedentes, que a soluo adequada
s graves preocupaes que manifestei solidarizando-me nesse ponto com as idias
j manifestadas pelos dois eminentes Pares no est na suspenso cautelar da
eficcia, em tese, da medida provisria (pg. 49)
Por fim, conclui no ser a melhor hiptese a apresentada pelo ministro
Paulo Brossard, relator, de restringir a eficcia da medida para que no sejam
impedidos os mandados de segurana, uma vez que a exigncia de prova pr-
constituda deixou esse tipo de ao bastante limitado, mas sim que a soluo
est no controle difuso da constitucionalidade que, segundo ele, no deixar os
direitos individuais desamparados. E assim que termina seu voto:
Assim, creio que a soluo estar no manejo do sistema difuso, porque nele,
em cada caso concreto, nenhuma medida provisria pode subtrair ao juiz da causa um
exame da constitucionalidade, inclusive sob o prisma da razoabilidade, das restries
impostas ao seu poder cautelar, para, se entender abusiva essa restrio, se a
entender inconstitucional, conceder a liminar, deixando de dar aplicao, no caso
concreto, medida provisria, na medida em que, em relao quele caso, a julgue
inconstitucional, porque abusiva.
Assim, peo vnia aos eminentes Ministros Relator e Celso de Mello para, com
esses fundamentos, indeferir a cautelar (pg. 50).
25
O ministro Sydney Sanches, aps pedido de vista, relata inicialmente em
seu voto diversos exemplos de leis que restringem o uso de medidas
cautelares e liminares, leis essas que nunca foram declaradas
inconstitucionais, e demonstra at mesmo casos em que no admissvel
impetrao de mandado de segurana e habeas corpus (respectivamente nos
casos de coisa julgada e em grande parte dos julgados do Supremo Tribunal
Federal). Tambm ressalta que no pode ser considerada inconstitucional, por
exemplo, a norma que limita o prazo de interposio do mandado de
segurana a 120 dias, dentre diversas outras medidas restritivas de aes
constitucionais e ordinrias.
E, quanto ao caso em questo, assim dispe:
A meditao, que pude fazer, nestas ltimas horas, apenas amadureceu idias
de outrora, convencendo-me de que havendo certa dose de razoabilidade na restrio
s liminares, ditadas, sobretudo, pelo interesse pblico, nela no se pode vislumbrar
inconstitucionalidade, prima facie, que o juzo que interessa nesta primeira
oportunidade processual, ou seja, sobre o requisito da plausibilidade do direito
invocado (fumus boni iuris) (pg. 62).
Ao tratar do requisito do periculum in mora, diz encontrar-se entre dois
perigos: de um lado a eventual leso a direito individuais e, de outro, o perigo
de perecimento da prpria nao, diante da devastao econmica e da decadncia
social que a vinham afligindo (pg. 63).
Em trecho interessante, discute a possibilidade de um juiz do Supremo
Tribunal Federal decidir politicamente, afirmando existir essa possibilidade
quando o juiz o faz com idealismo, sem partidarismo e sem facciosismos (pg.
63).
Pe ento em pauta a ponderao que, para ele, a questo principal
do caso:
Diante desse quadro, pergunto a mim mesmo: qual o mal maior? Permitir
expressamente as medidas liminares que poro por terra um plano poltico-econmico,
que, se tem as imperfeies prprias da elaborao humana, no deixa de ter o nobre
propsito de tentar um retorno estabilidade econmica e social e um recomeo de
desenvolvimento?
26
Ou tolerar, temporariamente, que essas medidas no sejam permitidas, ao
menos enquanto se desconhecem os efeitos do plano, se vier a ser aprovado pelo
Congresso Nacional? (grifo do ministro pg. 63).
E opta pela no concesso da medida liminar, sob a alegao de que
est a buscar o que melhor para o pas, que no vive apenas do Poder
Judicirio, mas tambm de polticas do Executivo. Acrescenta ainda que a
deciso mais democrtica, uma vez que deixar ao Congresso Nacional a
deciso sobre a validade da medida.
E conclui seu voto de forma bastante emotiva:
Penso, alis, que o SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, deferindo a medida cautelar
aqui pleiteada e suspendendo, desde logo, a eficcia da Medida Provisria n 173,
estar at estimulando a concesso de liminares por todos os Juzos e Tribunais e com
isso contribuindo, ainda que involuntariamente, para jogar por terra as esperanas de
todo o Povo, de uma recuperao econmica e social, ao menos a mdio ou at a
longo prazo.
claro que tais esperanas podem se desvanecer no torvelinho das
circunstncias (mxime quando os conflitos de interesses acabam ditando as solues
histricas), ainda que ocorra a preservao do plano que ora se submete ao Congresso
Nacional, pois ele prprio pode ser mal sucedido.
impossvel, porm, a esta altura, um prognstico a respeito.
No impossvel que eu prprio me arrependa, um dia, de estar votando, como
voto agora, premido pelo dilema a que me referi. Mesmo em se tratando de simples
medida liminar.
Mas voto com a conscincia jurdica tranqila. E com a conscincia poltica esteiada na
f e na esperana de um Brasil melhor para todos os brasileiros e para os que aqui
vivem.
Indefiro a medida liminar, com a devida vnia dos Eminentes Ministros PAULO
BROSSARD e CELSO DE MELLO, acompanhando, pois, com esses fundamentos o voto
do eminente Ministro SEPLVEDA PERTENCE (pg. 65).
O ministro Clio Borja, ao analisar a relevncia do pedido, a refuta,
alegando que h diversas disposies que limitam ou impedem o Poder
Judicirio de conceder liminares, e que a questo de a norma que traz a
limitao nesse caso ser medida provisria e no lei no deve ser analisada em
sede cautelar.
27
Quanto possibilidade de dano irreparvel, diz que as medidas que
esto sendo protegidas pela medida impugnada tratam em sua maioria de
matria administrativa, de interesse pblico, concernente apenas aos juzos de
oportunidade e convenincia da administrao, com o objetivo de debelar a
crise financeira gravssima que est na raiz do clamor pblico por providncias eficazes
e mudanas nos rumos da gesto pblica (pg. 68) e que, se por um acaso
nenhum outro juiz for capaz de tutelar um interesse individual ferido (o que
acredita ser impossvel), caber ao prprio Supremo Tribunal Federal,
mediante argio de inconstitucionalidade, a tutela desse direito.
Por essas razes, indefere o pedido cautelar.
O ministro Octavio Gallotti retoma os argumentos utilizados pelos
ministros que indeferiram a medida cautelar, acrescentando ainda que em
diversos dos casos previstos pelas medidas no seria de grande utilidade a
concesso de liminar como meio apto a inverter a situao de perigo, como por
exemplo no caso do bloqueio de depsitos bancrios dado pelo ministro Paulo
Brossard, caso em que o mero bloqueio, ainda que por pouco tempo, j se
mostra como uma leso irreparvel e em que a concesso de liminar tambm
no impediria a medida executria que efetuasse deciso definitiva que
determinasse levantamento do bloqueio.
O ministro Aldir Passarinho menciona mais uma vez o argumento
bastante utilizado de que a existncia de norma que prev limitaes
concesso de liminares no novidade em nosso ordenamento jurdico,
acrescentando ainda no ver muita diferena no fato de se vedar a concesso
de liminares ou mandados de segurana, pois, apesar de este ltimo ser ao
constitucionalmente garantida, os efeitos so praticamente os mesmos.
E mais um, ao concluir seu voto, a engrossar a lista de argumentos
conjunturais e polticos:
No caso, observo, as Medidas Provisrias abrangidas pela de n 173, se
integram em um Plano global, pelo qual o Governo da Repblica procura reequilibrar a
economia do pas, e no resta dvida que a concesso da liminar agora pleiteada
poder trazer graves danos s providncias adotadas pelo Governo e consignadas nas
Medidas ora entregues apreciao do Congresso Nacional, pois bem sabemos do que
liminares podero significar para os resultados do Plano.
28
O excesso de liminares, com resultados danosos para a economia pblica, em
vrias ocasies da vida nacional, que sempre motivaram as leis que as impediam, na
salvaguarda de interesses maiores do pas, Na espcie dos autos, tais interesses so
ainda de maior relevo, pelo que possam significar para os resultados do Plano.
No tenho, assim, como cabvel a concesso da liminar ora em exame (pg.
75).
Para o ministro Moreira Alves, o instituto da medida provisria, ainda
recente poca, no difere muito do antigo decreto-lei, previsto tambm pela
constituio italiana. Tambm no , segundo ele, medida antidemocrtica,
tendo sido opo da prpria Assemblia Constituinte cri-lo, conferindo ao
chefe do executivo, em casos particulares de urgncia e relevncia, a
possibilidade legtima de legislar, sendo que na Itlia tem abrangncia at
mesmo em matria penal, na criao de tipos. Por todas essas razes, a
anlise que resta ao caso a do contedo da medida, e no do ato de sua
edio em si.
A seguir, ressalta a situao de crise econmica pela qual passa o pas,
situao essa que legitimaria a vedao concesso de liminares em
determinadas matrias, o que no feriria completamente o direito de ao,
uma vez que no impede o curso da ao cautelar, apenas postergaria seus
efeitos, e tambm no impediria o curso da ao principal. Apresenta tambm
diversos argumentos j apresentados por outros ministros.
E, assim, considera no estarem presentes a relevncia e a convenincia
da propositura da medida cautelar, pelo que no concede a liminar.
O ministro Nri da Silveira, presidente, antes de seu voto faz um
esclarecimento devido a notcias veiculadas pela imprensa da poca, no
sentido de que no houve qualquer consulta prvia por parte do poder
Executivo ao Supremo Tribunal Federal sobre a validade das medidas que
compunham o Plano Cruzeiro, esclarecendo se tratar o tribunal de rgo
julgador, e no consultivo.
Em seu voto, afirma que, em sede cautelar, s seria possvel suspender,
de imediato, eficcia de algum ato normativo caso houvesse nele manifesta
contrariedade ao texto constitucional, o que, segundo ele, no ocorre no caso
da medida provisria ora impugnada.
29
Assim, aduz que analisar apenas na deciso definitiva se h ou no
incoerncia da medida provisria com o preceito constitucional da
inafastabilidade do controle jurisdicional, apesar de j adiantar que h
situaes em que tal preceito limitado.
Esclarece tambm que se furta a analisar questes de oportunidade e
convenincia, exclusivas ao juzo da administrao, no tendo, assim,
competncia para analisar se a medida em questo boa ou no para o pas.
Conclui afirmando que, em juzo prvio, no se configurou conflito entre
a norma em questo e a constituio, e nem se demonstra o periculum in
mora do risco de dano irreparvel, pelo que indefere a liminar.
O tribunal, portanto, indeferiu, por maioria, o pedido liminar, mantendo
a eficcia da medida provisria 173, vencidos o ministro Celso de Mello
integralmente e o ministro Paulo Brossard, relator, parcialmente.

Anlise Parcial:

Deciso com fundo poltico e conseqencialista, na qual houve a opo
pelos ministros de apostar na deciso do poder Executivo, tendo a questo da
urgncia (e a da relevncia, em menor grau) sido analisada mais de forma
implcita nos argumentos e, assim como no primeiro caso, por vezes
confundida com o periculum in mora.
Obviamente no se pode deixar de considerar o contexto em que se
passa esse julgamento, da criao, em meio a uma situao de extrema crise
econmica e insegurana, de um plano que, quando da impugnao da medida
que o protegia, sequer havia ainda sido integralmente aprovado pelo
Congresso Nacional, e que, como todo plano econmico, necessita de certa
garantia de estabilidade para se fixar, situao que certamente no se
configuraria com um sem-nmero de aes individuais com efeito de
cumprimento imediato o atacando.
O voto em que o conflito dos ministros entre legalidade (previso
constitucional do direito de ao e da inafastabilidade do controle jurisdicional)
e poltica fica mais claro sem dvida o do ministro Seplveda Pertence, que
30
s vencido, numa aparente reviravolta em seu prprio voto, pela situao
poltico-econmica, aps fazer longas ressalvas e reconhecer os argumentos
jurdico-formais, referentes ao devido processo legal, apresentados pelos seus
dois primeiros colegas.
Alis a inafastabilidade do controle jurisdicional, no sem razo
obviamente, parece ser uma das garantias mais prezadas pelos ministros,
sendo que o que talvez tenha tornado a deciso um pouco mais fcil foi a
observao de que no havia se esgotado a fonte jurisdicional, sendo o
controle difuso apresentado como uma vlvula de escape e citado como uma
espcie de conselho queles que eventualmente fossem prejudicados com o
indeferimento da liminar. Talvez uma das decises mais difceis j tomadas
pelos ministros, foroso reconhecer que provalmente no houvesse outra
soluo que poderia ser apresentada.

ADI-MC 525: Caso do reajuste salarial

O caso:

Trata-se de ao direta de inconstitucionalidade impetrada pelo Partido
Socialista Brasileiro (PSB), visando, em julgamento definitivo, declarao de
inconstitucionalidade da medida provisria 296/1991, que altera a remunerao
dos funcionrios civis e militares da Unio e d outras providncias, estando
excludos dessa medida os vencimentos dos Ministros de Estado, e do pessoal das
autarquias federais e fundaes, do magistrio e das carreiras da Auditoria do Tesouro,
da polcia Federal e da Polcia Civil do Distrito Federal, de Finanas e Controle, da
Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional e de Tcnico Administrativo das Instituies
Federais de Ensino.
O impetrante alega que a medida fere o artigo 37, inciso X da
constituio, que prev a reviso geral da remunerao dos servidores pblicos,
sem distino de ndices entre servidores pblicos civis e militares.
Alega ainda que a medida trata diferencialmente os servidores civis de
carreira diplomtica e os demais servidores civis e militares, ferindo tambm o
artigo 39, pargrafo 1 da constituio, que diz que a lei assegurar aos
31
servidores da administrao direta isonomia de vencimentos para cargos de atribuies
iguais ou assemelhados do mesmo Poder ou entre servidores dos Poderes Executivo,
Legislativo e Judicirio, ressalvadas as vantagens de carter individual e as relativas
natureza ou local de trabalho.
Por fim, afirma que j h projeto de lei de mesmo contedo no
Congresso, tramitando inclusive em regime de urgncia, o que torna
desnecessria a edio da medida provisria impugnada. O pedido cautelar,
por sua vez, baseia-se no fato de a medida provisria ter eficcia imediata,
alterando assim todo o sistema de pagamento, pelo que requer a suspenso
imediata dos efeitos de tal norma.
H tambm uma discusso paralela, referente ADI 526, que trata da
mesma medida provisria, sobre a admisso dessa ao ou no, pelo fato de
ser ou no a entidade que a impetrou a FENASTRA entidade de classe, pelo
que se esclarece desde j que argumentos referentes a tal questo no sero
analisados ou considerados, por no serem de interesse do objeto da pesquisa.

A deciso:

O ministro Seplveda Pertence, relator, logo no incio de seu voto j
rejeita a alegao de que no h relevncia e urgncia na medida devido ao
fato de j haver lei semelhante em trnsito no Congresso.
Quanto alegao de ofensa ao artigo 37, inciso X da constituio e,
conseqentemente, ao princpio da isonomia, tambm no aceita tal alegao,
e justifica nos seguintes termos:
O art. 37, X, da Constituio, que impe se faa na mesma data a reviso
geral da remunerao dos servidores pblicos, sem distino de ndices entre
servidores pblicos civis e militares, um corolrio do princpio fundamental da
isonomia; no , nem razoavelmente poderia ser, um imperativo de estratificao
perptua da escala relativa dos vencimentos existente no dia da promulgao da Lei
Fundamental: no impede, por isso, a nova avaliao, por lei, a qualquer tempo, dos
vencimentos reais a atribuir a carreiras ou cargos especficos, com a ressalva expressa
da sua irredutibilidade (CF, art. 37, XV).
32
(...) O que no art. 37, X, se veda o reajuste discriminatrio, que, vista de
um fator comum a todo o universo dos servidores pblicos qual, a depreciao da
moeda -, cuidasse de remediar apenas a perda do poder aquisitivo de retribuio de
alguns segmentos dele ou, embora beneficiando a todos, o fizesse com ndices
diversos.
(...) Mas, no caso das reavaliaes questionadas, primeira vista, nem se pode
concluir que, como tal, sejam desarrazoadas (pgs. 19/20).
O exemplo do caso dos diplomatas, segundo o ministro, apenas refora
esse entendimento, na medida em que exercem atividade extremamente
especializada e especfica, o que justifica a diferena na gradao
remuneratria de seus cargos. O mesmo vale para a diferenciao feita pela
medida provisria na remunerao dos cargos de natureza especial.
Aps, reconhecendo no possuir e nem querer critrios para analisar
desde logo, em sede cautelar a questo do aumento discriminatrio de alguns
vencimentos em detrimento de outros, o ministro prefere optar pela no
suspenso dos efeitos da liminar, uma vez que, ao faz-lo, retiraria os
benefcios de quem j os legitimamente recebeu, porm em nada beneficiaria
queles que foram excludos, Por outro lado, tambm no v utilidade em se
declarar inconstitucionalidade por omisso parcial, na medida em que isto no
faria com que os benefcios se estendessem a todos os funcionrios, mas sim
levaria a mera comunicao da omisso ao Legislativo.
Assim, opta por indeferir a liminar.
O ministro Marco Aurlio traz em seu voto uma posio polmica: a de
que, em sua opinio, no deveria haver, em princpio, controle de medidas
provisrias por meio de ao direta de inconstitucionalidade, mas passa a
analisar o caso, pois reconhece ser opinio vencida:
Senhor Presidente, j sustentei, no Plenrio, o ponto de vista a respeito do no
cabimento da Ao Direta de Inconstitucionalidade, pelo menos a princpio, contra
medida provisria. E hoje nos defrontamos com uma hiptese em que o provimento
desta Corte, no campo ainda preliminar, inicial, seja qual for, est fadado a viger se
chegarmos a uma deciso, hoje apenas por alguns dias. Mas sou ponto de vista
isolado quanto a esta tese, muito embora o artigo 62 revele aspectos conducentes, a
meu ver, porque no estou convencido do contrrio, impertinncia da admissibilidade
33
da Ao Direta de Inconstitucionalidade. Refiro-me ao fato de a medida provisria
resultar, sempre, de relevncia da matria e da urgncia da disciplina. Refiro-me
circunstncia de o caput do artigo 62 aludir obrigatoriedade de a medida ser
submetida de imediato (a expresso essa) ao Congresso Nacional que, estando em
recesso, ser convocado extraordinariamente para reunir-se no prazo de cinco dias. J
o pargrafo nico do artigo 62 disciplina matria que, mais uma vez, a meu ver,
confirma a impertinncia da Ao Direta de Inconstitucionalidade contra medida
provisria. Est ligada obrigatoriedade que tem o Congresso Nacional de disciplinar
as relaes jurdicas decorrentes da medida, no interregno entre a edio e a rejeio
pelo decurso de prazo.
A Corte afirmou e reafirmou o cabimento da Ao e, por isso, ressalvando
opinio pessoal, j no insisto no entendimento que formei sobre o tema. Na verdade,
nesses processos em que se tem como objeto mediato a declarao de
inconstitucionalidade de medida provisria, ns nos limitamos, praticamente, a atuar
no campo do exame do pedido de liminar, porque, de duas, uma: ou se tem,
posteriormente, a medida fulminada pelo prprio decurso do prazo, regulando o
Congresso as relaes jurdicas no tocante ao perodo em que vigeu, ou ento temos a
converso em diploma legal (pgs. 28/29).
No sentido do voto do ministro Seplveda Pertence, afirma que a medida
em questo buscou corrigir, por meio de reajuste, distores de vencimentos
que eram aplicados para setores que exerciam diferentes funes, e que
recebiam salrios efetivamente incompatveis com a atividade, como no caso
dos militares e dos diplomatas, sendo que para ele no possvel fazer
correes sem um tratamento desigual.
Reconhece, tambm como o ministro Seplveda, no estarem presentes
nos autos elementos que comprovem a ofensa ao princpio da isonomia ou de
tratamento diferenciado entre servidores que exercem a mesma funo.
Por estas razes, acompanha o relator e indefere a liminar.
Para o ministro Carlos Velloso, diferentemente do relator, o fato de
haver projeto de lei, proposto tambm pelo presidente, em trmite em regime
de urgncia no Congresso impede que a mesma autoridade emita medida
provisria de mesmo teor, a no ser que surja fato novo, o que, segundo o
ministro, no ocorreu no caso.
34
S isso, para ele, j configuraria razo para deferir a medida cautelar,
porm o ministro analisa tambm o mrito do pedido. Apresenta nmeros que
demonstram uma disparidade no reajuste de vencimentos entre os setores, o
que para ele, fere o artigo 37, inciso X da constituio, devendo o governo
eleger outro meio para corrigir distores, o estabelecimento de planos de
carreira, previsto pelo artigo 39 da constituio.
Afirma tambm que a inconstitucionalidade se deu por ao da medida
provisria, que propositadamente deu tratamento diferenciado aos servidores,
e que falar em inconstitucionalidade por omisso impediria a propositura de
aes pelos indivduos por meio do modelo difuso.
Quanto ao periculum in mora, afirma que este existe no s pelo fato de
que a medida tem efeito imediato aps sua edio, mas tambm porque,
quando de sua entrada em vigor, no se sabe quando haver outro ato
normativo que reparar o prejuzo causado queles que foram excludos do
reajuste.
Por fim, reconhecendo que o ltimo argumento utilizado foi eminente
poltico, mas afirmando tambm que ao juiz do Supremo Tribunal Federal
possvel fazer esse juzo, vota pelo deferimento da medida liminar.
O ministro Celso de Mello, aps fazer uma anlise sobre o princpio da
igualdade, distinguido a igualdade na lei da igualdade perante a lei, afirma
que o texto do artigo 37, inciso X da constituio no pode impedir que os
vencimentos sejam reajustados a fim de alcanar a igualdade prevista no texto
constitucional como um todo. No mais, quanto possvel ocorrncia de
omisso, que se furta de analisar em juzo de delibao, vota no sentido do
ministro Seplveda Pertence para, em sede cautelar, indeferir o pedido liminar.
O ministro Carlos Velloso pede explicaes ao ministro Celso de Mello
sobre o teor de seu voto, ao que este afirma que pode at ser reconhecida em
sede definitiva a inconstitucionalidade da medida, porm que decidiu mais
pensando nos riscos daqueles que foram beneficiados com o reajuste ficarem
sem seus direitos. O ministro Carlos Velloso, ento, traz uma justificativa do
que tentou fazer em se voto, e mais uma vez explica por que, por vezes, as
decises do Supremo Tribunal Federal so essencialmente polticas:
35
O Sr. Ministro CARLOS VELLOSO: - Acho que no haveria iniqidade na
suspenso, em relao aos beneficirios, porque a suspenso teria o condo, ademais,
de motivar o poder poltico por excelncia, que o Congresso Nacional, nesta semana
que ainda lhe resta, a impedir a ocorrncia dessa inconstitucionalidade por omisso,
que parece defluir, na verdade, do voto tanto do Sr. Ministro Relator quanto do de
V.Exa.. Eu quis apenas deixar este pormenor bem claro, acentu-lo e registr-lo para
inclusive acalmar dvida. Muito obrigado.
O Sr. Ministro MARCO AURLIO: - Mas Exa., a funo da Corte no essa.
O Sr. Ministro CARLOS VELLOSO: - A meu ver sim, j que estamos em sede
de jurisdio constitucional concentrada; hoje, estamos representando, na verdade, o
grande papel de Corte constitucional que, nesta posio, pe-se acima do prprio
Poder Judicirio. A Corte constitucional, Supremo Tribunal Federal, decidindo, no
exerccio de jurisdio constitucional concentrada, como Corte constitucional, pe-se
acima do prprio Supremo Tribunal Federal como Corte do Poder Judicirio.
Neste tipo de jurisdio, creio que podemos desenvolver argumentos que, ao
juiz comum, poderiam parecer simplesmente polticos. Nessa jurisdio, como Corte
constitucional, todavia, razovel o raciocnio, para o fim de evitar danos ordem
jurdica, ou coibir esses danos no nascedouro (pgs. 49/50).
O ministro Paulo Brossard, em seu voto, demonstra a situao de
desigualdade de vencimentos em que se encontram diversos servidores de
ministrios que exercem as mesmas funes, e critica a anlise isolada do
artigo 37, inciso X, da constituio:
Importa isto em dizer que a aplicao pura e simples do preceituado no art.
37, X, sem que se tivessem processado as correes no sentido de tratar os iguais com
igualdade, eternizaria as anomalias existentes no servio pblico, o que j seria um
absurdo em si mesmo e um absurdo em face do texto constitucional que,
evidentemente, no propugna e no quer o prejuzo de uns e o benefcio de outros
servidores que ocupam cargos iguais e desempenham iguais funes, e muito menos
pode querer que o servio pblico abrigue e mantenha contradies irracionais (pg.
54).
E traz discusso o artigo 24 do ADCT, que dispe que a Unio, os
Estados, o Distrito Federal e os Municpios editaro leis que estabeleam critrios para
a compatibilizao de seus quadros de pessoal ao disposto no art. 39 da Constituio e
reforma administrativa dela decorrente, no prazo de dezoito meses, contados de sua
36
promulgao, sendo que o artigo 39 da constituio prescreve que a Unio, os
Estados, o Distrito Federal e os Municpios instituiro regime jurdico nico e planos de
carreira para os servidores da administrao direta, das autarquias e das fundaes
pblicas.
E acrescenta que, decorrido o prazo previsto de dezoito meses,
nenhuma lei havia sido promulgada nesse sentido, o que para o ministro no
significa, todavia, que com o decurso do prazo haja ocorrido uma precluso,
esgotando a eficcia da norma transitria, sendo que a medida provisria
impugnada teria por objetivo cumprir esse papel, de dar eficcia ao artigo 24
do ADCT.
Caberia, ento, a discusso de se o contedo dessa norma legtimo ou
se busca apenas conceder privilgios, porm, para o ministro, tal questo no
deve ser analisada em sede cautelar, havendo ainda uma questo anterior,
que para ele faria com que a medida em si no pudesse ter eficcia: o fato de
j haver outra norma, de mesmo contedo e de data anterior, a requisio
tambm do presidente da Repblica, em trmite no Congresso Nacional, no
tendo ocorrido nenhum fato novo que justificasse a edio da medida
provisria apenas 20 dias depois da criao do projeto de lei, ainda que,
devido ao prazo previsto pela ADCT j ter decorrido, se tenha urgncia na
resoluo desse problema e que a urgncia, muitas vezes, justifique a
relevncia de uma medida.
Assim, com base nesse impedimento formal, o ministro defere o pedido
cautelar para suspender a eficcia da medida.
O ministro Clio Borja acompanha o ministro relator para indeferir a
liminar, apenas respondendo ao ministro Paulo Brossard que, apesar de o
presidente j haver encaminhado projeto de lei ao Congresso, esse passa
necessariamente ainda por um juzo de admissibilidade, o que no garante que
ser aprovado, pelo que no considera haver convenincia de deferir o pedido.
O ministro Octavio Gallotti reconhece a relevncia do pedido cautelar, na
medida em que alega problema grave, de eventual desigualdade na
distribuio de proventos de alguns servidores. Porm, no reconhece haver
urgncia no pedido (que confunde com o periculum in mora), uma vez que o
37
provimento cautelar nada pode fazer para estender os benefcios a esses
eventuais prejudicados, pelo que indefere a liminar, nas razes do ministro
Seplveda Pertence.
Para o ministro Nri da Silveira, assim como a Constituio prev a
necessria converso da medida provisria em lei pelo Congresso para que
esta possa continuar vigendo depois de 30 dias, e veda a promulgao
imediata de medida provisria com teor idntico a uma rejeitada pelo
Congresso, tudo com o fim de limitar o poder legislativo do presidente da
Repblica, no pode tambm, analogamente e com base na separao de
poderes, o presidente editar medida provisria quando j requereu, em regime
de urgncia, o trmite no Congresso de lei de igual contedo, e que ainda no
teve o prazo de sua aprovao decorrido:
Da mesma forma, cumpre entender que, se o Poder Executivo envia projeto de
lei ao Congresso Nacional, sobre certa matria, com a solicitao de urgncia, no lhe
cabe, sem fato novo, durante o decurso do prazo previsto no 2 do art. 64, da
Constituio, e enquanto no Congresso Nacional se desenrola o processo legislativo
correspondente, editar medida provisria sobre o mesmo assunto. Isso importaria
interceptar a deliberao do Congresso Nacional, antecipando efeitos de lei ao projeto,
nele, em tramitao. No s importa esse procedimento em uma forma de
interferncia na deliberao do outro Poder, como criaria inequvoca perturbao no
processo legislativo, que se desenvolve, atento a prazo exguo, que atende ao juzo de
urgncia, tal como a Constituio prev nos 1, 2 e 3, do art. 64 (pg. 69).
Assim, bem como o ministro Paulo Brossard, por essa razo exposta
vota pela concesso da liminar.
O ministro Moreira Alves e o ministro Sydney Sanches tambm votam
pelo indeferimento da liminar sob o argumento poltico de que no se pode
retirar de todos o benefcio simplesmente porque uma minoria no o recebeu.

Anlise parcial:

Como se vem concluindo cada vez mais claramente, os ministros
possuem plena conscincia dos efeitos de suas decises, o que faz com que
decidam muitas vezes de forma poltica e tambm, como no caso,
38
conseqencialista, pensando, num contexto de crise inflacionria e de grande
conteno de gastos pelo governo, que melhor alguns terem o benefcio do
que ningum.
notrio que muitos se abstm de votar pela inconstitucionalidade da
medida pensando no mecanismo institucional, o ministro Sydney Sanches at
mesmo reconhecendo que, caso a medida fosse barrada, o governo poderia
transferir a culpa de no haver aumento, alegando que afinal de contas,
mandou a mensagem, tentou conceder o aumento e o Judicirio o impediu (pg.
74).
certo que o STF tem o poder de decidir politicamente, mas da pode-se
pressupor que qualquer razo pode ser apresentada? A razo acima exposta
pelo ministro vlida? Acredita-se que no, pois de um rgo a quem foi dada
a funo de garantir a legalidade dos atos normativos e a justia em seu
sentido mais amplo deve ser exigida melhor justificativa do que a da iseno
de culpa, mesmo o raciocnio uilitarista feito pelos demais ministros, do bem
da maioria (o que, no contexto da crise, no foi uma justificativa to
inverossmil).
Mas, h ainda outras justificativas, com base na anlise da urgncia e da
relevncia, que poderiam ter sido apresentadas tanto para rejeitar a medida
quanto para aprov-la, porm tal considerao dos requisitos mostrou-se um
pouco superficial. Percebe-se que o foco est mais em pensar como fazer
menos mal, agora que a medida j havia sido criada, do que em questionar o
porqu da demora no reajuste e do privilgio de alguns grupos em detrimento
de outros, como os prprios ministros detectaram. Como foi dito, os ministros
tm conscincia dos efeitos de suas decises, porm sua conscincia quanto ao
poder de persuaso sobre o poder Executivo ainda est em desenvolvimento. A
tradicional concepo da separao de poderes ainda limita bastante os votos.
De interesse para a anlise tambm o questionamento da utilidade do
controle jurisdicional de medidas provisrias pelo ministro Marco Aurlio,
posio de que passa a divergir em outros casos, muitas outras vezes,
inclusive, votando pela inconstitucionalidade de medidas, como, por exemplo,
no caso apago (ADC-MC 9 e ADC 9).
39

ADI-MC 1715: Caso dos Depsitos Bancrios

O caso:

Ao impetrada pelo Partido Democrtico Trabalhista (PDT), que queria
ver declarada a inconstitucionalidade da medida provisria 1597/1997,
convertida na lei 9526, do mesmo ano. A norma impugnada previa um prazo
para que se reclamasse recursos existentes em contas de depsitos cujo
cadastro no foi atualizado. Aps esse prazo, previa o recolhimento desses
valores ao Banco Central, com eventual posterior transferncia dos mesmos
para o patrimnio da Unio, sendo garantido, todavia, prazo para que os
titulares apresentassem contestaes a esse recolhimento, e cabendo recurso
com efeito suspensivo da deciso que indefere tal contestao.
O partido requerente alega ofensa a diversas garantias individuais,
previstas pelo artigo 5 da constituio federal, quais sejam:
- Ofensa ao direito de propriedade, previsto pelo caput e pelo
inciso XXII, ao se criar norma que objetiva transferncia de recursos
individuais ao patrimnio da Unio;
- Ao princpio da legalidade, previsto pelo inciso II, decorrente do
fato de que a medida se baseou em instrumentos infralegais (as
Resolues 2025 e 2078) sem poder coercitivo, para impor obrigaes
aos cidados;
- Ao inciso XXX, que trata do direito de herana, uma vez que no
se pode privar os eventuais herdeiros de depositrios j falecidos desse
direito;
- Ao inciso XXV, que garante que nenhuma leso ou ameaa de
leso deixar de ser apreciada pelo Poder Judicirio, na medida em que
possvel a norma infraconstitucional prever prazos prescricionais,
porm o previsto pela norma em questo muito pequeno (seis meses),
o que indica animus de afastamento da apreciao judicial;
40
- Ao ato jurdico perfeito, previsto pelo inciso XXXVI, uma vez que
se desconstituiriam os contratos de depsito bancrio perfeitamente
formados pelas partes;
- E, por fim, ao devido processo legal (inciso LIV), pois expropria
bens sem qualquer justificativa alm de presuno de irregularidade
Quanto ao mrito da cautelar, alega estar presente o fumus boni iuris
demonstra-se pelas mesmas razes que apresenta para demonstrar a
inconstitucionalidade, e que o periculum in mora se d pelo fato de a ao ter sido
interposta apenas trs dias antes da entrada em vigor da medida provisria, que
comea a gerar seus efeitos imediatamente.
Foram requeridas informaes ao presidente da Repblica e a
Procuradoria Geral da Unio emitiu parecer favorvel medida, refutando as
alegaes apresentadas pelo impetrante na inicial.

A deciso:

O ministro Maurcio Correia, relator, esclarece que a existncia de ato
normativo que preveja prazos e formas para que o estado transfira bens do
patrimnio de particulares para o seu patrimnio j era recorrente quando da
promulgao da medida provisria, dando como exemplo as leis 2314/1954 e
8749/1993, sendo que no se pode, simplesmente por esses motivos, declarar
de pronto a inconstitucionalidade da lei, devendo-se analisar seu contedo.
Passa ento a analisar cada uma das alegaes feitas pelo requerente.
Quanto ao direito de propriedade, cita diversos autores que trazem a
idia de que o depsito bancrio tem natureza irregular, por envolver objeto
fungvel, de modo que o depositante no est obrigado a devolver a mesma
coisa que guardara, mas sim outra de igual gnero, qualidade e quantidade.
Assim, afirma que o depositante perde, com o depsito, a qualidade de
proprietrio do bem (no caso, do dinheiro), passando a mero titular do crdito
equivalente ao depsito e eventuais rendimentos, assumindo a condio de credor do
depositrio (pg. 17), sendo que a ao que se confere ao depositante nesses
casos de carter pessoal, diferente do caso de direito de propriedade, que
41
leva a direito de ao de natureza real. Com base nesse raciocnio, nega a
primeira alegao, a de ofensa ao direito de propriedade.
Quanto ao princpio da legalidade, afirma ser o Conselho Monetrio
Nacional rgo plenamente competente para, por meio de Resolues,
disciplinar o crdito em todas as suas modalidades e formas. Alm disso,
ressalta o ministro que,
no caso em exame, so depsitos que no foram objeto de recadastramento para
identificao do depositante e permaneceram sem movimentao desde 1993, sem
que ningum viesse reclamar os saldos ou mesmo sac-los, caracterizando o
abandono. Diante de tal inrcia, cumpre ressaltar que a lei no visou a regulamentao
dessas contas, como inovao no sistema, mas a redisciplinamento, visto encontrar-se
em vigor a Lei n 2.313/54, que delas, em parte, cuidou (pg. 19).
So os argumentos que usa para rejeitar tambm a ofensa ao princpio
da legalidade.
Quanto ao direito de herana, assemelha a situao dos herdeiros
quela em que h a perda de um imvel por seu abandono. Todavia, no
afirma que isso impea a possibilidade dos mesmos de a pleitearem em juzo,
uma vez que, segundo a constituio, a declarao de vacncia no
prejudicar os herdeiros que legalmente se habilitarem.
Quanto inafastabilidade do controle jurisdicional, no acredita que esta
tenha sido afastada pelo prazo previsto pela medida para interposio de
contestao (de seis meses), visto que a carta poltica no trata
especificamente de prazos prescricionais justamente para deix-los a cargo da
legislao ordinria, sendo que h prazos prescricionais muito menores (como
o de interposio de mandado de segurana, de 120 dias) que nunca foram
declarados inconstitucionais.
A alegao de ofensa a ato jurdico perfeito tambm no procede ao seu
ver, uma vez que a medida prev justamente os casos em que houve a falta
de recadastramento, um descumprimento no s ao contrato, mas a normas
de ordem pblica.
Quanto ao devido processo legal, este se v assegurado, entre outras
coisas, pela publicao no Dirio Oficial da Unio do edital relacionando os
42
valores recolhidos e indicando o nome do banco depositrio, bem como o rito
do contencioso administrativo e o recurso ao Poder Judicirio.
E conclui seu voto atentando para a funo social da transferncia:
Melhor sorte, entendo, no se deveria dar s contas no recadastradas,
muitas, por certo, porque escondem atos ilcitos, e outras tantas pela insignificncia
dos saldos abandonados, que seguramente destinados a projetos sociais cumprem a
verdadeira funo social do que se enfatizou no pedido inaugural como propriedade a
ser protegida pelo Estado (pg. 23).
Com base nesses argumentos, no reconhece existente o fumus boni
iuris e indefere o pedido cautelar.
O ministro Nelson Jobim traz em seu voto importante considerao: a da
razo pela qual foi criada essa exigncia de recadastramento de depsitos
bancrios: o escndalo dos depsitos de 1992 e 1993, que culminou no
impeachment do presidente Fernando Collor de Mello:
Sr. Presidente, 1992 e 1993 foram anos em que emergiram, no Brasil, as
questes relativas a depsitos bancrios e movimentao de contas bancrias que
deram origem, inclusive, ao processo de Impeachment do Presidente Fernando Collor
de Mello e, depois, s famosas aes da CPI da Comisso de Oramento da Cmara
dos Deputados e do Congresso Nacional. A partir daquele momento, identificou-se que
os estabelecimentos bancrios e as instituies bancrias brasileiras tinham um nvel
de liberalidade muito grande no que diz respeito abertura de contas.
(...) A partir de janeiro de 1993, comeou uma operao em termos de
identificao de todas as operaes bancrias, no Brasil, no sentido de se manter
registro. Esse processo de limpeza do sistema bancrio brasileiro acabou culminando,
em 3 de maro de 1998, com a publicao da Lei n 9.613, que dispe sobre os crimes
de lavagem ou ocultao de bens, direitos, valores e movimentos.
(...) Dentro desse procedimento est, evidentemente, a necessidade de se
estabelecer - e isso foi claramente percebido pelo Sr. Relator - uma linha de limpeza
de todos os depsitos existentes, a partir de 1993, que no tenham sido
movimentados. Vejam que esta medida provisria, convertida em lei, estabelece a
possibilidade de reclamao, junto aos estabelecimentos bancrios at novembro de
1997, por todos aqueles depsitos iniciados em 93, uma vez que em janeiro de 1993
criou-se a obrigao da identificao de clientes, conforme estabelecia o Banco
Central. Ou seja, todos os depsitos de 1993 a 1997 - que no foram recursos de
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contas-depsito - que no sofreram o recadastramento, em obedincia Resoluo
2.025/93, deveriam ser recolhidos ao Banco Central do Brasil, e, aps o recolhimento
pelo Banco, diz a lei que se publique no Dirio Oficial um edital, marcando-se um prazo
de trinta dias, contados da data da publicao do mesmo, para que os respectivos
titulares contestem o recolhimento efetuado, ou seja, cumpram as exigncias da
Resoluo 2.025, para que, aps serem identificados pelo Banco Central, possam
reaver os depsitos (pgs. 24-27).
Acompanha o ministro Maurcio Correia quanto natureza de depsito
irregular do depsito bancrio e, durante o resto de seu voto, faz uma longa
justificativa da existncia da norma impugnada, colocando-a no contexto de
uma poltica legislativa que, juntamente com a legislao que adviria em 1998
sobre lavagem de dinheiro, e a legislao de combate ao narcotrfico, faz
parte de um compromisso assumido pelo Brasil na Conveno de Viena de
1988 e nos tratados internacionais posteriores, no havendo assim,
inconstitucionalidade na medida a seu ver.
O ministro Ilmar Galvo, apesar de afirmar que os crditos tambm
fazem parte do direito de propriedade, no mais acompanha as razes do
ministro Maurcio Correia para afirmar que ao seu ver no houve leso a
nenhum dos princpios mencionados, posicionando-se pela constitucionalidade
da medida provisria.
O ministro Marco Aurlio v no fato de a medida provisria impugnada
ter sido reeditada no vigsimo nono dia de sua vigncia, driblando seu prazo
de vigncia, vcio formal que no desapareceu nem mesmo com a sua
converso em lei.
Cr ainda que, devido realizao dos contratos de depsito ter sido
feita sob a gide de legislao anterior da medida fez com que estes se
configurassem em atos jurdicos perfeitos, que no podem ser atacados por lei
posterior.
Por fim, reconhece ofensa ao devido processo legal, visualizando na
medida diversos meios que impedem ou limitam um procedimento correto,
havendo para ele inclusive ofensa privacidade ao se publicar dados pessoais
e bancrios no dirio Oficial. Diz ainda que, apesar de ser importante o
interesse da sociedade na segurana jurdica, os fins no podem justificar os
44
meios, passando-se por cima do arcabouo constitucional e dos direitos
individuais, pelo que suspende a eficcia da medida provisria.
O ministro Seplveda Pertence explicita uma limitao do Supremo
Tribunal Federal ao fazer o controle de medidas provisrias, ainda mais quando
estas convertem-se em lei:
Ainda que jamais tenha dado um bill de indenidade ao controle jurisdicional
s medidas provisrias, o Tribunal tem reafirmado a excepcionalidade da verificao
judicial de seus pressupostos de revelncia (sic) e urgncia. Quando j convertida a
medida provisria em lei, mais se impe essa auto-conteno. S em casos
absolutamente tonitruantes de abuso, creio, poderia chegar o Tribunal a sobrepor o
seu juzo ao critrio dos dois Poderes polticos (pg. 43).
Mas diz no ser o caso da medida provisria atacada.
Em seguida, afirma que h situaes em que legitimamente limitado o
direito de propriedade, principalmente quando esta limitao visa a que a
propriedade cumpra sua funo social, cabendo ao devido processo legal a
apreciao dos casos em que esta limitao est sendo abusiva, o que, para
ele, no ocorre no caso.
Quanto questo do ato jurdico perfeito, prefere furtar-se a examin-la
em sede cautelar, postergando a anlise da questo para a deciso definitiva,
no se pondo, para ele, periculum in mora em no se analisar tal questo uma
vez que caberia ao Banco Central, rgo legtimo, a responsabilidade pelas
contas caso a medida se mantivesse eficaz. E o que proclama, ao conceder,
de sua parte, a liminar.
O ministro Nri da Silveira no v problema em norma que preveja a
paralisao momentnea na movimentao de depsitos bancrios. Porm sua
opinio divergente quanto clusula da medida que extingue, aps o prazo
determinado, o contrato de depsito, transferindo os bens que l constam ao
patrimnio da Unio, pois isto, para ele, s poderia ocorrer mediante o devido
processo legal, devido proteo constitucional ao direito de propriedade,
sendo que o prprio contrato em si j seria um bem, assim como os valores
monetrios que ele regula.
Porm, considera que a lei j est cumprindo seus efeitos, sendo que
diversos contratos j foram cancelados. Tambm afirma que a no concesso
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da cautelar no impede que os indivduos pleiteiem seus direitos mediante o
controle difuso. Por essas razes, afirma no ser presente o requisito do
periculum in mora, pelo que no defere a cautelar, seu voto acompanhando a
fundamentao do ministro Seplveda Pertence.
Assim, termina a ao, por maioria de votos, por indeferir o pedido
liminar, vencido o ministro Marco Aurlio.

Anlise Parcial

No h muito o que falar sobre a questo da urgncia da medida, que
foi pouco aprofundada e pareceu bvia aos olhos dos ministros, mas, em tema
de relevncia, interessante observar como uma questo apresentada na
inicial meramente como de ofensa a direitos individuais levou, no decorrer dos
votos, a tamanha considerao do interesse pblico, e para defender o
contrrio do que havia sido pleiteado.
Todavia, apesar de ser alegada ofensa a diversos princpios, no se
observou explicitamente um exerccio de sopesamento por parte dos ministros,
que talvez at o tenham feito de forma implcita, ao considerarem mais
importante manter uma norma que faz parte de uma poltica, segundo eles, de
combate corrupo, em detrimento da invaso na esfera patrimonial de
particulares pelo estado.
Depreende-se que o raciocnio principal foi de que, se se retira a norma
do ordenamento devido proteo de eventual de direito de propriedade,
perde tambm qualquer eficcia a exigncia de cadastramento de depsito
bancrio feita pelo governo, acabando por funcionar essa leso ao patrimnio
individual como uma espcie de sano queles que no regularizam sua
situao perante a administrao, ganhando ainda essa medida, aps o
julgamento dos ministros um contorno de funo social da propriedade, ao se
destinar os bens, nessa interpretao, a fins mais legtimos. Porm, no houve
discusso quanto eficcia da medida, quanto existncia de outras
possibilidades de conter a corrupo e a lavagem de dinheiro que fossem
menos prejudiciais aos clientes honestos, enfim, um exerccio sobre a utilidade
46
da medida. A situao ftica parece ter acabado impedindo que se
questionasse a qualidade da medida.
Da anlise das razes que levaram deciso, no se sabe se esta teria
sido mais fcil aps a promulgao da emenda constitucional n 32, uma vez
que ela veda a edio de medida provisria que vise a regular a deteno ou
seqestro de bens, de poupana ou qualquer outro ativo financeiro, e os
ministros ficariam na complicada situao de ter que retirar a eficcia da parte
da medida que consideram justamente ser a sano que lhe d efetividade,
garantindo o recadastramento.

ADC-MC 9 e ADC 9: Caso Apago

O caso:

Tratam-se de aes impetradas pelo presidente da repblica, a primeira
com o intuito cautelar de pedir que aes do controle difuso que retirassem a
eficcia dos artigos 14, 15, 16, 17 e 18 da medida provisria 2148-1/2001
tivessem seus efeitos suspensos at a deciso da ao principal, e a segunda
pedindo pela declarao de constitucionalidade de tais artigos.
A medida provisria em questo criava a Cmara de Gesto da Crise de
Energia eltrica, e os artigos a serem protegidos (que eram os maiores objetos
de impugnao em diversas aes de inconstitucionalidade) previam, dentre
outras disposies, grupos de metas de consumo de energia eltrica, e
respectivos bnus ou punies para cada grupo de consumo, sendo que a pena
final para o descumprimento sucessivo de tais metas seria o corte do
fornecimento de energia eltrica ao agente descumpridor. Tais disposies
estavam sendo atacadas por diversas aes individuais, bem como por 3 aes
diretas de inconstitucionalidade.
Para fins de esclarecimento, transcreve-se o teor dos artigos:
Art. 14. Os consumidores residenciais devero observar meta de consumo de energia
eltrica correspondente a:
47
I - cem por cento da mdia do consumo mensal verificado nos meses de maio, junho e
julho de 2000, para aqueles cuja mdia de consumo mensal seja inferior ou igual a
100 kWh; e
II - oitenta por cento da mdia do consumo mensal verificado nos meses de maio,
junho e julho de 2000, para aqueles cuja mdia de consumo mensal seja superior a
100 kWh, garantida, em qualquer caso, a meta mensal mnima de 100 kWh.
1o - Na impossibilidade de caracterizar-se a efetiva mdia do consumo mensal
referida neste artigo, fica a concessionria autorizada a utilizar qualquer perodo
dentro dos ltimos doze meses, observando, sempre que possvel, uma mdia de at
trs meses.
2o - Os consumidores que descumprirem a respectiva meta mensal fixada na forma
do caput ficaro sujeitos a suspenso do fornecimento de energia eltrica.

3o - O disposto no 2o no se aplica aos consumidores que, no mesmo perodo,
apresentarem consumo mensal inferior ou igual a 100 kWh.
4o - A suspenso de fornecimento de energia eltrica a que se refere o 2o
observar as seguintes regras:
I - a meta fixada na forma de Resoluo da GCE ser observada a partir da leitura do
consumo realizada em junho de 2001;
II - ser o consumidor advertido, por escrito, quando da primeira inobservncia da
meta fixada na forma do caput;
III - reiterada a inobservncia da meta, far-se-, aps quarenta e oito horas da
entrega da conta que caracterizar o descumprimento da meta e contiver o aviso
respectivo, a suspenso do fornecimento de energia eltrica, que ter a durao:
a) mxima de trs dias, quando da primeira suspenso do fornecimento; e
b) mnima de quatro dias e mxima de seis dias, nas suspenses subseqentes.
5o - A GCE poder estabelecer prazo e procedimentos diversos dos previstos nos
1o, 2o e 4o deste artigo.

Art. 15. Aplicam-se aos consumidores residenciais, a partir de 4 de junho de 2001, as
seguintes tarifas:
I - para a parcela do consumo mensal inferior ou igual a 200 kWh, a tarifa estabelecida
em Resoluo da Agncia Nacional de Energia Eltrica - ANEEL;
II - para a parcela do consumo mensal superior a 200 kWh e inferior ou igual a 500
kWh, a tarifa estabelecida em Resoluo da ANEEL acrescida de cinqenta por cento do
respectivo valor;
48
III - para a parcela do consumo mensal superior a 500 kWh, a tarifa estabelecida em
Resoluo da ANEEL acrescida de duzentos por cento do respectivo valor.
1o - Aos consumidores residenciais cujo consumo mensal seja inferior respectiva
meta conceder-se- bnus individual (Bn) calculado da seguinte forma:
I - para o consumo mensal igual ou inferior a 100 kWh, Bn=2(Tn-Tc), onde:
a) Tn corresponde ao valor, calculado sobre a tarifa normal, da respectiva meta de
consumo, excludos impostos, taxas e outros nus ou cobranas includas na conta; e
b) Tc corresponde ao valor tarifado do efetivo consumo do beneficirio, excludos
impostos, taxas e outros nus ou cobranas includas na conta;
II - para o consumo mensal superior a 100 kWh, Bn ser igual ao menor valor entre
aquele determinado pela alnea "c" deste inciso e o produto de CR por V, sendo:
a) CR=s/S, onde s a diferena entre a meta fixada na forma
do art. 14 e o efetivo consumo mensal do beneficirio, e S o valor agregado destas
diferenas para todos os beneficirios;
b) V igual soma dos valores faturados em decorrncia da aplicao dos percentuais
de que tratam os incisos II e III do caput deste artigo e destinados ao pagamento de
bnus, deduzidos os recursos destinados a pagar os bnus dos consumidores de que
trata o inciso I deste pargrafo;
c) o valor mximo do bnus por kWh inferior ou igual metade do valor do bnus por
kWh recebido pelos consumidores de que trata o inciso I deste pargrafo.
2o - O valor do bnus calculado na forma do 1o no exceder ao da respectiva
conta mensal do beneficirio.
3o - A GCE poder alterar as tarifas, os nveis e limites de consumo e a forma do
clculo do bnus de que trata este artigo.
4o - Os percentuais de aumento das tarifas a que se referem os incisos II e III do
caput no se aplicaro aos consumidores que observarem as respectivas metas de
consumo definidas na forma do art. 14.
5o - Caber s concessionrias distribuidoras, segundo diretrizes a serem
estabelecidas pela GCE, decidir sobre os casos de consumidores residenciais sujeitos a
situaes excepcionais.

Art. 16. Os consumidores comerciais, industriais, do setor de servios e outras
atividades enquadrados no grupo B constante do inciso XXIII do art. 2o da Resoluo
ANEEL no 456, de 2000, devero observar meta de consumo de energia eltrica
correspondente a oitenta por cento da mdia do consumo mensal verificado nos meses
de maio, junho e julho de 2000.
49
1o - Caso o consumo mensal seja inferior meta fixada na forma do caput, o saldo
em kWh, a critrio do consumidor, ser acumulado para eventual uso futuro ou a
distribuidora poder adquirir a parcela inferior meta, atravs de mecanismo de
leiles na forma a ser regulamentada pela GCE.
2o - Caso o consumo mensal seja superior meta fixada na forma do caput, a
parcela do consumo mensal excedente ser adquirida junto s concessionrias
distribuidoras ao preo praticado no MAE ou compensada com eventual saldo
acumulado na forma do 1o.
3o - Os consumidores que descumprirem a respectiva meta fixada na forma do
caput ficaro sujeitos a suspenso do fornecimento de energia eltrica, caso
inviabilizada a compensao prevista no 2o.
4o - A suspenso de fornecimento de energia eltrica a que se refere o 3o ter
como critrio de aplicao de um dia para cada trs por cento de ultrapassagem da
meta.
5o - A GCE poder alterar os critrios e parmetros fixados neste artigo em razo de
eventual modificao da situao hidrolgica ou de outras circunstncias relevantes.

Art. 17. Os consumidores comerciais, industriais e do setor de servios e outras
atividades enquadrados no grupo A constante do inciso XXII do art. 2o da Resoluo
ANEEL no 456, de 2000, devero observar metas de consumo de energia eltrica
correspondentes a percentuais compreendidos entre setenta e cinco e oitenta e cinco
por cento da mdia do consumo mensal verificado nos meses de maio, junho e julho
de 2000, na forma estabelecida pela GCE, que dispor inclusive sobre as hipteses de
regime especial de tarifao e de suspenso e interrupo do fornecimento de energia
eltrica decorrentes do descumprimento das respectivas metas.

Art. 18. Os consumidores rurais devero observar meta de consumo de energia
eltrica correspondente a noventa por cento da mdia do consumo mensal verificado
nos meses de maio, junho e julho de 2000.
1o - Os consumidores que descumprirem a respectiva meta fixada na forma do
caput ficaro sujeitos a suspenso do fornecimento de energia eltrica.
2o - suspenso de fornecimento de energia eltrica a que se refere o 1o ser
aplicado o critrio de um dia para cada seis por cento de ultrapassagem da meta.
O relatrio da ao, feito pelo ministro Nri da Silveira, descreve os
principais argumentos apresentados pelo requerente, no caso o presidente da
50
repblica. Ao defender-se da acusao de que a medida ofenderia os princpios
da ampla defesa e do contraditrio, o requerente alega que tais princpios no
podem ser considerados no caso de medidas tarifrias de energia eltrica, que
sempre foram alteradas por meio de atos auto-executrios.
Afirma ainda que a defesa do consumidor apenas prevista pela
constituio federal como um princpio, sendo suas regras previstas no cdigo
do consumidor, lei infraconstitucional e que, portanto, no pode servir de
parmetro para o controle de constitucionalidade da medida provisria em
questo.
As alegaes principais pela inconstitucionalidade so no sentido de tentar
derrubar a presuno de constitucionalidade que envolve atos legislativos
como as medidas provisrias. So arroladas para esse fim diversas aes
propostas em diversos estados do pas questionando a constitucionalidade da
medida, argumento que, do outro lado, o impetrante utiliza para demonstrar o
requisito necessrio proposio de aes diretas de constitucionalidade, que
o da existncia de controvrsia judicial do ato normativo em mbito nacional.

A deciso cautelar (ADC-MC 9):

Logo no incio da ao cautelar, o ministro Nri da Silveira, relator, j
reconhece como presentes os requisitos, para ele formais, de relevncia e
urgncia para a criao da referida medida provisria (art. 62 da CF),
utilizando-se dos seguintes argumentos:
A Medida Provisria busca, no caso, disciplinar situao tida como de
emergncia, baseada em relatrios tcnicos e fatos, quanto necessidade de se
estabelecerem diretrizes e programa de enfrentamento da crise de energia eltrica, ora
existente no pas, propondo o rgo a tanto criado medidas de natureza urgente para
fazer face atual situao hidrolgica crtica, compatibilizando a demanda e a oferta
de energia eltrica, de forma a evitar interrupes intempestivas ou imprevistas do
suprimento de energia eltrica, tal qual se anuncia na Medida Provisria em anlise.
(pg. 24)
Na anlise do mrito, todavia, no d provimento ao pedido cautelar,
sob as alegaes de que no se trata o provento a ser cobrado de tarifa, pelo
51
fato de esta ser um preo pblico, cujo valor deve ser repassado
concessionria, o que no ocorre com o valor da cobrana da medida, que
devolvido aos usurios como uma espcie de bnus, o que faz com que tal
cobrana tenha natureza de tributo, pelo que no meio adequado a medida
provisria para instituir tal cobrana, e sim apenas lei complementar. Alm
disso, afirma que o valor a ser cobrado no respeita o princpio da
proporcionalidade, tendo tal medida apenas carter punitivo.
O ministro Marco Aurlio, em seguida, tambm rejeitou o pedido
cautelar, nos termos do voto do ministro relator e com base no princpio da
anterioridade tributria.
A ministra Ellen Gracie, por sua vez, concorda com o cumprimento dos
requisitos de existncia de controvrsia judicial e de relevncia e urgncia na
proposio da medida.
Para ela, nesse caso, a relevncia e a urgncia:
(..) so patentes, pois nenhum governo adotaria as medidas altamente impopulares,
sem que a isso fosse compelido pela inapelabilidade dos fatos. A seca se prolonga, os
reservatrios encontram-se em seu limite mnimo, alm do que no poder ser
possvel rodar as turbinas que geram energia. A proposio de medidas que objetivam
a poupana de consumo para obter, assim, a continuidade regular do fornecimento de
energia eltrica s tem sentido diante da necessidade imperiosa (pgs. 41/42).
Todavia, discorda do relator, concedendo a liminar. Afasta a tese de que
a medida atinge matria tributria, reconhecendo tratar-se de poltica tarifria
com destinao especfica e finalidades pr-definidas, e que respeita
proporcionalidade, conforme os trechos:
Com toda a vnia, no vejo tambm qualquer quebra ao princpio isonmico
no tratamento diferenciado entre consumidores frugais e consumidores perdulrios. As
normas, ao revs, promovem o direito de todos a consumir - ao menos um mnimo -
em poca de escassez e objetivam evitar o desbaratamento de recursos escassos (...)
Inocorre agresso, mas, muito ao contrrio, h preocupao com os direitos dos
consumidores em geral, na adoo de medidas que permitam que todos continuem a
utilizar-se moderadamente de uma energia que se apresenta incontestavelmente
escassa (pgs. 44/45).
52
Ao defender que a sobretarifa e o eventual corte de energia no
caracterizam dupla punio, a ministra inclusive elogia o modo como foi feita a
medida:
Aqui, mais uma vez se revela a marcada preocupao que tiveram os
redatores da medida, com a redistribuio entre os cidados dos nus decorrentes da
situao de carncia ora enfrentada. Tudo para que os consumidores com maior poder
aquisitivo que poderiam, portanto, manter-se indiferentes ao acrscimo de custo,
tenham presente a possibilidade de serem levados, pela via coercitiva, ao exerccio da
solidariedade social mnima e no venham, como lembrou a inicial, a seguir aquecendo
piscinas ociosas, at que falte a energia necessria para que se acenda uma simples
lmpada na residncia pobre (pg. 45).
O ministro Nelson Jobim tambm opta pelo deferimento da liminar, nos
termos da ministra Ellen Gracie e com base em clculos que, segundo ele,
comprovariam a proporcionalidade dos quesitos e metas previstos para cada
setor da economia pelos artigos mais atacados da medida provisria. Tambm
defende a suspenso do fornecimento em casos especficos, terminando seu
voto nos seguintes termos:
Devemos lembrar que o direito subjetivo, eventual, que possa se ter em
relao ao fornecimento de energia eltrica do que se tem, porque aqui estamos
perante o direito a uma prestao e no um direito potestativo. um direito que se
satisfaz por meio de uma prestao e esta depende da capacidade de oferta. Se a
capacidade de oferta reduziu-se, devem-se ajustar os consumidores a esta capacidade
de oferta. Se no tivermos a possibilidade da suspenso no fornecimento, aquele que
tem capacidade financeira de se manter acabar pagando os 50% ou os 200%, porque
tem capacidade para faz-lo, em relao remunerao dos demais. E, a, o que
vamos ter? Vamos ter a impossibilidade da manuteno do parmetro do ajustamento
adequado da demanda e teremos os cortes gerais de energia. Ora, no possvel se
pensar dessa forma (pg. 53).
O ministro Maurcio Correia, sem entrar na discusso sobre se a
cobrana imposta pela medida provisria tratava-se de espcie tributria ou
no (assim como o ministro Nelson Jobim), tambm vota pela concesso da
liminar e, apesar de reconhecer que a medida impe diversos nus
populao, que necessita da energia eltrica, entende os requisitos de
relevncia e urgncia que levaram promulgao da medida no apenas como
53
formais, mas sim como justificadores da imposio desse nus populao,
justamente pelo seu carter de necessidade e transitoriedade:
Tais providncias devem ser entendidas sob o ngulo de sua estrita
essencialidade, em face de seu carter inadivel, imediato e intransfervel (pg. 55).
Para ele, houve correta aplicao do princpio da proporcionalidade,
estando a hiptese em consonncia com os fins a que essas medidas se destinam.
Reforando seu argumento, afirma que a medida est justificada tambm pelo
fato de que a maioria das pessoas (inclusive dos ministros), teria se submetido
s regras da medida sem question-las. Assim dispe:
O povo brasileiro entendeu as providncias urgentes que impunham ser
tomadas em face da gravidade da situao pela qual passa o Pas, a respeito da
presente crise de energia eltrica, fazendo o seu julgamento sobre a convenincia das
providncias em carter de urgncia que foram tomadas (pg. 56).
E termina seu voto afirmando ser esta legitimidade dada pelo povo
medida que impede que o Supremo Tribunal Federal a retire do ordenamento.
Seria o maior absurdo que o STF derrubasse as regras emergenciais ora em
implantao quando o prprio povo j as aprovou. Assim penso que a sociedade
brasileira j proclamou, na sua alta compreenso, a constitucionalidade das medidas,
se por nada mais, pelo menos explicando-as pela submisso do princpio da justa
proporcionalidade (pgs. 56/57).
O ministro Carlos Veloso, logo de incio, ressalta a importncia de se
reconhecer a situao em que se encontra o pas:
preciso considerar, primeiro que tudo, que atravessa o Pas sria crise de
energia eltrica, decorrente de sua escassez. dizer, a energia eltrica que temos vem
de usinas hidroeltricas. Em razo da acentuada falta de chuvas, os reservatrios
dessas usinas esto praticamente vazios. Teria havido impreviso por parte de rgos
governamentais? Isto no interessa discutir aqui. Certo que vivemos uma crise de
energia eltrica. Essa a situao de fato existente (pgs. 58/59).
Aps, retoma em seu voto a discusso sobre tarifa ou tributo, tentando,
inclusive, ao afirmar que se trata de tarifa, unir esta espcie de cobrana aos
elementos de urgncia e relevncia, com base no artigo 175, III da
constituio federal, que prev a capacidade do poder pblico de instituir
polticas tarifrias:
54
Parece-me procedente, de outro lado, o argumento no sentido de que, em
sistema de escassez do servio, possa o legislador, realizando a poltica tarifria que
lhe incumbiu a Constituio, cobrar mais caro pelo servio que excede cota destinada
ao consumidor. Tudo isso comporta-se no conceito de poltica tarifria, tornando-o
realidade no mundo das coisas (pg. 60).
E, por fim, retoma a linha de argumentao do ministro Maurcio
Correia:
Realmente, a sociedade brasileira tem compreendido a situao. Tanto isto
verdade, que os jornais noticiam a reduo no consumo de energia eltrica em
praticamente todos os Estados membros, nos limites e circunstncias estabelecidos, o
que revela que tais disposies, inscritas na medida provisria, no so desarrazoadas,
no so desproporcionais. A sociedade brasileira compreendendo a realidade, que de
escassez de energia eltrica, realiza o que essas disposies propem (pg. 61).
Em seu voto, o ministro Seplveda Pertence descreve duas tendncias
do tribunal quanto ao controle de constitucionalidade de medidas provisrias:
Nesses anos todos, em grande nmero de casos, o Tribunal se tem dividido
entre duas tendncias: os que se autocontm e entendem fora de sua funo qualquer
apreciao sobre a convenincia poltica da edio desta ou daquela medida provisria;
e os que no temos resistido oportunidade de profligar o abuso (pg. 62).
O ministro se coloca no segundo grupo, porm decide por conceder a
cautelar que protege a medida provisria. Em sntese, defende que a cobrana
prevista pela medida trata-se de tarifa especial com finalidade extrafiscal ou
poltica, defendendo tambm como razovel a previso de eventuais cortes no
fornecimento aos usurios descumpridores. Assim como os outros ministros
que defendem a norma, tambm atenta para a situao ftica do pas, que
justifica uma poltica como a descrita pela medida provisria:
H uma crise de oferta de energia eltrica no Pas, ningum a desconhece,
ningum a nega, sequer os partidos e entidades que provocaram, inicialmente, o
Supremo Tribunal Federal pelas aes diretas de inconstitucionalidade em julgamento.
J se disse aqui, exausto, que no est em causa a responsabilidade poltica por
esse estado de coisas. A resposta crise no depende da responsabilidade poltica
desse ou daquele Governo, ela um fato e para esse fato se faziam necessrias
medidas extraordinrias, dentro, claro, dos moldes constitucionais (pg. 62).
55
O ministro Sidney Sanches mais um dos que engrossam a lista dos
que aprovam a medida provisria, com base no argumento de cooperao
popular apresentado pelo ministro Maurcio Correia, e tambm em anlise
conjunta ao artigo 175 da constituio, porm, diferentemente do ministro
Carlos Veloso, com base no inciso IV do pargrafo nico deste artigo, que
prev a continuidade do servio pblico, inciso que, para ele, s continuaria
efetivo se no fosse cancelado o racionamento de energia previsto pela medida
provisria.
O ministro Moreira Alves comea seu voto descrevendo a curiosa
situao de que seus argumentos sobre a natureza da tarifa (se apenas
preo pblico ou tambm pode caracterizar preo poltico, que no precisa ser
repassado s concessionrias, tendo carter social) em aes anteriores foram
utilizados como jurisprudncia para ambos os lados nesse julgamento. Aps,
afirma que a posio que tem hoje a de que a tarifa pode ser utilizada com
finalidade poltica, como o caso previsto por esta medida, sendo a mesma
constitucional.
Aps segue-se uma longa discusso entre todos os ministros,
especialmente os ministros Moreira Alves, Seplveda Pertence, Marco Aurlio e
Ellen Gracie, sobre os efeitos que deveriam ser dados deciso sobre a ao
direta de constitucionalidade, se ex tunc ou ex nunc. O ministro Moreira Alves
vota pelos efeitos ex tunc para suspender todas as outras aes em curso,
sejam no mesmo sentido ou no sentido contrrio, sendo suspensos tambm os
efeitos das decises j proclamadas.
O ministro Marco Aurlio ento, apesar de j ter proferido uma curta
deciso, aps observar o resultado da votao decide refazer seu voto. Passa
ento a criticar os artigos da medida, criticando tambm o carter, segundo
ele, sociolgico com que foi decidida a questo. Observe-se o seguinte
trecho, de necessrio destaque:
Por que digo que a medida provisria uma medida em que aqueles
predicados a que me referi no sei se seriam predicados, mas defeitos -, o carter
temporrio e precrio, esto potencializados? Porque notamos que ela parece ter sido
editada sem uma crena maior no que nela se contm, j que esse superrgo foi
criado com a competncia de alterar praticamente tudo que est estabelecido nessa
56
medida provisria. Verificamos que a GCE poder alterar as tarifas, os nveis e limites
de consumo e a frmula do clculo do bnus de que trata esse artigo. Isso est no
1 do artigo 5. Poder, ainda, a GCE alterar os critrios e parmetros fixados neste
artigo, em razo de eventual modificao da situao hidrolgica e de outras
circunstncias relevantes. E prossegue a medida provisria, encerrando uma
delegao, a meu ver, que contrasta com o texto da Carta da Repblica. Esta
realmente excepciona a vedao de delegar-se atribuies, mas o faz em preceitos que
encerram exceo. Confira-se com os atos compreendidos na competncia privativa do
Presidente da Repblica e de forma especfica com o que se contm nos incisos VI, VII
e XXV. Mas quem sabe? A crise tudo justifica. E perdem-se, com isso, os parmetros
prprios ao Estado Democrtico de Direito (pgs. 84/85).
Repete o argumento utilizado anteriormente de que a cobrana prevista
pela medida provisria trata-se de espcie tributria, e afirma ainda que o
bnus da iseno de tarifa que est sendo oferecido no atinge quase
nenhuma parcela da populao, na medida em que quase ningum consegue
restringir-se ao consumo mnimo de 100Kw por ms. Segue-se ento uma
longa discusso com o ministro Nelson Jobim, em que este novamente tenta
explicar o funcionamento da medida com base em clculos, chegando
concluso de que um grande grupo ser beneficiado. O ministro Marco Aurlio,
todavia, no se convence, e termina o seu nos seguintes termos:
O SENHOR MINISTRO SEPLVEDA PERTENCE Racionamento, ento, no
cria obrigaes? No possvel racionar?
O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO (PRESIDENTE) No, Excelncia,
no se pode transferir ao povo a culpa e ele pagar por ela.
O SENHOR MINISTRO SEPLVEDA PERTENCE Ento se queimem os
governantes para se fazer termeltrica.
O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO (PRESIDENTE) No, Excelncia,
no isso. a potencializao, no Brasil, a mais no poder, do econmico, do
financeiro em detrimento do social; somente isso. E agora se quer, desta ou daquela
forma, descontar mediante a cobrana dessa parcela, que no sobretaxa. Tanto que
ela ser objeto de devoluo aos usurios, sabe Deus quando, mas talvez o seja
(pgs. 102/103).
57
Assim, foi concedida a liminar, por maioria de votos, para suspender
aes que atacassem a medida provisria 2152-2/2001, agindo, quanto aos
efeitos, nos termos do que foi proposto pelo ministro Moreira Alves.

A deciso definitiva (ADC 9):

Quando do julgamento definitivo da declarao de constitucionalidade da
medida provisria 2152-2/2001, esta, sob gide da emenda constitucional n
32, j havia sido reeditada algumas vezes, a fim de que no perdesse sua
eficcia, estando agora, com o mesmo texto, porm sob o nmero 2148-
1/2001.
O nico voto cujo raciocnio foi desenvolvido mais extensamente foi o do
ministro relator da cautelar, Nri da Silveira que, apesar de reconhecer na
medida uma tentativa legtima do governo de controlar o problema da
escassez de energia eltrica, retoma os argumentos por ele apresentados em
sede cautelar para continuar votando pela inconstitucionalidade da medida
provisria:
Todo esse complexo de medidas e providncias tem a marca dos atos de
gesto e administrao que ao Governo cabe conceber e implementar na soluo de
problemas que dizem imediatamente com os fins prprios da Administrao Pblica, a
quem cabe, de forma preponderante, a promoo de polticas concernentes ao
desenvolvimento do Pas e ao bem-estar do povo.
(...) Embora se compreendam os propsitos do ilustre autor da Medida
Provisria, no sentido de encontrar caminhos que levem reduo de consumo de
energia eltrica, em um momento de dificuldades quanto s reservas hidreltricas, o
que tem, de resto, contado com verdadeiro esprito cvico do povo, de compreenso e
colaborao, no vejo como constitucionalmente possvel estipular, pela causa
apontada, suspenso do fornecimento de servio pblico a certos consumidores que
atendem s tarifas estabelecidas. Estar-se-ia, ademais, sem causa legtima,
estabelecendo discriminao entre consumidores, o que atenta contra o princpio da
isonomia. De outra parte, no que concerne ao art. 15, II e III, da Medida Provisria em
anlise, cumpre considerar, como antes examinado, que no se destina a tarifa
especial a remunerar a atividade privada de concessionria na explorao do
fornecimento de energia eltrica, mas, sim, basicamente, a constituir reserva, para
58
remunerar os consumidores com o bnus a que se refere o 1 do art. 15, a teor do
que estabelece o art. 20, II, da Medida Provisria n 2152/2001. Somente 2% do total
arrecadado constituiro proviso para a cobertura de custos adicionais das
concessionrias distribuidoras com a execuo das resolues da GCE. Nada tem com
o fornecimento ou melhoria do fornecimento da energia eltrica, tal qual se entende
necessariamente presente, na hiptese de tarifa ou de seu aumento, como, de resto,
est disciplinado na Lei n 8987, de 1995, que, regulamenta o art. 175 da Lei Maior.
No procede, pois, a assertiva de que sero destinados os recursos provenientes da
aplicao da tarifa especial acrescida remunerao das concessionrias
distribuidoras ou ao desenvolvimento dos servios de fornecimento de energia eltrica
(pgs. 44/45).
No mais, o teor dos votos dos ministros foi no sentido de pacificar o
entendimento que j havia sido definido na ao cautelar. Nas palavras do
ministro Seplveda Pertence:
Sr. Presidente, como freqentemente ocorre nos processos de controle abstrato, a
matria ficou exaurida na discusso da medida cautelar (pg. 51).

Anlise parcial:

Da anlise desse caso, observa-se que, tanto em sede cautelar quanto
definitiva, embora se trate de discusso com argumentos substantivos, poucos
deles foram detectados como de anlise da medida em si. Houve
reconhecimento da relevncia da matria tratada e da urgncia de norma
nesse sentido, parecendo inclusive ter sido a situao ftica de necessidade em
que se encontrava o pas (escassez de recursos hdricos, risco de apago)
quem teve grande importncia no deslinde da questo. Porm, tal argumento
sobrestou outras questes, como a de se a cobrana prevista pela medida
tratava-se de tarifa ou tributo, ou se, mesmo apesar da situao, a medida
provisria seria o meio mais adequado para dispor sobre o tema (que, no final
das contas, uma poltica pblica), se o fez de forma proporcional e, mais
ainda, se uma medida tem capacidade para criar um rgo de apoio ao
governo. Tais questes foram tocadas por alguns ministros, especialmente
pelos que eram contrrios medida, mas tiveram importncia secundria na
59
deciso. Note-se que, apesar de serem questes com fundo no texto legal (a
da proporcionalidade nem tanto), seria de grande importncia que fossem
resolvidas ou pelo menos que fosse indicada uma soluo pelos ministros, at
mesmo para uma melhor aplicao da medida na realidade, e para evitar
novas contendas no Judicirio, quanto prpria medida, e quanto a outras de
semelhante natureza que eventualmente pudessem aparecer.
Tambm se demonstra praticamente o esgotamento dos argumentos
dos ministros ainda em sede cautelar, sobrando pouca discusso para a
deciso definitiva, que praticamente apenas retoma e confirma a deciso
anterior. Apesar de acreditar-se que muitas outras questes, como as
apresentadas acima, poderiam ter sido discutidas, no se pode deixar de
perceber que os ministros j no esperam a deciso da ao principal para
expor seus argumentos, esforando-se para esgotar o mximo possvel da
problematizao ainda na ao cautelar, o que demonstra que j possuem
mais prtica no controle de medidas provisrias do que nas aes mais
antigas, pois sabem que quase nunca se chega deciso final.

ADI-MC 2213: Caso Reforma Agrria

O caso:

Trata-se de ao impetrada pelo Partido dos Trabalhadores (PT),
visando impugnao dos dispositivos da medida provisria 2027/2000,
reeditada como a medida provisria 2183/2001, que introduziram o artigo 95-
A e pargrafo nico na lei 4504/64 (Estatuto da Terra), e os pargrafos 6, 7,
8 e 9 no artigo 2 da lei 8629/93, leis essas que tratam de questes agrrias
e, em sede cautelar, a suspenso dos efeitos de tais dispositivos at deciso
final.
Os dispositivos atacados possuem o seguinte teor:
MEDIDA PROVISRIA N 2.027-38, DE 4 DE MAIO DE 2000. Acresce e altera
dispositivos do Decreto-Lei n 3.365, de 21 de junho de 1941, da Leis ns 4.504, de
30 de novembro de 1964, 8.177, de 1 de maro de 1991, e 8.629, DE 25 de fevereiro
de 1993, e d outras providncias.
60
O Presidente da Repblica, no uso da atribuio que lhe confere o art. 62 da
Constituio, adota a seguinte Medida Provisria, com fora de lei:
(...)
Art. 2 A Lei n 4.504, de 30 de novembro de 1964, passa a vigorar com as seguintes
alteraes:
(...)
Art. 95-A. Fica institudo o Programa de Arrendamento Rural, destinado ao
atendimento
complementar de acesso terra por parte dos trabalhadores rurais qualificados para
participar do Programa Nacional de Reforma Agrria, na forma estabelecida em
regulamento.
Pargrafo nico. Os imveis que integrarem o Programa de Arrendamento Rural no
sero objeto de desapropriao para fins de reforma agrria enquanto se mantiverem
arrendados, desde que atendam aos requisitos estabelecidos em regulamento. (NR)
(...)
Art. 4 A Lei n 8.629, de 25 de fevereiro de 1993, passa a vigorar com as seguintes
alteraes:
Art. 2 (...)
6 O imvel rural objeto de esbulho possessrio ou invaso motivada por conflito
agrrio ou fundirio de carter coletivo no ser vistoriado nos dois anos seguintes
desocupao do imvel.
7 Na hiptese de reincidncia da invaso, computar-se- em dobro o prazo a que
se refere o pargrafo anterior.
8 A entidade, a organizao, a pessoa jurdica, o movimento ou a sociedade de fato
que, de qualquer forma, direta ou indiretamente, auxiliar, colaborar, incentivar, incitar,
induzir ou participar de invaso de imveis rurais ou de bens pblicos, ou em conflito
agrrio ou fundirio de carter coletivo, no receber, a qualquer ttulo, recursos
pblicos.
9 Se, na hiptese do pargrafo anterior, a transferncia ou repasse dos recursos
pblicos j tiverem sido autorizados, assistir ao Poder Pblico o direito de reteno,
bem assim o de resciso do contrato, convnio ou instrumento similar. (NR)
A medida foi por vezes reeditada, porm sem que se alterasse seu
contedo normativo. As alegaes do impetrante so no sentido de que:
61
No houve observncia dos pressupostos de urgncia e relevncia
necessrios edio de medidas provisrias, sob o argumento de
que:
em que pese a importncia e a relevncia da questo fundiria, resgate-se
que o tema objeto de intenso debate no Congresso Nacional h anos, no
sendo admissvel que o Governo, na calada da noite, edite uma Medida
Provisria para tratar do tema que poderia e deveria ser objeto de debate
com a sociedade brasileira, posto que no se caracteriza a urgncia
requerida pela Constituio Federal. (pg 22);
- Os dispositivos estariam em conflito com diversas garantias
constitucionais, quais sejam as previstas pelo artigo 5, incisos VIII, IX,
XVII, XVIII, XIX, XXIII, XXXV, XXXVI, LIII, LIV, LV e LVII, pelo artigo
6, pelos artigos 184, 185, incisos I e II, 186, incisos I, II, III e IV e
pelo art. 193;
- O artigo 95-A introduzido pela medida teria criado um novo tipo
de propriedade insuscetvel de desapropriao, ferindo o disposto no artigo
185, tambm da constituio, que prev um rol exaustivo desse tipo de
propriedade;
- Os novos artigos 6 e 7 previstos pela medida (fundidos
apenas no artigo 6 quando de sua reedio), teriam criado obstculos
jurdicos incompatveis com os artigos 184 e 185 da constituio federal,
frustrando a concretizao da funo social da propriedade rural, uma
vez que, segundo o impetrante, a ocupao de terras com o intuito de
acelerar o processo de reforma agrria no esbulho, e sim ato
legtimo;
- Os artigos 8 e 9 criados pela medida seriam supostamente
conflitantes com os postulados constitucionais das liberdades do
pensamento (CF, art. 5, VIII e IX), de associao (CF, art. 5, XVII,
XVIII e XIX), da intangibilidade do ato jurdico perfeito (CF, art. 5,
XXXVI), do juiz natural (CF, art. 5, LIII), do devido processo legal (CF,
art. 5, LIV), da amplitude de defesa e do contraditrio (CF, art. 5, LV)
e da presuno juris tantum de no-culpabilidade (CF, art. 5, LVII);
62
- E, por fim, que todos os dispositivos vulnerariam o princpio da
proporcionalidade e o postulado que veda o retrocesso social.
Houve tambm pedido de informaes ao presidente da Repblica, que
enviou uma srie de justificativas da constitucionalidade da medida, e
apresentao de parecer da Procuradoria Geral da Repblica, que vai no
mesmo sentido.

A deciso:

O ministro Celso de Mello, relator, utiliza-se em seu voto de
argumentao doutrinria j apresentada por ele em outros casos (nessa
monografia, mencionada no caso da priso temporria), sobre a importncia
da separao de poderes, que culmina numa limitao ao poder legislativo do
presidente da Repblica na edio de medidas provisrias, limitao essa que,
em tom de crtica, diz vir sendo constantemente desrespeitada:
Todas essas consideraes justificam-se ante a maneira prdiga com que
Chefes do Poder Executivo da Unio, em tema de medidas provisrias, tm exercido a
competncia extraordinria que lhes foi outorgada pelo art. 62 da Carta Poltica.
No podemos ignorar que a crescente apropriao institucional do poder de
legislar, por parte dos sucessivos Presidentes da Repblica, tem despertado graves
preocupaes de ordem jurdica, em razo do fato de a utilizao excessiva das
medidas provisrias causar profundas distores que se projetam no plano das
relaes polticas entre os Poderes Executivo e Legislativo (grifos do ministro pg
28).
E embasa sua crtica com apresentao de alguns dados relevantes (o
trecho transcrito grande, porm muito interessante):
Os dados pertinentes ao nmero de medidas provisrias editadas e reeditadas
pelo Presidente da Repblica, desde 05 de outubro de 1988 at a presente data,
evidenciam que o exerccio compulsivo da competncia extraordinria de editar
medida provisria culminou por introduzir, no processo institucional brasileiro,
verdadeiro cesarismo governamental em matria legislativa, provocando graves
distores no modelo poltico e gerando srias disfunes comprometedoras da
integridade do princpio constitucional da separao de poderes, como tive o ensejo
63
de enfatizar, quando do julgamento do RE 239.286/PR, Rel. Min. CELSO DE MELLO
(RDA 219/323-329).
No se pode ignorar que os diversos Presidentes da Repblica - no perodo
compreendido entre 05/10/88 (data da promulgao e vigncia da Constituio
Federal) e 03/09/2001 (data da ltima atualizao) -, valendo-se do instrumento
excepcional da medida provisria, legislaram mais de duas (2) vezes que o prprio
Congresso Nacional, em igual perodo. Impe-se enfatizar que, nesse lapso de
tempo (quase 13 anos), o Parlamento brasileiro, com estrita observncia dos
princpios democrticos que regem o processo de elaborao das leis, aprovou
proposies de que resultou a edio de 2.591 leis ordinrias.
Apenas quatro (4) Chefes do Poder Executivo da Unio, no entanto, foram
responsveis, somente eles, em idntico perodo (05/10/88 a 03/09/2001), pela
edio originria ou por reedies sucessivas de 6.088 medidas provisrias (mdia de
470 medidas provisrias por ano), circunstncia esta que - alm de concentrar,
indevidamente, na Presidncia da Repblica, o foco e o eixo das decises legislativas
- tornou instvel o ordenamento normativo do Estado brasileiro, que passou, em
conseqncia, a viver sob o signo do efmero.
De outro lado, e tendo presente esse anmalo quadro de disfuno dos
poderes governamentais - de que deriva, em desfavor do Congresso Nacional, o
comprometimento do relevantssimo poder de agenda, por acarretar a perda da
capacidade de o Parlamento condicionar e influir, mediante regular atividade
legislativa, na
definio e no estabelecimento de polticas pblicas -, cumpre ressaltar que,
somente no perodo compreendido entre 1995 e a presente data, o Presidente da
Repblica - entre edies e reedies - promulgou, sozinho, um total de medidas
provisrias (em torno de 5.276), total esse equivalente a mais do que o dobro de
decretos-leis (precisamente 2.272 decretos-leis) editados pelos generais-
Presidentes, ao longo de todo o regime de exceo, que, no Brasil, vigorou entre 1
de abril de 1964 e 15 de maro de 1985.
Vale dizer, no perodo assinalado (1964/1985), os curadores do regime
autoritrio editaram, ao longo de vinte e um (21) anos, 2.272 decretos-leis, o que
corresponde, aproximadamente, a 43% do total de medidas provisrias, que, em
apenas sete (7) anos, foram editadas/reeditadas, pelo atual Presidente da Repblica,
numa evidente atestao de que o Chefe do Poder Executivo da Unio transformou-
64
se, definitivamente, em verdadeiro legislador solitrio da Repblica. (grifos do
ministro pgs. 31-33).
Aps longa considerao sobre o tema, reconhecendo, ento, que ao
poder Judicirio cumpre o controle desses atos normativos, dentre outros
meios, pela anlise dos requisitos de urgncia e relevncia, passa assim
considerao de tais requisitos. Quanto relevncia da matria, diz ser esta
indiscutvel, tendo sido at mesmo reconhecida pelo impetrante da ao, sendo
a questo fundiria do pas de grande discusso e relevo h vrios anos.
Quanto questo da urgncia, traz tona os argumentos apresentados
pela Exposio de Motivos Interministerial n 002/2000, subscrita pelos
Ministros de Estado do Desenvolvimento Agrrio, da Fazenda, da Justia e do
Planejamento, e juntada pelo presidente aos autos quando da prestao de
informaes. O cerne desses argumentos, segundo o ministro est na
declarao de que a medida tem urgncia em ser editada com base:
(...) no objetivo de neutralizar, de modo eficaz, os alegados excessos
cometidos por movimentos de trabalhadores rurais que transformaram, o esbulho
possessrio, praticado contra bens pblicos ou contra a propriedade privada, em
instrumento de presso nem sempre legtima - sobre o Poder Pblico, com grave
ofensa a postulados e a valores essenciais resguardados pela ordem constitucional
vigente em nosso pas e na necessidade inadivel de aperfeioar, em sede
normativa primria, os instrumentos de defesa do patrimnio pblico federal, em
relao a situaes de injusta agresso e de arbitrria invaso da propriedade
imobiliria da Unio (grifos do ministro pgs. 48/49).
Argumentos esses que adota para si ao considerar tambm presente o
requisito da urgncia e rejeitar a alegao de vcio formal na promulgao da
medida.
Ao analisar questo preliminar apresentada pelo presidente da
Repblica, de que no houve fundamentao do requerente para que fosse
impugnado o caput do artigo 95-A, devendo o tribunal deixar de analisar tal
questo, o ministro reconhece que realmente no houve, na petio inicial,
fundamentao contra esse dispositivo, pelo que acolhe a suscitao preliminar
do presidente.
65
Passa ento para a anlise da alegao de confronto a dispositivos
constitucionais.
Quanto ao artigo 185, no v com ele confronto, uma vez que, em sua
opinio, nem ele prev um rol taxativo (uma vez que o requisito de
cumprimento da funo social em parte subjetivo, o que pode ampliar a lista
de propriedades a que o artigo se refere), nem se criou, com a medida, novo
tipo de imvel insuscetvel de desapropriao, uma vez que os imveis que
fazem parte de programa de arrendamento j possuem, por si ss, imunidade
ao expropriatria da Unio, visto que j fazem parte de um sistema de
implementao do acesso terra, o que faz com que cumpram sua funo
social e garantam a sua no-desapropriao, sendo que a medida, ao prever
tal disposio, apenas d efetividade a um fato concreto j existente.
Alm disso, acredita ser a matria de desapropriao do mbito da
discricionariedade do presidente da Repblica, sendo que este:
mesmo diante de estudos tcnicos elaborados pelo INCRA, que recomendem
a desapropriao, para fins de reforma agrria, ainda assim no est obrigado a
expedir o decreto consubstanciador da declarao expropriatria, pelo fato de
submeter-se, a prtica desse ato, ao exclusivo critrio da autoridade presidencial
(grifos do ministro pg. 68).
Por essas razes, rejeita a primeira alegao.
Sobre a alegao de ofensa pelos artigos 6 e 7 (posteriormente
fundidos apenas no artigo 6) aos artigos 184 e 185 da constituio, repete a
argumentao utilizada para atestar presente o requisito de urgncia:
(...) as normas em questo buscam neutralizar os excessos a que tm dado
causa grupos organizados de trabalhadores rurais, que transformaram, o esbulho
possessrio, praticado contra bens pblicos ou contra a propriedade privada, em
instrumento de ao poltica e de presso social - nem sempre legtima - sobre o Poder
Pblico, com grave ofensa a postulados e a valores essenciais resguardados pela
ordem constitucional vigente em nosso pas (grifo do ministro pg. 70), sendo
que h jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal que reconhece como
esbulho o ato praticado, mediante ao coletiva, por movimentos de trabalhadores
rurais e que o tribunal no hesitou em censurar essa ilcita manifestao de
vontade poltica, ao mesmo tempo em que invalidava o decreto presidencial
66
consubstanciador da declarao expropriatria de imveis rurais, pois, com a
arbitrria ocupao de tais bens, no se viabiliza a realizao de vistoria destinada
a constatar se a propriedade invadida teria atingido, ou no, coeficientes mnimos de
produtividade fundiria (grifos do ministro pg. 72).
Complementando, passa a uma explicao sobre qual considera o meio
legtimo pelo qual se d a reforma agrria. Primeiro, conforme o ministro, deve
haver a desapropriao por interesse social, cumpridos determinados
requisitos tcnico-administrativos longamente justificados pelo ministro (sendo
que para ele a exigncia prevista pela medida provisria, de que no tenha
havido ocupao ilcita, faz parte desses requisitos) e observado o devido
processo legal. Aps, passa-se redistribuio dessas terras legitimamente
desapropriadas. Apesar de reconhecer a importncia de se efetuar a reforma
agrria, acredita que deve haver respeito s previses legais, o que veda o
exerccio arbitrrio das prprias razes, que o que ocorre para ele quando se
tenta garantir o acesso terra por meio de invases ilegtimas.
Portanto, acredita que a disposio dos artigos 6 e 7, que impede que
terras ocupadas ilegitimamente sejam declaradas improdutivas e assim aptas
ao fim de reforma agrria, tem amparo legal, na medida em que no cria novo
tipo de imvel inexproprivel, mas apenas prev mais um requisito cujo
cumprimento exigido para que possa haver desapropriao, pelo que no
ofende os artigos 184 e 185 da constituio. Tambm afasta a idia alegada de
que a invaso serviria como instrumento de tenso social suficiente para
legitimar processo expropriatrio, pois ao seu ver um meio ilcito no pode ser
utilizado para legitimar um fim, ainda que lcito e necessrio, como o da
reforma agrria.
Quanto alegao de que os artigos 8 e 9, que prevem que no
haver apoio de recursos pblicos a entidades que promovam ou incentivem
invases, prevendo tambm reteno desses recursos caso j tenham sido
enviados, ofendem diversas garantias individuais previstas pelo artigo 5 da
constituio e de que ofendem tambm ao princpio da proporcionalidade e ao
postulado que veda o retrocesso social, o ministro afirma que no conhecer
da questo sob o aspecto das garantias, visto que estas foram simplesmente
colocadas nos autos sem maiores fundamentaes.
67
Quanto ao princpio e ao postulado, apesar de tambm no considerar a
relao entre esses preceitos e a medida bem fundamentada pelo impetrante,
resolve conhecer da reclamao para dizer que acredita no haver ofensa a
esses dois preceitos, na medida em que considera inconcebvel que possa
haver, em algum caso de expropriao ilcita, como o caso das invases,
envio por parte do poder pblico de recursos a entidades que apiem tais atos,
funcionando os recursos pblicos como uma espcie de patrocnio a atos
revestidos de ilicitude, sendo que, alm de haver exigncia de motivao da
administrao ao impedir o repasse desses recursos, sempre caberia s partes
direito de recorrer ao Judicirio caso no fosse essa a situao.
Rejeita, assim, tambm a alegao de inconstitucionalidade dos artigos
8 e 9 introduzidos pela medida provisria, dando improcedncia total ao
pedido formulado na inicial.
O ministro Maurcio Correia e o ministro Seplveda Petrence atm-se a
acompanhar as razes do voto do ministro relator, no que tange s questes
de relevncia e urgncia.
O ministro Nelson Jobim utiliza-se de argumento baseado na vontade
do legislador constituinte para afirmar que a constituio apenas descreve
quais sejam os critrios para que um imvel seja considerado cumpridor da
funo social da propriedade, sendo que no obriga, mas apenas d a
possibilidade Unio de promover a desapropriao daqueles imveis que no
cumpram essa funo social, inclusive vedando que, mesmo que
descumpridoras da funo social, a pequena e a mdia propriedade sofram
desapropriao, no tendo assim a administrao a obrigao de criar
requisitos para desapropriao dos imveis latifundirios que restam, funo
que fica a seu critrio discricionrio exercer ou no, por meio de legislao.
Cita ainda, assim como o ministro Celso de Mello existncia de
jurisprudncia do Supremo no sentido de que no possvel proceder
desapropriao de imvel invadido, mas no porque estando invadido estaria
fora do universo de desapropriao, e sim porque no se teria nem como
avaliar, em primeiro lugar, se est dentro ou fora desse universo, uma vez que
no possvel, nesses casos, proceder nem mesmo prvia notificao para
68
vistoria. Assim, a regra que exclui, temporariamente a vistoria, e s a permite
para efeitos de avaliao e da verificao do cumprimento, ou no, da reforma
agrria, dois anos depois da desocupao, est em acordo com aquilo que j
previsto pelo tribunal, no havendo a inconstitucionalidade.
Demonstra tambm a estratgia poltica por trs da medida:
De outra parte, essa regra tambm tem um objetivo de poltica pblica, que
exatamente no momento em que sinaliza que o imvel, objeto da invaso, no ser
desapropriado durante aquele perodo, est fazendo com que o poder pblico retome o
comando efetivo da formao de poltica pblica de reforma agrria, j que, na
hiptese de haver a invaso, ela estar desestimulada, porque impedir o exerccio do
ato discricionrio do poder pblico, a partir da definio dos imveis que devero, ou
no, serem desapropriados (pg. 133).
Declara, portanto, no haver inconstitucionalidade nos artigos 6 e 7.
Quanto aos artigos 8 e 9, acompanha na ntegra o voto do ministro relator,
reforando a idia de contradio no fato de o prprio governo financiar atos
expropriatrios ilcitos.
O ministro Maurcio Correia volta a votar, agora para analisar as demais
questes, porm no muda o sentido de seu voto, continuando a acompanhar
na negra o ministro relator.
Para o ministro Ilmar Galvo, a invaso, por si s, constitui motivo de
fora maior que impede que se proceda desapropriao, sendo que o prazo
previsto pelo artigo 6, de dois aps a ocupao, para que possa ser efetuada
a vistoria serviria para que o proprietrio do imvel pudesse reorganizar a
situao da propriedade, tornando-a novamente produtiva, e se nesse prazo
ainda assim no o fizesse, o imvel se tornaria suscetvel de desapropriao,
no havendo, na norma, nova hiptese de impedimento de expropriao-
sano.
O ministro Marco Aurlio ainda questiona o que ocorreria caso com a
invaso se desse o aumento da produtividade, sugerido que talvez fosse
melhor retirar-se essa norma que prev prazo imune a vistoria e observar-se a
produtividade caso a caso, porm o ministro Ilmar Galvo apenas impugna a
parte que prev prazo dobrado (de quatro anos) no caso de reincidncia de
invaso, por considerar prazo abusivo, que s tende a beneficiar quele cuja
69
terra provavelmente j era improdutiva antes do esbulho e, no mais, indefere
o pedido cautelar.
O ministro Carlos Velloso afirma haver uma presuno de que um imvel
invadido ter queda na sua produtividade, pelo que considera vlido o prazo de
dois anos aps a desocupao para que o proprietrio recupere as
caractersticas anteriores de produtividade do imvel. De resto, acompanha o
sentido do voto do ministro Celso de Mello, indeferindo a liminar.
Assim como o ministro Maurcio Correia, o ministro Seplveda pertence
volta a interferir no julgamento para tratar agora da matria dos artigos
impugnados. Aparentemente convencido pelo ministro Marco Aurlio, afirma
ser inconstitucional o prazo de dois anos sem que se possa fazer vistoria em
imvel ocupado, afirmando que a produtividade deve ser analisada caso a
caso, como j o tem feito o tribunal. No mesmo sentido, vota pela
inconstitucionalidade da expresso a qualquer ttulo trazida pelo artigo 8, na
medida em que acredita que esta expresso impede que o envio de recursos
seja feito a entidades que, conforme o caso concreto, provem a legitimidade
no recebimento desses recursos.
O ministro Nri da Silveira atenta para o fato de que o requisito da
funo social da propriedade existe apenas para os imveis rurais, e no
apenas para que se force a sua produtividade, mas tambm para proteger
aqueles que so produtivos da expropriao arbitrria do governo. Logo, o que
se v que h uma proteo da propriedade contra a violncia, de forma que
o prazo de imunidade de vistoria e de desapropriao previsto pela medida
provisria coerente com essa idia, criando assim, no s uma vantagem
para quem teve seu imvel invadido, mas tambm uma sano para aquele
que tentou ocupar um imvel de forma violenta (e ressalta que isso vinha
ocorrendo muito poca), pois ter que esperar mais pela sua desapropriao
legtima, o que, ao seu ver, juntamente com a presuno de produtividade do
imvel, permite que se faa essa previso de imunidade abstratamente, sem
necessidade de considerar o caso concreto, que todavia no ver impedido seu
acesso jurisdio.
Nesses termos, acompanha o ministro relator.
70
O ministro Moreira Alves tambm vota nesse sentido, apenas
acrescentando que acredita ser a idia principal da lei o impedimento de que
as invases se tornem, por meio da ameaa de conflitos armados,
instrumentos violentos e ilegais de coero para que se proceda
desapropriao de imveis.
Divergindo de outros ministros, o ministro Marco Aurlio afirma que a
constituio no pode ter de um lado a reforma agrria como garantia e, de
outro, a desapropriao como mera opo discricionria da Unio.
Tratando do teor dos artigos, afirma ser o artigo 95-A inconstitucional,
por no ter a medida provisria fora para regular arrendamento rural, e nem
para criar imunidade de desapropriao, que o que acredita que o artigo faz,
assim como o artigo 6, que prev a imunidade de vistoria, sendo este
tambm para ele inconstitucional, nos termos do voto do ministro Seplveda
Pertence. Quanto ao artigo 8, afirma ser a atividade de ocupar terras
improdutivas um direito natural, e o fato de ser financiada por recursos do
governo como um investimento de interesse social, declarando tambm a
inconstitucionalidade do dispositivo. Assim dispe:
A meu ver, a clusula encerra uma indesejvel coero poltica: de um lado, o
Estado no implementa o que quis o legislador constituinte de 1988, no providencia,
com a largueza suficiente, a reforma agrria; de outro, para evitar certo exerccio
que considero como um direito natural - de ocupar terras improdutivas, os latifndios -
, impe uma coero poltica, obstaculizando, portanto, o fluxo de numerrios que
visem a este ou quele benefcio inicialmente de cunho social e presumo que todos
sejam de cunho social -, isso diante da necessidade de ter-se, no repasse de recursos
pblicos, sempre envolvido o interesse pblico primrio, que o interesse de toda a
sociedade (pg. 169).
E, numa relao de causalidade, declara tambm a inconstitucionalidade
do artigo 9, que prev a reteno dos recursos caso j tenham sido enviados,
o que para ele sinnimo de autorizar a justia pelas prprias mos por
parte do estado.
Por essas razes, vota pelo deferimento da liminar na sua integralidade,
com a suspenso de efeitos de todos os artigos impugnados.
71
Assim, por maioria indeferiu-se, por maioria de votos, o pedido liminar,
vencidos, na integralidade o ministro Marco Aurlio, e em parte o ministro
Seplveda Pertence e o ministro Ilmar Galvo.

Anlise parcial:

Mais uma deciso importante, visto que nela estava em jogo a
legalidade ou no das invases de terras feitas por movimentos organizados,
ao ser usada como forma de forar o governo a tomar medidas na efetivao
da reforma agrria.
Curiosa a participao na ao do ministro Celso de Mello, que, em seu
longo voto, ao tratar das questes de relevncia e urgncia, ao mesmo tempo
em que atenta para o abuso patente na edio de medidas provisrias por
parte do Executivo, inclusive tendo o trabalho de colher dados empricos,
parece no crer que sua funo de membro do poder Judicirio lhe d maior
capacidade do que a de alerta ao governo, j que vota pela existncia dos
dois requisitos, inclusive baseando todo o seu voto, e especialmente essa
anlise da relevncia e da urgncia, praticamente apenas nos argumentos
trazidos pela exposio de motivos da medida e pela prestao de informaes
do presidente da Repblica, no fazendo exatamente um controle desses
requisitos, controle esse que considera ser o remdio para se evitar o abuso de
poder do presidente.
Deciso com bastante anlise e interpretao do texto legal, uma vez
que seu centro gravitou na concluso de que a atividade de invaso limita
ilegitimamente o direito de propriedade e, assim o fazendo, no serve para
atingir qualquer fim, ainda que constitucional, tendo o ministro Marco Aurlio,
ao reconhecer as invases como instrumento de presso, contradito sua
mxima de que os fins no podem justificar ou legitimar os meios ( verdade
que afirma que a invaso para ele um direito natural, porm no fundamenta
muito bem esse posicionamento).
Todavia, nota-se tambm na deciso um fundo poltico, identificado
acima no argumento do ministro Marco Aurlio e tambm no voto do ministro
72
Nelson Jobim, elemento necessrio ao se discutir matrias como a da reforma
agrria, envolvida por alto grau de discricionariedade.

ADI-MC 3352: Caso do produto de lavra ilegal

O caso:

Ao direta de inconstitucionalidade, impetrada pelo Partido da Social
Democracia Brasileira (PSDB) contra a medida provisria 225/2004, que
autoriza a arrecadao e alienao de diamantes brutos que se encontravam
em poder de indgenas.
A grande questo do caso est no fato de que os diamantes que se
encontravam em poder dos indgenas foram produto de lavra em terreno
protegido, no qual no permitida a prtica de minerao ou de qualquer ato
extrativista.
Esta tambm a principal alegao trazida pelo impetrante da ao, que
indica ofensa aos artigos 49, inciso XVI e 231, pargrafo 3, ambos da
constituio, que prevem que tanto a autorizao da explorao dos recursos
de terras indgenas quanto o aproveitamento desses recursos, com
participao nos lucros por parte das comunidades que habitam o territrio,
dependem de autorizao exclusiva do Congresso Nacional, o que no se deu.

A deciso:

O ministro Seplveda Pertence inicia seu voto com o entendimento de
que no importa o nmero de pessoas a que uma norma atinge para efeitos da
anlise jurisdicional, mas sim basta que haja subsuno de um fato norma e,
no caso do controle de constitucionalidade, suspeita de ameaa ou de afronta a
norma constitucional.
Com base nas informaes apresentadas pela Consultoria Geral, o
ministro reconhece que o objetivo da medida no o de tornar legal ou de
legitimar a j ocorrida atividade de lavra em solo indgena sem autorizao,
73
mas sim apenas de dar uma destinao aos bens percebidos, concedendo,
para tal fim, autorizao Caixa Econmica Federal, em carter excepcional e
por prazo curto e determinado, para arrecadar e alienar em hasta pblica os
diamantes brutos j extrados e em poder dos indgenas.
Segundo o ministro:
A situao de fato consumada, malgrado proveniente de atividade ilcita a
lavra no autorizada em terras indgenas -, no , em si mesma, nem vlida nem
invlida: situa-se no mundo do ser, no, do deve ser e, por isso, simplesmente existe.
E um problema de fato que existe pode ser solvido por lei, se, ao faz-lo, no
se infringe a Constituio (pgs 10/11).
O ministro Marco Aurlio toma posio oposta do relator. Afirma que,
se no houve autorizao do Congresso Nacional para o primeiro ato, da lavra
dos diamantes em solo indgena, muito pior se permitir, ainda mais por meio
de medida provisria, a comercializao de tais produtos, simplesmente para
que lhes seja dada uma destinao.
Repete ento um argumento que sempre utiliza, de que os fins no
podem justificar os meios, e vota pela inconstitucionalidade da medida
provisria.
O ministro Carlos Britto afirma que, devido ao fato de o artigo 231,
pargrafo 3 dispor que a participao nos resultados da lavra dever ser feita
na forma da lei, pode-se, analogamente, regular tal matria por meio de
medida provisria, pelo que no concede a cautelar.
O ministro Cezar Peluso afirma que a autorizao do Congresso se dar
quando da converso da medida provisria em lei, indeferindo tambm a
liminar.
O ministro Gilmar Mendes afirma que, se tratando a lavra de fato
consumado, a previso feita pela medida parece ser a nica soluo cabvel.
A ministra Ellen Gracie afirma que a situao emergencial faz com que
seja cumprido o requisito de urgncia da medida, pelo que indefere o pedido.
O ministro Nelson Jobim conclui o julgamento demonstrando o contexto
ftico em que foi editada a medida, e afirmando que a mesma prev a nica
soluo que evitaria que o provento da alienao dos diamantes acabasse
advindo de comrcio ilegal;
74
No caso especfico, houve o garimpo produzido, os garimpeiros fizeram esse
garimpo, e os Cintas Largas apropriaram-se dos diamantes. Ora, os diamantes esto
l, nas mos dos prprios Cintas-Largas. Se no houvesse a medida provisria, o que
ns teramos? Evidentemente, teramos uma extraordinria negociao ilcita com
relao a esses prprios diamantes. A soluo dada pelo Executivo foi a nica soluo
possvel: instituir - como de resto j acontecia na experincia que tivemos em Serra
Pelada, quando a Caixa Econmica Federal adquiria todo o ouro produzido e o
negociava por meio dos Sindicatos dos Garimpeiros de Serra Pelada - a soluo similar
quela questo, qual seja? Que esses diamantes seriam administrados, arrecadados
compulsoriamente pela Caixa Econmica, e vendidos em hasta pblica no comrcio
normal de diamantes, assegurado no s comunidade indgena, se for o caso, ou ao
prprio ndio, pessoa fsica individual. (pgs. 21/22).
E ressalta a dificuldade de se tomar esse tipo de situao em sede do
Congresso Nacional, visto que requerida agilidade, porm num Congresso
democrtico necessrio consenso:
Quero lembrar o seguinte: com relao mora do Congresso Nacional, esse
um dos temas mais difceis na formao de uma vontade majoritria dentro do
Congresso. No h propriamente mora no debate ao tema e produo; h, dentro do
processo democrtico de formao da vontade da maioria, uma inviabilidade de formar
vontades majoritrias, salvo se algum pudesse chegar ao Congresso e dizer: olha,
temos de resolver e a soluo essa (pg. 22).
E a questo decidida, por maioria de votos, vencido o ministro Marco
Aurlio, com o indeferimento do pedido liminar.

Anlise parcial:

Ao se observar o teor da medida e o contexto limtrofe em que a deciso
presidencial foi tomada, devendo ser rpida e poltico-discricionria, porm
sem deixar de ser legal ou pelo menos justa, conclui-se mesmo intuitivamente
que seria praticamente inevitvel o afastamento da anlise estritamente
formalista em detrimento de anlise poltica pelos ministros caso quisessem
votar pela continuao da eficcia da medida, uma vez que partiu de fato,
como disse o ministro Seplveda Pertence, que se deu no mundo do ser, fora
do mbito da constituio e at mesmo desrespeitando-a, porm gerou efeitos
75
que podem ser considerados dentro do mbito legal, opo feita a fim de que
se evitasse parecer que se est de olhos fechados para o que acontece nos
terrenos protegidos, tornando-se estes terra sem lei.
Nesse raciocnio, pode-se afirmar que essa foi uma das situaes em
que os ministros estiveram mais prximos de dilema semelhante ao do
presidente, no sentido das opes e ferramentas de que dispunham, e da
deciso a que se chegou.

ADIs 3289 e 3290: Caso do status de ministro

O caso

Essas duas aes diretas de inconstitucionalidade sero aqui analisadas
conjuntamente devido ao fato de haverem sido julgadas conjuntamente e sob
os mesmos argumentos. Foram impetradas, respectivamente, pelo Partido da
Frente Liberal (PFL) e pelo Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB).
Ambas tinham por objetivo declarar a inconstitucionalidade da medida
provisria 207/2004 (convertida na lei 11036/2004) que alterou as disposies
das leis 10683/2003 e 9650/98, para equiparar o cargo de natureza especial
de presidente do Banco Central ao de ministro de estado, o que,
conseqentemente, daria prerrogativa de foro de julgamento ao ocupante do
cargo.
Resumidamente, as alegaes dos partidos so no sentido de que, com
essa medida, desaparece a subordinao do presidente do Banco Central
superviso do Ministrio da Fazenda, o que feriria o artigo 52 da constituio
federal e o princpio da separao dos poderes; de que a medida provisria
atinge matria de interesse do Sistema Financeiro Nacional, pelo que teria
ferido tambm o artigo 192 da constituio, invadindo campo reservado lei
complementar; de no estarem presentes os requisitos de urgncia e
relevncia previstos pelo artigo 62, tambm da constituio. E, por fim, o PFL
requer ainda que seja afastada a conotao processual decorrente da
equiparao do cargo (prerrogativa de foro especial).
76
Em aditamento petio inicial devido ao fato de a medida ter sido
convertida em lei, o PFL alega ainda vcio formal no trmite da medida
provisria, devido ausncia de sua discusso no mbito da comisso mista.


A deciso:

O ministro Gilmar Mendes, relator das aes, preliminarmente conhece
das mesmas.
Aps, ao passar a examinar os requisitos de urgncia e relevncia das
medidas provisrias, expe sua opinio sobre os momentos em que considera
suas promulgaes cabveis:
Indaga-se, nos autos, porque semelhante medida no teria sido editada em
outro momento, haja vista que o Presidente do Banco Central j teria a referida
preeminncia h muito tempo. Esse argumento colocado na inicial da ADI 3289 e
incorporado no parecer do Ministrio Pblico. Fosse correta tal impugnao, em muitas
ocasies se poderia impugnar uma Medida Provisria indagando porque ela no teria
sido editada no primeiro dia de Governo. Esse no me parece um argumento
consistente, pois desconsidera um aspecto bsico, qual seja a dimenso poltica e
historicamente condicionada da atuao do Poder Executivo.
(...) Por vezes h manifestaes que parecem partir do pressuposto de que
certas medidas provisrias foram editadas em razo de uma atitude pessoal, isolada e
voluntarista do Presidente da Repblica. Essa perspectiva desconsidera os inmeros
fatores que condicionam a prtica dos atos de governo e o exerccio do poder poltico.
H limitaes de toda ordem. Por vezes o fator interno Administrao. Exemplo
disso seria a ineficincia do Governo em identificar problemas e propor solues. E
tambm h condies que so externas estrutura do Executivo, como, por exemplo,
a composio parlamentar que d sustentao ao Presidente em determinado
momento. H inmeros outros fatores, e alguns desbordam as fronteiras nacionais.
No h, diante de tais condicionamentos, um momento ideal para a edio de atos
de governo (pg. 11).
Em seguida, justifica a urgncia e a relevncia da medida com base na
conhecida importncia do cargo de presidente do Banco Central e de se evitar
que este seja julgado em foro comum:
77
Em verdade, no caso em exame, considerada essa dimenso poltica e a
situao singular do Banco Central, no me pareceria absurda uma justificativa
explcita, pelo Presidente da Repblica, no sentido de que a Medida ora impugnada
teria sido editada to-somente para conferir prerrogativa de foro ao Presidente do
Banco Central. Tambm no seria disparatado se a exposio de motivos da MP 207
dissesse claramente que estaria sendo editada para o fim de afastar o Presidente do
Banco Central de uma avalanche de aes ajuizadas na primeira instncia do Poder
Judicirio. Tal justificativa no traria, em si, um indcio de abuso no poder de legislar.
Ora, estamos falando do Presidente do Banco Central! Todos sabemos o papel e
a importncia dessa autoridade na vida nacional. Todos sabemos que a escolha ou a
destituio de um Presidente do Banco Central possui, via de regra, uma repercusso
maior que uma mudana na chefia de vrios ministrios (pgs 14/15).
Ressalta tambm a importncia da existncia do instituto da
prerrogativa de foro, com base em lies doutrinrias, em institutos
semelhantes do chamado direito comparado de outros pases, e na descrio
de alguns tipos de aes as quais vinha sofrendo o presidente do Banco
Central, julgando serem questes das quais ele deveria estar protegido, devido
importncia de sua funo.
A seguir, rejeita sucintamente as alegaes de vcio formal no trmite da
medida e de que a norma envolveria matria processual, afirmando neste
ltimo caso, que a conseqncia processual apenas um reflexo de uma
previso administrativa, de mudana no quadro ministerial.
Afasta tambm a afirmao de que desaparecia a relao de
subordinao do Banco Central ao Ministrio da Fazenda, havendo confuso de
competncias:
No caso do Banco Central, a competncia decorre especialmente da previso
contida no art. 164 da Constituio. J no caso do Ministrio da Fazenda a competncia
est fixada no plano infraconstitucional. Ainda que houvesse superposio de
competncias no caso, o fato que isto no seria algo incomum ou esdrxulo em
relao ao que normalmente ocorre no mbito dos rgos superiores da Administrao
Pblica. Isso se verifica entre os prprios Ministrios, especialmente naqueles que
atuam na chamada rea econmica. Certamente h pontos de grande contato entre
Ministrio da Fazenda e Ministrio do Planejamento, por exemplo. E por isso h as
instituies de coordenao, como a Casa Civil da Presidncia da Repblica, e os
78
mecanismos legais de soluo de controvrsias dentro do Poder Executivo. E as
eventuais desinteligncias na diviso de tarefas entre tais autoridades certamente so
resolvidas pelas vias prprias, especialmente pelas regras de interpretao da
legislao infraconstitucional. No um tema constitucional (pg. 27)
Quanto alegao de ofensa separao de poderes, o ministro Gilmar
Mendes diz no existir, uma vez que, assim como ocorreu no caso do cargo de
Advogado Geral da Unio, tambm para o presidente do Banco Central ser
previsto um procedimento de sabatina pelo Senado, uma vez que o artigo 52,
inciso III, que prev a aprovao pelo Senado, reserva legal aberta, e
teoricamente pode incluir qualquer membro da administrao (inclusive
ministros), mas por outro lado no impede que no caso do presidente do
Banco Central, o presidente da Repblica possa exoner-lo a qualquer
momento. Alm disso, afirma que para o presidente do Banco Central so
exigidos ainda outros requisitos, o que torna sua assuno ao cargo ainda mais
rigorosa. O ministro tambm afirma que no fere a separao de poderes a
alterao do foro de julgamento, uma vez que h membros subordinados a
ministrios, que nem ministros so, e que so julgados diretamente pelo STF.
E, por todas essas razes, acredita o ministro no haver ofensa separao de
poderes na alterao do status do cargo.
Utilizando novamente o argumento de que a previso feita pela medida
de carter meramente administrativo, afasta a hiptese de invaso de campo
reservado a lei complementar, por ser de interesse do Sistema Financeiro
Nacional.
E, por fim, defende tambm a idia de que o status do cargo deve
retroagir para beneficiar tambm os ex-presidentes do Banco Central, uma vez
que se refere ao cargo, e no ao presidente em si, mais uma vez discorrendo
sobre a importncia da funo e sobre a criao do instituto do foro
privilegiado, e a quem acredita que ele deve proteger, citando precedentes do
ministro Seplveda Pertence e prprios que tratam do tema da prerrogativa de
foro.
E conclui:
Em sntese, no vejo qualquer argumento constitucional consistente a justificar
a declarao de inconstitucionalidade dos atos impugnados. A par de no estarem
79
configuradas as alegadas violaes constitucionais, penso que, considerada a
singularidade do cargo de Presidente do Banco Central, h razes constitucionais que
recomendam a disciplina ora impugnada.
Concluo, portanto, o meu voto, no sentido de julgar integralmente
improcedentes as aes diretas (pg. 39).
O ministro Eros Grau vota nos termos do ministro Gilmar Mendes,
ressaltando que considera presentes os requisitos de urgncia e relevncia
justamente pela converso da medida em lei, e reafirmando que o contedo da
medida no abrange matria financeira.
O ministro Joaquim Barbosa tambm vota no mesmo sentido,
acentuando que a prerrogativa de foro funciona como instrumento de proteo
ao funcionamento da administrao, no havendo sentido em defender que o
quadro ministerial seja visto de maneira esttica, mas sim que se altere
conforme situaes de convenincia:
Tradicionalmente as Constituies brasileiras no fixam a organizao dos
Ministrios, por razes prticas bvias. Assim que no encontro em nossa histria
constitucional elementos aptos a justificar que a prerrogativa de foro dos ministros de
Estado se fundamente na natureza especfica de suas atribuies constitucionais.
No regime presidencialista, como de resto no sistema parlamentar, a
importncia dos postos ministeriais varia em funo do momento histrico. Temas que
h trinta anos no se revestiam da dignidade administrativa necessria para sequer
ser objeto de uma diviso em um Ministrio hoje podem ser pastas ministeriais de
primeira grandeza.
Para esse efeito, passa a ser determinante o juzo poltico efetuado pelo
presidente ao apresentar projeto de lei que organiza a Presidncia da Repblica e
conseqentemente tambm os Ministrios (pgs. 42/43).
J o ministro Carlos Britto, por sua vez, vota em sentido contrrio. E o
faz segundo anlise de dispositivos legais em que o cargo de ministro vem
necessariamente atrelado a um ministrio e, no se enquadrando o Banco
Central nessa segunda categoria, no seria possvel a nomeao de seu
presidente como ministro de estado. Assim dispe:
Quanto ao mrito, porm, persisto no entendimento de que a prpria
Constituio Federal estabeleceu um vnculo funcional direto entre Ministro e
Ministrio, de sorte a me animar a dizer que, para todos os fins e efeitos, inclusive
80
para atrair a competncia penal desta egrgia Corte, s plenamente Ministro quem
dirige um Ministrio. E, lembro-me, da ltima vez que a matria foi discutida, citei pelo
menos trs dispositivos que fazem esse enlace funcional entre Ministro e Ministrio.
(...) De outra parte, a prpria Constituio quem estabelece que Ministro de Estado
exerce a orientao, coordenao e superviso dos rgos e entidades da
Administrao Federal. Ora, se o Banco Central permanece como entidade, ou seja,
um ser administrativo dotado de personalidade jurdica prpria, no caso sob a forma
autrquica, porque essa entidade est sob a coordenao, superviso e orientao
de um Ministro de Estado. E se Ministro o Presidente do Banco Central passa a ser,
como poder continuar a s-lo sem que o Banco Central seja elevado condio de
Ministrio? Como esse Ministro - agente ministro, mas o rgo que no ministrio -
passa a se submeter coordenao, superviso e orientao de um Ministrio? Em
suma, numa linguagem bem coloquial, entendo que, na matria, o kit tem de ser
completo: Presidente do Banco Central elevado condio de Ministro e o Banco
Central elevado condio de Ministrio para a Constituio ser respeitada (pgs. 46
e 47).
Por fim, esclarece que no vedado lei fazer equiparaes para que se
alcance determinados fins, mesmo administrativos, porm considera o meio
utilizado no caso inconstitucional.
O ministro Cezar Peluso vota no sentido do ministro Gilmar Mendes,
argumentando que s haveria alguma espcie de abuso caso a prerrogativa de
foro fosse um privilgio, e no uma previso constitucional, e caso a medida
tivesse sido editada visando a beneficiar uma pessoa em especial, e no a um
cargo, apesar de, assim como o ministro Gilmar Mendes, apresentar em sua
fundamentao diversos argumentos conjunturais, relativos ao momento da
edio da medida. Tambm refuta a tese do ministro Carlos Britto com base no
artigo 87, pargrafo nico, inciso I da constituio, que prev aos ministros
atribuies outras que no necessariamente a de dirigir um ministrio.
A ministra Ellen Gracie, em poucas palavras, tambm acompanha o voto
do ministro relator.
O ministro Marco Aurlio vota em sentido contrrio maioria. Logo de
incio, questiona a presena dos requisitos de relevncia e urgncia da medida:
Concordo com o que sustentado da tribuna. Passaram-se muitos anos sem que
se cogitasse, mesmo em poca de certo abandono dos parmetros constitucionais,
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conferir esse ttulo realmente considervel ao presidente de uma autarquia, ao
Presidente do Banco Central. Eis que, de uma hora para outra, teria surgido no cenrio
nacional quadro a ensejar a edio dessa medida provisria.
(...) no vejo causa suficiente para atuar-se de forma imediata, lanando-se um ato
com fora de lei, deixando-se de encaminhar projeto - que poderia, inclusive, merecer
a tarja de urgente - para a deliberao das Casas Legislativas (pgs. 57/58).
Afirma tambm a invaso pela medida de campo processual:
Mais do que isso, Senhor Presidente, acabou-se por legislar em campo
processual, no campo do processo penal, porque escancarado o objetivo da mudana.
Buscou-se o estabelecimento de competncia, da competncia do Supremo Tribunal
Federal, e pouco importa que isso no esteja dito com todas as letras na medida
provisria, hoje j convertida em lei. No podemos ser ingnuos a ponto de olvidar o
fim almejado mediante a disciplina (pg. 58).
Assemelha sua opinio do ministro Carlos Britto sobre quem considera
serem efetivamente ministros de estado e questiona tambm a exigncia de
submisso de ocupantes dos cargos de ministro aprovao do Senado,
sabatina obrigatria pela qual qualquer ocupante do cargo de presidente do
Banco Central teria que passar, segundo o artigo 84 da constituio.
Diz ainda no ser contra as fices jurdicas, porm que estas devem ser
pautadas na realidade, o que, segundo ele, no ocorreu no caso, devido s
diferenas nas atribuies de cada cargo, que tornam as duas atividades
incompatveis de serem praticadas por um mesmo agente, situao que,
segundo ele, geraria extrema insegurana jurdica:
Em suma, o ministro de Estado um auxiliar do presidente da Repblica,
sendo por este escolhido em ato nico, sem que se tenha a participao do Legislativo,
ao contrrio do que ocorre relativamente escolha do presidente e dos diretores do
Banco Central alnea d do inciso III do artigo 52 e artigo 87 da Constituio
Federal. Diante dos termos da Carta da Repblica, distintas so as atividades do
presidente do Banco Central e de ministro de Estado (pg. 63).
E, com base no princpio do terceiro excludo, segundo o qual duas
afirmaes conflitantes no podem gerar uma terceira, sendo que algo ou ,
ou no , afirma que haver uma incongruncia de interpretao na
constituio caso o presidente do Banco Central, membro da administrao
82
indireta, tenha, ainda que apenas formalmente, posio jurdica de ministro,
funo da administrao direta:
Nesse contexto, o emprstimo da condio de ministro ao presidente do Banco
Central surge conflitante com a Carta da Repblica, flexibilizando-a, no que elastece a
competncia do Supremo Tribunal Federal. Dela discrepa quanto a uma nova ptica do
que se passa a entender como ministro de Estado, contrariando-se o princpio lgico
do terceiro excludo: ou bem se tem o cargo de presidente de uma autarquia, a
integrar repito a administrao indireta federal, ou bem se verifica a ocupao de
cargo de ministro de Estado, ficando o titular submetido diretamente, como auxiliar, ao
presidente da Repblica.
(...) Pouco importa, no caso, a origem da imaginao que conduziu a colar-se
ao presidente do Banco Central o status de ministro, chegando-se verdadeira
fantasia. Pouco importa que se tenha querido outorgar pomposo ttulo ou dotar-lhe de
blindagem, em vista das aes em curso na primeira instncia. O que cumpre perceber
a incongruncia, dadas as balizas constitucionais que norteiam a vida no Estado
Democrtico de Direito. A incoerncia e a inconstitucionalidade tambm esto no fato
de algum acumular a presidncia de uma autarquia e um ministrio, hipottico este,
mas existente sob o ngulo formal, ou seja, um cargo na administrao indireta e
outro na administrao direta (pgs. 64/65).
O ministro Carlos Velloso, primeiramente, faz uma pequena defesa do
controle jurisdicional de medidas provisrias, que ele considera serem uma
espcie de delegao legislativa, e que segundo ele no se justificam apenas
pela lentido do poder legislativo:
Agora, Senhor Presidente, preciso ficar bem claro que a legitimidade da delegao
legislativa est no controle exercido sobre essa mesma delegao legislativa. Primeiro,
o controle poltico, por parte do parlamento; segundo, nos sistemas como o nosso, o
controle jurisdicional, o judicial review.
De modo que, se no houver esse controle rigoroso, principalmente por parte
do Poder Judicirio, a delegao legislativa tornar-se- ilegtima (grifo do ministro -
pg. 72).
Ao passar para a anlise de mrito, de pronto reputa inexistentes os
requisitos de urgncia e relevncia:
A relevncia e a urgncia estariam, segundo se afirma, na relevncia das
matrias que integram a pauta de decises do Presidente do Banco Central:
83
formulao da poltica monetria do Pas e interveno no sistema financeiro nacional.
Isso est na exposio de motivos da Medida Provisria. Todavia, essas atribuies -
foi dito da tribuna, est nos memoriais e na petio inicial - so exercidas pelo
Presidente do Banco Central h cerca de quarenta anos; aps tanto tempo descobre-
se, num passe de mgica, que urgente e relevante fazer do Presidente do Banco
Central Ministro de Estado.
(...) Veja, eminente Presidente, dar ao Presidente do Banco Central o ttulo de
ministro, ministro que no tem ministrio, que no dirige ministrio nenhum, bem
ressaltou o Sr. Ministro Carlos Britto, no tem relevncia, o que me parece bvio. E
nem h urgncia em fazer ministro uma autoridade que vem exercendo as funes do
cargo h cerca de quarenta anos, sem necessitar do ttulo de ministro (pgs. 72 e
74).
E prope um erro na escolha do tema para o qual a discusso da ao
foi levada:
Ora, Senhor Presidente, neste campo - est aqui o eminente professor de
Direito Econmico, o nosso Colega Eros Grau -, o que relevante e deve ser discutido
se ao Banco Central deve ser concedida autonomia relativamente ao governo; no
simplesmente fazer do Presidente do Banco Central Ministro de Estado, que continuar
subordinado ao Presidente da Repblica. O que relevante mesmo isto: deve-se
conceder ao Banco Central autonomia relativamente ao governo? Muitos economistas
respondem afirmativamente, o que, alis, ocorre nos Estados Unidos da Amrica. Este
o tema relevante, mas no o tema que estamos cuidando nestas aes diretas
(pg. 73).
Aps, questiona tambm a medida provisria como meio cabvel para a
alterao do cargo, uma vez que, segundo ele, ao se mudar o status do cargo,
mudam-se tambm as atribuies do presidente, o que interessa ao sistema
financeiro nacional, pelo que h desrespeito ao artigo 192 da constituio.
Alm disso, afirma que o nico requisito pelo qual deve passar o presidente do
Banco Central a sua aprovao pelo Senado, requisito pelo qual no passam
os ministros de estado.
Assim, vota pela inconstitucionalidade da medida e, conseqentemente,
da lei em que se converteu.
O ministro Seplveda Pertence, ao tratar dos requisitos de relevncia e
urgncia, rebate o argumento, utilizado por muitos ministros, de que no
84
haveria a urgncia da medida, uma vez que o cargo de presidente do Banco
Central existe h cerca de 40 anos. Para ele, esse fato comprovaria ainda mais
a urgncia da sua edio.
Em seguida, demonstra seu receio em basear-se no princpio da
moralidade, previsto no artigo 37 da Constituio, para julgar uma ao:
A alegao de ofensa ao princpio da moralidade, quero deixar claro tambm
que no acolho no caso. Confesso meu temor do uso, sem muita discrio, desse
princpio constitucional, porque, por meio dele, podemos estabelecer o governo dos
juzes, que no , por ser de juzes, menos arbitrrio que outros governos arbitrrios
(pg. 86).
E afirma no haver ofensa a esse princpio no caso:
No caso, porm, tambm me parece que, em si mesma, a elevao de um
agente pblico condio de Ministro de Estado e o conseqente foro por prerrogativa
de funo no ofendem o princpio da moralidade porque acentuou o Ministro Cezar
Peluso , em si mesma, a prerrogativa de foro no um desvalor tico ou jurdico
(pg. 86).
Tambm rejeita a alegao de que a mera alterao do status atinge
matria processual e desconsidera os efeitos que a elevao do cargo possa ter
no sistema financeiro nacional.
O problema surge, para ele, no fato de a constituio ter distinguido
claramente o cargo de presidente do Banco Central e o seu estatuto dos
demais cargos de chefia de autarquias, tornando incompatvel quele a
assuno da funo de ministro:
Isso resulta, a meu ver, do cotejo dos incisos I e XXV com o inciso XIV do art.
84 da Constituio: nos primeiros se prev que compete privativamente ao Presidente
da Repblica - no inciso I - nomear e exonerar os Ministros de Estado e - no inciso XXV
- prover cargos pblicos em geral. Mas o inciso XIV se dedicou especificamente a certo
tipo de agentes pblicos. Quais? O Presidente e os demais dirigentes do Banco Central,
distino que, a meu ver, se refora com a clusula posta pelo mesmo art. 84, XIV e j
presente no art. 52, III, d, da Constituio, que submete a nomeao do Presidente
do Banco Central e dos demais diretores, ao contrrio do silncio a propsito de
quaisquer outras autarquias, prvia aprovao do Senado Federal (pg. 89).
85
Alm disso, questiona a constitucionalidade no apenas da medida
provisria, mas tambm da lei em que se converteu, visto que esta introduz
um novo pargrafo que traz explicitamente a previso da prerrogativa de foro
aos ex-presidentes do Banco Central, a sim segundo ele, criando um privilgio
e atingindo matria processual.
Assim, num sentido contrrio do que parecia ir inicialmente, declara a
procedncia da ao e a inconstitucionalidade da medida.
O ministro Nelson Jobim, em um voto bastante curto, acompanha o
ministro Gilmar Mendes, relator, no sentido da constitucionalidade da medida,
esclarecendo apenas que a alterao do foro de julgamento do presidente do
Banco Central no levar a situao de impunidade do mesmo.
Assim, foi julgada por maioria de votos integralmente improcedente a
ao direta de inconstitucionalidade, mantendo-se a eficcia da medida,
vencidos, na totalidade, os ministros Carlos Britto, Marco Aurlio, Carlos
Velloso e Seplveda Pertence, e, em parte, o ministro Celso de Mello, que
somente julgava procedente a ao em relao ao pargrafo nico do artigo 2
da lei 11036/2004.


Anlise Parcial

Percebe-se nesse acrdo bastante discusso sobre os requisitos de
urgncia e relevncia, bases da argumentao do voto do ministro Gilmar
Mendes, ainda que para reconhec-los. Voto, inclusive, que empresta seu
contedo aos votos dos demais ministros que optam pela constitucionalidade
da medida provisria, o ministro Joaquim Barbosa acrescentando ainda que
considera a questo como sendo do mbito da discricionariedade do presidente
da repblica, conforme a sua convenincia. Note-se que a questo da urgncia
e relevncia tambm foi tratada com grande importncia pelos ministros que
votam pela inconstitucionalidade da medida.
Tambm se mostra como elemento determinante para a deciso do
ministro relator a sabida importncia do cargo de presidente do Banco Central,
86
segundo ele um cargo de natureza especial que justificaria a edio da
medida mesmo que simplesmente para blind-lo (nas palavras do ministro
Marco Aurlio) das diversas aes judiciais que vinha sofrendo, no parecendo
importar muito para ele e para os demais ministros que o acompanham e
aprovam a medida a incompatibilidade constitucional apresentada pelos
ministros que a reprovam, qual seja a criao de uma espcie de cargo
anmala, na qual se tem o status de ministro sem a direo de um respectivo
ministrio, exercendo o ocupante do cargo funes, ao mesmo tempo, da
administrao direta e indireta, e passando, para assuno do cargo, pelo
procedimento de sabatina pelo Senado, que no previsto para os outros
ministros de estado.
Todavia, pode-se dizer que j no h mais aquele receio dos ministros
em questionar o verdadeiro motivo da promulgao da medida, quando se
limitavam a fazer uma comparao interpretativa de seu texto com o texto
legal constitucional.

ADI-MC 3540: Caso do Cdigo Florestal

O caso:

Diferentemente da maioria das outras aes de inconstitucionalidade
aqui analisadas em seu teor, que foram impetradas por partidos polticos, a
seguinte ao foi impetrada pelo Procurador Geral da Repblica, que ataca o
artigo 4, caput e os pargrafos 1 a 7, da Lei n 4.771/1965 (Cdigo
Florestal), cujas redaes so dadas pela Medida Provisria n 2.166-67/2001.
E o seguinte o teor das normas impugnadas:
Art. 4 A supresso de vegetao em rea de preservao permanente
somente poder ser autorizada em caso de utilidade pblica ou de interesse social,
devidamente caracterizados e motivados em procedimento administrativo prprio,
quando inexistir alternativa tcnica e locacional ao empreendimento proposto.
1 A supresso de que trata o caput deste artigo depender de autorizao
do rgo ambiental estadual competente, com anuncia prvia, quando couber, do
87
rgo federal ou municipal de meio ambiente, ressalvado o disposto no 2 deste
artigo.
2 A supresso de vegetao em rea de preservao permanente situada
em rea urbana, depender de autorizao do rgo ambiental competente, desde que
o municpio possua conselho de meio ambiente com carter deliberativo e plano
diretor, mediante anuncia prvia do rgo ambiental estadual competente
fundamentada em parecer tcnico.
3 O rgo ambiental competente poder autorizar a supresso eventual e de
baixo impacto ambiental, assim definido em regulamento, da vegetao em rea de
preservao permanente.
4 O rgo ambiental competente indicar, previamente emisso da
autorizao para a supresso de vegetao em rea de preservao permanente, as
medidas mitigadoras e compensatrias que devero ser adotadas pelo empreendedor.
5 A supresso de vegetao nativa protetora de nascentes, ou de dunas e
mangues, de que tratam, respectivamente, as alneas c e f do art. 2 deste Cdigo,
somente poder ser autorizada em caso de utilidade pblica.
6 Na implantao de reservatrio artificial obrigatria a desapropriao ou
aquisio, pelo empreendedor, das reas de preservao permanente criadas no seu
entorno, cujos parmetros e regime de uso sero definidos por resoluo do CONAMA.
7 permitido o acesso de pessoas e animais s reas de preservao
permanente, para obteno de gua, desde que no exija a supresso e no
comprometa a regenerao e a manuteno a longo prazo da vegetao nativa.
O ministro Nelson Jobim, poca presidente do Supremo, j havia
julgado a cautelar em deciso monocrtica, decidindo por deferi-la e suspender
os efeitos da medida provisria, com base no argumento principal de que o
artigo 225, pargrafo 1, inciso III da constituio apenas autoriza a supresso
de rea protegida mediante lei, e a medida provisria permite que tal
autorizao seja feita meramente por rgo administrativo ambiental regional.
Porm, o presidente da Repblica pediu a reconsiderao da deciso,
pelo que a questo foi levada a Plenrio.
Tais foram as alegaes apresentadas pelo impetrante:
de que os dispositivos ora atacados tornam possvel a supresso de
rea de preservao permanente mediante mera autorizao
administrativa do rgo ambiental, quando, em verdade, o legislador
88
constituinte determinou que tal supresso somente poder ocorrer
por meio de lei formal;
- de que somente a lei em sentido formal e especfica, entendida
esta como o ato normativo emanado do Poder Legislativo e elaborada
segundo os preceitos do devido processo legislativo constitucional,
poder autorizar a alterao e/ou supresso dos espaos territoriais
especialmente protegidos;
- de que o CONSELHO NACIONAL DO MEIO AMBIENTE - CONAMA,
com fundamento na Medida Provisria atacada est prestes a autorizar,
por meio de resoluo, que o gestor ambiental local apure a 'utilidade
pblica' de um empreendimento de minerao e autorize, sem lei, a
supresso da vegetao em rea de preservao permanente.
- de que tal fato poder acarretar prejuzos irreparveis ao bem
ambiental, uma vez que fundado unicamente na discricionariedade do
gestor ambiental de dizer o que utilidade pblica, quando essa
avaliao evidentemente extrapola a questo ambiental. Abre-se, via de
conseqncia, a porta, por exclusivos interesses econmicos,
especialmente minerrios, para a extino de espaos territoriais
protegidos e essenciais proteo e defesa dos ecossistemas.
- e de que A 78 Reunio do CONAMA seria realizada nos
prximos dias, o que comprovava a necessidade de concesso de
medida cautelar com base no art. 10, 3, da Lei n 9.868/99, sem a
audincia dos rgos ou das autoridades das quais emanou a lei ou o ato
normativo impugnado (pgs. 7 e 8).
Houve admisso dos estados de Minas Gerais, de So Paulo, do Esprito
Santo, da Bahia, de Mato Grosso do Sul e do Amazonas, da Confederao
Nacional da Indstria (CNI) e do Instituto Brasileiro de Minerao (IBRAM) na
condio de amici curiae ao processo, todos se manifestando no sentido da
constitucionalidade da medida.
Houve tambm parecer emitido pelo Consultor Jurdico do Ministrio do
Meio Ambiente, a pedido do presidente da Repblica, de seguinte teor:
89
I - as reas de preservao permanente incluem-se no conceito de
espaos especialmente protegidos, nos termos do art. 225, 1, inciso III da
Constituio Federal, juntamente com as Unidades de Conservao e a Reserva
Legal;
II - a interpretao/aplicao dos preceitos constitucionais em debate no
podem desbordar da lgica do razovel. Com efeito, o preceito constitucional em
foco no poder conduzir concluso de que qualquer atividade humana, em
espaos territoriais especialmente protegidos, dependa, diretamente, de
autorizao legislativa. A interpretao do enunciado em tais termos esvaziaria a
ao administrativa, concentrando-a no Parlamento;
III - o texto constitucional em anlise expressa a necessidade de lei
especifica para a alterao e a supresso de espaos territoriais especialmente
protegidos, jamais para a supresso de vegetao nestas reas. O corte de
vegetao em rea de preservao permanente no acarreta a supresso da APP,
tanto que o Cdigo Florestal Federal reconhece, textualmente (art. 1, 2, inciso II),
a existncia de rea de preservao permanente, mesmo em espaos desprovidos de
vegetao;
IV - no depende de lei o ato administrativo que, nos termos da legislao
que disciplina referido espao, nele autoriza, licencia ou permite obras ou atividade;
V o art. 225, 1, inciso III da Constituio Federal determina uma dupla
condio para que se promovam alteraes ou supresses de espaos territoriais
especialmente protegidos: a) existncia de prvia lei autorizativa e b) vedao de
qualquer utilizao que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua
proteo;
VI - a lei autorizativa para uma eventual supresso de vegetao em rea de
preservao permanente estabelecida pelo artigo 4 o prprio Cdigo Florestal (art.
3, 1 e art. 4). Portanto, no h necessidade de uma lei especfica que autorize
a supresso de vegetao em rea de preservao permanente;
VII - a segunda condio constitucional, para que se possa alterar ou
suprimir um espao territorial especialmente protegido, que tal alterao ou
supresso no implique qualquer utilizao que comprometa a integridade dos
atributos que justifiquem sua proteo. Tal dispositivo s pode ser compreendido em
consonncia com a exigncia constitucional do licenciamento ambiental para obras ou
atividades potencialmente poluidoras ou causadoras de degradao do meio ambiente;
90
VIII - entender que no possvel aos rgos ambientais autorizar a
supresso de vegetao em APP, cabendo tal possibilidade, exclusivamente, ao Poder
Legislativo subverter o sistema constitucional das competncias dos trs poderes,
atribuindo ao Legislativo o que de competncia do Executivo. No depende de lei
o simples ato administrativo, que, vinculado norma geral legal que disciplina o uso
de determinado espao territorial especialmente protegido, decide sobre obras ou
atividades a serem nele executadas;
IX - com as modificaes introduzidas na legislao ambiental, as reas
de preservao permanente se consolidaram como espaos em regra insuscetveis
de utilizao, ressalvados os casos em que, constatada a presena dos requisitos
previstos em lei, o rgo ambiental competente possa, com fulcro no interesse
pblico, devidamente caracterizado e motivado em procedimento administrativo
prprio, autorizar a retirada da vegetao e a conseqente interveno nesses locais;
X - assim sendo, as disposies do art. 4 do Cdigo Florestal Federal
encontram-se em perfeita harmonia com a Constituio Federal, em especial o
seu art. 225, 1, inciso III. (grifos do ministro pgs. 10-12)

A deciso:

O ministro Celso de Mello, relator, destaca a importncia da proteo
aos direitos de terceira gerao, grupo do qual o direito preservao do meio
ambiente faz parte, e de se evitar que interesses empresariais acarretem na
supresso desse direito.
A preocupao com a preservao do meio ambiente que hoje
transcende o plano das presentes geraes, para tambm atuar em favor das
geraes futuras (PAULO AFFONSO LEME MACHADO, Direito Ambiental Brasileiro,
p. 123/124, item n. 3.2, 13 ed., 2005, Malheiros)- tem constitudo, por isso
mesmo, objeto de regulaes normativas e de proclamaes jurdicas, que,
ultrapassando a provncia meramente domstica do direito nacional de cada Estado
soberano, projetam-se no plano das declaraes internacionais, que refletem, em
sua expresso concreta, o compromisso das Naes com o indeclinvel respeito a
esse direito fundamental que assiste a toda a Humanidade (grifos do ministro
pg. 19).
91
No mais, adota na integralidade as razes apresentadas pelo parecer do
consultor do Ministrio do Meio Ambiente, repetindo-as em seu voto, e
acrescentando bastantes argumentos doutrinrios no mesmo sentido,
principalmente com o objetivo de afirmar que a medida em questo no
atingiu matria reservada lei e nem sobreps outros interesses proteo do
meio ambiente, mas, muito pelo contrrio, tomou providncias no sentido de
se evitar a ofensa a esse direito, na medida em que, criando a lei autorizadora
de que fala o artigo 225, imps condies (autorizao do rgo ambiental
estadual) e limites (utilidade pblica e interesse social) supresso das reas
protegidas, coisa que antes nem sequer era prevista.
Alm disso, afirma, com base em argumentos apresentados pelo
presidente da Repblica, que a reserva legal se d apenas quanto:
(...) alterao e supresso de espaos territoriais especialmente protegidos.
Em contrapartida, o texto normativo impugnado autoriza, mediante procedimento
administrativo prprio, a supresso de vegetao em rea de preservao
permanente (grifos do ministro pg. 25).
Havendo, assim, para ele, uma diferena de mbito territorial na
classificao dos dois tipos de regio, podendo a supresso da ltima ser
autorizada, com base nos requisitos previstos, por autoridade competente.
Cita a si mesmo em jurisprudncia anterior para afastar a alegao de
periculum in mora na no concesso da liminar:
A jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal, ao pronunciar-se sobre esse
especfico aspecto concernente questo do periculum in mora, j advertiu que O
tardio ajuizamento da ao direta de inconstitucionalidade, quando j decorrido
lapso temporal considervel desde a edio do ato normativo impugnado,
desautoriza - no obstante o relevo jurdico da tese deduzida o reconhecimento
da situao configuradora do periculum in mora, o que inviabiliza a concesso da
medida cautelar postulada (RTJ 152/692-693, Rel. Min. CELSO DE MELLO) (grifos
do ministro pg.35).
E, na concluso de seu voto, demonstra o requisito de urgncia da
medida nas razes apresentadas pelo presidente (o qual as classifica como
razes de periculum in mora):
92
Na verdade, h a ocorrncia de periculum in mora inverso, pois o
deferimento da liminar, ao impor que qualquer supresso de vegetao se d
apenas mediante lei em sentido estrito, alm de gerar interferncia indevida do
Poder Legislativo em seara que sempre pertenceu ao Poder Executivo, atingindo o
princpio federativo, implicar na paralisao de atividades econmicas, obras de
saneamento bsico e outros
servios.
(...) Todavia, esta situao j est se verificando. A Secretaria de
Petrleo, Gs Natural e Combustveis Renovveis do Ministrio de Minas e Energia,
atravs do MEMO n 165/05/SPG, em anexo, lista os processos de emisso de
licena ambiental para a construo de gasodutos que esto suspensos em virtude
da concesso da medida liminar: so investimentos que variam de US$ 172
milhes (cento e setenta e dois milhes de dlares) a US$ 1.300 milhes (um bilho e
trezentos milhes de dlares). Ressalte-se que a paralisao desses
empreendimentos poder comprometer o abastecimento de energia eltrica da
Regio Nordeste em 2007, uma vez que as usinas termeltricas representam cerca
de 30% (trinta por cento) da energia eltrica ali consumida. Com relao Regio
Norte, a implantao do gasoduto Urucu-Porto Velho permitir a utilizao de gs
natural em substituio ao leo diesel e ao leo combustvel no abastecimento das
usinas termeltricas do Estado de Rondnia, o que reduzir custos e trar
benefcios ao meio ambiente, atravs da menor emisso de gases poluentes.
Esses so apenas alguns exemplos dos impactos da medida deferida na
presente ao direta. So inmeros os empreendimentos de pequeno, mdio e
grande porte que foram interrompidos espera do devido equacionamento dessa
questo, que, mantida nos termos atuais, gerar prejuzos incalculveis ao pas.
(grifos do ministro pgs. 37/38).
E, por todas essas razes, vota pela constitucionalidade da medida e
pelo indeferimento da cautelar.
O ministro Nelson Jobim, ao analisar novamente a questo, afirma que
havia concedido a liminar anteriormente por ter tido dvidas quanto
abrangncia dos termos alterao e supresso de que trata o artigo 225,
porm admite aps ouvir o voto do ministro Celso de Mello que a norma em
questo quis apenas reconhecer em que situaes legtima ou no a
explorao a rea de preservao, pelo que vota no mesmo sentido do relator.
93
O ministro Eros Grau, apenas acrescenta que medidas provisrias
tambm so lei em sentido abstrato, sendo que a supresso de espaos
territoriais depende de lei em seu sentido formal, de atividade do Legislativo,
porm a supresso da vegetao de reas especialmente protegidas prescinde
de tal requisito, pelo que tambm vota com o relator.
O ministro Carlos Britto afirma ser a medida provisria extremamente
concessiva ao permitir que a supresso de vegetao em reas protegidas se
d com mera autorizao administrativa, sendo que prev regra menos rgida
para devastao de vegetao do que a que prevista para desapropriar um
imvel, que depende de autorizao legislativa.
Chamando a ateno para o problema da desertificao no Brasil, sugere
ento que seja dada interpretao conforme ao dispositivo para que fique claro
que essa autorizao no significa, em nenhum modo, desnaturar o espao e,
muito menos, extirp-lo ou extingui-lo.
A sugesto leva a uma discusso de que participam os ministros Nelson
Jobim, Seplveda Pertence e Celso de Mello, que no a acolhem, por
acreditarem que a prpria constituio impede, em seu artigo 225, qualquer
utilizao que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua
proteo, como o meio ambiente.
O ministro Carlos Britto responde ento que essa previso constitucional
serve para ser parmetro da lei, a qual insiste que no o observou, sendo sua
previso da possibilidade de supresso, nas palavras do ministro, muito
frouxa, dando muita margem discricionariedade da administrao. E defere
o pedido liminar.
O ministro Cezar Peluso entende que a norma constitucional apenas se
refere a alterao e supresso em sentido abstrato, mas que nada infirma
sobre a regulamentao do uso, que alis o ministro defende que seja feita por
atos administrativos, menos estticos e mais controlveis em sua legalidade do
que previses legais.
A ministra Ellen Gracie vota integralmente no sentido do relator,
atentando ainda para a inviabilidade de diversos projetos em andamento que a
concesso da liminar causaria.
94
O ministro Marco Aurlio alega limitao material atuao da medida
provisria nesse caso, que decorre de vcio formal na sua criao:
Fao esse registro para assentar, de incio, que no havia campo atuao do
Chefe do Poder Executivo. No lhe cabia disciplinar uma matria que pode implicar
prejuzo projetado no tempo, irrecupervel, como se urgncia e necessidade
concorressem para alterar-se Cdigo, em vigor h muitos anos, mediante medida
provisria.
Creio que se configura, de incio, vcio formal na normatizao da matria. O
tema, evidentemente, deveria passar, considerado o contedo da medida provisria e
por meio de projeto de lei, pelo crivo dos representantes do povo brasileiro os
deputados federais e pelos representantes dos Estados os senadores (pg. 59).
Afirma ainda que no existem situaes em que a constituio fala em
lei em sentido abstrato, sempre que traz a expresso na forma da lei, ela se
refere a atos normativos emanados do poder Legislativo. Assim, no pode, ao
seu ver, uma medida provisria regular a alterao prevista pelo artigo 225
(que no traz qualquer diferenciao territorial), nem muito menos delegar a
algum que o faa:
O vocbulo alterao tem significado vernacular prprio, e o constituinte de
1988 no estabeleceu excees quanto ao objeto dessa mesma alterao. Vale dizer:
no fixou uma gradao no tocante modificao a sofrer o espao territorial
preservado.
No posso dizer que onde a lei fundamental exige a existncia de uma lei,
excepcionando algo que, para mim, salta aos olhos como salutar, que a integridade
ambiental nos mais diversos aspectos, possvel ler-se que a disciplina para a
alterao, e alterao quanto supresso de vegetao de natureza substancial,
possa ocorrer por meio de medida provisria. E o que pior: a medida provisria no
encerra, por si mesma, a alterao. Revela algo que foi rechaado pela Carta de 1988,
ou seja, a delegao ao Poder Executivo (pg. 68).
E, criticando as razes eminentemente econmicas que fundamentaram
as decises de seus colegas, com exceo do ministro Carlos Britto, assim
conclui seu voto:
Termino dizendo: pobre Me-Terra, pobres geraes presente e futuras no que
se acaba por olvidar os parmetros da Carta da Repblica, os parmetros voltados
preservao, tanto quanto possvel, do meio ambiente, integridade do meio
95
ambiente, ao respeito ao meio ambiente, no que indispensvel ao bem-estar do
prprio homem.
Peo vnia a Vossa Excelncia alis, no pediria se Vossa Excelncia tivesse
mantido o ato formalizado -, peo vnia ao relator e aos que o acompanharam, para
assentar que, sopesados os valores relativos ao desenvolvimento econmico,
explorao no no sentido pejorativo - econmica e preservao visada pela
Constituio Federal, vejo risco maior em manter-se essa avenida, em termos de
delegao, aberta pela medida provisria.
E, repito, se a medida provisria vier a ser rechaada pelo Congresso, o mal j
estar consumado e este, no Brasil, tem um efeito incrvel - em termos de alterao
que a Constituio Federal visa a afastar, que a alterao do meio ambiente com a
supresso da vegetao, devendo ser frisado que a vegetao indispensvel, em se
tratando de territrio, indispensvel a ter-se como preservado o meio ambiente
(pg. 65).
Vencidos, portando, os ministros Marco Aurlio e Carlos Britto, indefere-
se, por maioria de votos, o pedido liminar.

Anlise parcial:

Com pouca discusso sobre a urgncia e a relevncia, esta foi uma
deciso baseada essencialmente na argumentao trazida pelo presidente da
Repblica, talvez pela insegurana da novidade que era o controle
constitucional de direitos ambientais, e pela falta de prtica em tal controle.
Quanto ao teor dos argumentos, especialmente no que tange
considerao sobre os efeitos da deciso, teve maior fora o fato apontado
pelo ministro Celso de Mello, de que a concesso da cautelar impediria a
continuao de vrios projetos econmicos j em andamento, tendo o ministro
Marco Aurlio relatado o estardalhao da mdia que a primeira deciso do
ministro Nelson Jobim causou.
Mostou-se patente que o interesse do presidente em pedir a
reconsiderao daquela deciso no foi a mera urgncia em regulamentar uma
atividade que devastava o meio ambiente, mas sim a possibilidade de
continuao da execuo daqueles projetos sem ter que esperar pela deciso
96
final. Alis, no fosse por essa discusso, de ponderao entre interesse
econmico e proteo ao meio ambiente, o primeiro levando a vantagem no
caso, este acrdo no se encontraria no rol das decises substantivas, uma
vez que a outra questo discutida foi o significado dos termos 'alterao' e
'supresso', e a quem cabia, conforme interpretao do texto legal, permitir
esses atos. Assim, ainda que tenha sido para apoiar o ato presidencial, pelo
menos a real razo desse ato foi descoberta, trazida deciso, e questionada
pelos ministros.

ADC-MC 11: Caso dos Embargos Execuo

O caso:

A ao, impetrada pelo governador do Distrito Federal, tinha por
objetivo, em carter definitivo (ainda no foi julgada), declarar a
constitucionalidade do artigo 1-B da Lei 9494/97, acrescentado pela medida
provisria 2180-35/2001 e, em carter cautelar, de pedir a suspenso de
quaisquer outras aes que questionassem a constitucionalidade do referido
artigo at a deciso final. A norma em questo ampliava para 30 dias o prazo
previsto pelo Cdigo de Processo Civil e pela CLT para interposio de
embargos execuo.
O impetrante alega a validade da medida, por ser esta anterior
emenda constitucional n 32 de 2001, que veda a criao de normas
processuais por meio de medidas provisrias; demonstra tambm a existncia
da controvrsia judicial, devido propositura de diversas aes impugnando o
artigo defendido; e defende os requisitos de urgncia e relevncia por meio da
alegao de que o aumento do volume de demandas no permitia que se
aguardasse pelo lento processo legislativo em que estava em trmite o projeto
de lei 2689/96, que dispunha prazo semelhante.

A deciso cautelar

97
O ministro Cezar Peluso, ao julgar o mrito da liminar, utiliza os
requisitos de relevncia e urgncia no apenas para conced-la, mas tambm
para justificar a constitucionalidade da medida:
Com efeito, dotada de verossimilhana a alegao de que as notrias
insuficincias da estrutura burocrtica de patrocnio dos interesses do Estado, aliadas
ao crescente volume de execues contra a Fazenda Pblica, tornavam relevante e
urgente a ampliao do prazo para ajuizamento de embargos (pg. 5)
Aps um breve debate entre a ministra Carmen Lcia, o ministro
Seplveda Pertence, o ministro Cezar Peluso e o ministro Gilmar Mendes sobre
a capacidade do Supremo Tribunal Federal para apreciar o mrito dos
requisitos de relevncia e urgncia na promulgao de medidas provisrias e
sobre quem seria beneficiado com o aumento do prazo (pgs. 7/9), o ministro
Celso de Mello expe sua opinio sobre o primeiro tema em seu voto,
afirmando ser essencial tal anlise em alguns casos, a fim de evitar abusos do
poder executivo. Trata do tema durante quase todo o voto, mas traz-se aqui,
dentre diversos, um trecho considerado importante:
Os pressupostos em questo - urgncia da prestao legislativa e
relevncia da matria a ser disciplinada configuram elementos que compem a
prpria estrutura constitucional da regra de competncia que habilita o Chefe do
Executivo, excepcionalmente, a editar medidas provisrias. Tais pressupostos,
precisamente porque so requisitos de ndole constitucional, expem-se, enquanto
categorias de natureza jurdica, possibilidade de controle jurisdicional. que a
carga de discricionariedade poltica, subjacente formulao inicial, pelo Chefe do
Executivo, do juzo concernente aos requisitos da urgncia e da relevncia, no
pode legitimar o exerccio abusivo da prerrogativa extraordinria de legislar (grifos
do ministro pg. 15).
No final, todavia, reconhece presentes, sem maiores justificativas, os
requisitos da medida provisria, concedendo a liminar.
O ministro Seplveda Pertence vota no sentido de conceder a liminar
para suspender os efeitos das aes pendentes, porm prefere no se
manifestar sobre a constitucionalidade da medida, pois afirma que talvez esta
possa beneficiar demais a Fazenda Pblica, que, segundo ele, j dotada de
bastantes privilgios processuais.
98
Ao final, concedida, por maioria de votos, a medida cautelar, sendo
que a ao principal ainda no teve acrdo publicado.



Anlise Parcial

No caso acima descrito, observa-se a preponderncia dos elementos de
urgncia e relevncia (lentido do poder legislativo e importncia da matria)
e, novamente, da considerao sobre os efeitos que a retirada da eficcia da
medida geraria (ferir o contraditrio da Fazenda Pblica) na tomada da
deciso, em detrimento de anlise de questes estritamente legais como, por
exemplo, de discusso sobre o meio adequado para se criar a norma
processual impugnada, apenas resvalada por alguns ministros.
Tal discusso aparentemente de pouca importncia, devido
existncia da emenda constitucional n 32/2001, porm acredita-se que
tambm deveria ter sido mais tratada, justamente para que se questionasse
porque foi vedada a capacidade de medidas provisrias de tratarem de matria
processual, e porque esta medida atacada merecia ter sua validade mantida
apesar dessa vedao.

IV) Concluso Final:

Aps as anlises quantitativa e qualitativa, chegou-se a algumas
concluses importantes relacionadas ao objeto da pesquisa e hiptese criada.
Tais concluses so apresentadas a seguir.
Logo de incio, com a anlise quantitativa e o cruzamento dos dados
obtidos nas duas tabelas, percebeu-se que ainda muito maior o nmero de
medidas aprovado pelos ministros do que o rejeitado. Ainda da anlise
quantitativa depreendeu-se que tambm maior o nmero de casos em que a
anlise das aes no ultrapassa a barreira da considerao dos requisitos
formais, sendo poucas as aes em que h um estudo mais aprofundado do
99
mrito do pedido, e discusso sobre o teor da medida (sua redao, seus
efeitos na realidade
16
). Ainda nesse mbito, tambm se observou que a
argumentao de mrito mais freqente quando a medida rejeitada, o que
pode representar um maior esforo argumentativo para justificar a retirada da
medida do que para permitir que continue vigente.
Porm, no se podia, apenas a partir dessa primeira anlise, retirar
concluses definitivas. Tentou-se ento, por meio de anlise qualitativa de
algumas aes consideradas relevantes para a pesquisa, cujo recorte foi
explicado no prprio captulo, entender um pouco mais das razes dos
ministros para afirmarem que uma medida provisria cumpria a funo que
lhe cabia, mercendo manter sua vigncia. Tentou-se tambm, a partir dessa
anlise, extrair um pouco da idia que os ministros do Supremo Tribunal
Federal, em suas diversas combinaes, tinham e tm de qual o seu papel na
engenharia da produo de medidas provisrias, papel que para essa pesquisa
considerado essencial e preponderante, mas que traz consigo o nus da
argumentao para que tenha utilidade, visto que executado por meio do
controle de constitucionalidade
17
.
Com a segunda parte da anlise, todavia, observou-se alguns elementos
que tornaram a concluso bem mais amena do que poderia parecer apenas
com a anlise quantitativa. Tal concluso se refora especialmente quando se
observa as aes de modo cronolgico.
A primeira concluso, e aparentemente mais bvia, a de que os
ministros no s decidem politicamente (o que j se intua, pela experincia
tida na Escola de Formao, na anlise de diversas aes do Supremo Tribunal
Federal) mas de que, em casos de controle de constitucionalidade de medidas
provisrias, essa parece ser a regra.

16
Quanto ao problemas que acredita-se que incorrem desse fato ver nota de rodap n 7.
17
As aes constitucionais (aes de constitucionalidade, mandado de injuno, entre
outras) so, por sua natureza, aes objetivas, o que significa que no possuem partes
interessadas. Todavia, no por essa razo que se exclui delas a exigncia de motivao por
parte do juiz, mas pelo contrrio, por no serem do interesse apenas de duas partes, so do
interesse de todos, e talvez por isso se exija ainda mais de sua fundamentao. Em
contrapartida, como a todo direito est atrelado um nus, acredita-se que tambm um dever
dos interessados (e, portanto de todos ns), acompanhar os resultados dessas decises, dever
esse que no vem sendo amplamente observado.
100
Alis, extremamente necessrio e reconhecvel que assim seja,
considerando-se a origem executiva e a natureza discricionria das medidas
provisrias. O problema que aqui se configura que, apesar de sempre terem
havido razes polticas nas decises dos ministros, nos primeiros casos estas
se mostravam mais obscuras na apresentao do voto. No mais das vezes, o
ministro que apresenta primeiro razes polticas geralmente o que d sentido
deciso, convencendo os demais, porm, nas primeiras aes os ministros
pareciam forados a encontrar razes fundamentadas em artigos legais para
justificar suas decises no acrdo. Isso muitas vezes, e ainda mais nos casos
de improcedncia da inconstitucionalidade, deixa a idia de que os ministros
que acolhem a medida na verdade simplesmente se abstm de efetivamente
control-la, mantendo a deciso tomada pelo poder Executivo ao edit-la, e
ainda atrelando algum artigo constitucional sua existncia.
Outro elemento, tambm muito recorrente nas primeiras aes e menos
nas mais novas, a preponderncia de argumentos meramente baseados na
prevalncia da discricionariedade, convenincia e oportunidade da
administrao. Nesse sentido, as razes de urgncia e relevncia apresentadas
pelo presidente muitas vezes acabaram sendo analisadas apressadamente ou
sequer eram criticamente analisadas, e geralmente eram acolhidas, sem que
os ministros fizessem sua prpria anlise, no mrito, do que consideravam
relevante e urgente.
Se se considerar apenas os defeitos descritos, questionvel at que
ponto o controle de constitucionalidade de medidas provisrias til. Talvez
alguns respondam que um controle til quando se restringe a controlar a
legalidade do ato. Mas, falando-se em um tribunal como o Supremo Tribunal
Federal, possvel se delimitar at onde vai a legalidade? Um ato legal,
perante a constituio, meramente quanto observncia da lei em sua criao,
ou podem ser considerados tambm as razes da sua criao e os efeitos que
esse ato gera no mundo real como legais ou ilegais? Essa uma grande
discusso.
Porm, quando se opta pela segunda corrente, o que parece fazer o
tribunal ao olhar a norma em todos os seus sentidos, ento a argumentao
101
com base meramente na atuao discricionria da administrao ou a acolhida
imediata dos motivos de relevncia e urgncia apresentados excluem o
controle jurisdicional de medidas provisrias, pois que empurram a atribuio
do juzo de validade dessas normas para outro poder, que no o Judicirio.
Abster-se de contrariar as razes de oportunidade, convenincia no
parece ser parte de um presidencialismo de coalizo
18
. A impresso que fica de
uma deciso que no analisou tais questes com a devida ateno a de que
o tribunal no fez controle nenhum da medida, mas apenas deu um carimbo
de legalidade ao ato do presidente. At onde um tribunal constitucional pode
se submeter limitao dada pela separao dos poderes? Nunca demais
atentar para aquilo que j foi inclusive mencionado por diversos ministros: o
fato de que a edio de medidas provisrias vem sendo praticada de forma
abusiva pelos chefes do Executivo, ao longo de sua curta histria.
Porm, como j se mencionou anteriormente, tal prtrica parece estar
diminuindo ao longo da ainda curta histria do controle de constitucionalidade
de medidas provisrias. E, mesmo para os casos mais antigos, importante
reconhecer que h algumas possveis justificativas para essa timidez dos
ministros no controle de medidas provisrias.
No se pode deixar de considerar que o Supremo Tribunal Federal
recentemente viveu um perodo de decreto-lei, em que as decises
discricionrias do presidente no podiam ser questionadas, pelo que, talvez, o
que houvesse, especialmente no incio do controle, fosse um certo receio ou
uma falta de prtica do mesmo, o que, pela anlise qualitativa e considerando
a evoluo das decises no tempo, observa-se que vem diminuindo
consideravelmente, medida em que proporcionalmente aumenta a discusso
explcita das reais razes de criao das medidas, bem como a rigidez na
admisso dos requisitos de urgncia e relevncia.
Observa-se que j h tambm uma diferena na evoluo do placar, que
antes tendia para a quase unanimidade, mas parece cada vez mais
equilibrado, o que pode ter se dado, inclusive, justamente pela grande
modificao da composio do Plenrio, com a entrada no Supremo de

18

102
ministros que no sofreram as restries referentes ao decreto-lei e ao regime
autoritrio, juntamente com uma provvel conscincia de que possvel
controlar os requisitos de relevncia e urgncia sob o aspecto substantivo do
mrito, e no meramente admiti-los como se fossem uma obrigao a ser
apresentada pelo presidente e que foi cumprida. Apesar de ainda haver certa
quantidade de argumentao discricionria, de convenincia e de
oportunidade, tornou-se quesito praticamente obrigatrio em todos os votos
passar pela anlise da urgncia e da relevncia (ainda que para demonstr-los
existentes, mas cada vez mais com as prprias razes dos ministros) e, aps
esse passo, pela anlise da qualidade da medida em contexto com a realidade,
o que leva a melhor qualidade do julgado e a maior presena de transparncia
e de esforo argumentativo.
Alm disso, a emenda constitucional n 32/2001 trouxe diversas
inovaes regulamentao das medidas provisrias, como limitao material
clara ao texto das medidas, limitao temporal, instrumentos jurdicos de que
no dispunham os antigos ministros e que, paulatinamente, observa-se que
vm sendo incorporados no controle de constitucionalidade, sendo que de
certa forma algumas dessas previses j eram utilizadas de forma intuitiva na
argumentao. Fica apenas uma crtica demora na promulgao de tal
emenda, sendo compreensvel que era necessria primeiro experincia da
medida provisria no ordenamento para saber como seria utilizada na prtica,
porm, como depois de pouco tempo foi constatado claramente seu exerccio
abusivo, no h como reconhecer razo no prazo de 13 anos para que se
tomasse alguma providncia legislativa contra esse abuso, o que tambm pode
ser um motivo dos que freou a atividade jurisdicional.
Assim, espera-se com o fim dessa monografia que fique claro que no se
considera desimportante o controle judicial de medidas provisrias, porm
fato que no h razo para este controle quando feito de maneira incua,
pois o mesmo que no faz-lo, com o agravante de ocupar a pauta j
atarefada do Supremo Tribunal Federal com mais essa questo. Se foi prevista
a capacidade do Supremo Tribunal Federal para exercer essa funo de
controlador da legalidade de medidas provisrias, porque acreditou-se que
103
esse rgo era que tinha atributos para to difcil tarefa, e requer-se que a
mesma seja realizada com a devida diligncia, pelo bom funcionamento do
estado de Direito previsto pela Constituio Federal de 1988.
E, como demonstrado, h razes para se pensar que esse controle vem
ganhando contornos mais fortes, e espera-se que cada vez seja mais eficaz
como pretende ser no impedimento do abuso do poder presidencial de legislar.

104
V) Bibliografia

Aes Diretas de Inconstitucionalidade

Ao Direta de Inconstitucionalidade n 221
Ao Direta de Inconstitucionalidade n 259
Ao Direta de Inconstitucionalidade n 425
Ao Direta de Inconstitucionalidade n 1442
Ao Direta de Inconstitucionalidade n 1454
Ao Direta de Inconstitucionalidade n 1647
Ao Direta de Inconstitucionalidade n 1716
Ao Direta de Inconstitucionalidade n 1922
Ao Direta de Inconstitucionalidade n 1976
Ao Direta de Inconstitucionalidade n 1998
Ao Direta de Inconstitucionalidade n2003
Ao Direta de Inconstitucionalidade n2065
Ao Direta de Inconstitucionalidade n 3289
Ao Direta de Inconstitucionalidade n 3290

Cautelares em Ao Direta de Inconstitucionalidade

Cautelar na Ao Direta de Inconstitucionalidade n 162
Cautelar na Ao Direta de Inconstitucionalidade n 221
Cautelar na Ao Direta de Inconstitucionalidade n 223
Cautelar na Ao Direta de Inconstitucionalidade n 272
Cautelar na Ao Direta de Inconstitucionalidade n 293
- Cautelar na Ao Direta de Inconstitucionalidade n 358
Cautelar na Ao Direta de Inconstitucionalidade n 359
Cautelar na Ao Direta de Inconstitucionalidade n 525
Cautelar na Ao Direta de Inconstitucionalidade n 1125
- Cautelar na Ao Direta de Inconstitucionalidade n 1135
- Cautelar na Ao Direta de Inconstitucionalidade n 1204
105
- Cautelar na Ao Direta de Inconstitucionalidade n 1205
- Cautelar na Ao Direta de Inconstitucionalidade n 1206
- Cautelar na Ao Direta de Inconstitucionalidade n 1207
- Cautelar na Ao Direta de Inconstitucionalidade n 1208
- Cautelar na Ao Direta de Inconstitucionalidade n 1209
- Cautelar na Ao Direta de Inconstitucionalidade n 1210
- Cautelar na Ao Direta de Inconstitucionalidade n 1211
- Cautelar na Ao Direta de Inconstitucionalidade n 1212
- Cautelar na Ao Direta de Inconstitucionalidade n 1213
- Cautelar na Ao Direta de Inconstitucionalidade n 1214
- Cautelar na Ao Direta de Inconstitucionalidade n 1215
- Cautelar na Ao Direta de Inconstitucionalidade n 1216
Cautelar na Ao Direta de Inconstitucionalidade n 1602
Cautelar na Ao Direta de Inconstitucionalidade n 1629
Cautelar na Ao Direta de Inconstitucionalidade n 1715
Cautelar na Ao Direta de Inconstitucionalidade n 1726
Cautelar na Ao Direta de Inconstitucionalidade n 1786
Cautelar na Ao Direta de Inconstitucionalidade n 1910
Cautelar na Ao Direta de Inconstitucionalidade n 1922
Cautelar na Ao Direta de Inconstitucionalidade n 1931
Cautelar na Ao Direta de Inconstitucionalidade n 1992
Cautelar na Ao Direta de Inconstitucionalidade n 1976
Cautelar na Ao Direta de Inconstitucionalidade n 2081
Cautelar na Ao Direta de Inconstitucionalidade n2213
Cautelar na Ao Direta de Inconstitucionalidade n 2251
Cautelar na Ao Direta de Inconstitucionalidade n2332
Cautelar na Ao Direta de Inconstitucionalidade n 3352
Cautelar na Ao Direta de Inconstitucionalidade n 3540




106
Aes Diretas de Constitucionalidade

Ao Direta de Constitucionalidade n 9

Cautelares em Aes Diretas de Constitucionalidade

Cautelar na Ao Direta de Constitucionalidade n 9
Cautelar na Ao Direta de Constitucionalidade n 11