INSTITUTO NACIONAL

DE ADMINISTRACIN
PUBLICA

MINISTERIO
DE ADMINISTRACIONES
PBLICAS







BLOQUE II. POLTICAS PBLICAS

3. Poltica medioambiental y Administracin. Ordenacin del
territorio. Conservacin de la biodiversidad. Prevencin de la
contaminacin y del cambio climtico. Distribucin de
competencias.














Madrid, Abril 2008


Este material es propiedad del Instituto Nacional de Administracin Pblica estando disponible en la pgina web
del Organismo. Se autoriza su reproduccin siempre que se garantice la gratuidad de su distribucin, as como la
expresa referencia al Instituto.

Estos temas han sido elaborados por distintos expertos, coordinados por la Escuela de Seleccin y Formacin,
con el objeto de proporcionar una ayuda a los candidatos en la preparacin de las pruebas selectivas de acceso
por promocin interna al Cuerpo de Gestin de la Administracin Civil del Estado.

Se advierte que constituyen un material de apoyo de carcter orientativo, que en modo alguno agota la materia de
la que trata, ni ha de entenderse como garanta de superacin de las pruebas. El contenido de los temas no
compromete al rgano de seleccin, que est sometido unicamente a las reglas, baremos o valoraciones de
aplicacin al proceso selectivo.




BLOQUE II. POLTICAS PBLICAS

TEMA 3: POLTICA MEDIOAMBIENTAL Y ADMINISTRACIN. ORDENACIN
DEL TERRITORIO. CONSERVACIN DE LA BIODIVERSIDAD. PREVENCIN DE
LA CONTAMINACIN Y EL CAMBIO CLIMTICO. DISTRIBUCIN DE
COMPETENCIAS.


1. POLTICA MEDIOAMBIENTAL Y ADMINISTRACIN

Por medio ambiente se entiende el conjunto de las condiciones que permiten la existencia y la
reproduccin de la vida en el planeta.

La preocupacin por el medio ambiente, no obstante, se ha dado slo durante las ltimas dcadas,
a causa de fenmenos como el crecimiento demogrfico, los primeros sntomas del cambio
climtico, la concentracin de poblacin en ncleos urbanos o la explotacin incontrolada de
recursos naturales para satisfacer la demanda creciente de bienes y servicios; lo que ha
comenzado a afectar a la calidad de vida de los hombres y ha determinado, adems, la necesidad
de buscar un equilibrio factible entre la explotacin y la conservacin del medio ambiente, es
decir hacer posible un desarrollo sostenible.

Esta preocupacin por calidad de vida ya est presente en Declaracin de la Conferencia de las
Naciones Unidas sobre el medio Humano aprobada en Estocolmo en 1972, en cuyo principio
primero se hace referencia al derecho fundamental al disfrute de condiciones de vida adecuadas
en un medio de calidad; y es claramente formulada en la Declaracin sobre el Medio Ambiente
y el Desarrollo, de 14 de J unio de 1992 aprobada en Ro, en cuyo principio 8 se alude a la
necesidad de alcanzar un desarrollo sostenible y una mejor calidad de vida.

En el mbito de las Comunidades Europeas, tambin se recoge esta preocupacin por el medio
ambiente y la calidad de vida, de modo que en 1967 se dicta la primera directiva de carcter
ambiental, en 1971 la Comisin produce el primer documento en el que se considera el medio
ambiente de forma global, y en 1973, se aprobar el primer plan de accin de medio ambiente,
estando en la actualidad vigente el sexto plan. Como uno de los objetivos de este plan se alude a
conseguir un medio ambiente en el que los niveles de contaminantes de origen humano no
tengan efectos significativos en la salud humana.

La consolidacin de esta materia en las polticas y objetivos de la UE se refleja en el prembulo
del TUE donde se menciona el principio de desarrollo sostenible; y en el art. 6 del Tratado, en
virtud del cual Las exigencias de la proteccin del medio ambiente debern integrarse en la
definicin y en la realizacin de las polticas y acciones de la Comunidad a que se refiere el
artculo 3, en particular con objeto de fomentar un desarrollo sostenible.

Respecto a nuestro ordenamiento, ya en 1972 se aprueba la Ley de Proteccin del Medio
ambiente atmosfrico, pero ser la CE de 1978, la que recoja de forma clara esta preocupacin
medioambiental, de forma que el art 45 CE dispone que todos tienen el derecho a disfrutar de un
medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, as como el deber de conservarlo de
modo que los poderes pblicos velarn por la utilizacin racional de todos los recursos
naturales, con el fin de proteger y mejorar la calidad de la vida y defender y restaurar el medio
ambiente, apoyndose en la indispensable solidaridad colectiva.


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Principios de derecho ambiental

En el derecho positivo internacional hay que destacar los siguientes principios, muchos de los
cuales han sido recogidos en la declaracin de Estocolmo y de Ro

El derecho a un ambiente sano como un derecho humano, reconocido en la Declaracin de
Estocolmo.
Principio de soberana, de forma que el principio 2 de la Declaracin de Ro dispone que de
conformidad con la Carta de las Naciones Unidas y los principios del derecho internacional,
los Estados tienen el derecho soberano de aprovechar sus propios recursos segn sus propias
polticas ambientales y de desarrollo, y la responsabilidad de velar por que las actividades
realizadas dentro de su jurisdiccin o bajo su control no causen daos al medio ambiente de
otros Estados o de zonas que estn fuera de los lmites de la jurisdiccin nacional.
Principio de desarrollo sostenible, pues dispone el principio 3 de la Declaracin de Ro que
el derecho al desarrollo debe ejercerse en forma tal que responda equitativamente a las
necesidades de desarrollo y ambientales de las generaciones presentes y futuras.
El principio de participacin, recogido en el art 10 de la declaracin de Ro donde se dispone
que El mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es con la participacin de todos los
ciudadanos interesados, en el nivel que corresponda. En el plano nacional, toda persona
deber tener acceso adecuado a la informacin sobre el medio ambiente de que dispongan las
autoridades pblicas, incluida la informacin sobre los materiales y las actividades que
encierran peligro en sus comunidades, as como la oportunidad de participar en los procesos
de adopcin de decisiones. Los Estados debern facilitar y fomentar la sensibilizacin y la
participacin de la poblacin poniendo la informacin a disposicin de todos. Deber
proporcionarse acceso efectivo a los procedimientos judiciales y administrativos, entre stos
el resarcimiento de daos y los recursos pertinentes.
Principio de responsabilidad, sealando el principio 13 de la Declaracin de Ro que los
Estados debern desarrollar la legislacin nacional relativa a la responsabilidad y la
indemnizacin respecto de las vctimas de la contaminacin y otros daos ambientales. Los
Estados debern cooperar asimismo de manera expedita y ms decidida en la elaboracin de
nuevas leyes internacionales sobre responsabilidad e indemnizacin por los efectos adversos
de los daos ambientales causados por las actividades realizadas dentro de su jurisdiccin, o
bajo su control, en zonas situadas fuera de su jurisdiccin.
Principio precautorio, siendo el nmero 15 de la Declaracin de Ro donde se recoge al
sealar que con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados debern aplicar
ampliamente el criterio de precaucin conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de
dao grave o irreversible, la falta de certeza cientfica absoluta no deber utilizarse como
razn para postergar la adopcin de medidas eficaces en funcin de los costes para impedir la
degradacin del medio ambiente.

Por su parte, el art. 174.2 del Tratado de la Comunidad Europea, en referencia con la poltica de
la Comunidad en el mbito del medio ambiente dispone que esta se basa en los siguientes
principios:
Principio de cautela.
Principio de accin preventiva.

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Principio de correccin de los atentados al medio ambiente, preferentemente en la fuente
misma.
Principio de quien contamina paga.


El Medio Ambiente y la Administracin en Espaa

E l art. 45 CE ha previsto la proteccin del medio ambiente como labor de los poderes pblicos al
disponer que todos tienen el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el
desarrollo de la persona, as como el deber de conservarlo de modo que los poderes pblicos
velarn por la utilizacin racional de todos los recursos naturales, con el fin de proteger y mejorar
la calidad de la vida y defender y restaurar el medio ambiente, apoyndose en la indispensable
solidaridad colectiva.

En este contexto el art 149.1.23 atribuye al Estado la competencia exclusiva para establecer la
legislacin bsica sobre proteccin del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las
CCAA de establecer normas adicionales de proteccin; y el art 148.1.9 atribuye a las CCAA la
competencia de gestin en materia de proteccin del medio ambiente.

Ministerio de Medio Ambiente

En ejecucin de este mandato que impone la CE espaola a los poderes pblicos se ha
desarrollado una estructura administrativa que tiene como objetivo la proteccin del medio
ambiente.

En el mbito estatal esta estructura administrativa gira en torno al Ministerio de Medio Ambiente,
Medio Rural y Marino que de acuerdo con el Real Decreto 438/2008, de 14 de abril (BOE del 16
de abril) se estructura en los siguientes rganos superiores y directivos:
A) La Secretara de Estado de Cambio Climtico, de la que dependen los siguientes rganos
directivos:
1. La Oficina Espaola del Cambio Climtico, con rango de Direccin General.
2. La Direccin General de Calidad y Evaluacin Ambiental
B) La Secretara de Estado de Medio Rural y Agua, de la que dependen los siguientes rganos
directivos:
1. La Secretara General de Medio Rural, con rango de subsecretara, de la que dependen los
siguientes rganos directivos:
1. La Direccin General de Medio Natural y Poltica Forestal, que asume las funciones
anteriormente atribuidas a la suprimida Direccin General para la Biodiversidad.
2. La Direccin General de Recursos Agrcolas y Ganaderos, que asume las funciones
anteriormente atribuidas a las suprimidas Direcciones Generales de Agricultura y de Ganadera.
3. La Direccin General de Desarrollo Sostenible del Medio Rural que asume las funciones
anteriormente atribuidas a la suprimida Direccin General de Desarrollo Rural.
4. La Direccin General de Industria y Mercados Alimentarios que asume las funciones
anteriormente atribuidas a la suprimida Direccin General de Industria Agroalimentaria y
Alimentacin.

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2. La Direccin General del Agua
C) La Subsecretara de Medio Ambiente, y Medio Rural y Marino de la que dependen los
siguientes rganos directivos:
1. La Secretara General Tcnica.
2. La Direccin General de Servicios
D) La Secretara General del Mar, de la que dependen los siguientes rganos directivos:
1. La Direccin General de Ordenacin Pesquera, que asume las funciones anteriormente
atribuidas a la suprimida Direccin General de Estructuras y Mercados Pesqueros.
2. La Direccin General de Sostenibilidad de la Costa y del Mar, que asume las funciones
anteriormente atribuidas a la suprimida Direccin General de Costas.
3. La Direccin General de Recursos Pesqueros y Acuicultura, que asume las funciones
anteriormente atribuidas a la suprimida Direccin General de Recursos Pesqueros.
(Para ms informacin ver, cuando se publique, el Real Decreto por el que se desarrolle la
estructura orgnica bsica del ministerio de Medio Ambiente, Medio Rural y Marino)

Tcnicas de intervencin administrativa en materia medioambiental

Ordenacin normativa

La intervencin pblica en materia de medio ambiente se canaliza, en primer lugar, a travs de la
ordenacin normativa emanada de las Administraciones local, autonmica y estatal.

La complejidad cientfico tcnica y la contingencia de las situaciones y actividades con
trascendencia medio ambiental exige que, en la mayora de los casos, sean los reglamentos los
que hagan una regulacin detallada en materia de medio ambiente, como puede ser el Real
Decreto 1131/1988, de 30 de septiembre, por el que se aprueba el Reglamento para la ejecucin
del Real Decreto legislativo 1302/1986, de 28 de junio, de evaluacin de impacto ambiental (ya
derogado por el Real Decreto legislativo 1/2008, de 11 de enero, por el que se aprueba el Texto
refundido de la Ley de Evaluacin de Impacto Ambiental de proyectos).

Actividad de Polica

En segundo lugar, la intervencin administrativa en materia ambiental, tambin se materializar a
travs de una actividad de polica que se puede expresar tanto a travs de prohibiciones y de
autorizaciones.

Ejemplo de prohibiciones sera las establecidas en el artculo 25.1 de la Ley 22/1988, de 28 de
julio, de Costas, donde se seala lo siguiente:

En la zona de servidumbre de proteccin estarn prohibidos:
a) Las edificaciones destinadas a residencia o habitacin.
b) La construccin o modificacin de vas de transporte interurbanas y las de intensidad de
trfico superior a la que se determine reglamentariamente, as como de sus reas de
servicio.
c) Las actividades que impliquen la destruccin de yacimientos de ridos.
d) El tendido areo de lneas elctricas de alta tensin.

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e) El vertido de residuos slidos, escombros y aguas residuales sin depuracin.
f) La publicidad a travs de carteles o vallas o por medios acsticos o audiovisuales.

O la prohibicin prevista en el artculo 10.2 de la Ley 10/1998, de 21 de abril, de Residuos, donde
se seala que queda prohibido el abandono, vertido o eliminacin incontrolada de residuos en
todo el territorio nacional y toda mezcla a dilucin de residuos que dificulte su gestin.

Sin embargo la tcnica ms utilizada es la de las autorizaciones, como las establecidas para la
ocupacin de bienes de dominio pblico previstas tanto en la Ley de Costas en cuyo artculo 31
se dispone lo siguiente:

1. La utilizacin del dominio pblico martimo-terrestre y, en todo caso, del mar y su ribera ser
libre, pblica y gratuita para los usos comunes y acordes con la naturaleza de aqul, tales
como pasear, estar, baarse, navegar, embarcar y desembarcar, varar, pescar, coger plantas y
mariscos y otros actos semejantes que no requieran obras e instalaciones de ningn tipo y que
se realicen de acuerdo con las leyes y reglamentos o normas aprobadas conforme a esta Ley.
2. Los usos que tengan especiales circunstancias de intensidad, peligrosidad o rentabilidad y los
que requieran la ejecucin de obras e instalaciones slo podrn ampararse en la existencia de
reserva, adscripcin, autorizacin y concesin, con sujecin a lo previsto en esta Ley, en otras
especiales, en su caso, y en las normas generales o especficas correspondientes, sin que
pueda invocarse derecho alguno en virtud de usucapin, cualquiera que sea el tiempo
transcurrido.

En este punto es muy importante la Ley 16/2002, de 1 de julio, de prevencin y control
integrados de la contaminacin que tiene como objetivo transponer al ordenamiento espaol la
Directiva 96/61/CE, del Consejo, de 24 de septiembre, relativa a la prevencin y al control
integrado de la contaminacin.

Para hacer efectiva la prevencin y el control integrado de la contaminacin de las instalaciones
industriales ms contaminantes, la Directiva 96/61/CE supedita la puesta en marcha de las
instalaciones incluidas en su mbito de aplicacin a la obtencin de un permiso escrito, que
deber concederse de forma coordinada cuando en el procedimiento intervengan varias
autoridades competentes. En este permiso se fijarn las condiciones ambientales que se exigirn
para la explotacin de las instalaciones y, entre otros aspectos, se especificarn los valores lmite
de emisin de sustancias contaminantes, que se basarn en las mejores tcnicas disponibles y
tomando en consideracin las caractersticas tcnicas de la instalacin, su implantacin
geogrfica y las condiciones locales del medio ambiente. A estos efectos, y para facilitar la
aplicacin de las anteriores medidas, la Directiva establece tambin un sistema de intercambio de
informacin entre la Comisin Europea y los Estados miembros sobre las principales emisiones
contaminantes y las fuentes responsables de las mismas y sobre las mejores tcnicas disponibles.

Tcnicas de evaluacin y control

Una tcnica administrativa fundamental para la proteccin del Medio Ambiente es la de
evaluacin y control, que permite, antes de que se autorice la realizacin de una actividad, valorar
los daos que puede ocasionar al medio natural, de forma que si es una actividad muy perjudicial
puede ser negada su autorizacin o puede quedar condicionada a la adopcin de medidas que
mitiguen o eliminen las amenazas.


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En este sentido es importante destacar el Real Decreto Legislativo 1/2008, de 11 de enero, por el
que se aprueba el texto refundido de la Ley de Evaluacin de Impacto Ambiental de proyectos.

Segn este Real Decreto Legislativo, la evaluacin del impacto ambiental identificar, describir
y evaluar de forma apropiada, en funcin de cada caso particular y de conformidad con esta Ley,
los efectos directos e indirectos de un proyecto sobre los siguientes factores:

a) El ser humano, la fauna y la flora.
b) El suelo, el agua, el aire, el clima y el paisaje.
c) Los bienes materiales y el patrimonio cultural.
d) La interaccin entre los factores mencionados anteriormente.

Una vez realizado el trmite de informacin pblica y con carcter previo a la resolucin
administrativa que se adopte para la realizacin o, en su caso, autorizacin de la obra, instalacin
o actividad de que se trate, el rgano sustantivo remitir el expediente al rgano ambiental,
acompaado, en su caso, de las observaciones que estime oportunas, al objeto de que se formule
una declaracin de impacto ambiental, en la que se determinen las condiciones que deban
establecerse en orden a la adecuada proteccin del medio ambiente y los recursos naturales.

Tambin hay que tener en cuenta la Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluacin de los efectos de
determinados planes y programas en el medio ambiente, que establece que sern objeto de
evaluacin ambiental, de acuerdo con esta ley, los planes y programas, as como sus
modificaciones, que puedan tener efectos significativos sobre el medio ambiente y que cumplan
los dos requisitos siguientes:

a) Que se elaboren o aprueben por una Administracin pblica.
b) Que su elaboracin y aprobacin venga exigida por una disposicin legal o reglamentaria
o por acuerdo del Consejo de Ministros o del Consejo de Gobierno de una comunidad
autnoma.

Potestad inspectora

Las Administraciones tambin cuentan con la funcin inspectora, de manera que pueden realizar
las actuaciones conducentes a analizar si se estn produciendo contravenciones a las obligaciones
que impone la normativa ambiental.

En este sentido el artculo 27 de la Ley 37/2003, de 17 de noviembre, del Ruido, establece lo que
sigue:

1. Los funcionarios que realicen labores de inspeccin en materia de contaminacin acstica
tendrn el carcter de agentes de la autoridad, a los efectos previstos en la Ley 30/1992,
de 26 de noviembre, de Rgimen J urdico de las Administraciones Pblicas y del
Procedimiento Administrativo Comn y podrn acceder a cualquier lugar, instalacin o
dependencia, de titularidad pblica o privada. En el supuesto de entradas domiciliarias se
requerir el previo consentimiento del titular o resolucin judicial.
2. Los titulares de los emisores acsticos regulados por esta Ley estn obligados a prestar a
las autoridades competentes toda la colaboracin que sea necesaria, a fin de permitirles
realizar los exmenes, controles, mediciones y labores de recogida de informacin que
sean pertinentes para el desempeo de sus funciones.


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Y el artculo 26 de la Ley 34/2007, de 15 de noviembre, de calidad del aire y proteccin de la
atmsfera, precepta lo siguiente:

1. Las CCAA y, en su caso, las entidades locales en los trminos del artculo 5.3, sern las
competentes para adoptar las medidas de inspeccin necesarias para garantizar el
cumplimiento de esta Ley.
2. Los funcionarios que realicen las tareas de inspeccin a las que se refiere el punto
anterior, tendrn el carcter de agentes de la autoridad a los efectos previstos en la Ley
30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen J urdico de las Administraciones Pblicas y del
Procedimiento Administrativo Comn y, en el ejercicio de sus funciones, podrn acceder
a cualquier lugar de la instalacin o dependencia de titularidad pblica o privada, con
respeto, en todo caso, a la inviolabilidad del domicilio.

Potestad sancionadora

Por otra parte, hay que decir que todos los casos de la intervencin de la Administracin en
materia de medio ambiente se ve acompaada de la potestad sancionadora, de forma que la
mayora de las leyes medioambientales suelen contener un catlogo de infracciones y sanciones
en su articulado.

Ejemplo de ello seran las siguientes Leyes:
Arts. 90 y ss de la Ley de Costas
Arts. 116 y ss del Texto Refundido de la Ley de Aguas
Arts. 32 y ss de la Ley de Residuos
Arts. 27 y ss de la Ley del Ruido
Arts. 75 y ss de la Ley 42/2007, de 13/12, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad.


Tcnicas de fomento

Y finalmente, la intervencin administrativa puede articularse a travs de tcnicas de fomento,
como pueden ser las ayudas o subvenciones que pueden otorgar las Administraciones Pblicas
para incentivar la realizacin de actuaciones que tienen efectos favorables para la proteccin del
Medio Ambiente.

As, el artculo 25 de la Ley de Residuos dispone que Las Administraciones pblicas, en el
mbito de sus respectivas competencias, podrn establecer las medidas econmicas, financieras y
fiscales adecuadas para el fomento de la prevencin, la aplicacin de tecnologas limpias, la
reutilizacin, el reciclado y otras formas de valorizacin de residuos, as como para promover las
tecnologas menos contaminantes en la eliminacin de residuos.

Y el artculo 110 del Texto Refundido de la Ley de Aguas dispone que se determinarn
reglamentariamente las ayudas que podrn concederse a quienes procedan al desarrollo,
implantacin o modificaciones de tecnologas, procesos, instalaciones o equipos, as como a
cambios en la explotacin, que signifiquen una disminucin en los usos y consumos de agua o
bien una menor aportacin en origen de cargas contaminantes a las aguas utilizadas. Asimismo,
podrn concederse ayudas a quienes realicen plantaciones forestales, cuyo objetivo sea la
proteccin de los recursos hidrulicos.


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Estas ayudas se extendern a quienes procedan a la potabilizacin y desalinizacin de aguas y a la
depuracin de aguas residuales, mediante procesos o mtodos ms adecuados, a la implantacin
de sistemas de reutilizacin de aguas residuales, o desarrollen actividades de investigacin en
estas materias.


2. ORDENACIN DEL TERRITORIO.

Definicin del concepto Ordenacin del Territorio

La ordenacin del territorio es definida, segn la Carta Europea del mismo nombre, de 20 de
mayo, de 1983 como la expresin espacial de la poltica econmica, social, cultural y ecolgica
de toda la sociedad.

Segn este documento del Consejo de Europa, los instrumentos de planificacin territorio deben
tener lo siguientes fines y objetivos: 1) El desarrollo socio econmico de las regiones. 2) La
mejora de la calidad de vida. 3) La gestin responsable de los recursos naturales y la proteccin
del medio ambiente. 4) La utilizacin racional del territorio.

Seala el profesor J os Bermejo Vera que, desde el punto de vista de la experiencia comparada,
tres han sido las tendencias sobre la ordenacin del territorio:

1) La corriente anglosajona, denominada Regional Planning, que surge como una tcnica de
gestin, en un marco descentralizado, de los diversos aspectos que afectan a un mbito
determinado (econmicos, ecolgicos, territoriales, etc) superando una visin
meramente urbanstica.
2) El modelo de planificacin francs, denominado Amnagament du territoire, que se
identifica por su carcter centralizado y por su ntima conexin con las estrategias de
desarrollo econmico.
3) Una tercera corriente, representada por la legislacin y prctica de los federalismos
germnicos (Austria, Suiza y Alemania) que con los nombres de Rautmordnung o
Raumplanung se caracteriza por conforme una tcnica directora de la planificacin
urbanstica municipal; por sus preocupaciones ambientales y de proteccin de los recursos
naturales; y, finalmente, por su funcin coordinadora de las polticas sectoriales.

Dentro de estas precisiones conceptuales, debe destacarse la perspectiva doctrinal espaola que
ha caracterizado la ordenacin del territorio como una funcin horizontal, de competencia de las
CCAA, que persigue integrar otras polticas sectoriales con incidencia en un espacio fsico
determinado.

Complementariamente, existiran dos funciones horizontales paralelas a la citada: la urbanstica
bajo responsabilidad municipal y la econmica en manos del Estado.

Las tres funciones horizontales se conectaran con otros tantos principios constitucionales: el
desarrollo econmico y social armnico (art. 40 CE), un derecho a un medio ambiente adecuado
(art 45), y unas condiciones de habitabilidad y de vivienda dignas (art 47).

La distincin entre el urbanismo y la ordenacin del territorio consiste, en que el urbanismo
supone una funcin ordenadora del uso del suelo y de la edificacin de la ciudad en sentido
estricto; mientras que la ordenacin del territorio de mbito comarcal, regional o nacional- se

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relaciona con la adopcin de decisiones sobre los destinos del suelo en aras de la consecucin de
un equilibrio territorial, as como de la coordinacin y racionalizacin de actividades pblicas y
privadas.

Desde un punto de vista normativo, es preciso sealar que la regulacin de la ordenacin del
territorio se incluy dentro de la legislacin urbanstica a mediados de los aos setenta en un
momento en que se detectaron los problemas surgidos de la planificacin del desarrollo del
perodo franquista, lo que dio lugar a los Planes Directores Territoriales de Coordinacin, si bien
no tuvieron mucha relevancia en la prctica.

Regulacin

El artculo 148.1.3 CE otorga a las CCAA la competencia exclusiva en materia de Ordenacin del
Territorio.

Tradicionalmente dos han sido los sistemas de planificacin diseados por las leyes autonmicas.
El primero tiene como modelo la Ley Catalana de Poltica Territorial, de 21 de noviembre de
1983, que disea la planificacin escalonada y ordenada, de manera que coronada por un Plan
Territorial de Catalua, de mbito autonmico, ste se desarrollaba por Planes de mbito
Territorial Comarcal o Supracomarcal, y por otros de carcter sectorial sin mbito determinado.

El segundo diseo de la ordenacin territorial se basa en la existencia de un conjunto de
instrumentos de planeamiento no jerarquizados, teniendo como objetivo fundamental dirigir la
planificacin urbanstica supralocal y coordinar las infraestructuras. Se adscribieron a este
sistema las primitivas normas de la Comunidad de Madrid de 30 de mayo de 1984 y de la
Comunidad Foral de Navarra de 11 de noviembre de 1986.

Ordenacin del territorio, desarrollo regional y desarrollo rural

El profesor Bermejo Vera ha destacado la vinculacin de la ordenacin del territorio con la
correccin de las disparidades territoriales, lo que tiene relevancia constitucional dado que el
artculo 130 CE dispone que los poderes pblicos deben atender a la modernizacin y desarrollo
de las zonas de montaa.

Igualmente vinculada a la Ordenacin del Territorio, estara la Poltica Regional Europea, que
pretende paliar los desequilibrios existentes dentro de la Comunidad Europea; as como las
polticas vinculadas con el desarrollo rural, destacando en este punto los Planes de Obras y
Servicios de las Diputaciones Provinciales.

Eficacia del planeamiento territorial

Finalmente, Bermejo Vera, incide en que a pesar del carcter exclusivo que se predica de la
competencia autonmica sobre ordenacin del territorio, existen algunos lmites derivados del
ejercicio de competencias estatales.

En particular, la competencia autonmica de ordenacin del territorio, vera sus lmites en las
competencias estatales en la realizacin de obras de inters general o cuya realizacin afecte a
ms de una Comunidad Autnoma, o las relativas a la base y coordinacin de la planificacin
econmica (149.1.13), competencia en defensa del patrimonio histrico, cultural, monumental y
artstico espaol.

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La jurisprudencia constitucional ha otorgado la prevalencia estatal en el enfrentamiento en el
ejercicio de estas competencias; as, en la STC 56/1986, y en similares trminos en la STC
227/1988.

La legislacin citada tambin considera los instrumentos ordenadores regulados vinculantes para
la planificacin urbanstica municipal, si bien dicha obligatoriedad tiene un grado mximo en lo
que se refiera al suelo no urbanizable y va decreciendo para el suelo urbanizable, y sobre todo,
para el urbano.

En sentido contrario, la legislacin estatal no puede vulnerar el sistema de distribucin de
competencias previsto en la CE en materia de ordenacin del territorio, de manera que la STC
6/1997, de 20 de marzo, anul los artculos que otorgaban al Estado la competencia para aprobar
el llamado Plan Nacional de Ordenacin, as como el Plan Director Territorial de Coordinacin.


3. CONSERVACIN DE LA BIODIVERSIDAD.

En relacin con la conservacin de la Biodiversidad, hay que tener en cuenta la Ley 42/2007, de
13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, que ha derogado la Ley
4/1989, de 27 de marzo, de Conservacin de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna
Silvestres.

Los principios que inspiran esta Ley se centran, desde la perspectiva de la consideracin del
propio patrimonio natural, en:
el mantenimiento de los procesos ecolgicos esenciales y de los sistemas vitales bsicos,
la preservacin de la diversidad biolgica, gentica, de poblaciones y de especies,
la preservacin de la variedad, singularidad y belleza de los ecosistemas naturales, de la
diversidad geolgica y del paisaje.

Desde la perspectiva de la utilizacin del patrimonio natural, los principios inspiradores se
centran en:
la prevalencia de la proteccin ambiental sobre la ordenacin territorial y urbanstica;
la incorporacin del principio de precaucin en las intervenciones que puedan afectar a
espacios naturales y/o especies silvestres;
contribuir a impulsar procesos de mejora en la sostenibilidad del desarrollo asociados a
espacios naturales protegidos;
la promocin de la utilizacin ordenada de los recursos para garantizar el aprovechamiento
sostenible del patrimonio natural;
y en la integracin de los requerimientos de la conservacin, uso sostenible, mejora y
restauracin del patrimonio natural y la biodiversidad en las polticas sectoriales

Esta Ley establece el rgimen jurdico bsico de la conservacin, uso sostenible, mejora y
restauracin del patrimonio natural y de la biodiversidad, como parte del deber de conservar y del
derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, establecido
en el artculo 45.2 de la Constitucin.

Introduce el principio de funcin social y pblica del patrimonio natural y la biodiversidad, de
modo que las actividades encaminadas a la consecucin de los fines de esta Ley podrn ser

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declaradas de utilidad pblica o inters social, a todos los efectos y en particular a los
expropiatorios, respecto de los bienes o derechos que pudieran resultar afectados.

En este sentido, se dan diferentes tcnicas de intervencin administrativa, de modo que las
Administraciones:
a. promovern la participacin y las actividades que contribuyan a alcanzar los objetivos de la
presente Ley.
b. identificarn y, en la medida de lo posible, eliminarn o modificarn los incentivos contrarios
a la conservacin del patrimonio natural y la biodiversidad.
c. promovern la utilizacin de medidas fiscales de incentivacin de las iniciativas privadas de
conservacin de la naturaleza y de desincentivacin de aquellas con incidencia negativa sobre
la conservacin de la biodiversidad y el uso sostenible del patrimonio natural.
d. fomentarn, a travs de programas de formacin, la educacin e informacin general, con
especial atencin a los usuarios del territorio, sobre la necesidad de proteger el patrimonio
natural y la biodiversidad.
e. se dotarn de herramientas que permitan conocer el estado de conservacin del Patrimonio
Natural y de la Biodiversidad y de las causas que determinan sus cambios, para disear las
medidas que proceda adoptar.
f. integrarn en las polticas sectoriales los objetivos y las previsiones necesarios para la
conservacin y valoracin del Patrimonio Natural, la proteccin de la Biodiversidad y la
Geodiversidad, la conservacin y el uso sostenible de los recursos naturales y el
mantenimiento y, en su caso, la restauracin de la integridad de los ecosistemas.

La Ley crea adems el Consejo Estatal para el Patrimonio Natural y la Biodiversidad, como
rgano de participacin pblica en el mbito de la conservacin y el uso sostenible del
patrimonio natural y la biodiversidad, que informar, entre otros, las normas y planes de mbito
estatal relativas al patrimonio natural y la biodiversidad, y en el que se integrarn, con voz pero
sin voto, las CCAA y una representacin de las entidades locales, a travs de la asociacin de
mbito estatal ms representativa.

Instrumentos para el conocimiento y la planificacin del patrimonio natural y de la
biodiversidad

El Inventario Espaol del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad. El Ministerio de Medio
Ambiente, con la colaboracin de las CCAA y de las instituciones y organizaciones de carcter
cientfico, elaborar y mantendr actualizado un Inventario Espaol del Patrimonio Natural y de
la Biodiversidad que recoger la distribucin, abundancia, estado de conservacin y la
utilizacin, as como cualquier otra informacin que se considere necesaria, de todos los
elementos terrestres y marinos integrantes del patrimonio natural, con especial atencin a los que
precisen medidas especficas de conservacin o hayan sido declarados de inters comunitario.

El Plan Estratgico estatal del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad que tiene como
objeto el establecimiento y la definicin de objetivos, acciones y criterios que promuevan la
conservacin, el uso sostenible y, en su caso, la restauracin del patrimonio, recursos naturales
terrestres y marinos y de la biodiversidad y de la geodiversidad. Y corresponde al Ministerio de
Medio Ambiente, en colaboracin con el resto de los Ministerios y con las CCAA, elaborar dicho
Plan. El Plan ser aprobado mediante Real Decreto, en un plazo mximo de dos aos, previo
informe del Consejo Estatal para el Patrimonio Natural y la Biodiversidad, y deber ser revisado
como mximo cada seis aos.


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Igualmente el Ministerio de Medio Ambiente y los Ministerios afectados elaborarn de forma
conjunta los Planes Sectoriales que desarrollen el Plan Estratgico Estatal del Patrimonio Natural
y de la Biodiversidad, tanto en el medio terrestre como marino.

Los Planes de Ordenacin de los Recursos Naturales y las Directrices para la Ordenacin
de los Recursos Naturales, creados en la Ley 4/1989 y que tendrn como contenido mnimo:

a. Delimitacin del mbito territorial objeto de ordenacin, y descripcin e interpretacin de
sus caractersticas fsicas, geolgicas y biolgicas.
b. Inventario y definicin del estado de conservacin de los componentes del patrimonio
natural y la biodiversidad, de los ecosistemas y los paisajes en el mbito territorial de que se
trate, formulando un diagnstico del mismo y una previsin de su evolucin futura.
c. Determinacin de los criterios para la conservacin, proteccin, restauracin y uso
sostenible de los recursos naturales y, en particular, de los componentes de la biodiversidad
y geodiversidad en el mbito territorial de aplicacin del Plan.
d. Determinacin de las limitaciones generales y especficas que respecto de los usos y
actividades hayan de establecerse en funcin de la conservacin de los componentes del
patrimonio natural y la biodiversidad.
e. Aplicacin, en su caso, de alguno de los regmenes de proteccin de espacios naturales.
f. Establecimiento de los criterios de referencia orientadores en la formulacin y ejecucin de
las diversas polticas sectoriales que inciden en el mbito territorial de aplicacin del Plan,
para que sean compatibles con los objetivos de conservacin del patrimonio natural y la
biodiversidad.
g. Identificacin de medidas para garantizar la conectividad ecolgica en el mbito territorial
objeto de ordenacin.
h. Memoria econmica acerca de los costes e instrumentos financieros previstos para su
aplicacin.

Cuando los instrumentos de ordenacin territorial, urbanstica, de recursos naturales y, en
general, fsica, existentes resulten contradictorios con los Planes de Ordenacin de Recursos
Naturales debern adaptarse a stos. En tanto dicha adaptacin no tenga lugar, las
determinaciones de los Planes de Ordenacin de Recursos Naturales se aplicarn, en todo caso,
prevaleciendo sobre dichos instrumentos.

Tambin se incorporan a la planificacin ambiental los corredores ecolgicos, otorgando un papel
prioritario a las vas pecuarias y las reas de montaa. Estos corredores ecolgicos deben
participar en el establecimiento de la red europea y comunitaria de corredores biolgicos
definidos por la Estrategia Paneuropea de Diversidad Ecolgica y Paisajstica y por la propia
Estrategia Territorial Europea. En particular las CCAA podrn utilizar estos corredores
ecolgicos, o la definicin de reas de montaa, con el fin de mejorar la coherencia ecolgica, la
funcionalidad y la conectividad de la Red Natura 2000.

Catalogacin y conservacin de hbitats y espacios del patrimonio natural

El Catlogo Espaol de Hbitats en Peligro de Desaparicin incluye los hbitats en peligro de
desaparicin, cuya conservacin o, en su caso, restauracin exija medidas especficas de
proteccin y conservacin, por hallarse, al menos, en alguna de las siguientes circunstancias:
1. Tener su rea de distribucin muy reducida y en disminucin.

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2. Haber sido destruidos en la mayor parte de su rea de distribucin natural.
3. Haber sufrido un drstico deterioro de su composicin, estructura o funciones ecolgicas
en la mayor parte de su rea de distribucin natural.
4. Encontrarse en alto riesgo de transformacin irreversible a corto o medio plazo en una
parte significativa de su rea de distribucin.

La inclusin de hbitats en el Catlogo Espaol de Hbitats en Peligro de Desaparicin se llevar
a cabo por el Ministerio de Medio Ambiente, a propuesta de la Comisin Estatal para el
Patrimonio Natural y la Biodiversidad, previa iniciativa de las CCAA o del propio Ministerio,
cuando exista informacin tcnica o cientfica que as lo aconseje.

La inclusin de un hbitat en el Catlogo surtir los siguientes efectos:
a. Una superficie adecuada ser incluida en algn instrumento de gestin o figura de
proteccin de espacios naturales, nueva o ya existente.
b. Las CCAA definirn y tomarn las medidas necesarias para frenar la recesin y eliminar
el riesgo de desaparicin de estos hbitats en los instrumentos de planificacin y de otro
tipo adecuados a estos fines.

la Conferencia Sectorial de Medio Ambiente, a propuesta de la Comisin Estatal para el
Patrimonio Natural y la Biodiversidad y con informe previo del Consejo Estatal para el
Patrimonio Natural y la Biodiversidad, aprobar Estrategias de Conservacin y Restauracin de
los hbitats en peligro de desaparicin.

Los espacios naturales protegidos, disponiendo que sern aquellos que cumplan al menos uno de
los requisitos siguientes y sean declarados como tales:
a. Contener sistemas o elementos naturales representativos, singulares, frgiles, amenazados
o de especial inters ecolgico, cientfico, paisajstico, geolgico o educativo.
b. Estar dedicados especialmente a la proteccin y el mantenimiento de la diversidad
biolgica, de la geodiversidad y de los recursos naturales y culturales asociados.

En funcin de los bienes y valores a proteger, y de los objetivos de gestin a cumplir, los espacios
naturales protegidos, ya sean terrestres o marinos, se clasificarn, al menos, en alguna de las
siguientes categoras:
a. Parques.
b. Reservas Naturales.
c. reas Marinas Protegidas.
d. Monumentos Naturales.
e. Paisajes Protegidos.

Los Parques son reas naturales, que, en razn a la belleza de sus paisajes, la representatividad
de sus ecosistemas o la singularidad de su flora, de su fauna o de su diversidad geolgica,
incluidas sus formaciones geomorfolgicas, poseen unos valores ecolgicos, estticos, educativos
y cientficos cuya conservacin merece una atencin preferente. Los Parques Nacionales se rigen
por su legislacin especfica.

Las Reservas Naturales son espacios naturales, cuya creacin tiene como finalidad la proteccin
de ecosistemas, comunidades o elementos biolgicos que, por su rareza, fragilidad, importancia o
singularidad merecen una valoracin especial. En las Reservas est limitada la explotacin de
recursos, salvo en aquellos casos en que esta explotacin sea compatible con la conservacin de

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los valores que se pretenden proteger. Con carcter general estar prohibida la recoleccin de
material biolgico o geolgico, salvo en aquellos casos que por razones de investigacin,
conservacin o educativas se permita la misma, previa la pertinente autorizacin administrativa.

Las reas Marinas Protegidas son espacios naturales designados para la proteccin de
ecosistemas, comunidades o elementos biolgicos o geolgicos del medio marino, incluidas las
reas intermareal y submareal, que en razn de su rareza, fragilidad, importancia o singularidad,
merecen una proteccin especial. Podrn adoptar esta categora especfica o protegerse mediante
cualquier otra figura de proteccin de reas prevista en la Ley, en cuyo caso, su rgimen jurdico
ser el aplicable a estas otras figuras, sin perjuicio de su inclusin en la Red de reas Marinas
Protegidas.

Los Monumentos Naturales son espacios o elementos de la naturaleza constituidos bsicamente
por formaciones de notoria singularidad, rareza o belleza, que merecen ser objeto de una
proteccin especial. Tambin se considerarn tambin Monumentos Naturales los rboles
singulares y monumentales, las formaciones geolgicas, los yacimientos paleontolgicos y
mineralgicos, los estratotipos y dems elementos de la gea que renan un inters especial por la
singularidad o importancia de sus valores cientficos, culturales o paisajsticos. En los
Monumentos con carcter general estar prohibida la explotacin de recursos, salvo en aquellos
casos que por razones de investigacin o conservacin se permita la misma, previa la pertinente
autorizacin administrativa.

Los Paisajes Protegidos son partes del territorio que las Administraciones competentes, a travs
del planeamiento aplicable, por sus valores naturales, estticos y culturales, y de acuerdo con el
Convenio del paisaje del Consejo de Europa, consideren merecedores de una proteccin especial.
Los objetivos principales de la gestin de los Paisajes Protegidos son los siguientes:

a. La conservacin de los valores singulares que los caracterizan.
b. La preservacin de la interaccin armoniosa entre la naturaleza y la cultura en una zona
determinada.

En los Paisajes Protegidos se procura el mantenimiento de las prcticas de carcter tradicional
que contribuyan a la preservacin de sus valores y recursos naturales. Corresponde a las CCAA la
declaracin y la determinacin de la frmula de gestin de los espacios naturales protegidos en su
mbito territorial y en las aguas marinas cuando, para estas ltimas, en cada caso exista
continuidad ecolgica del ecosistema marino con el espacio natural terrestre objeto de proteccin,
avalada por la mejor evidencia cientfica existente.

Las Zonas perifricas de proteccin, zonas establecidas en las declaraciones de los espacios
naturales protegidos destinadas a evitar impactos ecolgicos o paisajsticos procedentes del
exterior..

Las reas de Influencia Socioeconmica, que se establecen con el fin de contribuir al
mantenimiento de los espacios naturales protegidos y favorecer el desarrollo socioeconmico de
las poblaciones locales de forma compatible con los objetivos de conservacin del espacio. Estas
reas estarn integradas, al menos, por el conjunto de los trminos municipales donde se
encuentre ubicado el espacio natural de que se trate y su zona perifrica de proteccin.

Los espacios naturales protegidos transfronterizos estn formados por reas adyacentes,
terrestres o marinas, protegidas por Espaa y otro Estado vecino, mediante la suscripcin de los

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correspondientes Acuerdos Internacionales, para garantizar una adecuada coordinacin de la
proteccin de dichas reas.

La Red Natura 2000 es una red ecolgica coherente compuesta por los Lugares de Importancia
Comunitaria, hasta su transformacin en Zonas Especiales de Conservacin, dichas Zonas
Especiales de Conservacin y las Zonas de Especial Proteccin para las Aves. La determinacin
de los Lugares de Importancia Comunitaria, las Zonas Especiales de Conservacin y las Zonas de
Especial Proteccin para las Aves se hace a instancia de las CCAA.

Una vez aprobadas o ampliadas las listas de Lugares de Importancia Comunitaria por la Comisin
Europea, stos sern declarados por las CCAA correspondientes como Zonas Especiales de
Conservacin lo antes posible y como mximo en un plazo de seis aos, junto con la aprobacin
del correspondiente plan o instrumento de gestin.

Respecto de las Zonas Especiales de Conservacin y las Zonas de Especial Proteccin para las
Aves, las CCAA fijarn las medidas de conservacin necesarias, que respondan a las exigencias
ecolgicas de los tipos de hbitats naturales y de las especies presentes en tales reas, que
implicarn:

a. Adecuados planes o instrumentos de gestin, especficos a los lugares o integrados en
otros planes de desarrollo que incluyan, al menos, los objetivos de conservacin del lugar
y las medidas apropiadas para mantener los espacios en un estado de conservacin
favorable.
b. Apropiadas medidas reglamentarias, administrativas o contractuales.

Igualmente la Ley ha previsto una serie de espacios protegidos por instrumentos internacionales.
Los humedales de Importancia Internacional, del Convenio relativo a los Humedales de
Importancia Internacional especialmente como Hbitat de Aves Acuticas.
Los sitios naturales de la Lista del Patrimonio Mundial, de la Convencin sobre la Proteccin
del Patrimonio Mundial, Cultural y Natural.
Las reas protegidas, del Convenio para la proteccin del medio ambiente marino del
Atlntico del nordeste (OSPAR).
Las Zonas Especialmente Protegidas de Importancia para el Mediterrneo (ZEPIM), del
Convenio para la proteccin del medio marino y de la regin costera del Mediterrneo.
Los Geoparques, declarados por la UNESCO.
Las Reservas de la Biosfera, declaradas por la UNESCO.
Las Reservas biogenticas del Consejo de Europa.

A efectos de catalogar los instrumentos de proteccin se crea el Inventario Espaol de Espacios
Naturales Protegidos, Red Natura 2000 y reas protegidas por instrumentos internacionales,
incluido en el Inventario Espaol del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad.

Conservacin de la biodiversidad silvestre

La Ley establece la obligacin de que las CCAA adopten las medidas necesarias para garantizar
su conservacin.


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Se crea el Listado de Especies en Rgimen de Proteccin Especial con el efecto de que la
inclusin de un taxn o poblacin en el mismo conllevar la evaluacin peridica de su estado de
conservacin y la prohibicin de afectar negativamente a su situacin.

En el seno del Listado de Especies en Rgimen de Proteccin Especial, se establece el Catlogo
Espaol de Especies Amenazadas que incluir, cuando exista informacin tcnica o cientfica
que as lo aconseje, los taxones o poblaciones amenazadas, que se incluirn en las categoras de
en peligro de extincin o vulnerables, segn el riesgo existente para su supervivencia.

La catalogacin, descatalogacin o cambio de categora de un taxn o poblacin en el Catlogo
Espaol de Especies Amenazadas se realizar por el Ministerio de Medio Ambiente a propuesta
de la Comisin Estatal para el Patrimonio Natural y la Biodiversidad, a iniciativa de las CCAA o
del propio Ministerio, cuando exista informacin tcnica o cientfica que as lo aconseje.

La inclusin de un taxn o poblacin en la categora de en peligro de extincin podr dar lugar a
la designacin de reas crticas que pueden incluirse en el Catlogo Espaol de Hbitats en
Peligro de Desaparicin, y se mantiene la obligacin, recogida en la Ley 4/1989, de 27 de marzo,
de redactar un plan de recuperacin para asegurar su conservacin. Para este plan, como en
general para el resto de planes e instrumentos de gestin contemplados en la Ley, se da un plazo
mximo de tres aos y se recoge la obligacin de financiar los mismos por parte del Gobierno, a
travs del Fondo para el Patrimonio Natural y la Biodiversidad. Para las vulnerables se actuar de
forma similar, si bien el plazo se ampla a un mximo de cinco aos.

Como complemento a las acciones de conservacin in situ, para las especies incluidas en el
Catlogo Espaol de Especies Amenazadas, la Ley establece la obligacin de impulsar el
desarrollo de programas de cra o propagacin fuera de su hbitat natural, en especial cuando
tales programas hayan sido previstos en las Estrategias de conservacin, o en los Planes de
recuperacin o conservacin. Igualmente, con objeto de preservar el patrimonio gentico y
biolgico de las especies silvestres y de integrar en los programas de conservacin las
operaciones ex situ e in situ, la Ley establece que las Administraciones Pblicas promovern la
existencia de una red de bancos de material biolgico y gentico y un Inventario Espaol de
Bancos de Material Biolgico y Gentico de Especies Silvestres, en el que se incluirn todos los
datos disponibles al efecto.

Ante la creciente problemtica de las especies invasoras derivada de la globalizacin de
intercambios de todo tipo, se crea el Catlogo Espaol de Especies Exticas Invasoras.

Cualquier ciudadano u organizacin podr solicitar la iniciacin del procedimiento de inclusin,
cambio de categora o exclusin acompaando a la correspondiente solicitud una argumentacin
cientfica de la medida propuesta.

Promocin del uso sostenible del patrimonio natural y de la biodiversidad

Las Reservas de la Biosfera Espaolas constituyen un subconjunto de la Red Mundial de
Reservas de la Biosfera, del Programa MaB (Persona y Biosfera) de la UNESCO.

El acceso a los recursos genticos procedentes de taxones silvestres y el reparto de beneficios
derivados de su utilizacin se regula de acuerdo con lo dispuesto en el Convenio sobre la
Diversidad Biolgica y sus instrumentos de desarrollo y, en su caso, en el Tratado Internacional

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sobre Recursos Fitogenticos para la Alimentacin y la Agricultura de la Organizacin Mundial
para la Alimentacin y la Agricultura (FAO).

El comercio internacional de especies silvestres ha de adecuar su desarrollo a los principios de la
sostenibilidad y a la legislacin internacional, en particular la Convencin sobre el comercio
internacional de especies amenazadas de fauna y flora silvestres, el Convenio sobre la Diversidad
Biolgica, el Tratado Internacional sobre Recursos Fitogenticos para la Alimentacin y la
Agricultura de la Organizacin Mundial para la Alimentacin y la Agricultura (FAO) y a la
normativa comunitaria sobre proteccin de las especies amenazadas, mediante el control del
comercio.


4. PREVENCIN DE LA CONTAMINACIN Y EL CAMBIO CLIMTICO.

4.1.- Ley 16/2002, de 1 de julio, de prevencin y control integrados de la contaminacin.

En lo que a la prevencin de la contaminacin se refiere, una de las actuaciones ms ambiciosas
que se han puesto en marcha en el seno de la Unin Europea para la aplicacin del principio de
prevencin en el funcionamiento de las instalaciones industriales ms contaminantes ha sido la
aprobacin de la Directiva 96/61/CE, del Consejo, de 24 de septiembre, relativa a la prevencin y
al control integrado de la contaminacin, mediante la que se establecen medidas para evitar, o al
menos reducir, las emisiones de estas actividades en la atmsfera, el agua y el suelo, incluidos los
residuos para alcanzar un nivel elevado de proteccin del medio ambiente considerado en su
conjunto.

Para transponer esa Directiva, en nuestro ordenamiento se ha aprobado la Ley 16/2002, de 1 de
julio, de prevencin y control integrados de la contaminacin.

Se establece que en la autorizacin ambiental integrada se debern fijar los valores lmite de
emisin de las sustancias contaminantes, en particular de las enumeradas en el anejo 3, teniendo
en cuenta las mejores tcnicas disponibles (pero sin prescribir una tecnologa concreta), las
caractersticas tcnicas de la instalacin y su localizacin geogrfica.

Igualmente, y tambin de conformidad con la Directiva 96/61/CE, se faculta para establecer
reglamentariamente valores lmite de emisin, as como parmetros o medidas tcnicas
equivalentes que los sustituyan, para determinadas sustancias o para categoras especficas de
instalaciones, si bien mientras tanto se aplicarn los establecidos en la legislacin sectorial
actualmente vigente, que se enumera en el anejo 2.

Se articula un procedimiento administrativo complejo de autorizacin ambiental integrada que
integra todas las autorizaciones ambientales existentes relativas a produccin y gestin de
residuos, incluidas las de incineracin, vertidos a las aguas continentales y desde tierra al mar, as
como otras exigencias de carcter ambiental contenidas en la legislacin sectorial, incluidas las
referidas a los compuestos orgnicos voltiles, de acuerdo con la Directiva 1999/13/CE, del
Consejo, de 11 de marzo.

Desde el punto de vista estrictamente procedimental, en todos aquellos aspectos no regulados en
esta Ley, el otorgamiento de la autorizacin ambiental integrada se ajustar a lo establecido en la
Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen J urdico de las Administraciones Pblicas y del
Procedimiento Administrativo Comn.

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De acuerdo con ello, se establece un procedimiento que comprender los siguientes trmites:

anlisis previo de la documentacin presentada y, en su caso, requerimiento al solicitante
para que, en el plazo de diez das, subsane la falta o acompae los documentos
preceptivos exigidos segn lo establecido en el artculo 12 de esta Ley; informacin
pblica;
solicitud de informes y declaracin de impacto ambiental, en su caso;
propuesta de resolucin;
audiencia a los interesados;
traslado a los rganos competentes para emitir informes vinculantes en trmites
anteriores;
resolucin y, finalmente, notificacin y publicidad.

Segn el anterior esquema procedimental, la solicitud de la autorizacin ambiental integrada se
presenta ante el rgano designado por la Comunidad Autnoma en la que se ubique la instalacin,
e incluye un trmite de informacin pblica. Corresponde a las CCAA resolver, lo que se har en
el plazo mximo de diez meses, pasado el cual sin haberse notificado resolucin expresa se
entendern desestimadas.

En cuanto a su duracin, las autorizaciones ambientales integradas se concedern por un plazo
mximo de ocho aos y se renovarn por perodos sucesivos, previa solicitud del interesado, con
la peculiaridad de que, en estos casos, si el rgano competente no contesta a la solicitud de
renovacin de la autorizacin dentro del plazo, sta se entender estimada por silencio positivo.

Se tipifica un rgimen especfico de infracciones y sanciones, sin perjuicio de lo establecido en la
legislacin sectorial, que seguir siendo aplicable. No obstante, en aquellos supuestos donde de
unos mismos hechos y fundamentos jurdicos pudiera derivarse una concurrencia entre las
sanciones previstas en esta Ley y las de la legislacin sectorial aplicable, se impondr la de
mayor gravedad.

4.2.- Contaminacin acstica: Ley 37/2003, de 17 de noviembre, del Ruido

Por otra parte, hemos de hacer alusin a las medidas establecidas en nuestro ordenamiento para
prevenir tanto la contaminacin acstica como la atmosfrica.

En relacin con la contaminacin acstica hay que decir que las autoridades legislativas
administrativas han tomado conciencia de este fenmeno recientemente, de modo que en el
mbito de la UE no es hasta el Tercer Programa de Accin Ambiental cuando la contaminacin
acstica se caracteriza como agresin ambiental.

Respecto a la contaminacin acstica, hay que apuntar que se ha aprobado la ley 37/2003 del
Ruido.

Hasta la aprobacin de esta ley, que transpone la Directiva 2002/49/CE sobre evaluacin y
gestin del ruido ambiental, el ruido careca de una norma general reguladora de mbito estatal, y
su tratamiento normativo se desdoblaba, a grandes rasgos, entre las previsiones de la normativa
civil en cuanto a relaciones de vecindad y causacin de perjuicios, la normativa sobre limitacin

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del ruido en el ambiente de trabajo, las disposiciones tcnicas para la homologacin de productos
y las ordenanzas municipales que conciernen al bienestar ciudadano o al planeamiento
urbanstico.

La Unin Europea tom conciencia, a partir del Libro Verde de la Comisin Europea sobre
Poltica Futura de Lucha Contra el Ruido, de la necesidad de aclarar y homogeneizar el entorno
normativo del ruido, reconociendo que con anterioridad la escasa prioridad dada al ruido se
debe en parte al hecho de que el ruido es fundamentalmente un problema local, que adopta
formas muy variadas en diferentes partes de la Comunidad en cuanto a la aceptacin del
problema. En lnea con este principio, los trabajos de la Unin Europea han conducido a la
adopcin de la Directiva 2002/49/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de junio de
2002, sobre evaluacin y gestin del ruido ambiental (la Directiva sobre Ruido Ambiental).

La Directiva sobre Ruido Ambiental se fija las siguientes finalidades:

1. Determinar la exposicin al ruido ambiental, mediante la elaboracin de mapas de ruidos
segn mtodos de evaluacin comunes a los Estados miembros.
2. Poner a disposicin de la poblacin la informacin sobre el ruido ambiental y sus efectos.
3. Adoptar planes de accin por los Estados miembros tomando como base los resultados de
los mapas de ruidos, con vistas a prevenir y reducir el ruido ambiental siempre que sea
necesario y, en particular, cuando los niveles de exposicin puedan tener efectos nocivos
en la salud humana, y a mantener la calidad del entorno acstico cuando sta sea
satisfactoria.

Esta Ley tiene por objeto prevenir, vigilar y reducir la contaminacin acstica, para evitar y
reducir los daos que de sta pueden derivarse para la salud humana, los bienes o el medio
ambiente.

Estn sujetos a las prescripciones de esta Ley todos los emisores acsticos, ya sean de titularidad
pblica o privada, as como las edificaciones en su calidad de receptores acsticos. No obstante,
quedan excluidos del mbito de aplicacin de esta Ley los siguientes emisores acsticos:

a. Las actividades domsticas o los comportamientos de los vecinos, cuando la
contaminacin acstica producida por aqullos se mantenga dentro de lmites tolerables
de conformidad con las ordenanzas municipales y los usos locales.
b. Las actividades militares, que se regirn por su legislacin especfica.
c. La actividad laboral, respecto de la contaminacin acstica producida por sta en el
correspondiente lugar de trabajo, que se regir por lo dispuesto en la legislacin laboral.

La Ley define la calidad acstica como el grado de adecuacin de las caractersticas acsticas de
un espacio a las actividades que se realizan en su mbito. Seala la existencia de diferentes tipos
de reas acsticas. Las reas acsticas son zonas del territorio que comparten idnticos objetivos
de calidad acstica. Las CCAA gozan de competencias para fijar los tipos de reas acsticas
aunque es el Gobierno quien define los objetivos de calidad acstica aplicables a los distintos
tipos de reas acsticas, referidos tanto a situaciones existentes como nuevas. La representacin
grfica de las reas acsticas sobre el territorio da lugar a la cartografa de los objetivos de
calidad acstica.

Los sectores del territorio afectados al funcionamiento o desarrollo de las infraestructuras de
transporte viario, ferroviario, areo, portuario o de otros equipamientos pblicos que se

Pg.: 19
determinen reglamentariamente, as como los sectores de territorio situados en el entorno de tales
infraestructuras, existentes o proyectadas, podrn quedar gravados por servidumbres acsticas.
Y en las reas acsticas se determina valores lmites de emisin de los diferentes emisores
acsticos.

La cartografa sonora se completa con los denominados mapas de ruido. Los mapas de ruido son
un elemento previsto por la Directiva sobre Ruido Ambiental y encaminado a disponer de
informacin uniforme sobre los niveles de contaminacin acstica en los distintos puntos del
territorio, aplicando criterios homogneos de medicin que permitan hacer comparables entre s
las magnitudes de ruido verificadas en cada lugar.

Las Administraciones competentes habrn de aprobar, previo trmite de informacin pblica por
un perodo mnimo de un mes, mapas de ruido correspondientes a:

a. Cada uno de los grandes ejes viarios, de los grandes ejes ferroviarios, de los grandes
aeropuertos y de las aglomeraciones, entendiendo por tales los municipios con una
poblacin superior a 100.000 habitantes y con una densidad de poblacin superior a la que
se determina reglamentariamente, de acuerdo con el calendario establecido en la
disposicin adicional primera, sin perjuicio de lo previsto en el apartado 2.
b. Las reas acsticas en las que se compruebe el incumplimiento de los correspondientes
objetivos de calidad acstica.

Los mapas de ruido tendrn, entre otros, los siguientes objetivos:
a. Permitir la evaluacin global de la exposicin a la contaminacin acstica de una
determinada zona.
b. Permitir la realizacin de predicciones globales para dicha zona.
c. Posibilitar la adopcin fundada de planes de accin en materia de contaminacin acstica
y, en general, de las medidas correctoras que sean adecuadas.

Las Administraciones pblicas competentes cuentan con diferentes instrumentos para trabajar en
la prevencin y correccin de la contaminacin acstica y procurar el mximo cumplimiento de
los objetivos de calidad acstica. Las medidas se dividen, con carcter general, en dos grandes
bloques: la accin preventiva y la accin correctora.

Dentro de la accin preventiva caben las siguientes facetas:

a. La planificacin territorial y planeamiento urbanstico, que deben tener en cuenta siempre
los objetivos de calidad acstica de cada rea acstica a la hora de acometer cualquier
clasificacin del suelo, aprobacin de planeamiento o medidas semejantes.
b. La intervencin administrativa sobre los emisores acsticos, que ha de producirse de
modo que se asegure la adopcin de las medidas adecuadas de prevencin de la
contaminacin acstica que puedan generar aqullos y que no se supere ningn valor
lmite de emisin aplicable. Es importante destacar que esta intervencin no supone en
ningn caso la introduccin de una nueva figura de autorizacin administrativa, sino que
la evaluacin de la repercusin acstica se integra en los procedimientos ya existentes de
intervencin administrativa.
c. El autocontrol de las emisiones acsticas por los propios titulares de emisores acsticos.

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d. La prohibicin, salvo excepciones, de conceder licencias de construccin de edificaciones
destinadas a viviendas, usos hospitalarios, educativos o culturales si los ndices de
inmisin incumplen los objetivos de calidad acstica que sean de aplicacin a las
correspondientes reas acsticas.
e. La creacin de reservas de sonidos de origen natural, que podrn ser delimitadas por las
CCAA y ser objeto de planes de conservacin encaminados a preservar o mejorar sus
condiciones acsticas.

La necesidad de accin correctora se hace patente de forma acusada en las zonas de proteccin
acstica especial y en las zonas de situacin acstica especial.

Las reas acsticas sern declaradas zonas de proteccin acstica especial por la Administracin
pblica competente. Las Administraciones pblicas competentes elaborarn planes zonales
especficos para la mejora acstica progresiva del medio ambiente en las zonas de proteccin
acstica especial, hasta alcanzar los objetivos de calidad acstica que les sean de aplicacin. Los
planes contendrn las medidas correctoras que deban aplicarse a los emisores acsticos y a las
vas de propagacin, as como los responsables de su adopcin, la cuantificacin econmica de
aqullas y, cuando sea posible, un proyecto de financiacin.

Si las medidas correctoras incluidas en los planes zonales especficos que se desarrollen en una
zona de proteccin acstica especial no pudieran evitar el incumplimiento de los objetivos de
calidad acstica, la Administracin pblica competente declarar el rea acstica en cuestin
como zona de situacin acstica especial. En dicha zona se aplicarn medidas correctoras
especficas dirigidas a que, a largo plazo, se mejore la calidad acstica y, en particular, a que no
se incumplan los objetivos de calidad acstica correspondientes al espacio interior.

La Ley estipula, asimismo, unos instrumentos intermedios, que pueden ser tanto preventivos
como correctores: los planes de accin en materia de contaminacin acstica (materia
regulada en la Directiva sobre Ruido Ambiental). Los planes de accin deben corresponder, en
cuanto a su alcance, a los mbitos territoriales de los mapas de ruido, y tienen por objeto afrontar
globalmente las cuestiones relativas a contaminacin acstica, fijar acciones prioritarias para el
caso de incumplirse los objetivos de calidad acstica y prevenir el aumento de contaminacin
acstica en zonas que la padezcan en escasa medida. Una vez definidos los mapas de ruido,
habrn de elaborarse y aprobarse, previo trmite de informacin pblica por un perodo mnimo
de un mes, planes de accin en materia de contaminacin acstica correspondiente a los mbitos
territoriales de los mapas de ruido.

Los planes de accin en materia de contaminacin acstica tendrn, entre otros, los siguientes
objetivos:
a. Afrontar globalmente las cuestiones concernientes a la contaminacin acstica en la
correspondiente rea o reas acsticas.
b. Determinar las acciones prioritarias a realizar en caso de superacin de los valores lmite
de emisin o inmisin o de incumplimiento de los objetivos de calidad acstica.
c. Proteger a las zonas tranquilas en las aglomeraciones y en campo abierto contra el
aumento de la contaminacin acstica.

Las CCAA podrn delimitar como reservas de sonidos de origen natural determinadas zonas en
las que la contaminacin acstica producida por la actividad humana no perturbe dichos sonidos.

Pg.: 21
Asimismo, podrn establecerse planes de conservacin de las condiciones acsticas de tales
zonas o adoptarse medidas dirigidas a posibilitar la percepcin de aquellos sonidos.

4.3.- Contaminacin atmosfrica: la Ley 34/2007, de 15 de noviembre, de calidad del aire y
proteccin de la atmsfera

La contaminacin atmosfrica ha sido objeto de regulacin, tanto en el mbito de las polticas de
la Comunidad Europa, como en el mbito nacional a travs de la Ley 38/1972, de 22 de
diciembre, de Proteccin del ambiente atmosfrico.

No obstante, para adecuar a los tiempos actuales una normativa que ya quedaba desfasada, se ha
aprobado la Ley 34/2007, de 15 de noviembre, de calidad del aire y proteccin de la atmsfera,
que aborda la gestin de la calidad del aire y la proteccin de la atmsfera a la luz de los
principios de cautela y accin preventiva, de correccin de la contaminacin en la fuente misma y
de quien contamina paga, y desde un planteamiento de corresponsabilidad, con un enfoque
integral e integrador.

La corresponsabilidad opera en tres planos e implica:
Que la calidad del aire tambin es un problema que debe preocupar a los agentes y
privados.
Que debe existir una cooperacin interadministrativa
Que los poderes pblicos deben tener en cuenta la calidad del aire, en todas las fases del
desarrollo de las polticas pblicas.

Esta Ley tiene por objeto establecer las bases en materia de prevencin, vigilancia y reduccin de
la contaminacin atmosfrica con el fin de evitar y cuando esto no sea posible, aminorar los
daos que de sta puedan derivarse para las personas, el medio ambiente y dems bienes de
cualquier naturaleza.

Estn sujetas a las prescripciones de esta Ley todas las fuentes de los contaminantes relacionados
en el anexo I correspondientes a las actividades potencialmente contaminadoras de la atmsfera
enumeradas en el anexo IV ya sean de titularidad pblica o privada.

Los principios rectores en la aplicacin de la Ley son:
principios de cautela
principio de accin preventiva,
principio de correccin de la contaminacin en la fuente misma
principio de quien contamina paga.

La distribucin de competencias entre las Administraciones se basa en el principio de
colaboracin y coordinacin en las actuaciones administrativas. Corresponden a la
Administracin General del Estado, las siguientes competencias:

a. Actualizar, con la participacin de las CCAA, la relacin de contaminantes y el catlogo
de actividades potencialmente contaminadoras de la atmsfera.
b. Definir y establecer, con la participacin de las CCAA, los objetivos de calidad del aire,
los umbrales de alerta y de informacin y los valores lmite de emisin, sin perjuicio de
los valores lmite de emisin que puedan establecer las CCAA en aplicacin de la Ley
16/2002 de 1 de julio, de prevencin y control integrados de la contaminacin.

Pg.: 22
c. Definir, con la participacin de las CCAA, los requisitos mnimos a los que deben
ajustarse las estaciones, redes, mtodos y otros sistemas de evaluacin de la calidad del
aire.
d. Definir con la participacin de las CCAA las metodologas para estimar las fuentes
naturales y los procedimientos para conocer su incidencia en los valores registrados de
ciertos contaminantes.
e. Elaborar, con la participacin de las CCAA, y aprobar los planes y programas de mbito
estatal necesarios para cumplir la normativa comunitaria y los compromisos que se
deriven de los acuerdos internacionales sobre contaminacin atmosfrica transfronteriza.
f. Elaborar y actualizar peridicamente los inventarios espaoles de emisiones. Realizar la
evaluacin, el seguimiento y la recopilacin de la informacin tcnica sobre la
contaminacin de fondo para el cumplimiento de las obligaciones derivadas de Convenios
u otro tipo de compromisos internacionales sobre contaminacin transfronteriza. La
informacin obtenida se integrar en el sistema espaol de informacin, vigilancia y
prevencin de la contaminacin atmosfrica y ser facilitada peridicamente a las CCAA.
g. Coordinar el sistema espaol de informacin, vigilancia y prevencin de la contaminacin
atmosfrica.
h. Coordinar, con el fin de lograr la coherencia de las actuaciones de las administraciones
pblicas afectadas, la adopcin de las medidas necesarias para afrontar situaciones
adversas relacionadas con la proteccin de la atmsfera o relativas a la calidad del aire,
cuya dimensin exceda el territorio de una comunidad autnoma.

Las CCAA, en el ejercicio de sus competencias, evaluarn la calidad del aire, podrn establecer
objetivos de calidad del aire y valores lmite de emisin ms estrictos que los que establezca la
Administracin General del Estado, adoptarn planes y programas para la mejora de la calidad
del aire y el cumplimiento de los objetivos de calidad en su mbito territorial, adoptarn las
medidas de control e inspeccin necesarias para garantizar el cumplimiento de esta Ley, y
ejercern la potestad sancionadora.

En este sentido, establecern, dentro del mbito de su territorio, criterios comunes que definan los
procedimientos de actuacin de los organismos de control autorizados (OCA
s
) con los que
cuenten, as como las relaciones de estos con las diferentes administraciones competentes de su
comunidad autnoma.

Corresponde a las entidades locales ejercer aquellas competencias en materia de calidad del aire y
proteccin de la atmsfera que tengan atribuidas en el mbito de su legislacin especfica, as
como aquellas otras que les sean atribuidas en el marco de la legislacin bsica del Estado y de la
legislacin de las CCAA en esta materia. Las entidades locales, en el mbito de sus
competencias, debern adaptar las ordenanzas existentes y el planeamiento urbanstico a las
previsiones de esta Ley y de sus normas de desarrollo.

Cada una de las administraciones citadas, en el mbito de sus competencias, elaborar un sistema
de control y garanta de calidad que asegure la exhaustividad, la coherencia, transparencia,
comparabilidad y confianza en todo el proceso comprendido desde las mediciones o estimaciones
de los contaminantes hasta la elaboracin de los informes relativos a esos contaminantes, as
como la implantacin de las recomendaciones derivadas de la aplicacin del sistema de control y
garanta de calidad.

Por otra parte, las Administraciones pblicas, en el mbito de sus competencias, tomarn cuantas
medidas sean necesarias para garantizar que el pblico en general y las entidades interesadas tales

Pg.: 23
como las organizaciones ecologistas, empresariales, de consumidores y sanitarias, reciban
informacin adecuada y oportuna acerca de la calidad del aire, de los indicadores ambientales
elaborados por el Ministerio de Medio Ambiente y de los planes y programas para la proteccin
de la atmsfera y para minimizar los efectos negativos de la contaminacin atmosfrica. Esta
informacin se suministrar de forma clara y comprensible a travs de medios de difusin
fcilmente accesibles, incluido Internet.

Los municipios con poblacin superior a 100.000 habitantes y los que formen parte de una
aglomeracin dispondrn de datos para informar a la poblacin sobre los niveles de
contaminacin y la calidad del aire.

Respecto a la evaluacin y gestin de la calidad del aire, el Gobierno, con la participacin de las
CCAA, con el fin de prevenir o reducir la contaminacin atmosfrica y sus efectos, revisar al
menos cada cinco aos la relacin de contaminantes que figura en el anexo I de la Ley y en su
caso la actualizar tomando en consideracin las directrices relacionadas en el anexo II y definir
y establecer, conforme a los factores que figuran en el anexo III, los objetivos de calidad del aire
as como las condiciones y plazos para alcanzarlos. Tambin se impone a las CCAA y, en su
caso, las entidades locales la obligacin de evaluar regularmente la calidad del aire en su
correspondiente mbito territorial.

Las CCAA, con la participacin de las entidades locales, zonificarn su territorio segn los
niveles de los contaminantes para los que se hayan establecido objetivos de calidad del aire y
conforme a las mismas elaborarn listas diferenciadas de zonas y aglomeraciones. La
Administracin General del Estado, de acuerdo con la informacin que le sea suministrada por
las CCAA, integrar las zonas del territorio del Estado.

Hay dos tipos de medidas que se enmarcan en el esquema convencional para la prevencin y
control de las emisiones. Por una parte, el Gobierno, con la participacin de las CCAA, puede
establecer valores lmite de emisin para contaminantes y actividades concretas as como fijar
obligaciones especficas respecto de la fabricacin, comercializacin uso y gestin de productos
que puedan generar contaminacin atmosfrica. Paralelamente puede instar al uso de las mejores
tcnicas disponibles y al empleo de los combustibles menos contaminantes.

El Gobierno, con la participacin de las CCAA, podr establecer mediante Real Decreto
obligaciones especficas para la fabricacin, importacin, adquisicin intracomunitaria,
transporte, distribucin, puesta en el mercado o utilizacin y gestin durante su ciclo de vida de
aquellos productos que puedan generar contaminacin atmosfrica.

En segundo lugar, la Ley perfecciona un instrumento de prevencin ya previsto en la normativa
espaola y europea desde hace dcadas, como lo es el sometimiento de ciertas actividades a un
rgimen de intervencin administrativa.

As, quedan sometidas a procedimiento de autorizacin administrativa de las CCAA y en los
trminos que estas determinen, la construccin, montaje, explotacin, traslado o modificacin
sustancial, de aquellas instalaciones en las que se desarrollen alguna de las actividades incluidas
en el catlogo recogido en el anexo IV de esta Ley y que figuran en dicho anexo como
pertenecientes a los grupos A y B. Las actividades incluidas en el grupo A estarn sujetas a unos
requisitos de control de emisiones ms exigentes que aquellas incluidas en el grupo B.


Pg.: 24
Estas autorizaciones, se concedern por un tiempo determinado que en ningn caso ser superior
a ocho aos, pasado el cual podrn ser renovadas por periodos sucesivos.

La planificacin se da, en este caso, en tres vertientes: los planes para mejorar la calidad del aire
y cumplir objetivos y obligaciones; la participacin pblica en la elaboracin de dichos planes y
la integracin de la proteccin de la atmsfera en la planificacin de polticas sectoriales.

El Gobierno, en el mbito de sus competencias, a fin de cumplir la normativa comunitaria y los
compromisos que se deriven de los acuerdos internacionales de los que Espaa sea parte,
aprobar los planes y programas de mbito estatal que sean necesarios para prevenir y reducir
la contaminacin atmosfrica y sus efectos transfronterizos, as como para minimizar sus
impactos negativos. Estos planes y programas fijarn objetivos especficos, las medidas
necesarias para la consecucin de los mismos y el procedimiento para su revisin, y sern
elaborados y actualizados con la participacin de las CCAA. Podrn incluir adems actuaciones
para fomentar la investigacin, el desarrollo y la innovacin, as como el intercambio de
informacin, la cooperacin institucional y la cooperacin internacional.

Las CCAA, en los plazos reglamentariamente establecidos, adoptarn unos planes y programas
para la mejora de la calidad del aire y el cumplimiento de los objetivos de calidad del aire en
su mbito territorial, as como para minimizar o evitar los impactos negativos de la
contaminacin atmosfrica.

Las entidades locales podrn elaborar, en el mbito de sus competencias, sus propios planes y
programas.

Estos planes y programas sern determinantes para los diferentes instrumentos de planeamiento
urbanstico y de ordenacin del territorio. Si tales instrumentos contradicen o no acogen el
contenido de los planes y programas regulados en este artculo, esta decisin deber motivarse y
hacerse pblica.

La Ley tambin presta atencin a la promocin de instrumentos de fomento de la proteccin de
la atmsfera en el entendimiento de que la lucha contra la contaminacin requiere del concurso
de mltiples acciones en muy diversos mbitos. Los cuatro mbitos contemplados son:

acuerdos voluntarios,
sistemas de gestin y auditoras ambientales,
investigacin, desarrollo e innovacin
y formacin y sensibilizacin pblica.

4.4.- Cambio Climtico

El 9 de mayo de 1992 se adopt en Nueva York la Convencin Marco de las Naciones Unidas
sobre el cambio climtico. La Comunidad Europea ratific la Convencin marco mediante la
Decisin 94/69/CE, de 15 de diciembre de 1993. La Convencin, por su parte, entr en vigor el
21 de marzo de 1994.

Las Partes de la Convencin decidieron, en la cuarta Conferencia de las Partes, que se celebr en
Berln en marzo de 1995, negociar un protocolo que contuviera medidas de reduccin de las
emisiones de los pases industrializados en el perodo posterior al ao 2000. Tras una larga
preparacin, el 11 de diciembre de 1997 se aprob el Protocolo de Kioto.

Pg.: 25

El 29 de abril de 1998, la Comunidad Europea firm el Protocolo, y en diciembre de 2001, el
Consejo Europeo de Laeken confirm la voluntad de la Unin de que el Protocolo de Kioto
entrara en vigor antes de la cumbre mundial de desarrollo sostenible de J ohannesburgo (del 26 de
agosto al 4 de septiembre). As, y para alcanzar este objetivo, la Decisin mencionada aprueba el
Protocolo en nombre de la Comunidad. Los Estados miembros se comprometieron a depositar sus
instrumentos de ratificacin al mismo tiempo que la Comunidad y, en la medida de lo posible,
antes del 1 de junio de 2002.

El 31 de mayo de 2002, la Unin Europea ratific el protocolo de Kioto, que entr en vigor
el 16 de febrero de 2005, tras la ratificacin de Rusia.

Espaa ratific el Protocolo el 10 de mayo de 2002.

El Protocolo de Kioto se aplica a las emisiones de seis gases de efecto invernadero:
dixido de carbono (CO2);
metano (CH4);
xido nitroso (N2O);
hidrofluorocarbonos (HFC);
perfluorocarbonos (PFC);
hexafluoruro de azufre (SF6).

El Protocolo representa un importante paso hacia adelante en la lucha contra el calentamiento del
planeta, ya que contiene objetivos obligatorios y cuantificados de limitacin y reduccin de gases
de efecto invernadero.

Globalmente, los Estados Partes en el Acuerdo del anexo I de la Convencin marco se
comprometen a reducir sus emisiones de gas de efecto invernadero en, al menos, un 5,2 % con
respecto al nivel de 1990 durante el perodo 2008-2012. Los Estados miembros de la Unin
debern reducir conjuntamente sus emisiones de gases de efecto invernadero en un 8 % entre los
aos 2008 y 2012.

Para el cumplimiento de lo establecido en el Protocolo de Kyoto se han establecido los
mecanismos de flexibilidad, que seran tres: el Comercio Internacional de Emisiones (CE), el
Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL) y el Mecanismo de Aplicacin Conjunta (AC).

El Comercio Internacional de Emisiones consiste en la compra-venta de crditos entre pases
con compromisos de reduccin (pases desarrollados y economas en transicin) y/o sus empresas
(siempre y cuando estn autorizadas por los pases) para cumplir, de forma eficiente desde el
punto de vista econmico, los compromisos adquiridos en el marco del Protocolo de Kioto.
De esta manera, los que reduzcan sus emisiones ms de lo comprometido podrn vender los
crditos de emisiones excedentarios a los pases que consideren ms difcil u oneroso satisfacer
sus objetivos.

El Mecanismo de Desarrollo Limpio consiste en la realizacin de proyectos en pases en
desarrollo, que generen un ahorro de emisiones adicional al que se hubiera producido en el
supuesto de haber empleado tecnologa convencional, o no haber incentivado la capacidad de
absorcin de las masas forestales.


Pg.: 26
Las Reducciones Certificadas de Emisiones (RCE) as obtenidas pueden ser comercializadas y
adquiridas por las entidades pblicas o privadas de los pases desarrollados o de las economas en
transicin para el cumplimiento de sus compromisos de reduccin en el Protocolo de Kioto.

El Mecanismo de Aplicacin Conjunta consiste en la realizacin de proyectos en pases
desarrollados o con economas en transicin, que generen un ahorro de emisiones adicional al que
se hubiera producido en el supuesto de haber empleado tecnologa convencional, o no haber
incentivado la capacidad de absorcin de las masas forestales. Este ahorro de emisiones debe ser
verificado o bien por el pas receptor del proyecto conforme a su procedimiento nacional, o bien
por una Entidad Independiente acreditada por el Comit de Supervisin del Mecanismo de
Aplicacin Conjunta.

Las Unidades de Reduccin de Emisiones (URE) as obtenidas pueden ser comercializadas y
adquiridas por las entidades pblicas o privadas de los pases desarrollados o de las economas en
transicin para el cumplimiento de sus compromisos de reduccin en el Protocolo de Kioto.

Todos los pases desarrollados y las economas en transicin podrn ser receptores de proyectos
de AC. Sin embargo en la prctica, los potenciales pases receptores sern fundamentalmente los
pases de Europa Central y del Este. Ello responde tanto a sus escenarios de emisiones, como a su
estructura econmica, que hacen que los proyectos de AC en estos pases sean ms atractivos y
eficientes. Los pases con economas en transicin se beneficiarn de las inversiones en
tecnologas limpias y de la modernizacin de sus sectores econmicos.

En el mbito de la Unin Europea, para el cumplimiento del Protocolo de Kyoto, se public la
Directiva 2003/87/CE, que establece un rgimen comunitario para el comercio de derechos de
emisin de gases de efecto invernadero a partir del 1 de enero de 2005. En este contexto, se
entiende por derecho de emisin el derecho a emitir una tonelada de dixido de carbono o de
cualquier otro gas de invernadero de efecto equivalente durante un perodo determinado.

Segn esa directiva, a partir del 1 de enero de 2005, toda instalacin que lleve a cabo alguna de
las actividades enumeradas en el anexo I de la Directiva (actividades energticas, produccin y
transformacin de metales frreos, industrias minerales, fabricacin de pasta de papel, papel y
cartn) que d lugar a emisiones especificadas en relacin con dicha actividad deber poseer un
permiso expedido a tal efecto por una autoridad competente.

Cada Estado miembro elaborar un plan nacional, que respetar los criterios enumerados en el
anexo III de la Directiva, en el que indicar los derechos de emisin que prev asignar durante el
perodo de que se trate, as como el procedimiento de asignacin.

En aplicacin de esta Directiva, en nuestro ordenamiento se aprob el Real Decreto-ley 5/2004,
de 27 de agosto, por el que se regula el rgimen del comercio de derechos de emisin de gases de
efecto invernadero.

El captulo I de este Real Decreto-Ley contiene las disposiciones generales del rgimen de
comercio de derechos de emisin y se aplicar inicialmente a las emisiones de dixido de
carbono procedentes de instalaciones que desarrollan las actividades enumeradas en el anexo I y
superen los umbrales de capacidad que en l se establecen.

El captulo II regula el rgimen de autorizaciones de emisin de gases de efecto invernadero.


Pg.: 27
Todas las instalaciones sometidas al mbito de aplicacin de este Real Decreto-ley debern
contar con una autorizacin de emisin de gases de efecto invernadero a partir del 1 de enero de
2005, cuyo otorgamiento corresponde al rgano competente que designe la comunidad autnoma
en la que se ubique.

El captulo III contiene el rgimen aplicable a las autorizaciones de agrupacin de instalaciones.
As, las instalaciones dedicadas a una misma actividad podrn, previa autorizacin del rgano
competente, responder de la obligacin de entregar derechos de manera conjunta, siempre que sus
titulares otorguen poder suficiente a un administrador fiduciario nico y que el impacto del
funcionamiento en grupo en el mercado interior no genere distorsiones en la competencia.
El captulo IV define la naturaleza y contenido del Plan nacional de asignacin, as como su
procedimiento de aprobacin.

El Plan nacional de asignacin es una pieza central en el sistema comunitario de comercio de
derechos de emisin. Constituye el marco de referencia, vigente solamente para cada uno de los
perodos de tres y cinco aos establecidos en la directiva, en el que se determina el nmero total
de derechos de emisin que se asignarn en cada perodo, as como el procedimiento aplicable
para su asignacin. Debe basarse en criterios objetivos y transparentes y tener asimismo en
cuenta las alegaciones efectuadas a travs de los pertinentes cauces de informacin pblica.

El captulo V contiene el rgimen regulador de los derechos de emisin. El derecho de emisin es
aquel derecho subjetivo, de carcter transmisible, que atribuye a su titular la facultad de emitir a
la atmsfera, desde una instalacin sometida al mbito de aplicacin de este Real Decreto-ley,
una tonelada de dixido de carbono equivalente.

El captulo VI regula las obligaciones de informacin del titular de la instalacin.

El captulo VII contiene la regulacin del Registro nacional de derechos de emisin. Se crea el
Registro nacional de derechos de emisin, de acuerdo con lo establecido en la Directiva
2003/87/CE, la Decisin 280/2004/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de febrero
de 2004, y el Reglamento de la Comisin relativo a un rgimen normalizado y garantizado de
registros nacionales compatible con el rgimen del registro internacional, previsto en el Protocolo
de Kioto a la Convencin Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climtico.

El captulo VIII regula el rgimen sancionador. El primer Plan Nacional de Asignacin de
derechos de emisin, 2005-2007, ha sido aprobado por el Real Decreto 1866/2004, de 6 de
septiembre. Dicho Real Decreto ha sido modificado por el Real Decreto 60/2005, de 21 de
enero.

Finalmente, sealar que, con el objetivo de establecer nuevos objetivos en la reduccin de
emisiones de gases de efecto invernadero se han realizado nuevas cumbres sobre cambio
climtico en Montreal (2005), Nairobi (2006) y Bali (2007).

En lo que concierne a la UE, en el marco del Consejo Europeo, la UE se fija como objetivo
unilateral la reduccin de las emisiones de gases de efecto invernadero en un 20 %, respecto de
1990, hasta el ao 2020; y considera que los pases desarrollados deberan comprometerse, en el
marco de un acuerdo internacional, a reducir colectivamente sus emisiones en aproximadamente
un 30 % de aqu a 2020, respecto de 1990, y entre un 60 y un 80 % hasta 2050. El Consejo
tambin est de acuerdo en que la UE se fije como objetivo la reduccin de emisiones en un 30 %
hasta 2020, siempre que realmente se concluya el acuerdo en cuestin

Pg.: 28


5. DISTRIBUCIN DE COMPETENCIAS.

En cuanto a la distribucin de competencias en medio ambiente hay que hacer primero referencia
a las competencias de la UE, las cuales estn recogidas en el Ttulo XIX del Tratado de la
Comunidad Europea, arts. 174 a 176 del TCE.

Derecho comunitario

Segn el art 174 La poltica de la Comunidad en el mbito del medio ambiente contribuir a
alcanzar los siguientes objetivos:
La conservacin, la proteccin y la mejora de la calidad del medio ambiente;
La proteccin de la salud de las personas;
La utilizacin prudente y racional de los recursos naturales;
El fomento de medidas a escala internacional destinadas a hacer frente a los problemas
regionales o mundiales del medio ambiente.

La poltica de la Comunidad en el mbito del medio ambiente tendr como objetivo alcanzar un
nivel de proteccin elevado, teniendo presente la diversidad de situaciones existentes en las
distintas regiones de la Comunidad. Se basar en los principios de cautela y de accin preventiva,
en el principio de correccin de los atentados al medio ambiente, preferentemente en la fuente
misma, y en el principio de quien contamina paga.

En cuanto a la forma de tomar decisiones, el artculo 175 dispone que 1. El Consejo, con arreglo
al procedimiento previsto en el artculo 251 y previa consulta al Comit Econmico y Social y al
Comit de las Regiones, decidir las acciones que deba emprender la Comunidad para la
realizacin de los objetivos fijados en el artculo 174.

No obstante el procedimiento de toma de decisiones contemplado en el apartado 1, y sin perjuicio
del artculo 95, el Consejo, por unanimidad, a propuesta de la Comisin y previa consulta al
Parlamento Europeo, al Comit Econmico y Social y al Comit de las Regiones, adoptar:
a. Disposiciones esencialmente de carcter fiscal;
b. Las medidas que afecten a:
o La ordenacin territorial;
o La gestin cuantitativa de los recursos hdricos o que afecten directa o
indirectamente a la disponibilidad de dichos recursos;
o La utilizacin del suelo, con excepcin de la gestin de los residuos;
c. Las medidas que afecten de forma significativa a la eleccin por un Estado miembro entre
diferentes fuentes de energa y a la estructura general de su abastecimiento energtico.

El Consejo, en las condiciones previstas en el prrafo primero, podr definir las materias
mencionadas en el presente apartado sobre las cuales las decisiones deban ser tomadas por
mayora cualificada.

Finalmente, el artculo 176 dispone que las medidas de proteccin adoptadas en virtud del
artculo 175 no sern obstculo para el mantenimiento y la adopcin, por parte de cada Estado
miembro, de medidas de mayor proteccin. Dichas medidas debern ser compatibles con el
presente Tratado y se notificarn a la Comisin.

Pg.: 29
El tratado de msterdam supuso un paso ms en la consolidacin de la trascendencia del medio
ambiente en las polticas y objetivos de la UE, lo que se refleja en el prembulo donde se
menciona el principio de desarrollo sostenible.

Asimismo reforz el principio de subsidiariedad y especialmente el de horizontalidad, al que se
dedica el art 6 del Tratado, en virtud del cual Las exigencias de la proteccin del medio
ambiente debern integrarse en la definicin y en la realizacin de las polticas y acciones de la
Comunidad, en particular con objeto de fomentar un desarrollo sostenible.

Entre las tcnicas de intervencin ambiental que las instituciones europeas han puesto en marcha,
pueden citarse la adopcin de regulaciones de general aplicacin en la materia, la previsin de
instrumentos financieros como el Fondo de Cohesin y el Programa Life; o la adopcin de
Programas de Accin ambiental.

Derecho interno

En relacin con el derecho interno debemos decir que el art 149.1.23 atribuye al Estado la
competencia exclusiva para aprobar la legislacin bsica sobre proteccin del medio ambiente,
sin perjuicio de las facultades de las CCAA de establecer normas adicionales de proteccin.

Asimismo el Estado tiene competencia exclusiva en diversas materia conexas como son la
sanidad (art 149.1.16 CE), sobre la legislacin, ordenacin y concesin de los recursos y
aprovechamientos hidrulicos cuando las aguas transcurran en ms de una CCAA (149.1.22 CE);
sobre energa (art 149.1.23 CE); y es titular de espacios fundamentales para la proteccin del
medio ambiente, como es el dominio pblico martimo-terrestre (art 132 CE)

Y por ltimo, tambin tiene competencias en competencias paralelas que coadyuvan a alcanzar
los objetivos de la poltica de defensa del medio ambiente como son la legislacin penal, para los
delitos medioambientales; la tributaria, para el establecimiento de impuestos o tasas de finalidad
medioambiental

Las CCAA, segn el art 148.1.9 CE pueden asumir competencias de Gestin en materias de
medio ambiente; y adems les corresponder, cuando as lo prevean los Estatutos, el desarrollo y
la ejecucin de la legislacin bsica dictada por el Estado.

Y finalmente, los municipios, de acuerdo con lo establecido en el art 25 LRBR, asumirn
competencias en relacin con la proteccin del medio ambiente, y en particular con la ordenacin
del trfico urbano, la proteccin civil, la proteccin de la salubridad pblica, el suministro del
agua, el servicio de limpieza viaria, la recogida y tratamiento de residuos, el alcantarillado y el
tratamiento de aguas residuales.

En relacin con la distribucin competencial es fundamental la Sentencia del Tribunal
Constitucional Parques Nacionales 2004 (STC 194/2004, de 10 de noviembre de 2004). En esta
sentencia, el TC analiza la posibilidad de que el Estado asuma competencias de gestin en
materia de medio ambiente, como vena haciendo en relacin con los parques nacionales; y si esta
gestin se puede fundamentar en el concepto de bases, el principio de coordinacin o el principio
de cooperacin, llegando a la conclusin de que eso no es posible, y que la gestin de los Parques
Nacionales corresponde a las CCAA y no al Estado.

Pg.: 30

INFORMACIN ADICIONAL

PGINAS WEB

Ministerio de Medio Ambiente:
http://www.mma.es

Naciones Unidas, seccin ambiental.
http://www.unep.org/
http://www.un.org/spanish/esa/progareas/sustdev.html

Unin Europea, seccin medioambiental
http://europa.eu/pol/env/index_es.htm

BIBLIOGRAFA

BERMEJ O VERA, J . Derecho Administrativo, parte especial, de Ed. Civitas. 2005.
MARTN REBOLLO, L., Leyes Administrativas, Aranzadi, 2007.
PARADA VAZQUEZ, J .R., Derecho Administrativo, tomo 2, Marcial Pons,
2004.
PAREJ O ALFONSO, L. Cdigo de Medio Ambiente. Aranzadi.
PLAZA MARTIN, C. Derecho Ambiental de la Unin Europea. Ed. Tirant lo Blanch.
2005
Revista Ambienta. Ministerio de Medio Ambiente.
http://www.mma.es/portal/secciones/biblioteca_publicacion/publicaciones/revista_ambienta/i
ndex.htm

JURISPRUDENCIA

STC 227/1988, de 29 de noviembre, sobre la Ley de Aguas.
STC 149/1991, de 4 de julio, sobre la Ley de Costas.
STC 40/1988, de 19 de febrero, sobre la Ley de Puertos.
SSTC 102/1995, de 26 de junio, y 194/2004. de 10 de diciembre, sobre la Ley de
Conservacin de los Espacios Naturales.


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