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Contencioso Cautela: Do recurso hierrquico necessrio Parte I: Contextualizao e q...

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Jun-14
Do recurso hierrquico necessrio Parte I: Contextualizao e questes
prvias

1. Introduo

Escolhemos o tema do recurso hierrquico necessrio fundamentalmente por duas razes: dada a
controvrsia da questo, especialmente na susceptibilidade de qualificar a figura do recurso
hierrquico necessrio enquanto pressuposto processual de acesso aos tribunais administrativos,
atendendo ao disposto no art. 167/1 CPA e atravs da sua escolha de critrio distintivo entre as
duas espcies de recursos hierrquicos; fundar uma posio acerca da dvida sobre a
(in)constitucionalidade do recurso hierrquico necessrio.


2. Contexto histrico e evoluo legislativa

A exigncia feita pelo art. 25/1 LPTA aos requisitos de definitividade e executoriedade [1]
visava delimitar o universo dos actos administrativos recorrveis contenciosamente. Esta regra
tinha apoio constitucional no art. 269/2 CRP na sua verso originria. [2]

No cabe apreciar o conceito de acto executrio para efeitos da presente exposio,
concentrando-nos na ideia de definitividade, com particular relevncia para a definitividade
vertical. [3]

Seriam verticalmente definitivos os actos praticados por rgos sem superiores hierrquicos ou
praticados por subalterno ao abrigo de delegao de poderes ou no exerccio de uma
competncia exclusiva; relativamente aos actos definitivos dos subalternos, estes poderiam ser
imediatamente impugnados contenciosamente, sendo igualmente admissvel a impugnao
graciosa por via do recurso hierrquico que, nestes moldes, tinha-se como facultativa.

J quanto aos actos no definitivos dos subalternos, estes eram insusceptveis de impugnao
pela via contenciosa (exactamente por no serem dotados de definitividade) restando a reaco
sob a forma de recurso hierrquico para o superior do autor do acto e, face ao insucesso na
satisfao da pretenso verificado na instncia administrativa, abria-se a possibilidade de
impugnao jurisdicional da deciso definitiva do superior, o que, na prtica, consubstanciava
um recurso hierrquico necessrio na medida em que, na falta de definitividade do acto do
subalterno, a nica forma de aceder tutela jurisdicional passaria pela prvia utilizao dos
meios de impugnao graciosa sob as vestes de um recurso hierrquico (j que tambm ser
impugnao administrativa a impugnao por via da reclamao arts.161 e ss CPA).

Do recurso hierrquico necessrio Parte II: Expo...
Do recurso hierrquico necessrio Parte I: Conte...
Da condenao prtica de acto devido

Na prtica, o mbito limitado dos actos definitivos dos subalternos, nas formas acima
enunciadas, tornava como regra geral o recurso hierrquico necessrio dos actos dos subalternos.

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Com a reviso constitucional de 1989 surge a regra do art. 268/4 CRP na qual garantido aos
administrados tutela jurisdicional efectiva dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos,
incluindo, nomeadamente, o reconhecimento desses direitos ou interesses, a impugnao de
quaisquer actos administrativos que os lesem, independentemente sua forma, a determinao da
prtica de actos administrativos legalmente devidos e adopo de medidas cautelares
adequadas., desaparecendo do quadro constitucional a meno ao carcter definitivo e
executrio do acto, passando a centrar-se na susceptibilidade de leso dos direitos ou interesses
do recorrente, o que parece traduzir uma evoluo no sentido do alargamento da garantia de
recurso contencioso originariamente consagrada pelo legislador constituinte.

Com a alterao constitucional suscitou-se a inconstitucionalidade superveniente do art. 25
LPTA na medida da sua imposio de definitividade dos actos dos subalternos, por se opor ao
conceito de acto lesivo com consagrao constitucional expressa enquanto manifestao do
sentido evolutivo acima descrito, ignorando a susceptibilidade de leso de direitos e interesses
legalmente protegidos dos particulares por actos de subalternos, e consequentemente pondo-se
em causa a regra do recurso hierrquico necessrio, posio sufragada ento por nomes como
MARCELO REBELO DE SOUSA, GOMES CANOTILHO, VITAL MOREIRA, PAULO OTERO e
VASCO PEREIRA DA SILVA.

Na outra ponta da discusso, defendendo a no inconstitucionalidade do art. 25 LPTA com o
argumento principal de que no teria sido a inteno do legislador constituinte tratar acerca dos
pressupostos processuais da impugnao de actos administrativos tnhamos R. EHRHARDT
SOARES, DIOGO FREITAS DO AMARAL, SRVULO CORREIA e VIEIRA DE ANDRADE.

Sector minoritrio na doutrina admitia a inconstitucionalidade do art. 25 LPTA com fundamento
na violao do principio da reserva de lei, a par duma defesa da conformidade constitucional do
recurso hierrquico necessrio em situaes especificas desde que respeitados os requisitos
constitucionais de restrio do direito fundamental de impugnao de actos administrativos
lesivos (respeitando assim o art. 268/4 e 18/2 da CRP). [4]


3. Breve nota acerca do acto administrativo e do acto administrativo impugnvel nos dias
de hoje

Conhecida a no coincidncia entre o conceito de acto administrativo e o conceito de acto
administrativo impugnvel: acto administrativo ser sempre um acto decisrio (expresso de
vontade da Administrao em determinar o rumo de acontecimentos ou o sentido de condutas a
adoptar), tal retirando-se do art. 120 CPA, mas tanto poder ter eficcia externa como funcionar
no seio de relaes intra-administrativas e inter-orgnicas, entendimento que parece ser o mais
coerente atendendo letra da lei do art. 120 CPA, que no alude necessidade de eficcia
externa ao contrrio do que sucede com o art. 51/1 CPTA, e com o esprito do sistema do CPA
[5].

Assim, actos administrativos com eficcia interna so actos administrativos para efeitos do art.
120 CPA mas no para efeitos de acto administrativo impugnvel do art. 51/1 CPTA [6]


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Relativamente j abordada questo da definitividade vertical, esta ser tida como pressuposto
processual de que, em certos casos, a lei faz depender a possibilidade de um acto administrativo
que, do ponto de vista substantivo, impugnvel, ser objecto de impugnao imediata perante os
tribunais administrativos, questo de natureza adjectiva e no substantiva logo no ser parte
integrante do conceito de acto administrativo impugnvel. [7]


4. Matriz do modelo actualmente em vigor

Presentemente, o CPTA no faz meno ao requisito de definitividade como anteriormente vinha
plasmado no art.25/1 LPTA e desaparece da lei o pressuposto impugnao administrativa
necessria para admisso da impugnabilidade de actos administrativos presente no art. 34
LPTA. [8]

Da conjugao dos arts. 51 e 59/4 e 5 CPTA (deste ltimo retira-se que a impugnao
administrativa, quer por via de reclamao quer por via de recurso que agora nos ocupa o estudo,
suspende o prazo de impugnao judicial do acto, mas no impede o interessado de proceder a
esta na pendncia daquela [9]) decorre que a regra geral passou a ser a da impugnao
administrativa facultativa, no sendo a utilizao das vias de impugnao administrativa
requisito necessrio para aceder impugnao contenciosa, ou seja, na prtica, no ser
necessrio esgotar as vias extrajudiciais para se recorrer tutela jurisdicional; impugnao
administrativa facultativa ser a regra tambm porque decorre da regra do art.170/1 CPA a
suspenso da eficcia do acto nos casos de recurso hierrquico necessrio (a no ser nos casos
em que cause grave prejuzo ao interesse pblico), nunca se colocando um problema de
suspenso do prazo de impugnao judicial pois este teria partida a sua eficcia suspensa.


5. Consideraes acerca do recurso hierrquico necessrio

Se partirmos da definio de recurso ensaiada por DIOGO FREITAS DO AMARAL recurso ser
um meio de impugnao de um acto de autoridade perante outra autoridade para o efeito
competente, a fim de obter desta a respectiva revogao ou substituio, [10] recurso
hierrquico ser ento um recurso administrativo mediante o qual se impugna o acto de um
rgo subalterno perante o seu superior hierrquico a fim de obter deste a respectiva revogao
ou substituio; [11] da conjugao das duas noes retiram-se as seguintes concluses: recurso
hierrquico ser um meio de impugnao administrativa (a par da figura da reclamao arts
161 e ss CPA) no qual se reconhece um certo grau de subordinao do recorrente perante o
recorrido e uma expresso do exerccio do poder se superintendncia do superior hierrquico
para o qual se recorre relativamente ao subalterno que praticou determinado acto do qual se
recorre, com vista eliminao da ordem jurdica, quer por via da revogao quer atravs da sua
substituio (esta ltima possibilidade limitada pela competncia exclusiva do rgo recorrido
para a prtica do acto nos termos do art. 174/1 CPA), do quid impugnado, do resultado do
exerccio das competncias do subalterno.

Fenmenos de desconcentrao relativa (veja-se a figura da delegao de poderes, com
respectivo regime jurdico presente no art. 35 e ss CPA) onde, ao contrrio do que sucede nos
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casos de desconcentrao absoluta, se mantm relaes de hierarquia, implicam que se d
relevncia figura do recurso hierrquico de modo a cumprir os desgnios constitucionais da
existncia de fenmenos de desconcentrao a par da respectiva necessidade de manuteno de
poderes de direco, superintendncia e tutela dos rgos competentes com expresso no n2
do art. 267 CRP.

Mas se verdade o que se acaba de dizer, dessas mesmas consideraes no se pode retirar a
legitimidade do carcter necessrio do recurso hierrquico. Tentaremos procurar fundamentos
alternativos para explicar a relevncia prtica da figura, no sem antes explicitar alguns dos
argumentos doutrinais que apontam para a sua inconstitucionalidade.

Cabe fazer mais uma nota relativa ao recurso hierrquico no que toca diferenciao de regimes
que resulta das normas do CPA, na defesa da uniformizao dos regimes dos recursos
hierrquicos, ainda que s no que toca ao efeito suspensivo da eficcia do acto administrativo
recorrido, no sentido de adopo do regime do recurso hierrquico necessrio que segue no
sentido da suspenso da eficcia do acto recorrido (art. 170/1 CPA) o que na perspectiva do
interesse do recorrente o beneficiar na medida em que, para obter, no mbito de um recurso
hierrquico facultativo, o efeito suspensivo, ter de requerer a suspenso administrativa da
execuo nos termos do art. 163/ 2 e 3 CPA ou medidas cautelares para obter o efeito que
automtico para os recursos hierrquicos necessrios. [12]
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Versava o artigo no seu n1 o seguinte: S admissvel recurso dos actos definitivos e
executrios.

Na verso originria da CRP - Lei Constitucional 1/76, de 2 de Abril - o ento n 2 do artigo
269 estatua: " garantido aos interessados recurso contencioso, com fundamento em
ilegalidade, contra quaisquer actos administrativos definitivos e executrios".

Da definitividade horizontal no cumpre discutir na medida do abandono do seu pressuposto
assente no princpio da impugnao unitria do acto final em favor da impugnao autnoma de
actos (sobre isto ver MRIO AROSO DE ALMEIDA, O novo regime do processo nos tribunais
administrativos 4 ed. rev. e actualizada. Lisboa, Almedina, 2005, e atender ao disposto no
art. 51/1 e 3 CPTA, acerca da impugnabilidade no preclusiva dos actos procedimentais e do
tratamento igualitrio em termos processuais da deciso final e das demais decises que
integrem o procedimento - decises intra-procedimentais).

Posio de ANDR SALGADO DE MATOS exposta em MARCELO REBELO DE SOUSA,
ANDR SALGADO DE MATOS, Direito administrativo geral, Vol. 3: Actividade administrativa,
Lisboa, 2007.

A ttulo de exemplo dessa concordncia sistemtica com a posio ora defendida veja-se a
referncia feita s ordens dadas pelos superiores hierrquicos aos seus subordinados em matria
de servio e com a forma legal, nos termos do art. 124/2 CPA.



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Nesse sentido MRIO AROSO DE ALMEIDA que aponta a definio do
51/1 CPTA como comprovao da existncia de actos administrativos com eficcia interna, no
havendo portanto coincidncia entre a noo do art. 120 CPA e o art. 51/1 CPTA; tambm
defendendo esta posio VIEIRA DE ANDRADE, A justia administrativa: lies 10 ed.
Coimbra, Almedina, 2009, pag. 211. em MRIO AROSO DE ALMEIDA, Consideraes em
torno do conceito de acto administrativo impugnvel.
art. 34 LPTA: (Precedncia de impugnao administrativa): O recurso contencioso, quando
precedido de impugnao administrativa necessria, depende da observncia, quanto a esta,
das disposies seguintes que sejam aplicveis ao caso:

A petio pode ser apresentada perante o autor do acto impugnado ou perante a autoridade a
quem seja dirigida, no prazo de um ms, se outro no for especialmente fixado;
O recurso hierrquico de acto praticado por rgo da administrao central pode ser
directamente interposto para o rgo competente para a deciso final.

defendendo a inexistncia de vantagens reais para o particular da possvel simultaneidade de
impugnao administrativa e contenciosa, VIEIRA DE ANDRADE, A justia administrativa:
lies 10 ed. Coimbra, Almedina, 2009, pag. 228.

DIOGO FREITAS DO AMARAL, Conceito e natureza do recurso hierrquico, Coimbra,
Atlntida, 1981.
idem
MARCELO REBELO DE SOUSA, ANDR SALGADO DE MATOS, Direito administrativo geral,
Vol. 3: Actividade administrativa, Lisboa, 2007.


Andreia Almeida
N17179
Andreia Almeida