Protección Social Inclusiva en A.L. Simone Cecchini y Rodrigo Martínez

Proteccin social inclusiva
en Amrica Latina
Una mirada integral,
un enfoque de derechos
Simone Cecchini
Rodrigo Martnez
Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL)
Santiago de Chile, marzo de 2011
Libros de la CEPAL
Alicia Brcena
Secretaria Ejecutiva
Antonio Prado
Secretario Ejecutivo Adjunto
Martn Hopenhayn
Director de la Divisin de Desarrollo Social
Ricardo Prez
Director de la Divisin de Documentos y Publicaciones
111
Este libro ha sido preparado por Simone Cecchini, Ofcial de Asuntos Sociales de la Divisin de
Desarrollo Social de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), y Rodrigo
Martnez, Asesor Regional, en el marco del proyecto Sustentabilidad de los programas de
transferencias con corresponsabilidad (GER/09/001) ejecutado por la CEPAL en conjunto con la
Deutsche Gesellschaft fr Internationale Zusammenarbeit (GIZ) y fnanciado por el Ministerio Federal
de Cooperacin Econmica y Desarrollo (BMZ) de Alemania.
Para su elaboracin, los autores contaron con la ayuda de los asistentes de investigacin Claudia
Robles y Aldo Madariaga. Luis Hernn Vargas, consultor de la Divisin de Desarrollo Social,
colabor en la preparacin del anexo estadstico.
Se agradecen los comentarios de Armando Barrientos, Mara Elisa Bernal, Rubn Lo Vuolo, Laura
Pautassi, Juan Carlos Ramrez, Fabin Repetto, Andras Uthoff , Fbio Veras Soares y Jrgen Weller,
as como los aportes del taller de expertos Proteccin social, pobreza y enfoque de derechos:
vnculos y tensiones, que tuvo lugar en la sede de la CEPAL en Santiago los das 5 y 6 de noviembre
de 2009. Una versin preliminar del libro fue presentada en el Seminario sobre polticas pblicas
intersectoriales: proteccin social y empleo, organizado conjuntamente por la Organizacin de
los Estados Americanos (OEA), el Ministerio del Trabajo y Empleo y el Ministerio de Desarrollo
Social y Combate al Hambre del Brasil, que tuvo lugar en Ro de Janeiro los das 30 de noviembre
y 1 de diciembre de 2010.
Las opiniones expresadas en este documento son de exclusiva responsabilidad de los autores y
pueden no coincidir con las de las organizaciones.
Diseo de portada: Claudia Arnguiz
Publicacin de las Naciones Unidas
ISBN: 978-92-1-323487-7
E-ISBN: 978-92-1-054555-6
LC/G.2488-P
N de venta: S.11.II.G.23
Copyright Naciones Unidas, marzo de 2011. Todos los derechos reservados
Impreso en Naciones Unidas, Santiago de Chile
La autorizacin para reproducir total o parcialmente esta obra debe solicitarse al Secretario
de la Junta de Publicaciones, Sede de las Naciones Unidas, Nueva York, N.Y. 10017, Estados
Unidos. Los Estados miembros y sus instituciones gubernamentales pueden reproducir esta
obra sin autorizacin previa. Slo se les solicita que mencionen la fuente e informen a las
Naciones Unidas de tal reproduccin.
Proteccin social inclusiva en Amrica Latina. Una mirada integral... 3
4 CEPAL
6 CEPAL
Anexos
Anexo 1 La proteccin social y los derechos econmicos,
sociales y culturales ..................................................................... 235
Anexo 2 Tres grandes referentes para los programas de
transferencias con corresponsabilidad en la regin ................ 243
Anexo 3 Estimacin del costo de las transferencias monetarias
no contributivas ........................................................................... 255
Anexo 4 Anexo estadstico ........................................................................ 263
Publicaciones de la CEPAL ............................................................................. 277
Cuadros
I.1 La proteccin social en cuatro momentos de la poltica social ........ 28
II.1 Amrica Latina: indicadores de inversin social, cobertura de
proteccin social, salud y educacin, alrededor de 2008 .................. 55
II.2 Enfoque de derechos y garantas sociales en Amrica Latina .......... 75
II.3 Enfoques de proteccin social en Amrica Latina,
alrededor de 2009 .................................................................................... 82
IV.1 Instrumentos de la proteccin social no contributiva ..................... 149
Diagramas
III.1 Programas de transferencias con corresponsabilidad tipo 1:
programas de transferencias de ingreso con
condicionalidad blanda ....................................................................... 103
lgica de funcionamiento .................................................................... 104
programas de incentivo a la demanda con
condicionalidad fuerte ..........................................................................111
sistemas o redes de coordinacin programtica
con condicionalidades .......................................................................... 118
IV.1 La proteccin social en el conjunto de la poltica social .................. 126
IV.2 Ejes de integracin de la proteccin social ........................................ 130
IV.3 Grupos de poblacin en relacin al riesgo ........................................ 138
IV.4 Componentes e instrumentos de la proteccin social ..................... 146
Grcos
II.1 Amrica Latina (18 pases): ocupados en sectores de baja
productividad (sector informal) y ocupados no afliados
a la seguridad social, alrededor de 2008 .............................................. 51
II.2 Amrica Latina y el Caribe (21 pases): inversin pblica social
y producto interno bruto per cpita, 2007-2008 ................................. 53
II.3 Amrica Latina (18 pases): coefciente de Gini del ingreso
per cpita de los hogares antes y despus de las
transferencias, alrededor de 2008 ......................................................... 54
III.1 Amrica Latina y el Caribe (18 pases): inversin en programas
de transferencias con corresponsabilidad, alrededor de 2009 .......... 96
III.2 Amrica Latina y el Caribe (18 pases): cobertura de los
programas de transferencias con corresponsabilidad,
alrededor de 2009 .................................................................................... 97
Recuadros
I.1 El piso bsico de proteccin social ....................................................... 35
I.2 El manejo social del riesgo .................................................................... 37
I.3 El riesgo y la vulnerabilidad como conceptos clave de
la proteccin social.................................................................................. 43
II.1 Sistema integral de padrones de programas gubernamentales
(SIIPP-G)................................................................................................... 65
II.2 PTC: los riesgos del fnanciamiento externo ....................................... 73
II.3 Vulneracin de derechos y judicializacin del dfcit de
oferta en el Programa de Ciudadana Portea ................................... 78
II.4 Estrategia Vivir Mejor ............................................................................ 84
II.5 La reforma del sistema de salud en Chile ........................................... 89
IV.1 Los desafos de la integracin de la poltica social en Colombia ... 132
IV.2 Programa Jefes de Hogar en la Argentina: diferenciacin de
grupos de poblacin segn su empleabilidad .................................. 134
IV.3 Encuestas de tipo panel en Amrica Latina ...................................... 137
IV.4 Ciclo de vida, patrones demogrfcos y vulnerabilidad:
desafos para la proteccin social ....................................................... 143
IV.5 La renta bsica de ciudadana ............................................................. 147
V.1 Problemas de identifcacin con los programas de transferencia
con corresponsabilidad por parte de los sectores ............................ 176
V.2 Integracin vertical en Bolsa Famlia ................................................... 177
V.3 Transferencias para la ampliacin de la oferta en los programas
de transferencia con corresponsabilidad de Honduras
y Nicaragua ........................................................................................... 181
V.4 Problemas de egreso en Progresa-Oportunidades y Esquema
Diferenciado de Apoyos (EDA) .......................................................... 187
Prlogo
Una de las principales constataciones que emergen de la refexin
impulsada por la CEPAL en los ltimos aos es que el desarrollo
econmico y el desarrollo social estn ntimamente entrelazados y deben
integrarse activamente en una poltica pblica orientada a lograr una
mayor igualdad. Sin embargo, a la luz de las brechas y deudas sociales
en la regin, para avanzar cabalmente hacia la igualdad de oportunidades
y la universalizacin de derechos es necesario redoblar los esfuerzos. Si
bien los resultados del ltimo lustro son auspiciosos en cuanto a reduccin
de la pobreza y crecimiento econmico, Amrica Latina sigue siendo la
regin ms desigual del mundo. Esto no solo plantea retos en materia
de ingresos monetarios sino tambin en las dimensiones de gnero,
tnicas y territoriales. Precisamente en grupos excluidos, entre otros, por
estos factores el empleo tiende a ser precario y no logra constituirse en
un vehculo de movilidad social y bienestar. Ms an, las condiciones
laborales de amplios sectores de la poblacin distan mucho del horizonte
normativo del trabajo decente y no garantizan el acceso a mecanismos de
proteccin social.
Desde una ptica de derechos, la regin an est muy lejos de
alcanzar su plena realizacin. En ausencia de canales efectivos de
proteccin pblicos o privados esta situacin erosiona el sentido de
pertenencia e inhibe la legitimidad que hace posible un proyecto comn y
compartido por la ciudadana.
La CEPAL ha hecho frente a estos desafos con especial intensidad
desde la dcada de los noventa. La cuestin de cmo lograr un nuevo pacto
social para fortalecer el ejercicio de la ciudadana en todas sus dimensiones,
10 CEPAL
que conlleve la defnicin de mecanismos sociales, politicoinstitucionales
y fscales concretos, se aborda en el documento El pacto fscal. Fortalezas,
debilidades y desafos, presentado en el vigsimo sptimo perodo de
sesiones de la CEPAL celebrado en 1998. En l se destaca que el logro de
un pacto de ciudadana es impensable sin mecanismos de aseguramiento
para el conjunto de la poblacin, en particular, para quienes viven en
situacin de mayor pobreza. Desde 2006 la proteccin social ha cobrado
especial protagonismo en la agenda de investigacin de la CEPAL, lo que
qued plasmado en el documento La proteccin social de cara al futuro: acceso,
fnanciamiento y solidaridad, presentado en el trigsimo primer perodo de
sesiones. En esa ocasin se inst al Estado a cumplir con su responsabilidad
frente a los compromisos adquiridos ante la comunidad internacional en
cuanto al respeto, la proteccin y la promocin de los derechos sociales, y a
adoptar medidas concretas a travs de polticas de proteccin social.
La persistencia de las dinmicas de desigualdad y exclusin,
que se expresan en las herramientas con las que individuos y familias
cuentan para protegerse y acceder a mejores condiciones de vida, tiene
repercusiones no solo en sus niveles de bienestar material sino tambin
en su percepcin sobre un proyecto institucional y social compartido.
La inclusin y la cohesin social, abordadas como ejes conceptuales del
desarrollo en el nuevo milenio e incluidas en el documento Cohesin social:
inclusin y sentido de pertenencia en Amrica Latina y el Caribe (2007), apuntan
precisamente a encarar la encrucijada que se genera entre las exigencias
que los Estados hacen a sus ciudadanos y los derechos que les garantizan.
Como se indica en el documento La hora de la igualdad: brechas
por cerrar, caminos por abrir, presentado en el trigsimo tercer perodo de
sesiones celebrado en 2010, la construccin de sociedades inclusivas, ms
igualitarias y con pleno respeto de un marco de derechos en un mundo
globalizado y de economas abiertas es la gran tarea del siglo XXI. Para
garantizar la igualdad de derechos se precisa establecer instrumentos
redistributivos que ofrezcan garantas concretas de proteccin, con
atencin a las particularidades y requerimientos especfcos que enfrenta
cada sociedad, y dentro de esta, los diversos grupos de la poblacin.
En este libro se abordan de lleno estas cuestiones y se identifcan el
alcance y el papel de la proteccin social en sociedades altamente desiguales
y con fuerte persistencia e incidencia de la pobreza. La proteccin social,
formulada desde un enfoque de derechos, se vincula a la lucha contra la
desigualdad de diversas formas: reduce considerablemente o elimina la
probabilidad de no poder hacer frente a un riesgo contingente; limita la
reproduccin del crculo vicioso de la pobreza y la desigualdad al evitar que
las familias hipotequen a futuro activos claves para el desarrollo humano,
como la salud y la educacin, y facilita la implementacin de estrategias
dirigidas a empoderar a aquellos grupos ms vulnerables frente a riesgos,
particularmente a los nios, los ancianos y las mujeres. Por ltimo, en el
libro se establece una base normativa sobre la cual levantar sociedades
ms justas y solidarias, y se garantiza, como un bien comn, la proteccin
de niveles de bienestar considerados esenciales.
A partir de estos lineamientos, se explora y propone una visin
para desarrollar sistemas integrales de proteccin social en la regin,
con cobertura universal y fnanciamiento solidario, fundamentalmente
igualitarios en las garantas que establecen como derechos ciudadanos.
Asimismo, se pone de manifesto la importancia que cobran los
contextos locales para generar institucionalidades pblicas slidas
en sus compromisos con la proteccin y la bsqueda de mecanismos
solidarios, efectivos y efcientes para lograr ese objetivo. Se reconoce
tambin la diversidad de actores comprometidos en el funcionamiento
de estos sistemas, en particular el Estado, el mercado, las familias y
las organizaciones sociales. En esencia, se sita a la ciudadana en su
conjunto como sujeto de las polticas de proteccin, instalando una visin
integral dentro de las polticas sociales, que combina como principios
complementarios, y no opuestos, la focalizacin como un instrumento y la
universalidad como fn.
Este libro se realiz en el marco del programa Hacia una
globalizacin sostenible y equitativa, apoyado por la CEPAL junto con
el Ministerio Federal de Cooperacin Econmica y Desarrollo (BMZ)
de Alemania y la Deutsche Gesellschaft fr Internationale Zusammenarbeit
(GIZ) (Sociedad Alemana de Cooperacin Internacional), y es fruto de
un intercambio sistemtico y fructfero en la bsqueda de opciones
viables y efectivas para consolidar el diseo y la implementacin de
polticas sociales para la reduccin de la pobreza y la proteccin social,
contribuyendo as a formar las competencias institucionales y humanas
requeridas para tal tarea.
Alicia Brcena
Secretaria Ejecutiva
Comisin Econmica para
Amrica Latina y el Caribe (CEPAL)
Resumen
El presente libro tiene como objeto fomentar el dilogo en materia de
proteccin social en Amrica Latina y en l se destaca la necesidad de
innovar en el diseo de polticas e instrumentos, as como en la gestin,
para construir sistemas integrales que permitan contar con una proteccin
social inclusiva.
A pesar de haberse convertido en uno de los pilares de las
estrategias de desarrollo social, en la regin no existe un criterio nico
respecto de la proteccin social; por el contrario, esta se ha concebido
desde distintos puntos de vista y a partir de diferentes dimensiones
analticas y polticas. En este libro se examinan los principales debates
en curso sobre la proteccin social y los programas de transferencias con
corresponsabilidad, se identifca el papel que se les asigna y se consideran
los elementos conceptuales, las necesidades y los desafos que ser preciso
acometer para consolidar sistemas integrales de proteccin social.
Se seala que estos sistemas deben ser universales en su cobertura,
solidarios en su fnanciamiento y, fundamentalmente, igualitarios en las
garantas que establecen como derechos ciudadanos. La ciudadana en su
conjunto se transforma en sujeto de las polticas de proteccin y se logra
una visin integral en las polticas sociales que combina como principios
complementarios, no opuestos, la focalizacin como instrumento y la
universalidad como fn.
Summary
The purpose of this book is to encourage dialogue on social protection
in Latin America. It highlights the need for innovation in designing
policies and instruments, as well as in management, in order to build
comprehensive systems that provide inclusive social protection.
Social protection has become one of the pillars of social development
strategies. But, lacking a consistent standard for social protection in the
region, the issue has been approached in different ways and from different
analytical and policy dimensions. This book examines the principal
ongoing discussions regarding social protection and co-responsibility
transfer programmes, looks at the role assigned to them and weighs the
conceptual elements, the needs and the challenges to be addressed in order
to consolidate comprehensive social protection systems.
These systems should provide universal coverage. Their funding
should be grounded in solidarity. And, above all, the citizens rights
that they establish should be egalitarian. The entire citizenry becomes
the subject of protection policies, and social policies come to be viewed
as a whole that encompasses the complementary not contradictory
principles of targeting as an instrument and universality as a goal.
Introduccin
A. Situando el anlisis de la proteccin social
La persistencia de grandes problemas como la pobreza, la desigualdad,
la vulnerabilidad, el desempleo y la informalidad laboral en Amrica
Latina, as como su agudizacin frente a la crisis de fnes de 2008 y
comienzos de 2009, obligan a hacer un enrgico llamado a que los pases
latinoamericanos refuercen sus sistemas de proteccin social e incluyan
en ellos a la poblacin actualmente excluida, como se ha planteado en
otros documentos de la CEPAL
1
. El fortalecimiento de la proteccin social
contribuye a crear sociedades ms inclusivas y justas, en las que todos los
ciudadanos pueden realizar sus derechos econmicos, sociales y culturales.
Para ello es preciso incidir en la distribucin del ingreso e invertir en las
capacidades humanas
2
. Cuando los pases logran afanzar las capacidades
humanas de sus ciudadanos en todo el ciclo de vida, las ganancias pueden
ser enormes en trminos de productividad y cohesin social.
La atencin suscitada por la persistencia de la pobreza y la
desigualdad con su aumento signifcativo durante la dcada perdida
de 1980 y su lenta reduccin en los perodos de crecimiento econmico
es uno de los principales antecedentes de la refexin contempornea sobre
1
Vase CEPAL (2006, 2010a y 2010b).
2
El concepto de capacidad humana es ms amplio que el de capital humano, puesto que el
primero pone el nfasis en la expansin de la libertad humana para que las personas hagan
realidad las opciones que tomen, mientras que el segundo solo concibe las cualidades
humanas en su relacin con el crecimiento econmico (Sen, 1997).
18 CEPAL
la proteccin social en Amrica Latina y es central para los anlisis que
se desarrollan en este libro. Asimismo, al pensar en la satisfaccin de las
necesidades de proteccin social, el empleo aparece como un elemento
fundamental. Esto se debe a que los trabajadores, y sus familiares
dependientes, acceden principalmente por esta va a ingresos estables y
polticas de proteccin social contributiva. Sin embargo, la regin enfrenta
una promesa incumplida respecto del logro del pleno empleo y del trabajo
decente, ya que los mercados laborales no han logrado convertirse en una
puerta de acceso universal a la proteccin social (Naciones Unidas, 2010).
En este contexto de crisis de integracin a travs del mercado formal
del empleo, emergen retos importantes para la regin, como la extensin
de los mecanismos de proteccin social hacia quienes hoy no cuentan con
ellos y el mejoramiento de su calidad (CEPAL, 2006; Uthoff, 2006). Para
alcanzar estos objetivos se requieren dispositivos polticos, institucionales
y de diseo de polticas adecuados a los actuales desafos, as como
instrumentos de proteccin social de naturaleza no contributiva que se
combinen con los de tipo contributivo ya existentes.
En el mbito de los instrumentos no contributivos, en la regin
se han introducido prcticas innovadoras como los programas de
transferencias con corresponsabilidad (PTC) que, a la luz de sus buenos
resultados, se estn replicando en la mayora de los pases de la regin y en
otros continentes
3
. As pues, es importante destacar los avances y logros,
pero tambin evaluar de manera crtica los nuevos programas y polticas
de proteccin social y reduccin de la pobreza que se estn desarrollando
actualmente con miras a identifcar los desafos que plantean para la regin
las metas de inclusin, igualdad y justicia social.
La proteccin social tiene por objetivos garantizar un ingreso que
permita mantener niveles mnimos de calidad de vida para el desarrollo
de las personas; posibilitar el acceso a servicios sociales y de promocin,
y procurar la universalizacin del trabajo decente. Para lograrlos deben
considerarse tres grandes componentes: la proteccin social no contributiva
(tradicionalmente conocida como asistencia social, que puede incluir tanto
3
El concepto de corresponsabilidad considera no solo los elementos asociados al incentivo
a la demanda, sino tambin aquellos que tienen que ver con la oferta de servicios sociales
y la infraestructura social (vanse Levy y Rodrguez, 2005 y Cohen y Franco, 2006a).
En este libro se destaca que son tanto los beneficiarios como el propio Estado quienes
deben comprometerse en las acciones que el programa requiere. En la bibliografa estos
programas se denominan tambin programas de transferencias condicionadas, programas
de transferencias monetarias condicionadas, programas de transferencias en efectivo
condicionadas, o bien CCT (conditional cash transfers). A lo largo del libro se mantendr el
trmino condicionalidades para referirse a los compromisos concretos que las familias
tienen que cumplir para recibir las transferencias.
medidas universales como focalizadas); la proteccin social contributiva (o
seguridad social), y la regulacin de los mercados laborales, que consiste
en normativas y estndares orientados a fomentar y proteger el trabajo
decente (vase el diagrama 1). En el presente libro el anlisis se centrar
en la inclusin de la poblacin pobre y vulnerable en la proteccin social y,
por lo tanto, mayormente en el componente no contributivo. A su vez, cabe
destacar que los temas relacionados con la regulacin del mercado laboral
y su papel en el mbito de la proteccin social requieren un desarrollo ms
profundo que el ofrecido en este libro.
Diagrama 1
COMPONENTES DE LA PROTECCIN SOCIAL
PROTECCIN
SOCIAL
NO CONTRIBUTIVA CONTRIBUTIVA
REGULACIN DEL
MERCADO LABORAL
Fuente: Elaboracin propia.
B. El Estado y la proteccin social
La Comisin de Desarrollo Social de las Naciones Unidas defne
la proteccin social como un conjunto de polticas y programas
gubernamentales y privados con los que las sociedades dan respuestas a
diversas contingencias a fn de compensar la falta o reduccin sustancial
de ingresos provenientes del trabajo, brindar asistencia a las familias
con hijos y ofrecer atencin mdica y vivienda a la poblacin (Naciones
Unidas, 2000, pg. 3). Segn la Comisin, estas medidas se ocupan tanto
de las necesidades de proteccin y promocin de quienes se encuentran
en situacin de pobreza y pobreza extrema, como de las de aseguramiento
de quienes, no siendo pobres, deben sentirse seguros ante circunstancias
adversas y determinadas etapas del ciclo de vida. En este libro se adopta
una concepcin de la proteccin social explcitamente radicada en los
derechos econmicos, sociales y culturales aun ms amplia y proactiva,
que incluye a los individuos y familias en todas las etapas del ciclo de
vida y considera entre sus funciones la promocin del trabajo decente.
Asimismo, la proteccin se encarga de asegurar el acceso no solo a la salud
y la vivienda, sino tambin a la educacin y otros servicios sociales.
La refexin del presente libro se centra principalmente en el papel
del Estado en la provisin de proteccin social y la promocin de sus
20 CEPAL
ciudadanos, con un nfasis particular en la proteccin social no contributiva
dirigida a todos, comenzando por los ms pobres y vulnerables. Al
mismo tiempo, se reconoce que otros tres grandes actores el mercado,
las familias y las organizaciones sociales y comunitarias son tambin
proveedores de bienestar y proteccin social (vase el diagrama 2) y que un
sistema integral de proteccin tiene que tomar en cuenta sus interacciones.
Sin embargo, la responsabilidad primaria de garantizar los derechos
econmicos, sociales y culturales recae sobre el Estado.
Diagrama 2
PROVEEDORES DE BIENESTAR Y PROTECCIN SOCIAL
Estado
Familias Mercado
Organizaciones sociales
y comunitarias
Si la proteccin social se dejara nicamente en manos del mercado,
los ms dbiles quedaran excluidos, como demuestra la falta de cobertura
de trabajadores informales y pobres en los sistemas privados de pensiones.
Dicho esto, es importante destacar que el mercado desempea un papel
muy importante en la sostenibilidad fnanciera de la proteccin social,
tema de particular relevancia a la luz del rpido envejecimiento de la
poblacin latinoamericana. Aunque el debate en torno a los mecanismos
que pueden garantizar la futura sostenibilidad de la proteccin social
(Carrera, Castro y Sojo, 2009; Sojo y Uthoff, 2006; Holzmann, Palmer y
Uthoff, 2008) trasciende el alcance de este libro, cabe sealar que en la
regin, adems de seguir fortaleciendo el pilar solidario y no contributivo
de la proteccin social (CEPAL, 2006), es necesario establecer el marco
regulatorio y los incentivos adecuados para que las familias y los
trabajadores que estn en condiciones de cotizar en sistemas de pensiones
y jubilaciones lo hagan. Al respecto, la reciente reforma del sistema de
pensiones chileno es ilustrativa: al mismo tiempo que se fortalece el pilar
solidario, se mantienen los incentivos para que los trabajadores formales
coticen y lo hagan tambin de manera voluntaria (Berstein y otros, 2009;
Fajnzylber, 2010; Uthoff, 2009). La articulacin de los esfuerzos privados
con los estatales, en el marco de un sistema integral, es fundamental para
alcanzar una proteccin social inclusiva.
Es un hecho tambin que, si la proteccin social quedara nicamente
en manos de las familias, las mujeres seguiran vindose obligadas a
dedicar gran parte de su tiempo al trabajo no remunerado de cuidado de
nios, ancianos, enfermos y discapacitados, funcin que han desempeado
histricamente, disminuyendo as sus posibilidades de participar en el
trabajo remunerado. Como ha destacado la CEPAL (2010a), en la regin
se mantiene una estructura rgida en relacin con la divisin sexual del
trabajo, al tiempo que aumenta la demanda de cuidado.
En la literatura en materia de proteccin y promocin social no
se ha valorado lo sufciente el papel de las organizaciones sociales y
comunitarias, aunque algunos autores (Pautassi y Zibecchi, 2010) han
mostrado la importante funcin que estas han desempeado para suplir las
defciencias de los otros tres grandes actores (Estado, mercado y familias).
Pese a su aporte, tales organizaciones cuentan con limitados recursos
para asumir la responsabilidad social completa en este mbito, papel que
corresponde fundamentalmente al Estado al concebirse la proteccin social
como un derecho y no como un privilegio.
C. Objetivos y contenido
Este libro tiene por objeto fomentar el dilogo en materia de proteccin
social en la regin, rescatando la innovacin en el diseo de polticas e
instrumentos, as como en la gestin para construir sistemas integrales
que permitan contar con una proteccin social inclusiva para el conjunto
de la ciudadana.
De esta manera, se desea promover ideas clave para avanzar en
este mbito: la relevancia del enfoque de derechos para el desarrollo
social, la importancia de la integralidad de los sistemas de proteccin
social, as como su efcacia, efciencia y equidad. El anlisis se centra en
la incorporacin y la articulacin de mecanismos fundados en garantas
de ciudadana, lo que requiere la consolidacin de estrategias para el
acceso a polticas e instrumentos de proteccin social de naturaleza no
contributiva, junto al fortalecimiento de las de tipo contributiva. Al mismo
tiempo, se hace imprescindible implementar polticas para la regulacin
de los mercados laborales, ya que cumplen una funcin relevante en la
reduccin y mitigacin de los riesgos asociados al desempleo y al dfcit de
trabajo decente, y contribuyen de ese modo a la superacin sostenible de
parte importante de los riesgos que amenazan la proteccin social. As, lo
que se persigue es generar estrategias para reducir las brechas de acceso a
22 CEPAL
la proteccin y promocin social, cimentar polticas sociales ms integrales
que den cuenta de la indivisibilidad de los derechos de los ciudadanos y,
por ende, construir sociedades menos desiguales y ms cohesionadas.
Pese a que la proteccin social se ha convertido en uno de los
pilares de las estrategias de desarrollo social, en Amrica Latina no existe
una mirada nica, sino que esta se ha abordado desde distintos puntos
de vista y a partir de diferentes dimensiones analticas y polticas. As, en
este libro se examinan los principales debates en curso sobre la proteccin
social y los programas de transferencias con corresponsabilidad (PTC), se
analiza su papel, se identifcan las polticas que se desarrollan actualmente
en ese mbito y se discuten los elementos conceptuales, requerimientos
y desafos que deben acometerse para consolidar sistemas integrales de
proteccin social. Para ello, se examinan los principales enfoques que
guan su diseo e implementacin, los resultados obtenidos y las brechas
de proteccin existentes, as como las transformaciones que se estn
implementando en distintos pases para alcanzar una gestin efectiva y
sostenible en esta materia.
En el captulo I se presenta una mirada histrica de las orientaciones
de la poltica social en la regin a fn de situar el desarrollo del discurso y de
las polticas especfcas de proteccin social, identifcando los contextos en
las que estas aparecen, as como las discusiones conceptuales y propuestas
que las nutren. Se distinguen cuatro enfoques de proteccin social que
dan cuenta de un proceso acumulativo en las polticas y opciones de
diseo que estos incorporan: i) la proteccin basada en el sector formal,
que es el enfoque ms antiguo en la regin y que se refere a los sistemas
de seguridad social brindados histricamente a quienes se encuentran
insertos en el sector formal del mercado laboral; ii) la proteccin frente
a situaciones de emergencia, que surge en el contexto de los programas
de ajuste estructural de la economa y la bsqueda de estrategias para
reducir los impactos de la crisis de la deuda sobre la poblacin ms
pobre; iii) la proteccin como asistencia y acceso a la promocin, que
mantiene estrechos vnculos con el enfoque anterior, pero combina las
polticas de mitigacin y superacin de los riesgos con las de prevencin
y la acumulacin de capital humano, y iv) la proteccin como garanta
ciudadana, segn la cual la proteccin abarca un conjunto de derechos
que el Estado tiene la obligacin de garantizar, refnando procesos para
refejar mejor los riesgos, introduciendo transformaciones en sus lgicas
de operacin y fjando estndares de mnimos sociales incrementales. En
torno a este ltimo enfoque coexisten una serie de propuestas y miradas
sobre polticas concretas y formas de concebir la proteccin social que se
destacan en el captulo siguiente.
En el captulo II se presenta sinpticamente el estado de la proteccin
social en Amrica Latina y se identifcan los principales esfuerzos que los
pases han realizado. En primer lugar, se muestran las brechas existentes en
materia de formalidad laboral y cobertura en proteccin social contributiva,
as como los niveles de inversin social y sus efectos redistributivos. A
continuacin, se describen las instituciones y los actores que participan
en la proteccin social tanto a nivel del diseo y la gestin de polticas,
como de la coordinacin intersectorial, y se analizan los principales
debates en torno a las fuentes y sistemas de fnanciamiento de las polticas
de proteccin social contributiva y no contributiva. Adems, habida cuenta
de la relevancia que ha adquirido el enfoque de derechos en un esquema
de proteccin social como garanta ciudadana, se examina la desigual
intensidad con que este se ha incorporado a las polticas de proteccin social
en la regin, el reconocimiento constitucional de los derechos sociales en
los distintos pases y la defnicin de regmenes de garantas explcitas en
mbitos relacionados con la proteccin social. El captulo se cierra con una
discusin sobre las caractersticas de las polticas vigentes en los distintos
pases de la regin, en la que se destaca que mientras algunos se ocupan de
consolidar un aparato de proteccin no contributiva y promocin social para
personas y familias que viven en situacin de pobreza particularmente, a
travs de los programas de transferencias con corresponsabilidad, otros
han incorporado acciones ms amplias, enlazando polticas de proteccin
social de tipo no contributiva que pueden situarse entre una orientacin
de asistencia y acceso a la promocin y de garanta ciudadana, y algunos
concentran sus esfuerzos en la articulacin de sistemas de proteccin
social incrementales en las garantas que consolidan para el conjunto de
la ciudadana. En todos estos casos, las trayectorias institucionales tienen
un papel preponderante en el establecimiento de capacidades bsicas de
operacin y orientaciones para las polticas.
Una caracterstica de la regin es la notable presencia de los PTC en
las polticas de proteccin social identifcadas en los pases. En el captulo
III se presenta un panorama general de esos programas y se analiza la
diversidad de formas que han adoptado, lo que permite comprender
de mejor manera su papel en la poltica de proteccin social. Dadas las
caractersticas de los distintos programas y el sentido que adquiere la
combinacin de transferencias y condicionalidades, es posible distinguir
tres tipos de PTC, cuyos referentes pueden encontrarse en los programas
Bolsa Famlia del Brasil, Chile Solidario y Programa de Educacin, Salud
y Alimentacin (Progresa, actualmente Oportunidades) de Mxico. En
cada uno de ellos se establecen polticas distintas en razn de los objetivos
propuestos y en la forma en que implementan el instrumento de las
transferencias y las condicionalidades.
24 CEPAL
En el captulo IV se exponen aquellos elementos que son inherentes
a un enfoque integral de la proteccin social. En primer lugar, se aclara
su papel en el concepto ms amplio de poltica social y se identifcan las
diferencias y articulaciones entre proteccin y promocin. En segundo
lugar, se revisan sus funciones principales en relacin con los grupos que
atiende y los derechos que le conciernen. Estas funciones son: i) garantizar
el cumplimiento de condiciones de vida que permitan sostener un
mnimo nivel de bienestar y compensar la cada de ingresos en estndares
esenciales; ii) facilitar el acceso a servicios sociales y de promocin, con
inclusin de la provisin de cuidado, y iii) promover mejores polticas
laborales ante los riesgos de la precariedad del mercado de trabajo. En
tercer lugar, se proponen distintos ejes de integracin de la proteccin
social teniendo en cuenta la oferta de polticas y programas y la demanda
de familias, individuos y comunidades. Desde la perspectiva de la oferta,
se proponen dos ejes: el horizontal (o sectorial) y el vertical (segn los
niveles administrativos en los cuales se ejecutan). Desde el punto de vista
de la demanda, se proponen otros dos: el transversal (que se refere a los
distintos grupos poblacionales) y el longitudinal (relacionado con el ciclo
de vida de las personas). En cuarto lugar, se analiza el vnculo que existe
entre la proteccin social y las necesidades diferenciadas de la poblacin a
las que esta hace frente. En quinto lugar, se describen en profundidad los
componentes de la proteccin social la proteccin social no contributiva,
la proteccin social contributiva y la regulacin de los mercados
laborales, y se identifcan sus instrumentos y polticas. En la ltima
seccin se refexiona sobre los aspectos requeridos para la institucionalidad
de sistemas integrales de proteccin social: la coordinacin intersectorial,
la puesta en marcha de sistemas de informacin para la gestin y la
defnicin de instrumentos de contralora y resolucin de confictos.
En el captulo V se describen las potencialidades de los PTC
para actuar como puerta de entrada a la proteccin social a partir de su
capacidad para incorporar a grupos poblacionales pobres a la oferta
pblica de servicios; fortalecer la disponibilidad y calidad de esta as
como su coordinacin intersectorial y entre niveles del Estado; mejorar
la articulacin entre la demanda y la oferta de servicios; brindar apoyo
a la generacin de capacidades institucionales para la informacin, el
seguimiento y la evaluacin de las acciones y benefcios asociados a
estos programas, y defnir mecanismos de egreso que conecten a sus
benefciarios con otras polticas de proteccin y promocin social.
En el captulo VI se arrojan lecciones y se identifcan los desafos
presentes y futuros para la proteccin social y los PTC en Amrica Latina.
En l se tratan aspectos crticos como la consolidacin de un enfoque de
derechos en el marco de las polticas de proteccin social; la sustentabilidad
fscal; el dilema generado a partir de esquemas diferenciados para grupos
vulnerables y el sentido igualitario de la proteccin en el marco de los
principios de la ciudadana; los desafos institucionales para una gestin
integral e intersectorial de la proteccin social, y la necesidad de contar
con sistemas de monitoreo y evaluacin en la gestin de polticas. En lo
relativo al desafo de afanzar los PTC como puerta de entrada a sistemas
integrales de proteccin social, los elementos principales que deben
considerarse son la adecuacin de la oferta de servicios sociales y el
establecimiento de objetivos y funciones precisas, con miras a evitar que
estos programas se transformen en estructuras omnicomprensivas poco
especfcas y poco efectivas.
Por ltimo, se incluyen una serie de anexos que complementan
la informacin ofrecida en el libro. En el primero se revisan los cinco
principales instrumentos de derechos humanos para la proteccin social
la Declaracin Universal de Derechos Humanos, el Pacto Internacional
de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, la Convencin Americana
sobre Derechos Humanos y el Protocolo de San Salvador, y el Convenio
102 de la Organizacin Internacional del Trabajo sobre la seguridad social
(norma mnima) y su relacin con la proteccin social. En el segundo se
presentan de manera resumida el desarrollo y las caractersticas principales
de tres PTC emblemticos: Bolsa Famlia, Oportunidades y Chile Solidario.
En el tercero se ofrecen una serie de simulaciones realizadas por la CEPAL
para estimar el costo de las transferencias monetarias no contributivas de
garanta y redistribucin del ingreso para los pases de Amrica Latina.
En el anexo estadstico se presentan una serie de cuadros con informacin
estadstica respecto de las brechas de proteccin en la regin.
Captulo I
Poltica y proteccin social
Para comprender las actuales condiciones de la proteccin social en
Amrica Latina es importante destacar algunos elementos centrales de la
historia de la poltica social en la regin. En este captulo se presenta una
breve resea de las orientaciones que la han inspirado durante el ltimo
siglo, particularmente en lo que dice relacin con la proteccin social. De
forma complementaria, se identifcan los principales enfoques tericos y
propuestas conceptuales que han guiado el desarrollo de la proteccin
social en la regin durante los ltimos aos para identifcar su trayectoria
y diversidad.
A. Breve recorrido histrico de la proteccin social
latinoamericana
Los temas sociales siempre han formado parte de las funciones de gobierno
en los pases de Amrica Latina, pero la manera en que se han asumido, as
como los nfasis y las prioridades asignadas, han cambiado en el tiempo
como resultado de las distintas corrientes de pensamiento econmico
y social que han primado en determinados momentos histricos y del
espacio de poder que han alcanzado.
Aun cuando no se puede hablar de procesos estrictamente
homogneos en los distintos pases, varios autores han planteado que
la evolucin de la poltica social estara marcada bsicamente por tres
momentos: i) la etapa previa a la Gran Depresin de 1929, ii) la fase de
mayor industrializacin y crecimiento hacia adentro, hasta la dcada de
28 CEPAL
1980, y iii) la etapa de economa de mercado y globalizacin, iniciada en
las ltimas dos dcadas del siglo XX (Marchesi, 2004; Cohen y Franco,
2005; Andrenacci y Repetto, 2006). Tal como se ve en el cuadro I.1, estas
etapas han sido denominadas de acuerdo al modelo de desarrollo
que prima en cada una de ellas: liberal primario, sustitucin de
importaciones y de disciplina y austeridad fscal, respectivamente. Cada
una de ellas tiene rasgos particulares en cuanto al desarrollo de las
polticas de proteccin social contributiva (seguridad social), as como a
las principales directrices que rigen la proteccin social no contributiva
(asistencia social) y las polticas sectoriales en la regin. A su vez, estos
modelos dan origen a concepciones especfcas respecto del papel del
Estado y de la proteccin social
1
.
Cuadro I.1
LA PROTECCIN SOCIAL EN CUATRO MOMENTOS DE LA POLTICA SOCIAL
Modelo
de desarrollo
Liberal
primario
Sustitucin de
importaciones
Disciplina y
austeridad fiscal
Competitividad
sistmica
Principales
caractersticas
de la
proteccin y
promocin
social
Primeros ejemplos
de seguridad social
del sector formal
urbano
Asistencia:
concebida como
caridad
Comienzan las
polticas
sectoriales de
educacin y salud
Escasa regulacin
del Estado
Seguridad social
del sector formal
urbano

Asistencia:
subsidios al
consumo de
alimentos y
combustibles
Centralismo y
crecimiento de los
sectores de salud y
educacin
Estado proveedor
Proteccin
basada en el
empleo formal
Seguridad social
con fondos de
capitalizacin
individual
Asistencia:
focalizacin en los
pobres, fondos de
inversin social
Orientacin a la
demanda,
descentralizacin,
externalizacin de
servicios sociales
Estado subsidiario-
mitigador
Proteccin frente
a situaciones de
emergencia
Asistencia: ruptura
de la transmisin
intergeneracional
de la pobreza
Estado
subsidiario-
promotor
Proteccin como
asistencia y
acceso a la
promocin
Sistemas de
proteccin social
sobre mnimos
incrementales
Estado garante
Proteccin como
garanta
ciudadana
4. Siglo XXI 3. Crisis de
la deuda
2. Crisis de
1929
1. Comienzos
del siglo XIX
Liberal
primario
Sustitucin
de importaciones
Disciplina y
austeridad fiscal
Competitividad
sistmica
1
Cabe destacar que la correlacin entre la evolucin de los modelos de desarrollo y las
polticas sociales no es estricta y que a un determinado modelo de desarrollo pueden
corresponder distintas orientaciones de poltica social. En el cuadro I.1 solo se muestran
grandes tendencias.
A estas etapas se propone sumar una cuarta, en desarrollo en
este siglo y que se indica en la ltima columna del cuadro I.1. Se plantea
que actualmente coexisten dos enfoques de poltica social en la regin:
uno, relacionado con la competitividad sistmica, en que conceptos
como capital humano y transmisin intergeneracional de la pobreza
cobran relevancia; otro, vinculado al enfoque de derechos y garantas de
ciudadana, y sustentado en los pactos y tratados internacionales asumidos
por los Estados (vase el anexo 1). Estos enfoques no son excluyentes
entre s, aun cuando el segundo ha alcanzado mayor visibilidad en aos
recientes. A partir de los conceptos de desarrollo, Estado y proteccin
social que plantean, surgen los elementos de poltica que se describen en
los siguientes captulos.
El modelo liberal primario, con crecimiento hacia afuera, marca la
primera etapa, la que se inicia en el siglo XIX y dura hasta las primeras
dcadas del siglo XX. En lo social, sus indicadores caractersticos son,
por un lado, la conformacin de las sociedades nacionales y el sentido
de pertenencia de los ciudadanos a un pas y, por otro, la caridad, en
que la atencin a los problemas sociales se percibe como una accin
humanitaria de ayuda a los ms necesitados, con gran participacin
de organizaciones de la sociedad civil y la iglesia. Se mantiene as una
poltica social no secularizada y poco institucionalizada, en que las lites
polticas, econmicas y sociales son proveedoras y fnancistas de servicios.
A fnales de este perodo surgen las primeras instituciones de proteccin
social contributiva, como mutuales y seguros asociativos, que se orientan
fundamentalmente a los asalariados urbanos y se desenvuelven con una
escasa regulacin del Estado, al tiempo que se inicia una fase expansiva
en cuanto a la cobertura de servicios sociales relacionados con la salud y
la educacin pblicas. A principios de los aos veinte, en los pases del
Cono Sur comienzan a aparecer los primeros sistemas de seguridad social
inspirados en el modelo bismarckiano
2
.
La segunda etapa, que surge con la Gran Depresin y sigue durante
la posguerra y la guerra fra, se caracteriza por el desarrollo de un modelo
de industrializacin por sustitucin de importaciones, con crecimiento
hacia adentro y en que se da importancia a la planifcacin estatal. Los
principales temas de la poltica social se relacionaron con la justicia, el
orden social y la seguridad social, y en ellos tuvo gran repercusin la
2
En el Uruguay, los primeros debates sobre mecanismos de seguridad social surgen en la
primera mitad del siglo XIX (Bonino, Kwon y Peyre Dutrey, 2007). Los sistemas de seguridad
social que surgen durante el siglo XX a lo largo de Amrica Latina son fundamentalmente
de naturaleza corporativa y contributiva y dejan fuera a vastos sectores de la poblacin
que no estn insertos en organizaciones vinculadas al mercado formal del trabajo (como
gremios o sindicatos) o no cuentan con mecanismos de acceso a las estructuras de poder
(fundamentalmente los partidos polticos).
30 CEPAL
presin de la sociedad organizada y los sindicatos. A ello se suman la
continua expansin de los sectores de la educacin y la salud, as como el
debate sobre el acceso a la tierra y las reformas agrarias. El enfoque de la
poltica social tiene una base universalista, pero con serias limitaciones en
la cobertura, con lo cual la poblacin que se prioriz fueron los asalariados,
las clases medias y los sectores organizados, lo que Duhau (1997) llama
universalismo fragmentado o estratifcado. Se pone un nfasis en la
proteccin del trabajador asalariado (Franco, 1996), para quien se aplican
instrumentos como el seguro por desempleo del Uruguay (1958), las
asignaciones familiares para trabajadores privados del Instituto Mexicano
del Seguro Social (1943) o la consagracin del derecho a la seguridad
social en la ley 14.370 en la Argentina (1954)
3
. La proteccin social no
contributiva se limita principalmente a los subsidios para el consumo de
alimentos y combustibles, aunque comienzan tambin algunos programas
de alimentacin y pequeos programas de transferencias para grupos
vulnerables, como los discapacitados (Ferreira y Robalino, 2010)
4
.
El modelo de gestin de la poltica social de la poca se caracteriza
por la planifcacin central, tendencia histrica latinoamericana en la
que infuyen tanto razones polticas como la organizacin unitaria de la
mayora de los pases y el centralismo larvado de los que tienen una
estructura federal (Franco, 2003). Destaca, a su vez, una organizacin de
tipo burocrtico y un marcado impulso a los sectores de gobierno, positivo
en trminos del conocimiento y desarrollo de polticas especializadas,
pero con problemas de descoordinacin que difcultaron la capacidad de
generar una intervencin integral. El fnanciamiento de la poltica social
fue principalmente estatal y la distribucin de los recursos se realiz
bsicamente a travs de un subsidio a la oferta, que en varios pases
permiti extender la presencia del Estado en la provisin de servicios,
con escasa participacin del sector privado. En tanto, en este perodo los
sectores sociales ejercieron una intensa presin sobre el Estado para que
este atendiera sus demandas.
Por ltimo, esta etapa se caracteriz por la proteccin de algunos
precios y la provisin de subsidios para facilitar el acceso a ciertos bienes
y servicios, as como tambin por una elevada infacin, el aumento de
3
En el caso de la Argentina, el primer antecedente de la seguridad social contributiva es la
ley 4349 de 1904, que cre la Caja Civil para los trabajadores que desempeaban cargos
permanentes en la administracin estatal: docentes y empleados del Consejo Nacional
de Educacin, empleados de bancos oficiales y de ferrocarriles argentinos, magistrados
judiciales y funcionarios con cargos electivos (Abritta y otros, 2010, pg. 97).
4
Entre los programas de alimentacin se encuentran el Programa Costarricense de
Alimentacin Complementaria de 1951, el Programa Nacional de Alimentacin
Complementaria (PNAC) de Chile, que en 1954 comenz la entrega de leche a nios
y mujeres embarazadas, y el Programa Nacional de Alimentacin Escolar (PNAE) del
Brasil de 1955.
la deuda externa y el corporativismo, y la divisin de la sociedad entre
trabajadores formales (y sus familias) e informales, urbanos y rurales,
lo que, como se ver ms adelante, tuvo una expresin muy fuerte en la
concepcin de la proteccin social y en la forma en que se organizaron
estas polticas en la regin.
En torno a la crisis de la deuda de principios de la dcada de 1980
se registra una etapa marcada por un enfoque neoliberal de crecimiento
hacia afuera con disciplina y austeridad fscal, con reformas orientadas
a disminuir la infacin y fomentar el crecimiento econmico, pero que
desatendieron el problema de la desigualdad en la distribucin del
ingreso (Cornia, Stewart y Jolly, 1987). Esto ltimo en el entendido de
que los benefcios del crecimiento se distribuiran progresivamente en
la poblacin (teora del chorreo). La idea de que el mercado es el mejor
instrumento para asignar bienes y servicios, as como el llamado Consenso
de Washington tuvieron un papel clave
5
.
La poltica social de este perodo se caracteriza por la focalizacin
hacia los ms pobres, con el fn de racionalizar el uso de los recursos
escasos, como puede observarse, por ejemplo, en el Programa de
Alimentacin Escolar de la Junta Nacional de Auxilio Escolar y Becas
(JUNAEB) de Chile y el Programa de Abasto Social de Mxico. La
preocupacin por la efciencia en la gestin, asociada a los requerimientos
de disciplina fscal, es un elemento prioritario que, con el tiempo, fue
pasando a ser un complemento importante, pero no nico, del objetivo de
maximizar el impacto o la efectividad de los programas. De este modo, ya
no solo importa gastar para producir bienes y servicios, sino gastar bien
para alcanzar los objetivos perseguidos.
A lo anterior se suma una lgica de mercado de servicios sociales
con fomento de los subsidios a la demanda para potenciar la competencia
de los oferentes, sean estos pblicos o privados, a travs de un sistema
de libre eleccin, como ocurre, por ejemplo, en el sistema educacional
chileno, en que los alumnos son portadores de la subvencin educacional
que entrega el Estado, independientemente de si eligen estudiar en una
escuela administrada por el sector pblico o por privados. La competencia
tambin se da en la distribucin de recursos a travs de licitaciones y
concursos para el fnanciamiento de programas y proyectos, tanto de la
administracin pblica como privada. Esto dio pie al desarrollo de las
5
El Consenso de Washington consiste en 10 recomendaciones centrales de poltica:
disciplina fiscal, reordenamiento de las prioridades del gasto pblico, reforma impositiva,
liberalizacin de las tasas de inters, tasas de cambio competitivas, liberalizacin del
comercio internacional, liberalizacin de la entrada de inversiones extranjeras directas,
privatizacin de las empresas pblicas, desregulacin de los mercados en particular el
de trabajo y derechos de propiedad (Williamson, 1994).
32 CEPAL
redes de seguridad, as como a los conocidos fondos de inversin social
(FIS), que marcaron considerablemente la gestin social en la regin, al
considerarse una herramienta ms gil que los ministerios sectoriales para
la distribucin de recursos de inversin pblica para servicios de salud,
educacin primaria y agua y saneamiento, aun cuando en muchos casos
no lograron dar el salto de la lgica de la ejecucin presupuestaria y la
efcacia productiva a la de efectividad social y efciencia
6
.
De acuerdo con esta orientacin de racionalizacin y competitividad,
en este perodo tambin hay una gran relevancia de la descentralizacin,
dado que se procura lograr una gestin de recursos y proyectos ms
autnoma respecto del gobierno central, as como la externalizacin o
tercerizacin de la produccin, lo que da un impulso a la participacin de
privados y organizaciones no gubernamentales en la gestin.
Esta orientacin se refeja en el mbito de la proteccin social. En este
perodo se produce una gran transformacin de los fondos de jubilaciones
y pensiones y del aseguramiento de la salud en el sector formal. A partir
de los problemas de sostenibilidad fscal de la seguridad social basada
en fondos de reparto, surge la idea de los fondos individuales, bajo el
supuesto de que con un mercado de trabajo formal y estabilidad laboral
una persona puede reunir los recursos necesarios para una jubilacin
digna y que, a su vez, esto le permite fnanciar un seguro de salud
para su familia. Con ello, de cierta manera se deja de lado la lgica de
universalismo fragmentado preexistente y se generan administradoras
privadas de esos recursos (Asociacin de administradoras de fondos de
pensiones (AFP) en Chile, Administradoras de fondos de jubilaciones y
pensiones (AFJP) en Argentina, entre otras) y se potencia la participacin
de aseguradoras de salud (como las ISAPRES de Chile). De este modo, la
proteccin social del perodo queda marcada por un enfoque dual. Por
un lado, la proteccin social contributiva de los asalariados fundada en
la capitalizacin individual y el aseguramiento, que funciona en la rbita
de los ministerios de trabajo y de salud; por otro, la proteccin social no
contributiva orientada a cubrir ciertos niveles mnimos de bienestar y
mitigar las consecuencias de la pobreza extrema, administrada por los
ministerios encargados del desarrollo social. En este perodo, el Estado
asume cada vez ms un papel subsidiario y de control y evaluacin y
disminuye, al menos proporcionalmente, su papel de proveedor, situacin
que se observa muy claramente en Chile.
6
El primer ejemplo de fondo de inversin social fue el Fondo Social de Emergencia (FSE)
de Bolivia, creado en 1985 y convertido en 1990 en el Fondo de Inversin Social (FIS)
(Aranbar, 2010). Otros ejemplos son el Fondo Hondureo de Inversin Social (FHIS), el
Fondo Nacional de Cooperacion para el Desarrollo (FONCODES) del Per y el Fondo de
Inversin Social (FONVIS) de la Repblica Bolivariana de Venezuela.
Desde mediados de los aos noventa se va confgurando un nuevo
enfoque de desarrollo con el paradigma de la competitividad sistmica,
en que la insercin en una economa global depende de las capacidades
organizacionales y gerenciales de un pas para combinar una variedad de
factores (econmicos y no econmicos) y para articular diversos actores
(Lechner y Caldern, 1998). Este es un perodo de consolidacin de la
institucionalidad democrtica, en que se dan las reformas del Estado de
segunda generacin (Marchesi, 2004) y la dirigencia poltica apunta a
plasmar en algunas acciones concretas la idea de un Estado ms presente,
con mayor capacidad de intervenir en el desarrollo econmico y social
(Repetto, 2010a, pg. 1). A su vez, alrededor de 2000, se comienzan a
instaurar con fuerza conceptos como garanta de derechos (humanos,
econmicos, sociales y culturales), ciudadana plena y cohesin social entre
los enfoques que guan la poltica social (CEPAL, 2007). Estos dan cuenta
de una preocupacin explcita por lograr mejores niveles de distribucin de
los benefcios del desarrollo econmico y disminuir la elevada desigualdad
prevalente. As, las personas pasan de ser consideradas consumidores y
benefciarios a convertirse en ciudadanos titulares de derechos.
En cuanto a la poltica social, dado que se trata de una etapa en
proceso de desarrollo es difcil hacer un anlisis defnitivo, pero hay algunos
elementos que la caracterizan. Por un lado, la tensin entre universalismo
y focalizacin vuelve a la agenda, pero se integra en la idea de focalizar
recursos para universalizar derechos o mnimos sociales (CEPAL, 2000;
Ocampo, 2001), ya no productos iguales para todos ni solo para algunos,
sino polticas universales con servicios diferenciados segn la variedad
de necesidades y brechas de una poblacin heterognea. As, no solo las
diferencias socioeconmicas sino las tnicas y culturales, de gnero, edad
y lugar de residencia empiezan a considerarse variables centrales en los
aspectos sustantivos y administrativos de dicha poltica. Por otra parte, se
potencia la preocupacin por la calidad de servicio (objetiva y subjetiva) y
los principios de efectividad y efciencia, as como por generar sinergias en
las redes de atencin y proteccin.
En trminos de actores, se mantiene, sino se potencia, la articulacin
pblico-privada, en que tanto las organizaciones de ambos sectores, las
organizaciones no gubernamentales y otras instituciones de la sociedad
civil participan. Sin embargo, el Estado potencia su papel regulador,
asumiendo progresivamente un carcter de garante, no necesariamente
proveedor pero tampoco solo subsidiario.
En este escenario se abren nuevos espacios de debate sobre la
proteccin social, como la articulacin de modelos de capitalizacin
individual con solidaridad (CEPAL, 2006; Uthoff, 2006), la fexiseguridad
laboral y el derecho a tener un ingreso mnimo que permita salir al menos
34 CEPAL
de la pobreza extrema con enfoques que enfatizan las acciones de corto y
largo plazo. En la siguiente seccin se identifcan los contextos y debates
que han inspirado el surgimiento de distintos enfoques y propuestas sobre
proteccin social.
B. Proteccin social, un concepto en evolucin
Los cambios que han experimentado las polticas sociales, y particularmente
las de proteccin social, no han ocurrido de manera aislada del debate
conceptual que se ha dado en el medio acadmico, los organismos de la
cooperacin y las instituciones fnancieras internacionales. Ms aun, se
evidencia una constante retroalimentacin en la que aun cuando no
siempre la implementacin refeje de manera exacta lo que las propuestas
analticas presentan es posible observar una evolucin de los conceptos
y las lneas de intervencin, as como identifcar en qu medida esas
propuestas estn actualmente presentes en los distintos pases.
En las ltimas dcadas, ante la coincidencia sobre la falta
de mecanismos efectivos de proteccin frente a la pobreza y la
vulnerabilidad, ha habido un prolfco debate sobre estos fenmenos, la
multidimensionalidad de sus causas y consecuencias, la forma de medirlas,
el papel y desafos que suponen para distintos actores, y la efectividad de
las polticas y los enfoques que se han de adoptar para lograr impactos
positivos. As, el debate sobre la proteccin social ha derivando en una
extensa literatura, donde coexisten anlisis de tipo histrico (Draibe y
Riesco, 2007; Filgueira y Filgueira, 2002), conceptual (Barrientos e Hinojosa-
Valencia, 2009; Barrientos y Hulme, 2008; Cook y Kabeer, 2009; Norton,
Conway y Foster, 2002) y normativo (CEPAL, 2006; Naciones Unidas, 2009a),
junto con propuestas concretas para su implementacin y ampliacin
7
.
Diversos actores han participado en el desarrollo conceptual de
la proteccin social. En aos posteriores a la defnicin de la proteccin
social hecha por las Naciones Unidas en 2000 (vase la seccin B de la
introduccin), esta se ha ampliado para incorporar de manera explcita
el enfoque de derechos. Mientras que la Organizacin Internacional del
Trabajo (OIT, 2008a) la ha defnido en funcin de los derechos a benefcios
y prestaciones a los que la ciudadana puede acceder para protegerse
del brusco decaimiento en sus estndares de vida y ha elaborado la
propuesta de piso bsico de proteccin social (vase el recuadro I.1), la
CEPAL (2006) lo ha hecho con el fn de generar respuestas asistenciales,
de promocin y desarrollo social, ante los riesgos del entorno, con un
enfoque de derechos.
7
Vase, por ejemplo, Banco Mundial, 2005; CEPAL, 2006; Deveraux, 2002a, 2002b;
Holzmann y Jorgensen, 1999; OCDE, 2009; OIT, 2008a, 2008b.
Recuadro I.1
EL PISO BSICO DE PROTECCIN SOCIAL
La Organizacin Internacional del Trabajo (OIT), junto a otros organismos
del sistema de las Naciones Unidas, est promoviendo a nivel mundial una
propuesta que intenta asegurar un piso bsico de proteccin social para
todas las personas. Esta propuesta ha sido motivada por la constatacin
de que un 80% de la poblacin mundial no tiene acceso a ningn tipo de
seguridad social (OIT, 2008a, pg.7), y se nutre de un enfoque de derechos,
estructurndose en funcin de mbitos de necesidades bsicas que son
clave para realizarlos.
La propuesta consiste en desarrollar sistemas de proteccin social para
las personas que no estn cubiertas por los sistemas de previsin existentes
mediante un piso de proteccin social. Este piso puede lograrse a travs
de transferencias de ingresos o en especie y establece un paquete de
prestaciones mnimas, independientemente de la afliacin laboral.
Ese paquete bsico cumple un conjunto de estndares en cuanto a
las dimensiones de ingreso, asistencia mdica y pensiones para todas
las personas. No se intenta defnir el contenido de los benefcios, sino la
garanta del acceso a ellos (OIT, 2008a, pg. 3), por lo que los pases estn
en libertad de implementar este piso mnimo a travs de transferencias
focalizadas, sujetas a condicionalidades o universales.
La OIT ha estimado que este piso de proteccin social sera alcanzable
para toda la poblacin que vive en situacin de pobreza en el mundo si se
destinara a l menos del 2% del PIB global (OIT, 2008a). Al mismo tiempo,
se requerira un 6% del PIB global para otorgar un piso de proteccin social
a todas las personas que no cuentan con acceso a estos sistemas.
Asimismo, sobre la base de estudios realizados en siete pases de
frica (Burkina Faso, el Camern, Etiopa, Guinea, Kenya, el Senegal y la
Repblica Unida de Tanzana) y cinco de Asia (Bangladesh, la India, Nepal,
Pakistn y Viet Nam), la OIT ha estimado el costo de un paquete bsico de
proteccin social para los pases de bajos ingresos (vase el cuadro). Estas
estimaciones no han sido adecuadas a la realidad de Amrica Latina donde,
en la mayora de los pases, ya se aplican programas de transferencias
monetarias con corresponsabilidad o pensiones de tipo no contributivo, que
deberan formar parte de los clculos para defnir el costo aproximado como
porcentaje del PIB de un paquete con estas caractersticas.
ESTIMACIN DE COSTOS PARA UN PAQUETE DE PRESTACIONES BSICAS DE
PROTECCIN SOCIAL PARA PASES DE FRICA Y ASIA
Prestaciones Indicadores Costo
a
Seguridad de ingresos
mediante pensiones
bsicas para las personas
de edad avanzada y los
discapacitados.
Se calcul una pensin
universal equivalente al
30% del PIB per cpita de
los pases considerados en
el estudio para todos los
adultos mayores de 65 aos
y personas discapacitadas
(estimadas en el 1% de la
fuerza laboral)
b
.
Entre un 0,6%
y un 1,5% del PIB.
(contina)
36 CEPAL
Seguridad de ingresos
para los nios, que facilite
el acceso a la nutricin, la
educacin y el cuidado.
15% del PIB per cpita para
dos nios menores de 14
aos por mujer que haya
dado a luz
c
.
Menos del 3,5%
del PIB.
Acceso a la atencin de
salud bsica y esencial.
Personal mdico: 300
integrantes por cada
100.000 habitantes.
Salarios del personal
mdico indexados con el
crecimiento del PIB
per cpita
d
. Costos
operacionales
correspondientes
al 67% de los costos
del personal mdico.
Entre un 1,5%
y un 5,5% del PIB.
Algunas medidas de
asistencia social para los
pobres o las personas
desempleadas
(por ejemplo, a partir de
planes de garanta
para el empleo).
Apoyo a los ingresos por un
30% del PIB
per cpita
b
.
El benefcio llega al
10% de la poblacin
econmicamente activa
durante100 das al ao.
Vlido para hogares que no
reciben ningn otro tipo de
transferencia.
Entre un 0,5%
y un 0,9% del PIB.
Total
Entre un 3,7%
y un 10,6% del PIB.
Fuente: Organizacin Internacional del Trabajo (OIT), Establecimiento de normas de
seguridad social en una sociedad global. Anlisis de la situacin y de la prcticas
actuales y de las opciones futuras para el establecimiento de normas de seguridad
social globales en la Organizacin Internacional del Trabajo, Ginebra, 2008; Can low-
income countries afford basic social security?, Ginebra, 2008.
a
Estimaciones para 2010. En OIT (2008b, pgs. 23-24) se incluyen proyecciones
hasta 2034.
b
Mximo 1 dlar diario. Dlares en paridad de poder adquisitivo (PPA), indexados a
la infacin, tasas de cambio calculadas por el Fondo Monetario Internacional (OIT)
(2008b, pgs. 23-24).
c
Mximo 0,5 dlares diarios. Dlares PPA, indexados a la infacin, tasas de cambio
calculadas por el Fondo Monetario Internacional (OIT) (2008b, pgs. 23-24).
d
Como mnimo se asume que el sueldo del personal mdico es tres veces el PIB
per cpita.
El Banco Mundial, por su parte, ha instalado un concepto de
proteccin en funcin de su capacidad para responder ex ante y ex post a
diversos escenarios de riesgo (Holzmann y Jorgensen, 1999) (vase el
recuadro I.2). En aos recientes, este organismo ha complementado esta
formulacin desde el punto de vista del nuevo contrato social necesario
para brindar una proteccin social efcaz a todos los ciudadanos. Esta
nueva propuesta enfatiza los desafos que impone la informalidad como
barrera de entrada a la proteccin social y la fragmentacin en el acceso
a los benefcios de las polticas de proteccin social para trabajadores
formales e informales, as como la necesidad de encontrar mecanismos
para extender la proteccin social contributiva a todos los ciudadanos,
independientemente de su situacin laboral, complementando esta accin
con el fortalecimiento sustentable de su capital humano y empleabilidad
(Ferreira y Robalino 2010; Ribe, Robalino y Walker, 2010).
Recuadro I.1 (conclusin)
Recuadro I.2
EL MANEJO SOCIAL DEL RIESGO
Hacia fnes de los aos noventa, el Banco Mundial desarroll un
marco de anlisis para comprender y desarrollar polticas asociadas a
la proteccin social: el manejo social del riesgo. Este defne una serie de
estrategias que pueden implementarse para identifcar tempranamente
las diversas fuentes y tipos de riesgos, prevenirlos, mitigarlos y
superarlos (Holzmann y Jorgensen, 1999, Serrano y Raczynski, 2003).
Bsicamente, el manejo social del riesgo intenta destacar el impacto
de las imperfecciones del mercado en el riesgo que enfrentan las
familias (Munro, 2008) y la necesidad de generar medidas pblicas de
proteccin social para reducir la vulnerabilidad, activar el consumo
y promover la equidad en la gestin de los riesgos de los individuos,
hogares y comunidades, especialmente, de los hogares de menores
ingresos (pobres y vulnerables). Esos mecanismos deben ponerse en
marcha ante la ausencia o defciencia de los mercados y se conciben
como intervenciones acotadas en el tiempo que buscan contribuir al
desarrollo econmico. De esta forma, el manejo social del riesgo supone
tres estrategias: informales, de mercado y pblicas. Adems, identifca
responsabilidades pblicas e individuales con respecto a la proteccin
social. Las responsabilidades pblicas se vinculan a las polticas y a la
regulacin de los mecanismos de mercado, mientras que las individuales
pueden ser formales (el ahorro sistemtico, los seguros privados, tener
un empleo en el sector formal de la economa e invertir en la educacin
de los hijos) o informales (redes sociales y comunitarias).
Sin embargo, el manejo social del riesgo se ha criticado por su limitado
alcance para transformar las estructuras econmicas y redistributivas (Cook
y Kabeer, 2009; Lo Vuolo, 2009; Sojo, 2003). Progresivamente, ha comenzado
a instalarse en la agenda un enfoque de derechos como complemento
necesario del anlisis ms tcnico respecto de los riesgos puntuales que
enfrentan diversos grupos de poblacin y la forma de resolverlos.
Fuente: S. Cook y N. Kabeer, Socio-economic security over the life course: A global
review of social protection, Sussex, Ford Foundation, Institute for Development
Studies, 2009; R. Holzmann y S. Jorgensen, Social protection as social risk
management: conceptual underpinnings for the social protection sector strategy
paper, Journal of International Development, vol. 11, N 17, 1999; Lo Vuolo, R., Social
exclusion policies and labour markets in Latin America, Financing Social Policy.
Mobilizing Resources for Social Development, K. Hujo y S. Mcclanahan (eds.), Nueva
York, Instituto de Investigaciones de las Naciones Unidas para el Desarrollo Social
(UNRISD), Palgrave Macmillan, 2009; L. Munro, Risks, needs and rights: compatible
or contradictory bases for social protection, Social Protection for the Poor and
Poorest. Concepts, Policies and Politics, A. Barrientos y D. Hulme (eds.), Basingstoke,
Palgrave Macmillan, 2008; C. Serrano y D. Raczynski, Derechos sociales bsicos,
superacin de la pobreza y proteccin social ante la vulnerabilidad, Santiago de
Chile, Asesoras para el Desarrollo [en lnea] http://www.asesoriasparaeldesarrollo.cl/
secciones/areas_de_trabajo/politicas_sociales.html, 2003; Ana Sojo, Vulnerabilidad
social, aseguramiento y diversifcacin de riesgos en Amrica Latina y el Caribe,
Revista de la CEPAL, N 80 (LC/G.2204-P/E), Santiago de Chile, Comisin Econmica
para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) 2003.
38 CEPAL
En este contexto, tanto en el anlisis del concepto como en la
defnicin de objetivos y alternativas de poltica sobre proteccin social
es posible identifcar diversos puntos de vista (Barrientos y Hulme,
2008; Cook y Kabeer, 2009; Norton, Conway y Foster, 2002): desde el de
la economa del empleo, habitualmente circunscrita al mbito de la
proteccin de los trabajadores formales; otros centran su contribucin
en los pobres, los inactivos y los trabajadores informales, en tanto que
otros integran ambas visiones en una ms amplia que incluye, adems, la
regulacin del mercado laboral entre sus componentes
8
. Algunos autores
comprenden el alcance de la proteccin social en funcin de los dos
primeros componentes: seguridad social y asistencia (Ferreira y Robalino,
2010; Norton Conway y Foster, 2002), mientras que en otras formulaciones,
los tres componentes mencionados aparecen como inseparables en el
diseo de sistemas de proteccin social (Banco Mundial, 2001b; Barrientos
y Hulme, 2008; Holzmann y Jorgensen, 1999).
En Amrica Latina, los debates ms recientes estn intrnsecamente
asociados a los referidos a la pobreza y la falta de mecanismos de proteccin
frente a los riesgos de quienes viven en esa situacin (Barrientos y Hulme,
2008; Cook y Kabeer, 2009). En este documento se adopta un punto de vista
amplio de la proteccin social como garanta de ciudadana, y por tanto,
universal en su orientacin, aun cuando se reconoce que es necesario
incorporar instrumentos diferenciados y focalizados para consolidarla,
brindando atencin en primer lugar a quienes se encuentran en situacin
de mayor pobreza y vulnerabilidad. La proteccin social incluye tanto los
instrumentos de proteccin contributivos como no contributivos surgidos
del limitado poder de integracin del empleo formal a las estructuras de la
proteccin social contributiva.
Sin embargo, este criterio no es ni ha sido generalizado, sino,
al contrario, es posible analizar distintos enfoques, entre los que se
identifcan cuatro que han marcado el debate: i) la proteccin basada en
el empleo formal, ii) la proteccin frente a situaciones de emergencia,
iii) la proteccin como asistencia y acceso a la promocin y iv) la proteccin
como garanta ciudadana.
8
Cabe distinguir entre los autores que enfatizan el papel de la regulacin de los mercados
laborales (Barrientos y Hulme, 2008) y del fortalecimiento de las instituciones laborales
(Weller, 2008) para la proteccin social (vase el captulo IV.E.3), y quienes ponen de
relieve el papel de las polticas laborales y de mejoramiento de la empleabilidad de los
trabajadores (Ribe, Robalino y Walker, 2010). En la concepcin que aqu se presenta sobre
proteccin social, estas ltimas cabran en el marco de las polticas de promocin social
(vase el captulo IV.A), que si bien muestran marcadas sinergias con las de proteccin
social, funcionan con distintas medidas de implementacin.
1. Proteccin basada en el empleo formal
La refexin respecto de la proteccin social durante gran parte del
siglo pasado estuvo vinculada a la proteccin social contributiva y a una
sociedad del trabajo (CEPAL 2006, pg. 34). Se trataba de un enfoque de
proteccin basada en el empleo formal, y que, como se ha sealado, da
cuenta de una primera aproximacin de los mecanismos necesarios para
proteger a los trabajadores ante circunstancias inesperadas (desempleo,
enfermedad o accidentes laborales), as como en determinadas etapas del
ciclo de vida (fundamentalmente, a travs de las pensiones y jubilaciones,
y seguros de sobrevivencia a los familiares de los trabajadores).
Este enfoque se refej en instrumentos y mecanismos como
los seguros sociales y las mutuales, as como en la legislacin laboral
elaborada por los Estados ante las demandas de mejoras laborales de
los trabajadores formales organizados en gremios y asociaciones
9
.
Estos instrumentos resultaron, en la prctica, estratifcantes en cuanto
a su cobertura, pues solo estaban disponibles para quienes estuvieran
vinculados al mundo del trabajo formal (Filgueira y Filgueira, 2002).
As, se dejaba fuera a importantes sectores sociales, particularmente a
los trabajadores rurales y pobres urbanos no asalariados, situacin que
se ha agravado por las tendencias recientes del mercado laboral. En tal
contexto, la CEPAL (2006) ha hablado de la promesa incumplida del pleno
empleo, refrindose a la conviccin de que a travs de l se lograran
consolidar los derechos asociados a la ciudadana social en Amrica
Latina (Marshall, 1950). Si bien este enfoque de proteccin social se ha
mantenido a lo largo del tiempo, los gobiernos de la regin, as como
diversas instituciones internacionales, han puesto una mayor atencin
en generar mecanismos que permitan proveer de un nivel bsico de
proteccin para quienes permanecen, por diversas razones, fuera del
mercado formal de trabajo.
2. Proteccin frente a situaciones de emergencia
Sobre la base de estas consideraciones, as como de las
transformaciones que operan en los paradigmas de la poltica social, se
identifca la necesidad de elaborar enfoques ms integrales y articulados
para la superacin de la pobreza. Este inters se intensifca a partir del
diagnstico de los impactos generados por los ciclos de crisis econmica
que golpearon a la regin. La volatilidad de los precios, la precariedad
de los empleos y las numerosas restricciones para acceder a mecanismos
pblicos y privados de aseguramiento afectan de manera ms intensa a los
9
Por ejemplo, las reformas laborales pioneras en el Uruguay en la dcada de 1920 o la Ley
del seguro social de 1943 en Mxico.
40 CEPAL
pobres y vulnerables, disminuyen su acceso a recursos para incrementar
su consumo y proteger su bienestar ante eventos crticos, y, por tanto,
los deja ms expuestos a sufrir prdidas presentes y futuras en el capital
acumulado (Cook y Kabeer, 2009, pg. 4). Se comienza a hablar entonces
de las redes de seguridad (safety nets), tambin conocidas como redes de
proteccin social (Len, 2008, pg. 134) o redes mnimas de proteccin
social (Mesa-Lago, 2000, pg. 41)
10
. Estas redes incluyen el conjunto de
polticas y programas de reduccin de la pobreza existentes hasta aquel
momento (transferencias en dinero o especie, subsidios monetarios a la
alimentacin y electricidad, empleos de emergencia, fondos de inversin
social, entre otros), unidos al acceso gratuito a los servicios sociales de corte
ms tradicional (salud, educacin, transporte y, en algunos casos, vivienda)
(Grosh y otros, 2008, pg. 5-6). Estas redes se consideran intervenciones
compensatorias que incrementan el ingreso y otros activos mediante
transferencias focalizadas, diseadas especfcamente para sostener o
aumentar el bienestar de los grupos pobres o vulnerables en perodos de
transicin (o crisis) econmica (Graham, 1994 en Cohen y Franco, 2006a,
pg. 47), razn por la cual se llamar a este enfoque proteccin frente a
situaciones de emergencia
11
.
Se trata de polticas de naturaleza no contributiva y focalizadas en
quienes viven en situacin de pobreza y pobreza extrema, y no incluyen
polticas de proteccin social contributiva (Grosh y otros, 2008, pg. 4). Las
medidas que prevn se implementan mientras las personas buscan nuevas
oportunidades econmicas que, supuestamente, les permitirn mejorar
su situacin de manera expedita (Barrientos y Hulme, 2008). La novedad
que ofrecen es coordinar, precisamente desde la perspectiva de una red, la
oferta pblica para mitigar los impactos de los eventos crticos. La idea es
incorporar a esta red de carcter temporal a quienes se encuentran fuera
del alcance de las polticas sociales y no cuentan con sufciente capacidad
de respuesta autnoma ante los riesgos. Si bien se trata de intervenciones de
carcter residual, que buscan responder a travs de medidas mitigadoras
y compensatorias en el corto plazo las cadas bruscas en los ingresos que
afectan a los hogares ms pobres (Deveraux, 2002a; Conway y Norton,
2002), son un antecedente directo de los debates ms recientes sobre
proteccin social.
10
En este documento se opta por hablar de redes de seguridad para distinguirlas de los
sistemas de proteccin social que dan cuenta de una mirada ms comprehensiva a nivel
conceptual y operativo. Estos sistemas a veces son llamados redes de proteccin social,
de all que se procure evitar la confusin entre ambos enfoques.
11
Este enfoque estuvo presente, de manera implcita o explcita, en las primeras formulaciones
de los fondos de inversin social (por ejemplo, los del Estado Plurinacional de Bolivia) y
las redes de seguridad social, entre fines de los aos ochenta y los noventa.
3. Proteccin como asistencia y acceso a la promocin
A fnes del siglo pasado y comienzos de este, se hace evidente la
necesidad de generar estrategias que logren ir ms all de los eventos
crticos y sus efectos inmediatos en el decaimiento estacional de los
estndares de vida de las personas y familias. Se busca intervenir ante
impactos de ms largo plazo en la trasmisin intergeneracional de la
pobreza y en prdidas agregadas en el bienestar de las familias y sus
integrantes, derivadas de la adopcin de estrategias familiares ante el
riesgo que compromete activos esenciales
12
. As, la pobreza comienza a
verse como un fenmeno dinmico, de mltiples entradas y salidas en el
tiempo, que requiere de intervenciones ms complejas y persistentes para
su superacin. Por lo tanto, la proteccin social debera asumir papeles
de corto y largo plazo en el combate a la pobreza (Banco Mundial, 2001b),
y hacer frente a las necesidades ms urgentes derivadas de los riesgos y
crisis; tambin le corresponder apoyar la conservacin y acumulacin de
activos incluidas, por ejemplo, las pensiones no contributivas a travs
de polticas de prevencin, as como aportar a la transformacin de las
condiciones socioeconmicas que se encuentran en la base de la pobreza
(Acosta y Ramrez, 2004; Barrientos y Hulme, 2005, pg. 9)
13
. Denominamos
a esta versin ms amplia de la proteccin social proteccin como
asistencia y acceso a la promocin.
Este nuevo enfoque queda plasmado en el ttulo del primer
instructivo sectorial de proteccin social del Banco Mundial (Social
Protection Sector Strategy: from Safety Net to Springboard) que muestra la
transformacin de la proteccin social de las redes de seguridad (safety
nets) a la nocin de trampoln (springboard) (Banco Mundial, 2001b; Cook
y Kabeer, 2009, pg. 8), trascendiendo las respuestas centradas solo en el
plano de emergencia
14
. Progresivamente, se incorporan otras medidas,
que haban quedado relegadas durante la poca de ajuste estructural,
como la regulacin de los mercados laborales, la entrega de transferencias
de tipo no contributivo a los adultos mayores que no cuenten con
mecanismos de proteccin social contributiva y la incorporacin de
benefcios de aseguramiento contra el desempleo (Cook y Kabeer, 2009;
Acosta y Ramrez, 2004).
12
Wood (2003) describe la situacin que enfrentan quienes viven en situacin de pobreza
como mantenerse pobres para estar seguros (vase Barrientos y Hulme 2005, pg. 10).
13
Acosta y Ramrez (2004, pg. 48) llaman la atencin sobre la necesidad de combinar en
los sistemas integrales de proteccin social, mecanismos de mitigacin de los riesgos
asociados a crisis econmicas, as como medidas anticclicas, en momentos de mayor
estabilidad. Se espera que estos mecanismos permitan mantener el funcionamiento de la
proteccin social en sus dimensiones de financiamiento y operacin.
14
En un reciente informe del Banco Mundial (Ferreira y Robalino, 2010) se propone el
trmino cuerdas de oportunidad (opportunity ropes) para hacer nfasis en el tema de la
promocin social sustentable.
42 CEPAL
Si bien en la prctica ambos enfoques proteccin frente a
situaciones de emergencia y proteccin como asistencia y acceso a la
promocin son cercanos y comparten una atencin centrada en la
pobreza como eje principal de accin, ambos se distinguen no solo en
funcin de su dimensin temporal, sino, fundamentalmente, de las
polticas que articulan. Si en el primer caso se trata de respuestas ad hoc
formuladas en un escenario de crisis, en el segundo se va consolidando
una mirada de ms largo plazo, con intervenciones ms articuladas
entre s y que intentan responder a las necesidades de proteccin de
familias y hogares a lo largo del ciclo de vida. Las polticas diseadas
en el marco del enfoque de proteccin social frente a situaciones de
emergencia no siempre fueron capaces de alcanzar a la poblacin que
vive en situacin de extrema pobreza, como en el caso de los fondos
de inversin social (Britto, 2004; Deveraux, 2002a), en tanto que en la
proteccin como asistencia y acceso a la promocin se incluye un diseo
ms atento a las necesidades de quienes viven en la pobreza, pobreza
extrema y situaciones de vulnerabilidad.
Asimismo, en este ltimo enfoque se distingue cada vez ms entre
acciones promocionales y de proteccin: mientras que estas ltimas quedan
asociadas a los conceptos de riesgo y vulnerabilidad (vase el recuadro
I.3), las primeras se vinculan ms estrechamente con las estrategias de
fortalecimiento del capital humano y el mejoramiento de los servicios
relacionados en cobertura y calidad
15
. Concretamente, las polticas de
promocin social consisten en el conjunto de esfuerzos especfcos para el
fortalecimiento de los activos con que cuentan las familias. Son polticas
de promocin las sectoriales de salud y educacin (y otras como vivienda),
junto con los programas para elevar los ingresos de las familias (como
los microcrditos) y mejorar la empleabilidad de familias y personas
en situacin de pobreza y vulnerabilidad (programas de capacitacin)
(Deveraux, 2002a; Dreze y Sen, 1989).
Debido a su potencial para fortalecer los activos con que cuentan
los hogares, proteger ante los riesgos y contribuir a la superacin de la
pobreza, las polticas de formacin de capital humano se encuentran en
15
Entre 1999 y 2001 aparecen una serie de documentos conceptuales elaborados por el
Banco Mundial en que se reconocen los lmites del crecimiento econmico y las polticas
macroeconmicas para conducir por s solas a la eliminacin de la pobreza (Banco
Mundial, 2001a y 2001b; Holzmann y Jorgensen, 1999). El Informe sobre el desarrollo
mundial 2000/2001: lucha contra la pobreza da cuenta, precisamente, de esta preocupacin
e identifica tres mbitos centrales de accin para la nueva estrategia de combate a la
pobreza: la creacin de oportunidades, el empoderamiento de quienes viven en situacin
de pobreza y la proteccin social (Banco Mundial, 2001a). Al mismo tiempo, numerosos
estudios muestran el papel determinante que tiene la educacin en la pobreza medida a
travs de ingresos (Fiszbein y Psacharopoulos, 1995 y CEPAL, 2002 en Britto, 2004, pg. 2).
ntima relacin con las de proteccin social. Estas ltimas se encargan de
resguardar las condiciones que garantizarn el acceso y mantenimiento
de los individuos y familias dentro de los sistemas de formacin de capital
humano, previniendo, por ejemplo, el trabajo infantil como estrategia para
enfrentar determinados eventos crticos. A su vez, el fortalecimiento del
capital humano es un activo que, en el largo plazo, puede proteger de forma
signifcativa frente a determinados riesgos. Como se ver ms adelante, est
complementariedad entre aspectos de proteccin y promocin est detrs
de los programas de transferencia con corresponsabilidad, que demandan
una mayor articulacin entre su componente de transferencia de ingresos
y la oferta pblica sectorial vinculada a los mbitos de formacin de capital
humano (salud y educacin).
Recuadro I.3
EL RIESGO Y LA VULNERABILIDAD COMO CONCEPTOS CLAVE
DE LA PROTECCIN SOCIAL
En el centro de las defniciones ms recientes sobre proteccin social se
encuentran las ideas de riesgo y vulnerabilidad. Los eventos o condiciones
del entorno que constituyen un riesgo son aquellos que pueden daar el
bienestar y que son inciertos en cuanto a su ocurrencia (Sojo, 2007, pg.
119). Si bien el riesgo y los eventos crticos afectan a todos dentro de una
sociedad, lo hacen de manera ms intensa a quienes viven en situacin de
pobreza y pobreza extrema y a los que, no siendo pobres, son vulnerables a
la pobreza. En este marco, por vulnerabilidad se entender la probabilidad
de ser pobre en el futuro o de sufrir dao a partir de un determinado riesgo o
amenaza (Barrientos y Hulme, 2008, pg. 4).
Aplicado al campo de la seguridad alimentaria, el Programa Mundial de
Alimentos (PMA) defne a la vulnerabilidad alimentaria como la probabilidad
de que se produzca una disminucin aguda del acceso a alimentos, o a
su consumo, en relacin a un valor mnimo que defne niveles crticos de
bienestar humano (PMA, 2002 en Martnez y Fernndez, 2006, pg. 6). Es
posible traducir esta defnicin a los siguientes trminos de relacin:
Vulnerabilidad = riesgo capacidad de respuesta
Esta defnicin parece ser vlida no solo para la seguridad alimentaria
y la desnutricin, sino tambin para las restricciones de ingreso y pobreza,
as como para otros mbitos de la proteccin social. En efecto, de acuerdo
con esta defnicin, un aspecto clave para identifcar las personas o los
grupos que son vulnerables es la capacidad de respuesta de los individuos
y familias frente a los distintos tipos de riesgo. En esta relacin, sern ms
vulnerables quienes menor capacidad de respuesta tengan.
La capacidad de respuesta puede fundarse en los activos de que
disponen los hogares, familias e individuos, junto con la capacidad social
(contina)
44 CEPAL
e institucional para hacer frente a situaciones de riesgo y la estructura de
oportunidades existente en la sociedad.
Los activos son el conjunto de recursos que en una instancia dada
pueden ser movilizados en busca de mejoras en el bienestar o de evitar
cadas en el bienestar de un hogar (Kaztman y otros, 1999, pg. 9).
Entre estos activos se cuentan: el capital humano (salud, educacin y
conocimiento), el capital social (redes de apoyo, contactos y acceso
a informacin), el capital fsico o patrimonial (alimentos, tierra y otros),
los ingresos y el trabajo (Kaztman y otros, 1999, pg. 12; Moser, 1996
en Escobar y Gonzlez de la Rocha, 2002). En cada uno de estos tipos
de activos hay atributos individuales o familiares sobre los que se ejerce
control y que pueden movilizarse para su acumulacin, consumo e inversin
productiva (Kaztman y otros, 1999, pg. 13-14).
El capital social es el que permite activar mecanismos ms all del
hogar para dar proteccin ante situaciones de riesgo social, econmico
o ambiental que conlleven cada brusca de ingresos o prdida de activos.
La expresin informal de estos mecanismos es la que se genera de
manera autnoma la propia comunidad y algunos ejemplos recurrentes
son las asociaciones de consumidores, los mercados de trueque, la
minga y las ollas comunes. La expresin ms formal es la que ofrece la
institucionalidad del Estado a travs de sus instrumentos de proteccin
social no contributiva, mediante la distribucin de recursos, bienes y
servicios o empleos de emergencia.
La estructura de oportunidades, por otra parte, est compuesta tanto
por mecanismos de mercado como estatales, y se refere al conjunto de
fuentes de renovacin y acumulacin de activos, que facilita a los hogares
el uso de sus propios recursos o les suministra otros que les son tiles para
su integracin a la sociedad (Kaztman y Filgueira, F. 2006, pg. 9). Estas
estructuras pueden, por una parte, proveer nuevos activos o regenerar
los agotados (por ejemplo, a travs de los servicios de salud y educacin
gratuita) y, por la otra, facilitar un uso ms efciente de los recursos con los
que un hogar cuenta (por ejemplo, abriendo guarderas infantiles para liberar
recursos humanos que pueden ser invertidos en la produccin de ingresos)
(Kaztman y Filgueira, F. 2006, pg. 10). Incorporan, por tanto, polticas y
estrategias de promocin y proteccin social.
Fuente: A. Escobar y M. Gonzlez de la Rocha, Evaluacin cualitativa del programa de
desarrollo humano Oportunidades. Seguimiento de impacto 2001-2002, comunidades
de 2.500 a 50.000 habitantes, evaluacin de resultados de impacto del programa de
desarrollo humano Oportunidades, Mxico, D.F., Centro de Investigaciones y Estudios
Superiores de Antropologa Social (CIESAS), 2002; R. Kaztman y otros, Vulnerabilidad,
activos y exclusin social en Argentina y Uruguay, Documento de trabajo, N 107,
Santiago de Chile, Organizacin Internacional del Trabajo (OIT), 1999; R Kaztman y
F. Filgueira, Las normas como bien pblico y como bien privado: refexiones en las
fronteras del enfoque AVEO, Coleccin aportes conceptuales, N 4, Montevideo,
Universidad Catlica del Uruguay, 2006; R. Martnez y A. Fernndez, Modelo de
anlisis del impacto social y econmico de la desnutricin infantil en Amrica Latina,
serie Manuales, N 52 (LC/L.2650-P), Santiago de Chile, Comisin Econmica para
Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), 2006. Publicacin de las Naciones Unidas, N de
venta: S.06.11.G.175.
Recuadro I.3 (conclusin)
4. Proteccin como garanta ciudadana
La necesidad de instalar una visin ms inclusiva y sustentable de
la proteccin social es el antecedente de un cuarto enfoque de proteccin
social, que va ms all de quienes viven en situacin de pobreza y se orienta
a asegurar niveles mnimos de proteccin al conjunto de la ciudadana:
es el que denominamos proteccin como garanta ciudadana y que
brinda orientaciones fundamentales para la integralidad e inclusividad
de la proteccin social. Esta perspectiva se fundamenta en la Declaracin
Universal de Derechos Humanos de 1948, el Pacto Internacional de
Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (PIDESC) de 1966 y otros
instrumentos de la normativa internacional de derechos humanos (vase
el anexo 1), pero es solamente durante la ltima dcada cuando su mensaje
empieza a tener ms presencia y ganar ms adeptos en Amrica Latina,
tanto entre los analistas como entre los equipos a cargo del diseo e
implementacin de la proteccin social.
La proteccin social como garanta ciudadana se enfoca
fundamentalmente en la realizacin de los derechos econmicos, sociales
y culturales, y en los cuatro principios que deberan estar incorporados
a nivel conceptual y operativo en los sistemas de proteccin social:
i) igualdad y no discriminacin, ii) participacin y empoderamiento,
iii) rendicin de cuentas y iv) transparencia; estos principios generan
obligaciones de carcter irrenunciable, universal y progresivo de los
Estados con sus ciudadanos (Abramovich, 2006). Los Estados tienen
as la obligacin de respetar, proteger y promover la realizacin de
los derechos, que tienen la caracterstica de ser complementarios e
indivisibles (Abramovich, 2006). De esta manera, la titularidad de
derechos se convierte en garanta y fundamento de la ciudadana
(CEPAL, 2006, pg. 18).
Como plantean Abramovich y Pautassi, estos derechos, al ser
aplicados a las estrategias de desarrollo, permiten fjar pautas y criterios
para el diseo y la implementacin de estrategias sustentables de desarrollo
y polticas sociales inclusivas. Estas pautas se traducen en estndares
jurdicos como la obligacin de garantizar el contenido mnimo de los
derechos, la obligacin para los Estados de no aplicar polticas regresivas
sino progresivas, la obligacin de garantizar la participacin ciudadana,
as como en principios igualdad y no discriminacin, universalidad,
acceso a la justicia, acceso a la informacin pblica, que se utilizan para
desarrollar una matriz til en la defnicin de las polticas y estrategias
de intervencin, tanto de los Estados como de los actores sociales y los
organismos de cooperacin para el desarrollo, como tambin para el
diseo de acciones para la fscalizacin y evaluacin de polticas pblicas
(Abramovich y Pautassi, 2009).
46 CEPAL
El cumplimiento de las obligaciones adquiridas a travs de los
mandatos incorporados en las cartas constitucionales, as como en los
pactos y tratados internacionales, lleva a los Estados a generar medidas
positivas en materia de polticas pblicas, que faciliten la implementacin
de mecanismos de seguimiento respecto de estas ltimas (Abramovich
y Pautassi, 2009). As, en la regin es cada vez ms frecuente encontrar
programas sociales, polticas sectoriales y reformas diseadas desde
un enfoque de derechos. Ejemplos de esta tendencia son el Plan Acceso
Universal con Garantas Explcitas (plan AUGE, vase el recuadro II.5), el
sistema de proteccin social en Chile y la reforma del sistema de salud
en Colombia. Algunos programas de transferencia con corresponsabilidad
como Oportunidades en Mxico o Bolsa Famlia en el Brasil incluyen en
su formulacin una referencia directa a los estndares de derechos, aun
cuando el conjunto de sus intervenciones no surge nicamente de esta
matriz ni siempre logren ser efectivos.
Un concepto de proteccin social en un marco normativo de
derechos supone generar estndares concretos e igualitarios para
su implementacin a favor de toda la ciudadana. Las garantas se
referen, por tanto, a un conjunto de estndares que traducen los
derechos econmicos, sociales y culturales en mbitos precisos de
poltica como el acceso, la calidad, el fnanciamiento, el monitoreo, la
participacin y la compensacin, sujetos a una legislacin que obliga a
su implementacin y seguimiento por parte del Estado (Gacita-Mari y
Norton, 2009). Con este enfoque, la proteccin social debera, por tanto,
orientarse a: i) comunicar amplia y claramente los derechos, benefcios y
estndares exigibles por los ciudadanos, ii) comprometer la equidad en la
provisin de los servicios que materializan tales benefcios y estndares y
iii) defnir los mecanismos de compensacin ante el incumplimiento de
estos (Norton, Gacita-Mari y Georgieva, 2009, pg. 3).
Es posible identifcar el enfoque de proteccin como garanta
ciudadana a partir de una serie de debates, anlisis y propuestas concretas
de proteccin social sustentadas en derechos y elaboradas en diversos
crculos acadmicos de la regin y por organismos internacionales, ms
que en una sola formulacin (cf. CEPAL, 2006; Filgueira y otros, 2006;
Gacita-Mari, Norton y Georgieva, 2009; Molina, 2006; OIT, 2008a, 2008b;
Naciones Unidas, 2009a, 2000). Pese a su diversidad, estas propuestas
muestran cierta coincidencia en la bsqueda de la extensin de los
mecanismos de proteccin para quienes an se encuentran fuera de su
alcance y la realizacin de la ciudadana social. En su conjunto, se observa
una bsqueda compartida en torno a los siguientes elementos:
Esquemas de proteccin social construidos a partir de la nocin i)
de ciudadana social y de los derechos econmicos, sociales y
culturales, en que el Estado tiene un papel central como garante
de los estndares que defnen mnimos sociales de proteccin
social y que establecen bases comunes respecto de la calidad y
acceso (cobertura) a los servicios y benefcios asociados con las
polticas de proteccin social, independientemente de que su
provisin sea estatal, privada o mixta.
Una orientacin universal de la proteccin social como ii)
objetivo ltimo, que mantiene la focalizacin de las acciones
como instrumento para reducir las desigualdades y
optimizar la distribucin de recursos, y revela la existencia de
posiciones contrastantes sobre la introduccin de criterios de
condicionalidad.
Una serie de estndares de contenidos, acceso y calidad, iii)
entendidos como mnimos sociales, que se han incorporado en
diversos mecanismos y propuestas para traducir la universalidad
de la proteccin social en polticas concretas.
Instrumentos diseados en funcin de la mejora de la iv)
identifcacin de los riesgos que enfrentan las familias y
distintos grupos, y el fortalecimiento de la acumulacin de
activos y contribucin a la plena realizacin de sus derechos, lo
que requiere gestionar la proteccin social desde una ptica de
integralidad, intersectorialidad y adaptabilidad de sus acciones,
a travs de sistemas de polticas de proteccin y promocin
social, ms que de programas e intervenciones aisladas.
La especifcidad del enfoque de proteccin social como garanta
ciudadana reside, por tanto, en la instalacin de una mirada sinrgica
de la proteccin social que trasciende al mismo tiempo que incluye
los mbitos de la proteccin contributiva (seguridad) y no contributiva
(asistencia social). Ms all de defnir polticas de proteccin social a
priori, se identifcan necesidades y vacos de intervencin, lo que hace ms
complejo el diseo y la gestin.
Captulo II
La proteccin social en la Amrica Latina
del nuevo milenio
Las distintas conceptualizaciones y orientaciones analticas sobre la
proteccin social y las polticas implementadas en los pases de la regin
delimitan el contexto en el cual cabe analizar las caractersticas de las
polticas vigentes, los recursos involucrados y los arreglos institucionales
desarrollados para su implementacin. A continuacin se presentan
algunos de sus principales elementos, avances y limitaciones.
A. La situacin actual, una realidad de brechas
y logros
En el ao 2009, 183 millones de personas vivan en la pobreza en Amrica
Latina un tercio de los habitantes de la regin, de las cuales 74 millones
se encontraban en la pobreza extrema (CEPAL, 2010c). Esto signifca que
entre 2008 y 2009 tres millones de personas cayeron en la pobreza extrema
a causa de la crisis econmica mundial, el aumento del desempleo y la
informalidad y la insufciencia de los mecanismos de proteccin social.
Muchos otros ciudadanos continuarn viviendo en una situacin de
vulnerabilidad, que supone enormes difcultades para enfrentar crisis
econmicas o de otra ndole
1
.
1
De acuerdo con datos de la CEPAL (2010a), entre el 37% (Uruguay) y el 86% (Honduras) de
la poblacin latinoamericana es extremadamente pobre, pobre o vulnerable a la pobreza
(su ingreso per cpita no supera 1,8 veces la lnea de pobreza de su pas).
50 CEPAL
Pese a la temprana introduccin del denominado enfoque
de proteccin basada en el empleo formal (vase el captulo I.C),
fundamentalmente sustentado en polticas de proteccin social contributiva
(Draibe y Riesco, 2007; Mesa-Lago, 2004a), en Amrica Latina coexisten
en la actualidad dos realidades muy distintas para los ciudadanos
(Bertranou, 2008; CEPAL, 2006, 2008a; Filgueira, 2007; Regalia, 2006). Por
una parte, menos de la mitad de la poblacin ocupada est integrada
en el mercado formal del trabajo y cuenta con algn tipo de proteccin
social contributiva, es decir, tiene acceso a un conjunto de mecanismos de
cobertura ante contingencias y riesgos estructurales. Por otra, una gran
parte de la poblacin contina excluida del mercado formal del trabajo y
por ende carece de acceso a tales mecanismos. El origen de esta dualidad
debe buscarse en los fundamentos de la proteccin social anclada en la
expansin del mercado formal del trabajo (Lo Vuolo, 2009), promesa
largamente incumplida en la regin (CEPAL, 2006).
Los datos estadsticos disponibles indican que la precariedad en
el mercado de trabajo en la regin se vincula con la informalidad y el
empleo en sectores de baja productividad. En 2008, alrededor de la mitad
de los trabajadores latinoamericanos estaba ocupada en los sectores de
baja productividad e ingresos, con escasa cobertura de seguridad social
(vase el grfco II.1)
2
. Ese mismo ao, frente a una afliacin del 51,5%
de los ocupados de 15 aos y ms a la seguridad social, solamente el
19,1% de los ocupados en el sector informal contaba con cobertura de la
seguridad social. Entre los trabajadores ocupados en las reas rurales
la cobertura llegaba al 27%. Preocupa, en particular, la gran proporcin
de mujeres ocupadas en sectores de baja productividad (55,5%) en
comparacin con los hombres (45,9%) (Naciones Unidas, 2010) (vase el
cuadro 3 del anexo estadstico).
Asimismo, cerca del 41% de los trabajadores de 12 pases de la regin
no contaban con un contrato formal de trabajo en 2006 (CEPAL, 2009a),
cifra que da cuenta de capas medias que tambin quedan excluidas de
un tipo de relacin laboral contractual y, en consecuencia, se vuelven ms
vulnerables. Ese mismo ao, solo el 26,2% de los asalariados del sector de
baja productividad aportaba a la seguridad social, en evidente contraste
con el 76,7% de los asalariados de los sectores de productividad media y
alta, quienes s cotizaban en estos sistemas.
2
De acuerdo con la CEPAL, la informalidad se refiere a los ocupados en el sector de
baja productividad, o sea los empleadores o asalariados (profesionales y tcnicos o no)
que trabajan en empresas con hasta cinco empleados (microempresas) o en el empleo
domstico o son trabajadores independientes no calificados (por cuenta propia y familiares
no remunerados sin calificacin profesional o tcnica).
Grfico II.1
AMRICA LATINA (18 PASES): OCUPADOS EN SECTORES DE BAJA
PRODUCTIVIDAD (SECTOR INFORMAL) Y OCUPADOS NO AFILIADOS
A LA SEGURIDAD SOCIAL, ALREDEDOR DE 2008
(En porcentajes)
72,3
69,0
66,9 66,8 66,6
65,9
64,1
60,0
56,9 56,2
52,4
49,8 49,4
47,5
44,9
41,5
40,8
39,6
32,2
79,3
75,2
80,1
87,0
82,7
80,1
67,6
71,1
64,0
65,4
47,9 48,5
51,3
51,3
47,4
30,3
54,0
32,6
33,3
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
Ocupados en sectores de baja productividad Ocupados no afiliados a la seguridad social
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B
o
l
.

d
e
)

b
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones
especiales de las encuestas de hogares de los respectivos pases.
a
reas urbanas.
b
Promedio ponderado.
Cabe destacar que, incluso en perodos de crecimiento como el de
2003 a 2008, los problemas estructurales del empleo no se han resuelto
y se mantienen altos niveles de vulnerabilidad al empobrecimiento
(CEPAL, 2010a). Claramente, las familias pobres y vulnerables de la regin
no disponen de empleo e ingresos en forma permanente, pese a que el
primero constituye el principal recurso con que cuenta la gran mayora
de los hogares para garantizar la subsistencia (Cecchini y Uthoff, 2008;
CEPAL, 2009a)
3
.
Existe a su vez un conjunto de personas entre ellas los adultos
mayores, los nios y los discapacitados que se encuentran fuera del
mercado del trabajo. Aunque en determinados casos estn cubiertas por la
proteccin social contributiva mediante seguros y pensiones del cnyuge
o familiar, con frecuencia carecen de dicha cobertura y por tanto requieren
mecanismos de proteccin social no contributivos.
3
De acuerdo con datos de la CEPAL, las remuneraciones provenientes del trabajo
representan en promedio el 79% de los ingresos de los hogares de la regin. Los salarios
representan aproximadamente dos tercios de dicho porcentaje, que equivalen al 52% del
ingreso total (CEPAL, 2009a).
52 CEPAL
En este contexto, en el marco de la proteccin social se ha debido
hacer frente a diversas situaciones mediante la creacin de mecanismos
de aseguramiento ya sea vinculados con el mercado de trabajo o
independientes de este y la cobertura ante reducciones bruscas del
ingreso por medio de la proteccin social no contributiva. En particular,
el conjunto de las transferencias de ingresos estatales no contributivas
entre ellas los programas de transferencias con corresponsabilidad (PTC)
o las pensiones sociales muestran una clara incidencia en la mejora de
los niveles de bienestar de los hogares ms pobres (CEPAL, 2010a). Esto
contrasta con los instrumentos de la proteccin social contributiva, como
el aseguramiento privado y las indemnizaciones laborales y de salud, que
se concentran en los sectores de mayores ingresos y entre los trabajadores
del mercado formal de empleo (CEPAL, 2010a; Mesa-Lago, 2009), tienen
impactos redistributivos negativos o nulos y son altamente segmentadores.
B. Regmenes de bienestar e inversin social
Amrica Latina se caracteriza por una gran diversidad en cuanto a
los tipos de proteccin social y los niveles de inversin pblica social
tradicionalmente conocida como gasto, as como en relacin con
sus impactos redistributivos
4
. En muchos pases se ha logrado avanzar
en la proteccin de los ciudadanos, al extenderse la cobertura a grupos
hasta hace pocos aos excluidos
5
. Esto ha ocurrido en parte gracias al
aumento de la inversin social, que desde 1990-1991 se ha incrementado
en promedio cinco puntos porcentuales, para llegar al 18% del producto
interno bruto (PIB) en 2007-2008 (CEPAL, 2010c)
6
. Aunque signifcativo,
este avance es todava insufciente, si se tiene en cuenta que la regin se
sita siete puntos porcentuales por debajo de los pases de la Organizacin
de Cooperacin y Desarrollo Econmicos (OCDE), cuya inversin social
alcanza el 25% del PIB (CEPAL, 2010a). Los niveles de inversin social per
cpita tambin varan mucho segn los pases de un mnimo de 107
4
En las estadsticas de finanzas pblicas y las cuentas nacionales se suele hablar de gasto
social para referirse a todos aquellos recursos destinados al financiamiento de la poltica
social, sus programas y proyectos. Sin embargo, en este libro se prefiere utilizar la expresin
inversin social, a la luz de los retornos que esta tiene en trminos de desarrollo humano
en la sociedad (Martnez y Collinao, 2010).
5
Con excepcin de Hait, que antes del terremoto de enero de 2010 se encontraba en una
fase inicial de consolidacin de sus redes de servicios sociales bsicos, prcticamente en
todos los pases de Amrica Latina existen mecanismos de acceso a polticas sectoriales de
salud y educacin, por ms dbiles que estas sean en cuanto a cobertura e inversin social.
Asimismo, casi en la totalidad de los pases de la regin se han implementado programas
de transferencias con o sin corresponsabilidad, ya sea como instrumento principal o
complemento de otras medidas de proteccin social no contributiva.
6
El dato se refiere al promedio ponderado correspondiente a 21 pases de Amrica Latina
y el Caribe.
dlares en Nicaragua hasta un mximo de 2.276 dlares en Argentina
y en algunos casos no se condicen con su nivel de desarrollo (vanse el
grfco II.2 y los cuadros 1 y 2 del anexo estadstico).
Grfico II.2
AMRICA LATINA Y EL CARIBE (21 PASES): INVERSIN PBLICA SOCIAL
Y PRODUCTO INTERNO BRUTO PER CPITA, 2007-2008
(En dlares de 2000)
Argentina
Honduras
Brasil
Chile
Colombia
Costa Rica
Cuba
Ecuador
Bolivia
(Est. Plur. de)
Jamaica
Mxico
Nicaragua
Panam
Per
Rep. Dominicana
Trinidad y Tabago
Uruguay
Venezuela (Rep. Bol. de)
0
500
1 000
1 500
2 000
2 500
0 2 000 4 000 6 000 8 000 10 000 12 000
I
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a

(
2
0
0
7
-
2
0
0
8
)
PIB per cpita (2008)
Guatemala
Paraguay
El Salvador
Fuente: Elaboracin propia, sobre la base de Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe
(CEPAL), Panorama social de Amrica Latina, 2010, documento informativo, Santiago de Chile, 2010.
Al analizar el impacto redistributivo de las transferencias
monetarias pblicas y privadas (vanse el grfco II.3 y el cuadro 2 del
anexo) es posible apreciar que contribuyen a disminuir la concentracin
del ingreso primario, sobre todo en los pases con sistemas de proteccin
social ms consolidados y que tienen una mayor cobertura, como en
el caso de la Argentina, el Brasil, Chile, Costa Rica y el Uruguay. Sin
embargo, aun cuando reducen la concentracin observada en el ingreso
primario, las transferencias no siempre son progresivas en trminos
absolutos, pues en algunos pases se concentran en hogares de ingreso
primario ms elevado, lo que resulta del peso de las jubilaciones y de la
menor proporcin de hogares que depende solo de estas. Por otra parte,
cabe tener presente que si bien las transferencias solo representan el 9%
del ingreso total, llegan a representar un tercio del ingreso de quienes
las reciben, sobre todo en hogares compuestos nicamente por adultos
mayores (CEPAL, 2010a, pg. 106).
54 CEPAL
Grfico II.3
AMRICA LATINA (18 PASES): COEFICIENTE DE GINI DEL INGRESO PER CPITA
DE LOS HOGARES ANTES Y DESPUS DE LAS TRANSFERENCIAS,
ALREDEDOR DE 2008
a

BRA
ARG
RDO
HND
GTM
AL
PRY
PAN
NIC
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BOL
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URY
PER
MEX
CRI
COL
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0,40
0,45
0,50
0,55
0,60
0,65
0,70
0,40 0,45 0,50 0,55 0,60 0,65 0,70
Gini ingreso primario
G
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o
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a
l
Pases donde la concentracin
del ingreso aumenta
Pases donde la concentracin
del ingreso disminuye
ECU
especiales de las encuestas de hogares de los respectivos pases.
a
Corresponde al ingreso primario, despus de impuestos y aportes a la seguridad social.
Una forma de examinar el desempeo de la proteccin social en la
regin consiste en analizar su labor presupuestaria junto con sus logros.
De acuerdo con la clasifcacin presentada por la CEPAL (2010a, 2010b),
se distinguen tres grupos de pases segn sus niveles de inversin social,
lo que tiene repercusiones en los resultados de la proteccin social y la
cobertura de servicios de salud y educacin (vase el cuadro II.1). Como se
puede apreciar, subsisten brechas evidentes en la provisin de bienestar
en Amrica Latina: en promedio, menos de la mitad de la poblacin
ocupada de cada pas tiene cobertura de la seguridad social, mientras
que en aquellos pases con menor inversin social esa proporcin apenas
llega a poco ms de un quinto. Incluso en el caso del primer grupo el de
mayor inversin social no hay una cobertura universal de la seguridad
social, de modo que urge la bsqueda de alternativas para mejorar las
respuestas estatales en este mbito. Asimismo, existen grandes brechas en
aseguramiento en salud y en el acceso a la educacin.
Cuadro II.1
AMRICA LATINA: INDICADORES DE INVERSIN SOCIAL, COBERTURA DE
PROTECCIN SOCIAL, SALUD Y EDUCACIN, ALREDEDOR DE 2008
(En promedios simples para cada grupo de pases)
Indicador Grupo I Grupo II Grupo III Amrica Latina
Argentina,
Brasil, Chile,
Costa Rica,
Panam,
Uruguay
Colombia,
Mxico,
Venezuela
(Repblica
Bolivariana de)
Bolivia (Estado
Plurinacional
de), Ecuador,
El Salvador,
Guatemala,
Honduras,
Nicaragua,
Paraguay,
Per, Repblica
Dominicana
Inversin social
Inversin pblica social per
cpita (en dlares de 2000) 1 220 646 181 666
a
Inversin pblica social como
porcentaje del PIB 18,5 12,7 10,0 14,2
a
Inversin pblica en seguridad
y asistencia como porcentaje
del PIB 8,1 5,0 2,6 5,0
b
Inversin pblica en salud
como porcentaje del PIB 4,1 2,2 2,3 2,9
b
Inversin pblica en educacin
como porcentaje del PIB 4,7 4,2 4,1 4,3
b
Cobertura de proteccin social, salud y educacin
Ocupados afliados a
la seguridad social (en
porcentajes) 58,5 49,9 23,9 41,4
c
Cobertura de pensiones y
jubilaciones. reas urbanas
(en porcentajes)
d
64,4 26,6 14,1 32,8
c
Cobertura de aseguramiento
en salud (en porcentajes)
d
69,7 45,6 17,2 39,4
c
Tasa neta de matrcula en la
educacin secundaria
e
76,1 71,0 57,9 66,1
f
especiales de las encuestas de hogares de los respectivos pases; C. Mesa-Lago, Social insurance
(pensions and health), labour markets and coverage in Latin America, Financing Social Policy.
Mobilizing Resources for Social Development, K. Hujo y S. McClanahan (eds.), Nueva York, Instituto de
Investigaciones de las Naciones Unidas para el Desarrollo Social (UNRISD), Palgrave Macmillan, 2009 e
Instituto de Estadstica de la UNESCO (ISU) http://stats.uis.unesco.org/unesco/TableViewer/document.
aspx?ReportId=143&IF_Language=eng.
a
Promedio simple de 21 pases.
b
c
d
No incluye el Brasil. Los datos corresponden a los aos 2004, 2005 y 2006.
e
No incluye Costa Rica y Honduras.
f
56 CEPAL
La situacin actual refeja los distintos procesos histricos que tuvieron
lugar en los pases a lo largo del siglo XX. As, mientras algunos, como la
Argentina, Chile, Cuba, el Uruguay y luego Costa Rica, fueron pioneros
en desarrollar programas de proteccin social de tipo contributivo y no
contributivo en los aos veinte y treinta, en Colombia y Mxico se hizo a partir
de los aos cuarenta y cincuenta y en otros, como el Estado Plurinacional de
Bolivia, El Salvador y el Per, estos programas se introdujeron a partir de
la dcada de 1960 y no se cuenta con pensiones sociales (Mesa-Lago 2004a,
pgs. 186-187). Estos procesos derivan en modelos de Estado de bienestar de
distintas caractersticas: el universal estratifcado en la Argentina, Chile
y el Uruguay, donde los mayores niveles de proteccin se vinculan con la
pertenencia a grupos insertos en el mercado de empleo formal; el rgimen
dual en el Brasil y Mxico, pases sumamente heterogneos en cuanto a
la distribucin territorial, de recursos y de los niveles de proteccin entre
regiones geogrfcas; y el rgimen excluyente en pases como el Estado
Plurinacional de Bolivia, el Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras,
Nicaragua y la Repblica Dominicana, en los cuales hasta hace poco las
lites se haban benefciado en gran medida de los recursos estatales sin que
hubiera prcticamente ningn tipo de redistribucin pblica de recursos
(Filgueira y Filgueira, 2002, pgs. 135-145).
La heterogeneidad de situaciones en la regin refeja distintas
visiones con respecto al papel del Estado en garantizar el acceso a la
proteccin social frente a otros actores como el mercado, la familia y las
organizaciones sociales y comunitarias, que en determinados pases cobran
mayor relevancia debido a la falta de polticas asociadas. En los pases
donde la participacin del Estado en la provisin de proteccin social es
menor y el acceso a servicios sociales fuera del mercado es ms difcil,
la familia y sus sistemas de cuidados domsticos basados en la divisin
sexual del trabajo adquieren un papel fundamental (Martnez, J. 2008a). Este
es el caso del rgimen informal-familiarista (Martnez, J. 2008a) en el
que cabra ubicar al Estado Plurinacional de Bolivia, Colombia, el Ecuador,
El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, el Paraguay, el Per, la
Repblica Dominicana y la Repblica Bolivariana de Venezuela. Con
respecto a los pases donde el Estado est ms presente en los regmenes
de bienestar, J. Martnez (2008a) establece dos categoras: por una parte,
el rgimen estatal-productivista (Argentina y Chile) y, por otra, el
estatal-proteccionista (Brasil, Costa Rica, Mxico, Panam y Uruguay).
En el primero, el mercado incorpora ms activamente a los trabajadores
al empleo formal y es, a la vez, un actor importante en la provisin de
bienestar. Adems, los recursos estatales estn fuertemente orientados
a la formacin de capital humano, como lo muestran los altos niveles de
inversin en salud y educacin. En el segundo, existen mayores niveles de
informalidad en el empleo y el Estado interviene ms activamente que en
otros casos en la regulacin de los mercados laborales y en la creacin de
esquemas no contributivos.
Como se ver ms adelante, es necesario tener en cuenta esta
diversidad de arreglos y capacidades a la hora de plantear los requisitos y
desafos de un sistema integral de proteccin social.
C. Las instituciones de la proteccin social
En este apartado se presentan algunos de los principales elementos de la
institucionalidad vigente en los pases de la regin a fn de visualizar el
nivel de desarrollo y las posibilidades existentes para avanzar en polticas
de proteccin social.
1. Las entidades y organismos a cargo
La participacin de actores institucionales, tanto pblicos como
privados, en la implementacin y operacin de las polticas de proteccin
social vara mucho en los pases de la regin. Esta diversidad es resultado de
la naturaleza de la proteccin social, que incorpora distintas dimensiones
y componentes contributivos, no contributivos y la regulacin de los
mercados laborales (vase el captulo IV.E) y requiere de mltiples
sinergias para su funcionamiento integral.
En primer lugar, cabe destacar que el Estado central, sus entidades
ministeriales y secretaras desempean un papel clave en el diseo, la
implementacin, la evaluacin y el control de la proteccin social. Las
carteras de desarrollo social, salud, educacin, trabajo y previsin (o
seguridad) social estn frecuentemente involucradas tanto en los mbitos
contributivos (seguridad) como no contributivos (asistencia) de la
proteccin social, as como en la defnicin de polticas y regulaciones
vinculadas al mercado laboral. Estas instituciones pueden participar tanto
en la formulacin de polticas como en su coordinacin o parte de su
implementacin.
En segundo lugar, conforme a la observacin de que no existe un
modelo nico de proteccin social en Amrica Latina, es posible distinguir
diversos tipos de arreglos institucionales, en los que se combinan
instrumentos de tipo contributivo y no contributivo, de carcter universal y
especfco, tanto pblicos como privados y mixtos (OIT, 2001 en Bertranou,
Solorio y van Ginneken, 2002, pg. 12).
a) Proteccin social contributiva
Con respecto a la proteccin social de tipo contributivo,
histricamente han confuido distintos actores, cuya participacin se
58 CEPAL
mantiene en la actualidad. En la regin, se crearon en forma temprana
instrumentos previsionales administrados directamente por las uniones
sindicales o los gremios de cada rama por medio de las cajas de previsin,
como la Caja de Industria y Comercio del Uruguay, creada en 1919 como
fondo de pensiones para los empleados de estos sectores. En otros casos,
estos instrumentos son gestionados por el Estado, como los servicios del
seguro social o los institutos de seguridad social
7
(Draibe y Riesco, 2007,
pg. 43). Con las reformas implementadas durante las dcadas de 1980 y
1990 cobran importancia las instituciones privadas de seguridad social,
no obstante las instituciones pblicas mantienen un papel importante
tanto en la defnicin y control de polticas y niveles de aseguramiento
garantizados como en la gestin de tales polticas. En el mbito del sector
privado se encuentran los seguros privados, los administradores de fondos
de pensiones
8
y las mutuales de seguridad
9
, que cubren sobre todo a los
trabajadores formales, debido a la naturaleza contributiva de los requisitos
de entrada al sistema.
b) Sector salud
En el mbito especfco de la proteccin social en salud, a las
instituciones sealadas se suman otras vinculadas tanto al aseguramiento
como a la provisin de servicios. As, por ejemplo, al papel que cumplen
los seguros pblicos y privados de salud en los casos de licencias mdicas,
enfermedades laborales, invalidez o maternidad, se aade la participacin
de los ministerios o secretaras de salud y de los proveedores de servicios
7
En la regin existen mltiples ejemplos de institutos de seguridad social entre ellos
el Instituto Guatemalteco de Seguridad Social, el Instituto Hondureo del Seguro Social
(IHSS), el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS), el Instituto Nicaragense de
Seguridad Social (INSS) y el Instituto Salvadoreo del Seguro Social (ISSS). Por lo general,
se trata de instituciones autnomas de derecho pblico, con personera jurdica propia. En el
caso de Honduras, adems del IHSS, existen otros cuatro institutos que proveen pensiones
a grupos especficos: i) el Instituto Nacional de Previsin del Magisterio (INPREMA) (para
docentes del sector pblico y privado); ii) el Instituto Nacional de Jubilaciones y Pensiones
de los Empleados y Funcionarios del Poder Ejecutivo (INJUPEMP); iii) el Instituto de
Previsin Militar, y iv) el Instituto de Previsin Social de los Empleados de la Universidad
Nacional Autnoma de Honduras (INPREUNAH) (Badillo y otros, 2009). En el caso de
Mxico, adems del IMSS, hay otras dos instituciones pblicas directamente vinculadas
a la seguridad social de los trabajadores: el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de
los Trabajadores del Estado y la Secretara de Salud. En otros casos, como en Chile, se crea
un servicio pblico el Instituto de Previsin Social (IPS) sujeto a las disposiciones del
Ministerio del Trabajo y Previsin Social para la gestin de pensiones solidarias (parcial o
totalmente no contributivas) y de los regmenes previsionales anteriormente tramitados
por el Instituto de Normalizacin Previsional (INP).
8
Por ejemplo, el Fondo de Ahorro Previsional en el Uruguay o las Administradoras de Fondos
de Pensiones (AFP) en Chile. La presencia de estas instituciones privadas en la regin no
es homognea y vara de acuerdo con los parmetros de reforma emprendidos por los
distintos pases, en los que el Estado y el mercado tienen mayor o menor participacin.
9
Entidades de naturaleza privada sin fines de lucro encargadas de brindar garantas de
cobertura de salud ante riesgos laborales a los trabajadores afiliados a estos esquemas.
de salud privados, donde estos existan. Sin embargo, es importante
precisar que la situacin del sector salud en la proteccin social no es
sufcientemente clara en la regin, pues deben defnirse con mayor
especifcidad la funcin de la proteccin social contributiva en este campo
y los mbitos de proteccin el aseguramiento de la cobertura y acceso
y de promocin y oferta de servicios propiamente dichos. Como se ver
ms adelante, los aspectos de salud ligados con la proteccin deberan
comprender solo el aseguramiento y no la provisin de servicios.
La mayora de los pases de la regin cuenta con tres sistemas:
pblico, seguro social por concepto de enfermedad y maternidad, y
privado (Mesa-Lago, 2009, pg. 216). Si bien los sistemas pblicos protegen
a la poblacin no asegurada por otros mecanismos, se observan mltiples
problemas de cobertura y calidad en los servicios efectivamente provistos.
En el Brasil y Cuba no hay un sistema de seguro social sino un sistema
nacional pblico, mientras que en Chile se combinan el sistema pblico y
de seguro social (Mesa-Lago, 2009, pg. 216). A pesar de que en la mayora
de los pases la Constitucin y la legislacin establecen el derecho a algn
tipo de cobertura en salud, la proteccin a la maternidad o el acceso a
sistemas universales y gratuitos para quienes no cuentan con seguro de
salud alguno, en la prctica esta legislacin no se cumple cabalmente en
casi la mitad de esos pases (Mesa-Lago, 2008, pg. 10).
c) Proteccin social no contributiva
Con respecto a las prestaciones de naturaleza no contributiva, la
gestin de los programas de transferencias con y sin corresponsabilidad
que existen en la regin recae sobre todo en los ministerios y las secretaras
sectoriales encargadas de los mbitos que estos programas consideran.
Programas de transferencias con corresponsabilidad i)
En el caso especfco de los PTC, se observa que tienden a establecerse
en las entidades ministeriales vinculadas especfcamente con los temas
de desarrollo social y reduccin de la pobreza, entre ellos los ministerios
de desarrollo social y de planifcacin. Si bien esto concuerda con su
insercin en una visin de largo plazo dentro del conjunto de la poltica
social, en algunos casos se trata de ministerios nuevos o excesivamente
tcnicos, que carecen de peso poltico. Este anclaje institucional debera
fomentar la intersectorialidad en la direccin de los programas, aunque a
expensas de una atencin menos precisa de los elementos relativos a cada
sector particular, que podra acarrear problemas cuando los objetivos de
los programas tienen un marcado componente de capital humano
10
. Un
10
Reimers, DeShano da Silva y Trevino (2006) examinan los problemas que se producen en
el sector de la educacin cuando los programas no son gestionados por los ministerios
del ramo y mencionan, entre otros, la falta de una especificidad propiamente educacional
60 CEPAL
segundo conjunto de PTC parte ms bien desde un punto de vista sectorial,
es decir que se incorpora a la estructura de ministerios y secretaras de
salud y educacin o, en el caso de la Argentina, el Ministerio de Trabajo,
Empleo y Seguridad Social
11
. Si bien esto se debe a que algunos programas
tienen orientaciones sectoriales especfcas, ello reduce su capacidad
de articularse con otros sectores y podra derivar en la duplicacin de
funciones y acciones. Cabe destacar tambin que los PTC han permitido
abrir vnculos con otras instituciones que llevan a cabo programas de
desarrollo social por ejemplo, en las reas de microemprendimiento
y de acceso a crditos, insertas en los ministerios sociales, as como de
desarrollo rural o de economa y empleabilidad, a cargo de programas
de empleo o de capacitacin (vase el captulo V).
En la decisin sobre la instalacin de los programas en uno u otro
tipo de instituciones entran en juego elementos como los siguientes: la
competencia en el manejo de determinada poblacin objetivo, que puede
ser individual en el caso de los ministerios sectoriales (por ejemplo
estudiantes) o familiar en el caso de los ministerios de desarrollo social,
y la mayor experiencia en programas focalizados y familias pobres en
los ministerios de desarrollo social, que a su vez registran ms casos de
prcticas de asistencialismo y clientelismo, entre otros. El caso del Brasil y
la transformacin de sus programas sectoriales Bolsa Escola (educacin) y
Bolsa Alimentao/Carto Alimentao (salud) en el programa intersectorial
Bolsa Famlia son una buena muestra de las concesiones y compensaciones
que se producen entre la efectividad en los objetivos de capital humano y
la racionalizacin de la poltica social y sus estructuras (Draibe, 2006)
12
. Un
tercer grupo de PTC se asienta en estructuras altamente subordinadas a
fuctuaciones polticas, como las agencias dependientes de la Presidencia
de la Repblica o el despacho de la Primera Dama (Bastagli, 2009; Cecchini
y Madariaga, 2010). En estos casos, el riesgo de una escasa sostenibilidad
poltica resulta considerable.
en el abordaje de los problemas, la poca consideracin de la experiencia acumulada en la
materia y la escasa participacin de los funcionarios del sector. Vase ms informacin
sobre el caso del Brasil en Draibe (2006).
11
En la Argentina, las transferencias no contributivas de asistencia social son gestionadas
tanto por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social como por el Ministerio
de Desarrollo Social. As, por ejemplo, el Plan Adultos Mayores es de responsabilidad
institucional compartida entre el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, el
Ministerio de Desarrollo Social y el Consejo Nacional de Coordinacin de Polticas Sociales
(CNCPS), mientras que la gestin del Programa Jefes de Hogar corresponda al Ministerio
de Trabajo, Empleo y Seguridad Social. Vase http://www.trabajo.gob.ar/index.asp.
12
En Levy y Rodrguez (2005) puede encontrarse un relato de las estrategias de
racionalizacin de programas y recursos fiscales vinculados con la implementacin de
Progresa en Mxico, pg. 119 y siguientes.
ii) Otras prestaciones no contributivas
La gestin de otro tipo de transferencias y prestaciones vinculadas
con la proteccin social no contributiva recae en entidades dependientes
de los ministerios de trabajo, previsin y seguridad social. Es el caso de los
subsidios a la contratacin de trabajadores que viven en situacin de pobreza
y vulnerabilidad y de subsidios especfcos al consumo, establecidos por los
ministerios encargados de poltica econmica y fnanzas. Por su parte, la
implementacin de las pensiones no contributivas y solidarias corresponde
principalmente a las instituciones pblicas de seguridad social descritas
ms arriba o a otras creadas a tales efectos. As, por ejemplo, en el ao 2006
se cre en Mxico el Sistema de Seguridad Social Popular para atender
a los trabajadores por cuenta propia, no asalariados y por honorarios no
incorporados a los sistemas de seguridad social preexistentes e identifcados
a travs del programa Oportunidades, mientras en la Argentina el sistema
de pensiones no contributivas es gestionado por el Ministerio de Desarrollo
Social (MDS) y la Administracin Nacional de la Seguridad Social (ANSES),
bajo la jurisdiccin del Ministerio del Trabajo, Empleo y Seguridad Social.
Adems de las entidades ministeriales (secretaras y divisiones),
otras instituciones pblicas participan activamente en la formulacin de
polticas de proteccin social. En el caso de Costa Rica, el responsable de
gestionar distintos programas de transferencias y subsidios (entre ellos
el PTC Avancemos) es el Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS), una
institucin autnoma con personera jurdica y fnanciada con diversas
fuentes de aportes: el Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares
(FODESAF), instituciones estatales descentralizadas, municipios, entidades
internacionales, sector privado y organizaciones no gubernamentales
(Romn, 2010).
A las instituciones pblicas de nivel central se han sumado en
forma creciente aquellas de naturaleza descentralizada a nivel territorial.
Pases como la Argentina, el Brasil y Mxico cuentan con instrumentos
contributivos y no contributivos especfcamente creados en determinados
estados federales y municipalidades. En Mxico, el programa 70 y ms
opera a nivel federal y brinda pensiones no contributivas a los adultos
mayores que forman parte de familias benefciarias del programa
Oportunidades y viven en localidades de menos de 30.000 habitantes.
Estas polticas coexisten con las implementadas por el Distrito Federal
en materia de pensiones alimentarias universales. Al mismo tiempo,
esos tres programas dependen de distintas instituciones: el Apoyo para
Adultos Mayores de Oportunidades se implementa por medio de la
Coordinacin Nacional del Programa Oportunidades, el programa 70 y
ms depende de la Secretara de Desarrollo Social (SEDESOL) y la pensin
62 CEPAL
alimentaria, del Instituto para la Atencin de los Adultos Mayores del
D.F. (vase Rubio y Garfas, 2010).
d) Supervisin y regulacin
A las instituciones descritas se suman las encargadas de velar por
el correcto cumplimiento de las funciones de las instituciones pblicas y
privadas, as como de las regulaciones del mercado del trabajo. Este es el
caso de las superintendencias de seguridad social y de las direcciones del
trabajo. En Chile, se cre en 2008 la Superintendencia de Pensiones, una
entidad autnoma pero regida por la normativa del Ministerio del Trabajo
y Previsin Social, que ejerce funciones de contralora del sistema de
pensiones solidarias, las administradoras privadas de fondos de pensiones
(AFP) y la administradora de fondos de cesanta (AFC). Las contraloras no
siempre dependen de instituciones a nivel ministerial. En el caso de Costa
Rica, la Superintendencia de Pensiones, creada en 1996, depende del Banco
Central y cumple funciones de regulacin, fscalizacin y supervisin,
tanto de los regmenes bsicos de pensiones como de los sistemas
complementarios gestionados por operadores privados
13
.
2. La coordinacin interinstitucional
Adems del conjunto de instituciones que participan directamente
en la gestin, provisin y regulacin de la proteccin social en la regin,
es posible distinguir una serie de instancias de coordinacin de la poltica
social, que actan a nivel poltico, tcnico y operativo y se vinculan,
de diversas formas, con la coordinacin de los sistemas y polticas de
proteccin social.
a) Nivel poltico
Entre las experiencias latinoamericanas a nivel poltico se destacan
los gabinetes sociales y los ministerios coordinadores de temas sociales,
identifcados como alternativas para cumplir con las funciones de una
autoridad social
14
. Si bien hasta ahora no han sido totalmente exitosos,
sobre todo porque en muchos casos persisten la superposicin de tareas
y la segmentacin sectorial, han creado un espacio de comunicacin
propicio para profundizar la coordinacin. Algunos ejemplos de este tipo
13
Otros pases que cuentan con instituciones similares son la Argentina, el Estado Plurinacional
de Bolivia, Colombia, El Salvador, Mxico, el Per, la Repblica Dominicana y el Uruguay.
En otros casos, como en el de Honduras, son las propias instituciones encargadas del
sistema de pensiones los cinco institutos especializados las responsables de realizar
las funciones de control y vigilancia, junto a la supervisin de la Comisin Nacional de
Bancos y Seguros.
14
Franco (2004, 2010) define cinco funciones de la autoridad social, a saber: priorizar,
coordinar, asignar recursos, controlar y evaluar.
son el Gabinete Social del Uruguay, el Gabinete Social del Paraguay, el
Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social (CONPES) en Colombia
y las cmaras sectoriales que articulan grupos de ministros en el caso
del Brasil. Un modelo distinto es el desarrollado a partir de 2007 en el
Ecuador, donde se instituyeron ministerios coordinadores en distintos
mbitos, entre ellos el Ministerio de Coordinacin de Desarrollo
Social, encargado especfcamente de coordinar los programas sociales
implementados por distintos ministerios y administrar el registro de
benefciarios
15
.

Aunque todava es muy pronto para evaluar los resultados
de estos modelos, es evidente que requieren un muy fuerte apoyo poltico
y la disponibilidad cooperativa de los distintos ministerios para generar
las sinergias esperadas
16
.
Histricamente, las primeras damas han desempeado un
papel clave en este nivel de coordinacin, sobre todo con respecto a las
polticas sociales relacionadas con la infancia, la lucha contra la pobreza
y la desnutricin. Esto ocurre en particular modo en los pases de
Centroamrica, por ejemplo en Honduras, donde hasta la crisis poltica de
2009 la primera dama ejerca funciones de coordinacin de determinados
programas de proteccin social no contributiva (Repetto, 2010b, pg. 43),
o en Guatemala, donde tiene a su cargo la coordinacin del Consejo de
Cohesin Social, encargado de coordinar el PTC Mi Familia Progresa.
Un desafo que se plantea, particularmente con respecto a la proteccin
social, es el de profundizar el componente tcnico de este modelo de
coordinacin y combinarlo, de manera adecuada, con el papel poltico que
estos programas han adquirido.
b) Nivel tcnico
En cuanto a la coordinacin tcnica, la experiencia regional de las
redes de seguridad de los aos ochenta y los fondos de inversin social
(FIS) es bastante ilustrativa. Una caracterstica comn a estas experiencias
es que no se radicaron dentro de un ministerio especfco sino que
produjeron modelos relativamente autnomos de gestin. Como postula
Sojo, cuando se implantaron los fondos sociales de emergencia, su
operacin autnoma respecto de los ministerios y de los sectores sociales
fue destacada como una de sus virtudes y postulada como garanta de
agilidad, efcacia y efciencia. Sin embargo, sus relaciones competitivas
con lo sectorial, ms que garantizar agilidad o efciencia, incrementaron
15
Ministerios de Finanzas, Trabajo y Empleo, Salud Pblica, Inclusin Econmica y Social,
Educacin, Desarrollo Urbano y Vivienda, Agricultura, Ganadera, Acuicultura y Pesca, la
Secretara Nacional de Planificacin y Desarrollo y la Secretara Nacional del Migrante.
16
Otro ejemplo de ministerio coordinador de los aspectos sociales es el Ministerio de
Desarrollo Humano, que oper entre 1993 y 1997 en el Estado Plurinacional de Bolivia
(Aranbar, 2010).
64 CEPAL
la fragmentacin administrativa de las polticas universales, pues
se aadieron superposiciones y duplicidades, o bien se provocaron
discontinuidades con la dinmica sectorial (Sojo, 2007, pg. 117).
Entre las experiencias actuales de coordinacin a nivel tcnico, se
destaca el sistema Chile Solidario, cuya Secretara Ejecutiva que depende
del Ministerio de Planifcacin y Cooperacin (MIDEPLAN) tiene las
siguientes funciones: articular las instituciones responsables de brindar
prestaciones sociales y asegurar su funcionamiento en red, generar recursos
especfcos para las necesidades que no quedan cubiertas por la oferta
regular (ampliando los programas sociales vigentes o creando nuevos) y
velar por la gestin de la informacin, manteniendo un sistema integrado
de soporte. Para ello opera sobre la base de convenios interinstitucionales
directos, en un marco legal que rige el funcionamiento de todo el sistema y
regula el rgimen de garantas (MIDEPLAN, 2009b). Se caracteriza adems
por utilizar la gestin presupuestaria como un mecanismo de control de los
avances y compromisos por parte de los distintos organismos involucrados
en la labor del sistema de proteccin social
17
.
El programa Solidaridad, de la Repblica Dominicana, constituye
otro ejemplo de coordinacin desarrollado en el mbito de un PTC. En
este caso, la inadecuacin entre la demanda y la oferta de servicios llev a
la bsqueda de espacios de coordinacin entre las polticas de proteccin
social no contributiva y sectoriales, tanto a nivel central como local (Gmez,
2010). A partir de la constitucin del Comit de Coordinacin Intersectorial
(CCS), conformado por los Ministerios de Salud, Educacin y Hacienda, el
Seguro Nacional de Salud, el programa Solidaridad y la Direccin Tcnica
del Gabinete Social, se han establecido objetivos comunes en materia de
salud, educacin y nutricin para potenciar los planes sectoriales por
medio del PTC. A travs del trabajo del Comit se ha avanzado adems
en aspectos como la determinacin de las brechas de cobertura a nivel
local, el establecimiento de los mecanismos de asignacin presupuestaria
necesarios para asegurar el fnanciamiento de largo plazo requerido para
la ampliacin de la oferta (candados presupuestrarios), la redefnicin de
los papeles de los funcionarios y ejecutores locales de los planes sectoriales
en el contexto de Solidaridad y su capacitacin e induccin en la lgica de
operacin del programa (Gmez, 2010).
17
Si bien la Secretara Ejecutiva no cuenta con recursos polticos ni monetarios especficos
para incentivar a estos organismos a cumplir con su aporte al funcionamiento de todo
el sistema, el hecho de poder retener las asignaciones destinadas sectorialmente a cada
ministerio y servicio involucrado se ha convertido en una estrategia clave para fortalecer
tales avances. Al mismo tiempo, la transformacin de la secretara en un aliado relevante
en la gestin para mantener y aumentar determinados recursos ante el Ministerio de
Hacienda para los organismos sectoriales, se ha transformado en un poderoso catalizador
de relaciones de colaboracin y articulacin (entrevista con Vernica Silva, Secretaria
Ejecutiva del Sistema Chile Solidario, 14 de diciembre de 2009).
c) Nivel operativo
A nivel operativo, es posible tambin identifcar interesantes
experiencias de coordinacin que derivan del uso de instrumentos
de gestin de servicios como la ventanilla nica, que permite hacer
varios trmites administrativos y tener informacin y acceso a distintos
servicios sociales a nivel local a travs de una sola ofcina o despacho de
atencin al pblico (o de apoyo familiar, en el caso de Chile Solidario), y
los sistemas de identifcacin y registro de benefciarios, que han tenido
como externalidad positiva la promocin de la articulacin sectorial y el
planeamiento de nuevas intervenciones (Mesquita, 2009) (vase la seccin
IV.F). Entre los sistemas de identifcacin y los registros de benefciarios
establecidos en el marco de las cajas y fondos previsionales y, en especial,
de los PTC se destacan los siguientes: el SISBEN en Colombia, la Ficha de
Proteccin Social y el Sistema Integrado de Informacin Social en Chile, el
Registro nico de Benefciarios en El Salvador, el Sistema de Informacin de
la Poblacin Objetivo (SIPO) del Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS) en
Costa Rica, el Cuestionario nico de Informacin Socioeconmica (CUIS) y
el Sistema Integral de Padrones de Programas Gubernamentales (SIIPP-G)
en Mxico (vase el recuadro II.1), el Sistema nico de Benefciarios
(SIUBEN) en el caso del PTC Solidaridad en la Repblica Dominicana y
el Cadastro nico (Cadnico) del Brasil. Dichos esfuerzos se han realizado
tambin en pases de menor desarrollo institucional como Honduras,
donde se cre el SIRBHO, un registro de benefciarios que permiti unifcar
la informacin del Programa de Asignacin Familiar (PRAF) nacional y el
PRAF III en el marco de la Red Solidaria (Cecchini y otros, 2009).
Recuadro II.1
SISTEMA INTEGRAL DE PADRONES DE PROGRAMAS
GUBERNAMENTALES (SIIPP-G)
El principal objetivo del Sistema Integral de Padrones de Programas
Gubernamentales consiste en mejorar la calidad de la informacin y
pesquisar la superposicin en la atencin de benefciarios de los programas
(Diario Ofcial, 2005) que forman parte del Sistema de Seguridad Social
Popular (SISSP), a saber: Oportunidades, Seguro Popular y Vivienda
a
. El
SIIPPP-G es una modalidad de registro e identifcacin de los benefciarios
mediante la unifcacin de los distintos padrones. Dicha unifcacin comenz
en marzo de 2006 (Fernndez, 2006). A partir de este padrn general se
entregan credenciales de identifcacin a las familias e individuos que
participan en alguno de los tres programas.
(contina)
66 CEPAL
Recuadro II.1 (conclusin)
La utilidad de las credenciales, que tienen un chip de contacto y
otro de radiofrecuencia, radica en la interfase directa que permiten con
el expediente electrnico de cada benefciario. La credencial incluye
informacin biomtrica del benefciario y se utiliza de manera unifcada
para todos los trmites que han de realizarse en dependencias del gobierno
federal adheridas al esquema. La llave comn para todos los programas es
la Clave nica de Registro de Poblacin (CURP) otorgada por el Registro
Nacional de Poblacin e Identifcacin Personal.
Adems de incrementar la transparencia y contralora de la operacin del
sistema, esta modalidad permite una mayor fexibilidad en la atencin, visto
que las personas pueden ser atendidas en cualquier entidad federativa previa
presentacin de sus credenciales. Estas funcionan tambin como herramienta
de facilitacin, tanto para las entidades federativas y los municipios, como
para todas aquellas entidades vinculadas a la gestin de los programas.
El SIIPP-G ha sido administrado por el Ejecutivo Federal, por medio de
la Secretara de la Funcin Pblica. Pese a sus potenciales ventajas desde
el punto de vista de la transparencia y la coordinacin interinstitucional,
la evaluacin de su funcionamiento por parte de la Auditora Superior de
la Federacin (ASF) en 2007 no fue positiva. Entre otros aspectos, dicha
auditora destaca que no se establecieron objetivos, metas ni indicadores
de avance con respecto a los cuales evaluar la implementacin del
SIIPP-G. La difcultad para medir el avance de los programas federales
se enmarca en la falta general de mecanismos de evaluacin de otros
aspectos, como la efciencia, la efcacia y la transparencia. Al mismo tiempo,
solo se haban unifcado los padrones de 45 de los 117 programas de la
Administracin Pblica Federal (38,5%), mientras que la mitad de los 133
millones de registros carecan de la CURP como llave de identifcacin
de los benefciarios. Algunos problemas de calidad difcultaron an ms
la integracin de los padrones al SIIPP-G, de modo que solo fue posible
integrar 11 de 45 padrones. Tampoco se dispuso de un sistema informtico
para analizar la informacin de los programas (ASF, 2007). Todo esto muestra
las difcultades para llevar a la prctica este tipo de iniciativas y debe tenerse
en cuenta para futuras aplicaciones de esta modalidad.
Fuente: Auditora Superior de la Federacin (ASF) Auditora 501. Sistema integral de
informacin de padrones de programas gubernamentales (SIIPP-G). Cuenta pblica 2007
http://www.asf.gob.mx/Pags/AED/PG_DGADDS2007/501SIIPPG.PDF, 2007 Diario ocial,
Decreto por el que se crea el sistema integral de informacin de padrones de programas
gubernamentales, 12 de diciembre de 2005 http://www.contraloria.df.gob.mx/prontuario/
vigente/1182.htm; J.A. Fernndez, Sistema Integral de Informacin de Padrones de
Programas Gubernamentales. Antecedentes Prospectiva (SIIPP-G) www.normateca.gob.
mx/.../4_Antecedentes_Prospectiva_Comision_Nacional_de_Proteccion_Social.ppt, 2006.
a
El SISSP fue creado en 2006, durante la presidencia de Fox, con la fnalidad de extender
la cobertura de seguridad social a los trabajadores por cuenta propia excluidos de
los otros institutos de seguridad social el Instituto Mexicano de Seguridad Social
(IMSS) y el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado
(ISSSTE). El SISSP aborda tres mbitos especfcos no considerados previamente
para estos trabajadores: acceso a la salud, vivienda y retiro en condiciones dignas
de vida. Vase http://fox.presidencia.gob.mx/actividades/?contenido=23661.
D. El nanciamiento de la proteccin social
El fnanciamiento de un sistema de proteccin social proviene
principalmente de impuestos, cotizaciones (de trabajadores, empleadores o
ambos) o una combinacin de las dos fuentes, a lo que se suma el aporte
de las familias para hacer frente al gasto en servicios sociales como los
de salud en forma de pago directo (gasto de bolsillo) o como seguro,
en los casos en que el sistema no cubra totalmente sus necesidades.

En los
pases ms pobres se puede contar tambin con el apoyo de la cooperacin
internacional y las instituciones fnancieras internacionales.
El tema de las fuentes de fnanciamiento de la proteccin social se ha
analizado en forma recurrente en la regin, particularmente en lo que se
refere al componente de jubilaciones y pensiones, a los sistemas de salud
y a su potencial ampliacin. El fnanciamiento de los sistemas de salud
proviene tanto de aportes fscales como de cotizaciones a la seguridad
social. Entre los pases donde la salud se fnancia sobre la base de rentas
generales se encuentran el Brasil, Cuba, la Repblica Bolivariana de
Venezuela y la mayora de los pases del Caribe anglfono. Las cotizaciones
pueden complementar las rentas generales como en los casos de Chile,
Costa Rica, Colombia o no estar integradas a estas como ocurre en
la Argentina, el Ecuador, El Salvador, el Estado Plurinacional de Bolivia,
Guatemala, Honduras, Mxico, Nicaragua, Panam, el Paraguay, el Per y
el Uruguay (Cetrngolo y Goldschmit, 2009).
1. Proteccin social contributiva
En el campo de las pensiones de tipo contributivo, los pases
latinoamericanos presentan tres modelos o sistemas principales: de reparto
(benefcio defnido), de capitalizacin parcial colectiva y de capitalizacin
plena (contribucin defnida) (Mesa-Lago, 2004b). Sin embargo, visto que los
mercados laborales de la regin no han logrado transformarse en una puerta
de entrada universal y dinmica a los esquemas de proteccin social, la
CEPAL (2006) ha planteado la urgencia de desarrollar sistemas de proteccin
social no necesariamente vinculados al trabajo, potenciando los mecanismos
no contributivos. Los PTC y las pensiones para adultos mayores fnanciadas
por el fsco en pases como el Brasil, Chile, el Estado Plurinacional de Bolivia
y Mxico representan importantes ejemplos en este sentido.
Hasta la dcada de 1970, los pases contaban con sistemas de
fnanciamiento colectivo y administracin pblica que suponan un
contrato intergeneracional de ahorro y proteccin y conformaban un
fondo para cubrir los riesgos de invalidez y muerte, as como reservas ante
68 CEPAL
cambios demogrfcos imprevistos (Uthoff 2006, pg. 23)
18
. A principios de
los aos ochenta, como respuesta a la perspectiva de que el sistema no sera
capaz de solventar el pago de jubilaciones futuras
19
, surgen en Chile los
fondos de capitalizacin individual y sus correspondientes administradoras
privadas de fondos previsionales (AFP), que luego se difundiran con
diversas modalidades en la Argentina, Colombia, Costa Rica, El Salvador, el
Estado Plurinacional de Bolivia, Mxico, el Per, la Repblica Dominicana
y el Uruguay. En todo caso, con estas reformas la cobertura disminuy y los
montos de las pensiones no aumentaron signifcativamente.
Tanto en el caso de los esquemas originales de reparto como en los
de capitalizacin individual el universo abarca solo a los empleados del
sector formal y su fnanciamiento proviene primariamente de aportes
obligatorios de los trabajadores (defnidos por ley), complementados en
algunos casos por el empleador. La diferencia consiste en que en el primer
sistema hay un esquema de solidaridad interna entre los aportantes, que
no est presente en el segundo.
Ambos sistemas de fnanciamiento han sido objeto de crticas. Se
argumenta que, debido al impacto de la transicin demogrfca (menores
tasas de natalidad y mortalidad y mayor esperanza de vida), el sistema de
reparto generara un dfcit a largo plazo, pues el nmero de benefciarios
de jubilaciones y pensiones previsionales, con derechos predeterminados
y por mayor tiempo promedio, crece en forma progresiva e independiente
del fujo de ingresos actuariales concurrentes. Esta situacin requiere
el incremento progresivo de los aportes de los trabajadores activos, un
signifcativo aumento de la inversin social o ambas cosas, situacin que
ya se ha observado en varios pases, con grandes repercusiones fscales
20
.
Por otra parte, las crticas al sistema de capitalizacin individual sealan,
entre otras cosas, que el traspaso de un sistema a otro ha generado dfcits
considerables en los fondos previsionales preexistentes, debido al corte que
se produce en el fujo de ingresos, y que la gran variabilidad de los aportes
en la etapa activa de muchos empleados limita sus jubilaciones a valores
18
Estos sistemas podan ser administrados en un gran fondo nacional (pblico o autnomo),
como la Previsin Social del Brasil o la Caja Costarricense de Seguro Social, o funcionar
como fondos especficos para distintos grupos gremiales, como la Caja de empleados
particulares de Chile o las cajas nacionales de previsin en la Argentina (industria,
comercio y actividades civiles; Estado y servicios pblicos y autnomo) (ANSES, 2009).
19
Uthoff (2006, pg. 23-24) tambin seala los siguientes aspectos como motores de las reformas:
la diferencia entre la administracin de fondos de ahorro para eventos ciertos como la vejez
y la administracin de fondos para seguros en casos probables (como la enfermedad, la
invalidez y la muerte no anticipada); la gran vulnerabilidad del fondo de reparto al uso
poltico de sus recursos para financiar otras iniciativas de poltica pblica sin atender al
equilibrio entre riesgo y rentabilidad requerido para garantizar los fondos de reserva; y la
persistencia de subsidios cruzados originados en la naturaleza del aporte al sistema.
20
Vanse, por ejemplo, el caso del Uruguay y los dilemas fiscales enfrentados por este
modelo en Filgueira, Georgieva y Lijtenstein (2009).
insufcientes que terminan por requerir una compensacin mediante
pensiones aportadas por el Estado
21
. Para remediar esta situacin, se han
incorporado programas de pensiones mnimas garantizadas por el Estado
o, menos frecuentemente, subsidios estatales a los aportes previsionales.
Ambas soluciones estn condicionadas a la realizacin de aportes a los
sistemas contributivos y, por lo tanto, excluyen a los trabajadores informales.
Las pensiones no contributivas, por otra parte, s han llevado la solidaridad
ciudadana a los sectores ms desprotegidos (CEPAL, 2006).
A fn de generar nuevos acuerdos polticos y sociales para el tema
previsional, Uthoff (2006, pg. 41) plantea la necesidad de incorporar los
siguientes cuatro pilares: i) un pilar macroeconmico e institucional sobre
la base de polticas anticclicas a partir de reglas de supervit estructural
como en el caso chileno o fondos de estabilizacin
22
; ii) la adaptacin
de los modelos de pensiones a las realidades demogrfcas y fnancieras
locales; iii) una estrategia para fortalecer las recaudaciones contributivas,
reconociendo el papel del mejoramiento de la capacidad productiva de
los afliados, para lo cual las polticas de formacin de capital humano,
desarrollo productivo y empleo se vuelven fundamentales; y iv) el pilar
solidario, que cierra el ciclo de iniciativas para garantizar, sobre la base de
arreglos fnancieramente sustentables, la expansin de la cobertura de las
brechas de proteccin. Este consiste en incorporar criterios de solidaridad a
los ahorros requeridos para fnanciar las prestaciones, procurando premiar
los esfuerzos mediante sistemas de contribucin defnidos evitando as
los desincentivos, y fondos de garantas para prestaciones mnimas
establecidas sobre las bases actuariales. La idea central es conciliar los
principios de equidad y solidaridad, resguardando que las prestaciones no
superen las contribuciones capitalizadas (Uthoff 2006, pg. 42).
21
Los sistemas de capitalizacin individual tambin han sido criticados desde una
perspectiva de equidad de gnero, pues la precaria insercin laboral de las mujeres les
impide formar parte de los usuarios y deriva en su mayor desproteccin (Marco, 2004).
22
Acosta y Ramrez (2004, pg. 45) destacan, en el caso brasileo, la adopcin de la Ley
de Responsabilidad Fiscal que impuso lmites al gasto para resguardar los equilibrios
macroeconmicos, y la creacin de fondos especficos de financiamiento, como el Fondo
para la Mantencin y Desarrollo de la Enseanza Bsica y Valoracin del Magisterio
(FUNDEF) y el Fondo de Reduccin de la Pobreza, con contribuciones de los distintos
niveles del gobierno y en el marco de arreglos de reparticin de presupuestos. Al mismo
tiempo, los autores relevan la contribucin que podran realizar los fondos de ahorro para
la proteccin social en otros pases de la regin a fin de proteger sus recursos, especialmente
para los ms pobres, en momentos de crisis y austeridad fiscal (Acosta y Ramrez, 2004,
pg. 53). El ejemplo chileno de polticas anticclicas se menciona con frecuencia con
respecto a este tema. En Colombia tambin se ha implementado un Fondo de Equilibrio y
Proteccin Social (FEPS) (2002), con el cual se procura operar de manera anticclica, a partir
del ahorro de los recursos adicionales que se reciban por concepto de impuestos en aos en
que el PIB del pas crezca ms del 4% (Acosta y Ramrez, 2004, pg. 54).
70 CEPAL
Ahora bien, el pilar solidario plantea el dilema del escaso margen
de crecimiento de los aportes contributivos en Amrica Latina debido a la
persistencia de la informalidad y a los bajos aportes a la seguridad social. En
la reforma previsional chilena de 2007 se opt por complementar los aportes
contributivos con prestaciones fnanciadas con cargo a impuestos generales,
de modo que la pensin fnal sea la suma de la pensin autofnanciada y el
complemento del pilar soldiario dentro de la lgica de una pensin mnima
graduada (Uthoff, 2008). Esta solucin requiri consenso y voluntad poltica,
aspectos que sin embargo no pueden darse por sentado en la regin, por lo
que se necesita profundizar el debate sobre las alternativas. As, por ejemplo,
el Banco Mundial (Ribe, Robalino y Walker, 2010) ha llamado recientemente
a intensifcar las contribuciones a la seguridad social por parte de los
trabajadores, incluidos quienes se encuentran fuera del mercado laboral
formal, por medio de aportes incrementales y voluntarios, que permitan
unifcar los sistemas de proteccin social contributiva tradicionalmente
fragmentados y eliminar los factores que desmotivaran el aumento de la
contratacin y formalizacin de las relaciones laborales (cargas impositivas y
regulaciones) (Ferreira y Robalino, 2010). Esta propuesta tambin supone una
mayor alineacin de los incentivos y retribuciones y una mayor transparencia
de los subsidios, que deben ser fnanciados va rentas generales.
Estas propuestas se complementan con la preocupacin manifestada
por diversos autores en cuanto al margen de complementariedad que
existira entre las pensiones no contributivas y las contributivas (Lo
Vuolo, 2009; Ramrez y Pealoza, 2007; Ribe, Robalino y Walker, 2010). Esta
discusin se basa en el reconocimiento de la fragmentacin de los sistemas
de proteccin social, que separan a la poblacin benefciada conforme a
mecanismos contributivos y no contributivos, y que no siempre supone
el acceso a prestaciones de igual calidad y oportunidad. Desde esta
perspectiva, se propone, entre otras cosas, universalizar los instrumentos
de corte no contributivo para abordar los dfcits de ciudadana generados
a partir de esta fragmentacin (Huber, 2006; Lo Vuolo, 2009), promover la
expansin de las contribuciones (Ribe, Robalino y Walker, 2010) o mejorar
la coordinacin institucional de ambos tipos de polticas (contributivas
y no contributivas) (Acosta y Ramrez, 2004, pg. 56). Este es sin lugar a
dudas un aspecto que requiere mayor anlisis y debate.
La proteccin del ingreso ante la prdida del empleo es otro
instrumento para el cual existen diversas fuentes de fnanciamiento. Por
lo general, las indemnizaciones estn a cargo de los empleadores, mientras
que en el caso de los seguros de cesanta, se presentan combinaciones
en que tambin concurren los empleados y a veces se cuenta con aporte
pblico. Por ejemplo, el seguro de cesanta de Chile, puesto en marcha en
2002, se fnancia tanto por medio de cuentas individuales de cesanta como
mediante un Fondo de Cesanta Solidario, al cual aportan los empleadores
y el Estado (AFC, 2010; Fajnzylber, 2010).
2. Proteccin social no contributiva
El fnanciamiento del componente de proteccin social no contributiva
proviene de las siguientes tres fuentes: aporte fscal directo con cargo al
presupuesto nacional, prstamos de instituciones fnancieras internacionales
(IFI) y donaciones privadas y de la cooperacin internacional, con distintas
participaciones presupuestarias.
Un ejemplo de fnanciamiento mediante la primera fuente se observa
en el caso del Brasil, donde el Benefcio de Prestacin Continuada (BPC), el
esquema de pensiones no contributivas para los discapacitados y adultos
mayores con ingresos inferiores a la cuarta parte del salario mnimo, es
pagado por el Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) (que tambin
est a cargo de los esquemas contributivos de pensiones) y fnanciado
enteramente con transferencias del tesoro federal a travs del Fondo
Nacional de Asistencia Social (FNAS). La principal fuente de fnanciamiento
para sustentar esta prestacin es la Contribucin para el Financiamiento de
la Seguridad Social (COFINS), impuesto consagrado en la Constitucin de
1988 para fnanciar el presupuesto de la seguridad social. De esta forma,
el gobierno federal asume enteramente los costos y la administracin
(Schwarzer y Querino 2002, pg. 89)
23
. Por otra parte, la Pensin Alimenticia
para Adultos Mayores en la Ciudad de Mxico, que es de carcter solidario,
se cubre enteramente mediante impuestos de los contribuyentes del D.F.
24
.
En otros casos, los programas de proteccin social no contributiva
se fnancian con las entradas por explotacin de recursos naturales, como
en el Estado Plurinacional de Bolivia donde la Renta Dignidad se fnancia
con los ingresos de la venta de hidrocarburos. En el caso de Chile, las
obligaciones derivadas de la expansin progresiva de la cobertura de la
pensin bsica solidaria de vejez e invalidez (PBS) y del aporte previsional
solidario de vejez e invalidez (APS), as como del fnanciamiento del
rgimen de garanta estatal de pensiones mnimas de vejez, invalidez
y sobrevivencia, son fnanciadas con arreglo al Fondo de Reserva de
Pensiones (FRP)
25
. Este ltimo sigue la lgica del balance estructural
23
En el Brasil existe tambin un programa semicontributivo de pensiones rurales
vinculado a un perodo mnimo de 12 aos de actividad en el sector agrcola y financiado
parcialmente con impuestos a la comercializacin de productos agrcolas, que ha permitido
reducir la pobreza en zonas como el nordeste del pas (CEPAL, 2006).
24
Decreto de presupuesto anual aprobado por la Asamblea Legislativa, segn lo define la Ley
que establece el derecho a la pensin alimenticia para adultos mayores de sesenta y ocho
aos residentes en el Distrito Federal, publicada en la Gaceta Oficial del Distrito Federal el 18
de noviembre de 2003, vase http://www.adultomayor.df.gob.mx/iaam/LPension.pdf.
25
La PBS se otorga a todos los hombres y mujeres que pertenecen al 60% de la poblacin de
menor nivel socioeconmico, tienen 20 aos de residencia en el pas y 65 o ms aos de
edad (PBS de vejez) o que tienen entre 18 y 65 aos de edad y sufren una discapacidad
fsica o mental (PBS de invalidez). El APS consiste en una transferencia monetaria para
aquellos afiliados al sistema previsional con acceso a una pensin contributiva de bajo
monto (Huepe y Larraaga, 2010). El objetivo de la Garanta Estatal es generar una base
72 CEPAL
como metodologa de la poltica fscal chilena, con el cual se procura
aislar los efectos de variabilidad econmica en las fnanzas pblicas, de
acuerdo con la actividad econmica, los ingresos fscales, el precio del
cobre y del molibdeno. De esta forma, cada ao el FRP debe recibir el
aporte del supervit fscal devengado el ao anterior (0,2% del PIB como
mnimo y 0,5% como mximo), pudiendo tambin recibir, en perodos
extraordinarios, aportes del Fondo de Estabilizacin Econmica y Social
(FEES), que acumula los fujos de supervit estructural en ciclos positivos
y es fuente de fnanciamiento en perodos de dfcit fscal (Rodrguez y
Flores, 2010, pg. 16, 21).
En el caso de los prstamos y las donaciones, cabe destacar que el
fnanciamiento externo aporta tanto oportunidades como nudos crticos
a la implementacin de las polticas de proteccin social no contributiva,
porque trae aparejadas condicionalidades e inestabilidad del fujo de
fnanciamiento. Especialmente en el caso de los PTC, se puede advertir
un contraste neto entre los programas piloto realizados en los pases ms
pobres con fondos externos y los PTC de pases con mejores indicadores
de desarrollo humano y fnanciamiento interno. Es frecuente observar
contradicciones entre los trminos de referencia de los prstamos y los
objetivos de los programas (Moore, 2009b), como lo demuestran los casos
de Nicaragua y Honduras
26
(vase el recuadro II.2).
3. Equidad de gnero
En el contexto de la ampliacin de la cobertura de la proteccin
social, ha comenzado a discutirse con mayor intensidad en los ltimos
aos el tema de la equidad en el fnanciamiento de la proteccin social,
no solo entre distintas generaciones o grupos de una misma generacin
sino tambin entre gneros. Son las mujeres quienes, tradicionalmente
y desde nias, han cumplido el papel de cuidadoras de la poblacin
dependiente en la regin. Esto supone una serie de medidas de prevencin
y reinvindicaciones que es necesario considerar. Entre otras medidas para
fomentar una mayor igualdad de gnero, la CEPAL (2010a), y OIT/PNUD
(2009, pg. 138-139) han apostado por promover un acceso universal a los
servicios sociales y de proteccin social, priorizando la inversin en los
servicios de cuidado.
de ingresos para aquellas personas que, habiendo cotizado una parte considerable de su
vida, no alcancen a reunir los recursos necesarios para obtener una pensin equivalente
a la mnima y no tengan otras fuentes de ingresos (SP, 2010). Se estima que el Sistema de
Pensiones Solidarias de Chile pasar de una cobertura de poco ms de 612.000 beneficiarios
al momento de su puesta en marcha (diciembre de 2008) a 1.215.000 en diciembre de 2012.
26
En el caso de Honduras, el 60% del financiamiento del PRAF en 2010 corresponda a
recursos internos, el 21% a prstamos del BID y del Banco Centroamericano de Integracin
Econmica (BCIE), y el 19% restante a donaciones del BID, el Gobierno de la provincia
china de Taiwn y otros fondos vinculados al alivio de la deuda provenientes de los
Estados Unidos y Alemania (Repblica de Honduras, 2010).
Recuadro II.2
PTC: LOS RIESGOS DEL FINANCIAMIENTO EXTERNO
Los prstamos de los organismos internacionales no incluyen
nicamente los recursos fnancieros y el aporte de los equipos de tcnicos
especialistas que ayudan en la implementacin de los programas y
promueven su efciencia y efectividad, sino tambin condiciones para la
utilizacin de dichos recursos y restricciones importantes en los plazos y
fechas relacionadas con la entrega de recursos.
Esta situacin no es exclusiva de los pases ms pequeos y con menor
tradicin de poltica social. En el caso de Colombia, el Comit de Calidad de
Familias en Accin, encargado de proponer ajustes y modifcaciones a las
reglas de operacin del programa, debe solicitar la aprobacin de la banca
multilateral que fnancia el programa antes de hacer efectivos los cambios o
ajustes propuestos (Accin Social, 2010).
De acuerdo con Moore (2009b), estos elementos tienden a producir
entornos favorables a la bsqueda de objetivos de corto plazo en los PTC,
contrarios, por ejemplo, a los objetivos de acumulacin de capital humano,
y, sobre todo, contrarios a una estrategia de proteccin social integral.
Como sealan Levy y Rodrguez (2005) respecto del caso de Progresa,
la decisin de fnanciar la primera etapa del programa con recursos
propios obedeci, entre otras cosas, a la intencin de blindarlo de estas
condiciones y riesgos. En efecto, instituciones como el Banco Mundial y
el BID solo comenzaron a desempear un papel importante en trminos
fnancieros cuando el programa ya estaba consolidado y comenz su
expansin hacia las reas urbanas bajo el nombre de Oportunidades
(Levy y Rodrguez, 2005). Asimismo, si bien el Sistema Chile Solidario y
el programa Puente contaron inicialmente con un prstamo del Banco
Mundial destinado a fnanciar la instalacin del programa gastos de
estudios, informacin, fortalecimiento institucional y personal, en la
actualidad se fnancian casi enteramente con fondos del Gobierno de Chile.
En los pases donde el fnanciamiento de las polticas de proteccin social
no contributiva tiene una composicin mixta, adems de los problemas
propios de la implementacin de cualquiera de estos programas, se debe
enfrentar un conjunto de problemas adicionales derivados de la diferencia
de expectativas y posiciones entre los representantes de los gobiernos y
de los organismos fnancieros.
Fuente: Accin Social (Agencia Presidencial para la Accin Social y la Cooperacin
Internacional) [en lnea] http://www.accionsocial.gov.co/contenido/contenido.
aspx?catID=204&conID=157, 2010; S. Levy y E. Rodrguez, Sin herencia de pobreza. El
programa Progresa-Oportunidades de Mxico, Washington, D.C., Banco Interamericano
de Desarrollo (BID), 2005 y C. Moore, El impacto no es sufciente: imagen y sostenibilidad
de las TMC en Nicaragua , One Pager, N 79, Brasilia, Centro Internacional de Polticas
para el Crecimiento Inclusivo, 2009.
En relacin con las pensiones, Bertranou (2006, pg. 32-33) analiza la
manera de revertir los efectos negativos de las reformas estructurales en
trminos de desigualdad de gnero. Si bien se destaca la posibilidad que
74 CEPAL
abren los sistemas de capitalizacin individual para recuperar los aportes
previsionales realizados por personas con poco tiempo de contribucin al
sistema, como es frecuentemente el caso de las mujeres, es fundamental
lograr mejores equilibrios en este mbito en el contexto actual. Marco
(2004, pg. 244-245) propone algunas medidas especfcas para eliminar
las formas de discriminacin contra las mujeres en los sistemas de
pensiones, que incluyen establecer tablas de mortalidad nicas para
ambos sexos en el clculo de las prestaciones, igualar progresivamente
la edad de jubilacin de mujeres y hombres y adoptar disposiciones de
accin positiva, tales como reducir los aos de cotizacin obligatoria de
las mujeres en retribucin al tiempo que dedican al trabajo domstico, de
cuidado y crianza.
La reforma previsional de Chile ilustra la bsqueda de una
mayor equidad de gnero en las pensiones, pues incluye medidas para
aumentar el ahorro previsional de las mujeres mediante un bono por
hijo nacido vivo
27
y la separacin de la prima por gnero del seguro de
invalidez y sobrevivencia, que favorecer a las mujeres por su menor
siniestralidad. Asimismo, en caso de divorcio, se autorizar la divisin
del saldo acumulado de la cuenta individual del cnyuge que deba hacer
compensacin econmica. Esto benefciar a las mujeres, porque son las
que realizan ms aportes no remunerados a la economa del hogar (OIT,
2008c, pg. 30-31).
E. La proteccin social como un derecho
En varios pases de Amrica Latina se ha avanzado considerablemente en
el reconocimiento de los derechos sociales a nivel legal y constitucional.
Sin embargo, este reconocimiento no debe entenderse como precondicin
para la puesta en marcha de polticas diseadas con un enfoque de
derechos, ni como garanta inmediata de su incorporacin. Por ejemplo,
en la Constitucin del Brasil se consagr en 1988 una mirada normativa
de la proteccin social y sus componentes (Sposati, 2009), que defna
una creciente responsabilidad estatal en el fnanciamiento del sistema y
postulaba la universalizacin del acceso y la cobertura de los servicios
sociales (Guimares de Castro 2006, pg. 6). Sin embargo, en diferentes
anlisis se destaca que dicho reconocimiento constitucional enfrent
fuertes lmites en su traduccin a polticas concretas en la dcada de
1990 (Sposati, 2009; de Castro y Ribeiro, 2003). Por otra parte, si bien la
constitucin de Colombia de 1991 resguarda los derechos a la seguridad
27
Equivalente al 10% de 18 ingresos mnimos del valor fijado para los trabajadores mayores
de 18 aos de edad y hasta los 65 aos, vigente en el mes de nacimiento del hijo.
y asistencia social, los anlisis muestran brechas signifcativas entre los
distintos grupos de benefciarios (Mesa-Lago, 2009)
28
.
En segundo lugar, la integracin de un discurso y enfoque
de derechos a las polticas de proteccin social en la regin no se ha
traducido necesariamente en una expresin formal de garantas sociales
para sus diversos componentes (vase el cuadro II.2). Si bien existen
casos paradigmticos como la experiencia de Chile respecto a garantas
explcitas de acceso a la salud (Plan AUGE, vase el recuadro II.5), la
incorporacin de este tipo de propuestas en un enfoque de derechos en
la poltica social y su extensin a la proteccin social del conjunto de la
ciudadana es todava lenta.
Cuadro II.2
ENFOQUE DE DERECHOS Y GARANTAS SOCIALES EN AMRICA LATINA
a
Pas
Reconocimiento
constitucional
de derechos
sociales
Enfoque de
derechos en
proteccin
social
Garantas
explcitas
Observaciones adicionales
Argentina S S No En la Constitucin se establecen
la obligatoriedad de que el Estado
ofrezca benefcios de seguridad
social y el derecho al trabajo, la
proteccin de la familia y la salud.
Bolivia (Estado
Plurinacional de)
S S S En el sistema de salud se establecen
garantas de atencin
materno-infantil.
Brasil S S No Se reconoce constitucionalmente
el derecho a la salud y al ingreso
ciudadano.
Chile No S S Como parte de la reforma del sistema
de salud, se defnen las garantas
explcitas en materia de salud
(AUGE) con normativa propia.
Colombia S S S La reforma de salud consagra el
acceso gratuito a los servicios
de salud (participacin de toda la
ciudadana en el Sistema General de
Seguridad Social en Salud, SGSSS).
En la Constitucin se reconocen
explcitamente los DESC.
Costa Rica S S No En la Constitucin se defne una serie
de garantas sociales en mbitos
directamente vinculados con los
DESC.
Cuba S S Sin
informacin
En la Constitucin se consagra
el derecho a la educacin, salud,
proteccin y seguridad del trabajo.
28
En 2008, solamente el 32,4% de los trabajadores ocupados en Colombia estaba cubierto por
la seguridad social (vase el cuadro 4 del anexo).
(contina)
76 CEPAL
Cuadro II.2 (conclusin)
Pas
Reconocimiento
constitucional
de derechos
sociales
Enfoque de
derechos en
proteccin
social
Garantas
explcitas
Observaciones adicionales
Ecuador S No No En la Constitucin se consagra el
derecho a la salud, la educacin,
el trabajo (incluso las labores de
cuidado) y la seguridad social. Se
defnen los derechos de las personas
y grupos de atencin prioritaria (entre
ellos nios, jvenes, adultos mayores
y discapacitados)
El Salvador S S No El Gobierno ha comenzado a
implementar un Sistema Universal
de Proteccin Social guiado en cuya
defnicin se hace alusin al enfoque
de derechos.
Guatemala No S S El sistema de salud incluye un paquete
bsico de cuidados en el nivel primario
de atencin en salud.
Mxico S S No La Estrategia Vivir Mejor se articula
explcitamente en torno a un enfoque
de derechos.
Panam No No No En la formulacin de la Red de
Oportunidades no se defne
explcitamente la adhesin al enfoque
de derechos.
Paraguay No Sin
informacin
Sin
informacin
En Tekopor no se defne
de derechos.
Per No No No En la Red Juntos no se defne
de derechos.
Uruguay S S No Si bien no se defne un rgimen de
garantas explcitas, en la prctica
el sistema funciona en torno a
los derechos garantizados en la
Constitucin y en su sistema de
polticas sociales.
Venezuela
(Repblica
Bolivariana de)
S S Sin
informacin
En la Constitucin se defne el
derecho a la seguridad social. Los
artculos 22 y 23 de las Competencias
del Ministerio del Poder Popular para
las Comunas y Proteccin Social
orientan las polticas y programas al
disfrute de los derechos de nios y
adolescentes.
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de la revisin de planes ofciales sobre proteccin social; F. Carbonari
y J. Vargas, A bridge to peace through citizenship building: guaranteeing health and education rights,
Building Equality and Opportunity through Social Guarantees, E. Gacita-Mari, A. Norton y S. Georgieva
(eds.), Washington, D.C., Banco Mundial, 2009; M. Drago, La reforma al sistema de salud chileno desde la
perspectiva de los derechos humanos, serie Polticas sociales, N 121 (LC/L.2539-P/E), Santiago de Chile,
Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), 2006. Publicacin de las Naciones Unidas,
N de venta: S.06.II.G.66; F. Filgueira, S. Georgieva y S. Lijtenstein, Moving toward comprehensive social
policy: the case of Uruguay, Building Equality and Opportunity through Social Guarantees, E. Gacita-
Mari, A. Norton y S. Georgieva (eds.), Washington, D.C., Banco Mundial, 2009; A. Sojo, La garanta de
prestaciones en salud en Amrica Latina. Equidad y reorganizacin de los cuasimercados a inicios del
milenio, serie Estudios y perspectivas, N 44 (LC/MEX/L.708), Mxico D.F., Comisin Econmica para
Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), 2006. Publicacin de las Naciones Unidas, N de venta: S.06.II.G.9.
a
Se excluyen de esta lista los pases de Amrica Latina donde no se han introducido estas polticas o
para los que no se ha encontrado informacin reciente (Hait y Honduras).
En relacin a este punto, existen diversos debates sobre la
aplicabilidad y el desarrollo de mecanismos para la judicializacin ante el
incumplimiento de los derechos econmicos, sociales y culturales (DESC)
por parte de los Estados (Abramovich y Pautassi, 2009; De Roux y Ramrez,
2004). En efecto, si bien se prev la gradualidad en la implementacin
de los DESC exigible a los pases, el Comit creado para velar por la
implementacin del Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y
Culturales (PIDESC) (Naciones Unidas, 1966) ha demandado explcitamente
a los Estados su acotacin en el tiempo. Los Estados que han ratifcado el
Pacto estn obligados a garantizar niveles mnimos esenciales de cada uno
de los derechos reconocidos (De Roux y Ramrez, 2004, pg. 14). Para el
reconocimiento judicial de los DESC, De Roux y Ramrez (2004, pg. 17)
plantean el principio de urgencia, judicializar para evitar el dao.
Esto ya se ha aplicado en Colombia, donde adems el artculo 93 de la
Constitucin y la jurisprudencia reconocen que los tratados internacionales
forman parte central de su constitucionalidad (De Roux y Ramrez, 2004).
Algunos aspectos decisivos para la judicializacin de la conculcacin
de los derechos habran sido la relativa facilidad del acceso a la justicia
constitucional y los resguardos establecidos por la Constitucin de 1991,
entre ellos la creacin de la accin de tutela, mediante la cual cualquier
persona puede solicitar la proteccin de sus derechos a un juez (De Roux
y Ramrez, 2004). Un caso paradigmtico es la Sentencia T-025/04 de la
Corte Constitucional de Colombia, que tras conceder una serie de amparos
individuales declar un estado de cosas inconstitucional respecto de la
precariedad de la poltica social existente para la poblacin desplazada.
Con este fallo, la Corte obligaba a las autoridades nacionales a reformular
sus polticas relativas a esta poblacin para garantizar la satisfaccin de
sus necesidades bsicas. En este caso, el fallo supuso el aumento de los
recursos para las polticas diseadas en este marco y la reorientacin de las
prioridades estratgicas en el campo de la poltica social. La Corte tambin
ha fallado en casos vinculados con los derechos econmicos de individuos
y grupos, por ejemplo, anulando leyes que incrementaban el impuesto al
valor agregado de productos de primera necesidad (Sentencia C-776/03)
o extendiendo benefcios previsionales a grupos anteriormente excluidos
(Sentencia C-409/94) (Uprimny, 2007).
Sin embargo, las caractersticas indicadas con respecto a Colombia
no estn presentes en todos los pases de la regin, dada la diversa
valoracin que el mecanismo judicial ha alcanzado para la realizacin
de los DESC. En efecto, en el caso de la Argentina, la presentacin de
demandas a nivel judicial ante el incumplimiento de derechos sociales
(vase el recuadro II.3) no siempre ha sido un recurso exitoso para
alcanzar soluciones en el corto plazo.
78 CEPAL
Recuadro II.3
VULNERACIN DE DERECHOS Y JUDICIALIZACIN DEL DFICIT
DE OFERTA EN EL PROGRAMA DE CIUDADANA PORTEA
El Programa de Ciudadana Portea Con todo derecho constituye un
ejemplo de la magnitud que puede adquirir el dfcit de oferta de servicios
sociales y la necesidad de evaluar el estado de la oferta antes de la
implementacin de un PTC y explicitar los procedimientos por medio de los
cuales se va a cubrir antes de su puesta en marcha.
Este programa surgi en 2005 con el objetivo de disminuir los niveles de
desigualdad en la ciudad de Buenos Aires. Conforme a las caractersticas
tpicas de un PTC con nfasis en la complementacin de un cierto nivel
de consumo, el programa se caracteriza por establecer condiciones de
educacin a nios en edad preescolar (entre los 3 y 4 aos) ligadas a su
asistencia a jardines de infantes. El incumplimiento de las condiciones prev
sanciones que van desde la reduccin del benefcio mensual y la suspensin
de las transferencias hasta la eliminacin de la condicin de benefciario.
A fnes de 2006, se precipit una crisis por el colapso de los jardines
pblicos y el incremento de las listas de espera por vacantes, que segn
datos ofciales alcanzaban a ms de 6.000 nios entre el preescolar y las
salas de 2 a 4 aos. Algunas organizaciones de la sociedad civil impulsaron
una accin de amparo contra el gobierno de la ciudad de Buenos Aires en
representacin de los derechos de los nios y nias excluidos. A la falta de
vacantes se aada, a juicio de los demandantes, una elevada subejecucin
del presupuesto destinado a infraestructura escolar, que se consider como
un indicador de que el problema no radicaba en la falta de recursos.
En 2009, el conficto lleg a la mxima instancia judicial de la ciudad:
el Tribunal Superior de Justicia porteo. Se estima que, a tres aos de la
primera accin, y luego de la interposicin de otras dos demandas por
el mismo concepto y la multa impuesta por la justicia a los titulares de
Desarrollo Social y de Educacin de la ciudad de Buenos Aires, segua
habiendo alrededor de 4.500 nios sin acceso a los servicios necesarios
para realizar las contraprestaciones que exige el programa.
Fuente: Sitio web del programa y Diario pgina 12, 16 de septiembre de 2009 [en lnea]
http://www.pagina12.com.ar/diario/sociedad/3-131848-2009-09-16.html.
Como se desprende del cuadro II.2, en nueve de los diez pases de
referencia en los que hay un reconocimiento constitucional de derechos
sociales se explicita la incorporacin de un enfoque de derechos en las
polticas de proteccin social, mientras que en otros tres el enfoque no
est consagrado a nivel constitucional. Por otra parte, solo en cuatro de los
pases examinados existen polticas con garantas explcitas.
As, pese a los avances que los mecanismos de judicializacin suponen,
la incorporacin de los principios del enfoque de derechos y los contenidos
de los DESC en los sistemas de proteccin social de la regin sigue siendo
un desafo, pues subsisten importantes defciencias en torno al compromiso
estatal y la implementacin de acciones concretas, que refejan las brechas
por disminuir. En algunos casos, el establecimiento de garantas en un
campo no supone necesariamente su ampliacin a otros mbitos que tambin
las requieren. En Guatemala, por ejemplo, la incorporacin de garantas de
prestaciones de un paquete de atencin primaria de salud se transform
en el eje de la reforma de salud, pero esta no ha acompaado la expansin
de los niveles de aseguramiento y la realizacin de los derechos relativos
a la proteccin social (Sojo, 2006, pg. 10). En Mxico, el impulso otorgado
al Seguro Popular de Salud (SPS) y la creacin del Sistema de Proteccin
Social en Salud (SPSS) en 2004 responden explcitamente al objetivo de
universalizar servicios y de fortalecer el papel rector de la Secretara de
Salud
29
. Sin embargo, adems de que el modelo de fnanciamiento aplicado
no ha permitido superar la segmentacin en la cobertura y los benefcios
de los grupos poblacionales de mayores y menores recursos, no se han
implementado garantas explcitas de acceso (Sojo, 2006, pg. 42).
En el caso de los PTC, como en el de otros programas similares,
algunas consideraciones de visibilidad poltica pueden interferir con los
tiempos, la lgica y el diseo de los programas que buscan defender y
garantizar derechos. Estas difcultades pueden afectar su efectividad
y el cumplimiento de sus objetivos, particularmente en pases con una
institucionalidad dbil, escasa experiencia en materia de poltica social
y sistemas polticos que privilegian la actividad poltica personalista y
a los lderes caudillistas. En estos contextos, la poltica pblica tiende a
considerarse como iniciativa de gobierno y no como poltica de Estado,
de modo que el apoyo poltico a determinados programas puede llevar
a su identifcacin con las personas o los sectores que los impulsan, lo
que representa un desafo serio para su sostenibilidad ms all de los
horizontes electorales (Britto, 2006; Cecchini y otros, 2009).
Sin embargo, de acuerdo con el anlisis de Romn (2010) de los
cambios de ejes programticos y prioridades que sufri el Instituto Mixto
de Ayuda Social (IMAS) costarricense al asociarse a la Presidencia de la
Repblica durante los aos noventa, eso tambin puede ocurrir en contextos
de institucionalidad ms consolidada. Es el caso de Oportunidades, uno
de los programas ms grandes y con mayor historia de la regin, cuyos
mecanismos de egreso sufrieron modifcaciones como consecuencia de los
cambios de gobierno. Banegas (2008) critica la introduccin del esquema
diferenciado de apoyos (EDA) (vase el recuadro V.4), que a su juicio afectan
negativamente el cumplimiento de sus objetivos de capital humano.
29
El SPSS incluye un Catlogo de Servicios Esenciales en Salud (CASES) basado en criterios
epidemiolgicos, un Programa de ampliacin de cobertura, la extensin del Programa
de calidad, equidad y desarrollo en salud (PROCEDES) en reas rurales y urbanas y las
intervenciones incluidas en los programas federales.
80 CEPAL
De acuerdo con las Naciones Unidas (2009a), la inexistencia
de mecanismos claros de rendicin de cuentas que establezcan las
responsabilidades y funciones de los actores involucrados, pblicos y
privados, difculta la comprensin de los PTC en trminos de titularidad y
de derechos y facilita su interpretacin como instrumentos de clientelismo
que pueden ser manipulados por diferentes actores polticos y sectores que
histricamente gozan de gran poder de negociacin y autonoma
30
.
F. Las polticas actuales a la luz de los enfoques
conceptuales
El anlisis de las principales orientaciones vigentes en las polticas de
proteccin social en la regin revela la interaccin, pero tambin la distancia,
que existe entre el desarrollo terico o acadmico y las difcultades concretas
que surgen al promover la formulacin de sistemas integrales de proteccin
social. Si bien en varios pases se procura establecer esquemas sistmicos
que integren la oferta, en la prctica surgen difcultades en los procesos
legislativos y de implementacin que alejan a los diseos originales de sus
logros, de modo que, ms que redes de polticas integradas bajo la nocin de
sistemas, se observan esquemas y programas separados (Bertranou, 2008).
Por otra parte, las actuales polticas y programas de proteccin
social se basan en diversas defniciones y concepciones, tanto de sus
componentes como de los grupos atendidos. Si bien en la mayora de los
pases se habla propiamente de proteccin social, en otros como Costa Rica,
Cuba y la Repblica Bolivariana de Venezuela se manejan conceptos ms
tradicionales de seguridad social. En otros casos, el trmino proteccin
social se considera como un sinnimo de asistencia social para pobres y
vulnerables, separado de la seguridad social (Levy, 2009)
31
. La nocin de
sistema tambin tiene signifcados distintos segn el pas de que se trate.
En el caso de Colombia, el Sistema de Proteccin Social (SPS) se orienta
a generar estrategias para que las familias ms vulnerables enfrenten
la crisis sin comprometer su acumulacin de activos fsicos, humanos y
30
Gruenberg y Pereyra (2009) analizan el clientelismo en la gestin de programas contra
la pobreza en la Argentina y encuentran que casi el 80% de las denuncias relativas a los
planes Jefes y Jefas y el Plan de Empleo Comunitario se concentra en la etapa de control
del cumplimiento de los programas, casi la mitad de dichas denuncias comportan la
combinacin de dos o ms delitos y que los delitos ms frecuentes son el cobro de dinero
y la participacin obligatoria en actividades polticas. Asimismo, muestran que algunas
medidas encaminadas a aumentar la transparencia del proceso, entre ellas la introduccin
de una tarjeta magntica para el pago de beneficios, han tenido una efectividad limitada
pues no tienen efectos sobre las otras etapas seleccin de beneficiarios y especialmente
control y monitoreo. Los autores sostienen que el acceso oportuno y eficaz a la informacin
es un aspecto crucial para combatir las malas prcticas.
31
Este es el caso del Brasil. Vase Ananias (2009).
fnancieros (Rentera, 2009, pg. 4). En tanto, en pases como Chile y el
Uruguay se adopta una defnicin integral de proteccin social en torno a
la idea de sistemas de proteccin social para el conjunto de la ciudadana,
por medio de instrumentos diferenciados y universales.
Sobre la base de la informacin actualmente disponible
32
y con
arreglo a la revisin planteada en el primer captulo sobre los cuatro
enfoques de la proteccin social, es posible distinguir tres grupos de
pases de acuerdo con sus polticas de proteccin social, segn se acerquen
ms a un enfoque de proteccin como asistencia y acceso a la promocin,
proteccin social como garanta ciudadana o se encuentren en una
posicin intermedia (vase el cuadro II.3). En ningn pas se mantiene
un enfoque estrictamente centrado en la proteccin basada en el empleo
formal ni se implementan redes de seguridad de enfoque mitigatorio
o compensatorio frente a riesgos (proteccin frente a situaciones de
emergencia) en estado puro y sin otras acciones asociadas. Los grupos
mencionados pueden no coincidir con las tipologas construidas sobre la
base de indicadores de inversin social y de cobertura de proteccin social,
salud y educacin (vase el cuadro II.1).
En primer lugar, en algunos pases prevalece un enfoque centrado en
los pobres y vulnerables, en el que se da prioridad al desarrollo de polticas
y programas de asistencia y acceso a la promocin social. Se trata de pases
con bajos niveles de cobertura en proteccin social contributiva y de
inversin social, con una institucionalidad pblica dbil y una trayectoria
histrica marcada por la exclusin de vastos sectores de la poblacin de
las polticas de proteccin social no contributiva. En ese contexto los PTC
desempean un papel fundamental y cuentan con un fuerte apoyo de la
cooperacin internacional
33
.
32
Este anlisis se basa en documentos oficiales y sitios web gubernamentales que presentan
las polticas de proteccin social y describen la orientacin de los gobiernos para su
diseo o implementacin. En muchos casos, no se cuenta con informacin detallada de
los plazos de implementacin, los fondos asociados o la consideracin del incremento
porcentual de la inversin social en los esquemas propuestos. Sin embargo, se verifica
la voluntad poltica existente para implementar determinados esquemas de proteccin
social, identificando mbitos que han de fortalecerse en razn de los niveles de inversin
social y capacidad institucional.
33
Esta cooperacin puede provenir de organismos internacionales como por ejemplo el BID,
en el caso de Mi Familia Progresa en Guatemala (Cecchini y otros, 2009) o establecerse en
forma horizontal (sur-sur), como entre Chile y Trinidad y Tabago para la implementacin
en este ltimo del Social transformation and empowerment programme uplifting people (STEP-
UP), programa focalizado de transferencias con corresponsabilidad (OEA, 2009).
82 CEPAL
Cuadro II.3
ENFOQUES DE PROTECCIN SOCIAL EN AMRICA LATINA, ALREDEDOR DE 2009
Enfoque Caractersticas principales Pases
a
1. Proteccin como
asistencia y acceso
a la promocin.
Proteccin social no contributiva
focalizada en los pobres (PTC).
Ecuador, Guatemala, Honduras,
Paraguay, Per y Repblica
Dominicana.
Caribe: Jamaica, y Trinidad y
Tabago.
2. Posicin intermedia
entre asistencia y
acceso a la promocin
y garanta ciudadana.
Proteccin social no contributiva
focalizada en los pobres (PTC).
Adems de PTC, se incorporan
otras polticas de proteccin
social no contributiva (focalizadas
o universales, en mbito de
pensiones y salud) y se busca
articular de manera progresiva los
distintos componentes.
Bolivia (Estado Plurinacional de),
Colombia, El Salvador, Mxico
y Panam.
3. Proteccin social
como garanta
ciudadana.
Transferencias y prestaciones
como parte de proteccin social no
contributiva.
Creciente articulacin entre
polticas de proteccin social no
contributiva y contributiva.
Se busca conformar sistemas
integrados y coordinados de
proteccin social.
Argentina, Brasil, Chile,
Costa Rica y Uruguay.
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de documentos ofciales y sitios web gubernamentales sobre las
polticas de proteccin social en etapa de diseo e implementacin.
a
No se han incluido en esta tabla los siguientes pases por no disponerse de informacin actualizada:
Cuba, Hait, Nicaragua y Repblica Bolivariana de Venezuela.
As, en pases como Guatemala y Honduras las polticas de proteccin
social contributiva (pensiones y salud) se establecieron en forma tarda, pues
a lo largo del siglo XX no hubo un manejo colectivo e institucionalizado del
riesgo y se descans fundamentalmente en la familia como agente principal
del bienestar (Martnez, 2008b, pg. 15; Mesa-Lago, 2004a). Se trata de pases
en los que no se reformaron los sistema previsional y de salud para ampliar
la cobertura de la proteccin social al grueso de su poblacin (Sojo, 2009).
En ambos pases, los PTC han desempeado un papel de gran importancia
en la extensin de la proteccin social no contributiva a la poblacin en
situacin de extrema pobreza. En el caso del Ecuador, el Bono de Desarrollo
Humano (BDH) se ha transformado en el principal programa social del
pas (Banco Mundial, 2009)
34
. De manera semejante, en el Per el programa
34
Junto al BDH operan tambin el Programa de Proteccin Social ante Emergencia, que
consiste en una transferencia monetaria sin corresponsabilidad entregada a las familias que
viven en un terreno declarado en estado de emergencia, y el crdito productivo solidario
de naturaleza promocional, orientado a integrar a la poblacin en situacin de extrema
pobreza a procesos productivos sustentables de tipo microempresarial. En la prctica,
vista la debilidad de la proteccin social no contributiva en el pas y la inexistencia de
otras pensiones sociales, el BDH acta tanto como un incentivo al acceso de los nios
Juntos est al centro de los esfuerzos por brindar apoyo directo a los ms
pobres y funciona con el mecanismo de las transferencias condicionadas. En
Honduras se ha creado en 2010 el Bono 10.000, transferencia condicionada
a compromisos en educacin, salud y nutricin, que tiene su antecedente
en el Programa de Asignacin Familiar (PRAF), establecido en 1990 como
un programa transitorio para mitigar el impacto de las polticas de ajuste
estructural mediante transferencias no condicionadas a los hogares en
situacin de pobreza y pobreza extrema.
En segundo lugar, se encuentran los pases en una posicin
intermedia entre asistencia y acceso a la promocin y garanta
ciudadana donde, si bien los mayores esfuerzos se siguen concentrando en
la poblacin que vive en situacin de extrema pobreza, se han incorporado
arreglos ms amplios de tipo no contributivo. En ellos se incorpora una
mirada ciudadana en torno a la universalidad de las polticas de proteccin
social y se extiende su cobertura a segmentos tradicionalmente excluidos.
Este grupo comprende a Mxico, donde la proteccin social no
contributiva se ha fortalecido durante casi dos dcadas, sobre todo a partir
del Programa de Educacin, Salud y Alimentacin (Progresa), hoy llamado
Oportunidades, que constituye el eje articulador de mltiples iniciativas
de asistencia y promocin social. A este programa se ha sumado una
serie de instrumentos que tienen por fnalidad extender la proteccin
social a grupos tradicionalmente excluidos. As, en Oportunidades se ha
logrado incorporar a un conjunto de personas que previamente no estaban
incluidas en ningn esquema de salud y pensiones
35
. A partir de 2008,
comenz a implementarse tambin en Mxico la estrategia Vivir Mejor,
especialmente orientada a articular la oferta de proteccin y promocin
social para la poblacin pobre y vulnerable (vase el recuadro II.4).
a sistemas de formacin de capital humano, como una pensin asistencial a los adultos
mayores y las personas discapacitadas en situacin de pobreza.
35
Vase, un anlisis del Apoyo para Adultos Mayores del programa Oportunidades en
Rubio y Garfias (2010). Esto ocurre tambin a travs del Instituto Mexicano de Seguridad
Social (IMSS)-Oportunidades y el Mecanismo de Ahorro para el Retiro de Oportunidades
(MAROP). Mientras con el primero se garantiza el acceso al sistema pblico de salud a
todos quienes formen parte del programa, el segundo consiste en el acceso a una cuenta
individual de ahorro para los trabajadores (asalariados e independientes) del sector
informal, que en el caso de quienes pertenecen a Oportunidades, conlleva un subsidio
gubernamental (Regalia, 2006).
84 CEPAL
Recuadro II.4
ESTRATEGIA VIVIR MEJOR
En un contexto de progresiva ampliacin de las polticas de proteccin
social y de las correspondientes articulaciones institucionales, el Gobierno
de Mxico puso en marcha la estrategia Vivir Mejor, con la que se busca
promover el desarrollo humano sustentable, fomentando la igualdad de
oportunidades y garantizando los derechos sociales.
Esta estrategia articula las acciones de cuatro ministerios: la Secretara
de Desarrollo Social (SEDESOL), la Secretara de Educacin Pblica
(SEP), la Secretara de Salud y la Secretara de Medioambiente y Recursos
Naturales. Con una mirada multidimensional del desarrollo, el enfoque de
las capacidades y la atencin a la necesidad de coordinar la proteccin y la
promocin social, la estrategia comprende cuatro mbitos de intervencin
principales: i) el desarrollo de capacidades bsicas; ii) la conformacin
de una red de proteccin social; iii) el establecimiento de puentes entre el
desarrollo econmico y el bienestar social; y iv) el mejoramiento del entorno
fsico y social.
En el primero de estos mbitos, el desarrollo de capacidades bsicas, se
busca aumentar el capital humano de las personas que viven en situacin de
pobreza para facilitar su plena participacin social, especialmente por medio
del programa Oportunidades. Para fortalecer el capital humano se abordan
las dimensiones de educacin mediante polticas de becas y ayuda
para comprar uniformes y tiles escolares, salud medicina preventiva,
salud reproductiva y prevencin y control de enfermedades crnicas y
alimentacin otorgamiento de complementos nutricionales, transferencias
monetarias, vigilancia de la nutricin y el crecimiento infantil y promocin de
la educacin en hbitos alimentarios.
En paralelo, se ha procurado consolidar la red de proteccin social,
para promover respuestas apropiadas, especialmente, ante momentos de
crisis econmica y contingencias individuales y familiares. As, por ejemplo,
se han creado estrategias especfcas para mitigar el impacto de la reciente
crisis econmica (el Apoyo Vivir Mejor, una transferencia monetaria adicional
para las familias que pertenecen a Oportunidades, y el programa Apoyo
Alimentario), se ha ampliado la cobertura de los programas de proteccin
social no contributiva, se han implementado medidas de proteccin del
acceso a productos bsicos vitales congelando los precios del maz y la leche
en determinadas tiendas y se ha ampliado el presupuesto del Programa de
Empleo Temporal. Este componente incluye tambin la articulacin de una
serie de iniciativas para ampliar el acceso a la proteccin social de grupos
tradicionalmente excluidos, a partir, por ejemplo, del Seguro Popular, el
programa 70 y ms y el de atencin en caso de desastres.
En cuanto al tercero de estos componentes, mediante la estrategia se
busc establecer programas especfcos para incrementar el acceso de las
personas en situacin de pobreza y vulnerabilidad al mercado del trabajo,
por ejemplo a travs del Programa de Estancias Infantiles de Madres
Trabajadoras, el apoyo a proyectos productivos y de capacitacin.
Por ltimo, se ha incorporado un cuarto componente centrado en el
desarrollo del entorno fsico y social como eje fundamental del desarrollo
humano. En esta lnea, se han desarrollo programas de habilitacin urbana
(Programa Hbitat), de recuperacin de espacios pblicos y de desarrollo de
zonas rurales prioritarias.
Fuente: G. Merino, Luchando contra la pobreza y la desigualdad: experiencias de Mxico,
documento presentado en la segunda conferencia de Ro de Janeiro sobre desarrollo
humano: De los derechos a la realidad: logrando un sistema de proteccin social efectivo
para todos en Amrica Latina y el Caribe, Ro de Janeiro, 7 al 9 de junio de 2010.
Asimismo, en el Estado Plurinacional de Bolivia se han implementado
tres instrumentos de proteccin social no contributiva, a saber: dos PTC con
condicionalidades en materia de educacin y salud (Bono Juancito Pinto
y Bono Juan Azurduy), gestionados, respectivamente, por el Ministerio
de Educacin y el Ministerio de Salud, y, desde el ao 2007, una pensin
universal para todas las personas mayores de 60 aos, la Renta Dignidad
36
.
En Panam se ha puesto en marcha una serie de iniciativas para
ampliar cada vez ms la red de proteccin social, pero este proceso se
encuentra en una fase de transicin a partir del cambio de gobierno de 2009.
El PTC Red de Oportunidades se ha erigido como el principal programa
de proteccin del pas y su funcionamiento ha requerido la coordinacin
del trabajo de varias instituciones para brindar proteccin social a lo largo
del ciclo de vida a las personas que conforman los grupos ms pobres y
vulnerables (Arim y otros, 2009; Rodrguez, 2010)
37
. Con este PTC, que
inicialmente se consolid en comarcas indgenas caracterizadas por un
alto grado de exclusin y pobreza y una escasa infraestructura de salud
y educacin, el gobierno inici una serie de actividades para extender la
cobertura de la proteccin social, sobre todo en el mbito de la salud, a la
poblacin que no estaba cubierta por la Caja de Seguridad Social (Robles,
2009; Waters, 2009)
38
. Es as como se procura que la Red de Oportunidades
constituya el ncleo de un nuevo sistema de proteccin social orientado a
la defensa de los ms vulnerables (Rodrguez, 2010). Con el nuevo gobierno
se ha establecido asimismo una pensin no contributiva, conocida como
100 a los 70, en virtud del monto mensual en dlares que se entrega a los
mayores de 70 aos de edad.
Por ltimo, si bien el Sistema de Proteccin Social en Colombia da
prioridad a las personas en situacin de pobreza y vulnerabilidad, se basa
en una concepcin cada vez ms orientada a garantizar la cobertura de
toda la poblacin. El sistema est fundado en cinco pilares, cada uno de los
cuales da cuenta de procesos especfcos de focalizacin para priorizar las
intervenciones. Estos pilares son:
36
El monto de esta pensin vara dependiendo de que los adultos mayores reciban o no
una renta de jubilacin (150 bolivianos en el primer caso y 200 bolivianos en el segundo).
Desde 2008 la Renta Dignidad ha reemplazado al Bono Solidario (BONOSOL), que se
otorgaba a personas mayores de 65 aos y cuyo monto era menor.
37
Adems de la transferencia monetaria, este programa se coordin inicialmente con el
Bono familiar para la compra de alimentos (SENADES) y los programas preexistentes
de subsidios por maternidad, asistencia en salud, seguro de desempleo y pensiones para
trabajadores formales.
38
Institucin que cubre riesgos de enfermedad, envejecimiento e invalidez para los trabajadores
inscritos en el sistema de seguridad social. As, por ejemplo, desde el ao 2003 ha funcionado
un programa de fortalecimiento de la atencin en reas rurales con financiamiento del BID
llamado Paquetes de Atencin Integral de Servicios de Salud (PAISS), con el cual se busca
mejorar la cobertura y calidad de los servicios de salud materno-infantil para prevenir la
desnutricin en las comunidades indgenas (Arim y otros, 2009).
86 CEPAL
Seguridad social integral: de carcter universal, supone el i)
aseguramiento de la poblacin por medio de mecanismos
privados o subsidios (Rentera, 2009, pg. 8). Este sistema prev
la proteccin en caso de cesanta, ante riesgos profesionales y
en aspectos de salud (DNP, 2007, pg. 123) y es coordinado por
el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico y el Ministerio de
Proteccin Social. Comprende diversas medidas, que incluyen
la progresiva afliacin universal de la poblacin al seguro social
(DNP, 2007, pg. 129).
Sistema de promocin social: orientado a la poblacin ms pobre ii)
y vulnerable con el objetivo de expandir sus oportunidades.
La Red para la Superacin de la Pobreza Extrema (JUNTOS)
tiene un papel central en este componente e incluye acciones
en materia de capacitacin y habilitacin laboral y orientacin
activa (DNP, 2007: 119) a travs del Servicio Pblico del
Empleo e inversin en infraestructura y empleo.
Sistema de formacin de capital humano a lo largo del ciclo de iii)
vida de las personas.
Manejo social del riesgo. iv)
Acceso a activos a partir de estrategias de apoyo a las familias v)
que generen ingresos y adquieran activos fsicos.
Uno de los riesgos que presentan estas iniciativas es la perpetuacin
de la dualidad de la proteccin social, al mantenerse esquemas para pobres
y vulnerables sin acceso al mercado formal de empleo y otros para quienes
estn incorporados a este y cuentan con diversas capacidades de pago. El
caso de Mxico es paradigmtico en cuanto a la fragmentacin de las polticas
sociales, no obstante la amplitud de la oferta. De acuerdo con un informe
del BID (Regalia, 2006, pg. 2), si bien Oportunidades es frecuentemente
considerado como una de las mejores prcticas en proteccin social a
nivel mundial, [...] forma parte de un sistema de proteccin y seguridad
social histricamente fragmentado y dual. As, mientras el Mecanismo de
Ahorro para el Retiro de Oportunidades (MAROP) se ha establecido como
un instrumento de proteccin que permite ampliar el bienestar de quienes
viven en situacin de pobreza extrema, la reforma de la seguridad social
ha pasado a un segundo plano (Regalia, 2006). Esto constituye un llamado
de alerta para promover la expansin de los sistemas contributivos a partir
de diferentes estmulos y del fortalecimiento de las capacidades de acceso
en la poblacin.
En tercer lugar, se encuentran los pases en los que se apunta
explcitamente a conformar sistemas articulados de proteccin social
con un enfoque de proteccin social como garanta ciudadana, en el
cual la focalizacin se entiende como un instrumento para garantizar el
acceso universal a la proteccin social. En estos casos, el componente de
proteccin social contributiva se articula cada vez ms con el de proteccin
social no contributiva, a travs de distintas opciones de articulacin intra-
e inter-institucional. Se trata de pases con una trayectoria desigual, que
tras las reformas estructurales a la economa de los aos ochenta y noventa
comenzaron un acelerado proceso de reorganizacin del sector social.
Por una parte, en el Brasil y Chile se observan esfuerzos concretos
para ampliar y mejorar la oferta de servicios sociales y prestaciones que
forman parte de la red de proteccin social y fortalecer la coordinacin
intersectorial para llevar a cabo este tipo de intervenciones. Por otra, en la
Argentina, Costa Rica y el Uruguay, donde se consolidaron tempranamente
sistemas de proteccin social que cubren a la gran mayora de la poblacin,
se han debido enfrentar dfcits de cobertura ya sea de ingresos y acceso
a la proteccin social contributiva, en el caso de la Argentina y el Uruguay,
o de acceso a los servicios de educacin, en el caso de Costa Rica. De
ese modo, la proteccin social no contributiva es considerada como una
herramienta para remediar situaciones crticas que afectan la universalidad
de los derechos sociales.
El caso del Brasil se observa la implementacin progresiva de una oferta
de polticas de proteccin social diversa y coordinada, que hace hincapi en
su descentralizacin y apertura a mecanismos de contralora social (Hevia,
2010). Uno de los principales avances de esta poltica es la consagracin del
derecho a la proteccin social de los trabajadores rurales, al equiparar sus
benefcios de previsin social a los de los trabajadores urbanos.
En cuanto a las polticas implementadas, con la promulgacin de
la Ley Orgnica de Asistencia y Desarrollo Social en 1993 se comenz a
dar forma a la implementacin descentralizada de la Poltica Nacional de
Asistencia Social. Se instaur el Benefcio de Prestacin Continuada de la
Asistencia Social (BPC), que consiste en un salario mnimo entregado a
los adultos mayores y personas discapacitadas que viven en situacin de
pobreza (Hevia, 2010, pg. 10). A partir de 1995 comenz a implementarse
tambin una serie de programas de transferencias diseadas a nivel
municipal, estadual y federal (vase el anexo II.2) (Hevia, 2010; Draibe,
2006; Godoy, 2004).
En la actualidad, la oferta de polticas de proteccin social para las
familias en situacin de pobreza y vulnerabilidad se articula a travs del
Sistema nico de asistencia social (SUAS) e incluye una serie de benefcios
gestionados por el Ministerio de Desarrollo Social y Lucha contra el
88 CEPAL
Hambre
39
. Estos benefcios comprenden servicios de proteccin social
bsica y especializada y se articulan con la oferta de programas sociales
existentes en los diversos territorios (Afonso, 2009). Desde el ao 2007,
opera el Catastro nico para programas sociales (Cadnico), en el que se
identifca a todas las familias inscritas en algn programa de transferencias
monetarias. Estos programas, como en el caso de Bolsa Famlia, promueven
de forma simultnea lineamientos de proteccin social no contributiva,
inclusin productiva, seguridad alimentaria y nutricional y transferencia
de ingresos (Mesquita, 2009).
En Chile, el concepto de garantas sociales ha sido adoptado en
diversos mbitos de la proteccin social, entre los que se destaca el caso
de las garantas explcitas de salud (AUGE) (vase el recuadro II.5). En el
perodo 2006-2009, en el marco del sistema Chile Solidario y el programa
Puente, diseados para responder a los requerimientos de la poblacin en
situacin de extrema pobreza (vase el anexo II), se pusieron en marcha
una serie de iniciativas y medidas de coordinacin adicionales. Se ha
ampliado el foco de proteccin al conjunto de la ciudadana, con miras a la
plena realizacin de los derechos de las personas y asegurando condiciones
bsicas de bienestar a toda la poblacin (Chile Solidario, 2009). El conjunto
de estas intervenciones defne la denominada Red de Proteccin Social
(PROTEGE), con la cual se busca dar seguridad y oportunidades a toda
la ciudadana a lo largo del ciclo de vida. Esta red incluye un conjunto
de programas y benefcios, a saber: Chile Solidario, Chile Crece Contigo,
becas de educacin escolar y superior, subsidio a la contratacin de
jvenes, AUGE, subsidios para la vivienda, seguro de desempleo, pensin
bsica solidaria, bono por hijo vivo nacido o adoptado (PROTEGE, 2008).
Este enfoque de la proteccin social supone la complementariedad de los
componentes contributivos y no contributivos, confgurando un amplio
sistema de proteccin social, al que se suma una serie de polticas para la
regulacin de los mercados laborales en desarrollo (Ministerio del Trabajo
y Previsin Social, 2009). Recientemente se ha anunciado la introduccin
del ingreso tico familiar a la batera ya existente de programas
40
.
39
Adems del BPC, el Centro de Referencia de Asistencia Social (CRAS), que ofrece
programas y servicios de asistencia social a familias e individuos en situacin de riesgo; el
Programa de Atencin Integral a la Familia (PAIF); el Centro de Referencia Especializado
de Asistencia Social (CREAS); el Programa de Erradicacin del Trabajo Infantil (PETI); y,
el Programa Nacional de Inclusin de Jvenes (Projovem Adolescente) (vase MDS, 2010).
40
El ingreso tico familiar, anunciado en mayo de 2010, beneficiara al 20% ms pobre de la
poblacin y supondra un piso de ingreso mnimo de 250.000 pesos chilenos para una
familia de cinco personas, equivalente aproximadamente a 500 dlares. El costo para el fisco
ha sido evaluado entre 1.900 millones y 2.000 millones de dlares. Vanse http://www.
prensapresidencia.cl/discurso.aspx?codigo=6177 y http://www.senado.cl/prontus_galeria_
noticias/site/artic/20100510/pags/20100510130236.html.
Recuadro II.5
LA REFORMA DEL SISTEMA DE SALUD EN CHILE
El principal objetivo del Plan de Acceso Universal con Garantas
Explcitas (AUGE) es garantizar el derecho al nivel ms alto posible de salud
fsica y mental para la ciudadana. Para ello se introducen mecanismos
explcitos para asegurar el acceso a los servicios de salud a toda la poblacin
y se establece una serie de instrumentos administrativos para denunciar el
incumplimiento de las garantas.
El Plan AUGE supuso una transformacin profunda del sistema de salud
chileno frente a las reformas implementadas en los aos ochenta en el contexto
de los programas de ajuste estructural. Estas consistieron en la privatizacin
de gran parte del sector de la salud mediante la creacin de aseguradores
privados (ISAPRE, instituciones de salud previsional) y la puesta en marcha
de un fondo nacional de salud (FONASA) con los aportes de quienes se
atendieran en el sistema pblico. Por ley, todo trabajador dependiente
debe destinar a la salud el 7% de su remuneracin imponible. Mientras las
personas desempleadas o de bajos ingresos solo podan atenderse en la red
de atencin pblica, quienes contaban con mayores ingresos y tenan acceso
a los planes ofrecidos por las ISAPRE, podan atenderse con proveedores
privados bajo el mtodo de libre eleccin. Si bien en Chile se haba avanzado
considerablemente en el mejoramiento de indicadores de salud como la
mortalidad infantil y materna a lo largo del siglo XX, el sistema introducido
reproduca condiciones de desigualdad y exclusin en cuanto al acceso y la
calidad de los servicios de salud (Dannreuther y Gideon, 2008; Sojo, 2007).
Con el plan AUGE se busc precisamente mejorar esta situacin,
defniendo un nivel de cobertura universal de prestaciones integrales
independiente del nivel de ingresos y el monto de los aportes. La discusin del
plan en el Congreso permiti que todos los sectores involucrados expusieran
su punto de vista. Como resultado, en la ley 19.966 del ao 2004 se estableci
el Rgimen General de Garantas Explcitas, mientras que en el Decreto
Supremo 228 de 2005 se defni una lista de 40 enfermedades y condiciones
de salud para las cuales se garantizan servicios adecuados. La lista de
enfermedades se ha ampliado progresivamente y a fnes de 2009 cubra 56
enfermedades (diagnstico, tratamiento y rehabilitacin) de alto costo. En el
marco de este plan se seleccionan los problemas sanitarios ms importantes
en trminos de carga epidemiolgica o percepcin ciudadana y se otorgan
garantas en cuatro dimensiones: oportunidad (tiempos mximos de espera),
acceso (obligacin del FONASA y las ISAPRE de asegurar las prestaciones de
salud), proteccin fnanciera (desembolso anual mximo por familia) y calidad
(acreditacin de establecimientos y certifcacin de mdicos). La seleccin de
las patologas se basa en su frecuencia, trascendencia (nmero de aos de
vida perdidos y existencia de inequidades socioeconmicas) y en la existencia
de intervenciones costo-efectivas (Infante y Paraje, 2010).
(contina)
90 CEPAL
Recuadro II.5 (conclusin)
El nuevo sistema integra tanto al sector privado como al pblico al
sistema de garantas, acotando las prcticas de seleccin adversas de las
ISAPRE. Para quienes se atienden en el sector privado, el nivel de copago
debe ser como mximo el 20% del costo total, que no puede exceder el
equivalente de un mes del ingreso medio anual del hogar. Al mismo tiempo,
se defnen protocolos de atencin y tratamiento, tiempos mximos de espera
y mecanismos de denuncia. La creacin de la Ofcina de la Superintendencia
de Salud, que permiti coordinar y supervisar el cumplimiento de las garantas
por las instituciones pblicas y privadas de salud, fue una gran innovacin.
Otro aspecto importante fue la implementacin gradual del plan (en un plazo
de tres aos), que permiti, por una parte, que en las redes asistenciales
se desarrollaran los procesos necesarios para el buen funcionamiento del
AUGE y, por otra, que se determinaran las restricciones de oferta existentes
y se hicieran las inversiones en equipos y recursos humanos necesarias para
responder adecuadamente a ellas (Infante y Paraje, 2010).
Los resultados preliminares de la reforma muestran aumentos
considerables en la cobertura de los problemas garantizados y en el acceso
a procedimientos diagnsticos y teraputicos complejos. Si bien se observa
un efecto positivo de la garanta fnanciera brindada por el AUGE, no es de
gran magnitud para las familias de menores recursos. Asimismo, algunos
estudios de percepciones muestran que la poblacin ya no expresa el temor
de morir por falta de atencin mdica o de empobrecerse por un gasto
exorbitante (Infante y Paraje, 2010).
Entre las debilidades del sistema, destaca en primer lugar la larga
espera que muchos de los benefciarios del AUGE deben experimentar
para poder acceder a las prestaciones a las que tienen derecho. Tambin
sobresale la falta de consenso poltico para alcanzar un pacto social que
permita introducir reformas de ms amplio espectro y mayor impacto, y
por lo tanto una cobertura mayor de enfermedades dentro del plan (como
por ejemplo un fondo de solidaridad que obligue a las ISAPRE a aportar
al fnanciamiento del AUGE). La nica medida aprobada por el Congreso
para fnanciar la reforma consisti en un aumento de un punto porcentual
del impuesto al valor agregado (IVA), ubicndolo en el 19%.
Asimismo, existen difcultades con respecto a la forma en que se
defnen los mnimos y dudas sobre las repercusiones que este programa
pueda tener en reducir las desigualdades de gnero en el acceso a la salud.
Adems, existen limitaciones para emprender tratamientos diferentes a
los estipulados por los protocolos y se teme que las ISAPRE disminuyan
ciertos benefcios en sus planes para compensar los costos impuestos por
la cobertura obligatoria del AUGE. Por ltimo las desigualdades entre los
usuarios del sistema pblico y el privado se mantienen con respecto a las
enfermedades no cubiertas por el plan.
Fuente: C. Dannreuther y J. Gideon, Entitled to health? Social protection in Chiles Plan
Auge, Development and Change, vol. 39, N 5, 2008; A. Infante y G. Paraje, Reforma de
salud: garantas exibibles como derecho ciudadano, Las nuevas polticas de proteccin
social en Chile, O. Larraaga y D. Contreras (eds.), Programa de las Naciones Unidas para
el Desarrollo (PNUD), 2010; L. Moreno y M. Rosenblth, Implementing social guarantees:
the regime of explicit guarantees in health in Chile, Building Equality and Opportunity
Through Social Guarantees, E. Gacita-Mari, A. Norton y S. Georgieva (eds.), Washington,
D.C., Banco Mundial, 2009 y A. Sojo La trayectoria del vnculo entre polticas selectivas
contra la pobreza y las polticas sectoriales, Revista de la CEPAL, N 91 (LC/G.2333-P/E),
Santiago de Chile, Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), 2007.
En el caso de la Argentina tambin es posible constatar un camino
en construccin para consolidar el acceso a los sistemas de formacin
de capital humano y la proteccin social. A partir de la crisis econmica
de comienzos de la dcada de 2000, se cre una serie de programas de
transferencias de ingresos con corresponsabilidad y promocin de la
empleabilidad, con los cuales se logr ampliar el acceso a mecanismos de
proteccin social no contributiva ante situaciones de crisis y decaimiento
severo de las condiciones de vida
41
.
Si bien en la Argentina se crearon instrumentos para garantizar
el goce de derechos, existe el riesgo de duplicar programas debido a la
insufciente coordinacin entre el Ministerio de Desarrollo Social (MDS)
y el Ministerio del Trabajo, Empleo y Seguridad Social. Por ese motivo no
se puede hablar de un sistema articulado de proteccin social propiamente
dicho. En el pas coexisten varios programas de transferencia de ingresos,
tanto de tipo contributivo gestionados a nivel federal y provincial
42

como no contributivo. Entre estos ltimos se cuentan un sistema de
pensiones no contributivas (gestionado por el MDS y la Administracin
Nacional de la Seguridad Social, ANSES)
43
, esquemas de transferencias
de ingresos provinciales (que incluyen distribucin de alimentos y
polticas de empleo pblico) y el seguro de capacitacin y empleo,
transferencia condicionada al entrenamiento laboral y la bsqueda de
empleo (gestionado por el Ministerio del Trabajo, Empleo y Seguridad
Social) (Ringold y Rofman, 2008, pg. 34-35). Subsisten adems algunos
desafos para construir un sistema integrado y equitativo, que cubra las
necesidades de los trabajadores de los sectores formal e informal (Ringold
y Rofman, 2008, pg. 30) y ofrezca una cobertura adecuada para quienes
estn suscritos a uno y otro programa.
Para paliar esta situacin, en octubre de 2009 se cre la Asignacin
Universal por Hijo para Proteccin Social (AUH), que consiste en una
prestacin no contributiva para todos los nios y adolescentes que
pertenezcan a grupos familiares cuyos adultos estn desocupados o
insertos en el mercado informal del trabajo (y por tanto no reciban una
41
Estos son el programa Jefes y Jefas de Hogar Desocupados (PJJHD) (2001) y el programa
Familias por la Inclusin Social (2005), sucesores del Programa de Atencin a Grupos
Vulnerables (PAGV) (1996) y el Ingreso para el Desarrollo Humano (IDH) (2002)
(Arcidicono, Fairstein y Kletzel, 2009; Campos, Faur y Pautassi, 2007; Cruces y otros,
2008; Cruces, Epele y Guardia, 2008).
42
Sistema integrado de jubilaciones y pensiones (federal), sistemas previsionales provinciales,
asignaciones familiares (maternidad, adopcin, hijos, hijos discapacitados, escolaridad y
matrimonio) y seguro por desempleo (4 a 12 meses) (Ringold y Rofman, 2008, pg. 34).
43
Administracin Nacional de la Seguridad Social, organismo creado en 1992 bajo la
jurisdiccin del Ministerio del Trabajo, Empleo y Seguridad Social para administrar los
fondos de los regmenes nacionales de pensiones y jubilaciones, asignaciones y subsidios
familiares, adems del Fondo Nacional de Empleo (ANSES, 2009).
92 CEPAL
asignacin similar por va contributiva). Este benefcio se fnancia mediante
el Fondo de Garanta de Sustentabilidad del ANSES y establece una serie
de condiciones en materia de educacin y salud para las familias que lo
reciben (Agis, Caete y Panigo, 2010). La naturaleza solidaria se trata
de una prestacin no contributiva fnanciada con aportes contributivos
a la seguridad social y universal de este benefcio en cuanto a su
equivalencia para todos los menores que lo reciben, tanto por la va
contributiva, como por la no contributiva, refeja una mirada progresiva
para brindar garantas sociales a la poblacin que careca de acceso
a la proteccin social. Al mismo tiempo, este instrumento constituye
una iniciativa concreta para mejorar la articulacin de las polticas de
proteccin social no contributiva, pues la AUH es incompatible con otros
planes sociales y busca eliminar la duplicacin entre estos (Agis, Caete y
Panigo, 2010).
La principal caracterstica histrica de Costa Rica en materia de
poltica social ha sido la aplicacin de un enfoque universal con el que se
ha buscado garantizar un conjunto bsico de derechos y resultados sociales
para todos los ciudadanos, a fn de promover los procesos de movilidad
social ascendente y la igualdad de oportunidades. Es as como, ms que
un elemento central del sistema de proteccin social, el PTC Avancemos
representa un mecanismo ad hoc para resolver un problema especfco
como la inasistencia a la escuela secundaria (Romn, 2010).
En el Uruguay, en el marco de polticas sociales universales, tambin
se han llevado a cabo diversas iniciativas para atender a las familias pobres
y vulnerables (Bonino, Kwon y Peyre Dutrey, 2007; Filgueira, Georgieva y
Lijtenstein, 2009). Ante el contexto de aguda crisis econmica y altas tasas
de desempleo entre 1999 y 2004, las asignaciones familiares otorgadas
por el Banco del Seguro Social se extendieron a todas las familias en
situacin de pobreza con hijos menores de 18 aos (Filgueira, Georgieva y
Lijtenstein, 2009). Posteriormente, dichas asignaciones se reformularon e
incorporaron al Plan de atencin Nacional a la Emergencia Social (PANES)
y el Plan de Equidad.
El PANES tuvo un plazo defnido (dos aos a partir del 2005) e
integr una serie de prestaciones y transferencias para la poblacin ms
excluida, entre ellas el denominado ingreso ciudadano. Este plan incluy
tambin una serie de componentes articulados entre s, que comprendan
los siguientes mecanismos de egreso y promocin social para sus
benefciarios: un programa de empleo (Trabajo para Uruguay) y uno de
egreso (Rutas de Salida), adems de programas de asistencia en las reas
de educacin, salud y nutricin.
El Plan de Equidad, en funcionamiento a partir del ao 2008,
constituye un paso ms hacia la universalizacin del acceso a las
prestaciones de proteccin social en este pas y mejora la cobertura de tales
benefcios para la poblacin de menores recursos. Entre otras innovaciones,
incorpora una transferencia de ingresos a los hogares con nios, que
reformula el sistema de asignaciones familiares y las consolida como un
componente formal del sistema de proteccin social. En este sentido, y
a pesar de mantener la lgica de las condicionalidades y la focalizacin,
esas asignaciones se distinguen de otras transferencias de los PTC en la
regin por su grado de institucionalizacin y la orientacin que adquieren
(Filgueira, Georgieva y Lijtenstein, 2009)
44
.
La informacin comentada en el presente captulo muestra la
dinmica y variabilidad en materia de proteccin social en la regin,
tanto con respecto a su componente contributivo como no contributivo. En
relacin con este ltimo, cabe destacar que las propuestas e innovaciones
planteadas tienen repercusiones fuera de la regin, y es as que en la
actualidad los PTC estn presentes en todos los continentes. Dada la
relevancia que han adquirido, en el siguiente captulo se abordan sus
enfoques ms caractersticos.
44
Adems, el Plan de Equidad introduce un subsidio a la vejez mediante transferencia
de ingresos para la poblacin de 65 a 70 aos en situacin de extrema pobreza, una
transferencia de alimentos, una serie de acciones en materia de empleo e intervenciones
educativas, a travs de la ampliacin de los Centros de Atencin Integral a la Infancia y la
Familia (para la atencin de nios de 0 a 3 aos, llamado Plan CAIF).
Captulo III
Los programas de transferencias con
corresponsabilidad y la proteccin social
Los programas de transferencias con corresponsabilidad (PTC) se
caracterizan por intentar combatir la pobreza mediante la combinacin
de un objetivo de corto plazo, el aumento de los recursos disponibles
para el consumo a fn de satisfacer las necesidades bsicas de las familias
benefciarias, con otro de largo plazo, el fortalecimiento del capital humano
para evitar la transmisin intergeneracional de la pobreza (Britto, 2006;
Cecchini y Madariaga, 2010; Cohen y Franco, 2006a; Len, 2008). Para ello,
por lo general se utilizan tres instrumentos: i) las transferencias monetarias,
para aumentar los ingresos, ii) el condicionamiento de las transferencias
al uso de ciertos servicios sociales, para la acumulacin de capital
humano y iii) la focalizacin en los hogares pobres y extremadamente
pobres. Por medio de estos mecanismos, se intenta abordar de manera
conjunta los aspectos materiales y cognitivos asociados a las situaciones
de pobreza, asumiendo la importancia de combinar la proteccin social
no contributiva con la promocin social (Levy y Rodrguez, 2005), as
como de realizar las intervenciones sobre una base intersectorial (Cohen,
Franco y Villatoro, 2006).
Sobre la base del esfuerzo realizado por los PTC para incorporar
grandes porciones de la poblacin ms desposeda a la poltica social, de la
envergadura e importancia que estos programas han adquirido en varios
pases de la regin y de su perspectiva intersectorial, en este captulo se
analizan los aportes que pueden hacer a la conformacin de sistemas
integrales de proteccin social.
96 CEPAL
A. El papel de los programas de transferencias con
corresponsabilidad en la poltica social de
Amrica Latina
Ya sea por el intercambio de experiencias entre pases, la coincidencia
de las soluciones dadas a problemas sociales similares o su difusin por
parte de organismos multilaterales y de cooperacin, desde la dcada de
1990 se han implementado ms de 35 programas de transferencias con
corresponsabilidad en 19 pases de la regin (vase el cuadro A.5 del
anexo estadstico). Actualmente, 23 de estos programas se encuentran
en funcionamiento en 18 pases y en 2009 permitieron proteger a 25
millones de familias que representan a 113 millones de latinoamericanos
y caribeos. Esto equivale a alrededor del 19% de la poblacin regional e
involucra recursos fnancieros que representan el 0,4% del PIB de la regin
(vanse los grfcos III.1 y III.2).
Grfico III.1
AMRICA LATINA Y EL CARIBE (18 PASES): INVERSIN EN PROGRAMAS DE
TRANSFERENCIAS CON CORRESPONSABILIDAD, ALREDEDOR DE 2009
a
(En porcentajes del PIB)
0,0
0,2
0,4
0,6
0,8
1,0
1,2
0,20
0,33
0,47
0,11
0,39 0,39
1,17
0,02
0,32
0,24
0,40
0,51
0,22
0,36
0,14
0,51
0,19
0,45
Promedio ponderado: 0,40
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y
(
2
0
0
9
)
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL),
Base de datos de programas de proteccin social no contributiva Amrica Latina y el Caribe http://dds.
cepal.org/bdptc/.
a
Se consideran los siguientes programas: Asignacin Universal por Hijo para Proteccin Social
(Argentina), Bono Juancito Pinto (Estado Plurinacional de Bolivia), Bolsa Famlia (Brasil), Chile
Solidario (Chile), Familias en Accin (Colombia), Avancemos (Costa Rica), Bono de Desarrollo Humano
(Ecuador), Comunidades Solidarias Rurales (El Salvador), Mi Familia Progresa (Guatemala), Programa
de Asignacin Familiar (PRAF) (Honduras), Programa de avance mediante la salud y la educacin
(PATH) (Jamaica), Oportunidades (Mxico), Red de Oportunidades (Panam), Tekopor (Paraguay),
Juntos (Per), Programa Solidaridad (Repblica Dominicana), Programa de transferencias monetarias
condicionadas (CCTP) (Trinidad y Tabago) y Asignaciones Familiares (Uruguay).
Grfico III.2
AMRICA LATINA Y EL CARIBE (18 PASES): COBERTURA DE LOS PROGRAMAS
DE TRANSFERENCIAS CON CORRESPONSABILIDAD, ALREDEDOR DE 2009
a
(En porcentajes de la poblacin total)

0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
8,3
17,5
26,4
6,8
25,2
3,3
44,3
8,2 8,7
22,6
11,3
24,6
10,9
8,6 7,6
2,4
11,6
Promedio ponderado: 19,3
A
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g
u
a
y
21,2
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL),
Base de datos de programas de proteccin social no contributiva Amrica Latina y el Caribe http://dds.
cepal.org/bdptc/.
a
Se consideran los siguientes programas: Asignacin Universal por Hijo para Proteccin Social
(Argentina), Bono Juancito Pinto (Bolivia), Bolsa Famlia (Brasil), Chile Solidario (Chile), Familias en
Accin (Colombia), Avancemos (Costa Rica), Bono de Desarrollo Humano (Ecuador), Comunidades
Solidarias Rurales (El Salvador), Mi Familia Progresa (Guatemala), Programa de Asignacin Familiar
(PRAF) (Honduras), Programa de avance mediante la salud y la educacin (PATH) (Jamaica),
Oportunidades (Mxico), Red de Oportunidades (Panam), Tekopor (Paraguay), Juntos (Per),
Programa Solidaridad (Repblica Dominicana), Programa de transferencias monetarias condicionadas
(CCTP) (Trinidad y Tabago) y Asignaciones Familiares (Uruguay).
Si bien desde hace varias dcadas en la regin existen programas
que consideran contraprestaciones a los bienes y servicios ofrecidos por
el Estado y subsidios a la demanda, los actuales PTC surgieron hacia la
segunda mitad de los aos noventa
1
. Fue precisamente en los programas
de transferencias de ingresos vinculados a la educacin en el Brasil (Bolsa
Escola) y en el Programa de Educacin, Salud y Alimentacin (Progresa,
actualmente Oportunidades) de Mxico donde se conjugaron de manera
explcita los elementos antes mencionados (vase el anexo II).
1
Por ejemplo, algunos programas que consideran contraprestaciones son programas
nutricionales como el Programa Nacional de Alimentacin Complementaria (PNAC)
de Chile (lanzado en 1954), de empleo transitorio como el Programa de Apoyo al
Ingreso Temporal (PAIT) del Per (que estuvo en vigor entre 1985 y 1987) y de becas
de alimentacin escolares como el Programa Nacional de Alimentacin Escolar (PNAE,
lanzado en 1955) del Brasil.
98 CEPAL
Al cabo de ms de una dcada de la entrada en funcionamiento
de Progresa y Bolsa Escola, han surgido una serie de argumentos a favor
y en contra de estos programas. En primer lugar, se ha destacado la
importancia que los PTC han tenido a la hora de proveer transferencias
monetarias no contributivas a familias en situacin de pobreza y extrema
pobreza, sobre todo a aquellas con hijos en edad escolar (CEPAL, 2010a;
Veras Soares, 2009a). Asimismo, aun cuando no siempre lo hayan
planteado como un objetivo explcito, en varios casos estos programas han
logrado impulsar la institucionalidad de la poltica social en trminos de
gestin, intersectorialidad y desarrollo de capacidades, as como tambin
la unifcacin de procedimientos y reglas de elegibilidad (Fiszbein y
Schady, 2009; Bastagli, 2009). De este modo, estos programas actan
indirectamente generando mejores condiciones para el desarrollo de otros
planes y polticas, y, en algunos casos, estableciendo plataformas para un
abordaje intersectorial de los problemas sociales.
Sin embargo, los esfuerzos de coordinacin e intersectorialidad
no siempre han dado los mejores resultados y a menudo se observan
situaciones en que los programas tienden a adquirir independencia de los
sectores involucrados en la intervencin y generan estructuras paralelas
muy clientelares y vulnerables a los ciclos polticos (Moore, 2009a).
Asimismo, se ha puesto de relieve la preocupacin por que el aumento de
la demanda de servicios sociales promovida por los PTC encuentre una
oferta de servicios adecuada (Cohen y Franco, 2006a; CEPAL, 2006; Fiszbein
y Schady, 2009; Cecchini y otros, 2009).
Desde una perspectiva de derechos, uno de los mayores debates
en torno a los PTC se ha centrado en su forma de abordar el combate a la
pobreza (Knnemann y Leonhard, 2008; Naciones Unidas, 2009a; Standing,
2007; Freeland, 2009). Se ha advertido que una fjacin demasiado estricta
de condicionalidades puede generar una distincin poco afortunada
entre pobres merecedores y no merecedores de asistencia, lo que choca
con el principio de universalidad de la poltica social y violara derechos
humanos bsicos con relacin al aseguramiento de un nivel mnimo de
vida (Naciones Unidas, 2009a). Esto se ve agravado, adems, por el hecho
de que no existen evidencias claras y unvocas ni de la efectividad ni de
la efciencia de introducir condiciones a las prestaciones sociales (Draibe
y Riesco, 2009; Veras Soares, Ribas y Osorio, 2007; Veras Soares, Ribas
e Hirata, 2008).
Tambin se han establecido diversos argumentos en contra de la
excesiva importancia que estos programas dan a la focalizacin. En primer
lugar, se argumenta que, si bien han sentado los fundamentos para una
seleccin de benefciarios basada en criterios tcnicos y no clientelistas,
esto tambin se puede lograr a travs de prestaciones universales, que
reducen las oportunidades de corrupcin y adems ayudan a eliminar
el estigma asociado a la asistencia social (Mkandawire, 2005; Naciones
Unidas, 2009a). En segundo trmino, la sofsticacin de los procedimientos
de focalizacin hace que muchas veces los criterios de eleccin se
vuelvan opacos (Mkandawire, 2005), lo que desde la perspectiva de
los benefciarios redunda en una incomprensin del funcionamiento
del programa
2
. Asimismo, se ha puesto el nfasis en que en situaciones
de pobreza generalizada, los costos administrativos y los problemas
mencionados podran exceder los benefcios que usualmente se atribuyen
a la focalizacin (Naciones Unidas, 2009a; Cecchini, 2009).
Por ltimo, desde una perspectiva de gnero, las evaluaciones
positivas que inicialmente se efectuaron de los PTC por su capacidad de
aumentar el empoderamiento de las mujeres al hacerlas destinatarias
de las transferencias se han vuelto cada vez ms complejas (Adato y
otros, 2000). Dado que la participacin de las mujeres en los programas
se establece en virtud del papel que histricamente han cumplido en
la divisin sexual del trabajo mayor preocupacin por atender las
necesidades del hogar frente a sus propias necesidades individuales,
se ha argumentado que, de producirse un empoderamiento, solo se
tratara de un empoderamiento dbil (Molyneux, 2009). Adems, las
evaluaciones no consideran dimensiones centrales del empoderamiento
como el desarrollo de capacidades, la autonoma, la igualdad, la infuencia
y el aumento de las posibilidades de decisin (Molyneux, 2009). Por el
contrario, se ha expresado con fuerza la preocupacin por los efectos que
las condicionalidades pueden tener en el reforzamiento de la divisin
sexual del trabajo y la ampliacin de la carga de trabajo no remunerado en
las mujeres, con variados efectos negativos (Molyneux, 2009; Gonzlez de
la Rocha, 2008; CEPAL, 2006).
B. Los programas de transferencias con
corresponsabilidad y su diversidad
Muchos programas de transferencias con corresponsabilidad se han
convertido en los caballos de batalla de la poltica contra la pobreza y han
llegado a difundirse como un modelo a aplicar por otros pases, incluso
en otras regiones del mundo (Handa y Davis, 2006; Son, 2006; Aguiar
y Araujo, 2002; Morais de Sa e Silva en Hailu y Veras Soares, 2008). Ha
existido un fuerte efecto de demostracin producto de la constatacin
de los xitos y fracasos de los programas en funcionamiento en pases
2
En el caso de Progresa, se encontr que esto puede acarrear problemas que van desde
la disminucin de la adhesin al programa hasta conflictos entre los beneficiarios y no
beneficiarios y la erosin del capital social comunitario a nivel local (Adato, 2000).
100 CEPAL
vecinos y la infuencia de los organismos multilaterales en los aspectos
fnancieros, tcnicos y de difusin
3
. Sin embargo, han sido reapropiados y
retraducidos sobre la base de las necesidades de cada pas y su escenario
poltico-institucional. Esto ha llevado a que los PTC respondan mucho ms
de lo que se piensa a las trayectorias institucionales propias de cada pas
en materia de poltica pblica y de economa poltica de las reformas del
sector social.
Asimismo, aunque existe una estructura bsica comn a los PTC,
en la prctica diferen de manera considerable en parmetros como
las prestaciones que ofrecen y la modalidad con que se entregan, los
niveles geogrfcos donde funcionan, la proporcin de poblacin que
atienden, sus vinculaciones interinstitucionales y el nivel de inversin
comprometido (Cecchini y Madariaga, 2010; Bastagli, 2009). De hecho,
estos programas presentan con frecuencia, y de manera creciente,
prestaciones distintas de las meras transferencias monetarias, como
las transferencias en especie, el apoyo psicosocial y el seguimiento a
las familias, los programas de capacitacin y el microcrdito. A esto se
suma el hecho de que el modo de transferir el dinero adopta diversas
modalidades y el pago en efectivo es solo una de ellas, que se suma a las
tarjetas de dbito y los vales, entre otras.
En varios de estos programas, el control de las condicionalidades
tiende a ser un aspecto ms formal que real, pues en algunos no se
verifcan y en otros se presentan graves problemas operacionales para
concretar esta verifcacin. Mientras que en algunos casos esto se debe
al gran esfuerzo que signifca la implementacin de los mecanismos de
control, en otros el problema radica en la falta de oferta que hace inviable
realizar la contraprestacin. Incluso ocurre que la estricta verifcacin de
las condicionalidades sencillamente no constituye un mecanismo central
de ciertos programas.
Sobre la base de la gran heterogeneidad de las experiencias, es
posible plantear nuevas formas de analizar estos programas y, por tanto,
tambin de comprender el lugar que les puede caber en distintos contextos
de proteccin social. Si se los considera como instrumentos de poltica
ms que como modelos estrictamente defnidos, resultan ser herramientas
verstiles, abordables desde distintas concepciones ideolgicas, que
permiten apropiarse del instrumento y sus bondades de diferentes formas.
Si se analiza el funcionamiento de los PTC, se pueden identifcar
algunas diferencias que llevan a plantear que estos asumen estructuras
caractersticas sobre la base de ciertos criterios diferenciadores. En
3
Algunos programas de transferencias con corresponsabilidad se han extinguido por falta
de recursos financieros, por la finalizacin de los prstamos que sirvieron para echarlos a
andar o bien por la falta de apoyo poltico (Cecchini y otros, 2009; Moore, 2008).
primer lugar, existe una diferencia de orientacin a nivel general de los
programas sobre la base de si el nfasis se pone en el objetivo de corto
plazo (provisin de ingresos para satisfacer niveles mnimos de consumo)
o en el de largo plazo (generacin y acumulacin de capital humano).
En funcin de estas orientaciones generales, los programas adoptan
distintas formas en la gestin de sus diversos componentes, haciendo
que elementos como la defnicin de benefciarios, los mecanismos
de focalizacin y los de egreso se defnan en concordancia con dichas
orientaciones (Handa y Davis, 2006).
De manera congruente, una segunda distincin resulta del papel
que cumplen las transferencias monetarias en la lgica de funcionamiento
del programa. De Janvry y Sadoulet (2006a) proponen que estas pueden
tener dos motivos o justifcaciones: i) aumentar el ingreso actual de los
benefciarios o ii) actuar como incentivo. Adems, Cohen y Franco (2006a)
proponen diferenciar entre programas que tienen un enfoque de incentivos
(donde la transferencia monetaria acta como un estmulo a la adopcin
de conductas favorables a la inversin en capital humano) y programas con
un enfoque psicosocial (donde la transferencia monetaria tiene un papel
ms bien residual y se pretende generar cambios en las actitudes mediante
el trabajo directo con la dinmica familiar). En funcin de lo expuesto, se
observa que los programas tienden a diferir en mbitos como el tipo de
transferencias, el clculo del monto de las transferencias monetarias y sus
lmites, lo que se encuentra estrechamente relacionado con la distincin
anterior. Por ejemplo, si el nfasis se ubica en la reduccin de la pobreza
en el corto plazo, la transferencia tiene el sentido de aumentar el ingreso
actual de los benefciarios, mientras que si el nfasis se pone en el objetivo
de largo plazo, la transferencia es vista, principalmente, como un incentivo
a la utilizacin de servicios sociales.
En tercer lugar, se ha tomado como indicador los diferentes tipos
o formas que adquieren las condicionalidades. La justifcacin que se
utiliza para aplicarlas, las modalidades en que se materializan (incluido
el control de su cumplimiento y los sistemas de sancin) y quin asume
una responsabilidad mayor (los propios benefciarios, el Estado o los
proveedores de servicios) generan una diferencia adicional entre tipos de
PTC (De Janvry y Sadoulet, 2006a; Bastagli, 2008, 2009).
A partir de estas distinciones, se plantea la existencia de tres
tipos ideales de PTC, que nos permiten identifcar su situacin en la
102 CEPAL
regin
4
. Para presentarlos mostraremos la defnicin que hacen de los
problemas que pretenden abordar, con sus correspondientes objetivos
y benefciarios, y su lgica de funcionamiento, que, en el caso de estos
programas, tiene que ver con el lugar que ocupan las transferencias
monetarias, la forma de las condiciones y los resultados esperados de su
utilizacin, ejemplifcadas con alternativas de diseo de los programas
actualmente en operacin.
La identifcacin de estos tres tipos de programas apunta a
mejorar el diseo de los PTC y contribuye a conocer los requerimientos
especfcos de cada tipo de programa y la manera en que estos pueden
insertarse en el conjunto ms amplio de la poltica social. Del mismo
modo, esta diferenciacin ofrece la posibilidad de que los programas sean
apropiados bajo distintas orientaciones polticas y adquieran una posicin
e importancia variables en las arquitecturas de proteccin social de cada
pas, en la medida en que se les asigne una posicin funcionalmente
coherente en dichas estructuras.
1. Programas de transferencias de ingresos con
condicionalidad blanda
Un primer tipo de PTC lo constituyen los programas cuyo objetivo
principal es asegurar a las familias pobres un nivel de consumo bsico.
Esta respuesta de la poltica pblica se basa en el supuesto de que el
principal problema que estas familias enfrentan es la falta de ingresos y la
incapacidad de insertarse en los circuitos que los generan, sobre todo en el
trabajo formal (vase el diagrama III.1).
El programa que ms se asemeja a esta defnicin es Bolsa Famlia
del Brasil, cuyo objetivo primordial es constituir un suplemento del salario
de las familias ms pobres (Britto, 2008). En este programa, la nocin
de corresponsabilidad se extiende al papel del Estado, entendindose el
benefcio monetario como un derecho de ciudadana y las condiciones
vinculadas a la salud y la educacin como parte del reforzamiento del
acceso a esos derechos.
4
La tipologa que hemos construido es analtica y no emprica, lo que significa que puede
haber programas que escapen a las categoras generadas o que existan categoras que
tienden a traslaparse en alguna situacin. En ambos casos, la fuerza analtica de la tipologa
no se ve mermada en la medida en que permite comprender las formas de funcionamiento
de los programas de transferencias con corresponsabilidad en relacin con sus objetivos y
los instrumentos utilizados, y da un marco para analizar la diversidad de programas que
han surgido con el correr del tiempo y pensar la manera en que estos pueden insertarse en
la arquitectura de proteccin social.
Diagrama III.1
PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS CON CORRESPONSABILIDAD TIPO 1:
PROGRAMAS DE TRANFERENCIAS DE INGRESO CON
CONDICIONALIDAD BLANDA

Integrar circuitos
poltica pblica
Asegurar mnimos
(dimensiones)
Problemas
Beneficiarios
Objetivos
Carencia
de ingresos
Lmites a la
ciudadana
Media-alta
(
disponibilidad
+ calidad
)
Importancia
de la oferta
Bajos ingresos
Vulnerables
a choques
Aumentar
los ingresos
Ingreso
bsico
Puede pensarse que en los programas que ponen mayor nfasis en
las transferencias de ingreso las preocupaciones por la oferta de servicios
no tienen mayor importancia. Esto no es as dado que, en la medida en
que la entrega de los benefcios y la continuidad de los benefciarios
en el programa dependen del cumplimiento de las condicionalidades
respectivas, existe la obligacin de, al menos, asegurar su disponibilidad.
Ms aun, cuando los programas tienen orientaciones relacionadas con el
ejercicio de derechos y la ciudadana, la calidad de los servicios ofrecidos
pasa a tener una importancia crucial por cuanto los servicios de mala
calidad repercuten en la vulneracin de dichos principios.
a) Lgica de funcionamiento
Dado que el problema identifcado es la carencia de ingresos,
la transferencia monetaria es el instrumento que permitira lograr los
objetivos del programa (vase el diagrama III.2).
El monto de la transferencia tiende a establecerse de modo de
cubrir la carencia de un ingreso mnimo y, por lo tanto, se calcula en
funcin del costo de una canasta bsica de alimentos (lnea de extrema
pobreza). Para ello existen dos modalidades: una transferencia plana
y una transferencia diferenciada segn la composicin familiar. Por
ejemplo, Bolsa Famlia entrega un benefcio bsico a las familias en extrema
104 CEPAL
pobreza, independientemente de su cantidad de integrantes, estimado
sobre la base del valor de la lnea de extrema pobreza. Adems de este
benefcio bsico, es posible obtener una transferencia complementaria,
llamada benefcio variable, dependiente de la composicin familiar, hasta
un nmero mximo de benefciarios. El clculo de las transferencias
segn la composicin familiar implica otorgar ms benefcios a hogares
que cuentan con un mayor nmero de personas elegibles (nios hasta
cierta edad, embarazadas o madres en perodo de lactancia, adultos
mayores), tomando en consideracin las necesidades de consumo de las
familias segn su estructura y la etapa del ciclo vital en que se encuentran
sus miembros.
Diagrama III.2
LGICA DE FUNCIONAMIENTO
Transferencia
monetaria
Acta como
suplemento
de un
ingreso
Clculoen base al
valor de la canasta
de alimentos
Condiciones
Monitoreo y
sanciones laxas
Resultados
esperados
Disminucin de
la pobreza
y la desigualdad
Indicadores
de pobreza
y desigualdad
de ingreso
Refuerzan y
protegen el
capital humano
Existen argumentos para justifcar ambos tipos de transferencias.
Privilegiar la composicin del grupo familiar permitira considerar de
mejor manera las vulnerabilidades diferenciadas que enfrentan distintos
tipos de hogares. Sin embargo, Stecklow y otros (2006) indican que una
transferencia plana permitira evitar incentivos perversos que favorezcan
a las familias con mayor cantidad de hijos a estimular la fertilidad.
Siguiendo este anlisis, las transferencias diferenciadas por composicin
familiar tienden a tener lmites de cantidad de benefciarios o un monto
mximo por familia. En algunos casos, estas limitaciones se combinan,
adems, con esquemas de montos decrecientes, por razones de economas
de escala en el consumo. En el programa Familias por la inclusin social
de la Argentina, por ejemplo, el monto de la transferencia comenzaba en
53 dlares mensuales para familias con dos hijos menores de 19 aos y a
partir del tercero la transferencia aumentaba solo alrededor de 12 dlares
por hijo hasta un mximo de seis, lo que equivale a un total de 101 dlares
por familia.
Las condicionalidades no juegan un papel central en el
funcionamiento de estos programas, por lo que su verifcacin tiende a ser
dbil, o bien las sanciones por incumplimiento son moderadas. Por ejemplo,
mientras en Oportunidades el incumplimiento de las condicionalidades
supone la interrupcin inmediata del benefcio monetario, en Bolsa
Famlia se suspenden los pagos del mes correspondiente, pero los montos
se acumulan y reintegran una vez que la familia vuelve a certifcar el
cumplimiento de las condicionalidades. En cambio, este programa asigna
gran importancia al acompaamiento de las familias que incumplen sus
compromisos a travs de los equipos de asistencia social de los municipios,
con el objeto de conocer e intentar superar los elementos que inciden en
esa situacin (Bastagli, 2009; Mesquita, 2009)
5
. Cuando un esquema de
condicionalidades de este tipo se complementa con transferencias planas
o que no distinguen entre efectos de educacin o nutricin y salud, el
diseo de la dada una transferencia-una condicin se vuelve ms
complejo, lo que genera difcultades adicionales de control.
En la medida en que algunos programas se han extendido e
institucionalizado sin exigir condicionalidades ni contar con mecanismos
de egreso defnidos, tienden a asemejarse a otros programas de proteccin
social no contributivos. Un buen ejemplo es el Bono de Desarrollo
Humano del Ecuador, que tambin tiene como objetivo principal
asegurar un determinado nivel de consumo a las familias ms pobres
y que incorpora transferencias de 35 dlares sin condiciones a adultos
mayores y discapacitados. Ese mismo monto lo reciben los hogares con
hijos menores de 18 aos que cumplan con algunas condicionalidades
vinculadas a la educacin y la salud. No obstante, dadas las defciencias
en su control, ambas variantes del programa operan de manera anloga.
De este modo, aun cuando el Bono de Desarrollo Humano se defne a
s mismo como un PTC, en la prctica es estrictamente un programa
de transferencias de ingresos dado que no verifca el cumplimiento de
condicionalidades por parte de los benefciarios.
En otros casos, estos programas han tendido a asimilarse al
concepto de un ingreso ciudadano mnimo, focalizado en los ms pobres.
5
Centros de Referencia de Asistencia Social (CRAS) o Centros de Referencia
Especializados de Asistencia Social (CREAS), a travs del Programa de Atencin
Integral a las Familias (PAIF).
106 CEPAL
El caso del Brasil es un ejemplo de ello (vase el anexo II.2), ya que el pas
cuenta con una ley de ingreso bsico que establece el derecho a un benefcio
que permita cubrir gastos bsicos de alimentacin, salud y educacin para
todos los brasileos y que ha sido utilizada como base para plantear la
idea de una renta de ciudadana a partir de los benefcios de Bolsa Famlia
(Medeiros, Britto y Veras Soares, 2008)
6
. Esto tambin explica que en Bolsa
Famlia se focalizara ms en la minimizacin de los errores de exclusin
que en el ajuste de los mecanismos de manera de dejar fuera a quienes no
entraban en la categora de benefciarios, como era el caso del programa
Oportunidades (Veras Soares, Ribas y Osorio, 2007).
Con lo expuesto quiere mostrarse que deben existir objetivos claros
en la introduccin de condicionalidades. En este sentido, la justifcacin de
estas resulta central para comprender la razn de su incorporacin frente
a la mantencin de benefcios no contributivos sin condicionalidades.
La experiencia de los programas de la regin muestra que estos pueden
establecerse en virtud de consideraciones polticas (facilitar la obtencin
de fnanciamiento o el cumplimiento con las exigencias de los donantes,
convencer a las clases medias y altas acerca de la conveniencia de los
programas), consideraciones ticas y morales (ayudar solo a quienes se lo
merecen), o instrumentales (aprovechar la oportunidad para incrementar
indicadores sociales bsicos)
7
.
Tanto en este como en los otros dos tipos de PTC es importante
informar oportunamente a los benefciarios del sentido y el papel que
juegan las condicionalidades en los programas. Schady y Araujo (2006)
han mostrado la importancia de las campaas comunicacionales y la
informacin transmitida a los benefciarios. En el Ecuador se descubri
que un grupo de familias no se haba dado cuenta de que los benefcios
del Bono de Desarrollo Humano tenan condicionalidades, mientras que
otras s lo saban, con lo que se daba una respuesta distinta que derivaba
en efectos diferenciados: quienes crean que las transferencias tenan
condicionalidades mandaron a sus hijos e hijas a la escuela, elevando sus
tasas de matriculacin escolar, lo que no ocurri entre quienes entendieron
que los benefcios no necesitaban contraprestaciones.
6
En la ley 10.835 de 2004 se establece este derecho para todos los brasileos y los extranjeros
que vivan ms de cinco aos seguidos en el pas, independiente de su ingreso. No obstante,
dadas las restricciones presupuestarias del pas, la ley establece que la entrega de ese
beneficio debe atender las posibilidades financieras y propone una ampliacin en etapas
de la cobertura del beneficio con prioridad en la poblacin ms necesitada (Medeiros,
Britto y Vera Soares, 2008).
7
En 2007, a la pregunta Cree usted que quienes reciben [beneficios de los] planes deberan
hacer algo a cambio? de la Encuesta de Percepcin de Planes Sociales (EPPS) realizada
a una muestra representativa de la poblacin de la Argentina, el 93% de los encuestados
respondi que s (Cruces y Rovner, 2008).
Esto ltimo puede apoyar la introduccin de condicionalidades,
aun cuando su verifcacin sea dbil. Algunas evaluaciones han mostrado
externalidades positivas asociadas a la mera existencia del programa
en una comunidad, que hacen que aun quienes no son benefciarios
(es decir, quienes no reciben transferencias ni estn expuestos a las
condiciones) aumenten la utilizacin de los servicios sociales (Veras
Soares, Ribas e Hirata, 2008; Lehmann, 2009). Esto implica que muchas
veces las percepciones de los benefciarios sobre el cumplimiento de las
condicionalidades pueden ser lo sufcientemente poderosas como para que
no sea necesario implementar estrictos sistemas de control y sanciones al
incumplimiento a fn de que se produzca un efecto en el comportamiento,
pero s es determinante la existencia de una oferta sufciente para cubrir
el incremento de demanda que los programas generan en los servicios
sociales relacionados.
Una funcin adicional que podran cumplir los programas de
transferencias con condicionalidades dbiles es la de un seguro ante
emergencias o catstrofes, ya sea que se trate de crisis econmicas,
catstrofes naturales u otras (Veras Soares, 2009a)
8
. Estos eventos se
caracterizan por producir sbitas prdidas de ingresos a las que los
hogares pobres tienden a responder con estrategias que amenazan el
desarrollo humano de sus integrantes, sobre todo de los menores de edad.
En el contexto de la reciente crisis de precios de los alimentos, Lustig
(2008) ha destacado la importancia de contar con redes de proteccin social
que permitan contener el nivel de consumo de los hogares enfrentados
a un choque de este tipo, adems de proteger la prdida de activos. Tras
estudiar esta relacin en el caso de Nicaragua en el contexto de la crisis
que azot al sector cafetalero de ese pas y que provoc una aguda crisis
econmica, Maluccio (2005) muestra los efectos positivos del programa de
transferencias con corresponsabilidad Red de Proteccin Social (RPS) en
las estrategias de los hogares para sortear la crisis. Este programa habra
permitido a los hogares benefciarios mitigar el descenso de los gastos
de consumo (y en algunos casos incluso aumentarlos), mantener a sus
miembros trabajando la misma cantidad de horas que antes de la crisis
a diferencia de los hogares no benefciarios, cuyos miembros tuvieron
que aumentar signifcativamente sus horas de trabajo, incrementar los
niveles de matrcula escolar y disminuir el trabajo infantil.
8
Algunos programas de transferencias con corresponsabilidad, como el Sistema de
Atencin a Crisis (SAC) de Nicaragua o el Bono de Emergencia del Ecuador, se disearon
especficamente para eventos de emergencia. Otros como el Programa de Asignacin
Familiar (PRAF) de Honduras, Familias en Accin de Colombia y el Programa Solidaridad
de la Repblica Dominicana surgieron a raz de situaciones de crisis econmica, pero
han tendido a extenderse e institucionalizarse con la justificacin de atacar la pobreza en
el largo plazo.
108 CEPAL
Los PTC de tipo 1 podran operar en dos modalidades: una
continua, de acceso constante a los benefcios para familias en situacin
de pobreza y vulnerabilidad por ingresos, y otra temporal, asociada
a emergencias derivadas de catstrofes naturales, crisis econmicas u
otros eventos que afecten su vulnerabilidad econmica. Un ejemplo de la
segunda modalidad es el Bono de Emergencia del Ecuador, que se activa
cuando se declara estado de emergencia en alguna zona del pas. Aunque
este bono no contempla condicionalidades, forma parte del Programa de
Proteccin Social, que tambin integra el Bono de Desarrollo Humano.
Otros casos emblemticos de este tipo de programas son el Sistema de
Atencin en Crisis (SAC) de Nicaragua (para catstrofes naturales) y el Plan
de Atencin Nacional a la Emergencia Social (PANES) del Uruguay (para
crisis econmicas). En estos casos, la idea subyacente es que un esquema
de condicionalidades permite prevenir las prdidas de capital humano por
estrategias de contencin del consumo por parte de las familias.
Al respecto, Veras Soares (2009a; 2009b) subraya que los PTC pueden
convertirse efectivamente en seguros contra crisis cuando ya existen como
parte de la poltica pblica, pero es poco aconsejable implementarlos en
el curso de una crisis dados los importantes requerimientos que suponen
en trminos de capacidades instaladas y compromiso de recursos
fnancieros. Para que estos programas sean instrumentos tiles en estas
circunstancias, se requiere que sus estructuras de informacin, seleccin
de benefciarios y pago de benefcios sean especialmente adecuadas y
estn lo sufcientemente articuladas para funcionar con la agilidad que
una emergencia requiere. No obstante, este no es el caso de muchos de
los programas vigentes en la regin
9
.
b) Resultados esperados
Los resultados de las transferencias monetarias de los PTC en
trminos de reduccin de la pobreza y la desigualdad del ingreso diferen
segn se mida el impacto en los indicadores a nivel nacional o en los
benefciarios de los programas (CEPAL, 2010a; Cecchini y Madariaga, 2010).
En el caso de Bolsa Famlia se han encontrado disminuciones de la brecha de
pobreza, la pobreza extrema y el coefciente de Gini (Veras Soares y otros,
2006; Veras Soares, Ribas y Osorio, 2007). Sin embargo, los efectos sobre los
9
Veras Soares (2009b) da el ejemplo de la seleccin de beneficiarios por medio de mtodos
de comprobacin indirectos (proxy means test), que no son sensibles a las variaciones
del ingreso de las personas en el corto plazo y que, por tanto, no ofreceran la agilidad
necesaria para incorporar nuevos beneficiarios en contextos de crisis. El autor apela a lo
anterior para mostrar que muchos programas de transferencias con corresponsabilidad
se han diseado con otros fines y que, por tanto, sus instrumentos no necesariamente se
adecuan a los requerimientos de los eventos de crisis.
niveles de pobreza a nivel nacional en muchas ocasiones son moderados o
incluso pueden revertirse por la existencia de otras dinmicas
10
.
Respecto de lo expuesto, y en concordancia con otros estudios
(Maluccio, 2005; Fiszbein y Schady, 2009), la CEPAL (2010a) muestra
que si bien la incidencia de las transferencias condicionadas y otras
transferencias pblicas no contributivas puede ser poco relevante
cuando se considera el conjunto de los hogares, esta s es importante para
los hogares que las reciben. El monto per cpita de las transferencias
representa en promedio un 37% del monto equivalente a la lnea de
extrema pobreza, un 21% de la lnea de pobreza a nivel rural y un 31% y
un 15% de estas lneas a nivel urbano
11
. En el caso del Brasil (de Oliveira y
otros, 2007) se ha encontrado que los benefciarios de Bolsa Famlia tienen
aumentos signifcativos de los gastos familiares totales comparados con
quienes no reciben ningn tipo de benefcio, sobre todo en vestuario y
educacin infantil, aunque no se aprecian variaciones signifcativas en
el consumo de alimentos, siendo mayores las diferencias en el tramo de
benefciarios de menores ingresos, lo que parecera repetirse en distintos
programas (Fiszbein y Schady, 2009).
A pesar de ello, es necesario hacer algunas consideraciones respecto
de los elementos de sostenibilidad de las transferencias monetarias en el
tiempo (Bastagli, 2009). El objetivo de disminucin de la pobreza resulta
todo un desafo desde el punto de vista de una poltica social que pretende
tener efectos de largo plazo y no nicamente de mitigacin en un momento
dado. El caso de la Red de Proteccin Social nicaragense es citado por
diversos autores (Maluccio, 2005; Fiszbein y Schady, 2009; Moore, 2009b)
debido a sus efectos positivos en los indicadores de pobreza y desigualdad,
dados los montos de las transferencias y su efectiva focalizacin. Este
programa habra permitido, adems, aumentar los niveles de consumo
de los hogares benefciarios, tanto en trminos cuantitativos como
cualitativos (mayor ingesta de alimentos con alto contenido nutricional).
Sin embargo, solo dur el tiempo en que se desembols el prstamo del
Banco Interamericano de Desarrollo (BID) que lo fnanci (entre 2000
y 2006), tras lo cual se extingui junto con sus benefcios y, como era de
esperar, los efectos terminaron siendo solo momentneos. De este modo,
de no ser concebidos ex ante como programas de largo plazo, difcilmente
10
En el caso de Mxico, si bien las evaluaciones del programa Oportunidades han encontrado
efectos positivos sobre los ndices de brecha y severidad de la pobreza (Fiszbein y Schady,
2009), no se han establecido con claridad sus aportes a la incidencia de la pobreza o la
desigualdad totales. A pesar de la plena vigencia de este programa, entre 2006 y 2008 la
pobreza alimentaria aument un 5,4% a nivel nacional (Rangel, 2009), al tiempo que el
ingreso por habitante del pas se increment alrededor de un 7% (CEPAL, 2010a).
11
Esto es considerando el monto mximo de las transferencias.
110 CEPAL
el impacto de los PTC en los ingresos tendr consecuencias ms all de su
horizonte de operacin.
Estas consideraciones acerca de la sostenibilidad de los resultados
son relevantes para el debate sobre el carcter permanente o temporal de
los apoyos y el diseo de estrategias de salida efectivas cuando la opcin
es esta ltima (Medeiros, Britto y Veras Soares, 2008). Para evaluar el
impacto de los PTC de tipo 1 no basta con medir el peso que tienen las
transferencias en el total del ingreso familiar y analizar la medida en
que ello permite superar las lneas de extrema pobreza o pobreza, o bien,
la medida en que la transferencia permite sostener niveles de ingreso
en perodos de crisis. Tambin es necesario evaluar la efectividad de
las estrategias de egreso a la hora de generar capacidades y permitir la
autonoma de los hogares.
Asimismo, cabe mencionar la relacin entre el costo y la efectividad
de las intervenciones. Varios autores postulan que si el nico objetivo es
la transferencia de ingresos, la mejor alternativa es una transferencia sin
condiciones, dados los costos asociados a las medidas de control y otros
elementos de infraestructura institucional necesarios en un PTC (de Janvry
y Sadoulet, 2006a; Samson, 2006; Freeland, 2009). La evidencia muestra
que no existe claridad respecto de los costos de estos procedimientos,
sobre todo en la etapa de verifcacin de condicionalidades. En un
estudio realizado para Honduras, Mxico y Nicaragua (Calds, Coady y
Maluccio, 2006) se muestra que los costos globales de focalizacin ms
control pueden llegar al 60% del presupuesto anual en un programa
como Progresa. Fiszbein y Schady (2009), sin embargo, advierten que esos
costos dependen de la etapa de implementacin del programa y citan el
estudio de Grosh y otros (2008), donde se establece que para 10 pases, los
costos de implementacin del pago y la verifcacin de condicionalidades,
adems de los servicios adicionales de apoyo, no superan el 12% del
presupuesto en promedio
12
.
2. Programas de incentivo a la demanda con
condicionalidad fuerte
Un segundo tipo de PTC son los que tienen como principal objetivo
promover el desarrollo humano de la poblacin pobre, lo que en la prctica
signifca aumentar sus niveles de utilizacin de los servicios sociales
12
Cabe destacar que a estos anlisis subyacen importantes problemas metodolgicos
relativos a la comparacin entre pases, que tienen que ver con las dificultades de
considerar los costos administrativos por funcin debido a los diversos arreglos que tiene
cada pas en la materia, adems de las diferencias en los propios sistemas de registro de
datos administrativos. Ambos factores dificultan la comparacin de costos administrativos
desagregados entre programas (Lindert, Skoufias y Shapiro, 2006).
eliminando las barreras de acceso (vase el diagrama III.3). Programas
similares a los de este tipo son el programa Oportunidades de Mxico y el
programa Avancemos de Costa Rica.
Diagrama III.3
PROGRAMAS DE INCENTIVO A LA DEMANDA CON CONDICIONALIDAD FUERTE
Problemas
Beneficiarios
Objetivos
Desarrollo
humano
Acceso a
servicios
Alta
(disponibilidad
+calidad)
Importancia
de la oferta
Bajo capital
humano
Problemas
de acceso
Posesin
de activos
Utilizacin
de servicios
En este tipo de programas la interpretacin de los problemas
que enfrentan las familias pobres se centra en la carencia de activos de
capital humano, que se ve agravada por la falta de acceso a servicios
bsicos, ya sea debido a problemas de demanda (falta de visin de los
hogares respecto de los retornos de la inversin en capital humano) o
de oferta (falta de acceso a servicios sociales). Aunque en la prctica ha
habido una tendencia a enfocarse en los problemas de demanda, esto
es, a incentivar el uso de servicios de salud y educacin por parte de la
poblacin benefciaria (Villatoro, 2008; Parra Crrea y Perez Ribas, 2008),
la preocupacin por aumentar de manera conjunta la oferta de servicios
y su calidad es fundamental, al observarse que entre las mayores
barreras de acceso que enfrentan las familias pobres se encuentran las
disposiciones o conductas que estas han desarrollado hacia los servicios y
programas sociales producto de una persistente insufciencia de la oferta.
De hecho, en el caso de Oportunidades, la calidad de los servicios a los
que acceden los benefciarios ha sido repetidamente puesta en tela de
112 CEPAL
juicio y en la actualidad constituye una de las principales preocupaciones
de sus gestores
13
.
La solucin planteada por los PTC tipo 2 es utilizar la transferencia
monetaria como instrumento para eliminar las barreras de acceso e
incentivar el uso de servicios de educacin y salud que permiten mejorar
la salud y el desarrollo personal, individual y colectivo, acumulando y
mejorando los activos de capital humano de los pobres. Dado que el objetivo
central no es el aumento de los niveles de ingreso de la poblacin, sino su
desarrollo humano, la transferencia monetaria solo constituye un insumo
para fnanciar el costo que tiene para la poblacin pobre el acceso a la
educacin o a los servicios de salud. El condicionamiento de la transferencia
permitira, en este sentido, incentivar un cambio de conducta por parte de
los benefciarios que pudiera actuar a favor de una nueva disposicin hacia
la inversin en capital humano en los hogares. La importancia del cambio
de conducta explica tambin que en programas como Oportunidades, la
informacin y orientacin que se da en las charlas sobre la sanidad y la
salud a los distintos integrantes de la familia se consideran tan importantes
que forman parte de las condicionalidades que los benefciarios deben
cumplir (vase el diagrama III.4)
14
.
Esto explica que los montos de las transferencias se establezcan
sobre la base de los costos de oportunidad en que incurren las familias
para usar los servicios que se quiere incentivar. En el caso del Programa
de Asignacin Familiar II (PRAF II) de Honduras, la transferencia para
el componente salud consideraba el valor medio del salario percibido en
12 jornadas anuales de trabajo femenino en las actividades agrcolas ms
comunes (BID, 2000), lo que compensara a las madres por el tiempo que
dedican al cumplimiento de las condicionalidades en materia de salud
(asistencia a controles para nios y embarazadas). En otros casos, los montos
se calculan de manera diferenciada para los distintos grupos de poblacin
13
En relacin con este programa, Rangel (2009) advierte que el 12,3% de las clnicas rurales
presentan una estructura de baja calidad, un 35,5% tiene una estructura de calidad media
baja y apenas alrededor de un 7% puede considerarse de alta calidad. Lo mismo sucede
con la calidad de la atencin prenatal, de sndrome metablico y a nios por parte del
personal de salud. En relacin con los servicios educativos, la autora observa que tanto
evaluaciones nacionales (Enlace) como internacionales (Programa Internacional de
Evaluacin de Estudiantes (PISA)) de la calidad de la educacin pblica muestran una
baja calidad del proceso educativo y un escaso rendimiento escolar en escuelas rurales,
indgenas y telesecundarias, establecimientos donde est matriculada la mayor parte de
los beneficiarios de Oportunidades (vase tambin Bertozzi y otros, 2008).
14
En otros programas de transferencias con corresponsabilidad, como la Red de
Oportunidades de Panam, se promueve la asistencia a charlas educativas, pero eso no
constituye una condicin para recibir los apoyos monetarios (Rodrguez, 2010).
y servicios. En Familias en Accin de Colombia, se establecieron cuatro
grupos de ciudades de distinto tamao y para el subsidio de educacin
se gener un esquema de montos escalonados segn los distintos niveles
escolares (mayor transferencia a ms alto nivel). Esta ltima forma se
adopt de manera temprana en el caso de los programas Oportunidades
de Mxico y Avancemos de Costa Rica y, ms recientemente, el Programa
de Avance Mediante la Salud y la Educacin (PATH) de Jamaica
15
.
Diagrama III.4
Transferencia
monetaria
Acta como
incentivo
Clculo de costo-
oportunidad
Condiciones
Generan
cambios de
comportamiento
Monitoreo y
sanciones fuertes
Resultados
esperados
Desarrollo
humano
Indicadores
intermedios de
salud y educacin
Tanto el programa Oportunidades como el PATH incorporan una
diferenciacin adicional en los montos que se entregan segn el sexo de
los hijos, aunque en sentido inverso: mientras que Oportunidades otorga
transferencias mayores a las mujeres, el PATH entrega transferencias ms
elevadas a los hombres. En ambos casos, se intenta abordar el problema
de la desigualdad de gnero que desde edades tempranas tienen hombres
y mujeres respecto de las oportunidades de ir a la escuela o continuar
estudios superiores.
Sin embargo, no parece haber evidencias concluyentes respecto de a
quin conviene privilegiar, ya que existen criterios que podran servir para
justifcar transferencias mayores tanto para los hombres como para las
mujeres (Villatoro, 2007). En el caso de los hombres, un monto ms elevado
15
El caso del PATH en Jamaica es interesante porque comenz con una transferencia
plana, que se otorgaba por cada miembro elegible y recin en 2008 cambi a un esquema
escalonado al estilo del programa Oportunidades.
114 CEPAL
se justifcara por la necesidad de cubrir el mayor costo de oportunidad
que tienen al momento de cumplir las condicionalidades, dado que sus
retornos por actividades alternativas son mayores. Las transferencias
ms altas para las mujeres se justifcaran porque tienen mayores tasas de
desercin y sus retornos esperados por aos adicionales de educacin son
mayores, adems de que se ha comprobado que a igualdad de condiciones,
los padres tienden a privilegiar la educacin de los hijos varones. La
percepcin de los propios benefciarios sobre quin debera recibir ms
apoyo se encuentra dividida (Villatoro, 2007), lo que hace ms difcil an
discernir acerca de la efectividad de los incentivos.
Un criterio prctico para calcular los montos de las transferencias
monetarias en sintona con los objetivos de desarrollo humano de este tipo
de programa puede consistir en establecer montos diferenciados segn las
brechas de cobertura y los niveles de escolaridad de hombres y mujeres
antes de la intervencin, lo que requiere una evaluacin previa de estos
indicadores tanto a nivel nacional como local. A esto se le ha denominado
calibracin de condicionalidades (De Brauw y Hoddinott, 2008; De Janvry
y Sadoulet, 2006b).
Al respecto, en el estudio de De Janvry y Sadoulet (2006b) se proponen
formas de aumentar la efciencia de las condicionalidades, focalizndolas
solo en la poblacin que presenta niveles ms bajos del indicador que se
quiere aumentar. Para el sector de la educacin se propone defnir dnde
y en quin concentrar las condicionalidades a travs de una combinacin
de indicadores que muestren quin tiene la mayor probabilidad de no
matricularse en una escuela sin la transferencia condicionada y quin
tiene una mayor respuesta al monto ofrecido. En el caso de Progresa
estos elementos estaran determinados por variables como la edad, la
etnicidad y la existencia o no de una escuela en la comunidad (De Janvry
y Sadoulet, 2006b).
Sobre la base del criterio de entender a la transferencia como un
incentivo, muchas veces los montos se limitan con la intencin de evitar la
inhibicin del esfuerzo de las propias familias para conseguir ingresos de
otras fuentes (Levy y Rodrguez, 2005). Si bien buena parte de la literatura
comparte esta idea, algunos estudios muestran que existen razones ms
fuertes de tipo simblico por las que las familias pueden desear salir lo
antes posible de su condicin de benefciarias de programas de reduccin
de la pobreza debido, por ejemplo, al estigma que estos generan (Mattos y
Ponczek, 2009)
16
.
16
Vase una teora econmica sobre la distribucin del tiempo de las personas en el influyente
artculo de Becker (1965, pgs. 493-517).
Por otra parte, en este tipo de PTC el vnculo entre transferencias y
condicionalidades es estrecho. De ah que se caracterice por requerir de sus
benefciarios contraprestaciones que se han denominado condicionalidades
fuertes (Fiszbein y Schady, 2009). Con esto se quiere enfatizar el papel
central que cumplen las condicionalidades en el funcionamiento de
estos programas en cuanto a cambiar la conducta de los benefciarios
hacia una mayor disposicin a invertir en desarrollo humano. Dada esta
importancia, existe un conjunto de mecanismos especfcos diseados
para llevar a cabo el proceso de monitoreo de condicionalidades y su
vinculacin con los procedimientos de pago y de sanciones, tendiendo a
prevalecer el esquema una transferencia-una condicin. Los casos ms
emblemticos son los programas Oportunidades y Familias en Accin, que
han montado complejos mecanismos de verifcacin de condicionalidades
que suponen, a la vez, la existencia de sistemas que permitan actualizar
de manera gil la informacin sobre cumplimientos para efectos de los
pagos y las sanciones. Entre los programas con control fuerte y sanciones
importantes se encuentran tambin el PATH de Jamaica, los Subsidios a
la Asistencia Escolar de Bogot y los dos programas de transferencias con
corresponsabilidad nicaragenses discontinuados (Red de Proteccin Social
(RPS) y Sistema de Atencin en Crisis (SAC) ) (Fiszbein y Schady, 2009).
Otros programas, si bien no cuentan con mecanismos de control,
comparten la importancia de las condicionalidades y se encuentran en
proceso de implementacin de dichos mecanismos. Un ejemplo es el Bono
10.000 de Honduras, que pone el nfasis en el capital humano y un diseo
ms en lnea con los PTC de incentivos a la demanda. Sin embargo, hasta
hace poco tiempo (previo al lanzamiento del PRAF-BID III en 2007), en
ese pas no se verifcaban condicionalidades por problemas logsticos y
de falta de infraestructura (Cecchini y otros, 2009). Finalmente, en otros
programas, como Avancemos en Costa Rica, se observan serios desafos
en el mbito de la verifcacin de las condicionalidades por problemas de
coordinacin institucional (Romn, 2010).
El impacto de un PTC orientado por el incentivo a la demanda
debera analizarse en trminos de la variacin de los indicadores de
utilizacin de los servicios que se incentivan
17
.
En general, los programas de transferencias con corresponsabilidad
logran promover un mayor acceso a la escuela y a los servicios de salud,
y mejoran indicadores indirectos como la matrcula y asistencia escolar
(Schady, 2006; de Brauw y Hoddinott, 2008), la cobertura en controles
17
Bastagli (2008) los denomina indicadores intermedios de capital humano.
116 CEPAL
de crecimiento para nios y nias y los controles mdicos preventivos
18
.
Sin embargo, no hay informacin concluyente sobre su impacto en
el aprendizaje (Reimers, DeShano da Silva y Trevino, 2006), el estado
nutricional de los nios y nias (Castieira, Nunes y Rungo, 2009) entre
otros aspectos. Algunos programas que incluyen prestaciones en el
mbito nutricional, como Oportunidades y Red de Proteccin Social,
parecen mostrar mejoras en indicadores de nutricin (Basset, 2008), pero
con resultados que merecen cierta cautela respecto de su validez y la
posibilidad de ser extrapolados a otros contextos
19
.
Las evaluaciones de los programas Progresa y Oportunidades
muestran avances importantes en indicadores educativos como la
disminucin de la desercin escolar, el aumento de la matrcula escolar y el
mejoramiento de las califcaciones (SEDESOL, 2008). En el rea de la salud
se han constatado aumentos en las consultas preventivas, una reduccin
de la mortalidad materna e infantil, una mejora de los indicadores
nutricionales como la talla y la prevalencia de anemia, y una reduccin en
los das de enfermedad
20
.
3. Sistemas o redes de coordinacin programtica
con condicionalidades
El tercer tipo de PTC, si bien podra entenderse como una
extensin de los dos anteriores una especie de tercera generacin
de programas de transferencias con corresponsabilidad, se
diferencia por la adopcin de un enfoque cualitativamente distinto de
las necesidades de la poblacin pobre y vulnerable y las prestaciones
con que cabe apoyarla, adems de constituir una forma de aglutinar y
canalizar un conjunto de benefcios y prestaciones ya existentes. Ms
que un PTC propiamente dicho, es una estructura de articulacin que
18
Los incrementos en la matrcula tienden a ser mayores en pases donde los niveles de
referencia eran ms bajos, en los grados escolares de transicin que presentaban altas tasas
de desercin (como el paso de primaria a secundaria) y en los hogares ms pobres.
19
En estos casos, es plausible pensar que los efectos se deben a la existencia de prestaciones
concretas que actan sobre el componente nutricional como los suplementos alimenticios.
Otro elemento importante a considerar son los efectos de otros programas que influyen
directamente en los resultados de capital humano (por ejemplo, planes nutricionales), y
que son de difcil control en estudios experimentales y semiexperimentales como los que
usualmente se llevan a cabo.
20
Younger, Ponce e Hidalgo (2008) compararon las distintas evaluaciones realizadas a Progresa
y Oportunidades en trminos de efectos en el mbito nutricional y encontraron que si se
cambiaban las fuentes de informacin y el ao en que se efectuaban las mediciones, as
como los mtodos y las tcnicas empleadas, los resultados podan cambiar diametralmente.
Veras Soares, Perez Ribas e Issamu Hirata (2008) tambin abordan los aspectos conflictivos
de las evaluaciones de impacto en el sentido de que, dada la diversidad de los resultados y
los mtodos empleados, no es posible hacer afirmaciones concluyentes.
pretende asegurar o garantizar el acceso a prestaciones ofrecidas por
distintos programas especfcos y as generar un piso de inclusin. Esta
clasifcacin se inspira en el programa Chile Solidario, aunque existe una
experiencia similar en la Red Juntos para la Superacin de la Pobreza
Extrema (Red Juntos) de Colombia.
La lgica detrs de estos sistemas es que las vulnerabilidades
sociales resultan no solo de la falta de ingresos o del acceso a servicios
sociales especfcos, sino de mltiples factores de carcter psicosocial,
cultural, econmico y geogrfco, entre otros
21
. Cuando estos factores
se combinan y acumulan, generan situaciones de exclusin social y
vulneracin de derechos de difcil administracin para una poltica
pblica acostumbrada a operar con un esquema de espera, donde
las familias que cuentan con mayor informacin sobre benefcios y
prestaciones pblicas terminan recibindolos en primera instancia. En
los PTC tipo 3 se entiende que es la propia oferta pblica la que debe
acercarse a las familias y no al revs, surgiendo la lgica de un sistema
de oferta articulado y activo. Adems, esto permite plantear una forma
de superar la fragmentacin programtica e institucional y sentar las
bases de una intervencin intersectorial a travs de un acceso nico para
el conjunto de programas y servicios sociales con la implementacin de
la ventanilla nica de atencin, que en el caso de Chile Solidario se
materializa en la fgura de los apoyos familiares (Raczynsky, 2008), es
decir profesionales que trabajan en aspectos psicosociales orientados a
promover y facilitar la conexin de la demanda con la oferta de servicios
sociales, as como mejorar la dinmica familiar. En Chile Solidario, a
travs de la estrategia de atencin a las familias y su acceso a un conjunto
de prestaciones sociales, se pretende promover el mejoramiento de las
dimensiones consideradas clave para salir de la marginalidad y as
establecer un nivel mnimo de inclusin social (vase el anexo II.3).
Estos programas descansan en la existencia de una red de servicios
y programas sociales relativamente extendidos, que deben contar con
niveles de calidad y efcacia comprobados y en constante evaluacin para
poder cumplir los objetivos propuestos. Ello explica que las exigencias en
trminos de la oferta de servicios quizs sean las ms estrictas de los tres
tipos de programas, en la medida en que se necesita no solo disponibilidad
y calidad, sino tambin una amplia variedad de oferta programtica (vase
el diagrama III.5).
21
Por ejemplo, la combinacin de vivir en un barrio marginal o una zona rural, estar en
condiciones de desnutricin, tener bajos niveles de salud y escolaridad, dificultades
de acceso al trabajo formal, escasez de ingresos y bajos niveles de autoestima, entre
otros, genera una situacin de exclusin con altas probabilidades de mantenerse en la
extrema pobreza.
118 CEPAL
Diagrama III.5
SISTEMAS O REDES DE COORDINACIN PROGRAMTICA
CON CONDICIONALIDADES
Problemas
Beneficiarios
Objetivos
Importancia
de la oferta
Vulneracin
de los derechos
econmicos,
sociales
y culturales
Exclusin
social
Muy alta
(disponibilidad
+ calidad
+ variedad)
Mltiples
vulnerabilidades
Invisibles a la
oferta pblica
Asegurar
mnimos
(dimensiones)
Integrar circuitos
de poltica
pblica
En la experiencia de Chile Solidario se ha observado que las
redes de servicios locales no siempre logran cumplir las expectativas
comunicadas a los usuarios por los apoyos familiares, ni tampoco los
estndares de calidad del sistema (MIDEPLAN, 2009a; 2009b). Los
problemas de adecuacin de la oferta a los requerimientos especfcos de
los usuarios y las expectativas que ellos se crearon durante el perodo
de acompaamiento, pueden conducir a situaciones de frustracin y
regresin del trabajo psicosocial realizado por los apoyos familiares (Nun
y Trucco, 2008). Por ejemplo, se ha observado que los puestos ofrecidos a
travs de las Ofcinas Municipales de Informacin Laboral (OMIL) tenan
requisitos muy superiores a la experiencia y el nivel educativo que posean
los miembros de las familias benefciarias del programa Puente (Rangel,
2005). El incumplimiento de las expectativas generadas y la desilusin que
ello acarrea entre los benefciarios pueden generar problemas emocionales
adicionales para quienes participen del programa y provoca el abandono
laboral (MIDEPLAN, 2009b).
Si bien resulta difcil denominar a primera vista a estos planes
como programas de transferencias con corresponsabilidad, se acercan
de distintas maneras a la estructura bsica comn de estos programas.
En primer lugar, incorporan transferencias monetarias, aunque a veces
de montos bajos, ms bien residuales, destinadas a reducir los costos de
transaccin de acceder a los dems programas sociales a los que el sistema
facilita el acceso. Este es el caso de las transferencias bono de proteccin
y bono de egreso de Chile Solidario. Una segunda modalidad consiste
en vincular a los benefciarios con otros programas de proteccin social
no contributiva que cumplen la funcin especfca de transferir ingresos,
como subsidios o pensiones sociales. En Colombia, el programa Familias
en Accin, por ejemplo, representa el componente de transferencias
de ingreso de un sistema de intervenciones mayor, la Red Juntos. El
programa de Subsidio nico Familiar (SUF) ocupa una posicin similar
en Chile Solidario en cuanto a la transferencia de ingresos. Ambos
incorporan condicionalidades asociadas a la utilizacin de servicios de
salud y educacin.
Es as como estos programas recogen, en alguna medida, el sentido
de las condicionalidades, aunque dbilmente, en la consecucin de
determinados mnimos sociales bsicos por parte de la familia. En estos
casos, las contraprestaciones a realizar por cada familia son variables
y relativamente fexibles, establecindose en el marco del trabajo
especfco que estas llevan a cabo en conjunto con los profesionales
de acompaamiento
22
. En Chile Solidario, por ejemplo, el bono de
proteccin que se entrega durante el perodo de acompaamiento exige
que la familia haya trabajado, durante el mes en curso, en al menos una
de las siete dimensiones consideradas relevantes para el mejoramiento
de sus condiciones de vida. Sin embargo, dadas las caractersticas del
programa y la dinmica de la intervencin, parece razonable aceptar que,
en la prctica, su entrega no guarda relacin directa con el cumplimiento
o no de los mnimos, sino ms bien con el esfuerzo que pone cada familia
en lograrlos segn cmo lo perciba el profesional que acompaa el
proceso (apoyo familiar). Por otra parte, el bono de egreso se otorga
a las familias que logran cumplir los mnimos establecidos al momento
de fnalizar el acompaamiento. Este aporte monetario y los dems
subsidios a los que tienen derecho las familias benefciarias se mantienen
de manera mensual durante los tres aos que siguen a la fnalizacin del
perodo de asistencia psicosocial, sin otras condicionalidades.
Como puede observarse, en este tipo de programas las transferencias
monetarias y las condicionalidades quedan en un segundo plano ante
la importancia otorgada al acompaamiento y apoyo psicosocial a
las familias (vase el diagrama III.6). En el programa Puente de Chile
22
La flexibilidad est dada por la jerarqua que las familias establecen en lo que respecta a
sus necesidades y los contratos de cumplimiento de los mnimos, pero no por la definicin
de las dimensiones en que se debe trabajar. Los elementos de flexibilidad incorporan,
adems, la posibilidad de adaptacin de la oferta de servicios y programas a las realidades
particulares de estas familias (vase Nun y Trucco (2008) para el caso de Chile).
120 CEPAL
Solidario, los apoyos familiares tienen como objetivo bsico el trabajo
psicosocial y acompaamiento a los hogares benefciarios por un espacio
de 24 meses. Durante este tiempo, se invita a las familias a comprometerse
en el mejoramiento de ciertos aspectos de su calidad de vida considerados
mnimos sociales en trminos de derechos de ciudadana
23
. Para estos
efectos, el apoyo familiar debe facilitar la vinculacin de los hogares
con las redes de servicios y programas sociales del sector pblico y
asegurar que estos tengan acceso a los distintos benefcios disponibles.
Las actividades de acompaamiento sirven, a su vez, para plantear un
esquema de egreso gradual del programa. En la medida en que la familia
va cumpliendo los objetivos en cada dimensin trabajada, las visitas de
los apoyos familiares van siendo menos frecuentes, a la vez que el monto
de la transferencia que se otorga (el bono de proteccin) se reducen. En
su calidad de unidad coordinadora, el sistema Chile Solidario se encarga
de velar por que la oferta cubra la demanda incremental gestionando
convenios interinstitucionales y administrando el traspaso de los fondos
correspondientes.
En el caso de la Red Juntos, la funcin de los denominados gestores
sociales es similar en cuanto a la articulacin de la oferta pblica de
servicios y programas sociales en torno a las familias y el trabajo para
alcanzar determinados logros bsicos
24
. En su papel articulador, la
Red Juntos establece dos acciones: por una parte, plantear una lnea de
base que permite identifcar la demanda de servicios y programas que
requieren las familias para cumplir con los mnimos sociales y, por
la otra, gestionar la oferta necesaria y la articulacin de los distintos
sectores, con el objeto de garantizar el acceso de los benefciarios a los
distintos servicios y programas, a la vez de fortalecer la institucionalidad
y la oferta a nivel municipal.
23
Se trata de 53 aspectos agrupados en 7 dimensiones que constituyen la base para la
superacin de la pobreza segn el programa. Estos aspectos se abordan en conjunto por
el apoyo familiar y los hogares segn las prioridades, habilidades y necesidades de los
hogares (vase el anexo III.3).
24
Las dimensiones consideradas tienden a coincidir con las de Chile Solidario, a excepcin
de las dimensiones aadidas de aseguramiento y bancarizacin y la de apoyo legal.
Si bien estos dos elementos no figuran entre las dimensiones trabajadas bajo los mnimos
previstos en el programa Puente, Chile Solidario permite la vinculacin con programas
pblicos que atienden estas consideraciones, como el acceso a los programas de Apoyo
al Microemprendimiento del Fondo de Solidaridad e Inversin Social (FOSIS) y las
corporaciones de asistencia judicial del Ministerio de Justicia.
Diagrama III.6
Transferencia
monetaria
Condiciones
Resultados
esperados
Acta para
cubrir costos
de vinculacin
Residual
Corresponsabilidades
negociadas
(compromiso
familiar)
Acordadas con apoyo
psicosocial
Mejoramiento de
las dimensiones
en que
se trabaja
ndices
multidimensionales
de pobreza
El componente de apoyo y acompaamiento familiar ha sido
incorporado por varios PTC de la regin, aunque con objetivos
diversos. En la Red de Oportunidades de Panam sirve para transmitir
informacin a los benefciarios sobre las caractersticas del programa y
las transferencias y servicios a los que se puede acceder, as como tambin
para facilitar el cumplimiento de las condicionalidades. En la prctica,
los denominados enlaces familiares han servido como instrumento de
auditora social, adems de proveer retroalimentacin al programa sobre
las condiciones y demandas insatisfechas de los benefciarios (MIDES,
2008; Rodrguez, 2010).
En el caso de Tekopor del Paraguay, los apoyos familiares deben
cumplir diversos objetivos que van desde un trabajo educativo y de
capacitacin a las familias en distintos temas de capital humano (educativos,
nutricionales y de saneamiento, entre otros) y de dinmica familiar
(violencia domstica, alcoholismo) hasta la evaluacin del cumplimiento
de las condicionalidades en salud y educacin, adems de dedicar gran
parte de su actividad a discutir con las familias estrategias para potenciar
el capital productivo tanto a nivel familiar como comunitario (Veras Soares
y Britto, 2008). Las evaluaciones sugieren que, si bien el componente de
apoyo familiar se considera un elemento central en el funcionamiento del
programa, encuentra varios obstculos por las carencias de infraestructura
y recursos que limitan la capacidad de respuesta (Veras Soares y Britto,
2008). Por otra parte, se enfatiza la difcultad de incorporar y coordinar
en un solo programa actividades de proteccin social, de promocin
122 CEPAL
social y de inclusin econmica (Veras Soares y Britto, 2008). Tambin en
el Paraguay, el Programa Abrazo constituye un caso especial de PTC que
incluye el componente de apoyo familiar. En el contexto de este programa
enfocado en la disminucin del trabajo infantil, se prev una intervencin
enfocada en la dinmica familiar, especialmente en el restablecimiento
de los vnculos familiares y la asuncin de mayor responsabilidad en los
papeles de padres y madres, as como en la participacin del proceso que
inicia el nio en su reincorporacin al sistema educativo. Esta intervencin
se realiza mediante visitas peridicas a las familias, seguimiento
de casos y realizacin de talleres de formacin (SAS/OIT, 2007a). En
Comunidades Solidarias de El Salvador, por ltimo, existe la fgura de
las organizaciones no gubernamentales de seguimiento y apoyo familiar
que, al estar encargadas del control de condicionalidades de las familias
benefciarias, se convierten en el vnculo entre estas y la oferta de servicios.
Estas organizaciones cumplen la misin de trabajar con las familias en
la identifcacin de las causas de incumplimiento. Del mismo modo,
desarrollan actividades de promocin de la participacin y organizacin
comunitaria mediante jornadas de capacitacin.
El impacto de este tipo de PTC debera analizarse sobre la base de las
variaciones de los indicadores especfcos de cada dimensin que se aborda
a travs del concepto de mnimos sociales (por ejemplo, identifcacin,
nutricin, salud, educacin y vivienda), as como a travs de ndices que
integren distintos aspectos de la pobreza.
Los resultados que pueden esperarse de estos programas pueden
verse claramente en la experiencia de Chile Solidario. Una evaluacin de
las primeras cohortes que ingresaron al programa en el perodo 2002-2005
muestra que, al momento de su egreso, la mitad de las familias cumpla
todas las condiciones mnimas, mientras que un 85% lograba completar
por lo menos 50 de las 53 condiciones (Larraaga y Contreras, 2010). Otras
evaluaciones cuantitativas del programa han indicado que las mejoras
observadas en las distintas reas especialmente empleo, ingresos y
pobreza demoraron algunos aos en manifestarse, lo que coincide
con la idea de trabajo de largo plazo del programa (Galasso, Carneiro y
Ginja, 2007). Sin embargo, se ha encontrado que estas mejoras tienden a
disminuir o a desaparecer cuando se comparan con un grupo de control
(Larraaga, Contreras y Ruiz-Tagle, 2009), lo que plantea dudas respecto
de la efectividad del programa. Para explicar esto se han planteado
argumentos que apuntan a elementos diversos como el contexto general
de crecimiento econmico que caracteriz al pas durante el perodo de
instalacin del programa, que habra permitido a familias no participantes
tener mejoras equivalentes en sus estndares de vida (Galasso, Carneiro
y Ginja, 2007), o el efecto positivo de rebalse que genera en las familias
no benefciarias el mejoramiento del conjunto de la oferta de servicios
pblicos producto de la operacin del programa (Larraaga, Contreras y
Ruiz Tagle, 2009; Lehmann, 2009).
Desde otra ptica, las evaluaciones cualitativas han provisto
importantes pistas sobre el desarrollo del proceso de intervencin que
propone Chile Solidario. Estas evaluaciones han revelado que el componente
considerado de mayor xito es el apoyo familiar del programa Puente,
sobre todo por el mejoramiento de la calidad de vida de los benefciarios
a travs del cumplimiento de los mnimos sociales (Nun y Trucco, 2008;
MIDEPLAN, 2009b). A ello se suman los benefcios del trabajo psicosocial
manifestados en el espacio de refexin que se abre en las familias y el
efecto que esto tiene como catalizador de las iniciativas propias de
autopromocin (Nun y Trucco, 2008; MIDEPLAN, 2009b). No obstante, en
el caso de Chile persisten algunas difcultades del modelo de intervencin,
como la necesidad de que los mnimos sociales se consideren desde una
perspectiva que tenga en cuenta explcitamente la interdependencia
de los logros en cada dimensin y la fexibilidad y adaptabilidad de las
condiciones mnimas. A pesar de que el carcter multidimensional es uno
de los pilares de la intervencin de Chile Solidario, se ha verifcado que
la forma de abordar el cumplimiento de los mnimos sociales por parte
de los apoyos muestra una tendencia a privilegiar el trabajo individual en
las diferentes dimensiones, lo que afecta su mejoramiento conjunto (Nun
y Trucco, 2008). Asimismo, la rigidez de los mnimos sociales que deben
cumplirse, en ciertas ocasiones tiende a chocar con la realidad de familias
para las que esos mnimos se encuentran muy alejados y que requeriran
una mayor fexibilidad.
Por otra parte, es importante resaltar el papel del apoyo familiar
en la sostenibilidad de las mejoras alcanzadas en la calidad de vida
de los hogares, como tambin en la correcta traduccin de los objetivos
promocionales del programa, de modo que las familias no lo interpreten de
manera asistencialista o paternalista (MIDEPLAN, 2009a). Se ha constatado
que las mejoras observadas en dimensiones como el empleo y la vivienda
se concentran en el perodo de acompaamiento familiar y disminuyen en
los aos posteriores (Larraaga, Contreras y Ruiz-Tagle, 2009; MIDEPLAN,
2009b). Tambin se han revelado problemas en la sostenibilidad del vnculo
de los benefciarios con la oferta de programas y servicios pblicos una
vez concluida la intervencin con el apoyo familiar (MIDEPLAN, 2009a).
En este contexto, la manera en que los apoyos familiares se apropian de los
principios que guan al programa resulta determinante en la sostenibilidad
de los efectos (MIDEPLAN, 2009a; 2009b; Nun y Trucco, 2008), problema
124 CEPAL
que se hace extensivo al resto de los actores que participan en la provisin
de servicios a las familias benefciarias del programa (Arriagada y
Mathivet, 2007; MIDEPLAN, 2009a; 2009b).
Los resultados del seguimiento realizado a las familias egresadas
del programa Puente muestran que los efectos positivos en trminos del
cumplimiento exitoso del perodo de acompaamiento coinciden con los
de las familias que se encontraban en una mejor situacin al comienzo de
la intervencin, tanto en trminos de vulnerabilidad socioeconmica como
de dinmica familiar (MIDEPLAN, 2009b). Esto contrasta con la situacin
de las familias que se encontraban en una peor situacin, que tienden a
tener difcultades para cumplir dichos mnimos o sencillamente abandonan
el programa antes de que fnalice el perodo de acompaamiento (Nun
y Trucco, 2008). Entre estas ltimas estn altamente representados los
hogares monoparentales con jefaturas femeninas y los jvenes con bajo
nivel educacional (MIDEPLAN, 2009b) y tienden a ser ms frecuentes
las familias con situaciones de violencia intrafamiliar, alcoholismo y
drogadiccin (MIDEPLAN, 2009b).
Por ltimo, se ha informado de efectos adversos en trminos de
capital social debido a la falta de intervenciones a nivel comunitario (Nun
y Trucco, 2008). Para sobrellevar lo anterior y contribuir a la promocin
de la asociatividad y la toma de decisiones colectivas, la Red Juntos de
Colombia ha incorporado a su componente de apoyo psicosocial una
fase de acompaamiento comunitario que consiste en la organizacin
de instancias de encuentro entre las familias benefciarias con el fn de
intercambiar experiencias y aprendizajes relacionados con sus planes de
trabajo familiares.
Captulo IV
Hacia un sistema integral de proteccin social
En los captulos anteriores se han discutido una serie de aspectos
vinculados al desarrollo de la proteccin social en Amrica Latina,
incluidos los diversos enfoques y marcos conceptuales que han guiado
sus formulaciones a lo largo de las ltimas dcadas, las propuestas
existentes para consolidar un acceso ms amplio a sus instrumentos
y algunas de las principales experiencias y polticas que los pases han
diseado y puesto en marcha en materia de proteccin social. En este
captulo, se profundiza en los componentes, alcances y posibilidades
existentes para construir esquemas integrales de proteccin social en la
regin, identifcando su rol en el conjunto de las polticas sociales. Una
vez presentados los componentes de una proteccin social guiada por este
enfoque, se revisarn algunos ejes fundamentales en torno a su gestin
e implementacin, a partir de los cuales es posible identifcar diversos
desafos y aspectos pendientes.
A. Poltica social: proteccin, promocin y polticas
sectoriales
La poltica social comprende el diseo, fnanciamiento, implementacin,
monitoreo y evaluacin de estrategias y actividades orientadas a mejorar
la calidad de vida de la poblacin de un pas, regin o localidad. Considera
as todas aquellas intervenciones principalmente estatales pero tambin
de otros actores como las organizaciones sociales y comunitarias o el
mercado que afectan directamente el bienestar de la poblacin, las
instituciones y sus relaciones: los servicios de salud y educacin, los
126 CEPAL
subsidios y benefcios monetarios y en especie, la seguridad social y las
pensiones, las medidas en torno al mercado de trabajo, la recaudacin fscal
progresiva y las polticas redistributivas (Franco, 2010; Mkandawire, 2006).
Los componentes de la poltica social son la proteccin social, la
promocin social y las polticas sectoriales, como educacin y salud.
As, la proteccin social cuyo objetivo primordial es procurar un nivel
mnimo de bienestar socioeconmico para todos los miembros de una
sociedad es parte central de la poltica, pero presenta caractersticas
distintivas en cuanto a los problemas sociales que atiende. La promocin
social considera todas las polticas relacionadas con el desarrollo de
capacidades, ya sea a travs del fortalecimiento del capital humano
(educacin y capacitacin) o del mejoramiento de las condiciones del
contexto en que dicho capital ha de desenvolverse (intermediacin
laboral, fomento productivo, fnanciamiento y asistencia tcnica para
microempresas y pequeas empresas, identifcacin y promocin de
nuevos emprendimientos, entre otros). En sntesis, comprende todas
aquellas polticas y programas que tienden a mejorar la calidad de
vida en base a una mayor productividad e ingresos generados de
manera autnoma. Finalmente, las polticas sectoriales de educacin,
salud, vivienda y otras contribuyen de manera directa a potenciar el
desarrollo humano, fortalecer el capital humano e, indirectamente, a
fomentar la cohesin social. Es claro, en este marco, que cada componente
debe articularse con los otros para alcanzar los objetivos de la poltica
social (vase el diagrama IV.1).
Diagrama IV.1
LA PROTECCIN SOCIAL EN EL CONJUNTO DE LA POLTICA SOCIAL
Fortalece la
capacidad de
respuesta
1. Protege y
asegura
el ingreso
3. Fomenta
el trabajo
decente
2. Identifica
la demanda
y garantiza
el acceso
Fortalece y
fomenta la
formacin
de activos
Polticas
sectoriales
(salud,
educacin
y otras)
Polticas de
promocin
social
Sistema de
proteccin
social
Los sistemas de proteccin social, en particular, permiten articular
polticas de proteccin y promocin social, reservando a estas ltimas y
a las polticas sectoriales el rol de gestionar y proveer los servicios. La
proteccin social, en este sentido, se encarga de proteger y asegurar el
ingreso, y fomentar el trabajo decente, as como de identifcar la demanda
no cubierta (y los nudos crticos en la oferta pblica existente) y garantizar
el acceso a los servicios sociales para toda la poblacin, velando por su
cobertura y calidad adecuada, pero sin hacerse cargo de su provisin, que
requiere de una gestin especializada.
Cabe destacar asimismo que los sistemas de proteccin social no
deben concebirse como meros receptores de poblacin vulnerable ante
los dfcits sociales del desarrollo econmico, las crisis y/o las fallas del
mercado, sino como agentes activos para facilitar a la poblacin el acceso
a mejores condiciones econmicas y sociales. As, estos sistemas cumplen
un rol central en la identifcacin de nuevas necesidades y en la evaluacin
del tamao y las caractersticas de la demanda, convirtindose en
facilitadores de la gestin de calidad de otras polticas.
Para el buen funcionamiento de la poltica social y, por lo tanto, de
la proteccin social, tambin es fundamental considerar su articulacin
con las polticas econmicas (micro y macro) y sus efectos en la promocin
del desarrollo productivo, rural y de infraestructura, y en el mejoramiento
de la cantidad y la calidad del empleo. Todos estos elementos gravitan
fuertemente en las capacidades existentes para sacar a la poblacin de su
condicin crtica asociada a la pobreza y para responder a los riesgos que
enfrentan las familias.
B. Funciones de un sistema integral de proteccin social
Los roles de proteccin y aseguramiento del ingreso, del acceso a polticas
de promocin y a otros servicios sociales, y de fomento del trabajo decente
que debe asumir la proteccin social en el conjunto de la poltica social
encuentran una base sustantiva en los derechos econmicos, sociales
y culturales (DESC) (vase el anexo I). En concordancia con ello, a
continuacin se detallan las funciones que corresponden a la proteccin
social y los derechos especfcos que dichos roles buscan asegurar:
Garantizar un ingreso que posibilite sostener niveles de calidad de i)
vida considerados bsicos para el desarrollo de las personas. Esta
funcin incluye dos componentes:
facilitar las condiciones socioeconmicas mnimas que hagan
posible garantizar derechos bsicos de los individuos, en cuanto
a ingresos, alimentacin, salud, educacin, vivienda y servicios
128 CEPAL
bsicos, entre otros. Esto signifca resguardar determinados
mnimos sociales y necesidades bsicas, relacionados con la
Declaracin Universal de Derechos Humanos (Naciones Unidas,
1948) en sus artculos 22, 25 y 26 y con el Pacto Internacional de
Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (PIDESC) (Naciones
Unidas, 1966) en sus artculos 10 y 11, para hacer posible
erradicar las condiciones crticas de la pobreza extrema y otorgar
proteccin y cuidado a las personas econmicamente inactivas;
compensar frente a la cada de ingresos por debajo de los
estndares consensuados como esenciales. Esto implica
garantizar el acceso a mecanismos de aseguramiento permanente
ante eventos crticos de diferente naturaleza para frenar cadas
bruscas de los ingresos, que ponen en riesgo la capacidad de
solventar los costos de un nivel mnimo de bienestar. Entre
estos eventos se incluyen las prdidas de ingreso autnomo y
las limitaciones laborales generadas por problemas de salud
(del empleado o de alguno de sus dependientes), las etapas de
gestacin y puerperio, desastres naturales y confictos armados,
entre otros. Es decir, esta funcin se orienta a garantizar un nivel
mnimo de ingresos a travs de diversos mecanismos, como
indican los artculos 22 y 25 de la Declaracin Universal de
Derechos Humanos (Naciones Unidas, 1948) y los artculos 9 y
10 del Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y
Culturales (Naciones Unidas, 1966).
Identifcar la demanda insatisfecha y garantizar el acceso a servicios ii)
sociales (salud, educacin y vivienda, entre otros) y de promocin,
para fortalecer el capital humano y la capacidad de respuesta
autnoma de la poblacin. Promover el acceso a servicios sociales
bsicos que mejoren la calidad de vida y la capacidad de acumulacin
de activos es coherente con los contenidos del artculo 25 de la
Declaracin Universal de Derechos Humanos y de los artculos 11,
12, 13 y 14 del PIDESC. Se incluye en este mbito la provisin de
cuidado a nios, adultos mayores, enfermos y discapacitados
1
.
Fomentar el trabajo decente, promoviendo mejores polticas laborales iii)
para contribuir a la superacin del riesgo asociado al mundo laboral,
velando por la realizacin de los derechos laborales e integrando
progresivamente al mercado formal de trabajo al grueso de la
1
La provisin de cuidado no es exclusiva de la proteccin social. Polticas sectoriales como
la educacin contribuyen tambin a ello de manera muy importante. La jornada escolar
completa, por ejemplo, no solo beneficia el aprendizaje de los alumnos, sino que tambin
alivia la carga de cuidado de sus padres, permitindoles participar ms facilmente en el
mercado de trabajo.
poblacin econmicamente activa de un pas
2
. En esta funcin se
incluyen temas relacionados con: a) la formalizacin del empleo
a travs de contratos claros e informados con condiciones justas y
favorables (remuneraciones acordes al trabajo desarrollado, igualdad
de condiciones entre hombres y mujeres, regulaciones de seguridad
y sanidad en el trabajo, acceso a oportunidades de promocin en
el empleo, jornadas de trabajo y perodos de descanso); b) acceso
a orientacin vocacional, capacitacin tcnica y programas de
entrenamiento para la promocin del desarrollo econmico, social
y cultural y del empleo productivo; c) derecho a sindicalizacin, a la
huelga, a la conformacin de confederaciones sindicales y a la unin
a organizaciones sindicales internacionales, y d) la erradicacin
del trabajo infantil y la explotacin laboral. Todos estos elementos
se destacan en los artculos 23 y 24 de la Declaracin Universal de
Derechos Humanos y en los artculos 6, 7, 8, 9 y 10 del PIDESC.
La proteccin social debiera ser universal en su orientacin,
incluyendo tanto a quienes se encuentran insertos en el mercado formal de
trabajo, como a quienes se encuentran fuera de l. Esto no impide aplicar
mecanismos de focalizacin en su implementacin, para hacer frente a la
escasez de recursos y dar prioridad a quienes se encuentran en situacin
de mayor pobreza y vulnerabilidad.
As, la proteccin social puede contribuir signifcativamente a aliviar
los sntomas ms urgentes de la pobreza, construir rutas permanentes para
superarla (aunque, por s sola, no eliminarla) y potenciar la capacidad de
respuesta frente a los riesgos de cadas abruptas del ingreso, favoreciendo
el desarrollo de una sociedad ms inclusiva e igualitaria en el acceso a
las oportunidades.
Un elemento central que es preciso tener presente en la
implementacin de sistemas integrales de proteccin social es su
sustentabilidad fnanciera y sostenibilidad temporal. Una de las mayores
crticas que se han formulado a la concepcin de la proteccin como
garanta ciudadana, es que ella puede atentar contra la capacidad fscal de
solventar su costo. Por ello, cada pas debe defnir la cantidad y el nivel de
calidad de los componentes de la proteccin social que estima pertinente
garantizar, considerando su propia capacidad fnanciera. Se conforma as
un sistema de garantas incrementales, que no por ello deben dejar de
ser universales en el acceso. En conformidad con el PIDESC, se prefere
2
El concepto de trabajo decente, introducido en 1999 por la Organizacin Internacional del
Trabajo (OIT), expresa el amplio objetivo de que mujeres y hombres tengan oportunidades
de empleo productivo en condiciones de libertad, equidad, seguridad y dignidad. Este
incluye por lo tanto la necesidad de proteger la salud de los trabajadores, as como
proveerles pensiones adecuadas (CEPAL, 2009a).
130 CEPAL
asegurar en lo inmediato un mnimo para todos (ya sea con acceso a travs
del mercado y/o del Estado), antes que altos niveles para unos pocos y
ausencia de proteccin para otros.
A partir de las funciones antes descritas fundadas, a su vez,
en derechos es posible defnir estndares y garantas explcitas de
aseguramiento en cada uno de los mbitos, los cuales pueden ser traducidos
en instrumentos concretos. Estos instrumentos, si bien pueden estar
orientados a atender necesidades particulares de determinados grupos de
poblacin personas que viven en situacin de pobreza y pobreza extrema,
o grupos en mayor vulnerabilidad, como los pueblos indgenas, entre
otros, estn en principio disponibles para el conjunto de la ciudadana.
C. Ejes de integracin de la proteccin social
En trminos conceptuales, la integralidad de un sistema de proteccin
social puede ser pensada a nivel de las polticas, sus planes y programas
(la oferta) as como desde los individuos, las familias y las comunidades (la
demanda). En el caso de la oferta de polticas y programas, existen dos ejes
de integracin que deben ser considerados con especial atencin durante
las etapas de diseo, implementacin y operacin de los sistemas de
proteccin social: el horizontal (o sectorial) y el vertical (segn los niveles
administrativos en los cuales se ejecutan las polticas y programas) (vase
el diagrama IV.2).
Diagrama IV.2
EJES DE INTEGRACIN DE LA PROTECCIN SOCIAL
Oferta
(polticas, planes
y programas)
Demanda
(familias, individuos y
comunidades)
Horizontal
(sectores)
Transversal
(grupos de poblacin)
V
e
r
t
i
c
a
l
(
n
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e

v
i
d
a
)
Proteccin social
El eje horizontal representa la coordinacin entre los distintos
sectores de accin de la poltica social (desarrollo social, trabajo,
salud, educacin u otros), que se hace necesaria considerando el rol de
articulacin y coordinacin que cumplen las polticas de proteccin
social como enlace a las polticas sectoriales y de promocin social (por
ejemplo, a servicios de educacin y salud, o de intermediacin laboral y
polticas activas de empleo). En el eje vertical, la coordinacin se produce
entre los distintos niveles administrativos (desde el nivel central hasta los
municipios, pasando por estados, provincias o departamentos, segn los
pases) y puede o no incorporar componentes de coordinacin con otros
actores (sector privado y sociedad civil). En lo relativo a este segundo eje,
cabe destacar que en la regin, la participacin de diferentes jurisdicciones
en la conformacin e implementacin de polticas ha aumentado como
consecuencia de reformas institucionales que han conducido a una mayor
descentralizacin y regionalizacin (Franco, 2010; Martnez Nogueira, 2010;
Ramrez y Pealoza, 2007) (vase el caso de Colombia en el recuadro IV.1).
Sin embargo, la relevancia de los distintos niveles de jurisdiccin vara
mucho segn el tamao de los pases y el grado de descentralizacin
efectivamente alcanzado.
Los sistemas de proteccin social deben procurar asimismo que
las polticas y programas sociales coordinados entre s en las dos
dimensiones descritas atiendan de manera integral los requerimientos
que surgen al analizar la demanda generada por las personas, las
familias y las comunidades. Para ello, hay que tomar en cuenta tanto
las necesidades de integracin transversal como las de integracin
longitudinal (vase el diagrama IV.2). La primera tiene relacin con el
requerimiento de ofrecer y articular prestaciones diferenciadas para
satisfacer las distintas necesidades de proteccin y promocin social de
grupos de poblacin que se caracterizan por presentar altos niveles de
heterogeneidad. Estos pueden ser defnidos de distintas maneras, segn
su rea de residencia, nivel de ingreso, actividad, tipo de insercin
laboral, etnia, entre otros factores. La integracin transversal se refere,
por lo tanto, a la incorporacin de las familias al sistema de proteccin
social mediante su participacin en distintos programas especfcos, y
a los aspectos de gestin asociados a la generacin de las capacidades
institucionales para articular dichas intervenciones de manera
intersectorial. En el caso de las familias pobres, este tipo de integracin
ha sido promovido de manera bastante exitosa por varios programas de
transferencias con corresponsabilidad (PTC).
132 CEPAL
Recuadro IV.1
LOS DESAFOS DE LA INTEGRACIN DE LA POLTICA
SOCIAL EN COLOMBIA
La experiencia colombiana es un buen ejemplo de los desafos que
plantea la integracin de la poltica social entre distintos niveles administrativos
(Zapata, 2009). En este pas, cada departamento y dentro de ellos,
cada municipio, de manera complementaria a las polticas de alcance
nacional, tiene la autonoma para defnir sus propios programas sociales,
asignando recursos propios y priorizando la inversin social de acuerdo con
sus intereses y necesidades particulares. As, las fuertes disparidades de
capacidades entre los distintos departamentos y municipios, por una parte,
y las visiones de las autoridades en ambos niveles, por otra, pueden producir
situaciones completamente distintas de una localidad a otra. El departamento
de Antioquia, por ejemplo, ha logrado llevar adelante sus propios planes y
programas sociales con nfasis en la vivienda y la seguridad alimentaria,
desplegando una estrategia de poltica basada en una concepcin de
universalidad y en el desarrollo de una institucionalidad para la poltica social
que incluso ha trascendido a los cambios de gobierno a nivel nacional (Zapata,
2009). Situaciones opuestas muestran departamentos como los de Santander
y Cundinamarca, ms dependientes de los recursos nacionales y con fuertes
disparidades entre los municipios que los componen, por lo que han debido
focalizar la inversin y priorizar a las localidades ms pobres.
La fexibilidad con la que operan estos departamentos en Colombia
es auspiciosa desde la perspectiva del ajuste de la poltica social a los
requerimientos de la ciudadana en el espacio local. Sin embargo, los
desafos que surgen en los mbitos de coordinacin vertical y horizontal
son evidentes. De acuerdo con Zapata (2009), la articulacin entre
instituciones pares (municipios) es escasa. Al mismo tiempo, no existe
una fuida coordinacin entre las polticas defnidas desde el nivel central
(sectorial) y las de origen territorial. Algo similar ha constatado Cunill (2008)
en cuanto al dfcit existente en la conexin entre programas y servicios
sociales. Si bien programas tales como los programas de transferencias
con corresponsabilidad (PTC) incorporan progresivamente un enfoque de
derechos que brinda garantas de acceso a los servicios sociales, en la
prctica estos no estn siempre disponibles debido a la insufciencia o a la
inexistencia de recursos en estos servicios en el nivel local.
Fuente: N. Cunill, Contralora y derechos sociales: el desafo de la igualdad, Gestin y
poltica pblica, vol. XVIII, N 1, 2008; J. Zapata, Coordinacin y gestin territorial de la
poltica social en Colombia, serie Polticas sociales, N 148 (LC/L.3101-P), Santiago de
Chile, Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), 2009. Publicacin
de las Naciones Unidas, N de venta: S.09.II.G.83.
La integracin longitudinal, por otra parte, toma en cuenta los
requerimientos que se producen a lo largo del ciclo de vida individual y
familiar desde la primera infancia hasta la vejez y llama la atencin
sobre la necesidad de dar continuidad a las intervenciones de proteccin
social a travs de los distintos programas. En este caso adquieren
particular relevancia las vas a travs de las cuales las familias y las
personas refuerzan sus derechos y su capacidad de acceder a mbitos
de proteccin social contributiva y, en aquellos casos en que esto no sea
posible, a mecanismos de proteccin social no contributiva que cubran
estas necesidades con acciones diferenciadas segn su perfl.
As, un sistema de proteccin verdaderamente integral supone la
existencia de una articulacin sustentable en el tiempo entre demanda y
oferta, as como entre los ejes en que ellas se integran.
D. Proteccin social: derechos universales adaptados a
las distintas necesidades de la poblacin
Los puntos hasta aqu analizados llevan a la conclusin de que es necesario
contar con una poltica de proteccin social inclusiva que se ocupe
simultneamente de quienes se encuentran en una situacin de pobreza y
requieren de garantas de ingreso y de acceso a mecanismos promocionales;
de quienes, sin ser pobres, son vulnerables y demandan polticas de
aseguramiento continuo; y de quienes evidencian una mayor capacidad
autnoma pero, junto con contar con mecanismos de aseguramiento
tanto pblicos como privados, reconocen en la garanta de un piso
mnimo de proteccin una base comn para la ciudadana social. Al estar
garantizados para toda la ciudadana, estos mnimos son universales
y establecen un marco en que el ciudadano no es solo un consumidor y
demandante de servicios, sino un agente titular y sujeto de sus derechos,
con capacidad para exigir su realizacin.
Es as como, desde un enfoque de derechos, una proteccin
social inclusiva supone una adecuada combinacin entre la poltica
social de corte universal, que incluye la provisin de proteccin de
carcter compensatorio, y una poltica econmica en que se contemplen
explcitamente los objetivos sociales (CEPAL, 2008a, pg. 35; Mesa-Lago,
2000; Barrientos y Santibez, 2009), adems de contar con intervenciones
que permitan incorporar a distintos grupos de la poblacin y generen
las capacidades para superar las situaciones de riesgo a las que son
vulnerables (Serrano, 2005). En una proteccin social de este tipo, no se
defnen techos mximos de proteccin o aseguramiento, sino mnimos
incrementales, que puedan ser extendidos de acuerdo con los pactos
sociales y fscales que se fje cada sociedad.
Desde la perspectiva de la integralidad transversal (vase el
diagrama IV.2), puesto que los distintos grupos de la poblacin enfrentan
requerimientos de proteccin social cualitativa y cuantitativamente
diferentes, para hacer efectivos sus DESC se requiere adaptar la proteccin
134 CEPAL
a dicha diversidad
3
. Un desafo fundamental est por lo tanto en atender
a la especifcidad de cada grupo para disminuir su vulnerabilidad
particularmente cuando su capacidad de respuesta autnoma es baja,
pero protegiendo a su vez la sustentabilidad fnanciera del sistema en el
marco de la restriccin presupuestaria de cada pas (vase VI.B).
En el recuadro IV.2 se presenta un caso interesante de anlisis
(aunque no exento de fuertes crticas) por sus implicancias para la
diferenciacin de las respuestas frente a las necesidades de proteccin
de distintos grupos de poblacin pobre y vulnerable: la modifcacin del
Programa Jefes de Hogar en la Argentina, que sigui a la recuperacin
de la situacin de crisis que haba motivado su implementacin (Pautassi
y Zibecchi, 2010).
Recuadro IV.2
PROGRAMA JEFES DE HOGAR EN LA ARGENTINA: DIFERENCIACIN
DE GRUPOS DE POBLACIN SEGN SU EMPLEABILIDAD
El Programa Jefes de Hogar haba sido implementado a partir de la
unifcacin de varios programas de empleo de emergencia en el contexto
de la crisis econmica, poltica y social que se gener en el pas a fnes
de 2001. Hacia 2004 se comenzaron a observar signos de recuperacin,
con lo que se abri la necesidad de buscar soluciones de poltica social
diferenciadas para el heterogneo grupo de poblacin que reciba benefcios
de este programa (Golbert, 2004).
Observando el perfl de los benefciarios del programa, se concluy
que podan ordenarse en cuatro grupos segn sus probabilidades de
encontrar empleo (de acuerdo con sus historias laborales, caractersticas
actuales en cuanto a su capital educativo y tramo de edad, entre otros
factores) y se establecieron para ellos tres paquetes de soluciones de
poltica diferenciadas. Para quienes se encontraban en una mejor situacin
(personas jvenes, con nivel educativo medio-alto y alguna califcacin
laboral), se dise el Seguro de Capacitacin y Empleo, que responda a los
lineamientos tradicionales de un seguro de desempleo de carcter temporal
(Golbert, 2004). Este fue complementado con actividades de reinsercin
laboral formales a travs de agencias de empleo y convenios sectoriales.
3
As, por ejemplo, los requerimientos de proteccin que enfrenta un nio que se encuentra
en situacin de calle son de naturaleza distinta a los de un adulto que sufre un accidente
laboral, ya estando inserto en mecanismos formales de aseguramiento. Mientras en el
primer caso se requiere potenciar el acceso a los sistemas de formacin de capital humano,
junto con brindar garantas de cuidado e ingreso que permitan elevar las condiciones de
vida a un mnimo consensuado y acumular activos de largo plazo, en el segundo caso el
Estado asumir un rol regulador del funcionamiento de los instrumentos de seguro social
comprometidos, complementando ingresos y otros activos de ser necesario para
garantizar los mnimos de proteccin social.
(contina)
A quienes se estim que tenan mayores difcultades pero que contaban
igualmente con alguna posibilidad de reinsercin (personas adultas jvenes y
de edades ms avanzadas con bajo capital educativo y sin califcacin), se les
consider para acceder eventualmente al Seguro de Capacitacin y Empleo,
pero con nfasis en las acciones de reinsercin laboral y especialmente de
capacitacin para el trabajo. Por ltimo, para el grupo de personas catalogadas
como inempleables y vulnerables sociales (en su mayora mujeres con
responsabilidades de cuidado en el hogar), se dise el programa Familias por
la Inclusin Social. Las acciones para los primeros dos grupos se mantuvieron
en el marco del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, mientras
que las del ltimo grupo pasaron a manos del Ministerio de Desarrollo Social.
Esta experiencia, aunque acotada a un momento determinado, rescata
la intencin de disear estrategias diferenciadas segn las necesidades
especfcas de distintos grupos; sin embargo, ha sido cuestionada desde
el punto de vista de la adecuacin de las soluciones concretas ofrecidas y
las oportunidades abiertas a cada grupo. En primer lugar, se ha criticado
la nomenclatura utilizada por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad
Social para califcar a los benefciarios del programa como empleables o
inempleables puesto que dicha denominacin contribuira a naturalizar
un conjunto de diferencias socioeconmicas producidas y reproducidas
histricamente por estructuras sociales inequitativas y poco incluyentes
(Campos, Faur y Pautassi, 2007). En segundo lugar, se cuestiona el hecho de
que bajo la categora de inempleables se agrupara bsicamente a mujeres
en edad reproductiva y con hijos a cargo, lo que tendi a segmentar la salida
del programa por gnero. Adems, el hecho de que la solucin para este
ltimo grupo contemplara la exigencia de satisfacer ciertas condiciones,
lo que no ocurra con las soluciones ofrecidas a los otros grupos, resulta
preocupante desde el punto de vista del cumplimiento de derechos. Campos,
Faur y Pautassi (2007) enfatizan que ello constituye una discriminacin contra
las mujeres pobres en cuanto no se les aseguran las mismas oportunidades
de inclusin a travs de programas de empleo y capacitacin laboral.
En este escenario, a fnes de 2009 el gobierno anunci la creacin de un
nuevo PTC, la Asignacin Universal por Hijo para Proteccin Social (AUH),
destinada a cubrir a las familias vulnerables especialmente con jefes de
hogar desocupados o empleados en ocupaciones informales con hijos
menores de 18 aos que no contaran con otra fuente de proteccin social.
Fuente: L. Campos, E. Faur y L. Pautassi, Programa familias por la inclusin social.
Entre el discurso de derechos y la prctica asistencial, Buenos Aires, Centro de
Estudios Legales y Sociales (CELS), 2007; L. Golbert, Derecho a la inclusin o paz
social? Plan Jefas y Jefes de Hogar Desocupados, serie Polticas sociales, N 84
(LC/L.2092-P/E), Santiago de Chile, Comisin Econmica para Amrica Latina y el
Caribe (CEPAL), 2004. Publicacin de las Naciones Unidas, N de venta: S.04.II.G.30;
Organizacin de los Estados Americanos/Comisin Econmica para Amrica Latina
y el Caribe/Organizacin Internacional del Trabajo (OEA/CEPAL/OIT), Proteccin
social y generacin de empleo: anlisis de experiencias derivadas de programas de
transferencias monetarias con corresponsabilidad, Washington, D.C., en prensa, 2010;
L. Pautassi y C. Zibecchi, Lmites y desafos en la superacin de la pobreza infantil
en el marco de los programas de transferencias condicionadas en Argentina. Una
aproximacin desde los protagonistas, serie Polticas sociales, N 159 (LC/L.3198-P/E),
Santiago de Chile, Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), 2010.
Publicacin de las Naciones Unidas, N de venta: S.10.II.G.10.
Recuadro IV.2 (conclusin)
136 CEPAL
A continuacin se analizan algunas dimensiones que se consideran
centrales para la orientacin de un sistema de proteccin social inclusivo a
la luz de la heterogeneidad de la poblacin.
1. Pobreza y vulnerabilidad
La diversidad de las necesidades de proteccin social se hace
evidente en la capacidad de respuesta que distintos grupos de la poblacin
tienen frente a riesgos, menor en el caso de quienes viven en la condicin
de pobreza y mayor, aunque precaria, entre quienes son vulnerables. A su
vez, es posible diferenciar entre quienes viven en situacin de pobreza o de
pobreza extrema, de acuerdo con sus ingresos y su capacidad de consumo,
identifcando niveles de ingreso mnimos para cada uno de estos casos.
Por otra parte, hay diferencias entre pobres crnicos y transicionales,
dependiendo

del tiempo en que un individuo ha experimentado una
deprivacin signifcativa en sus capacidades y su movilidad en torno
a la lnea de pobreza (Hulme y Shepherd, 2003, pg. 405). Sin embargo,
una difcultad concreta para poder estimar e identifcar a quienes viven
en situacin de pobreza crnica o transicional en la regin, y sobre esa
base elaborar estrategias apropiadas para cada uno de estos contextos,
es la ausencia de encuestas de tipo panel que permitan conocer mejor los
cambios socioeconmicos que experimentan las familias a lo largo del
tiempo (vase el recuadro IV.3).
En todos estos grupos, el riesgo puede incidir en un decaimiento
adicional de sus condiciones de vida, empujando hacia la extrema pobreza
a quienes se encuentran bajo la lnea de pobreza, o bien hacia la pobreza
crnica a quienes se encuentran en situacin de pobreza transicional (vase
el diagrama IV.3)
4
. Del mismo modo, en el caso de los hogares que han salido
hace poco tiempo de una situacin de pobreza o cuyos ingresos los ubican solo
levemente por sobre la lnea de pobreza, un evento crtico puede determinar
su recada bajo esta lnea. Se dice en este ltimo caso que estos hogares son
vulnerables (CEPAL, 2010a). Finalmente, es tambin posible identifcar a
quienes son menos vulnerables, tanto por contar con mayores activos y/o
fujos, como por tener un mejor acceso a esquemas de aseguramiento de tipo
contributivo; a ellos se los denomina no pobres autnomos.
4
Mxico ha venido desarrollando una metodologa de trabajo para caracterizar la
pobreza multidimensional que toma un marco de anlisis similar (vase Corts, 2010).
En esta metodologa, interesa caracterizar a la poblacin en funcin de dos grupos de
dimensiones: sus niveles de ingresos (o bienestar) y la realizacin de sus derechos sociales
(niveles de carencias en funcin de seis dimensiones: educacin, salud, seguridad social,
vivienda, servicios bsicos y alimentacin). A partir del cruce entre ambos grupos de
dimensiones, se definen una serie de grupos de poblacin de acuerdo con su grado de
vulnerabilidad: vulnerables por ingreso, dentro de los cuales se distingue entre pobres
moderados y pobres extremos; y vulnerables por carencia social. Estas dimensiones se
aplican a distintos grupos de la poblacin (de acuerdo con su etnicidad, edad y zona de
residencia), a partir de lo cual se construyen mapas de pobreza multidimensional.
Recuadro IV.3
ENCUESTAS DE TIPO PANEL EN AMRICA LATINA
Las encuestas de tipo panel permiten realizar un seguimiento a lo
largo del tiempo a un determinado nmero de familias, haciendo posible
profundizar en las causas y consecuencias de los diversos trnsitos en torno
a la pobreza que ellas realizan en un perodo dado. Pese a la utilidad de
este tipo de encuestas, gran parte de los pases de Amrica Latina carecen
todava de ellas.
Chile comenz a realizar encuestas de tipo panel en 2001, lo que
permiti identifcar una alta movilidad en torno a la lnea de pobreza en el
pas durante dos perodos (1996-2001 y 2001-2006), que permaneca oculta
hasta entonces en los datos transversales. As se pudo constatar que cerca
de la mitad de quienes vivan en situacin de pobreza en 1996 haban salido
de ella en 2001. Por otra parte, un 9,7% de quienes no eran pobres en 1996
s se encontraban en esta situacin en 2001. Al mismo tiempo, siete de
cada diez personas que estaban en situacin de pobreza en 2001 eran no
pobres en 2006. En el perodo 2001-2006, un 23,5% de la poblacin vivi en
situacin de pobreza. De este modo, si bien de acuerdo con la Encuesta de
Caracterizacin Socioeconmica Nacional (CASEN) la pobreza disminuy en
casi 10 puntos porcentuales entre 1996 y 2006, tres de cada diez personas
transitaron por la pobreza alguna vez en ese perodo, lo que revela una
alta vulnerabilidad de la poblacin. A nivel cualitativo, es posible tambin
identifcar que quienes fueron pobres en las tres olas del panel (pobreza
crnica) son fundamentalmente mujeres y nios y nias menores de 15 aos
en 1996. Pese a estos hallazgos, la encuesta solo se ha aplicado, hasta el
momento, en cuatro regiones del pas.
En el caso de la Argentina, la Encuesta Permanente de Hogares (EPH),
que realiza el Instituto Nacional de Estadstica y Censos (INDEC), se aplica
tres veces al ao y cubre 28 centros urbanos del pas. Tiene una estructura
de panel rotativo corto, en que cada hogar permanece en la encuesta por
cuatro olas, en un plazo total de un ao y medio. En el caso de Mxico y la
Encuesta Nacional sobre Niveles de Vida de los Hogares (ENNVIH), se ha
desarrollado una encuesta de tipo panel desde 2002.
El Per es el nico pas de la regin que incorpora este tipo de muestras
de manera permanente en la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO),
desarrollada por el Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (INEI). Las
muestras se han incluido en la Encuesta Permanente de Empleo en Lima
Metropolitana que se realiza desde 2001. Se han incluido paneles fjos con
rotacin parcial en el tiempo en la ENAHO desde 1996.
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de informacin de la Encuesta Nacional sobre
Niveles de Vida de los Hogares (ENNVIH), 2010; Instituto Nacional de Estadstica e
Informtica (INEI), 2010; Ministerio de Planifcacin de Chile (MIDEPLAN), Gestin de
calidad en las redes locales de servicios, Santiago de Chile, Secretara Ejecutiva del
Sistema Intersectorial de Proteccin Social, 2009; Observatorio Social Universidad
Alberto Hurtado (OSUAH), Minuta. La Encuesta Panel CASEN 1996, 2001, 2006:
primera fase de anlisis, Fundacin para la Superacin de la Pobreza, Ministerio de
Planifcacin [en lnea] http://www.mideplan.cl/index.php?option=com_content&view=a
rticle&id=235&Itemid=9, 2007 y L. Gasparini, M. Marchionni y W. Sosa, Characterization
of inequality changes through microeconometric decompositions: the case of greater
Buenos Aires, La Plata, Universidad Nacional de La Plata, indito, 2002.
138 CEPAL
Diagrama IV.3
GRUPOS DE POBLACIN EN RELACIN AL RIESGO
No pobres autnomos: cuentan con mayores activos que
movilizar ante el riesgo y mayor capacidad para acceder a
la estructura social de oportunidades
No pobres vulnerables: ante un evento de magnitud crtica
pueden caer bajo la lnea de pobreza o indigencia, ya sea
de forma transicional o crnica
Pobres transicionales:
ante un contexto de riesgo,
no cuentan con los activos,
recursos u oportunidades
suficientes y caen bajo la
lnea de la pobreza.
Sin mecanismos de
proteccin pueden caer en
la pobreza crnica
Pobres crnicos:
reciben un bajo retorno por
sus actividades productivas
de forma permanente.
Pueden haber sido o no
vulnerables en el pasado.
No han podido desarrollar
suficientes activos en el
tiempo para enfrentar los
riesgos coyunturales.
Lnea de pobreza
Lnea de indigencia
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL)
(2010a), Panorama social de Amrica Latina, 2009 (LC/G.2423-P), Santiago de Chile, 2010. Publicacin de
las Naciones Unidas, N de venta: S.09.II.G.135.
Ms all de los criterios expuestos, pueden identifcarse tambin
grupos de poblacin que se encuentran en una situacin particular de
menoscabo estructural como resultado de dinmicas de segregacin
territorial, discriminacin u otras formas de exclusin social que
pueden implicar una menor disposicin de activos en un determinado
momento o a lo largo de toda la vida (Banco Mundial, 2005; Filgueira,
2007). La etnicidad, la discapacidad o el vivir en zonas rurales o urbanas
marginales pueden incidir en la capacidad de respuesta de las personas y
las familias, lo que hace necesario generar estrategias adecuadas dentro
de los esquemas de proteccin social. Para esto se requiere identifcar
la desigual intensidad que tendrn los riesgos en distintos grupos y
analizarlos en funcin de los instrumentos con que se cuenta. Otros
grupos particularmente vulnerables son los migrantes y los desplazados
por episodios de violencia y confictos armados.
El atender de manera diferenciada no contraviene el principio de
universalidad de los derechos; al contrario, puede potenciar su ejercicio
y disminuir la desigualdad. Por ello, la focalizacin (o discriminacin
positiva) de los servicios de proteccin social hacia los ms vulnerables
puede ser un camino adecuado para avanzar de manera incremental hacia
la universalizacin de los DESC, en un proceso de realizacin progresiva
de acuerdo con los niveles de desarrollo y la disponibilidad presupuestaria
de cada pas (Naciones Unidas, 2009a). De esta manera, la focalizacin se
entiende como un instrumento para avanzar hacia la universalidad del
acceso, en cuya aplicacin se hace central la minimizacin de los errores de
exclusin dejar sin benefcios a familias o personas que son parte de la
poblacin objetivo por sobre los errores de inclusin otorgar benefcios a
quienes no forman parte de la poblacin objetivo (Naciones Unidas, 2009a).
2. Formalidad e informalidad laboral
Otra dimensin que cabe tener presente cuando se analiza la
diversidad de necesidades de la poblacin y sus requerimientos de
proteccin social, es la relativa al trabajo y el empleo. En particular, es
preciso considerar tanto la dualidad de un mercado de trabajo que separa
entre sector formal e informal (vase II.A) como la dinmica demogrfca y
los cambios tecnolgicos y sociales que la estn modifcando, situacin que
genera nuevas demandas hacia la proteccin social.
Superando el viejo enfoque de la proteccin basada exclusivamente
en el empleo formal (vase I.B), aparece como necesario ampliar la mirada
hacia quienes se encuentran fuera de l de manera transitoria o permanente,
ya sea porque se ubican en el sector informal de la economa, trabajan
en el sector formal pero no tienen contrato o desempean distintos roles
dentro de la estructura de la economa del cuidado
5
. Por lo tanto, a partir
de los requerimientos que surgen de necesidades diferentes, es necesario
adecuar los instrumentos disponibles y la oferta pblica para universalizar
el acceso a la proteccin.
Aun cuando existen grandes diferencias entre pases, la mitad de
los ocupados en la regin no estn afliados a la seguridad social (vanse
el diagrama II.1 y el cuadro 4 del anexo estadstico). Asimismo, en los
sectores urbanos las pensiones y jubilaciones cubren a un tercio de los
trabajadores de la regin, proporcin que llega al doble o se reduce a la
mitad segn el pas de que se trate (vase el cuadro II.1). Se observa as que
la cobertura de la proteccin social contributiva es variada y ello supone
desafos diferenciales segn los pases y sectores econmicos.
Al respecto, es necesario tener presente que la cobertura de
proteccin social contributiva no se vincula nicamente a la existencia
5
Segn la OIT (2006 y 2007b), las actividades informales pueden coexistir tanto en sectores
de baja como de alta productividad y el empleo informal comprende a los trabajadores
cuya relacin de trabajo no est sujeta a la legislacin laboral nacional, el impuesto sobre
la renta, la proteccin social o determinadas prestaciones relacionadas con el empleo, ya
sea que estn ocupados en empresas del sector formal, empresas del sector informal, o
en hogares.
140 CEPAL
de contractos laborales, sino tambin al tipo de cobertura de dichos
contratos. La ausencia de un contrato se asocia estrechamente con la mala
calidad del empleo y el trabajo informal, que agrupa a la mayor parte de
los trabajadores sin proteccin social y se concentra en la poblacin ms
pobre, que normalmente constituye la poblacin objetivo de los programas
de proteccin social no contributiva. Los trabajadores familiares no
remunerados son un caso asociado con el trabajo en el sector informal, ya
que se trata de personas que, al alero de la actividad productiva del jefe
de hogar, trabajan sin proteccin alguna. La realidad de estos trabajadores
requiere tanto el apoyo tendiente a la formalizacin de las unidades
productivas como el contar con un sistema no contributivo.
En el caso de la ausencia de cobertura de proteccin social en
los contratos, en cambio, es ms probable encontrar a poblacin de
sectores medios que, en perodos de crecimiento econmico, tiene
sufciente autonoma para cubrir sus necesidades, pero que presenta alta
vulnerabilidad ante crisis y prdida del empleo y no cuenta con sistemas
previsionales que le aseguren un ingreso sufciente al momento de jubilar.
As, aunque sus requerimientos de proteccin pueden ser algo menos
urgentes que aquellos de los trabajadores informales, considerando que
su nica capacidad autnoma de proteccin son los ahorros individuales
voluntarios, igualmente requieren del apoyo de sistemas de proteccin
que les ayuden a disminuir el impacto de las crisis y la inactividad de la
tercera edad.
3. Familias, ciclo de vida y cambio demogrco
La unidad de intervencin a travs de la cual se implementa la
proteccin social debe defnirse sobre la base de la heterogeneidad de la
poblacin. La unidad ms bsica ha de seguir siendo la persona, pero a
ella se puede acceder de manera directa como individuo o como miembro
de una familia. Esta ltima alternativa, aun cuando no siempre asegura
que los servicios de proteccin se entreguen equitativamente entre sus
miembros, permite maximizar las sinergias y economas de escala que
se dan en su interior. As, la proteccin social inclusiva tiene una mirada
centrada en la familia, pues ella ofrece un espacio privilegiado para
fortalecer el capital social (Barrientos y Santibez, 2009, pg. 11; CEPAL,
2010a) y tiene la capacidad de quebrar la transmisin intergeneracional
de la pobreza. No se excluye, sin embargo, utilizar espacios mayores de
intervencin como son asentamientos territoriales determinados (por
ejemplo, el barrio), la comunidad (indgena u otra) o bien otro tipo de
agrupaciones que permitan la distribucin de bienes y servicios. En ellos,
las sinergias y la cohesin pueden ser an mayores, pero los riesgos de
dispersin y mala focalizacin tambin aumentan.
Como ya se ha indicado, otro elemento que es preciso considerar
para implementar el enfoque integral propuesto es contar con un sistema
que entregue respuestas diferenciadas a lo largo del ciclo de vida
(Barrientos y Santibez, 2009; Serrano, 2005), de manera de hacer frente
a las necesidades diferenciales que se producen en las distintas etapas del
desarrollo de las personas y las familias. Este eje de integracin es el que
se denomina integracin longitudinal (vase el diagrama IV.2).
Pensar en las necesidades propias que cada miembro de un
grupo familiar enfrenta en su etapa de la vida implica reconocer que
tales necesidades existen y son distintas. Mientras los nios, nias y
adolescentes requieren cuidado y acceso a servicios de educacin y salud,
los adultos requieren proteccin y promocin del empleo y el ingreso, y los
adultos mayores requieren proteccin del ingreso, a travs de jubilaciones
o pensiones, y servicios de cuidado y salud. As, dependiendo de la forma
en que est integrado cada hogar y cada familia, es distinta la batera de
servicios de proteccin que requiere. Pero, adems, estas necesidades no
son estticas, sino que estn en constante transformacin, tanto porque las
personas transitan a lo largo del ciclo de vida, como porque la estructura
familiar y los roles de sus miembros estn en proceso de cambio. En
este sentido, la velocidad que presentan actualmente las dinmicas
demogrfcas impone nuevos desafos.
Asimismo, hay que tener presente que la pobreza no se distribuye
de manera homognea entre los distintos grupos etarios. De acuerdo
con estudios recientes de la CEPAL (2010a, 2010b), hay una marcada
tendencia a una mayor incidencia de la extrema pobreza, la pobreza y la
vulnerabilidad en la poblacin compuesta por nios y adolescentes. En
tanto, las personas de la tercera edad tienen una mayor probabilidad de
formar parte de los no pobres autnomos en la mayora de los pases
de la regin, particularmente en aquellos que en forma ms temprana
constituyeron regmenes de seguridad social (la Argentina, el Brasil y
el Uruguay) y donde esta poblacin se encuentra mejor cubierta por los
regmenes de pensiones, jubilaciones y seguros de salud (CEPAL, 2010b).
No obstante, muchas personas enfrentan un incremento de
vulnerabilidad cuando se convierten en adultos mayores, particularmente
quienes en su vida laboral han formado parte de la clase media y no
han tenido acceso a sistemas de proteccin social sustentables que les
permitan acceder a una jubilacin adecuada. Esta situacin se potencia con
los cambios en la estructura familiar: por una parte, hay un progresivo
incremento del nmero de hogares nucleares, que se desprenden de
los ancianos y, por otra parte, se prolonga el perodo de dependencia
de los adultos jvenes que no dejan el hogar familiar, lo que extiende el
142 CEPAL
perodo en que los adultos mayores tienen dependientes a su cargo, en
circunstancias que sus ingresos directos y las jubilaciones y pensiones
no les alcanzan siquiera para mantenerse a s mismos en condiciones
econmicas adecuadas
6
.
Los cambios en la estructura de la familia y la diversidad de
familias que hoy conforman nuestras sociedades nacionales, y cuyas
caractersticas modifcan las demandas de proteccin social, incluyen
a las familias nucleares tradicionales, las extendidas (con tres y cuatro
generaciones), las monoparentales, las unipersonales de adultos
econmicamente activos, las unipersonales y bipersonales de adultos
mayores inactivos y los hogares institucionales, entre otras (Arriagada,
2007)
7
. Cada uno de estos tipos de familias supone desafos propios
que van mucho ms all del modelo clsico del sostenedor econmico
(breadwinner), tradicionalmente asociado a la insercin laboral de uno
de los miembros del grupo familiar (generalmente, el hombre), y la
extensin de la proteccin social a travs de los benefcios contemplados
por el seguro social y los regmenes de pensiones.
Por otra parte, el fenmeno del bono demogrfco, en que las
tasas de natalidad reducen la proporcin de dependientes menores
en el total de la poblacin, representa una ventana de oportunidad
en tanto modifca y momentneamente disminuye la demanda de
proteccin social. Sin embargo, el proceso tiene una duracin limitada,
como resultado de la creciente disminucin de las tasas de mortalidad,
que aumenta la esperanza de vida e incrementa el nmero de adultos
mayores dependientes. Aun cuando varios pases de la regin han
avanzado en polticas de proteccin social que buscan atender a esta
demanda, el escenario futuro es complejo, debido al costo ms alto que
supone la proteccin social del anciano, la cual constantemente requiere
una mayor cantidad de aos, por el aumento de la esperanza de vida, y
una mayor diversidad, particularmente en aspectos de salud, cuidado y
recreacin. Por ello, es fundamental aprovechar el espacio que otorga el
bono demogrfco para asentar una oferta de proteccin adecuada a los
prximos decenios (ver el recuadro IV.4).
6
La postergacin de la salida del nido puede ser generada tanto por una mayor
vulnerabilidad (real o percibida) de algunos jvenes como por un cambio en su necesidad
de independencia.
7
La familia nuclear remite a la estructura familiar ms clsica, con la presencia de ambos
padres y sus hijos. Las familias monoparentales son aquellas donde solo uno de los padres
est presente. En el caso de las mujeres jefas de hogar que trabajan fuera del hogar, se trata
de familias unipersonales de adultos econmicamente activos (Arriagada, 2007).
Recuadro IV.4
CICLO DE VIDA, PATRONES DEMOGRFICOS Y VULNERABILIDAD:
DESAFOS PARA LA PROTECCIN SOCIAL
La gran mayora de los pases de Amrica Latina est aprovechando
la existencia de lo que se ha llamado bono demogrfco. Se trata de
un resultado de las transformaciones en la estructura por edades que ha
mostrado la poblacin de la regin, expresadas en una reduccin del peso
de la poblacin entre 0 y 14 aos y un aumento de la poblacin adulta
que an es superior al incremento de la poblacin de mayor edad (CEPAL,
2009a, pg. 143). As, la tasa global de fecundidad se ha reducido de 5,9
hijos por mujer en el perodo 1950-1955 a 2,4 hijos por mujer en el perodo
2005-2010, y se proyecta que llegar a 1,9 hijos por mujer en el perodo
2045-2050, por debajo de la tasa de reemplazo (CEPAL, 2009a, pg. 146).
Al mismo tiempo, se proyecta que en este ltimo perodo la esperanza de
vida se elevar a casi 80 aos y la tasa de mortalidad infantil descender a
7,9 por cada 1.000 nacimientos.
El bono demogrfco representa una situacin favorable al desarrollo y a
la reduccin de la pobreza, debido al crecimiento sostenido de la poblacin en
edad de trabajar (PET), que potencialmente es econmicamente activa (PEA),
la cada en las tasas de natalidad, que ha generado una disminucin de las
relaciones de dependencia a mnimos histricos, y un aumento del ingreso
per cpita (CEPAL 2010a, cap. 3, pg. 6). Se estima que entre 2001 y 2040, la
relacin de dependencia se mantendr por debajo de dos dependientes por
cada tres personas en edad activa (CEPAL 2009a, pg. 148).
As, el bono demogrfco trae asociadas oportunidades que, de ser
aprovechadas virtuosamente, permiten aumentar la capacidad de ahorro e
inversin en crecimiento econmico y desarrollo social. As, por ejemplo, la
disminucin de la poblacin regional de menor edad que segn Wolf y
Gurra (2005 en CEPAL, 2009a) descender de 67,8 millones en 2000 a 63,2
millones en 2015 har posible mejorar las inversiones en el acceso a la
educacin primaria, lo que ya se ha verifcado en la regin.
Ahora bien, este bono no es de duracin indefnida. Se espera que en
2015 la tasa de dependencia comience a aumentar progresivamente, como
consecuencia del envejecimiento de la poblacin (CEPAL, 2010a, cap. 3,
pg. 6). A ello se suman los riesgos derivados de la pobreza que afecta a la
poblacin menor de 15 aos y la ausencia de mecanismos permanentes e
integrales de proteccin social para la poblacin mayor de 65 aos.
De acuerdo con datos de la CEPAL (2010a, 2010b), la incidencia de la
pobreza en la poblacin entre 0 y 14 aos es muy superior a la incidencia
en la poblacin adulta, tendencia que se ha profundizado durante las
ltimas dos dcadas. As, por ejemplo, en 2008 la incidencia de la pobreza
en el primer segmento era el doble que en el segundo, en pases como la
Argentina, el Brasil, Panam y el Uruguay (CEPAL, 2010b, pg. 211). Lo
anterior crea un complejo escenario desde la perspectiva de la transmisin
entre generaciones de la pobreza y un cuestionamiento a los pactos actuales
que sustentan el apoyo que el Estado y la sociedad otorgan a las familias
para el cuidado, desarrollo de capacidades y proteccin de los nios y las
nias (CEPAL, 2010b).
(contina)
144 CEPAL
De esta forma, se ha planteado que implementar polticas de
transferencias monetarias, as como realizar una mayor inversin en
aspectos relativos a la nutricin y educacin, son fundamentales tanto
para aprovechar las oportunidades que ofrece el bono demogrfco,
como para disminuir los costos futuros en salud y productividad
asociados a la pobreza en la niez, la desnutricin, la mortalidad infantil y
el analfabetismo.
Asimismo, el envejecimiento de la poblacin genera una presin ineludible
sobre la inversin en seguridad social. El desafo se vuelve aun ms complejo
al considerar que entre la poblacin pobre extrema y altamente vulnerable
a la extrema pobreza, el acceso a jubilaciones o pensiones es muy bajo y
solo llega a cifras cercanas al 5% o menos en gran parte de los pases de
la regin
a
. Al mismo tiempo, la cobertura de la seguridad social (porcentaje
de los trabajadores ocupados que cotizan) es inferior al 40% (CEPAL, 2006,
pg. 45). Frente a esta tendencia, la CEPAL (2010b, pgs. 217-218) realiz
una estimacin del impacto en reduccin de pobreza que tendra una
transferencia equivalente a una lnea de pobreza para las personas de 65
aos y ms. En caso de que esta transferencia se destinara a quienes viven
en hogares vulnerables, su costo fuctuara entre el 0,3% del PIB en el Brasil
y el 4,2% en el Estado Plurinacional de Bolivia y permitira reducir la pobreza
en cinco puntos porcentuales en el Ecuador y el Paraguay y, como mnimo,
en un 0,6% en el caso del Brasil. Si esta transferencia se destinara al total
de las personas de 65 aos y ms, el costo de la medida podra representar
hasta un 3% adicional del PIB (CEPAL, 2010b, pgs. 217-18).
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), Panorama social
de Amrica Latina, 2009 (LC/G.2423-P), Santiago de Chile. Publicacin de las Naciones
Unidas, N de venta: S.09.II.G.135, 2010; La hora de la igualdad: brechas por cerrar,
caminos por abrir (LC/G.2432(SES.33/3)), Santiago de Chile, mayo de 2010; Panorama
social de Amrica Latina, 2008 (LC/G.2402-P), Santiago de Chile, 2009. Publicacin de
a
Este dato se refere al porcentaje de hogares con algn miembro de 65 aos o
ms que recibe jubilacin o pensin segn niveles de ingresos, alrededor de 2007
(CEPAL, 2010b, pg. 216). En 10 de 18 pases de la regin, este porcentaje bordea
el 5% o es inferior a l en los hogares que viven en situacin de indigencia y alta
vulnerabilidad a la indigencia.
4. La provisin de cuidado
Un tema de particular relevancia en cuanto a la proteccin social
del menor, el adulto mayor, las personas enfermas y las discapacitadas,
que solo recientemente ha comenzado a recibir mayor atencin dentro de
los esquemas integrales de proteccin social, es la estructura social del
cuidado, que muestra una distribucin desigual de las responsabilidades
dentro de la familia y es transversal a todas las dimensiones y componentes
de la poltica social.
La CEPAL (2010a) ha destacado la necesidad de considerar los
efectos de la llamada crisis del cuidado, entendida como un momento
histrico particular en que se reorganiza, de manera simultnea,
el trabajo remunerado y no remunerado. Mientras se mantiene una
expresin rgida de la divisin sexual del trabajo y de la segmentacin
del mercado laboral, aumenta la demanda por cuidado en funcin
de la transicin demogrfca que experimenta Amrica Latina, al
mismo tiempo que disminuye la proporcin de personas (hasta ahora,
en forma mayoritaria mujeres) disponibles para ejercer esa funcin. Son
las mujeres de menores ingresos quienes ms sufren los impactos de la
sobrecarga de trabajo, ya que enfrentan una mayor demanda de cuidado,
al mismo tiempo que se integran de manera ms precaria al mercado
laboral (CEPAL, 2010a).
Estas dinmicas plantean a los sistemas de proteccin social en
construccin en la regin demandas especfcas en materia de acceso a
servicios sociales y polticas de cuidado. Para la proteccin social, atender
a las transformaciones derivadas de la crisis del cuidado involucra
considerar las necesidades de asistencia a las personas y familias en el
cuidado de la poblacin dependiente (menores de edad y adultos mayores)
o en cuidados espordicos, a travs de la ampliacin de la cobertura pblica
y las transferencias en efectivo (CEPAL, 2010a).
E. Componentes e instrumentos de la proteccin social
Tras revisar los objetivos y caractersticas de un sistema de proteccin
social fundado en derechos, se analizan en esta seccin las lneas de
intervencin poltico-programticas que permiten materializar un sistema
de ese tipo. Tal como se seal antes, las funciones de la proteccin social
son garantizar un ingreso sufciente para sustentar condiciones dignas de
vida, posibilitar el acceso a servicios sociales y de promocin, y fomentar
el trabajo decente (vase IV.B). Al respecto, es posible identifcar tres
componentes centrales de la proteccin social que permiten cubrir esas
funciones: la proteccin social no contributiva (frecuentemente conocida
como asistencia social), la proteccin social contributiva (conocida como
seguridad social) (CEPAL, 2006 y 2010b; Cetrngolo y Goldschmit, 2009)
y la regulacin de los mercados laborales. Estos componentes apuntan,
en distintos grados, a cubrir la heterogeneidad de los requerimientos de
proteccin social de los grupos de poblacin antes indicados (vase el
diagrama IV.4)
8
.
8
Estos tres componentes de la proteccin social han sido identificados tambin en Barrientos
y Hulme (2008) y Barrientos y Santibez (2009).
146 CEPAL
Diagrama IV.4
COMPONENTES E INSTRUMENTOS DE LA PROTECCIN SOCIAL
Proteccin
social

No contributiva Contributiva
Transferencias en
efectivo o especie,
sujetas o no a
corresponsabilidad
(PTC, pensiones
sociales u otras)

Subsidios al
consumo

Empleos de
emergencia

Promociny acceso
a servicios sociales
existentes
(educacin, salud,
cuidado, vivienda)
Regmenes de
pensiones
contributivas (vejez,
discapacidad,
invalidez)

Seguros de salud

Seguros de
desempleo

Licencias
(maternidad/
paternidad,
enfermedad)
Normativa y
supervisin de
estndares laborales
orientados a fomentar
y proteger el trabajo
decente:
formalizacin de los
contratos,
negociacin
colectiva, seguridad
en el trabajo, salarios
mnimos, eliminacin
del trabajo infantil
polticas
antidiscriminacin,
entre otras

Regulacin del
mercado laboral
Como muestra el diagrama IV.4, en cada uno de los componentes
de la proteccin social es posible distinguir variados instrumentos, que a
su vez presentan distintas alternativas de combinacin. Es precisamente
en su interaccin y no en forma individual como estos instrumentos
contribuyen a la realizacin de los derechos que estn en la base de una
nocin de proteccin social inclusiva.
Puesto que histricamente la nocin de proteccin se ha vinculado
a la seguridad social, este ha sido el componente ms estudiado y se lo
ha incluido en diversas tipologas de regmenes de pensiones y sistemas
de salud y de bienestar en Amrica Latina (Bertranou, 2008; J. Martnez,
2008a, 2008b; Mesa-Lago, 2004a, 2008, 2009). En tanto, la proteccin
social no contributiva, ms asociada al objetivo de mitigacin de riesgos
de la pobreza, ha recibido menor atencin y en el ltimo tiempo se la
identifca frecuentemente con los PTC (Len, 2008; Mesa-Lago, 2009).
Por su parte, la regulacin de los mercados laborales solo recientemente
ha comenzado a incluirse dentro de los debates de proteccin social en
torno a lneas concretas de accin para los gobiernos (Espinoza, 2003;
OCDE, 2009; OIT, 2008d).
1. Proteccin social no contributiva
La proteccin social no contributiva puede ser defnida como
el conjunto de programas de transferencias y subsidios pblicos,
normalmente fnanciados mediante impuestos a los ingresos generales
(Betranou, Solorio y van Ginneken, 2002) bajo el principio de solidaridad.
Sus benefcios no se relacionan con la existencia de contribuciones previas
(CEPAL, 2006; Cetrngolo y Goldschmit, 2010).
Estos programas frecuentemente son dirigidos a quienes viven en
situacin de pobreza extrema, pobreza y vulnerabilidad, para cubrir las
necesidades ms esenciales de los individuos y hogares, proveyendo ingresos
mnimos a quienes viven en situacin de pobreza o deteniendo la cada de
los ingresos y de la capacidad de consumo de quienes estn en situacin
de vulnerabilidad (Grosh y otros, 2008). Al mismo tiempo, cumplen un rol
fundamental de enlace y de facilitacin del acceso a las polticas y servicios
sociales y de promocin social para la formacin de capital humano. Sus
intervenciones principales se orientan a transferir recursos o crear activos,
as como a evitar su prdida y promover su fortalecimiento. Sin embargo,
la proteccin social no contributiva puede tambin ser de corte universal,
tal como ocurre en el caso de los subsidios generalizados al consumo de
alimentos o energa y algunas pensiones sociales, o como se ha propuesto en
el caso de la renta bsica de ciudadana (vase el recuadro IV.5).
Recuadro IV.5
LA RENTA BSICA DE CIUDADANA
En Amrica Latina, la discusin en torno a la posibilidad de instalar las
transferencias de ingresos como un derecho de renta mnima ligado a la
ciudadana comenz en los aos setenta en el Brasil. Este debate adquiri
mayor protagonismo en la dcada de 1990, a partir de argumentos que
relevaban su potencial para contribuir a la realizacin de derechos sociales
y superar la escasa efciencia de algunos programas sociales (Godoy, 2004).
Fue as como en 1991 el senador Suplicy present el proyecto del Programa
de Garanta de Renta Mnima (PGRM), con el cual se propona entregar una
renta a todas las personas cuyos ingresos fueran menores a un determinado
monto (45.000 cruzeiros). Desde entonces, las propuestas de renta bsica
de ciudadana o ingreso ciudadano (Isuani, 2006) se han mantenido y
fortalecido en el tiempo, extendindose a otros pases de la regin.
Varios autores (Standing, 2007; Suplicy, 2009 y s/f) han insistido en la
viabilidad de una transferencia monetaria universal no sujeta a condicionalidad,
como la renta bsica, y en la contribucin que puede hacer al fortalecimiento de
la ciudadana, la dignidad y la libertad de las personas. La renta bsica supera
una aproximacin paternalista que condiciona la ayuda a determinados patrones
de consumo y permitira tambin superar la segmentacin y estigmatizacin
asociada a mecanismos especfcamente diseados para quienes viven en
situacin de pobreza extrema, eliminando al mismo tiempo los costos y las
(contina)
148 CEPAL
difcultades burocrticas asociadas a la focalizacin y a la verifcacin del
cumplimiento de las condicionalidades. Un ingreso permanente de este tipo,
asimismo, permitira a una persona iniciar un emprendimiento productivo sin
temer la prdida del benefcio por el relativo incremento en su renta. De esta
forma, esta renta hace valer el esfuerzo del trabajo (Suplicy, 2009, pg. 30) y
se puede transformar en un estmulo a la economa con un impacto relevante en
la expansin de la estructura de oportunidades.
De acuerdo con esta propuesta, el monto de la renta bsica debera
estimarse a partir del conjunto de necesidades bsicas que una persona
tiene que satisfacer para vivir dignamente (Isuani, 2006). Esto por s solo
conlleva difcultades importantes, pues la forma de defnir este conjunto de
necesidades es un asunto controversial. Suponiendo que exista consenso
en una sociedad sobre este punto, lo siguiente es determinar cmo fnanciar
un ingreso regular de este tipo. Una de las fuentes de fnanciamiento que
propone Suplicy (2009) en el caso del Brasil es un impuesto a la extraccin
de recursos naturales, de manera similar a la experiencia de Alaska, donde
desde 1982 se entrega un dividendo igual para todos sus habitantes
fnanciado con cargo al 50% del royalty asociado a la explotacin petrolera.
Las principales objeciones que enfrenta la propuesta de renta bsica
se relacionan con su costo, la difcultad de lograr los consensos polticos
necesarios y la posibilidad de generar dependencia en los benefciarios
(Bertranou, Solorio y van Ginneken, 2002). Adems, un aspecto poco
explorado en la literatura es el potencial efecto que una inyeccin transversal
de recursos como la planteada puede tener en los ciclos infacionarios de
la economa, que podra reducir o incluso neutralizar su potencial impacto
positivo, particularmente en sectores rurales o pequeas localidades
urbanas donde la capacidad de expansin y competencia de la oferta de
bienes y servicios es limitada.
Fuente: F. Bertranou, C. Solorio y W. van Ginneken (eds.), Pensiones no contributivas
y asistenciales. Argentina, Brasil, Chile, Costa Rica y Uruguay, Santiago de Chile,
Organizacin Internacional del Trabajo (OIT), 2002; L. Godoy, Programas de renta
mnima vinculada a la educacin: las becas escolares en Brasil, serie Polticas sociales,
N 99 (LC/L.2217-P), Santiago de Chile, Comisin Econmica para Amrica Latina y el
Caribe (CEPAL), 2004. Publicacin de Naciones Unidas, N de venta: S.04.II.G.137. E.
Isuani, Importancia y posibilidades de un ingreso ciudadano, Universalismo bsico.
Una nueva poltica social para Amrica Latina, C. Molina (ed.), Washington, D.C., Banco
Interamericano del Desarrollo (BID), 2006; G. Standing, Conditional cash transfers: why
targeting and conditionalities could fail, One Pager, N 47, Brasilia, Centro Internacional
de Polticas para el Crecimiento Inclusivo, diciembre, 2007; E. Suplicy, Renta bsica
de ciudadana: la respuesta dada por el viento, Brasilia, Senado Federal, 2009; De la
renta mnima a la renta bsica en Brasil: la reciente evolucin de un instrumento de
combate a la pobreza y a la desigualdad [en lnea] http://www.ingresociudadano.org/
Publicaciones/RB.Brasil.pdf.
Entre los principales instrumentos de la proteccin social no
contributiva es posible identifcar: i) transferencias en efectivo, como
aquellas de los PTC y las pensiones sociales; ii) transferencias en especie;
iii) subsidios al consumo (por ejemplo, de energa o agua), los cuales
frecuentemente son implementados para hacer frente a emergencias
derivadas de altas tasas de infacin o precios de bienes especfcos;
iv) programas de empleo de emergencia, los cuales si bien pueden ser
tambin vistos como una poltica activa del mercado de trabajo, cumplen
una funcin primaria de proteccin del ingreso en momentos de alto
desempleo, y v) mecanismos de promocin de los servicios sociales
existentes, como son los distintos tipos de becas educacionales y bonos
especializados dirigidos a proteger a los ms pobres y vulnerables y
garantizar su acceso a los sistemas de formacin de capital humano (vase
el cuadro IV.1).
Cuadro IV.1
INSTRUMENTOS DE LA PROTECCIN SOCIAL NO CONTRIBUTIVA
Instrumentos Criterios mbitos cubiertos Ejemplos
Transferencias
en efectivo
Focalizadas por
aproximacin de
medios / nivel de
ingreso o benefcio
universal
Ingresos
Acceso al conjunto
de servicios,
prestaciones
y polticas
sectoriales
sociales; formacin
de capital humano
PTC: Asignacin Universal por
Hijo para Proteccin Social
(AUH) creada en la Argentina
en octubre de 2009, que
entrega una prestacin no
contributiva a familias con hijos
cuyos miembros se encuentren
desocupados o en la
economa informal
Pensiones sociales: Programa
de pensiones 70 y ms
implementado en Mxico por el
Gobierno Federal desde 2007,
que entrega apoyo econmico y
promocional a adultos mayores
que vivan en localidades de
menos de 30.000 habitantes
Transferencias
en especie
Focalizadas por nivel
de ingresos o de forma
categrica: unidad
territorial, etapas del
ciclo de vida (nios,
ancianos u otros),
causas especfcas de
vulnerabilidad
(Ej.: mujeres, pueblos
indgenas)
Alimentacin Programas de asistencia
alimentaria de emergencia
(Nicaragua): entrega de
alimentacin diaria por seis
meses a afectados por el
huracn Mitch
Subsidios al
consumo
Otorgados
principalmente a
hogares en situacin
de pobreza y
vulnerabilidad, aunque
en algunos casos son
de corte universal
Alimentacin
Electricidad
Combustibles
Transporte
Subsidio de energa elctrica
y gas combustible para los
usuarios de menor ingreso de
los servicios distribuidos por red
fsica (Colombia), fnanciado a
travs del Fondo de Solidaridad
para Subsidios y Redistribucin
de Ingresos (FSSRI)
(contina)
150 CEPAL
Instrumentos Criterios mbitos cubiertos Ejemplos
Empleos de
emergencia
Jefes y jefas de hogar
desocupados
Fuerza de trabajo no
califcada
Ingresos Empleo en Accin (Colombia):
complementa los ingresos de
la poblacin que pertenece al
20% ms pobre a travs de
esquemas de contratacin
temporal para la construccin
de infraestructura comunitaria
Promocin
de servicios
sociales
existentes
Orientada
principalmente a
hogares pobres,
aunque en algunos
casos se extiende a
hogares de
clase media
Educacin
Salud
Vivienda
Cuidado
Becas escolares, subsidios a la
compra de la vivienda,
entre otros
Ante la debilidad del acceso a la proteccin social contributiva por
medio del mercado formal de trabajo, un instrumento de proteccin social
no contributiva crecientemente incorporado a los esquemas de proteccin
social de Amrica Latina adems de los ya mencionados PTC (vase el
captulo III) es el de las pensiones sociales
9
. Si bien las pensiones han sido
tradicionalmente ubicadas dentro del conjunto de polticas de seguridad
social, por cuanto estn fuertemente vinculadas a los aportes realizados
durante la vida laboral de los trabajadores, se ha hecho necesario introducir
pensiones de ndole no contributiva (llamadas tambin solidarias) debido
a la dualidad de la estructura productiva y del empleo y a la debilidad de
la proteccin social de tipo contributivo (cf. Betranou, 2008; CEPAL, 2006,
2008a; Filgueira, 2007; Ribe, Robalino y Walker, 2010; Sojo, 2009, 2003). Estas
pensiones son transferencias (benefcios defnidos) asociadas a la vejez o
a la discapacidad, que el Estado provee a quienes no han estado insertos
en el mercado formal de trabajo o no han realizado aportes contributivos
durante su vida laboral. Se trata de aportes solidarios que comprometen a
la sociedad en su conjunto, pues son generalmente fnanciados con cargo
a los impuestos generales, al consumo o a la renta (CEPAL 2010a, pg. 108;
Uthoff, 2006, pg. 29). Asimismo, se trata de pensiones de reparto, es decir,
se pagan con los impuestos de la generacin actual.
9
De acuerdo con Kidd (2008), las pensiones sociales debieran considerarse como
contributivas, en el entendido de que toda la ciudadana ha contribuido en diversos niveles
a su financiamiento. Segn este autor, una de las principales ventajas de estas pensiones es
su impacto en lograr que las familias destinen mayores esfuerzos a la atencin y educacin
de los nios y nias, ante la perspectiva de los padres de contar con pensiones aseguradas
para la vejez.
Cuadro IV.1 (conclusin)
En algunos pases, estas pensiones cubren tambin los riesgos de
enfermedad y pueden transformarse en un vehculo para otras prestaciones
(por ejemplo, las asignaciones familiares) (Bertranou, 2008). Pases que
cuentan con pensiones sociales son la Argentina, el Brasil, Chile, Colombia,
Costa Rica, Cuba, el Estado Plurinacional de Bolivia, Mxico, Panam, la
Repblica Bolivariana de Venezuela y el Uruguay (Barrientos e Hinojosa-
Valencia, 2009; Bertranou, Solorio y van Ginneken, 2002; CEPAL, 2010a,
pg. 165). Las pensiones sociales pueden ser universales (como en el caso
de la Renta Dignidad del Estado Plurinacional de Bolivia) o focalizadas
segn criterios de ingreso, categricos u otros (por ejemplo, las destinadas
a veteranos de guerra o a vctimas de violaciones de derechos humanos,
como en la Argentina y Chile).
La implementacin de pensiones no contributivas requiere del
anlisis sobre su complementariedad con los sistemas de pensiones
contributivas que se analizarn en el siguiente punto. Existen
aprehensiones respecto de su funcionamiento conjunto, en el sentido
de que prestaciones generosas de corte no contributivo pudieran
desincentivar el cumplimiento del pago de cotizaciones, situacin que
tambin puede afectar el fnanciamiento en el largo plazo de las pensiones
mnimas (Filgueira, 2007)
10
. Otra preocupacin es que estas pensiones
puedan representar un mecanismo que en el largo plazo evita la discusin
sobre reformas en el mbito laboral para lograr una mejor estructura
contributiva desde el sector privado (Levy, 2009). Es posible identifcar
tambin modelos mixtos (semicontributivos), que estn asociados a una
historia de cotizaciones, pero en los cuales una parte importante de
las prestaciones son de tipo no contributivo (Bertranou, Solorio y van
Ginneken, 2002). Sin embargo, puesto que la estructura del empleo en la
regin est marcada por la informalidad y la precariedad, es claro que
instrumentos de tipo no contributivo son fundamentales para reducir la
desigualdad y la exclusin de vastos sectores de la poblacin.
2. Proteccin social contributiva
Tradicionalmente, en la proteccin social contributiva (seguridad
social) se incluyen todos los programas orientados al aseguramiento
presente y futuro de los trabajadores y sus dependientes, procurando as
mantener un nivel mnimo de calidad de vida durante su etapa activa e
inactiva, por ejemplo para momentos de cesanta, jubilacin, enfermedad
o invalidez. Se incluyen tambin en este componente los seguros de salud,
el conjunto de benefcios y resguardos asociados a la maternidad y, en
10
De acuerdo con Uthoff (2006, pg. 29), en el diseo de un pilar solidario de pensiones hay
que involucrar de una manera central al sector privado, planeando un sistema de ahorro
voluntario y complementario para quienes quieran mayores beneficios a los garantizados
de forma estatal.
152 CEPAL
algunos casos, otros benefcios, tales como las asignaciones familiares
11
.
Se trata, fundamentalmente, de benefcios de naturaleza contributiva,
aun cuando el monto de los aportes pueda variar signifcativamente y
ser o no compensado por aportes pblicos no contributivos de acuerdo
con el estrato socioeconmico de los trabajadores y su permanencia en el
mercado formal de trabajo.
En torno a este componente existe una gran variedad de instrumentos
(tales como seguros, planes de seguridad, modalidades de aporte y otros),
actores involucrados (privados, pblicos y mixtos) y mbitos cubiertos
(acceso a sistemas de salud, regmenes de pensiones, seguros de desempleo,
discapacidad y sobrevivencia). De acuerdo con Mesa-Lago (2008), los dos
programas ms importantes de seguridad social en funcin del nmero
de asegurados y benefciarios y el porcentaje de inversin involucrado
son las pensiones para adultos mayores, de discapacidad y sobrevivencia,
y los benefcios por maternidad y paternidad, enfermedad o cuidado de
salud
12
.
Diversos organismos y autores han resaltado la debilidad de los
sistemas de seguridad social de tipo contributivo en Amrica Latina
(Betranou, 2008; CEPAL, 2006, 2008a; Filgueira, 2007; Sojo, 2009, 2003),
frente a la cual han alcanzado creciente atencin las modalidades de
proteccin social de tipo no contributivo. Debe considerarse asimismo que
la extensin del acceso a mecanismos de proteccin frente al desempleo, al
igual que a la salud, es un aspecto urgente de atender y poco considerado
en el anlisis de la proteccin social.
11
En los ltimos aos algunos pases han comenzado a proveer asignaciones familiares
no contributivas. Es el caso del Uruguay, donde las asignaciones familiares han sido
incorporadas al Plan de Equidad (vase II.F).
12
Una confusin frecuente es la generada entre los conceptos de pensin y jubilacin. La
jubilacin se refiere a la accin de reclamar un beneficio asociado a la cesacin de la
actividad laboral por parte de una persona. Tambin se la define como el conjunto de
retribuciones asociadas al trabajo pasado, las que se basan en sistemas de contribucin
a fondos de seguridad social, administrados por actores estatales o privados (CEPAL,
2010a, pg. 108). Las pensiones, por su parte, incluyen una serie de beneficios que pueden
o no redituar directamente en el empleado y que pueden ser de naturaleza contributiva
o no contributiva (las que en este documento se denominan pensiones sociales). El
uso de ambos trminos vara en los pases de la regin. Las pensiones pueden incluir
mecanismos contributivos (en el caso de los montepos y pensiones de viudez asociadas a
las contribuciones de la pareja), compensaciones entre privados (en el caso de las pensiones
de divorcio y alimentos), o bien ser de carcter solidario, asistencial o ambos (CEPAL,
2010a). Chile, por ejemplo, ha creado un sistema de pensiones de vejez, de invalidez y
sobrevivencia derivado de la capitalizacin individual (artculo 1, D.L. N 3500), que es
administrado por entidades llamadas administradoras de fondos de pensiones (AFP).
El sistema define pensiones de vejez e invalidez y pensin de sobrevivencia para los hijos
y cnyuge del afiliado al sistema. En Mxico, por otra parte, se habla de Rgimen de
Pensiones y Jubilaciones (Instituto Mexicano de Seguridad Social, 2009).
En aos recientes, se han implementado una serie de reformas a
los seguros de desempleo en pases como la Argentina, el Brasil, Chile,
la Repblica Bolivariana de Venezuela y el Uruguay, que se orientan a
apoyar en la bsqueda de trabajo a quienes han sido despedidos, al mismo
tiempo que a proteger niveles de ingreso en tal eventualidad. Mediante
estas reformas se ha buscado mejorar la efciencia y la cobertura de estos
seguros, fortaleciendo adems el acceso de quienes se acogen al benefcio
a una serie de polticas activas de empleo (capacitacin, intermediacin
laboral y otras). Junto con los seguros de desempleo, son tambin
mecanismos relevantes para proteger a los trabajadores ante estos eventos
otros instrumentos asociados, como las indemnizaciones por despido (que
operan como desincentivos a esta medida), las cuentas de ahorro individual
(que permiten a los trabajadores acumular recursos monetarios durante su
permanencia en el empleo) y el preaviso de despido (notifcacin previa a
su ocurrencia, de manera de prevenir cadas bruscas en el ingreso), al igual
que la defnicin de prestaciones por jubilacin anticipada (Bertranou y
Paz, 2007; Velsquez, 2010).
De esta forma, es preciso generar estrategias para extender la
cobertura en todas las dimensiones de la seguridad social a grupos
particularmente difciles de alcanzar. Entre ellos, Mesa-Lago (2009)
identifca a quienes trabajan en el sector informal o por cuenta propia en
reas urbanas y, particularmente, rurales. Por su parte, las desigualdades
generadas por la estructura del cuidado, que afectan de manera
desproporcionada a las mujeres, son un aspecto especialmente urgente
de atender
13
. Asimismo, cabe destacar que en algunos pases de Amrica
Latina quienes pertenecen a pueblos indgenas estn casi virtualmente
excluidos de regmenes de seguridad social (Patrinos y Skoufas, 2007;
Len, 2008; Mesa-Lago, 2009, pgs. 238-239). Conocer ms acerca de la
incorporacin de estos grupos a los esquemas de proteccin social en
marcha es un desafo persistente.
13
De acuerdo con Mesa-Lago (2009, pg. 229), alrededor del perodo 2000-2003, en 8 de 14
pases la cobertura de los seguros sociales era menor para mujeres que para hombres, y
solo era superior en Costa Rica y el Uruguay. En el caso de la salud, las mujeres estn
frecuentemente en desventaja frente a los hombres en cuanto a su permanencia en
esquemas de seguro de salud, debido a las prdidas de cobertura durante los tiempos de
egreso del mercado laboral para asumir labores de cuidado, mientras que su cobertura
como dependientes de un hombre es frecuentemente indirecta y, en algunos pases,
imparcial y sujeta a la prdida ante el divorcio o el abandono (Mesa-Lago, 2009). Los
costos de los servicios de salud privados son ms elevados para las mujeres y en el sistema
pblico son ellas y sus hijos quienes utilizan los servicios con mayor frecuencia, por lo que
tambin se ven afectadas por un mayor pago de las tarifas de uso.
154 CEPAL
3. Regulacin de los mercados laborales
El tercer componente de la proteccin social es la regulacin de los
mercados laborales. Este es un mbito particularmente sensible y poco
explorado en los debates sobre proteccin social en una regin donde
el empleo en el sector formal es un bien escaso y las difcultades para
extenderlo son mltiples y profundas.
La regulacin de los mercados laborales se refere a la proteccin de
los derechos individuales y colectivos de los trabajadores y cumple un rol
central en la reduccin y mitigacin de los riesgos asociados al desempleo
y al dfcit de trabajo decente (Barrientos y Hulme, 2008). Este componente
de la proteccin social considera una serie de normativas y estndares
orientados a fomentar y proteger el trabajo decente, es decir, aquel que se
desarrolla en condiciones de libertad, equidad, seguridad y dignidad (OIT,
2008d). Entre este conjunto de normativas se encuentran aquellas tendientes
a la formalizacin de las relaciones contractuales, la garanta a los derechos
de sindicalizacin y seguridad en el trabajo, las regulaciones y prohibiciones
asociadas al trabajo de nios y adolescentes, las normativas de empleo y
salario mnimo (Banco Mundial, 2001b), as como las normativas orientadas
a evitar la discriminacin en el trabajo, especialmente en contra de las
mujeres. La existencia de este conjunto de regulaciones es fundamental
para garantizar la superacin de los riesgos que las polticas de proteccin
social contributiva y no contributiva buscan resolver. De hecho, una mayor
atencin sobre la incorporacin de medidas antidiscriminatorias de empleo
para fortalecer la insercin laboral femenina, de pueblos indgenas y otros
grupos vulnerables resulta clave en una regin marcada por la persistencia
de estructuras de desigualdad (CEPAL, 2010a).
As, un nudo crtico que es preciso atender se relaciona con quienes
estn en el mercado informal de trabajo o son trabajadores independientes.
Como indica Bertranou (2009), el trabajo independiente presenta una
serie de complicaciones respecto de su conceptualizacin y medicin.
Algunos sostienen que el trabajo independiente responde a una motivacin
individual de emprendimiento y consideran que muchos trabajadores
independientes se encuentran en situacin de informalidad por voluntad
propia (BID, 2004). Otros, en cambio, enfatizan la idea de que este tipo de
trabajo ocurre principalmente en contextos de crisis o alta vulnerabilidad
al empobrecimiento y que gran parte del trabajo independiente o por
cuenta propia se asocia a condiciones laborales y de proteccin inadecuadas
(CEPAL, 2009a). Adems, los benefcios que cubren a esta poblacin han sido
vistos como un elemento clave de garanta de derechos, pero tambin como
un factor que inhibe la expansin del sector formal del trabajo al poner
barreras importantes de tipo presupuestario que inhiben la formalizacin
de las relaciones laborales, particularmente en las empresas ms pequeas.
De lo anterior se desprende, por una parte, la necesidad de generar
estrategias adecuadas para proteger de riesgos y garantizar un ingreso
mnimo a la poblacin que se encuentra desempleada y en el mercado
informal de empleo; y, por otra parte, la relevancia que adquieren las
polticas laborales y de regulacin del mercado laboral en la proteccin
social. Ribe, Robalino y Walker (2010) se referen a la necesidad de generar
sistemas de gestin de riesgos del mercado laboral, mientras que autores
como Bertranou (2009) y Uthoff (2006) insisten en el rol que cumple
el fortalecimiento de la regulacin de los mercados laborales para la
proteccin social.
Bertranou y Saravia (2009), siguiendo a Tokman (2001) y Daza (2008),
reconocen la necesidad de distinguir entre informalidad e ilegalidad,
argumentando que la ilegalidad y el incumplimiento de las regulaciones
laborales estn presentes tanto en el sector formal como en el informal.
Una primera cuestin es reforzar el cumplimiento de estas regulaciones,
de la legislacin laboral y los derechos laborales, y en ello los sistemas de
proteccin social pueden cumplir un rol articulador entre las entidades
encargadas propiamente de lo laboral (ministerios del trabajo, previsin
y seguridad social, segn sea el caso) y el diseo de polticas sociales,
reforzando el necesario vnculo entre ambos mbitos. Al mismo tiempo, se
requiere identifcar las dinmicas de exclusin laboral y de los benefcios de
proteccin asociados al empleo formal (Bertranou y Saravia, 2009, pg. 14).
El desafo radica en defnir a travs de qu institucionalidad y
procesos de gestin este componente puede llevarse a cabo. De acuerdo
con Weller (2008, pg. 21), la institucionalidad laboral corresponde a
un conjunto de mecanismos con diferente grado de formalidad, que
establecen reglas de comportamiento para los actores del mercado del
trabajo. Esta tiene por fn generar empleo de buena calidad a travs de
la regulacin del mercado laboral, la proteccin frente al desempleo y las
polticas activas del mercado de trabajo (estas ltimas, no propiamente
parte de la proteccin social). En este sentido, se orienta a cumplir dos
objetivos: asegurar un funcionamiento efcaz del mercado de trabajo,
es decir, lograr una asignacin ptima de los recursos, y garantizar la
proteccin y el fortalecimiento de los ms dbiles en un mercado que
presenta desigualdades estructurales entre los actores (Weller, 2008).
Lo anterior implica regular sobre la implementacin de determinados
estndares y supervisar el cumplimiento de las regulaciones laborales,
proceso en el cual se requiere alta participacin de la institucionalidad
encargada de defnir los instrumentos y programas de proteccin social.
156 CEPAL
F. Institucionalidad y proteccin social
Como se ha destacado en la introduccin, el Estado tiene un papel central en
la provisin de proteccin social, aunque esto no signifca que sea el nico
proveedor. La proteccin es provista tambin por el mercado, las familias
y las organizaciones sociales y comunitarias, y un sistema integral de
proteccin tiene que tomar en cuenta las interacciones entre estos distintos
actores. Al mismo tiempo, para mantener la coherencia de las polticas de
proteccin social, es necesario que exista coordinacin entre las distintas
instituciones del aparato estatal y contar con sistemas de informacin que
permitan hacer seguimiento de sus acciones, as como con mecanismos de
contralora y resolucin de confictos.
1. Coordinacin institucional
Las concepciones parceladas sobre la proteccin social que se
han tenido en la regin han redundado en que las instituciones a cargo
correspondan a sectores separados segn el enfoque o componente que
cada una desarrolla y/o implementa (vase II.C). As, los programas de
proteccin social no contributiva son gestionados frecuentemente por
instituciones pblicas de desarrollo social (ministerios de desarrollo social,
fondos de inversin social, programas especializados y otros); la proteccin
social contributiva, en lo referente a jubilaciones y pensiones, suele estar a
cargo de organismos especializados (como institutos de seguridad social,
administradoras de fondos de jubilaciones y pensiones y seguros), a los
cuales se suman tambin los ministerios de salud y otros organismos en
aspectos relacionados con la salud del trabajador y sus familias (fondos
pblicos, seguros); y la regulacin del mercado laboral normalmente est a
cargo de ministerios de trabajo (con organismos ms o menos autnomos,
especializados en su supervisin: superintendencias, fscalas y otros) y
el poder judicial (juzgados laborales). A ello hay que agregar el rol que
en algunos casos tienen los ministerios de hacienda y economa y los
organismos especializados en temas de fomento en la medida en que sus
orientaciones al aparato productivo potencian o tensionan el desarrollo de
los derechos laborales as como los ministerios de educacin, vivienda
y de otros sectores. Cabe destacar que en todos estos componentes se
identifca la participacin de organizaciones pblicas y privadas, cuya
relevancia y autoridad vara en los distintos pases.
La participacin de distintas instancias, como las recin indicadas,
en el diseo e implementacin de la proteccin social refeja tambin la
multiplicidad de dimensiones en que se insertan los factores asociados
a los fenmenos de pobreza y vulnerabilidad que ella busca atender.
As, la especialidad de cada una puede entenderse como un activo para
garantizar calidad y afnar la sintona con las necesidades particulares
de la poblacin. Sin embargo, para alcanzar un adecuado ejercicio de los
DESC, resulta indispensable potenciar un modelo de gestin que permita
maximizar la efciencia y efectividad de los distintos componentes a travs
de la sinergia que supone el trabajo intersectorial. Dicho de otra manera, si
el fenmeno es multidimensional y la poblacin heterognea, se requiere
una oferta variada y articulada de intervenciones intersectoriales, en lo
que se ha defnido en este documento como eje de integracin horizontal
(vase el diagrama IV.2).
El desafo que se presenta es cmo avanzar desde la retrica
sobre la relevancia de la articulacin entre sectores hasta la articulacin
efectiva entre los actores. Para ello no hay una nica solucin, aunque
un prerrequisito es compartir una visin futura de la sociedad y, por lo
tanto, sobre las prioridades y el orden temporal que enhebran un accionar
estratgico de mediano-largo plazo (Acua, 2010, pg. 1). En cuanto al
mejoramiento de las condiciones polticas para avanzar hacia una mejor
proteccin social, Repetto (2010a) plantea que requiere, como condicin
mnima, de consensos bsicos sobre el rumbo estratgico que una sociedad
decida darse para responder a los ncleos duros de la cuestin social,
es decir, cules son las problemticas sociales que se priorizar atender,
y con qu inversin de capital poltico y simblico, desde un sistema de
proteccin social. Agrega que es en ese plano de la disputa poltica y
cultural donde se juega el contenido real (y no meramente discursivo)
de una integralidad que busque atender la multidimensionalidad de los
problemas sociales, as como de un enfoque con base a derechos.
Entre las lecciones aprendidas de los casos ms exitosos, avanzar
en forma gradual hacia la expansin de la proteccin social para toda la
ciudadana es un aspecto relevante, al mismo tiempo que la instalacin
progresiva de consensos polticos y sociales resulta tambin ineludible. De
manera similar, puede rescatarse el efecto acumulativo de las experiencias
en materia de poltica social para la instalacin de modelos e instrumentos
universales de proteccin social.
Considerando lo anterior, es posible identifcar ciertos elementos
bsicos que aparecen como claves para alcanzar el xito en el logro de la
intersectorialidad, a saber:
Articulacin poltica al ms alto nivel. i)
Anlisis y diseo participativo de las polticas y de sus ii)
componentes, procedimientos y desafos. Esto debe realizarse
sobre la base de una panormica clara sobre las caractersticas
tanto de la poblacin, sus demandas y necesidades presentes y
futuras, como de la oferta, sus reas de intervencin, productos,
cobertura, capacidad instalada y proyecciones.
158 CEPAL
Establecimiento de instancias formales de trabajo y iii)
responsabilidades, mediante convenios claros de participacin,
designacin de interlocutores y puntos focales especializados
por temas particulares, y defnicin de funciones para cada
actor, incluyendo objetivos y roles.
Canales de comunicacin y formas de resolucin de dudas y iv)
diferencias claramente establecidos y acordados.
Instancias de evaluacin y anlisis conjunto defnidas desde v)
el diseo.
La estructura organizacional que se requiere en cada pas depende
de su propia institucionalidad, sin que valga identifcar un modelo nico
o ejemplar, dado que siempre ser preciso adaptarlo a las condiciones del
entorno nacional especfco. Entre las alternativas que se han utilizado,
cabe mencionar la conformacin de frentes o consorcios de ministerios
e instituciones encargadas, la instauracin formal de ministerios
coordinadores y la generacin de fuerzas de tarea en distintos niveles de la
administracin (central, regional y local).
Repetto (2010b, pgs. 33, 35) identifca tres niveles diferentes para
la coordinacin y articulacin de la poltica con miras a la integralidad:
macro, meso y micro. El primero tiene relacin con la defnicin de la
poltica social y sus orientaciones generales, que se expresan por ejemplo
en los denominados gabinetes sociales; el segundo se refere a un
campo especfco de dicha poltica (por ejemplo, la poltica educacional)
o a una combinacin de sectores orientados por un propsito comn,
donde cabran los sistemas de proteccin social; el tercero se sita en los
programas especfcos que requieren la articulacin de distintos sectores.
El autor destaca el xito que han tenido los PTC en el ltimo de estos
niveles, aunque aade que se trata del nivel donde realizar dichas acciones
enfrenta menos difcultades, a diferencia de los dos primeros
14
.
De manera similar, en el presente documento se propone trabajar
la coordinacin de acuerdo con las nociones de integracin horizontal
y vertical (vase la seccin IV.C), en base a la ubicacin de las distintas
instancias en el eje poltico-tcnico. As, se identifcan tres niveles, ninguno
14
Entre las razones, Repetto (2010b) menciona el incentivo que representa entre distintos
niveles de la administracin el que se trate de intervenciones con alta valoracin poltica
por parte de los niveles superiores (es decir, presidencia, ministerio de economa, hacienda
o finanzas). A ello se suma el hecho de que, pese a ser importantes en visibilidad y
cobertura, no necesitan involucrar al conjunto de intervenciones de cada sector. Por ltimo,
influye tambin el hecho de que los programas cuentan en general con recursos propios y
reglas de operacin relativamente bien definidas para el fomento de la articulacin entre
diversas instancias.
de los cuales se puede sustentar por s solo sin que existan los otros dos.
El primero es el nivel poltico, situado en lo ms alto de la estructura
organizacional del Estado, es decir presidencia, ministerios y secretaras
encargados de la priorizacin y diseo de las polticas sociales, incluidas
las de proteccin social aqu analizadas, como son los gabinetes sociales
antes mencionados y los ministerios coordinadores. El segundo es el nivel
tcnico, que agrupa a quienes tienen a su cargo la operacionalizacin
de las polticas en programas y proyectos especfcos, normalmente en
manos de directivos y profesionales de rango superior de los ministerios,
secretarios tcnicos de programas, organismos subnacionales, asociaciones
de gobiernos locales y otros. Se incluye aqu a los organismos a cargo de
los PTC y entidades de la seguridad social. El tercer nivel es el operativo
y rene a quienes tienen el rol de implementar los programas y proyectos
a nivel local e interactan directamente con la poblacin objetivo y, por lo
tanto, estn a cargo de la articulacin con la demanda; a ellos se suma en
muchos casos la participacin de privados, ONG y otros, lo que multiplica
la cantidad de actores. Cobran relevancia aqu los instrumentos de seleccin
y registro de benefciarios y las experiencias de atencin coordinada, por
ejemplo mediante una ventanilla nica, que no necesariamente deben
circunscribirse a los programas de proteccin social sino que, al contrario,
pueden abarcar servicios sociales de distinta ndole, cuyo tratamiento
conjunto es fuente de sinergias en efectividad y/o efciencia.
As, un requisito para el xito de un sistema integral es contar con
instancias de coordinacin a todo nivel. La articulacin tcnica no tiene
viabilidad sin el apoyo de las autoridades polticas a cargo de los sectores e
instituciones involucrados y el logro de dicho apoyo requerir, en muchos
casos, importantes procesos de negociacin. Pero, a su vez, el acuerdo en
materia de objetivos, responsabilidades, mecanismos de comunicacin y
otros elementos tampoco es sufciente si solo se verifca al ms alto nivel
poltico. Las restricciones mayores se producen muchas veces a nivel de las
estructuras intermedias de las organizaciones, que son las que realmente
han de coordinarse y adaptar distintas lgicas y culturas de trabajo para
compartir informacin y conocimientos y trabajar articuladas para alcanzar
las metas comunes, sin dejar de lado sus responsabilidades con su propia
organizacin. Las experiencias de los gabinetes sociales, el rol de los PTC y
los sistemas de informacin de benefciarios representan una base sobre la
cual la coordinacin interinstitucional puede tener buenos augurios en la
regin, si bien no est exenta de riesgos y requerir un trabajo especfco.
Finalmente, en relacin a la implementacin de una poltica integral
de proteccin social y sus desafos a nivel institucional, es necesario recalcar
la importancia de las reglas informales y las prcticas y vnculos histricos
de los actores en juego y no solo de las reglas y procedimientos escritos
y explcitos, adems de la centralidad de los liderazgos y las voluntades
160 CEPAL
polticas (Repetto, 2010b). En este sentido, quizs uno de los mayores
desafos que enfrenta una poltica integral de proteccin social desde el
punto de vista de su institucionalizacin es la generacin de sinergias
entre los apoyos polticos, las capacidades tcnicas y la disponibilidad
de recursos. En ello resultan fundamentales las propuestas de generar
acuerdos marco respecto del acceso, el fnanciamiento y la solidaridad de
las polticas sociales por medio de pactos fscales y de proteccin social
enmarcados en una nocin de titularidad de derechos, tal como lo ha
venido planteando la CEPAL (2006, 2008a).
2. Informacin para la gestin
Nada de lo indicado en materia de proteccin social puede
implementarse con un mnimo de efectividad, efciencia y transparencia si
no se cuenta con adecuados sistemas de informacin que permitan hacer
seguimiento de la gestin y evaluacin de impacto. Ms an, para tener un
sistema de informacin para el anlisis y evaluacin integral de la gestin
a nivel de la poltica social en general y de las polticas de proteccin en
particular, se requiere dar un paso ms, complementando la informacin
de monitoreo de los programas involucrados con la informacin sobre la
inversin social correspondiente y con los indicadores especfcos sobre la
situacin social de la poblacin, desagregados por rea geogrfca y nivel
administrativo, a fn de hacer posible relacionar de manera confable los
distintos componentes (Martnez y Collinao, 2010).
Los indicadores sobre resultados de gestin debieran provenir de
los sistemas de registro de benefciarios y de monitoreo, evaluaciones de
procesos y evaluaciones de impacto de programas y proyectos especfcos,
instrumentos en los que la regin presenta avances importantes, pero
tambin grandes desafos. Por su parte, la informacin de censos, encuestas
de hogares, encuestas especializadas y registros administrativos es el medio
para conocer los avances de la proteccin social, y ciertamente requiere ser
articulada sobre la base del marco conceptual y los componentes de poltica
existentes en cada pas. Esta informacin est parcialmente disponible en
la mayora de los pases, pero falta an avanzar hacia su sistematizacin y
articulacin con los indicadores de gestin.
La preocupacin por contar con sistemas de monitoreo y
evaluacin en la gestin de polticas sociales en la regin est presente
desde hace ms de dos dcadas. Entre las experiencias de desarrollo
metodolgico, cabe destacar el Anlisis Costo-Impacto desarrollado por
la CEPAL (Cohen y Franco, 2006b, 2005; Cohen y Martnez, 2004) y los
modelos de gestin por resultados adaptados a los programas sociales
promovidos por el BID, el Banco Mundial y las agencias de cooperacin
internacional. Por su parte, en los pases tambin se observa una creciente
preocupacin por el tema, con el desarrollo de sistemas de evaluacin de
programas gubernamentales, programacin por resultados y premios al
mejoramiento de la gestin
15
.
En el mbito especfco de la evaluacin de programas de
proteccin social, un hito en la regin, por su amplio espectro de anlisis
(Gonzlez de la Rocha, 2010), lo constituye la experiencia de Mxico en las
evaluaciones del Programa de Educacin, Salud y Alimentacin (Progresa,
actualmente Oportunidades), realizadas por el Instituto Internacional de
Investigaciones sobre Polticas Alimentarias (IFPRI) (Adato, 2000) y por
el Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social
(CONEVAL) a partir de su constitucin en 2005 (CONEVAL, 2010). Esta,
sin embargo, no es la nica experiencia, ya que aun cuando se han
utilizado variados diseos tambin se han hecho evaluaciones de los
siguientes PTC: Red de Proteccin Social (RPS) y Sistema de Atencin en
Crisis (SAC) en Nicaragua; Programa de Asignacin Familiar (PRAF) II en
Honduras; Bono de Desarrollo Humano en el Ecuador; Bolsa Famlia, Bolsa
Escola y Bolsa Alimentao en el Brasil; Familias en Accin de Colombia;
Chile Solidario; y Programa de avance mediante la salud y la educacin
(PATH) de Jamaica, entre otros (Schady y Milazzo, s/f; tambin Fiszbein y
Schady, 2009).
No obstante el avance que representan estas experiencias, an
es preciso superar algunas debilidades, especialmente en lo referente
a la conexin entre las evaluaciones y el diseo de los programas. Por
un lado, no est clara la manera en que los resultados se incorporan
como informacin para la toma de decisiones y la implementacin de
modifcaciones a los programas. Por otro, la mayor parte de los resultados
divulgados provienen de evaluaciones de los programas mexicanos,
especialmente de la primera fase de Progresa (Schady, 2006), lo que limita
la posibilidad de generalizar los hallazgos al resto de programas.
A su vez, los sistemas de seleccin y registro de benefciarios estn
relativamente bien diseminados en la regin, lo que facilita avanzar en
la implementacin de sistemas de informacin integrales. Por su parte,
los datos sobre inversin social son recopilados en los pases pero con
importantes diferencias conceptuales y de cobertura, lo que limita la
posibilidad de efectuar comparaciones. En ello el desafo es implementar
15
Algunos ejemplos de sistemas de evaluacin de programas gubernamentales son: el
Sistema de Evaluacin y Control de Gestin de la Direccin de Presupuestos (DIPRES) de
Chile, el Sistema Nacional de Evaluacin de Resultados de la Gestin Pblica (SINERGIA)
del Departamento Nacional de Planeacin (DNP) de Colombia y el Consejo Nacional de
Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social (CONEVAL) en Mxico.
162 CEPAL
un sistema con explotacin conjunta de las estadsticas de fnanzas pblicas
(EFP) y del sistema de cuentas nacionales (SCN), a fn de aprovechar el
enfoque de clasifcacin funcional de las primeras y la mayor capacidad
de desagregacin del segundo, incorporando no solo las inversiones del
gobierno general sino tambin las asociadas al fnanciamiento proveniente
de los otros agentes, particularmente los recursos de las instituciones sin
fnes de lucro y organismos internacionales, as como aquellos recursos
pblicos que no pasan por el presupuesto general del gobierno central,
sino que corresponden a recursos propios de los gobiernos regionales o
locales (Martnez y Collinao, 2010)
16
.
3. Sistemas de control y de resolucin de conictos
La implementacin de un sistema de proteccin social basado en el
enfoque de derechos requiere un adecuado mecanismo de verifcacin, que
haga posible garantizar efectivamente la realizacin de tales derechos y
otorgue transparencia a la toma de decisiones. Dicho mecanismo debe estar
presente primero en los propios programas, pero tambin en organismos
externos ante los cuales la poblacin pueda solicitar informacin, reclamar
cuando se sienta afectada por incumplimiento de algn derecho y resolver
confictos entre distintos actores.
Los sistemas de supervisin y monitoreo de procesos, adems de
hacer ms efectiva y efciente la gestin, permiten transparentarla hacia
la poblacin. Su correcta utilizacin supone tambin hacer explcitos
los procesos de gestin y los criterios de toma de decisiones, aplicados
tanto para la identifcacin de la poblacin objetivo y la seleccin de
los benefciarios, como para la produccin y entrega de servicios, y la
evaluacin. As, la implementacin de estos sistemas y la difusin peridica
de los resultados de la gestin son elementos que deben considerarse en
este mbito.
Por su parte, contar con una institucionalidad autnoma encargada
de supervisar la correcta aplicacin de la normativa y la calidad del servicio,
permite que las controversias sobre los incumplimientos en materia de los
derechos y estndares establecidos puedan ser resueltas de una manera
efciente y efectiva, dando garanta de trasparencia a los procesos. En
varios pases de la regin ya existen instancias de este tipo, como son las
contraloras, los servicios de proteccin al consumidor, las organizaciones
16
Adems de la publicacin peridica de datos oficiales en el Panorama social de Amrica Latina,
desde 2006 la CEPAL, con el apoyo de la Sociedad Alemana de Cooperacin Internacional
(GIZ) y la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para el Desarrollo (AECID), ha
desarrollado un trabajo metodolgico y de asistencia tcnica para potenciar el anlisis y
uso de la informacin sobre inversin social en el marco de la gestin de la poltica. Para
mayor informacin, vase el sitio especializado en gasto social en: www.cepal.org/dds.
ciudadanas que actan como veedores o las superintendencias, lo que
facilita el considerar su aplicacin en los sistemas de proteccin social.
Un ejemplo de lo anterior son los mecanismos utilizados en el Plan
de Acceso Universal con Garantas Explcitas (Plan AUGE) en Chile, que
pueden contribuir a matizar los equilibrios entre los compromisos estatales
respecto de los avances progresivos en materia de derechos sociales y
su viabilidad conforme a criterios tcnicos y presupuestarios. En dicho
plan se han considerado una serie de mecanismos administrativos, con
validez legal, para la evaluacin del cumplimiento de las garantas, con
una Superintendencia de Salud encargada de resolver los confictos entre
usuarios y proveedores (pblicos y privados) del sistema (Red Salud, 2009).
No obstante, tambin se presentan reclamos ante el poder judicial cuando
las instancias previas no logran responder a las demandas ciudadanas.
Dicho mecanismo permite avanzar en la resolucin de tales demandas
(Drago, 2006), fltrando aquellas que, por su naturaleza, requerirn de la
participacin de instancias superiores de justicia.
As, tambin es necesario considerar un tercer nivel en el mbito
judicial, que permita dirimir los confictos que no hayan podido ser
resueltos en otras instancias, de modo de velar por el cumplimiento de los
derechos adquiridos. Abramovich (2009, pg. 42) identifca los siguientes
factores como determinantes para que procesos judiciales de este tipo
logren resultados: la interpretacin constitucional de las obligaciones
que originan; la capacidad de actores sociales relevantes para actuar en
representacin de los intereses de grupos discriminados o excluidos;
la accesibilidad fsica, material y cultural de los tribunales; el grado de
organizacin y fortaleza de la sociedad civil y su experiencia y capacidad
tcnica para hacer uso de las herramientas legales; la mayor predisposicin
de los tribunales a enfrentar este tipo de cuestiones; los sistemas de
procedimientos ms abiertos o cerrados, y el tipo de remedios u rdenes
que los jueces estn habilitados para disponer; los mecanismos de seleccin
de jueces y la independencia e imparcialidad de los tribunales respecto
del poder poltico y de ciertos actores sociales relevantes en estos casos; el
grado de desarrollo de los sistemas de seguridad social y las capacidades
de respuesta del gobierno, del Congreso y de las burocracias del Estado
a las demandas de prestaciones prometidas en los textos jurdicos; entre
otros muchos asuntos.
Pese a las potencialidades que ofrece para la realizacin de los DESC,
la judicializacin conlleva tambin una serie de riesgos y difcultades.
Por ejemplo, Uprimny (2007) establece que uno de estos riesgos es el de
la sobrecarga del aparato judicial y el protagonismo poltico que pueden
alcanzar los organismos judiciales. De manera asociada, subsiste una
cuestin de roles y mbitos de competencia, particularmente en materia
164 CEPAL
de fnanciamiento (aunque tambin de diseo de la poltica social), ya
que la responsabilidad de defnir el destino de la inversin pblica recae
sobre los poderes ejecutivo y legislativo, y no en el judicial (Basombro,
2009, pg. 44). A esto debe sumarse el alto costo individual y social que
puede signifcar la judicializacin basada en la universalizacin de
prestaciones asociadas a derechos, que puede conllevar la inaplicabilidad
de la normativa y/o la incapacidad para afrontar el desafo de una manera
econmicamente sustentable. An ms, es previsible estimar una brecha
de acceso a la solucin judicial, en la cual la mayor restriccin la tendra
la poblacin ms pobre y vulnerable, tanto por limitaciones econmicas
como culturales.
Un instrumento intermedio de resolucin cuasi judicial de confictos
es la participacin del defensor del pueblo u ombudsman. En Amrica
Latina, existen mltiples denuncias presentadas ante los defensores del
pueblo en materia de derechos directamente vinculados a la proteccin
social, en casos en los que ha habido presunta conculcacin de derechos
en materia de salud, educacin o seguridad social, as como informes y
recomendaciones explcitas de estos organismos en materias afnes a la
proteccin social
17
.
Otras instancias que desempean un rol clave en la supervisin del
cumplimiento de derechos son los mecanismos no judiciales, tales como
las instituciones de derechos humanos nacionales independientes y las
internacionales, como el Comit de Derechos Humanos de las Naciones
Unidas o la Comisin Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) de
la Organizacin de los Estados Americanos. Estas pueden contribuir a
canalizar las demandas ciudadanas ante instancias judiciales (Naciones
Unidas, 2009a, pg. 15).
17
Por ejemplo, el Defensor del Pueblo de la Nacin en la Argentina, sobre la base de las
solicitudes recibidas en torno a la asignacin universal por hijo para la proteccin social,
recomend al jefe de gabinete de ministros ampliar los alcances de esta asignacin de
manera de beneficiar a nios y adolescentes que concurran a establecimientos de gestin
privada con bajos aranceles y cuyas familias no alcancen el salario mnimo, poniendo
fin a las restricciones existentes para recibir este beneficio por ser beneficiario de otros
programas (Resolucin 36/10: http://www.dpn.gob.ar/areas.php?id=01&ms=area5).
Asimismo, en el caso de la Defensora del Pueblo de la Repblica de Colombia, existe un
programa especfico en materia de seguridad social y salud para resguardar la realizacin
progresiva de estos derechos en este pas. Por ejemplo, en 2001, este organismo dict una
resolucin defensorial en torno a la problemtica detectada en el seguro social del pas
(Resolucin defensorial N 008: http://www.defensoria.org.co/red/anexos/pdf/02/
res/defensorial/defensorial8.pdf).
Como indica Artigas (2005, pg. 22), la garanta de universalidad
de las prestaciones asociadas a la realizacin de derechos, no se obtiene
necesariamente a travs de la naturaleza individual de los casos en que
intervienen mecanismos y fallos judiciales, sino que se requiere de
pactos sociales y fscales concretos que comprometan a la sociedad en su
conjunto. Sin estos, difcilmente se puede mantener un sistema basado en
garantas. As, mientras ms transparentes, efcaces y efcientes sean los
dos primeros mecanismos, menos intensa ser la labor asignada al poder
judicial y ms baratas, claras, cercanas y de fcil tramitacin sern las
demandas y los reclamos para la poblacin y el Estado (cf. tambin De
Roux y Ramrez, 2004).
Captulo V
Los programas de transferencia con
corresponsabilidad como puerta de acceso
a la proteccin social
A. Introduccin
A lo largo del presente libro se hace referencia a los programas de
transferencia con corresponsabilidad (PTC), considerados como un
instrumento ms del conjunto de herramientas que posee la poltica social.
Asimismo, se intenta mostrar que, aunque la proteccin social inclusiva no
comienza ni termina con estos programas, pueden constituir instrumentos
tiles y efcaces en la medida que se les asignen funciones y objetivos
precisos, y se delimiten las competencias y responsabilidades pertinentes.
Sin embargo, la tendencia a ampliar el alcance de los PTC, tanto en
trminos cuantitativos incrementando la poblacin cubierta o los montos
de las transferencias como cualitativos mejorando la adecuacin de
las prestaciones destinadas a distintas poblaciones o incluyendo nuevas
prestaciones est generando una tensin creciente en torno a ellos.
Obviamente, los PTC no son instrumentos infalibles a los cuales
pueda aadirse un nmero creciente de nuevas prestaciones, sino que
debe buscarse la mejor forma de encontrar las sinergias requeridas para
realizar acciones simultneas en distintos mbitos. Por consiguiente, se
estn estableciendo vnculos con el resto de la poltica de combate a la
pobreza y otras polticas sectoriales enfocadas en los grupos pobres y
vulnerables (Cecchini y Madariaga, 2010). Los PTC pueden ser un aporte a
la proteccin social, pero no deben concebirse como instrumento nico de
esta, sino como parte de un sistema ms amplio.
168 CEPAL
En particular, proponemos concebir estos programas como puerta
de acceso de las familias y personas en situacin de mayor pobreza y
vulnerabilidad a sistemas integrales de proteccin social, en vista de las
tres funciones que se les han asignado (vase el captulo IV). La expresin
puerta de acceso se refere al proceso a travs del cual se asegura que la
vinculacin de una familia o una persona a las actividades previstas en un
programa le permita acceder a un nuevo nivel de proteccin social.
1. Proteger y asegurar el ingreso
El propsito de los PTC es garantizar condiciones socioeconmicas
mnimas, a travs de la provisin de un ingreso a poblaciones
tradicionalmente excluidas de la poltica social en la regin, debido a
su desconexin del mercado formal de trabajo y de la proteccin social
contributiva. Estos programas han sido efectivos a la hora de proveer un
ingreso monetario no contributivo a familias en situacin de pobreza y
extrema pobreza, especialmente a las que cuentan entre sus miembros a
nios en edad escolar (CEPAL, 2010a).
Las repercusiones de las transferencias en el ingreso de las familias
benefciarias pueden ser sustanciales a corto plazo, aunque varan de
un programa a otro. En las reas urbanas, el monto mnimo per cpita
de las transferencias puede ser cercano al 1% de la lnea de indigencia,
mientras que las transferencias ms generosas ascienden al 73% de la
lnea de indigencia y al 38% de la lnea de pobreza urbana (Cecchini y
Madariaga, 2010).
La provisin de recursos monetarios a las familias pobres mejora
sus condiciones de productividad, al dotarlas de medios que refuerzan su
situacin nutricional y de movilidad. Asimismo, los PTC incrementan el
circulante en las comunidades pobres, lo que ha permitido la aparicin
de circuitos de mercado interno que favorecen la actividad comercial y
de servicios en las zonas de mayor pobreza (CEPAL, 2010b, pg. 197). Por
tratarse de instrumentos de garanta del ingreso bsico, los PTC pueden
entenderse como una alternativa clave para cubrir las necesidades bsicas
de quienes no cuentan con capacidad autnoma sufciente, en la medida
que en ellos se prevean procedimientos de graduacin que se relacionen
con el logro de la autonoma y no la hagan depender de las limitaciones de
fnanciamiento o institucionales.
2. Identicar la demanda y garantizar el acceso
Los PTC estn destinados a mejorar el acceso a servicios y
programas sociales por parte de los grupos ms pobres y cuentan con los
instrumentos necesarios para intensifcar la oferta de servicios sociales en
respuesta a la necesidad de hacer frente al aumento de la demanda, lo que
facilita la identifcacin de necesidades y dinamiza la gestin local, dado
que las actividades que se promueven dependen del trabajo simultneo de
los sectores involucrados y de las instancias administrativas pertinentes. Si
bien tradicionalmente se ha procurado mejorar el acceso de los nios de las
familias benefciarias a los servicios de educacin y de estos y sus madres a
los servicios de salud, existe una tendencia creciente a vincular a miembros
de diferentas edades a distintas clases de servicios y programas, desde
consejeras, charlas educativas y talleres sobre diversos temas, salud entre
otros, hasta programas de mejoramiento de la infraestructura del barrio
o las viviendas (Cecchini y Madariaga, 2010). Esto se observa en distintos
programas, tanto en los del tipo 1 (por ejemplo, en Bolsa Famlia a travs de
los programas complementarios) como en los de tipo 2 (Oportunidades)
y 3 (Chile Solidario y la Red Juntos de Colombia).
Al respecto, resultan particularmente interesantes los casos de
acceso gratuito a esquemas ms incluyentes de servicios de salud en
programas como Chile Solidario y Oportunidades, que ofrecen acceso
garantizado a sus benefciarios a un conjunto de prestaciones especfcas y
defnidas. Chile Solidario posibilita su participacin en el Fondo Nacional
de Salud (FONASA) y permite la atencin gratuita de 56 patologas
(Plan de Acceso Universal con Garantas Explcitas (AUGE), vase el
recuadro II.5), con garantas y plazos de atencin defnidos, adems de
dar acceso preferente a otros programas pblicos de salud. Por su parte,
a travs de Oportunidades se ofrecen 13 servicios de salud dirigidos a
distintos miembros del hogar
1
.
3. Fomentar el trabajo decente
En algunos casos, el propsito de los PTC es contribuir de manera
activa a la promocin del trabajo decente, reforzando la sustentabilidad
de la superacin de la pobreza tanto a corto como a mediano plazo, lo
que puede reducir notablemente la vulnerabilidad de los benefciarios
(OEA/CEPAL/OIT, 2010). Con tal objeto, se incorporan en ellos diversas
alternativas vinculadas al mbito laboral, como la formacin para el
trabajo, la nivelacin de estudios de educacin primaria y secundaria, la
generacin directa o indirecta de empleo, el fomento del autoempleo y la
microempresa, y servicios de empleo e intermediacin laboral.
1
Se trata de los siguientes servicios: saneamiento bsico, planificacin familiar, atencin
prenatal y del parto, del puerperio y del recin nacido, vigilancia de la nutricin y el
crecimiento infantil, inmunizaciones, manejo de casos de diarrea en el hogar, tratamiento
parasitario, manejo de enfermedades respiratorias agudas, prevencin y control de
la tuberculosis pulmonar, prevencin y control de la hipertensin arterial y la diabetes
mellitus, prevencin de accidentes y manejo inicial de lesiones.
170 CEPAL
Ejemplos de esto son el Plan sectorial de califcacin profesional para
los benefciarios de Bolsa Famlia o PlanSeQ, tambin conocido como Prximo
passo del Brasil, el programa Bonifcacin a la contratacin de mano de obra
de Chile Solidario y la inscripcin de adultos desempleados en organismos
de intermediacin laboral en el Programa de transferencias monetarias
condicionadas de Trinidad y Tabago (OEA/CEPAL/OIT, 2010).
Dados su carcter multidimensional, su vinculacin con los distintos
sectores y programas y las exigencias que ello impone a la coherencia de
las intervenciones impulsadas por la poltica social, los PTC representan
un mecanismo concreto de integracin tanto de la demanda (integracin
transversal y longitudinal) como de la oferta (integracin vertical y
horizontal) de proteccin social.
Por lo tanto, los PTC pueden generar sinergias para el establecimiento
de una base mnima desde la cual ofrecer un conjunto de intervenciones
destinadas a proteger a los individuos y las familias en las distintos etapas
del ciclo de vida, considerando las particularidades de sus carencias y
apuntando al ejercicio de derechos y la promocin social. Junto con ello, los
PTC pueden articular al resto de la oferta pblica en torno a las necesidades
especfcas de las familias pobres y facilitar la generacin de capacidades
y autonoma. A su vez, esto permitira estimular respuestas apropiadas
por parte de los servicios pblicos correspondientes, tanto en los aspectos
relacionados con la proteccin como con la promocin social. Asimismo,
la participacin en estos programas y las estrategias de graduacin que
se apliquen deberan tender a establecer los vnculos necesarios entre los
benefciarios y los dems programas y polticas de proteccin social.
En este contexto, a continuacin se analiza el importante papel
que pueden desempear los PTC en la integracin de programas y
polticas sociales relacionadas con el componente de proteccin social
no contributiva. Asimismo, se examinan algunos de los requisitos que
deberan cumplir y los desafos que persisten en estos mbitos, sobre todo
en lo que respecta a garantizar la coherencia de conjunto del modelo de
intervencin propuestas en los PTC, tanto en el desempeo directo de las
funciones como en la articulacin interinstitucional.
B. Integracin en torno a una demanda heterognea
de proteccin social
Como se ha indicado, la poblacin objetivo de la proteccin social, en
particular las familias en situacin de pobreza y pobreza extrema que son
las destinatarias de los PTC, est lejos de constituir un grupo homogneo
y fcilmente identifcable, y presentan carencias y privaciones de diversa
ndole
2
. Estas obedecen a mltiples y dismiles factores culturales,
etarios, espaciales, econmicos y de gnero, entre otros, y dan origen a
respuestas de supervivencia y enfrentamiento de crisis tan distintas como
sus causas, lo que puede atribuirse directamente a que dichos grupos han
desarrollado variadas estrategias para hacer frente tanto a la situacin
estructural de limitaciones que los aqueja como a las situaciones que las
agudizan debido a perturbaciones de distinto tipo.
1. Integracin transversal: respuestas a las necesidades
de los diferentes grupos de poblacin
A travs del eje de integracin transversal, los PTC pueden
permitir el acceso de grupos poblacionales pobres muy diversos a una
variada oferta pblica de servicios, destinada a mejorar y proteger los
niveles de bienestar, la generacin de activos y el vnculo con actividades
concretas que posibiliten el ejercicio de sus derechos econmicos,
sociales y culturales, fomentando as su inclusin social. Este proceso
supone, en primer lugar, una etapa de identifcacin de las necesidades
de las familias benefciarias, a fn de atenderlas mediante prestaciones
que se adecuen a su situacin especfca. A su vez, esto implica estimular
la generacin de respuestas adecuadas de los programas y servicios
pblicos, y la organizacin de las intervenciones sobre la base de una
plataforma intersectorial.
Entre los instrumentos de los PTC que contribuyen al logro de
estos fnes destacan los componentes de seguimiento o acompaamiento
familiar, que han mejorado, en mayor o menor grado, la retroalimentacin
respecto de las necesidades y aspiraciones de las familias benefciarias.
Ejemplos interesantes en este mbito son los de Chile Solidario y de la Red
Juntos para la Superacin de la Pobreza Extrema (Red Juntos) de Colombia,
programas en los que se ha incorporado a la funcin de prestacin de apoyo
a las familias la verifcacin de las necesidades familiares especfcas, la
comprobacin del estado de la oferta local y la adecuada vinculacin entre
ambas (vase la seccin E).
Una estrategia complementaria es el establecimiento de criterios
de diferenciacin, ya sea de las prestaciones o de las reglas de operacin
de los PTC, en atencin a las caractersticas particulares de los grupos
poblacionales que componen el universo de benefciarios, entre otros su
lugar de residencia (urbano o rural) y su pertenencia tnica. Cabe destacar el
programa Comunidades Solidarias Rurales de El Salvador, en cuya variante
urbana se aade a las prestaciones ofrecidas en mbitos rurales bonos
2
Vase al respecto el estudio pionero de Kaztman (1989) sobre la estratificacin de la
poblacin pobre en la regin metropolitana de Montevideo (Uruguay).
172 CEPAL
de salud y de educacin el acceso al Programa de Apoyo Temporal al
Ingreso (PATI), centrado en la mejora de la insercin laboral de los jvenes
y las mujeres jefas de hogar (valos, 2010; FISDL, 2010). Por otra parte, en
el componente de servicios bsicos de Comunidades Solidarias Rurales
se da prioridad a la ampliacin de la infraestructura social bsica agua
potable y saneamiento, electrifcacin y otros, mientras que en la
variante urbana se responde a problemas propios de las ciudades a travs
de programas de prevencin de la violencia y mejoramiento de barrios
(Mejoramiento integral de asentamientos urbanos precarios) (valos,
2010; FISDL, 2010)). Una adecuacin similar se observa en Oportunidades
de Mxico, como parte del cual en 2009 se inici una actividad piloto
denominada Oportunidades Urbano, que ser extendida a todas las
ciudades del pas. Este nuevo esquema supone la implementacin de
nuevas reglas de focalizacin, un aumento del monto de los apoyos
monetarios, la incorporacin de nuevas transferencias que premien el
desempeo escolar, la adecuacin del conjunto de servicios de salud a las
necesidades urbanas y la inclusin de nuevas condicionalidades (Programa
de Desarrollo Humano Oportunidades, 2009). En Oportunidades se est
comenzando a considerar un modelo de gestin y atencin con enfoque
tnico, luego de observarse las menores repercusiones que este tiene en
las comunidades indgenas en las sucesivas evaluaciones de impacto del
programa (Robles, 2009). Otros ejemplos de enfoque tnico son Familias
en Accin de Colombia (Robles, 2009) y la Red de Oportunidades de
Panam (SENAPAN, 2008).
Los distintos tipos de PTC descritos en el captulo III presentan
desafos especfcos en trminos de integracin transversal. En el caso de los
PTC en que la seleccin de benefciarios se realiza en funcin de la carencia
de ingresos (PTC tipo 1) y, por considerarse que la pobreza en materia de
ingresos tiende a ser dinmica y fucta ampliamente entre perodos de
bonanza y de crisis econmicas, parece importante utilizar defniciones que
permitan incorporar a la poblacin que aparece como vulnerable a dichas
fuctuaciones y no solo a quienes se encuentran debajo de la lnea de pobreza
en un momento dado (CEPAL, 2009a, cap. III). Lo anterior impone aun ms
desafos a los mecanismos de seleccin de benefciarios, especfcamente
la consideracin de puntos de corte menos restrictivos y que logren captar
las variaciones que se registren. En el caso de los programas destinados a
superar situaciones de alta exclusin social (PTC tipo 3), se debera realizar
un esfuerzo especial por buscar y adecuar diversos mtodos de focalizacin,
por ejemplo mediante la utilizacin de ndices y aproximaciones que
incorporen una nocin amplia de la vulnerabilidad y permitan identifcar a
grupos de poblacin cuyas necesidades son invisibles para los mecanismos
tradicionales de la poltica social.
2. Integracin longitudinal: respuestas a las necesidades
de las distintas etapas del ciclo de vida
En el eje de integracin longitudinal, los PTC tambin pueden
desempear un papel relevante en el mejoramiento del acceso y los servicios
relacionados con la proteccin social, en vista de la experiencia acumulada en
el desarrollo de un enfoque de ciclo de vida. A fn de otorgar efectivamente
una proteccin social adecuada a la poblacin objetivo de estos programas,
hay que tomar medidas especiales para reconocer las necesidades propias
de las distintas etapas del ciclo de vida individual y familiar.
Si bien los PTC se han centrado fundamentalmente en las familias
con nios, lo que excluye a los adultos en edad de trabajar sin nios
3
, en
varios programas se estn tomando medidas para incorporar prestaciones
que se extienden a otros grupos etarios, particularmente a adultos mayores.
Ejemplos de este tipo de prestaciones se encuentran en Chile, Ecuador, El
Salvador, Jamaica, Mxico, el Paraguay, el Per y la Repblica Dominicana,
pero la proteccin a lo largo de todo el ciclo de vida debera ampliarse aun
ms, en particular la destinada a la primera infancia (Cecchini y Madariaga,
2010). Sobre todo en el caso de los esquemas en que se otorga especial
prioridad al desarrollo humano y la promocin social a largo plazo (PTC
tipo 2), se debera considerar a la poblacin en edad preescolar tanto en los
aspectos ligados a lo nutricional como a lo educativo, con el fn de aprovechar
las oportunidades existentes en esa etapa (Len, 2008; Villatoro, 2007) y
establecer criterios y estrategias de graduacin que permitan considerar todo
el ciclo educativo (Villatoro, 2008). En cuanto al enfoque de ciclo de vida, en
la regin destacan en particular la red de proteccin social PROTEGE de
Chile
4
que abarca servicios de salud, vivienda, educacin, planifcacin y
trabajo y el Sistema de Proteccin Social Universal de El Salvador.
C. Integracin de la oferta de polticas y programas
de proteccin social
Aun cuando en materia de oferta persistan serias difcultades, los PTC
desempean un papel importante en el fomento de la coordinacin
intersectorial (integracin horizontal) y de las actividades de articulacin
que ejecutan las distintas instancias del gobierno (integracin vertical),
por lo que ayudan a fortalecer la coherencia de las polticas de reduccin
3
El Programa de avance mediante la salud y la educacin (PATH) de Jamaica constituye
una excepcin en este sentido, por el hecho de incluir una transferencia (prestacin de
salud a adultos pobres sin empleo de 18 a 64 aos).
4
En el marco de la red de proteccin social, Chile Solidario cumple la funcin de acercar a
las familias en situacin de extrema pobreza a los beneficios asociados a cada etapa, segn
las caractersticas de sus miembros.
174 CEPAL
de la pobreza. Esta contribucin constituye un medio fundamental
para potenciar la efectividad y efciencia de las polticas de proteccin
social destinadas a la poblacin pobre y vulnerable, adems de generar
externalidades positivas que se trasmiten al conjunto de la poltica social.
Dado que los PTC, y en particular los del tipo 3, no solo son puerta de
acceso a la proteccin social, sino a toda la poltica social, su efcacia en
este mbito depende justamente de la capacidad de coordinacin existente,
sobre todo a nivel poltico. Es por eso que la defnicin clara del espacio de
infuencia de los PTC y de interlocucin con los dems componentes del
sistema de proteccin social y los servicios sociales bsicos aparece como
un elemento fundamental.
1. Integracin horizontal: fortalecimiento de la
coordinacin intersectorial
En el eje de integracin horizontal, el enfoque multidimensional
de la pobreza aplicado en los PTC y la articulacin de intervenciones en
el ingreso y el consumo, as como en las capacidades humanas de las
personas, imponen la necesidad de desarrollar una mayor articulacin
entre los distintos sectores de la poltica social. En particular, la existencia
de condicionalidades que supone la articulacin con los ministerios de
salud y educacin es un incentivo para la colaboracin intersectorial no
solo en los sistemas o redes de coordinacin programtica (PTC tipo 3),
sino tambin en los programas de tipo 1 y 2 (vase el captulo III).
Como se ha indicado, la colaboracin intersectorial se ha de dar en
los distintos niveles administrativos, desde el central (entre ministerios y
secretaras) hasta el local, y entre los distintos sectores y actores que operan
en el nivel territorial y que tienen contacto directo con los benefciarios
o usuarios. Ejemplos de coordinacin a nivel poltico se encuentran en la
labor desarrollada por la Secretara Ejecutiva del sistema Chile Solidario,
el Comit de Coordinacin Intersectorial del programa Solidaridad de
la Repblica Dominicana, y el consejo gestor del programa Bolsa Famlia
del Brasil. Por otra parte, los sistemas de informacin sobre seleccin
y registro de benefciarios, como el Catastro nico para programas
sociales (Cadnico) del Brasil y el Sistema nico de Benefciarios de la
Repblica Dominicana, son ejemplos del signifcativo aporte de los PTC
a la articulacin intersectorial a nivel operativo. Su labor es crucial para
mantener el fujo de informacin y recursos entre los distintos actores y,
adems, permite agilizar los pagos y la suspensin o cancelacin de los
benefcios cuando corresponde.
Si bien la bsqueda de coordinacin entre las intervenciones
pblicas orientadas a las familias pobres y extremadamente pobres ha sido
uno de los elementos centrales de muchos PTC, aun no se ha logrado una
articulacin efectiva de estos programas con las estructuras sectoriales y sus
mecanismos de intervencin. En este mbito existen problemas importantes
que requieren una solucin, no solo debido a la complejidad y la duplicidad
de las estructuras que operan en distintas esferas de la administracin
pblica, que podra solucionarse mediante su racionalizacin y la defnicin
ms clara de los procedimientos que se emplean, sino tambin por la
difcultad de aplicar medidas que no siempre implican ganancias netas
para los sectores, por incidir, por ejemplo en el control de sus asignaciones
presupuestarias o la independencia de operacin y decisin. El desafo
estriba entonces en que el carcter multisectorial de los programas no
reduzca la especifcidad de la proteccin social, porque de lo contrario se
corren riesgos de dispersin de objetivos y dilusin de las prioridades, lo
que podra limitar sus efectos potenciales y su efciencia.
Adems, el mismo concepto de intersectorialidad provoca
situaciones poco claras, que obligan a una mayor defnicin. Por ejemplo,
es necesario mantener los componentes sectoriales de las intervenciones,
en virtud de que es precisamente en los sectores de educacin, salud,
trabajo y otros donde mejor se conoce la lgica de la oferta pblica y la
respectiva demanda de servicios y donde se identifcan ms claramente las
intervenciones que se requieren en cada mbito. Pero tambin es necesario
superar las lgicas sectoriales, debido al carcter multidimensional de
las intervenciones, y actuar en mbitos de difcil incidencia, como son
las prcticas histricamente empleadas por los sectores, los distintos
niveles de la administracin pblica y los agentes locales, cuyas culturas
organizacionales no siempre coinciden con los objetivos del programa.
Otro aspecto fundamental de la integracin horizontal es el que
se da a nivel local. Como han mostrado diversos autores (Kaztman, 2001;
Rodrguez y Arriagada, 2004), en el mbito territorial es donde se han
materializado y estructurado histricamente las desigualdades y las
barreras a la integracin, expresadas en fenmenos como la segregacin
residencial, lo que convierte a la gestin territorial en uno de los desafos
fundamentales de la integracin de la proteccin social (CEPAL, 2008b). Lo
anterior impone la necesidad de crear las condiciones institucionales bsicas
para que estos programas puedan operar en el nivel local en mbitos tales
como la gestin de los recursos y de la oferta integrada de servicios.
Por ltimo, uno de los grandes desafos que deben considerarse
en relacin con la integracin horizontal es el referido a los aspectos
organizacionales propios de cada sector y sus lgicas de funcionamiento.
Adems de que un PTC logre vincular a los benefciarios con los programas
y servicios pblicos existentes y conseguir que estos los favorezcan,
los encargados de prestar los servicios correspondientes tienen que
comprender la lgica de operacin de los PTC, cuyas bases conceptuales
176 CEPAL
diferen de las que se han aplicado tradicionalmente en los programas de
proteccin social no contributiva y los servicios pblicos (Cohen y Franco,
2006a; Nun y Trucco, 2008). El grado y modo de apropiacin de la lgica
de un PTC por parte de los funcionarios de los servicios correspondientes
puede infuir en gran medida en la calidad de estos, junto con incidir en el
cumplimiento de los objetivos especfcos (vase el recuadro V.1).
Recuadro V.1
PROBLEMAS DE IDENTIFICACIN CON LOS PROGRAMAS DE
TRANSFERENCIA CON CORRESPONSABILIDAD POR
PARTE DE LOS SECTORES
Roberts (2006) demuestra que en el caso de Jamaica el acceso de
los benefciarios del programa PATH a los servicios de educacin y salud
estipulados como condicionalidades ha impuesto un trabajo adicional
a los establecimientos, especialmente en relacin con los mecanismos
de vigilancia de su cumplimiento. Las instituciones que ejecutan estas
actividades las consideran una carga laboral ajena a su quehacer, lo que
provoca un problema de identifcacin con el programa y sus benefciarios.
En los casos de Chile Solidario, Nun y Trucco (2008) muestran que la lgica
de intervencin del programa se ve afectada por la difcultad de unifcar la
interpretacin de sus lineamientos y objetivos entre los mltiples actores
involucrados (sectores, municipios y organismos estatales, entre otros).
Esto se traduce en una mala percepcin de los programas por parte de
los benefciarios, que no logran incorporar la idea de que el acceso a los
servicios forma parte del ejercicio de derechos, sino que los perciben como
si fueran regalos o benefcios que alguien (no el sistema) da (MIDEPLAN,
2009b). Por consiguiente, la lgica de derechos que supuestamente
debera regir los programas suele ser sustituida por una lgica asistencialista
o por las orientaciones que han prevalecido histricamente en los ejecutores
de la poltica social, lo que puede menoscabar la prioridad que se debe dar
a la promocin social.
Las difcultades de identifcacin con los programas pueden plantear
un problema de grandes proporciones cuando la actitud de las personas
encargadas de la provisin de servicios termina por afectar la demanda de
estos y el cumplimiento de las condicionalidades. Por ejemplo, en el caso
de Chile Solidario se ha determinado que, luego de egresar del programa
Puente, las familias perciben que los funcionarios de los servicios utilizan un
habla hermtica que difculta la comprensin de la informacin provista,
y que son vctimas de ninguneo y desconsideracin por su condicin
de benefciarios, e incluso denuncian maltratos explcitos de funcionarios
administrativos (MIDEPLAN, 2009b).
Fuente: Ministerio de Planifcacin de Chile (MIDEPLAN), Trayectorias familiares
al egreso del programa Puente, Santiago de Chile, Secretara Ejecutiva del Sistema
Intersectorial de Proteccin Social, 2009; E. Nun y D. Trucco, Informe de sistematizacin
de evaluaciones cualitativas del Programa Puente y sistema de proteccin Chile
Solidario, Revista latinoamericana de desarrollo humano [en lnea] http://www.
revistadesarrollohumano.org/temas125.asp, 2008; C. Roberts, Seguimiento del
desempeo: Jamaica, documento presentado en la tercera Conferencia internacional
sobre transferencias en efectivo condicionadas, Estambul, 26 a 30 de junio de 2006.
2. Integracin vertical: fortalecimiento de la coordinacin
entre niveles de gestin
En lo que respecta a la integracin vertical, en los PTC se han
establecido procedimientos presupuestarios y reglas para el traspaso
de los recursos a los distintos niveles de gestin, y se han defnido las
responsabilidades compartidas y las funciones y competencias especfcas,
lo que los convierte en un interesante activo para el desarrollo de un
sistema integral como el propuesto en este documento.
Un ejemplo digno de mencin en este contexto es el de Bolsa Famlia
(vase el recuadro V.2), por la importancia que se ha otorgado en este
programa a la descentralizacin de la gestin y la creacin de mecanismos
voluntarios de descentralizacin pactada que respeten el principio
constitucional de organizacin autnoma de estados y municipios (Cunha,
2009). Otro ejemplo que vale la pena destacar es el de Chile Solidario, que se
ha ido expandiendo cada vez ms a partir de un modelo de gestin de la oferta
programtica, de diseo nico a nivel nacional y ejecucin centralizada,
hasta llegar al establecimiento de un sistema de proteccin social que
puede reproducirse efcazmente a nivel local (Salinas, 2007). Para lograr
este objetivo ha sido necesario defnir estrictamente las responsabilidades y
desarrollar capacidades y competencias adecuadas a los distintos niveles, a
fn de que cada uno de ellos apoye al inmediatamente siguiente (Toro, 2009).
Recuadro V.2
INTEGRACIN VERTICAL EN BOLSA FAMLIA
El funcionamiento de Bolsa Famlia se ha basado desde un comienzo
en la descentralizacin administrativa entre el gobierno central y los
municipios (Hevia, 2009b), en virtud de la cual se han establecido diversos
mecanismos orientados a fortalecer su implementacin a escala nacional,
federal, estadual y municipal. En el reglamento del programa (Decreto
N 5209, 17 de septiembre de 2004) se estipula que su implementacin y
su gestin exigen una conjugacin de los esfuerzos de los diversos niveles
de gobierno, as como intersectorialidad, control social y transparencia. En
este marco, se frmaron convenios de trabajo con los municipios del pas sin
distincin poltica, con el fn de evitar la discrecionalidad en la asignacin de
benefcios. En cuanto a los mecanismos de transparencia, se dispuso que
el Cadnico fuera depurado y pasara a ser administrado por una entidad
fnanciera autnoma (Hevia, 2009b).
En materia de descentralizacin, los municipios son los responsables
directos de la gestin del programa y del Cadnico en el mbito local.
Cada prefectura municipal debe elegir al responsable del programa, que
se encarga del proceso de identifcacin y de catastro de las familias
(contina)
178 CEPAL
benefciarias. A su vez, los gestores municipales deben velar por el correcto
acompaamiento de las familias y el cumplimiento de las condicionalidades
(MDS, 2010), y encargarse de articular la oferta de servicios de salud y
educacin y de coordinar las relaciones intersectoriales correspondientes
y las medidas complementarias destinadas a ampliar la oferta de polticas
y programas sociales a las familias benefciarias. Los gestores tambin
pueden ocuparse directamente de la gestin de los benefcios bloqueos,
desbloqueos, cancelacin y devolucin a travs de un sistema de gestin
de benefcios, y desempear una funcin fundamental de contralora
del programa por intermedio de las instancias de control social. Por
todos estos motivos, los gestores municipales son actores claves de la
operacionalizacin de Bolsa Famlia y de la coordinacin vertical de la oferta
de programas de proteccin social.
Con respecto a la promocin del funcionamiento descentralizado y
transparente del programa, existen otros dos mbitos que son cruciales
para la integracin vertical de la oferta de Bolsa Famlia: el fnanciamiento y
la gestin y evaluacin.
En relacin con el fnanciamiento y el compromiso asociado a la gestin
estadual de Bolsa Famlia, se frmaron convenios individuales entre el gobierno
central, los estados y prefecturas municipales. La Comisin de Intergestores
Bipartita (Comisso Intergestores Bipartite, CIB/SC) es una instancia de
representacin y coordinacin en la que participan estados y municipalidades,
con el propsito de suscribir acuerdos respecto del Sistema nico de
asistencia social (SUAS). La Comisin fomenta la suscripcin de acuerdos
sobre implementacin y operacin del programa, la adopcin de criterios de
cofnanciamiento estatal de los servicios socioasistenciales desarrollados por
estados y municipios, y la creacin de centros de referencia de asistencia
social (CRAS).
Por otra parte, a partir de 2006 el programa desarroll el ndice de
Gestin Descentralizada (IGD), que es un mecanismo de apoyo a la
gestin de los programas sociales y de evaluacin de la calidad de la
gestin municipal de Bolsa Famlia (MDS, 2010). El IGD vara entre 0 y 1 y
en su construccin se consideraron cuatro variables, cada una las cuales
tiene una ponderacin del 25%: i) calidad de la informacin contenida
en el Cadnico; ii) actualizacin peridica del Cadnico (como mnimo,
cada dos aos); iii) verifcacin del cumplimiento de las condicionalidades
relativas a la educacin (asistencia escolar), y iv) asistencia a los
controles de salud. El IGD permite evaluar el cumplimiento de las
condicionalidades en el nivel local, las labores de acompaamiento de
las familias benefciarias del programa, el registro de nuevas familias (a
partir de la actualizacin permanente de los datos), y la implementacin
e incorporacin potencial de nuevos programas a los ya existentes
(Guimares, Nogueira y Magalhes, 2008).
Sobre la base de los resultados del IGD, se defnen las transferencias
mensuales que deber realizar el Ministerio de Desarrollo Social a los
(contina)
Recuadro V.2 (continuacin)
municipios que tengan un puntaje mnimo de cumplimiento de 0,4, adems
de haber sido habilitados para la gestin municipal de la asistencia social
y haber pasado a formar parte de Bolsa Famlia (Guimares, Nogueira y
Magalhes, 2008, pg. 10). Por lo tanto, la aplicacin del ndice responde al
enfoque de gestin basada en los resultados.
Fuente: F. Hevia, Mecanismos de participacin ciudadana y control social en los
programas de transferencia condicionada de renta en Mxico y Brasil, un anlisis
comparado, Revista crtica de ciencias sociales y jurdicas, vol. 2, N 22, 2009;
Relaciones directas o mediadas? Participacin ciudadana y control social en el
programa Bolsa Familia, Brasilia, Centro Internacional de Polticas para el Crecimiento
Inclusivo [en nea] http://www.ipc-undp.org/mds.do?active=3, 2009; A. Guimares, M.
Nogueira y R. Magalhes, A intersetorialidade no programa Bolsa Famlia: refexes a
partir de uma experincia local, Escola Nacional de Sade Pblica (ENSP)/FIOCRUZ
[en lnea] http://www.ipc-undp.org/publications/mds/25M.pdf, 2008; Ministerio de
desarrollo social y lucha contra el hambre (MDS) Gesto municipal, http://www.mds.
gov.br/bolsafamilia/gestaodescentralizada/tipos-de-gestao/gestao-municipal/gestao-
municipal, 2010; Guia para acompanhamento das condicionalidades do programa
Bolsa Famlia, Braslia, 2008 y C. Mesquita, Programa Bolsa Famlia, documento
presentado en el seminario internacional Sistemas de proteo social: desafos no
contexto latinoamericano, Brasilia, 8 a 11 de diciembre [en lnea] http://www.mds.gov.
br/sites/seminariointernacional/sites/seminariointernacional/programacao, 2009.
D. Adecuacin de la disponibilidad y calidad de la
oferta de servicios sociales
Uno de los aspectos de los PTC sobre los cuales pareciera existir una clara
coincidencia en la literatura sobre el tema es la importancia de mejorar la
oferta de servicios pblicos (Cohen y Franco, 2006a; CEPAL, 2006; Fiszbein
y Schady, 2008; Cecchini y otros, 2009). En efecto, aunque en los PTC se da
dado especial importancia a la demanda de servicios sociales, teniendo en
cuenta que para la entrega de las transferencias se exige el cumplimiento
de una condicin, se debe garantizar que la oferta sea adecuada.
La oferta de los PTC consiste en servicios y programas sociales,
los ms comunes de los cuales son los que se relacionan con los objetivos
relativos al capital humano, es decir, servicios de salud y educacin, aunque
no se limita a ellos. Ahora bien, la ampliacin de la cobertura no agota las
acciones necesarias para adecuar los servicios sociales a las exigencias de
los PTC, puesto que tambin su calidad incide en el grado de atraccin
que ejercen en la poblacin, lo que contribuye a potenciar la efectividad
del programa. En el programa Oportunidades de Mxico (Gonzlez de la
Rocha, 2008) y la Red de Oportunidades de Panam (Rodrguez, 2010), por
ejemplo, uno de los principales factores que impiden a las familias cumplir
con las condicionalidades impuestas en ciertas zonas rurales no es la falta
de escuelas, sino la falta de maestros o el hecho que estos solo dan clases
algunos das de la semana.
Recuadro V.2 (conclusin)
180 CEPAL
Por ello, se hace necesario consolidar la lgica de operacin de
los PTC en materia de verifcacin de las condiciones mnimas, relativas
a la disponibilidad y la calidad de los servicios (Parra Crrea y Perez
Ribas, 2008). Una estrategia aplicada por algunos pases ha sido la
suspensin temporal del inicio de los programas en territorios sin oferta
sufciente. Sin embargo, si bien esta puede ser una estrategia adecuada
para la ampliacin progresiva de la cobertura, en el caso de no existir
procedimientos claramente defnidos para llevar a cabo dicho proceso y de
no estar asegurados los recursos fnancieros requeridos, puede convertirse
en un arma de doble flo que contribuya a perpetuar las desigualdades
histricas entre reas geogrfcas o la exclusin de las poblaciones ms
pobres y vulnerables. Por este motivo, adquieren particular importancia
la necesidad de identifcar e implementar los mecanismos ms apropiados
para dinamizar la oferta, estableciendo formas explcitas de cooperacin y
coordinacin entre los organismos pblicos involucrados, y la posibilidad
de incorporar al sector privado y al tercer sector
5
.
La prestacin de apoyo a la ampliacin de la oferta puede adoptar
distintas modalidades: apoyo pblico directo consistente en la transferencia
de recursos del presupuesto de cada programa a los sectores involucrados,
apoyo pblico indirecto consistente en la contratacin mediante licitaciones
de entidades privadas a las que se les exija cumplir con determinados
estndares de prestacin y apoyo privado propiamente tal conforme a
sistemas de vales (vouchers), caso en el cual las transferencias de estmulo a
la oferta pueden ser utilizadas por los benefciarios en cualquier programa.
En relacin con la primera modalidad, cabe mencionar la aplicacin en el
Brasil del ndice de Gestin Descentralizada municipal y estadual como
instrumento para asignar los recursos requeridos por los diversos niveles
administrativos (vase el recuadro V.2). En Mxico, las instituciones
estatales son las encargadas de fortalecer la infraestructura existente en
todas las regiones donde opera el programa Oportunidades y de cubrir la
demanda adicional de servicios derivada de su ejecucin
6
. Por otra parte,
5
En este contexto es importante que se cuente con un modelo de gestin que permita
integrar no solo los recursos, sino tambin las intervenciones de distintos actores con la
competencia necesaria para brindar los servicios requeridos.
6
La Coordinacin Nacional de Oportunidades debe notificar a las secretaras de
educacin y salud sobre el nmero de beneficiarios previstos en la meta de atencin
anual. A su vez, las secretaras deben incorporar en su presupuesto anual los recursos
destinados al funcionamiento de Oportunidades e incluir en este las previsiones de
gastos para garantizar el adecuado cumplimiento de los objetivos y metas del programa.
La estrategia de intervencin se vio reforzada desde 1998 por el Fondo de Aportaciones
para la Infraestructura Social (FAIS), que permite transferir recursos para mejorar
la infraestructura de las comunidades ms marginadas con fines de construccin de
escuelas, clnicas y caminos rurales, entre otros. Estos recursos se transfieren directamente
desde el gobierno federal a los gobiernos locales, donde se determina el uso que se les
dar (Levy y Rodrguez, 2005).
en los casos en que los proveedores de servicios fnales son privados se
emplean diversos mtodos para el clculo del monto de las transferencias,
en los que se considera explcitamente el aumento de la demanda que
producen los PTC, por ejemplo bajo la forma de una suma determinada
por benefciario atendido o inscrito. Los ejemplos ms representativos
de empleo de este mtodo son el Programa de Asignacin Familiar II de
Honduras y la Red de Proteccin Social (RPS) y el Sistema de Atencin
a Crisis (SAC) de Nicaragua (Moore, 2008; 2009; Cecchini y otros, 2009)
(vase el recuadro V.3). Si bien esta ltima opcin tiene la ventaja de
privilegiar la libertad de eleccin de los benefciarios, en muchos casos
la concentracin de la oferta a nivel territorial se traduce en una falta
absoluta de libertad del usuario.
Recuadro V.3
TRANSFERENCIAS PARA LA AMPLIACIN DE LA OFERTA EN LOS
PROGRAMAS DE TRANSFERENCIA CON CORRESPONSABILIDAD
DE HONDURAS Y NICARAGUA
En la segunda fase del Programa de Asignacin Familiar de
Honduras, ejecutado con fondos del Banco Interamericano de Desarrollo
(PRAF-BID II), as como en la Red de Proteccin Social y el Sistema de
Atencin a Crisis de Nicaragua, que concluyeron en 2006, se incluy
una prestacin innovadora bajo la forma de transferencias a la oferta en
educacin y salud que complementaban los benefcios condicionados a la
demanda tpicos de los PTC.
En el caso del PRAF-BID II, los montos asignados a cada centro de
salud o establecimiento educacional se calcularon tomando como base los
requisitos sobre capacidad fsica e infraestructura, por una parte, y el nmero
de benefciarios, por otra. El sector educacin recibi una transferencia
de fondos por estudiante inscrito, adems de recursos destinados a
las asociaciones de padres (costos administrativos y de capacitacin),
los estudiantes (materiales escolares), la dotacin de las salas de clase
(materiales escolares) y los profesores (materiales de enseanza, gastos de
capacitacin, bonos por desempeo). La suma promedio recibida por cada
establecimiento educacional ascenda a 4.000 dlares anuales, y variaba
entre 1.600 y 23.000 dlares. Los recursos asignados al sector salud
estaban destinados a la dotacin de infraestructura, equipos e insumos,
adems de incentivos monetarios a los voluntarios y personal de cada
establecimiento. El monto promedio ascenda a 6.000 dlares, y variaba
entre 3.000 y 15.000 dlares.
En la Red de Proteccin Social de Nicaragua se estableci un vnculo
ms estrecho entre la prestacin de servicios y los pagos a los proveedores.
En el sector salud, por ejemplo, el pago era proporcional al cumplimiento
de determinadas metas de cobertura en las localidades que reciban
transferencias vinculadas a la demanda, mientras que en las comunidades
que no reciban estos benefcios se pagaba a los proveedores estrictamente
(contina)
182 CEPAL
por persona atendida. Los recursos transferidos ascendan como mximo a
90 dlares por hogar atendido al ao, en tanto que las transferencias para el
sector educacin eran de 8 dlares al ao por nio inscrito. En el Sistema de
Atencin a Crisis se adoptaron disposiciones similares.
En ambos casos se imponan condicionalidades asociadas a la
participacin de los proveedores en programas de mejoramiento de la
calidad, al cumplimiento de estndares y metas de cobertura impuestos
por los ministerios pertinentes, y a la participacin de los benefciarios en
asociaciones de padres y comits de usuarios, entre otras.
Las transferencias monetarias no fueron el nico medio empleado en
Honduras para adecuar la oferta pblica a las exigencias del programa.
Entre las acciones realizadas destacan las de organizacin comunitaria y
participacin, por ejemplo las dirigidas a organizar comits de usuarios de
servicios de salud y asociaciones de padres y apoderados (Asociacin de
Padres de Familia) que pudieran decidir el destino de las transferencias y
controlar su utilizacin a la formacin de agentes comunitarios promotores
de la salud y la nutricin (Estrategia de Atencin Integral a la Niez en la
Comunidad (AIN-C)), y a la creacin de programas de perfeccionamiento
docente (Programa de Formacin Continua de Docentes). Adems, se
vincul activamente al sector privado sin fnes de lucro a la administracin
de los fondos de los prstamos a nivel local y la vigilancia de las acciones de
las asociaciones de padres y comits.
Fuente: C. Moore, Nicaraguas Red de Proteccin Social: an exemplary but short-
lived conditional cash transfer programme, Country Study, N 17, Centro Internacional
de Polticas para el Crecimiento Inclusivo/Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo (PNUD), enero de 2009; Assessing Honduras CCT programme PRAF,
Programa de Asignacin Familiar: Expected and unexpected realities, Country Study,
N 15, Brasilia, Centro Internacional de Polticas para el Crecimiento Inclusivo/Programa
de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), abril de 2008; Banco Interamericano
de Desarrollo (BID), PRAF. Programa de Asignacin Familiar, Fase II, descripcin
tcnica del proyecto, presentacin, 2000.
Un caso interesante de cobertura del dfcit de oferta es el
mencionado por Pautassi y Zibecchi (2010), que describen la labor de
cuidado a nios en edad preescolar realizada por algunas organizaciones
sociales y comunitarias de Buenos Aires en el marco de los PTC. Ante el
dfcit de oferta (vase el recuadro II.3), han surgido organizaciones de este
tipo especializadas en la prestacin de servicios por parte de cuidadoras
y educadoras comunitarias. Si bien estas organizaciones diferen en
cuanto a su grado de institucionalizacin y profesionalizacin, las autoras
coinciden en valorar no solo su capacidad de absorcin de la demanda
insatisfecha, sino tambin la adecuacin de los servicios a la realidad de
los nios que reciben asistencia. Sin embargo, las entidades no cuentan
con reconocimiento ofcial y su vnculo con la oferta educativa pblica
se circunscribe a relaciones informales (por ejemplo, recomendacin o
contacto a travs de una profesora), y no tienen una articulacin estable e
institucionalizada con el sector educacin.
Lo anterior permite llegar a una conclusin de fundamental
importancia para el debate sobre el lugar que ocupan los PTC en la proteccin
social: no es posible implementar un PTC en reas donde no existe la oferta
pertinente. Por lo tanto, o bien se consiguen los recursos necesarios para
cubrir el dfcit considerando aspectos de disponibilidad, calidad y
variedad o se adopta una solucin (por ejemplo, transferencias monetarias
no condicionadas) que no imponga condicionalidades en trminos del acceso
a servicios no existentes (Samson, 2006; Freeland, 2009).
Sobre la base de lo anterior, se podra afrmar que si el propsito es
que la oferta responda efectivamente a la demanda y los PTC desempeen
adecuadamente la funcin que les corresponde en el sistema de proteccin
social, junto con analizar la oferta de servicios sociales para determinar la
relevancia y factibilidad de un PTC antes de su inicio, se debe cuantifcar
la magnitud de las acciones y los recursos requeridos para cubrir el
incremento de la demanda que genere, as como evaluar en trminos de
relacin costo-impacto el tipo de acciones ms efectivas en lo que respecta
a la oferta o a la demanda.
Como sostienen Parra Crrea y Perez Ribas, las evaluaciones
deberan ofrecer pruebas empricas sobre el acceso a los servicios sociales
y las capacidades institucionales para administrar mejor los programas y
cubrir sus costos. Esto no solo permitira mejorar la planeacin y el manejo
de los PTC en lo que respecta al establecimiento de las prioridades y la
gestin de los recursos fnancieros, sino tambin contar con informacin
sobre los posibles benefciarios, y saber cul es su percepcin de los niveles
actuales de acceso, si estos son adecuados o existen brechas de cobertura,
cul es el perfl de la poblacin que no tiene acceso al programa y cules son
las barreras que estos enfrentan, entre otros (Parra Crrea y Perez Ribas,
2008). Oportunidades y Familias en Accin son ejemplos de programas
que en su proceso de focalizacin han incluido una etapa de verifcacin
de la disponibilidad de servicios
7 8
.
7
En Mxico, recin en 2004 el programa Oportunidades se extendi a todos los municipios
del pas. Hasta entonces, el procedimiento de focalizacin inclua un proceso de validacin
de las comunidades seleccionadas con el fin de comprobar si los servicios locales de salud
y educacin tenan la capacidad necesaria para responder al incremento de la demanda
que generaran los incentivos y las corresponsabilidades asociados al programa. En
las localidades que no contaban con los servicios requeridos o cuyos servicios estaban
saturados, el inicio del programa se postergaba hasta que se comprobara que el municipio
dispona de suficiente oferta sectorial (Cohen, Franco y Villatoro, 2006).
8
En Familias en Accin se sigue excluyendo a las localidades que no tienen la infraestructura
necesaria, tanto en trminos de servicios bsicos (educacin y salud) como en todo lo
relacionado con el proceso de pago (disponibilidad de una institucin bancaria o
equivalente). No obstante, actualmente el programa cubre 1.093 de los 1.098 municipios
colombianos, lo que corresponde a una cobertura geogrfica del 99,5%.
184 CEPAL
En cuanto a la relacin costo-impacto de las intervenciones, varios
autores (Parra Crrea y Perez Ribas, 2008; Handa, 2001; Handa y Davis,
2006) se referen a la posibilidad de que las medidas relacionadas con la
demanda (por ejemplo, transferencia de ingresos) sean menos efectivas que
las destinadas a modifcar la oferta cuando se trata de aumentar los niveles de
capital humano (por ejemplo, construccin de una escuela en la comunidad)
9
.
E. Articulacin de la demanda de proteccin con la
oferta de servicios: el acompaamiento familiar
Como se ha dicho, en todo sistema de proteccin se debe contemplar la
existencia de mecanismos que permitan integrar la demanda y la oferta
de servicios sociales, aspecto particularmente relevante para asegurar
los efectos de la proteccin social ofrecida en los PTC. En particular, el
acompaamiento familiar brindado por los PTC de tipo 3, mediante el
control del cumplimiento de las condicionalidades y la recopilacin de
informacin sobre las condiciones de vida y las necesidades de las familias,
parece ser uno de los elementos que mejores resultados han dado en
trminos de articulacin de la oferta pblica y la demanda de proteccin
social de las familias pobres, por el hecho de vincular a estas ltimas a la
oferta programtica.
El problema ms comn no es la inexistencia de servicios, sino ms
bien que la oferta no logra llegar a grupos especfcos de la poblacin
por razones que pueden ser variadas. Por ejemplo, en el caso de los
programas complementarios de Bolsa Famlia y dado que la inscripcin
es voluntaria, solo acceden a ellos quienes cuentan con mejor y mayor
informacin. Se ha constatado que de no mediar acciones concretas que
permitan vincular a los benefciarios con las prestaciones, los cupos de
los programas no se llenan
10
.
Por lo tanto, se hace necesario desarrollar actividades que atiendan
las necesidades de vinculacin y articulacin entre distintos componentes
de la oferta disponible para hacerlos llegar a sus destinatarios. Destacan en
este sentido lo realizado, entre otros, en Chile Solidario y la Red Juntos de
Colombia, en los que la vinculacin de las familias benefciarias y la oferta
de servicios y programas pblicos se realiza a travs de profesionales
9
Handa y Davis (2006) sostienen que no hay estudios sobre la regin que indiquen si una
transferencia destinada a fomentar la demanda es ms efectiva que una transferencia
destinada a estimular la oferta en trminos de la relacin costo-impacto. El nico
estudio en el que se llega a esa conclusin (Coady y Parker, 2004) presentara problemas
metodolgicos que pueden explicar los resultados favorables a las intervenciones en la
demanda (Coady y Parker, 2004, pgs. 440-451).
10
Vase al respecto la descripcin del programa PlanseqBolsa Famlia (OEA/CEPAL/
OIT, 2010).
especfcamente destinados a ello: los encargados de la prestacin de
apoyo familiar y los gestores sociales, respectivamente.
Sin embargo, sobre la base de lo obervado en Chile Solidario cabe
aclarar que si bien el acompaamiento familiar muestra logros importantes,
tambin enfrenta grandes desafos. El apoyo familiar puede llegar a ser un
componente tan esencial del proceso de inclusin social de las familias que
puede tener serios efectos para estas, en caso de que el enfoque utilizado por
el profesional a cargo trabajo tienda a generar dependencia. En publicaciones
de Ministerio de Planifcacin de Chile (MIDEPLAN) se sostiene que entre
las consecuencias negativas de la dependencia se encuentran desde la
mitifcacin del acompaamiento, y especialmente de la fgura y la funcin
del apoyo familiar, hasta una tendencia regresiva en trminos de confanza
en el resto de la poltica social y las instituciones en general cuando el
perodo de acompaamiento fnaliza (MIDEPLAN, 2009a; 2009b).
F. Apoyo a la generacin de capacidades
institucionales: el papel de los sistemas de
seleccin y registro de beneciarios
Por el solo hecho de imponer condicionalidades, los PTC deben contar
con sistemas de informacin y procedimientos que permitan verifcar su
observancia, la aplicacin de sanciones cuando corresponda y la forma
de reforzarlas, entre otros. Esto ha llevado a varios autores a destacar la
oportunidad que ofrecen los PTC de impulsar el desarrollo institucional a
travs de la poltica social, especialmente en los pases de menores ingresos
e institucionalidad dbil (Bastagli, 2009; Fiszbein y Schady, 2009). Desde
esta perspectiva, los PTC tendran una externalidad positiva asociada a la
generacin de mejores condiciones para el desarrollo de otros programas y
polticas, aunque en la prctica esto no ha ocurrido en todos los casos
11
.
Por lo tanto, para que los PTC sirvan de puerta de acceso a
la proteccin social y a la vez permitan el paso de las familias y los
individuos a otros programas, los sistemas de seleccin y registro de
benefciarios juegan un papel fundamental. Una virtud de estos sistemas
es, precisamente, que pueden extenderse al conjunto de programas
pblicos y, por consiguiente, proporcionar informacin completa sobre
la poblacin atendida por la poltica social y sus programas mediante la
integracin en un registro nico de las bases de datos que mantienen los
distintos sectores e instituciones pblicas.
11
Vanse las diferencias existentes entre los programas Red Solidaria y Tekopor en dos
pases con similares restricciones presupuestarias e institucionales como El Salvador y
Paraguay (Veras Soares y Britto, 2008).
186 CEPAL
Cabe sealar que no solo hay elementos positivos, especialmente
en lo que refere a la estandarizacin de procedimientos y reglas sobre
elegibilidad y el establecimiento de registros de benefciarios, sino tambin
elementos que comportan el riesgo de acentuar el carcter residual y
excluyente de las intervenciones. Este riesgo se plantea cuando los PTC
se basan en estructuras de carcter temporal escasamente integradas
al aparato burocrtico del Estado y muy dependientes de los vaivenes
polticos (vase el captulo II, seccin D.1).
G. Egreso de los programas de transferencia con
corresponsabilidad y proteccin social
Para que los PTC acten como puerta de acceso a la proteccin social, la
graduacin de los programas por parte de las familias no debe entenderse
como motivo de suspensin de las prestaciones una vez cumplidos ciertos
requisitos o superados determinados umbrales y, por lo tanto, como causa
de exclusin de la proteccin social. Por el contrario, estos programas
deberan servir de nexo con las dems medidas de proteccin y promocin
social contempladas en la poltica social. La nocin de graduacin y el
establecimiento de estrategias acordes deberan evocar la idea de un
trnsito por distintas etapas que constituyen un continuo de intervenciones
adecuadas a distintas necesidades bsicas, y vinculadas a la proteccin contra
riesgos y al ejercicio de derechos. Desde este punto de vista, el egreso de
los PTC debera refejar la superacin de la vulnerabilidad socioeconmica
y el logro de un nivel superior de proteccin social, ya sea mediante otros
instrumentos no contributivos o con proteccin social contributiva.
1. Reglas de salida
La implementacin de estrategias sustentables de graduacin de
los programas ha constituido un desafo permantente para los PTC,
relacionado con la capacidad de la poltica social de promover la autonoma
de las personas y potenciar sus capacidades (Veras Soares y Britto, 2008;
Yaschine y Dvila, 2008). Sin embargo, en la regin se ha otorgado ms
importancia a la defnicin de las reglas de salida de los PTC que a las
estrategias de graduacin propiamente tales, lo que en muchos casos se
ha debido en parte a limitaciones presupuestarias o consideraciones
polticas (por ejemplo, el inters por disminuir el tiempo de estada
y aumentar el nmero bruto de benefciarios del programa) que a los
objetivos programticos (Villatoro, 2008)
12
. Tambin se han observado
12
En la Red de Proteccin Social y el Sistema de Atencin a Crisis de Nicaragua, el
plazo de vencimento del prstamo utilizado para financiar los programas limitaba
automticamente la permanencia, sin que estuviera contemplada la transicin a un nuevo
esquema de proteccin.
casos en que sencillamente se dispone que los hogares benefciarios dejen
de recibir los benefcios cuando sus integrantes pierden las condiciones
de elegibilidad, es decir, cuando las familias dejan de ser benefciarios del
programa porque los hijos superan una determinada edad, lo que las deja
en una situacin de vulnerabilidad similar o peor a la que presentaban
antes de la intervencin (Banegas, 2008; Gonzlez de la Rocha, 2008). En
otros casos, se establecen reglas de salida que defnen arbitrariamente un
nmero mximo de aos de participacin
13
.
Tambin hay programas en que los objetivos se toman en cuenta
explcitamente en el diseo de estrategias de graduacin, como ocurre
en Oportunidades, programa en el que ha sido necesario reformular en
forma sistemtica los mecanismos aplicados inicialmente, en un intento
por adecuarlos a sus objetivos (vase el recuadro V.4). En este programa,
as como en Bolsa Famlia del Brasil, PATH de Jamaica y Solidaridad de la
Repblica Dominicana, entre otros, se establecen perodos de permanencia
y existe la posibilidad de recertifcacin (Cecchini y Madariaga, 2010)
14
.
Por ltimo, en algunos PTC se establecen estrategias de salida que
suponen diseos ms elaborados. Tal es el caso de Chile Solidario, en el
que la participacin en el programa est regulada por un esquema de
graduacin en virtud del cual se prev una disminucin progresiva de los
apoyos familiares y las transferencias monetarias, as como la prolongacin
de algunos benefcios ms all del perodo de acompaamiento familiar.
Recuadro V.4
PROBLEMAS DE EGRESO EN PROGRESA-OPORTUNIDADES Y
ESQUEMA DIFERENCIADO DE APOYOS (EDA)
De acuerdo con el objetivo de acumulacin de capital humano del
programa, destinado a incrementar las capacidades de las familias, y con
la intencin de evitar la dependencia de los benefciarios, en Progresa
se prevea mantener los apoyos a los hogares benefciarios mientras se
mantuvieran en condiciones de elegibilidad. Para ello se aplicaba un
procedimiento que consista en verifcar la situacin socioeconmica de los
hogares cada tres aos a partir de la fecha de admisin.
Cuando el programa cambi de nombre y pas a llamarse
Oportunidades, y en virtud de diversas consideraciones, entre otras de tipo
fnanciero, se dise un esquema de graduacin que permita el egreso
13
Por ejemplo, en el Programa de transferencias monetarias condicionadas (CCTP) de
Trinidad y Tabago el lmite es de dos aos, en Subsidios Condicionados a la Asistencia
Escolar de Bogot (Colombia) este vara de dos a tres aos dependiendo del tipo de
subsidio, mientras que en el Programa de Erradicacin del Trabajo Infantil del Brasil el
lmite llega a cuatro aos.
14
En general, la recertificacin se vincula al establecimiento de umbrales de ingreso para
la graduacin del programa que, de no ser superados por las famlias, se traduce en la
actualizacin de su condicin de beneficiarias.
(contina)
188 CEPAL
defnitivo de las familias del programa. A partir de 2003 se comenz a
aplicar un procedimiento similar de recertifcacin de las familias, al que
se aadi una etapa intermedia conforme a un Esquema Diferenciado de
Apoyos, que comenz a regir para las familias que mostraban condiciones
socioeconmicas y mejoras del bienestar consideradas sostenibles.
La aplicacin del Esquema vara de acuedo con la zona geogrfca.
En las comunidades rurales comienza a operar tres aos despus de la
recertifcacin y en los centros urbanos al trmino de un ao. Las familias
transferidas al Esquema dejan de recibir los apoyos educativos para el nivel
primario y el apoyo alimentario, pues se considera que se encuentran en una
situacin que les permite fnanciar por s solas los gastos pertinentes. Las
familias siguen siendo benefciarias del EDA por otros tres aos, luego de lo
cual egresan del programa.
La implementacin del EDA dio origen a serios cuestionamientos
respecto de la adecuacin de los parmetros elegidos (duracin, lnea de
pobreza utilizada en la evaluacin) y de la idoneidad del mecanismo. Diversas
evaluaciones permitieron llegar a la conclusin de que, efectivamente,
al cabo de seis aos de permanencia en el programa, solo alrededor del
20% de las familias lograba superar la lnea de elegibilidad. Se determin
asimismo que un 42% de las familias retrocedera en el futuro y volvera
a quedar bajo dicha lnea. Por otra parte, las familias que se retiraban del
programa presentaban procesos tpicos de reaccin o adaptacin a crisis
econmicas, lo que indicaba que volvan a encontrarse en una situacin de
alta vulnerabilidad.
De 2006 a 2008 se hicieron nuevos ajustes al EDA: entre otras cosas, se
aument a seis el nmero de aos requeridos para la primera evaluacin, se
elimin a los hogares integrados exclusivamente por adultos mayores y se
autoriz a los hogares egresados a solicitar su reincorporacin al programa
en caso de cumplir con determinadas condicionalidades. No obstante,
el mecanismo sigue siendo muy controversial. Las crticas se basan
fundamentalmente en dos argumentos: i) la contradiccin existente entre los
criterios de egreso del EDA sobre la base de evaluaciones de pobreza y los
objetivos de largo plazo del programa en trminos de desarrollo humano y
ii) la inexistencia de una red de proteccin social en Mxico, que permita
absorber de manera adecuada a las familias egresadas mediante el acceso
a programas sociales ms especfcos.
Fuente: I.Yaschine y L. Dvila, Why, when and how should benefciaries leave a CCT
programme, Cash Transfers. Lessons from Africa and Latin America, D. Hailu y F. Veras
Soares (eds.), Poverty in Focus, N 15, Brasilia, Centro Internacional de Polticas para el
Crecimiento Inclusivo, agosto, 2008; Programa de Desarrollo Humano Oportunidades,
Prontuario institucional del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades
[en lnea] http://www.oportunidades.gob.mx/Wn_Publicaciones/Pub_anter.html;
M. Gonzlez de la Rocha Programas de transferencias condicionadas. Sugerencias
para mejorar su operacin e impacto, Futuro de las familias y desafos para las polticas,
I. Arriagada (ed.), serie Seminarios y conferencias, N 52 (LC/L.2888-P), Santiago de
Chile, Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), 2008; Israel
Banegas, Trayectorias de bienestar y vulnerabilidad: Anlisis de un panel de hogares
incorporados al programa Oportunidades (1997-2006), documento presentado en el
tercer Congreso de la Asociacin Latinoamericana de Poblacin (ALAP), Crdoba, 24
a 26 de septiembre [en lnea] http://www.alapop.org/2009/images/DOCSFINAIS_PDF/
ALAP_2008_FINAL_180.pdf, 2008.
2. Generacin de ingreso e insercin laboral
La promocin del trabajo decente es central para la superacin de
la pobreza y los PTC pueden cumplir una funcin importante como va
de conexin e insercin de la poblacin. De hecho, ya se ha comenzado a
incorporar en los programas actividades tendientes al fortalecimiento de
la oferta (capacitacin tcnica y profesional, y nivelacin de estudios de
educacin primaria y secundaria) y de la demanda de trabajo (programas
de microcrdito, servicios de intermediacin laboral y generacin
directa e indirecta de empleo) (OEA/CEPAL/OIT, 2010), con el objetivo
de facilitar un egreso sustentable de los PTC a las familias benefciarias
(Yaschine y Dvila, 2008).
Si bien las acciones previstas son un valioso intento de insercin
de las personas ms pobres y vulnerables en el empleo, plantean
problemas de adecuacin entre la oferta de empleos y el perfl de los
benefciarios, de vinculacin con el sector privado generador de empleo,
de seguimiento de las personas colocadas, de restriccin de los recursos
fnancieros y humanos, y de falta de polticas complementarias que
permitan a las mujeres conciliar la carga de cuidado en el hogar con
la participacin en el programa. La informacin disponible demuestra
que, en general, los benefciarios de los PTC no logran insertarse en
un empleo estable, y que las mujeres y los jvenes presentan mayores
difcultades. Los dfcits de formacin educacional, la escasez de
oportunidades laborales en el mbito territorial, y las brechas y barreras
tnicas y de gnero conspiran contra la posibilidad de los programas de
impulsar procesos dinmicos de incorporacin de la poblacin pobre al
mercado laboral (OEA/CEPAL/OIT, 2010).
Varios ejemplos de habilitacin laboral y generacin de ingresos a
travs de los PTC ponen en evidencia la complejidad de la provisin de
respuestas adecuadas a la heterogeneidad de condiciones y necesidades
de los benefciarios. No todas las familias que participan en los PTC, por
ejemplo, tienen la misma capacidad de insercin en el mercado laboral
(CEPAL, 2009a), de aprovechar las posibilidades ofrecidas por programas
de microcrdito y microemprendimiento (MIDEPLAN, 2009a; 2009b) o de
internalizar adecuadamente el trabajo psicosocial que se realiza con ellas
(Nun y Trucco, 2008).
Las evaluaciones de Chile Solidario muestran que la concesin
de microcrditos a familias muy pobres puede ser poco efectiva desde
el punto de vista de la generacin de ingresos. Esto se debe, entre otras
cosas, a la inexperiencia en materia de negocios, la escasa pertinencia
de algunos proyectos y la imposibilidad de proyectar una inversin en
medio de una emergencia econmica para la obtencin de ingresos en
190 CEPAL
el futuro (MIDEPLAN, 2006). Lo que ocurre entonces es que muchos
proyectos terminan funcionando en la informalidad o sencillamente
fracasan (MIDEPLAN, 2006); de hecho, se dan situaciones en que
los benefciarios inclusan optan por vender los bienes de capital
adquiridos para percibir ingresos inmediatos. En el caso del Brasil,
Braga, Leandro y Lyra Jnior (2008) observan que Bolsa Famlia y
Crediamigo, programa complementario de microcrdito ejecutado
en las regiones del norte del pas, se limitaban fundamentalmente al
refuerzo de emprendimientos preexistentes. En efecto, se determin
que en el 82% de los casos el crdito se utiliz para ampliar negocios
ya establecidos
15
.
Estos ejemplos ilustran la limitacin que pueden tener las acciones
relacionadas con los microemprendimientos como estrategias efectivas
de generacin inmediata de ingresos de las familias pobres, que al
parecer tienden a reforzar las capacidades previamente incorporadas,
en lugar de desarrollar nuevas alternativas de percepcin de ingresos.
Por eso, y si bien muchas de las estrategias empleadas pueden ser
importantes para hacer frente a situaciones de emergencia y mantener
niveles de subsistencia, debieran ser consideradas como una solucin
de carcter transitorio que posibilita el acceso a un empleo de calidad
(Rodrguez y Alvarado, 2008). Efectivamente, en el caso de Chile
Solidario se ha observado que cuando los jefes de hogar acceden a un
empleo que se percibe como bien remunerado y en un ambiente laboral
valorado, el desarrollo de un microemprendimiento no se considera
atractivo (MIDEPLAN, 2009a; 2009b).
Al respecto, algunos autores (Len, 2008; Medeiros, Britto
y Veras Soares, 2008) destacan la importancia de las medidas que
inciden directamente en el mercado del trabajo, ya sea de proteccin
social propiamente tal (regulacin del mercado laboral, seguros de
desempleo) o de fomento e incentivo de la contratacin de mano de
obra con amplia participacin del sector privado, y de la adecuada
vinculacin de los benefciarios con los esquemas de proteccin
social contributiva. Efectivamente, lo ocurrido con Chile Solidario
demuestra que uno de los aspectos del programa en los que se oberva
un mayor incumplimiento (83,3%) es el egreso con al menos uno de sus
miembros que trabaje regularmente y tenga una remuneracin estable
(MIDEPLAN, 2009a; 2009b).
15
Cabe advertir que la muestra utilizada no es representativa de las familias beneficiarias
de Bolsa Famlia ni de las que participan en el programa Crediamigo.
Lo anterior confrma la importancia de un enfoque integral que
suponga la aplicacin de procedimientos y reglamentos que vinculen
distintas estructuras de la poltica social, que estn en consonancia con
los objetivos de cada programa por ejemplo, en trminos de garantizar
determinados niveles de ingreso o de la acumulacin de capital
humano, y que estn debidamente articulados con el resto de la oferta
pblica. Lo anterior permitira que el egreso de una familia del nivel
inicial que suponen los PTC no signifque volver a convertirse en parte
de la demanda insatisfecha de los mismos programas, sino ascender
progresivamente a niveles ms altos de proteccin social y bienestar.
Captulo VI
Consolidacin de la proteccin social en
Amrica Latina: principales desafos
En este libro se han analizado distintos elementos que conforman los ejes
del debate reciente sobre proteccin social en Amrica Latina. En este
marco, se han distinguido aspectos conceptuales, histricos, normativos y
de poltica social, e identifcado cuatro enfoques de proteccin social que
dan forma a las polticas y los programas vigentes en la regin.
Como se ha sealado, tanto en el plano terico como en el que
concierne al diseo de las polticas sociales se instala con creciente fuerza la
idea de un enfoque de la proteccin social ms integral y de corte ciudadano,
que se funda en la complementariedad de diversos marcos normativos y
conceptuales e incluye los derechos humanos, las necesidades bsicas y el
riesgo. De manera paulatina se transita desde un enfoque dual centrado en
quienes cuentan con un empleo formal estable o los que viven en situacin
de extrema pobreza, hacia un modelo ms inclusivo que garantiza a toda la
ciudadana el acceso a la proteccin social. Esto no signifca desatender las
acciones y el destino de los recursos a favor de quienes ms los necesitan
por razones de equidad, justicia o efciencia, sino repensar las medidas de
proteccin con una mirada ms amplia y universal. Al mismo tiempo, se
redefnen los modelos de gestin pblica en torno a las polticas diseadas,
lo que transforma a la coordinacin interinstitucional en uno de los grandes
desafos para la regin en esta materia.
Este enfoque responde tambin a las necesidades que enfrentan los
pases latinoamericanos de cara a un contexto marcado por la globalizacin,
las crisis econmicas, el incumplimiento de la promesa del pleno empleo y
el envejecimiento de la poblacin. Se estn elaborando diversas propuestas
194 CEPAL
e iniciativas sobre proteccin social que apuntan a profundizar su rol
en este escenario y evidencian la necesidad de lograr nuevos consensos,
con pactos sociales y fscales que garanticen el acceso universal a las
prestaciones en un entorno de solidaridad y efciencia (CEPAL, 2006).
Pese al inters alcanzado por un enfoque integral que salvaguarde
las garantas ciudadanas, no hay una nica alternativa para disear los
programas de proteccin social, los que presentan una amplia variedad
dependiendo de las prioridades polticas y de inversin social as
como del nivel de desarrollo de cada pas. Por una parte, algunos han
centrado sus acciones en las polticas de proteccin social no contributiva,
por ejemplo los programas de transferencias con corresponsabilidad
(PTC), como un primer gran esfuerzo para extenderla a quienes han
estado histricamente excluidos. Por otra parte, hay pases que combinan
las polticas de proteccin social no contributiva de ndole selectiva
con iniciativas orientadas a universalizar determinadas prestaciones
como las pensiones para los adultos mayores en Mxico, D.F. y la Renta
Dignidad en el Estado Plurinacional de Bolivia. Por ltimo, otros pases
han procurado conformar sistemas articulados de proteccin social,
en los que convergen de manera ms activa las polticas contributivas y
no contributivas enfocadas sobre todo en quienes viven en situacin
de pobreza y vulnerabilidad, otorgando garantas de derechos. Estas
polticas defnen arreglos ad hoc y variables segn los requerimientos de
los distintos grupos de poblacin.
En dicho contexto, existen mltiples lecciones que pueden extraerse
de las experiencias de la regin en cuanto a las polticas de proteccin
social. Lograr un avance gradual hasta extenderla a toda la ciudadana,
consolidando etapas e instrumentos, parece ser una leccin de suma
importancia, como muestran la Argentina, el Brasil y Chile. En segundo
lugar, se constata el papel de las trayectorias y tradiciones institucionales,
donde resalta el efecto acumulativo de las distintas experiencias para
adoptar programas e instrumentos universales de proteccin social, como
en los casos de Costa Rica y el Uruguay. No obstante, ello no signifca
mantener inalteradas las lgicas de las estructuras institucionales, sino
reconocer el aporte de las culturas y tradiciones histricas a la hora de
disear nuevos sistemas de poltica social.
Brindar una proteccin social universal por medio de sistemas
contributivos y no contributivos articulados entre s y diseados desde
un prisma ciudadano e inclusivo es un objetivo realista que se debe
perseguir. En el marco de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT,
2009), se ha propuesto, por ejemplo, ampliar el piso bsico de proteccin
social de carcter no contributivo (vase el recuadro I.1), agregndole,
como en una escalera, un segundo nivel de prestaciones contributivas
obligatorias y, por ltimo, en el caso de quienes necesitan o desean
niveles elevados de proteccin, un escaln superior seguros privados
voluntarios. Sin embargo, el camino no est totalmente pavimentado y,
para alcanzar el xito esperado, se requieren acciones especiales basadas
en acuerdos sociales y fscales adaptados a la realidad de cada pas, sin
los cuales los riesgos de fracaso se pueden materializar y perpetuar la
realidad dual vigente.
Al mismo tiempo, existen mltiples mbitos para seguir
profundizando las deliberaciones sobre la proteccin social, entre los que
se encuentra la regulacin de los mercados laborales tercer componente
de una proteccin social integral, que ha sido objeto de un escaso anlisis
en cuanto a sus potenciales instrumentos, estrategias y posibilidades de
afanzamiento en la regin. Por ello, se hace necesario visibilizar su aporte
e identifcar polticas para su fortalecimiento.
Adems de abordar de manera ms explcita las polticas destinadas
a regular el mercado laboral como tal, las polticas de proteccin social
se ven tambin enfrentadas a la necesidad de afanzar los vnculos con
las polticas laborales activas. Estas remiten a las acciones orientadas a
incrementar la empleabilidad y las remuneraciones de quienes tienen
mayor difcultad para insertarse en el mercado y aumentar el bienestar
de los trabajadores y sus familias (Bertranou y Paz, 2007, pg. 52), sobre
todo de las mujeres, los jvenes y aquellos grupos que tradicionalmente
han permanecido ms alejados del empleo formal los pueblos indgenas
y personas en situacin de pobreza o pobreza extrema, entre otros. Por lo
tanto, estas polticas abarcan aquellas que procuran ampliar los activos de
los trabajadores por ejemplo, mediante la capacitacin y prevenir su
deterioro por medio de los seguros de desempleo.
En las secciones siguientes se presentan algunos de los desafos de
implementar un sistema integral de proteccin social inclusiva.
A. Enfoque de derechos: factibilidad de
implementacin en la regin
Los desafos ms acuciantes en cuanto a la posibilidad de crear mecanismos
que permitan lograr un avance sostenido en el resguardo de los derechos
econmicos, sociales y culturales (DESC) involucran el vnculo entre el
logro de la voluntad poltica para identifcar los compromisos con acciones
concretas de poltica social y el otorgamiento de garantas explcitas
con sustento jurdico, capacidad institucional y sufcientes niveles de
fnanciamiento para la realizacin progresiva de estos derechos.
196 CEPAL
Dado este escenario, se requieren ms acciones para fjar estndares
e indicadores que puedan dar mejor cuenta de los avances en esta materia.
Esto reviste particular relevancia en un contexto donde los derechos
sociales estn lejos de ser realizados y donde persisten la desproteccin del
empleo y una pobreza que afecta a gran parte de la poblacin.
Para alcanzar dichos estndares, se debe contar con una estructura
legal y administrativa adecuada, pues su sostenibilidad depende de la
existencia de leyes y reglamentos que velen por su cumplimiento y
normas claras que estipulen cules son las instituciones encargadas de su
funcionamiento, control y seguimiento. Por ello, para instrumentar este
proceso, no basta con la mera voluntad poltica, sino que se deben tener
presentes los desafos que plantea la discusin legal en cada pas. As,
junto con el diseo tcnico ha de preverse la estrategia comunicacional y
administrativa que posibilite su formalizacin normativa. Es muy posible
que en algunos casos el sustrato jurdico del sistema de proteccin no
ofrezca un proceso fcil ni rpido, por lo que el escollo resultante ser
ver cmo poner en marcha una implementacin progresiva, basada
en decretos administrativos, que permita disminuir los costos de
oportunidad que su demora podra infigirle a la poblacin, mientras
se crea un espacio poltico que facilite su concrecin mediante leyes
orientadas a fortalecer su sostenibilidad.
Al mismo tiempo, para una correcta gestin que tome en cuenta
los estndares establecidos, se requieren mecanismos activos de
participacin e instancias de control social, tanto de tipo ciudadano por
ejemplo veeduras, contraloras, organizaciones no gubernamentales y
agrupaciones de benefciarios como relacionados con los organismos
internacionales, con un compromiso ms directo con el control del
progreso en materia de derechos econmicos, sociales y culturales por
ejemplo, por medio del Comit del Pacto Internacional de Derechos
Econmicos, Sociales y Culturales. As, Artigas (2005) plantea, por ejemplo,
la necesidad de fortalecer las facultades de la defensora del pueblo
(ombudsman) para que logre mediar entre la judicializacin de las causas
relativas al incumplimiento de estos derechos y la creacin de mecanismos
institucionales.
Un aspecto bsico de un sistema sostenible desde el punto de
vista fscal es que los derechos se defnan de manera operativamente
incremental (Artigas, 2005; Naciones Unidas, 2009b). En efecto, en la regin
el principal lmite del llamado nuevo constitucionalismo caracterizado
por una mayor incorporacin de los derechos humanos a su estructura
es el de las condiciones materiales requeridas para que estos derechos
no sean letra muerta (Gargarella y Courtis, 2009). El desafo consiste en
poder conjugar ambas dimensiones el derecho y la sostenibilidad legal,
operacional y econmica para defnir pisos mnimos que, por una parte,
constituyan un verdadero aporte para alcanzar los objetivos y, por la
otra, tengan sufciente capacidad de gestin y no afecten los equilibrios
macroeconmicos. Un ejemplo de esta alternativa es el Plan de Acceso
Universal con Garantas Explcitas (AUGE) llevado a cabo en Chile, donde
la cobertura de patologas con atencin garantizada ha ido aumentando
progresivamete a medida que se incrementaban los recursos y la capacidad
de administrarlos.
Cabe tambin tomar en cuenta la capacidad de los pases de la regin
para hacer frente a los desafos que implica mejorar la institucionalidad
social. La ampliacin de la cobertura y la puesta en marcha de complejos
sistemas destinados a monitorear y controlar las condicionalidades y los
mecanismos de focalizacin, entre otros, obligan a movilizar recursos
fnancieros e institucionales que muchas veces implican altos costos de
oportunidad, adems de imponerles elevados niveles de cargas laborales
adicionales a los sectores involucrados (Parra Corra y Perez Ribas, 2008;
Villatoro, 2008). Veras Soares y Britto (2008) plantean que en los pases de
bajos recursos surge una disyuntiva entre mejorar la capacidad institucional
y ampliar el nivel y la cobertura de los benefcios (vase Cecchini, 2009).
Por ende, adems de dimensionar las acciones requeridas, el desafo radica
en cmo ajustar su implementacin a la capacidad fnanciera existente o
ampliar dicha capacidad de manera sostenible para benefcio de toda la
poltica social, de manera que no signifquen una proteccin presente pero
una vulnerabilidad futura.
Como ha destacado la CEPAL (2000, pg. 50), la sola declaracin
poltica de reconocimiento de los DESC no permite crear riqueza
o repartir lo inexistente. Su instrumentacin debe ser por lo tanto
compatible con el nivel de desarrollo alcanzado y, como se ver en la
siguiente seccin, con el pacto fscal imperante en cada sociedad, para as
evitar que se traduzca en expectativas insatisfechas o en desequilibrios
macroeconmicos que afecten, por otras vas, a los sectores sociales a los
cuales se busca proteger.
Dar cuenta adecuadamente de estos desafos no es una tarea fcil, pues
cabe preguntarse dnde est el lmite en que las restricciones institucionales
y econmicas no terminan atentando contra el derecho y viceversa, sobre
todo en un continente que an tiene grandes retos de crecimiento, as como
importantes tareas pendientes en cuanto a la desigualdad y presupuestos
sociales restringidos, asociados a bajas cargas tributarias y acotadas tasas
de recaudacin. Por consiguiente, se requiere un impulso ms fuerte hacia
un modelo de crecimiento con mejor distribucin del ingreso, lo que exige
entender que ambos elementos forman parte de un mismo fenmeno en
lugar de tareas secuenciales. As como en toda sociedad el crecimiento
198 CEPAL
es necesario para contar con recursos que luego puedan distribuirse, los
avances en equidad e igualdad producen un activo fundamental para
promoverlo, aumentan el capital humano y social, disminuyen el riesgo de
las inversiones e incrementan la demanda interna.
B. El nanciamiento: mltiples demandas
y escasos recursos
Uno de los principales desafos de contar con un sistema integral de
proteccin social es crear las condiciones que permitan tener sufcientes
recursos y fuentes estables de fnanciamiento. Al respecto, la CEPAL (1998,
2006) ha planteado la necesidad de un pacto fscal que sirva de acuerdo
poltico entre los distintos sectores sociales y que determine la estructura
y nivel impositivos y la asignacin de las inversiones. Este pacto fscal es
el correlato del contrato social o, dicho con otras palabras, su condicin
material de viabilidad. Por lo tanto, su fortaleza o debilidad se refeja en la
robustez o fragilidad de las fnanzas pblicas.
Ahora bien, este pacto requiere de ajustes de difcil resolucin en
un contexto como el latinoamericano. Entre otros aspectos que se deben
abordar, se pueden mencionar el dfcit poltico-institucional, la erosin de la
ciudadana fscal, la informalidad laboral, los cambios experimentados por
los sistemas tributarios que pasan de estar basados en impuestos directos
a indirectos y la difcultad para aprovechar coyunturas macrofscales
favorables que puedan minimizar los efectos de los frecuentes choques
econmicos en la regin (Basombro, 2009, pgs. 36-37).
Dado el incremento de las demandas que supone avanzar hacia un
modelo de proteccin inclusivo, los esfuerzos pblicos y privados debern
ser mayores. Un punto de encuentro en los debates es que, para refundar la
arquitectura de proteccin social de Amrica Latina en el nuevo milenio, se
requiere un exhaustivo anlisis del impacto fscal de las diversas medidas
as como la adopcin de instrumentos contracclicos (CEPAL, 2009b). Esto
se traduce en una mayor inversin fscal, que resulta difcil evitar y que
en el mediano y largo plazo exigir inyectar nuevos recursos y hacer un
uso ms efciente de los ya disponibles (CEPAL, 2010a; Lo Vuolo, 2009).
Asimismo, cabe recordar que los costos econmicos asociados a la falta de
proteccin de la poblacin no son irrelevantes sino al contrario, como se ha
demostrado en los estudios sobre desnutricin infantil de la CEPAL y el
Programa Mundial de Alimentos (Martnez y Fernndez, 2007 y 2009)
1
.
1
El costo directo de la atencin sanitaria y los servicios educativos junto con la prdida de
productividad debido a los 5,4 millones de personas que no llegaron a formar parte de
la poblacin en edad de trabajar y la brecha de dos aos de escolaridad que presentaran
quienes han sufrido desnutricin infantil equivalieron al 6,4% del PIB de la Repblica
Por su parte, el bono demogrfco (vase el recuadro IV.4) representa
una potencial fuente de ahorro que, para ser efectiva, requiere ampliar
el trabajo decente y la formalizacin del empleo a fn de aumentar la
capacidad de recaudar recursos por medio del sistema contributivo. De
lo contrario, se puede perder la oportunidad de brindar sostenibilidad
fnanciera a las futuras demandas que traer aparejadas el envejecimiento
de la poblacin.
Aun cuando la necesidad de mayores recursos sea vlida para toda
la regin, los desafos nacionales son heterogneos, tanto como prioridad
macroeconmica como por volumen de recursos. En particular, los retos
resultan ms acuciantes para los pases con mayores brechas de bienestar,
es decir, con un PIB per cpita ms bajo, mayores tasas de dependencia
demogrfca, mercados de trabajo ms informales, una menor cobertura
de la proteccin social, mayores niveles de pobreza y una inversin social
menor no solo per cpita sino tambin como porcentaje del PIB los
pases del grupo III: Estado Plurinacional de Bolivia, Ecuador, El Salvador,
Guatemala, Honduras, Nicaragua, Paraguay, Per y Repblica Dominicana
(vase el cuadro II.1). Estos desafos disminuyen conforme nos acercamos
a pases con una menor brecha de bienestar los pases del grupo I:
Argentina, Brasil, Costa Rica, Panam y Uruguay, donde todos estos
parmetros se desplazan hacia situaciones menos crticas (CEPAL, 2010b).
Segn estimaciones de la CEPAL (2010b, anexo III), el costo asociado
de una potencial transferencia equivalente a media lnea de pobreza en el
caso de los nios de 5 a 14 aos y a una lnea de pobreza en el caso de los
nios y nias menores de 5 aos, adultos mayores de 65 aos y personas
desempleadas que viven en hogares vulnerables a la pobreza con ingresos
inferiores a 1,8 veces la lnea de pobreza representara el 2% o menos del
PIB de la Argentina, Chile y el Uruguay, y entre el 15% y el 18% del PIB de
Honduras, el Estado Plurinacional de Bolivia y Nicaragua. A su vez, el costo
de estas transferencias a todas las personas de las categoras y no solo a
aquellas que viven en hogares vulnerables a la pobreza representara entre el
4,3% del PIB de Chile, como mnimo, y el 19,8% del PIB de Nicaragua, como
mximo. Por su parte, como se indica en el recuadro I.1, la Organizacin
Internacional del Trabajo (OIT) ha estimado que un piso de proteccin
social para toda la poblacin que vive en situacin de pobreza en el mundo
tendra un costo inferior al 2% del PIB global y que se requerira un 6% del
PIB mundial para brindar una proteccin mnima a todos los que carecen
de acceso a estos sistemas. Como referencia, segn se indica en el cuadro
II.1, la inversin social en Amrica Latina promedia el 14,2% del PIB 666
dlares per cpita, pero con una variabilidad que oscila en promedio
Dominicana y los pases de Centroamrica en 2004 y al 2,6% del PIB del Paraguay y los
pases andinos en 2005. Estos valores representan, en promedio, el 30% de la inversin
social de los respectivos pases en dichos aos (Martnez y Fernndez, 2007 y 2009).
200 CEPAL
entre el 10,0% del PIB 181 dlares de los pases con los menores niveles
de inversin (grupo III) y el 18,5% del PIB 1.220 dlares de los pases
con los mayores niveles (grupo I).
Respecto de estas transferencias no contributivas, la CEPAL (2010b,
pg. 208) ha objetado el argumento segn el cual la entrega de ingresos no
derivados del trabajo surte un efecto negativo en la predisposicin de las
personas a insertarse en el mercado laboral. En primer lugar, se destaca
que los montos de las transferencias vigentes en la regin alcanzan apenas
para satisfacer niveles mnimos de consumo y no garantizan que se podr
salir de la pobreza. En segundo lugar, la evidencia de los ltimos aos
indica que el crecimiento de las transferencias no contributivas ha estado
acompaado de un incremento de las tasas de actividad de los benefciarios.
En tercer lugar, en una regin donde alrededor de un tercio de la poblacin
no accede a ingresos sufcientes para superar la pobreza, no se puede
plantear que la falta de medidas para hacer frente a la vulnerabilidad se
justifca por cuestiones de incentivos.
La CEPAL (2006) tambin ha sealado falencias en las estructuras
tributarias de la regin y la persistencia de inversiones regresivas en
gran parte de los sectores sociales. Sin lugar a dudas, para cambiar esta
coyuntura se requieren medidas tcnicas y polticas de gran calibre
y, sobre todo, slidos consensos sociales capaces de llevar adelante
las reformas necesarias, aun cuando la universalizacin de algunos
servicios o los aumentos de la cobertura no necesariamente involucren un
marcado incremento de la inversin social (CEPAL, 2010b). La necesidad
de implementar polticas fscales activas consiste tambin en mejorar la
calidad de su asignacin y su efcacia (CEPAL, 2010b, pg. 236).
En cuanto a la recaudacin, se ha enfatizado que tanto la carga
impositiva como su estructura y el control de la evasin son elementos
fundamentales. En 2007-2008, la carga tributaria promedio representaba
el 18,3% del PIB de Amrica Latina y el 26,3% del PIB del Caribe, lo que
se considera un nivel bajo respecto del grado de desarrollo relativo de la
regin y las necesidades de recursos que emergen de las polticas pblicas
en marcha
2
.
A su vez, la CEPAL ha sealado que gran parte de la recaudacin
proviene de impuestos sobre el consumo y otros impuestos indirectos,
en tanto menos de un tercio corresponde a impuestos directos sobre los
ingresos, lo que explica que la distribucin del ingreso, despus del pago
2
La carga tributaria de Amrica Latina es la mitad de lo que recaudan los pases de la
Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmicos (OCDE) el 36,2% del PIB
(Gmez Sabaini, Jimnez y Podest, 2010), lo que refleja el gran potencial de aumentar la
tributacin sin afectar la competitividad.
de impuestos, sea aun ms desigual que la distribucin primaria. A esto
se suman los elevados niveles de incumplimiento con las obligaciones
fscales, situacin creada por la evasin impositiva y el trato preferencial
otorgado a las rentas de capital por ejemplo, mediante exenciones y
a la reinversin de utilidades. Todos estos elementos hacen que el pacto
fscal sea necesario para fnanciar las polticas de proteccin social en la
regin (CEPAL 2010b, pgs. 247-254).
As, avanzar hacia pactos sociales sustentados en procesos de dilogo
poltico es un desafo de gran envergadura. La CEPAL (1998, 2006 y 2008b;
Machinea y Cruces, 2006) ya ha identifcado la necesidad de consolidar un
pacto para la proteccin social en los pases de Amrica Latina, blindando
la inversin social consagrada a esta materia, elevando su productividad y
consolidando su rol en las arquitecturas polticas de la regin.
C. La heterogeneidad de la poblacin y las brechas
de proteccin
Como la pobreza y la desigualdad tienen causas diversas y se deben
salvaguardar distintos derechos, para que la proteccin social sea
realmente inclusiva, debe hacerse cargo de las mltiples demandas de
los variados grupos etarios integracin longitudinal y los distintos
grupos de poblacin integracin transversal (vase el captulo IV).
Por ello, si la poblacin es heterognea, la atencin ha de ser
diferencial y especializada, lo que plantea el desafo de alcanzar una
universalidad basada en la especifcidad, a fn de disminuir las brechas en
los mbitos requeridos por cada grupo humano. Esta mirada no ha estado
exenta de debate (Lo Vuolo, 2009), pues aun cuando contribuye a orientar
de una manera ms efcaz la accin pblica en materia de proteccin social,
presenta el riesgo de producir fragmentacin social con una estructura de
servicios para los pobres y otra para los no pobres. Entonces, el desafo
consiste en brindar una oferta diferenciada segn las necesidades, pero
que potencie la igualdad y la cohesin social en lugar de perpetuar las
brechas. En particular, se necesitan estrategias efcaces y solidarias que
lleguen no solo a los pobres sino tambin a la poblacin no pobre pero
vulnerable que no dispone de activos que le permitan enfrentar eventos
crticos de manera adecuada.
El concebir la proteccin como un activo comn a toda la sociedad y
no solo como un bien individual forma parte del desafo de hacer partcipes
a todos sus miembros sobre la base de los derechos, independientemente
de su edad, sexo, condicin laboral u otras caractersticas. As, el reto es
cmo integrar la solidaridad, la efciencia y la equidad en una sociedad
202 CEPAL
que ha caminado ms hacia la capitalizacin individual y los seguros
personales y donde la proteccin se ha circunscrito a la poblacin activa
del sector formal y sus familiares. Para esto se deben disear herramientas
de solidaridad entre las diferentes generaciones, sexos, zonas geogrfcas,
etnias y grupos socioeconmicos, de manera de proteger con recursos
pblicos a los ms desprotegidos los inactivos, pobres y vulnerables,
sobre la base de un nuevo pacto social que reconozca el derecho que les
atinge y el benefcio econmico que supone acortar las brechas y contar
con una sociedad ms cohesionada.
Asimismo, si bien algunos pases prestan creciente atencin a las
necesidades diferenciadas que se generan a partir de la economa del
cuidado dados los requerimientos especiales de proteccin de los distintos
grupos de poblacin y la coordinacin vertical y horizontal necesaria para
satisfacer una demanda diversa (vase el diagrama IV.2), falta avanzar en
el debate acerca de la vulnerabilidad especial que afecta a las mujeres que
carecen de ingresos autnomos y a las que se les atribuye la funcin de
cuidadores principales, lo que limita su desarrollo personal y su capacidad
de participar en el mercado de trabajo, y trae aparejada la consecuente
prdida de productividad potencial.
Por otra parte, en la regin solo tres programas de transferencias
con corresponsabilidad han incorporado de manera explcita a los pueblos
indgenas los ms excluidos de la seguridad social y ms vulnerables a
las situaciones de riesgo debido a su histrica exclusin de las sociedades
de la regin (Len, 2008; Mesa-Lago, 2009), lo que indica que an existe
un gran desafo para universalizar el goce de sus derechos
3
.
As, el desafo consiste en poner en marcha mecanismos dinmicos
de entrada y salida de la amplia batera de polticas sociales implementadas
por cada Estado, de manera de mitigar y superar los riesgos de corto,
mediano y largo plazo de los distintos grupos de la poblacin.
D. La coordinacin intersectorial: un requisito bsico
Como se ha indicado, es posible identifcar una multiplicidad de
instrumentos y propuestas para conformar sistemas integrales de
proteccin social. Un desafo inicial es implementar mecanismos que
hagan posible articular las polticas y sus instrumentos operacionales, de
manera de brindar una respuesta adecuada a las variadas necesidades de
3
En Colombia y Panam se han elaborado modelos especficos de trabajo con comarcas y
familias indgenas, construidos desde un enfoque tnico, mientras que en Mxico se ha
reforzado la presencia del programa Oportunidades en las localidades indgenas (Robles,
2009; Waters, 2009).
proteccin de la ciudadana y cumplir as con los requisitos de integralidad
horizontal (entre sectores) y vertical (entre niveles administrativos)
indicados en el captulo IV.
La lgica que subyace al avance de los componentes de la proteccin
social hacia sistemas integrados presenta una serie de difcultades
institucionales para coordinarlos y articularlos que la gestin pblica
antes no tomaba en cuenta. Si bien en Amrica Latina el tema de la
intersectorialidad se instal durante la dcada pasada en el marco de los
debates sobre reforma y modernizacin del Estado (Cunill, 2005; Repetto,
2010b), su anlisis estuvo anclado sobre todo en experiencias especfcas
que requeran tal coordinacin. El diseo de sistemas integrales de
proteccin y de promocin social impone una nueva lgica, que complica
las tareas y respuestas con las que diversas instituciones y actores estn
comprometidos de manera continua (Acosta y Ramrez, 2004; Ramrez y
Pealoza, 2007, pgs. 56-57).
La coordinacin requerida por un sistema integral de proteccin
social se puede defnir como una instancia o mecanismo permanente
donde los distintos actores e instituciones involucrados se sienten partcipes
socios activos con derechos y deberes y donde todos se benefcian de
los resultados pero tambin deben asumir parte de los costos. Al tomar en
cuenta los componentes que necesita este tipo de sistema para brindar una
oferta horizontalmente integral, aparece como prioritaria la participacin
de las secretaras o ministerios responsables de los asuntos laborales en
ocasiones, separados de los encargados de los temas previsionales y de
seguridad social, como en el caso del Brasil, desarrollo social, salud,
educacin, cajas de previsin o seguro social y administradoras de fondos
previsionales, entre otros. A ellos se debera sumar la representacin, al
menos a nivel consultivo, de instancias propias de los trabajadores, como
asociaciones de sindicatos, organizaciones sociales, organizaciones no
gubernamentales afnes y la comunidad en general.
Cuando la gestin se fundamenta en la coordinacin, se corre el
riesgo de que las difcultades de implementarla y las diferencias entre
sus miembros la conviertan en una excusa para justifcar resultados
insufcientes y la imposibilidad de lograr los objetivos. Para disminuir
dicho riesgo y alcanzar el xito esperado, es preciso contar con una
base analtica comn y acuerdos bsicos sobre los objetivos, metas y
prioridades, y sobre los componentes de la poltica, las instituciones y los
programas involucrados.
Las experiencias de los pases de la regin indican que en la
actualidad el terreno es propicio para poner en marcha y potenciar la
coordinacin. No obstante, esta labor debe profundizarse para alcanzar
una verdadera cultura de la coordinacin interinstitucional, dado que
204 CEPAL
en los Estados se mantienen fuertes lgicas sectoriales. Esto hace difcil,
por ejemplo, articular los mltiples instrumentos de pensiones no
contributivas coexistentes en un pas, como en el caso del Brasil (Levy,
2009; Mesa-Lago, 2009), y torna aun ms evidente la ausencia de entidades
responsables o coordinadoras de los diversos organismos intervinientes en
los sistemas de proteccin social, como en el caso de Colombia (DNP, 2008,
pg. 13). A su vez, ya sea por la yuxtaposicin de instrumentos en torno a
determinados componentes como las pensiones para adultos mayores
en Mxico (Rubio y Garfas, 2010) o por las evidentes difcultades de
funcionamiento originadas en la cultura poltica y el marco reglamentario
como en el caso de Chile, la intersectorialidad sigue siendo una meta
ms que una realidad.
Como se menciona en el captulo IV, articular la oferta de proteccin
social no plantea solo un desafo de integracin horizontal sino tambin
vertical: la heterogeneidad de estructuras de gobierno existentes en la
regin desde pases unitarios hasta federales no permite defnir un
camino nico, sino que profundiza la difcultad de identifcar los sistemas
institucionales que permitiran formular procesos de gestin sinrgicos.
Mientras mayores sean los espacios de autonoma en los niveles regionales
o locales, mayores sern los esfuerzos requeridos para negociar y acordar
objetivos y metas comunes.
Para que los acuerdos entre los distintos sectores o niveles de gobierno
no estn supeditados a coyunturas propias de la gestin, es fundamental
institucionalizarlos por medio de convenios formales de colaboracin
interinstitucional, requisito que conlleva, a su vez, la necesidad de contar
con herramientas legales que posibiliten su establecimiento y faciliten su
puesta en prctica y control.
E. Informacin para una gestin integral: una meta
por alcanzar
Como se ha indicado, la preocupacin por contar con sistemas destinados a
monitorear y evaluar la gestin de polticas sociales est presente desde hace
ms de dos dcadas; sin embargo, sigue siendo una meta por alcanzar.
Hasta principios de la dcada de 1980, las metodologas utilizadas
se basaron en el anlisis costo-benefcio, a raz de su desarrollo en el
mbito de los proyectos productivos y de inversin pblica. A mediados
de dicha dcada, se empez a utilizar el anlisis de efciencia, dada la
difcultad de estimar los benefcios econmicos de los programas sociales,
lo que en paralelo dio inicio al diseo de las evaluaciones de impacto ex
post y el anlisis costo-impacto o costo-efectividad. A partir de mediados
de la dcada de 1990, este ltimo modelo tuvo un amplio crecimiento, que
vino acompaado de una profundizacin del seguimiento fnanciero, el
monitoreo operacional y la evaluacin de los procesos. Lo que ha faltado
es avanzar en el desarrollo de sistemas integrales que permitan efectuar
estimaciones ex ante, monitoreo y evaluaciones ex post de la gestin de los
programas sociales, en general, y la proteccin social, en particular.
Las experiencias de los pases de la regin an no han permitido
crear una verdadera cultura de la evaluacin, entendida como una
herramienta de gestin, sino que en muchos casos esta solo desempea
un papel para la contralora administrativa, el control de presupuestos o
el desarrollo acadmico. Estas visiones no son en s negativas, pero a todas
luces resultan insufcientes para mejorar su efcacia.
El desafo es poder lograr sistemas integrales de informacin
combinando las bondades de las distintos enfoques analticos, para que
faciliten poner la gestin de la calidad en el centro de atencin, es decir,
desempear un papel en cuanto al efectivo logro real y percibido de
los objetivos sociales, la redistribucin del ingreso y el benefcio econmico,
potenciando la efciencia mediante el anlisis de los procesos.
Los avances en la evaluacin se circunscriben a programas y
proyectos especfcos, tanto respecto de las polticas sociales, en general,
como de la proteccin social, en particular. Aunque esto sea un logro
positivo, resulta insufciente: para que la informacin contribuya a la toma
de decisiones relativas a propuestas integrales como la descrita en este
trabajo que comportan la articulacin de diversas intervenciones, se
requieren sistemas de informacin con indicadores sociales, fnancieros
y operacionales que no solo contemplen su gestin especfca sino que
tambin abarquen la totalidad de la poltica social. En otras palabras:
deben estar articulados con el sistema nacional de indicadores sociales
y econmicos y tener en cuenta los datos de monitoreo y evaluacin de
programas y proyectos, como las estadsticas sociales y econmicas
nacionales, procedentes de encuestas de hogares, registros ofciales, las
fnanzas pblicas y las cuentas nacionales, entre otras fuentes.
Por ltimo, en estrecho vnculo con la aproximacin al estudio de
los efectos de las polticas, los sistemas de informacin deben tener en
cuenta no solo el costo de intentar resolver los problemas sino tambin, y
muy particularmente, el costo de no hacerlo (Martnez y Fernndez, 2007).
As, el desafo es que en las decisiones relacionadas con la proteccin
social se incorporen las consecuencias sociales y econmicas presentes
y futuras de la desproteccin: por ejemplo, la prdida de capital
humano y de oportunidades de inversin a raz del incumplimiento de los
acuerdos consagrados en el Pacto Internacional de Derechos Econmicos,
Sociales y Culturales.
206 CEPAL
F. Programas de transferencias con
corresponsabilidad: el sndrome del rbol
de Navidad
Los desafos para el desarrollo de sistemas integrales de proteccin
social hasta aqu enumerados son vlidos para los distintos instrumentos
utilizados para materializarla. Sin embargo, dada la importancia que los
programas de transferencias con corresponsabilidad han adquirido en la
regin para proteger a quienes viven en condicin de pobreza, se destacan
algunos aspectos especfcos que conviene tener en cuenta.
Como se menciona en el captulo V, para ser una herramienta
efcaz de proteccin social y no una mera intervencin aislada y fugaz,
los PTC deben constituirse en una puerta de acceso al sistema y ayudar a
establecer una continuidad entre las prestaciones de los diferentes niveles
de la poltica social. Esto es, deben dar a conocer de manera explcita y con
procedimientos operativos defnidos que los benefciarios ingresan a un
sistema que los conecta con la institucionalidad social en distintos mbitos
y que, por lo tanto, pueden dejar atrs determinados programas, pero no
renuncian a su derecho a la proteccin. Este paso ha de suponer un avance
hacia nuevas alternativas de proteccin, as como el afanzamiento del
acceso a los servicios sociales bsicos. Ello no debe entenderse como un
estado permanente de dependencia de las prestaciones estatales sino, por
el contrario, como una materializacin de la ciudadana social expresada
en la vigilancia de los derechos sociales y el establecimiento de garantas
por parte del Estado.
El grado de institucionalizacin de las polticas universales en
el aparato estatal y la cobertura que han logrado constituyen un buen
indicador de los desafos que cada pas enfrenta en este mbito, pero como
an muchos dependen del fnanciamiento externo proveniente de crditos
y donaciones (vase el cuadro 5 del anexo estadstico), su sostenibilidad en
el tiempo seguir siendo un reto en tanto no pasen a formar parte estable
del presupuesto nacional asignado a este rubro.
En trminos generales, se puede afrmar que la efectividad de los
programas enfocados en la demanda, como los PTC, sobre todo depende
de la capacidad, la cobertura y la calidad de los servicios sociales bsicos
y de las polticas contra la pobreza. Esta capacidad se relaciona con la
infraestructura de los servicios necesaria para cumplir los objetivos de
capital humano de los PTC, la existencia de otros programas y servicios
complementarios que posibiliten la ejecucin de las condicionalidades, un
acervo de conocimientos y experiencias relativos al manejo de polticas y
programas, y los elementos de diseo y gestin.
Para que los programas de transferencias con corresponsabilidad se
constituyan en instrumentos tiles y efcaces para la proteccin social, deben
tener objetivos y funciones precisos, con competencias y responsabilidades
delimitadas. Existen programas que han ampliado su oferta de servicios y
prestaciones sociales mediante la implementacin de acciones especfcas
desde charlas en materia de salud hasta talleres de capacitacin tcnica
y profesional en el marco de los mismos PTC (Cecchini y Madariaga,
2010). Sin embargo, esta modalidad tal vez no sea la ms adecuada, pues
puede desvirtuar o, incluso, contradecir los objetivos de los programas
y amenazar los logros alcanzados. Existe as la amenaza de que los
programas de transferencias con corresponsabilidad se transformen en
una suerte de rbol de Navidad, al que se le aaden mecnicamente nuevas
prestaciones y se le cuelgan ms y ms requerimientos, dando origen a
una estructura omnicomprensiva, pero de escasa especifcidad y efcacia,
que tiende a independizarse de la gestin de la poltica pblica sectorial y
de sus objetivos particulares.
De los elementos detallados en este libro se desprende que lograr
la consolidacin de sistemas de proteccin social inclusiva en Amrica
Latina, con un enfoque de derechos y gestin integral, no es tarea sencilla
sino, por el contrario, requiere importantes esfuerzos polticos, tcnicos,
administrativos, legales y fnancieros. Los pases que deseen avanzar
de manera decidida y con claridad hacia este objetivo tendrn as que
acumular y administrar adecuadamente sus recursos y mantener una
perspectiva de largo plazo, a fn de acometer los mltiples desafos y
difcultades que se presentarn en el camino.
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Anexo 1
La proteccin social y los derechos
econmicos, sociales y culturales
El piso normativo para los requerimientos de proteccin que los Estados
deben cumplir est defnido por el sistema internacional de los derechos
humanos y, en particular, por el conjunto de derechos econmicos, sociales
y culturales. Estos fueron incluidos inicialmente en la Declaracin Universal
de Derechos Humanos (Naciones Unidas, 1948), antecedente directo
del Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales
adoptado por las Naciones Unidas en 1966. En el caso de Amrica Latina
y el Caribe, el sistema interamericano de la Organizacin de los Estados
Americanos (OEA) suscribi en 1969 la Convencin Americana sobre
Derechos Humanos y en 1988 el Protocolo de San Salvador. Tambin cabe
destacar el Convenio 102 de 1952 sobre seguridad social de la Organizacin
Internacional del Trabajo (OIT), ratifcado hasta el momento por ocho pases
de la regin. Estos instrumentos sustentan la importancia de considerar
los derechos como elementos centrales en el enfoque que debe tener la
proteccin social en la regin.
A. La Declaracin Universal de Derechos Humanos
Esta declaracin otorga una gua esencial de los mbitos que el Estado
debe reguardar para cada persona y que comprenden derechos civiles,
polticos, econmicos, sociales y culturales. Contempla en su base el
principio fundamental de la igualdad y la no discriminacin en el acceso a
mecanismos que contribuyan a la realizacin de los derechos.
236 CEPAL
En cuanto a la proteccin social, la Declaracin da cuenta de una
preocupacin temprana en torno a los diversos componentes que luego
darn forma a las polticas. En el artculo 22 se establece el derecho de
todas las personas a la seguridad social y a la satisfaccin de los derechos
econmicos, sociales y culturales.
Los artculos 23 y 24 versan explcitamente sobre los derechos
laborales. En el artculo 23 se defne el derecho al trabajo, que debe ser
libremente elegido y realizado en condiciones equitativas y satisfactorias,
el derecho a recibir igual remuneracin por igual trabajo, y a un salario
que asegure condiciones dignas de vida para el trabajador y su familia.
Este artculo tambin contempla el derecho a estar protegido frente al
desempleo, as como el derecho a la sindicalizacin. El artculo 24 establece
los derechos vinculados al descanso y las condiciones laborales bsicas a
las que las personas deben tener acceso.
En el artculo 25, relacionado con la proteccin social no contributiva,
se establece el derecho a un nivel adecuado de vida que asegure a cada
persona y su familia la salud y el bienestar, y en especial la alimentacin, el
vestuario, la vivienda, la asistencia mdica y el acceso a servicios sociales.
Igualmente, se defne el derecho a la proteccin social de la maternidad y
la infancia. En este artculo tambin se hace mencin a la seguridad social,
en el sentido de que cada persona debe tener acceso a seguros en caso de
desempleo, enfermedad, invalidez, viudez, vejez u otros casos en que se
pierdan los medios de subsistencia por causas involuntarias.
Finalmente, el artculo 26 establece el derecho a la educacin,
obligatoria y gratuita al menos en su nivel bsico. La educacin tcnica
y profesional debe ser generalizada, y el acceso a los estudios superiores
deber ser igual para todos en funcin del mrito.
B. El Pacto Internacional de Derechos Econmicos,
Sociales y Culturales
A partir de este Pacto, es posible identifcar con mayor especifcidad una
serie de aspectos y estndares que deben estar contenidos en las polticas
de proteccin social de los Estados que se han comprometido a realizar
estos derechos y han ratifcado el Pacto. De all la relevancia de desentraar
sus contenidos a la luz de la proteccin social.
Los artculos 1 a 5 del Pacto Internacional de Derechos Econmicos,
Sociales y Culturales establecen los principios que guan los derechos
especfcos reconocidos por la Declaracin y que inspiran un enfoque de
derechos. Resumidamente, estos artculos sealan:
Art. 1: El derecho a la libre determinacin en cuanto a las libertades
polticas de las personas y a la proteccin de sus recursos para buscar el
desarrollo.
Art. 2: Las obligaciones de los Estados signatarios del pacto
en cuanto a respetar, proteger, promover y realizar los derechos aqu
contenidos, los que deben implementarse de manera progresiva, sin
discriminacin, considerando el mximo de los recursos disponibles
y respetando las decisiones soberanas de los Estados respecto de su
aplicabilidad a los no nacionales.
Art. 3: La igualdad entre hombres y mujeres en el acceso a los
mecanismos para la realizacin de los derechos econmicos, sociales y
culturales.
Art. 4: Los lmites que pueden restringir los mbitos de aplicacin
de los derechos econmicos, sociales y culturales como los defnidos por
la legislacin de cada Estado en la medida en que esta sea compatible
con el Pacto.
Art. 5: Los derechos no pueden estar sujetos a ninguna arbitrariedad.
Estos principios otorgan una gua a lo sealado en los nueve
artculos siguientes, que defnen contenidos directamente relacionados con
la proteccin social. Los artculos 6 a 8 versan sobre aspectos vinculados al
trabajo decente y la regulacin de los mercados laborales. Los elementos a
destacar en cada uno de estos artculos son:
Art. 6: El trabajo debe permitir cubrir las propias necesidades y
ser elegido por la persona libremente. Para la realizacin de este derecho,
es necesario garantizar el acceso a instancias de orientacin vocacional,
capacitacin tcnica y entrenamiento, de manera de fortalecer el desarrollo
y empleo productivo. De esta forma, este derecho se vincula tambin con
el acceso de servicios sociales que la proteccin social facilita.
Art. 7: El empleo debe desarrollarse en condiciones justas y
favorables, considerando remuneraciones sufcientes para cubrir
condiciones de vida decentes para los trabajadores y sus familias, y
equivalentes en funcin del trabajo realizado, velando por la igualdad de
las condiciones laborales entre hombres y mujeres. Tambin se incluyen
las regulaciones de seguridad y sanidad en el trabajo, de igualdad de
oportunidades de promocin en el empleo y de perodos de descanso
remunerado.
Art. 8: Es un derecho de los trabajadores la libertad de organizacin
sindical y de huelga.
238 CEPAL
El siguiente conjunto de derechos (artculos 9 a 11) se vinculan
ms directamente con las obligaciones del Estado respecto de resguardar
los ingresos y mantener un nivel de vida adecuado para las personas y
familias. Resumidamente, estos estn orientados a garantizar:
Art. 9: Acceso a la seguridad social y al seguro social.
Art. 10: La proteccin y asistencia de la familia libremente
formada y mientras tiene a su cargo la educacin de los infantes. Este
derecho considera tambin la necesidad de brindar proteccin especial a
la madre en el perodo de gestacin y puerperio, con lo que se relaciona
con la regulacin de los mercados laborales. Al mismo tiempo, precisa
la obligacin estatal de brindar proteccin especial a los nios y jvenes
de la explotacin econmica y social, sancionando el empleo infantil que
vulnere en cualquier medida el bienestar de estos grupos.
Art. 11: Un nivel de vida adecuado para los individuos y sus
familias, incluido el acceso a niveles de alimentacin, vestuario y vivienda
adecuados y el mejoramiento permanente de las condiciones de vida. En
este mbito, este derecho se vincula al acceso a los servicios sociales.
En los artculos 12 a 14 se determinan dos mbitos clave para los
servicios sociales que deben ser resguardados por los Estados, a saber:
Art. 12: Derecho al nivel ms alto de salud fsica y mental,
defniendo las garantas estatales en el sentido de implementar medidas
para reducir la mortalidad infantil y fortalecer el desarrollo saludable en
la niez; prevenir, tratar y controlar las enfermedades; brindar atencin
mdica, y mejorar aspectos de higiene ambiental e industrial.
Art. 13: Derecho a la educacin, estableciendo que la educacin
primaria gratuita es una obligacin del Estado y debe ser obligatoria y
estar disponible para toda persona. Asimismo, la educacin secundaria
y superior gratuita debe ser garantizada progresivamente, as como la
educacin bsica de quienes no recibieron o no completaron ese ciclo.
Art. 14: En el caso de aquellos pases en los que la educacin primaria
no sea gratuita y obligatoria en todo el territorio, debe fjarse un plan de
accin progresiva en el plazo de dos aos para realizar este derecho.
Finalmente, el artculo 15 especifca los contenidos relativos
al derecho a la cultura y a los benefcios del progreso cientfco, el que,
si bien no est directamente relacionado con la proteccin social, puede
verse como un resultado de esta, en cuanto remite al plano ms amplio del
bienestar y el desarrollo humano, y debe ser entendido como un campo de
accin transversal a cada una de sus funciones.
En conformidad con el enfoque de derechos y la interrelacin
que este defne en el conjunto de los derechos humanos reconocidos, los
derechos establecidos por la Declaracin Universal de Derechos Humanos
y el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales
deben tambin articularse con todos aquellos reconocidos por otros
convenios y protocolos, como el Convenio 169 sobre pueblos indgenas y
tribales (OIT, 1989), la Convencin sobre los Derechos del Nio (Naciones
Unidas, 1989) y la Convencin Internacional sobre la Eliminacin de todas
las Formas de Discriminacin Racial (Naciones Unidas, 1965), entre otros.
C. La Convencin Americana sobre Derechos
Humanos y el Protocolo de San Salvador
Esta Convencin establece, en su captulo III (artculo 26), el compromiso
de los Estados miembros de la OEA con la realizacin progresiva de
los derechos que se derivan de las normas econmicas, sociales y sobre
educacin, ciencia y cultura. Se establece que este compromiso debe
operar conforme a los recursos disponibles. En tanto, el Protocolo de
San Salvador, sucrito en 1988, se enfoca especfcamente en materias de
derechos econmicos, sociales y culturales
1
.
En los artculos 1 a 5 del Protocolo de San Salvador se establecen
las normas generales de operacin para los Estados que lo suscriben
respecto de las medidas a adoptar en estas materias. En particular, en el
artculo 1 se aclara que se trata de medidas progresivas, con arreglo al
mximo de los recursos disponibles por los Estados; el artculo 2 dicta la
obligacin que tienen los Estados de implementar las medidas legislativas
que fueren necesarias para hacer efectivo el resguardo de los derechos, y
el artculo 3 establece que estas medidas deben implementarse de manera
no discriminatoria. En los artculos 4 y 5 se establece que las restricciones
a tales derechos solo pueden realizarse mediante leyes orientadas a
garantizar el bienestar general y el funcionamiento democrtico.
Los artculos 6 a 8 se centran en los derechos econmicos vinculados
al mundo del trabajo. Estos sealan:
Art. 6: El derecho de toda persona al trabajo, libremente escogido y
que le permita acceder a una vida digna. Los Estados deben implementar
medidas tendientes al pleno empleo, orientacin vocacional y capacitacin
tcnico-profesional, las que deben dirigirse especialmente a personas
con alguna discapacidad y a las mujeres, de manera de garantizar su
insercin laboral.
1
El Protocolo entr en vigencia en noviembre de 1999.
240 CEPAL
Art. 7: El trabajo debe ser realizado en condiciones justas, equitativas
y satisfactorias en cuanto a remuneraciones, vocacin, reconocimiento,
estabilidad, seguridad e higiene, extensin de la jornada laboral y descanso.
En particular, se establecen medidas de proteccin al trabajo infantil,
estableciendo que cualquier actividad que realicen nios menores de 16
aos no puede interferir de ninguna manera con la asistencia escolar.
Art. 8: Se establece el derecho a la sindicalizacin, en consonancia
con lo establecido por las Naciones Unidas (1948) y el Pacto Internacional
de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (Naciones Unidas, 1966).
Por otra parte, el artculo 9 establece el derecho a la seguridad social,
la que debe ser garantizada a toda persona, ante los eventos asociados a la
vejez y discapacidad que le impidan mantener condiciones de vida digna.
Este artculo tambin establece el derecho al seguro de sobrevivencia
para los dependientes de los trabajadores. Con respecto a la seguridad
social vinculada al empleo formal, este derecho deber cubrir la atencin
mdica, el subsidio o jubilacin en casos de accidentes de trabajo o de
enfermedad profesional y la licencia retribuida por maternidad antes y
despus del parto.
Los artculos 10, 12 y 13 versan sobre mbitos de alta relevancia para
los servicios sociales:
Art. 10: Establece el derecho al disfrute del nivel ms alto de
bienestar fsico, mental y social. Los Estados partes se comprometen a
reconocer la salud como un bien pblico y ante el cual la atencin primaria,
la inmunizacin contra enfermedades infecciosas, la educacin para la
prevencin y el tratamiento de enfermedades deben estar garantizados
para toda persona que se encuentre bajo su jurisdiccin.
Art. 12: Defne el derecho a la nutricin adecuada para alcanzar el
ms alto nivel posible de desarrollo fsico, emocional e intelectual. Para
erradicar la desnutricin, se debe perfeccionar los mtodos de produccin,
aprovisionamiento y distribucin de alimentos.
Art. 13: Determina el derecho a la educacin para todas las personas.
Los Estados deben garantizar la educacin primaria obligatoria y asequible
gratuitamente y la implementacin progresiva del acceso gratuito a la
educacin secundaria y superior. Al mismo tiempo, se deben fomentar
mecanismos para que quienes no lo hayan hecho completen la educacin
bsica, as como implementar programas de educacin diferencial.
Por su parte, los artculos 11 y 14 defnen mbitos fundamentales para
el conjunto de los derechos econmicos, sociales y culturales, tales como el
derecho a un medio ambiente sano y el derecho a los benefcios de la cultura.
Finalmente, los artculos 15 a 18 establecen una serie de regulaciones con
respecto a la proteccin especial de la familia y los grupos ms vulnerables
de la poblacin. Entre las reas ms directamente vinculadas a la proteccin
social, estas regulaciones incluyen las siguientes:
Art. 15: El Estado debe velar por el mejoramiento de las condiciones
materiales de las familias. En especial, los Estados se comprometen a
resguardar la proteccin de la madre antes y despus del parto, garantizar
una adecuada alimentacin durante la lactancia, la niez y la etapa escolar,
e implementar medidas de proteccin a los adolescentes para el pleno
desarrollo de sus capacidades.
Art. 16: Se reitera el derecho a la educacin gratuita y obligatoria de
todo nio, al menos en el nivel primario.
Art. 17: Establece el derecho de las personas de la tercera edad a
ser benefciados, de manera progresiva y en caso de que lo necesiten, con
instalaciones adecuadas de atencin mdica y alimentacin y programas
laborales especfcos. Se incentivar el papel de las organizaciones sociales
para el mejoramiento de la calidad de vida de estas personas.
Art. 18: En el caso de las personas que poseen alguna discapacidad,
los Estados debern implementar programas laborales especfcos, de
apoyo familiar y de incentivo a la formacin de organizaciones sociales
especfcamente dedicadas a esta poblacin.
D. El Convenio 102 de la OIT sobre la seguridad social
(norma mnima)
Este convenio establece normas mnimas que pueden determinarse
en relacin con el nivel salarial de los pases para las prestaciones de
la seguridad social y las condiciones de acceso a ellas. Abarca nueve
reas de la seguridad social, a saber: i) asistencia mdica (artculos
7 a 12); ii) prestaciones monetarias por enfermedad (artculos 13 a 18);
iii) prestaciones por desempleo (artculos 19 a 24); iv) prestaciones a
la vejez (artculos 25 a 30); v) prestaciones por accidentes de trabajo y
enfermedades profesionales (artculos 31 a 38); vi) prestaciones familiares
(artculos 39 a 45); vii) prestaciones por maternidad (artculos 46 a 52);
viii) prestaciones por invalidez (artculos 53 a 58), y ix) prestaciones a
sobrevivientes (artculos 59 a 64).
En Amrica Latina y el Caribe, el Convenio ha sido ratifcado por
Barbados, el Brasil, Costa Rica, el Ecuador, el Estado Plurinacional de
Bolivia, Mxico, el Per y la Repblica Bolivariana de Venezuela. Los
Estados pueden ratifcar el Convenio aceptando las normas de al menos
tres de las nueve reas y ms adelante acatar las obligaciones derivadas
242 CEPAL
de otras reas, con lo que se permite alcanzar progresivamente todos
los objetivos all establecidos. Asimismo, pueden preverse excepciones
temporales para los pases cuyos servicios mdicos y economa no estn
sufcientemente desarrollados, a fn de permitirles restringir el mbito de
aplicacin del Convenio y la cobertura de las prestaciones otorgadas.
Anexo 2
Tres grandes referentes para los programas de
transferencias con corresponsabilidad
en la regin
A. Programa Progresa-Oportunidades
El Programa de Educacin, Salud y Alimentacin (Progresa, actualmente
Oportunidades), que nace en 1997 con el propsito de instalar un nuevo
enfoque en las polticas para la superacin de la pobreza aplicadas
hasta ese momento en Mxico, marca la expansin de los programas de
transferencias con corresponsabilidad a nivel nacional en la regin.
Buena parte del diseo de Progresa se debe a los desafos y
aprendizajes que dejaron los programas sociales que le antecedieron entre
fnes de la dcada de 1980 y principios de la de 1990. Como sealan Levy
y Rodrguez (2005), la poltica social mexicana se haba caracterizado por
la existencia de programas que comenzaban y se extinguan siguiendo
los ciclos electorales, aislados del resto de intervenciones pblicas y
marcadamente atrapados por redes clientelares y corporaciones, lo que
se vea acentuado por la composicin federal del pas y el infujo de los
caudillos locales.
Entre mediados de los aos ochenta y noventa los principales
programas de proteccin social no contributiva en Mxico fueron
programas alimentarios, de entrega directa o de subsidios a los alimentos,
algunos focalizados en la poblacin ms pobre, de carcter universal, y
otros, administrados por entidades pblicas sectoriales desconcentradas.
244 CEPAL
Entre los principales problemas de estos programas se encontraba la
elevada fragmentacin, la operacin autnoma y la escasa coordinacin
entre ellos, lo que trajo como consecuencia la duplicidad de funciones, la
inefciencia, la disparidad en las reglas de operacin entre los programas
y la baja capacidad de cubrir a la poblacin objetivo (Levy y Rodrguez,
2005). En 1996 el gobierno federal operaba 19 programas de subsidios
alimentarios, 14 focalizados y 5 universales, predominando los subsidios
a la tortilla y a la leche. Los subsidios generalizados presentaban un
fuerte sesgo urbano cerca de tres cuartas partes de los recursos se
canalizaban a las zonas urbanas, especialmente a la zona metropolitana,
en circunstancias en que alrededor del 60% de la poblacin pobre se
encontraba en las zonas rurales. Adems, la cobertura de las reas rurales
era particularmente baja en las localidades pequeas y en las de mayor
nivel de marginacin, por lo que en 1996 cerca del 60% de las familias
pobres del sector rural no recibieron subsidios de ningn programa. Los
programas focalizados, por su parte, eran operados por entidades que
imponan cada una sus propios criterios para identifcar a las familias
pobres. Aun cuando, en principio, tenan la misma poblacin objetivo,
los mtodos usados no eran ni homogneos ni completamente objetivos o
transparentes, lo que se tradujo en importantes errores de inclusin. Por
ejemplo, en el caso del programa de Tortilla de Fidelist (Fideicomiso para
la liquidacin del subsidio a la tortilla, flial de la Compaa Nacional de
Subsistencias Populares, (CONASUPO)), el error de inclusin alcanzaba al
20% en general, llegando hasta el 50% en el Distrito Federal. Igualmente, el
programa de abasto de leche operado por Liconsa (Leche Industrializada
Conasupo, dependiente de la Secretara de Desarrollo Social (SEDESOL))
presentaba un error de inclusin estimado del 50%.
Otro antecedente es el Programa Nacional de Solidaridad
(PRONASOL) vigente entre 1989 y 1994, que haba logrado instalar el
discurso de las corresponsabilidades entre el Estado y los usuarios del
programa, as como un nfasis en la descentralizacin y la participacin de
las comunidades (Cohen, Franco y Villatoro, 2006). A la vez, ese programa
ofreca un conjunto de prestaciones tpicas de los actuales programas
de transferencias con corresponsabilidad y que constituirn luego el eje
de Progresa (Cohen, Franco y Villatoro, 2006): transferencias directas
monetarias y no monetarias, otros subsidios monetarios, promocin de
activos de capital humano (educacin y salud), inversin en obras que
permitieran valorizar dichos activos, entre otros. Si bien este programa
tuvo importantes resultados en trminos del fortalecimiento del capital
social a nivel local (Levy y Rodrguez, 2005), se ha recalcado que, ms all
del discurso, el programa tendi a caer en las viejas prcticas clientelistas y
burocrticas que favorecan esquemas corporativistas en la poltica social
(Cohen, Franco y Villatoro, 2006).
La fuerte crisis econmica desatada en el pas entre 1994 y 1995 abri
una ventana de oportunidad para introducir reformas ms profundas. Por
un lado, se quera evitar que como respuesta a la coyuntura, se produjera
un crecimiento abrupto y desordenado de los programas existentes, en
particular el de tortilla y el de leche, lo que habra agravado los problemas
ya conocidos, adems de tener un importante impacto fnanciero (Levy y
Rodrguez, 2005). Por otro lado, segn constatan Levy y Rodrguez (2005),
en esos aos la operacin de estos programas haba arrojado lecciones que
indicaban la necesidad de realizar modifcaciones sustantivas, difciles
de implementar si estos programas continuaban amplindose. Entre los
consensos estaban, por ejemplo, la necesidad de transparentar y unifcar
las reglas de seleccin de benefciarios de manera de hacerlas ms objetivas
y asegurar una distribucin urbano-rural ms equilibrada, potenciar el
impacto nutricional de los programas, especialmente en el grupo de las
mujeres embarazadas y en lactancia, y los nios menores de 5 aos, y
explotar de forma ms sistemtica las complementariedades entre sectores
como la salud y la educacin, entre otros.
En 1995, en plena crisis, se present la primera propuesta para
transformar los programas alimentarios en un programa de transferencias
de ingresos a la poblacin pobre, condicionadas a su asistencia a servicios
de salud. En 1996 se puso en marcha un programa piloto denominado
Canasta bsica alimentaria para el bienestar de la familia en el estado de
Campeche, que sirvi para evaluar la aceptacin, el impacto y los costos
de mecanismos alternativos (Levy y Rodrguez, 2005)
1
. El programa
inclua la entrega de transferencias monetarias a las madres de familia
con la condicin de que estas asistieran a los controles de salud en los
centros mdicos correspondientes, donde adems se les entregaban
suplementos alimenticios, condicin que se ampli posteriormente
para incluir a la educacin. Los resultados de estas experiencias fueron
esenciales en el diseo de Progresa, especialmente en las consideraciones
sobre los problemas de corrupcin y clientelismo, la importancia de la
focalizacin, la necesidad de fortalecer la oferta de servicios bsicos y
ajustar los requerimientos de coordinacin y seguimiento operativo, as
como la preferencia de las personas por las transferencias en efectivo,
las externalidades positivas que tena el aumento de ingresos en el
1
Entre los dilemas que surgieron estaban la entrega de una transferencia monetaria
directa o un subsidio, la focalizacin en toda la poblacin pobre o solo en las
zonas rurales, la introduccin de nuevos criterios de seleccin o la utilizacin de
los padrones existentes, los montos de las transferencias, las condicionalidades
a incluir y la manera de resolver el aumento de carga laboral en los sectores
respectivos y destinar recursos a apoyar la demanda o a la oferta, entre otros
(Levy y Rodrguez, 2005).
246 CEPAL
comercio local y la importancia de mantener un estrecho vnculo entre las
intervenciones en educacin y salud (Cohen, Franco y Villatoro, 2006; Levy
y Rodrguez, 2005).
En su diseo original, Progresa incluy un conjunto de prestaciones
(transferencias monetarias y en especie, acceso a un paquete bsico
de cuidados de salud) en los mbitos de educacin, salud y nutricin.
La entrega de estos benefcios se realizaba a cambio de una accin en
estos mismos mbitos por parte de los benefciarios, como la asistencia
a la escuela de nios y nias, la asistencia a controles de salud de las
madres y embarazadas, menores lactantes y preescolares. El enfoque
de Progresa explicit la necesidad de avanzar hacia intervenciones que
aprovecharan las sinergias de las medidas en las reas de la educacin, la
salud y la nutricin.
Este enfoque cont, adems, con otros lineamientos que
contribuyeron a reforzar su novedad. Entre ellos, el convencimiento
de que la familia es la unidad mnima de intervencin social y que las
intervenciones deban hacerse en funcin de ella como un todo, as como
tambin la centralidad de la mujer como punto focal de la relacin entre el
programa y la familia. Asimismo, Progresa se hizo cargo de los problemas
de focalizacin y de dotacin de servicios bsicos, privilegiando su entrada
en operacin en localidades rurales con altos niveles de marginalidad y
extrema pobreza, pero que a su vez contaran con una oferta mnima de
servicios de educacin y salud para cumplir con las condicionalidades
exigidas. Esto se combinaba con la asignacin de recursos desde el nivel
federal a las localidades sin oferta sufciente, de manera que pudieran
incorporarse al programa en los aos siguientes.
Adems, se realizaron esfuerzos importantes por blindar el
programa contra las manipulaciones polticas y los intereses corporativos.
Para ello se establecieron estrictas reglas de funcionamiento, amplindose
la informacin y difusin de las mismas, se suspendi momentneamente
la incorporacin de nuevos benefciarios durante los perodos electorales
y se celebraron contratos con instituciones externas independientes para
evaluar sus resultados (Levy y Rodrguez, 2005). De este modo, si bien
en 2001 el programa sufri un cambio de nombre debido al cambio de
administracin y pas a llamarse Oportunidades, se mantuvo su modelo
de intervencin y de gestin a la vez que se realizaron una serie de
modifcaciones tendientes a mejorarlo (Cohen, Franco y Villatoro, 2006).
Entre ellas, la ampliacin de su cobertura hacia las reas semiurbanas
y urbanas, la mejora de la capacidad de entrega de los benefcios y de
certifcacin de las condicionalidades, el aumento de la coordinacin entre
los sectores, el establecimiento de mecanismos de egreso de las familias
benefciarias (esquema diferenciado de apoyos (EDA)), y se mejoraron las
formas de participacin ciudadana (se crearon los comits de promocin
comunitaria). Durante los aos siguientes se ampliaron progresivamente
las transferencias monetarias ofrecidas por el programa, incorporndose
apoyos a estudiantes de educacin media y superior y a adultos mayores,
incentivos monetarios a jvenes para evitar la desercin en los ltimos
niveles escolares (Jvenes con Oportunidades) y transferencias adicionales
para cubrir el aumento del precio de los combustibles (Apoyo energtico) y
de los alimentos (Apoyo alimentario vivir mejor).
Durante los aos que lleva en funcionamiento, Oportunidades logr
resultados en diversos mbitos, como la nutricin, la salud, la educacin y
los ingresos (SEDESOL, 2008). Esto le permiti consolidarse tanto a nivel
interno como externo y convertirse en el mayor programa de reduccin de
la pobreza de Mxico, uno de los ms grandes de la regin y un referente
indiscutido a nivel internacional (Cohen, Franco y Villatoro, 2006; Fiszbein
y Schady, 2009). Actualmente, los desafos de la poltica social mexicana
han llevado a la necesidad de pensar en Oportunidades como parte de una
red de proteccin social que acte no solo generando capacidades bsicas,
sino tambin protegiendo contra riesgos, mejorando el entorno y ofreciendo
opciones de generacin de ingresos (Merino, 2010). A la vez, el programa
sigue actuando para mejorar sus prestaciones y atender las especifcidades
de distintos grupos de poblacin, lo que comienza a ser realidad con la
puesta en marcha de proyectos piloto para probar reglas de operacin
adaptadas a las condiciones de las zonas urbanas y las comunidades
indgenas (Programa de Desarrollo Humano Oportunidades, 2009).
B. Bolsa Famlia
En el Brasil, el surgimiento y la consolidacin de Bolsa Famlia puede
enmarcarse en dos momentos (Godoy, 2004): el de los debates realizados
hacia fnes de los aos ochenta en el seno del Partido de los Trabajadores
en torno a la necesidad de implementar un programa de renta mnima
garantizada y el del impulso de la Constitucin de 1988 y su defnicin
de la asistencia social desde una concepcin de derechos sociales; hacia
los primeros aos de la dcada de 1990 comienzan a surgir los primeros
programas de transferencias con corresponsabilidad.
En este contexto, las propuestas de complementacin de rentas
mediante un ingreso mnimo universal se asociaron cada vez ms
a la solucin de problemas sociales especfcos, que se identifcaron
principalmente en la baja escolaridad y la elevada tasa de desercin
escolar, por lo que gan fuerza la idea de una renta mnima vinculada a
la educacin (Godoy, 2004). En este escenario, el componente de desarrollo
y capital humano comienza a adquirir mayor relevancia, establecindose
248 CEPAL
condiciones para la entrega de los benefcios (asociadas a la asistencia a la
escuela y controles de salud), mientras que la idea de un ingreso mnimo
universal fue cediendo paso a la de un subsidio ms modesto y focalizado
en familias pobres con hijos pequeos y en edad escolar (Draibe, 2006).
A partir de 1995 comenzaron a concretarse experiencias locales con
este tipo de programas, en el Distrito Federal (Brasilia) primero, y luego
en las municipalidades de Campinas (1995), Belo Horizonte (1997), Vitria
(1997) y Recife (1997) y tambin en municipios pequeos y medianos
2
. Los
parmetros de estos programas difrieron en aspectos como los criterios de
seleccin, los montos de las transferencias entregadas y su forma de clculo
(monto fjo, transferencias progresivas hasta un determinado valor o segn
el nmero de hijos)
3
. Sin embargo, todos ellos compartan una poblacin
meta similar, esto es, familias con hijos en edad escolar (entre 7 y 14 aos
de edad), y la orientacin de condicionar la entrega de los benefcios a
actividades como la asistencia escolar de nios y nias y la asistencia de
los padres desempleados a cursos de capacitacin y programas de empleo
(Godoy, 2004).
Siguiendo esta tendencia local, en 1999 el gobierno federal lanz un
programa anlogo denominado Programa de Garanta de Renta Mnima
(PGRM), destinado a municipios con renta per cpita inferior a la media
de su estado. En 1996 a l se sum el Programa de Erradicacin del Trabajo
Infantil (PETI), que entregaba transferencias monetarias y ofreca servicios
socioeducativos a familias pobres con hijos e hijas en situacin de trabajo
infantil, a cambio de que estos dejaran ese trabajo y asistieran a la escuela
y a las actividades extraprogramticas ofrecidas. En 2001 se cre Bolsa
Escola, programa nacional de ingreso mnimo vinculado a la educacin, a
cargo del Ministerio de Educacin y fnanciado en un 100% por el gobierno
federal, lo que instala de manera defnitiva la preocupacin por las
transferencias monetarias condicionadas y focalizadas a nivel federal. Este
programa se ejecutaba a travs de los municipios, privilegiando aquellos
con menores ndices de desarrollo humano y mayor marginalidad, e
incentivaba la introduccin de instrumentos de catastro de benefciarios
y mecanismos de focalizacin en los ms pobres. En los aos sucesivos
surgieron en otros sectores una serie de programas del mismo tipo,
sumndose a las ya extendidas iniciativas locales y federales. Este fue el
2
Segn Godoy (2004) durante el perodo que va entre la aparicin del primer
programa local de renta mnima en el Distrito Federal de Brasilia, hasta la
implementacin del programa nacional en 2001 (Bolsa Escola) habran surgido
programas similares en 7 estados del pas que incluan 10 de las 27 capitales y
ms de 200 municipios de distintas filiaciones polticas.
3
Otras variaciones eran la exigencia de un tiempo de estada minima en el
municipio y la duracin y permanencia en el programa.
caso de Bolsa Alimentao y Carto Alimentao en el Ministerio de Salud y
Auxilio-Gs en el Ministerio de Minas y Energa.
Si bien estas experiencias, especialmente Bolsa Escola, tuvieron
mucha difusin pblica e internacional y evaluaciones positivas (Aguiar
y Araujo, 2002), los altos grados de fragmentacin y superposicin de
acciones (Draibe, 2006) llevaron a que el presidente Luiz Incio Lula Da
Silva planteara la unifcacin de los diversos programas de transferencia
de ingresos sectoriales y locales en el programa Bolsa Famlia
4
. Entre
los objetivos estaba simplifcar la burocracia en una sola estructura,
conjugando los esfuerzos en los distintos niveles administrativos y
poniendo nfasis en la intersectorialidad (Draibe, 2006). Para ello se instal
a Bolsa Famlia en la rbita del Ministerio de Desarrollo Social y Combate
al Hambre y se lo integr a la estrategia multisectorial Hambre Cero (Fome
Zero) convirtindose en el eje central de la poltica de combate a la pobreza
del nuevo gobierno
5
.
La consolidacin de los programas de transferencias con
corresponsabilidad en el Brasil y la bsqueda de la intersectorialidad se
vio favorecida por una intencionalidad poltica materializada en diversos
elementos de carcter institucional. Adems de la mencionada infuencia
de la Constitucin de 1988 y la subsiguiente promulgacin en 1993 de la
Ley orgnica de asistencia social, puede mencionarse la creacin en 2001
del Fondo de Combate a la Pobreza, que permita al gobierno federal
fnanciar la totalidad de los programas de transferencias de ingresos, as
como simplifcar y agilizar su aplicacin (Draibe, 2006). Por otro lado, la
creacin en 2003 del Ministerio de Desarrollo Social y Combate al Hambre
fue determinante, pues tena como foco, precisamente, la integracin de las
polticas de asistencia social, de transferencia de ingresos y de seguridad
alimentaria y nutricional. As, a la creacin de Bolsa Famlia sigui en
4
En 2003 se finaliz oficialmente la operacin de los denominados programas
remanentes, Bolsa Escola, Carto Alimentao, Bolsa Alimentao y Auxilio-Gs
(este ltimo volvi a abrirse temporalmente a fines de 2008 para hacer frente
al alza del precio de los combustibles). Estos programas siguieron pagando
prestaciones, pero estaban cerrados a la entrada de nuevos beneficiarios,
procurndose el traspaso a Bolsa Famlia. Desde 2005 tambin se fusiona en Bolsa
Famlia el Programa de Erradicacin del Trabajo Infantil (PETI). En este caso,
sin embargo, se trata de una armonizacin de los beneficios, de modo que este
ltimo programa sigue operando, pero para las familias que no son pobres con
situacin de trabajo infantil, mientras que Bolsa Famlia asume la responsabilidad
por la totalidad de la poblacin en situacin de pobreza.
5
A pesar de su xito internacional, en el mbito interno Fome Zero no logr los
resultados esperados en tanto plataforma de articulacin de diversas acciones y
programas pblicos, con lo que Bolsa Famlia pas a convertirse en el principal
programa de la poltica de asistencia social en el Brasil (Draibe, 2006).
250 CEPAL
2004 la Poltica Nacional de Asistencia Social (PNAS) que dio origen al
Sistema nico de asistencia social (SUAS) en 2005 y al Sistema nacional
de seguridad alimentaria y nutricional en 2006. Ambas iniciativas estaban
encaminadas a generar un modelo de gestin que asegurara la articulacin
de la poltica de proteccin social no contributiva a partir de la redefnicin
de las competencias de los distintos niveles administrativos, la mejora en
la organizacin de las diferentes acciones y prestaciones, y una nueva
concepcin en la implementacin de la proteccin social no contributiva,
enfocada en la descentralizacin y la participacin social (MDS, s/f). En
este contexto surgieron herramientas decisivas como el Cadnico, de
alcance nacional, que unifca la informacin disponible sobre las familias
elegibles para los distintos programas y prestaciones sociales, y el
ndice de Desarrollo Familiar, que otorga informacin sobre el grado de
vulnerabilidad de las familias, permitiendo a los municipios implementar
diversas acciones complementarias en el mbito de la poltica social (Bolsa
Famlia, 2010).
A nivel internacional, la creacin de Bolsa Famlia marca el surgimiento
de un tipo de programa de transferencias con corresponsabilidad asociado
a la idea de establecer una renta mnima garantizada (Godoy, 2004;
Draibe, 2006; Britto, 2008). Si bien esta orientacin en la prctica debi
compatibilizarse con la disponibilidad de recursos, la discusin sobre la
universalizacin de sus benefcios se mantiene en pie (Britto, 2008; Suplicy,
2009). Esto ha llevado a que el programa d ms importancia al seguimiento
de las condicionalidades y las difcultades que presentan las familias para
cumplirlas, que en sancionar su incumplimiento (Draibe, 2006). Por otro
lado, el seguimiento a las familias se realiza a travs de los instrumentos
con que cuenta el Sistema nico de asistencia social a nivel local como los
Centros de referencia de asistencia social y los Servicios de proteccin y
atencin integral a la familia.
Bolsa Famlia aade una dimensin de ciudadana a los programas
de transferencias con corresponsabilidad que sugiere que a travs del
combate a la pobreza por medio de la transferencia de ingresos y el
aumento del capital humano se pretende actuar en ltimo trmino sobre
un dfcit en el cumplimiento de derechos ciudadanos bsicos (Godoy,
2004). As, las condicionalidades se entienden como un reforzamiento
de derechos (Mesquita, 2009). Este programa tiene, adems, un marcado
nfasis en la descentralizacin de la gestin de sus procesos, existiendo
recursos especfcos que se destinan desde el gobierno federal a apoyar
la gestin descentralizada del programa. Por otro lado, en consonancia
con Oportunidades y los dems programas de transferencias con
corresponsabilidad es fundamental el nfasis puesto en la familia
como unidad de intervencin, la preferencia por ofrecer transferencias
monetarias directas por sobre otro tipo de subsidios y la entrega de los
benefcios a las mujeres.
A partir de 2006, Bolsa Famlia comienza a ampliar su espectro de
intervencin al incorporar progresivamente nuevas prestaciones para sus
benefciarios a travs de los denominados programas complementarios.
Se trata de programas federales ejecutados por los sectores respectivos
en mbitos como educacin y alfabetizacin, generacin de ingresos y
habitabilidad, entre otros. Particular importancia han adquirido durante
los ltimos aos los programas complementarios de insercin laboral,
que han permitido plantear vas de salida del programa enfocadas a
potenciar la capacidad y autonoma de las personas para generar ingresos
(OEA/CEPAL/OIT, 2010). Con estas intervenciones se pretende potenciar
el efecto de las transferencias monetarias y evitar la dependencia de los
benefciarios.
C. Chile Solidario
El sistema Chile Solidario, y su componente principal, el programa Puente,
se crea en 2002 a partir del diagnstico de la persistencia de un ncleo
duro de pobreza extrema en el pas que no haba disminuido durante los
aos noventa, a diferencia de lo que ocurra con la poblacin en situacin
de pobreza. Se constata de este modo, hacia fnes de la dcada, que si bien
el crecimiento econmico permite reducir las cifras de pobreza y que los
niveles de cobertura de los sistemas de educacin, salud y previsin social
son de los ms altos de la regin, la reduccin de la extrema pobreza tiende
a estancarse y mantenerse relativamente constante.
La necesidad de hacerse cargo de este problema lleva al gobierno
chileno a buscar explicaciones del fenmeno que puedan conducir a la
implementacin de nuevas polticas sociales. Se llega as al convencimiento
de que las causas eran la existencia de barreras a la inclusin de estos hogares
que signifcaban un aislamiento drstico de la dinmica social, econmica
y cultural del pas. Este aislamiento se poda observar concretamente en
la desconexin de las familias de la extendida oferta pblica de servicios
sociales. Es decir que, si bien la red de servicios pblicos lograba en general
llegar a los pobres, esta no llegaba a las personas en situacin de pobreza
estructural o crnica, que eran, a su vez, quienes ms la necesitaban. Se
plantea as la necesidad de disear un tipo de intervencin especializada
para este grupo, distinta de la aplicada a las personas en situacin de
pobreza (FOSIS, 2004b).
Dada la situacin de exclusin social en que viven estas familias,
se entiende que es la oferta pblica la que debe acercarse directamente
a ellas y no a la inversa, es decir, que debe pasarse de un esquema de
252 CEPAL
espera de la oferta, donde quienes tienen mayor informacin y, por
tanto, ms facilidades de acceso a los benefcios y prestaciones pblicas,
son quienes se ven ms favorecidos, a la idea de convertir la demanda
potencial en demanda efectiva (Cohen y Villatoro, 2006). Surgi as la
nocin de ventanilla nica, que permita superar la fragmentacin de la
institucionalidad social y lograr una accin intersectorial coordinada
gracias al establecimiento de una va de acceso a la oferta pblica que
fuera: i) nica para el conjunto de programas y servicios sociales y
ii) privilegiada para las familias en condiciones de pobreza y exclusin
ms extremas. Por otro lado, el enfoque enfatiza la capacidad de las
personas de superar su propia condicin de exclusin y la necesidad de
desarrollar estas capacidades como estrategia de superacin de la pobreza.
La adopcin, en este contexto, de la idea de corresponsabilidad pretende
recalcar el protagonismo de las personas en el mejoramiento de su situacin
y los elementos promocionales asociados a ello.
De esta forma, la solucin propuesta pretendi conjugar proteccin
social no contributiva y promocin social de una manera particular
(FOSIS, 2004b). En estricto rigor, Chile Solidario no constituye un
programa propiamente tal, sino una estructura institucional que establece
determinadas reglas para la integracin y articulacin del conjunto de la
oferta programtica pblica en torno a las familias en situacin de extrema
pobreza, siendo su eje principal y puerta de entrada el programa Puente,
a travs del cual un asistente social desarrolla un trabajo personalizado
(apoyo psicosocial) con cada familia participante (Larraaga y Contreras,
2010)
6
. Los programas de apoyo psicosocial tienen la funcin de: i) acercar
la oferta pblica a las familias benefciarias y ii) abordar los aspectos
psicosociales y de la dinmica familiar que condicionan negativamente
la situacin de exclusin social (FOSIS, 2004b; 2004c)
7
. En este escenario,
el sistema Chile Solidario se encarga de fjar las reglas y procedimientos
necesarios para la incorporacin de los nuevos usuarios a los programas y
servicios pblicos velando por que la oferta cubra la demanda incremental
a travs de la gestin de convenios interinstitucionales y el traspaso
de fondos
8
. Por otro lado, las acciones de apoyo psicosocial permiten
6
A partir de 2004 se han incorporado otros programas anlogos a Puente, de
seguimiento y apoyo psicosocial, orientados a poblaciones en situacin de
extrema pobreza con vulnerabilidades especficas. Estos son el programa
Vnculos para adultos mayores, el programa Calle para la integracin de
personas en situacin de calle y el programa Abriendo Caminos para nios y
nias de familias con personas privadas de libertad.
7
Entre ellos, la autonoma, la autoestima, la confianza en las instituciones y las
competencias resolutivas bsicas (FOSIS, 2004c).
8
La gestin intersectorial requiri de importantes cambios a nivel institucional
y en mbitos como la asignacin de los recursos a los sectores, la coordinacin
entre los mismos y entre los diversos niveles administrativos, as como un
entregar a los usuarios la informacin y las competencias bsicas para el
aprovechamiento de los diferentes programas y subsidios pblicos.
A diferencia del nfasis en los incentivos del programa Progresa-
Oportunidades y en el establecimiento de un piso de ingresos de Bolsa
Famlia a travs del Puente y el resto de programas asociados, Chile
Solidario adopta un enfoque psicosocial (Cohen y Franco, 2006a). El foco
familiar de los programas de transferencias con corresponsabilidad
adquiere un sentido particular, pues se enfatiza la necesidad de atender la
propia dinmica familiar, y no la transferencia monetaria, como elemento
determinante de las decisiones de inversin en capital humano. En este
caso, el incremento de ingresos mediante transferencias de dinero es
consecuencia de los gastos extra que supone para la familia su insercin
en la red de servicios y programas pblicos, y no constituye un elemento
central de la estrategia de intervencin de Chile Solidario.
As, los apoyos familiares del programa Puente pasan a tener un
papel preponderante. Son los encargados de trabajar con las familias en la
generacin de un espacio de dilogo y aprendizaje para la consecucin de
determinados estndares de vida considerados mnimos sociales. Firman
con la familia un contrato donde esta se compromete a lograr 53 mnimos
sociales bsicos en 7 dimensiones: salud, educacin, habitabilidad, empleo,
ingresos, dinmica familiar e identifcacin, compromiso que se asume
segn las necesidades y los plazos que cada una considera pertinentes. El
perodo en que esto ocurre, denominado de acompaamiento familiar, se
extiende por 24 meses durante los cuales las familias van superando etapas
en su desarrollo psicoemocional e integrndose a las redes institucionales
de proteccin y promocin social. Como parte de este proceso el programa
entrega una transferencia monetaria, el bono de proteccin. Esta no tiene el
objetivo de suplementar los ingresos de las familias, sino de cubrir los costos
de transaccin asociados al acceso a la oferta pblica y la postulacin a los
diferentes subsidios. De ah que su monto, que parte de aproximadamente
20 dlares y llega a 10 dlares por familia en el perodo de dos aos, sea
bajo comparado con las transferencias que otorgan Oportunidades (en que
el apoyo a la educacin puede llegar hasta los 73 dlares) y Bolsa Famlia (40
dolares en el caso del benefcio bsico).
Las actividades realizadas con el apoyo familiar en el programa
Puente sirven, a su vez, para plantear un esquema de egreso gradual
del sistema. En la medida en que la familia cumple los mnimos en cada
dimensin, las visitas de los apoyos familiares son menos frecuentes, a la
vez que el monto del bono de proteccin desciende. Al culminar el perodo
de acompaamiento (egreso del programa Puente) las familias mantienen
importante grado de descentralizacin y fortalecimiento de las capacidades de
los gobiernos locales (FOSIS, 2004a).
254 CEPAL
la transferencia (bono de egreso) y el acceso preferencial a la oferta pblica
por otros tres aos, luego de lo cual salen defnitivamente del sistema
Chile Solidario.
La idea de alcanzar determinados mnimos sociales y el esfuerzo de
incorporacin de los benefciarios a la red de servicios pblicos, permitieron
ampliar la preocupacin por el combate a la pobreza hacia una perspectiva
de derechos, donde los mnimos sociales pretenden refejar un piso bsico
de ciudadana que se intenta promover mediante las dimensiones que
se abordan en el programa Puente y el resto de intervenciones de Chile
Solidario. En esta misma direccin, se verifcan algunos cambios a nivel
institucional, por ejemplo, el cambio de la fcha de seleccin de benefciarios
en base a comprobacin de medios indirecta (proxy means test) denominada
Ficha CAS, por la Ficha de Proteccin Social, que incluye una defnicin de
las familias benefciarias ms asociada con la nocin de vulnerabilidad y
de pobreza estructural, que con la pobreza transicional y la fuctuacin de
los ingresos. Asimismo, cabe destacar la creacin del Sistema Integrado
de Informacin Social (SIIS) como plataforma de informacin y gestin, y
posteriormente la Red Protege (2009) que pretende ampliar hacia el resto
de la poblacin pobre y no pobre el espectro de la poltica social con un
enfoque de ciclo de vida. En este contexto, Chile Solidario pasa a constituir
un primer eslabn de una cadena de intervenciones adecuadas a las
caractersticas socioeconmicas y vitales de las personas.
Como refuerzo a la idea de la existencia de diferentes nfasis en los
programas de transferencias con corresponsabilidad, cabe destacar que
en el caso de Chile, a pesar de que existe el Programa de Alimentacin
Complementaria (PNAC), que entrega alimentos y suplementos alimenticios
a mujeres embarazadas y nios con problemas nutricionales a cambio del
cumplimiento de condiciones en materia de salud y educacin (Vergara,
1990), el formato de programas de transferencias con corresponsabilidad
que se implement fue sustancialmente distinto del de Mxico. Lo mismo
puede decirse de la distancia de Chile Solidario con Bolsa Famlia dada
la poca importancia atribuida al componente de ingresos, que se refeja,
adems, en los bajos montos involucrados. Respecto de las similitudes con
los otros modelos, se destaca a la familia como unidad de intervencin, as
como el papel preponderante de la mujer como vnculo entre el programa
y los hogares, adems de la importancia atribuida a la focalizacin.
Anexo 3
Estimacin del costo de las transferencias
monetarias no contributivas
1
La CEPAL (2010a, 2010b) ha realizado ejercicios de simulacin del costo
de la accin del Estado en el cumplimiento de su funcin de proteccin
social, que incluye transferencias monetarias no contributivas de garanta
y redistribucin del ingreso. Estas simulaciones se realizan sobre la base
de los microdatos de las encuestas de hogares y se parametrizan con datos
de cuentas nacionales a fn de estimar los costos con relacin al PIB. El
modelo consiste en asignar un monto equivalente a una lnea de pobreza
(o extrema pobreza) a cada persona elegible segn distintos criterios y
calcular el nuevo ingreso del hogar. Sobre esta base se vuelven a estimar
los indicadores de pobreza y desigualdad y se establecen los alcances en
materia de cobertura de hogares de cada medida.
Las estimaciones presentadas en CEPAL (2010b) constan de cuatro
tipos de transferencias:
asignacin de una lnea de pobreza a los nios menores de 5 aos
asignacin de media lnea de extrema pobreza a los nios de
entre 5 y 14 aos
asignacin de una lnea de pobreza a los mayores de 64 aos
asignacin de una lnea de pobreza a los desocupados (sean
desocupados por primera vez, provenientes de trabajos formales
o informales)
1
Esta seccin se basa en CEPAL (2010b, pgs. 208-222).
256 CEPAL
La lnea de pobreza es el valor monetario de una canasta bsica
de bienes y servicios, que incluye alimentacin, vivienda, transporte,
vestuario, comunicaciones y algunos otros bienes necesarios para cubrir
las necesidades bsicas de las personas. La lnea de extrema pobreza
es equivalente al costo de cubrir solo las necesidades alimentarias
(equivalentes a aproximadamente 2.000 kilocaloras por persona al da). En
Amrica Latina, la primera fucta actualmente entre 60 y 250 dlares y la
segunda entre 30 y 140 dlares en funcin del costo de la canasta bsica y
de la capacidad adquisitiva del dlar en cada pas.
La CEPAL (2010b) simul esas prestaciones en relacin con dos
universos: por una parte, quienes poseen las caractersticas expuestas y,
por otra, quienes adems de presentar esas caractersticas se encuentran
en hogares que estn por debajo de 1,8 lneas de pobreza (o sea, los
considerados vulnerables a la pobreza).
Sobre la base de este ejercicio se estimaron los costos de las
alternativas mencionadas con relacin al PIB, as como sus efectos sobre
la pobreza y la desigualdad de cada pas. Las estimaciones permiten tener
una idea de los esfuerzos fscales requeridos para estas transferencias,
que son muy variables en funcin de las distintas brechas de bienestar en
los distintos pases. Como puede observarse en los grfcos que siguen,
el costo de las transferencias con excepcin de la transferencia a los
desocupados aumenta de manera progresiva en la medida que se pasa
de pases con menor brecha de bienestar (grupo I, del cuadro II.1) a pases
con mayor brecha de bienestar (grupo III). Adems, es posible establecer
esos efectos en relacin con cada prestacin y con todas las prestaciones
consideradas en forma conjunta.
Transferencias a los nios. Aun cuando hay variaciones de un pas
a otro, la incidencia de la pobreza de la poblacin infantil es muy superior
a la de la poblacin adulta. Un elemento fundamental de todo pacto social
e intergeneracional es, por lo tanto, considerar la cantidad de dinero que
cada sociedad est dispuesta a pagar para apoyar el papel de las familias
en la provisin de cuidado, desarrollo de capacidades y proteccin de los
nios. En los ejercicios de simulacin de la CEPAL (2010b) se establece el
costo de generar una transferencia monetaria para los nios de entre 0 y 4
aos (grfco A.III-1) y de entre 5 y 14 aos (grfco A.III-2), tanto en forma
universal como focalizada en los sectores vulnerables. Estas estimaciones
se realizan sin suprimir las transferencias que ya reciben los hogares
integrados por estas personas, por lo que los valores aqu estimados se
suman a los esfuerzos ya realizados. En el caso de los pases con menor
brecha de bienestar (grupo I), el costo de agregar a las prestaciones ya
existentes una transferencia adicional de una lnea de pobreza por cada
nio menor de 5 aos y una lnea de pobreza extrema por cada nio de
entre 5 y 14 aos es asequible en su versin focalizada y universal en un
plazo relativamente breve. Dada la marcada infantilizacin de la pobreza
en estas sociedades y sus bajas tasas de fecundidad, esa medida es
ampliamente recomendable, puesto que signifca invertir en generaciones
futuras ms productivas y en sociedades ms igualitarias.
Grfico A.1
AMRICA LATINA (16 PASES): COSTO DE TRANSFERIR UNA LNEA DE POBREZA
A NIOS MENORES DE 5 AOS, ALREDEDOR DE 2008
a
0
1
2
3
4
5
6
7
Grupo I Grupo II Grupo III
Nios de 0 a 4 aos en hogares vulnerables Todos los nios de 0 a 4 aos
0,44
0,53 0,54
0,63
0,84 0,86
1,29
1,63
2,10
1,72
1,90
4,14
4,98
5,28
5,45
6,06
0,84 0,84 0,85
1,09
1,19
1,15
1,57
1,87
2,70
2,10 2,09
4,32
5,45
5,49
5,94
6,37
A
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)
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL). La hora de la igualdad: brechas
por cerrar, caminos por abrir (LC/G.2432(SES.33/3)), Santiago de Chile, mayo de 2010, sobre la base de
tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos pases.
a
En el caso de hogares monoparentales se transferen 1,5 lneas de pobreza por nio. Los datos de
Nicaragua corresponden a 2005, los de la Argentina, Chile y Guatemala a 2006 y los del Estado
Plurinacional de Bolivia y Honduras a 2007. Grupo I = menor brecha de bienestar; Grupo II = brecha
intermedia de bienestar; Grupo III = mayor brecha de bienestar.
258 CEPAL
Grfico A.2
AMRICA LATINA (16 PASES): COSTO DE TRANSFERIR MEDIA LNEA DE
POBREZA A NIOS DE 5 A 14 AOS, ALREDEDOR DE 2008
a
0
1
2
3
4
5
6
7
8
9
Nios de 5 a 14 aos en hogares vulnerables Todos los nios de 5 a 14 aos
0,55 0,55 0,66
0,81
0,94
1,01
1,44
1,75
2,51
1,96
2,46
4,77
5,06 5,54
6,23
7,35
0,83 1,05 1,09
1,34 1,37
1,41
1,80 2,07
3,23
2,44
2,73
4,89
5,54
6,06
6,46
7,65
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N
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a
r
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u
a
a
En el caso de hogares monoparentales se transferen 0,75 lneas de pobreza por nio. Los datos
de Nicaragua corresponden a 2005, los de la Argentina, Chile y Guatemala a 2006 y los del Estado
Plurinacional de Bolivia y Honduras a 2007. Grupo I = menor brecha de bienestar; Grupo II = brecha
intermedia de bienestar; Grupo III = mayor brecha de bienestar.
Transferencias a los adultos mayores. Los pases de la regin
enfrentan un dilema crucial, a saber, cmo proveer transferencias bsicas
en efectivo a los adultos mayores que ya no pueden trabajar o conseguir
un trabajo y cmo, al mismo tiempo, seguir invirtiendo en capacidades
para las nuevas generaciones. En CEPAL (2010b) se estima el costo para
las economas de la regin de generar una prestacin monetaria para
los adultos mayores de tipo universal y focalizada (otorgndola solo a
los mayores de 64 aos que vivan en hogares cuyo ingreso per cpita
sea menor a 1,8 lneas de pobreza). Como puede observarse en el grfco
A.III-3, para muchos pases estos costos no son exorbitantes y requieren
ms bien reasignar recursos disponibles. En pases del grupo I, como la
Argentina, el Brasil, Chile, Costa Rica y el Uruguay, la inversin necesaria
representa el 1% o menos del PIB. En los pases donde ese esfuerzo es
relativamente muy alto, puede usarse un mayor nivel de focalizacin
o un monto ms acotado de la prestacin como forma de avanzar
paulatinamente hacia el logro del objetivo con menores costos fscales,
como es el caso de pases del grupo III.
Grfico A.3
A PERSONAS DE 65 AOS Y MS, ALREDEDOR DE 2008
a
0
1
2
3
4
5
6
7
Personas de 65 aos y ms en hogares vulnerables Todas las personas de 65 aos y ms
0,32
0,51 0,55
0,64
0,78
0,97
1,09
1,32 1,34
1,75
2,39
2,40
3,41
3,52 3,58
4,18
2,16
1,92
4,34
2,26
1,85 1,83
2,12
2,28
2,68
2,42
3,61
3,57
4,63
4,02
4,57
5,72
A
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Los datos de Nicaragua corresponden a 2005, los de la Argentina, Chile y Guatemala a 2006 y los del
Estado Plurinacional de Bolivia y Honduras a 2007, Grupo I = menor brecha de bienestar; Grupo II =
brecha intermedia de bienestar; Grupo III = mayor brecha de bienestar.
Transferencias a los desocupados. La desocupacin constituye
un fagelo no solo desde el punto de vista de los ingresos del hogar, sino
tambin de la integracin social de las personas. Por ello, combatir esta
situacin en un contexto de crisis o ante una perspectiva de mercados
laborales poco dinmicos debe ser parte central de las estrategias de los
gobiernos. Est claro que si los seguros de desempleo se restringen a
quienes han sido trabajadores formales y con antigedad sufciente para ser
elegibles, la cobertura ser insufciente y no llegar a los sectores que ms
la necesitan. Para alcanzar a la poblacin vulnerable y pobre desempleada
se debe identifcar e incluir a los ocupados que carecen de seguridad social.
El peso macroeconmico de una transferencia equivalente a una lnea
de pobreza mensual propuesta por CEPAL (2010b), que podra asociarse
a formas de trabajo parcial para obras y servicios administrados por el
Estado y a sistemas de capacitacin, sera moderado en varios casos (vase
grfco A.III-4) si se logra establecer un sistema de seleccin que se ajuste
a los efectivamente desempleados. Dadas las complejidades inherentes a la
identifcacin del trabajador informal que qued desocupado, este sistema
260 CEPAL
podra aplicarse solo como modalidad tpicamente contracclica, cuando el
desempleo abierto supera un valor predefnido o cuando el PIB se contrae o
estaciona. En esos casos podra activarse este tipo de mecanismo en benefcio
de todos los trabajadores que declaran estar en situacin de desempleo.
Grfico A.4
A DESEMPLEADOS, ALREDEDOR DE 2008
a
0,0
0,2
0,4
0,6
0,8
1,0
1,2
1,4
1,6
1,8
Personas desempleadas en hogares vulnerables Todas las personas desempleadas
0,24
0,25
0,27
0,30
0,34
0,48
0,26
0,81
0,87
0,28
0,34
0,57
0,69
1,08
1,26
1,33
0,35
0,39
0,46
0,58
0,55
0,69
0,39
1,02
1,11
0,44 0,46
0,63
0,82
1,18
1,60
1,35
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Los datos de Nicaragua corresponden a 2005, los de la Argentina, Chile y Guatemala a 2006 y
los del Estado Plurinacional de Bolivia y Honduras a 2007. Grupo I = menor brecha de bienestar;
Grupo II = brecha intermedia de bienestar; Grupo III = mayor brecha de bienestar.
Conjunto de transferencias. Al considerar los costos totales para los
pases de las transferencias a nios, adultos mayores y desocupados surgen
datos relevantes. Como se ve en el grfco A.III-5, en los pases con menores
brechas de bienestar (grupo I), el hecho de transferir a los menores de 15
aos, mayores de 64 aos y desempleados el ingreso equivalente a una
canasta per cpita de bienes alimenticios y no alimenticios compromete
entre 1,8 y 2,8 puntos porcentuales del PIB si la transferencia se concentra
nicamente en hogares vulnerables (con ingresos inferiores a 1,8 lneas de
pobreza). Si bien esto representa un esfuerzo importante, no est fuera del
rango de lo asequible si esas metas se proyectan en el tiempo. A modo de
ejemplo, si se ajusta a niveles inferiores de cobertura o de prestacin (por
ejemplo, la mitad de la transferencia), el esfuerzo no compromete ms del
1,4% del PIB. En muchos de estos pases las acciones aqu propuestas ya
existen, pero no con la simplicidad y amplitud con que se simularon en el
ejercicio. Este parece indicar que un diseo relativamente simple de ingresos
bsicos garantizados (en forma parcial) es posible desde el punto de vista
fscal. A medida que nos desplazamos hacia pases con brecha intermedia
(grupo II) o alta de bienestar (grupo III), los desafos son ms complejos. Por
ltimo, tal como se observa en el cuadro A.III-1, el impacto en la reduccin
de la pobreza y la distribucin del ingreso es muy signifcativo al simular
este conjunto de transferencias, ms an en los pases del tercer grupo, con
menor desarrollo relativo, mayor pobreza, sistemas de proteccin social
ms dbiles y mercados laborales ms precarios.
Grfico A.5
AMRICA LATINA (16 PASES): COSTO DEL CONJUNTO DE TRANSFERENCIAS
DE INGRESOS, HOGARES VULNERABLES Y TOTAL DE HOGARES,
ALREDEDOR DE 2008
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Combinacin de transferencias,
personas en hogares vulnerables
Combinacin de transferencias
para todas las personas elegibles
Combinacin de transferencias
de media lnea de pobreza
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2,04 2,05
2,65 2,68 2,81
4,08
5,57
6,77
5,77
7,44
12,72
13,65
15,61
16,42
18,07
4,27
6,87
4,48 4,61
5,41
4,80
5,89
7,34
9,64
7,41
9,25
14,99
15,19
16,60
19,31
19,77
0,89 1,02 1,03
1,33 1,34
1,40
2,04
2,79
3,38
2,88
3,72
6,36
6,83
7,80
8,21
9,03
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Los datos de Nicaragua corresponden a 2005, los de la Argentina, Chile y Guatemala a 2006 y los del
Estado Plurinacional de Bolivia y Honduras a 2007. Grupo I = menor brecha de bienestar; Grupo II =
brecha intermedia de bienestar; Grupo III = mayor brecha de bienestar.
262 CEPAL
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Anexo 4
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Publicaciones de la CEPAL
ECLAC publications
Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe
Economic Commission for Latin America and the Caribbean
Casilla 179-D, Santiago de Chile. E-mail: publications@cepal.org
Valas en: www.cepal.org/publicaciones
Publications may be accessed at: www.eclac.org
Revista CEPAL / CEPAL Review
La Revista se inici en 1976 como parte del Programa de Publicaciones de la Comisin Econmica
para Amrica Latina y el Caribe, con el propsito de contribuir al examen de los problemas del
desarrollo socioeconmico de la regin. Las opiniones expresadas en los artculos firmados, incluidas
las colaboraciones de los funcionarios de la Secretara, son las de los autores y, por lo tanto, no
reflejan necesariamente los puntos de vista de la Organizacin.
La Revista CEPAL se publica en espaol e ingls tres veces por ao.
Los precios de suscripcin anual vigentes para 2010 son de US$ 30 para ambas versiones. El
precio por ejemplar suelto es de US$ 15 para ambas versiones. Los precios de suscripcin por dos
aos son de US$ 50 para ambas versiones.

CEPAL Review first appeared in 1976 as part of the Publications Programme of the Economic
Commission for Latin America and the Caribbean, its aim being to make a contribution to the study of
the economic and social development problems of the region. The views expressed in signed articles,
including those by Secretariat staff members, are those of the authors and therefore do not necessarily
reflect the point of view of the Organization.
CEPAL Review is published in Spanish and English versions three times a year.
Annual subscription costs for 2010 are US$ 30 for both versions. The price of single issues is
US$ 15 in both cases. The cost of a two-year subscription is US$ 50 for both versions.
Informes peridicos institucionales / Annual reports
Todos disponibles para aos anteriores / Issues for previous years also available
Balance preliminar de las economas de Amrica Latina y el Caribe, 2009, 184 p.
Preliminary Overview of the Economies of Latin America and the Caribbean, 2009, 166 p.
Estudio econmico de Amrica Latina y el Caribe 2009-2010, 136 p.
Economic Survey of Latin America and the Caribbean 2009-2010, 130 p.
Panorama de la insercin internacional de Amrica Latina y el Caribe, 2009-2010, 176 p.
Latin America and the Caribbean in the World Economy, 2009-2010, 168 p.
Panorama social de Amrica Latina, 2009, 218 p.
Social Panorama of Latin America, 2009, 208 p.
La inversin extranjera directa en Amrica Latina y el Caribe, 2009, 162 p.
Foreign Direct Investment of Latin America and the Caribbean, 2009, 158 p.
Anuario estadstico de Amrica Latina y el Caribe / Statistical Yearbook for Latin America
and the Caribbean (bilinge/bilingual), 2010, 314 p.
Libros de la CEPAL
110 Envejecimiento en Amrica Latina. Sistema de pensiones y proteccin social integral, Antonio
Prado y Ana Sojo (eds.), 304 p.
109 Modeling Public Policies in Latin America and the Caribbean, Carlos de Miguel, Jos Durn Lima,
Paolo Giordiano, Julio Guzmn, Andrs Schuschny and Masazaku Watanuki (eds.), 322 p.
108 Alianzas pblico-privadas. Para una nueva visin estratgica del desarrollo, Robert Devlin y
Graciela Moguillansky, 2010, 196 p.
107 Polticas de apoyo a las pymes en Amrica Latina. Entre avances innovadores y desafos
institucionales, Carlos Ferraro y Giovanni Stumpo, 392 p.
106 Temas controversiales en negociaciones comerciales Norte-Sur, Osvaldo Rosales V. y
Sebastin Sez C. (compiladores), 322 p.
105 Regulation, Worker Protection and Active Labour-Market Policies in Latin America,
Jrgen Weller (ed.), 2009, 236 p.
104 La Repblica Dominicana en 2030: hacia una sociedad cohesionada, Vctor Godnez y Jorge
Mttar (coords.), 2009, 582 p.
103 LAmrique latine et les Carabes au seuil du troisime millnaire, 2009, 138 p.
102 Migracin interna y desarrollo en Amrica Latina entre 1980 y 2005, Jorge Rodrguez y
Gustavo Busso, 2009, 272 p.
101 Claves de la innovacin social en Amrica Latina y el Caribe, Adolfo Rodrguez Herrera y
Hernn Alvarado Ugarte, 2009, 236 p.
100 Envejecimiento, derechos humanos y polticas pblicas, Sandra Huenchuan (ed.)
99 Economa y territorio en Amrica Latina y el Caribe. Desigualdades y polticas, 2009, 212 p.
98 La sociedad de la informacin en Amrica Latina y el Caribe: desarrollo de las tecnologas y
tecnologas para el desarrollo, Wilson Peres y Martin Hilbert (eds.), 2009, 388 p.
97 Amrica Latina y el Caribe: migracin internacional, derechos humanos y desarrollo, Jorge
Martnez Pizarro (ed.), 2008, 375 p.
96 Familias y polticas pblicas en Amrica Latina: una historia de desencuentros, Irma Arriagada
(coord.), 2007, 424 p.
95 Centroamrica y Mxico: polticas de competencia a principios del siglo XXI, Eugenio Rivera y
Claudia Schatan (coords.), 2008, 304 p.
94 Amrica Latina y el Caribe: La propiedad intelectual despus de los tratados de libre comercio,
lvaro Daz, 2008, 248 p.

Copublicaciones recientes / Recent co-publications
Las clases medias en Amrica Latina. Retrospectiva y nuevas tendencias, Rolando Franco, Martn
Hopenhayn y Arturo Len (eds.)
Sesenta aos de la CEPAL. Textos seleccionados del decenio 1998-2008, Ricardo Bielschowsky
(comp.), CEPAL/Siglo Veintiuno, Argentina, 2010.
El nuevo escenario laboral latinoamericano. Regulacin, proteccin y polticas activas en los
mercados de trabajo, Jrgen Weller (ed.), CEPAL/Siglo Veintiuno, Argentina, 2010.
Internacionalizacin y expansin de las empresas elctricas espaolas en Amrica Latina, Patricio
Rozas Balbontn, CEPAL/Lom, Chile, 2009.
Gobernanza corporativa y desarrollo de mercados de capitales en Amrica Latina, Georgina
Nez, Andrs Oneto y Germano M. de Paula (coords.), CEPAL/Mayol, Colombia, 2009.
EnREDos. Regulacin y estrategias corporativas frente a la convergencia tecnolgica, Marcio
Wohlers y Martha Garca-Murillo (eds.), CEPAL/Mayol, Colombia, 2009.
Desafos y oportunidades de la industria del software en Amrica Latina, Paulo Tigre y Felipe
Silveira Marques (eds.), CEPAL/Mayol, Colombia, 2009.
Quo vadis, tecnologa de la informacin y de las comunicaciones?, Martin Hilbert y Osvaldo Cair
(eds.), CEPAL/Mayol, Colombia, 2009.
O Estruturalismo latino-americano, Octavio Rodrguez, CEPAL/Civilizao Brasileira, 2009.
Lavenir de la protection sociale en Amrique latine. Accessibilit, financement et solidarit,
CEPALC/Eska, France, 2009.
Fortalecer los sistemas de pensiones latinoamericanos. Cuentas individuales por reparto, Robert
Holzmann, Edward Palmer y Andras Uthoff (eds.), CEPAL/Mayol, Colombia, 2008.
Competition Policies in Emerging Economies. Lessons and Challenges from Central
America and Mexico, Claudia Schatan and Eugenio Rivera Urrutia (eds.), ECLAC/Springer,
USA, 2008.
Coediciones recientes / Recent co-editions
Clases medias y desarrollo en Amrica Latina, Alicia Brcena y Narcs Serra (eds.),
CEPAL/SEGIB/CIDOB, Chile, 2010.
Innovar para crecer. Desafos y oportunidades para el desarrollo sostenible e inclusivo en
Iberoamrica, CEPAL/SEGIB, Chile, 2010.
Espacios iberoamericanos. Iberoamrica frente a la crisis, CEPAL/SEGIB, Chile, 2009.
Espaos Ibero-Americanos. A Ibero-Amrica em face da crise, CEPAL/SEGIB, Chile, 2009.
The United Nations Regional Commissions and the Climate Change Challenges,
ECLAC/ECA/ECE/ESCAP/ESCWA, 2009.
Hacia un desarrollo inclusivo. El caso de Chile, Osvaldo Sunkel y Ricardo Infante (eds.),
CEPAL/OIT/Fundacin Chile 21, Chile, 2008.
Reformas para la cohesin social en Amrica Latina. Panorama antes de la crisis, Alicia Brcena y
Narcs Serra (eds.), CEPAL/SEGIB/CIDOB, Chile, 2008.
El envejecimiento y las personas de edad. Indicadores sociodemogrficos para Amrica Latina y el
Caribe, CEPAL/UNFPA, 2009.
Espacio iberoamericanos: la economa del conocimiento, CEPAL/SEGIB, Chile, 2008.
Hacia la revisin de los paradigmas del desarrollo en Amrica Latina, Oscar Altimir, Enrique V.
Iglesias, Jos Luis Machinea (eds.), CEPAL/SEGIB, Chile, 2008.
Por uma reviso dos paradigmas do desenvolvimento na Amrica Latina, Oscar Altimir,
Enrique V. Iglesias, Jos Luis Machinea (eds.), CEPAL/SEGIB, Chile, 2008.
Hacia un nuevo pacto social. Polticas econmicas para un desarrollo integral en Amrica Latina,
Jos Luis Machinea y Narcs Serra (eds.) CEPAL/CIDOB, Espaa, 2008.
Cuadernos de la CEPAL
94 El cuidado en accin. Entre el derecho y el trabajo, Sonia Montao Virreira y Coral Caldern
Magaa (coords.), 2010, 236 p.
93 Privilegiadas y discriminadas. Las trabajadoras del sector financiero, Flavia Marco Navarro y
Mara Nieves Rico Ibez (eds.), 2009, 300 p.
92 Estadsticas para la equidad de gnero: magnitudes y tendencias en Amrica Latina, Vivian
Milosavljevic, 2007, 186 pp.

Cuadernos estadsticos de la CEPAL
38 Indicadores ambientales de Amrica Latina y el Caribe, 2009. Solo disponible en CD, 2010.
37 Amrica Latina y el Caribe: Series histricas de estadsticas econmicas 1950-2008. Solo
disponible en CD, 2009.
36 Clasificaciones estadsticas internacionales incorporadas en el Banco de Datos de Comercio
Exterior de Amrica Latina y el Caribe de la CEPAL (Revisin 3). Solo disponible en CD, 2008.
35 Resultados del Programa de Comparacin Internacional para Amrica del Sur. Solo disponible
en CD, 2007.

Observatorio demogrfico ex Boletn demogrfico /
Demographic Observatory formerly Demographic Bulletin
(bilinge/bilingual)
Edicin bilinge (espaol e ingls) que proporciona informacin estadstica actualizada, referente a
estimaciones y proyecciones de poblacin de los pases de Amrica Latina y el Caribe. Incluye
tambin indicadores demogrficos de inters, tales como tasas de natalidad, mortalidad, esperanza
de vida al nacer, distribucin de la poblacin, etc.
El Observatorio aparece dos veces al ao, en los meses de enero y julio.
Suscripcin anual: US$ 20.00. Valor por cada ejemplar: US$ 15.00.
Bilingual publication (Spanish and English) proving up-to-date estimates and projections of the
populations of the Latin American and Caribbean countries. Also includes various demographic
indicators of interest such as fertility and mortality rates, life expectancy, measures of population
distribution, etc.
The Observatory appears twice a year in January and July.
Annual subscription: US$ 20.00. Per issue: US$ 15.00.

Notas de poblacin
Revista especializada que publica artculos e informes acerca de las investigaciones ms recientes
sobre la dinmica demogrfica en la regin, en espaol, con resmenes en espaol e ingls.
Tambin incluye informacin sobre actividades cientficas y profesionales en el campo de
poblacin.
La revista se publica desde 1973 y aparece dos veces al ao, en junio y diciembre.
Suscripcin anual: US$ 20.00. Valor por cada ejemplar: US$ 12.00.

Specialized journal which publishes articles and reports on recent studies of demographic dynamics
in the region, in Spanish with abstracts in Spanish and English. Also includes information on
scientific and professional activities in the field of population.
Published since 1973, the journal appears twice a year in June and December.
Annual subscription: US$ 20.00. Per issue: US$ 12.00.

Series de la CEPAL
Comercio internacional / Desarrollo productivo / Desarrollo territorial / Estudios estadsticos y
prospectivos / Estudios y perspectivas (Bogot, Brasilia, Buenos Aires, Mxico, Montevideo) /
Studies and Perspectives (The Caribbean, Washington) / Financiamiento del desarrollo / Gestin
pblica / Informes y estudios especiales / Macroeconoma del desarrollo / Manuales / Medio
ambiente y desarrollo / Mujer y desarrollo / Poblacin y desarrollo / Polticas sociales / Recursos
naturales e infraestructura / Seminarios y conferencias.

Vase el listado completo en: www.cepal.org/publicaciones
A complete listing is available at: www.cepal.org/publicaciones

Las publicaciones de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) y las
del Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social (ILPES) se
pueden adquirir a los distribuidores locales o directamente a travs de:
Publicaciones de las Naciones Unidas Publicaciones de las Naciones Unidas
2 United Nations Plaza, Room DC2-853 Seccin de Ventas
Nueva York, NY, 10017 Palais des Nations
Estados Unidos 1211 Ginebra 10
Tel. (1 800)253-9646 Fax (1 212)963-3489 Suiza
E-mail: publications@un.org Tel. (41 22)917-2613 Fax (41 22)917-0027
Unidad de Distribucin
Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL)
Av. Dag Hammarskjld 3477, Vitacura
7630412 Santiago
Chile
Tel. (56 2)210-2056 Fax (56 2)210-2069
E-mail: publications@cepal.org

Publications of the Economic Commission for Latin America and the Caribbean (ECLAC) and
those of the Latin American and the Caribbean Institute for Economic and Social Planning
(ILPES) can be ordered from your local distributor or directly through:
United Nations Publications United Nations Publications
2 United Nations Plaza, Room DC2-853 Sales Sections
New York, NY, 10017 Palais des Nations
USA 1211 Geneva 10
Tel. (1 800)253-9646 Fax (1 212)963-3489 Switzerland
E-mail: publications@un.org Tel. (41 22)917-2613 Fax (41 22)917-0027
Distribution Unit
Economic Commission for Latin America and the Caribbean (ECLAC)
Av. Dag Hammarskjld 3477, Vitacura
7630412 Santiago
Chile
Tel. (56 2)210-2056 Fax (56 2)210-2069
E-mail: publications@eclac.org

Protección Social Inclusiva en A.L. Simone Cecchini y Rodrigo Martínez

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