Resumo O intenso processo de urbanizao brasileiro suscitou forte demanda de habitao sem que solues de mercado atendessem as necessidades de moradia urbana. A questo habitacional tornou-se objeto de polticas pblicas, mas no foi capaz de universalizar o acesso moradia, que passaria a ser considerado um direito social. Alm disso, a ONU ampliou a definio de moradia adequada para incluir condies de acesso infraestrutura urbanstica e regularizao fundiria. A nova abordagem da questo habitacional levaria defesa de polticas de subsdio pblico moradia social e popular, o que foi incorporado no Programa Minha Casa Minha Vida. O programa est ainda em fase inicial, mas conta com a adeso popular, seja pela formao de cadastro como pelos contratos assinados. Deve ser destacado seu desenho institucional, que associa a moradia poltica urbana, distanciando-se daquela antiga concepo dos projetos isolados do BNH. Palavras chaves: urbanizao, habitao social, PMCMV
Abstract The intense urbanization process provoked strong Brazilian housing demand without solutions market responded to the needs of urban housing. The housing issue became the object of public policies, but was not capable of ensuring access to housing, which would be considered a social right. In addition, the UN has broadened the definition of adequate housing to include conditions of access to infrastructure planning and land regularization. The new approach to housing would take issue with the defense of public subsidy policies on social housing, which was incorporated into the Program My House My Life. The program is still in early stage, but relies on the popular support, either by training registration as by the contracts signed. Should be highlighted its institutional design, which associates the housing to urban policy, distancing themselves from the old conception of isolated projects from BNH. Keywords: urbanization, social housing, PMCMV
I Introduo As caractersticas de uma moradia urbanizada, segundo definio da Comisso da ONU para Direitos Humanos, Econmicos, Sociais e Culturais, incluem: casa com paredes e teto durveis, servida de gua potvel e saneamento bsico, com acesso fcil e direto a ruas caladas e prximas de transporte e equipamentos pblicos, como postos de sade e escolas, e sem preocupao com a possibilidade de eventuais despejos. No se trata de realidade presente na vida da maioria dos brasileiros. Segundo o clculo do dficit habitacional no Brasil em 2005, elaborado pela Fundao Joo Pinheiro (FJP), existem 1.556.237 habitaes precrias (3% em relao ao total de domiclios permanentes), correspondendo queles domiclios sem paredes de alvenaria ou
1 Professora Associada da Faculdade de Cincias Econmicas e dos Programas de Ps-Graduao em Direito da Cidade e Economia, ambos da UERJ. End: Rua So Francisco Xavier, 524/8001, Maracan, Rio de Janeiro, Brasil, CEP: 20550-013. Tel: (5521)99814970, E-mail: angelapenalva@terra.com.br. 2 Mestrando em Direito da Cidade/UERJ. Rua So Francisco Xavier, 524/7045, Maracan, Rio de Janeiro, Brasil. CEP: 20550-013. Advogado e professor. End. Rua Aureliano Coutinho, 110/102, Centro, Petrpolis, RJ, CEP 25.625-000. Tel. (5524) 9226-1649. E-mail: sandromarinoduarte@gmail.com. 2 madeira aparelhada, 11.319.673 domiclios carentes de infraestrutura (21% em relao aos domiclios permanentes), que podem ser definidos como domiclios no servidos por um ou mais dos seguintes servios: energia eltrica, rede geral de abastecimento de gua, rede geral de esgotamento sanitrio ou fossa sptica e coleta de lixo. As carncias habitacionais dos brasileiros so ainda maiores do que os nmeros apresentados. Em primeiro lugar, porque as habitaes localizadas nas favelas no compem esses nmeros e, de acordo com a FJP, mais de 1.956.331 domiclios esto localizados em aglomerados subnormais que, conforme definio do IBGE, aproximam-se do conceito de favelas. Alm disso, os problemas habitacionais no se resumem aos domiclios com as caractersticas j mencionadas. A FJP inclui no conceito de necessidades habitacionais, por exemplo, aqueles domiclios em que h coabitao familiar, nus excessivo com aluguel, adensamento excessivo de moradores, alto grau de depreciao ou sem unidade sanitria domiciliar exclusiva. Para apresentar mais nmeros, e acompanhando o j mencionado estudo da FJP sobre dficit habitacional, 4.489.139 domiclios no Brasil so utilizados em coabitao familiar, em 1.857.323 domiclios as famlias com renda mensal de at trs salrios mnimos despendem 30% ou mais de sua renda com aluguel, 1.027.487 esto em situao de inadequao fundiria e 1.739.231 no possuem banheiro individual. Esses dados ajudam a compor o cenrio atual da inadequao da poltica habitacional brasileira. Parodiando o escritor Nelson Rodrigues 3 , trata-se de uma situao que no se improvisa, mas obra de dcadas. O objetivo deste estudo recuperar aspectos da poltica habitacional no Brasil destacando as mudanas de enfoque em que ela foi apresentada ao longo do tempo at adotar, atualmente, uma das faces da poltica social. O artigo est dividido em cinco sees; a primeira delas esta introduo. Na segunda, o objetivo analisar a emergncia da questo da moradia como um problema de poltica pblica. Na terceira seo busca-se apresentar como o direito moradia foi reconhecido nacional e internacionalmente, levando criao de novos instrumentos e condicionando a poltica habitacional. A quarta seo dedicada anlise do Programa Minha Casa Minha Vida, implantado h apenas um ano com o objetivo de mitigar a crise habitacional, atacando-a onde ela crtica, isto , entre a populao cujos rendimentos situam-se em valores
3 O jornalista e escritor Nelson Rodrigues dizia que o subdesenvolvimento no se improvisa. E obra de sculos (Rodrigues, 1997) 3 equivalente a at trs salrios mnimos. Na ltima seo so apresentadas concluses em que se discute se o mencionado programa identifica-se com a nova abordagem do velho problema habitacional, apresentando potencial que conduza a cidades mais sustentveis e socialmente inclusivas. II - A moradia torna-se um problema de poltica pblica A chegada da famlia real portuguesa, em 1808, gerou uma das primeiras crises de moradia no Brasil. Acompanhada de uma corte constituda de aproximadamente 15 mil pessoas, o problema de acomodar tamanho contingente populacional foi resolvido com a requisio, pela Coroa, das melhores residncias da sede da ento Colnia. A marca P. R. era a identificao de que a residncia tinha sido requisitada. Essa era a marca de prncipe regente, mas a populao logo passou a se referir a ela como ponha-se na rua, o que, convenhamos, correspondia mais aos fatos. A falta de moradia nas cidades tornava-se um problema cada vez mais grave medida que crescia a urbanizao da populao a partir das duas ltimas dcadas do sculo XIX. O problema era, naturalmente, mais intenso nas principais cidades, em particular na capital da Repblica, o Rio de Janeiro, que era maior cidade brasileira poca. Nesta cidade houve outra manifestao da crise de moradia, no incio do sculo XX, por ocasio da Reforma Pereira Passos. Tratou-se de verdadeira cirurgia urbanstica empreendida pelo prefeito Pereira Passos no perodo entre 1903 e 1906. O centro da cidade refletia a ocupao do perodo colonial, sem qualquer preocupao com o ordenamento urbanstico, mas acompanhando os acidentes geogrficos numa rea marcada pela presena de morros. A reforma pretendeu ordenar a expanso urbana, o que foi feito s expensas da populao que vivia e trabalhava numa rea de alta densidade demogrfica (Santos & Motta, 2003). O arrasamento das construes implicou o afastamento de um grande contingente de moradores que vivia na parte superior dos sobrados em que o trreo era ocupado com atividades comerciais. O afastamento dessa populao teve como consequncia a ocupao das reas localizadas ao longo do ramal ferrovirio da Leopoldina, separando a residncia e o trabalho desses deslocados pelas obras. Aqueles que no puderam arcar com os custos envolvidos nesses deslocamentos passaram a ocupar as encostas de morros terrenos de difcil ocupao poca ou a engrossar o contingente de moradores de cortios. O cortio foi uma soluo encontrada para a falta de moradia popular. Estudo Finep- GAP citado por Taschner (1997) define este tipo de construo como constituda de uma 4 fileira de quartos de aluguel, fisicamente semelhante senzala. Apenas em um as portas se fecham por dentro, em outros por fora. So, em geral, cmodos construdos para alugar, com tanques e instalaes sanitrias de uso comum (...). Os cortios serviam de moradia para 4% da populao do Rio por volta de 1869 e chegaram a 25% nos primeiros anos da Repblica (p. 9).
Aps a Revoluo de 1930, a crise do modelo agroexportador, combinada com o avano do processo de industrializao, suscitou intensos fluxos migratrios rural-urbanos, resultando em forte expanso da populao urbana. Nesse contexto, cresceu o loteamento de antigos terrenos rurais e a construo de imveis para locao. O empreendimento imobilirio urbano nas grandes cidades tornou-se uma rentvel fronteira econmica para o capital, competindo at com a inverso nas atividades industriais, conforme verificado pela Comisso Mista Brasil-Estados Unidos (1948) ao identificar os principais pontos de estrangulamento da economia brasileira (Ianni, 1977). O Governo Vargas (1930-1945) iniciou a regulao da moradia por meio de iniciativas como o Decreto-Lei 58/1937, que regulamentava a venda de lotes prestao; pela criao das carteiras prediais dos Institutos de Aposentadorias e Penses; e pelo Decreto-Lei do Inquilinato, de 1942, congelando os aluguis. Tais medidas sugerem que o governo no escolheu a poltica de aluguel de imveis pblicos, que viria a caracterizar a poltica de habitao popular na Frana e na Inglaterra no ps-Segunda Guerra. Ao contrrio, prevaleceu a opo pelos programas da casa prpria. Essa escolha refletia o interesse em associar a questo da moradia popular ao estmulo indstria da construo civil. A cadeia produtiva da construo habitacional constituda principalmente de trs setores da economia, os quais so muito desenvolvidos no Brasil: a indstria extrativista do calcrio e da argila, que disponibiliza o material necessrio para a produo de pisos, azulejos, e tijolos; a indstria extrativista de petrleo, necessrio para a produo de plsticos e tintas; e, finalmente, a indstria extrativista do minrio, fundamental para a cadeia produtiva habitacional, disponibilizando material para a produo do ferro que, posteriormente, ser transformado em vergalhes, emendas hidrulicas e materiais metalizados para acabamentos (www.ecivilnet.com.br). Entre a queda de Vargas (1945) e o regime militar (1964-1985), houve algumas iniciativas governamentais para enfrentar a crise da moradia popular. Entre elas destacam-se a criao da Fundao da Casa Popular (FCP), em 1946, e a Lei de Favelas, em 1956. A FCP foi o primeiro rgo voltado proviso, por meio de venda, da casa para a populao de baixa renda, mas no obteve sucesso. Tampouco foi exitosa a segunda, que visava oferecer crdito 5 s municipalidades para financiar melhorias nas condies de moradia, ainda que se deva mencionar a experincia da construo da Cruzada So Sebastio, localizada no mais valorizado bairro carioca, o Leblon, para abrigar favelados removidos de reas prximas. Logo no comeo do regime militar houve uma iniciativa importante: a criao, em 1964, do Sistema Financeiro de Habitao (SFH) e do Banco Nacional de Habitao (BNH), responsvel pela execuo das polticas habitacionais. Trata-se do rgo que financiou 4,5 milhes de unidades residenciais durante a sua existncia, entre 1964 e 1986, o que representou 24% de todo o mercado habitacional produzido (Bonduki, 2004). Apesar de responsvel pelo financiamento de uma quarta parte das unidades residenciais construdas durante seus 22 anos de existncia, o BNH no enfrentou adequadamente a questo da moradia popular. O principal motivo residia no no reconhecimento de que a moradia popular precisava ser subsidiada, no devendo ser tratada da mesma forma como se operava o financiamento da habitao para a populao que constitua demanda solvvel. O no enfrentamento da questo da moradia popular levou a parcela mais carente da populao a produzir suas prprias casas irregularmente, quase sempre em locais no utilizados pelo mercado formal e pouco apropriados para o estabelecimento de moradias. Os recursos do BNH eram provenientes de trs fontes: a poupana compulsria (Fundo de Garantia por Tempo de Servio FGTS), a poupana livre (Sistema Brasileira de Poupana e Emprstimo SBPE), e a poupana induzida (constituda de recursos prprios dos agentes financeiros ou dos adquirentes). Trata-se de recursos que precisam ser remunerados, o que levou crescente alocao dos recursos nos mercados de mdia renda. Nunca demais lembrar que estava em vigor o instituto da correo monetria, onerando o financiamento para alm da taxa de juros que remunerava a captao dos recursos. Ademais, o BNH tornou-se tambm o agente financeiro do plano de saneamento e de urbanizao, financiando os governos municipais e estaduais nessas duas polticas. Cabe destacar, ainda, que a criao do BNH foi apresentada como poltica em prol da produo da moradia; no entanto, visava outros dois importantes objetivos. O primeiro foi estimular comportamentos conservadores dos novos adquirentes da casa prpria, objetivo que fica claro no discurso do ministro Roberto Campos na inaugurao do banco. Segundo ele, proprietrio no se mete em arruaas (Haddad & Cintra, 1978). O segundo remete ao apoio j tradicional do governo aos empreendimentos da cadeia produtiva da construo civil, setor que, alm de ser caracterizado pela forte presena do capital privado nacional, usa 6 intensivamente o recurso trabalho. E mais: intensivo em trabalho pouco qualificado, o que se coadunava com o interesse em inserir os significativos fluxos de migrantes de baixa escolaridade no mercado de trabalho urbano. O regime militar preocupava-se menos com a proteo daquilo que viria a ser identificado como direito moradia do que com os outros objetivos subjacentes sua poltica habitacional. Como j mencionado, durante o Estado Novo tinha entrado em vigor uma legislao que congelava os aluguis. Essa foi uma inovao que comprometeu a dinmica do mercado imobilirio visando produo de moradia para aluguel, que era ento a modalidade de acesso moradia popular que prevalecia nos mercados das grandes cidades. Tal legislao foi modificada e passou a vigorar nova lei, que institua a chamada denncia vazia, em face das facilidades introduzidas para a retomada dos imveis pelo locador. Esta foi considerada uma medida legal necessria para estimular a produo imobiliria, mas dirigida ao investidor em busca de oportunidade de renda e no para solucionar problema de acesso moradia popular. A criao do BNH e sua progressiva transformao em agente da poltica habitacional e urbana, combinada com alteraes na legislao do inquilinato, tiveram por consequncia a grande vitalidade do mercado imobilirio em fins da dcada de 1960 e, sobretudo, ao longo dos anos 1970. Ao fim dessa dcada, no entanto, diante da evidncia de que a no soluo da falta de moradia popular estava levando ao agravamento do problema, o governo resolveu introduzir inovaes voltadas para esse segmento. Assim, foram lanados os programas de urbanizao de favelas, de autoconstruo e de lotes urbanizados (Taschner, 1997). Essa mudana de rumo na poltica habitacional e urbana veio, no entanto, num contexto marcado pela deflagrao de forte crise econmica internacional, cujos desdobramentos afetaram negativamente o Pas, comprometendo a viabilidade da poltica de sustentao da marcha forada da economia brasileira com investimento pblico (Castro & Souza, 1985). Uma das manifestaes do impacto negativo foi o recrudescimento da inflao, dificultando a sustentao da poltica de crdito habitao. A inflao tambm afetou a renda dos trabalhadores, que no acompanhou a desvalorizao monetria, com impacto na sua capacidade de arcar com o financiamento moradia. O descompasso entre renda e a prestao da casa prpria foi enfrentado mediante o artifcio de corrigir as prestaes ao ritmo dos aumentos salariais. Essa soluo, no entanto, cobrou seu preo sobrecarregando o Fundo de Compensao de Variao Salarial (FCVS), que deveria ser quitado ao fim dos prazos de contrato dos financiamentos. O resultante 7 aumento da inadimplncia contribuiu para comprometer a estrutura da poltica habitacional baseada no BNH, que, ao ser extinto, em 1986, teve suas atividades assumidas pela Caixa Econmica Federal. Esta acabou por subsidiar os devedores que haviam acumulado muito saldo no FCVS ao permitir que suas dvidas fossem quitadas pela metade do valor daquele saldo ou pela multiplicao do nmero de prestaes que faltava pagar pelo valor dessas prestaes (Azevedo & Ribeiro, 1996). Nunca demais lembrar que a maioria dos beneficirios desse subsdio foram os adquirentes dos mercados de rendas mdia e alta, uma vez que constituam a maioria dos que tiveram acesso aos financiamentos habitacionais sob o regime do SFH. Assim, o BNH no cumpriu as promessas daqueles que o criaram: acabar com o problema da falta de moradia no Brasil. Apesar de seu forte impacto no mercado imobilirio, no mitigou o problema relativo moradia popular, um segmento que no deve ser confundido com o segmento do mercado habitacional com demanda solvvel. Sua extino em novembro de 1986, como parte do Plano Cruzado II, deu-se em circunstncias de agravamento da crise inflacionria e social, que no seria resolvida por nova alterao na legislao do inquilinato com limitao dos reajustes dos aluguis em at 80% do INPC. Ao contrrio, a proteo ao inquilinato combinada com a extino do BNH desorganizou o mercado imobilirio, que sofreria ainda com o corte do crdito como medida de poltica de controle inflacionrio. A partir de ento, o Pas deixou de ter poltica habitacional, assim como outras polticas de mdio e longo prazos. A crise econmica iria afetar muito mais do que apenas os financiamentos imobilirios, levando focalizao da ao governamental no objetivo de controle da inflao. Ao recuar de seu papel de orientar ou intervir diretamente no processo de desenvolvimento, foi criada uma situao propcia disseminao do debate, j em curso no cenrio internacional, a respeito das reformas de Estado (Pereira, Wilheim & Sola, 1999; Restrepo, 2006). No incio da dcada de 1990, iniciou-se a passagem do Estado desenvolvimentista em direo ao Estado social. Enquanto o primeiro esteve comprometido com os investimentos que deram suporte infraestrutura necessria ao desenvolvimento industrial, o segundo permaneceu identificado com as necessidades da populao que passariam a ser entendidas legalmente como direitos sociais. Num primeiro momento desde a entrada em vigor da Constituio de 1988 , a habitao no estava includa no rol desses direitos, que esto definidos no Art. 6; isso passou a ocorrer a partir do ano 2000, com a aprovao da 8 Emenda Constitucional n 26. Essa mudana de foco da ao governamental era resultado no apenas de uma nova agenda internacional sobre o papel do Estado, mas tambm uma resposta ao agravamento da crise social (Valladares & Coelho, 1995). Uma das formas mais graves como essa crise se manifestava era a crise socioambiental das cidades brasileiras. Ainda que o ritmo da expanso demogrfica da populao brasileira tenha arrefecido, a sustentao das migraes em direo s cidades de mdio e grande portes tornava urgente a retomada de polticas de ordenamento urbanstico, inclusive habitao. Na ausncia de recursos para financi-las, o poder pblico tentou organizar a expanso urbana mediante a aprovao da Lei 6.766/79, que regularizava os loteamentos urbanos. Trata-se, no entanto, de legislao muito restritiva, prevendo inmeras obrigaes aos loteadores, o que onera significativamente o empreendimento imobilirio, inviabilizando financeiramente aqueles voltados para a moradia popular (Botelho, 2007). Apesar disso, o reconhecimento legal da promessa de compra e venda dos lotes estimulou a disseminao dos loteamentos irregulares destinados populao de baixa renda, na expectativa de que os adquirentes constitussem fora poltica suficiente que levasse o Estado a urbanizar a rea loteada, responsabilidade que deveria ser atendida pelos loteadores. Assim, a tentativa de ordenar os novos loteamentos por meio da Lei 6.766 iria contribuir para levar ilegalidade a produo imobiliria que atendia aos limites estreitos dos oramentos dos adquirentes dos lotes. O resultado foi a realimentao e no a mitigao da desordem urbana, agravando a crise socioambiental de nossas cidades. Em 2001, pesquisa do IBGE sobre perfil da gesto municipal no Brasil identificou a presena de loteamentos irregulares em 48% dos municpios. Esse resultado mostra que os loteamentos irregulares proliferaram no apenas nas cidades de mdio e grande porte, mas tambm nos municpios de menor porte demogrfico (menos de 30% dos municpios brasileiros tm populao superior a 20 mil habitantes). A partir da Constituio de 1988, a descentralizao das polticas pblicas se estendeu poltica habitacional, com estados e municpios atuando mais fortemente na produo de moradia popular. Contudo, a inexistncia de mecanismos de financiamento desenhados para atender aos mercados populares, que demandam subsdios, limitou a possibilidade de sucesso da descentralizao da poltica habitacional. E, ademais, so poucos os estados e os municpios com autonomia financeira suficiente para financiar suas prprias polticas (Santos, 2006). 9 A mitigao do problema da falta de moradia urbanizada para a populao de baixa renda somente poder ser enfrentada por meio da criao de instrumentos financeiros adequados. Mesmo que o crescimento econmico do Pas se sustente por perodo mais longo, no h previso de que desaparea a pobreza, porque no h criao de empregos de baixa qualificao que permitam a insero dos trabalhadores que continuam se dirigindo s cidades. A entrada em vigor do Sistema Financeiro de Habitao Social (SFHIS) em 2005 , nesse sentido, uma promessa de encaminhamento adequado superao da questo da moradia popular. Combinado com o sucesso do Sistema de Financiamento Imobilirio, criado em 1997 e voltado produo de habitao para o mercado solvvel, o SFHIS poder estabelecer novas bases mais sustentveis para a produo de moradia dentro dos padres legais, resultando em mais adequado ordenamento urbano-ambiental das cidades brasileiras. preciso destacar que a mudana ocorrida no que tange defesa da poltica habitacional foi no apenas de intensidade, mas de sua prpria natureza. Ela deixou de ser vista como parte do problema econmico do setor da construo civil e de sua forte intensidade no uso de mo de obra de baixa qualificao. Esse discurso foi substitudo por outro, que associa moradia a direito humano, alm de que moradia passou a ser entendida no apenas como obra civil, mas um conjunto de atributos que permitem o acesso infraestrutura urbanstica e social.
III - A moradia torna-se um direito humano e fundamental 4
Como mencionado, as polticas habitacionais desenvolvidas a partir da criao do SFH e do BNH eram de cunho desenvolvimentistas. Nas dcadas de 1960/70, essas polticas no estavam vinculadas concepo de moradia como direito fundamental, mesmo porque, como se ver, a moradia s foi reconhecida como direito social com a entrada em vigor da Constituio Federal de 1988, que se destaca pelo reconhecimento dos direitos sociais. Contudo, sua previso em tratados internacionais e normas do Direito brasileiro deu-se em momento posterior s primeiras normas que tratam dos direitos sociais. Tais direitos foram reconhecidos em sede constitucional e de forma expressiva somente no sculo XX, fruto de reivindicaes dos trabalhadores no decorrer do sculo XIX; esses trabalhadores, em razo dos problemas sociais gerados com a industrializao, passaram a exigir do Estado prestaes positivas para a consecuo do bem social. As primeiras
4 Esta seo est baseada na dissertao de Mestrado de Barros (2008), sob a orientao de Angela Moulin S. Penalva santos. 10 constituies a reconhecer expressamente esses direitos foram a Constituio do Mxico, em 1917, e a de Weimar, de 1919. O direito moradia, por sua vez, no mencionado nos primeiros documentos que tratam dos direitos sociais. A primeira meno a esse direito ocorreu em 1948, com a Declarao Universal dos Direitos do Homem, cujo Artigo 25 tem a seguinte redao: Toda pessoa tem direito a um padro de vida capaz de assegurar a si e sua famlia sade e bem- estar, alimentao, vesturio, habitao, cuidados mdicos e os servios sociais indispensveis (...). Em razo da carta constitutiva das Naes Unidas, todos os seus Estados membros so obrigados a respeitar esse direito, protegendo-o de violaes (Pisarello, 2003). A partir da Declarao Universal dos Direitos do Homem, o direito moradia passou a ser reconhecido em grande nmero de tratados e convenes internacionais, o que possibilitou o processo de sua especificao. Dentre esses documentos pode-se citar o Pacto Internacional de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais, aprovado em 1966 e em vigor desde 1976; a Conveno Internacional sobre a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao Racial (1965); a Conveno Internacional sobre a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao contra a Mulher (1979); a Conveno Internacional sobre os Direitos da Criana (1989); a Conveno Internacional sobre o Estatuto dos Refugiados (1951); a Conveno Internacional de Proteo aos Direitos dos Trabalhadores Imigrantes e Membros de sua Famlia (1990) 5 . Alm dessas convenes e tratados internacionais, importante destacar a criao do Centro das Naes Unidas para Assentamentos Humanos (Habitat), que ocorreu na 1 Conferncia da ONU sobre Assentamentos Humanos, realizada em Vancouver em 1976. Essa declarao reafirma, em seu pargrafo 8, o direito universal moradia adequada, que deve ser garantida a todos sem discriminao social ou racial (Morais, Guia & Paula, 2006). Posteriormente, foi realizada em Istambul, em 1996, a 2 Conferncia da ONU sobre Assentamentos Humanos, que aprovou a Agenda Habitat. Por essa agenda, os Estados comprometeram-se a, de forma progressiva, possibilitar s pessoas moradia adequada, ou seja, uma moradia segura, acessvel fsica e economicamente (Agenda Habitat, Artigo 39).
5 Para melhor detalhamento dessas convenes e pactos internacionais ver o trabalho de Scott Leckie (2000), que traz os artigos referentes a moradia de cada um desses tratados e convenes e ainda a lista dos pases que ratificaram cada um deles. 11 Dentre essas fontes normativas, a mais relevante sem dvida o Pacto Internacional de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais (Pidesc) 6 , cujo artigo 11-1 assim dispe: Os Estados signatrios do presente Pacto reconhecem o direito de toda pessoa a um nvel de vida adequado para si e sua famlia, inclusive alimentao, vestimenta e moradia adequadas, e ao melhoramento contnuo das condies de existncia. Os Estados signatrios tomaro as medidas adequadas para assegurar a efetividade deste direito, reconhecendo para esse efeito a importncia essencial da cooperao internacional baseada no livre consentimento.
O Pidesc se destaca por tentar estabelecer um sistema de definio e superviso do contedo e efetividade dos direitos sociais (Pisarello, 2003). Esse sistema compreende o disposto nos Artigos 16 e 17 do Pacto, em que os Estados signatrios se comprometem a apresentar informes sobre as medidas adotadas para proteo dos direitos expressos no documento. Alm disso, para supervisionar a atuao estatal, foi criado em 1985 o Comit de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais (Comit DESC), cuja principal funo revisar os informes apresentados pelos Estados, funo que colabora com a superviso do contedo e da efetividade dos direitos. No Brasil, o reconhecimento tambm passou por tortuosos caminhos. Somente em 2000, com a promulgao da Emenda Constitucional n 26, o direito moradia foi inserido no texto da Carta Magna. De fato, o direito moradia j era tratado de forma no expressa em outros dispositivos constitucionais, como o Artigo 5, XI, da Constituio, que dispe que a casa asilo inviolvel. Em outros dispositivos, a Constituio da Repblica protege a moradia de forma indireta ou implcita. o que ocorre quando determina que a competncia para desenvolver polticas habitacionais da Unio, estados e municpios Artigo 23, IX e ainda assegura ao trabalhador o direito a receber um salrio mnimo que possibilite custear sua moradia, uma necessidade bsica Artigo 7, IV. A Constituio tambm trata, em seu texto original, da usucapio especial urbana, que garante a posse daquele que utiliza prdio alheio para sua moradia, dando-lhe funo social, e protege a propriedade funcionalizada. Importantes leis de proteo moradia tambm trilharam demorado processo para promulgao. O Estatuto da Cidade, que prev inmeros instrumentos para o efetivo cumprimento da funo social da propriedade, foi inicialmente apresentando ao Senado Federal em 1989 e somente em 10 de julho de 2001 foi sancionado pelo presidente, que vetou os artigos referentes concesso de direito real de uso para fins de moradia.
6 O Brasil signatrio do Pacto Internacional de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais, que foi aprovado pelo Decreto Legislativo n 226, de 12/12/1991, e promulgado pelo Decreto 591, de 6/7/1992. 12 A proteo ao locatrio de imvel para moradia, da mesma forma, enfrentou resistncias ao longo dos anos; a legislao oscilou entre a proteo ao inquilino e a ampliao das possibilidades de retomada do imvel pelo proprietrio. Entre 1940 e 1980, ocorreram medidas de proteo ao locatrio, como o congelamento de preos dos aluguis (1942), facilitao da denncia vazia (1966-1968) e novamente a proteo ao inquilino, em 1979 (Taschner, 1997). Atualmente, em razo da vigncia da Lei 8.245/91, existe proteo da moradia do inquilino, ainda que a denncia vazia tenha sido admitida em casos especficos, apenas pontuais. Percebe-se que, embora lenta, possvel falar em construo normativa do direito moradia, atravs de tratados e convenes internacionais, normas constitucionais e infraconstitucionais. Alm das leis citadas, outras poderiam ser mencionadas, como a Lei do Bem de Famlia (Lei 8009/90), que instituiu o bem de famlia legal, tornando impenhorvel o imvel residencial prprio de uma famlia; a Lei 11.124/05, que instituiu o Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social, e o Estatuto da Cidade, que regulamentou diversos instrumentos, como a outorga onerosa do direito de construir. E outras ainda deveriam ser sancionadas, como as que facilitam a utilizao de imveis abandonados para habitao de interesse social e leis municipais que implementem os instrumentos da Constituio Federal e do Estatuto da Cidade. Todas essas normas internacionais e nacionais so importantes na construo do contedo do direito moradia, que no pode ser ignorado pelas polticas habitacionais. A partir da Lei do Inquilinato, que garante a proteo dos locatrios moradia, possvel perceber que a proteo da moradia no est necessariamente vinculada a uma idia de propriedade. Como j mencionado, durante o regime militar, com a criao do BNH, as polticas habitacionais foram voltadas proviso de casa prpria. Polticas de aluguel social hoje existentes em diferentes municpios so tambm polticas que protegem o direito moradia 7 . Apesar da dificuldade de enunciar em normas jurdicas o contedo do direito moradia, o Comit da ONU sobre os Direitos Econmicos, Sociais e Culturais enumerou, de forma clara e coerente, elementos desse direito no General Comment n 4 on the Right to Adequate Housing. Segundo o documento, so sete os componentes desse direito: segurana
7 Em So Paulo e Rio de Janeiro, chuvas torrenciais ocorridas no vero de 2010 causaram deslizamento de terras e grande quantidade de famlias desabrigadas (alm de mortos), o que suscitou o pagamento, pelas prefeituras desses municpios, de aluguel social no valor de R$ 400,00 (US$ 220,00) a cada famlia. 13 na posse; disponibilidade de servios, equipamentos e infraestrutura; disponibilidade a preos acessveis; habitabilidade; acessibilidade; localizao; adequao cultural. Pode-se falar, assim, que uma moradia adequada aquela protegida contra desalojamentos e desapropriaes arbitrrias; atendida por servios como rede de gua e esgoto, rede eltrica e prxima a transporte pblico; seu gasto para manuteno no pode impossibilitar o custeio de outras necessidades bsicas; protetora contra sol, chuva e permissora da intimidade; possibilitadora do acesso a todos, inclusive a pessoas com necessidades especiais; prxima de postos de trabalho, escolas e hospitais; adequada aos costumes locais. Dentre esses elementos do direito moradia apresentados pelo Comit DESC, importante destacar a segurana na posse, elemento fundamental de uma moradia adequada (Pisarello, 2003). Se existe ameaa de perda da moradia, seja em razo de despejos ou de eventuais aumentos excessivos no preo do aluguel, no se pode afirmar que a moradia adequada. A proteo posse pode ocorrer de diferentes formas. E, considerando que a posse manifesta-se sob variadas modalidades, sua proteo deve abranger todas elas. Assim, o poder pblico deve criar medidas para proteger a posse do locatrio, sejam elas parte de um contrato privado ou inserido em programas de aluguel social, a fim de garantir a segurana daqueles que vivem em moradias de emergncia, dos proprietrios e de ocupantes de assentamentos informais (Saule Junior, 2004). A necessidade de garantir a posse dos ocupantes de assentamentos informais torna ainda mais relevantes os programas de regularizao fundiria, que devem ser pensados como parte da poltica de habitao popular. No Brasil, os primeiros programas foram implementados na dcada de 1980, nas cidades de Recife e Belo Horizonte. A expanso desses programas ocorreu, contudo, na dcada de 1990, ou seja, aps a Constituio Federal de 1988 e os trabalhos do Comit DESC. As normas constitucionais e infraconstitucionais foram fundamentais para a estruturao desses programas, no s por dar contedo ao direito moradia mas tambm por prever instrumentos que possibilitam a concretizao desse contedo. Exemplo disso so a usucapio especial urbana, a usucapio coletiva e a concesso de uso especial para fim de moradia, esta prevista na Medida Provisria n 2.220/01 e aquelas no Estatuto da Cidade (vide art. 1 da MP 2.220/01 e Lei 10.257/01 Estatuto da Cidade, Arts. 4, V, j e 9 a 14). 14 Todos esses instrumentos possibilitam a regularizao dominial dos assentamentos informais. Esta, contudo, no deve ser a nica dimenso da regularizao fundiria. Ela deve estar vinculada tambm aos demais elementos do direito moradia. Se, de um lado, a titulao garante segurana na posse e permite a permanncia das famlias nos locais onde constituram redes interpessoais, por outro lado a mera concesso de ttulos no suficiente para garantir a disponibilidade de servios, equipamentos e infraestrutura, por exemplo. Volta-se, assim, importncia do contedo do direito moradia na realizao de polticas habitacionais. Como a regularizao fundiria, com a utilizao dos instrumentos previstos na Constituio Federal e no Estatuto da Cidade usucapio especial urbana e concesso de uso de especial de moradia, por exemplo deve ser um programa de poltica de habitao popular, no pode estar desvinculada dos demais elementos do direito moradia. A regularizao fundiria, ento, deve abranger outras dimenses, e no somente a regularizao da situao dominial. Uma poltica de regularizao fundiria deve compreender tambm a dimenso urbanstica e a urbanizao dos loteamentos, adaptando-se legislao e promovendo melhorias nas condies de habitabilidade (Alfonsin, 1997). A regularizao fundiria, contudo, no pode ser entendida como a nica poltica de habitao popular. Trata-se de uma poltica necessria, mas que deve ser acompanhada por outras polticas. preciso ter em mente que, atualmente, o mercado privado residencial formal no Brasil tem produzido para uma pequena parcela da populao, de modo geral com rendimentos situados acima dos 10 salrios mnimos (Maricato, 2007). Alm disso, e em razo desse fato, o dficit habitacional do Brasil concentra-se na faixa da populao que recebe at trs salrios mnimos. De acordo com a Fundao Joo Pinheiro, 90,3% das famlias que necessitam de nova moradia esto situadas nessa faixa de renda (2006). Nesse contexto, a criao do Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social de grande importncia, uma vez que busca viabilizar o acesso moradia para a populao de menor renda atravs da concesso de benefcios e subsdios financeiros. Como parte do SNHIS, o Governo Lula lanou o Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV), com o objetivo de mitigar a crise habitacional, entendida em sua nova formulao, como parte dos direitos dos cidados. A anlise da proposta do PMCMV permitir avaliar em que medida o programa est mais ou menos em linha com a abordagem dos direitos em relao poltica habitacional.
15 IV - O Programa Minha Casa Minha Vida: instrumento de um novo enfoque da questo habitacional brasileira? O Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV), institudo pela Lei Federal 11.977, de 7 de julho de 2009, um dos desdobramentos do Plano Nacional de Habitao (PLANHAB), que parte do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) do Governo Lula. Segundo o Ministrio das Cidades, o PLANHAB pretende orientar o planejamento das aes pblicas e privadas com o objetivo de melhor direcionar os recursos existentes e aqueles a serem mobilizados para o enfrentamento das necessidades habitacionais do pas. Alm disso, devero ser criadas as condies para ampliar a atuao do setor privado e mobilizar os movimentos sociais para contribuir na superao do dficit habitacional. Pretende, portanto, ser um instrumento de poltica para dar efetividade a um direito social, o direito moradia. Mas, ao ser includo entre as aes do PAC, passou a estar cada vez mais identificado com um plano de apoio construo civil, com grande repercusso no setor e consequente incremento das relaes negociais, resultando em aumento de oferta e de preos dos imveis. Lanado em janeiro de 2007, o Programa de Acelerao do Crescimento um conjunto de polticas econmicas planejadas inicialmente para quatro anos, com o objetivo de acelerar o crescimento econmico do Brasil. Numa segunda fase, atual, denominada PAC 2, lanada em 29 de maro de 2010, o programa previu investimentos num valor equivalente a quase trs vezes a previso inicial, atingindo R$ 1,59 trilho, e concedendo grande destaque ao que passou a ser denominado PAC Minha Casa Minha Vida 8 . Para mencionar apenas o PAC Minha Casa, Minha Vida, quer-se abranger, com essa nova diretriz, maior nmero de pessoas do que na primeira fase, privilegiando aqueles que recebem at trs salrios mnimos, e dobrando o nmero de residncias que se pretende construir em relao primeira fase. Assim, busca-se:
8 Para ilustrar a importncia que o PMCMV vem assumindo, observamos que no Dcimo Balano do PAC, em 02/06/2010, o governo informou que havia realizado 46,1% das aes previstas pelo programa, com os investimentos totalizando R$ 463,9 bilhes, o que representa 70,7% dos R$ 656,5 bilhes destinados execuo do programa no perodo 2007-2010. As reas de habitao e saneamento teriam concludo 69,4% das aes programadas. Fonte: www.youtube.com, vdeo enviado pelo Palcio do Planalto denominado PAC 10 Balano janeiro a abril de 2010. Sobre esse mesmo balano, o jornal O Globo, em sua edio de 04/06/2010, em matria assinada pelo jornalista Gustavo Paul, informava que os contratos de financiamento da Caixa Econmica Federal e demais bancos para a compra da casa prpria com recursos da poupana so a mais nova arma do governo para inflar os resultados do PAC. Com os R$ 137,5 bilhes desses emprstimos includos na conta, mais do que dobrou o total do que foi realizado pelo governo. 16 A ampliao de metas do Programa Minha Casa, Minha Vida, financiamentos habitacionais do Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo (SBPE) e as obras de urbanizao de favelas, antes agrupadas sob o nome PAC Urbanizao de Favelas. Com o novo eixo PAC Minha Casa, Minha Vida, o Governo Federal visa a construo de mais 2 milhes de moradias no Brasil com aquecimento por energia solar para famlias de baixa renda, com investimento de R$ 278,2 bilhes a obrigatoriedade da implantao de energia solar compreende projetos das regies Sul, Sudeste e Centro-Oeste. Desse total, sero destinados R$ 71,7 bilhes a financiamentos nos moldes do atual Programa Minha Casa, Minha Vida. Desse montante, R$ 62,2 bilhes viro do Oramento Geral da Unio e mais R$ 9,5 bilhes de subsdios do FGTS. Dos 2 milhes de novas moradias, 1,2 milho ser construdo para famlias com renda de at R$ 1.395 o que corresponde a 60% do volume de recursos. O PAC Minha Casa, Minha Vida ainda prev investimentos de R$ 176 bilhes em financiamentos habitacionais com recursos do SBPE e mais R$ 30,5 bilhes em obras de urbanizao de assentamentos precrios 9 .
A atualizao dos objetivos do programa habitacional do governo avanou, portanto, no sentido de ampliar o conceito do direito moradia para abranger obras de infraestrutura urbanstica e sustentabilidade ambiental, em consonncia com o que a Agncia Habitat/ONU defende 10 . Esse um ajuste necessrio para um programa que nasceu de uma perspectiva dos direitos, mas, repise-se, que logo seria identificado com uma poltica de apoio ao setor da construo civil. Desde o seu lanamento, o PMCMV j estava comprometido com muito mais do que universalizar o acesso ao direito moradia. Na cartilha sobre o programa apresentada pelo Ministrio das Cidades, esto apresentados seus principais objetivos: a) implementao do Plano Nacional de Habitao, construindo um milho de moradias; b) aumento do acesso das famlias de baixa renda casa prpria; e c) gerao de emprego e renda por meio do aumento do investimento na construo civil. A mesma cartilha informava que o PMCMV contribuiria para reduzir em 14% do dficit habitacional do Pas. O programa anunciou que seu objetivo era Moradia para as famlias, renda para os trabalhadores, desenvolvimento para o Brasil. Tal slogan reflete a continuidade com a abordagem tradicional da poltica habitacional, na qual dar efetividade a um direito humano bsico e recepcionado pela Constituio da Repblica como um dos direitos sociais continua a estar atrelada gerao de empregos e fortalecimento da cadeia produtiva da construo. Ainda assim, preciso destacar os avanos no desenho do programa ao associ-lo a outras dimenses da poltica social, bem como envolver o municpio, que o ente responsvel pela poltica urbana, qual a poltica habitacional deve estar submetida.
9 Fonte: <http://www.cidades.gov.br/noticias/lula-e-dilma-lancam-pac-2/>. Acesso em 7 de abril de 2010. 10 Conforme entendimento do j mencionado General Comment n. 4 on the Right to Adequate Housing. 17 Partindo da premissa de que solues de mercado no permitiriam dar cobertura integral ao direito moradia, o PMCMV estabeleceu uma poltica de subsdios habitao social e popular utilizando uma instituio financeira pblica, a Caixa Econmica Federal (CEF) como agente financeiro, bem como a atuao coordenada das trs esferas de governo. Sua meta era construir um milho de moradias destinadas s famlias com renda de at 10 salrios mnimos, alm de antecipar outros instrumentos e aes previstos no Plano Nacional de Habitao, como a distribuio dos recursos de acordo com o dficit; a regionalizao do custo dos imveis; a contrapartida dos entes federativos; o cumprimento de papel significativo na regularizao fundiria para complementar o acesso moradia. O programa veio centrado na construo de unidades residenciais, com aporte de recursos pblicos e criao de linhas de financiamento para pagamento pelos adquirentes. Props-se a construir inicialmente um milho de residncias e, na fase atual, prometeu elevar esse nmero para dois milhes de unidades habitacionais em todo o territrio nacional. Esto aptos a ser includos no programa os cidados residentes em qualquer municpio brasileiro que obtiverem renda familiar at dez salrios mnimos. Foram institudas trs divises de faixa de renda: a) de zero a trs salrios mnimos; b) de mais de trs a seis salrios mnimos; e c) de mais de seis a dez salrios mnimos. A Lei 11.977/09, que o instituiu, foi regulamentada pelo Decreto 6.962, de 17 de setembro de 2009. Cabe destacar alguns aspectos mais relevantes dessa legislao, j que a que define as regras primais do PMCMV. A definio de seus beneficirios leva em considerao determinados requisitos, conforme o Art. 3 dessa lei, o qual se transcreve para melhor informao:
Art. 3. Para a definio dos beneficirios do PMCMV, devem ser respeitadas, alm das faixas de renda, as polticas estaduais e municipais de atendimento habitacional, priorizando-se, entre os critrios adotados, o tempo de residncia ou de trabalho do candidato no municpio e a adequao ambiental e urbanstica dos projetos apresentados. 1 Em reas urbanas, os critrios de prioridade para atendimento devem contemplar tambm: I a doao pelos estados, pelo Distrito Federal e pelos municpios de terrenos localizados em rea urbana consolidada para implantao de empreendimentos vinculados ao programa; II a implementao pelos estados, pelo Distrito Federal e pelos municpios de medidas de desonerao tributria para as construes destinadas habitao de interesse social; III a implementao pelos municpios dos instrumentos da Lei n 10.257, de 10 de julho de 2001, voltados ao controle da reteno das reas urbanas em ociosidade. 2 (VETADO) 3 Tero prioridade como beneficirios os moradores de assentamentos irregulares ocupados por populao de baixa renda que, em razo de estarem em reas de risco 18 ou de outros motivos justificados no projeto de regularizao fundiria, excepcionalmente tiverem de ser relocados, no se lhes aplicando o sorteio referido no 2 11 .
A subveno econmica para o Plano Nacional de Habitao Urbana (PNHU) limitada at a faixa de seis salrios mnimos (Art. 3 do Decreto 6.962/09), com montante de R$ 2,5 bilhes, podendo ser cumulativa com subsdios concedidos no mbito de programas habitacionais dos estados, do Distrito Federal e dos municpios (pargrafo nico); os recursos sero destinados exclusivamente produo ou aquisio de novas unidades habitacionais em reas urbanas ou requalificao de imveis j existentes em reas consolidadas (Art. 4, incisos I e II). Os benefcios oferecidos pelo programa so os seguintes: famlias com renda at 3 salrios mnimos tm subsdio integral, com iseno do seguro; a faixa de renda de mais de 3 a 6 salrios, aumento do subsdio parcial em financiamentos, com reduo dos custos do seguro e acesso ao Fundo Garantidor; finalmente, a faixa de renda de mais de 6 at 10 salrios, estmulo compra com reduo dos custos do seguro e acesso ao Fundo Garantidor 12 . Na primeira fase do programa, foi prevista a alocao de R$ 34 bilhes. Um aporte da Unio de R$ 16 bilhes de reais foi previsto para a faixa de 0 a 3 salrios mnimos, com comprometimento mximo de 10% da renda do muturio na prestao, por dez anos, sendo o valor mnimo da prestao R$ 50,00. Para a faixa de mais de 3 a 6 salrios, o aporte previsto foi de R$ 10 bilhes, sendo R$ 2,5 bilhes da Unio e R$ 7,5 bilhes do FGTS (Fundo de Garantia por Tempo de Servio), com 20% de comprometimento mximo da renda do muturio na prestao. Para a faixa de mais de 6 a 10 salrios mnimos, reduo de 80% dos custos cartoriais para registro de imveis. O acesso ao Fundo Garantidor para as duas ltimas faixas remete garantia de determinado nmero de prestaes no caso de perda da renda, variando em faixas de 3 a 5, 5 a 8 e 8 a 10 salrios mnimos, respectivamente garantidas 36, 24 e 12 prestaes.
11 O 2 foi vetado, como se v na publicao do dispositivo. Tinha a seguinte redao: 2 o Observados os critrios definidos no caput, os imveis destinados a famlias com renda mensal de at 3 salrios mnimos sero distribudos em cada municpio por meio de sorteio eletrnico pblico. As razes do veto foram: Apesar do mrito da medida, o dispositivo, da forma como est redigido, termina por dificultar a operacionalizao do Programa, porquanto pressupe a existncia de cadastros nicos municipais, o que no ocorre na realidade. No obstante o veto ao dispositivo em tela, o mecanismo do sorteio ser objeto de futura regulamentao, haja vista sua importncia como instrumento de garantia da impessoalidade na seleo dos beneficirios do Programa. Tal sorteio tradutor de uma realidade em que, notadamente na faixa de zero a trs salrios mnimos, nem todos os que se inscrevem conseguiro acesso ao programa num primeiro momento, j que h previso de mais inscritos do que unidades construdas (do contrrio, no haveria necessidade de sorteio). 12 Fonte: http://www.imprensa.planalto.gov.br/download/pdf/plano_nacional_de_habitacao.pdf. Acesso em 10/5/2010. 19 A Tabela 1 apresenta a estrutura do aporte de R$ 34 bilhes mencionados, indicando destinaes especficas e valores respectivos:
TABELA 1 Distribuio do investimento de R$ 34 bilhes 13
PROGRAMA UNIO FGTS TOTAL Subsdio para moradia 16,0 - 16,0 Subsdio em financiamentos do FGTS 2,5 7,5 10,0 Fundo Garantidor em financiamentos do FGTS 2,0 - 2,0 Refinanciamento de prestaes 1,0 - 1,0 Seguro em financiamentos do FGTS 1,0 - 1,0 Total 20,5 7,5 28,0 PROGRAMA UNIO FGTS TOTAL Financiamento Infraestrutura 5,0 - 5,0 PROGRAMA UNIO FGTS TOTAL Financiamento Cadeia Produtiva - 1,0 1,0 Fonte: Ministrio das Cidades. Valores em reais.
Cabe lembrar que os valores e limites mximos de subveno so de competncia dos ministros das Cidades e Fazenda, por ato conjunto. Da mesma forma, atribuio do Ministrio das Cidades dispor sobre os critrios de elegibilidade e seleo dos beneficirios do programa. Uma importante inovao do programa em tela refere-se criao do Fundo Garantidor de Habitao Popular (FGHab), refletindo no menor custo das prestaes para o adquirente dos imveis. Com o FGHab, h a garantia do pagamento, aos agentes financeiros, da prestao mensal de financiamento habitacional no mbito do Sistema Financeiro da Habitao em caso de desemprego e reduo temporria da capacidade de pagamento para famlias at 10 salrios mnimos e assuno do saldo devedor do financiamento imobilirio em caso de morte ou invalidez permanente e as despesas de recuperao relativas a danos fsicos ao imvel, com o mesmo limite de 10 salrios, com condies e limites de cobertura definidos no Estatuto do FGHab, aprovado pela assembleia de cotistas (Art. 20, incisos I e II e 1 da Lei 11.977/09), antes examinado pelo CPFGHab (Comit de Participao no Fundo
13 Fonte: <http://www.minhacasaminhavida.gov.br>. Acesso em 10/5/2010. 20 Garantidor da Habitao Popular), conforme o Decreto 6.820, de 13 de abril de 2009 (Art. 3, inciso I). Conforme definio legal, tm prioridade na alocao dos recursos do FNHIS os adquirentes com renda inferior a trs salrios mnimos, a faixa de renda que constitui o ponto nevrlgico de qualquer financiamento imobilirio. nessa faixa de rendimento que se concentra pouco mais de 90% de todo o dficit habitacional brasileiro, conforme j se mencionou. O prprio Ministrio das Cidades, por meio do seu stio eletrnico, referenda essa enorme concentrao do dficit habitacional. Isso levanta questionamentos a respeito da existncia de faixas expressivamente representadas para a baixa renda brasileira nos demais estratos abrangidos pelo programa, que, apesar de constiturem menos de 10% do dficit habitacional, teriam conquistado 60% dos recursos alocados no programa na sua primeira etapa, como informa a Cartilha Completa do Ministrio das Cidades relativa primeira fase do PMCMV 14 . sabido que a populao com rendimento superior a trs at dez salrios mnimos tem muita dificuldade em encontrar solues de mercado para seu acesso moradia e que, quando encontra, muitas vezes trata-se de solues que burlam a legislao urbanstica. O crescimento mais acelerado da populao favelada (4%) em relao populao brasileira (1,4%) durante a dcada de 1990 um indcio deste fenmeno. Nessas condies, a alocao de 60% dos recursos nas faixas de 3 a 6 (40%) e de 6 a 10 (20%) sugere que o objetivo no o enfrentamento do dficit, mas sim de ter uma poltica habitacional que inclua essas famlias, que formam a chamada nova classe mdia, aquela com rendimentos entre R$ 1.054,00 e R$ 4.591,00, que, segundo estudo do CPS/FGV (2010), foi o segmento que mais cresceu entre as classes de renda do trabalho na ltima dcada. O objetivo de construir um milho de casas estava previsto para inicialmente ser feito em um ano. Entretanto, a Caixa Econmica Federal assume ter financiado no primeiro ano 408.674 imveis, com investimentos da ordem de 22,8 bilhes. No primeiro trimestre de 2010, estavam contratadas 133.146 moradias. Mesmo com esses nmeros ainda longe das metas governamentais, o PMCMV foi, em 2009, responsvel por 45,7% do total de novas
14 Segundo essa Cartilha Completa, na primeira fase do programa, apenas 400 mil unidades, num universo de 1 milho de moradias, seriam destinadas faixa de zero a trs salrios mnimos. Veja a cartilha completa relativa primeira fase do programa, disponvel em: <http://downloads.caixa.gov.br/_arquivos/habita/mcmv/CARTILHACOMPLETA.PDF>, onde consta estimativa de 400 mil unidades para a faixa de zero a trs salrios mnimos. Acesso em 10/5/2010. 21 unidades habitacionais financiadas por todas as entidades integrantes do Sistema Financeiro de Habitao 15,16 . Na segunda fase do programa (denominado PAC Minha Casa Minha Vida, um dos eixos do PAC 2), dos dois milhes de moradias que se pretende construir, 1,2 milho seria destinado faixa de ate trs salrios. Esse ajuste do programa o coloca em linha com a lei que o criou, segundo a qual deveria ser prioritrio o atendimento das necessidades de moradia para a faixa de at trs salrios mnimos. Seguindo a anlise de seu marco legal, verificamos que o Programa Minha Casa Minha Vida est estruturado para resultar em cooperao entre Unio, estados e municpios. Aderindo ao SNHIS (Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social), estados e municpios podem ter repassados recursos do FNHIS (Fundo Nacional da Habitao de Interesse Social). Como j foi mencionado, a instituio do SNHIS/FNHIS ocorreu por meio da Lei Federal 11.124/05, que foi regulamentada pelo Decreto 5.796, de 6 de junho de 2006. Segundo o Art. 3 do referido decreto, a aplicao dos recursos do FNHIS deve ser feita de forma descentralizada pelos estados, municpios e Distrito Federal, visando aes vinculadas a programas de habitao de interesse social, contemplando, dentre outros, aquisio, construo, concluso, melhoria, reforma, locao social e arrendamento de unidades habitacionais em reas urbanas e rurais (inciso I do referido artigo), com previso de contrapartida das entidades federadas mencionadas. Ao Ministrio das Cidades cabe a coordenao do SNHIS, incluindo a firmar o termo de adeso previsto na Lei 11.124/05 (Art. 12, inc. IV). Essa lei, em seu artigo 12 e incisos, dispe sobre os deveres dos estados, municpios e Distrito Federal quanto ao FNHIS. Ao preencher o termo de adeso, o ente federativo deve informar se j conta com fundo, conselho ou plano de habitao. Caso conte com fundo e conselho, necessrio informar se atendem aos ditames da lei aqui mencionada. Sem aderir ao SNHIS/FNHIS, os estados e municpios no receberiam recursos. A maioria aderiu, o que garantiu Unio a desejada coordenao federativa para implementao da poltica habitacional sem ferir a autonomia dos demais entes federativos assegurada pela Constituio da Repblica de 1988.
15 Fonte: http://www.cidades.gov.br/noticias/ministerio-das-cidades-e-caixa-divulgam-numeros--do-minha-casa- minha-vida/. Acesso em 10/5/2010. 16 O ministro das Cidades, porm, ofereceu um nmero algo maior: Desde o lanamento do Programa Minha Casa, Minha Vida (PMCMV) foram assinados 1,8 mil contratos em benefcio de 1,7 milho de famlias. Fonte: http://www.cidades.gov.br/noticias/lula-e-dilma-lancam-pac-2/?searchterm=PMCMV. Acesso em 10/05/2010. 22 Visando oferecer melhor compreenso sobre a operao de contratao de financiamento para habitao social, apresentamos sucintamente as etapas seguidas pelos adquirentes com rendimentos de at trs salrios mnimos. Na verdade, estes so os verdadeiros beneficirios do programa quando se trata de habitao social, conquanto numa primeira fase do programa no tenha sido a eles reservada quantidade de unidades compatvel com seu tamanho, como j mencionamos. Repise-se: o subsdio integral no caso de falecimento do muturio, sendo o seguro gratuito, com financiamento por dez anos e valor mnimo de prestao de R$ 50; o que se financia para esta faixa o valor que sobra depois do oferecimento de desconto de at R$ 23 mil 17 . O processo inicia-se com a aquisio de terreno para construo de unidades habitacionais (com prvio exame do empreendimento pela CEF), entrando a o agente privado (construtora). So elegveis quaisquer municpios brasileiros, em qualquer faixa de populao atualmente, desde que haja adeso ao SNHIS mencionada. O terreno , geralmente, doado pelo poder pblico estadual ou municipal. Cabe ao poder pblico indicar os futuros beneficirios, por meio da formao de cadastros; a CEF faz a seleo (se houver necessidade, por sorteio). Recebem prioridade os candidatos que se localizem em reas de risco, implicando remoo de populao, ou mesmo a populao que sofreu perda de casas por foras naturais, por exemplo. Os governos municipais devem tomar medidas que contribuam para a acelerao de licenciamentos variados (incluindo o sempre complexo licenciamento ambiental), bem como o aporte de recursos necessrios ao empreendimento. Tambm compete ao poder pblico a guarda e a conservao das construes at sua entrega ao muturio. As construtoras so admitidas avaliao de risco conforme diretrizes da poltica de concesso de crdito da CEF. Somente com anlise de risco de crdito vlida a construtora poder atuar no programa. A unidade habitacional bsica tem dois quartos, sala, cozinha, banheiro e rea externa de servio (para casas, tanque externo). H previso de aquecimento pela luz solar, com reservatrio de 200L e placa coletora de 2m, com valor a ser acrescido aos limites da unidade habitacional. H previso de gua e esgotamento sanitrio, energia eltrica, drenagem de
17 Segundo cartilha do PMCMV disponvel no stio eletrnico do Ministrio das Cidades, h um gradiente decrescente de subsdio concedido pelo governo aos adquirentes de novas moradias com renda familiar at 6 salrios mnimos, segundo se localizem nas localidades onde mais elevado o preo da terra at as cidades onde esse preo menor. No primeiro caso, o subsdio pode chegar a R$ 23 mil para a faixa de 3 salrios mnimos; a R$ 16 mil para a faixa de 4 salrios; a R$ 9 mil para a faixa de 5 salrios; e R$ 2 mil para a faixa de 6 salrios. 23 guas pluviais, iluminao pblica, pavimentao definitiva, caladas, meio-fio, instituio de condomnio na concluso da obra e equipamento comunitrio com 1% de investimento. O programa introduziu a regionalizao do custo do imvel, importante iniciativa para enfrentar o diferencial do preo da terra urbana vigente em regies do Pas. Assim que o valor mximo da aquisio da unidade, seja casa ou apartamento, varia entre R$ 37 mil e R$ 52 mil. O valor mais elevado para apartamentos localizados em municpios integrantes das regies metropolitanas do Estado de So Paulo, municpios de Jundia/SP, So Jos dos Campos/SP, Jacare/SP e Distrito Federal, localidades onde mais alto o preo dos terrenos. No limite inferior, de R$ 37 mil, esto as casas que se localizarem nos estados da Regio Nordeste (exceto Bahia e municpios das regies metropolitanas de Pernambuco e Cear) 18 . Assim, o adquirente localizado no primeiro grupo de municpios teria de financiar a diferena entre o valor mximo do imvel (R$ 52 mil) e o valor mximo do subsdio (R$ 23 mil), isto , um valor de at R$ 29 mil. As perspectivas do programa so positivas. O lanamento do PMCMV atraiu grande ateno da sociedade devido ao enorme passivo acumulado ao longo do tempo. No apenas elevado o dficit de moradias, mas as solues espontneas que os pobres desenvolveram resultaram em generalizada desordem urbano-ambiental nas cidades brasileiras. Foi grande, portanto, a expectativa criada com essa importante dimenso da poltica social. A complexidade envolvida no projeto, com atuao das trs esferas de governo e suas diferentes burocracias, alm de um banco estatal, a CEF, torna morosa a operao de construir e distribuir as unidades habitacionais. As empresas de construo, por outro lado, apressaram- se a apresentar suas carteiras de projetos, aguardando apenas que o poder pblico resolvesse as tratativas burocrticas. O entusiasmo das construtoras pode ser identificado nos muitos lanamentos imobilirios associados ao PMCMV 19 .
18 Segundo a Portaria 139, de 13/4/2009, item 6. 19 A publicidade de um lanamento imobilirio em So Cristvo (municpio do Rio de Janeiro), bairro que vem experimentando incio de processo de revitalizao beneficiado por sua localizao prxima ao Centro, ilustra a apropriao do PMCMV pelos interesses das construtoras: MORADA CARIOCA RUA GENERAL BRUCE, 72 SO CRISTOVO Previso de entrega: incio de 2012 MDL Realty lanar 572 unidades em So Cristvo Preo mdio do apartamento de 2 quartos com varanda e vaga de garagem: a partir de R$ 125 mil O empreendimento fica a 300 metros do Pavilho de So Cristvo, e algumas unidades tero vista para a Baa da Guanabara. Para atender ao novo perfil de moradia. Fachada contempornea/popular. Terreno de 14.000m 2 , 572 unidades 4 blocos com 12 pavimentos, apartamentos de 2 quartos, 1 banheiro, sala, cozinha e varanda (45m 2 e 46,32m 2 ). rea de lazer: quadra poliesportiva, piscina adulta e infantil, salo de festas, espao fitness, churrasqueira, playground, lan house. GANHE AT R$ 23 MIL DO GOVERNO PARA COMPRAR SEU APARTAMENTO. Fale comigo! A oportunidade da sua vida em suas mos, aproveite as condies especiais do 24 Uma simples busca na internet pela expresso Minha Casa, Minha Vida traz em retorno inmeros stios eletrnicos de imobilirias e corretores de imveis. Para citar somente o empreendimento Moradia Carioca, mencionado na nota, a simples leitura de sua publicidade sugere a inegvel atrao empresarial que o programa criou. O empreendimento obviamente no se destina faixa de populao com rendimentos de 1 a 3 salrios mnimos, onde se concentram 90% do dficit de moradias, aquela qual deveriam ser destinados os recursos pblicos. No entanto, a propaganda do empreendimento sugere esse efeito ao mencionar subsdios governamentais. As empresas utilizam a estratgia discursiva do programa, construda em torno dos direitos sociais, mas produzem unidades residenciais destinadas ao atendimento da demanda da chamada nova classe mdia. A prevalecer o interesse das construtoras, o PMCMV vai produzir empreendimentos de grande porte, repetindo experincias pouco exitosas do BNH nas dcadas de 1960 e 1970, quando construa seus conjuntos habitacionais em grandes blocos, distantes dos centros urbanos. Lembrando novamente Nelson Rodrigues, o PMCMV anterior a si mesmo, isto , j veio tarde, pois o dficit habitacional no se improvisou, no explodiu de repente; ao contrrio, foi obra de dcadas de descaso. A carncia de moradia, o simbolismo da casa prpria, a impossibilidade dos pobres de ter acesso moradia por meio de solues de mercado, a histria da propriedade da terra no Brasil, a falta de financiamento habitacional com aporte de recursos governamentais no patamar oferecido pelo programa, tudo isso e muito mais tornaram o programa o sucesso empresarial que . Resta ser o sucesso social que se pretende que seja. grande, portanto, o desafio de mitigar o dficit habitacional sem que os empreendimentos do PMCMV se localizem nas franjas urbanas, onde o preo da terra baixo. O mercado imobilirio e at o Governo Federal parecem apostar mais nos empreendimentos destinados s faixas de renda superiores a 3 salrios at o limite dos 10 salrios mnimos. Nunca demais lembrar que essa a faixa onde se situa a j mencionada nova classe mdia, em expanso na sociedade brasileira.
PROGRAMA MINHA CASA MINHA VIDA. Fonte: http://cidaderiodejaneiro.olx.com.br/morada-carioca-99- vendido-sao-cristovao-rj-iid-45613853. 25 Segundo a Secretria Nacional de Habitao do Ministrio das Cidades 20 , o desafio no s cobrir o dficit habitacional existente hoje; h uma mudana dessa perspectiva queremos planejar a atuao conjugada dos trs nveis de governo, do setor privado e da sociedade para atender aos 27 milhes de novas famlias que surgiro nos prximos 15 anos. Enfrentar tal desafio implica criar nova modelagem de subsdio e financiamento voltado ao atendimento da nova classe mdia, uma vez que, segundo nossas estatsticas (do Ministrio das Cidades), elas so uma fatia da sociedade que representar algo em torno de 53% de toda a demanda futura potencial por moradia. O Governo Federal elaborou uma poltica habitacional a ser implementada a longo prazo, projetando o crescimento das necessidades de atendimento do mercado popular em funo da perspectiva de contnuo aumento da nova classe mdia. So muitas e bastante complexas as variveis dependentes para assegurar o sucesso do programa. Cabe destacar, no entanto, que se trata de um discurso que associa a moradia poltica urbana, distanciando-se daquela antiga concepo dos projetos isolados do BNH. Alm disso, afirma o princpio da gesto democrtica da cidade, bem como da descentralizao das polticas nos marcos do federalismo brasileiro institudo em 1988.
VI Concluses As polticas habitacionais desenvolvidas no Brasil at o reconhecimento do direito moradia como direito fundamental pouco contriburam para a construo de moradias dignas para a populao que mais necessita de apoio governamental, aquela que percebe os mais baixos rendimentos. A criao do BNH e as demais polticas realizadas na dcada de 1960/70, como as alteraes na legislao do inquilinato, deram vitalidade ao mercado imobilirio, que no voltado nem mesmo engloba essa populao. Em consequncia disso, assistiu-se no Brasil autoconstruo informal de moradias na periferia das cidades ou em locais no utilizados pelo mercado formal de terras, como as encostas de morros e reas prximas a rios e lagoas, que deram origem s inmeras favelas, hoje parte do desenho de muitas cidades brasileiras. Uma das respostas ao surgimento das favelas foi a poltica de remoo, realizada principalmente na cidade do Rio de Janeiro entre as dcadas de 1960/1970 (Valladares, 1980). Polticas como essas podem hoje ser contestadas, tendo em vista que o direito moradia
20 Entrevista concedida revista Construo e Mercado. http://revista.construcaomercado.com.br/negcios- incorporacao-construcao/92/planos-de-700-mil-unidades-ano-secretaria-nacional=da-127298-1.asp. Acesso em 10/03/2010. 26 reconhecido como direito fundamental e que seu contedo inclui, alm de outros elementos, a segurana na posse e a localizao da moradia. Portanto, o direito moradia condiciona as polticas habitacionais. De um lado, as remoes arbitrrias podem ser questionadas e impedidas, sendo possvel a interveno do Poder Judicirio para realizar essa proteo. De outro, a regularizao fundiria, principalmente em sua dimenso de regularizao da situao dominial, passa a ser um direito do indivduo que fez de sua moradia um imvel urbano, seja ele propriedade pblica ou privada. Em razo da usucapio urbana e da concesso de uso especial para fins de moradia, o possuidor tem direito ao ttulo que lhe garante a segurana na posse. Alm disso, como j foi destacado, o direito moradia impe s polticas de regularizao fundiria dimenses que ultrapassam a mera regularizao da situao dominial. Fala-se, assim, da regularizao do loteamento, da urbanstica, edilcia e da urbanizao. Para consolidar a regularizao como poltica pblica, est em tramitao no Congresso Nacional o projeto de lei de responsabilidade territorial urbana (Projeto de Lei n 20/07), que prev a regularizao sustentvel dos assentamentos, englobando aes urbansticas, ambientais e aes sociais. Com objetivos semelhantes, foi sancionada a Lei n 11.481/07, que prev medidas voltadas para a regularizao fundiria em imveis da Unio. O direito moradia exige tambm polticas de proviso de moradias para a populao de baixa renda, no atendida pelo mercado formal. Nesse passo, o Governo Federal reconheceu a necessidade de implementar programa de habitao social prevendo subsdio queles cidados que no constituem demanda solvvel, cuja renda no atinge valor equivalente a trs salrios mnimos (Lei n 11.124/05). O PMCMV vem, assim, procurar atender a uma classe historicamente alijada da aquisio de habitao, criando subsdios e trazendo aportes macios de investimento. O risco existe, porm, e reside no velho embate entre os interesses econmicos privados e os interesses sociais, colocando em xeque a cobertura de toda a populao no que tange ao direito moradia. O programa est ainda em fase inicial, e, portanto, no possvel elaborar uma avaliao de resultados em relao aos objetivos declarados. Pode-se afirmar, entretanto, que suscitou grande procura de futuros adquirentes, no apenas pela formao de cadastros municipais, mas tambm pela assinatura de contratos de financiamento junto ao agente financeiro, a CEF, ainda que em ritmo inferior ao pretendido pelo governo que o criou. 27 Conclumos, portanto, que a delimitao do direito moradia atravs de leis nacionais e normas internacionais modificou o enfoque das polticas habitacionais, tornando prioridade a poltica habitacional para populao de baixa renda, que inclui tanto a regularizao fundiria quanto polticas de subsdios que promovam o acesso habitao. Contudo, a implementao da poltica habitacional de maior impacto no enfrentamento da crise habitacional brasileira, o PMCMV, ainda incorre em velhos vcios no tratamento daquela poltica, inobstante represente um significativo avano institucional no tratamento da questo.
VI - Referncias bibliogrficas
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