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Santiago Benadava
Profesor cle Dereclto Internacionul iblico cle ta
Universidad de Chile
DTRECHO
INTTRNIACIOI{AL
PUBLICO
6" Edicin
34
qLI
A
Edi t ori al Jur di ca ConoSur
CAPI TULO XI X
LOS ORGANOS DE
LAS RELACIONES EXTERIORES
"...t11urclanrcs
que lodo Mensujero que vengu
(
Iutestra tierra, quier sea Christiuto, Moro, o J ulir..
delbndemos cue ningurto nort ,teq o.sutlo de
Ja:et
Jitersu
nin tuerto ttin ntal a el nitt / J/.s co.r(rJ
".
Lus Si ete Purri tl as. Purti tl uVILTi t. XXV, Lay N' l X.
Los rganos de las relaciones exteriores son rganos del Estado por
medio de los cuales ste mantiene relaciones con otros Estados u otros
sujetos de derecho internacional.
Estos
Seng!
pueden ser inlLqrnos o externos.
ran en el territorio del Estado. Son:
el
{efe
de Esta{o,
".1
J"f. d" G"bi".t}o y el Ministro_ele
Relaciones
ryrcs.
Los
_@nos
externos de las relaciones exteriores son las
misiqnes diplomticas, los cnsules y otros representantqs.
A. EL JEFE DEL ESTADO Y EL JEFE DE GOBIERI{O
El .Ife d Esrado
(Rey.
Presidente de la Repblica) inviste la plena
representacin de su pas en las relaciones internacionales. E_!_puedg,
por
s o
Bor
reprQseniante autorizad,
.carcter
internacional:
mantener las relaciones con Estados extranje-
os. cele_brar tratados. acreditar
Lreiibi
n--
.
qry:eglq4gly_L4nqg-
ci onesi nt er naci onal es, r econocer Est adoS,
1i r
- -
- -
- . ". - . ' . . . . . . . . . - ' . - . :
geclarjrr
14 guerra.
gtc.
EI JeJ'e de Gobierno
(Presidente,
Primer Ministro) goza tambin de
al.etunas c.ompetencias
inte s. como la de gelebr4r
tratados
y
aF-
la deJsryrylg' ocasionalmente a su pas en reuniones y organizacio-
nes internacionales.
B. EL MI.iISTRO DE RELACIOI{ES EXTERIORES
El Mi ni stro de Rel aci ones Exteri ores (Mi ni stro
de Asuntos Extranj e-
ros, Secretario de Estado)
l.l.uo
o.fu.to lo p.
y mantiene las relaciones con Estados extrq_nje_Los. Acta bajo la
direccin del Jefe del Estado o "ef. .t Cobierno.
Sus funciones comprenden. adems, las de mantener contactos con
diplomticos qxtranieros.
dar instrucciones a los diplomticos nacio-
_nales,
participar en la celebracin de tratados, representar ocasional-
s.
A los Jefes de Estado, Jefes de Gobierno y Ministros de Relaciones
Exteriores que visitan olicialmente otro pas debe brindrseles protec-
cin y respetarse su dignidad. Ellos
Eozan
en el extranjero de privile-
gios e inmunidades anlogos a los de los agentes diplomticos, y les
son aplicables la Convencin sobre Misiones Especiales, de 1969,y la
Convencin sobre la Prevencin y el Castigo de Delitos contra Perso-
nas Internacionalmente
Protegidas. de 1913.
i
Las declaraciones oficiales que formulen, en un contexto inter-
nacional. Jefes de Estado. Jefes de Gobierno y Ministros de Rela-
ciones Exteriores
pueden crear obligaciones internacionales p.ggl
Estado
que
representan.
C. LAS MISIONES DIPLOMATICAS
Aunque desde antiguo exista entre las naciones la prctica de acreditar
y de recibir representantes para tratar asuntos determinados,
fue la
Repblica de Venecia
la que inaugur la instirucin de las misiones
diplomticas permanentes
en el siglo XVI. En los siglos siguientes la
institucin se generaliza y adquiere caracteres
definidos.
.' .El
La principal fuente del derecho diplomtico contemporneo es la
Convencin de viena sobre Relaciones Diplomticas, de 1961,
Que
codific y desarroll las reglas consuetudi' narias vigentes en este
campo. Sus reglas han sido aceptadas por naciones de todas las
creencias. culturas y persuasiones polticas.
FuNcroNES Y coNtposl cl i .l
El establecimiento de relaciones diplomticas entre Estados y el envo
de misiones diplomticas permanente.s se efectan por consentimiento
,mutuo.
.Las
misiones dif lcmticas
son las intermediariasregubr.s
F
Uirmanentes
entre el Estado que
repre.sentan
v el Estado que las recihe.
Las funciones de una misin c
tar al Estado acreditante ante el Estado receptor; er en este ltim
los intereses de su pas; negociar con el gobierno
4gl_Ejta{o{el-eptoJ
i.nformar al Estado acreditante sobre las condiciones v la evolucin dr
los acontecimientos en el Estado receptor,
v fomentar las relacione
El personal de la misin diplomtica comprende: el personal
I
i
^
|
orytt i qo
(EEbaJ
adot, C:nr.J.ros,
Wetarios, @r',
Naval,
4.q-o,
cultural, etc.), el
.persenal
administrativo y tcnlco
(secretarias,
traductores, etc.), y elper
onal
domstico, como chofer'es.
j
ardineros, empleadas.
Cada misin es dirigida por un Jefe de Misin. Para determinar la
precedencia entre ellos, el
"Rglentent"
adoptado en el Congreso de
Viena de 1815 estableci sus diversas categoras. La Convencin de
Viena de l96l simplific el Rglemelr y estableci tres categoras de
Jefes de Misin:
a) E-q@dgres o Nuncios acreditados ante los Jefes de Estado.
y
otros
jefes
de misin de rango equivalente;
b) Enviados. Ministros o Internuncios acreditados ante los Jefes
de Estado; y
c)
-Enqargados
de Negocios acreditados ante los Ministros de
Re I aciones Exteriores.
Los
Nuncia.r
son Jefes de Misin de la Santa Sede que tienen categora
de
embajadores. En los pases catlicos el Nuncio tiene precedencia
protocolar sobre los dems Jefes de Misin y es el Decano del Cr-rerpo
Diplomtico.
En la expresin
"otros
Jefes de Misin de rango equivalente" se
comprende a los Altos Comisionados, que se acreditan entre miembros
de la Crnunonyvealth y a los Pronuncios, que la Santa Sede acredita en
aquellos
iases
que no reconocen al Nuncio como Decano del Cuerpo
Diplomtico.
+
El Encargado de-Negocios est acreditado ante el Ministro de
Relaciones Exteriores del Estado receptor. No hay que confundirlo con
el Fncargado de Negocios ad interim, diplomtico que reemplaza
provisoriamente al Jefe de la Misin.
No hay diferencia entre los Jefes de Misin en razn de su
categora, salvo por lo que respecta a la precedencia y ala etiqueta.
Antes de acreditar a una persona como Jefe de Misin, el Estado
acreditante debe obtener el asentimiento del gobierno receptor. Para
ello debe solicitar de este ltimo eI agrment o beneplcito respectivo.
Si el Estado receptor no otorga el agrment, la persona propuesta
no puede ser acreditada.
Los dems miembros del personal diplomtico pueden ser designa-
dos libreryente, pero en el caso de los agregados mllitares, navales o
areos, elrEstado receptor podr exigir que se le sometan de antemano
sus nombres para su aprobacin.
PRrvl ecros E TNMUNTDADES
La misin diplomtica como tal. los miembros del personal diplom-
tico y sus familias, v, en menor medida, algunos de los dems
miembros de una misin diplomtica gozan
d@e
inmunidades en el territorio del Estado receotor.
Una concepcin que remonta a Grocio trata de explicar estos
privile-eios e inmunidades mediante la ficcin de la extraterritoriali-
-94
Segn ella, aunque el agente diplomtico est fsicamente presen-
te en el territorio del Estado receptor, contina residiendo, para todos
184
los efectos legales. en el territorio del Estado que representa, y los
edificios ocupados por la misin diplomtica constituyen una parte del
territorio del Estado acreditante enclavado eir el Estado receptor.
Aunque esta teora contribuye a explicar. en lneas generales, cul
es la situacin de los agente.s diplomticos y de los locales de Ia misin,
eiia constituye una ficcin que, llevada a extremos, conduce a resulta-
dos absurdos. Aplicando estrictamente esta teora habra que concluir,
por ejernplo, que un crimen cometido en la Embajada de Alemania en
Chile ha sido comdtido en territorio alemn y debe ser
juzgado
por los
tribunales alemanes.
La teora de la extraterritorialidad ha sido rechazada por la doctrina
.!qglll*
teora ms ,.Gnte, recogida por la Convencin de
Viena, ve la razn de los privilegios e inmunidades diplornticas en la
necesidad de
"garantizar
el desempeo eficaz de las funciones de las
misiones diplomticas en calidad de representantes de los Estados."
I Nvl ol -ngrLI DAD
La inviolabilidad se extiende tanto a los locales de la misin como a los
asentes diplomticos.
. Los agentes del Estado
receptor no pueden penetrar en ellos sin consentimiento del
jefe
de la
misin. El Estado receptor tiene la obligacin de adoptar todas las
medidas adecuadas para proteger tales locales contra toda intrusin o
dao y de evitar que se turbe la tranquilidad de la misin o se atente
contra su dignidad.
Los locales de la misin, su mobiliario, archivos y corresponden-
cia. as como los medios de transporte de la misin. no pueden ser
objeto de ningn registro, requisa, embargo o medida de ejecucin.
I-os a?entes diplonttticos, su residenciu partic'ulur. sus bienes y
d-ocutnentos gozan tambiryle inviolabilida4. El agente no puede ser
- L-
detenido ni arrestado y el Estado receptor debe tratarlo con el debido
respeto; los funcionarios locales no pueden entrar' a su residencia sin
autorizacin; y sus bienes, tales como automviles y cuentas bancarias,
no pueden ser objeto de embrgo o de otras medidas de ejecucin.
Aun en caso de conflicto armado debe respetarse la,inviolabilidad
del personal de la misin, de sus locales y de sus bienes y archivos.
Slo en caso de que un agente diplomtico sea sorprendido en
flagrante delito de agresin o en otra infraccin grave podra ser
brevemente detenido por la polica del Estado para fines preventivos.
En el caso relativo al Personal Diplomctico y Consulctr de los
Estado s U nid o s en Tehe rn. laCorte Internacional de Justicia declar :
"No
hay exigencia ms fundamental para la conducta de las
relaciones entre Estados que la inviolabilidad de los enviados
diplomticos y embajadores, de manera que a travs de la
Historia naciones de todos los credos y culturas han observado
obligaciones recprocas para este propsito."
I
En 1974 Ia Asamblea General de las Naciones Unidas adopt una
Convencin sobre la Prevencin y el Castigo de Delitos contra Per-
sonas lnternacionalmente Protegidas. Inclusive los Agntes Diplom-
ti cos.
It rvtutpnD DE uRtsorccl N
dipfomtic o s gozan de inm un i d ad d e I a
.j
u r i s di c c i n p e nct I
se encuentran
4ggditados.
No@
tanto, ser proqesados
o sancionados por los tribunales lojales_pgdqs
delitos o f' altas
que
cometan.
-
&lqbpn
ellos gozan de inmunidad de la
iurisdiccin
ciujl
I
U
de
administrativa del Estado reryrtor. de manera que no
286
I
Rrpr, rt , 1980. p. 42.
den ser
.gbi eto
de procedi mi ento
j udi ci al
o admi ni strati vo al grl o. Si n em-
bargo, l a Convenci n de Vi ena establ ece en su artcul o 31 al gunas
'
-'
l1'Jt';'"?;'
fft:ffu?tJ;,
no rienen obli g ac i n de c omp arec er
como testigos ante los tribunales dei Estado receptor.
neUe tenerse pre que la inmunidad no elrgg_al agente de-
cumpl i r con I eyes del Estado receptor; ella slo impide
que
si las
r
Orn,qs PRERRocATTvAS
los
agente s diplomticos
gozan,adems,
de otras prerrogativas, co_rqg
una amplia exencin de impuestos y la exenEln de derechos de aduana
a la internacin de objetos destinados a su uso personal o al de su
Los privilegios e inmunidades diplomticos se extienden tambin
a los miembros de la familia del aeente
que
formen Darte de su casa.
sl em o sean nacionales del Estado receptor y, de manera
limitada, a los dems
-i.-bros
d.l
pqrsonal
4.
lqrlnisi n
nacionales del Estacfo reCeptor ni ten.ean eq l residencia
pergranente.
Toda persona que tenga derecho a inmunidades y privilegios goza
de ellos hasta que salga del pas o transcurra un plazo razonable para
que lo haga. La inmunidad no cesa, sin embargo, respecto de los actos
que esa persona reahz en el ejercicio de sus funciones oficiales.
RENurvcrA A LA rNMr.i NrDAD DE ti Rrsorccl N
El Estado acreditante puede
renunciar xprsanrcnte a Ia inmunidad de
iurisdiccin
de que
-qozan
sus agentes diplqmticosr dems personal
de la misin. La renuncia a la inmunidad de.iurisdiccin respecto de las
acciones civiles o administrativas no comprende la renuncia a la
Lnmunidad
en cuanto a la eiecuci! del fallo. para lo cual-g! qe_g_gjg.!r_*
una nueva renuncl a.
Una resolucin adoptada por la Conferencia de Viena sobre Rela-
ciones Diplomticas recomienda que el Estado acreditante renuncie a
infrin i uzsado
por
l os tri b
a( ) a
la inmunidad de los miembros de la misin diplomtica con respecto
a las reclamaciones civiles entabladas por particulares del Estado
receptor. cuando pueda hacerlo sin peduicio del desempeo de las
funciones de la misin y que. cuando no renuncie a esa inmunidad, el
Estado acreditante ponga mximo empeo en lograr unajusta solucin
de tales reclamaciones.
Anusos
y,vroLACIoNES
DE Los
pRrvrLEci os
E- TNMUNTDADES ol pr-ourrcos
Disparos desde la Embajada Libio en Londres
El 17 de abril de 1984. mientras grupos opositores al gobierno de
Jaddafi efectuaban manif-estaciones en la vecindad de la Embajada de
Libiaen Londres. se dispar desde las ventanas de Iamisin. Unajoven
polica, Ivonne Fletchner, fue muerta y once personas resultaron
heridas. Gran Bretaa rompi relaciones diplomticas con Libia, pero
no detuvo ni enjuici a los funcionarios que se encontraban en la
Embajada al momento de los disparos. Esta actitud se explica por el
respeto de las inmunidades y por el temor de que el Gobierno libio
tomara represalias en contra de la Embajada britnica en Trpoli y de
los 8.000 britnicos re'sidentes en Libia.
Este incidente y otros casos de abusos de inmunidades diplomti-
cas indujeron a Gran Bretaa y a los Estados Unidos a considerar una
interpretacin restrictiva de tales inmunidades.
Los rehenes norteamericanos en Tehern
El4 de noviembre de 1979, ante la pasividad de las autoridades iranes,
turbas de
"estudiantes"
armados ocuparon la Embajada de los Estados
Unidos en Tehern y detuvieron como rehenes a su personal. Los
captores declararon que no liberaran a los rehenes hasta que los
Estados Unidos extraditaran al ex Shah y se disculparan por su
intromisin en los asuntos internos de Irn. El Gobierno de Washing-
ton protest por estos ultrajes. manifest que no accedera a estas
demandas y. ms tarde, demand a Irn ante la Corte Internacional de
288
Justicia. Aunque la Corte se deciar competente, lrn se ne-9 a
comparecer ante ella. Mientras se desarrollaba el procedimiento
judi-
cial. un grupo de comandos norteamericanos efectu una accin
militar para liberar a los rehenes, que result frustrada.
La Corte, en su sentencia de 24 de mayo de 1980, dispuso, por
unanimidad. la inmediata restitucin de los locales diplomticos, la
liberacin de los rehenes y el pleno rgspeto de las prerrogativas e
inmunidades de los detenidos. Sin embargo, Irn no cumpli la
sentenci a.
+
Solamente deSpus de prolongadas negociaciones. realizadas por
intermedio del Gobierno argelino, y mediante concesiones norteame-
ricanas a lrn, se logr la liberacin de los cautivos. Estos haban
permanecido privados de su libertad, en condiciones deplorables,
durante 444 das,
PensoNn NoN GRATA
El Estado receptor puede, en cualquier momento y sin tener que
exponer los motivos de su decisin. comunicar al Estado acreditante
que el
jefe
u otro miembro del personal diplomtico de la misin es
qeI$o|-r4 non grata, o que cualquier otro miembro del personal de la
misinq rs gceplqle. El Estado acreflitante deber entonces retirar
a esa persona o poner trmino a sus funciones.
D. LOS COI{SULES
Los cnsules son agentes oficiales sin carclel_dipleIn4tlgg qrle un
Estado establece en las ciudades de otro con el fin de avudar a sus
nacionales. rec r
pasapor-
.tes, ?ctuar
como ministro de fe. gtc. Los cnsules no representan al
Estado que los enva y, en consecuencia. no tienen carcter diplom-
Jiea.
Ellos son. ms bien, rganos estatales de un
pas que
ejercen
funciones en el territorio de otro Estado.
La institucin consular es ms antigua que la diplomtica, pero en
su forma actual data del siglo XVI. En sus comienzos, los comerciantes
de un pas que desempeaban sus actividades en otro elegan un cnsul
entre ellos mismos. Ms tarde los Estados establecieron servicios
consuiares y acreditaron cnsules de profesin en pases extranjeros.
Las relaciones consuiares entre Estados estaban regidas tradicio-
nalmente por tratados bilaterales y por la costumbre internacional. En
1963 una conferencia internacional reunida en Viena adopt una
Convencin sobre Relaciones Consulares, la cual contiene reglas
detalladas y completas sobre esta materia.
En los tratados y pn
la prctica consulares se distingue entre
cnsules degofesin y cnsul Lgg_cnsules de profe-
ntes del Estado que
los env14,de-sgmpe-
.an
exclusivamente funcione
a
. m@Jercenot ry
profesin u g.[c-io en el pas en que actan y pueden ser nacionales de
cnsules de
prot-esin gozan
de mavores Drerrosativ
gge los cnsules hqngrarigs.
El cnsui es provisto por el Estado que lo enva de un documento
llamado lgtras patentes, que acredita su calidad de tal.
El cnsul es admitido al ejercicio de sus funciones por una-au.!o!-
zacin
4el
Estadg receptor llamada eryquctur. Si el Estado receptor
revoca eI exequtur termina la funcin del cnsul.
Los cnsules no estn sometidos a lajurisdiccin de ias autoridades
judiciales
o administrativas del Estado receptor por los actos ejecbta-
dos en el ejercicio de las funciones consulares; el cnsul no puede ser
juzgado
por tales actos ante la
justicia
local. En cambio, estn some-
tidos a la
jurisdiccin
local por los actos de carcter privado._La|;
rnmunidades de
qu
,
pues, ms restrinqldas que
s. La determina-
cin de si un acto ha sido o no ejecutado en el ejercicio de las funciones
consulares puede presentar diticultades. La Corte de Apelaciones de
Pars consider en 1929 que un funcionario consular norteamericano
en Pars, Mr. Bigelow. no actu dentro de sus funciones oficiales al
declarar a la prensa local que no haba concedido una visacin a la
Princesa Zizianoff porque era una espa internacional.
Los locales consulares
sozan de inviolabilidad: las autoridades
locales no pueden entrar en la parte de ellos que se utilice exclusiva-
290
mente para el trabajo de la oficina consular. Los archivos y docr,rmentos
consul ares son si empre i nvi ol abl es. dondequi era que se encuentren;
no
pueden ser examinados ni registrados por laS autoridades locales bajo
ningn pretexto.
En la actualidad. algunos pases designan a un miembro de la
misin diplomtica para que ejerza funciones consulares.
E. OTROS REPRESEI{TANTES
Los Estados pueden actuar en el mbito internacional por medio de
. Los- principales son los siguientes:
tas
misiones especiales de carcter representativo que
urlEjladg
,enva
a otro para un asunto determinado, como
negociar
un
Il3lgdo,
osi.stir u lu ttuns.ilffi,
squcional;un
diferendo. etc. En 1969 se adopt una Convencin sobre las
Misiones Especiales;
.las
delegaciones a congresos y conferencias internacionales;
.las
delegaciones pmzarznres ante organizaciones internacio-
g!"r: como las Naciones Unidaq, I$EICA la.OEA; y
-las
delegaciones spcrales ante organizaciones internaciona-
Jrl
.o*o las que los Estados envan cada ao a lgjsam=blea
General de las Naciones Unidas
Los miembros de estas misiones o delegaciones, sus locales. archivos
y bienes gozan
tambin de ciertas
prerrogativas
e inmunidades.