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Peter Mair* Anlise Social, vol. XXXVIII (167), 2003, 277-293


Os partidos polticos e a democracia
INTRODUO
O facto de que os partidos polticos esto em crise e potencialmente beira
de um grave declnio actualmente uma ideia mais ou menos aceite entre os
comentadores de todas as democracias estabelecidas. Outrora considerados uma
componente necessria manuteno do governo representativo e um elemen-
to essencial na estabilizao e funcionamento sustentado da moderna democra-
cia de massas, os partidos polticos so hoje frequentemente entendidos como
instituies arcaicas e desactualizadas. Ademais, sendo dominados por aquilo
que por vezes entendido como uma classe poltica dedicada aos seus prprios
interesses, ou sendo criticados por servirem pouco mais do que a promoo
dessa mesma classe, os partidos polticos so hoje muitas vezes descritos como
organizaes que dificultam a renovao democrtica, mais do que como um
dos meios pelos quais a democracia pode ser ainda sustentada. H pouco mais
de trinta anos teria sido razovel perguntar se existia uma vida poltica signi-
ficativa para l do mundo dos partidos. Actualmente, parece mais apropriado
perguntar se existe ainda vida poltica dentro desse mundo.
Mas embora haja muita verdade e, de facto, muitas provas convincentes
subjacentes tese contempornea do declnio partidrio, o argumento tam-
bm, num sentido fundamental, enganador. Na verdade, embora as organi-
zaes partidrias possam estar a fracassar, os partidos enquanto tais certa-
mente no esto. Este um dos temas-chave que pretendo desenvolver no
presente artigo, j que a distino entre organizaes partidrias, por um
lado, e partidos enquanto tais, por outro, normalmente ignorada nos de-
bates contemporneos. Ao mesmo tempo, como sugiro aqui, se no tivermos
* Departamento de Cincias Polticas da Universidade de Leiden, Pases Baixos.
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em conta esta distino, ser-nos- muito difcil avaliar a verdadeira natureza
da crise actualmente enfrentada pelos partidos polticos, pelo que tambm
no conseguiremos apreciar que tipo de futuro poder estar ainda em aberto
para os mesmos. De facto, esta distino fornece-nos uma chave til para
compreendermos exactamente aquilo que a crise dos partidos implica, no
sentido em que a persistncia e por vezes at o fortalecimento do papel dos
partidos enquanto tais so acompanhados por uma eroso das suas bases
organizativas, minando desse modo uma chave fundamental da legitimidade
poltica.
Neste breve estudo tratarei de trs aspectos. Em primeiro lugar, analisarei
as mudanas que actualmente afectam os prprios partidos e examinarei, ao
nvel organizacional, as funes que os partidos deveriam tradicionalmente
desempenhar e os processos atravs dos quais as tradicionais identidades par-
tidrias parecem ter sofrido uma eroso. Em segundo lugar, identificarei su-
mariamente duas das mais importantes consequncias destas mudanas. Em
terceiro lugar, tendo em conta estas mudanas e as suas consequncias, tentarei
traar algumas ideias sobre o futuro que poder estar ainda em aberto para os
partidos, em geral, e para os partidos de esquerda, em particular. Examinarei
tambm o modo como os partidos existentes podero orientar os seus esforos
de modo a garantirem a continuidade da sua legitimidade e eficcia.
possvel resumir o meu argumento geral do seguinte modo. Devido a
uma srie de razes, incluindo mudanas na natureza da democracia, bem
como mudanas tanto nos prprios partidos como na sociedade, em geral, os
partidos do-se conta da sua crescente incapacidade para funcionarem como
agentes de representao. A poca do partido de massas acabou e, tanto quanto
podemos prever, dificilmente poder ser recuperada. Ao mesmo tempo, con-
tudo, os partidos desempenham de facto um papel de importncia e talvez
de crescente importncia na gesto da democracia. Assim, se bem que o
papel representativo dos partidos possa estar em declnio, o seu papel proce-
dimental continua a ser to essencial como antes. Um dos modos pelos quais
os partidos podero garantir o seu futuro ser enfrentando e aceitando as suas
novas circunstncias e procurando enfatizar a sua legitimidade como garantia
de uma forma de democracia abrangente, transparente e responsvel.
DE QUE MODO MUDARAM OS PARTIDOS
DA SOCIEDADE AO ESTADO
A primeira e talvez mais reveladora pista que podemos citar para ilustrar
o declnio dos partidos enquanto organizaes diz respeito ao seu nmero de
membros e, em particular, ao recente e dramtico desaparecimento dos par-
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tidos enquanto organizaes de membros. Se bem que este desenvolvimento
seja conhecido em termos gerais, vale a pena recordar os pormenores. Os
dados mais recentes mostram o seguinte (Mair e van Biezen, 2001): entre 13
democracias h muito estabelecidas da Europa ocidental, a filiao partidria
enquanto percentagem do eleitorado nacional desceu de uma mdia de 9,8%
em 1980 para apenas 5,7% em finais dos anos 90. Por outras palavras, a
filiao partidria enquanto percentagem do eleitorado regista actualmente
pouco mais de metade dos nveis de h apenas duas dcadas. Alm disso,
naquilo que talvez um padro ainda mais significativo, este declnio
caracterstico de cada uma das 13 democracias estabelecidas, se bem que a
escala precisa da descida varie inevitavelmente de nao para nao. Assim,
no conjunto da Europa ocidental, os trs nicos pases que registam um
crescimento da filiao partidria relativamente a 1980 so a Grcia, Portu-
gal e Espanha, ou seja, pases que se democratizaram em meados dos anos
70, altura em que os seus sistemas partidrios iniciaram a sua mobilizao
organizacional mais ou menos a partir do zero.
Neste ponto h ainda a destacar que o declnio do nvel de membros
partidrios verificado em todas as democracias bem estabelecidas da Europa
no simplesmente uma funo da expanso dos eleitorados, de tal forma
que, como aconteceu nos anos 70 e 80, o declnio dos rcios de filiao pode
ser atribudo incapacidade das organizaes partidrias de acompanharem
os nmeros crescentes de novos eleitores. Pelo contrrio, em cada uma destas
democracias estabelecidas tem-se verificado tambm uma queda no nmero
absoluto de filiados, uma queda que por vezes muito substancial. Em
Frana, por exemplo, os partidos registam actualmente uma diminuio de
mais de 1 milho de membros, o que equivale a quase dois teros dos
nmeros registados em 1980. Na Itlia e no Reino Unido, os nmeros brutos
caram em mais de 50% e na Noruega em mais de 45%. De facto, com
excepo da Alemanha, onde os partidos contam actualmente com uma
multido de novos membros na antiga Alemanha de Leste, cada uma das
antigas democracias europeias assistiu queda dos nveis brutos de filiao
em pelo menos 25% relativamente aos nveis observados em 1980. Quanto
a este aspecto, as provas de declnio organizacional so inequvocas.
Contudo, o declnio no atinge apenas os nveis de filiao partidria
noutros aspectos tambm evidente que as organizaes partidrias se
mostram cada vez mais incapazes de atrarem as atenes e os afectos das
massas. Um sintoma desta mudana pode ser observado dentro das prprias
organizaes diversas descries da vida interna dos partidos de diferentes
pases referem-se quase unanimemente a nveis sem precedentes de declnio
de activismo partidrio, mesmo entre os membros que permanecem filiados.
Estes, em menor nmero, parecem claramente dispostos a pagarem as quotas
anuais, mas mostram-se cada vez mais relutantes em cederem uma parte do
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seu tempo ao partido. Os comcios so muitas vezes pouco frequentados,
certos cargos internos permanecem desocupados e, no obstante os esforos
dos partidos de toda a Europa para conferirem maiores direitos de partici-
pao aos seus membros, h cada vez menos sinais de um verdadeiro em-
penho na actividade militante. Os apoiantes comeam a escassear no apenas
dentro da prpria organizao formal dos partidos, como tambm no terre-
no. Em virtualmente todas as democracias estabelecidas da Europa o nmero
de eleitores que declaram uma forte identificao partidria cada vez mais
reduzido e mesmo as formas mais fracas de identificao e simpatia parti-
dria parecem estar a desaparecer. Como afirmou recentemente Russell
Dalton (1999), das 19 democracias avanadas ocidentais para as quais exis-
tem sries temporais de dados sobre a identificao partidria, 17 registam
um declnio na percentagem daqueles que declaram simpatia por um partido.
Por fim, mas talvez mais significativamente, a participao eleitoral est
hoje em declnio virtualmente em todo o mundo democrtico avanado.
certo que este tipo de envolvimento poltico continua a ser elevado, parti-
cularmente na Europa ocidental, quando comparada com os Estados Unidos.
Todavia, interessante notar que foi precisamente nos anos 90 que come-
aram a registar-se mnimos sem precedentes na proporo de votos v-
lidos expressos em eleies nacionais. Na ustria, o nvel mais baixo de
participao eleitoral do ps-guerra foi registado em 1999, na Islndia em
1999, na Irlanda em 1997, na Itlia em 1996, na Holanda em 1998, na
Noruega em 1993, na Sucia em 1998, na Sua em 1995 e no Reino Unido
em 1997. Antes dos anos 90, a participao mdia nas eleies nacionais na
Europa ocidental manteve-se notavelmente estvel, com uma mdia de
84,3% nos anos 50, 84,9% nos anos 60, 83,9% nos anos 70 e 81,7% nos
anos 80. Nos anos 90, contudo, a participao mdia desceu para uns meros
77,6%, um valor substancialmente inferior ao de qualquer outro perodo do
ps-guerra e 4% inferior ao que se registou na dcada de 80 (v. Gallagher
et al., 2000, pp. 259-260).
Embora houvesse muito mais a dizer sobre estes diversos e claramente
correlacionados padres, os limites do presente artigo permitem-nos apenas
uma concluso geral muito simples: os partidos e as suas actividades conven-
cionais j no conseguem mobilizar os cidados como anteriormente nem
gozam de uma presena significativa no seio da sociedade em geral. Mas
estes fenmenos so igualmente bem conhecidos. No presente artigo preten-
do apenas sublinhar que estas tendncias so hoje quase universais entre as
democracias estabelecidas, reflectindo-se de modo consistente numa srie de
diferentes indicadores. Os partidos tornaram-se mais distantes dos cidados.
As suas organizaes comearam a definhar.
Ao mesmo tempo, contudo, verifica-se o desenvolvimento de uma im-
portante tendncia paralela: os partidos no s se tornaram mais distantes da
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Os partidos polticos e a democracia
sociedade em geral, como tambm se aproximaram mais do mundo do
governo e do Estado, ao ponto de se tornarem inextricveis destes. Este
aspecto da mudana dos partidos foi j amplamente documentado num outro
artigo, pelo que no voltaremos a referi-lo aqui (Katz e Mair, 1995). Bastar
apontar trs desenvolvimentos cruciais que marcaram a maior parte das
democracias ocidentais nas trs ltimas dcadas e que, aparentemente, se
tornaro ainda mais acentuados no futuro.
O primeiro destes aspectos relaciona-se com o dinheiro e com o facto de
os partidos de muitas democracias, tanto antigas como recentes, estarem hoje
cada vez mais dependentes, em termos de sobrevivncia corporativa, do
financiamento pblico que recebem do Estado. De facto, actualmente, na
maioria dos pases e em quase todas as democracias recm-estabelecidas a
fonte de financiamento preferida passou a ser o tesouro pblico, de tal modo
que o sustento da vida organizacional de muitos partidos hoje bastante
dependente das subvenes estatais. Por outras palavras, sem a ajuda do
tesouro pblico e sem ajuda do Estado, o mais provvel que muitos
partidos encontrassem dificuldades para desempenharem o seu papel. Em
segundo lugar, os partidos de hoje vem-se cada vez mais forados a obser-
varem novas leis e regulamentos estatais, que por vezes chegam mesmo a
determinar o modo de funcionamento da sua organizao interna. Muitos
destes regulamentos e leis dos partidos foram introduzidos ou alargados no
seguimento da introduo do financiamento pblico, j que a distribuio
das subvenes estatais exige inevitavelmente um sistema mais codificado de
registo e controlo dos partidos. Controlar o acesso dos partidos aos meios de
comunicao pblicos implicou tambm um novo sistema de regulao, o
qual funciona, uma vez mais, no sentido de codificar o estatuto dos partidos
e o seu leque de actividades. Assim, depois de terem sido, em grande
medida, associaes privadas de voluntrios desenvolvidas no seio da so-
ciedade, os partidos tornaram-se cada vez mais sujeitos a um quadro regu-
lador que lhes atribui um estatuto (quase) oficial enquanto parte do Estado.
Em terceiro lugar, muitos partidos tambm fortaleceram a sua ligao ao
Estado ao conferirem crescente prioridade ao seu papel enquanto detentores de
cargos pblicos. Nos termos adoptados pelos analistas da formao de coliga-
es, os partidos passaram a estar mais interessados na obteno de cargos,
sendo a conquista de um lugar no governo a expectativa comum e cada vez
mais um fim em si mesma. Para alm disso, verifica-se uma crescente
tendncia para o desenvolvimento de recursos humanos e financeiros em
torno dos partidos no parlamento, mais do que nos partidos no terreno (por
exemplo, Heidar e Koole, 1999). Finalmente, verifica-se tambm a existn-
cia de partidos que se definem cada vez mais em termos dos cargos pblicos
que ocupam. Por outras palavras, o partido enquanto tal torna-se mais ou
menos sinnimo de partido no parlamento e no governo fora do contexto
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destes cargos pblicos, a identidade partidria tende a evaporar-se. neste
sentido que os partidos se reduzem cada vez mais aos seus lderes que
ocupam cargos pblicos e que os lderes partidrios se tornam o mais im-
portante stock de capital disponvel dos partidos.
Quando juntamos estas duas tendncias paralelas, aquilo que observamos
a gradual transformao dos partidos, que deixam de ser parte da sociedade
para se tornarem parte do Estado (Katz e Mair, 1995; Mair, 1997, pp. 137-
-144). Assistimos a uma mudana do centro de gravidade do partido, que
passa do partido no terreno para o partido que desempenha cargos pblicos.
esta mudana que dita o fim da organizao partidria na sua concepo
tradicional, bem como, desse modo, do partido de massas enquanto tal. Os
partidos de hoje so partidos diferentes, marcados por uma base organizacional
cada vez mais fraca, mas uma face pblica cada vez mais forte e mais eficaz-
mente mantida. Finalmente, como veremos de seguida, so tambm partidos
que funcionam de modo diferente.
DAS FUNES REPRESENTATIVAS S FUNES PROCESSUAIS
Grande parte da literatura sobre partidos polticos que floresceu a partir
da dcada de 60 dedicou especial ateno anlise das funes que os
partidos podem ou devem desempenhar nos regimes democrticos. Alm
disso, com algumas variaes de somenos importncia, houve um notvel
consenso entre os estudiosos da rea quanto definio exacta dessas fun-
es. Entendeu-se que os partidos integram e, se necessrio, mobilizam o
conjunto de cidados, articulam e agrupam interesses, formulam as polticas
pblicas e recrutam e promovem lderes polticos. De um modo geral, con-
siderava-se que, na ausncia de partidos, estas funes necessrias poderiam
no ser desempenhadas, o que minaria a eficcia e a legitimidade dos sis-
temas de governo representativo. De uma maneira geral, porm, o quadro
consensual apresentado por esta abordagem do conhecimento dos partidos
polticos revelou-se tambm muito esttico, ligado a um certo conceito de
partido que assentava no modelo do partido de massas, que era entendido
como o modelo desejvel tanto em termos normativos como prticos. Por
outro lado, medida que os partidos foram mudando e o modelo do partido
de massas comeou a desvanecer-se, as funes que os partidos podem
desempenhar ou que desempenham de facto tiveram de ser igualmente
revistas. De facto, como defenderei aqui, os dados sugerem que os partidos
trocaram as funes representativas por funes de carcter mais procedi-
mental (v. tambm Andeweg, 1998), uma mudana que acompanha o mo-
vimento dos partidos da sociedade civil para o Estado.
A primeira funo classicamente associada aos partidos polticos tem sido
uma funo principalmente representativa, envolvendo a integrao e mobi-
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Os partidos polticos e a democracia
lizao dos cidados no regime poltico dentro do qual os partidos compe-
tem. Esta , ou foi, uma funo crucial desempenhada pelos partidos nas
democracias dos incios do sculo XX, altura em que as distines baseadas no
sexo e na propriedade deixaram de funcionar como restries ao direito de
voto e em que a massa de cidados foi pela primeira vez admitida no mundo
poltico. Actualmente, contudo, tal funo poder ser considerada redundan-
te, no sentido em que a integrao e a mobilizao j no so necessrias
pelo menos nas democracias mais avanadas. Por outras palavras, como
sugeriu Pizzorno (1981), as funes de integrao e mobilizao eram his-
toricamente contingentes e j no tm de ser consideradas necessrias, ou
mesmo possveis, nas democracias modernas. Na medida em que os partidos
retm ainda funes importantes, esta tarefa particular j no constitui uma
parte essencial do seu reportrio.
A segunda funo classicamente associada aos partidos tem sido igual-
mente representativa e envolve a articulao e agregao dos interesses so-
ciais e polticos apresentados pela sociedade em geral. No entanto, esta
actualmente, e cada vez mais, uma funo partilhada com outras associaes
e movimentos no partidrios, bem como com os meios de comunicao. De
facto, a funo de articulao de interesses nunca foi um territrio exclusivo
dos partidos, mas o que distingue a situao presente daquela que prevalecia
no apogeu do partido de massas que as associaes e movimentos alterna-
tivos do passado operavam frequentemente sob a gide do partido. Nas
democracias contemporneas, pelo contrrio, os canais de representao
partidrios e no partidrios esto cada vez mais separados uns dos outros.
E, embora a agregao de interesses possa ainda ser considerada importante,
no sentido em que ainda necessrio conciliar a um nvel poltico as rei-
vindicaes contrrias, tal agora normalmente conseguido mediante a for-
mulao de polticas pblicas, mais do que por quaisquer meios de
integrao organizacional ou de representao enquanto tal. De facto, nos
nossos dias, a expresso de interesses e exigncias populares ocorre frequen-
temente fora do mundo partidrio, com os partidos a contentarem-se em
captar simplesmente os sinais que emanam de outros contextos. Neste sen-
tido, os processos de representao e mediao de interesses no parecem
requerer necessariamente a existncia de partidos.
A terceira funo combina aspectos representativos e processuais e envol-
ve a formulao das polticas pblicas. Na prtica, porm, os partidos pa-
recem revelar-se tambm cada vez menos necessrios neste campo, no sen-
tido em que parece existir uma crescente tendncia para confiar no
julgamento de peritos ou de corpos aparentemente no polticos na determi-
nao das polticas pblicas. Por outras palavras, os partidos enquanto tais
so menos necessrios num contexto em que a formulao das polticas se
torna cada vez mais despolitizada. Contudo, os partidos so, obviamente,
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necessrios quando as decises se baseiam em razes polticas, quando as
escolhas so principalmente definidas por diferenas normativas ou ideol-
gicas ou quando se trata de reivindicaes igualmente vlidas mas potencial-
mente irreconciliveis. Por outras palavras, e correndo o risco de parecer
tautolgico, os partidos so necessrios formulao de polticas quando se
impe a tomada de decises partidrias. Por outro lado, quanto menos par-
tidrio se torna o governo, menos necessrios se tornam os partidos.
A quarta funo associada aos partidos mais procedimental em termos
formais e diz respeito ao recrutamento de lderes polticos e de funcionrios
para os cargos pblicos. Todavia, se a entendermos como o alistamento e
socializao iniciais de potenciais lderes polticos e como o subsequente
estabelecimento de uma carreira poltica por meio dos canais partidrios,
tambm possvel que mesmo esta funo partidria tenha perdido alguma
fora, no sentido em que os partidos das velhas e novas democracias parecem
cada vez mais dispostos a transporem os seus limites organizacionais imediatos
quando procuram candidatos adequados para determinados cargos e funes.
De facto, com o declnio dos nveis de filiao partidria, os partidos so
hoje muitas vezes obrigados a procurar pessoal noutros contextos. No entan-
to, se entendermos a questo a um nvel inferior, nos casos em que a filiao
ou o apoio partidrios, por muito artificiais que possam parecer, so vistos
como um requisito necessrio eleio ou nomeao de candidatos para
cargos pblicos, essa funo continua a ser claramente fundamental. Alm
disso, uma das funes-chave que os partidos continuam a desempenhar.
De facto, em determinados sistemas polticos, onde as nomeaes cresceram
em importncia ou onde, como no Reino Unido, por exemplo, o nmero de
cargos eleitos aumentou, podemos at defender que esta funo particular
dos partidos se tornou ainda mais importante.
A quinta funo que podemos destacar aqui tambm principalmente
procedimental e envolve o papel atribudo aos partidos na organizao do
parlamento e do governo. De facto, esta , potencialmente, a funo mais
importante que os partidos so chamados a desempenhar; porm, talvez
devido a uma determinada tendncia da literatura especializada americana,
muitas vezes negligenciada. Nos sistemas de governo parlamentar, a neces-
sidade de partidos polticos evidente por si mesma. Em tais sistemas h que
comear por formar governo, normalmente por meio de negociaes de
coligao; seguidamente, h que distribuir as responsabilidades do governo
pelos diferentes departamentos ou ministrios; e, uma vez formado o gover-
no, a sua permanncia no poder requer um apoio mais ou menos disciplinado
dentro do parlamento. Nada disto parece possvel sem a autoridade e as
capacidades organizativas dos partidos polticos. Alm disso, e mesmo para
l dos sistemas convencionais de governo parlamentar, os partidos parecem
ser igualmente necessrios, na prtica, para a organizao dos procedimentos
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legislativos, o funcionamento das comisses legislativas e os acordos dirios
sobre a agenda legislativa. No existem muitos indcios de que esta funo
tenha perdido importncia ao longo do tempo e s muito recentemente os
estudiosos da rea comearam tambm a reconhecer a sua crescente impor-
tncia, inclusivamente no contexto distinto dos Estados Unidos (por exem-
plo, Cox e McCubbins, 1993).
A concluso implcita nesta breve reviso das funes dos partidos
clara: as funes representativas dos partidos esto em declnio e foram
assumidas, pelo menos parcialmente, por outros organismos, ao passo que as
suas funes processuais foram preservadas, chegando mesmo a adquirir
uma maior relevncia. Por outras palavras, assim como os partidos mudaram
da sociedade para o Estado, as funes que estes desempenham, e se espera
que desempenhem, mudaram de uma aco principalmente representativa
para uma aco principalmente governativa. Esta mudana enfatiza tambm
um aspecto importante relativo ao suposto declnio dos partidos: de facto,
os partidos enquanto tais no declinaram, mas modificaram-se e encontram-
-se hoje cada vez mais implantados nas instituies. Por outro lado, parece
cada vez mais evidente a ocorrncia de um acentuado declnio das organi-
zaes partidrias pelo menos quando avaliadas em termos de simples
dimenso, penetrao social e relevncia.
A EROSO DA IDENTIDADE PARTIDRIA
O terceiro conjunto de mudanas que aqui nos interessam envolve a
eroso gradual de identidades partidrias distintas. Aquilo que est aqui
implcito, em poucas palavras, o sentido de que os partidos se arriscam a
confundir-se cada vez mais uns com os outros. Uma vez mais, o fenmeno
envolve uma grande variedade de factores e, por razes de simplicidade,
referir-me-ei apenas a quatro aspectos.
O primeiro destes aspectos resulta em parte da eroso dos diferentes
perfis eleitorais de que os partidos gozavam anteriormente. medida que as
antigas distines entre grupos de eleitores comearam a dissipar-se, os
partidos comearam a partilhar eleitores entre si e, com o declnio da fora
das fidelidades afectivas partidrias, revelam-se hoje ainda mais dispostos a
dirigirem os seus apelos aos eleitorados tradicionais dos adversrios. O re-
sultado que o conceito de poltica enquanto conflito social, no qual os
partidos eram entendidos como representantes de interesses polticos de for-
as sociais opostas, hoje cada vez menos relevante dentro do regime
poltico no seu conjunto. Todavia, se actualmente todos os eleitores so mais
ou menos potencialmente acessveis a todos os partidos, tambm todos os
partidos esto mais ou menos disponveis para todos os eleitores, no sentido
em que a noo de poltica como conflito ideolgico tambm est em
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declnio. Assim, tanto em termos sociais como ideolgicos, h hoje menos
oposio real expressa atravs de processos de competio partidria e
difcil conceber de que modo tal processo poder ser invertido no futuro
mais prximo. certo que tais argumentos j no so novos, tendo sido
adoptados em particular em finais dos anos 60 pela ento influente escola do
fim da ideologia. No incio do novo sculo, porm, podem ser defendidos
com redobrada energia e credibilidade, no sentido em que dizem respeito a
um perodo no qual o capitalismo liberal se tornou triunfante e no qual, o
que se reveste de particular importncia, se ps termo guerra fria. Como
observou Perry Anderson (2000, p. 17), este facto implica um contexto intei-
ramente novo: Ideologicamente, a novidade da actual situao destaca-se
em perspectiva histrica [...] Pela primeira vez desde a Reforma j no
existem quaisquer oposies significativas ou seja, pontos de vista siste-
maticamente rivais no mundo do pensamento ocidental e quase nenhum
escala mundial [...] Sejam quais forem as limitaes que persistam na sua
prtica, o neoliberalismo, enquanto conjunto de princpios, domina inteira-
mente todo o globo: a ideologia mais bem sucedida na histria do mundo.
Falar do fim da ideologia enquanto tal poder induzir-nos em erro; falar
do fim do conflito ideolgico, por outro lado, chamar a ateno para algo
que, provavelmente, no tem precedentes.
O segundo aspecto que aqui nos interessa destacar que os governos, e
os partidos que tanto os ocupam como tentam opor-se-lhes, comearam
agora a sentir os efeitos de um nmero bastante maior de limitaes sua
capacidade de manobra poltica. Evidentemente, trata-se de um fenmeno
experimentado por todos os governos naquilo que uma economia cada vez
mais internacionalizada e globalizada, mas particularmente acentuado no
sistema da Unio Europeia. Os partidos vem-se obrigados a partilharem
cada vez mais os seus programas e polticas e, uma vez no governo, a par-
tilharem a sua implementao. Os floreados retricos podero talvez permitir
ao eleitor distinguir entre os partidos de qualquer governo particular e os
partidos da oposio, tal como as constantes crticas aos modos de governa-
o, se no mesmo aos seus resultados, mas hoje evidente que os grandes
contrastes na prtica poltica so cada vez mais difceis de discernir. Assim,
cada vez mais, os governos procedem na sua tarefa mediante a regulamen-
tao, mais do que atravs da prtica poltica partidria.
O terceiro aspecto relevante que os partidos polticos contemporneos
tm mais dificuldades em apresentarem-se como muito diferentes uns dos
outros, no sentido em que uma das caractersticas-chave que anteriormente
serviam para os distinguir, um conjunto de identidades organizacionais distin-
tas, tambm se esbateu. Uma vez que partilham os mesmos eleitorados, os
partidos tendem necessariamente a adoptar tcnicas similares de organizao
e campanha. Os partidos aprenderam a imitar os sucessos uns dos outros.
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Os partidos polticos e a democracia
Os modos de comunicao com os potenciais eleitores tornaram-se tambm
mais profissionalizados e, deste modo, standardizados. Na Europa contempo-
rnea, na maior parte dos casos, os partidos individuais abandonaram a priori-
dade da manuteno de rgos de imprensa partidrios e competem actualmente
uns com os outros pelo espao e pela ateno dos meios de comunicao
nacionais e das cadeias de televiso pblicas. Para os eleitores quase impos-
svel filtrar as mensagens alternativas ou ouvir exclusivamente uma s fonte
de informaes polticas. Prestar ateno a um partido prestar ateno a
todos, j que cada um deles ter o seu porta-voz nos diversos debates de
estdio, ou contribuir com os seus prprios comentrios, que sero citados
nas diversas notcias jornalsticas. medida que os partidos abandonam a
noo de organizao em profundidade e canalizam cada vez mais os seus
recursos para organizaes de campanhas profissionais, tornam-se inevitavel-
mente mais parecidos uns com os outros. No h dvidas de que os modos
como apelam aos eleitores se tornam cada vez menos especficos.
O ltimo aspecto que abordaremos aqui, mas tambm um dos mais
significativos, a perda de uma identidade estratgica partidria. Quase
todos os partidos das democracias ocidentais so hoje partidos governamen-
tais, no sentido em que cada um deles alimenta uma expectativa realista de
usufruir de, pelo menos, um breve perodo no poder. Poucos dos principais
partidos da actualidade se vem permanentemente excludos da participao
nos governos. Alm disso, na maioria dos casos, e em resultado dos cres-
centes nveis de fragmentao que tendencialmente tm marcado os sistemas
partidrios europeus ao longo das duas ltimas dcadas, o acesso ao poder
implica normalmente a formao de coligaes e, desse modo, a construo
de amizades e alianas entre partidos. E o mais notvel acerca destes proces-
sos, especialmente daqueles que se tm desenvolvido ao longo dos dez l-
timos anos, que so caracterizados por crescentes nveis de promiscuidade
poltica: em Frana, os socialistas partilham o poder com os ecologistas, e
o mesmo fazem os socialistas e os ecologistas alemes; os partidos seculares
holandeses e at mesmo os belgas partilham actualmente o governo sem
exigirem os tradicionais mecanismos de conciliao proporcionados pela
ortodoxia religiosa; o Partido do Povo austraco mostrou-se capaz de forjar
uma coligao eficaz com o Partido da Liberdade, de extrema-direita; o
Partido Trabalhista britnico construiu uma aliana informal, mas pioneira,
com os liberais; na Itlia, a incorporao da anteriormente fascista Aliana
Nacional numa coligao de direita foi seguida por outro governo singular
que incluiu tanto os antigos comunistas como os antigos democratas-cristos;
na Irlanda, o Fine Gael, de carcter tradicionalmente conservador, subiu ao
poder pela ltima vez graas a uma coligao que incluiu o antigo Partido
dos Trabalhadores, de extrema-esquerda. Em suma, os padres de formao
de governo h muito estabelecidos so hoje facilmente abandonados e vrios
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partidos que foram no passado inimigos tradicionais encontram actualmente
um terreno governamental comum. Hoje torna-se cada vez mais difcil, nas
democracias parlamentares de incios do sculo XXI, conceber quais as alian-
as interpartidrias que poderiam estar excludas partida. Os partidos so
promscuos.
Tudo isto sugere que agora se torna cada vez mais difcil os eleitores
encontrarem diferenas significativas em termos de ideologia ou de objec-
tivos entre os diferentes partidos ou entenderem essas diferenas como par-
ticularmente relevantes para as suas necessidades e problemas. Por outras
palavras, perante o esbatimento das identidades partidrias e as transforma-
es ao nvel das funes e dos modos de organizao e apresentao dos
partidos, os eleitores parecem ter cada vez mais dificuldades em entend-los
como representantes dos seus interesses e preocupaes.
AS CONSEQUNCIAS DESTAS MUDANAS
Embora seja muitas vezes difcil especificar a cadeia particular de causa
e efeito que se opera nestes padres muito generalizados de mudana dos
partidos e dos sistemas partidrios, h duas implicaes importantes que
merecem particular ateno e que podem j ser observadas na prtica.
A primeira e mais bvia que os polticos envolvidos neste processo
arriscam-se a tornar-se ainda mais despolitizados. De facto, h j mais de
trinta anos que estudiosos como Lijphart (1968) e Dahl (1966) previram este
fenmeno, com este ltimo a antever com grande preciso o desenvolvimen-
to de um mundo poltico que se tornaria demasiado remoto e burocratizado,
demasiado dependente de negociaes e compromissos [e] demasiadamente
utilizado como instrumento por elites polticas e tecnocratas (Dahl, 1966,
p. 400). A despolitizao tambm intensificada por outros desenvolvimen-
tos, incluindo a transferncia de algumas responsabilidades polticas-chave
para o nvel superior europeu, a transferncia lateral de outras responsabi-
lidades para organismos regulamentares independentes e as chamadas comis-
ses de peritos e o recurso cada vez mais frequente s autoridades judiciais
e mesmo aos referendos populares para contornar a necessidade de uma
tomada de deciso ao nvel do prprio governo.
Em segundo lugar, e como parte do mesmo processo, os prprios cida-
dos correm o risco de se tornarem indiferentes poltica. Na minha opinio,
esta potencialmente a consequncia mais grave das mudanas que referi
atrs, j que a indiferena perante a poltica convencional poder converter-
-se tambm em indiferena perante a prpria democracia. At certo ponto,
este fenmeno pode ser j observado no cepticismo com que muitos eleitores
parecem olhar o processo poltico, bem como nos juzos negativos que os
lderes polticos e a classe poltica, em geral, lhes merecem. Evidentemente,
289
Os partidos polticos e a democracia
o mesmo fenmeno pode ser igualmente observado na ausncia de compro-
metimento poltico dos cidados comuns. Contudo, importante notar aqui
que esta indiferena perante a poltica convencional igualmente observvel
ao nvel intelectual e no discurso de uma grande parte da literatura moderna
sobre os problemas da democracia moderna. Em poucas palavras, o argu-
mento que ouvimos com crescente frequncia na literatura mais normativa
que procura tratar os problemas das democracias contemporneas no um
argumento que enfatiza a renovao ou revitalizao da poltica enquanto tal,
mas antes um argumento que procura cada vez mais negar a poltica.
Este fenmeno assume uma srie de formas diferentes. Uma delas , por
exemplo, a tendncia para associar a chamada boa democracia exclusivamen-
te a elementos da cultura cvica, mas no ao Estado e ao sistema poltico em
geral (v., por exemplo, Beck, 1992, e Leadbeater, 1997). Uma segunda prova
pode ser encontrada nos escritos de uma srie dos novos intelectuais da terceira
vaga, nos quais a poltica real j no entendida como estando associada aos
partidos, aos parlamentos e ao Estado as instituies tradicionais, que so
frequentemente rejeitadas de modo categrico , mas antes quilo que ocorre
ao nvel da chamada subpoltica, a poltica da sociedade privada, onde o
comprometimento do cidado activo pode facilmente compensar, e suplantar, a
ausncia de comprometimento com o mundo poltico mais convencional (por
exemplo, Beck, 1992, e Hirst e Khilnani, 1996).Uma terceira forma pode ser
observada nos crescentes apelos necessidade de um governo para o povo, em
oposio a um governo do povo. Argumenta-se neste caso que, num mundo
poltico complexo, os governos tero de impor a sua legitimidade por meio de
outputs, e no de inputs, ao passo que a deciso poltica em termos mais gerais
principalmente entendida como uma prerrogativa de peritos e burocratas, mais
do que dos polticos eleitos (por exemplo, Blinder, 1997, e Scharpf, 1999).
Tais argumentos do azo noo de que no precisamos de nos preocupar
demasiadamente com os fracassos da poltica convencional com o egosmo
da classe poltica, os procedimentos inadequados, e assim sucessivamente. Do
mesmo modo, tambm no precisamos de nos preocupar em demasia com a
transferncia das decises polticas para os peritos, com a despolitizao, com os
dfices democrticos nos Estados Unidos, etc. Ao fim e ao cabo, j no aqui
que poderemos encontrar a poltica real, e, desde que o mundo da subpoltica
permanea vivo, esses outros fracassos no parecem ter assim tanta importncia.
Trata-se aqui de um outro tipo de indiferena.
QUE TIPO DE FUTURO?
De uma perspectiva partidria, esta indiferena, tanto popular como in-
telectual, levanta claramente um problema grave. Assim, que podero fazer
os partidos? Por outras palavras, confrontados com as crescentes ausncias
290
Peter Mair
de comprometimento poltico e indiferena populares, confrontados com o
declnio da sua capacidade representativa, confrontados com o enfraqueci-
mento da sua presena organizacional e, finalmente, confrontados tambm
com a persuasiva linguagem de uma nova gerao de tericos democrticos
que procuram solues na sociedade civil, mais do que no mundo da pol-
tica, podero os partidos ter um futuro? Tero algumas oportunidades em
aberto, mesmo no curto prazo?
evidente que poderamos especular interminavelmente sobre este assun-
to, mas devemos igualmente estar cientes de que as circunstncias, se bem
que presentemente desfavorveis aos partidos enquanto protagonistas da de-
mocracia representativa, podero tambm mudar. Mas, se excluirmos esta
hiptese, a situao presente sugere claramente as seguintes concluses.
Permitam-me que comece por enumerar uma srie de aspectos que os
partidos tero provavelmente de aceitar como dados adquiridos, pelo menos
no futuro mais prximo. Em primeiro lugar, parecem existir poucas ou
nenhumas perspectivas de reconstruo de fortes razes partidrias na socieda-
de. A poca do partido de massas acabou. O eleitorado e a sociedade, no seu
todo, tornam-se inevitavelmente cada vez mais individualizados. A ausncia
de comprometimento com a poltica tradicional uma realidade e a capa-
cidade dos partidos para preservarem uma identidade organizacional distinta
e poderosa , nos dias que correm, uma coisa do passado. A nova poltica
partidria diferente. Em segundo lugar, parecem existir poucas ou nenhu-
mas perspectivas para que os partidos desenvolvam uma identidade partidria
suficientemente forte para garantir, por si s, a legitimidade. Seja por causa
da internacionalizao, em termos mais gerais, seja devido influncia das
restries europeias, em particular, pouco provvel que o espao de ma-
nobra para a poltica partidria seja alargado de modo significativo no futuro
prximo. A poca dos fortes projectos ideolgicos tambm j passou. Em
terceiro lugar, por estas e outras razes, cada vez mais difcil conceber de
que modo os partidos podero fortalecer de forma significativa o reduzido
papel representativo que desempenham actualmente. Acima de tudo, parece
provvel que este papel venha a sofrer uma eroso ainda maior no futuro
prximo. Esta , provavelmente, a mais importante implicao das mudanas
que referimos anteriormente e que amplamente reforada por avaliaes
das mudanas que esto a afectar no apenas os partidos, como tambm os
parlamentos e os eleitores (Andeweg, 1998).
Daqui se conclui que o papel mais significativo que poder restar aos
partidos no futuro prximo, e certamente o mais dominante, ser de carcter
procedimental. Assim, para os partidos o aspecto democrtico da demo-
cracia representativa, mais do que o aspecto representativo, que provavel-
mente se tornar crucial, se bem que no de modo exclusivo. Alm disso,
precisamente este o papel que no constitui alvo de contestao na actua-
291
Os partidos polticos e a democracia
lidade. Quando se criticam os partidos, pelos seus fracassos representativos;
quando so contestados por novos movimentos sociais, por protagonistas
de uma poltica alternativa, ou seja por quem for , na sua qualidade de
organizaes. Em contrapartida, ningum, ou pelo menos nenhum democra-
ta, procura contestar ou substituir o papel procedimental ou governativo dos
partidos polticos. graas a esta funo que os partidos continuam a ser
considerados necessrios, mesmo que, em determinadas situaes, esta fun-
o seja em si mesma cada vez menos importante.
Se bem que estejamos ainda muito longe de conseguirmos prever o modo
exacto como os partidos podem adaptar-se ao seu papel futuro e o modo
como o faro de facto, , no obstante, evidente que os novos partidos
distinguir-se-o dos seus predecessores pela ausncia de qualquer organiza-
o externa significativa e, desse modo, pela ausncia de uma presena
autnoma no terreno. Em vez disso, os partidos dependero, provavelmente,
da orientao e do apoio contingente de organizaes no partidrias inde-
pendentes integradas na sociedade civil. Por outras palavras, os partidos do
futuro permitiro que o mundo emergente das organizaes de interesses e
dos movimentos sociais substitua as suas prprias organizaes partidrias,
cada vez mais debilitadas. Analisando a questo simplesmente em termos de
comunicao, este desenvolvimento poder certamente servir os partidos de
modo adequado. De facto, tais organizaes no partidrias independentes
podero constituir uma fonte de ideias e feedback muito mais eficaz do que
qualquer organizao partidria jamais foi ou poder ser. Alm disso, o
sistema poder tambm revelar-se muito eficiente do ponto de vista do par-
tido, no sentido em que os partidos j no necessitaro de preservar os seus
prprios membros, ficando, pelo contrrio, livres para investirem os seus
recursos em organizaes de campanha, por um lado, e no desenvolvimento
das capacidades necessrias manuteno do partido no poder, por outro.
Num certo sentido, portanto, aquilo que podemos vir a observar uma nova
diviso do trabalho, na qual as organizaes de interesses canalizam a repre-
sentao, enquanto os partidos se ocupam da governao.
Mas esta questo levanta tambm um problema, particularmente no que diz
respeito aos partidos de esquerda. Quando os partidos organizavam os seus
prprios canais de representao e funcionavam como partidos de massas, o
seu alcance era potencialmente mais alargado. Todavia, quando a representa-
o canalizada atravs de interesses organizados, por muito latos que sejam,
quase inevitvel que, embora alguns interesses se organizem dentro da po-
ltica, outros se organizem fora dela. A representao colectiva, mesmo quan-
do muito alargada, , neste sentido, muito diferente do tipo de representao
disponvel atravs da democracia eleitoral de massas, que era anteriormente
canalizada pelo partido de massas. certo que os votos, e desse modo a
prpria democracia eleitoral de massas, podero contar menos numa poca
292
Peter Mair
em que a prpria noo de representao poltica parece difcil de compreen-
der e utilizar; contudo, a participao no processo eleitoral distinguir-se-,
ainda assim, da participao noutras arenas polticas devido igualdade que
concede, bem como ausncia de recursos que exige. Por outras palavras, e
tal como se verificou no passado, os votos do voz queles que poderiam de
outro modo ver-se excludos da sociedade civil organizada uma voz que foi
sempre reconhecida pelos partidos de massas, mas que agora poder comear
a ser negligenciada, medida que esses partidos de massas vo enfraquecendo
e desaparecendo.
No se trata, obviamente, de um argumento novo. De facto, h cerca de
quarenta anos, E. E. Schattschneider (1960) utilizou precisamente estes ter-
mos para sublinhar as tendncias inerentes quilo a que ento chamava o
paraso pluralista. Todavia, no novo sculo, o argumento ressurge com
redobrada fora e uma aplicao muito mais alargada. Em 1960, o ponto de
referncia de Schattschneider era o da poltica americana, um contexto onde
os partidos polticos jamais procuraram construir organizaes com base no
modelo europeu e onde, j nessa altura, eram essencialmente prisioneiros dos
interesses organizados. Em consequncia, para Schattschneider, os cidados
comuns podiam ser entendidos, no mximo, como semi-soberanos. Actual-
mente, passados quarenta anos, os partidos polticos europeus afastaram-se
dos seus velhos modelos medida que a representao se foi tornando, por
um lado, mais rudimentar e, por outro, menos manejvel, e, medida que
as organizaes partidrias parecem cada vez mais susceptveis de virem a
ser substitudas por interesses organizados da sociedade civil, a soberania
popular comea tambm a desaparecer deste mundo mais protegido.
H alguns aspectos bvios nos quais a adaptao a um tal futuro levan-
tar, provavelmente, uma dificuldade particular aos partidos tradicionais de
esquerda. Embora Duverger (1954) possa ter adoptado uma perspectiva
demasiado limitada no tratamento do partido de massas, enquanto inveno
socialista, torna-se, no obstante, claro que o modelo do partido de massas,
hoje ultrapassado, era particularmente adequado ao projecto socialista tradi-
cional. No h dvidas de que os partidos socialistas no tinham dificuldades
em operar um sistema poltico que assentava em grupos eleitorais distintos
e condicionados por interesses colectivos claros, interesses esses que eram
representados por meio de uma rede organizacional mais ou menos rgida e
hierrquica (v. tambm Kirchheimer, 1966, e Neumann, 1956). E, ainda que
os chamados partidos de massas se baseassem muitas vezes em pressupostos
similares, era evidente que a maior parte dos restantes partidos de centro e
de direita se esforavam muitas vezes por obedecer aos princpios organiza-
cionais e programticos tradicionalmente associados aos seus rivais de es-
querda. Neste sentido, a adaptao dos partidos de direita revelar-se-, pro-
vavelmente, muito mais fcil que a dos partidos de esquerda e isto porque
aqueles tm simplesmente muito menos a eliminar.
293
Os partidos polticos e a democracia
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Traduzido por Rui Cabral