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Sistema Poltico Brasileiro: uma introduo.

Antonio Octvio Cintra (Possui


Graduao em Sociologia e Poltica pela Universidade Federal de Minas Gerais
(1961), Graduao em Administrao Pblica pela Universidade Federal de Minas
Gerais (1961), Mestrado em Sociologia - Facultad Latinoamericana de Ciencias
Sociales - Programa Santiago (1963) e Doutorado em Phd em Cincia Poltica -
Massachusetts Institute Of Technology (1983). Foi Professor do Departamento de
Cincia Poltica da UFMG e do Departamento de Cincia Poltica e Relaes
Internacionais da UNB. Foi Presidente da Fundao Joo Pinheiro (Governo de
Minas Gerais). Foi Presidente da Funcep/ENAP e Secretrio-Geral Adjunto do MEC.
Foi Coordenador do Programa de Educao Mdia e Superior da Organizao dos
Estados Americanos. Atualmente consultor legislativo da Cmara dos Deputados.
Tem experincia na rea de Cincia Poltica, atuando principalmente nos seguintes
temas: planejamento governamental, planejamento urbano, polticas pblicas,
sistemas eleitorais, sistemas de governo, instituies polticas e reforma poltica.) 2.
ed. So Paulo: UNESP, 2007
Cap. 1: Presidencialismo e parlamentarismo: so importantes as instituies
Introduo:
- As democracias contemporneas no seguem um nico molde na
organizao de seus governos, que, ao contrrio, podem configurar-se em
sistemas diversos, mediante variaes nos seus componentes e no modo
como eles se combinam uns com os outros.
Nesse preldio, o autor j indica o vetor analtico que ir seguir. Desta
forma, sua anlise incorre numa perspectiva de mostrar que os sistemas
polticos e suas instituies nos governos presidencialistas e parlamentaristas
so de tipos variados, portanto, no h como falar em um nico modelo
organizacional, principalmente nas democracias contemporneas. (fala ainda
em semi-presidencialismo e sistema de governo de assemblia ou
conveno)
1. A importncia das instituies.
Tem importncia essa problemtica dos sistemas de governo
- A moderna Cincia Poltica, porm, tem estudado as instituies polticas
com renovado interesse, pois foi de instituies, em ltima instncia, que se
tratou durante o a vaga democratizao presenciada no quartel final do
sculo XX. [p.36]
- Em meio s instabilidades polticas, agravadas com a proliferao das
ditaduras, diversas questes emergiram o intuito de reorganizar o sistema,
assim como redefinir sua estrutura:
Como seriam selecionadas as autoridades executivas e os representantes nas
assemblias Que sistema eleitoral seria adotado e que resultados se
esperavam de seu funcionamento em termos de representao poltica Qual
o grau de mtua dependncia entre o Executivo e o Legislativo Quais os
poderes e competncia de cada um desses poderes Como se constituiriam os
governos Teriam os governantes poder para lidar com emergncias,
editando decretos com fora de lei Deveria estipular-se alguma clusula de
barreira para impedir a proliferao de partidos polticos [p.36]

- Todos esses questionamentos passam pelo crivo da importncia das
instituies para o futuro democrtico.
- Para a moderna Cincia Poltica, as instituies permitem s pessoas e
grupos cooperar, regular e permanentemente e, de modo confivel, em
empreendimentos comuns, necessrios vida em sociedade. As instituies
estimulam certos comportamentos dos eleitores e dos prprios polticos e
partidos, e desencorajam outros. Se os homens se organizam politicamente
para lograr fins no alcanveis fora da poltica, os comportamentos
induzidos pelos sistemas de governo e pelo sistema eleitoral vo facilitar-
lhes a tarefa ou torn-la mais espinhosa. [p.36] (impactos organizacionais e
administrativos que o pas ter com a adoo de um determinado
sistema de governo)
- O que o autor prope a partir dos dados empricos discutirem os sistemas
polticos, considerando que cada pas fora influenciado pelos tipos idias
tanto teoricamente quanto no exerccio de fato por determinados pases.
2. Presidencialismo e parlamentarismo.
2.1 O presidencialismo.
- O presidencialismo o sistema de governo em que: a) h um presidente, ao
mesmo tempo chefe de governo e chefe de Estado; b) o presidente
escolhido em eleio popular; c) seu mandato, bem como o dos
parlamentares, prefixado, no podendo o presidente, exceto na hiptese do
impeachment, ser demitido pelo voto parlamentar, nem o Legislativo ser
dissolvido pelo presidente; d) a equipe de governo (o ministrio) designada
pelo presidente e responsvel perante ele, no perante o Legislativo.
- Os EUA a matriz dessa forma de governo no qual marcada pela diviso
dos poderes, presidente e o legislativo so eleitos de forma independente um
do outro e mantm uma relao interdependncia.
- Por outro lado, no presidencialismo, os parlamentares- deputados e
senadores no respondem pela implantao de polticas e pelo exerccio do
governo, como acontece no sistema parlamentar, em que a maioria um s
partido ou uma coligao de partidos co-responsvel pela poltica
governamental. [p.38]
- Quais as implicaes do regime de separao de poderes o funcionamento
do governo Pode o executivo ter eficincia sem o apoio parlamentar, no
obstante no ser tal apoio indispensvel sua sobrevivncia
Duas situaes servem de exemplo para o autor: os EUA, no seu modelo
bipartidarista o presidente eleito tendo ou no a maioria no Congresso pode
chegar a acordo sem que haja uma paralisa nas decises, pois os coligados
esto presos ao pragmatismo, e no a ideologia partidria. De modo geral,
os partidos norte-americanos so pragmticos e pouco coesos, o que permite
cooperao por cima das linhas partidrias. [p.38]
- No Brasil, pode ocorrer e, como por vezes ocorre, o presidente eleito pode
no ter maioria no Congresso, com isso h uma cooperao entre os partidos
interessados no sentido de formar uma maioria parlamentar o chamado
presidencialismo de coalizo no qual h contraprestaes entre o partido no
poder e os partidos coligados. [p.38]
- Busca superar o dficit no que tange aos estudos destinados a compreender
o presidencialismo.
- Para tal dficit, os estudos desenvolvidos mostram as especificidades do
presidencialismo como: disposio do presidente da Repblica, atribuies
formais e a partir de influncia partidria; Eficcia simblica de um
presidente de um partido de maior representatividade do que os partidos de
menor expresso.
- Os presidentes podem exercer influncia sobre a produo legal via
poderes reativos e proativos. O veto o mais valioso poder reativo dos
presidentes, mas h vetos de diversa natureza e fora. [p.39] Em alguns casos
basta maioria relativa ou maioria absoluta, o quorum.
- O veto pode ser total ou parcial.
- Entre os poderes presidenciais proativos, sobressa o de baixar decretos
com fora de lei.
- O poder Executivo tende a ter, modernamente, dominncia na arena
administrativa, fruto do controle direto por parte de seu titular sobre a
administrao. Esse poder ainda acrescido pelo poder formal, de que pode
estar o presidente investido, de editar decretos-lei. [p.39]
2.2 O parlamentarismo.
Assim se caracteriza o parlamentarismo: a) o governo tem legitimao
indireta. Surge, no da votao popular, mas da assemblia, em geral de sua
maioria, formada por um partido singular ou por uma coalizo de partidos; b)
o governo sobrevive enquanto conta com a confiana da maioria da
assemblia, perante a qual responsvel; faltando a confiana, o governo
cai; c) a assemblia pode ser dissolvida antes do trmino da legislatura,
convocando-se novas eleies; d) alm da chefia do governo, existe a chefia
de Estado presidente ou pelo monarca que exerce funes simblicas ou
cerimoniais.
- Diferentemente do presidencialismo, o sistema parlamentar busca uma
integrao orgnica entre Parlamento e Executivo. Em alguns casos, como
na Gr-Bretanha, h praticamente uma fuso dos poderes. Executivo e
Legislativo surgem de uma mesma base, o Parlamento, que indica, sustenta
e, eventualmente, desfaz o governo.
- Assim como no presidencialismo, o sistema parlamentarista tambm possui
suas especificidades de acordo com o pas. Sendo a principal referncia o
sistema britnico, o autor indica o sistema italiano, parlamentar, mas que
tambm se assemelha, em alguns aspectos, ao presidencialismo brasileiro.
Na Gr-Bretanha, o primeiro-ministro quem centraliza as decises,
prevalecendo sobre o Parlamento. Nas repblicas francesas a configurao
parlamentar se mostrava bem solvel medida que se faziam e desfaziam
os gabinetes com freqncia, em detrimento da percepo popular da
seriedade e legitimidade do sistema poltico. A frmula alem,
parlamentarista, possui outra especificidade, pois no repousa sobre o
bipartidarismo, mas pluripartidarismo o que leva ao governo de coalizo.
[p.41]
- Assim como no caso do presidencialismo, essencial ver o sistema
partidrio que d base ao parlamentarismo. So ou no necessrias coalizes
de partidos para formar o governo e exercer o poder, sempre com
responsabilidade perante o parlamento e com a confiana deste
- Tido como um governo teoricamente coletivo, o sistema parlamentarista
pode assumir trs configuraes: a) o primeiro-ministro pode estar acima dos
demais ministros, como primeiro sobre desiguais. b) Pode tambm ser o
primeiro entre desiguais ou, finalmente, o primeiro entre iguais. [p.41] Essas
configuraes refletem, ou, configura-se de acordo com a estrutura do
sistema partidrio existente no pas.
- Primeiro sobre desiguais [p.42]: a situao do primeiro-ministro
britnico, sempre lder do partido majoritrio. (s chegam ao posto de
primeiro-ministro os lideres partidrios do partido majoritrio; os demais
partidos que participam da eleio so de pouca expresso, portanto, no
possuem votos suficientes para obter maioria relativa)
- Nesse modelo, o primeiro-ministro dificilmente cai por um voto de
desconfiana parlamentar. (mas pode ocorrer de internamente o prprio
partido destituir o primeiro-ministro, como no caso de Margaret
Thatcher)
- Quanto ao eleitorado, sabendo-se que ao votar no partido que ir lograr
maioria absoluta, desta forma, sabem-se quem ir assumir os cargos de
acordo com a estrutura partidria que privilegia aqueles de maior destaque e
que possuem maior experincia partidria. Da mesma forma ocorre para
assuno dos cargos relevantes alm daqueles escolhidos diretamente pelo
primeiro-ministro no qual esto diretamente subordinados a ele.
- O partido majoritrio lidera a assemblia e dirige o Executivo; marcado
por disciplina partidria e parlamentar; os partidos tm programas,
organizao interna, liderana; situao e oposio so bem definidos, seus
membros se hierarquizam de acordo com a antiguidade e experincia; o
parlamento possui um papel restrita na elaborao legislativa, ficando a
cargo do corpo burocrtico;
- O principal papel do parlamento, uma vez formado o gabinete, o de foro
de debate entre maioria e minoria. Uma importante parte desse debate se d
semanalmente, quando o primeiro-ministro vem ao parlamento para uma
sesso de inquirio, para expor as polticas adotadas e defender os atos do
governo.
- Em suma: o poder poltico est unificado e a responsabilidade da maioria,
por meio do gabinete, claramente fixada. O deputado da maioria sabe que,
sendo a matria importante, no pode votar contra o governo de seu partido,
sob o risco de destru-lo. A fidelidade partidria , pois, essencial, e a
disciplina rigidamente aplicada. [p.43]
- No sistema poltico britnico existe uma carreira parlamentar.
- Primeiro entre desiguais: a situao do chanceler alemo. Difere na
forma de ascender ao poder, pois no necessrio ser lder partidrio, mas ao
ascender ao cargo detm mais poder que os demais ministros podendo
admiti-los e demiti-los; Possui no mximo cinco partidos nacionais
representados no parlamento; para se formar uma maioria necessrias
coligaes, porm so frgeis, pois os grupos menores podem desertar;
Quanto ao eleitor, se o partido que ele votou atinja a maioria ela saber que
ter o chanceler e as coligaes de menor expresso ter um papel modesto;
Voto de desconfiana construtivo: o primeiro-ministro, o gabinete no pura
e simplesmente destitudo do poder, mas antes realizado novas eleies
para escolha do novo chanceler.
- Primeiro entre iguais: o gabinete resulta de uma coalizo de partidos,
obtendo cada um seu naco de poder, no se supondo, em princpio,
hierarquia entre eles. [p.44]; nem hierarquia dentro do gabinete; havendo o
voto de desconfiana todos so destitudos do gabinete, o primeiro-ministro
nesse caso no possui o mesmo poder das demais configuraes; marcado
por pluripartidarismo por nenhum deles conseguirem formar maiorias
confortveis, as coalizes so imprescindveis; O primeiro-ministro
definido ps-eleio de acordo com as negociaes para defini-lo. (carece de
identificabilidade)
- O chefe de Estado designa o primeiro ministro por sua vez, inicia a
articulao para formar o ministrio e a preparar um programa de governo,
mediante negociaes com outras lideranas parlamentares. [p.45];
3. Governo de assemblia: um perigo do parlamentarismo com sistema
partidrio muito fragmentado.
- Assim resume Sartori os traos distintivos: o governo de assemblia:
i) o gabinete no lidera o parlamento; ii) o poder no est unificado, mas sim
disperso e atomizado; iii) a responsabilidade se dilui; iv) a disciplina
partidria baixa ou nula; v) os primeiros-ministros e seus gabinetes no
tm condies de agir com rapidez e deciso; vi) as coalizes raramente
resolvem seus desacordos que esto sempre incertas sobre o apoio
legislativo; finalmente vii) os governos jamais podem agir e falar em
unssono e com clareza. [p.47]
4. Semipresidencialismo.
- Modalidade hibrida: presidencialismo e parlamentarismo; includo na
constituio francesa de 1958; sua convergncia pode implicar bons
resultados; o semipresidencialismo foi inventado na Alemanha durante a
Repblica de Weimar; os alemes pretendiam evitar a instabilidade do
parlamentarismo francs; para isso: contrapuseram um presidente forte ao
parlamento, pois, em caso de assemblesmo, o presidente teria competncias
constitucionais para corrigir os excessos do outro poder. [p.47]
- Pela Nova Constituio, a Frana teria um presidente no eleito pelo
parlamento, dotado de poderes bem maiores do que os dos chefes de Estado
no parlamentarismo clssico. [p.48] Presidente e Primeiro-ministro
compartilham poderes significativos.
- Os poderes do presidente so mais gerais. [...] No so prerrogativas
normais, seno poderes excepcionais, para usar com parcimnia. No so
poderes de deciso, seno ou de evitar uma deciso, ou de submenter esse
deciso ao povo. [p.48]
- O presidente: nomeia o primeiro-ministro; pode solicitar ao parlamento
uma nova deliberao acerca de uma lei ou algumas disposies desta;
convocar referendos; aps consulta ao primeiro-ministro e aos presidentes de
ambas as cmaras, pode decretar a dissoluo da Assemblia Nacional; so
tambm funes usas assuntos relacionados defesa e de poltica externa.
Presidencialismo ou parlamentarismo
- as convergncias e divergncias quanto ao modelo institucional no
ocorrem apenas em perodos de crise ou ditaduras. Mas, ocorre tambm na
opinio pblica e nos crculos acadmicos. No Brasil esse debate ressurgiu
no perodo de redemocratizao com a redao da nova constituio.
- Argumentos contra o presidencialismo: jogo de soma zero, ou seja, quem
vence detm todas as benesses enquanto os perdedores ficam no aguardo do
cumprimento do mandato para ento concorrem ao poder; crtica a forma
rgida da atuao do governo e do Legislativo a situaes cambiantes; em
contraste, a solubilidade do parlamentarismo garantiria maior flexibilidade
para mudanas; os partidos de menor expresso podem chegar a presidncia,
entretanto, as chances presidente eleito pro um partido de menor expresso e
com a independncia das eleies de deputados e senadores, o presidente no
ter maioria parlamentar e com isso sua estabilidade poltica e a
governabilidade ficam comprometida; da mesma forma aventureiros sem
experincia podem lograr o cargo de presidente, demagogos e populistas.
- Perspectivas positivas do presidencialismo: variao do mercado poltico,
ou seja, possibilidade de escolher e votar em candidatos de partidos
diferentes;
- Accountability: significa responsabilizar-se a autoridade governamental
perante o eleitor e prestar-lhe contas. Identificabilidade: a capacidade de o
eleitor rever, em funo do resultado eleitoral, quem vai governar, quais
foras polticas estaro coligadas no governo resultante da eleio. [p.51]
Com isso, em contraste com o parlamentarismo, no presidencialismo o
eleitor sabe quem ser os representantes no ato da votao, portanto, podem
se identificar com os candidatos bem como os partidos coligados ao
presidente eleito.
- Nos contextos multipartidrios: no presidencialismo, havendo reeleio, os
eleitores podem reeleger ou no o mandatrio atual de acordo com suas
aes; no parlamentarismo, com as formaes polticas ps-eleio, fica a
cargo do parlamento assemblesta, dissolver e forma novas eleies para o
cargo de primeiro-ministro. Ou seja, no presidencialismo possvel
responsabilizar diretamente o presidente por suas aes, com efeito, no
parlamentarismo isso no ocorre devido aos arranjos ps-eleitorais.
Implicando tambm na falta de identificabilidade poltica.
- Outros pontos: a flexibilidade do parlamentarismo leva a pensar na
incapacidade de manuteno de gabinetes frente a partidos extremistas e
dissolubilidade poltica; em contraste, o presidencialismo garante uma
previsibilidade e estabilidade poltica, tanto nas aes do governo quanto as
promoes de polticas pblicas, ou seja, a continuidade das aes; se o
presidencialismo marcado por jogo de soma zero, no parlamentarismo o
governo majoritrio no representa a maioria do voto popular, ainda assim,
no presidencialismo a um elemento que favorece a negociao entre os
poderes.
- Na verdade, um presidencialismo como o brasileiro policntrico, sendo o
poder presidencial de fato contrabalanado por outros ncleos de poder.
[p.52]
- Hipteses sobre presidencialismo e parlamentarismo: (Para Shugart) o
presidencialismo se adqua melhor nos pases em desenvolvimento, grandes
e complexos, com desigualdade de renda e disparidade no desenvolvimento
regional; no parlamentarismo sistema consolidado, sobretudo, nos pases
europeus, sistema partidrio em geral nacionalista, portanto, no-clientelista;
- o parlamentarismo em pases em desenvolvimento seriam bastante instvel
devido ao multipartidarismo, expresso das clivagens, sociais e regionais; a
implementao do sistema parlamentar poderia resultar na perda de
representatividade local e regional, assim como na proposio de demandas;
portanto, o presidencialismo funcionaria melhor, por ser compatvel com
processos eleitorais que mantenham os parlamentares ligados a suas bases
regionais, sem perdera capacidade de eleger o executivo na circunscrio
nacional e investi-lo da autoridade para levar adiante polticas nacionais.
[p.52]
- Pases com dimenses continentais e contrastes econmicos e sociais
teriam dificuldades para atender demandas regionais, presidentes
minoritrios teriam dificuldades para governar e utilizar o recurso do
clientelismo ou sem a tentao de atropelar o Congresso e partido.
- (Alfred Stepan e Cindy Skach) concluram ser mais fcil ao
parlamentarismo do que ao presidencialismo conviver com sistemas
multipartidrios, pois os partidos para se formarem e sobreviverem
precisariam muito mais de coligaes e por isso o parlamentarismo
propiciaria como tempo as coligaes majoritrias do no presidencialismo,
teriam facilidade de criar coligaes duradouras a partir de coligaes
multipartidrias. [p.53]
- (Jos Antonio Cheibub, Adam Przeworsl e Sebastian Saiegh). Rejeitam
serem mais difceis as coligaes no presidencialismo, o que levaria a
impasses legislativos, paralisia legislativa e, a seguir, recursos
extraconstitucionais para romper o impasse poltico. Seus dados mostraram
ser pequena a diferena na freqncia de coalizes entre os dois sistemas e
ser duvidosa a associao entre coalizes e eficcia legislativa, medida pela
proporo de projetos governamentais aprovadas no legislativo. [p.53-4]
- O que difere os sistemas polticos no circunscreve apenas no mbito
econmico, social ou cultural, mas sua durabilidade deve ser relacionada na
capacidade de cada um dos sistemas de produzirem os outputs, na
capacidade de processar os conflitos.
- o que interessa analisar no presidencialismo e no parlamentarismo a
correlao entre as foras polticas; a presena de um partido majoritrio
garante governabilidade ao partido; no parlamentarismo independe da
existncia de um partido majoritrio;
- A preocupao clssica tem enfocado, entre outros, os problemas de
estabilidade poltica e capacidade de cada sistema de regular os conflitos.
Quanto avaliao dos sistemas em funo do que o governo produz as
chamadas polticas pblicas -...

Cap.2: O sistema de Governo no Brasil.
1- O contexto da opo presidencialista.
- Ruptura com a monarquia; opo pela repblica como expoente dessa
ruptura; entretanto, indefinio sobre o arranjo institucional;