Suspension Ac To

SUSPENSION DE LA EJECUCIN DEL ACTO.
EBM 1
LA SUSPENSIN JURISDICCIONAL DE LA EJECUCIN DEL ACTO
ADMINISTRATIVO Y OTRAS MEDIDAS CAUTELARES
1

ANLISIS JURISPRUDENCIAL
2
Y PROSPECTIVA

EMILIO BIASCO
3

SUMARIO:

I.- CUESTIONES PRELIMINARES
II.- ALGUNAS EXPERIENCIAS DEL DERECHO COMPARADO
III.- FUNDAMENTOS SUPRALEGALES DE LA SUSPENSIN
IV.- ANTECEDENTES LEGISLATIVOS NACIONALES
V.- DOGMTICA DEL INSTITUTO
VI.- VIABILIDAD DE OTRAS MEDIDAS CAUTELARES
VII.- PROSPECTIVA

"La duracin del proceso es uno de sus defectos humanos, que an cuando quepa
perfeccionar la regulacin del mismo, no podrn jams ser eliminados del todo".-
Francesco Carnelutti: Sistema de Derecho procesal civil.-

"El tiempo necesario para obtener la razn, no debe convertirse en dao para quien
tiene razn"
4
.-
Giuseppe Chiovenda: Istituzioni di Diritto processuale civile.-

Justice delayed is justice denied (justicia retrasada es justicia denegada)(proverbio
ingls).-

"La suspensin no es una medida cautelar eficaz frente a denegaciones, frente a
inactividades, frente a decisiones que a veces son adoptadas, porqu no decirlo, como un
abuso, cnico incluso, de la potestad de la decisin previa y que echa resueltamente sobre los

1
Versin ampliada de la clase dictada en el Cursillo de posgrado en Derecho Administrativo, de la Facultad de Derecho de la
Universidad de la Repblica, correspondiente al ao 1995.-

2
Jurisprudencia del TCA.- Carlos Mara Velzquez: Repertorio de la Jurisprudencia del Tribunal de los Contencioso
Administrativo - 1952 - 1956 - Montevideo, s/f.- Revista de Derecho Jurisprudencia y Administracin: Tomos 66 (p. 249-251), 67 (p. 237-
241), 69 (p.236-240), 71 (p. 136-140), 72 (p. 107-110), 73 (p. 184-188), 74 (p. 207-210), y 76 (p. 168-173). - Repertorios sistematizados y
computarizados por el TCA.- Anuario del Ministerio de Justicia - T. 31, vol. 21, Montevideo, 1979.-Anuario de Derecho administrativo:
tomos I a IV.-

3
Doctor en Derecho y Ciencias sociales - Escribano Pblico - Doctor en Diplomacia - Profesor Agregado de Derecho pblico (II)
(titular) en la Facultad de Derecho y en la Facultad de Ciencias Econmicas y de Administracin (interino) - Profesor Adjunto (interino) de
Derechos Humanos en la Facultad de Derecho.-

4
En la actualidad, la jurisprudencia y la doctrina han acuado frases derivadas de aqulla formulacin original de Chiovenda;
como: "la necesidad del proceso para tener razn, no debe convertirse en un dao para el que tiene la razn"; "la tutela cautelar tiene el
fin de evitar que el tiempo necesario para llegar a la sentencia judicial, no concluya por vaciar irreversiblemente el contenido del
derecho ejercitado"; etc.- V.: Eduardo Garca de Enterra: La Batalla por las Medidas Cautelares, Madrid, 1995, p. 121.-

SUSPENSION DE LA EJECUCIN DEL ACTO.EBM 2
administrados la obligacin de emprender largos recursos al final de los cuales,
problemticamente, podr encontrar una reparacin".- Eduardo Garca de Enterra: Hacia una
nueva justicia administrativa.-

"Uno de los aspectos menos satisfactorios del actual sistema de la Justicia
administrativa, es la falta de apropiados mecanismos jurisdiccionales, cautelares y de
urgencia, frente a la accin de la Administracin Pblica".-
Aldo M. Sandulli: Manuale di Diritto amministrativo.-

I.- CUESTIONES PRELIMINARES

La duracin de los procedimientos de autotutela administrativa, as como de los procedimientos
contencioso-administrativos, hace necesario establecer algn mtodo preventivo, como remedio de proteccin
de los administrados, contra los daos emergentes de la ejecucin de los actos administrativos; tratando de
evitar el riesgo del dao irreparable, cuando -por lo menos-resulte ms gravoso que la interrupcin de la
ejecucin del acto.-
5

Se ha sealado con razn que en la actual situacin padecida por casi todos los ordenamientos
jurdicos positivos vigentes, la cuestin de la suspensin de la ejecucin del acto administrativo constituye uno
de los puntos calientes y vitales de la justicia administrativa.-
6

Para resolver esos problemas graves y generales de la justicia de todos los pases, la doctrina procesal
fue perfilando, desde hace mucho tiempo, el instituto de las medidas cautelares, como mecanismo de
conciliacin entre celeridad y ponderacin de las decisiones jurisdiccionales.-

En tal sentido sealaba Calamandrei, entre hacer las cosas pronto, pero mal, o hacerlas bien, pero
tarde, las medidas cautelares piensan sobre todo hacerlas pronto, dejando el problema del bien y del mal a las
reposadas formas del proceso ordinario.-
7

No obstante, para poder abordar con mayor eficacia el grave tema propuesto, se requiere la previa
consideracin de algunas precisiones terminolgicas y de ciertas cuestiones tericas
8
.-

1.- En primer lugar, no puede pasar desapercibido que tanto en el vocabulario normativo, como en la
terminologa de ciertos autores, se suele invocar indistintamente las frases "suspensin de la ejecucin del
acto administrativo"
9
, y "suspensin del acto administrativo"
10
, como si fueran sinnimas; y no lo son.-

5
V.: Horacio Cassinelli Muoz: Derecho pblico, vol. II, p. 134, prr. 343.-

6
V.: Mario Nigro: Giustizi a amministrativa, p. 290.-

7
V.: Piero Calamandri: Intriduzione allo stidio sistematico dei provvedimenti cautelari, p. 4.-

8
Adems, como seala Levrero, es evidente que la ejecucin no ser la misma en el caso de un reglamento (norma abstracta y
general, de carcter permanente) que en el de un acto individual, y que an dentro de esta ltima categora, hay actos que requieren
una mera ejecucin material, en tanto que otros producen sus efectos desde el momento de su vigencia, o necesitan de la emisin de
otros actos para su completa ejecucin (V.: Constancio Levrero: Suspensin de la ejecucin del acto administrativo y agotamiento de los
efectos; en RDJA t. 69, p. 238). -

9
As, en la Ley N 15869 se lee: "...podr decretar la suspensin transitoria, total o parcial, de la ejecucin del acto
impugnado,..." (art. 20). -

10
As, en la Ley N 15869 se lee: "Decretada la suspensin del acto,..." (art. 31). -


Ni literal
11
, ni conceptualmente, es lo mismo suspender un acto, que suspender la ejecucin de un
acto
12
.-

Suspender un acto supone bloquear todos sus efectos, incluso los ya cumplidos; suspender la
ejecucin del acto, supone solamente detener los efectos futuros del cumplimiento del mismo.-
13

En doctrina, se sostiene que la denominada suspensin de la ejecucin del acto administrativo -ya sea
en va administrativa o jurisdiccional-, supone tcnicamente la cesacin temporal, provisional o transitoria de la
eficacia del acto administrativo.-
14

Se trata de una medida que tiende a asegurar la integridad del objeto del litigio, en tanto se produce la
decisin definitiva acerca de la anulabilidad del acto.-

En el mbito jurisdiccional, cuando se emite una providencia conclusiva sobre el fondo, cesa la referida
situacin de provisionalidad, reapareciendo la eficacia temporalmente suspendida (fallo confirmatorio), o
cesando la eficacia en forma definitiva (fallo anulatorio).-

En nuestro derecho como ocurre en otros ordenamientos, esa notoria confusin terminolgica del
legislador y a veces de la doctrina, puede y debe superarse mediante una interpretacin histrica, armnica
y sistemtica, considerndose que de lo que se trata es de considerar la suspensin de la ejecucin del acto
administrativo en va jurisdiccional
15
.-

2.- En segundo lugar, vamos a considerar una de las posibles suspensiones de la ejecucin del acto
administrativo: la suspensin jurisdiccional regulada por el derecho interno; quedando fuera el estudio de las
suspensiones administrativas
16
, legislativas
17
o decretadas por otra administracin pblica
18
, as como la

11
Para Sayagus Laso, la palabra suspensin se emplea con dos significados distintos: para indicar el estado del acto
suspendido en sus efectos y para individualizar el acto que dispuso la suspensin.- V.: Tratado de Derecho administrativo, t. II, p. 447.-
Segn seala Levrero, para el Diccionario de la Real Academia Espaola, "ejecucin" es "la accin y efecto de ejecutar", y "ejecutar"
significa "poner por obra una cosa".- Pero tambin dicho texto seala que "ejecutar" es sinnimo de "cumplir", y este trmino equivale a
"llevar a efecto", siendo "efecto", "lo que se sigue por vi rtud de una causa".- Combinando las definiciones precisadas, nos parece posible
concluir, en principio, que la ejecucin de un acto administrativo se extender por todo el tiempo que medie entre el momento en que
entra en vigencia y aquel en que se logran todos los efectos jurdicos que el acto ha querido producir. - De esta manera, el fin de la
ejecucin viene a asi milarse con lo que los autores llaman el agotamiento del acto administrativo, el cual tiene lugar cuando ste ha
producido todos sus efectos. - V.: "Suspensin de la ejecucin del acto administrativo y agotamiento de sus efectos, en RDJA, t. 69, p.
236 y ss.-

12
Cannada-Bartoli sostiene que la suspensin del acto administrativo designa tanto el acto que suspende, como el efecto
subsecuente.- V.: Eugenio Cannada-Bartoli: Sospensione dell'efficacia dell'atto amministrativo, en NDI.-

13
V.: J. M0 Boquera Oliver: Suspensin del acto administrativo, en Enciclopedia Jurdica Bsica, t. IV, p. 6437 - Madrid, 1995;
quien sostiene que suspender un acto administrativo significa paralizar temporalmente su eficacia.- Para Sayagus Laso la suspensin
del acto es, por tanto, un preliminar de su ulterior extincin o de las otras medidas de contralor que puedan adoptarse.- V.: Tratado de
Derecho administrativo, t. II, p. 447.-

14
V.: Eduardo Garca de Enterra y Toms-Ramn Fernndez: Curso de Derecho administrativo - Madrid, 1986, t. I, p. 543 y
ss.-

15
Al respecto seal con razn Cassinelli que "la referencia de la suspensin del acto, debe entenderse como una abreviatura,
una expresin de lenguaje que se remite -implcitamente o elpticamente- a la aclaracin que surge un poco antes en la misma ley,
acerca de cul es el verdadero contenido de la decisin del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, en este caso".- V.: H. Cassinelli
Muoz: Efectos de la suspensin de la ejecucin del acto administrativo", conferencia indita.-

16
Respecto de la suspensin administrativa de la ejecucin del acto administrativo, pueden sealarse las siguientes normas

suspensin de la ejecucin de los actos en el Derecho comunitario
19
.-

3.- En tercer lugar corresponde determinar a qu se debe denominar ejecucin del acto.-

La ejecucin del acto puede tener dos significados:

a) hacer efectivo o realizar lo que el acto dispone
20
; o

b) el surgimiento de los efectos jurdicos o materiales causados por el acto.-

Para Levrero, la ejecucin de un acto administrativo se extender por todo el tiempo que medie entre el
momento en que entra en vigencia y aqul en que se logran todos los efectos jurdicos que el acto ha querido
producir
21
.-

Al respecto, seala Giorgi, que el perjuicio grave e irreparable de que habla la norma habilitante de la
suspensin jurisdiccional, no es el causado por el acto impugnado, sino el que deriva de la ejecucin de ese
acto.-
22

4.- En cuarto lugar, es necesario perfilar distintos conceptos conexos:

La eficacia
23
, es la idoneidad del acto para producir efectos jurdicos: constitutivos, declarativos o
preclusivos; e individualiza el momento operativo del acto perfecto, en el cual ste despliega sus efectos, en
tanto se han integrado sus elementos esenciales y de eficacia.-
24

nacionales: a) Ley N 12549 de 29.10.58, art. 58: actos dictados por rganos universitarios; b) Ley N 14040 de 20.10.71, art. 19: recursos
contra las multas aplicadas por la Comisin de Patrimonio Histrico, Artstico y Cultural de la Nacin; c) DL N 14335 de 23.12.74: contra
las infracciones a la Ley de Turismo; d) Ley N 15739 de 28.3.85, art. 27: suspensin de los actos recurridos en ANEP; e) Ley N 15939
de 28.12.87, art. 68: resoluciones que denieguen o eliminen los beneficios tributarios o de financiamiento establecidos por la Ley
Forestal; f) Ley N 15903 de 10.11.87, art. 510, TOCAF, art. 62: actos dictados en los procedimientos de contratacin; g) Decreto 500/91,
art. 150 autoriza que, por va reglamentaria se disponga la suspensin de la ejecucin de los actos administrativos. -

17
Excepcionalmente algunas normas legales disponen la suspensin de la ejecucin del acto administrativo recurrido: a) la Ley
N 14040 de 20.10.71, art. 19; b) el DL 14335 de 23.12.74, art. 27; c) la Ley N 15939 de 28.12.87, art. 68; d) la Ley 15903 de 10.11.87,
art. 510 (TOCAF, art. 62). - En otros casos, las leyes habilitan a la Administracin a reglamentar la suspensin de la ejecucin de sus
actos: a) Ley 12549, de 29.10.58, art. 58; b) Ley 15739 de 28.3.85, art. 27.-

18
J.M0 Boquera Oliver: Suspensin del acto administrativo, en Enciclopedia jurdica bsica, t. IV, p. 6437 y ss. -

19
Tratado de la Comunidad Econmica Europea, art. 185; Tratado de la CECA, art. 39; Tratado de Euratom, arts. 18 y 83.-

20
V.: Eduardo J. Couture: Vocabulario jurdico, p. 260.-

21
V.: Constancio Levrero Bocage: Suspensin de la ejecucin del acto administrativo y agotamiento de sus efectos, en RDJA,
t. 69, p. 238; quien agrega que el fin de la ejecucin viene a asimilarse con lo que los autores llaman el agotamiento del acto
administrativo, el cual tiene lugar cuando ste ha producido todos sus efectos. -

22
V.: Hctor Giorgi: La competencia del Tribunal de lo Contencioso Administrativo y su potestad de suspender la ejecucin de
los actos administrativos, en RFDCS, Ao, XVII, N 2-3-4, p. 266-267.-

23
La eficacia se distingue de la perfeccin, que refiere a la conclusin del procedimiento conducente a la existencia del acto;
y de la validez, que indica que el acto carece de vicios. - El acto perfecto, podra no ser eficaz; la validez del acto, no condiciona su
eficacia.-

24
Falzea: Voci di Teoria Generale del Diritto.-

A veces, los actos producen efectos en forma inmediata y automtica
25
; otras veces es necesario
recurrir a la fase de ejecucin.-

La ejecucin es la actividad normativa o material que debe realizar la Administracin, para desarrollar
los efectos propios del acto.-

La exigibilidad es la posibilidad concreta de realizar el acto ejecutivo, en cuanto no ha sido
suspendido.-

La ejecutividad es la situacin del acto cuando no existen obstculos para su ejecucin por la propia
Administracin.-

La ejecutoriedad es la situacin del acto cuya ejecucin coactiva puede realizarse por la propia
Administracin; es la denominada autotutela administrativa.-
26

La suspensin incide sobre la ejecucin del acto, provocando su inercia; pero no incide sobre la
eficacia del mismo.-

La suspensin impide a los titulares de las situaciones jurdicas subjetivas generadas por el acto en
cuestin, durante el perodo de veda, el ejercicio de la legitimacin necesaria para realizar las operaciones
correspondientes.-
En todo caso, la suspensin de la ejecucin del acto presupone la existencia de un acto perfeccionado
y eficaz, cuya ejecucin se encuentre en curso, o que an no hubiere concluido.-
27

5.- En quinto lugar, segn Couture la suspensin, como accin y efecto de suspender, supone
detener o parar, por cierto tiempo, un trmino, obra, ejercicio de empleo u otra forma de actividad.-
28

Por ello, cabe concluir que, en cuanto a los efectos, la terminacin de la suspensin de la ejecucin del
acto, habilita a tomar en consideracin lo ocurrido con anterioridad a ella.-
29

6.- En sexto lugar, corresponde aclarar si la suspensin de la ejecucin del acto posee el carcter de
transitoria o de provisoria.-

Segn ensea Calamandrei, el concepto de provisoriedad -al igual que el de interinidad- es ms
retringido que el temporalidad; temporal, es lo que no dura siempre, lo que tiene duracin limitada; provisorio
es lo que est destinado a durar hasta tanto sobrevenga un evento sucesivo, en vista y en espera del cual el
estado de provisoriedad subsiste durante el tiempo intermedio; provisorio equivale a interino, pues ambas
expresiones indican lo que est destinado a durar solamente el tiempo intermedio que precede al evento

25
V.: Luis Alberto Viera: La jurisdiccin anulatoria y los actos de eficacia temporal, en RDJA, t. 70, p. 194 y ss. -

26
V. Pietro Virga: Diritto amministrativo, t. 2, p. 97 y ss. - La autotutela administrativa es la potestad mediante la cual, la
Administracin queda directamente facultada para -sin autorizaci n jurisdiccional y contra la voluntad del sujeto pasivo- realizar el
objeto del acto.- V.: Luigi Galateria-Massimo Stipo: Manuale de Diritto amministrativo, p. 351 y ss. -

27
V.: Vincenzo Cerulli Irelli: Corso di Diritto amministrativo, parte III, p. 194 y ss. -

28
V. Eduardo J. Couture: Vocabulario Jurdico, p. 564.-

29
Es la posicin clsica, asumida por nuestro Cdigo Civil art. 1244.- A diferencia de la interrupcin, que hace perder todo lo
ocurrido con anterioridad (Cdigo Civil, arts. 1232 y ss). -

esperado.-
30

La ley habla de suspensin transitoria.-

Transitorio
31
es lo que dura algn tiempo, lo pasajero, lo temporal; es una situacin de pasaje de una
posicin a otra.-

En tanto que provisorio o provisional
32
es lo dispuesto o establecido interinamente, entretanto, mientras;
lo provisorio desaparece cuando se obtiene la solucin definitiva.-

La calidad de provisorio, significa que los efectos jurdicos de las medidas cautelares no slo tienen
duracin temporal (pronunciada con la clusula rebus sic stantibus: duran mientras no cambien las
circunstancias de hecho de la relacin), sino que se limitan al lapso que deber transcurrir entre la emisin de
la providencia cautelar y la emisin de la providencia definitiva.-
33

La medida cautelar es una medida provisoria, adoptada para evitar, interin, un mal mayor; y sin perjuicio
de lo que se decida en definitiva.-

Ensea Cassinelli que la medida cautelar crea una situacin intermedia entre la mera intimacin (en
cuanto haya lugar por derecho) y la condena.-

La medida cautelar se parece a la condena por cuanto obliga a la administracin; y se parece a la
intimacin, en cuanto que ese ajuste se har sin perjuicio de lo que establezca la sentencia definitiva.-
34

II.- ALGUNAS EXPERIENCIAS DEL DERECHO COMPARADO

La suspensin cautelar de la ejecucin del acto administrativo, posee un amplsimo desarrollo en el
derecho comparado, mostrando notorias caractersticas diferenciales en los diversos ordenamientos jurdicos.-

Al respecto, puede detectarse una clara distincin, entre las soluciones que prefieren la necesaria
continuidad de la accin del Estado; y las soluciones que priorizan la proteccin de los interesados.-

Las primeras, se fundan en los principios de legitimidad y ejecutividad de los actos administrativos; las
segundas, se fundan en la proteccin de los derechos y libertades individuales.-

Entre ambos extremos, existe una variada gama de posiciones intermedias; y como en tantas
situaciones de la vida, las respuestas habrn de encontrarse en el indeterminado trmino medio; no por
aplicacin terica y mecnica de ciertas posturas (generalmente apodadas de "salomnicas"), sino por la
estricta aplicacin de principios enraizados desde larga data en el ordenamiento positivo: que generalmente
disponen una difcil, pero justa y necesaria ecuacin entre la defensa del inters general (proteccin del orden o

30
V.: Piero Calamandrei: Introduccin al estudio sistemtico de las Medidas Cautelares, p. 36.-

31
Son sinnimos de transitorio: finito, temporal, efmero, fugaz, pasajero, acabable, perecedero.-

32
Son sinnimos de provisi onal: interino, sustituto, suplente; temporal, accidental, eventual, inestable; provisorio, precario,
inseguro; transitorio, pasajero.-

33
V.: Piero Calamandrei: Introduccin, op. cit. p. 36 y 37.-

34
V.: Derecho pblico - vol. II, p. 149, prr. N 373.-

el inters pblico) y la prevencin y reparacin del dao producido al sujeto (derecho a la prevencin y a la
reparacin integral el dao sufrido).-
35

Resulta imposible referirnos a la totalidad de esa rica variedad de sistemas; por lo que nos remitiremos
a sealar algunas experiencias que, a nuestro juicio, poseen caractersticas interesantes para el ulterior
desarrollo del tema.-

A) ESTADOS UNIDOS

En Estados Unidos pas con un clsico sistema de tipo judicialista antes de la sancin de la APA
(Ley de Procedimiento Administrativo), la Corte Suprema haba declarado que la facultad de suspender un acto
administrativo cuestionado, no requera texto expreso que lo autorizara, ya que era parte del repertorio
tradicional de la administracin de justicia, que en esa materia ejerca un poder judicial implcito.-
36

A partir de la ley de procedimiento administrativo (APA) de 1946, se facult a los tribunales judiciales
competentes a revisar el acto encausado, toda vez que lo requieran las circunstancias, con el objeto de evitar
un dao irreparable, postergando su entrada en vigor o manteniendo el statu quo durante el proceso.-
37

En uno de los precedentes ms frecuentemente citados, se dispone que el ejercicio de dicha facultad
jurisdiccional debe responder a cuatro condicionantes:

a) la demostracin convincente de la probabilidad de triunfo sobre el fondo;
38

b) la demostracin de que de no suspenderse el acto, se sufrir un dao irreparable;

c) la demostracin de que la suspensin del acto no produce daos a terceros interesados en el
procedimiento; y

d) la demostracin de que la suspensin del acto no afecta el inters pblico.-
39

En un caso reciente, la jurisprudencia norteamericana seal que para proceder a la suspensin del
acto encausado, basta la existencia de un perjuicio serio y la presencia de cuestiones que justifiquen un
debate judicial; salvo que exista un inters pblico en la ejecucin inmediata del acto, en cuyo caso deber
tomarse en cuenta la probabilidad de xito del recurso en cuanto al fondo del asunto.-
40

B) FRANCIA
41

35
Constitucin Nacional, art. 10.-

36
Caso Scripps-Howard Radio, Inc. v. FCC, 316 US 4 (1942), citado por Mairal, op. cit. t. 2, p. 763.-

37
USC 705, citado por Mairal, op. cit, t. II, p. 763.-

38
Excepto cuando la Administ racin no acompaa los antecedentes del acto; o, habindolos acompaado, por su volumen
resulta imposible realizar un estudio sumario, en cuyo caso basta con demostrar la posibilidad (y no la probabilidad) razonable del xito
sobre el fondo.-

39
Caso Virginia Petroleum Jobbers Association v. Federal Power Commission, DC Cir. 259 F. 2d 921 (1958), citado por Mairal,
op. cit., t. II, p. 763.-

40
Caso Union Carbide Agricultural Produts Co., Inc. v. Costle 632 F. 2d 1014, ed Cir. (1980), cit. por Mairal, op. cit. t. II, p. 764.-

41
V.: George Vedel: Derecho administrativo, 444 y ss. - Madrid, 1980.-Andr de Laubadre: Manual de Derecho
administrativo Bogot 1984.-


1.- En Francia, la tutela cautelar en el proceso administrativo fue lenta y tarda:

A) En 1889 la Ley de 22.6.889 regul el Constat d'urgence (designacin de expertos para la
constatacin de hechos susceptibles de motivar una reclamacin sobre ellos).-

Se trata de un procedimiento no contradictorio, en el que slo se exige la notificacin a la contraparte;
y se desarrolla sin asistencia de letrado, ni la existencia de un acto administrativo previo.-

B) El Decreto de 30.9.53 instaur el surcis excution (suspensin del acto).-

Es un incidente dentro del proceso contencioso-administrativo que autoriza la suspensin de la
ejecucin, cuando:

a) el acto sea ejecutable (no procede ante actos negativos);

b) se d el fumus boni iuris;

c) y el dao fuere difcilmente reparable (periculum in mora).-

Pero an dndose todas las condiciones sealadas, el Juez posee potestad para apreciar si procede o
no ordenar la suspensin.-

C) la Ley de 18.12.55 instaur el rfr administratif;

D) el Decreto 88-907 de 2.9.88 instaur el rfr-provision.-
El principio general es que -salvo textos especiales muy escasos- la accin jurisdiccional contra un
acto administrativo no suspende su ejecucin.-
42

Excepcionalmente -rara vez- se podr acceder a la suspensin (reglas restrictivas) cuando:

a) Est en juego el orden pblico
43
(anteriormente se refera al orden, la seguridad y la tranquilidad
pblicas).-

b) El Consejo de Estado estima que la ejecucin de la medida recurrida no es de naturaleza tal, como
para causar al demandante un perjuicio irreparable, o difcil de reparar
44
.-

c) El accionante invoque motivos serios, y lo suficientemente importantes como para hacer predecir la
anulacin.-

d) La decisin impugnada ha ocasionado una modificacin en la situacin de hecho o de derecho del
interesado.-

e) La decisin forzosa de una decisin afectada de suspensin por sentencia, constituye una va de
hecho.-

42
Decreto de 28 de enero de 1968 (modificativo del Decreto N 53-934, de 30 de setiembre de 1953, art. 91). -

43
Dicho criterio fue abandona progresivamente y acab por ser suprimido con carcter general, por Decreto 83/59 de 27.1.83.-

44
Especialmente en materia de permiso de construccin, en el que la demolicin de un i nmueble ilegalmente autorizado
presenta dificultades prcticas onerosas. -


El Consejo de Estado:

a) No accede a la suspensin ms que si la demanda tiene posibilidades serias de xito y cuando el
perjuicio causado por la ejecucin puede ser irreparable.-

b) Se abstiene de decretar la suspensin, cuando con la misma puede perjudicar gravemente la accin
de la administracin.-

Segn expresa Mairal, en la apreciacin de estos extremos, la jurisprudencia reciente evidencia una
creciente liberalidad; llegando a invertirse la carga de la prueba, mediante la obligacin de la Administracin de
demostrar la improbabilidad de prosperacin de la accin
45
.-

Por otro lado, la doctrina ha criticado la duracin del procedimiento, que alcanza a cinco meses en
cada una de las dos instancias; con lo que generalmente al final, el acto qued totalmente consumado y el
Tribunal no puede ms que aceptar el hecho consumado.-
46

Adems, y segn lo consigna Garca de Enterra, desde 1988, en Francia se admite incluso el rfr
provision contra la administracin, obligndola al pago anticipado de sus deudas, en todo o en parte, cuand su
oposicin no parece inicialmente "seria" o consistente.-
47

C) ITALIA.-
48

En este pas, por regla general, las acciones contencioso-administrativas carecen de efectos
suspensivos, atento a que se sostuvo que sera perjudicial al inters pblico, que la ejecucin de los actos
administrativos -dotados de ejecutividad-, se paralizara por impugnaciones con meros fines dilatorios.-

El nico mecanismo cautelar o de urgencia a disposicin del recurrente, es la suspensin
49
de la
ejecucin del acto impugnado.-
50

45
V.: Hctor A. Mairal: Control judicial de la administracin pblica, t. II, p. 768.-

46
En Francia se da, adems, la figura del denominado rfr administrativo.- La palabra rfr carece de equivalente exacto
en castellano.- En Derecho administrativo puede traducirse como recurso accesorio.- El diccionario Larousse la traduce como recurso de
urgencia.- Se trata de un procedimiento a cargo del Presidente de un Tribunal, caracterizado por su rapidez y simplicidad.- Se otorga al
Presidente o a su delegado, sin decisin administrativa previa y mediante simple demanda, el poder de ordenar cualquier medida til,
sin perjuicio de lo principal y sin obstaculizar la ejecucin de ninguna decisin administrativa.-

47
V.: Eduardo Garca de Enterra: La Batalla por las Medidas Cautelares, op. cit. p. 341-342.- Al respecto seala el autor -
citando al italiano Zagrebelski -, que en toda Europa se est generalizando la tcnica de habilitar una "justicia provisional" inmediata y
rpida, dejando la "justicia definitiva" remitida, ya sin grave dao, y slo en los casos en que pueda existir un litigio serio y no abusivo, a
los largos y dilatados procesos. -

48
V.: Guglielmo Roehrssen: La Justicia Administrativa en Italia, p. 163 y ss. - Buenos Aires, 1986 -Sebastiano Cassarino:
Manuale di Diritto processuale amministrativo - Milano, 1990 - Vincenzo Caianiello: Lineamenti del processo amministrativo - Torino,
1979.- Pietro Virga: Diri tto amministrativo, t. 2, p. 367 y ss. -Milano, 1992 - Eugenio Cannada-Bartoli: Sospensione dell'efficacia dell'atto
amministrativo en NDI.- Guido Landi-Giuseppe Potenza: Manuale di diritto amministrativo - Milano, 1990 - Franco Gaetano Scoca:
Tribunali amministrativi regionali, en Dizionario amministrativo - Milano, 1983.-

49
Segn unos autores, la suspensin se refiere a la ejecucin del acto, y segn otros autores, se refiere a la eficacia.- V.:
Franco Gaetano Scoca: Tribunali amministrativi regionali, op. cit.-

50
Aldo M. Sandulli: Manuale di Diritto amministrativo, vol. 21, p. 1288.-

Dado que de la ejecucin inmediata de los actos administrativos, pueden derivarse daos graves e
irreparables, se admite al recurrente la facultad de solicitar, en va incidental de actuacin rpida, la suspensin
cautelar
51
de la ejecucin del acto impugnado; pero slo en aqullos casos en que la situacin del interesado
no se encuentre total y definitivamente perjudicada
52
.-

Se trata de un procedimiento de naturaleza incidental, que se desarrolla como fase procesal
autnoma
53
, pero que est instrumentalmente coligado con el juicio principal
54
.-

La decisin jurisdiccional importa una valoracin comparativa entre el perjuicio provocado al
particular por la ejecucin del acto y el perjuicio que se provoca a la Administracin o la inhibicin de
ejecutarlo
55
.-

No obstante lo cual el Consejo de Estado, en sentencia de 21 de noviembre de 1945, sostuvo que la
suspensin misma, como es natural, aunque promovida por el recurrente, puede concederse an en inters de
la Administracin.-
56

Originariamente la suspensin cumpla la funcin de conservar la situacin planteada en el juicio; pero,
posteriormente, con la introduccin de la suspensin propulsiva y la suspensin de los actos negativos,
condicionados o a trmino, la suspensin se transform en anticipo de la sentencia definitiva.-

En todo caso cabe advertir que la suspensin no puede imponer obligaciones de hacer a la
Administracin.-

Por otra parte, la suspensin slo incide sobre el acto impugnado, pero no sobre la relacin;
conservando la Administracin la potestad de decidir al respecto.-

La Corte Constitucional ha sostenido que el poder del juez administrativo de suspender la ejecucin del
acto impugnado constituye un elemento esencial para la tutela jurisdiccional del administrado frente a los actos
de la Administracin; declarando la inconstitucionalidad de una ley que pretendi restringir la suspensin de los
actos en materia de expropiacin y de ocupacin urgente, a los casos de error grave y evidente sobre la
individualizacin del inmueble o del propietario.-
57

51
La concepcin de la complementariedad de la accin cautelar con la accin principal, a cuyo servicio se encuentra, parece
la ms idnea para comprender la posibilidad de obtener un pronunciamiento interino, que incide en la esfera jurdica de otro sujeto,
independientemente de la determinacin de la existencia de una situacin de ventaja, de parte de quien solicita la medida cautelar. -

52
La suspensin puede decretarse en tanto perduren los efectos de la ejecucin.-

53
Segn Roehrssen el proceso incidental tiene una causa petendi diferente de la principal (posibilidad de daos graves e
irreparables); requiere una carga de iniciativa distinta (solicitud separada de la que sirve para ocurrir en el proceso de mrito) y no es
prejudicial con respecto al citado proceso de mrito.- V.: Guglielmo Roehrssen: La Justicia Administrativa en Italia, p. 164.-

54
En tal sentido seala Caianiello que en el proceso administrativo, dicha conexin restringe la tipologa de las medidas
cautelares, a la sola suspensin de la eficacia del acto impugnado.- V.: Vincenzo Caianiello: Lineamenti del processo amministrativo, p.
409.- La doctrina que ha estudiado especficamente el punto (Paleologo: Il giudizio cautelare amministrativo - Padova, 1970) excluye la
posibilidad de considerar decisiones cautelares a las del rfr, la actividad anticipatoria de la instruccin de futuros procesos, previstas
en el mbito del proceso civil, o los secuestros asegurativos contra la Administracin.- Ibidem, p. 412 y 413.-

55
La Ley N 1034 de 6 de diciembre de 1971, art. 21 inc. final establece que si el recurrente, alegando daos graves e
irreparables derivados de la ejecucin del acto, solicita la suspensin, en la instancia, el TAR pronuncia una resolucin motivada emitida
en cmara de consejo.-

56
V.: Cino Vitta: Diritto amministrativo, vol. II, p. 670.-

57
V.: Guido Landi - Giuseppe Potenza: Manuale di diritto amministrativo, p. 895.-


Asimismo, por Sentencia N 190 de 28 de junio de 1985
58
, decidida en funcin del principio de igualdad
de los justiciables, la Corte Constitucional reconoci al juez contencioso, los mismos poderes cautelares
abiertos de que dispone el juez civil, segn el art. 700 del Codice de Procedura Civile
59
; criterio de aplicacin
comn y general, desde entonces, sin que se haya necesitado Ley alguna que as lo declare; por lo que lo
esencial del actual sistema contencioso italiano es el uso sistemtico de las medidas cautelares, como modo
ordinario de adelantar la solucin de los litigios, que luego las Sentencias definitivas se l imitan, aos despus a
confirmar, o, excepcionalmente, a rectificar.-

En dicha sentencia se declar inconstitucional la limitacin de las medidas cautelares disponibles
contra la Administracin, nicamente a la suspensin del acto impugnado, y habilit l a posibilidad de que, en
base al simple fumus boni iuris, el juez contencioso pudiese dictar medidas positivas, en sustitucin de una
denegacin arbitraria por la Administracin, de la pretensin del recurrente.-
60

Sobre la base de los arts. 3 (principio de igualdad) y 113 de la Constitucin
61
, la Corte concluy que es
inconstitucional el art. 21 de la Ley TAR, en cuanto no permite al juez administrativo adoptar, en las
controversias sobre el empleo pblico, objeto de su exclusiva jurisdiccin, las medidas cautelares que segn el
caso sean ms idneas para asegurar provisionalmente los efectos de la posterior decisin de fondo.-

La sentencia que decide el incidente, se debe basar en el balance de dos presupuestos esenciales,
en que debe fundarse la demanda:

a) Fumus boni juris
62
; el recurso debe poseer un mnimo de admisibilidad y fundabilidad, valoradas
sumariamente en una primera lectura del recurso.-

b) Periculum in mora
63
; el acto impugnado debe ser susceptible de provocar un dao grave e
irreparable.-

58
Dicha sentencia resolvi una serie de cuestiones de inconstitucionalidad, planteadas en el curso de tres procesos: a) 163
profesores de la Universidad de Gnova solicitaron al juez, invocando el art. 700 CPC, que ordenase a la Universidad que les pagara la
ayuda familiar y un complemento especial; b) 34 funcionarios del Ayuntamiento de Sa Pietro Vernotico pidieron al Juez, invocando el
mismo precepto, que obligase al Ayuntamiento a pagarles el plus de peligrosidad; c) 4 puericultores del Hospital N. Melli, al amparo del
art. 700 del CPC solicitaron la anulacin, la suspensin de la eficacia o la desaplicacin de la orden del Director del Hospital que dispuso
que los vigilantes de infancia se utilizasen en la seccin pediatra.- V.: Carmen Chinchilla Marn: La tutela, op. cit. p. 128.-

59
Dicha norma establece:" Fuera de los casos regulados en las secciones anteriores a este captulo, quien tenga motivos
fundados para temer que durante el tiempo necesario para hacer valer su derecho, en va ordinaria, ste pueda verse amenazado por un
perjuicio inminente e irreparable, podr solicitar al juez la adopcin de las medidas urgentes que, segn las circunstancias, aparezcan
como las ms idneas para asegurar provisionalmente los efectos de la decisin de fondo".-

60
V.: Eduardo Garca de Enterra: La Batalla por las Medidas Cautelares, Madrid, 1995, p. 21 y 22, y p. 341.-

61
Dicha norma establece: Contra los actos de la Administracin Pblica siempre se admite la tutela jurisdiccional de los
derechos y de los intereses legtimos ante los rganos de jurisdiccin ordinaria o administrativa.- Dicha tutela jurisdiccional no puede ser
excluida o limitada a medios particulares de impugnacin o para determinada categora de actos. -

62
Juicio de probabilidad sobre de la existencia del derecho controvertido, en base a una deliberacin sumaria.-

63
Indagacin en torno a la verosimilitud del peligro que podra sobrevenir, hacen difcil o imposible la tutela del derecho.- V.:
Franco Gaetano Scoca: Tribunali amministrativi regionali, op. cit.-

La demanda de suspensin:

A) Es admisible:

a) cuando el acto admite ejecuciones, aunque sean parciales;

b) o cuando se trata de actos de ejecucin continuada.-

B) No es admisible:

a) si el acto qued completamente agotado;

b) o cuando el dao es fcilmente reparable a la terminacin del proceso.-

Tambin se puede pedir la suspensin de los actos negativos (p.e.: suspensin de la exclusin de un
concurso; no admisin a los exmenes escolares; la no inscripcin en el registro profesional; etc.).-

En lugar de la suspensin del acto, el juez administrativo puede disponer el depsito de una caucin,
determinando el monto, la modalidad y los trminos del mismo
64
; tambin puede determinar el pago de sumas
respecto de las cuales la administracin resulte claramente deudora.-

La sentencia no anula el acto, sino que suspende su eficacia, hasta que se produzca el
pronunciamiento definitivo; pero la Administracin queda impedida de adoptar actos ejecutivos o
consecuenciales, o de reiterar el acto.-

La solicitud de suspensin puede acompaar la demanda o realizarse a posteriori.-

Decretada la suspensin, surge para la Administracin y a travs de ella, para los autorizados o
concesionarios, la obligacin negativa y futura, de abstenerse de cumplir actos u operaciones ejecutivas del
acto impugnado
65
.-

Segn Mairal, en la prctica jurisdiccional italiana, se otorga un buen porcentaje de suspensiones de la
ejecucin de los actos encausados
66
.-

D) ESPAA

1.- En este pas se concibe la suspensin de la ejecucin, como el cese temporal o transitorio,
provisional o cautelar de la eficacia del acto.-

2.- Se ha admitido que la interposicin de un recurso contencioso-administrativo, no impide la ejecucin
del acto; pero el Tribunal de la causa, a peticin de parte, puede acordar la suspensin.-

3.- La suspensin procede cuando la ejecucin hubiese de ocasionar daos o perjuicios de imposible o
difcil reparacin (LPA art. 116 y LJ art. 122).-

64
V.: Ley N 166 de 27 de mayo de 1975, art. 81.-

65
En caso contrario deber intimrsele a travs del tribunal el cumplimiento bajo pena de incurrir en los delitos especificados
en el Cdigo Penal -omisin dolosa de ejecutar una orden judicial, o inobservancia de una orden legalmente dada- para ese tipo de
conductas. -

66
V.: Hctor A. Mairal: Control judicial de la administracin pblica, v. II, p. 769 y 770.-


4.- Tanto la Administracin como los Tribunales interpretan esta excepcin muy restrictivamente,
entendiendo que no procede acordar la suspensin de la ejecucin del acto recurrido, cuando los perjuicios que
puedan derivarse de dicha ejecucin, sean susceptibles de ser valorados econmicamente, basados en la
solvencia econmica del Estado
67
.-

5.- No obstante, en la exposicin de motivos de la vigente Ley reguladora de la Jurisdiccin
contencioso-administrativa de 27 de diciembre de 1956, modificada por Ley de 17 de marzo de 1973, se
establece que, al juzgar sobre la suspensin de la ejecucin de los actos procesados, se debe ponderar ante
todo, la medida en que el inters exija la ejecucin, para otorgar la suspensin, con mayor o menor amplitud,
segn el grado en que el inters pblico est en juego; no cupiendo excluir la reparacin por la circunstancia de
que el dao o perjuicio que podra derivarse, sea valorable econmicamente.-6.- La posibilidad de la reparacin
no debe medirse en trminos econmicos, bastando con que la reparacin in natura resulte imposible o difcil;
por ejemplo: cuando las sanciones temporales pueden terminar de cumplirse antes de culminar el proceso; o
cuando se niega la admisin a un servicio pblico; o en el caso de resoluciones que ordenan demoliciones o
imponen sanciones confiscatorias por su cuanta; etc.-
68

En todo caso, lo decisivo ha de ser la comparacin entre la intensidad de los intereses pblicos y
privados en juego; optndose por el perjuicio menor.-

7.- Otra hiptesis agregada por la Ley de 2 de diciembre de 1963, es la suspensin de la ejecucin en
los casos en que el accionamiento se funde en alguna de las causas de nulidad de pleno derecho; pero, en la
prctica no puede operar, habida cuenta que supone un juicio anticipado sobre el fondo del asunto.-

8.- A veces se exige caucin para responder de los perjuicios que para el inters pblico o de terceros,
puedan resultar de la suspensin del acto.-

9.- No obstante, los actos que inciden sobre los derechos fundamentales, cuentan con una
proteccin jurisdiccional especfica, adoptndose la regla opuesta, debiendo el Tribunal conceder la suspensin
solicitada, salvo que se justifique la existencia o la posibilidad de perjuicio grave para el inters general (LPJDF,
de 26 de diciembre de 1978, art. 7 ap. 4, 5 y 7)
69
.-

En los dems supuestos contemplados por la LPJDF, la suspensin puede solicitarse en cualquier
momento y ha de ser acordada, en aquellos casos en que se justifique la existencia o posibilidad de perjuicio
grave para el inters general (art. 7.4).-

En definitiva, el sistema general se invierte en los casos de afectacin de derechos fundamentales;
convirtindose la suspensin en regla y el mantenimiento del acto en excepcin, cuya procedencia es preciso
justificar caso por caso.-
70

10.- En el perodo democrtico, la Ley Orgnica del Tribunal Constitucional de 1979 (art. 56.1) admiti
la suspensin de la ejecucin del acto, cuando tal ejecucin hubiere de ocacionar un perjuicio que hara perder
al amparo su finalidad, y an en ese caso, permite denegar la suspensin cuando de sta pueda seguirse

67
V.: Eduardo Garca de Enterra y Toms-Ramn Fernndez: Curso de Derecho administrativo, t. I, p. 544.-

68
V.: Eduardo Garca de Enterra y Toms-Ramn Fernndez: op. cit. p. 544 y 545.-

69
V.: Fernando Lpez Ramn: Lmites Constitucionales de la autotutela administrativa; en Introduccin a los Derechos
fundamentales, p. 2250, Madrid, 1988.-

70
V.: Eduardo Garca de Enterra y Toms-Ramn Fernndez: Curso de Derecho administrativo, t. I, p. 545 y 546.-

perturbacin grave de los intereses generales, o de los derechos fundamentales o libertades pblicas de un
tercero.-
71

11.- Inmediatamente despus, la Ley Orgnica General de Penitenciara de 1979 (art. 44.3), estableci
que los recursos administrativos o jurisdiccionales interpuestos contra las sanciones disciplinarias a los
internados en establecimientos penitenciarios, suspenden la ejecucin del acto, salvo cuando se refieren a
actos de disciplina grave.-

12.- En 1980, la Ley Orgnica del Consejo General del Poder Judicial (art. 44) estableci que las
correcciones disciplinarias impuestas por el Consejo, slo seran ejecutorias, cuando hubiesen ganado
firmeza, sin perjuicio de la medida disciplinaria de suspensin provisional del funcionario; o sea, que slo poda
ser ejecutado, el acto administrativo firme.-

13.- Por ltimo, el Texto Articulado del procedimiento Econmico-Administrativo de 1980 (art. 22.1),
admiti la suspensin de los actos tributarios recurridos, siempre que se garantizara el importe de la deuda.-
14.- En lo que respecta al mbito jurisprudencial, pueden sealarse los siguientes hitos:

71
V.: Fernando Lpez Ramn, op. cit.-
a) Se admite la suspensin del acto en supuestos de reparacin imposible, como los actos
administrativos que disponen una demolicin o que imponen la realizacin de obras en un edificio para el que se
solicita la declaracin de ruina.-

b) Se suspende la vigencia de una disposicin de carcter general, porque su naturaleza normativa
determina la notoriedad de los trastornos y la generalidad e imposibilidad de valorar los daos que la ejecucin
conllevara.-

c) Se suspende una disposicin organizativa porque su inmediata ejecucin es susceptible de
perjuicios de difcil reparacin, dada la imposibilidad de reponer el estado de cosas existente.-

d) Se consideran supuestos de difcil o imposible reparacin, el cambio de nombre de un medicamento;
la ampliacin del nmero de licencias de taxmetros; la clausura de establecimientos dedicados a actividades
lcitas; etc.-

e) Se suspende el acto revocatorio de la autorizacin para una escuela particular de
conductores, fundado en:

1) Que el cierre implica la privacin de ingresos necesarios para la subsistencia del recurrente.-

2) El desprestigio y los problemas de interrupcin del curso para los alumnos.-

3) Que no se invocaron motivos de inters pblico.-

f) Se suspende una orden municipal de vallar un terreno, fundado en la dificultad de valorar los daos y
porque nada permite sustentar que el inters pblico afectado sea incompatible con la suspensin.-

g) Se suspende una autorizacin de derribo de una finca, por el perjuicio ocasionado al inquilino
recurrente y por el inters pblico en la conservacin de un edificio de inters artstico.-

h) Se considera que el hecho de que los daos por la ejecucin del acto sean evaluables, no excluye la

procedencia de la suspensin, fundada en las dificultades que tornan imposible fijar el quantum de la
indemnizacin.-

i) Se suspende la ejecucin de la denegatoria de autorizacin definitiva de una sala de bingo que
funcionaba con autorizacin provisoria porque se excluye la posibilidad de que la actora pueda cumplir el
nico fin con que se constituy y por la difcil determinacin de las contingentes ganancias.-

En definitiva, concluye Lpez Ramn la suspensin del acto recurrido, no se considera
excepcional, procedindose a ponderar los intereses enfrentados, en lugar de valorar si el dao de ejecucin es
o no reparable.-
72

15.- Con razn se ha sostenido que, siguiendo una tendencia general de los Tribunales europeos y del
Tribunal de Justicia de las Comunidades, dos sentencias del Tribunal Constitucional recientes (de 17 de
diciembre de 1992
73
y 29 de abril de 1993
74
), constitucionalizan las medidas cautelares en el contencioso-
administrativo, ponindolas a cubierto del propio legislador.-
75

16.- Coronando ese proceso de revalorizacin de las medidas cautelares respecto de los actos
administrativos, en sentencia del Tribunal Supremo de 20.12.90, se concluye que el art. 24 de la Constitucin
reconoce el derecho a una tutela judicial efectiva, comprensivo de un derecho fundamental a la tutela
cautelar, que neutraliza la irrazonable supervalorizacin de los privilegios administrativos, como la presuncin
de validez de los actos administrativos, y el privilegio de autoejecucin.-
76

E) ALEMANIA

1.- En el Derecho alemn, en principio impera la regla del efecto suspensivo del recurso; y las
medidas cautelares positivas son ordinarias y no discutidas
77
.-

2.- Fundado en el principio constitucional que establece que cualquiera que sea lesionado en sus
derechos por el poder pblico, dispone de una via de derecho ante los Tribunales (art. 19.4), el Tribunal Federal
Constitucional ha entendido que esta va de derecho ha de ser una proteccin efectiva (effktiven Rechtschutz);
lo que ha llevado a que el efecto general de los recursos contencioso-administrativos sea suspensivo, contra la
regla contraria que prevalece en otros derechos; slo excepcionalmente el recurso no interrumpe la ejecucin
del acto recurrido.-
78

72
V.: Fernando Lpez Ramn: Lmites Constitucionales de la autotutela administrativa; en Introduccin a los Derechos
fundamentales, vol. III, p. 2252 y ss. - Madrid, 1988.-

73
Sobre la inconstitucionalidad del art. 6.2 de la Ley de 1979 sobre fincas manifiestamente mejorables, que prohibe la
suspensin judicial de los actos administrativos en la materia.-

74
Sobre impugnacin de las Ordenes de servicios mnimos ante la huelga general de 14 de diciembre de 1988 y suspensin y
modificacin cautelar de esas Ordenes. -

75
V.: Eduardo Garca de Enterra: La Batalla por las Medidas Cautelares, op. cit. p. 305 y ss. - En tal sentido, cabe destacar
que el Tribunal Constitucional, declar la inconstitucionalidad de ciertas leyes que prohiban positivamente que los Tribunales
Contencioso-administrativos suspendieran la aplicacin de sus preceptos. -

76
V.: Jaime Rodrguez-Arana Muoz: Suspensin del acto y medidas cautelares; en Los Derechos fundamentales y Libertades
pblicas, p. Vol. I, p. 330, Madrid, 1993.-

77
V.: Eduardo Garca de Enterra: La Batalla por las Medidas Cautelares, op. cit. p. 22.-

78
As lo dispone el pargrafo 80 del Cdigo procesal administrativo (Verwaltungsgerichtordnung), vigente desde 1960.- V.:
Eduardo Garca de Enterra: La Batalla por las Medicas Cautelares, op. cit. p. 301.- Al respecto afirma Vogel que como principio general,
tanto el recurso administrativo como la accin de nulidad tienen efecto suspensivo, sin poderse ejecutar el acto; no obstante, la autoridad


3.- Segn ensea Forsthoff, en principio, la ejecucin del acto administrativo se detiene al interponerse
el recurso correspondiente, el cual posee un efecto suspensivo.-

Pero las leyes reservan a la Administracin que dict el acto, la posibilidad de ordenar o exigir su
ejecucin, siempre que a la demora se opongan razones de inters pblico; o sea que se invierte el
procedimiento seguido en los dems pases.-

4.- No obstante, en la prctica actual, el aumento de la actividad estatal llev a que se hiciera un uso
ms asiduo de la clusula, sealada anteriormente; de tal forma que la regla se ha convertido en excepcin, y
viceversa.-

En especial en el mbito tributario, en donde la regla es la ejecucin y la suspensin es la excepcin,
previo establecimiento de una caucin.-

5.- Con arreglo a la normativa vigente, tanto el recurso de reposicin, como el de alzada con la accin,
tienen efectos suspensivos, salvo en los casos de litigios que versen sobre contribuciones pblicas y costas;
pero se autoriza al organismo emisor del acto, a ordenar la ejecucin, cuando as lo exija el inters pblico.-

6.- La sola presentacin de la demanda, hace competente al Tribunal de la causa para entender en el
incidente de suspensin del acto; y su resolucin posee preeminencia sobre las decisiones del organismo
pblico.-

7.- Tambin se ha discutido si los tribunales administrativos estn facultados para dictar otras medidas
cautelares.-
79

F) ARGENTINA

Segn ensea Cassagne
80
, en Argentina existen tres cauces nacionales bsicos para peticionar la
suspensin de los efectos del acto administrativo:

A) COMO MEDIDA CAUTELAR EN EL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Como medida cautelar autnoma o accesoria dentro de un proceso contencioso-administrativo (LNPA

administrativa, puede decretar la inmediata ejecucin del acto suspendido.- En casos excepcionales -como: a) las rdenes urgentes de
polica; b) el llamamiento de reclutas; o c) las liquidaciones de impuestos-, se invierte el principio; pero, a peticin de parte, el Tribunal
administrativo, puede decretar la suspensin del acto.- V.: Klaus Vogel: La tutela jurdica frente al poder pblico en la Repblica
Federal de Alemania, en RDJA, t. 66, p. 165.-

79
En contra se ha sostenido: a) que tales medidas son ajenas al procedimiento contencioso-administrativo; b) que la tutela se
realiza mediante la suspensin de la ejecucin del acto; y c) que al admitirse la medida cautelar, se adoptara necesariamente en un
recurso no administrativo-jurisdiccional, la rplica, lo cual es inadmisible.- V.: Ernst Forthoff: Tratado de Derecho administrativo, p. 709 y
740 - Madrid, 1958.-

80
V.: Juan Carlos Cassagne: La suspensin de los actos en sede administrativa y judicial, en Estudios de Derecho pblico, p.
49 y ss.- Buenos Aires, 1995.- Adems, del mismo autor: "La suspensin del acto administrativo como consecuencia de la interposicin de
un recurso en sede administrativa", El Derecho, t. 41, p. 997.- "La suspensin del acto en sede administrativa y los efectos de la
interposicin de recursos", Acto Administrativo, publicacin de la Universidad del Norte Santo Toms de Aquino, Catlica de Tucumn,
1982.- "Efectos de la interposicin de los recursos y la suspensin de los actos administrativos", El Derecho, de 2-IX-1993.- "Efectos de la
interposicin del recurso y la suspensin de los efectos de los actos administrativos", Revista de Direito Administrativo, octubre/diciembre
1993, Ro de Janeiro.- "La suspensin de los actos en la sede administrativa y judicial", Procedimiento Administrativo, Ponencias del IV
Encuentro hispano-arge ntino sobre Derecho Administrativo, Santiago de Compostela, 15 y16 de febrero de 1994; Edicin de la Escola
Galega de Administracin Pblica (EGAP). -

art. 12), fundada en tres causales, cada una de las cuales da lugar por s misma a la adopcin de la medida:

a) Casos de nulidad absoluta

Cuando es manifiesta, la suspensin puede ser decretada por el juez de la causa; si no es manifiesta,
es nulidad relativa, o se trata de omisiones ilegtimas, etc., por analoga se recurre a la prohibicin de innovar
(CPCCN, art. 230) o a las medidas cautelares genricas previstas en el CPCCN art. 232.-

b) Existencia de perjuicios graves al accionante

No se refiere tanto a la irreparabilidad econmica, sino a la imposibilidad de compensarlo a travs de la
mera indemnizacin.-

c) Razones de inters pblico

Se trata de razones de inters pblico especfico que, a juicio del Tribunal, justifican la adopcin de la
medida.-

B) COMO MEDIDA CAUTELAR ANALOGA A LA DEL PROCESO CIVIL

Como medida cautelar autnoma o accesoria dentro de un proceso contencioso-administrativo, con
fundamento analgico en los arts. 230 y 232 del CPCCN.-

En esta hiptesis, la suspensin se decreta siempre inaudita parte, si concurren cuatro requisitos, dos
de origen normativo y dos de elaboracin jurisprudencial:

a) La verosimilitud del derecho (fumus bonis juris)

Basta con que el vicio alegado o la situacin jurdica permita inducir, prima facie, que existe una
verosimilitud de derecho.-

A mayor verosimilitud del derecho, menor exigencia en la gravedad del dao.-

b) El peligro de la demora (periculum in mora)

Se trata de un recaudo procesal, que debe ser apreciado con amplitud, habida cuenta que se hallan
involucradas las garantas de la defensa y la igualdad de las partes en el proceso.-

c) La gravedad del perjuicio

Se debe determinar en base a la proporcionalidad en cuanto al exceso entre el dao emergente de la
ejecucin y el emergente de la suspensin; debindose descartar el concepto de dao irreparable, por cuanto la
axiomtica solvencia del Estado, anulara la procedencia del instituto.-

d) El inters pblico

La suspensin debe otorgarse sin afectar el inters pblico.-

El inters pblico protegido:

a) debe apreciarse por el Tribunal y no por la Administracin;

b) es el inters pblico y concreto que se conculca con la medida;

c) cede ante la ilegalidad manifiesta;

d) es el inters general y no el de la Administracin involucrada;

e) debe realizarse un balance entre el dao producido a la comunidad y el dao sufrido por el
particular.-

C) COMO INCIDENTE DENTRO DE LA ACCION DE AMPARO
81

Segn ensea Dromi, la suspensin de la ejecucin del acto encausado opera como una verdadera
medida de no innovar, contra la administracin pblica, y puede plantearse previa, simultnea o
posteriormente a la interposicin de la accin.-

El Tribunal debe resolver, previa vista de la contraparte, en un incidente que se sustancia por cuerda
separada.-

La suspensin de la ejecucin del acto procede en aqullos casos en que, prima facie, el acto sea nulo
o pueda producir un dao irreparable, en caso de resultar anulado.-

Cabe distinguir dos hiptesis:

a) si el acto es atacado de nulidad, el Tribunal puede decretar la suspensin;

b) si slo es atacado de anulabilidad, se exige adems, que pueda producir un dao grave.-

No sera procedente la suspensin:

a) Respecto de actos que disponen la clausura o demolicin de locales, construcciones o
instalaciones; la destruccin de casas por razones de seguridad, moralidad o higiene pblicas, siempre que se
funden en dictmenes tcnicos y que no se trate de actos atacados de nulidad.-

b) Cesantas o exoneraciones de funcionarios pblicos.-

El Tribunal posee la potestad de exigir contracautela; as como fijar la modalidad y monto de la
misma.-

G) LAS MEDIDAS CAUTELARES EN EL DERECHO COMUNITARIO EUROPEO

A pesar de ser ajena a nuestro trabajo, es conveniente recordar algunos precedentes jurisprudenciales,
habida cuenta de la conexin que la doctrina realiza con el Derecho interno de los Estados.-

1.- Segn ensea Garca de Enterra, en el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, un
enunciado del Tratado de la CEE (arts. 185 y 186
82
) que citaba slo las medidas de suspensin, no ha

81
V.: Roberto Dromi: Derecho administrativo, p. 712 y 713 - Buenos Aires, 1994.-

82
Art. 185.- Los recursos propuestos a la Corte de justicia no tienen efecto suspensivo.- Pero la Corte puede, cuando repute que
las circunstancias lo requieran, ordenar la suspensin de la ejecucin del acto impugnado.- Art. 186.- La Corte de justicia, en los negocios
que le sean propuestos, puede ordenar los actos provisorios necesarios. - V.: Rolando Quadri y otros: Trattato Istitutivo della Comunit
Economica Europea, Vol. III, p. 184 y ss. -

encontrado obstculo alguno para extenderse hacia medidas positivas.-
83

2.- La doctrina jurisprudencial Comunitaria se encuentra expuesta en el caso Factortame
84
, leading
case constituido por la Sentencia de la Cmara de los Lores de 18 de mayo de 1989 y la Sentencia del Tribunal
de Justicia de las Comunidades Europeas de 19 de junio de 1990.-
85

3.- Esta ltima sentencia se redujo a resolver la cuestin de la existencia en el Derecho Comunitario
de una norma que imponga y faculte a los jueces nacionales a acordar medidas cautelares contra su propio
Derecho nacional.-

83
V.: Eduardo Garca de Enterra: La Batalla por las Medidas Cautelares, op. cit. p. 22.-

84
Segn Garca de Enterra, dicha sentencia estableci la doctrina de que la efectividad de la tutela que el Juez nacional ha
de dispensar al Derecho Comunitario puede imponerle la necesidad de acordar medidas cautelares contra su propio Derecho nacional,
aun contra el procedente de Leyes formales de su propio pas, contra las que el juez carece en el orden interno de cualquier jurisdiccin
propia; esta exigencia llevara incluso a tener que adoptar medidas cautelares no previstas en su propio ordenamiento interno, siempre
que sean precisas para asegurar preventivamente esa tutela judicial efectiva del Derecho Comunitario.- V.: La Batalla por las Medidas
Cautelares, op. cit. p. 141.- Y ms adelante concluye que dicha sentencia ha definitido la obligacin de los jueces nacionales, en su
aplicacin del Derecho comunitario, de suspender cautelarmente su propio derecho nacional, an el de mayor rango, dando rdenes o
injuctions positivas a sus Administraciones respectivas, y todo ello en base al fumus oni iure.- Ibidem, p. 342.-

85
En el caso, el Gobierno ingls pretendi preservar su cuota nacional de pesca, dictando la Ley Merchant Shipping de 1988,
que reservaba para los barcos con bases en puertos britnicos, que descarguen la pesca preferentemente en puertos britnicos y cuyos
propietarios o explotadores sean ciudadanos britnicos residentes en el Reino Unido o una sociedad britnica, con residencia en su
territorio y cuyo capital en su 75% sean de propiedad de britnicos y administrada por britnicos o residentes en igual proporcin.- Los
recurrentes fueron una serie de sociedades constituidas o adquiridas en el Reino Unido y administradas por ciudadanos espaoles y que
descargaban 95 barcos, en puertos preferentemente espaoles, entablaron un recurso contencioso-administrativo (judicial review) contra
la aplicacin de la citada ley, pues contradeca el Derecho comunitario; solicitando como medida cautelar (interim relief) la suspensin
inmediata de las mismas, para evitar tener que amarrar los barcos o malvenderlos. - La High Court hizo lugar a la medida cautelar
solicitada pro la Court of Appeal la revoc, por entender que un Tribunal britnico no poda suspender leyes aprobadas por su
Parlamento.- En una segunda apelacin la Cmara de los Lores mantuvo la exclusin de la medida cautelar basada en que en ningn
caso los tribunales ingleses pueden acordar (interim relief) ni dirigir injuctions contra la Corona; preguntando al Tribunal de Justicia de
las Comunidades, si el Derecho Comunitario impona la suspensin de las Leyes nacionales. -V.: Eduardo Garca de Enterra: La Batalla
por las Medidas Cautelares, op. cit. p. 105 y ss. -

4.- Seala el Gran Maestro espaol, que el escrito de conclusiones presentado por el Abogado general
Giuseppe Tesauro, resume la doctrina general en la materia; en los siguientes trminos:

a) La mera suspensin del proceso a quo como consecuencia del planteamiento de la cuestin
prejudicial, segn el art. 177 del TCEE, no es una medida cautelar, porque no satisface ninguna exigencia de
tutela provisional de los derechos alegados.-

b) Existe una verdadera exigencia de tutela cautelar, incluso cuando se d la posibilidad de resarcir
econmicamente la frustracin de la Sentencia como consecuencia del retraso, consecuencia de la
insuficiencia de la reparacin en dinero, respecto a la utilidad de la futura Sentencia; tratando de lograr una
eficacia no ilusoria de los medios de tutela judicial.-

c) Conforme a lo afirmado en la Sentencia Simmenthal de 1978, reiterada en varias oportunidades,
las normas de Derecho Comunitario provistas de eficacia directa, deben desarrollar la plenitud de sus efectos,
de manera uniforme en todos los Estados miembros, a partir de su entrada en vigor y mientras conserven su
validez, lo que hace ipso iure inaplicable, por el solo hecho de su entrada en vigor, cualquier disposicin
contraria de la legislacin nacional preexistente, impidiendo a la vez, la formacin vlida de nuevos actos
legislativos nacionales, incompatibles con normas comunitarias.-

d) La norma comunitaria, inmediatamente eficaz en el interior de los Estados miembros, atribuye al
ciudadano una posicin jurdica subjetiva desde su entrada en vigor y mientras dure su validez,
independientemente e incluso contra la voluntad nacional preexistente o sucesiva, que eventualmente pueda
negar aquella posicin subjetiva.-

e) De acuerdo al principio de colaboracin establecido en art. 51 del TCEE la modalidad y los
mecanismos de tutela de los derechos atribuidos al particular por las normas comunitarias, son los que
disponen los ordenamientos internos de los Estados, en ausencia de una sistema procesal armonizado,
siempre que ese Derecho interno no haga prcticamente imposible el ejercicio de los derechos que el juez
nacional tiene obligacin de tutelar.-

f) Es incompatible con las exigencias inherentes a la naturaleza misma del Derecho Comunitario,
cualquier disposicin que forme parte del ordenamiento jurdico de un Estado miembro, o cualquier prctica,
legislativa, administrativa o judicial, que lleven a una reduccin de la eficacia concreta del Derecho Comunitario
por el hecho de negar al Juez competente para aplicar este Derecho, el poder de hacer, en el acto mismo de
aplicacin, todo cuanto sea necesario para inaplicar las disposiciones legislativas nacionales que
eventualmente obstaculicen la plena eficacia de las normas comunitarias.-

g) En la Sentencia Comisin c. Grecia, de 1989, se afirma que el artculo 5 del TCEE impone a los
Estados miembros, adoptar todas las medidas necesarias para garantizar el alcance y la eficacia del Derecho
Comunitario, obligacin que deber cumplir bien con los medios predeterminados por su ordenamiento, bien si
los medios faltasen, por su propia iniciativa.-

h) Los jueces nacionales tienen obligacin de otorgar una tutela jurisdiccional completa y efectiva, a los
particulares titulares de posiciones jurdicas subjetivas en base a normas comunitarias inmediatamente
eficaces, lo que supone la incompatibilidad con el Derecho Comunitario de cualquier disposicin o prctica
nacional, que constria al juez a negar la eficacia plena de las normas comunitarias.-

i) La tutela cautelar tiene como fin objetivo el de evitar que el tiempo necesario para llegar a la
Sentencia judicial, no concluya por vaciar irreversiblemente el contenido del derecho ejercitado, fin fundamental
de todo ordenamiento jurdico.-

j) La tutela cautelar pretende, en cuanto sea posible, evitar que el dao provocado por la no coetaneidad

entre los dos momentos de la declaracin judicial del derecho respecto a la existencia de ste, perjudique la
efectividad o la funcin misma de dicha declaracin judicial, dando plena eficacia a la Sentencia definitiva.-

k) La relacin necesaria entre efectividad de la tutela y tutela cautelar ha sido destacada por juristas de
la talla de Chiovenda y Calamandrei, en Italia y Hellwig en Alemania, fundamentando el principio de que la
duracin del proceso no debe ser en perjuicio de quien tiene razn
86
.-

l) Las medidas cautelares se revelan como un instrumento fundamental e inexcusable de cualquier
sistema jurisdicional, debiendo ejercitarse todas las veces en que la realizacin de la funcin declarativa del
derecho pueda ir en perjuicio del titular de ste, atendida la duracin del proceso.-

ll) La presuncin de legitimidad del acto administrativo no puede negar al juez la posibilidad de
suspender temporalmente los efectos respecto al caso cuestionado en espera de la decisin definitiva sobre su
legitimidad y sobre el alcance con relacin a una norma prevalente.-

m) Corresponde al juez valorar si la apariencia del derecho invocado es o no lo suficientemente
relevante para otorgar o denegar la tutela cautelar en base a criterios sustanciales, ligados a la mayor o menor
apariencia de legitimidad de las disposiciones controvertidas (fumus boni iuris), as como a la posibilidad de
que una u otra de las posiciones enfrentadas resulten perjudicadas en la espera de la decisin definitiva del
juicio (periculum in mora).-

n) El acto administrativo presuntamente legtimo, puede ser suspendido en va cautelar, en tanto se
llega al definitivo juicio de legitimidad.-
87

) En un sistema de control constitucional concentrado, son numerosos los jueces ordinarios -
apoyados por la mayora de la doctrina- que han dictado medidas cautelares, suspendiendo la aplicacin de la
Ley, en tanto que decide el Tribunal Constitucional.-

o) Existe un principio general y una directiva de racionalidad del ordenamiento, segn el cual, en
presencia de los presupuestos necesarios (fumus boni iure y periculum in mora), corresponde al juez de la
causa, el poder-deber de emitir las medidas provisionales idneas para asegurar cautelarmente, los efectos de
la decisin sobre el fondo.-
88

p) La obligacin que el Derecho Comunitario impone al Juez nacional, de garantizar una efectiva tutela
jurisdiccional a los derechos atribuidos al particular directamente por la norma comunitaria, comprende la
obligacin de disponer la tutela cautelar y de urgencia, de los derechos invocados en base a tales normas,
siempre que concurran los presupuestos de hecho y de derecho, en espera de la decisin definitiva y de la
eventual interpretacin prejudicial del Tribunal de Justicia.-
89

5.- Un tiempo despus, el Tribunal de Justicia dict la Sentencia Zuckerfabrik, de 21 de febrero de 1991
-simtrica de la Sentencia Factortame-, que admite la posibilidad que el Juez nacional adopte medidas

86
Sentencias del Tribunal Constitucional Italiano N 180 de 26 de junio de 1985; y del Tribunal Constitucional Alemn de
1973.-

87
El Tribunal Constitucional alemn ha suspendido la aplicacin de leyes en va cautelar, en supuestos de recursos de amparo
o Verfassungsbeschwerden.-

88
El Consejo Constitucional francs en sentencia de 23 de enero e 1987 declar la inconstitucionalidad de una Ley que
exclua la suspensin cautelar de una acto administrativo, como contrario a la "garantie essentielle des droit de la dfense".-

89
V.: Eduardo Garca de Enterra: La Batalla por las Medidas Cautelares, op. cit. p. 103 y ss. -

cautelares en contra del Derecho Comunitario.-

III.- FUNDAMENTOS SUPRALEGALES DE LA SUSPENSIN

A)Normas internacionales

Calificada doctrina americana y europea, advierte que el proceso administrativo y, en su seno, la
suspensin de la ejecucin de los actos administrativos impugnados, integran la constelacin de garantas
indirectas o reflejas de proteccin de los Derechos humanos, formando parte de la exitosamente denominada
jurisdiccin constitucional de la libertad
90
.-

De manera que el contencioso-administrativo se transforma en un mecanismo de revisin ex-post de la
adecuacin a derecho de la Administracin, cuando, en ejercicio de potestades atribuidas por las leyes,
desarrolla los derechos fundamentales reconocidos, explcita o implcitamente, por la Constitucin y las leyes.-
91

En consecuencia, la suspensin de la ejecucin del acto administrativo impugnado ante la jurisdiccin
competente, aparece como uno de los recursos efectivos instaurados por los instrumentos internacionales de
proteccin de los Derechos humanos, incorporados a nuestro derecho positivo, en plena coherencia y desarrollo
del rgimen constitucional.-

a) DECLARACION UNIVERSAL DE LOS DERECHOS HUMANOS

A partir de la Declaracin Universal de los Derechos Humanos de 10 de diciembre de 1948, los
principales instrumentos internacionales de proteccin de los derechos y libertades, incluyen previsiones sobre
la necesaria existencia en todos los ordenamientos positivos i nternos de recursos de amparo efectivos, ante
tribunales competentes, contra cualquier tipo de actos que violen los derechos fundamentales reconocidos por
la Constitucin o las leyes.-
92

b) PACTO INTERNACIONAL DE DERECHOS CIVILES Y POLITICOS

Con mayor valor y fuerza jurdica, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos estableci la
garanta del amparo, como recurso efectivo contra violaciones de derechos y libertades, cometidas por
personas pblicas o privadas, para ante autoridades administrativas o jurisdiccionales.-
93

90
Frase acuada por el notable jurista italiano Mauro Cappelletti.- Seala el mejicano Fix Zamudio que en los pases en los
cuales no existen remedios especficos para tutelar los derechos humanos, son los tribunales administrativos y especficamente el Consejo
de Estado, los que tutelan al particular frente a los actos de la administracin, an cuando esa tutela se refiere directamente a la
afectacin de los derechos ordinarios o secundarios de los gobernados, es decir, est dirigida de manera inmediata a la proteccin del
principio de legalidad y no de la constitucionalidad, por lo que slo de manera refleja se protegen los derechos fundamentales de los
administrados. - Hctor Fix Zamudio: La proteccin procesal de los Derechos humanos ante las jurisdicciones nacionales, p. 42 y ss. -
Madrid, 1982.-

91
Enrique Linde, Luis Ignacio Ortega y Miguel Snchez Morn, con la coordinacin de Eduardo Garca de Enterra: El sistema
europeo de proteccin de los derechos humanos, p. 224 y ss. - Madrid, 1983.-

92
El art. 81 de la Declaracin Universal de los Derechos Humanos establece: Toda persona tiene derecho a un recurso
efectivo, ante los tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la
constitucin o por la ley.-

93
El Pacto Internacional de Derecho Civiles y Polticos establece: Art. 21, N 3.- Cada uno de los Estados Partes en el presente
Pacto se compromete a garantizar que: a) Toda persona cuyos derechos o libertades reconocidos en el presente Pacto hayan sido
violados podr interponer un recurso efectivo, aun cuando tal violacin hubiera sido cometida por personas que actuaban en ejercicio
de sus funciones oficiales; b) La autoridad competente, judicial, administrativa o legislativa, o cualquiera otra autoridad competente
prevista por el sistema legal del Estado, decidir sobre los derechos de toda persona que interponga tal recurso, y desarrollar las


c) CONVENCION AMERICANA DE DERECHOS HUMANOS

En el mbito americano, la Convencin de San Jos de Costa Rica de 22 de noviembre de 1969,
estableci con carcter general, que toda persona tiene derecho a un recurso sencillo, rpido y efectivo, ante
tribunales competentes en amparo de sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitucin, las leyes y
el propio pacto.-
94

d) CONVENCIN EUROPEA DE DERECHOS HUMANOS

Con anterioridad a los documentos sealados, la Convencin Europea de Derecho Humanos ya se
haba ocupado del tema, en los mismos trminos que el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos.-
95

Conclusin

Sintetizando los textos sealados, Fix Zamudio define al remedio procesal interno de carcter
especfico como el instrumento establecido por el ordenamiento jurdico nacional, que por su carcter de rpido,
sencillo y reparador, puede hacerse valer eficazmente por los particulares afectados ante un organismo judicial
ordinario o especializado, para la defensa de sus derechos humanos, establecidos en la Carta Fundamental.-
96

Dichas normas establecen un verdadero y amplio derecho fundamental a la tutela jurisdicional, en
todas sus manifestaciones, incluida la adopcin de la ms amplia gama de medidas cautelares,
tendientes a tutelar los derechos y libertades de las personas; que ingresa a nuestro derecho interno, por la
amplia ventana del art. 72 de la Constitucin, con naturaleza, valor y fuerza de norma constitucional,
directamente aplicable por los operadores jurdicos, sin necesidad de previa reglamentacin (C. art. 332).-

B) LA SUSPENSIN DE LA EJECUCIN DEL ACTO EN LA CONSTITUCIN NACIONAL

a) Normas generales sobre la proteccin de los derechos

El art. 71 de la Constitucin establece que "los habitantes de la Repblica tienen derecho a ser
protegidos en el goce de" ciertos bienes jurdicos que menciona.-

Dicha norma combinada con el art. 72 establece el derecho fundamental a la proteccin de los
bienes, derechos y libertades enumerados por la Carta, o derivados de la personalidad humana o de la forma

posibilidades de recurso judicial; c) Las autoridades competentes cumplirn toda decisin en que se haya estimado procedente el
recurso.-

94
La Convencin Americana de Derechos Humanos, establece: Art. 251.- Proteccin judicial.-1.- Toda persona tiene derecho a
un recurso sencillo y rpido o a cualquier otro recurso efectivoante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos
que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitucin, la ley o la presente Convencin, aun cuando tal violacin sea
cometida por personas que acten en ejercicio de sus funciones oficiales. - 2.- Los Estados Partes se comprometen: a) A garantizar que la
autoridad competente prevista por el sistema legal del Estado decidir sobre los derechos de toda persona que interponga el recurso.- b)
A desarrollar las posibilidades de recurso judicial, y c) A garantizar el cumplimiento, por las autoridades competentes, de toda
decisin en que se haya estimado procedente el recurso.-

95
El Art. 131 del referido pacto establece: Toda persona cuyos derechos y libertades reconocidos en la presente Convencin
han sido violados, tiene derecho a la concesin de un recurso efectivoante una instancia nacional, incluso cuando l a violacin haya
sido cometida por personas que acten en el ejercicio de sus funciones oficiales. -

96
V.: Hctor Fix Zamudio: La proteccin procesal de los Derechos humanos ante las jurisdicciones nacionales, p. 56, Madrid,
1982.-

republicana de gobierno.-

Sin embargo, la norma no dice cmo se debe hacer para reclamar la efectiva proteccin de esos
bienes, en los casos en que el goce sea amenazado o agredido por la ejecucin de un acto administrativo
impugnado, primero en va administrativa, y luego en va jurisdiccional.-

A su vez, el art. 10 de la Carta establece que "estn sometidas a la autoridad de los magistrados las
acciones privadas de las personas que de algn modo atacan el orden pblico o perjudican a un tercero".-

Por su parte en el art. 72 se dispone que "estn comprendidos en la Constitucin los derechos
inherentes a la personalidad humana y los que se derivan de la forma republicana de gobierno".-

Y otorgando efectividad al sistema de derechos individuales y facultades pblicas, el art. 332,
establece que no dejarn de aplicarse por falta de reglamentacin, los preceptos constitucionales que
reconocen derechos a los individuos o atribuyen facultades e imponen deberes a las autoridades; obligando
a todos los operadores jurdicos (en especial a la Justicia y la Administracin), a su inmediata aplicacin.-

b) NORMAS REFERENTES A LA JURISDICCION CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA

En cuanto al alcance de los fallos del TCA, el art. 310 de la Constitucin establece que "El Tribunal se
limitar a apreciar el acto en s mismo, confirmndolo o anulndolo, sin reformarlo".-

Dicha norma regula la competencia del TCA en cuanto al fondo del asunto, pero nada establece en
cuanto a los poderes que le corresponde desarrollar, como tpico sistema orgnico de ejercicio preferente de
una funcin jurisdiccional especializada; no le otorga la potestad de suspender el acto.-

C) REGIMEN LEGAL DE LA ACCION DE AMPARO
97

En nuestro pas, la accin de amparo -de explcita y amplia base constitucional- fue regulada en forma
restrictiva por la Ley N 16011 de 9 de diciembre de 1988 que, instituyendo la accin de amparo, en su artculo
11, dispuso:

Cualquier persona fsica o jurdica, pblica o privada, podr deducir la accin de amparo
contra todo acto, omisin o hecho de las autoridades estatales o paraestatales, as como
de particulares que, en forma actual o inminente, a su juicio, lesione, restrinja, altere o
amenace, con ilegitimidad manifiesta, cualquiera de sus derechos y libertades reconocidos
expresa o implcitamente por la Constitucin (artculo 72), con excepcin de los casos en que
proceda la interposicin del recurso de habeas corpus.-

La accin de amparo no proceder en ningn caso:

A) Contra los actos jurisdiccionales, cualquiera sea su naturaleza y el rgano del que
emanen.-

Por lo que refiere a los actos emanados de los rganos del Poder Judicial, se entiende por
actos jurisdiccionales, adems de las sentencias, los actos dictados por los jueces en el
curso de los procesos contenciosos.-

97
Esta norma reglamenta restrictivamente el recurso de amparo; por lo que debe entenderse que en lo no regulado, se aplican
los principios generales de derecho emanados de la Constitucin.-

B) Contra los actos de la Corte Electoral, cualquiera sea su naturaleza.-

C) Contra las leyes y los decretos de los Gobiernos Departamentales que tengan fuerza de
ley en su jurisdiccin.

En proteccin del derecho o libertad presuntamente violado, el Juez competente, puede, en cualquier
momento del proceso respectivo, adoptar medidas provisionales, previas a la sentencia de fondo (art. 71).-
Tambin se estableci el carcter subsidiario de la accin de amparo, disponindose que slo
proceder cuando no existan otros medios judiciales o administrativos que permitan obtener el mismo resultado
previsto en el literal B) del artculo 91 o cuando, si existieren, fueren, por las circunstancias, claramente
ineficaces para la proteccin del derecho
98
.-

Por ltimo, si la pretensin fuere manifiestamente improcedente, el Juez rechazar el accionamiento,
sin sustanciarlo, disponiendo el archivo de las actuaciones (art. 21).-

D) CONEXIONES ENTRE LA SUSPENSION DE LA EJECUCION DEL ACTO Y EL AMPARO

Por su naturaleza, efectos y procedimientos, tanto el amparo, como la suspensin de la ejecucin del
acto, constituyen institutos de proteccin de los derechos y libertades que pueden funcionar en forma separada
o sucesiva; en el entendido que en ltima instancia la suspensin no es ms que una especie del gnero
amparo.-

As, sera posible plantear:

a) La suspensin de la ejecucin del acto lesivo, como medida provisional dentro de la accin de
amparo (Ley N 16011, art. 71)
99
.-

b) El amparo, dentro del incidente de suspensin de la ejecucin del acto administrativo recurrido o
impugnado; cuando cualquiera de esos medios resulten ineficaces para la proteccin del derecho lesionado
(Ley N 16011, art. 21).-

Sin embargo, el panorama de la jurisprudencia nacional, es el siguiente:

a) Con anterioridad a la ley de amparo, el TCA ha sostenido que no procede la suspensin, cuando se
plantea una accin de amparo
100
.-

98
Ley N 16011.- Art. 91- CONTENIDO DE LA SENTENCIA.- La sentencia que haga lugar al amparo deber contener: A) La
identificacin concreta de la autoridad o el particular a quien se dirija y contra cuya accin, hecho u omisin se conceda el amparo; B)
La determinacin precisa de lo que deba o no deba hacerse y el plazo por el cual dicha resolucin regir, si es que corresponde fijarlo;
C) El plazo para el cumplimiento de lo dispuesto, que no podr exceder de veinticuatro horas continuas a partir de la notificacin. Sin
perjuicio de lo establecido la sentencia podr disponer las sanciones pecuniarias conmutativas (conminativas) dispuestas por el decreto
ley 14.970, de 14 de diciembre de 1970.

99
Ensea Gelsi que la disposicin referida, otorga amplios poderes al Juez: a) En cuanto a la iniciativa, que tanto puede ser de
parte, como de oficio, concordando ms con las facultades del Juez en materia penal, que en lo civil (CGP art. 311.3). - b) En cuanto al
contenido, concordando con el art. 317 del CGP, que se refiere no slo a las medidas cautelares, sino tambin a otras "provisionales y
anticipadas" que se rigen, por analoga, por las disposiciones relativas a las medidas cautelares. - c) En cuanto al contenido, que puede
ser de "inmediata actuacin" de la demanda u otras que sean requeridas; tal actuacin inmediata de l a demanda es una medida
anticipada, pero que se adopta con carcter de primaria (por la duracin del proceso) y cautelar (para asegurar la resolucin definitiva, y
a ser confirmada o dejada sin efecto por sta). - V.: Adolfo Gelsi Bidart: Proceso de amparo en la Ley de Uruguay, en La accin de
amparo, ONSC, p. 65.-

100
TCA - S. 220, 221 y 362/87.-

b) No procede recurrir al amparo, sino a la suspensin de la ejecucin el acto, cuando existan dudas
sobre las normas aplicables
101
.-

c) Es admisible el amparo como remedio, previo al agotamiento de la via administrativa
102
.-

d) No procede el amparo cuando se puede utilizar la suspensin del acto en va recursiva o
administrativa
103
.-

e) No basta con invocar la lentitud del trmite para solicitar la suspensin de la ejecucin del acto, en la
accin de amparo
104
.-

f) El peligro alegado para solicitar la suspensin del acto en el amparo, debe ser actual e inminente
105
.-

g) Si el dao es reparable, corresponde plantear la suspensin del acto, y no el amparo
106
.-

IV.- ANTECEDENTES LEGISLATIVOS NACIONALES

DIVERSAS ETAPAS EN LA SUSPENSIN DE LA EJECUCIN JUDICIAL DE LOS ACTOS
ADMINISTRATIVOS EN EL DERECHO PATRIO

11.- Primera etapa: Hasta la vigencia de la Ley N 13318.-

21.- Segunda etapa: Desde la Ley 13318 al DL N 15524.-

31.- Tercera etapa: Desde el DL 15524 a la Ley N 15589.-

41.- Cuarta etapa: Desde la Ley N 15589, a la fecha.-

101
TAC 21 - S. N 255 de 11/IX/89.- TAC 31 - S. N 254, de 1/IX/89.- TAC 81 - S. N 10, de 14/II/91.-

102
TAC 61 - S. N 8, de 8/II/93.-

103
Jdo. Ldo. Cont. Adm. 21 - S. N 194, de 9/IX/92 y S. N 614, de 16/III/92.- TAC 71 - S. N 171, de 25/IX/92.- TAC 21 - S. N
255, de 1/II/89.- TAC 121 - S. N 79, de 14/VI/90.-

104
Jdo. Ldo. Cont. Adm. 21 - Res. de 18/I/91.- - TAC 51 - S. N 231, de 27/II/91.-

105
Jdo. Ldo. de Maldonado 6 - S. N 31, de 29/VIII/90.-

106
Jdo. Ldo. de Maldonado 51 - Res. 485, de 11/III/91.-


11.- Primera etapa: Hasta la vigencia de la Ley N 13318

1.- Anteproyecto de Cdigo de lo Contencioso Administrativo, formulado por el Dr. Luis
Varela.-

En el Cdigo de lo Contencioso Administrativo proyectado por el Dr. Luis Varela en 1906, se dispona:

Art. 21.- La interposicin del recurso judicial suspender el cumplimiento de la resolucin
reclamada.-
No obstante si la Administracin considerase necesario proceder a su ejecucin inmediata por
exigirlo graves razones de inters pblico, podr hacerlo as con expresin de motivos y sin
perjuicio de las resultancias del recurso.-

Comentaba Varela -primer gran Maestro del Derecho administrativo uruguayo- que, "en estricto
derecho, la verdadera solucin podra ser la contraria, ya que las decisiones de la autoridad deben reputarse
legtimas y ser obligatorias mientras lo contrario no resulte de los recursos legales que se interpongan contra
ellas; y ya tambin que no es posible que los particulares puedan paralizar a capricho aquellas decisiones,
interponiendo recursos que acaso no tendrn ms objeto que impedir maliciosamente la aplicacin de las
providencias administrativas".-

Pero, -agregaba- el temperamento seguido es el ms ventajoso para los particulares y para la
Administracin, "a la cual le conviene en caso de reclamo , aplazar el cumplimiento de las resoluciones
reclamadas, porque de ese modo se evita la posibilidad de ulteriores y acaso gravosas reparaciones".-

En materia de concesionarios de obras y servicios pblicos, se estableca que:

Art. 22.- Las empresas de obras y servicios pblicos podrn hacer uso de la facultad que el
artculo anterior acuerda a la Administracin, si mediase autorizacin de sta o de la ley, para
llevar adelante la resolucin reclamada en las condiciones del artculo anterior.-

Por ltimo, se propugna la suspensin de la ejecutoriedad de las providencias susceptibles de
reclamaciones, hasta despus de vencido el trmino para la interposicin de los recursos respectivos; en los
siguientes trminos:

Art. 23.- A los efectos de los artculos anteriores, toda providencia que sea susceptible de
reclamacin particular, no causar ejecutoria hasta despus de vencido el trmino para la
interposicin del recurso, a menos de que mediase la declaratoria de urgencia de que habla el
artculo 21.-
107

El rgimen general proyectado por el Dr. Varela, fue recogido -muchos aos despus- por el TOCAF
108
,
respecto de los recursos administrativos interpuestos contra los actos dictados en el procedimiento de
contratacin administrativa.-

2.- REGLAMENTO DE LA JUNTA ECONOMICO ADMINISTRATIVA DE MONTEVIDEO
109

La referida norma estableci por primera vez en nuestro derecho positivo el instituto de la suspensin
de la ejecucin del acto administrativo, aunque circunscrito a la rbita Departamental.-

Dispuso que, segn la gravedad del caso, el Poder Ejecutivo o los Tribunales de Apelacin reunidos,
podrn ordenar la suspensin del acto reclamado mientras unos y otros resuelven la cuestin
110
.-

En consecuencia, en el mbito municipal, la competencia para disponer la suspensin de la ejecucin
del acto administrativo se adjudic a los Juzgados y Tribunales, segn la gravedad del caso.-
111

3.- LEY DE JUNTAS DE 1903
112

La ley de Juntas de 1903 estableca que, segn la gravedad del caso, el Poder Ejecutivo, los jueces o
tribunales respectivamente, podrn ordenar la suspensin del acto reclamado, mientras se decide la cuestin.-

O sea que, la potestad suspensiva se extiende incluso a la Administracin.-

4.- LEY DE INTENDENCIAS DE 1919
113

La Ley de Intendencias de 1919 mantuvo los regmenes anteriores, estableciendo que, segn la
gravedad del caso, las Asambleas Representativas, las Comisiones Permanentes y las autoridades judiciales

107
V.: Luis Varela: Estudios de Derecho administrativo - De lo Contencioso administrativo - t. 20, p. 70 y 71.- Montevideo,
1906.-

108
TOCAF.- Art. 62.- RECURSOS ADMINISTRATIVOS.- Los actos administrativos dictados en los procedimientos de contratacin
podrn ser impugnados mediante la interposicin de los recursos correspondientes en las condiciones y trminos preceptuados por las
normas constitucionales y legales que regulan la materia. El plazo para recurrir se computar a partir del da siguiente a la notificacin o
publicacin.- El interesado remitir copia del escrito o impugnaciones presentados al Tribunal de Cuentas, disponiendo de un plazo de
cuarenta y ocho horas a tales efectos. - Los recursos tendrn efecto suspensivo, salvo que la Administracin actuante por resolucin
fundada declare que dicha suspensin afecta inaplazables necesidades del servicio o le causa graves perjuicios. - Resuelto el recurso, se
apreciarn las responsabilidades de los rganos o funcionarios responsables y del propio recurrente. Si esto hubiere actuado con mala fe
o con manifiesta falta de fundamento se le aplicarn sanciones de suspensin o eliminacin del Registro de Proveedores y Contratistas
del Estado, sin perjuicio de las acciones judiciales que pudieran corresponder por reparacin del dao causado a la Administracin.-

109
Art. 41 in fine del Reglamento para la Junta Econmico Administrativa de Montevideo, de 4 de diciembre de 1891.-

110
V.: Mauro Sierra: Lo contencioso-administrativo, p. 137 y ss. - Montevideo, 1893.-

111
Hctor Giorgi: El contencioso administrativo de anulacin, p. 37.-

112
Art. 43 de la Ley N 2820 de 10 de julio de 1903 (Ley de Juntas) .-

113
Art. 77 de la Ley N 7042 de 13 de noviembre de 1919.-

podrn resolver en cualquier instancia la suspensin del acto reclamado
114
.-

5.- LEY N 9515, ORGNICA DE LOS GOBIERNOS DEPARTAMENTALES
115

La Ley Orgnica de los Gobiernos Departamentales, -aun vigente- dispone que, segn la gravedad del
caso, las Juntas Departamentales cuando conozcan por va de recursos, y las autoridades judiciales en
cualquier instancia, podrn decretar la suspensin del acto reclamado
116
.-

6.- PROVISIN DE VACANTES EN LA ADMINISTRACIN CENTRAL Y SERVICIOS
DESCENTRALIZADOS
117

Esta norma actualmente derogada dispona que
118
tendra efecto suspensivo la interposicin de
recursos ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo contra las promociones de funcionarios
pertenecientes a la Administracin Central y Servicios Descentralizados.-

7.- PRIMER RGIMEN GENERAL PARA LA SUSPENSIN DE LA EJECUCIN DE LOS ACTOS
ADMINISTRATIVOS
119

En el mbito nacional, recin en 1964 se regul la suspensin de la ejecucin de los actos

114
Comentando el precepto sealado afirmaba Demicheli que" La prerrogativa judicial de suspender los actos administrativos
constituye, en primer trmino, una verdadera injonction, puesto que la autoridad judicial al suspender un acto administrativo, prohibe su
ejecucin, anulando sus efectos jurdicos. - Constituye as un mandato de no hacer, semejante al que se admite en el sistema judiciario".-
V.: Alberto Demicheli: Lo contencioso-administrativo - t. I, p. 107 y ss. - Montevideo, 1937.-

115
Art. 67 de la Ley N 9515 de 28 de octubre de 1935.-

116
Sealando que en la prctica ese artculo fue letra muerta, deca Sayagus Laso que slo conoca dos casos
jurisprudenciales de suspensin de la ejecucin de actos administrativos departamentales, ocurridos poco
despus de dictada la ley de 1919, que contena un precepto similar al del art. 67 de la Ley N 9515, vigente hasta la fecha.-V.:
Enrique Sayagus Laso: Derecho Administrativo - Gobiernos Departamentales - t. IV, p. 960.- En definitiva concluy no incorporando una
norma similar en su Proyecto de Ley Orgnica de los Gobiernos Departamentales. -

117
Art. 11 de la Ley N 12276 de 10 de febrero de 1956.-

118
El texto de la norma estableca que: "Las vacantes existentes y las que se produzcan en lo sucesivo en los diversos grados y
categoras del escalafn civil, de los organismos de la Administracin Central y Servicios Descentralizados, que den lugar a ascensos, slo
podrn ser provistas en el perodo comprendido entre los 210 y 270 das de producida, con funcionarios comprendidos en cada item o en
su defecto, con funcionarios de categora equivalente o inferior de otros item del Presupuesto General.- Esas promociones sern
efectuadas por antigedad calificada, y en casos de igualdad de derechos se proveern por concurso de oposicin.- Los funcionarios que
se consideren lesionados por las promociones que se efecten, podrn recurrir dentro de los quince das ante el Tribunal de lo
Contencioso Administrativo.- La interposicin del recurso tendr efecto suspensivo contra la resolucin recurrida.- El Tribunal de lo
Contencioso Administrativo, antes de dictar resolucin, oir al Directorio del Estatuto del Funcionario.- La Contadura General de la
Nacin dar cuenta a la Asamblea General de las vacantes que no se hubieran previsto dentro del plazo de 270 das antes indicado.- Los
cargos administrativos correspondientes al ltimo grado del escalafn de cada item de los organismos mencionados, sern suprimidos
cuando se produzca su vacancia.- No estn comprendidas en las reglas anteriores las vacantes que se produzcan en los servicios
asistenciales y preventivos del Estado; en los Ministerios del Interior y de Defensa Nacional, con excepcin de las que corresponda al
personal administrativo, y las de la Direccin General de Aduanas, Direccin General de Impuestos Internos, Direccin General de
Impuestos Directos, Oficina de Recaudacin del Impuesto a las Ganancias Elevadas, Direccin General de Catastro y Administracin de
Inmuebles Nacionales, Contadura General de la Nacin y Servicios de Garantas de Alquileres, Fiscalas, Personal de Vigilancia de
Institutos Penales, Consejo del Nio, Obras Sanitarias de Estado, personal tcnico y docente de la Comisin Nacional de Educacin
Fsica, operarios de la Imprenta de la Administracin de Loteras y Caja de Jubilaciones y Pensiones de los Trabajadores Rurales
yDomsticos y de Pensiones a la Vejez.- El Poder Ejecutivo redistribuir los cargos vacantes en los organismos exceptuados, pudiendo
darles cualquier destino, con preferencia a satisfacer las necesidades de las oficinas o reparticiones del interior del pas, en una
proporcin no menor del treinta por ciento.-

119
Art. 347 de la Ley N 13318 de 28 de diciembre de 1964.-

administrativos, disponindose que:

"En las acciones de nulidad deducidas ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, a
peticin de parte interesada y oyendo a la administracin demandada, el Tribunal podr
disponer la suspensin transitoria, total o parcial, de la ejecucin del acto impugnado, si sta
fuera susceptible de causar un perjuicio grave o irreparable en caso de dictarse ulteriormente
un fallo anulatorio".-

Esta primera incursin en el tema, no provino del foro ni del pretorio, sino de la doctrina y la
legislacin
120
.-

Este primer rgimen general se caracteriza por:

a) admitir la introduccin de la excepcin una vez deducida la accin anulatoria, y en cualquier etapa
del juicio (quedando desprotegida la ejecucin del acto durante la tramitacin de la extensa va administrativa);

b) la ejecucin del acto impugnado deba ser susceptible de causar un perjuicio grave o irreparable;

c) la decisin de la demanda, la resuelve el rgano colegiado que entiende en la cuestin de fondo, lo
que no deja de tener sus inconvenientes prcticos.-
121

Analizando el rgimen instaurado por la referida norma, sealaba Cassinelli que la misma
mereca graves objeciones:

a) que consagraba una accin cautelar a cargo del TCA, no prevista en la Seccin XVII de la
Constitucin, y por lo mismo, claramente inconstitucional;

b) que vedaba la accin cautelar durante todo el lapso de duracin de la va administrativa
122
.-

Al respecto sealaba Giorgi, que a travs de dicha norma, "la voluntad legislativa ha esclarecido y
desarrollado la voluntad del constituyente manifestada en los artculos 309 y 310 de nuestra Ley Fundamental".-
123

Analizando la norma, el referido autor entendi que instauraba un instituto de amparo, de carcter
preventivo, contra la actuacin arbitraria y antijurdica de la Administracin; fundada en la necesidad de hacer
efectivos los derechos de la particulares, conciliando las prerrogativas del poder pblico, con las garantas de
los administrados
124
.-

En todo caso se entendi que el instituto constitua una limitacin al principio general de que los

120
V.: Horacio Cassinelli Muoz: Confrontacin entre los sistemas de lo contencioso administrativo en Alemania Federal y en
Uruguay, en RDJA, t. 66, p. 164.-

121
V.: Horacio Cassinelli Muoz: Derecho pblico, vol. II, p. 134, prr. 343.-

122
V.: Confrontacin entre los sistemas de lo contencioso administrativo en Alemania Federal y en Uruguay, en RDJA, t. 66, p.
165-166.-

123
Hctor Giorgi: La competencia del Tribunal de lo Contencioso Administrativo y su potestad de suspender la ejecucin de los
actos administrativos, en RFDCS, Ao XVII, N 2-3-4, p. 254.-

124
Es tambin la posicin del TCA, explicitada ampliamente en la S. N 889 de 10.10.94.-

recursos y acciones no suspenden la eficacia inmediata de los actos administrativos.-
125

En cuanto a otros posibles alcances de esta norma, -segn comentaba Real- supla, en las materias
de jurisdiccin del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, al recurso de amparo, garanta que reputaba
implcita en nuestro ordenamiento constitucional, conforme a los arts. 7 y 72 de la Carta Magna
126
.-

No obstante lo cual, la Ley N 13355, de 17 de agosto de 1965 (llamada de abreviacin de juicios), en
su art. 62 in fine, dispuso que las medidas cautelares decretadas por los jueces, no alcanzaran a las personas
jurdicas de Derecho pblico
127
; obstaculizando as, toda posible interpretacin jurisprudencial fundada en los
arts. 7 y 72 de la Constitucin.-

La solucin legal es notoriamente antinmica con lo dispuesto en los arts. 7 y 72 de la Constitucin;
resultando derogada por la posterior vigencia de la Constitucin de 1967, que reiter la frmula protectora
sealada.-

8.- SEGUNDO RGIMEN GENERAL DE SUSPENSIN DE LA EJECUCIN JURISDICCIONAL DEL
ACTO
128

Casi al final del perodo de facto, el Consejo de Estado, sancion el denominado Decreto Ley N
15524
129
, orgnico del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, estableciendo que:

"En las acciones deducidas ante dicho rgano, a peticin de parte interesada y previa vista por
el trmino de seis das a la persona jurdica estatal demandada, el Tribunal podr disponer la
suspensin transitoria, total o parcial, de la ejecucin del acto impugnado, si sta fuera
susceptible de causar un perjuicio grave, o de difcil reparacin, o irreparable, en caso de
dictarse ulteriormente un fallo anulatorio" (art. 30).-

El Decreto ley orgnico del TCA se caracteriza principalmente por:

a) poder ser interpuesta una vez deducida la accin anulatoria y en cualquier estado del juicio;

b) la ejecucin del acto debe ser susceptible de causar un perjuicio grave, o de difcil reparacin, o
irreparable.-

9.- RGIMEN LEGAL VIGENTE
130

125
V.: Hctor Giorgi, op. cit.-

126
Alberto Ramn Real: Aspectos administrativos y contenciosos de la situacin del Club de Golf, en RFDCS, Ao XVIII, N 3-4,
p. 712; y Los diversos sistemas de control poltico y administrativo del Estado, en RFDCS, Ao XXII, N 1-4, p. 332.-

127
Afirma con razn Cassinelli, que esa prohibicin constituye un evidente error jurdico, pues al querer evitarse el riesgo de
que el Juzgado se pusiera a administrar por va de las medidas cautelares, as como evitar la i nterferencia entre stas y la sentencia del
TCA; no se tuvo en cuenta que la medida cautelar, por definicin, es precautoria y provisional, y al dictarse la sentencia definitiva queda
sin efecto.- Adems, cuando la Administracin acta de hecho, la Ley N 13355 prohbe obtener una cautela en defensa del derecho
agredido.- V.: Horacio Cassinelli Muoz: Derecho pblico, vol. II, p. 149, prr. 373.-

128
Art. 30 del DL N 15524, de 9 de enero de 1984.-

129
Convalidado genricamente por la Ley N 15738 de 13 de marzo de 1985.-

130
Ley N 15869 de 22 de junio de 1987.-


El rgimen legal vigente, es el establecido por la Ley N 15869, en cuanto establece:

Art. 21.- El Tribunal de lo Contencioso Administrativo, a pedido de la parte actora, que deber
formularse con la demanda y previa sustanciacin con un traslado por seis das a la parte
demandada, podr decretar la suspensin transitoria, total o parcial, de la ejecucin del acto
impugnado, siempre que la misma fuere susceptible de irrogar a la parte actora daos graves,
cuyo alcance y entidad superen los que la suspensin pudiere ocasionar a la organizacin y
funcionamiento del rgano involucrado.-

La posibilidad de percibir la correspondiente indemnizacin no impedir que, atendidas las
circunstancias del caso, el Tribunal disponga la suspensin.-

Dicha suspensin tambin podr ser decretada por el Tribunal cuando, a su juicio, el acto
impugnado aparezca, inicialmente, como manifiestamente ilegal.-

La decisin del Tribunal, en este caso, no importar prejuzgamiento.-

Art. 31.- Decretada la suspensin el acto, sta mantendr su vigor desde la notificacin a la
parte demandada y hasta la conclusin del proceso, pero el Tribunal, a peticin de parte o de
oficio y en cualquier momento del trmite, podr, en atencin a las nuevas circunstancias,
dejarla sin efecto o modificarla.-

Si la parte demandada no evacua el traslado o hacindolo, omite el adecuado cumplimiento de
lo dispuesto en los artculos 63 y 64 del decreto ley 15524, podr decretarse la suspensin si
de las afirmaciones de la parte actora y de los elementos de juicio que sta hubiere
incorporado al efecto, surgen circunstancias que, a juicio del Tribunal, la hicieran pertinente,
sin perjuicio de la ratificacin de lo decidido, luego de incorporados los antecedentes
administrativos.-

En todos los casos el Tribunal deber decidir sobre la peticin de suspensin dentro del plazo
de treinta das de concluida la sustanciacin del incidente, suspendindose ese plazo durante
un mximo de sesenta das para el diligenciamiento de las probanzas que el Tribunal estime
necesarias y disponga por va de diligencias para mejor proveer.-

El rgimen vigente introduce las siguientes innovaciones:

a) la solicitud slo puede formularse junto con la demanda;

b) la suspensin procede cuando la ejecucin del acto fuere susceptible de irrogar a la parte actora
daos graves;

c) la posibilidad de percibir indemnizacin, no impide la suspensin;

d) la suspensin podr ser decretada de oficio;

e) se incluye expresamente la necesidad de que el acto impugnado aparezca, inicialmente, como
manifiestamente ilegal.-

V.- DOGMTICA DEL INSTITUTO

Fundando su opinin contraria a la existencia del instituto en estudio, seala Boquera Oliver que "si se

presume que el acto administrativo se dicta para satisfacer un fin pblico de acuerdo con la legalidad, no es
posible suspender su eficacia, pues dejara de satisfacerse temporalmente el fin pblico que lo justifica"
131
.-

Pero es por esa misma y sencilla razn, que slo un inters pblico superior al del acto mismo, puede
llegar a justificar la suspensin de la ejecucin del acto cuestionado: la defensa de los derechos y libertades de
los administrados.-

1.- CONCEPTO DE SUSPENSIN DE LA EJECUCIN DEL ACTO ADMINISTRATIVO

La ejecucin del acto administrativo puede cesar ya sea en forma definitiva, ya sea en forma temporal,
lo que importa un cierto estado de inercia de las situaciones jurdicas producidas por su emisin
132
.-

Tcnicamente, la suspensin de la ejecucin del acto administrativo constituye la anttesis de su
generalmente reconocida ejecutividad.-

La suspensin de la ejecucin no produce efectos sobre la validez, ni sobre la eficacia del acto, ni
posee una funcin repristinatoria del mismo; sino que suspende, ex nunc, la posibilidad de ejecutarlo
133
.-

El acto suspendido conserva su imperatividad, y la suspensin opera solamente sobre uno de los
contenidos de la eficacia: la ejecucin
134
.-

Procesalmente, la suspensin de la ejecucin del acto administrativo constituye una especie de
medida cautelar
135
, una de cuyas finalidades es impedir que resulte eficaz la decisin que ponga fin a la
impugnacin incoada, o impedir que el acto cuestionado, siga produciendo efectos daosos.-

Segn Calamandrei, el inters especfico que justifica la emanacin de cualquier medida cautelar, es el
que surge de la existencia de un peligro de dao jurdico, derivado del retardo de una providencia
jurisdiccional definitiva (periculum in mora)
136
.-

La suspensin de la ejecucin, constituye una necesaria excepcin al carcter ejecutivo de los actos

131
Continua afirmando el autor: "Los fines pblicos no pueden dejar de atenderse sin razn suficiente.-Si el acto administrativo
es jurdicamente regular, no existir razn para paralizar sus efectos y, si es ilegal, deber ser destruido o modificado.- Por eso la
Administracin, cuando le corresponde juzgarlo, no puede suspender su eficacia antes de declararlo ilegal; los Jueces, antes de juzgarlo,
tampoco pueden suspenderlo y despus de juzgarlo ya no existe razn para hacerlo, pues si lo consideran ilegal debern declararlo nulo,
anularlo o modificarlo y si lo estiman legal, debern confirmarlo".- V.: J. M0 Boquera Oliver: Suspensin del acto administrativo, en
Enciclopedia Jurdica Bsica, t. 4, p. 6437.-

132
A diferencia de la pendencia, la inercia se produce como consecuencia de un acto extrao y sucesivo a la especie que le
dio origen, y produce la temporal imposibilidad de desarrollar, total o parcialmente, sus efectos. - Durante la inercia, se mantiene la
posicin subjetiva, que ya no es operativa, en todo o en parte; aunque podr volver a serlo, automticamente cuando cese la causa
productora de la misma.- V.: Aldo M. Sandulli: Manuale di Diritto amministrativo, vol. 1, p. 145.-

133
V.: Aldo M. Sandulli: Manuale di Diritto amministrativo, vol. 11, p. 655.-

134
V.: Massimo Severo Giannini: Diritto amministrativo, vol. 21, p. 1035.- Por ejemplo -seala Giannini-si un acto que ha
extinguido un derecho, es suspendido, el efecto extintivo se produce, pero la situacin de hecho, es la que exista antes de la adopcin
del acto suspendido.-

135
V.: Massimo Severo Giannini: Diritto amministrativo, vol. 21, p. 1035.-

136
Piero Calamandrei: Introduccin al estudio sistemtico de las providencias cautelares, p. 40.- Segn este autor la tutela
cautelar permite hacer las cosas pronto y bien; entre hacer las cosas pronto, pero mal, y hacerlas bien, pero tarde, las medidas cautelares
tienden ante todo a hacerlas pronto, dejando el problema de justicia intrnseca a la sentencia definitiva.-

administrativos, en la medida que provoca la cesacin temporal y transitoria de la eficacia del acto.-

Como medida cautelar suspensiva, tiende a repartir equitativamente entre la Administracin y el
administrado, la carga de la sempiterna lentitud de los procedimientos administrativos y jurisdiccionales.-

Es una garanta de naturaleza preventiva
137
, pues supone la paralizacin transitoria de los efectos del
acto impugnado.-

Es una medida provisional que protege al administrado frente a posibles efectos irreversibles de la
normal ejecucin inmediata de los actos administrativos.-
138

2.- EXCEPCIONALIDAD DEL INSTITUTO

Generalmente, tanto en el derecho nacional como en el derecho comparado, las normas que regulan el
instituto de la suspensin de los efectos del acto administrativo, son de carcter excepcional y de interpretacin
estricta
139
.-

No obstante lo cual, tanto la Administracin como los Tribunales interpretan dicha excepcin, an ms
restrictivamente de lo que es, por naturaleza.-

As, se ha entendido por reiterada Jurisprudencia, que no procede acordar la suspensin de la
ejecucin del acto recurrido cuando los perjuicios que puedan derivarse de dicha ejecucin sean susceptibles
de ser valorados econmicamente, y ello so pretexto de la solvencia econmica de los Entes pblicos.-

Tratando de paliar esa situacin, la Ley espaola reguladora de la Jurisdiccin contencioso-
administrativa de 27 de diciembre de 1956, modificada por Ley de 17 de marzo de 1973, en su exposicin de
motivos seala que al juzgarse "sobre la procedencia de la suspensin se debe ponderar, ante todo, la medida
en que el inters pblico exija la ejecucin, para otorgar la suspensin, con mayor o menor amplitud, segn el
grado en que el inters pblico est en juego.-

Respecto de la dificultad de la reparacin, no cabe excluirla sin ms por la circunstancia de que el dao
o perjuicio que podra derivar de la ejecucin sea valorable econmicamente".-
140

Por otra parte, la posibilidad de l a reparacin, no debe medirse en trminos econmicos; bastando con
que la reparacin in natura sea imposible o difcil.-

3.- FUNDAMENTOS DE LA SUSPENSIN DE LA EJECUCIN DEL ACTO

1.- Como regla general -y salvo norma expresa en contrario- y en defensa del inters pblico
presupuesto en los actos administrativos, la interposicin de recursos administrativos o acciones
jurisdiccionales, no suspende la ejecucin del acto administrativo impugnado.-

Pero, cuando de la ejecucin del acto, puedan derivarse daos graves o irreparables, se permite al

137
Posicin sustentada por el TCA.- Ver S. N 506 de 24.4.95.-

138
ATS de 13 de junio de 1990 - Ar. 5096.-

139
V.: Hctor Giorgi: La competencia del TCA y su potestad de suspender la ejecucin de los actos administrativos, en RFDCS,
ao XVII, p. 261 y ss. - S. N 153 de 3.9.73.-

140
V.: Eduardo Garca de Enterra y Toms-Ramn Fernndez: Curso de Derecho administrativo, t. I, p. 544.-

recurrente solicitar incidentalmente la suspensin de su ejecucin.-

2.- La finalidad del instituto es evitar la produccin de nuevos efectos (ex nunc) perjudiciales,
emergentes de la ejecucin del acto impugnado, antes de permitir una ms adecuada ponderacin de los
presupuestos de hecho y de derecho que lo motivaron.-

3.- El pronunciamiento sobre la suspensin de la ejecucin del acto, supone una valoracin
comparativa entre dos bienes jurdicamente protegibles:

a) el necesario cumplimiento de la funcin pblica; y

b) la intangibilidad de los derechos y el patrimonio del interesado.-

4.- Se trata de una tpica medida de amparo
141
, cautelar y autnoma, tendiente a enervar los efectos
daosos de la ejecucin de un acto impugnado de nulidad; y poder efectivizar el derecho a no padecer o
soportar daos y, en su caso, a recibir la reparacin correspondiente
142
.-

5.- Se puede afirmar que la funcin de la suspensin de la ejecucin del acto es:

a) para unos, el mantenimiento del statu quo, hasta la emisin del acto conclusivo; y

b) para otros, la anticipada realizacin de los efectos conclusivos de la sentencia definitiva.-
143

6.- Es instituto de conciliacin y equilibrio entre el ejercicio del poder pblico y el goce de los
derechos individuales.-
144

7.- Puede disponerla, la autoridad administrativa que dict el acto, o una autoridad jurisdiccional
habilitada para ello.-

8.- La suspensin siempre posee carcter provisorio y cautelar, que sin entrar a prejuzgar sobre la
cuestin de fondo, pueda adoptarse en prevencin de los daos derivados de un ulterior fallo anulatorio
145
.-

A continuacin, deber dictarse el acto definitivo, retirando el acto suspendido, mediante: confirmacin
o derogacin de la suspensin.-

141
V.: Adolfo Gelsi Bidart: Contenido y eficacia de las providencias en el contencioso-administrativo de Uruguay, en Cuaderno
de Derecho procesal, N 1, p. 67 - Montevideo, 1973.-

142
En tal sentido el TCA ha sealado que la suspensin de la ejecucin de un acto administrativo supone, en sustancia, una
medida de seguridad o garanta para el administrado, dirigida a prevenir la causacin de un perjuicio grave o irreparable, para el caso
de que el juicio concluya en fallo anulatorio.- S. N 101 de 29.6.73.-

143
V.: Pietro Virga: Diritto amministrativo, t. 2, p. 368; quien sostiene que esta segunda posicin surgi como consecuencia de
la introduccin de medidas suspensivas propulsivas, y en particular con la suspensin de los actos negativos y de las suspensiones
condicionadas y a trmino; aunque en ningn caso -segn su opinin-, la suspensin puede importar obligaciones de hacer a cargo de la
Administracin.-

144
V.: Hctor Giorgi: La competencia del Tribunal de lo Contencioso Administrativo y su potestad de suspender la ejecucin
de los actos administrativos, en RFDCS, Ao XVII, N 2-3-4, p. 263.- Por otra parte, sostiene Marienhoff que la valoracin de los daos
respectivos, es materia circunstancial, que debe valorarse en cada caso particular .- V.: Tratado de Derecho administrativo, t. 1, p. 657 y
ss.- En tal sentido el TCA ha sostenido que debe resguardarse el equilibrio entre, por un lado las prerrogativas de la Administracin y, por
otro, las garantas de los individuos (S. N 625 de 8.5.95). -

145
S. N 101 de 29.6.73.-


9.- A veces la ley fija un trmino para dictar el acto definitivo que resuelve la suspensin.-

10.- Desde el punto de vista de los efectos, la suspensin trata de evitar la inefectividad temporal del
recurso interpuesto, respecto de la suspensin de la ejecucin el acto.-

11.- Desde el punto de vista de las consecuencias, la suspensin de la ejecucin trata de evitar la
posible sustitucin de la reparacin en especie, por el equivalente.-

En todo caso, el Tribunal competente deber apreciar, en qu medida el inters pblico exige la
impostergable ejecucin del acto encausado
146
.-

12.- Una lectura constitucionalizante de las normas sobre la suspensin de la ejecucin de los actos
administrativos, debe partir de la base inexorable que la Carta Magna, reconoce el derecho a la proteccin
en el goce de todos los derechos (arts. 7 y 72), y a la reparacin integral del dao (art. 10, 24, 312); y
que, si se prohbe causar dao al prjimo (neminen laedere), implcitamente debe impedirse en lo
posible la eminente (peligro) comisin de cualquier dao; o atenuarse el dao ya causado; o posponerse el
dao actual, posible o probable, causado por un acto sospechado de ilegitimidad.-

En consecuencia, con o sin normativa legal expresa, los Derechos Fundamentales gozan de una clara,
contiua, actual y necesaria proteccin internacional
147
y constitucional (art. 7 y 72), la que -adems- prev su
insoslayable e impostergable efectividad
148
(art. 332).-

13.- En consecuencia, puede afirmarse que la suspensin de la ejecucin del acto administrativo
encuentra sustento en nuestro derecho positivo, ya sea en la va genrica del amparo
149
, como en la va
especfica de la suspensin; que, en definitiva, constituye una especie del ms amplio gnero de garantas de
proteccin de los derechos.-

14.- Atento a la duracin del proceso contencioso-administrativo, el control sobre la ejecutividad de los
actos procesados, constituye un avance sobre el probable juzgamiento respecto al fondo del asunto.-
150

15.- La doctrina nacional -acorde con la doctrina universal en la materia- ha sostenido que el principio
de la no suspensin automtica de la eficacia del acto administrativo, por la interposicin de un recurso
administrativo o jurisdiccional, responde a la imperiosa necesidad de dar continuidad a la accin administrativa

146
Segn reza la exposicin de motivos de la Ley Espaola sobre la Contencioso administrativo de 1956.-

147
En el mbito internacional rigen al respecto, como normas generales, las siguientes: I) Declaracin Universal de Derechos
Humanos.-Art. 81.- II) Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos. - Art. 21.3.- III) Convencin Americana de Derechos Humanos. -
Art. 251.- IV) Convencin Europea de Derechos Humanos. - Art. 131.-

148
La vocacin de efectividad de los Derechos humanos se encuentra reconocida a nivel planetario, y constituye una de las
caractersticas inherentes a este tipo de derechos. - En el ordenamiento positivo nacional el art. 3321 de la Constitucin establece "Los
preceptos de la presente Constitucin que reconocen derechos a los individuos, as como los que atribuyen facultades e imponen deberes
a las autoridades pblicas, no dejarn de aplicarse por falta de la reglamentacin respectiva, sino que sta ser suplida, recurriendo a los
fundamentos de leyes anlogas, a los principios generales de derecho y a las doctrinas generalmente admitidas".- En el derecho
brasilero, para obtener un efecto parecido, se introdujo un recurso constitucional especfico, denominado mandato de injuncin.- V.:
Jos Da Silva Pacheco: O mandado de segurana e outras acoes constitucionais tpicas, p. 287 y ss. - San Pablo, 1991.-

149
Ver art. 71 de la Ley N 16011.- Giorgi sostiene que la suspensin supone un instituto de amparo de carcter preventivo,
con la actuacin arbitraria o antijurdica de la Administracin.- V.: La competencia del TCA y su potestad de suspender la ejecucin de
los actos administrativos, en RFDCS, ao XVII, p. 263.-

150
Auto de 31 de julio de 1992 (Ar. 6221). -

(C. art. 65 inc. 21); pero que el instituto de la suspensin de la ejecucin del acto "persigue conciliar las
prerrogativas del poder pblico, con las garantas de los administrados, y de equilibrar los sistemas colectivos,
representados por la Administracin, con los intereses y derechos individuales".-
151

4.- CONSTITUCIONALIDAD DE LA SUSPENSIN DEL ACTO

Durante cierto tiempo, en nuestro pas se discuti acerca de la admisibilidad de la suspensin de la
ejecucin del acto administrativo por la Constitucin uruguaya, mostrndose dividida la doctrina verncula que
se ocupara del tema.-

1.- Interpretando el art. 310 de la Constitucin
152
Sayagus Laso afirmaba que no cabe duda que
durante la tramitacin del juicio, el Tribunal no puede suspender provisoriamente la ejecucin del acto
impugnado; siendo discutible que la ley pudiera establecer esa facultad para los casos graves y susceptibles
de ocasionar perjuicios irreparables, tal como se permite en otros pases.-
153

2.- En idntico sentido, Giorgi, en su difundida tesis sobre "El contencioso administrativo de
anulacin", sealaba que conforme a lo dispuesto por el art. 310, inc. 11 de la Constitucin, el Tribunal de lo
Contencioso Administrativo carece de atribuciones para suspender los actos administrativos que se impugnan
en su sede, pues nicamente puede anularlos (total o parcialmente) o confirmarlos.-
154

3.- Para el Profesor Real, estrictamente la materia no se encuentra prevista en la Constitucin, que
slo permite confirmar o anular el acto, sin reformarlo; por lo que el legislador, en ejercicio de la competencia
interpretativa de la Carta (C. art. 85, num. 20), puede decidir si la facultad de suspender provisionalmente, como
medida cautelar, el acto administrativo recurrido, es compatible con la competencia constitucional del Tribunal
de lo Contencioso Administrativo.-
155

4.- El Profesor Cassinelli Muoz, sostiene que la accin cautelar de suspensin de la ejecucin del
acto:

a) no est prevista en la Seccin XVII de la Constitucin;

b) no se funda en la ilegitimidad del acto impugnado, sino en la gravedad o irreparabilidad del dao;

c) no pide la anulacin del acto, sino la suspensin de su ejecucin;

d) no es una accin definitiva, sino una accin cautelar
156
.-

151
Hctor Giorgi: El Contencioso administrativo de anulacin, p. 139; y Sobre la suspensin de ejecucin del acto impugnado
ante el TCA, en RDP, N 7, p. 157.-.-

152
El inc. 11 del art. 310 de la Constitucin establece: El Tribunal se limitar a apreciar el acto en s mismo, confirmndolo o
anulndolo, sin reformarlo.-

153
V.: Enrique Sayagus Laso: Tratado de Derecho administrativo, t. II, p. 599.-

154
V.: Hctor Giorgi: El contencioso administrativo de anulacin, p. 58 y 59.-

155
V.: Alberto Ramn Real: La accin de amparo en l a jurisprudencia argentina y ante el derecho uruguayo, en RFDCS, Ao
XIV, N 1, p. 141.

156
V.: H.Cassinelli Muoz: Confrontacin entre los sistema de lo contencioso administrativo en Alemania Federal y en
Uruguay, en RDJA, t. 66, p. 165-166.-

Por lo que, ante la falta de una norma constitucional expresa que le otorgue al TCA potestad para
suspender la ejecucin del acto, sostiene que la solucin correcta sera que la demanda de suspensin de la
ejecucin del acto, como medio de proteccin en el goce de los derechos fundamentales, debera presentarse
ante el Poder Judicial, fundndose en el derogado COT, art. 132, ordinal 71.-
157

5.- Por nuestra parte, sin desconocer lo discutible del tema, consideramos que:

a) La Constitucin slo se refiere al contenido de la sentencia definitiva del TCA, pero nada dice -en
forma expresa- respecto de las providencias cautelares o urgentes.-

b) Para resolver este tema previamente debe contestarse la cuestin de si la adopcin de medidas
cautelares de los derechos, requiere texto expreso, o si, slo mediante norma en contrario se podran
considerar desplazadas del ordenamiento jurdico.-

c) Salvo texto expreso en contrario- toda competencia jurisdiccional comprende la adopcin de medidas
cautelares destinadas a asegurar el resultado del proceso
158
.-

d) Existe una preferencia universal por la proteccin de los Derechos humanos, en forma rpida y
efectiva, establecida ampliamente en los instrumentos internacionales que regulan la materia, y los arts. 7, 72 y
332 de la Constitucin.-

e) Esa competencia debe pertenecer al sistema orgnico encargado de resolver sobre el fondo de
asunto (anulacin del acto).-

En consecuencia, la suspensin de la ejecucin del acto administrativo que causa agravio -as como
otras medidas cautelares-, con o sin previa impugnacin o accionamiento, constituye uno de los recursos
efectivos instaurados por los instrumentos internacionales de proteccin de los Derechos humanos,
incorporables automticamente a nuestro derecho positivo, en plena coherencia y desarrollo con el rgimen
constitucional vigente.-

5.- NATURALEZA SUSTANCIAL Y PROCESAL DE LA SUSPENSIN JURISDICCIONAL DE LA
EJECUCIN DEL ACTO IMPUGNADO

A) Naturaleza sustancial

Se trata de un instituto de excepcin que puede llegar a limitar la presuncin de legalidad que beneficia
a los actos administrativos.-
159

Supone un medio de amparo, de carcter preventivo, contra la actuacin arbitraria o antijurdica de la
Administracin; y una excepcin al principio segn el cual los recursos y acciones nosuspenden l a eficacia de

157
El art. 132, N 7 del COT, estableca: Los Jueces incurren en responsabilidad en los siguientes casos: 71) Si no amparasen,
pudiendo, a los individuos cuyos derechos sean violados o amenazados, y sin esperar requisicin de parte, desde que tengan
conocimiento oficial del hecho.- V.: Horacio Cassinelli Muoz: Derecho pblico, vol. II, p. 134, prr. 343.- Seala Cassinelli que no es
necesaria una modificacin legislativa, ya que la jurisprudencia, fundndose en el art. 7 de la Constitucin, puede juzgar que la
prohibicin del inciso final del art. 62 de la ley 13355 qued derogada al reiterarse, en el ltimo texto constitucional plebiscitado, la
consagracin expresa del derecho a ser protegido en el goce de los derechos fundamentales. - V.: Confrontacin entre los sistemas de lo
contencioso administrativo en Alemania Federal y en Uruguay, en RDJA, t. 66, p. 166.-

158
Conf. Aldo M. Sandulli: Manuale di Diritto amministativo, vol. 21, p. 1292.-Pietro Virga: Il provvedimento amministrativo, p.
326.- En el caso, parece procedente, adems, aplicar el principio de que quien puede lo ms, puede lo menos. -

159
S. N 468 de 29.12.86 - S. N 469 de 29.12.86 - S. N 331 de 22.9.86.-

tales actos.-
160

Constituye una medida de seguridad o de garanta, un instituto de amparo de carcter preventivo,
dirigido a prevenir la causacin de un perjuicio grave, de difcil reparacin o irreparable, en el caso de dictar un
ulterior fallo anulatorio.-
161

Segn Giorgi, la suspensin tiene su raz en la necesidad de tornar efectivos los derechos de los
particulares, muchas veces lesionados de manera irreparable cuando llega tardamente el pronunciamiento
jurisdiccional.-
162

La suspensin de la ejecucin del acto, constituye:

a) una garanta;

b) un instituto de amparo;

c) una medida preventiva contra las actuaciones arbitrarias o antijurdicas de la Administracin, que
no implica pronunciamiento sobre el fondo del asunto;

d) una medida que excepciona al principio segn el cual los recursos o acciones no suspenden la
eficacia del acto impugnado; y

e) un cercenamiento a la presuncin de legalidad que beneficia a los actos administrativos.-

Es un instituto de funcin tuitiva que habilita a otorgar proteccin preventiva jurisdiccional, en caso de
dao que pueda sufrir el administrado, cuyo alcance supere los que la suspensin pudiera ocasionar a la
organizacin y funcionamiento del rgano involucrado.-
163

B) Naturaleza procesal

La doctrina procesalista comparada, se encuentra dividida entre quienes sostienen la naturaleza de
proceso cautelar de la suspensin de la ejecucin del acto (Guasp, Prieto Castro, Fairen, Chiovenda, Carnelutti,
Liebman) y quienes niegan tal calificacin (Calamandrei, Alcal Zamora).-

No obstante, doctrina ms reciente considera necesaria la adopcin de un sistema de tutela
anticipatoria, que comprendera tres tipos diversos de procedimientos:

a) el procedimiento de tutela sumaria no cautelar;

b) el procedimiento de tutela interina; y

160
V.: Hctor Giorgi: La competencia del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, en RFDCS, t. XVII, p. 261 y ss. - S. N 2 y
3 de 4.2.87 - S. N 78 de 22.4.87 - S. N 95 de 4.5.87 - S. N 98 de 6.5.87 - S. N 176 29.6.87 - S. N 182, 184, 185, 186 y 187 de
29.6.87 - S. N 90 de 2.3.88 - S. N 336 de 29.6.88 - S. N 376 de 1.8.88 - S. N 628 de 31.10.88.-

161
S. N 387 de 27.9.89 - S. N 402 de 16.10.89 -

162
V.: Hctor Giorgi: La competencia del TCA, en RFDCS, t. XVII, p. 263

163
S. N 57 de 28.12.67 - S. N 889 de 10.10.94 - S. N 506 de 24.4.95 - S. N 1303 de 30.9.92 - S. N 709 de 28.8.95 - S. N
53 de 13.2.95 -

c) el procedimiento cautelar propiamente dicho.-
164

En nuestro pas pacficamente se admite, tanto por parte de la doctrina, como por parte de la
jurisprudencia, que se trata de un incidente de naturaleza cautelar.-

6.- DIFERENCIAS CON OTROS INSTITUTOS

A) Con la anulacin

La anulacin es mucho ms que la suspensin de los efectos del acto, pues posee efectos retroactivos
(ex tunc).-

La anulacin es definitiva; mientras que la suspensin es provisional.-

La suspensin es una media cautelar; la anulacin ese dirige al fondo del asunto, y destruye la voluntad
de la Administracin.-

La anulacin es una decisin jurisdiccional de contenido constitutivo y de efecto definitivo; la
suspensin es una medida cautelar, de efectos transitorios.-

La suspensin es contingente y excepcional
165
; la anulacin -cuando corresponde- constituye el normal
resultado del proceso contencioso-administrativo.-
166

B) Con la desaplicacin

Si bien existen notorias semejanzas, debe distinguirse la suspensin de la ejecucin del acto, de su
inaplicabilidad.-

Mientras que la suspensin es transitoria y cautelar; la desaplicacin
167
es permanente y definitiva.-

164
Convencin Nacional de procesalistas italianos, Bari, 1985.-
165
V.: Hctor Giorgi: El contencioso administrativo de anulacin, p. 38.-

166
Hctor Giorgi: El contencioso administrativo de anulacin, p. 38.-

167
La desaplicacin constituye una facultad procesal del juez ordinario, en cuanto le permite sentenciar sin tener en cuenta los
actos administrativos ilegtimos. -V.: Pietro Virga: Diritto amministrativo, t. 2, p. 246.-


7.- CARACTERES DE LA SUSPENSIN JURISDICCIONAL

Las medidas cautelares constituyen micro procedimientos especiales, incoados para encarar ciertas
situaciones de peligro o de urgencia; y se les considera provisionales, cautelares o de conservacin, porque son
dictadas antes de finalizar el proceso principal; permitiendo que, sin resolver sobre el fondo del asunto, se
proteja al accionante respecto de daos graves y actuales, provocados por la ejecucin del acto impugnado.-

Calificada como medida cautelar por excelencia, la suspensin de la ejecucin del acto administrativo,
poseera los caracteres propios de este instituto procesal.-

a) Es un procedimiento contradictorio

Parte de la doctrina ha negado naturaleza jurisdiccional a la sentencia que otorga o deniega la
suspensin de la ejecucin del acto:

a) Pues la sentencia no aplica una norma de derecho, sino que constituye el ejercicio de un poder
discrecional (Rocco, Lucifredi, Berio, Aliota).-

b) Porque no dirime una controversia atinente al contraste entre norma y comportamiento, ya que la
ejecutividad del acto, independientemente de su validez, deriva de la ley misma.-

A tales objeciones se contest respectivamente, que:

a) La discrecionalidad, es usual en no pocas decisiones jurisdiccionales.-

b) La decisin siempre est fundada en la valoracin de la probabilidad de contraste entre el
comportamiento de la Administracin al dictar el acto y las normas jurdicas; por lo que la decisin posee un
carcter anticipada y provisoriamente sancionatorio (Paleologo).-

Contrariando lo que normalmente sera un procedimiento cautelar, se procede a or previamente a la
Administracin.-

La accesoriedad al juicio principal y la naturaleza incidental, le atribuyen el mismo carcter que al
proceso principal al que accede.-
168

En nuestro pas, el TCA ha sostenido que la suspensin de la ejecucin del acto administrativo
impugnado supone la formalizacin de un incidente, con procedimiento contradictorio, que debe culminar en el
fallo correspondiente, que admite el recurso de reposicin
169
.-

b) Debe constituir un procedimiento relativamente rpido, sencillo y efectivo

En teora, la suspensin de la ejecucin del acto justiciado ante la jurisdiccin contencioso
administrativa es un tpico procedimiento de amparo de derechos, de carcter breve y urgente
170
, sencillo y
efectivo, tendiente a paralizar los efectos daosos de un acto impugnado en sede administrativa y
jurisdiccional.-

168
Vincenzo Caianiello: Lineamenti del processo amministrativo, p. 426 y 427.-

169
S. N 123 y 124 de 28.8.72.-

170
V.: Carmen Chinchilla Marn: La tutela, op. cit. p. 36 y 37.-


En la prctica, lamentablemente el procedimiento lleva un tiempo que no es el ideal para los medios de
amparo de los derechos lesionados.-

c) Es un procedimiento incidental, instrumental o accesorio

El procedimiento de suspensin se inserta en el proceso de anulacin del acto, como incidente del
mismo; presuponiendo que el proceso principal se encuentra regularmente instaurado.-
171

La suspensin de la ejecucin del acto administrativo es una medida instrumental
172
, en tanto que no
constituye un fin en si misma, sino un medio para obtener un resultado presuntamente igual al del proceso
principal.-

Se ha afirmado que el incidente de suspensin es autnomo (proceso dentro del proceso), porque
constituye una accin de conservacin distinta de la accin de impugnacin, dado que paraliza
temporariamente los efectos lesivos del acto y tiene una causa petendi diferente (posibilidad de daos
graves)
173
.-

Pero ello no supone la iniciacin de un procedimiento i ndependiente, sino que est ligado e integra un
proceso de impugnacin del acto, a iniciarse o ya iniciado (en los ordenamientos que as lo aceptan)
174
.-

La autonoma entre el proceso principal y el procedimiento cautelar supone, en ambos casos, la
independencia del examen de los presupuestos procesales.-

Por otro lado, la finalidad perseguida es la de retrotraer la situacin, al estado que se encontraba antes
de comenzar la ejecucin del acto impugnado.-

d) Es un procedimiento preventivo y asegurativo

Asegura la eficacia de una probable sentencia definitiva; y previene el dao que la ejecucin del acto
genere durante la duracin del proceso.-

e) Es un procedimiento temporal

La suspensin jurisdiccional del acto sometido anulacin, dura hasta que se dicte la sentencia definitiva
de confirmacin del acto, o mientras no se revoque la suspensin.-

f) Es un procedimiento provisional y cautelar

Como procedimiento de carcter provisional
175
y subordinado al principal, su eficacia perdura hasta la

171
V.: Pietro Virga: Il provvedimento amministrativo, p. 327.-
172
V.: Adolfo Gelsi Bidart: Contenido y eficacia de las providencias en el contencioso-administrativo de Uruguay, en Cuaderno
de Derecho procesal, N 1, p. 67 y ss. -

173
V.: Guglielmo Roehrssen: La Justicia Administrativa en Italia, p. 161 y ss. -

174

175
Seala Giorgi que la suspensin es una medida de orden cautelar que no destruye la manifestacin de voluntad
administrativa, sino que la enerva en sus efectos, provisoriamente; a diferencia de la anulacin que es un procedimiento jurisdiccional de
contenido constitutivo y de efecto definitivo.- V.: El Contencioso, op. cit. p. 38.- Como su eficacia est subordinada a la decisin de

conclusin del juicio al que accede
176
; y puede ser revisable en cualquier momento antes de dictarse la
sentencia definitiva, y como consecuencia de sta.-

Siendo un pronunciamiento rebus sic stantibus
177
, es modificable durante el transcurso del juicio
principal; y ello, a pesar de la injustificable prohibicin verncula del planteamiento fuera de la demanda
178
.-

A diferencia de lo que ocurre con el acto transitorio, cuando el acto provisional desaparece, se borran
retroactivamente (ex tunc) sus efectos
179
.-

Es un procedimiento cautelar
180
en cuanto garante la eficacia del proceso definitivo, asegurando -
mediante la evitacin de futuros daos- que la situacin de hecho quede de forma de poder adecuarse a la
situacin jurdica emanada de la decisin de la accin principal.-
181

La suspensin tiende a conservar incambiada, hasta el trmino del proceso contencioso-administrativo,
la situacin de hecho y de derecho preexistente a la emisin del acto impugnado
182
.-

g) Es un procedimiento precario

El objeto de esta especie de medida cautelar, no es garantizar la efectividad de la decisin final, sino
asegurar el resultado de una probable sentencia definitiva.-

Sus efectos duran hasta la emisin de la sentencia que decide la causa principal; pero podran
desaparecer antes, cuando por cualquier causa, cesen los efectos del acto en cuestin
183
.-

h) Es un procedimiento excepcional

Salvo casos excepcionales, la impugnacin jurisdiccional de los actos administrativos carece de efecto
suspensivo.-

La facultad de suspender la ejecucin de un acto administrativo, supone una excepcin al principio

mrito sobre la demanda principal, cesa con la decisin definitiva del proceso.- V.: Pietro Virga: Il provvedimento amministrativo, p.
327.-

176
V.: Giovanni Salemi: La giustizia amministrativa, p. 260.-
177
En consecuencia, tanto la Administracin, como los contrainteresados pueden solicitar la revocacin de la suspensin, por
advenimiento de hechos posteriores que puedan cambiar las bases de la providencia suspensoria.-V.: Guido Landi - Giuseppe Potenza:
Manuale di diritto amministrativo, p. 900.-

178

179
Conf.: Horacio Cassinelli Muoz: Efectos de la suspensin de la ejecucin del acto administrativo -Conferencia indita.-

180
Segn algunos autores, como consecuencia de la naturaleza cautelar de la suspensin: a) no requiere necesariamente el
examen preventivo de las cuestiones prejudiciales; b) no constituye juzgamiento implcito sobre el fondo; c) no es susceptible de
impugnacin por revocacin o por defecto de jurisdiccin.- V.: Pietro Virga: Il provvedimento amministrativo, p. 327 y 328.-

181
V.: Giovanni Salemi: La giustizia amministrativa, p. 259.-

182
V.: Pietro Virga: Il provvedimento amministrativo, p. 327.-

183

segn el cual los recursos no suspenden la eficacia de los actos impugnados
184
.-

Por tratarse de un instituto de excepcin, el legislador lo disciplin como potestad del TCA
185
.-

Para poder obtener la suspensin jurisdiccional de la ejecucin del acto recurrido, es necesario recurrir
a un procedimiento reglado y restrictivo, sometido a requisitos rigurosos; cuya aplicacin -en no pocos casos-,
llega a frustrar la viabilidad del instituto.-

i) Requiere necesariamente un fallo del TCA

En todo caso el Tribunal debe expedirse sobre la peticin de suspensin de la ejecucin del acto:
admitindola total o parcialmente, o rechazndola.-

8.- SUJETOS DEL IMPULSO PROCESAL

a) Peticin de parte

En principio, se encuentran legitimados para incoar el incidente quienes poseen legitimacin procesal
en la accin de nulidad.-

El incidente de la suspensin de la ejecucin del acto administrativo, puede ser instaurado por el titular
de un derecho o de un inters directo, personal y legtimo.-

La falta de legitimacin procesal en el accionamiento anulatorio, enerva la legitimacin para solicitar la
suspensin.-
186

En consecuencia, al carecer el actor de legitimacin en el proceso principal, carece de legitimacin
tambin en el proceso accesorio de suspensin de la ejecucin del acto impugnado.-

b) De oficio

En nuestro pas como en muchos otros la solucin legislativa y jurisprudencial es que esta medida
especial, tambin puede ser solicitada de oficio, cuando a juicio del TCA el acto impugnado aparezca
inicialmente, como manifiestamente ilegal; situacin que comprende tanto los actos contrarios a una regla de
derecho, como los dictados con desviacin de poder.-
187

Se ha planteado la inconstitucionalidad de la solucin legislativa.-
188

184
V.: Hctor Giorgi: La competencia del TCA y su potestad de suspender la ejecucin de los actos administrativos, en RFDCS,
t. XVII, p. 261 y ss. - S. N 123 y 124 de 28.8.72.-

185
S. N 123 y 124 de 28.8.72.-

186
S. N 237 de 10.3.93.- La decisin de inici ar una accin reivindicatoria contra el actual poseedor, no lesiona un derecho
subjetivo o un inters directo, personal y legtimo, pues la iniciacin de un procedimiento jurisdiccional, en s mismo, no perjudica a
nadie.-

187
S. N 387 de 18.11.87.- Contra: Ricardo Bengoa Villamil: Anlisis de la Ley N 15869, p. 31.-

188
V.: Eduardo Esteva: Modificaciones al Decreto-Ley orgnico del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, anticipo, p. 20.-

La solucin de la cuestin planteada pasa por la consideracin del tema tratado ut supra respecto
a si en los textos constitucionales se encuentra considerada o no, la suspensin de la ejecucin del acto
administrativo impugnado.-

c) Conformidad de partes

En ciertos casos, actor y demandado se han presentado ante el TCA solicitando -de mutuo acuerdo- la
suspensin de la ejecucin del acto procesado, habindose accedido a lo peticionado
189
.-

No obstante se ha sealado con razn que, tratndose de una materia de orden pblico, el TCA tiene el
deber de controlar la existencia de los presupuestos de admisibilidad del ejercicio de la potestad jurisdiccional;
por lo que la admisin por parte de la Administracin, de los hechos denunciados por el accionante, no eximen
al cuerpo, de analizar el acogimiento del petitorio, de acuerdo a los extremos constitucionales y legales
aplicables
190
.-

9.- HIPTESIS DE SUSPENSIN JURISDICCIONAL DE LA EJECUCIN DE UN ACTO
ADMINISTRATIVO EN LA JURISDICCIN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA

Ms de treinta aos de jurisprudencia del TCA en la materia, implican un importante campo de
reflexiones en torno a la temtica que nos ocupa.-

A) IRROGACION DE DAOS GRAVES A LA PARTE ACTORA.- "FAIRE GRIEF"

Al aceptarse y consolidarse la tesis de que la suspensin de la ejecucin slo procede en aqullos
casos en que, del cumplimiento del acto puedan derivarse daos calificados por su imposible o difcil
reparacin, el resultado efectivo de la prctica jurisprudencial, ha sido:

1) la existencia de escassimos casos de suspensin del acto;

2) la ineficacia del procedimiento, al resolverse cuando ya se han producido parte importante o an la
totalidad de los efectos del acto.-
En tales casos, estamos ante una especie de enjuiciamiento histrico
191
, tendiente a verificar la
legalidad de un acto administrativo totalmente consumado.-
192

En esta materia la evolucin normativa uruguaya tuvo altibajos notorios, pasando sucesivamente
por diversas etapas, caracterizadas por exigirse:

a) la existencia de perjuicio grave o irreparable (Ley N 13318);

b) la existencia de perjuicio grave o de difcil reparacin o irreparable (DL N 15524);

189
S. N 125 de 20.9.68 y S. N 49 de 24.6.68.-

190
V.: Horacio Cassinelli Muoz: Suspensin jurisdiccional del acto administrativo pronunciada de conformidad de partes, en
RDJA, t. 67, p. 240 y ss. -

191
V.: Eduardo Garca de Enterra y Toms-Ramn Fernndez: Curso de Derecho administrativo, t. II, p. 543 y ss. -

192
Al respecto, en el derecho comparado hispanoamericano existen soluciones diversas; exigindose: que el dao sea de
reparacin imposible (antigua legislacin espaola); o de reparacin difcil (ley espaola de 1956 y ley de Costa Ri ca); que se trate de
evitar perjuicios notoriamente graves (Panam); que la suspensin no afecte el inters pblico, el orden pblico o el inters social
(Mxico). -V.: Jess Gonzlez Prez: Derecho procesal administrativo hispanoamericano, p. 256 y ss. - Bogot, 1985.-


c) la existencia de daos graves.-

Todo lo cual se reflej claramente en la jurisprudencia del TCA correspondiente a los diversos perodos
considerados.-

En general el TCA ha entendido que la suspensin de la ejecucin del acto procede cuando exista el
peligro de irrogar a la parte actora
193
, un dao material grave, inminente, irreparable o difcilmente reparable.-

En ciertas oportunidades el TCA ha sostenido que la locucin "perjuicio grave o irreparable", est
condicionada a su difcil o imposible reparacin en caso de dictarse un fallo anulatorio
194
.-

En otras sentencias, el pretorio ha sostenido que los daos morales, en principio, quedaran
suficientemente resarcidos, si correspondiere, al emitirse el fallo final
195
; situacin no discriminada por la
legislacin.-

a) No obstante, en numerosos casos el TCA ha rechazado las pretensiones suspensivas,
sosteniendo que eran de aqullas cuya ejecucin en la eventualidad de dictarse un fallo anulatorio, no es
susceptible de causar perjuicios graves o irreparables al solicitante -mayores a los que se le causara a la
Administracin, con la suspensin de la ejecucin del acto impugnado (teora del balance)-, pudiendo ser
econmicamente reparables por la Administracin, en caso de recaer sentencia anulatoria; como por ejemplo:

la postergacin en la carrera administrativa
196
;

el pase a situacin de retiro militar
197
;

la adscripcin a la Cancillera de un funcionario diplomtico que aduca gravsimos perjuicios de
orden profesional, familiar y econmicos
198
;

la extensin de los beneficios establecidos en favor de personas no videntes, para viajar
gratuitamente en los transportes colectivos de pasajeros, ya que el libre trnsito impedira acreditar
fehacientemente el total de los viajes realizados, haciendo difcil el clculo del perjuicio sufrido
199
;

el mero dao econmico es siempre susceptible de reparacin; por lo que no puede ser fundante de

193
En el derecho comparado, la suspensin procede tambin cuando el peligro de dao recae sobre la Administracin.- V.:
Enrico Guicciardi: La giustizia amministrativa, p. 243.-

194
S. N 14 de 2.6.65 - S. N 123 y 124 de 28.8.72 - S. N 120, 121, 122, 123, 124, 125 y 126 de 9.4.86.-S. N 136 de 14.4.86
- S. N 265 de 23.7.86.-

195
S. N 153 de 3.9.73.-

196
S. N 25 de 15.5.67 - S. N 51 de 26.6.68 - S. N 119 de 17.5.71 - S. N 291 de 26.5.71.-

197
S. N 40 de 4.9.67.-

198
S. N 46 de 1.10.67.-

199
S. N 34 de 30.8.67.-

la suspensin
200
;

la denegacin de la solicitud de una institucin privada de inters pblico de que se la declare
exonerada del pago de todos los impuestos nacionales (L. 12804, art. 387), atento a la grave situacin
financiera que implica el cumplimiento del acto
201
;

la suspensin de la revocacin de lc designacin del compareciente, atento al dao patrimonial que
le causa
202
;

la suspensin de la revocacin de la designacin como Jefe, atento al grave perjuicio que l e causa
203
;

la fijacin del precio mximo de venta al pblico de un medicamento, que obliga a una
comercializacin a un precio inferior al 50% a los costos probados
204
;

la designacin del representante de un Instituto Pblico, para integrar el Directorio de la Persona
Pblica no Estatal
205
;

la intimacin a la empresa compareciente de la renovacin de su planilla de trabajo, efectuando
ajustes de categoras en su personal, que implicar la expedicin de ttulos ejecutivos que importarn varias
decenas de embargos
206
;

la publicacin de laudos que posibilitan la obligatoriedad y exigibilidad judicial de tarifas salariales
que no pueden pagarse
207
,

la irreparabilidad de los perjuicios en materia de mritos funcionales, por la no designacin interina
en un cargo de Director suplente
208
;

la resolucin por la que se confieren funciones de abogado a cuatro funcionarios del Ente
209
;

la fijacin de la contribucin mensual de un estudio de Abogado
210
;

200
En sentencias recientes -y por lo mismo al amparo del rgimen jurdico en vigor- TCA ha sostenido reiteradamente que los
daos de carcter econmico, al ser siempre susceptibles de reparacin por la Administracin, no constituyen base adecuada para
acceder a una solicitud de suspensin de la ejecucin del acto impugnado.- S. N 639 de 10.5.95 - S. N 872 de 16.8.93 - S. N 721 de
30.8.95 - S. N 640 de 10.5.95.-

201
S. N 13 de 6.5.68.-

202
S. N 75 de 19.8.68.-

203
S. N 79 de 21.8.68.-

204
S. N 80 de 21.8.68.-

205
S. N 106 de 12.9.68.-

206
S. N 7 de 27.3.68.-

207
S. N 8 de 27.33.68.-

208
S. N 9 de 27.3.68.-

209
S. N 104 de 12.9.68.-


la resolucin por la que se prescindi de los servicios del actor, dictada al trmino de un perodo de
prueba en base al informe de que los servicios no seran necesarios
211
;

la circular del BCU que estableci que las Casas de Cambio deban depositar en calidad de garanta
cierta suma de dinero, en el trmino de 10 das, bajo pena de quedar automticamente cancelada la
autorizacin de funcionamiento
212
;

la revocacin de la cesin de uso de un parque municipal(Club de Golf), fijando un plazo para
desocuparlo y trasladar las instalaciones existentes
213
.-

la cesanta de un funcionario
214
;

la afectacin de un predio para explotacin minera, teniendo en cuenta que la servidumbre afecta
menos del 10% del bien, que no existen ms mejoras que los alambrados; que los planes de mejoras de la
actora, no han tenido principio de ejecucin; que el predio es de inters minero y la actividad minera es de
inters nacional
215
;

la suspensin del acto de destitucin de funcionario pblico, fundada en motivos de carcter
econmico, por ser siempre susceptible de reparacin por la Administracin
216
;

la resolucin de suspensin por seis meses sin goce de sueldo
217
;

la devolucin de las retenciones de haberes correspondientes a la retencin de la cuota gremial
218
;

el descuento de haberes de pasividad, en base a norma habilitante, pues los perjuicios de carcter
econmico son susceptibles de reparacin
219
;

las designaciones realizadas en el escalafn tcnico-profesional
220
;

210
S. N 78 de 21.8.68.-

211
S. N 140 de 27.9.68.-

212
S. N 147 de 2.10.68.-

213
S. N 57 de 28.12.67.- V.: A. R Real: Aspectos administrativos y contenciosos de la situacin del Club de Golf, en RFDCS,
ao XVIII, N 3-4, p. 705 y ss. -

214
S. N 114 de 9.6.69 - S. N 344 de 9.8.71 - S. N 313 de 2.6.71.-

215
S. N 303 de 22.3.95.-

216
S. N 639 de 10.5.95 - S. 506 de 24.4.95.-

217
S. N 115 de 9.6.69.-

218
S. N 92 de 19.5.69.-

219
S. N 721 de 30.8.95.-

220
S. N 156 de 1.9.69.-

la resolucin por la que se determina que la actora adeuda cierta suma en relacin con la
adjudicacin de una licitacin
221
;

la resolucin Ministerial por la que se intim a la compareciente el pago del descanso intermedio de
media hora complementaria del efectivamente gozado por los trabajadores ocupados en trabajos nocturnos en
rgimen de horario continuo, por cierto perodo
222
;

la resolucin del PE por la que se dispuso la afiliacin de la actora a una Caja paraestatal y una
liquidacin de aportes que correspondera pagar
223
;

la concesin de lnea de transporte de pasajeros, pues son mayores los perjuicios que pueden
causarse a la demandada, respecto de la prestacin del servicio pblico respectivo
224
;

la resolucin por la que se dispuso la intervencin de cantidad de litros de vino de las bodegas de la
compareciente
225
;

la oposicin al derecho al ascenso del funcionario
226
;

la resolucin por la que se prrroga la autorizacin para continuar desempeando tareas por el
trmino de 90 das, para continuar con el trmite jubilatorio
227
;

la resolucin por la que se declara cesantes a varios actores
228
;

la resolucin Municipal por la que se declar ruinosa la finca que alquilan los actores, intimndose
su inmediata demolicin
229
;

- cuando la paralizacin o cierre del comercio que la ejecucin del acto impondra, es un hecho incierto
o eventual, que no aparece en autos como notorio o probado
230
;

la resolucin Municipal por la que se resolvi la demolicin de construcciones levantadas bajo
apercibimiento de clausura
231
;

221
S. N 12 de 26.2.69.-

222
S. N 179 de 8.10.69 - S. N 60 de 24.4.70 - S. N 49 de 30.3.70 - S. N 59 de 17.3.71.-

223
S. N 97 de 19.5.69.-

224
S. N 439 de 6.6.94.-

225
S. N 117 de 9.6.69 - S. N 397 de 22.11.71.-

226
S. N 48 de 29.4.69.-

227
S. N 49 de 29.4.69.-

228
S. N 139 de 4.8.69.-

229
S. N 169 de 15.9.69.-

230
S. N 24 de 5.3.69.-

231
S. N 193 de 3.12.69.-


la resolucin del PE por la que se imputa al fondo "Premio Estmulo" los costos u honorarios
profesionales devengados por la prestacin de los servicios tcnicos que los curiales de la DGI realicen en
aplicacin de la Ley 12804, art. 378, que son abonados por los contribuyentes morosos o defraudadores
232
;

el decreto Departamental por el que con la apariencia de una tasa, se establece un verdadero
impuesto a las ventas
233
;

la resolucin por la que se declara que un partido poltico constituye una asociacin ilcita
234
;

la resolucin del BROU por la que declar vacante el cargo del accionante por abandono del
mismo
235
;

la resolucin por la que se limita el lugar de residencia del refugiado a cierta zona del pas
236
;

la resolucin del PE por la que se revocan resoluciones de organismos paraestatales confirmatorias
de despidos efectuados en diversas empresas y se sustituyeron por suspensin temporaria de los
trabajadores
237
;

la resolucin Ministerial por la que se intima a la compareciente el pago de licencias al personal
integrante del servicio de watchman de la Prefectura del Puerto de Montevideo
238
;

la resolucin del BSE por la que se dispuso el pasaje del actor a prestar servicios en Casa Central,
apartndolo de su cargo de portero en un edificio de propiedad del Banco
239
;

la resolucin de Subsistencias por la que se dispone, por falsa declaracin de existencia de nafta, la
confiscacin del producto que fuera intervenido en una estacin de servicio, autorizando su venta a los precios
vigentes en el lugar y la formulacin de denuncia penal
240
;

la resolucin del PE por la que se sustituyen los despidos decretados por la empresa
compareciente, por una suspensin
241
;

232
S. N 219 de 11.9.70.-

233
S. N 249 de 2.12.70.-

234
S. N 50 de 30.3.70.-

235
S. N 48 de 30.2.70.-

236
S. N 89 de 11.5.70.-

237
S. N 250 de 2.12.70.-

238
S. N 248 de 11.11.70.-

239
S. N 85 de 2.4.71.-

240
S. N 36 de 3.3.71.-

241
S. N 84 de 2.4.71.-

la sancin disciplinaria de seis meses de suspensin sin goce de sueldo
242
;

la imposicin de una multa a la empresa compareciente
243
;

la eliminacin del actor del registro de afiliados al organismo previsional
244
;

la declaracin de caducidad del permiso precario y revocable otorgado a la empresa de transporte
colectivo de pasajeros del actor
245
;

- la intimacin a la empresa actora de regularizar el pago de salarios a los trabajadores destajistas que
emplea
246
;

el traslado de la actora de Seccin Escribana Autorizante a Gerencia de Sucursales y Agencias
247
;

la intimacin a una agencia noticiosa que el redactor responsable debe ser ciudadano uruguayo
248
;

la intervencin de un Banco privado y traba de embargo genrico sobre los bienes particulares de
sus Directores
249
;

la intimacin a la actora del pago a los vendedores del 1% sobre las cobranzas percibidas, como
integrante del salario
250
;

el quedar en situacin de interina la actora, en relacin al cargo que actualmente desempea, no
puede determinar situaciones irreversibles o perjuicios que, y en la eventualidad de una sentencia que lo anule,
no puedan ser satisfactoriamente reparados
251
.-

b) Asimismo el TCA ha rechazado numerosas solicitudes, por no aparecer prima facie,
manifiestamente ilegal:

habiendo tenido a la vista las actuaciones administrativas agregadas al principal, no se advierte
prima facie que el acto aparezca como manifiestamente ilegal
252
;

242
S. N 332 de 23.6.71.-

243
S. N 333 de 23.6.71.-

244
S. N 78 de 26.6.72.-

245
S. N 1 de 9.2.72.-

246
S. N 190 de 22.11.72.-

247
S. N 48 de 22.5.72.-

248
S. N 150 de 2.10.72.-

249
S. N 151 y 152 de 4.10.72 - S. N 163 de 18.10.72.-

250
S. N 208 de 13.12.72.-

251
S. N 434 de 8.12.86.-

252
S. N 1258 de 6.12.93.-


por no considerar que la multa impuesta al curial, aparezca como manifiestamente ilegal, o por no
tener dinero para pagarla
253
;

por no considerar que la destitucin del funcionario aparezca como manifiestamente ilegal
254
.-

c) En otras oportunidades, el TCA ha decretado la suspensin de la ejecucin del acto
impugnado:

el acto dictado por una Intendencia, que revoca la autorizacin concedida al extinto cnyuge de la
actora, por el Consejo Local Autnomo, para construir y utilizar en un predio municipal y por veinte aos, un
edificio destinado a oficinas comerciales y de informacin turstica
255
;

confrontados los perjuicios que se soportaran por las partes, se llega a la conclusin que
efectivamente, seran mayores los que se causaran a la parte actora en comparacin a aqullos que pudieran
irrogrsele a la Administracin, en virtud de la ejecucin del acto administrativo procesado
256
;

la irreversibilidad de determinada situacin laboral, habilita a decretar la suspensin de la ejecucin
del acto lesivo
257
;

el reintegro al BPS de los haberes presuntamente mal percibidos por el actor, le causara un dao
grave cuyo alcance y entidad superaran los que se le ocasionaran al Organismo demandado con la
suspensin de la ejecucin del acto
258
;

varios de los efectos perjudiciales (por ejemplo: prdida de la clientela) son de consecuencias
irreparables y difcilmente indemnizables de manera satisfactoria, por cuanto ni es fcil repristinar situaciones
de mercado, ni acordar indemnizaciones que cubran realmente posibilidades econmicas cercenadas por la
clausura
259
;

la clausura de establecimiento por razones de salubridad, entendiendo que los aspectos de carcter
econmico son susceptibles de reparacin
260
.-

En esta materia, la doctrina ha sealado que la suspensin de la ejecucin del acto debera acordarse
no slo cuando la ejecucin del acto comporte alteraciones del estado de las cosas (demoliciones,
construcciones, corte de plantaciones, etc.) que tornen imposible la repristinacin al estado originario, sino

253
S. N 1077 de 18.10.93.-

254
S. N 506 de 24.4.95.-

255
S. N 119 de 23.8.72.-

256
S. N 68 de 6.3.89 - S. N 354 de 24.7.89 - S. N 375 de 6.9.89.-

257
S. N 363 de 24.7.89.-

258
S. N 382 de 27.9.89.-

259
S. N 410 de 17.11.86.-

260
S. N 872 de 16.8.93.-

cuando la reparacin del inters ofendido, an posible, sera fuertemente oneroso para la Administracin
261
.-

Para que se pueda dar curso a la peticin de amparo suspensorio, se requiere la demostracin
sumaria de que la ejecucin del acto impugnado, puede provocar perjuicios en el administrado.-

En tal sentido, el TCA ha sostenido que el cumplimiento previo de lo requerido por la Administracin -
pago de la multa impuesta- consolida la situacin, pues el pago que se pretenda impedir, hace perder la razn
de ser a la peticin de suspensin del acto por inexistencia de perjuicio futuro.-
262

Por otra parte, tanto para ser impugnables en la jurisdiccin anulatoria, como para que pueda
considerarse la posible suspensin de la ejecucin, es necesario que el acto administrativo sea susceptible de
causar agravio o perjuicio, en sentido jurdico y no en sentido material, atento a que slo se encuentra
legitimado para accionar, el titular de un derecho o de un inters directo, personal y legtimo (Constitucin, art.
309, inc. 31).-
263

La ausencia de perjuicio impide la solicitud de suspensin, porque con anterioridad, no se pudo
entablar la accin.-
264

El TCA ha sostenido -a nuestro juicio, sin razn- que los perjuicios de orden meramente patrimonial,
que pueden ser reparados por la Administracin -como la imposicin de una multa-, no motivan la suspensin
de la ejecucin del acto, por mayor que fuere su entidad o gravedad.-
265

Asimismo, sostuvo que el perjuicio alegado debe estar fundado
266
y probado (in re ipsa), o debe
probarse
267
.-

En relacin con el dao a que puede estar sometido el peticionante, el TCA ha sostenido que no basta
con enunciar hechos o posibilidades capaces de constituir una situacin de verdadera dificultad o imposibilidad
reparatoria o de extrema gravedad del perjuicio; sino que dichas pautas deben resultar acreditadas, ya sea
porque in re ipsa surja la evidencia de una situacin como la requerida, ya sea porque se aporten elementos
fehacientes prima facie, demostrativos de futuras consecuencias irreparables o de tan difcil reparacin.-
268

Al respecto, debern aportarse elementos de juicio concretos, que permitan evaluar los daos y aplicar
el criterio comparativo.-

Por ltimo, cabe recordar -siguiendo a Giorgi- que cuando la restitutio in integrum es imposible, es

261
V.: Enrico Giucciardi: La giustizia amministrativa, p. 243, nota 4.-

262
S. N 553 de 3.10.88.-

263
Conf.: Hctor Giorgi: El Contencioso Administrativo de Anulacin, p. 157.-

264
S. N 432/92 de 11.5.92.-

265
S. N 6 de 17.3.65 - S. N 123 y 124 de 28.8.72 - S. N 30 de 23.2.87 - S. N 98 de 6.5.87 - S. N 103 de 11.5.87 - S. N
118 de 20.5.87 - S. N 107 de 7.3.88 - S. N 527 de 28.9.88 - S. N 275 de 15.6.88 - S. N 658 de 9.11.88 - S. N 91 de 2.3.89.- S. N
125 de 5.4.89 - S. N 380 de 27.9.89 -

266
S. N 76 y 77 de 26.6.72.-

267
El TCA ha rechazado la solicitud de suspensin, atento a que en autos no se han justifi cado los extremos exigidos por la
ley.- S. N 42 de 11.10.67 - S. N 324 de 8.9.86.-

268
S. N 324 de 8.9.86.-

legtimo paralizar la accin administrativa de manera preventiva, por el empleo del denominado sursis
d'excution
269
.-

B) CUYO ALCANCE Y ENTIDAD SUPEREN LOS QUE LA SUSPENSIN PUDIERE OCACIONAR A
LA ORGANIZACIN Y FUNCIONAMIENTO DEL ORGANO INVOLUCRADO.- Teora del balance.-

Segn el TCA, el texto legal exige la realizacin de un balance entre los perjuicios que la ejecucin o
la suspensin del acto pudieren causar, en orden a los intereses de las partes.-
270

En este rubro la jurisprudencia del TCA se debati en torno a una casustica variada, en la que
predomina la posicin conservadora, en el sentido de exigir la existencia de una ecuacin cuasi matemtica
entre los daos comparables.-

En tal sentido, pueden destacarse las siguientes fundamentaciones:

a) Con la ejecucin del acto deben producirse situaciones irreversibles o susceptibles de generar
perjuicios, que en su momento no puedan ser debidamente resarcidos.-
271

b) El balance entre los perjuicios causados por la ejecucin y los causados por la suspensin del acto
constituye el elemento central, fundamental y habilitante para la concesin de un beneficio de naturaleza
excepcional, y de cumplimiento estricto en cuanto a sus condicionantes.-
272

c) No siempre es necesario que el dao sea irreparable; a los efectos de la suspensin es suficiente
que el dao derivado de la ejecucin, sea manifiestamente mayor que el derivado de la suspensin.-
273

Como seala Cassagne, se debe determinar en base a la proporcionalidad en cuanto al exceso entre el
dao emergente de la ejecucin y el emergente de la suspensin; debindose descartar el concepto de dao
irreparable, por cuanto la axiomtica solvencia del Estado, anulara la procedencia del instituto.-

d) Dicha valoracin es materia circunstancial, determinable caso por caso.-
274

e) Debe encontrarse un equilibrio entre las prerrogativas de la Administracin y las garantas
individuales; manifestado en un dao provocado al administrado, que sea mayor que el irrogado a la
Administracin, en caso de decretarse la suspensin de la ejecucin del acto.-
275

269
S. N 57 de 28.12.67.- H. Giorgi: Potestad de suspender la ejecucin de los actos administrativos, en RFDCS, t. XVII, p. 265-
266.-

270
S. N 375 de 6.8.89 - S. N 241 de 19.8.87.- S. N 390 de 23.11.87 - S. N 2 de 3.2.89 - S. N 92 de 15.3.89 - S. N 128 de
5.4.89 - S. N 13 de 12.2.90 - S. N 175 de 23.4.90 - S. N 213 y 218 de 30.4.90 - S. N 221, 227 y 238 de 2.5.90 - S. N 241 de 7.5.90 -
S. N 280 de 21.5.90 - S. N 306 y 308 de 13.6.90 - S.N 359, 366 y 367 de 30.7.90 - S. N 413 de 15.8.90 -S. N 425 de 22.8.90 - S.
N 505 de 26.9.90 - S. N 537 de 10.10.90 - S. N 542 de 15.10.90 - S. N 569 de 24.10.90 - S. N 583 de 31.10.90 - S. N 592 de
9.11.90 - S. N 616 de 19.11.90 - S. N 617 de 21.11.90 - S. N 638 de 23.11.90 - S. N 664 de 23.11.90.- S. N 68 de 6.3.89 -

271
S. N 566 de 5.10.88.-

272
S. N 569 y 570 de 10.10.88.-

273
S. N 92 de 15.3.89 - S. N 124 y 125 de 5.4.89 - S. N 354 de 24.7.89 - S. N 402 de 16.1.89 - S. N 411 de 25.10.89 -

274
V.: Miguel H. Marienhoff: Tratado de Derecho administrativo, t. I. p. 657 y ss. -

275
S. N 303 de 22.3.95 - S. N 1138 de 12.12.94 - S. N 439 de 6.6.94 -


f) El Estado posee aptitud bastante para cubrir cualquier eventual reclamacin reparatoria patrimonial,
para el supuesto de producirse el dao.-
276

g) La devolucin de sumas percibidas por los funcionarios constituye un dao mayor que el padecido
por la Administracin reclamante.-
277

h) No puede causar dao irreparable un acto de concurso, ya cumplido y ejecutado.-
278

i) Los perjuicios que se pueden irrogar con la suspensin de la jubilacin del actor, superan los que la
suspensin pueda ocasionar a la organizacin y funcionamiento del BPS.-
279

j) La suspensin del pago de haberes jubilatorios causa perjuicios mayores a los que se irrogaran a la
Administracin con la suspensin del mismo.-
280

k) El pago de una multa considerable constituye un dao superior al que debera soportar la
Administracin sancionadora.-
281

l) Los daos emergentes del cese del pase en comisin, no son superiores a los que puede causarse a
la Administracin.-
282

C) LA POSIBILIDAD DE RECIBIR LA INDEMNIZACIN NO OBSTA A LA DECISIN DE
SUSPENDER LA EJECUCIN DEL ACTO.-

Al respecto el art. 2, inc. 21 de la Ley N 15869 establece que:

"La posibilidad de percibir la correspondiente indemnizacin, no impedir que, atendidas las
circunstancias del caso, el Tribunal disponga la suspensin".-

La innovacin legal supone un avance beneficioso en favor de la admisin de la suspensin -y por lo
mismo-, debe ser bienvenida, pues impide que el TCA pueda rechazar solicitudes, fundado en que la
Administracin siempre podra hacer frente a la reparacin econmica.-

10.- MODALIDADES DE LA SUSPENSIN

A) SUSPENSIN AUTOMTICA O DISCRECIONAL

En el derecho comparado, al margen de la posicin tradicional, existe una corriente legislativa que

276
S. N. 655 de 10.5.95.-

277
S. N 52 de 11.3.91.-

278
S. N 1245 de 1.12.93.-

279
S. N 179 de 23.3.94.-

280
S. N 362 de 5.4.95 -

281
S. N 1196 de 15.11.93.-

282
S. N 488 de 24.5.93.-

introduce la suspensin automtica de la ejecucin del acto impugnado, en especial, cuando imponga una
sancin pecuniaria; cuyo objeto es la proteccin de los derechos fundamentales (p. e.: Espaa).-

La suspensin automtica supone la existencia de normas expresas que establecen ese efecto ante la
presentacin de los recursos administrativos o de la accin de nulidad en su caso.-

La suspensin discrecional supone la atribucin expresa o implcita -o an la no prohibicin- de
suspender la ejecucin del acto, tanto a la Administracin, como a la Jurisdiccin.-

B) SUSPENSIN LEGISLATIVA, ADMINISTRATIVA O JURISDICCIONAL

1.- La legislacin puede disponer, de manera abstracta, la suspensin de la ejecucin de todos, de
algunos o de ningn acto administrativo.-

Pero como por ley no pueden dictarse actos administrativos, y como la suspensin de un acto
administrativo es tpico ejercicio de funcin administrativa, debe concluirse que por ley no puede suspenderse la
ejecucin de un acto administrativo concreto, sino de una categora abstracta de actos.-
283

2.- Salvo norma expresa en contrario, por principio general, la Administracin que dicta el acto, puede
suspender su ejecucin, por decisin propia o a solicitud de parte.-

Pero cuando la autoridad que dict el acto se encuentra sometida a jerarqua o a tutela administrativa,
la suspensin de la ejecucin del acto recurrido tambin puede ser dispuesta por el rgano de alzada.-
284

3.- En cuanto a la suspensin jurisdiccional de la ejecucin, puede basarse en previsiones expresas
o implcitas.-

La suspensin jurisdiccional puede darse tanto ante la Justicia ordinaria, como ante la Justicia
administrativa.-

a) Por la justicia ordinaria

Se ha sostenido con razn que el Poder Judicial tiene atribucin para entender en las acciones
cautelares tendientes a la proteccin de los derechos fundamentales, inclusive contra la Administracin, aunque
para acogerlas sea menester disponer la suspensin provisional de la ejecucin de los actos administrativos;
toda vez que la Jurisdiccin ordinaria, puede desaplicar, sin procedimiento especial, cualquier acto
administrativo contrario a la Constitucin o a las leyes
285
.-

b) Por la justicia administrativa

Es la solucin corrientemente admitida en el derecho comparado y -desde hace aos- en el derecho
nacional.-

C) RESPECTO AL ALCANCE DE LA SUSPENSIN

283
V.: Nstor Luis Montezanti : Suspensin del acto administrativo, p. 55 y ss. -

284
V.: J.M0 Boquera Oliver: Suspensin del acto administrativo, op. cit..-

285
V.: Horacio Cassinelli Muoz: Suspensin cautelar de la ejecucin del acto mientras se tramita la via administrativa, en
RDJA, t. 66, p. 253.-


En cuanto, al alcance, la suspensin de la ejecucin del acto puede ser parcial o total.-

a) Suspensin Parcial

El TCA ha sostenido que, as como procede la anulacin parcial de un acto, cabe asimismo la
suspensin parcial.-

En tal sentido, cabe suspender la ejecucin de determinados aspectos del acto impugnado,
mantenindose los restantes que no causen agravio.-
286

As, en una sentencia sostuvo que la exigencia del BPS de reintegro de haberes indebidamente
cobrados, causara un dao grave, cuyo alcance y entidad superaran los que se le ocasionaran al Organismo
demandado con la suspensin de la ejecucin del acto.-
287

b) Suspensin total

Procede la suspensin total de la ejecucin del acto impugnado o a impugnar, toda vez que no alcance
la suspensin parcial, para enervar los efectos lesivos del mismo.-

11.- PRESUPUESTOS DE LA SUSPENSIN JURISDICCIONAL

La sentencia que resuelve el incidente posee carcter provisorio, y su eficacia se agota con la emisin
de un pronunciamiento del Tribunal en la instancia, o mediante la sentencia confirmatoria que culmine el
accionamiento anulatorio.-

Dicha sentencia se funda en una sumaria deliberacin sobre dos presupuestos bsicos e inseparables:

a) Fumus bonis juris

Prima facie, el recurso debe ser proponible y fundado, con un mnimo de credibilidad; y el acto
cuestionado debe estar teido de ilegalidad manifiesta.-

Dicho requisito fue recogido expresamente por el art. 2, inc. 21 de la Ley N 15869, al establecer que:

"Dicha suspensin tambin podr ser decretada por el Tribunal cuando, a su juicio, el acto
impugnado aparezca, inicialmente, como manifiestamente ilegal".-

La ilegalidad exigida es la que emerge de la contrastacin del acto impugnado con la totalidad del
ordenamiento jurdico superior, incluida la Constitucin
288
.-

286
S. N 382 de 27.9.89.- S. N 387 de 27.9.89 - S. N 1196 de 15.11.93.-

287
S. N 382 de 27.9.89 -

288
En la hiptesis debe estarse a lo establecido por la doctrina administrativista, respecto al concepto y alcance del
denominado principio de legalidad del ejercicio de la funcin administrativa.- Al respecto seala Virga que el trmino "ley" debe
entenderse en sentido lato, comprensivo no slo de la ley en sentido formal, sino tambin de la ley en sentido material; y que la
Administracin est sometida a la ley en cuanto al ejercicio del poder, a la autoridad que lo ejerce y al contenido del acto emitido.- V.:
Pietro Virga: Diritto amministrativo, t. 1, p. 8 y 9.- Respecto del principio de legalidad: Fois: Legalit (principio di) en EdD; A. Levi:
Legittimit (dir. amm.) en EdD; Merz: Osservazioni sul principio di legalit, en RTDP, 1976, p. 1355.-


Segn el TCA, debe distinguirse entre ilegalidad manifiesta y aparente.-

La ilegalidad que lleva a la suspensin, es la ilegalidad manifiesta, es decir, la que surge en forma
evidente del propio acto
289
.-

Lo manifiestamente ilegal -segn afirma Gelsi Bidart- alude a lo indudable, a lo que todos pueden
advertir; se trata de un resultado de conocimiento al que se llega espontneamente, sin requerir cargos y
especficos razonamientos; que aparece sin tropiezos, sin alternativas para todo el que conoce el ordenamiento
jurdico.-
290

Cuando la ilegalidad invocada no aflora a la superficie del conflicto, ni se exterioriza con claridad y
contundencia, no corresponde escudriarla, sino concluir que no se configura la nota de "manifiesta".-

Pero el acto de manifiesta o aparente legalidad, no debe ser suspendido, so pena de incurrirse en
violacin del principio de separacin de poderes.-
291

292

Existe manifiesta ilegalidad cuando se invade la competencia de otra persona pblica; como por
ejemplo cuando un decreto deroga normas presupuestales de rango legal.-
293

La calidad de manifiesto alude a lo indudable, a lo que todos pueden advertir; un resultado de
conocimiento al que se llega espontneamente, sin requerir cargos y especficos razonamientos; que aparece
sin tropiezos, sin alternativas, para todo el que conoce el orden jurdico
294
; evidencia que cuando la ilegalidad
invocada no aflora a la superficie del conflicto, ni se exterioriza con claridad y contundencia, no corresponde
escudriarla de la forma que debe hacerse regularmente, sino por el contrario, concluir que no se configura sin
duda esa nota de "manifiesta".-

En tal sentido ensea Marienhoff que as como al acto administrativo portador de una "ilegalidad
manifiesta" corresponde suspenderlo, del mismo modo, el acto administrativo de "manifiesta o aparente
legalidad", no debe ser suspendido en sus efectos; materia sta en que el rgano jurisdiccional debe proceder
con harta cautela o prudencia, so pena de incurrir en una vi olacin del principio constitucional de separacin de
poderes estatales".-
295

296

Va de suyo, que no procede la suspensin del acto cuando, prima facie, no aparece configurada su

289
S. N 1098 de 28.11.94.-

290
V.: Adolfo Gelsi Bidart: Publicaciones de la Presidencia de la Repblica, p. 44 - Montevideo, 1989.-

291
V.: Miguel H. Marienhoff: Tratado de Derecho administrativo, t. I, p. 657 y ss. -

292
S. N 38, 39, 41, 42 de 22.2.88 - S. N 74, 78, 79, 84 de 29.2.88 - S. N 87, 90, 91 y 118 de 9.3.88 - S. N 336 de 29.6.88 -
S. N 376 de 1.8.88 - S. N 628 de 31.10.88 - S. N 658, 660, 661, de 9.11.88 - S. N 669 de 14.11.88 - S. N 679 de 16.11.88 - S. N
727 de 7.12.88 - S. N 732 de 12.12.88.-

293
S. N 1432 de 23.12.92.-

294
Conf.: Adolfo Gelsi Bidart: en Publicaciones de la Presidencia de la Repblica - Montevideo, 1989, p. 44.-

295
Conf.: Miguel H. Marienhoff: Tratado de Derecho administrativo, t. I, p. 657 y ss. -

296
S. N 1098 de 28.11.94 -

manifiesta ilegalidad.-
297

Por ltimo, cabe afirmar, que el TCA ya no podr sostener que prescinde de la ilegalidad que inficiona
al acto, pues ello constituye tema a considerar junto con el fondo del asunto, al dictarse la sentencia
definitiva
298
.-

b) Periculum in mora (o periculum rei)

El acto impugnado debe ser susceptible de acarrear un dao grave (considerable o no fcilmente
reparable)
299
.-

La reparabilidad del dao emerge de la comparacin entre el sacrificio que se impone a la
Administracin suspendiendo el acto; y el sacrificio que se le impone al administrado, ejecutando el acto
impugnado.-
300

La ley uruguaya establece dos criterios determinantes de la procedencia de la medida cautelar:

a) el dao; y

b) la ilegalidad.-

En esta materia, citando a Marienhoff, el TCA ha sostenido que ambos supuestos pueden funcionar
conjunta o separadamente, como en el caso en que el acto sea legal, pero cause perjuicios.-
301

302

En cuanto a las situaciones susceptibles de suspender la ejecucin del acto procesado, ha
sostenido que:

a) los efectos perjudiciales (p.e.: la prdida de clientela) provenientes de la ejecucin del acto (clausura
del establecimiento), deben ser incuestionables, irreparables y difcilmente indemnizables (en cuanto no resulte
fcil repristinar situaciones de mercado) y producir prueba in re ipsa
303
;

b) el quedar en situacin de interino, no constituye una situacin irreversible o susceptible de causar

297
S. N 1258 de 6.12.93 - S. N 721 de 30.8.95.-

298
S. N 6 de 5.2.86.-

299
El art. 122.1.2 de la LJCA espaola admite la solicitud de suspensin en caso de que la ejecucin pudiese ocasionar
perjuicios de reparacin imposible o difcil.-

300
La Ley espaola exige que el rgano administrativo competente para resolver el recurso administrativo ordinario, pondere,
en trminos suficientemente razonados, el perjuicio que la suspensin causara al inters pblico o a terceros, y el perjuicio que se causa
al recurrente como consecuencia de la eficacia inmediata del acto recurrido.-V.: Eladio Escusol Barra - Jorge Rodrguez-Zapata Prez:
Derecho procesal espaol - Madrid, 1995, p.229.-

301
V.: Miguel H. Marienhoff: Tratado de Derecho administrativo, t. I, p. 657 y ss. -

302
Esta ltima hiptesis parece imposible, habida cuenta de que slo son procesables ante la justicia Contencioso-
administrativa, los actos definitivos cumplidos por la Administracin, contrarios a una regla de derecho o dictados con desviacin de
poder (C. art. 309). -

303
S. N 37 de 12.4.72 - S. N 68 de 12.6.72 - S. N 111 y 112 de 7.8.72 - S. N 132 de 6.9.72 - S. N 190 de 22.11.72 - S. N
410 de 17.11.86 - S. N 721 de 30.8.95.-

perjuicios irreparables.-
304

Por otra parte el TCA ha sostenido que es necesario demostrar la inmediatez del perjuicio que lleva a
solicitar la suspensin de la ejecucin del acto impugnado; y procede respecto de la ejecucin del acto, pero no
respecto de otras consecuencias ajenas a la misma.-
305

La consecuencia daosa debe derivar directamente de la ejecucin o cumplimiento del acto.-
306

En consecuencia, no procede la suspensin, si la consecuencia daosa (retiro de la autorizacin para
funcionar como Casa de Cambio), no deriva de la ejecucin del acto impugnado (necesidad de constitucin de
garanta, dentro de los 10 das contados desde la autorizacin para funcionar), sino de la negativa a cumplir ese
acto.-

En ese caso, el perjuicio no resulta de la ejecucin del acto impugnado, sino de una actitud adoptada
por el administrado, al negarse a realizar el depsito en garanta.-
307

Segn Korzeniak
308
, el Tribunal no constata la existencia o inexistencia de un perjuicio derivado
inmediatamente de la ejecucin del acto, sino que prev la posibilidad de uno u otro de los extremos de esa
alternativa.-

c) Agotamiento previo de la va administrativa

El accionamiento ante el TCA est condicionado al agotamiento previo de la va administrativa; tal como
surge de la exigencia constitucional respecto a que la accin de nulidad slo podr ejercitarse una vez agotada
la va administrativa (C. art. 319), mediante la interposicin y sustanciacin de los recursos correspondientes
(C. art. 317), transformndose el acto originario en acto administrativo definitivo (C. art. 309).-

Corresponde plantear si el incidente de suspensin tambin requiere el agotamiento previo de la va
administrativa.-

El TCA ha sostenido apoyndose en la opinin del Dr. A. R. Real
309
que es requisito para la
pretensin de suspensin de la ejecucin del acto, el agotamiento previo de la va administrativa
310
.-

No obstante, se ha postulado la solucin contraria, sobre la base de que la imposicin de una larga
espera, violara el derecho a ser protegido continuamente en el goce de los derechos y bienes (C. arts. 7, 72 y

304
S. N 434 de 8.12.86 - S. N 38, 39, 41, 42 de 22.2.88 - S. N 74, 78, 79, 84 de 29.2.88 - S. N 87, 90, 91 y 118 de 9.3.88 -
S. N 336 de 29.6.88 - S. N 376 de 1.8.88 - S. N 628 de 31.10.88 - S. N 658, 660, 661, de 9 11.88 - S. N 669 de 14.11.88 - S. N 679
de 16.11.88 - S. N 727 de 7.12.88 - S. N 732 de 12.12.88.-

305
S. N 137 de 24.2.92 -

306
Segn el TCA, ello surga claramente de la utilizacin del vocablo "esta" -incluido en el art. 347 de la Ley N 13318-, con
clara referencia a la ejecucin del acto.-

307
S. N 147 de 11.10.68.-

308
V.: Jos Korzeniak Fuks: La inmediatez del perjuicio como requisito de la suspensin cautelar del acto impugnado, en
RDJA, t. 66, p. 127 y ss. -

309
V.: Alberto Ramn Real: Reformas recientes al Derecho administrativo uruguayo, en RFDCS, t. XVII, N 2, 3 y 4, p. 215.-

310
S. N 42 de 11.10.67.-

332)
311
.-

d) Actos que requieran ejecucin

Segn seala la doctrina, la ejecucin del acto administrativo, se extiende durante todo el tiempo que
media entre su vigencia y la produccin de la totalidad de sus efectos.-
312

Por lo mismo, slo son susceptibles de habilitar la suspensin de la ejecucin, aqullos actos que
requieren o pueden admitir algn tipo de ejecucin.-

Consecuentemente, la jurisprudencia administrativa considera a la ejecucin completa del acto, como
un lmite de la suspensin
313
.-

12.- ACTOS SUSCEPTIBLES DE SUSPENSIN

Por regla general, no todos los actos administrativos impugnables, son susceptibles de suspensin de
su ejecucin en va jurisdiccional.-

Asimismo, se ha sostenido que slo procede la suspensin del acto impugnado y no de otro que no lo
hubiere sido.-
314

Al respecto el TCA ha sentenciado que de acuerdo a lo establecido en el art. 21 de la Ley N 15869,
para accederse a la solicitud de suspensin del acto enjuiciado, ste debe poseer una operatividad inmediata.-
315

Asimismo, carece de efectos prcticos, y no amerita decretar la suspensin, cuando el acto enjuiciado,
de hecho, ya se encuentra suspendido
316
.-

En materia de actos susceptibles de suspensin, en el derecho comparado se ha sealado
que:

A) No son susceptibles de suspensin los actos impugnados completamente agotados, esto es,
aqullos que hubieren cumplido todos sus efectos; pues las providencias que resuelven los incidentes, no
podran remover los efectos ya producidos, sino slo los efectos futuros
317
.-

Por lo mismo, no pueden ser objeto de suspensin los actos sometidos a la jurisdiccin contencioso

311
V.: Isaac Abulafia: Contencioso Administrativo, p. 12-13.-

312
V.: Constancio Levrero Bocage: Suspensin de la ejecucin del acto administrativo y agotamiento de sus efectos, en RDJA,
t. 69, p. 236 y ss. -

313
V.: Eugenio Cannada-Bartoli: Sospenzione dell'efficacia dell'atto amministrativo, en NDI, p. 937.-

314
S. N 49 de 22.5.72 - S. N 189 de 9.11.72 - S. N 937 de 10.8.92 -

315
S. 368 de 6.9.89.- S. 50 de 22.2.89 - En otras oportunidades el TCA ha sostenido que el acto debe poseer operatividad y ser
manifiestamente ilegtimo (S. 134 de 5.6.91 y S. 1114 de 7.9.92). -

316
S. N 68 de 12.6.72.-

317

anulatoria, revocados por la propia Administracin
318
, o ya suspendidos.-

Va de suyo que la existencia de aspectos incumplidos del acto, constituye un presupuesto de hecho,
necesario de la solicitud de suspensin, ya sea en va administrativa, como en va jurisdiccional.-

En principio corresponde concluir que, en estas hiptesis, no cabe entrar a la consideracin de la
solicitud de suspensin de la ejecucin, por ausencia de uno de los presupuestos de hecho del
peticionamiento.-
319

En definitiva, cuando el acto impugnado ha cumplido todos sus efectos, carece de objeto no slo la
solicitud accesoria de suspensin de su ejecucin, sino tambin la accin anulatoria.-
320

321

No obstante, aunque se hubiere dado inicio a la ejecucin, igualmente podra solicitarse la suspensin:

a) cuando slo hubo una ejecucin parcial, por la parte no ejecutada;

b) cuando se trate de actos de tracto sucesivo o continuado
322
, interrumpindose la ejecucin de los
actos todava no cumplidos.-

B) El caso especial de la posible suspensin los actos negativos, expresos o tcitos, de
administracin activa o de control
323
.-

Parte de la doctrina y la jurisprudencia, ha sostenido la no suspensin de los actos negativos.-

Y ello, por cuanto la suspensin de la ejecucin del acto se dirige a paralizar la activi dad positiva de la
Administracin, imponindole a la misma, una obligacin de no hacer, de no emprender ni proseguir
determinada actividad
324
.

SAYAGUES llega incluso a mencionar el caso de exclusin de futuras licitaciones como un ejemplo de

318
S. N 874 de 16.8.93.- La circunstancia que la Administracin haya dictado posteriormente otras resoluciones referentes al
mismo tema y con similar incidencia, no mantiene el contenido de la que fuera especficamente impugnada en autos. -

319
S. N 402 de 16.10.89 - S. N 1130/91 de 16.12.91 - S. N 514/92 de 20.5.92.-

320
Como seala Constancio Levrero, la ejecucin de un acto administrativo se extender por todo el tiempo que medie entre el
momento en que entre en vigencia y aqul en que se logran todos los efectos jurdicos que el acto ha querido producir; con lo que el fin
de la ejecucin viene a asimilarse con lo que los autores llaman "agotamiento del acto administrativo", que tiene lugar cuando ste ha
producido todos sus efectos. - RDJA, t. 69, p. 236 y ss. -

321
S. N 402 de 16.10.89 -

322
V.: Enrico Guicciardi: La giustizia amministrativa, p. 243.-

323

324
Seala Levrero que el hecho de que muchas veces los efectos del acto se produzcan sin necesidad de hechos positivos que
tiendan a concretarlos no quiere decir que el acto no se est ejecutando.- En los mltiples casos en que la Administracin impone -por
ejemplo- obligaciones de no hacer, el acto se ejecutar precisamente mediante esa conducta negativa: cuando se sanciona a un
funcionario con una suspensin, la ejecucin de dicho acto, consistir precisamente, en parte fundamental, en que aqul se abstenga de
concurrir a su lugar de trabajo por el lapso fijado.- Algo similar sucede en el caso en que se inhabilita a una firma para presentarse a futu-
ras licitaciones. - Es ms: en ambas hiptesis, permanece siempre latente la posibilidad de que la Administracin deba realizar actos
positivos de ejecucin para impedir que el administrado viole lo prescripto.- V.: La suspensin de la ejecucin del acto administrativo y
el agotamiento de sus efectos, en RDJA, t. 66, p. 263 y ss. -

acto que requiere la emisin de otros actos para su ejecucin, toda vez que la firma intente presentar ofertas en
el futuro (op. cit.,t.1, p. 393, nota 5).-
325

Suspender la ejecucin de los actos negativos, expresos o tcitos, supondra emitir, aunque en forma
provisoria, un acto positivo por parte del Tribunal, sustituyndose a la propia Administracin.-
326

El TCA ha sostenido que carece de efectos posibles la suspensin de un acto denegatorio, pues no se
puede trasmutar lo dispuesto por la resolucin negativa, por una resolucin positiva.-
327

328

En efecto, la negativa a otorgar la autorizacin solicitada, no puede trasmutarse en la orden impartida
por el TCA a la Administracin, de proceder, a otorgarla de manera transitoria.-

No obstante lo cual, y a los efectos de ampliar el campo de accin de la suspensin cautelar, en el
derecho comparado se admite que podra solicitarse la suspensin de la ejecucin de ciertos actos
administrativos negativos, como ser:

a) la exclusin de un concurso, disponindose la admisin condicionada a las pruebas;

b) la suspensin de la negativa de concesin de la dispensa del servicio militar, mantenindose la
dispensa;

c) la suspensin de la negativa de exoneracin tributaria, debiendo mantenerse la exoneracin;

d) la suspensin del silencio de la Administracin y del acto de control negativo(visto) para la provisoria
ejecutividad de los actos administrativos.-

C) Suspensin preceptiva de la ejecucin del crdito fiscal, acreditando estar en trmite la
accin de nulidad.-

El TCA ha entendido que habida cuenta que el art. 97 inc. 7 A del Cdigo Tributario faculta a solicitar
ante la correspondiente Sede Judicial, la suspensin de la ejecucin del acto que contiene un crdito fiscal, de
carcter preceptivo -similar a la impetrada ante la Justicia Administrativa-, no procede otorgarla en va
contencioso-administrativa.-
329

D) Suspensin de la ejecucin del acto consecuencial de otro anterior

Cuando la resolucin impugnada se encuentre ligada formal y sustancialmente con otra resolucin
dictada por la misma autoridad y respecto de la misma actora, -resolucin suspendida, en cuanto a su

326
V.: Sebastiano Cassarino: Manuale di Diritto processuale amministrativo, p. 378.-

327
Caso de denegatoria a una solicitud de refinanciacin de deudas con el Instituto Nacional de Colonizacin.-

328
S. N 120, 126 y 130 de 5.4.89 -

329
S. N 103 de 11.5.87 - S. N 1405 de 9.12.92 - S. N 257 de 20.3.95 - S. N 622 de 8.5.95 - S. N 640 de 10.5.95.- El citado
texto normativo establece que el procedimiento se suspender a pedido de parte, cuando al ser citado de excepciones el demandado
acredite que se encuentra en trmite la accin de nulidad contra la resolucin que se pretende ejecutar. - Se trata de una norma de
carcter preceptivo, bastando la simple presentacin del interesado ante el Juzgado pertinente, con una constancia autntica que le
expedir la Sede y relativa a la gestin en trmite.-

ejecucin, por otra sentencia del TCA- corresponde que se aplique idntico tratamiento y fundamento, por
referirse a un acto consecuencial del primeramente suspendido.-
330

Sayagus Laso menciona el caso de exclusin de futuras licitaciones, como un ejemplo de acto que
requiere la emisin de otros actos para su ejecucin, toda vez que la firma intente presentar ofertas en el
futuro.-

E) Demandas improponibles o improcesables

Atento al carcter indiscutiblemente accesorio del procedimiento de suspensin de la ejecucin del
acto administrativo definitivo impugnado, la improponibilidad de la demanda, lleva inexorablemente al rechazo de
la suspensin de la ejecucin del acto.-

En ciertos casos, el TCA ha sostenido la improcedencia de la suspensin de la ejecucin, en caso de
demandas de improcesabilidad del acto impugnado
331
.-

En otras oportunidades el TCA ha considerado, que cuando la demanda principal resulta
manifiestamente improponible, no cabe admitir la suspensin de la ejecucin del acto.-
332

Tampoco procede el incidente de suspensin, cuando se produjo la perencin de la instancia
principal
333
.-

13.- MOMENTO EN QUE PROCEDE INCOAR LA SOLICITUD

El planteo del incidente supone considerarlo en base a las siguientes alternativas principales:

a) Junto con la demanda.-

b) Despus de instaurada la demanda.-

c) Con anterioridad a la presentacin de la demanda.-

d) Antes, con o despus de incoada la demanda
334
.-

A.- PLANTEO DE LA MEDIDA CAUTELAR JUNTO CON LA DEMANDA

Es la solucin actual del derecho uruguayo, conforme a la clara y contundente previsin legal.-
335

330
S. N 862/91 de 21.10.91.-

331
S. N 397 de 16.10.89 - S. N 237 de 10.3.93.-

332
S. N 397 de 19.10.89 -

333

334
Los nuevos Cdigos Provinciales argentinos admiten en forma expresa la interposicin de la suspensin antes de presentar la
demanda, si hubiere urgencia notoria (Cdigos de Corrientes, art. 12; Neuqun, art. 21; Mendoza, art. 22; Tucumn, art. 20.-

335
Las normas anteriores desligaban el planteo del incidente de suspensin, de la demanda, permitiendo que el mismo se
introdujera una vez deducida la accin de nulidad, aunque en cualquier parte del proceso, antes de la sentencia.-

Lamentablemente resulta ser el ms restrictivo de los regmenes existentes en la materia.-

Ninguna razn milita en favor de su mantenimiento; y es uno de los aspectos que requiere urgente
modificacin.-

Y ello por cuanto, los institutos de proteccin cautelar de los derechos, deben proponer alternativas
aptas para dar respuestas rpidas, sencillas y efectivas, a la situacin los bienes jurdicos agredidos.-

B.- PLANTEO DE LA SUSPENSIN CON ANTERIORIDAD A LA DEMANDA
336

A) Prestigiosa doctrina nacional
337
ha sostenido que a pesar de la clara prohibicin legal, sera posible
plantear la suspensin de la ejecucin del acto, aun antes de presentarse la demanda, en calidad de medida
previa en absoluto, como en el caso ms generalmente previsto en materia procesal, respecto de los embargos
preventivos.-

Dicha posicin se funda en que:

a) La redaccin de la norma legal no impide que la medida se solicite antes de presentarse la
demanda.-

b) El ejercicio de la accin no consiste exclusivamente, ni requiere de manera imprescindible, el
planteamiento de la pretensin como acto primero de aqulla.-

c) Lo fundamental es el carcter instrumental de la suspensin, al servicio de una posible nulidad
ulterior, que no tiene valor en s, sino para asegurar la eficacia de una eventual sentencia que acoja la demanda
de nulidad.-

d) Si la suspensin se plantea preventivamente, el TCA de oficio o a peticin de parte fijar el plazo
para presentar la demanda, so pena de decaer la suspensin decretada.-

B) Sin embargo, atento al sistema instaurado por la Constitucin uruguaya, parece ms fundada la
posicin negativa, toda vez que:

a) El contencioso-administrativo se compone de una etapa necesaria y previa, que se desarrolla en el
mbito interno de la Administracin, quien posee la potestad -y excepcionalmente la obligacin- de suspender
la ejecucin del acto recurrido.-

b) El TCA se ocupa de la impugnacin de actos administrativos definitivos, y stos adquieren
definitividad, una vez agotada la va administrativa; intern le est vedada toda competencia en esa materia.-

c) Atento a la modalidad del sistema contencioso nacional, slo se podra quedar habilitado para
introducir la cautela, durante el trmino de sesenta das corridos para poder interponer la demanda anulatoria
ante el TCA, trmino en que el acto ya es definitivo, y el Tribunal adquiere competencia en la materia
anulatoria.-

336
La LJCA espaola admite que la pretensin de suspensin del acto pueda efectuarse en cualquier momento del
procedimiento, sustancindose en pieza separada, y resolvindose mediante un Auto susceptible de recurso de casacin (art. 123.1). - V.:
Eladio Escusol Barra - Jorge Rodrguez-Zapata Prez: Derecho procesal administrativo, p. 354.-

337
V.: Adolfo Gelsi Bidart: Contenido y eficacia de las providencias en el contencioso-administrativo en Uruguay, en Cuaderno
de Derecho procesal N 1, p. 69.- Analizando la Ley N 15869, en el mismo sentido v.: Ricardo Bengoa Villamil: Anlisis de la Ley N
15869, p. 26 y ss. -

En nuestro ordenamiento jurdico, por prescripcin Constitucional, dicha competencia slo podra
ejercerse a partir del momento en que el acto enjuiciado adquiera la calidad de acto definitivo.-
338

No obstante, la terminante redaccin de la norma legislativa vigente, obliga a presentar el incidente,
junto con la demanda (ni antes, ni despus); solucin que consideramos innecesariamente restrictiva.-

d) La presentacin prematura de la demanda anulatoria, suspende los procedimientos jurisdiccionales
hasta que se cumpla el requisito del agotamiento de la va administrativa; en consecuencia, tambin se
paralizara la suspensin de la ejecucin del acto impugnado, incorporada a esa demanda anticipada
339
.-

e) En todo caso, y en virtud de la aplicacin de las normas generales, el interesado podr utilizar los
medios rpidos y efectivos del amparo
340
ante la Justicia ordinaria.-

Asimismo podra admitirse como lo hace Cassinelli, la posibilidad de solicitar la suspensin de la
ejecucin del acto u otras medidas cautelares, ante la jurisdiccin ordinaria, sin necesidad de esperar al
agotamiento de la va administrativa.-
341

C) PLANTEO POSTERIOR A LA DEMANDA

El planteo del incidente de suspensin de la ejecucin del acto junto con la demanda o despus de
interpuesta la misma, es la solucin mayoritaria en el derecho comparado.-

No obstante, en nuestro pas, atento al claro y concluyente texto legal, despus de interpuesta la
demanda, slo sera posible plantear la suspensin de la ejecucin del acto administrativo, a travs de la
accin de amparo, instaurada por la Ley N 16011, tal como lo admite implcitamente su art. 71.-

As lo ha consignado el TCA, recordando que, la norma habilitante, establece que la solicitud de
suspensin de la ejecucin del acto administrativo definitivo impugnado, slo puede formularse conjuntamente
con la demanda.-
342

Por lo que, atento a la terminante disposicin de la ley, debe ser rechazada in limine -por
extempornea- toda promocin de la solicitud de suspensin de ejecucin del acto procesado, realizada fuera
de la demanda de nulidad.-
343

338
El Art. 309 de la Constitucin establece: El Tribunal de lo Contencioso-Administrativo conocer de las demandas de
nulidad de actos administrativos definitivos, cumplidos por la Administracin, en el ejercicio de sus funciones, contrarios a una regla
de derecho o con desviacin del poder. - La jurisdiccin del Tribunal comprender tambin los actos administrativos definitivos emanados
de los dems rganos del Estado, de los Gobiernos Departamentales, de los Entes Autnomos y de los Servicios Descentralizados.- La
accin de nulidad slo podr ejercitarse por el titular de un derecho o de un inters directo, personal y legtimo, violado o
lesionado por el acto administrativo.-

339
Contra: Ricardo Bengoa Villamil, Anlisis de la Ley N 15869, p. 28 y ss.-

340
Antes de la vigencia de la Ley N 16011, el TCA haba rechazado por improcedente la solicitud de la suspensin del acto
en oportunidad de plantear una accin de amparo ante esa Sede.- S. N 220 y 221 de 17.8.87 - S. N 362 de 26.10.87.- Segn el TCA
slo puede avocarse al estudio de una solicitud de suspensin de la ejecucin del acto, para el caso de que la misma acceda a una
accin de nulidad.- S. 220 y 221 de 17.8.87 - S. 362 de 26.10.87.-

341
V.: Horacio Cassinelli Muoz: Efectos de la suspensin de la ejecucin del acto administrativo, en Conferencia indita; y
Derecho pblico, vol. II, p. 135, prr. 343.-

342
S. 381 de 27.9.89 -

343
S. 381 de 27.9.89 -


d) ANTES, CON O DESPUES DE INCOADA LA DEMANDA

Es la solucin ms amplia, que permitira al Tribunal competente, actuar con mayor elasticidad y
oportunidad, cuando se den las restantes condicionantes legales.-
344

Pero esta solucin, no cabe respecto de la rgida y restrictiva estructura de la suspensin de la
ejecucin del acto, organizado por la legislacin contencioso-administrativa uruguaya.-

14.- ASPECTOS PROCESALES DEL PROCEDIMIENTO INCIDENTAL

1.- Sustanciacin mediante traslado

A diferencia de lo que generalmente sucede en los procesos cautelares, el procedimiento organizado
por nuestro ordenamiento jurdico, supone que una vez incorporada o adjuntada a la demanda anulatoria, la
solicitud de suspensin de la ejecucin del acto administrativo, debe sustanciarse con un traslado a la
Administracin demandada, por el trmino de seis das hbiles, prorrogables y no perentorios
345
.-

2.- Cargas de la Administracin

Si la parte demandada no evacua el traslado, o hacindolo, omite remitir los antecedentes
administrativos (DL 15524, art. 63) o los informes, antecedentes o expedientes administrativos (art. 64), el TCA
podr decretar la suspensin, si de las afirmaciones de la parte actora y de los elementos de juicio que sta
hubiere incorporado al efecto, surgen circunstancias que, a su criterio, la hicieran pertinente.-

3.- Trmino para diligenciar pruebas

Tratndose de un procedimiento contradictorio, las partes del proceso incidental, poseen la carga de
ofrecer los medios de prueba de las respectivas afirmaciones, bajo pena de ser rechazadas sus
pretensiones
346
.-

No existe trmino probatorio; pero se establece que habr un plazo de sesenta das para el
diligenciamiento de las probanzas que el Tribunal estime necesarias y disponga por va de diligencias para
mejor proveer.-

4.- Dictamen del Procurador del Estado en la Contencioso Administrativo.-

Aunque la norma no lo prev, corresponde, en aplicacin de los principios generales en l a materia
347
.-

5.- Trmino para decidir.-

El Tribunal deber decidir sobre la peticin de suspensin, dentro del plazo de treinta das de concluida

344
V.: Manuel Mara Diez: Derecho procesal administrativo, p. 297.-

345
V.: Ricardo Bengoa Villamil: Anlisis de la Ley N 15869, p. 29 y 30.- Isaac Abulafia: Contencioso Administrativo, p. 12 y
ss.-

346
En efecto, numerosas sentencias del TCA rechazan la demanda incidental, sin entrar a analizar la argumentacin, por falta
de prueba de los perjuicios alegados por el actor. - V.: Isaac Abulafia: Contencioso Administrativo, p. 13.-

347
V.: Ricardo Bengoa Villamil: Anlisis de la Ley N 15869, p. 30.-

la sustanciacin del incidente.-

6.- Ratificacin de lo decidido.-

El Tribunal podr ratificar lo decidido -de oficio-, una vez incorporados los antecedentes administrativos.-

7.- Mutabilidad de la sentencia.-

Por esencia, la sentencia que decide el incidente suspensorio del acto, no pasa en autoridad de cosa
juzgada formal.-

En caso de reconsiderarse la cuestin a solicitud de las partes, se generar un nuevo incidente, pero
esta vez, con el propsito de suspender, total o parcialmente, la suspensin de la ejecucin del acto
impugnado.-

La revocacin parcial o total por el propio Tribunal, no requiere procedimiento alguno.-
348

15.- CONTENIDO Y EFECTOS DE LA SENTENCIA QUE DISPONE LA SUSPENSIN DE LA
EJECUCIN DEL ACTO

1.- La sentencia de suspensin generalmente contiene un mandato negativo (obligacin de no hacer)
paralizante de la actividad de la Administracin, imponindole la obligacin de no continuar, o no recomenzar
determinada actividad.-

En ese sentido se ha parangonado la suspensin a la anulacin, con la nica diferencia que sta
remueve y cancela el acto en forma definitiva.-
349

Pero la tendencia doctrinaria y jurisprudencial moderna, se encamina a imponer a la Administracin
incluso obligaciones positivas (obligacin de hacer), a pesar que, en general, el juez administrativo no puede
sustituir directamente, la voluntad de la Administracin.-

2.- La sentencia de suspensin paraliza temporalmente -y slo respecto del recurrente- los efectos
futuros (incumplidos) del acto (efectos ex nunc)
350
, hasta la sentencia definitiva o hasta que se revoque la
providencia suspensoria; sin retrotraerse a la posicin jurdica preexistente, pues carece de efectos
retroactivos.-

3.- La jurisprudencia del Consejo de Estado italiano sostuvo que, cuando el Tribunal competente
suspende la ejecucin de un reglamento y de un acto de aplicacin del mismo, la suspensin deber
entenderse referida a este ltimo; mientras que la suspensin del acto reglamentario, slo tendr efectos
respecto de otros litigios en que la norma hubiere sido invocada.-
351

4.- La paralizacin temporal de los efectos del acto impide a la Administracin:

a) reiterar el acto cuyos efectos fueron suspendidos, emitiendo otro acto de idntico contenido; o

348
V.: Ricardo Bengoa Villamil: Anlisis de la Ley N 15869, p. 35.-

349

350

351
V.: Pietro Virga: Diritto amminist rativo, t. 2, p. 373, nota 26.-


b) emitir nuevos actos ejecutivos o consecuenciales.-

5.- No obstante, y a pesar de la suspensin, la Administracin podra emitir actos conexos con el acto
cuyos efectos fueron suspendidos; como p.e.: suspendida la ocupacin de urgencia de un bien, la
Administracin podra decretar la expropiacin de ese bien.-

Se suele admitir el ejercicio de la autotutela administrativa, anulando, revocando, sustituyendo o
modificando el acto, subsanado de vicios, como resultado de un reexamen y de nuevas valoraciones; siempre
que no se trate de una mera repeticin del acto suspendido.-
352

6.- La sentencia que admite la suspensin del acto puede ser ser revocada en cualquier momento, por
el Tribunal, cada vez que sobrevengan modificaciones a la situacin de hecho existente en el momento en que
fuera emitida.-

7.- La sentencia puede contener un trmino o una condicin suspensiva o resolutoria, y puede
referirse slo a una parte de la ejecucin del acto impugnado (suspensin parcial).-

8.- Cuando el ordenamiento jurdico lo autorice (p.e.: para los procedimientos ablativos), se puede
disponer el depsito de una caucin, determinndose el monto, las modalidades y el trmino del depsito.-

9.- En materia de empleo pblico, en va de urgencia, se podra ordenar a la demandada que no ha
rebatido la existencia de sumas respecto a las cuales la Administracin resulte incontrovertiblemente deudora,
el pago de una parte de las sumas necesarias para atender al sostn del recurrente y de su familia.-

10.- El pronunciamiento del TCA concluyendo el incidente, no prejuzga, ni puede prejuzgar, sobre el
fondo del asunto, pues -como afirma el pretorio- la referencia al "fallo anulatorio" es puramente hipottica y al
solo efecto de apreciar la gravedad o irreparabilidad del perjuicio
353
.-

16.- IMPUGNACIN DE LA SENTENCIA DE SUSPENSIN

Parte de la doctrina ha negado la recurribilidad de la sentencia de suspensin, fundada en la falta de
autonoma de la misma, habida cuenta que no constituye un fin en s misma, sino un medio para la eficacia de
la anulacin.-
354

Sin embargo parece ms convincente la posicin de nuestro TCA en cuanto ha sostenido
pacficamente y en forma sostenida, que contra el fallo que resuelve el procedimiento de suspensin de la
ejecucin del acto, procede el recurso de reposicin
355
.-

17.- EJECUCIN DE LA SENTENCIA DE SUSPENSION

1.- Desde que fuere notificada de la providencia suspensoria, la Administracin tiene la obligacin
negativa de abstenerse de ejecutar actos u operaciones materiales de ejecucin del acto impugnado,

352

353
S. N 57 de 28.12.67.-

354
V.: Giovanni Salemi: La giustizia amministrativa, p. 260 y 261.-

355
S. N 123 y 124 de 28.8.72 - S. N 153 de 3.9.73.-

mientras dure el proceso, o mientras no sea revocada por contrario imperio.-

En ese sentido, puede afirmarse que la sentencia priva a la Administracin del poder de obrar en base
al acto cuyos efectos fueron suspendidos.-

Por su parte, una vez obtenida la suspensin, el actor posee un derecho subjetivo a la inejecucin del
acto por parte de la Administracin; pudiendo exigir la condena al resarcimiento de los daos producidos por la
inobservancia de la sentencia de suspensin de la ejecucin del acto
356
.-

2.- Tratndose de actividades administrativas de autorizacin o de concesin, incumbe a la
Administracin la obligacin de vigilar que los particulares no realicen actos de ejecucin, como si la
providencia respectiva dijera: "la autoridad administrativa est encargada del cumplimiento de esta sentencia".-

3.- Si el acto ya hubiere tenido algn grado de ejecucin -quedando, no obstante, algo por ejecutar-, la
suspensin de la ejecucin desarrollar sus efectos hacia el futuro, dejando firmes los actos ya cumplidos.-

4.- Para el caso de inercia de la Administracin, el recurrente beneficiado con la suspensin, puede
recurrir al Tribunal para solicitar la emisin de nuevas medidas tendientes a la ejecucin de la suspensin de la
ejecucin del acto.-

5.- La resistencia al cumplimiento de la providencia suspensoria, permitir:

a) exigir a los infractores, la responsabilidad disciplinaria o poltica, en su caso;

b) efectuar denuncias ante el superior jerrquico o tutelar;

c) exigir la responsabilidad penal por desacato (CP. art. 173), u omisin contumacial de los deberes del
cargo (CP. art. 164);

d) reclamar la responsabilidad patrimonial.-

VII.- VIABILIDAD DE OTRAS MEDIDAS CAUTELARES

Prestigiosa doctrina ha sostenido que la exigencia de conformar el procedimiento cautelar al proceso
principal, restringe la tipologa del primero a la sola suspensin de la ejecucin del acto administrativo
impugnado.-
357

Y apoyados en la taxatividad de los remedios cautelares previstos expresamente por la ley, se ha
excluido que en el proceso administrativo puedan ser de recibo las actividades anticipatorias de la instruccin
de futuros procesos, previstas para el proceso civil.-

Sin embargo, en la ltima dcada, se han alzado numerosas voces discrepantes, no slo en el mbito
de la doctrina, sino incluso en importantes y prestigiosos fallos jurisprudenciales.-

As, puede sealarse que el Tribunal Supremo de Espaa ha declarado aplicable el artculo 1428 de la
Ley de Enjuiciamiento Civil a las medidas cautelares de la LJCA, admitiendo la adopcin de medidas cautelares
inespecficas respecto de la suspensin de la ejecucin del acto administrativo impugnado.-
358

356

357
V.: Vincenzo Caianiello: Lineamenti del processo amministrativo, p. 412.-

358
V.: Eladio Escusol Barra - Jorge Rodrguez-Zapata Prez: Derecho procesal administrativo, p. 355.-


Y, en el mbito doctrinal, se ha sostenido -con razn- que la proverbial pobreza de medios cautelares
en la justicia administrativa, requiere de rpidas reformas legislativas tendientes a dotarla de los medios
eficaces para mantener intacta, durante el curso del proceso, la posibilidad de satisfaccin del inters invocado,
organizando un completo y elstico sistema de cautelas en el Contencioso administrativo
359
.-

En tal sentido, en espera de futuras reformas legislativas, en va jurisdiccional -sustentada en
prestigiosa doctrina y en recientes prcticas jurisdiccionales- podra recurrirse a algunas alternativas a la
situacin actual:

A) Adoptando, en funcin supletoria y vicaria, instrumentos cautelares innnovativos -sobre la base de
las medidas cautelares ordinarias y genricas-, en especial en los asuntos patrimoniales.-

B) Aplicando la prohibicin de innovar, en caso de peligrar el derecho, con o sin constitucin de
cautelas.-

C) Aplicando los interdictos posesorios.-

D) Dilatando al mximo la aplicacin del actual proceso cautelar, de manera de hacerle cumplir
funciones diversas a las tpicas y limitadas de la suspensin de la ejecucin del acto:

a) extendiendo la admisibilidad de la suspensin a los actos administrativos privados de ejecutivi dad;

b) suspendiendo la aplicacin de ciertos actos negativos;

c) acompaando la providencia de suspensin con determinados lmites al mbito de la misma;
360

d) admitiendo el recurso de amparo ante la jurisdiccin pertinente;

e) solicitando la suspensin de la ejecucin del acto u otras medidas cautelares, ante la jurisdiccin
ordinaria, sin necesidad de esperar al agotamiento de la va administrativa.-

VIII.- PROSPECTIVA

1.- El mantenimiento del sistema estricto de la decisin administrativa previa, no puede sostenerse mas
que al precio de un nuevo aumento sustancial y abierto, del mbito de las medidas cautelares a disposicin del
Juez de lo contencioso o de la justicia ordinaria, en su caso.-

2.- Ese sistema debe comprender toda la amplia gama de medidas conservatorias, pero tambin y,
sobre todo, de medidas cautelares de prestacin positiva, que son perfectamente conocidas, por ejemplo, en el
Derecho anglosajn y en el Derecho comn de muchos los Estados (como el rfr de provision francs).-

3.- En tal sentido debera admitirse al Tribunal competente, la utilizacin de la amplia gama de medidas
cautelares -tal como actualmente dispone el Juez en el sistema alemn-, como nica forma de luchar efectiva-
mente contra el uso abusivo de la decisin previa, como arma utilizada fuera de su justificacin material

359
V.: Mario Nigro: Giustizia amministrativa, p. 289.- Manuel Mara Diez: Derecho procesal administrativo, p. 300 y ss. -

360
V.: Mario Nigro: Giustizia amministrativa, p. 289 y ss.-

originaria.-
361

4.- Parafraseando a la reciente jurisprudencia reseada, puede afirmarse que en el ordenamiento
jurdico uruguayo, tambin existe un derecho a la tutela judicial efectiva, comprensivo del derecho
fundamental a la tutela cautelar habida cuenta que el derecho de goce es continuo y actual, no
admitiendo dilaciones que puedan soslayarse, que alcanza a neutralizar la irrazonable e infundada
supervalorizacin de privilegios administrativos, como la presuncin de validez y de autoejecucin de los actos
administrativos.-

5.- No caben dudas acerca que la tutela cautelar, tiene como fin evitar que el tiempo necesario para
llegar a la sentencia judicial, no concluya por vaciar el contenido del derecho ejercitado, fin fundamental de todo
ordenamiento jurdico.-

6.- La tutela cautelar tiende a evitar que el dao provocado por la no coetaneidad entre el momento de
la declaracin judicial del derecho, y la existencia de ste, perjudique la efectividad de dicha declaracin, dando
plena eficacia a la sentencia definitiva.-

7.- La relacin necesaria entre efectividad de la tutela y la tutela cautelar se funda en el principio de que
la duracin del proceso no debe resultar en perjuicio de quien tiene la razn.-

361
Eduardo Garca de Enterra: Hacia una nueva justicia administrativa, p. 65 y 66.- Eladio Escusol Barra - Jorge Rodrguez-
Zapata Prez: Derecho procesal administrativo, p. 355.-
8.- Las medidas cautelares se revelan como un instrumento fundamental e insustituible de cualquier
sistema jurisdiccional, debiendo ejercitarse todas las veces en que -atendida la duracin del proceso- la
realizacin de la funcin declarativa del derecho pueda ir en perjuicio del titular de ste.-

9.- La presuncin de legitimidad del acto administrativo no puede negar al juez la posibilidad de
suspender temporalmente sus efectos, respecto al caso cuestionado, en espera de la decisin definitiva sobre
su legitimidad y sobre el alcance con relacin a una norma prevalente.-

10.- Corresponde al juez valorar si la apariencia del derecho invocado es o no lo suficientemente
relevante como para otorgar o denegar la tutela cautelar en base a criterios sustanciales, ligados a la mayor o
menor apariencia de legitimidad de las disposiciones controvertidas (fumus boni iuris), as como a la posibilidad
de que una u otra de las posiciones enfrentadas resulten perjudicadas en la espera de la decisin definitiva del
juicio (periculum in mora).-

11.- El acto administrativo presuntamente legtimo, puede ser suspendido en va cautelar, en tanto se
llega al definitivo juicio de legitimidad.-

12.- Existe un principio general y una directiva de racionalidad del ordenamiento, segn el cual, en
presencia de los presupuestos necesarios (fumus bonis iuris y periculum in mora), corresponde al juez de la
causa, el poder-deber de emitir las medidas provisionales idneas para asegurar cautelarmente, los efectos de
la decisin sobre el fondo.-

13.- Como consecuencia de los desarrollos que anteceden, cabe concluir, que la necesaria e
impostergable ampliacin de las medidas cautelares respecto de la ejecucin de los actos administrativos, ya
sea mediante desarrollos realizados legtimamente -en va jurisprudencial o mediante reformas legislativas-, en
el seno de lo contencioso-administrativo -y an ante la justicia ordinaria-, se encuentra respaldada por calificada

doctrina y jurisprudencia de los ms variados orgenes; pero ms que nada, por numerosos textos
internacionales e internos de garanta, que le otorgan un fundamento slido y duradero, sealizador de futuros
desarrollos generalizados de tpicos institutos de tutela de los derechos y libertades fundamentales.-

14.- La ejecucin de los actos administrativos impugnados, debe dejar de constituir un principio
infranqueable; as como la suspensin de su ejecucin, debe dejar de ser una excepcin absoluta.-

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