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INFORME DE LA COMISION MULTISECTORIAL ENCARGADA
DE ESTUDIAR LA SITUACIN DEL PERSONAL DE LA
ADMINISTRACIN PBLICA CENTRAL
INDICE
PRESENTACIN ........................................................................................... 5
RESUMEN EJECUTIVO ................................................................................ 8
SECCION I : PARTE DESCRIPTIVA ..........................................................13
I.1 REGMENES LABORALES EN LA ADMINISTRACIN
PBLICA ..................................................................................... ..13
I.2 REMUNERACIONES EN EL SECTOR PBLICO ...................... ..17
LAS PENSIONES: AGUDO PROBLEMA COLATERAL ................ 19
I.3 LA CONTRATACIN EN EL SECTOR PBLICO: EL CASO DE
LOS CONTRATOS DE SERVICIOS NO PERSONALES ........... .. 21
I.4. LA SUPERVISIN Y GESTIN DEL SISTEMA DE PERSONAL .21
I.5 INFORMACIN CUANTITATIVA ................................................ .. 22
SECCIN II : PARTE ANALTICA
II.1. REGMENES PBLICO Y PRIVADO Y LAS NECESIDADES
DE LA ADMINISTRACIN.......................................................... ..31
II.1.1. RGIMEN PBLICO: SUS BASES ESENCIALES .............. 32
EL CONCEPTO DE ESTADO CENTRAL .............. 32
EL CONCEPTO DE CARRERA PBLICA ............. 32
ESTABILIDAD LABORAL.......................................33
RGIMEN UNITARIO DE REMUNERACIONES ...34
3
II.1.2. RGIMEN PRIVADO: CARACTERES ESENCIALES ......... 34
FLEXIBILIDAD DE GESTIN ................................. 35
RACIONALIDAD DE LAS REMUNERACIONES....35
INSULARIDAD ........................................................ 35
II.1.3. BALANCE ENTRE AMBOS REGIMENES..........................36
II.2. EL PROCESO DE LABORALIZACIN Y SUS EFECTOS............... ..36
II.3 LAS FORMAS DE CONTRATACIN. UBICACIN JURDICA DEL
CONTRATO DE SERVICIOS NO PERSONALES Y OTRAS
FORMAS DE CONTRATACIN ................................................. ..38
OTRAS FORMAS DE CONTRATACIN DE
PERSONAL POR EL ESTADO..............................40
II.4 LA PROBLEMTICA REMUNERATORIA................................... ..40
EL TEMA JUBILATORIO ........................................ 44
II.5 POSIBILIDAD DE UNA GESTIN CENTRALIZADA DEL
SERVICIO CIVIL ......................................................................... ..46
II.5.1 OPCIONES....................................................................................46
RGANO RECTOR AUTNOMO..........................46
RGANO INTEGRADO..........................................47
DIRECCIN DE LNEA ..........................................47
DIVISIN DE TAREAS...........................................47
II.5.2 RGANO JURISDICCIONAL................................................48
II.5.3 CAPACITACIN Y DESARROLLO DEL PERSONAL..........48
SECCION III : PARTE NORMATIVA...........................................................50
III.1 LINEAS MATRICES DE UN NUEVO DISEO DE LA
CARRERA ADMINISTRATIVA.................................................... ..50
III.2 CONTRATO ADMINISTRATIVO DE SERVICIOS...................... ..56
RELACIN COSTO BENEFICIO........................60
III.3 POLTICA DE REMUNERACIONES........................................... ..62
III.3.1 UN NUEVO SISTEMA REMUNERATORIO.........................62
III.3.2 EL ARDUO PROBLEMA PENSIONARIO............................67
4
III.4 SUPERVISIN Y CONTROL DEL SISTEMA DE PERSONAL
DEL ESTADO.............................................................................. ..68
CONCLUSIONES Y RECOMENDAIONES 71
ANEXOS ......................................................................................................75
5
INFORME DE LA COMISION MULTISECTORIAL
ENCARGADA DE ESTUDIAR LA SITUACIN
DEL PERSONAL DE LA ADMINISTRACIN
PBLICA CENTRAL
PRESENTACIN
a. Base legal
Por Decreto Supremo No. 004-2001-TR del 23 de febrero, publicado el
28 de febrero y vigente desde el 1 de marzo de 2001, se cre la
Comisin Multisectorial encargada de estudiar y elaborar un informe
sobre la situacin del personal de la administracin pblica.
b. Integrantes
La Comisin Multisectorial estuvo integrada por los titulares de los
siguientes ministerios o sus representantes: Trabajo y Promocin
Social (presidente), Economa y Finanzas, Educacin, Justicia y
Pesquera. Tambin son miembros de la Comisin, un funcionario de la
Presidencia del Consejo de Ministros, un funcionario del Ministerio de
Trabajo y Promocin Social, y un funcionario del Fondo Nacional de
Financiamiento de la Actividad Empresarial del Estado FONAFE, que
ser designado por el Ministro de Economa y Finanzas. De otro lado,
se determina que la Secretara Tcnica recaer en el Ministerio de
Economa y Finanzas.
As la Comisin qued conformada de la siguiente manera:
Miembros:
Dr. Jaime Zavala Costa, Ministro de Trabajo y Promocin Social,
Presidente
Dr. Javier Silva Ruete, Ministro de Economa y Finanzas
Dr. Diego Garca Sayn, Ministro de Justicia
Dr. Marcial Rubio Correa, Ministro de Educacin
6
Dr. Ludwig Meier Cornejo, Ministro de Pesquera
Sra. Justina Uribe, Asesora de la Presidencia del Consejo de Ministros
Dr. Csar Daz, Secretario General del Ministerio de Trabajo y
Promocin Social
Dra. Vernica Zavala, Directora Ejecutiva de FONAFE
Representantes:
Dr. Roberto Servat, Vice Ministro de Trabajo
Dra. Mara Lila Iwasaki, Secretaria General del Ministerio de Justicia
Ing, Hernn Jibaja, Secretario General del Ministerio de Pesquera
Dr. Rolando Palomino, Asesor del Ministro de Educacin
Eco. Nelson Shack, Director General de Asuntos Econmicos y
Financieros del Ministerio de Economa y Finanzas
La Comisin cont con el asesoramiento del Dr. Mario Pasco
Cosmpolis y, en el desarrollo de sus tareas, invit a participar a
entidades del sector pblico y privado, as como a especialistas en el
tema. En ejercicio de sus facultades, procedi a solicitar informacin
relativa al empleo pblico a todos los organismos de la administracin
pblica central.
La Secretara Tcnica corri a cargo del representante del Ministerio
de Economa y Finanzas .
c. Objetivo de la comisin
La Comisin tuvo por objeto estudiar y elaborar un informe sobre la
situacin del personal de la Administracin Pblica Central. El D.S. N
004-2001-TR dispone que sus investigaciones, deliberaciones y
anlisis constarn en un Informe que debe contener los siguientes
aspectos:
7
Parte descriptiva
Descripcin y sistematizacin de los principales problemas
determinados por la Comisin.
Informacin cuantitativa de los trabajadores sujetos a los
regmenes laborales pblico y privado, as como de personas
contratadas bajo servicios no personales y otros similares.
Parte analtica
Anlisis del rgimen pblico contrastado con las necesidades de
la administracin pblica central.
Anlisis sobre la aplicacin del rgimen privado en la
administracin pblica central, su compatibilidad con el ejercicio
de la funcin pblica, sus limitaciones e implicancias.
Anlisis sobre la estructura remunerativa de los servidores
pblicos de la administracin pblica central.
Parte normativa
Propuesta de normas para la solucin de los problemas que se
detecten como consecuencia de los anlisis.
Plazo de los trabajos e Informe Final
El plazo que el D.S. N 004-2001-TR fij a la Comisin vence el 15 de
julio de 2001. ste contiene y contempla todos los puntos que el
mencionado decreto seala como mnimos y los ampla en varios
rubros.
8
RESUMEN EJECUTIVO
La Comisin Multisectorial creada por D.S. N 004-2001-TR desarroll
sus investigaciones, deliberaciones y anlisis, en concordancia con los
objetivos de su creacin y los mandatos de la mencionada norma,
alrededor de cuatro ncleos temticos.
1. Examinar la problemtica derivada de la existencia, dentro de la
Administracin Pblica, de diversos regmenes laborales
Desde siempre, los servidores y funcionarios pblicos estuvieron
sujetos a un rgimen laboral distinto a los trabajadores de la actividad
privada, situacin que tiene sustento y clara acogida tanto en la
Constitucin de 1979 como en la de 1993.
En la dcada de los ochenta, fueron expresamente unificados dentro
del rgimen de la actividad privada todos los trabajadores de las
empresas del Estado.
A mediados de la dcada de los noventa, dentro de un proceso de
reforma del Estado que qued trunco, una serie de entidades e
instituciones pblicas comenz tambin a migrar hacia el rgimen
laboral privado: entre ellas, algunas totalmente nuevas como
Indecopi, Osinerg, Conasev; otras reconstituidas como la Contralora
General de la Repblica, Sunat y Aduanas; e incluso algunas
instituciones paradigmticamente pblicas y estatales como el Poder
Legislativo y el Poder Judicial.
En los actuales momentos coexisten en el Estado ambos regmenes,
situacin que incluso se proyecta al interior de las mismas
instituciones, que deben manejar dos planillas.
Hasta ahora nunca se ha efectuado examen o balance alguno acerca
del impacto que esta migracin ha tenido, ni su costo, ni lo que
significa en trminos de ventajas e inconvenientes.
9
El rgimen laboral privado aporta, en teora, una mayor flexibilidad en
la administracin de los recursos humanos, a partir sobre todo de la
posibilidad de fijar con libertad las remuneraciones, establecer las
categoras, determinar las funciones y aplicar directamente sanciones.
El rgimen pblico es, en ese sentido, ms rgido y estratificado.
Sucede, empero, que en muchas organizaciones que hoy actan como
privadas en lo laboral subsisten mtodos y sistemas heredados del otro
rgimen, de modo que se ha creado una mixtura constituida, no por lo
mejor de cada uno de dichos regmenes, sino probablemente de lo
ms negativo que uno y otro puedan tener. Se llega as a un sistema
que se administra como pblico pero cuesta como privado.
Dentro de ese proceso se ha ido diluyendo el concepto de carrera
pblica y se ha perdido toda iniciativa centralizada en materia de
capacitacin, calificacin y desarrollo de cuadros profesionales,
encargo que ha quedado dentro de la rbita de decisin de cada
entidad, dentro de un panorama presupuestal tan penoso que en gran
nmero de casos ha cado en el abandono.
La Comisin tena como primera misin estudiar estos problemas y
recomendar cules podran ser las salidas, que pasan por varias
opciones: privatizar totalmente la administracin, en forma inmediata o
paulatina; retornarla totalmente al rgimen pblico; mantener invariable
la situacin actual, asumindola como irreversible, etc. Para tal
anlisis, los puntos de enfoque son bsicamente dos: la compatibilidad
del ejercicio de la funcin pblica con un rgimen laboral privado y la
necesidad o imposibilidad del mantenimiento del concepto de carrera
pblica.
2. El segundo ncleo temtico consisti en examinar la problemtica
de las remuneraciones en el Sector Pblico
Durante la vigencia de la Constitucin de 1979, en teora un sistema
nico homologaba las remuneraciones de todos los funcionarios y
servidores pblicos. Tal pretensin fue, en realidad, ilusoria: a travs
10
de mltiples mecanismos de evasin las entidades burlaban el sistema
y fueron implantando una gran variedad de formas remuneratorias y
pararemuneratorias que crearon gran dispersidad, en rubros y en
montos.
La Constitucin de 1993 suprimi la norma homologatoria, lo cual se
tradujo en una an mayor dispersin, agravada por las normas de
austeridad, que, al imponer severas restricciones a los incrementos
remuneratorios, generaron una irresistible tendencia a utilizar los
resquicios legales para lograr el pago de retribuciones ms ajustadas a
la realidad del mercado.
Con ello, sin embargo, se introdujo un verdadero caos en la
administracin, reflejado en la existencia de mltiples organismos y
sistemas de pagos al personal; una gran dispersin de conceptos
remuneratorios y no remuneratorios; y una gran variedad de montos, al
punto de que no hay dos ministros, viceministros o secretarios
generales por slo tomarlos como ejemplo que ganen igual
cantidad.
Un problema colateral es el provocado por las listas pasivas del D.L.
20530, que imponen la cdula viva. La cdula viva toma como espejo
la remuneracin del trabajador activo, de modo que cualquier
incremento en sta debe reflejarse instantneamente en la pensin.
Como quiera que esas listas pasivas han crecido exponencialmente a
raz de las normas de incorporacin y reincorporacin que se dictaron
en la dcada de los 80, as como los numerosos casos de fraude e
incorporaciones ilegales, unido todo ello al hecho incontrovertible de
que el Estado no tiene fondos o capitales destinados a cubrirlas,
cualquier incremento en la remuneracin formal del trabajador debe ser
multiplicado, no por el nmero de servidores en actividad, sino por el
total incluyendo a cesantes y jubilados.
La Comisin tena por encargo identificar las diversas modalidades de
pagos que hoy se practican y proponer un sistema que permita, tanto
11
la homogenizacin cuanto un manejo racional de las remuneraciones,
cuidando al mismo tiempo, sin embargo, de no generar enormes
pasivos pensionarios. A tal efecto, una tarea primordial tuvo que ser
cuantificar el nmero de personas y el monto de las retribuciones que
perciben por sus servicios, a fin de poder determinar la magnitud
cuantitativa del problema, dato esencial para elaborar cualquier tipo de
frmula legal y econmica sustentable.
A tal respecto es necesario advertir que no existe persona o institucin
que tenga y pueda proporcionar directamente dicha informacin. Ha
sido necesario por ello identificar las posibles fuentes de informacin,
determinar el tipo de informacin que puedan proporcionar y buscar
formas de cruzar esa informacin para garantizar su confiabilidad,
habindose recurrido finalmente, a falta de informacin fidedigna de los
sistemas preexistentes, a buscarla directamente en las entidades y
extrapolar los resultados para proyectar cifras agregadas consistentes.
3. Estudio sobre alternativas en torno de la necesidad de arbitrar
mecanismos orgnicos de supervisin y control de la
administracin.
En el pasado, la gestin central de los recursos humanos se haca
travs de la Direccin General del Servicio Civil, integrante del
Ministerio de Justicia y Culto; posteriormente, durante el rgimen militar
de los setenta, se cre el Instituto Nacional de Administracin Pblica
INAP -, que tena a su cargo los aspectos normativos, resolutivos y de
formacin (a travs de la Escuela Superior de Administracin Pblica
ESAP).
El INAP fue desactivado en la dcada pasada y la supervisin genrica
de este campo fue encomendada a la Presidencia del Consejo de
Ministros, en el entendido de que, por ser una instancia
supraministerial, poda administrarlo con independencia de los
sectores.
12
La Comisin deba estudiar y proponer alternativas, las que pasaban
en principio por las siguientes: mantener el status quo, reforzando las
atribuciones de la Oficina de la Presidencia del Consejo de Ministros;
retornar a un rgano centralizado, del tipo del INAP; transferirlo a un
sector especfico, por razones de afinidad; distribuir las funciones,
atribuyndolas a diversos sectores; diversificarlas totalmente,
asignando la responsabilidad de cada sector en forma independiente
de los dems.
4. Los servicios no personales y otras formas contractuales de uso
frecuente en la administracin pblica
La Comisin abord este tema a efectos de conocer sus implicancias,
y los riesgos y contingencias que pudieran generar y proponer las
frmulas legales y econmicas que puedan darse a la cuestin a modo
de permitir su normalizacin, con respeto a los derechos de los
trabajadores involucrados y generando el menor costo posible al
Estado.
Prepar al respecto un anteproyecto y propuso la dacin de normas
relativas a la regularizacin de los contratos de servicios no personales
y otros, a travs del establecimiento de un contrato nico denominado
contrato administrativo de servicios; del mismo modo, normas
transitorias para centralizacin, homogenizacin y regularizacin
remunerativa coyuntural.
En esa lnea, la Comisin tambin ha sentado bases conceptuales
para el diseo de una nueva norma de carrera administrativa y un
nuevo sistema remuneratorio en la administracin pblica central.
13
SECCION I
PARTE DESCRIPTIVA
I.1 REGMENES LABORALES EN LA ADMINISTRACIN
PBLICA
Nuestro ordenamiento a grandes rasgos reconoce y sustenta la
existencia de dos regmenes laborales claramente diferenciados: el del
servicio pblico y el de la actividad privada. Tales regmenes
comparten algunos puntos en comn pero, en lo esencial, se rigen por
principios, criterios y normas del todo diferentes.
As, comenzando por la cspide, la Constitucin Poltica se refiere a los
trabajadores del sector privado en los artculos 22 a 29, ubicados en
el Captulo II de su Ttulo I, mientras que de la funcin pblica se ocupa
en los artculos 39 a 42, ubicados en el Captulo IV de ese mismo
ttulo.
El rgimen pblico es de naturaleza estatutaria y se encuentra
regulado por el derecho administrativo, mientras que el privado es de
naturaleza contractual y est regido por el derecho laboral. Los criterios
y reglas aplicables a uno y otro no son intercambiables ni pueden ser
invocados o aplicados por extensin o analoga, ya que responden a
principios esencialmente diversos.
El que el rgimen pblico sea estatutario significa, por un lado, que las
condiciones para la prestacin de los servicios estn fijadas por
normas de carcter imperativo, de alcance general, frente a las cuales
no hay autonoma de la voluntad; los elementos que conforman la
relacin, tanto los esenciales cuanto los secundarios, estn fijados con
carcter previo, y nada puede frente a ellos la voluntad de las partes: el
ingreso por concurso, la categora, el cargo, los derechos, los deberes
y obligaciones, la remuneracin, el cese motivado por causales
especficas, todo est en la ley, nada de ello radica o deriva de un acto
14
convencional entre las partes; es ms, no se puede pactar en contra de
estas previsiones legales, que son de orden pblico.
En contraposicin a esa rigidez, la relacin laboral privada nace de una
acto de voluntad bilateral, que comporta no slo la decisin compartida
de dar nacimiento a un vnculo obligacional, sino para acordar las
condiciones de la prestacin, el tipo, modo y lugar, y,
fundamentalmente, la remuneracin.
La ley laboral comn tiene marcada vocacin proteccionista al fijar los
derechos irrenunciables como un mnimo, debajo del cual es invlido
contratar. Son normas imperativas, pero que no impiden establecer de
comn acuerdo o unilateralmente condiciones ms beneficiosas para el
trabajador. El carcter sinalagmtico del vnculo se mantiene a todo lo
largo de la vida de la relacin y permite modificarla en cualquier
momento y de cualquier manera, siempre que sea in melius y no in
peius, es decir para mejorar mas no para empeorar las condiciones del
trabajador.
El carcter estatutario de la relacin de empleo pblico no es obstculo
para la aplicacin de principios o criterios y aun de normas del derecho
del trabajo a los servidores del Estado. Hay sin embargo algunas notas
tipificantes de la relacin pblica que, aunque no inciden en lo esencial
de la misma, le dan una fisonoma peculiar; entre ellos podramos
encontrar las siguientes notas: la primera, que el Estado -empleador es
perdurable, persistente, es de existencia necesaria; ello permite que
sus relaciones laborales adquieran tambin mayor garanta de
durabilidad y permanencia y hace posible, por ende, el establecimiento
de la carrera administrativa.
En segundo lugar que, aunque fragmentado por razones funcionales
en mltiples dependencias, el Estado sea uno solo; las vicisitudes de
un cambio de empleador aparente, como es el de pertenecer a uno u
otro ministerio, no afectan la continuidad de la relacin, que se
establece no con esa dependencia sino con el Estado como un ente
15
unitario. Luego, que la finalidad ltima de la prestacin es el servicio
pblico; el servicio pblico es doblemente pblico: es pblico porque
liga al servidor con el Estado, y es pblico porque a travs de l el
Estado cumple su finalidad esencial de servicio a la comunidad.
Finalmente, porque excluye el nimo de lucro; el Estado no lucra a
travs del servicio, que s se da en la relacin privada pues el
empresario busca la ganancia, por cierto legtima.
Hecha esta trascendental salvedad, que enmarca el campo dentro del
que se desenvuelven las relaciones en el marco pblico y en el
privado, debe recalcarse que: (i) el rgimen laboral al que se sujeta el
personal de un organismo estatal es normalmente el pblico, regido en
trminos generales por la Ley de Bases de la Carrera Administrativa y
de Remuneraciones del Sector Pblico - Decreto Legislativo N 276.
(en lo sucesivo, Ley de Bases o D. Leg. 276); por excepcin, el
personal de un organismo pblico puede ser contratado bajo el
rgimen laboral de la actividad privada, para lo que debe haber norma
legal que as lo defina o autorice; (ii) la Ley de Bases contempla, en
principio, dos formas de ingreso a la Administracin Pblica: por
nombramiento o por contrato en los trminos contenidos en su artculo
15 y con las limitaciones que el mismo consagra; en ambos casos,
previo concurso, que conlleva el acceso a la Carrera Administrativa; (iii)
en el mismo sentido, una relacin regida por el rgimen pblico supone
que se haya dado cumplimiento a los requisitos de ingreso
establecidos en la ley, y en ella la remuneracin no se fija por acto
voluntario de la entidad y el servidor, sino que la misma se encuentra
limitada por rgidos parmetros establecidos por lo comn en normas
presupuestales; al contrario, la relacin laboral privada se configura y
perfecciona por la simple prestacin consensual del servicio, mientras
que en el derecho laboral las relaciones de hecho son usuales y casi
mayoritarias, el derecho pblico llanamente no las admite.
La separacin tradicional de regmenes, considerados casi como
irreconciliables, ha tenido sin embargo curiosas contradicciones, que
unas veces la han profundizado, otras la han debilitado, crendose un
cuadro de contrastes que hace muy precaria toda clasificacin.
16
En primer lugar, como consecuencia de la penetracin intensa del
Estado en las actividades productivas desarrollada en las dcadas, de
los aos setenta y ochenta del siglo XX, se increment el nmero de
las empresas pblicas cuyo rgimen laboral, por definicin legal
constante, se asimilaba al de las empresas privadas. Muchas de tales
empresas se crearon sobre la base o asumiendo corporaciones o
servicios que anteriormente eran efectuados directamente por el
Estado, y a los cuales se aplicaba el rgimen pblico; con ello
comenz a gestarse un rgimen mixto al coexistir a veces en una
misma empresa trabajadores pertenecientes a dos regmenes legales,
o adoptarse medidas legales especficas que, con la saludable
intencin de evitar esa duplicidad, terminaban creando situaciones de
privilegio por la acumulacin de ventajas de ambos sistemas.
En segundo lugar, los cambios estructurales y la transformacin social
fueron provocando desplazamientos normativos que en ciertas pocas
favorecan abiertamente a los servidores pblicos, y en otras los
perjudicaban, producindose como es obvio la figura inversa en los
trabajadores particulares. En materia de remuneraciones, de
condiciones de trabajo y, muy en especial, de estabilidad en el empleo,
los trabajadores al servicio del Estado disfrutaban de un status
envidiable y envidiado, gozando de consideracin y respeto
ciudadanos, y de alto prestigio social: ser funcionario del Estado
constitua de ordinario la culminacin de una vida.
El servidor pblico no disfrutaba de libertad de contratacin,
disponiendo el Estado-empleador de una amplsima potestad unilate-
ral, pero, a cambio, alcanzaba importantes privilegios en materia de
estabilidad, de jubilacin y otras sensibles ventajas frente al privado.
Hoy esta situacin no se mantiene y ha revertido en lo uno y en lo otro:
el Estado ha tenido que ceder sus prerrogativas unilaterales y el
servidor ha perdido muchos o casi todos sus privilegios.
17
La aproximacin de regmenes se volvi tan evidente que la pregunta
obvia, a partir de la cual surgi el cuestionamiento a la diferenciacin
entre ellos, es si existe realmente un factor de separacin o si, por el
contrario, se trata de dos manifestaciones de un mismo fenmeno.
Porque adems, en especial en el decenio pasado se produjo una
masiva migracin de sectores e instituciones pblicas cuyo rgimen
laboral fue transferido del pblico al privado, en un proceso aluvional que
podra ser denominado como de privatizacin o contractualizacin, pero
que en este informe ser identificado como laboralizacin, y que ser
examinada ms adelante.
I.2 REMUNERACIONES EN EL SECTOR PBLICO
La Constitucin vigente no contiene previsin alguna respecto de las
remuneraciones de los servidores pblicos, lo cual no es una simple
omisin sino un acto legislativo con deliberada connotacin; en efecto,
la de 1979 institua un rgimen nico homologado de igualdad salarial
absoluta, en el cual, se precisaba que la ms alta jerarqua
corresponda al Presidente de la Repblica y luego a senadores y
diputados, ministros de Estado y vocales supremos. Dicha previsin
fue ms veces incumplida que aplicada, y resultaba punto menos que
incompatible con el reconocimiento de los derechos colectivos de
sindicacin, negociacin y huelga. En la prctica, los grupos con mayor
capacidad de presin fueron obteniendo reajustes que los separaban
del rgimen nico, el cual, por eso mismo, resultaba aplicable slo a
los sectores con escasa fuerza sindical. De otro lado, los tribunales
declararon en forma reiterada que los convenios colectivos que
escapaban al Sistema nico de Remuneraciones eran nulos,
desatndose as numerosos conflictos.
La Constitucin de 1993 ha sincerado el tema simplemente
excluyndolo, pero no se dieron pasos legislativos que flexibilizaran la
capacidad, relativamente autnoma, de las reparticiones para manejar
el tema remuneratorio.
18
Para hacer ms irregular la situacin, los rubros remuneratorios - que
conforme al Decreto Legislativo N 276 deban concentrarse en apenas
dos o tres conceptos - han sido multiplicados en grados inconcebibles
por su extensin y variedad, generndose un divorcio elocuente entre
la teora y la realidad. El haber bsico de un Ministro de Estado, por
ejemplo, figura en planillas con un monto de S/.0.07.
Las previsiones ordenadoras del Decreto Legislativo N 276
contemplan tres bloques salariales
1
: el haber bsico, que deba
ajustarse anualmente mediante la aplicacin de un mecanismo
corrector de la inflacin denominado Unidad Remunerativa Pblica
(URP), y que se escalonaba en 14 niveles para los servidores y 8
niveles para los funcionarios, siendo equivalente el mnimo a una URP
y el mximo a la retribucin del Presidente de la Repblica.
Las bonificaciones, de tres tipos: (1) la personal, 5% sobre el haber
bsico por cada 5 aos de servicios; (2) la familiar, fijada anualmente y
que contempla las cargas de familia; y (3) las diferenciales para (i)
compensar a un servidor de carrera por el desempeo de un cargo que
implique responsabilidad directiva o (ii) para compensar condiciones de
trabajo excepcionales respecto del servidor comn.
Finalmente, los beneficios son (1) la asignacin por cumplir 25 o 30
aos de servicios, y consiste en el otorgamiento de 2 remuneraciones
mensuales totales; (2) los aguinaldos de Fiestas Patrias y Navidad,
cuyo monto es fijado anualmente; y (3) la compensacin por tiempo de
servicios. Esta ltima consiste en el abono, al cese del servidor, de una
suma equivalente al 50% del haber bsico para los servidores con
menos de 20 aos de servicios, o un haber bsico para aquellos con

1
En la Ley de Bases, que es tambin de remuneraciones del sector pblico, podemos
encontrar los siguientes principios: universalidad, basada en un sistema nico; base tcnica,
estructurada en Unidades Remunerativas Pblicas; relacin directa con la carrera
administrativa, esto es, cifrada en los 14 niveles de la Carrera.; y adecuada compensacin
econmica con relacin al nivel alcanzado, la funcin y la responsabilidad.
19
20 o ms, por cada ao completo o fraccin mayor de 6 meses y hasta
por un mximo de 30 aos de servicios.
2
Las horas extraordinarias se remuneran en forma proporcional al
haber bsico, y no llevan ninguna sobretasa, aunque normas de
austeridad han llegado a prohibir su realizacin, un ingrediente ms de
disloque entre teora y prctica que slo significa que muchos
funcionarios y servidores laboran sobretiempos que simplemente no
les son remuneradas.
LAS PENSIONES: AGUDO PROBLEMA COLATERAL
Para los servidores pblicos, se instituy desde el siglo pasado un
rgimen que les atribua derecho a cesanta (pensin parcial o
incompleta) a partir de los 7 aos de servicios al Estado y que era
equivalente a una parte proporcional del haber en funcin del tiempo
de servicios real; jubilacin (pensin completa al alcanzar los aos
exigidos legalmente, y que se reajustaba al ritmo y medida de la
remuneracin del funcionario en actividad del mismo grado o nivel, por
lo que fue conocida como cdula viva, y montepo (pensin de
sobrevivientes para la viuda, los hijos menores de edad, las hijas
mayores de edad solteras y sin ocupacin e incluso ascendientes).
El nico factor adquisitivo era el tiempo de servicios, pues no tomaba
en cuenta la edad, y no constitua impedimento para el desempeo de
otra nueva ocupacin subordinada, salvo en el propio Estado; el
reingreso a ste determinaba la suspensin de la pensin, y su
reclculo al trmino del nuevo ingreso para ajustarla al periodo total de
servicios acumulados y la ltima remuneracin.
Para efectos del cmputo laboral, el Estado era considerado como uno
solo, de modo que los traspasos, transferencias, reasignaciones y

2
Con un haber bsico de S/. 0.07 y una remuneracin principal! de S/. 48.31, un ministro al
cabo de un ao de labor debe percibir S/. 24.61 como CTS.
20
reingresos en reparticiones diferentes no afectaban la continuidad y
acumulacin.
Con la creacin de la Caja de Pensiones del Seguro Social del
Empleado se introdujo un cambio trascendental al quedar adscritos
todos los empleados sin distincin entre pblicos y privados. Basada
en los principios de la seguridad social, permite el acceso a pensiones
de invalidez, vejez, jubilacin y sobrevivientes en proporcin al nmero
de aportaciones efectuadas a lo largo de la vida laboral, con toda
independencia de si ello se produce en una sola o en varias empresas
privadas o estatales sucesivamente o en el propio Estado. As, todo
servidor ingresado con posterioridad a esa fecha quedaba afiliado a
dicha Caja. El Decreto Ley 20530 de febrero de 1974 reuni, organiz,
unific y sintetiz con carcter estructural toda la legislacin en materia
pensionaria y pas a ser, por consiguiente, la nica norma sobre la
materia. Segn declara su artculo 1, el rgimen pensionario que
regulaba tuvo carcter cerrado, vale decir que slo comprenda a
aquellos que ya estaban dentro de l, pero no permita nuevas
incorporaciones.
En el lapso transcurrido entre el 12 de julio de 1962 y el 26 de febrero
de 1974, durante el cual, en teora, no debera haberse producido
ningn nuevo ingreso en el rgimen pensionario en proceso de
eliminacin, se dieron, sin embargo, algunas leyes que quebrantaron
tal regla. Entre los grupos ms importantes que accedieron al rgimen
del Decreto Ley 20530 se pueden mencionar a miembros del
magisterio nacional, jueces y vocales del Poder Judicial, el servicio
diplomtico, y los congresistas.
Con posterioridad al Decreto Ley 20530, diferentes normas reabrieron
el sistema para permitir la incorporacin o reincorporacin de
servidores pblicos, en la mayor parte de los casos sin ninguna
estimacin de costos y sin provisin de fondos, generndole al Estado
uno de los problemas ms agudos, tanto desde el punto de vista
econmico, como administrativo y social.
21
I.3 LA CONTRATACIN EN EL SECTOR PBLICO: EL CASO
DE LOS CONTRATOS DE SERVICIOS NO PERSONALES
La contratacin de personal para la prestacin de servicios al Estado,
especialmente en las entidades cuyo rgimen laboral es el pblico, se
ha venido produciendo en los ltimos aos en forma no contemplada
por dicha norma, a travs de modalidad sui generis denominada
contrato de servicios no personales, habindose empleado tambin
otras formas contractuales cuyo contenido no se adecua a las
exigencias jurdicas, y que no contempla de manera equitativa un
rgimen de derechos y beneficios.
El denominado contrato por servicios no personales no corresponde a
ninguna categora jurdica conocida o especfica, al no tener
precedentes normativos ni doctrinarios y tampoco una adecuada
precisin legal, pues hasta ahora, salvo menciones aisladas en normas
dispersas, como por ejemplo la Ley de Contrataciones y Adquisiciones
del Estado, no se han precisado sus alcances a travs de ninguna
norma especfica. Esta falta de regulacin adecuada genera un vaco
legal que podra dar lugar a interpretaciones que, extrapolando
conceptos del derecho administrativo y del derecho laboral, apliquen a
estos contratos principios o criterios inadecuados y hasta incompatibles
con su naturaleza.
I.4. LA SUPERVISIN Y GESTIN DEL SISTEMA DE
PERSONAL
En el Per han existido, desde 1937, entidades encargadas del manejo
de la administracin de personal. As, en ese ao, se cre en la
Intendencia General de Hacienda una Direccin encargada del manejo
de la administracin pblica encargndosele adems la creacin del
Sistema de Escalafn y Pensiones; posteriormente, mediante la Ley N
8801 se crea la Direccin General de Escalafn y Listas Pasivas, en un
primer momento a cargo del Ministerio de Justicia y Culto y, luego del
Ministerio de Trabajo, para finalmente retornar al Ministerio de Justicia
y Culto.
En julio de 1950 con el D.S. 522, Reglamento del Estatuto y Escalafn
del Servicio, se instaura la Direccin General del Servicio Civil
22
organismo tcnico administrativo encargado cautelar el cumplimiento
de los aspectos relacionados con los derechos y obligaciones de los
empleados pblicos y pensionistas, as como de atender en primera
instancia los problemas que se presenten.
Posteriormente se crea la Oficina Nacional de Personal (ONAP),
dependiente de la Oficina del Primer, y en diciembre de 1973,
mediante D.L. 20316, el Instituto Nacional de Administracin Pblica -
INAP- como organismo pblico descentralizado de la Oficina del Primer
Ministro con el propsito de regular y administrar los sistemas de
personal, racionalizacin, capacitacin y abastecimiento. El INAP es
posteriormente adscrito, mediante D. Leg. N 534, como rgano
autnomo vinculado directamente al Presidente de la Repblica y
otorgando a su Jefe la Categora de Ministro con voz en las sesiones
del Consejo de Ministros.
El INAP fue declarado en disolucin mediante Ley N 26507 y las
funciones que desarrollaba, en los aspectos referidos a los sistemas de
racionalizacin, y personal, pasaron a ser responsabilidad exclusiva de
cada entidad del sector pblico, as como el cumplimiento de las
normas de simplificacin administrativa.
I.5 INFORMACIN CUANTITATIVA
Uno de los encargos principales de la Comisin Multisectorial creada
mediante DS N 0004-2001-TR, ha sido efectuar una aproximacin
cuantitativa al problema del empleo en el sector pblico e identificar el
nmero de trabajadores de la administracin central, dnde estn, bajo
qu regmenes laborales estn contratados, cul es su nivel total de
ingresos considerando los pagos que por distintos conceptos
(bonificaciones, incentivos, etc.) reciben ms all de la planilla nica de
pagos, entre otros aspectos. En tal sentido, se inici la bsqueda de
informacin centralizada. Para dicho efecto, se efectuaron las
coordinaciones correspondientes con la Oficina de Informtica y
Estadstica y la Direccin Nacional de Presupuesto Pblico del
Ministerio de Economa y Finanzas, as como con la Intendencia
Nacional de Sistemas de Informacin de la Superintendencia Nacional
23
de Administracin Tributaria y la Gerencia de Desarrollo de la Oficina
de Normalizacin Previsional, entidades que disponen de bases de
datos que entre otros datos contienen informacin sobre empleo y
remuneraciones.
Luego de comprobar que para los propsitos de la Comisin la
cobertura y consistencia de dichos datos era limitada, se decidi
recurrir directamente a las fuentes de informacin primaria, a travs de
una encuesta para todos y cada uno de los 26 sectores institucionales
que conforman la administracin pblica central y que integran 142
pliegos presupuestarios y 557 unidades ejecutoras. En el Cuadro 1 se
puede apreciar el universo de entidades involucradas en este proceso.
Cuadro 1
ENTIDADES DE LA ADMINISTRACIN PBLICA CENTRAL
Sector Institucional
N de Pliegos
Presupuestarios
N de Unidades
Ejecutoras
Agricultura 5 21
Congreso de la Repblica 1 1
Consejo Nacional de la Magistratura 1 1
Contraloria General 1 1
Defensa 6 10
Defensoria del Pueblo 1 1
Economia y Finanzas 4 9
Educacin 38 65
Energia y Minas 4 5
Industria, Turismo, Integracin y Negociaciones Comerciales Internacionales 3 3
Interior 1 19
Jurado Nacional de Elecciones 1 1
Justicia 6 30
Ministerio Pblico 1 2
Oficina Nacional de Procesos Electorales 1 1
Pesquera 5 5
Poder Judicial 2 3
Presidencia 29 288
Presidencia del Consejo de Ministros 9 16
Promocion de la Mujer y de Desarrollo Humano 7 8
Registro Nacional de Identificacin y Estado Civil 1 1
Relaciones Exteriores 1 1
Salud 6 43
Trabajo y Promocin Social 1 2
Transportes, Comunicaciones Vivienda y Construccin 6 19
Tribunal Constitucional 1 1
Total 142 557
24
Para ello se hizo uso de los formatos contenidos en la seccin Anexos
del presente Informe, que tratan de recoger informacin sobre los
niveles de empleo y remuneraciones segn rgimen laboral y categora
ocupacional. Dichos formatos fueron remitidos a los titulares de cada
sector, con el fin de que cada uno consolide la informacin proveniente
de sus pliegos presupuestarios y unidades ejecutoras. Cabe destacar
que toda la informacin de base con que se ha efectuado el anlisis
que a continuacin se presenta proviene de dichos formatos.
Dadas las debilidades institucionales existentes en la administracin
pblica y el tratamiento poco transparente que durante los ltimos aos
se ha dado al tema de ingresos y remuneraciones y cantidad de
funcionarios, servidores y dems trabajadores que laboran para el
Estado, se ha recogido informacin de todos los sectores
institucionales, pero slo se ha captado informacin parcial de menos
de 200 unidades ejecutoras, las cuales lamentablemente no se
distribuyen de manera representativa en todos los pliegos
presupuestarios, sino que corresponden nicamente a 45 de ellos.
Como un reflejo adicional de la heterogeneidad en la gestin de la
informacin en el sector pblico, los datos captados tuvieron que ser
sometidos a un proceso de crtica y codificacin adicional pues en
muchos casos la informacin remitida se haba consignado en otros
formatos y en unidades distintas. Sobre la base de esta informacin y
teniendo como referencia los niveles de gasto de cada entidad, que
provienen de la base de datos del Sistema Integrado de Administracin
Financiera del Sector Pblico (SIAF-SP), que constituye la plataforma
sobre la cual se desarrolla la gestin financiera del Estado (y por tanto
para dichos propsitos su consistencia, integridad y cobertura es plena
y definitiva), as como informacin de otras fuentes que pueden aportar
datos referenciales respecto a la dimensin global del empleo pblico
como la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) del Tercer Trimestre
del ao 2000 que se concentra en el tema de empleo e ingresos, es
posible efectuar inferencias que si bien es cierto no contienen un nivel
de detalle y precisin ptimos, nos brindan sin embargo, una
aproximacin cuantitativa respecto al nmero de trabajadores del
sector pblico por rgimen laboral.
25
Tal como se aprecia en el Cuadro 2, expandiendo los datos recogidos
al universo de entidades, existen alrededor de 49 mil 500 personas en
el rgimen privado (identificado como 728, por la norma que lo regula),
60 mil por servicios no personales y 506 mil 800 por el rgimen pblico
(DL 276). Estas magnitudes no incluyen las fuerzas armadas y
policiales (slo personal civil).
Cuadro 2
PERSONAL Y PAGOS MENSUALES EN LA ADMINISTRACIN CENTRAL
Sin embargo, si consideramos nicamente el personal ligado a la
carrera administrativa, descontando los empleados pertenecientes a la
carrera magisterial, profesionales de la salud, diplomticos, jueces y
fiscales, se tiene que menos del 45,3% est bajo el rgimen 276, en
tanto que el 40,2% ha sido contratado bajo la modalidad de servicios
no personales. Asimismo, la participacin relativa de los regmenes en
este grupo de trabajadores cambia: el 36,1% de los pagos
corresponde al rgimen 276 y el 44,6% a SNP.
Debe tenerse presente que, segn resultados preliminares del
procesamiento de la ENAHO 2000-III, de un total de 11,4 millones de
personas ocupadas, hay alrededor de 954 mil personas en el sector
pblico. Si bien la informacin respecto a las empresas pblicas y a las
fuerzas militares y policiales que de ella se desprenden (137 mil), por el
diseo y naturaleza de la Encuesta no son relevantes; el orden de
magnitud de 818 mil personas en la administracin pblica s resulta
sugerente. Una parte significativa de la diferencia entre este resultado
Miles de personas Estructura Millones de S/. Estructura
Rgimen 276 506.8 82.2% 729.4 78.9%
Rgimen 728 49.5 8.0% 88.9 9.6%
SNP 59.9 9.7% 106.3 11.5%
Total 616.2 100.0% 924.6 100.0%
Personal Pago Promedio Mensual
Regmenes Laborales
26
y los que la Comisin ha obtenido (616 mil) estara asociada a los
trabajadores vinculados a los gobiernos locales y a aquellos que
prestan sus servicios a travs de cooperativas, empresas de servicios
complementarios, temporales y dems, comnmente denominadas
services. Lamentablemente a la fecha de elaboracin de este informe,
no se ha logrado disponer de informacin confiable sobre el particular.
Otro de los aspectos que caracterizan de la compleja realidad del
empleo pblico en la administracin central es la heterogeneidad en el
tratamiento de los pagos a los funcionarios y servidores pblicos y la
enorme dispersin salarial existente.
Cuadro 3
ESTRUCTURA DE PAGOS EN EL RGIMEN 276
(En millones de nuevos soles)
En efecto, tal como se puede apreciar en el Cuadro 3, del total de
pagos a los trabajadores del rgimen 276, slo el 41% est asociado a
la planilla nica de pagos (PUP). Ms all de las asignaciones que
provienen de PCM y PNUD para los funcionarios de la alta direccin y
de confianza en el Estado, el resto se cobra por fuera de la PUP, a
travs de una gama muy amplia de conceptos que en nmero superan
los 40 y que si bien es cierto son muy parecidos en su naturaleza,
tienen un tratamiento, financiamiento y denominacin diverso. Estos
conceptos que la Comisin ha encontrado del procesamiento de la
informacin recogida pueden ser agrupados referencialmente en:
CAFAE: general, especfico, estmulo, variable, fijo, bono
vacacional, bono por cumpleaos, bono de consumo, bono
Categoria Pagos Estructura
Planilla nica de Pagos 298,4 40,9%
Alta Direccin 1,4 0,2%
CAFAE y otros rubros 429,6 58,9%
Total 729,4 100,0%
27
mensual, vales de compra, canasta familiar, apoyo alimentario,
entre otros.
Beneficios: cena, movilidad, racionamiento, escolaridad y uniforme.
Incentivos: incentivo laboral, fijo, variable, complementario,
honorarios, bono funcionario, productividad, guardias, etc.
Cuadro 4
DISPERSIN EN LA PUP DEL RGIMEN 276
(Pagos mensuales en nuevos soles)
* Sin considerar al Presidente del Consejo de Ministros.
** Algunos Secretarios Generales (F6), tienen rango de Vice Ministro (F7)
Grupo Ocupacional Categora Valor Mximo Valor Mnimo
Alta Direccin
1.326
1.154
1.059
F8*
F7**
F6
1.458 F4
F3
F2
2.594
1.574
1.651
1.928 F5
SP A
SP B
Profesionales
SP D
SP C
SP E
SP F
Funcionarios
F1
ST D
ST E
ST A
ST B
2.695
2.934
778
1.765
1.158
1.960
1.725
816
3.805
2.670
788
1.608
1.798
2.469
1.382
1.005
686
651
620
964
906
669
300
576
551
598
526
518
520
508
502
500
491
498
1.748
1.052
1.555 SA B
SA C
1.803
507
480
SA D
SA E
SA A
Auxiliares
Tcnicos ST C
28
A travs de estos pagos, el Estado ha tratado de compensar
econmicamente a sus trabajadores, nombrados y contratados, sin
incidir en la solucin de problemas estructurales conexos al problema
de la carrera pblica y la escala de remuneraciones, tales como la
imagen (hay cierto temor a sincerar lo que realmente ganan los altos
funcionarios), la tributacin (hacer transparente los pagos implica
tributar impuesto a la renta y efectuar las contribuciones a la seguridad
social y al sistema previsional) y las pensiones (cualquier mejora en las
remuneraciones tiene un efecto directo sobre las pensiones nivelables
y por tanto un impacto fiscal considerable).
Por otro lado, se puede constatar la enorme dispersin salarial
existente no nicamente entre los distintos regmenes de contratacin,
sino tambin al interior del rgimen 276, y es ms, dentro incluso de la
planilla nica de pagos, tal como se aprecia en el Cuadro 4 mostrado
en la pgina anterior, que contiene los valores mximos y mnimos
encontrados por categora ocupacional dentro del rgimen 276 (carrera
administrativa). Estos montos reflejan los valores extremos de los
intervalos de variacin de los pagos en cada categora de la PUP; as
mismo muestra que habra categoras inferiores cuyos valores mximo
y mnimo son mayores a los de categoras superiores a nivel general
de la Administracin Pblica, aunque dentro de cada entidad no haya
estos desfases.
Estas diferencias se acrecientan si consideramos los pagos totales
(PUP y otros conceptos). En el Cuadro 5 se puede apreciar los valores
mximos, mnimos y promedio de los pagos totales por categora
ocupacional.
Cabe mencionar que ms de la mitad de los valores mximos se
concentran en tres ministerios (siete en Energa y Minas, cuatro en
Industria, Turismo, Integracin y Negociaciones Comerciales
Internacionales y cuatro en Economa y Finanzas), en tanto que los
valores mnimos en ms de la mitad de los casos estn en los
ministerios del Interior (ocho categoras) y Justicia (siete categoras).
29
Cuadro 5
DISPERSIN DE LOS INGRESOS MENSUALES DENTRO DEL RGIMEN 276
(En nuevos soles)
* Sin considerar al Presidente del Consejo de Ministros.
** Algunos Secretarios Generales (F6), tienen rango de Vice Ministro (F7)
Esta dispersin que se traduce incluso en que hay categoras inferiores
que en promedio ganan ms que otras superiores, tambin se muestra
en la Alta Direccin del Poder Ejecutivo, donde los ministros (nivel F8),
viceministros (F7) y secretarios generales (F6) no slo no ganan igual
sino que las diferencias no atienden a ningn criterio explcito, tal como
se muestra ms adelante en el Cuadro 7.
Como se desprende del Cuadro 6, esta dispersin salarial no slo se
presenta entre las categoras de un mismo rgimen, sino tambin entre
categoras similares de los distintos regmenes. Aunque en promedio,
y considerando nicamente la carrera administrativa, los contratados
Grupo Ocupacional Categora Valor Mximo Valor Mnimo
Alta Direccin
F8* 44.711 35.600
F7 26.821 16.020
F6 18.561 13.587
Funcionarios
F5 12.438 1.972
F4 11.963 700
F3 8.000 1.093
F2 5.692 895
F1 4.207 1.684
Profesionales
SP A 4.980 735
SP B 4.953 735
SP C 4.910 735
SP D 4.914 1.202
SP E 2.875 1.190
SP F 2.884 1.203
Tcnicos
ST A 3.816 655
ST B 3.789 655
ST C 2.977 1.180
976
ST D 2.617 2.165
ST E 2.428 2.162
998
SA B 3.162
498
SA E 2.722 1.032
SA D 1.540
Auxiliares
SA A 3.779
SA C 3.755
974
30
ganan ms que los nombrados a nivel de grupos ocupacionales, un
anlisis ms detallado a nivel de categoras especficas que no se
aprecian en el cuadro a nivel global, permite verificar que en promedio
para niveles similares, los funcionarios y auxiliares nombrados ganan
ms que los contratados, en tanto que los profesionales contratados
ganan ms que los nombrados y los tcnicos nombrados y contratados
ganan igual. En promedio, los trabajadores bajo el rgimen SNP ganan
ms que aquellos contratados bajo el rgimen 728 y stos ltimos, ms
que los que estn bajo el rgimen 276.
Cuadro 6
DISPERSIN DE PAGOS MENSUALES EN LA CARRERA
ADMINISTRATIVA
(En nuevos soles)
Finalmente, cabe mencionar que la Comisin considera que es
necesario efectuar una evaluacin ms rigurosa y detallada, que
permita identificar con mayor precisin cuntos son los trabajadores,
dnde estn y cunto ganan. No obstante, y a pesar de las
limitaciones en calidad y cobertura de la informacin captada y que por
tanto toda la informacin expuesta en este acpite tiene un carcter
referencial, la Comisin considera que brinda una aproximacin
general relevante y rdenes de magnitud sugerentes respecto a la
situacin de los trabajadores en la Administracin Pblica Central.
Mximo Promedio Mnimo Mximo Promedio Mnimo
Alta Direccin 43 083 23 360 13 634
Funcionarios 12 438 3 377 700 5 106 4 047 932
Profesionales 5 554 1 943 684 6 770 2 246 764
Tcnicos 3 816 1 373 679 3 488 1 499 679
Auxiliares 3 779 1 209 498 2 416 1 106 578
Maximo Promedio Minimo Maximo Promedio Minimo
Funcionarios 19 000 4 432 1 359 30 388 7 843 877
Profesionales 12 656 1 625 808 35 109 2 516 348
Tcnicos 3 161 1 051 779 6 243 1 347 353
Auxiliares 2 000 873 745 1 600 692 333
Grupo
Ocupacional
Grupo
Ocupacional
Rgimen 276: Nombrados Rgimen 276: Contratados
Rgimen 728 SNP
31
SECCION II
PARTE ANALTICA
II.1. REGMENES PBLICO Y PRIVADO Y LAS
NECESIDADES DE LA ADMINISTRACIN
El rgimen pblico se sustenta en la idea de carrera y sta, a su vez,
en determinados principios, que muy sucintamente podran ser
concentrados en lo siguiente:
Existencia de mecanismos de ingreso y ascenso que se basen en
y garanticen los principios de igualdad y mrito. Esos mecanismos
son el concurso pblico y la oposicin.
Alto profesionalismo, derivado de un proceso de capacitacin
permanente y continua. Este elemento debe estar interrelacionado
con el primero.
Homogeneidad remuneratoria.
Seguridad en el empleo, que lo resguarde de la arbitrariedad y del
vaivn poltico.
3
Sin que signifique oposicin ni intransferibilidad, el rgimen privado
est basado en otros criterios:
Eficacia, a travs del ejercicio de la discrecionalidad gerencial
encaminada a resultados.
Libertad de contratacin, estrechamente ligada a la competitividad
(la empresa privada enfrenta da a da la competencia, y ello se
proyecta al trabajador, quien debe conservar su puesto frente a
otros que se ofrecen como ms productivos.
Fijacin flexible de remuneraciones, en base al mercado.

3
De la Ley de Bases se pueden extraer los siguientes principios sustentadores de la carrera:
igualdad de oportunidades; garanta del nivel adquirido; retribucin justa y equitativa, regulada por un
sistema nico homologado;
32
Ambos regmenes comparten metas, aunque difieren en los mtodos;
es decir, buscan el logro de valores como la eficiencia y la eficacia, y el
profesionalismo de sus cuadros, pero los instrumentos que aplican son
distintos. Verbigracia, frente a la discrecionalidad decisoria, que es
manifiesta en la gerencia privada, que deriva a su vez de derechos
constitucionales como la libertad de empresa y la libertad de
contratacin, el Estado tambin la busca, pero aplicando el principio de
legalidad, que puede ser situado casi en la antpoda.
Para reflejar de modo ms patente las diferencias, refirindolas a las
tareas fijadas a la Comisin, una de las cuales es analizar ambos
regmenes y contrastar el pblico con las necesidades de la
administracin central y el privado frente a su compatibilidad con
el ejercicio de la funcin pblica, se expondrn las ventajas abstractas
de uno y otro, para extraer las pertinentes conclusiones.
II.1.1. RGIMEN PBLICO: SUS BASES ESENCIALES
En el rgimen pblico resaltan los principios siguientes:
EL CONCEPTO DE ESTADO CENTRAL
El Estado no puede abdicar de su esencia de ente nico rector
y regulador de la Administracin concebida como un aparato
orgnicamente estructurado. La ruptura de este concepto a
travs de la atomizacin de sus reparticiones conduce de
manera inevitable al desorden y al caos, como sucede hoy en
da.
EL CONCEPTO DE CARRERA PBLICA
Correlativamente con lo anterior, el Estado no puede renunciar
al ideal de formar y mantener cuadros altamente calificados y
capacitados, adecuadamente remunerados y con vocacin de
permanencia.
La alta rotacin de los cuadros, fruto de la falta de incentivos y
de garantas de estabilidad, genera altos costos para el
Estado, porque desperdicia todo lo invertido en capacitacin
33
(que es aprovechado por terceros y an por la actividad
privada) y obliga a nuevas y costosas inversiones en la
capacitacin de los reemplazantes.
En esa lnea, sin embargo, es indispensable precisar el grupo
funcional al que debe ir orientado el esfuerzo de captacin y
retencin del personal. En la visin elemental del problema, la
Administracin es vista como un conjunto de personas
escasamente motivadas, mal remuneradas y con bajos
rendimientos laborales, cuya imagen se sintetiza en la
expresin despectiva de burcratas. Esa visin simplista ignora
u omite considerar que hay en el Estado funcionarios
altamente especializados y calificados, con un rgimen de
dedicacin personal que desborda el simple cumplimiento del
deber y que no recibe, por lo general, una compensacin
acorde con sus esfuerzos.
Una redefinicin del concepto de carrera pblica debiera
orientarla ms a la promocin de stos que a la simple defensa
de aqullos. Segn es fcil advertir, la actual Ley de Bases, no
obstante distinguir grupos y niveles, les confiere un trato
igualitario, separando slo al personal que genricamente se
conoce como de confianza. Es necesario estudiar frmulas
que, sin descuidar al personal subalterno, ofrezcan incentivos y
garantas al personal tcnico y profesional con miras a
incrementar su desarrollo laboral, asegurar su permanencia en
el servicio y remunerar en base no slo del nivel del cargo, sino
del desarrollo profesional del funcionario, en un proceso
continuo de capacitacin permanente, y de sus mritos
objetivamente calificados.
ESTABILIDAD LABORAL
La estabilidad laboral tiene dos caras, es arma de dos filos. En
su lado positivo, confiere seguridad de permanencia y de
ingresos al trabajador, ahorrndole preocupaciones y
predisponindolo mejor hacia sus tareas; permite a la
Administracin planificar a largo plazo e invertir certeramente
en capacitacin de sus recursos humanos; y, por sobre todo,
34
impide que, a raz de la alternancia de gobiernos y los vaivenes
de la poltica, puedan ser cesados arbitrariamente por un
gobierno los trabajadores ingresados con el anterior.
En su faz negativa, empero, otorga excesiva proteccin, la que
es aprovechada en especial por los menos aptos; propicia el
burocratismo y la mediocridad, ya que no hay estmulo a la
elevacin del rendimiento; y sobrecarga las planillas, ya que
cada gobierno coloca a sus allegados, no en sustitucin, sino
en adicin a los existentes.
En la actualidad, quizs sea la estabilidad laboral uno de los
rasgos que ms distingue a los regmenes pblico y privado, al
haberse eliminado en ste la que haba sido implantada por el
gobierno militar en la dcada de los setenta y que perdur
hasta 1995.
RGIMEN UNITARIO DE REMUNERACIONES
El Estado no puede remunerar de manera indisciplinada a su
personal, ni las retribuciones de ste quedar libradas a las
polticas necesariamente transitorias de los titulares de los
respectivos portafolios.
De otro lado, empero, la implantacin de un rgimen nico
inflexible, como ilusamente prevea la Carta de 1979, parece
reida con la idea de productividad y mrito.
La estructura de un rgimen remuneratorio coherente debe
basarse en un delicado equilibrio entre la rigidez, que emana
de un rgimen centralizado, y la maniobrabilidad, necesaria
para un manejo eficiente de los recursos humanos.
II.1.2. RGIMEN PRIVADO: CARACTERES ESENCIALES
El rgimen privado se caracteriza por lo siguiente:
35
FLEXIBILIDAD DE GESTIN
La idea que impuls la laboralizacin del servicio civil fue que
las entidades pblicas fueran manejadas como empresas
privadas, que pudieran operar en base a metas y objetivos, y
rendir cuentas en funcin a resultados.
Ese esquema exige un manejo flexible de los recursos de
personal, tanto en la contratacin cuanto en la determinacin
de sus remuneraciones, la asignacin de sus tareas, la
fiscalizacin de su desempeo y la aplicacin de sanciones
ante el incumplimiento.
RACIONALIDAD DE LAS REMUNERACIONES
En el rgimen privado, las remuneraciones del personal se fijan
en funcin del mercado, debiendo las entidades competir en
ste con las empresas y entidades privadas en la bsqueda del
personal ms apto.
Por tal razn, la cuanta de las remuneraciones no viene
predeterminada desde fuera, con carcter cerrado, nico y
universal, sino que es definida por cada entidad en base a sus
recursos y a sus objetivos.
INSULARIDAD
Bajo este membrete se quiere significar uno de los aspectos
ms resaltantes y, al mismo tiempo, diferenciales con el sector
pblico, y es el de que cada entidad acta con carcter
autnomo y sin vinculacin de tipo alguno con otras entidades,
incluso las ms prximas o similares. Tal caracterstica resulta
incompatible con la idea de carrera, que est basada
exactamente en lo contrario, en la concepcin de un Estado
nico
36
II.1.3. BALANCE ENTRE AMBOS REGIMENES
Como es natural, las ventajas de un rgimen suelen ser las
desventajas del otro, de modo que podra hacerse un elenco
de stas por el simple mtodo de poner en negativo las
ventajas.
Hay, no obstante, un aspecto en el que no hay esta
correlacin, y es el de los costos: el rgimen privado es mucho
ms oneroso que el pblico, sin que el menor costo de ste
sea en puridad un aspecto positivo; se trata simplemente de
una asimetra.
En el rgimen privado no slo son ms altos los salarios lo
cual es un indudable valor positivo -, sino que son mayores los
beneficios colaterales; de manera destacada las dos
gratificaciones anuales, la asignacin familiar y la
compensacin por tiempo de servicios.
En el pblico, las remuneraciones son menores (lo que, por
otro lado, ha generado mecanismos de incrementos
heterodoxos), y no hay mayores beneficios colaterales.
Un rgimen racional debiera procurar incrementar las
remuneraciones y racionalizar los beneficios, eliminando
incluso los que sean demasiado onerosos o provoquen las
mayores distorsiones.
II.2. EL PROCESO DE LABORALIZACIN Y SUS EFECTOS
Qued sealado en prrafos anteriores que existen regmenes legales
diferenciados para regular el trabajo en el servicio civil y el que se
desarrolla en el sector privado; diferencias que la propia Carta
constitucional mantiene y de algn modo refuerza.
Ello no obstante, con el transcurrir del tiempo, los que eran regmenes
abiertamente diversos y hasta contradictorios se fueron aproximando,
37
en un proceso de penetracin de los principios del derecho laboral en
los campos del tradicional derecho administrativo, y aunque las
divergencias persisten, han disminuido incluso en importancia y
magnitud. Ello ha llevado a algunos a imaginar la posibilidad de una
total unificacin, al tiempo que otros han procurado lograr la aplicacin
extensiva de normas propiamente laborales a los servidores pblicos.
Ahora bien, desde 1991 tomaron carcter aluvional dos grandes
tendencias que ataen al sector pblico: por un lado, la privatizacin de
la mayora de empresas estatales redujo la incursin del Estado en
actividades productivas; por otro lado, se han producido
desplazamientos masivos de personal de la administracin hacia el
rgimen privado, no en las empresas pblicas subsistentes (que ya
estaban bajo ese rgimen), sino en reas tan importantes y sensibles
como la administracin tributaria y la aduanera, la supervigilancia de la
banca y seguros y de las administradoras de fondos pensionarios, y en
general en toda entidad de nuevo cuo o reformada recientemente,
como tambin en la seguridad social, tanto en Essalud como en la
ONP.
Lo que resulta pasmoso es que ese fenmeno haya llegado a
instituciones tan eminentemente pblicas y estatales como el Poder
Judicial, el Tribunal Constitucional y la Defensora del Pueblo, cuyos
servidores (no los magistrados, naturalmente) estn regulados por la
ley laboral comn.
Laboralizacin del servicio pblico? Penetracin total del derecho
laboral en las reas del derecho administrativo laboral? No se trata, en
puridad, de ninguno de esos fenmenos: el servicio pblico no se est
laboralizando, ni el derecho administrativo est siendo desplazado y
sustituido por los criterios y principios del derecho laboral. Lo que
acontece es un fenmeno migratorio: el campo cubierto por el derecho
administrativo ha venido siendo abandonado por la administracin, por
gran parte de ella al menos, aunque permanecen dentro de aqul
contingentes todava muy numerosos y mayoritarios (empleados de
ministerios y municipios, maestros, etc.).
38
Si en los aos setenta el leit motiv era estatizar, en los noventa fue
privatizar; si entonces se convertan en pblicas innumerables
empresas privadas, despus se manejaron como privadas muchas
agencias gubernamentales en sectores tan emblemticos como la
recaudacin tributaria y aduanera, y la supervisin y regulacin estatal.
Ahora bien, desafortunadamente, la laboralizacin no se produjo a
travs de un proceso orgnico, planificado, sistemtico, sino de
manera incoherente y desordenada. Se pens ilusoriamente que el
solo trnsito de un rgimen estatutario a uno contractual aportara, de
forma sbita e inmediata, las virtudes de eficiencia y competitividad
que, al menos en teora, se atribuan al gerenciamiento privado.
El choque con la realidad exige que ese proceso incompleto e
inconexo sea examinado con ojo crtico.
II.3 LAS FORMAS DE CONTRATACIN. UBICACIN
JURDICA DEL CONTRATO DE SERVICIOS NO
PERSONALES Y OTRAS FORMAS DE CONTRATACIN
Segn qued expresado en la parte descriptiva, el denominado
contrato por servicios no personales no corresponde a ninguna
categora jurdica conocida o especfica, no tiene precedentes
normativos ni doctrinarios y tampoco algn tipo de precisin legal: que
defina, aunque sea a grandes rasgos su contenido y alcances.
La Ley de Bases contiene en su artculo 15 una categora de
servidores a los que denomina contratados. La contratacin por
servicios no personales, empero, no es la misma ni idntica a la
contemplada en la Ley de Bases, porque si lo fuera no habra habido
necesidad alguna de mencionarla o aludirla, ya que habra bastado
invocar y aplicar la norma comn, o sea el propio artculo 15.
Por lgica elemental, entonces, se trata sin duda de otra forma de
contrato, aunque no precisada. Para darle contenido caben, a su vez,
dos posibilidades: o es un contrato de naturaleza civil o lo es de
derecho administrativo. Si fuera civil, la nica figura asimilable es la del
39
contrato de locacin de servicios, pero ste, por definicin, excluye
toda subordinacin o dependencia, puesto que tales servicios deben
darse por necesidad en trminos de absoluta autonoma funcional.
Por exclusin, entonces, debe concluirse en que estos contratos
atpicos son propios y exclusivos del derecho administrativo. Siendo
esto as, hay que determinar en qu se asemejan y en qu se
distinguen de los contratos comunes contemplados en el artculo 15
del D. Leg. N 276.
Al efecto se debe recurrir a la separacin conceptual entre los
regmenes laboral y administrativo. Mientras en el primero, la
existencia de facto de una relacin de trabajo genera la presuncin de
la existencia de un contrato de trabajo y la consecuente aplicacin
inexorable de la legislacin laboral, en el campo administrativo sucede
a la inversa: los derechos y beneficios que corresponden a un servidor
son slo aquellos expresa y especficamente previstos en su favor por
el ordenamiento.
Tales derechos y beneficios, en la Ley de Bases, estn referidos a las
dos formas ortodoxas de ingreso: el nombramiento y el contrato. De
ello se concluye que la contratacin por servicios no personales
constituye una figura sui generis mediante la cual el Estado podra
contratar personal subordinado sin reconocerle otros beneficios que no
sean el pago de la retribucin estipulada.
Ante la falta de regulacin respecto de los contratos no personales y
otras formas heterodoxas de contratacin, se hace necesaria una
norma que ratifique que la contratacin por servicios no personales es
vlida en el sector pblico; y que la entidad empleadora puede ejercer
respecto de estos servidores todos los atributos propios de su
condicin de tal, como el control de ingreso y salida, exigencias de
puntualidad, asiduidad y eficiencia, imposicin de sanciones etc., pero
que al mismo tiempo establezca que se someten a un rgimen
especial, en el que se reconocen aquellos derechos que tienen origen
40
y rango constitucional (remuneracin mnima, jornada mxima legal,
descansos remunerados, etc.) o en instrumentos internacionales
vinculantes para el Per (como son los de OIT ratificados), mas no los
que provienen de la normativa infraconstitucional.
OTRAS FORMAS DE CONTRATACIN DE PERSONAL POR
EL ESTADO
Lo sealado respecto del contrato de servicios no personales es
aplicable por extensin o analoga a otras formas de contratacin que
han proliferado en la Administracin, pretendiendo someter al derecho
civil prestaciones que, por su propia naturaleza, corresponden al
derecho administrativo, como son los contratos de prestacin de
servicios que se rinden en el lugar y horario designados por la entidad
y es sta la que proporciona los elementos de trabajo y asume los
gastos que la prestacin del servicio demanda. De igual manera,
existen modalidades en las cuales, no obstante que los fondos son
provistos por el propio Estado, la contratacin se efecta a travs de
un organismo internacional, generndose as una triangulacin que no
permite discernir con claridad la naturaleza del contrato.
Se han venido produciendo, igualmente, casos de contratacin a travs
de empresas de servicios especiales y cooperativas de trabajadores
para cubrir puestos que, por su naturaleza, son permanentes. La
intermediacin laboral, reducida a la simple provisin de trabajadores,
slo es necesaria cuando se trata de los servicios complementarios
(seguridad, guardiana, limpieza, mantenimiento, etc.), mas no cubrir
puestos que la propia entidad puede contratar directamente y a menor
costo para el Estado, sin desmedro y hasta con ventaja para el
trabajador.
II.4 LA PROBLEMTICA REMUNERATORIA
El sistema de remuneraciones y otros pagos del Estado a sus
funcionarios y servidores si se pudiera hablar de sistema es en la
actualidad absolutamente catico.
41
Una constatacin inicial, casi obvia, mas no por ello menos alarmante,
es la poca confiabilidad de las estadsticas en materia de personal de
la Administracin Pblica. No hay un registro ni una estadstica
especficos al respecto: el gobierno no est en capacidad de saber con
exactitud cuntos son sus servidores ni cul el volumen real del gasto
por remuneraciones. No existe un rgano que pueda recaudar,
procesar, organizar y proporcionar esa estadstica cuando es
requerida. Hay una variedad exagerada de formas de contratacin, que
no slo combinan rgimen pblico y privado, sino que en cada uno de
ellos se bifurcan en mltiples modalidades contractuales, a lo que se
agrega la perniciosa y onerosa prctica del uso de empresas de
servicios (services) y cooperativas de trabajadores, no para cumplir
tareas complementarias o proveer personal eventual, sino para cubrir,
como si fueran temporales, plazas tpicamente permanentes.
Finalmente, y la cuestin no es banal, la informacin que las entidades
proporcionan a entes como Sunat o el MEF, a travs de la cual podra
reconstruirse en teora una base estadstica, llega muchas veces
distorsionada, cuando no es abiertamente falsa.
En sus rasgos negativos ms saltantes, el sistema vigente puede ser
descrito y ejemplificado del modo siguiente:
Diversos mecanismos u rganos de pago:
Parte y no significativa de las remuneraciones se canaliza a travs
de la llamada Planilla nica de Pagos - PUP -, en la que se
registran el haber bsico y algunas bonificaciones
complementarias. Esta planilla es llevada y pagada por cada
entidad.
Otros pagos, algunos de carcter remunerativo y otros no, son
abonados tambin por la propia entidad, bajo diversos rubros:
alimentacin, movilidad, uniforme, incentivos, etc.
A travs del llamado FAE Fondo de Asistencia y Estimulo se
hacen entregas y pagos de muy diversa ndole y denominacin.
42
Algunas entidades, a travs de convenios con gremios
empresariales y universidades, derivan fondos que retornan
disminuidos a funcionarios de la propia reparticin.
La Presidencia del Consejo de Ministros paga directamente a los
altos funcionarios - ministros, viceministros, secretarios generales y
otros miembros de la Alta Direccin un suplemento del haber
pagado por la PUP que, en realidad constituye la retribucin
principal. La relacin entre el suplemento y el haber puede ser
mayor a 20 a 1.
El Fondo de Apoyo Gerencial sirve para pagar a otros funcionarios,
como directores generales, y algunos asesores. Este Fondo es
administrado por el Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo PNUD.
El PNUD y algunos otros organismos internacionales, a travs de
proyectos especficos, pagan a tcnicos y asesores de tales
proyectos.
Se identifican as hasta siete mecanismos u rganos para efectuar los
pagos. Por cierto, cada cual opera de acuerdo a criterios y reglas que
varan de entidad a entidad.
Estos mecanismos y pagos no son excluyentes; son ms bien
concurrentes y complementarios; es decir, una persona puede recibir y
normalmente recibe diversos pagos de distintas fuentes
Diversos rubros para diferenciar los pagos:
En la PUP existen normalmente los siguientes rubros:
Remuneracin bsica, que corresponde en teora al concepto
previsto en el Decreto Legislativo N 276, pero cuyo desfase
cuantitativo llega a lo grotesco, segn qued sealado.
Remuneracin reunificada, que, segn su nombre conjug una
serie de conceptos dispersos dispuestos por sucesivas normas
transitorias.
Remuneracin transitoria para homologacin, que deba servir
como puente entre un rgimen retributivo coyuntural y uno
permanente.
43
Bonificaciones, que son las previstas como tales en la norma
matriz.
Estos rubros, que deberan en teora ser los nicos que poda percibir
un funcionario o servidor, no tienen ese carcter y han perdido adems
significacin econmica pues representan apenas un ingreso marginal
para el funcionario. As, fuera de la Planilla nica de Pagos cuyo solo
nombre ya resulta irrisorio - se han identificado los pagos que aparecen
en el Cuadro 4.
Diferente montos para rubros similares:
Es posible afirmar, sin exageracin, que no hay dos ministerios que
paguen la misma cantidad por cada rubro. Para ejemplificar, tan slo
en los tres ms altos cargos, el cuadro es el siguiente
Cuadro 7
PAGOS MENSUALES A LA ALTA DIRECCIN DEL PODER EJECUTIVO
(En nuevos soles)
* Algunos Secretarios Generales (F6), tienen rango de Vice Ministro (F7).
** El nivel F8 no est definido por cuanto se considera en PCM.
44
Cabe mencionar que estos pagos han sido estimados a partir de la
informacin remitida proporcionada por cada sector. Los pagos totales
se han clasificado en dos grandes rubros: planilla nica de pagos
(PUP) y otros pagos.
La PUP considera las remuneraciones (bsica, reunificada y transitoria
por homologacin) y las bonificaciones (comunes y especiales). Los
otros pagos son el total de ingresos que provienen de otros beneficios
como movilidad, asignacin de bienes de consumo, uniforme, cena,
incentivos (fijo, variable, complementario, por funcin) y principalmente,
en este caso de la Alta Direccin, lo concerniente a los pagos que
realiza PCM a estos funcionarios. En algunos casos el aporte de PCM
ha sido proporcionado por el respectivo sector, en los dems casos se
ha considerado la informacin proporcionada por PCM.
EL TEMA JUBILATORIO
El rgimen pensionario del D.L. 20530 puede ser calificado de
antitcnico y antieconmico, y no resiste comparacin con los
regmenes modernos de seguridad social o de seguro privado. En
efecto, al ligar el retiro a la antigedad en el servicio, propicia el que
muchas personas puedan pasar a condicin pasiva en la plenitud de su
vida laboral. Con ello se produce un doble problema: por un lado, el
Estado se priva prematuramente del valioso servicio de personal
calificado y capacitado, con el alto costo de tener que seguir
abonndole el ntegro de su remuneracin por va de pensin; por otro
lado, puede determinar que una persona llegue a acumular como
pensionista ms aos que los que tuvo como trabajador activo, lo cual
es un manifiesto contrasentido. Esto se ve agravado por las pensiones
de sobrevivientes, que alargan an ms el perodo mencionado.
Esas mismas razones desvirtan el sistema desde el punto de vista
financiero y econmico: al no poderse determinar con antelacin la
edad en la que el servidor pasar a retiro, es imposible establecer
correlacin entre lo que el servidor aporta para el Fondo de Pensiones
(que es un porcentaje elevado de su sueldo) y lo que dicho Fondo le
45
abonar con carcter vitalicio, e incluso prolongado ms all de su vida
por las pensiones de sobrevivientes.
A ello se aade la serie de problemas que el rgimen pensionario de la
cdula viva acarrea, tanto por las dificultades o impedimentos que
genera para el sinceramiento de las remuneraciones del personal
activo, por el efecto espejo de la cdula viva, cuanto por el inmenso
pasivo que representa para el erario nacional, no slo o no tanto
porque en anteriores administraciones no se hizo adecuada provisin
de fondos, sino porque la reapertura de un rgimen que el propio D.L.
20530 consagr como cerrado se ha hecho sin financiamiento
alguno: las pensiones han sido conferidas a travs de normas legales
especficas, como si se tratara de pensiones de gracia; no son
solventadas por el aporte acumulado de cada servidor, sino que
constituyen simplemente cuentas del pasivo del Presupuesto Nacional.
La existencia de este rgimen dificulta al extremo el sinceramiento de
la planilla estatal, lo cual parece ser una de las explicaciones no la
nica, pero s una de las ms importantes para que se generaran la
distorsiones que se han ido anotando en el tema de las
remuneraciones estatales. Si esta situacin no es corregida de manera
que sea tanto justa como racional, es decir, sin menoscabar derechos
legtimamente adquiridos, sin consagrar por ello situaciones de
privilegio, el tema remuneratorio se vuelve casi inmanejable, dadas las
penurias fiscales y la ausencia de toda provisin de fondos para cubrir
los desembolsos pasivos.
De otro lado, an permanece abierto el sistema para algn sector el
Poder Judicial y otros rganos del sistema, concretamente -, y a travs
de ello el nmero de beneficiarios no disminuye ni se extingue, sino
que se sigue incrementando.
46
II.5 POSIBILIDAD DE UNA GESTIN CENTRALIZADA DEL
SERVICIO CIVIL
Es indudable la necesidad de que existan centralizados mecanismos
en lo normativo, de control y supervisin de gestin, de fijacin de
criterios remunerativos, de revisin de decisiones, etc.
II.5.1 OPCIONES
Las opciones que se ofrecen al respecto son las siguientes:
rgano rector autnomo, como era INAP, y se aplica en la
actualidad en Uruguay y otros pases, donde depende
directamente de la Presidencia de la Repblica.
rgano integrado dentro de otro con gran autonoma, como
sucede en Chile, donde la tarea est a cargo del Contralor
General de la Repblica.
Direccin de lnea, dentro de un Ministerio, como suceda
antiguamente en el Per y sucede actualmente en Costa
Rica y otros pases.
Distribucin funcional de atribuciones entre diversas
reparticiones, bajo la coordinacin de un consejo
interministerial.
RGANO RECTOR AUTNOMO
La frmula confiere jerarqua y dota de autonoma a la gestin
de los recursos humanos administrativos. As mismo, permite un
manejo integrado de las diversas reas de la gestin y una gran
especializacin.
Su inconveniente es que genera una tendencia al burocratismo y
la alta direccin est, por necesidad, subordinada a un ministro,
quien, sin embargo, no lo asume como responsabilidad propia,
producindose una bicefalia en la conduccin: un jefe nominal,
con alto rango poltico, que no asume funcin interna, y un jefe
real, con todas las atribuciones y responsabilidades, pero sin
acceso directo a las esferas de decisin poltica.
47
RGANO INTEGRADO
El ejemplo chileno es, quizs, irrepetible: el Contralor General es
el funcionario de ms poder poltico y funcional despus del
Presidente de la Repblica y del Poder Legislativo, y tiene a su
cargo no slo la auditoria de la gestin administrativa, sino que
es rgano de opinin previa acerca de la constitucionalidad de
las normas expedidas por los rganos del Estado, y a ms de
todo ello la direccin y gestin del funcionariado.
DIRECCIN DE LNEA
La Direccin General del Servicio Civil fue adecuada y eficiente
cuando y mientras el Estado tena funciones concentradas y
concretas. Con la expansin vivida en la dcada de los 70 y las
reformas de los 90, el Estado es ahora pluriforme y ha asumido
muchsimas tareas nuevas, cuya supervisin requiere un alto
nivel poltico y funcional. En los actuales momentos, de modo un
tanto plido la supervisin est a cargo de la Presidencia del
Consejo de Ministros. La ubicacin funcional parece prima facie
correcta, pero su eficacia no marcha pareja con ello y se ha
producido, en especial en los ltimos aos, un descontrol cuya
manifestacin ms aguda se da en el campo remunerativo, pero
que tambin es ostensible en la formacin de cuadros (se ha
dejado de lado la capacitacin estructurada y organizada en
forma coherente), normativa (no se ha dictado, en los ltimos
tiempos, ninguna norma relevante en este campo) y
jurisdiccional (no hay rgano que tenga a su cargo la revisin de
los actos y resoluciones que ataen al personal).
DIVISIN DE TAREAS
Una alternativa podra ser la descentralizacin de las tareas,
distribuyndolas en diversos ministerios segn la respectiva
especialidad, y bajo la direccin de un Consejo Interministerial,
al modo del CIAEF y CIAS, que podra ser denominado CISC-
Consejo Interministerial.del Servicio Civil o CICA CI de la
Carrera Administrativa o CIAP CI de la Administracin
Pblica.
48
La direccin poltica podra ser asumida por la Presidencia del
Consejo de Ministros; las tareas normativas, a cargo del
Ministerio de Justicia; las de formacin y capacitacin, del
Ministerio de Educacin; las de remuneraciones, por el
Ministerio de Economa y Finanzas; y las relativas a sindicacin
y derechos colectivos por el Ministerio de Trabajo y Promocin
Social.
Los respectivos ministros conformaran el Consejo
Interministerial integrado adems por un miembro de la Junta
Directiva del Congreso y un vocal de la Corte Suprema.
II.5.2 RGANO JURISDICCIONAL
Por cierto, con independencia de la estructura que se d al
rgano rector, debe establecerse el Tribunal Administrativo,
como instancia de revisin y ltima administrativa en todo lo
relativo a actos y resoluciones que ataen al personal.
II.5.3 CAPACITACIN Y DESARROLLO DEL PERSONAL
El Estado moderno exige cuadros profesionales altamente
calificados. Cualquier enfoque sobre la funcin sera incompleto
si no contemplara mecanismos para la formacin y desarrollo de
esos cuadros.
La respuesta clsica a esta cuestin pasa por la creacin de una
escuela o instituto superior, una especie de universidad para
impartir esa formacin, sea como capacitacin, sea como
formacin profesional o incluso a nivel de post grado.
Sin embargo, deben tenerse presentes algunos problemas que
es menester contornear para evitar que tal escuela o instituto
derive en un mero ente burocrtico. El principal de ellos es la
49
escasez de profesores de alto nivel, quienes por lgica estn ya
vinculados a universidades y otras instituciones de nivel
superior. El segundo se vincula con los altos costos que la
administracin de una entidad as inevitablemente genera. El
tercero se vincula con el centralismo, ya que instituciones del
tipo sealado, por su elevacin y jerarqua, tienden a ubicarse
en Lima, dejando fuera de su cobertura al funcionariado del
interior.
50
SECCION III
PARTE NORMATIVA
III.1 LINEAS MATRICES DE UN NUEVO DISEO DE LA
CARRERA ADMINISTRATIVA
La comparacin de los sistemas de otros pases, tanto americanos
como de otros continentes, y de sus respectivas legislaciones arroja un
cuadro muy variado: hay sistemas cerradamente estructuralistas y
estatutarios; Suecia, por su parte, tiene implementada la laboralizacin
total; en otros cohabitan regmenes administrativistas y
contractualistas, aunque con diferencias tambin respecto de a qu
entidades y a cules servidores se aplican unos y otros.
La ley hoy vigente - Decreto Legislativo N 276 - sigue siendo
conceptualmente moderna; pero no ha sido ni es ciento por ciento del
todo eficaz: la cantidad y dispersin de modos contractuales y
remuneratorios, la migracin masiva hacia la laboralizacin, el irrespeto
constante y generalizado de muchos de sus preceptos ingreso por
concurso, por ejemplo son sntomas de inadecuacin entre norma y
realidad, de impotencia legal.
Ello lleva a la necesidad de revisarla, de oxigenarla , de darle mayor
eficacia y, en lo fundamental, conferirle universalidad.
Al hablar de carrera administrativa se hace referencia al rea central
del gobierno, pero hay sectores cuya peculiaridad hace necesaria, bien
una carrera especfica, bien reglas propias y diferenciales dentro de la
carrera comn. Esos sectores son a ms, naturalmente, de las
fuerzas armadas y policiales que no son servicio civil el diplomtico,
el magisterio, los profesionales de la salud y el Poder Judicial y
Ministerio Pblico. A modo de simple ejemplo, resulta obvio que para
jueces y vocales los grados o niveles son y slo pueden ser cuatro:
51
juez de paz letrado , juez de primera instancia, vocal superior y vocal
supremo; de similar manera en el servicio diplomtico los niveles se
escalonan de tercer secretario a embajador, pasando por ministro
consejero, ministro, etc.
Pretender que estos esquemas, en aras de la uniformidad, se sometan
a los niveles de la administracin central resultara un despropsito.
Por tanto, debe asumirse que, a la par de la carrera administrativa
propiamente dicha, existen y deben subsistir otras carreras especficas,
cada una de las cuales debe merecer trato legislativo diferenciado.
Es necesario asumir, igualmente, aunque ello pueda tener un costo
poltico, que las funciones del Estado reposan en tres estamentos de
nivel, funciones y responsabilidad altamente diferenciadas y que, por
consiguiente, la carrera administrativa debe estructurarse en funcin de
esas diferencias.
Por un lado, el estamento poltico, cuyo origen es la libre designacin y
remocin, y que se difunde en una capa de funcionarios con alta
concentracin de poder: ministros, viceministros, jefes y presidentes de
organismos e instituciones. Su savia alimentaria es la legitimidad de
origen que se confiere al Presidente de la Repblica
4
a travs de su
eleccin democrtica y que ste ejerce mediante el uso de una
amplsima gama de atribuciones constitucionales. Este estamento, en
su conjunto, debe estar fuera de la carrera administrativa.
Por otro, el estamento altamente especializado y profesional, o sea el
funcionariado, que es el verdadero soporte funcional, la columna
vertebral de la Administracin, y a cuyo desarrollo, consolidacin y
permanencia debieran orientarse todos los esfuerzos. Es hacia ellos
que debe dirigirse certeramente la carrera administrativa.
52
Hay finalmente el grueso nmero de los empleados o servidores
pblicos, que tienen en sus manos las tareas de ejecucin.
La visin simplista de la carrera administrativa ha estado siempre
centrada en estos ltimos. Su gran volumen cuantitativo la exigidad
de sus ingresos, por razn de la inadecuada relacin entre cantidad y
calidad; la incapacidad de sus organismos gremiales que se
preocupan ms de sus privilegios que de la elevacin real de sus
capacidades y, a travs de ello, de su desarrollo profesional y personal,
son los elementos que de modo endmico han paralizado o desviado
los intentos de reforma de la administracin.
Ahora bien, desde una visin estructurada del servicio civil, parece
claro y es casi elemental que la eficiencia operativa del aparato estatal
reposa en el estamento intermedio, en los funcionarios y profesionales
de carrera. A ellos debe dirigirse de manera concentrada todo esfuerzo
de capacitacin, desarrollo profesional, remuneracin competitiva y, en
suma, el otorgamiento del mximo de garantas de continuidad y
ascenso que los vincule de manera permanente al servicio del Estado.
Con cada profesional que emigra del sector pblico se produce para el
Estado una doble prdida: por un lado, la privacin del concurso del
funcionario, a quien ser necesario reemplazar; y, por otro, la de la
inversin en capacitacin ya efectuada y que tendr que duplicarse con
el reemplazante.
Por todo ello, la idea de carrera administrativa debiera estar enfocada,
casi de modo exclusivo, en este nivel.

4
Prescindimos, por simplicidad del anlisis, del Poder Legislativo, cuyo origen es 100% eleccionario, y del Poder
Judicial y organismos afines (Ministerio Pblico, Tribunal Constitucional, etc.)
53
En los hechos, en cambio, ha estado concentrada un tercer
estamento: son los empleados y servidores quienes aprovechan de
verdad las ventajas que el sistema confiere, la estabilidad en el
empleo, por ejemplo.
Cuando un gobierno sea nacional o local lleva a cabo procesos de
reestructuracin que inevitablemente provocan ceses de personal, es
clsico que el siguiente gobierno los reincorpore, bajo el argumento de
que esos procesos estuvieron dirigidos o fueron amaados. En esa
lnea, la inamovilidad que la carrera propicia slo beneficia a muchos
de los que sera mejor prescindir.
La correccin al sistema podra consistir en reservar el concepto de
carrera para los profesionales y funcionarios y remitir el grueso del
universo burocrtico a un rgimen de contratacin. Tal postura, es
defendible desde una ptica terica y abstracta, pero habra que
estudiar su viabilidad en el terreno de la realidad prctica. Si la
remocin de grupos relativamente pequeos dentro del enorme
universo burocrtico ha provocado sismos polticos y judiciales, un
cambio tan radical de sistema podra resultar inmanejable.
Debe trabajarse con dosis razonables de equilibrio entre lo deseable y
lo posible. Con tal enfoque, la carrera administrativa tendr que seguir,
al menos en lo inmediato y para quienes ya estn en ella
comprendiendo a funcionarios y servidores. Ello no impide, sin
embargo, que a futuro los nfasis se dirijan a los primeros.
Una nueva Ley de la Carrera Administrativa debiera fijarse como
principios los que se enuncian a continuacin. Pero tanto o ms
importante sera agenciar medios para que los mismos sean
respetados y cumplidos:
Ingreso por concurso de oposicin abierto y pblico. El ingreso por
otra va debe ser radicalmente nulo.
Permanencia y progresin basadas estrictamente en el mrito.
54
Ntida orientacin hacia el servicio pblico.
Estructura remunerativa racional (que conjugue suficiencia,
homogeneidad y flexibilidad, y permita incentivar y premiar el buen
desempeo).
Racionalidad de la estructura de cargos, estructuracin lgica y
equitativa, pero tambin factibilidad de su aplicacin y garantas de
respeto a su cumplimiento.
Evaluacin objetiva e imparcial de desempeo y correlativo
reconocimiento al mrito.
Capacitacin y desarrollo permanentes y continuos, como requisito
de ascenso.
Garanta de permanencia en el servicio, a resguardo de ceses
arbitrarios, sea a nivel individual, sea a nivel colectivo.
Rgimen disciplinario justo, eficaz y eficiente.
Es necesario contemplar tambin elementos que hagan menos
rigurosa la contratacin, que es inflexible en ambos extremos, en el
inicio y en el trmino. Respecto de lo primero, debe introducirse un
periodo de prueba, al modo que hace la ley laboral privada. El ingreso
por concurso permite medir la -idoneidad personal para el desempeo
de un cargo ni la adaptabilidad de la persona al mismo. Innumerables
factores pueden influir en que un candidato potencialmente perfecto
fracase; la entidad debe sopesar, adems, no slo los conocimientos
tericos y la habilidad para superar las pruebas y el concurso, sino
hbitos, costumbres, idiosincrasia, capacidad de relacionarse con otras
personas, de integrarse a grupos, de trabajar en equipo, etc. Nada de
eso puede ser medido a priori, a travs de exmenes prefabricados y
ni siquiera de tests psicolgicos, sino que tiene que se apreciado en la
realidad y en los resultados concretos.
En cuanto al cese, debe incorporarse al menos como causal la de
reorganizacin, mas no como ha venido siendo muchas aplicada, en
que era ms un pretexto para un cese masivo que un verdadero
55
cambio estructural, sino en base a un programa tcnicamente
sustentado y a la aprobacin del mismo por el Consejo de Ministros.
Ahora bien, la conveniencia de tener un sistema estructurado y
centralizado de carrera administrativa no puede llevar al extremo de
recusar, como impropio o inapropiado, el rgimen laboral privado para
todo tipo de entidad o institucin pblica. Es indudable que ste puede
resultar ms eficiente y proyectar mejores frutos en ciertas instituciones
y bien administrado.
El anlisis crtico del presente Informe apunta a destacar slo algunos
importantes aspectos:
El rgimen laboral privado no parece adecuado para la
Administracin estatal, al menos dentro de la tradicin, los usos y
las costumbres, la idiosincrasia, en suma, que caracterizan a
nuestro pas; de all que se recomiende recuperar, redimensionar y
potenciar la carrera administrativa como el vehculo ms apropiado
al efecto;
La introduccin del rgimen privado en muchas instituciones
pblicas que lo han adoptado no parece haber sido fruto de un
anlisis, de un estudio de la relacin costo-beneficio, o de la
conviccin de ser el ms adecuado a las mismas, sino de una
visin optimista y voluntarista que atribuy a dicho sistema virtudes
absolutas, que podan permitir que su sola adopcin resolviera los
problemas seculares de esas entidades;
El costo de este trnsito de sistemas ha sido extremamente alto, ya
que se han incrementado las remuneraciones, a veces de modo
exponencial, y se han asumido onerosos beneficios;
Un gran nmero de casos, aunque rige el sistema privado en lo
formal, se aplican los criterios y mtodos del sistema pblico. Con
ello, el rgimen real vigente al interior de esas entidades es tan
poco eficiente como suele ser el sistema pblico, y tan costoso
como el privado.
Por eso, la adopcin de un sistema de carrera universal no debe
darse con carcter de dogma ideolgico, sino como una tendencia
56
saludable que puede aceptar y permitir excepciones. Esas excepciones
no pueden sustentarse slo en el hecho de que ya algunas entidades
tengan implantando el rgimen privado, sino provenir de un profundo
anlisis de situacin y caso por caso, que permita discernir los
aspectos ventajosos que tal sistema haya acarreado y contrapesarlos
con los negativos, de cuyo balance surgir la conveniencia de
mantener el status quo, reformarlo o acentuarlo o mejorarlo sin
sustituirlo o retornar al sistema estatal centralizado.
III.2 CONTRATO ADMINISTRATIVO DE SERVICIOS
La norma reguladora de los contratos administrativos no sujetos a la
Ley de Bases ni a la Ley de Productividad y Competitividad Laboral
se debe sustentar en las siguientes bases conceptuales:
1. Es necesario, consolidar en una sola figura jurdica, que se
propone denominar contrato administrativo de servicios, las
diversas modalidades de contratacin en las que existe una
prestacin de servicios por personas naturales, pero no
contempladas por las indicadas leyes.
2. El contrato administrativo de servicios viene a ser un contrato sui
generis, creado como figura jurdica propia del Derecho
Administrativo peruano y de uso privativo del Estado, a travs de
sus diversas reparticiones, instituciones, entidades y empresas,
aun aqullas cuyo rgimen laboral es el de la actividad privada. Por
tal razn, es necesario incluir una norma omnicomprensiva, que
permita incluir en la nueva regulacin a todas las entidades
estatales sin excepcin.
El contrato administrativo de servicios se regulara, como figura
contractual distinta al contrato contemplado en el artculo 15 de la
Ley de Bases y en los artculos 28, 38, 39 y 40 de su
Reglamento, Decreto Supremo N 005-90-PCM; no sindole
aplicables tampoco las previsiones de la Ley de Productividad y
Competitividad Laboral, que es exclusiva del rgimen laboral de la
actividad privada.
3. El ordenamiento no ha previsto ni menos dispuesto con carcter
imperativo los derechos y beneficios que pueden corresponder al
personal sujeto a contrato por servicios no personales. Esta
57
insuficiencia legislativa hace necesaria una prescripcin legal
especfica que, al establecer la naturaleza y alcances de dichos
contratos, defina los derechos que corresponden al personal
contratado.
4. A diferencia del derecho laboral, cuyos preceptos se aplican de
modo forzoso a toda persona que preste servicios remunerados y
subordinados para una persona natural o jurdica de derecho
privado, en el derecho administrativo rige el principio de legalidad,
con arreglo al cual la Administracin Pblica acta en funcin de
una atribucin regulada o predeterminada por la ley y slo puede
realizar aquello para lo que est expresamente facultada. Mientras
los particulares, slo pueden ser obligados a hacer lo que la ley
manda o impedidos de hacer lo que ella prohbe, la administracin
slo puede hacer lo que la ley le faculta a hacer.
5
En consecuencia, desde una perspectiva estrictamente jurdica, al
personal bajo tales contratos no le ha sido reconocido ni atribuido
ningn derecho o beneficio especfico, salvo aquel que emane del
propio instrumento contractual, el cual por lo general slo contiene
la estipulacin del pago de la remuneracin.
5. Ello no obstante, hay derechos que derivan directamente de la
Constitucin Poltica del Estado o de convenios internacionales
ratificados por el Per que, por tal razn, conforman una normativa
interna de rango supremo, a la que se subordina toda la legalidad,
y que no es incompatible, sino, por el contrario, plenamente
congruente con todo tipo de prestacin de servicios no autnomos.
6. En consecuencia, es necesario precisar que el personal sujeto a
contrato administrativo de servicios tiene derecho, por lo menos, a
una remuneracin equitativa y suficiente, que procure para l y su
familia el bienestar material y espiritual; a una jornada de trabajo
que no puede exceder de 8 horas por da o 48 por semana, as

5
La Ley vigente de Normas Generales de Procedimientos Administrativos seala, en el Artculo III de su Ttulo
Preliminar que En todo acto o procedimiento debe observarse el ordenamiento legal vigente./ Cuando una norma
de Derecho Pblico condiciona el ejercicio de un derecho a hechos anteriores, slo se tienen en cuenta los iniciados
con posterioridad a la referida norma (texto incorporado por la Ley N 26654)
La reciente Ley del Procedimiento Administrativo N 27444 an no vigente, consagra el principio de legalidad y lo
define, en el pargrafo 1.1 del Artculo IV de su Ttulo Preliminar, como aqul segn el cual Las autoridades
administrativas deben actuar con respeto a la Constitucin, la ley y el derecho, dentro de las facultades que le estn
atribuidas y de acuerdo con los fines para los que les fueron conferidos.
58
como a descanso semanal y anual remunerado; a igualdad de
oportunidades sin discriminacin; a que los derechos que se le
reconocen por ley tendrn carcter irrenunciable y a que, en caso
de duda insalvable sobre el sentido de una norma que atae a su
contratacin, se la interprete del modo que ms lo favorezca; y a
adecuada proteccin contra el despido arbitrario. Igualmente, dicho
personal tiene derecho a la sindicacin, a la negociacin colectiva
y a la huelga.
Del mismo modo, dicho personal debe tener todos los derechos
que resulten aplicables por imperio de los convenios
internacionales ratificados por el Per.
El reconocimiento de tales derechos constitucionales no nace de la
adopcin de la norma propuesta, sino que es anterior y superior a
ella y, en consecuencia, aplicable a los contratos suscritos con
anterioridad y todava vigentes.
Por el contrario, respecto de otros derechos distintos de los
sealados, que pudieran ser aplicables a los servidores pblicos
nombrados o contratados o a los trabajadores sujetos al rgimen
laboral de la actividad privada, los mismos no corresponden ni son
aplicables, ni a los contratos anteriores ni a los que en adelante se
suscriban, salvo en lo que, respecto de estos ltimos, se
establezca en la norma.
7. Los trabajadores sujetos a contrato administrativo de servicios
deben ser asegurados obligatorios de la seguridad social, tanto en
lo relativo a prestaciones de salud cuanto pensionarias,
debindose adoptar medidas de excepcin para que su adscripcin
a Essalud no represente un costo no previsto ni presupuestado por
el Estado, buscando al mismo tiempo evitar que el costo del mismo
grave en demasa al contratado, en especial al que tiene menor
ingreso, razn por la cual es conveniente adscribirlo, por
excepcin, al rgimen de asegurado potestativo, que permite una
mejor adecuacin entre el inevitable desembolso y el tipo de
prestaciones bsicas a las que se puede tener acceso.
En cuanto al rgimen pensionario, el pago de los aportes es
totalmente de cargo del trabajador, sin obligacin dineraria para el
empleador. Por consiguiente, debe abrirse posibilidad para que las
59
personas que, voluntariamente, decidan efectuar pagos relativos a
aportes por el periodo anterior puedan efectuarlos en forma
paulatina, sin que ello genere obligaciones por pago de intereses,
recargos o mora. Tales pagos voluntarios debern ser registrados
y contabilizados por la Oficina de Normalizacin Previsional o por
la Administradora de Fondos de Pensiones que el trabajador elija,
como recin realizados.
8. Es necesario precisar, as mismo, el rgimen tributario aplicable en
lo que respecta al impuesto a la renta, dada la ambigedad que se
ha generado con la utilizacin de contratos propios del trabajo
autnomo para regir relaciones de naturaleza dependiente.
9. Existen otras figuras que, sin corresponder de modo estricto al
contrato por servicios no personales, han venido siendo utilizadas
con similar finalidad por las entidades pblicas, por lo que es
necesario regularizar esta situacin de modo de lograr que la
contratacin de personal se efecte bajo reglas homogneas,
evitndose la proliferacin de formas contractuales.
10. Al ser los contratos administrativos de servicios privativos de las
entidades estatales, en tanto que tales, debe prohibirse su
utilizacin por las empresas estatales cuyas actividades estn en
relacin de competencia con el sector privado, dado que lo
contrario podra generar situaciones de inequidad y otorgar
indebidas ventajas competitivas.
11. En salvaguarda de lo que dispone el artculo 62 de la Constitucin
Poltica, los contratos por servicios no personales y otras figuras
similares en actual vigencia no pueden ser modificados
imperativamente por la ley, debiendo, por lo tanto, ser respetados
en lo que se refiere a su contenido y estipulaciones, hasta el
vencimiento de su plazo. Dichos contratos, empero, no deberan
poder ser renovados o prorrogados en el futuro, y toda la
contratacin estatal sujetarse en lo sucesivo a la Ley propuesta.
Ello no obstante y como es evidente, las partes entidad estatal y
trabajador pueden, si lo estiman conveniente, modificar de
comn acuerdo tales trminos y adaptar su contrato a lo dispuesto
por la ley, permitiendo as que el trabajador pueda adquirir los
60
derechos que ste la confiera y que, de otro modo, le resultaran
inaccesibles.
12. Finalmente, es necesario contemplar normas que permitan el
ajuste de las previsiones presupustales a las nuevas
disposiciones, en lo que se refiere principalmente a la formulacin
de los Cuadros de Asignacin y Presupuestos Analticos de
Personal. En tal sentido, es necesario que transitoriamente las
entidades lleven a cabo dos acciones: primero, que ajusten los
cuadros y presupuestos que corresponden a plazas permanentes a
los requerimientos naturales de cada entidad, rompiendo la actual
disparidad, fcilmente constatable, entre la previsin formal y la
realidad; y, segundo, que ingresen dentro de sus registros al
personal sujeto a contratos, que actualmente no figura como
personal propio de la entidad, no obstante que en ella presta sus
servicios.
Es necesario destacar que la ley propuesta busca regular de una
manera racional y equitativa una situacin preexistente, por lo que
debe tener carcter coyuntural y transitorio, hasta tanto se legisle
de manera integral sobre la carrera administrativa y, en general,
sobre la contratacin de personal en el Sector Pblico.
RELACIN COSTO BENEFICIO
La ley propuesta tiene por objeto fundamental regularizar una situacin
de hecho que se ha venido presentando de manera muy amplia en la
administracin. El principal perjudicado con ella ha sido el trabajador,
ya que la falta de regulacin impide que se le reconozcan beneficios
bsicos y universales, y aunque en la prctica muchos de ellos le han
venido siendo aplicados, como sucede sin ms con la jornada laboral y
el descanso semanal, ello es fruto tambin de un manejo pragmtico y
no del apego a la legalidad.
El principal beneficio que de esta ley habr de derivar es, pues, el
reconocimiento al trabajador de los derechos que consagran la
Constitucin Poltica y los instrumentos internacionales.
61
Hay tambin para el Estado un beneficio menos tangible, pero
igualmente importante: la regularizacin de una situacin en gran
medida anmala, puesto que a la par que los contratos de servicios no
personales, cuya entidad jurdica es imprecisa, ha habido contratos
cuya naturaleza es clara y que, sin embargo, han venido siendo
utilizados de manera heterodoxa, como sucede con los contratos de
prestacin de servicios presuntamente regidos por la ley civil, pero que
en la Administracin Pblica debieran estar sometidos rigurosamente a
la ley administrativa.
En lo sucesivo, la contratacin de servicios se sometera a una sola y
coherente regulacin, acabndose as con la dispersin y el desorden
en que se ha venido desenvolviendo en los ltimos tiempos.
La ley no debe irrogar gastos al erario nacional, estando previsto que la
incorporacin a los sistemas de seguridad social, tanto asistenciales
cuanto pensionarios, debe producirse a travs de la renegociacin de
los contratos y no como compromiso econmico para el Estado, el que,
por lo dems, no esta presupuestado y no sera financiable.
En lo sucesivo, esto es, en los contratos que se celebren en el futuro,
ser cometido de cada entidad distribuir los fondos que
presupuestalmente se le asignen en la forma y proporcin adecuadas
para que, incluso dicha afiliacin, cuyo aporte es normalmente de
cargo del empleador, resulte financiado dentro de la partida
correspondiente, lo que puede lograrse, bien mediante un reajuste en
el monto previsto para la remuneracin, bien a travs del nmero y
cuanta global de los contratos que se celebren, debiendo cada entidad
calibrar adecuadamente los diversos factores de modo de no generar
un mayor compromiso de gasto que el previsto.
Siendo as, la implementacin de tal ley debiera producirse sin generar
gasto adicional al Fisco.
62
III.3 POLTICA DE REMUNERACIONES
La revitalizacin de la carrera administrativa y su universalizacin
tendrn que girar, por necesidad, en torno a la problemtica de las
remuneraciones. En el fondo, quizs lo que marca la diferencia ms
radical entre los sistemas pblico y privado es el manejo de las
remuneraciones. Tanto as que an en las entidades sujetas al rgimen
pblico se ha hecho abandono del sistema nico homologado, e
implantado, de facto, sistemas ms variados y flexibles, lo cual significa
que en los hechos ya se ha producido un sensible acercamiento.
La situacin de caos absoluto que hoy se vive en materia de
remuneraciones impone la adopcin de correctivos en dos etapas: una
inicial, que permita regularizar algunos pagos, que se han venido
produciendo de modo heterodoxo, y al mismo tiempo introducir criterios
mnimos de homogeneizacin entre las diversas entidades,
canalizando de modo claro los pagos que el Estado efecta en forma
directo, y que deben constar exclusivamente en la Planilla nica de
Pagos, desautorizndose de modo tajante cualesquiera otros pagos
que no consten en ese instrumento; y otras formas de compensacin al
servidor pblico, que se han venido canalizando a travs de vas
diversas, aunque preponderantemente por los Fondos de Asistencia y
Estmulo, de cuyos comits de administracin han adquirido el nombre
con el que se los conoce: CAFAE.
La Comisin ha adelantado al respecto, en un informe preliminar, dos
proyectos de decretos, uno de urgencia y otro supremo, que tienden a
ese objetivo, y que constan del Anexo.
III.3.1 UN NUEVO SISTEMA REMUNERATORIO
Es indispensable crear un nuevo sistema que conjugue
diversos elementos: universalidad: un solo sistema para toda la
Administracin; homogeneidad, que es el presupuesto bsico
de un rgimen de carrera administrativa; flexibilidad, de modo
que las remuneraciones puedan, dentro de ciertos lmites,
tolerar diferencias; y, sobre todo y fundamentalmente,
63
reconocimiento al mrito, sin el cual cualquier sistema que
busque la eficiencia fracasar de manera inevitable.
La relacin laboral, dentro de una estructura escalafonaria,
implica vincular los tres elementos que se entrelazan al modo
de un trpode: una de las patas es el grado, nivel o categora
que el funcionario o servidor ostenta y que lo acompaa
permanentemente; otra es el cargo o puesto especfico; la
tercera es la retribucin.
Las tres patas deben equilibrarse de manera armnica: al
cargo debe corresponder el nivel y a ambos, la retribucin. En
un rgimen de carrera, la remuneracin se fija en funcin del
nivel o categora que la persona alcanza. A su vez, el cargo
que no conlleva remuneracin como tal debe estar reservado
a quien tiene el nivel respectivo, lo cual genera de modo
natural la correspondencia triangular de nivel-cargo-
remuneracin.
La confluencia proviene del requisito real o presunto, efectivo
o terico de que para desempear un determinado cargo hay
que poseer un determinado grado o nivel. Esa correlacin
estricta se da de modo normal y casi automtico en los
sistemas de carrera estructurados como la militar y la
diplomtica.
Los desajustes en este sistema pueden darse en cualquiera de
las dos direcciones: desempeo de un cargo de rango
superior al grado o nivel, o inferior a ste: en el ejemplo. La
solucin retributiva a estas disfunciones puede darse de varias
formas; por ejemplo: (i) remunerando slo en funcin del grado
o nivel, con prescindencia del cargo; o (ii) exactamente a la
inversa: remunerar el cargo y no el nivel; o (iii) con una tabla de
equivalencias, remunerando en funcin de lo que otorgue
64
cargo o nivel mayor retribucin (norma ms favorable); o (iv)
compensando la diferencia con una bonificacin especial.
El automatismo del sistema omite un factor fundamental: el
mrito. La remuneracin aparece prefijada y es idntica para
todo quien alcanza el nivel y desempea el cargo que se ajusta
a ese nivel, cualquiera sea su desempeo en el mismo.
La frmula que aparece prefigurada en la legislacin
preexistente apunta a retribuir de acuerdo al grado o nivel y
determinar, cuando corresponde, una bonificacin diferencial
de carcter complementario.
El equilibrio deseable en el sistema, empero, debe ser
dinmico, no esttico. De all la importancia de incorporar la
evaluacin del desempeo y correlativo reconocimiento al
mrito. La carencia de este factor se convierte en un
desincentivo a la eficiencia, en un estmulo al burocratismo, ya
que el tratamiento igualitario, con prescindencia del elemento
personal, empuja inexorablemente a la mediocridad y el
achatamiento productivo.
Es necesario, por ello, combinar, no dos, sino los tres factores:
grado o nivel, cargo y desempeo. En esa lnea, el haber
bsico y la bonificacin al cargo adecuaran la correspondencia
entre cargo y nivel, para sentar una determinada cuanta
homognea dentro del sistema, y a ello se sumara un bono o
incentivo para reconocer y premiar el mrito a travs de una
adecuada medicin del desempeo.
Por cierto, la sola adopcin de un sistema abierto al mrito no
garantiza su aplicacin ni menos su eficacia; hay riesgo de que
se quede en un simple enunciado, vaco de contenido. En
efecto, el personal estatal est acostumbrado a que se respete
la antigedad por encima de la eficiencia; por otra parte, los
65
mtodos de evaluacin de desempeo no son fciles de
introducir y menos de aplicar, y muchas veces quedan
reducidos a la mera apariencia o formalidad. A menudo se
limitan al llenado maquinal de formularios en los que hay ms
similitudes que diferencias, ms proximidad que distancia entre
los resultados, y al final todos quedan equiparados o
diferenciados en grados minsculos, imperceptibles,
intrascendentes.
La adopcin de mecanismos de evaluacin sencillos pero
confiables, el uso combinado de distintos mtodos puntaje
ms ranking, por ejemplo , que se complementen y den
mutua consistencia, y una evaluacin de los evaluadores y de
sus propuestas que incida en la medicin de su propio
desempeo, pueden ser las vas apropiadas a estos
propsitos.
Quizs la experiencia que mejor permite avizorar la lnea del
posible cambio provenga de FONAFE y la supervisin de las
empresas estatales. stas, como es sabido, estn adscritas sin
excepcin al rgimen privado y actan en trminos semejantes
a las empresas privadas.
Tanto por la libertad de la que disfrutaban, como por el impacto
que fueron produciendo en su esquema remunerativo las
negociaciones colectivas con los sindicatos, el comportamiento
de la actividad empresarial del Estado fue muy desigual en
este campo, con tendencia a subir los sueldos y beneficios sin
tasa ni control, y con aprovechamiento a veces descarado de
esas ventajas por parte de sus principales ejecutivos.
En un primer momento, Conade, a la sazn la entidad
encargada de supervisarlas, trat de frenar el crecimiento
desmedido de los costos salariales a travs de prohibiciones o
66
de autorizaciones previas, que no dieron los resultados
esperados.
Luego del trnsito por OIOE, la actual Fonafe ha sentado
criterios cuyo afinamiento podra tender el puente entre ambos
regmenes, en procura de uno nuevo. Las lneas matrices de
esa poltica podran ser sintetizadas en lo siguiente:
1. Se suscribe con cada entidad un Convenio de Gestin, en
el cual se plasman las metas y objetivos que deben ser
alcanzados por sta en el respectivo ejercicio. Este es un
esbozo mutatis mutandis del mtodo de administracin
por objetivos, muy en boga en los aos setenta y ochenta.
Cabe mencionar que actualmente se viene desarrollando
un proceso de planeamiento estratgico en el sector
pblico con la participacin de todos los sectores
institucionales y pliegos presupuestarios, liderado por el
MEF y que puede servir de base para identificar los
indicadores de desempeo a tener en cuenta en esos
convenios de gestin.
2. Se autoriza a cada entidad un monto global
denominado Gasto Integrado de Personal (GIP) - que
representa el mximo de lo que puede ser aplicado a todo
tipo de servicios de personas naturales, incluyendo
consultoras, asesoras, empresas de intermediacin, etc.,
y que incluye todo gasto de esa ndole, sin excepcin
alguna.
3. Se fija, con carcter rgido, el importe que puede ser
otorgado como remuneracin al funcionario de ms alta
jerarqua, denominado Tope Mximo de Ingresos (TMI);
en el caso de los ministerios, sera el ministro.
4. Se aprueba, a propuesta de cada entidad y con valor slo
para sta, una escala de remuneraciones, que es luego
publicada, en la que las de los cargos descendentes se
descuelgan del y se adecuan al TMI.
5. Se autoriza un pago anual complementario, denominado
Bonificacin nica por Productividad (BUP), cuya cuanta
67
global es aprobada previamente por Fonafe, pero cuyo
otorgamiento est supeditado al cumplimiento de las
metas previstas.
La clave del sistema radica, como es evidente, en el
Convenio de Gestin, pues de all derivar una serie de
consecuencias positivas: (i) obliga a la entidad a fijar y
tener claras sus metas y objetivos; (ii) impone la
necesidad de cumplirlas, porque de ello depende el poder
distribuir el bono de productividad; (iii) racionaliza los
gastos de personal, al autorizarse un monto global
invariable a cada entidad: (iv) introduce la posibilidad de
escalas remuneratorias adecuadas a la realidad de cada
entidad, definidas por ella misma; (v) permite
homogeneizar el gasto por remuneraciones, a partir de la
fijacin de un TMI equivalente o equiparable en todas las
entidades; (vi) confiere flexibilidad en la estructuracin de
los cuadros y determinacin de las remuneraciones.
III.3.2 EL ARDUO PROBLEMA PENSIONARIO
En el cuerpo descriptivo de este Informe la Comisin ha
abordado, con espritu crtico, la cuestin de las pensiones de
los servidores pblicos, comprendidos en el D.L. 20530.
La Comisin considera necesario que esta problemtica sea
enfrentada con visin de futuro, no para cercenar derechos
legtimamente adquiridos, pero s para introducir elementos de
racionalidad dentro un rgimen que, a la luz de lo que acontece
con los dems trabajadores, del sector pblico como del
privado, se ha convertido en un autntico privilegio.
Dentro de esas recomendaciones, se plantea:
1. Procurar la supresin de la primera disposicin transitoria
de la Constitucin, que ha dado pbulo a interpretaciones
que, va presunto desarrollo del concepto de derecho
adquirido, consagran la ultraactividad de leyes derogadas,
68
configurando estatutos de privilegio para sectores
limitados de la burocracia estatal.
2. Cerrar definitivamente el rgimen del D.L. 20530, no
permitiendo la adscripcin de nuevos beneficiarios. Por
tanto, el Poder Judicial y rganos conexos deberan
quedar adscritos a los regmenes pensionarios comunes.
3. Propugnar una revisin integral del sistema jubilatorio de
modo de eliminar ventajas desmedidas, salvaguardando
en trminos justos los derechos genuinamente adquiridos,
sin un incremento desmedido del monto de las pensiones.
III.4 SUPERVISIN Y CONTROL DEL SISTEMA DE
PERSONAL DEL ESTADO
La Comisin considera indispensable restablecer un sistema que
permita la supervisin y gestin centralizada del personal del sector
pblico central, de alto nivel jerrquico y un grado suficiente de
autonoma, sin que ello implique la creacin de un nuevo organismo
independiente.
Dentro de las opciones analizadas, se estima que el mismo debiera
estar a cargo de una oficina de lnea del mayor nivel e integrando la
Presidencia del Consejo de Ministros, que es la que tiene preeminencia
dentro del conjunto del sector.
Al menos en su primera etapa de implementacin, debiera recibir el
soporte de una Comisin Interministerial, el que participen los ministros
involucrados con las diversas reas funcionales, a saber, la propia
Presidencia del Consejo de Ministros, por razones obvias, el Ministerio
de Justicia, para orientar las tareas normativas; el de Educacin, para
las de formacin y capacitacin; el de Economa Finanzas, para
normar y controlar el delicado tema de las remuneraciones, y el de
Trabajo, para todo lo relativo a sindicacin y derechos colectivos.
69
De otro lado, debe restablecerse una jurisdiccin administrativa, como
ltima instancia en los procesos que ataen al personal a traves de un
trbunal especializado.
En lo que respecta a la capacitacin y desarrollo profesional, y con
vista a los problemas mencionados en la parte analtica del presente
informe y buscando conjugarlos y superarlos, la propuesta consiste en
evitar que el rgano imparta directamente docencia, sino que,
aprovechando la capacidad instalada existente, lo haga a travs y por
convenio con las universidades e institutos de enseanza superior,
tanto en Lima como en provincias, a travs de un sistema eficiente de
acreditacin. Tendra entonces por funciones bsicamente las
siguientes: (i) diagnstico, para identificar las reas y el personal que
requiere capacitacin, y priorizarlos adecuadamente; (ii) diseo general
de los cursos, en base a las necesidades detectadas; (iii) convocatoria
del concurso o licitacin entre las universidades e institutos superiores;
(iv) supervisin y fiscalizacin del desarrollo de los cursos; (v)
expedicin de los ttulos, en conjunto con la entidad que imparte el
respectivo curso, y (vi) naturalmente, manejo de los recursos
econmicos y de ejecucin de los contratos con las entidades
respectivas.
70
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
1. Actualmente en el Gobierno Central coexisten principalmente tres
regmenes de contratacin de personal: el de los nombrados y
contratados bajo el rgimen laboral pblico (Decreto Legislativo No.
276), los contratados bajo el rgimen laboral privado (Decreto
Legislativo No. 728) y los contratados mediante servicios no
personales. Estos regmenes se sujetan a principios, criterios y normas
dismiles entre s: el rgimen pblico, de naturaleza estatutaria, est
regido por el derecho administrativo; el rgimen privado, de naturaleza
contractual, se regula por el derecho laboral; a los contratos de
servicios no personales no corresponde ninguna regulacin legal
especfica, cuyo contenido no est regulado legislativamente.
2. Las restricciones en las normas de austeridad, que durante la dcada
pasada prohibieron el nombramiento y contratacin de personal para
las tareas de naturaleza permanente, han dado lugar a la falta de
sinceramiento en los Cuadros Analticos de Personal (CAP) y
consecuentemente en los Presupuestos Analticos de Personal (PAP).
El resultado ha sido el uso desmedido de contratos bajo la modalidad
de servicios no personales.
3. De la informacin solicitada a las diferentes entidades que cuentan con
bases de datos que contienen entre otras informacin sobre empleo e
ingresos en el sector pblico tales como el Sistema Integrado de
Administracin Financiera del Sector Pblico (SIAF-SP), la base de
datos de la Direccin Nacional de Presupuesto Pblico del Ministerio
de Economa y Finanzas, el Programa de Declaracin Telemtica de la
Superintendencia Nacional de Administracin Tributaria (sistema PDT),
y los registros del Sistema Nacional de Pensiones administrado por la
Oficina de Normalizacin Previsional, no ha sido posible obtener tal
informacin.
No hay en la actualidad una entidad que centralice la informacin de
quines son, dnde estn y cunto ganan quienes trabajan para el
Gobierno Central.
71
4. Del estudio y anlisis de la informacin proporcionada por los Sectores
(excluyendo aquellos que tienen una carrera administrativa particular
como Fuerzas Armadas y Policiales, Servicio Diplomtico, Salud y
Educacin), y que la Comisin recab directamente, es posible
concluir, en grandes nmeros, que 45% pertenecen al rgimen laboral
pblico, 15% al rgimen laboral privado y 40% por servicios no
personales, aproximadamente. A stos hay que adicionarle el personal
que labora para el Sector Pblico a travs de sistemas de
intermediacin laboral (empresas de servicios especiales y
cooperativas de trabajadores).
5. Los niveles remunerativos del Sector Pblico dependen de la
modalidad de contratacin del personal.
Se mantiene nicamente montos similares en lo que se registra en
Planilla nica de Pagos, para los servidores nombrados y contratados
bajo el Decreto Legislativo No. 276, al interior de cada entidad. Sin
embargo, a nivel general de la Administracin Pblica ni siquiera la
PUP es homognea.
Los niveles de ingreso de los contratados bajo el rgimen laboral
privado o por servicios no personales difieren sustancialmente de
sector a sector, cada uno de los cuales tiene escalas particulares,
careciendo de escalas predeterminadas.
6. Existe relativa correspondencia entre los montos recibidos por los
trabajadores del rgimen laboral pblico a travs de la Planilla nica
de Pagos (siempre que tengan similar categora); sin embargo, reciben
una serie de pagos adicionales bajo diversas denominaciones, que
hacen que los ingresos totales de los trabajadores sean distintos
aunque ocupen un mismo nivel en la carrera administrativa (diferencias
al interior de la entidad y en comparacin con otras). Estos pagos
adicionales no tienen carcter remunerativo ni efecto pensionario.
7. Frente a este tratamiento desarticulado e inorgnico del personal del
sector pblico, tanto a nivel contractual como remunerativo, la
Comisin recomienda:
72
a) La formulacin de un nuevo rgimen de carrera administrativa
para los funcionarios y profesionales en la que se mantengan los
requisitos de ingreso por concurso pblico de oposicin, que
ponga el debido nfasis en la profesionalizacin y se otorguen
garantas de permanencia, pero adecuando las normas
remunerativas y sancionatorias a un esquema ms acorde con
sistemas ms modernos de relaciones laborales.
Dentro del nuevo esquema, los funcionarios y trabajadores de
confianza de la Alta Direccin deben ser de libre contratacin y
remocin, y el personal tcnico y auxiliar debiera estar sujeto a un
sistema flexible de ingreso y salida, semejante al del rgimen
laboral de la actividad privada. La carrera debera estar orientada
al sector profesional.
En ese sentido debe darse contenido legal a los denominados
contratos de servicios no personales, reemplazndolos por un
nuevo contrato administrativo de servicios a travs del cual se
reconozca a los trabajadores los derechos contenidos en la
Constitucin y en los convenios internacionales ratificados por el
Per. A tal efecto, la Comisin ha elevado el respectivo proyecto
de ley.
De otro lado, parece indispensable una urgente revisin de los
cuadros analticos de personal, para que reflejen las necesidades
reales de la Administracin, siendo deseable que la aprobacin
final sea realizada por la entidad tcnica supervisora de la funcin
pblica.
b) Las remuneraciones en el sector pblico deben obedecer a un
esquema que guarde directa relacin con el nivel de carrera,
aunado ste a un correlativo cargo. Dentro de cada nivel tambin
debe motivarse el ascenso remunerativo, a travs de criterios de
capacitacin, grados acadmicos y evaluaciones diseadas por el
rgano de supervisin y control de la funcin pblica..
Se debera implementar, adems del pago de remuneraciones va
Planilla nica (realmente nica), incentivos que estn en funcin
al mrito individual e ndices de productividad con lmites mximos
en el monto, los cuales deben ser publicados previamente y
aprobados por la entidad que centralice dicha facultad.
73
c) A efecto de tener un orden y control del gasto, y homogeneidad en
el tratamiento de los pagos, es recomendable que ello sea
centralizado por el Ministerio de Economa y Finanzas, lo cual
permitir adems conocer con facilidad no slo cuntos
trabajadores laboran en el gobierno central, sino cul es el gasto
total, lo cual tiene tambin relevancia para los efectos
previsionales.
La Comisin ha participado el la elaboracin de proyectos
normativos sobre la materia los mismos que han sido puestos a
consideracin del Consejo de Ministros. Estos proyectos regulan (i)
los conceptos a ser pagados por las entidades del Sector Pblico y
los que se canalizarn a travs de CAFAE, (ii) el tratamiento
tributario a los incentivos y conceptos entregados por CAFAE y (iii)
la inclusin del Presidente de la Republica en los alcances de las
normas que otorgan asignaciones especiales por ejercicio del
cargo a los miembros de la Alta Direccin de las entidades del
Poder Ejecutivo.
d) Es conveniente que una Direccin Nacional, adscrita a la
Presidencia del Consejo de Ministros, se encargue de la
supervisin y control de la carrera administrativa. Tal rgano
debiera contar, en su etapa de implementacin, con el apoyo de un
Comit Interministerial.
e) Debe crearse un Tribunal Administrativo como ltima instancia en
la resolucin de los asuntos que competen al personal de la
Administracin.
74
ANEXOS
75
INDICE DE ANEXOS
ANEXO FORMATOS ................................................................................... 77
ANEXOS NORMATIVOS
EXPOCISION DE MOTIVOS DEL ANTEPROYECTO DE NORMA
TRANSITORIA DE CONTRATACIN ADMINISTRATIVA DE
SERVICIOS .................................................................................................. 84
ANTEPROYECTO NORMATIVO DEL REGIMEN TRANSITORIO DE
CONTRATACIN ADMINISTRATIVA DE SERVICIOS .............................. 97
EXPOSICION DE MOTIVOS DEL PREYECTO DE DECRETO DE
URGENCIA QUE REGULA LOS CONCEPTOS A PAGAR POR
PARTE DE LAS ENTIDADES PUBLICAS A SUS TRABAJADORES Y
ESTABLECE PRECISIONES SOBRE LOS COMITES DE
ADMINISTRACIN DE LOS FONDOS DE APOYO Y ESTIMULO ......... 104
PROYECTO DE DECRETO DE URGENCIA SOBRE PLANILLA
NICA DE PAGOS .................................................................................... 107
PROYECTO DE DECRETO SUPREMO SOBRE PRECISIN DE
RGIMEN TRIBUTARIO APLICABLE A INCENTIVOS ........................... 113
PROYECTO DE DECRETO DE URGENCIA SOBRE REMUNERACIN
DEL SEOR PRESIDENTE DE LA REPBLICA .................................... 116
ANEXO ACTAS
ACTA DE LA PRIMERA REUNIN ..........................................................119
ACTA DE LA SEGUNDA REUNION.........................................................123
ACTA DE LA TERCERA REUNION..........................................................127
ACTA DE LA CUARTA REUNION............................................................131
ACTA DE LA QUINTA REUNION.............................................................135
ACTA DE LA SEXTA REUNION...............................................................141
ACTA DE LA SEPTIMA REUNION...........................................................144
76
ACTA DE LA OCTAVA REUNION............................................................146
ACTA DE LA NOVENA REUNION............................................................149
ACTA DE LA DECIMA REUNION.............................................................152
ACTA DE LA DECIMO PRIMERA REUNION...........................................155
ACTA DE LA DECIMO SEGUNDA REUNION .........................................159
ACTA DE LA DECIMO TERCERA REUNION..........................................167
ACTA DE LA DECIMO CUARTA REUNION ............................................172
ACTA DE LA DECIMO QUINTA REUNION..............................................176
77
ANEXO FORMATOS
FORMATOS UTILIZADOS POR LA COMISION PARA RECABAR
INFORMACIN DE LAS ENTIDADESSOBRE NMERO DE
TRABAJADORES, REMUNERACIONES Y OTROS DATOS
RELEVANTES
78
79
80
81
82
83
ANEXO NORMATIVO
EXPOSICIN DE MOTIVOS Y ANTEPROYECTO
NORMATIVO DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO
DE SERVICIOS
ANTEPROYECTO DE DECRETO DE URGENCIA
QUE REGULA LOS CONCEPTOS A PAGAR POR
PARTE DE LAS ENTIDADES PUBLICAS A SUS
TRABAJADORES Y ESTABLECE PRECISIONES
SOBRE LOS COMITES DE ADMINISTRACIN DE
LOS FONDOS DE APOYO Y ESTIMULO
PROYECTO DE DECRETO SUPREMO SOBRE
PRECISIN DE RGIMEN TRIBUTARIO
APLICABLE A INCENTIVOS
ANTEPROYECTO DE NORMA SOBRE
REMUNERACIN DEL SEOR PRESIDENTE DE
LA REPUBLICA
84
ANTEPROYECTO DE NORMA TRANSITORIA DE
CONTRATACIN ADMINISTRATIVA DE SERVICIOS
EXPOSICIN DE MOTIVOS
La contratacin de personal para la prestacin de servicios al Estado,
especialmente en las entidades cuyo rgimen laboral es el de la Ley
de Bases de la Carrera Administrativa Decreto Legislativo N 276 -,
se ha venido produciendo en los ltimos aos en forma no
contemplada por dicha norma, a travs de los contratos denominados
de servicios no personales, habindose empleado tambin otras
formas contractuales cuyo contenido no se adecua a las exigencias
jurdicas, ni contempla de manera equitativa un rgimen de derechos y
beneficios. En suma, hay falta de regulacin adecuada, lo que genera
un vaco legal que podra dar lugar a interpretaciones que,
extrapolando conceptos del Derecho Administrativo y del Derecho
Laboral, apliquen a estos contratos principios o criterios inadecuados y
hasta incompatibles con su naturaleza.
UBICACIN CONCEPTUAL Y JURDICA DE LOS CONTRATOS
ADMINISTRATIVOS
1. Formas de prestacin de servicios: autnomos o subordinados
85
La prestacin de servicios de una persona natural puede darse bajo
una de dos nicas formas: autnoma o subordinada. La primera, la
prestacin autnoma, est regida por el derecho civil y comercial y
puede consistir en una locacin de servicios, una locacin de obra, un
mandato, una comisin y otras figuras tpicas. La segunda, la
prestacin subordinada, puede caer bajo el imperio de la ley
administrativa, cuando se trata de servicios al Estado, o de la laboral
cuando se trata de la actividad privada o del Estado si una norma as lo
determina.
Toda y cualquier prestacin de servicios debe encajar necesariamente
en alguna de estas figuras.
El contrato de locacin de servicios, que es la figura ms afn con los
contratos laborales, as como la ms utilizada en sustitucin de stos,
est normado por los artculos 1764 a 1770 del Cdigo Civil; por el
mismo, una persona locador , sin estar subordinada, se obliga a
prestar servicios a otra comitente por cierto tiempo y a cambio del
pago de una retribucin.
En la relacin laboral sea en mbito administrativo o en mbito
privado coinciden 3 elementos: prestacin personal de servicios,
remuneracin y subordinacin.
De las definiciones expuestas se observa la semejanza existente entre
los tipos contractuales, pues en ambos se trata de una prestacin de
servicios a cambio de una contraprestacin. La diferencia estriba en la
subordinacin, la cual a su vez depende de la forma como se prestan
los servicios: mientras en la locacin de servicios acta un locador
independiente, que no se encuentra subordinado al destinatario del
servicio, en la relacin laboral administrativa o privada los servicios son
prestados bajo subordinacin y dependencia.
2. Trabajo subordinado: Derecho Administrativo y Derecho
Laboral
86
Dentro del campo de los servicios subordinados, stos pueden a su
vez estar incursos dentro del Derecho Administrativo o del Derecho
Laboral.
Las normas de carcter administrativo, como las de carcter laboral,
son de orden pblico, lo que significa que son derecho necesario
absoluto; prevalecen sobre otras normas y sobre la propia voluntad de
las partes. Conforme a ello, segn ya se seal, cuando una relacin o
contrato contiene los elementos que la ley administrativa o laboral
califican como propios, los contratantes, incluido el propio Estado
tienen que someterse a tal calificacin.
El ordenamiento jurdico nacional, a grandes rasgos, reconoce y
sustenta la existencia de dos regmenes laborales claramente
diferenciados: el del servicio pblico y el de la actividad privada. Tales
regmenes comparten algunos puntos en comn pero, en lo esencial,
se rigen por principios, criterios y normas del todo diferentes.
As, comenzando por la cspide, la Constitucin Poltica se refiere a los
trabajadores del sector privado en los artculos 22 a 29, ubicados en
el Captulo II de su Ttulo I, mientras que de la funcin pblica se ocupa
en los artculos 39 a 42, ubicados en el Captulo IV de ese mismo
Ttulo.
Algunos analistas han querido interpretar que las reglas instauradas a
favor de los trabajadores (artculos 22 a 29) tienen carcter universal
y son aplicables, no slo por extensin o analoga, sino como normas
propias, tambin a los servidores del Estado, en el entendido de que
son ellos tambin trabajadores. Tal inferencia no es exacta, en un
sentido jurdico estricto, aunque hay un acelerado proceso de
aproximacin que puede hacer viable tal asimilacin.
6

6
La diferencia entre ambos regmenes a nivel constitucional se aprecia en que la sindicacin
y el derecho de huelga estn tratadas en sendos artculos ubicados en ambos captulos: 28
del captulo II respecto de los trabajadores, y 42 del captulo IV respecto de los servidores
87
Dentro de las grandes diferencias subsistentes entre ambos regmenes
est la definicin de relacin y contrato de trabajo, consignada en la
Ley de Productividad y Competitividad Laboral, que es de aplicacin
nicamente en el sector privado, como igualmente sucede con los
principios del Derecho Laboral, que no son transplantables al rgimen
pblico.
El rgimen pblico es de naturaleza estatutaria y est regulado por el
Derecho Administrativo, mientras que el privado es de naturaleza
contractual y est regido por el Derecho Laboral. Los criterios y reglas
aplicables a uno y otro no son intercambiables ni pueden ser invocados
o aplicados por extensin o analoga, ya que responden a principios
esencialmente diversos.
Hecha esta trascendental salvedad, que enmarca el campo dentro del
que se desenvuelve la contratacin en una entidad pblica, debe
recalcarse que: (i) el rgimen laboral al que se sujeta el personal de un
organismo estatal es normalmente el rgimen pblico, regido en
trminos generales por la Ley de Bases de la Carrera Administrativa -
Decreto Legislativo N 276. Por excepcin, el personal de un
organismo pblico puede ser contratado bajo el rgimen laboral de la
actividad privada, para lo que debe haber norma legal que as lo defina
o autorice; (ii) el Decreto Legislativo N 276 contempla, en principio,
dos formas de ingreso: concurso, que conlleva el acceso a la Carrera
Administrativa, o contrato, en los trminos contenidos en su artculo
15 y con las limitaciones que el mismo consagra; (iii) en el mismo
sentido, una relacin regida por el rgimen pblico supone que se haya

pblicos. Si lo legislado para los trabajadores fuera extensible a los servidores pblicos, no
habra sido necesario el artculo 42, porque habra bastado el 28. Su existencia revela que
los artculos propios del sector privado no son aplicables a los servidores pblicos, ya que de
lo contrario sera superfluo, lo cual es por principio inadmisible. A mayor claridad, la tercera
disposicin final y transitoria de la Constitucin alude a que existen regmenes diferenciados
de trabajo entre la actividad privada y la pblica, lo que agota toda discusin.
88
dado cumplimiento a los requisitos de ingreso establecidos en la ley, y
en ella la remuneracin no se fija por acto voluntario de la entidad y el
servidor, sino que la misma se encuentra limitada por rgidos
parmetros establecidos normalmente en normas presupuestales; al
contrario, la relacin laboral privada se configura y perfecciona por la
simple prestacin consensual del servicio y su retribucin : mientras
que en el Derecho Laboral las relaciones de hecho son usuales y casi
mayoritarias, el Derecho Pblico llanamente no las admite.
Ahora bien, a travs de diversas disposiciones legales se ha
introducido una tercera modalidad de contratacin, que es denominada
como de servicios no personales. No hay, sin embargo, ninguna
norma de carcter legal o reglamentario que precise en qu consiste
esta forma de contratacin, ni cules son sus alcances y
limitaciones .
3. Contrato de servicios no personales
El denominado contrato por servicios no personales no corresponde a
ninguna categora jurdica conocida o especfica, al no tener
precedentes normativos ni doctrinarios y tampoco una adecuada
precisin legal: hasta ahora no se han precisado sus alcances a travs
de ninguna norma legal.
La Ley de Bases de la Carrera Administrativa Decreto Legislativo N
276 contiene en su artculo 15 una categora de servidores a los que
denomina contratados.
La contratacin por servicios no personales, empero, no es la misma
ni idntica a la contemplada en la Ley de Bases, porque si lo fuera no
habra habido necesidad alguna de mencionarla o aludirla, ya que
habra bastado invocar y aplicar la norma comn, o sea el propio
artculo 15.
Por lgica elemental, entonces, se trata sin duda de otra forma de
contrato, aunque no precisada. Para darle contenido caben, a su vez,
89
dos posibilidades: o es un contrato de naturaleza civil o lo es de
Derecho Administrativo. Si fuera civil, la nica figura asimilable es la
del contrato de locacin de servicios, pero ste, por definicin, excluye
toda subordinacin o dependencia, puesto que tales servicios deben
darse por necesidad en trminos de absoluta autonoma funcional.
Por exclusin, entonces, debe concluirse en que estos contratos
atpicos son propios y exclusivos del Derecho Administrativo. Siendo
esto as, hay que determinar en qu se asemejan y en qu se
distinguen de los contratos comunes contemplados en el artculo 15
del D. Leg. N 276.
Al efecto se debe recurrir a la separacin profunda entre los regmenes
laboral y administrativo. Mientras en el primero, la existencia de facto
de una relacin de trabajo genera la presuncin de la existencia de un
contrato de trabajo y la consecuente aplicacin inexorable de la
legislacin laboral, en el campo administrativo sucede a la inversa: los
derechos y beneficios que corresponden a un servidor son slo
aquellos expresa y especficamente previstos en su favor por el
ordenamiento.
Tales derechos y beneficios, en la Ley de Bases, estn referidos a las
dos formas ortodoxas de ingreso: el nombramiento y el contrato. De
ello se concluye que la contratacin por servicios no personales
constituye una figura sui generis mediante la cual el Estado podra
contratar personal subordinado sin reconocerle otros beneficios que no
sean el pago de la retribucin estipulada.
La invocacin en contra de este razonamiento de los principios propios
de la relacin laboral resulta infructuosa, si es forzoso admitir - por ser
inevitable - que lo que corresponde al campo laboral no es aplicable al
campo administrativo.
Ante la falta de regulacin respecto de los contratos no personales y
otras formas heterodoxas de contratacin, se hace necesaria la dacin
de una norma ad-hoc que ratifique que la contratacin por servicios no
90
personales es vlida en el sector pblico; y que la entidad empleadora
puede ejercer respecto de estos servidores todos los atributos propios
de su condicin de tal, como son el control de ingreso y salida,
exigencias de puntualidad, asiduidad y eficiencia, imposicin de
sanciones etc., pero que al mismo tiempo establezca que no generan
los derechos corrientes o usuales, sino que se someten a un rgimen
especial, en el que se reconocen nicamente aquellos que tienen
origen y rango constitucional (remuneracin mnima, jornada mxima
legal, descansos remunerados, etc.) o en instrumentos internacionales
vinculantes para el Per (como son los de OIT ratificados), mas no los
que provienen de la normativa infraconstitucional.
4. Otras formas de contratacin de personal por el Estado.
Lo sealado respecto del contrato de servicios no personales es
aplicable por extensin o analoga a otras formas de contratacin que
han proliferado en la Administracin, pretendiendo someter al Derecho
Civil prestaciones que, por su propia naturaleza, corresponden al
Derecho Administrativo, como son los contratos de prestacin de
servicios que se rinden en el lugar y horario designados por la entidad
y es sta la que proporciona los elementos de trabajo y asume los
gastos que la prestacin del servicio demanda. De igual manera,
existen modalidades en las cuales, no obstante que los fondos son
provistos por el propio Estado, la contratacin se efecta a travs de
un organismo internacional, generndose as una triangulacin que no
permite discernir con claridad la naturaleza del contrato.
Se han venido produciendo, igualmente, casos de contratacin a travs
de empresas de servicios especiales y cooperativas de trabajadores
para cubrir puestos que, por su naturaleza, son permanentes. La
intermediacin laboral, reducida a la simple provisin de trabajadores,
slo es necesaria cuando se trata de los servicios complementarios
(seguridad, guardiana, limpieza, mantenimiento, etc.), mas no cubrir
puestos que la propia entidad puede contratar directamente y a menor
costo para el Estado, sin desmedro y hasta con ventaja para el
trabajador.
91
CONTENIDO SUSTANCIAL DE LA NORMA
1. La norma reguladora de los contratos administrativos no sujetos a la
Ley de Bases de la Carrera Administrativo ni a la Ley de Productividad
y Competitividad Laboral se debe sustentar en las siguientes bases
conceptuales:
Es necesario regular dichas formas de contratacin, consolidando en
una sola figura jurdica, denominada contrato administrativo de
servicios transitorios, las diversas modalidades de contratacin en las
que existe una prestacin de servicios por personas naturales , pero no
contempladas por la Ley de Bases de la Carrera Administrativa ni en la
Ley de Productividad y Competitividad Laboral.
2. El contrato administrativo de servicios transitorios es un contrato sui
generis, creado como figura jurdica propia del Derecho Administrativo
peruano y de uso privativo del Estado, a travs de sus diversas
reparticiones, instituciones, entidades y empresas, aun aqullas cuyo
rgimen laboral es el de la actividad privada. Por tal razn, es
necesario incluir una norma omnicomprensiva, que permita incluir en la
nueva regulacin a todas las entidades estatales sin excepcin.
El contrato administrativo de servicios que ahora se regula es, como
figura contractual, distinto al contemplado en el artculo 15 de la Ley
de Bases de la Carrera Administrativa y en los artculos 28, 38, 39 y
40 de su Reglamento, Decreto Supremo N 005-90-PCM; y no le son
aplicables tampoco las previsiones de la Ley de Productividad y
Competitividad Laboral, que es exclusiva del rgimen laboral de la
actividad privada.
3. El ordenamiento no ha previsto ni menos dispuesto con carcter
imperativo los derechos y beneficios que pueden corresponder al
personal sujeto a contrato por servicios no personales
7
. Esta
insuficiencia legislativa hace necesaria una prescripcin legal

7
En lo sucesivo, contrato administrativo de servicios transitorios.
92
especfica que establezca la naturaleza y alcances de dichos
contratos y que, sobre todo, defina los derechos que corresponden al
personal contratado.
4. A diferencia del Derecho Laboral, cuyos preceptos se aplican de
modo forzoso a toda persona que preste servicios remunerados y
subordinados para una persona natural o jurdica de derecho privado,
en el Derecho Administrativo rige el principio de legalidad, con arreglo
al cual la Administracin Pblica acta en funcin de una atribucin
regulada o predeterminada por la ley y slo puede realizar aquello para
lo que est expresamente facultada. A diferencia de los particulares,
quienes slo pueden ser obligados a hacer lo que la ley manda o
impedidos de hacer lo que ella prohbe, la administracin slo puede
hacer lo que la ley le faculta a hacer.
8
5. En consecuencia, desde una perspectiva estrictamente jurdica, al
personal bajo tales contratos no le ha sido reconocido ni atribuido
ningn derecho o beneficio especfico, salvo aquel que emane del
propio instrumento contractual, el cual por lo general slo contiene la
estipulacin del pago de la remuneracin.
6. Ello no obstante, hay derechos que derivan directamente de la
Constitucin Poltica del Estado o de convenios internacionales
ratificados por el Per que, por tal razn, conforman una normativa
interna de rango supremo, a la que se subordina toda la legalidad, y

8
La Ley vigente de Normas Generales de Procedimientos Administrativos seala, en el
Artculo III de su Ttulo Preliminar que En todo acto o procedimiento debe observarse el
ordenamiento legal vigente./ Cuando una norma de Derecho Pblico condiciona el ejercicio de
un derecho a hechos anteriores, slo se tienen en cuenta los iniciados con posterioridad a la
referida norma (texto incorporado por la Ley N 26654)
La reciente Ley del Procedimiento Administrativo N 27444 an no vigente, consagra el
principio de legalidad y lo define, en el pargrafo 1.1 del Artculo IV de su Ttulo Preliminar,
como aqul segn el cual Las autoridades administrativas deben actuar con respeto a la
Constitucin, la ley y el derecho, dentro de las facultades que le estn atribuidas y de acuerdo
con los fines para los que les fueron conferidos.
93
que no es incompatible, sino, por el contrario, plenamente congruente
con todo tipo de prestacin de servicios no autnomos.
7. En consecuencia, es necesario precisar que el personal sujeto a
contrato administrativo de servicios tiene derecho, por lo menos, a una
remuneracin equitativa y suficiente, que procure para l y su familia el
bienestar material y espiritual; a una jornada de trabajo que no puede
exceder de 8 horas por da o 48 por semana, as como a descanso
semanal y anual remunerado; a igualdad de oportunidades sin
discriminacin; a que los derechos que se le reconocen por ley tendrn
carcter irrenunciable y a que, en caso de duda insalvable sobre el
sentido de una norma que atae a su contratacin, se la interprete del
modo que ms lo favorezca; y a adecuada proteccin contra el
despido arbitrario. Igualmente, dicho personal tiene derecho a la
sindicacin, a la negociacin colectiva y a la huelga.
Del mismo modo, dicho personal tiene todos los derechos que resulten
aplicables por imperio de los convenios internacionales ratificados por
el Per.
8. El reconocimiento de tales derechos constitucionales no nace de la
presente norma, sino que es anterior y superior a ella y, en
consecuencia, aplicable a los contratos suscritos con anterioridad y
todava vigentes.
9. Por el contrario, respecto de otros derechos distintos de los
sealados, que pudieran ser aplicables a los servidores pblicos
nombrados o contratados o a los trabajadores sujetos al rgimen
laboral de la actividad privada, los mismos no corresponden ni son
aplicables, ni a los contratos anteriores ni a los que en adelante se
suscriban, salvo en lo que, respecto de estos ltimos, se establece en
la presente norma.
10. Los trabajadores sujetos a contrato administrativo de servicios
deben ser asegurados obligatorios de la seguridad social, tanto en lo
94
relativo a prestaciones de salud cuanto pensionarias, debindose
adoptar medidas de excepcin para que su adscripcin a Essalud no
represente un costo no previsto ni presupuestado por el Estado,
buscando al mismo tiempo evitar que el costo del mismo grave en
demasa al contratado, en especial al que tiene menor ingreso, razn
por la cual es conveniente adscribirlo, por excepcin, al rgimen de
asegurado potestativo, que permite una mejor adecuacin entre el
inevitable desembolso y el tipo de prestaciones bsicas a las que se
puede tener acceso.
En cuanto al rgimen pensionario, el pago de los aportes es totalmente
de cargo del trabajador, sin obligacin dineraria para el empleador. Por
consiguiente, debe abrirse posibilidad para que las personas que,
voluntariamente, decidan efectuar pagos relativos a aportes por el
periodo anterior puedan efectuarlos en forma paulatina, sin que ello
genere obligaciones por pago de intereses, recargos o mora. Tales
pagos voluntarios debern ser registrados y contabilizados por la
Oficina de Normalizacin Previsional o por la Administradora de
Fondos de Pensiones que el trabajador elija, como recin realizados.
11. Es necesario precisar, as mismo, el rgimen tributario aplicable en
lo que respecta al impuesto a la renta, dada la ambigedad que se ha
generado con la utilizacin de contratos propios del trabajo autnomo
para regir relaciones de naturaleza dependiente.
12. Existen otras figuras que, sin corresponder de modo estricto al
contrato por servicios no personales, han venido siendo utilizadas con
similar finalidad por las entidades pblicas, por lo que es necesario
regularizar esta situacin de modo de lograr que la contratacin de
personal se efecte bajo reglas homogneas, evitndose la
proliferacin de formas contractuales.
13. Al ser los contratos administrativos de servicios privativos de las
entidades estatales, en tanto que tales, debe prohibirse su utilizacin
por las empresas estatales cuyas actividades estn en relacin de
competencia con el sector privado, dado que lo contrario podra
95
generar situaciones de inequidad y otorgar indebidas ventajas
competitivas.
14. En salvaguarda de lo que dispone el artculo 62 de la Constitucin
Poltica, los contratos por servicios no personales y otras figuras
similares en actual vigencia no pueden ser modificados
imperativamente por la ley, debiendo, por lo tanto, ser respetados en lo
que se refiere a su contenido y estipulaciones, hasta el vencimiento de
su plazo. Dichos contratos, empero, no podrn ser renovados o
prorrogados en el futuro, ya que toda la contratacin estatal deber
sujetarse en lo sucesivo a lo previsto en la presente norma..
Ello no obstante y como es evidente, las partes entidad estatal y
trabajador pueden, si lo estiman conveniente, modificar de comn
acuerdo tales trminos y adaptar su contrato a lo dispuesto por la
presente norma, permitiendo as que el trabajador pueda adquirir los
derechos que ste la confiere y que, de otro modo, le resultaran
inaccesibles.
15. Finalmente, es necesario contemplar normas que permitan el
ajuste de las previsiones presupustales del actual ejercicio a las
nuevas disposiciones, en lo que se refiere principalmente a la
formulacin de los Cuadros de Asignacin y Presupuestos Analticos
de Personal. En tal sentido, es necesario que transitoriamente las
entidades lleven a cabo dos acciones: primero, que ajusten los cuadros
y presupuestos que corresponden a plazas permanentes a los
requerimientos naturales de cada entidad, rompiendo la actual
disparidad, fcilmente constatable, entre la previsin formal y la
realidad; y, segundo, que ingresen dentro de sus registros al personal
sujeto a contratos, que actualmente no figura como personal propio de
la entidad, no obstante que en ella presta sus servicios.
Es necesario destacar que esta norma busca regular de una manera
racional y equitativa una situacin preexistente, por lo que debe tener
carcter coyuntural y transitorio, hasta tanto se legisle de manera
96
integral sobre la carrera administrativa y, en general, sobre la
contratacin de personal en el Sector Pblico.
RELACIN COSTO-BENEFICIO
La presente norma tiene por objeto fundamental regularizar una
situacin de hecho que se ha venido presentando de manera muy
amplia en la administracin.
El principal perjudicado con ella ha sido el trabajador, ya que la falta de
regulacin impide que se le reconozcan beneficios bsicos y
universales, y aunque en la prctica muchos de ellos le han venido
siendo aplicados, como sucede sin ms con la jornada laboral y el
descanso semanal, ello es fruto tambin de un manejo pragmtico y no
del apego a la legalidad.
El principal beneficio que de esta norma habr de derivar es, pues, el
reconocimiento al trabajador de derechos irrenunciables, como son los
que consagran la Constitucin Poltica y los instrumentos
internacionales.
Hay tambin para el Estado un beneficio menos tangible, pero
igualmente importante: la regularizacin de una situacin en gran
medida anmala, puesto que a la par que los contratos de servicios no
personales, cuya entidad jurdica es imprecisa, ha habido contratos
cuya naturaleza es clara y que, sin embargo, han venido siendo
utilizados de manera heterodoxa, como sucede con los contratos de
prestacin de servicios presuntamente regidos por la ley civil, pero que
en la Administracin Pblica debieran estar sometidos rigurosamente a
la ley administrativa.
En lo sucesivo, la contratacin de servicios se someter a una sola y
coherente regulacin, acabndose as con la dispersin y el desorden
en que se ha venido desenvolviendo en los ltimos tiempos.
97
La norma no debe irrogar gastos al erario nacional, estando previsto
que la incorporacin a los sistemas de seguridad social, tanto
asistenciales cuanto pensionarios, debe producirse a travs de la
renegociacin de los contratos y no como compromiso econmico para
el Estado, el que, por lo dems, no esta presupuestado y no seria
financiable.
En lo sucesivo, esto es, en los contratos que se celebren en el futuro,
ser cometido de cada entidad distribuir los fondos que
presupuestamente se le asignen en la forma y proporcin adecuadas
para que, incluso dicha afiliacin, cuyo aporte es normalmente de
cargo del empleador, resulte financiado dentro de la partida
correspondiente, lo que puede lograrse, bien mediante un reajuste en
el monto previsto para la remuneracin, bien a travs del nmero y
cuanta global de los contratos que se celebren, debiendo cada entidad
calibrar adecuadamente los diversos factores de modo de no generar
un mayor compromiso de gasto que el previsto.
Siendo as, la implementacin de esta norma debiera producirse sin
generar gasto adicional al Fisco.
ANTEPROYECTO NORMATIVO DEL REGIMEN
TRANSITORIO DE CONTRATACIN ADMINISTRATIVA DE
SERVICIOS
mbito subjetivo de aplicacin
Artculo 1.- La presente norma regula el rgimen transitorio de
contratacin administrativa de servicios de personas naturales y tiene
por objeto el cumplimiento efectivo de derechos laborales reconocidos
por la Constitucin Poltica y los tratados internacionales ratificados por
el Per.
98
El contrato administrativo de servicios constituye una modalidad
contractual transitoria propia del derecho administrativo y privativa del
Estado que vincula a ste con personal no sujeto a la Ley de Bases de
la Carrera Administrativa ni a la Ley de Productividad y Competitividad
Laboral.
Con tal alcance, comprende el contrato de servicios no personales, as
como aquellos contratos de prestacin de servicios normados por la
legislacin civil, cuando el servicio sea prestado en el lugar y horario
designados por la entidad y cuando sta proporcione los elementos de
trabajo y asuma los gastos que la prestacin del servicio demande. As
mismo comprende aquellos casos de contratacin a travs de
organismos internacionales, siempre que el origen de los fondos con
que se sufragan las retribuciones provengan de recursos pblicos.
Por Estado se entiende, a efectos de la presente norma, todas las
entidades del Sector Pblico con personera jurdica de derecho
pblico y las entidades reguladas por la Ley de Gestin Presupuestaria
del Estado, as como las empresas del Estado de derecho pblico o
privado, ya sean de propiedad del Gobierno Central, Regional o Local,
y las empresas mixtas en las cuales el control de las decisiones de los
rganos de gestin est en manos del Estado y, en general, los
organismos y dependencias del Estado a los que la Ley otorgue
capacidad para celebrar contratos, incluyendo las instituciones y
organismos estatales constitucional o legalmente autnomos.
La presente norma no se aplica a los contratos de prestacin de
servicios de consultora o de asesora que se desarrollan en trminos
de estricta autonoma, sin concurrencia al centro de trabajo y
aportando el locador todos los elementos materiales necesarios para el
desempeo del encargo.
mbito de aplicacin temporal
Artculo 2.- El contrato administrativo de servicios no puede exceder,
en su plazo de vigencia, del 31 de diciembre del ao respectivo; puede
ser prorrogado o renovado, por una sola vez, por un lapso o lapsos
acumulados que no sobrepasen el 31 de diciembre del ao siguiente a
aqul en que se suscribi.
99
Derechos
Artculo 3.- El personal sujeto a contrato administrativo de servicios
tiene derecho a lo siguiente:
3.1. Una remuneracin equitativa y suficiente, en ningn caso inferior
a la remuneracin mnima legalmente establecida.
3.2 Una jornada de trabajo que no puede exceder de ocho (8) horas
por da o cuarenta y ocho (48) horas por semana.
3.3 Descanso semanal remunerado de por lo menos 24 horas
continuas.
3.4 Vacaciones de 30 das por ao cumplido
3.5 Adecuada proteccin contra la ruptura unilateral y arbitraria del
contrato antes del vencimiento del plazo estipulado en el mismo. A tal
efecto, en caso de producirse tal ruptura, el trabajador tendr derecho
al pago de una indemnizacin equivalente al cincuenta por ciento
(50%) de las remuneraciones que se hubieren devengado en caso el
contrato hubiera mantenido su vigencia, con un mximo de tres
remuneraciones.
3.6 A la libre sindicacin, la negociacin colectiva y la huelga, en
trmino similares a los que rigen para los servidores pblicos
nombrados o contratados bajo el rgimen de la Ley de Bases de la
Carrera Administrativa y normas complementarias.
A todos los derecho que resulten aplicables por imperio
de los convenios internacionales ratificados por el Per o que le
sean conferidos por norma legal expresa y especfica.
Obligaciones, prohibiciones y sanciones
Artculo 4.- Son de aplicacin a los contratos regulados por la presente
norma los artculos 21, 22 y 23, as como el Captulo V de la Ley de la
Bases de la Carrera Administrativa, Decreto Legislativo N 276.
Rgimen de Salud
Artculo 5.- El personal sujeto a contrato administrativo de servicios es
asegurado obligatorio del rgimen de salud que administra Essalud.
100
Regmenes Previsionales
Artculo 6.- El trabajador sujeto a contrato administrativo de servicios
es asegurado obligatorio a efectos pensionarios.
Rgimen tributario
Artculo 7.- Los pagos que con carcter de remuneracin se abonen a
dicho personal estn afectos al impuesto a la renta de 5 categora.
Exclusiones
Artculo 8.- No podrn utilizar contratos administrativos de servicios
transitorios las empresas estatales cuyas actividades estn en
relacin de competencia con el sector privado.
Prohibicin de cobertura de cargos permanentes a travs de
terceros
Artculo 9.- Queda prohibido a las entidades del Sector Pblico cubrir
cargos de naturaleza permanente a travs de empresas de servicios
especiales o de servicios temporales o de cooperativas de
trabajadores. Slo se autoriza la contratacin de personal a travs de
empresas o cooperativas intermediarias de mano de obra cuando se
trate de labores complementarias, expresamente calificadas como
tales, o para cubrir la ausencia temporal de un servidor permanente,
sin que tal cobertura pueda sobrepasar de tres meses.
DISPOSICIONES TRANSITORIAS
Primera.- Los contratos en actual vigencia comprendidos en lo
sealado en el pargrafo 1.2 del artculo 1 de la presente norma
continuarn bajo sus mismos trminos hasta el vencimiento de su
101
plazo y no podrn ser renovados o prorrogados, salvo que, de comn
acuerdo entre la entidad y el servidor, se decida adaptarlos a los
alcances de la misma. En este ltimo caso, los contratos debern ser
reajustados en sus trminos econmicos de modo de no generar
mayor gasto a la entidad que el previsto globalmente en el contrato
original.
No est permitida la renovacin o prrroga en las empresas a que se
refiere el artculo 8, debiendo los contratos concluir indefectiblemente
al vencimiento de su plazo.
Del mismo modo, no podrn ser renovados o prorrogados los contratos
comprendidos en la prohibicin del artculo 9, los que caducarn de
modo automtico al vencimiento de su plazo.
Segunda.- Queda prohibida, a partir de la promulgacin de la presente
norma, la suscripcin de contratos de servicios no personales o de
prestacin de servicios, cuando correspondan a lo previsto en el
pargrafo 1.2 del artculo 1, debiendo en todo caso utilizarse contratos
administrativos de servicios.
Tercera.- El Reglamento precisar los requisitos y alcances de los
derechos reconocidos por la presente norma.
Cuarta.- Las entidades comprendidas de la presente norma que
tengan celebrados contratos sujetos a sus alcances debern, en un
plazo no mayor de 30 das calendario, proceder a registrar a cada uno
de los trabajadores en Essalud.
Por excepcin, al personal cuyo actual contrato resulte comprendido
dentro de los alcances de la presente norma y cuya remuneracin no
supere media Unidad Impositiva Tributaria (1/2 UIT), se le aplicar el
rgimen de asegurado potestativo previsto en el acpite c) del artculo
6 de la Ley N 26790.
Quinta.- En caso el trabajador, una vez afiliado en un sistema
pensionario, voluntariamente acepte efectuar aportes por un perodo
102
de servicios anterior a la presente norma, el mismo se efectuar sin
intereses, moras ni recargo alguno, en un plazo en meses igual al
doble del nmero de cotizaciones que efecte. Los aportes sern
registrados por la Oficina de Normalizacin Previsional o por la
Administradora de Fondos de Pensiones elegida por aqul, como
efectuados en el mes en que se abonan.
Sexta.- La vigencia de la presente norma no implica incremento alguno
del presupuesto de las respectivas entidades, debiendo implementarse
mediante una reestructuracin de la partida presupuestaria que
contiene los gastos por servicios no personales.
Stima.- Todas las entidades del Estado comprendidas en el pargrafo
1.3 del artculo 1 de la presente norma procedern a reformular sus
Cuadros de Asignacin de Personal y Presupuestos Analticos de
Personal para el ejercicio presupuestal del ao 2002.
Debern as mismo formular de manera paralela un cuadro analtico
destinado a registrar transitoriamente al personal sujeto a contrato
administrativo de servicios
El ingreso de personal sujeto a contrato administrativo de servicios al
Cuadro Analtico de personal permanente se efectuar por estricto
concurso de mritos, bajo sancin de nulidad.
El Reglamento precisar la forma de implementar esta disposicin.
Octava.- Todos los gastos corrientes abonados por servicios a
personas naturales debern ser registrados dentro del rubro
remuneraciones del respectivo presupuesto. Esta norma incluye
aquellos casos de trabajadores destacados por empresas de servicios
temporales o cooperativas de trabajadores para realizar actividades
calificadas como complementarias o de suplencia de personal
permanente.
Novena.- La presente Norma iniciar su vigencia a los ........ das de su
publicacin, con excepcin de la segunda disposicin transitoria, que
103
es de vigencia inmediata. La presente Norma tiene naturaleza
transitoria y caducar en sus efectos cuando la ley de la carrera
administrativa y de contratacin de servicios en el Sector Pblico
regule de manera integral la materia.
104
DECRETO DE URGENCIA QUE REGULA LOS
CONCEPTOS A PAGAR POR PARTE DE LAS ENTIDADES
PUBLICAS A SUS TRABAJADORES Y ESTABLECE
PRECISIONES SOBRE LOS COMITES DE
ADMINISTRACIN DE LOS FONDOS
DE APOYO Y ESTIMULO
EXPOSICIN DE MOTIVOS
Dentro de las acciones realizadas por la Comisin Multisectorial creada
mediante Decreto Supremo 004-2001-TR, encargada de elaborar un
informe sobre la situacin del personal de la administracin pblica
central, constituida por los Ministros de Trabajo y Promocin Social
quien la Preside, de Economa y Finanzas, de Educacin, de Justicia y
de Pesquera, entro otros funcionarios se ha determinado que las
distintas entidades pblicas han venido abonando diversos incentivos y
entregas no remuneratorias, diferentes a las contenidas en la Planilla
nica de Pagos a sus trabajadores sujetos al rgimen de la actividad
pblica, regulado por la Ley de Bases de la Carrera Administrativa y de
Remuneraciones del Sector Pblico, Decreto Legislativo N 276 y su
Reglamento, aprobado por Decreto Supremo N 005-90-PCM.
Estos conceptos diferentes a la Planilla nica de Pagos se han
plasmado en diversas normas o actos administrativos, denominndolos
beneficios, bonificaciones, incentivos, premios o estmulos, los mismos
que no tienen naturaleza remunerativa tal cual se ha dispuesto por
Decreto Supremo N 110-2001-EF, han sido financiados con recursos
ordinarios y directamente recaudados, con la debida autorizacin de la
Direccin Nacional de Presupuesto Pblico del Ministerio de Economa
y Finanzas, mediante transferencias, a los Fondos de Asistencia y
Estmulo, a cuyos comits de administracin se los conoce bajo el
rubro de CAFAE u otras denominaciones semejantes.
105
Estos Comits de Administracin tienen como finalidad el brindar
asistencia familiar, apoyar actividades de recreacin, otorgar premios,
como tambin prstamos para adquisicin de viviendas, y as mismo
financiar aguinaldos, asignaciones y gratificaciones.
Como consecuencia de la existencia de sistemas paralelos a la Planilla
nica ha originado y origina desorden en la administracin, por lo que
resulta necesario discriminar de una manera clara los pagos de
naturaleza remuneratoria, que son de responsabilidad y cuenta de
cada entidad y deben ser abonados necesariamente a travs de la
Planilla nica de Pagos, de aquellos otros, de naturaleza no
remuneratoria, que es conveniente sean canalizados unitariamente por
los CAFAE u organizacin equivalente en la respectiva entidad.
De otro lado ante la existencia de una gran diversidad de normas que
regulan la aplicacin de estos mecanismos de pago, resulta
indispensable que el poder ejecutivo integre y actualice las
disposiciones que sobre esta materia rigen para las diversas entidades
pblicas y dicte las medidas econmicas y financieras que se proponen
en el presente Decreto de Urgencia a fin de asegurar un manejo
transparente de los recursos del Estado, estableciendo reglas claras
que permita ordenar dichas subvenciones para facilitar su fiscalizacin
y lograr transparencia en el gasto pblico.
En base a estos conceptos, el presente Decreto de Urgencia regula los
siguientes puntos de importancia:
Que las entidades pblicas slo podrn abonar a sus trabajadores los
montos contenidos en la Planilla nica de Pagos.
Los Fondos de Asistencia y Estmulo, ser destinado a brindar:
Asistencia Educativa.
Asistencia Familiar en gastos no previstos por la seguridad social.
106
Apoyo de actividades de recreacin, educacin fsica y deportes,
artsticas y culturales.
Asistencia alimentaria en productos
Asistencia econmica, incluyendo aguinaldos, incentivos o estmulos,
asignaciones o gratificaciones.
Las fuentes de recursos con las que cuentan los Fondos.
La obligacin de los Fondos de presentar y hacer pblicos sus estados
financieros.
La obligacin de los Comits de Administracin de inscribirse en los
Registros Pblicos.
Finalmente, esta norma permite a los titulares de los respectivos pliegos a
aprobar en va de regularizacin las transferencias efectuadas a los Fondos
de Asistencia y Estmulo as como los pagos realizados a los trabajadores
bajo los conceptos de incentivos y estmulos existentes a la fecha, previo
informe favorable del rgano de Inspectora Interna u rgano de control que
haga sus veces, con lo que se permitir sanear los mecanismos de pago
existentes a la fecha.
ANLISIS COSTO BENEFICIO
Adems del beneficio logrado en la racionalidad y ordenamiento del
gasto pblico ya expresado en la exposicin de motivos, se lograr un
adecuado control en el uso de los recursos que se transfieren al CAFAE
mediante la presentacin los estados financieros de estos comits,
debidamente auditados, como est establecido en el artculo 4 del
Decreto de Urgencia.
La dacin de esta norma no supone la creacin de nuevos conceptos
distintos a los existentes hasta la fecha y por lo tanto no irrogar
mayores costos para el Estado. Slo se canalizarn por una sola fuente
de egresos, vale decir CAFAE.
107
PROYECTO DE DECRETO DE URGENCIA SOBRE
PLANILLA NICA DE PAGOS
Decreto de Urgencia
N -2001
EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA
CONSIDERANDO:
Que, las entidades pblicas han venido abonando diversos incentivos y
entregas no remuneratorias, diferentes a las contenidas en la Planilla
nica de Pagos, con el fin de mejorar la calidad de vida de sus
servidores sujetos al rgimen de la actividad pblica, regido por la Ley
de Bases de la Carrera Administrativa y de Remuneraciones del Sector
Pblico, Decreto Legislativo N 276 y su Reglamento, aprobado por
Decreto Supremo N 005-90-PCM;
Que, dichos conceptos se han plasmado en diversas normas o actos
administrativos, denominndolos beneficios, bonificaciones, incentivos,
premios o estmulos que se asignan a los servidores pblicos bajo
distintas modalidades en las entidades del Estado;
Que, existen recursos provenientes de diversas fuentes de
financiamiento que han venido siendo abonados a los trabajadores de
las entidades pblicas bajo distintas denominaciones;
108
Que, de conformidad con el Decreto Supremo N 110-2001-EF, no
tienen naturaleza remuneratoria los incentivos y/o entregas, programas
o actividades de bienestar aprobados en el marco de lo dispuesto en el
Decreto Supremo N 005-90-PCM;
Que, de otro lado, existen tambin en esas mismas entidades los
Fondos de Asistencia y Estmulo, a cuyos comits de administracin se
los conoce bajo el rubro de CAFAE u otras denominaciones
semejantes;
Que, dentro de las finalidades perseguidas por dichos Fondos estn el
brindar asistencia familiar, apoyar actividades de recreacin, otorgar
premios, como tambin prstamos para adquisicin de viviendas, y as
mismo financiar aguinaldos, asignaciones y gratificaciones;
Que, la concurrencia a similares finalidades de pago de distintas
fuentes ha originado y origina desorden en la administracin, por lo que
se hace necesario discriminar de una manera ntida los pagos de
naturaleza remuneratoria, que son de responsabilidad y cuenta de cada
entidad y deben ser abonados necesariamente a travs de la Planilla
nica de Pagos, de aquellos otros, de naturaleza no remuneratoria, que
es conveniente sean canalizados unitariamente por los CAFAE u
organizacin equivalente en la respectiva entidad;
Que, es necesario integrar y actualizar las normas que sobre esta
materia rigen para las diversas entidades pblicas;
Que, tratndose del uso inmediato de recursos del Estado, deben
dictarse las medidas econmicas y financieras a fin de asegurar un
manejo transparente de los recursos del Estado, estableciendo reglas
claras que permita ordenar dichas subvenciones para facilitar su
fiscalizacin y lograr transparencia en el gasto pblico;
109
De conformidad con el inciso 19) del artculo 118 de la Constitucin
Poltica del Per; la Ley N 27209 - Ley de Gestin Presupuestaria del
Estado; el Decreto Legislativo N 909 - Ley de Presupuesto del Sector
Pblico para el Ao Fiscal 2001; la Ley N 27427, Ley de Racionalidad
y Lmites en el Gasto Pblico para el Ao Fiscal 2001; el Decreto
Legislativo N 276 - Ley de Bases de la Carrera Administrativa y de
Remuneraciones del Sector Pblico, y su Reglamento aprobado por
Decreto Supremo N 005-90-PCM;
Con el voto aprobatorio del Consejo de Ministros; y,
Con cargo a dar cuenta al Congreso de la Repblica;
DECRETA:
Artculo 1.- De la Planilla nica de Pagos.- Las entidades pblicas
cuyos trabajadores estn sujetos al rgimen laboral establecido en el
Decreto Legislativo N 276, slo abonarn a sus trabajadores los
conceptos remunerativos contenidos en la Planilla nica de Pagos.
Artculo 2.- Del Fondo de Asistencia y Estmulo y su finalidad.- El
Fondo de Asistencia y Estmulo establecido en cada entidad, en
aplicacin del Decreto Supremo N 006-75-PM/INAP, ser destinado a
brindar asistencia, reembolsable o no, a los trabajadores de la entidad,
de acuerdo a su disponibilidad y por acuerdo del Comit de
Administracin, en los siguientes rubros:
a) Asistencia Educativa, destinada a brindar capacitacin o
perfeccionamiento al trabajador pblico, cnyuge e hijos.
110
b) Asistencia Familiar para atender gastos imprevistos no cubiertos
por la seguridad social.
c) Apoyo de actividades de recreacin, educacin fsica y deportes,
as como artsticas y culturales de los servidores y sus familiares.
d) Asistencia alimentaria, destinada a entregar productos
alimenticios.
e) Asistencia econmica, incluyendo aguinaldos, incentivos o
estmulos, asignaciones o gratificaciones.
Artculo 3.- De los recursos del Fondo.- Constituyen recursos del
Fondo de Asistencia y Estmulo los siguientes:
a) Los descuentos por tardanza o inasistencia al centro de labores.
b) Las donaciones y legados.
c) Las transferencias de recursos que por cualquier fuente reciban
de la propia entidad, autorizadas por su Titular.
d) Las rentas generadas por los activos propios y/o bajo su
administracin.
e) Los dems ingresos que obtenga por actividades y/o servicios.
Artculo 4.- Estados Financieros.- Los Comits de Administracin de
los Fondos de Asistencia y Estmulo de las diversas entidades pblicas
presentarn al Titular de la entidad, a la Contralora General de la
Repblica y a la Contadura Pblica de la Nacin, sus estados
financieros debidamente auditados al trmino de cada ejercicio en los
trminos que seala la ley.
Artculo 5.- De la vigencia de las normas relativas al Fondo de
Asistencia y Estmulo.- Ratificase la vigencia de los Decretos Supremos
006-75-PM/INAP; 052-80-PCM; 028-81-PCM; 097-82-PCM y 067-92-
PCM, y dems normas regulatorias del Fondo de Asistencia y Estmulo,
111
en lo que no hayan sido modificados o no resulten incompatibles con lo
dispuesto en el presente Decreto de Urgencia.
Artculo 6.- Reglamentacin.- Por Decreto Supremo refrendado por el
Presidente del Consejo de Ministros, se podrn dictar las medidas
necesarias para una mejor aplicacin del presente Decreto de
Urgencia.
Artculo 7.- De la inscripcin en los Registros Pblicos.- El acto
constitutivo y el estatuto de los Comits de Administracin de los
Fondos de Asistencia y Estmulo debern registrarse en el Libro
especial que al efecto se implementar en los Registros Pblicos.
Artculo 8.- Refrendos.- El presente Decreto de Urgencia ser
refrendado por el Presidente del Consejo de Ministros y por el Ministro
de Economa y Finanzas.
DISPOSICIONES TRANSITORIAS
Primera.- Facltese a los Titulares de los Pliegos a aprobar, en va de
regularizacin, mediante acto resolutivo y previo informe de la Oficina
de Inspectora Interna u rgano de control que haga sus veces en la
entidad, las transferencias efectuadas a los Fondos de Asistencia y
Estmulo as como los pagos realizados a los trabajadores bajo los
conceptos de incentivos y estmulos existentes a la fecha, en aquellas
entidades cuyo personal se encuentra sujeto al rgimen laboral
establecido en el Decreto Legislativo N 276 y su Reglamento aprobado
por Decreto Supremo N 005-90-PCM.
Segunda.- Las transferencias que se efecten en virtud del presente
Decreto de Urgencia a favor de los Fondos de Asistencia y Estimulo de
las entidades pblicas quedarn exceptuadas de los alcances del
artculo 15 del Decreto Legislativo N 909 Ley de Presupuesto del
112
Sector Pblico para el Ao Fiscal 2001 y de la Ley N 27427, Ley de
Racionalidad y Lmites en el Gasto Pblico para el Ao Fiscal 2001,
siempre que en conjunto no excedan de los montos programados para
el presente ejercicio fiscal.
Tercera.- Precisase que los incentivos, entregas, programas o
actividades de bienestar a que hace referencia el artculo 1 del Decreto
Supremo N 110-2001-EF no se encuentran comprendidos dentro de
los conceptos remunerativos que seala el artculo 52 de la Ley N
27209 Ley de Gestin Presupuestaria del Estado.
Dado en la Casa de Gobierno, en Lima, a los das del mes de julio
de 2001.
113
PROYECTO DE DECRETO SUPREMO SOBRE PRECISIN
DE RGIMEN TRIBUTARIO APLICABLE A INCENTIVOS
Decreto Supremo
N -2001-EF
EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA
CONSIDERANDO:
Que, el artculo 140 del Decreto Supremo N 005-90-PCM
Reglamento de la Ley de la Carrera Administrativa, se estableci que la
administracin pblica a travs de sus entidades deber disear y
establecer polticas para implementar, de modo progresivo, programas
de bienestar social e incentivos dirigidos a la promocin humana de los
servidores y su familia, as como a contribuir al mejor ejercicio de las
funciones asignadas. Se programan y ejecutan con la participacin
directa de representantes elegidos por los trabajadores;
Que, los fondos que financian estos programas o beneficios entregados
genricamente a los trabajadores se sustentan en transferencias
realizadas por los organismos pblicos correspondientes, y por los
descuentos de faltas y tardanzas de los propios trabajadores, conforme
lo dispone el artculo 15 del Decreto Legislativo N 909 y el Decreto
Supremo N 006-75-PM/INAP;
114
Que, el Decreto Supremo N 122-94-EF, Reglamento de la Ley del
Impuesto a la Renta, establece en el numeral 3, inciso c) del artculo
20 los supuestos que no son calificados como renta gravable de quinta
categora, regulndose como un de ellos, los gastos y contribuciones
realizados por el empleador a favor del personal;
Que, es necesario precisar que los pagos realizados por el Fondo de
Asistencia y Estmulo- CAFAE, financiados con transferencias de los
organismos pblicos establecidas en la ley de presupuesto, se
encuentran subsumidos en el supuesto definido en el prrafo anterior;
De conformidad con el literal 8 del artculo 118 de la Constitucin
Poltica del Per y el Decreto Legislativo N 560;
Con el voto aprobatorio del Consejo de Ministros;
DECRETA:
Artculo 1.- Precsese que los incentivos y/o entregas, programas o
actividades de bienestar del Gobierno Central e Instancias
descentralizadas, otorgados por el Fondo de Asistencia y Estmulo
CAFAE, estn comprendidos en el numeral 3 del inciso c) del artculo
20 del Decreto Supremo N 122-94-EF.
Artculo 2.- Lo dispuesto en el artculo 1 del Decreto Supremo N 110-
2001-EF es de aplicacin para todos los efectos legales, inclusive para
todo efecto fiscal.
Artculo 3.- El presente Decreto Supremo ser refrendado por el
Presidente del Consejo de Ministros y el Ministro de Economa y
Finanzas.
115
Dado en la Casa de Gobierno, en Lima a los das del mes de julio
de 2001.
116
PROYECTO DE DECRETO DE URGENCIA QUE OTORGA
ASIGNACIN ESPECIAL REMUNERACIN DEL SEOR
PRESIDENTE DE LA REPBLICA
Decreto de Urgencia
N -2001
EL PRESIDENTE DE LA REPBLICA
CONSIDERNADO:
Que, de conformidad con los artculos 110 y 39 de la Constitucin
Poltica del Per el Presidente de la Repblica es el Jefe de Estado y
personifica a la Nacin, correspondindole la ms alta jerarqua en el
servicio a la Nacin.
Que, el Decreto Legislativo N 560, Ley del Poder Ejecutivo, dispone
que las atribuciones y obligaciones del Presidente de la Repblica
estn establecidas por la Constitucin y por Ley, no pudiendo ser
menoscabadas;
Que, mediante Decreto Supremo N 298-91-EF modificado mediante
Decreto Supremo N 313-91-EF y Decreto Supremo N 071-99-EF, se
autoriz al Presidente del Consejo de Ministros a determinar y abonar a
favor de los Ministros de Estado, Viceministros, Secretarios Generales
de Ministerios, Secretario del Consejo de Ministros, Secretario General
de la Presidencia de la Repblica, Secretario de Prensa y, funcionarios
117
del Despacho Presidencial, sumas destinadas a los gastos en que
vienen incurriendo en el ejercicio de sus funciones;
Que, siendo el Presidente de la Repblica el funcionario pblico de ms
alto nivel es necesario incluirlo dentro de los alcances de los
dispositivos mencionados en el considerando procedente, por lo que
tratndose de una medida en materia econmica y financiera de inters
nacional se justifica su expedicin en forma inmediata.
En uso de las atribuciones conferidas por el inciso 19) del artculo 118
de la Constitucin Poltica del Per.
Con el voto aprobatorio del Consejo de Ministros; y,
Con cargo de dar cuenta al Congreso:
DECRETA:
Artculo nico.- Objeto
Inclyase en los alcances del Decreto Supremo N 298-91-EF
modificado mediante Decreto Supremo N 313-91- EF y Decreto
Supremo N 071-99-EF, al Presidente de la Repblica, autorizando al
Presidente del Consejo de Ministros a disponer las acciones
complementarias que el caso requiera.
Dado en el Casa de Gobierno, en Lima a los das del mes de julio de
2001.
118
ANEXO ACTAS
ACTAS DE LAS REUNIONES DE TRABAJO SOSTENIDAS
POR LA COMISIN EN PLENO ENTRE EL 14 DE MARZO
Y EL 4 DE JULIO DE 2001
119
COMISIN MULTISECTORIAL PARA ESTUDIAR Y ELABORAR UN
INFORME SOBRE LA SITUACIN DEL PERSONAL DE LA
ADMINISTRACIN PUBLICA
ACTA DE LA PRIMERA REUNIN
Fecha :Mircoles 14 de Marzo del 2001
Lugar :Ministerio de Economa y Finanzas, Vice Ministerio de
Economa, Direccin General de Asuntos Econmico y Financieros
Miembros :
Sr. Roberto Servat Vice Ministro de Trabajo y Promocin Social.
Sr. Rolando Palomino Asesor del Ministro de Educacin
Sra. Mara Lila Iwasaki Secretario General del Ministerio de Justicia.
Sr. Hernn Jibaja Secretario General del Ministerio de Pesquera.
Sra. Justina Uribe Asesora de la Presidencia del Consejo de Ministros.
Sr. Csar Daz Secretario General del Ministerio de Trabajo y Promocin
Social.
Sra. Vernica Zavala Directora Ejecutiva de FONAFE.
Sr. Nelson Shack Director General de Asuntos Econmicos y Financieros del
Ministerio de Economa y Finanzas.
Invitados:
Sr. Mario PASCO asesor de la Comisin.
Sr. Luis Manrique Consultor de la DGAEF.
Srta. Mayra Ugarte Consultora de la DGAEF.
I.- AGENDA DEL DIA
120
Instalacin de la Comisin por el Presidente de la Comisin el Sr. Roberto
Servat en representacin del Ministro de Trabajo y Promocin Social.
Presentacin esquemtica por la Secretara Tcnica de un documento resumen
del Decreto Supremo N 004-2001-TR.
Presentacin a la Comisin por Sr. Roberto Servat, del Sr. Mario Pasco
Cosmpolis, como Asesor de la Comisin.
Exposicin del Sr. Mario Pasco sobre una Propuesta de Plan de Trabajo de la
Comisin. Presentacin de un documento de apoyo.
Intervencin de la Sra. Justina Uribe de la Presidencia del Consejo de
Ministros, quin present una Ayuda Memoria, como documento de apoyo a la
Comisin.
II.- TEMAS TRATADOS
Se resalt la necesidad de mantener una estricta confidencialidad de los temas
a ser tratados por la Comisin.
Se hizo referencia al Informe COPRI que dio origen a la constitucin de esta
Comisin y se discuti sobre dos temas importantes incluidos en dicho informe:
La inmensa dispersin de informacin y de los tipos de contratacin de personal
en el sector pblico (Contratos por Servicios no Personales, Contratos de
Locacin de Servicios, Contratos de Consultora, de Asesora, etc).
La estructura catica de contratacin y administracin del personal de la
administracin pblica, hecho que est generando problemas presupuestarios,
tributarios, contributivos y laborales tanto a los trabajadores como a las
entidades contratantes.
Se discuti sobre la situacin actual del rgimen laboral en la administracin
pblica y el servicio civil que tenemos: el nmero de trabajadores nombrados o
contratados por servicios personales bajo las normas del sector pblico est
disminuyendo frente al nmero de contrataciones que se efectan bajo las
normas del sector privado.
121
Se propusieron plazos para recoger la informacin pertinente del sector pblico
comprendido en los alcances de mandato a la Comisin, as como el plazo
fijado por el D.S. para la redaccin y presentacin del informe final.
Se examin la necesidad de una definicin previa, por parte de la Comisin, de
todos los conceptos que deben ser tratados por la misma: los conceptos de
administracin pblica utilizados en la contratacin de personal, la definicin
jurdica de los contratos por servicios no personales, entre otros.
Se examin y destac la importancia de una rigurosa seleccin de la
informacin que se pedir a las entidades pblicas, para as optimizar la calidad
de la informacin por recibir, y asegurar la colaboracin de todas las entidades.
Se discuti sobre la necesidad de disear un sistema y elaborar un programa
informtico para recibir, procesar y elaborar toda la informacin sobre situacin
y modalidades de contrato de la administracin pblica, por obtener a lo largo
de la actividad de la Comisin.
III.- ACUERDOS
Se acord la redaccin de un documento que estipule que no se prestarn
declaraciones a la prensa sobre los temas tratados por la Comisin.
Se acord que la Comisin sesiona los das jueves a las 8:30 horas cada dos
semanas en el Ministerio de Trabajo y Promocin Social. En tal sentido la
prxima reunin ser el da jueves 29 de Marzo.
Se acord constituir un grupo de trabajo encargado de definir la informacin y el
formato de respectivo, que se solicitar a las entidades pblicas. Este grupo de
trabajo que estar conformado por los representantes del Ministerio de Trabajo,
PCM, FONAFE y un representante de la DNPP en calidad de invitado, se
reunir el da lunes 19 de Marzo a las 8:00 en el Ministerio de Trabajo y
Promocin Social. El MEF proseguir con su actividad como Secretara Tcnica
en apoyo a este grupo de trabajo.
Se acord tratar los siguientes temas en la prxima reunin de la Comisin:
Discutir y aprobar el formato que habr sido definido por el grupo de trabajo.
Definir los plazos para su impresin, y distribucin a nivel nacional.
122
Se presentar el proyecto de la norma por la que se solicitar la informacin que
se desea obtener, as como los plazos y responsabilidades de las entidades
pblicas comprendidas.
Presentar un listado con los tipos de contratacin que existen en el sector
pblico, para analizarlos y proceder a definirlos. Cada miembro de la Comisin
remitir electrnicamente a la Secretara Tcnica dicha informacin para su
consolidacin.
Se acord que una vez definidos la norma y el formato de recojo de informacin,
el MEF se encargara de proceder a su envo, recojo de los formularios y del
procesamiento de la informacin.
Siendo las 11:00 horas de la maana, se precedi a levantar la sesin.
123
COMISIN MULTISECTORIAL PARA ESTUDIAR Y ELABORAR UN
INFORME SOBRE LA SITUACIN DEL PERSONAL DE LA
ADMINISTRACIN PUBLICA
ACTA DE LA SEGUNDA REUNION
Fecha : Jueves 29 de Marzo del 2001
Lugar :Sala Per, Ministerio de Trabajo y Promocin Social.
Miembros :
Sr. Roberto Servat, Vice Ministro de Trabajo y Promocin Social.
Sr. Rolando Palomino, Asesor del Ministro de Educacin.
Sra. Mara Lila Iwasaki, Secretaria General del Ministerio de Justicia,
representada por Sra. Roxana Rivera, Directora General de la Oficina General
de Administracin del Ministerio de Justicia.
Sr. Hernn Jibaja, Secretario General del Ministerio de Pesquera.
Sr. Justina Uribe, Asesora de la Presidencia del Consejo de Ministros.
Sr. Csar Daz, Secretario General del Ministerio de Trabajo y Promocin
Social.
Sra. Vernica Zavala, Directora Ejecutiva de FONAFE.
Sr. Nelson Shack, Director General de Asuntos Econmicos y Financieros del
Ministerio de Economa y Finanzas.
Invitados :
Sr. Mario Pasco, Asesor de la Comisin.
Sr. Luis Manrique, Consultor de la DGAEF.
I.- AGENDA DEL DIA
124
Aprobacin del Acta de la Sesin de Instalacin de la Comisin, del pasado
mircoles 14MAR2001:
El Grupo de Trabajo encargado de definir la informacin y el formato de
recoleccin de datos sobre contratos de servicios personales y no personales
en el sector pblico, presentar un breve informe.
Se discutirn los plazos para el proceso de recojo y procesamiento de la
informacin por solicitar. Emisin de comunicaciones necesarias para lograr
obtener la informacin correspondiente y organismo encargado de la misma.
Otros temas, a ser definidos por la Comisin.
II.- TEMAS TRATADOS
Despus de la aprobacin del Acta del 14MAR01, la comisin procedi a
explicar a los asistentes las conclusiones a que lleg el Grupo de Trabajo,
despus de las visitas para toma de informacin realizadas en el SIAF-MEF, y
DNPP; en PNUD y en el PDT-SUNAT.
Se concluy, despus de la explicacin correspondiente al tipo de informacin
que mantiene cada organismo (cuantitativa, cualitativa, por gasto, incluyendo el
nmero de personas por modalidad), la disponibilidad de dicha informacin
(bases de datos, medios magnticos, etc), el alcance de ella (a toda la
administracin pblica en el mbito nacional) que la informacin existente era
suficiente para lograr un volumen y tipo de informacin sobre los trabajadores
del sector pblico.
Se especific que, en el caso de informacin relacionada a los programas de
cooperacin externa, principalmente los de PNUD, se elevara una Ayuda
Memoria al Sr. Ministro de Trabajo, a fin de que l explique la necesidad de
obtener informacin de los Proyectos respectivo bajo esta modalidad, en el
Consejo de Ministros, y se obtenga una rpida respuesta.
Respecto a la informacin del PDT-SUNAT, se explic que de acuerdo a los
funcionarios de SUNAT, el plazo mximo para organizar cuadros de salida de la
informacin contenida en sus registros, puede ser de una semana. El Sr. M.
Pasco present un proyecto de Oficio, a ser emitido por el Sr. Ministro de
125
Trabajo. Se recalc que en este pedido de informacin al PDT-SUNAT, se deja
muy en claro que no se afecta la Reserva Tributaria en ningn sentido.
Respecto a la informacin que obra en el MEF, se explic que el Sr. Bruno
Barletti, Director General de la Oficina Informtica y Estadstica del MEF, ha
ofrecido el N de RUC de cada una de la Unidades Ejecutoras del sector
pblico, y se encuentra en capacidad de efectuar cruces de informacin entre
los datos contenidos en el SIAF y la DNPP.
Algunos representantes intervinieron para reafirmar que el objetivo de la
Comisin es recabar informacin cuantitativa, financiamiento de planillas y otros
tipos de contratos no personales, por cada sector de actividad gubernamental,
sea gobierno central u organismo pblico descentralizado u organismo
autnomo, nmero de personas contratadas por servicios personales y no
personales u otras modalidades en el sector pblico, debiendo obtenerse
informacin no slo agregada sino desagregada hasta donde la informacin lo
permita.
Finalmente, el Sr. Mario Pasco, expuso los alcances del documento
Documento de Debate, insistiendo en su calidad de reservado.
III.- ACUERDOS
Se acord encargar al representante del MEF la formulacin de un listado de los
diferentes tipos de cooperacin externa, sean bilaterales o multilaterales, con
sus respectivas modalidades de operacin en el financiamiento. Esta
informacin se deber enviar, va E-mail, a los integrantes del Grupo de
Trabajo.
El da martes, a las 8:30 de la maana, el Grupo de Trabajo, que incluir al
representante del Ministerio de Educacin, se reunir en la Sala Per del MTPS,
para aprobar la lista de proyectos enviada por el MEF, discriminando, de ser
posible, el nmero de trabajadores contratados, el costo financiero, y cual es la
participacin del Estado en ello.
Se acord invitar al Sr. Reynaldo Bringas, Director Nacional de Presupuesto
Pblico del MEF, para que participe del trabajo que se viene desarrollando
126
poniendo a disposicin de la Comisin toda la informacin presupuestaria
relevante para un mejor cumplimiento de sus propsitos.
Siendo las 11:00 horas de la maana, se precedi a levantar la sesin.
127
COMISIN MULTISECTORIAL PARA ESTUDIAR Y ELABORAR UN
INFORME SOBRE LA SITUACIN DEL PERSONAL DE LA
ADMINISTRACIN PUBLICA
ACTA DE LA TERCERA REUNION
Fecha :Lunes 16 de Abril del 2001.
Lugar :Sala de Reuniones de la Direccin General de Asuntos
Econmicos y Financieros, Ministerio de Economa y Finanzas.
Miembros :
Sr. Roberto Servat, Representante del Vice Ministro de Trabajo y Promocin
Social.
Sr. Rolando Palomino, Asesor del Ministro de Educacin.
Sra Justina Uribe, Asesora de la Presidencia del Consejo de Ministros.
Sr. Csar Daz, Secretario General del Ministerio de Trabajo y Promocin
Social.
Sra. Vernica Zavala, Directora Ejecutiva de FONAFE.
Sr. Nelson Shack, Director General de Asuntos Econmicos y Financieros del
Ministerio de Economa y Finanzas.
Invitados :
Sr. Mario Pasco, Asesor de la Comisin.
Sr. Luis Manrique, Consultor de la DGAEF.
La Sra. Maria Lila Iwasaki y el Sr. Hernn Jibaja se excusaron de asistir.
I.- AGENDA DEL DIA
128
Aprobacin del Acta de la segunda Sesin de la Comisin, del pasado jueves
29MAR2001.
Presentacin de la informacin disponible sobre la poblacin econmicamente
activa del sector pblico, a cargo del Sr. Reynaldo Bringas, Director General de
Presupuesto Pblico del MEF.
Avances en el desarrollo de las tareas encomendadas a la Comisin.
Revisin de los aspectos jurdicos de los contratos por Servicios No Personales.
II.- TEMAS TRATADOS
El Sr. Reynaldo Bringas, Director General de la Direccin Nacional de
Presupuesto Pblico (DNPP), presente en la sesin por invitacin de la
Comisin, explic que desde hace unos tres o cuatro aos se solicita
informacin al sector pblico sobre el nmero de trabajadores de cada
Ministerio, pero los pliegos, no han respondido o sus respuestas no han sido
satisfactorias. En la DNPP se ha constatado la falta de validez de la
informacin. Slo el nmero de trabajadores es bastante real, y se los puede
diferenciar por Ley (276 y 728), por sector, por pliego presupuestal y por
categora de trabajador (F1, F2, etc). Explic que del total de pagos mensuales
al personal nombrado, slo el 5% corresponde a planilla bsica, y el 95% son
asignaciones complementarias.
La informacin de la DNPP da cifras exactas sobre el nmero de personas
nombradas y contratadas, por diversas modalidades en el sector pblico. Del
estudio de las remuneraciones del sector pblico, se desprende que no hay
compatibilidad entre las remuneraciones de diversos ministerios. Por ello es
necesaria una solucin legal, evitando el espejo que pueda producirse en la Ley
N 20530, dado que el Tesoro Pblico no podra afrontar un mayor gasto. As
mismo, se constata que en la administracin pblica actual, nadie controla al
sistema; el control efectivo debe pasar a la Presidencia del Consejo de Ministros
o al Ministerio de Trabajo y Promocin Social, o se podra crear una institucin
similar al ex INAP.
129
El Sr. Bringas hizo un poco de historia. En 1995 surge la denominada reforma o
modernizacin del estado, en PCM con un grupo de profesionales. Ellos
pretendan que el sector pblico sea competitivo con el sector privado, pero
para ello se necesitaba que todos los trabajadores pasaran al rgimen privado.
Esto implicaba reducir el aparato estatal, pero el proceso no se complet. Sin
embargo, sucedi que algunas instituciones pusieron en prctica contratos
iguales al sector privado, pero el aparato de estado, en vez de reducirse, se
increment con los Servicios No Personales. No se lleg al ideal de que el CAP
respondiera al ideal de tamao deseado.
Lo que sigui fue que se desarm la carrera pblica, y que se mezcl el contrato
pblico con el contrato privado. En ello, se crearon formas de evadir las normas
de personal, como quedarse dos horas adicionales en la jornada diaria para
poder pagar un poco ms; todas estas mezclas han contribuido al caos y al
desorden. Por tanto, hay una tarea, recomponer la carrera pblica, y ello pasa
por la conviccin de que debe existir una carrera pblica ms tcnica y
profesional, que no tiene que pasar por salarios homogneos.
Terminada la exposicin del Sr. Bringas, se le agradeci y l procedi a
retirarse, quedndose el Director de Normatividad de la DNPP en su
represnetacin.
A continuacin el Sr. Servat procedi a solicitar, al no haber observaciones, la
firma del acta de la sesin anterior, dejando por regularizar, la firma de la Sra.
Mara Lila y el Sr. Hernn Jibaja.
Seguidamente, la Comisin procedi a examinar el avance logrado hasta la
fecha, revisando el Cuadro Marco de Informacin elaborado por el Sr. Daz. El
representante de la DNPP indic que la informacin existente en dicha
dependencia, puede ser procesada y presentar resultados en el transcurso de
una semana. Se tom nota que falta an la informacin de los contratos
financiados por Proyectos de Cooperacin Externa y el personal contratado por
Services.
Se tom conocimiento de la solicitud de informacin ya formulada a SUNAT-
PDT, a quienes se haba facilitado los RUC de los organismos del gobierno
sobre los que se requiere informacin, debiendo verificarse las fechas de
entrega de dicha informacin.
130
III.- ACUERDOS
Se acord encargar al Sr. Mario Pasco Cosmpolis, Asesor de la Comisin, la
elaboracin de una Ayuda Memoria, a fin de elevarla al Sr. Ministro de Trabajo y
Promocin Social, explicando los avances y proceso de trabajo de la Comisin.
As mismo, si hubiera apreciaciones o aportes al informe sobre los aspectos
jurdicos de los contratos por Servicios no Personales, deberan enviarlos al
correo electrnico del Sr. Mario Pasco.
Siendo las 14:00 horas de la tarde, se procedi a levantar la sesin,
convocando la prxima reunin para el da jueves 26 de abril de los corrientes
en la sede del Ministerio de Trabajo y Promocin Social.
131
COMISIN MULTISECTORIAL PARA ESTUDIAR Y ELABORAR UN
INFORME SOBRE LA SITUACIN DEL PERSONAL DE LA
ADMINISTRACIN PUBLICA
ACTA DE LA CUARTA REUNION
Fecha : Jueves 26 de Abril del 2001.
Lugar : Sala Ramrez Gastn, Ministerio de Trabajo y Promocin Social.
Miembros :
Sr. Roberto Servat, Vice Ministro de Trabajo y Promocin Social.
Sr. Rolando Palomino, Asesor del Ministro de Educacin.
Sra Justina Uribe, Asesora de la Presidencia del Consejo de Ministros.
Sr. Csar Daz, Secretario General del Ministerio de Trabajo y Promocin
Social.
Sra. Vernica Zavala, Directora Ejecutiva de FONAFE.
Sr. Nelson Shack, Director General de Asuntos Econmicos y Financieros del
Ministerio de Economa y Finanzas.
Invitados :
Sr. Mario Pasco, Asesor de la Comisin.
Srta. Mayra Ugarte, consultora DGAEF.
Los Seores Hernn Jibaja y Nelson Shack se excusaron de asistir.
I.- AGENDA DEL DIA
Aprobacin del Acta de la tercera Sesin de la Comisin, del pasado lunes
16ABR2001.
132
Revisin de la Ayuda Memoria realizada por el Sr. Mario Pasco Cosmpolis,
Asesor de la Comisin, sobre los avances y el proceso de trabajo de la
Comisin.
Discusin sobre los aportes y apreciaciones que se hubieran hecho al informe
sobre los aspectos jurdicos de los contratos por Servicios No Personales.
Revisin de la informacin solicitada a la DNPP, la PDT-SUNAT y al SIAF-MEF.
II.- TEMAS TRATADOS
El Sr. Jaime Zavala, Ministro de Trabajo y Promocin Social asisti unos
momentos al inicio de la reunin de la Comisin. El Sr. Mario Pasco procedi a
entregarle una Ayuda Memoria sobre el trabajo de la Comisin especificando
que este no era un informe de avance.
Se plante la necesidad de coordinar una reunin entre el Sr. Jorge Guzmn
Rodrguez Sub-Contralor de la Repblica, el Sr. Mario Pasco y un miembro de
la Comisin, a fin de recabar informacin sobre los informes que la Contralora
General de la Repblica ha venido realizando. El Sr. Ministro. Zavala propuso
firmar personalmente el oficio en el que se solicitara esta reunin, y luego
procedi a retirarse.
A continuacin el Sr. Servat procedi a solicitar, al no haber observaciones, la
firma del acta de la sesin anterior.
Seguidamente el Sr. Mario Pasco quiso saber si haba acuerdo de toda la
Comisin en cuanto al documento para el debate sobre contratos por Servicios
No Personales. La Sra. Justina Uribe especific que los comentarios que ella
haba hecho a este documento no haban sido incluidos an. El Sr. Mario Pasco
se comprometi entonces a incluirlos y enviar el documento final por correo
electrnico para aprobacin de los miembros de la Comisin.
El Sr. Roberto Servat inform a la Comisin sobre un oficio enviado por la
Presidencia del Consejo de Ministros que lleg al MTPS, y que seguramente
deba haber llegar a los otros misterios, que peda una relacin detallada de
todos los consultores y asesores que laboran en el sector, conforme a lo
133
acordado en la ltima sesin del CIAEF. Se explic que se trataba de un
proyecto de Ley que busca incorporar los Servicios No Personales en el Decreto
Legislativo 276.
Se discuti sobre la posibilidad de que la Comisin enviara una carta a PCM
informndole de la existencia de esta Comisin y del trabajo que se est
realizando, y sugiriendo que esperen a tener los resultados a que debe llegar la
presente Comisin, o bien contactar a las Secretaras Generales de todos los
Ministerios para pedirles que se comuniquen con la Comisin si les llega el
indicado proyecto de Ley.
El Sr. Pasco aprovech para resaltar la necesidad de que la Comisin tenga un
apoyo poltico. Se consider importante ponerse en contacto con el Presidente
Valentn Paniagua dado su conocimiento en materia administrativa adems del
apoyo poltico que esto significara.
Luego se procedi a revisar la informacin remitida por la DNPP. Se estim que
dicha informacin no podra ser utilizada por la Comisin puesto que no era
compatible con la informacin, ms actualizada, que tienen los ministerios.
El Sr. Pasco procedi a leer la Ayuda Memoria sobre los cuatro grandes
cometidos de la Comisin, especificando que se trataba de una descripcin
genrica y no de un anlisis. Concluy diciendo que la Comisin podra
proceder de forma muestral en la obtencin de informacin tratando con
prioridad a los Ministerios problemticos como el de Salud, Educacin, PCM y
otros.
Se resalt la importancia de no solicitar la informacin bajo el trmino exclusivo
de remuneraciones, pero s de gastos y se discuti sobre las distorsiones
creadas por los destaques y las encargaturas en la administracin pblica.
Sobre este punto el Sr. Diaz propuso hacer un documento ms detallado que
incluyera estos temas.
La Comisin estim interesante que el Sr. Mario Pasco, en su prximo viaje a
Chile se pusiera en contacto con el Ministerio de Trabajo de Chile y el
equivalente del ex INAP para poder comparar informaciones.
La Sra. Vernica Zavala inform a la Comisin de un taller organizado por el
BID en Washington sobre las reformas en la administracin pblica. La
134
Secretara Tcnica debera encargarse de tomar contacto con el mismo, para
examinar la posibilidad de invitar a alguno de los expositores.
Para terminar la Sra. Iwasaki procedi a hacer una breve exposicin sobre la
situacin de la administracin pblica en Costa Rica.
III.- ACUERDOS
Se acord coordinar una reunin con el Sr. Jorge Guzmn Rodrguez, Sub-
Contralor de la Repblica a fin de recabar informacin.
La Sra. Justina Uribe se comprometi a informarse mejor sobre el Oficio
enviado por la Presidencia del Consejo de Ministros.
Establecer una coordinacin con la Comisin de Trabajo del Congreso, para
ver la posibilidad de una colaboracin.
Si hubiera apreciaciones o aportes a la Ayuda Memoria sobre los cuatro
cometidos de la Comisin debern ser enviados al correo electrnico del Sr.
Mario Pasco.
Insistir en la SUNAT-PDT, para obtener la informacin que se solicit.
Se encarg a la Secretara Tcnica ponerse en contacto con el BID para tener
informacin ms detallada sobre el taller que se llev a cabo en Washington
sobre reformas de la administracin pblica y ver la posibilidad de invitar a uno
de los expositores.
Siendo las 10:30 horas de la maana, se procedi a levantar la sesin,
convocando la prxima reunin para el da jueves 26 de abril de los corrientes
en la sede del Ministerio de Trabajo y Promocin Social.
135
COMISIN MULTISECTORIAL PARA ESTUDIAR Y ELABORAR UN
INFORME SOBRE LA SITUACIN DEL PERSONAL DE LA
ADMINISTRACIN PUBLICA
ACTA DE LA QUINTA REUNION
Fecha :Jueves 10 de Mayo del 2001.
Lugar : Sala Manzanillas, Ministerio de Trabajo y Promocin Social.
Miembros :
Sr. Roberto Servat, Vice Ministro de Trabajo y Promocin Social.
Sra Justina Uribe, Asesora de la Presidencia del Consejo de Ministros.
Sr. Hernn Jibaja, Secretario General del Ministerio de Pesquera
Sr. Csar Daz, Secretario General del Ministerio de Trabajo y Promocin
Social.
Sra. Vernica Zavala, Directora Ejecutiva de FONAFE.
Sr. Nelson Shack, Director General de Asuntos Econmicos y Financieros del
Ministerio de Economa y Finanzas.
Invitados :
Sr. Mario Pasco, Asesor de la Comisin.
Sr. Cornejo en representacin del Sr. Rolando Palomino, asesor del Ministerio
de Educacin.
Sr. Guillermo Miranda de la Direccin General de Asesora Jurdica del MTPS.
Srta. Mayra Ugarte, consultora DGAEF.
La seora Mara Lila Iwasaki y el seor Rolando Palomino se excusaron de
asistir.
136
I.- AGENDA DEL DIA
Aprobacin del Acta de la cuarta sesin de la Comisin, del pasado jueves 26
de abril.
Presentacin del documento final sobre los aspectos jurdicos de los contratos
por Servicios No Personales que incluye los comentarios y apreciaciones de los
miembros de la Comisin.
Discusin sobre los aportes o apreciaciones que hubieran hecho los miembros
de la Comisin a la Ayuda Memoria elaborada por el Sr. Mario Pasco sobre los
cuatro cometidos de la Comisin.
Reporte sobre la reunin que se llev a cabo con el Sub-Contralor Jorge
Guzmn Ramrez y de la informacin que se pudo recabar.
Reporte de las coordinaciones efectuadas con el BID (a propsito del Seminario
sobre la Reforma de la Administracin Pblica realizado en Washington) y con
la DNPP (con respecto a la informacin sobre el nmero de empleados pblicos
en la Administracin Central).
Revisin de la informacin solicitada a la PDT-SUNAT y al SIAF-MEF..
II.- TEMAS TRATADOS
El Sr. Servat dio inicio a la sesin solicitando los comentarios de los miembros
sobre los documentos realizados por el Sr. Pasco sobre los aspectos jurdicos
de los contratos por Servicios No Personales y sobre los cuatro cometidos de la
Comisin. Los miembros de la Comisin estuvieron todos de acuerdo en que no
haba ningn nuevo comentario o apreciacin para agregar.
El Sr. Servat procedi a solicitar, al no haber observaciones, la firma del acta de
la sesin anterior.
137
A continuacin el Sr. Servat dio el reporte a la Comisin de la reunin que se
tuvo con el Sub-Contralor de la Repblica, el Sr. Jorge Guzmn Ramrez. El
Sub-Contralor inform que la Contralora haba hecho una investigacin en
ESSALUD y en el MEF y que se haban encontrado tratamientos poco
apropiados en el manejo de las asignaciones adicionales a los funcionarios
pblicos.
Se estaba considerando emitir una Resolucin para que se inicien los trmites
para hacer una investigacin formal al respecto, en la cual podran verse
involucrados Viceministros del rgimen anterior. Dado el impacto poltico que
esta denuncia tendra, el Sub-Contralor consider importante discutir
previamente del tema, para lo cual sostuvo una reunin con el Sr. Presidente de
la Repblica, con presencia del Ministro de Trabajo y Promocin Social, el
Presidente del Consejo de Ministros y el Ministro de Relaciones Exteriores, el
Ministro de Economa y Finanzas y el Sub-Contralor de la Repblica.
El Sr. Pasco explic que posteriormente se invit a tomar parte de la reunin al
Sr. Servat y a l, para que informaran al Sr. Presidente de la Repblica sobre el
trabajo que viene realizando esta Comisin. Ellos procedieron a entregarle al
Presidente de la Repblica una Ayuda Memoria sobre los cometidos de la
Comisin.
La idea de esta reunin, segn el Sr. Pasco, era tener la opinin del Presidente
Paniagua sobre el rumbo que estaba tomando el trabajo de la Comisin y
tambin obtener un apoyo poltico necesario.
Durante esta reunin se comenz por hacer una descripcin sobre la situacin
del personal de la administracin pblica para luego explicar las dificultades que
haba tenido la Comisin para recabar informacin precisa al respecto.
Asimismo se discuti sobre las lneas de solucin planteadas por la Comisin
con las cuales el Sr. Presidente estuvo de acuerdo.
138
El Presidente de la Repblica explic que no tena conocimiento de la magnitud
de la problemtica explicada, e insinu que ella podra ser tratada, inclusive,
con los dos candidatos presidenciales (evitando que el tema sea politizado) pero
que en todos los casos se iba a tratar el problema desde ahora y no se iba a
dejar para despus de las elecciones.
Se obtuvo entonces, segn el Sr. Pasco, el respaldo buscado por parte del
Presidente de la Repblica.
Por ltimo el Presidente Paniagua quiso saber cuando la Comisin podra
presentarle un documento escrito. El Sr. Pasco propuso entonces que la
Comisin presentara el Anteproyecto de Ley elaborado por el mismo Sr. Pasco
una vez recogidos los comentarios de todos los miembros de la Comisin. Para
ello debera realizarse una reunin extraordinaria de la Comisin el da lunes 14
de los corrientes, para as poder entregar este documento al Presidente
Paniagua el da martes.
El Sr. Diaz se refiri a la informacin que se haba solicitado en la sesin
pasada sobre los pagos que se efectan a los funcionarios y servidores de los
Ministerios a los que pertenecen los miembros de la Comisin. Hasta el
momento slo se ha recibido la informacin de PCM, Justicia y MTPS.
El Sr. Pasco propuso que esta informacin se pidiera a solo tres Ministerios ms
que seran los de Salud, Economa y Finanzas y Educacin. Se precis que
este pedido deber hacerse de manera formal al Ministerio de Salud.
A continuacin se discuti sobre cul iba a ser el objetivo de la Comisin. Los
miembros estuvieron de acuerdo en que su misin era proponer una norma que
regularice la situacin de los SNP y defina cul ser el organismo rector de
estos temas, as como los lineamientos y estudios bsicos para la creacin
futura de una Nueva Carrera Pblica, que a diferencia de la ley 276, se aplique,
sea efectiva y promueva una gestin pblica eficiente.
139
La Comisin deber hacer una propuesta total de reforma que se entregar al
prximo gobierno. Y debera irse pensando desde ahora cul sera la institucin
de regulacin. Los miembros de la Comisin propusieron a la PCM o al MTPS
para cumplir esta tarea.
La Sra. Uribe intervino para dar sus observaciones sobre el Anteproyecto de
Ley presentado por el Sr. Pasco. A su parecer, en este anteproyecto se
deberan precisar las caractersticas del contrato y definir la situacin de los
derechos de los nuevos contratados.
El Sr. Pasco debiendo retirarse antes del final de la sesin por motivos de
trabajo, propuso que se continuara esta discusin el da lunes.
El Sr. Diaz quiso tener la opinin de la Comisin sobre la informacin que se le
deba pedir exactamente a PDT-SUNAT, puesto que stos, en coordinacin con
el SIAF iban a procesar la informacin necesaria. Se acord enviar por correo
electrnico el cuadro as como la nota explicativa enviados por SUNAT para
que los miembros hagan llegar a la Comisin sus comentarios ese mismo da y
as poder responder a SUNAT y obtener la informacin solicitada.
El Sr. Shack inform que se haba puesto en contacto con el representante del
BID en el Per para poder obtener la informacin sobre el Taller respecto a la
Reforma de la Administracin Pblica que se llev a cabo en Washington a fines
del mes del abril. Al parecer no habr ningn problema para obtener la
informacin, pero en lo que se refiere a la invitacin de unos de los expositores
existiran inconvenientes de orden logstico y econmico. La Comisin estuvo de
acuerdo en que por el momento lo relevante era conseguir la informacin.
Para terminar el Sr. Shack quiso tratar con la Comisin sobre el oficio que fue
enviado por el Sr. Reynaldo Bringas, Director General de la DNPP a la
Secretara Tcnica de la Comisin. Se concluy en que habra que tratar este
140
tema con sumo cuidado para que no adquiera mayor difusin y obstaculice el
trabajo discreto que viene desarrollando la Comisin.
III.- ACUERDOS
3.1. Se acord convocar a una reunin extraordinaria de la Comisin para el
da lunes 14 para discutir el Anteproyecto de Ley que ser presentado por la
Comisin el da martes al Presidente Paniagua.
Los miembros de la Comisin cuyos Ministerios, an no han enviado la
informacin sobre los pagos que se efectan a sus funcionarios y servidores
pblicos, debern hacerlo lo ms pronto posible. El Ministerio de Trabajo y
Promocin Social har este pedido al Ministerio de Salud de manera formal.
Siendo las 10:45 horas de la maana, se procedi a levantar la sesin,
convocando a una reunin extraordinaria para el da lunes 14 de mayo de los
corrientes en la sede del Ministerio de Trabajo y Promocin Social.
141
COMISIN MULTISECTORIAL PARA ESTUDIAR Y ELABORAR UN
INFORME SOBRE LA SITUACIN DEL PERSONAL DE LA
ADMINISTRACIN PUBLICA
ACTA DE LA SEXTA REUNION
-Sesin Extraordinaria-
Fecha :Lunes 14 de Mayo del 2001.
Lugar : Sala Manzanillas, Ministerio de Trabajo y Promocin Social.
Miembros :
Sr. Roberto Servat, Vice Ministro de Trabajo y Promocin Social.
Sra. Justina Uribe, Asesora de la Presidencia del Consejo de Ministros.
Sr. Hernn Jibaja, Secretario General del Ministerio de Pesquera.
Sr. Csar Daz, Secretario General del Ministerio de Trabajo y Promocin
Social.
Sr. Rolando Palomino, Asesor del Ministro de Educacin.
Sra. Mara Lila Iwasaki, Secretaria General del Ministerio de Justicia.
Invitados :
Sr. Mario Pasco, Asesor de la Comisin.
Srta. Mayra Ugarte, consultora DGAEF.
La seora Vernica Zavala y el seor Nelson Shack se excusaron de asistir.
I.- AGENDA DEL DIA
142
Discusin y revisin del Anteproyecto de Ley sobre la contratacin por el Estado
de personal no sujeto a la Ley de Bases de la Carrera Administrativa ni a la Ley
de Productividad y Competitividad Laboral.
II.- TEMAS TRATADOS
2.1. Breve presentacin del Anteproyecto de Ley por el Sr. Pasco. Se explic
que el objetivo de este Anteproyecto de Ley no era crear un tercer sistema
paralelo sino remediar la situacin existente para dejarle al nuevo gobierno un
espacio para tomar decisiones sin mayores complicaciones.
Recalc adems que este anteproyecto regira hasta el 31 de diciembre del ao
2001, comprendiendo una posibilidad de renovacin.
El Sr. Pasco seal que uno de los puntos cruciales de este documento era el
Seguro Social. ste sera un derecho del trabajador que se reconocera como
mximo tres meses hacia atrs.
El Sr. Pasco prosigui su presentacin explicando los cambios que se haban
realizado en el documento desde la ltima reunin, recogiendo las sugerencias
de la Sra. Zavala y la Sra. Uribe.
A continuacin el Viceministro Servat procedi a exponer el documento
elaborado por el MTPS que contiene comentarios al Anteproyecto de Ley. Este
documento fue entregado a todos los miembros de la Comisin.
El Sr. Diaz intervino para sealar que para definir el mbito de aplicacin de
esta norma se debera distinguir entre todas las posibilidades de contratacin.
Hizo entonces referencia a los clasificadores de gasto para el ao 2001,
especficas de gasto N 27 y 33 (Resolucin Directoral N 052-2000-EF/76.01).
La Sra. Uribe intervino para proponer que en la exposicin de motivos se
sealaran los siguientes puntos: los rangos de remuneracin para as demostrar
la sub evaluacin del personal; incluir informacin estadstica sobre el nmero
de trabajadores que se encontraran en esta situacin y finalmente explicar
porque razn la Comisin considera importante tratar este tema y porque se han
planteados las siguientes soluciones.
143
A continuacin el Sr. Pasco propuso que hubieran dos Cuadros de Asignacin
de Personal y que para pasar de uno al otro habra que hacerlo mediante
concurso.
Luego prosigui una amplia discusin sobre el tema del PNUD.
Se trat posteriormente el tema del seguro social para los trabajadores. Se
propuso negociar con ESSALUD un rgimen especial para los trabajadores, o
que esta ley sea facultativa (el Sr. Pasco aclar que una ley no podra ser
facultativa), o que el trabajador pague l mismo el seguro y que el empleador se
comprometa para este efecto a un aumento de sueldo. Este ltimo punto
supondra una reduccin de personal.
L a Sra. Iwasaki quiso saber cul era el proyecto de trabajo de la Comisin. El
Sr. Pasco explic que por el momento la Comisin se encontraba tratando el
captulo contratos y que posteriormente se pasara a tratar el tema de las
remuneraciones.
El Sr. Pasco se comprometi a enviar al da siguiente la nueva versin del
Anteproyecto de Ley que incluira las sugerencias de la Comisin.
Siendo las 10:30 horas de la maana, se procedi a levantar la sesin,
convocando la prxima reunin para el da jueves 17 de mayo de los corrientes
en la sede del Ministerio de Trabajo y Promocin Social.
144
COMISIN MULTISECTORIAL PARA ESTUDIAR Y ELABORAR UN
INFORME SOBRE LA SITUACIN DEL PERSONAL DE LA
ADMINISTRACIN PUBLICA
ACTA DE LA SEPTIMA REUNION
Fecha :Jueves 17 de Mayo del 2001.
Lugar : Sala Per, Ministerio de Trabajo y Promocin Social.
Miembros :
Sr. Roberto Servat, Vice Ministro de Trabajo y Promocin Social.
Sra. Justina Uribe, Asesora de la Presidencia del Consejo de Ministros.
Sr. Hernn Jibaja, Secretario General del Ministerio de Pesquera
Sr. Csar Daz, Secretario General del Ministerio de Trabajo y Promocin
Social.
Sr. Rolando Palomino, Asesor del Ministerio de Educacin
Sra. Mara Lila Iwasaki, Secretaria General del Ministerio de Justicia
Sra. Vernica Zavala, Directora Ejecutiva de FONAFE
Invitados :
Sr. Mario Pasco, Asesor de la Comisin.
Sr. Luis Manrique, consultor DGAEF.
El seor Nelson Shack se excus de asistir.
I.- AGENDA DEL DIA
145
Revisin del Anteproyecto de Ley del Rgimen Transitorio de Contribucin
Administrativa de Servicios.
II.- TEMAS TRATADOS
Se procedi a leer y comentar el Anteproyecto de la referencia. El Sr. Pasco
explic que el espritu del documento era concretar y determinar que el rgimen
era estrictamente transitorio. Se aclar adems que este Anteproyecto se
refera a personas naturales.
A continuacin hubieron varias intervenciones para aclarar el mbito de
aplicacin de la futura norma: Gobierno Central y el rgimen 728 entre otros.
Luego se debati ampliamente sobre la pregunta cmo hacer para que esta
futura norma no genere mayores gastos presupuestales a ningn organismo, o
al Tesoro Pblico?
En este espritu se propuso aclarar la redaccin de los puntos 1.1, 1.2, 1.3.
Se aclar adems, el sentido de las disposiciones transitorias N 6 y 7.
1.5. Finalmente se inici el anlisis de los contratos PNUD, quedando en
suspenso su respectiva formulacin.
Siendo las 11:00 horas de la maana, se procedi a levantar la sesin,
convocando la prxima reunin para el da lunes 21 de mayo de los corrientes
en la sede del Ministerio de Trabajo y Promocin Social.
146
COMISIN MULTISECTORIAL PARA ESTUDIAR Y ELABORAR UN
INFORME SOBRE LA SITUACIN DEL PERSONAL DE LA
ADMINISTRACIN PUBLICA
ACTA DE LA OCTAVA REUNION
Fecha : Lunes 21 de mayo de 2001.
Lugar :Sala Per, Ministerio de Trabajo y Promocin Social.
Miembros
Sra. Justina Uribe, Asesora de la Presidencia del Consejo de Ministros.
Sr. Csar Daz, Secretario General del Ministerio de Trabajo y Promocin
Social.
Sra. Vernica Zavala, Directora Ejecutiva de FONAFE.
Sra. Mara Lila Iwasaki, Secretaria General del Ministerio de Justicia.
Sr. Hernn Jibaja, Secretario General del Ministerio de Pesquera.
Invitados :
Sr. Mario Pasco, Asesor de la Comisin.
Sr. Cornejo, en representacin del Sr. Rolando Palomino
Sr. Luis Manrique, consultor DGAEF.
Srta. Mayra Ugarte, consultora DGAEF.
Los seores Roberto Servat, Rolando Palomino y Nelson Shack se excusaron
de asistir.
I.- AGENDA DEL DIA
147
Proseguir con la discusin y revisin del Anteproyecto de Ley sobre la
contratacin por el Estado de personal no sujeto a la Ley de Bases de la
Carrera Administrativa ni a la Ley de Productividad y Competitividad Laboral.
II.- TEMAS TRATADOS
El Sr. Pasco enumer a la Comisin los cambios que se haban hecho al
Anteproyecto de ley desde la ltima sesin de la Comisin. Estos cambios
aparecen en la ltima versin del Anteproyecto de Ley del rgimen transitorio
de contratacin administrativa de servicios que fue entregado al inicio de la
sesin.
Luego se discuti sobre si el Estado o las entidades deberan pagar tres meses
hacia atrs al seguro social por cada trabajador que se afiliara. La Comisin
lleg a la conclusin de que se seguira el procedimiento normal y que el
trabajador slo estara asegurado tres meses despus de su suscripcin.
La Sra. Uribe procedi a comentar el segundo prrafo de la stima disposicin
transitoria que trata sobre los CAP y los PAP. El Sr. Pasco sugiri que se
cambiara la nocin de cuadros por la de registros, lo cual obtuvo el acuerdo de
la Comisin. Se propuso adems que la Comisin redactar en conjunto esta
stima disposicin
El Sr. Manrique quiso saber qu rgano se encargara del seguimiento y registro
del cumplimiento de esta ley. El Sr. Pasco explic que esta sera la ltima etapa
de trabajo de la Comisin, y que en ese momento se decidira si se deba crear
un nuevo rgano o si se encargara esta responsabilidad a alguna entidad ya
constituida.
III.- ACUERDOS
Se acord que la Comisin, siguiendo el plan de trabajo trazado, comenzar a
tratar el tema de las remuneraciones utilizando toda la informacin que se ha
podido recabar de los diferentes Ministerios e instituciones en las ltimas
semanas.
148
Siendo las 10:15 horas de la maana, se procedi a levantar la sesin,
convocando a una reunin para el da jueves 31 de mayo de los corrientes en la
sede del Ministerio de Trabajo y promocin Social.
149
COMISIN MULTISECTORIAL PARA ESTUDIAR Y ELABORAR UN
INFORME SOBRE LA SITUACIN DEL PERSONAL DE LA
ADMINISTRACIN PUBLICA
ACTA DE LA NOVENA REUNION
Fecha : Jueves 31 de Mayo del 2001.
Lugar :Sala Per, Ministerio de Trabajo y Promocin Social.
Miembros :
Sr. Csar Daz, Secretario General del Ministerio de Trabajo y Promocin
Social.
Sra. Mara Lila Iwasaki, Secretaria General del Ministerio de Justicia.
Sr. Hernn Jibaja, Secretario General del Ministerio de Pesquera.
Sra. Justina Uribe, Asesora de la Presidencia del Consejo de Ministros.
Sra. Vernica Zavala, Directora Ejecutiva de FONAFE.
Sr. Rolando Palomino, Asesor del Ministro de Educacin.
Sr. Nelson Shack, Director General de Asuntos Econmicos y Financieros del
Ministerio de Economa y Finanzas.
Invitados:
Sr. Mario Pasco, Asesor de la Comisin.
Srta. Mayra Ugarte, Consultora de la DGAEF.
El Sr. Roberto Servat se excus de asistir.
I.- AGENDA DEL DIA
150
Se analizar la informacin recabada por los diferentes Ministerios sobre el
tema de remuneraciones y las medidas que se adoptarn para agilizar el trabajo
de la Comisin (citacin a los Secretarios Generales y Directores Generales de
Administracin de cada Ministerio para el lunes 04 de junio en horas de la
tarde).
II.- TEMAS TRATADOS
Aprobacin y suscripcin de las actas de la quinta, sexta, stima y octava
sesin de la Comisin.
El Sr. Pasco procedi a informar a la Comisin sobre la informacin remitida a
la Comisin el da martes 29 de mayo durante la reunin que se sostuvo con los
representantes de PDT-SUNAT. Al comprobar que la cobertura de la
informacin no se ajustaba a lo requerido por la Comisin, se decidi entonces
que la mejor solucin sera buscar los datos directamente de las fuentes. Con
este fin se haba pedido al Sr. Ministro de Trabajo citar a todos los Secretarios
Generales y Directores Generales de Administracin de todos los sectores, a
una reunin el da lunes 04 de mayo a las 15:30 horas en la sala de prensa de
la Presidencia del Consejo de Ministros.
La Comisin procedi a discutir los formatos sobre los cuales se recabara la
informacin que necesita la Comisin y que seran repartidos durante la reunin.
Luego de una amplia discusin, se estim conveniente elaborar 4 formatos
generales (para el rgimen 276, para el rgimen 728, para los SNP y para los
pensionistas) y 3 formatos especiales, para los sectores de Educacin, Salud y
Relaciones Exteriores. Para tal efecto, la Sra. Justina Uribe, alcanz a la
Secretara Tcnica, el DS 051-91-PCM en el cual se establecen las categoras a
considerar en dichos formatos especiales.
Se acord adems que slo se pedira la informacin agregada del sector y de
los pliegos presupuestarios a su cargo, correspondiente al mes de abril (lo
efectivamente pagado en dicho mes) y que se dara a los Secretarios Generales
y Directores Generales de Administracin una semana (hasta el lunes
11JUN2001) para enviar esta informacin por correo electrnico a la Secretara
Tcnica. Se estim conveniente proporcionarles un nmero telefnico de la
151
Secretara General del MTPS al que podran llamar si tuvieran dudas sobre la
manera en que se debera llenar los cuadros. Se adjuntara tambin a los
cuadros, una Ayuda Memoria explicando los pasos a seguir para el llenado de
los formatos con la informacin requerida as como el procedimiento para le
entrega de esta misma.
III.- ACUERDOS
Se acord que la Secretara Tcnica se encargara de la realizacin de los
formatos y que stos seran enviados esa misma tarde por correo electrnico a
todos los miembros de la Comisin para su consideracin.
La elaboracin de la Ayuda Memoria antes mencionada fue encargada al Sr.
Mario Pasco, en tanto que la coordinacin de los aspectos logsticos de la
reunin del lunes 04JUN en PCM, al Sr. Csar Daz.
Se acord que todos los miembros de la Comisin debern estar presentes en
dicha reunin.
Siendo las 10:15 horas de la maana, se procedi a levantar la sesin,
convocando a una reunin para el da jueves 7 de junio en la sede del Ministerio
de Trabajo y Promocin Social.
152
COMISIN MULTISECTORIAL PARA ESTUDIAR Y ELABORAR UN
INFORME SOBRE LA SITUACIN DEL PERSONAL DE LA
ADMINISTRACIN PUBLICA
ACTA DE LA DECIMA REUNION
- Reunin Extraordinaria -
Fecha :Martes 12 de Junio de 2001
Lugar :Secretara General, Ministerio de Trabajo y Promocin Social.
Miembros :
Sra. Mara Lila Iwasaki, Secretaria General del Ministerio de Justicia.
Sr. Hernn Jibaja, Secretario General del Ministerio de Pesquera.
Sra. Justina Uribe, Asesora de la Presidencia del Consejo de Ministros.
Sr. Csar Daz, Secretario General del Ministerio de Trabajo y Promocin
Social.
Invitados :
Sr. Mario Pasco, Asesor de la Comisin.
Sr. Eduardo Cornejo en representacin del Sr. Rolando Palomino.
Srta. Mayra Ugarte, Consultora de la DGAEF.
La Sra. Vernica Zavala y los Sres. Roberto Servat, Rolando Palomino y Nelson
Shack se excusaron de asistir.
I.- AGENDA DEL DIA
153
Informe del Sr. Daz sobre el tema de CAFAE tratado durante la reunin del
CIAEF-CIAS.
Avance respecto al acopio de la informacin sobre empleo pblico enviada por
las unidades ejecutoras.
II.- TEMAS TRATADOS
Se discuti sobre la citacin hecha para el da jueves 14 de junio a las entidades
autnomas del Estado para pedirles la misma informacin sobre empleo pblico
que se pidi a los Ministerios en la reunin en PCM.
El Sr. Daz procedi a informar a la Comisin sobre la reunin del CIAEF-CIAS.
Segn inform, el CIAEF busca definir las formas de pago que existen fuera de
la planilla. Es en este marco que la Comisin se haba comprometido a facilitar
toda la informacin que se pudiera recabar de los sectores sobre el tema de
CAFAE.
La Sra. Iwasaki expuso a la Comisin, a manera de ejemplo, cmo se trataba el
tema de CAFAE en lo que al Ministerio de Justicia se refera.
Finalmente, se procedi a definir los formatos que deberan generarse a partir
del procesamiento de la informacin enviada por las unidades ejecutoras.
III.- ACUERDOS
Se acord que la Secretara Tcnica le hara llegar al Sr. Daz la informacin
requerida por el CIAEF sobre el CAFAE a medida que las unidades ejecutoras
la fueran enviando.
Se acord adems que la Secretara Tcnica enviara al Sr. Daz un informe
sobre el avance en el acopio de la informacin para que el Sr. Servat pudiera
enviar un comunicado a todos los sectores que no hubieran cumplido an con el
envo de la informacin solicitada.
154
Se acord que el Sr. Daz instruya a la Secretara Tcnica respecto al
tratamiento que recibiran las entidades pblicas no adscritas a los Ministerios
en cuanto a la informacin que sobre la PEA pblica y remuneraciones ha
solicitado la Comisin.
Siendo las 10:15 horas de la maana, se procedi a levantar la sesin.
155
COMISIN MULTISECTORIAL PARA ESTUDIAR Y ELABORAR UN
INFORME SOBRE LA SITUACIN DEL PERSONAL DE LA
ADMINISTRACIN PUBLICA
ACTA DE LA DECIMO PRIMERA REUNION
Fecha : Jueves 21 de Junio de 2001
Lugar : Secretara General , Ministerio de Trabajo y Promocin
Social.
Miembros :
Sr. Roberto Servat, Vice Ministro de Trabajo.
Sr. Hernn Jibaja, Secretario General del Ministerio de Pesquera.
Sra. Justina Uribe, Asesora de la Presidencia del Consejo de Ministros.
Sr. Csar Daz, Secretario General del Ministerio de Trabajo y Promocin
Social.
Sr. Nelson Shack, Director General de Asuntos Econmicos y Financieros del
Ministerio de Economa y Finanzas.
Invitados :
Sr. Mario Pasco, Asesor de la Comisin.
Sr. Eduardo Cornejo en representacin del Sr. Rolando Palomino.
Srta. Mayra Ugarte, Consultora de la DGAEF.
La Srta. Vernica Zavala, la Sra. Mara Lila Iwasaki y el Sr. Rolando Palomino
se excusaron de asistir.
I.- AGENDA DEL DIA
156
Informe de la Secretara Tcnica respecto al procesamiento de la informacin
que sobre el empleo pblico y las remuneraciones han enviado las instituciones.
II.- TEMAS TRATADOS
El Sr. Pasco coment brevemente el contenido de los 4 documentos
conceptuales que como insumo al informe final haba preparado, indicando que
estaba a la espera de los comentarios de los miembros de la comisin sobre el
particular. Dichos documentos estaban referidos a: (i) comparacin de las
ventajas y desventajas del rgimen pblico y del rgimen privado, (ii) hacia
dnde podra encaminarse la solucin para construir una nueva carrera pblica;
(iii) la constitucin de un rgano rector para el tema del servicio civil; y (iv) la
necesidad de considerar los aspectos de capacitacin y desarrollo de recursos
humanos en la propuesta.
La Sra. Uribe hizo recordar los objetivos generales y especficos de la Comisin
y junto con el Sr. Servat desarrollaron los siguientes temas:
El Proyecto de Ley que regula los contratos por servicios no personales, est
virtualmente listo. Fue presentado al Seor Presidente de la Repblica, quien
indic que an no era oportuno su presentacin.
La informacin cuantitativa sobre el nivel y dispersin de las remuneraciones
recopilada a la fecha tiene una cobertura limitada por lo que debe ser tomada
nicamente como referencia.
La Comisin no tendr el tiempo e informacin suficiente para elaborar un
proyecto de ley sobre la carrera pblica. No obstante, en el informe final se
presentarn los lineamientos generales que debieran tenerse en cuenta como
mnimo para su posterior perfeccionamiento legislativo.
Resulta una necesidad crear o incorporar dentro de las funciones de una
entidad existente, la rectora de los aspectos vinculados con la carrera pblica y
la centralizacin de la informacin correspondiente al nmero, ubicacin e
ingresos de los trabajadores de la administracin pblica central.
157
El Sr. Daz procedi a informar que durante la sesin del CIAEF-CIAS del da de
ayer, mircoles 20 de los corrientes, se haba dado un nuevo encargo a la
Comisin: proponer un Decreto Supremo que ordene y recoja todas las
disposiciones que existen sobre el CAFAE, que elimine el trmino excepcional
o extraordinario en su transferencia y asignacin y consolide un tratamiento
coherente a los incentivos que los trabajadores de la administracin pblica
perciben por distintos conceptos, a fin de homogenizar el tratamiento en todos
los Ministerios. Asimismo, dicha norma debe contemplar una salida a la
afectacin del impuesto a la renta sobre dichos ingresos, en vista que slo dos
ministerios (Economa y Finanzas, y Justicia) vienen reteniendo y pagando a la
SUNAT dicho impuesto.
El Sr. Servat precis que la norma debiera facultar a los titulares de sector para
que cada uno defina el modo de operacin del CAFAE en su entidad de ahora
en adelante y tambin les permita regularizar el tratamiento que han venido
dando al CAFAE y dems pagos, al menos por lo que corresponde a su gestin,
siempre y cuando cuenten con un informe previo de la oficina de inspectora
interna o equivalente. Asimismo, indic que es importante relievar el carcter
transitorio de este tratamiento, en tanto no se implementen las acciones
necesarias para reformar la carrera pblica e implementar un nuevo servicio
civil.
Finalmente, el Sr. Shack inform sobre los avances en el procesamiento de la
informacin. Present los primeros resultados observndose de manera
evidente la limitada calidad de la data registrada. Asimismo, dio cuenta de la
dificultades encontradas para la sistematizacin de la informacin pues aunque
se recibi la informacin en medio magntico, lejos de respetar los formatos,
muchas unidades ejecutoras haban enviado sus datos en otros formatos o
haban introducido tal nivel de cambios que era necesario volver a digitar la
informacin. Por otro lado, se precis que la escasa cobertura y
representatividad de la informacin recogida no permita efectuar inferencias a
nivel de categoras ocupacionales por sector, sino nicamente, podra brindar
con razonables niveles de confianza, rdenes de magnitud respecto al nmero
158
de trabajadores por rgimen laboral y evidenciar la enorme dispersin salarial
existente.
III.- ACUERDOS
Se acord que la Secretara Tcnica hara llegar a la Comisin los resmenes
por sector y por rgimen laboral para la siguiente sesin.
Asimismo, se acord que la Secretara Tcnica enviara una comunicacin
mediante correo electrnico a todos los Secretarios Generales y Directores
Generales de Administracin de los Ministerios con la informacin respecto al
detalle de unidades ejecutoras cuya informacin an no ha sido remitida para su
conocimiento y fines correspondientes.
Se encarg al Sr. Daz, la incorporacin de las modificaciones sugeridas a las
normas sobre CAFAE, en coordinacin con la Secretara General del Ministerio
de Agricultura que tambin ha estado trabajando en el tema.
Siendo las 10:35 horas de la maana, se procedi a levantar la sesin.
159
COMISIN MULTISECTORIAL PARA ESTUDIAR Y ELABORAR UN
INFORME SOBRE LA SITUACIN DEL PERSONAL DE LA
ADMINISTRACIN PUBLICA
ACTA DE LA DECIMO SEGUNDA REUNION
(Sesin Extraordinaria)
Fecha : Lunes 25 de Junio de 2001
Lugar : Despacho Ministerial , Ministerio de Trabajo y Promocin
Social.
Miembros :
Sr. Jaime Zavala Costa, Ministro de Trabajo y Promocin Social
Sr. Marcial Rubio Correa, Ministro de Educacin
Sr. Ludwig Meier Cornejo, Ministro de Pesquera
Representantes:
Sr. Roberto Servat, Vice Ministro de Trabajo
Sra. Mara Lila Iwasaki, Secretaria General del Ministerio de Justicia
Sr. Hernn Jibaja, Secretario General del Ministerio de Pesquera
Sra. Justina Uribe, Asesora de la Presidencia del Consejo de Ministros
Sr. Rolando Palomino, Asesor del Ministro de Educacin
Sr. Csar Daz, Secretario General del Ministerio de Trabajo y Promocin Social
Srta. Vernica Zavala, Directora Ejecutiva de FONAFE
Sr. Nelson Shack, Director General de Asuntos Econmicos y Financieros del
Ministerio de Economa y Finanzas.
160
Invitados :
Sr. Mario Pasco, Asesor de la Comisin.
Sra. Nuria Esparch, Secretaria General del Ministerio de Agricultura
Sr. Juan Muoz, Director Nacional de Presupuesto Pblico (e) del
Ministerio de Economa y Finanzas.
Sra. Nelly Rodrguez, Secretaria Ejecutiva de la Presidencia del Consejo
de Ministros.
I.- AGENDA DEL DIA
Discusin de las normas sobre CAFAE y dems pagos.
Presentacin de los avances alcanzados a la fecha por la Comisin a los
Seores Ministros conformantes de la misma.
II.- TEMAS TRATADOS
Originalmente la sesin estaba programada para las 16:00 horas y con
presencia de los seores ministros. Sin embargo, ante la convocatoria a una
sesin extraordinaria del Consejo de Ministros, el Sr. Ministro de Trabajo y
Promocin Social dispuso, a travs del Sr. Daz, que la sesin de la Comisin
se inicie y se efectu en dos etapas. Los ministros se incorporaran slo para la
segunda de ellas.
La sesin se llev a cabo en dos partes. Durante la primera se efectu una
amplia discusin de los proyectos de normas sobre el CAFAE preparado por el
Sr. Daz y la Secretara General del Ministerio de Agricultura. En tanto que a
partir de las 19:00 horas, los Seores Ministros se reunieron nicamente con los
161
representantes de la Comisin, quienes expusieron los avances alcanzados a la
fecha. En esta segunda partes, las Sras. Iwasaki, Uribe y Zavala se excusaron
de continuar para esta segunda etapa.
Durante la discusin del proyecto de DU se analiz distintas opciones de
tratamiento, pero todas ellas con el mismo propsito: hacer viable la integracin
de todos los distintos tipos de pago diferentes a la planilla nica de pagos (PUP)
que reciben los trabajadores en un solo concepto que d orden y transparencia
al pago de remuneraciones. Bajo esta perspectiva se analizaron opciones tales
como: (i) regresar al concepto original del CAFAE (slo beneficios no
monetarios) y crear un nuevo fondo a travs del cual se gestione todo el resto
de transferencias integradas; (ii) modificar el CAFAE para que se haga cargo
tambin de los pagos por incentivos, bonos y dems; (iii) crear un fondo nuevo y
de operacin centralizada, al estilo del Fondo de Apoyo Gerencial, que integre
los pagos de todos los trabajadores diferentes a la PUP y los administre.
Asimismo, se discuti aspectos vinculados a la administracin y constitucin
jurdica del CAFAE o equivalente, sugiriendo la incorporacin de medidas de
transparencia en su gestin como una apropiada rendicin de cuentas a travs
de la difusin de sus estados financieros auditados y su reglamento de
operacin, as como su inscripcin en registros pblicos en el libro
correspondiente.
Por otro lado, se propuso la delegacin explcita de facultades para que cada
titular de la entidad, regularice el tratamiento del CAFAE y otros pagos durante
su gestin y anteriores, siempre y cuando cuente con opinin favorable de su
rea de inspectora o auditora interna, y que el modo de operacin del CAFAE
si bien responda a criterios generales homogneos para todos, sea lo
suficientemente flexible para responder a las necesidades de ciertos sectores,
como Educacin y Salud donde se administran inmuebles, se efectan
inversiones y dems.
162
Luego del anlisis de las ventajas y desventajas de cada alternativa, teniendo
en cuenta la naturaleza transitoria de la medida a adoptar, y siendo conscientes
que la nica solucin integral y ptima la problema de las remuneraciones, su
impacto en la tributacin, el sistema previsional y la imagen de austeridad, pasa
por una reforma del Estado y un proceso de modernizacin de la gestin pblica
que logre desarrollar un nuevo servicio civil, se estim pertinente adoptar la
alternativa (ii).
La Secretara General del Ministerio de Agricultura, en coordinacin con la
Secretara General del Ministerio de Trabajo y Promocin Social, se ofreci a
elaborar una redaccin definitiva del proyecto de norma en esta lnea.
Durante la segunda parte de la sesin, los representantes de la comisin y el Sr.
Pasco en su calidad de asesor de la misma, se reunieron con los Seores
Ministros a fin de dar cuenta de los avances logrados a la fecha.
y la Sra. Uribe manifestaron que el proyecto de DU que la Secretara General
del MTPS les haba hecho llegar con correo electrnico no contena las
correcciones que haban sido sealadas por la Comisin. La idea era que slo
se promulgue un nico DU, que a la vez elimine el pago de cualquier otro
concepto diferente a la planilla nica de pagos, reformule la operacin del
CAFAE y sin modificar en lo absoluto lo que percibe el trabajador, integre todos
los conceptos de pago adicionales a la planilla actualmente existentes en uno
solo y que sea transferido al CAFAE para su pago a los trabajadores.
Asimismo, el Sr. Shack record el pedido de los Seores Ministros respecto a
dar forma a un DS que solucione el tema tributario en el tratamiento de estos
recursos, en vista que la propuesta tcnica de la Comisin de reconocer la
afectacin para el pago de impuesto a la renta, pagar de ahora en adelante y
dar una amnista hacia atrs, compensando va presupuesto a los trabajadores
segn corresponda, no fue aceptada por ellos. Por otro lado, precis que el
objeto principal de la norma debiera ser poner orden sin efectuar ningn cambio
estructural o permanente, sino nicamente reducir el caos y desorden de los
163
procesos y conceptos de pago en la administracin pblica central,
introduciendo algo de transparencia, homogeneidad y racionalidad en el
tratamiento y eliminando la dispersin de ms de 40 conceptos diferentes pero
similares en esencia a travs de los cuales el Estado trata de compensar
econmicamente a sus trabajadores, salvando el tema tributario, de imagen y
previsional que afecta toda reforma de la carrera pblica. Una lista conteniendo
dichos conceptos fue entregada a los miembros de la Comisin por la
Secretara Tcnica.
El Sr. Pasco inform que el Ministros desean presentar este DU como un
paquete integral de normas, varias de las cuales son materia del informe final de
esta Comisin. Asimismo, indic que el proyecto de Ley sobre contratos
administrativos de servicio, a solicitud de los Ministros, iba a presentarse bajo la
modalidad de Decreto de Urgencia y puso a consideracin de la Comisin un
breve informe que podra constituirse en la Exposicin de Motivos de la norma
referida al CAFAE y las remuneraciones, solicitando la colaboracin de la
Secretara Tcnica a fin de completar las referencias cuantitativas que dicha
propuesta contena.
La Sra. Uribe record la necesidad de definir el estatus jurdico del CAFAE,
hacindolo explcitamente independiente del empleador pblico y de ser posible
inscrito en registros pblicos. Se indic que dicha atingencia era ms
importante an en vista que por las modificaciones contempladas en el DU de
CAFAE y el ordenamiento en el tratamiento de los pagos, el CAFAE iba a
comenzar a gestionar una cantidad muy significativa de recursos.
El Sr. Daz invit al Sr. Guillermo Miranda, para que explique los alcances del
DS 004-2001-TR en lo que se refiere a la cobertura de entidades de la
administracin pblica central. El Sr. Miranda explic que el encargo de la
Comisin cubra nicamente a la situacin de los trabajadores en los Ministerios
que conforman el Poder Ejecutivo, as como en las entidades que de ellos
dependen. En tal sentido, la Secretaria Tcnica indic que si bien no estn
dentro de los alcances del mandato de la Comisin, los varios miles de jueves,
164
fiscales, defensores y trabajadores administrativos en el resto de los 10
sectores institucionales que no son parte del Poder Ejecutivo, hace conveniente,
a fin de tener una visin comprensiva del problema, establecer alguna
coordinacin a fin de recopilar y procesar la informacin correspondiente.
La Sra. Uribe, inform que ha estado trabajando en una propuesta de Informe
Final, al igual que el Sr. Pasco, y que en el transcurso del da iba a remitrselo
por correo electrnico a todos los miembros de la Comisin a fin de discutirlo en
la siguiente sesin.
El Sr. Zavala, manifest la gran importancia del trabajo de la comisin no solo
para los miembros del Consejo de Ministros, sino tambin para el propio Seor
Presidente de la Repblica. Asimismo, mostr su extraeza frente a la ausencia
de los otros representantes de la comisin. El Sr. Daz se encarg de excusar
su asistencia.
Posteriormente, el Sr. Servat hizo un recuento rpido de los avances,
cedindole la palabra al Sr. Pasco quien explic los alcances del proyecto de
Ley de Contratos Administrativos de Servicios. Luego el Sr. Daz deline el
contenido de la norma respecto al CAFAE, indicando que se acababa de
efectuar una amplia discusin con representantes del MEF, la PCM y el MINAG,
y finalmente el Sr. Shack dio cuenta de los primeros resultados del
procesamiento de la informacin que sobre el nmero de trabajadores y
remuneraciones haban enviado las unidades ejecutoras.
Despus de efectuar sugerencias puntuales en cada tema, los seores
ministros acordaron:
Presentar el proyecto de ley de contratos administrativos de servicios como
parte de un conjunto de normas sobre el tema de empleo pblico en el cual
estara tambin el nuevo tratamiento al CAFAE y resto de pagos que se
efectan por los 36 conceptos que a esa fecha (an no se haba concluido el
procesamiento de toda la informacin enviada) haban sido identificados. En tal
sentido, el proyecto de ley deba adoptar la forma de Decreto de Urgencia.
165
Mostraron su acuerdo respecto al contenido del DU sobre CAFAE, sin embargo,
precisaron la necesidad de adoptar alguna medida sobre el pago del impuesto a
la renta y la regularizacin de la situacin actual (slo dos ministerios, Economa
y Finanzas, y Justicia retienen los pagos). Al respecto, desestimaron la
propuesta de la Comisin de que se efecte el reconocimiento de la afectacin
del impuesto a la renta, que de ahora en adelante se retenga lo correspondiente
al pago del impuesto a la renta y que se compense va transferencias
presupuestales (con cargo a la reserva de contingencia o producto del ahorro en
otras partidas) la parte proporcional a fin de que el trabajador no vea reducido
su ingreso. En tanto que para regularizar la situacin de los aos previos, la
Comisin sugiri una administa (presentar un proyecto de Ley al Congreso).
Dispusieron se perfeccione un Decreto Supremo que precise una interpretacin
que d cuenta que las transferencias de CAFAE y dems pagos en cuestin
estn exentos de impuesto a la renta. El Ministro de Pesquera alcanz a la
Comisin un proyecto de DS con esa orientacin para su revisin.
En cuanto a los resultados de la informacin procesada, dispusieron que en
vista de la escasa cobertura de la misma respecto a la administracin pblica
central, en lugar de ser tomada como un censo, se constituyese en una muestra
sobre la cual, la Secretara Tcnica, usando los mtodos cuantitativos que
estime ms convenientes, efecte una inferencia global sobre el nmero de
trabajadores en el sector pblico por rgimen laboral. Por lo escaso del tiempo
para que la Comisin presente su Informe Final, se indic que ya no se
solicitara informacin adicional a fin de corroborar o corregir los datos enviados.
La Secretara Tcnica efectuara las inferencias con la informacin disponible a
fin de disponer de rdenes de magnitud.
Finalmente, los seores ministros recalcaron que la fecha de presentacin del
Informe Final de la Comisin es impostergable. Ante ello, el Sr. Pasco explic
que el nivel de avance a la fecha haca previsible cumplir con una holgura de
uno o dos das dicho plazo.
III.- ACUERDOS
166
Encargar al Sr. Daz y al Sr. Pasco, la modificacin y/o redaccin de las normas
de acuerdo a lo dispuesto por los Seores Ministros.
Encargar a la Secretara Tcnica la formulacin de las inferencias globales
sobre el empleo pblico a partir de la informacin disponible y la elaboracin de
un Informe Tcnico de uso interno con el detalle correspondiente. Para el
Informe Final, el cual ser publicado slo se incluir informacin general y
algunos detalles ilustrativos de la dispersin salarial existente.
Asimismo, se acord fijar la prxima sesin para el da jueves 28 e informar al
resto de llos representantes de la comisin sobre el desarrollo de la presente
sesin.
Siendo las 21:40 horas, se procedi a levantar la sesin.
167
COMISIN MULTISECTORIAL PARA ESTUDIAR Y ELABORAR UN
INFORME SOBRE LA SITUACIN DEL PERSONAL DE LA
ADMINISTRACIN PUBLICA
ACTA DE LA DECIMO TERCERA REUNION
Fecha : Jueves 28 de Junio de 2001
Lugar : Saln Manzanilla , Ministerio de Trabajo y Promocin Social.
Miembros :
Sra. Justina Uribe, Asesora de la Presidencia del Consejo de Ministros.
Sr. Rolando Palomino, Asesor del Ministro de Educacin.
Sr. Csar Daz, Secretario General del Ministerio de Trabajo y Promocin
Social.
Sr. Nelson Shack, Director General de Asuntos Econmicos y Financieros del
Ministerio de Economa y Finanzas.
Invitados :
Sr. Mario Pasco, Asesor de la Comisin.
Sr. Guillermo Miranda, Asesor Jurdico del MTPS.
Srta. Mayra Ugarte, Consultora de la DGAEF.
La Srta. Vernica Zavala, la Sra. Mara Lila Iwasaki, el Sr. Hernn Jibaja y el Sr.
Roberto Servat se excusaron de asistir.
I.- AGENDA DEL DIA
168
Informe sobre los resultados de la Sesin Extraordinaria con los Seores
Ministros de Trabajo y Promocin Social, Pesquera y Educacin, realizada el
pasado lunes 25 de los corrientes.
Anlisis de los proyectos de normas elaborados de acuerdo a lo dispuesto por
dichos Despachos.
II.- TEMAS TRATADOS
El Sr. Pasco y la Sra. Uribe manifestaron que el proyecto de DU que la
Secretara General del MTPS les haba hecho llegar con correo electrnico no
contena las correcciones que haban sido sealadas por la Comisin. La idea
era que slo se promulgue un nico DU, que a la vez elimine el pago de
cualquier otro concepto diferente a la planilla nica de pagos, reformule la
operacin del CAFAE y sin modificar en lo absoluto lo que percibe el trabajador,
integre todos los conceptos de pago adicionales a la planilla actualmente
existentes en uno solo y que sea transferido al CAFAE para su pago a los
trabajadores.
Asimismo, el Sr. Shack record el pedido de los Seores Ministros respecto a
dar forma a un DS que solucione el tema tributario en el tratamiento de estos
recursos, en vista que la propuesta tcnica de la Comisin de reconocer la
afectacin para el pago de impuesto a la renta, pagar de ahora en adelante y
dar una amnista hacia atrs, compensando va presupuesto a los trabajadores
segn corresponda, no fue aceptada por ellos. Por otro lado, precis que el
objeto principal de la norma debiera ser poner orden sin efectuar ningn cambio
estructural o permanente, sino nicamente reducir el caos y desorden de los
procesos y conceptos de pago en la administracin pblica central,
introduciendo algo de transparencia, homogeneidad y racionalidad en el
tratamiento y eliminando la dispersin de ms de 40 conceptos diferentes pero
similares en esencia a travs de los cuales el Estado trata de compensar
econmicamente a sus trabajadores, salvando el tema tributario, de imagen y
previsional que afecta toda reforma de la carrera pblica. Una lista conteniendo
169
dichos conceptos fue entregada a los miembros de la Comisin por la
Secretara Tcnica.
El Sr. Pasco inform que el Ministros desean presentar este DU como un
paquete integral de normas, varias de las cuales son materia del informe final de
esta Comisin. Asimismo, indic que el proyecto de Ley sobre contratos
administrativos de servicio, a solicitud de los Ministros, iba a presentarse bajo la
modalidad de Decreto de Urgencia y puso a consideracin de la Comisin un
breve informe que podra constituirse en la Exposicin de Motivos de la norma
referida al CAFAE y las remuneraciones, solicitando la colaboracin de la
Secretara Tcnica a fin de completar las referencias cuantitativas que dicha
propuesta contena.
La Sra. Uribe record la necesidad de definir el estatus jurdico del CAFAE,
hacindolo explcitamente independiente del empleador pblico y de ser posible
inscrito en registros pblicos. Se indic que dicha atingencia era ms
importante an en vista que por las modificaciones contempladas en el DU de
CAFAE y el ordenamiento en el tratamiento de los pagos, el CAFAE iba a
comenzar a gestionar una cantidad muy significativa de recursos.
El Sr. Daz invit al Sr. Guillermo Miranda, para que explique los alcances del
DS 004-2001-TR en lo que se refiere a la cobertura de entidades de la
administracin pblica central. El Sr. Miranda explic que el encargo de la
Comisin cubra nicamente a la situacin de los trabajadores en los Ministerios
que conforman el Poder Ejecutivo, as como en las entidades que de ellos
dependen. En tal sentido, la Secretaria Tcnica indic que si bien no estn
dentro de los alcances del mandato de la Comisin, los varios miles de jueves,
fiscales, defensores y trabajadores administrativos en el resto de los 10
sectores institucionales que no son parte del Poder Ejecutivo, hace conveniente,
a fin de tener una visin comprensiva del problema, establecer alguna
coordinacin a fin de recopilar y procesar la informacin correspondiente.
170
La Sra. Uribe, inform que ha estado trabajando en una propuesta de Informe
Final, al igual que el Sr. Pasco, y que en el transcurso del da iba a remitrselo
por correo electrnico a todos los miembros de la Comisin a fin de discutirlo en
la siguiente sesin.
EL Sr. Shack inform que la Secretara envi, segn lo acordado, una
comunicacin a todos los Secretarios Generales y Directores Generales de
Administracin respecto al detalle de las unidades ejecutoras que an no haban
hecho llegar su informacin. Como respuesta a tal iniciativa, inform que
durante la semana se han empezado a recibir informacin impresa de los
formatos solicitados. Manifest que durante el fin de semana un equipo de
trabajo conformado en la DGAEF procesara la informacin y la extrapolara a
fin de obtener algunas conclusiones respecto al nmero de trabajadores en la
administracin central.
Sobre el particular, inform a la Comisin que los Ministros en la sesin
extraordinaria antes mencionada, dispusieron que ya no se solicite informacin
adicional, sino que su buscara, usando las tcnicas estadsticas ms
apropiadas, considerar la informacin disponible como una muestra y hacer una
inferencia a partir de ella. En tal sentido, el Sr. Shack coment que la expansin
de la muestra se realizara tomando en consideracin la informacin
proveniente del SIAF-SP sobre ejecucin presupuestaria, la que se deriva de la
ENAHO 2000-III y de la base de datos de la DNPP, segn convenga.
Asimismo, precis que la informacin enviada por las unidades ejecutoras tiene
limitada cobertura y representatividad, por lo que no es posible efectuar una
inferencia desagregada con un nivel de confianza razonable. Indic que para
todo uso pblico, los datos debiera ser presentados de manera agregada.
El Sr. Shack, finalmente, record a la Comisin que slo se ha trabajado con el
empleo de personas naturales, al margen de los services, cooperativas y
dems. En tal sentido, la Comisin consider conveniente que la Secretara
Tcnica remita una comunicacin a los Secretarios Generales y Directores
Generales de Administracin solicitando dicha informacin..
171
Finalmente, el Sr. Pasco pregunt respecto al impacto de juntar formalmente la
bsica, reunificada y transitoria por homologacin en un concepto, digamos
Remuneracin. La Secretara Tcnica indic que el costo fiscal podra ser muy
significativo en la medida que existen bonificaciones para los activos y pasivos
que se calculan en funcin de la remuneracin bsica. Se sugiri que la
Secretara Tcnica pregunte a los sectores sobre el particular. Al respecto, la
Sra. Uribe mencion que una propuesta de este tipo requerira un anlisis por
menorizado de dichas bonificaciones, estudio que excede los recursos humanos
y temporales de esta Comisin.
III.- ACUERDOS
Se acord que la Secretara Tcnica haga llegar a la Comisin un informe
tcnico con los resultados del procesamiento de la informacin para la siguiente
sesin.
Asimismo, se acord fijar la prxima sesin para el da martes 03 de julio en el
MTPS.
Se encarg al Sr. Pasco y al Sr. Daz, proponer los mecanismos ms
apropiados para contar con la informacin del resto de sectores a fin de
discutirlos en la siguiente sesin.
Siendo las 10:20 horas de la maana, se procedi a levantar la sesin.
172
COMISION MULTISECTORIAL PARA ESTUDIAR Y ELABORAR UN
INFORME SOBRE LA SITUACION DEL PERSONAL DE LA
ADMINISTRACIN PUBLICA
ACTA DE LA DECIMO CUARTA REUNION
Fecha : Martes 3 de julio de 2001
Hora : 9:00 am
Lugar : Sala Manzanilla, Ministerio de Trabajo y Promocin Social
Presidente : Sr. Jaime Zavala Ministro de Trabajo
Miembros :
Sr. Roberto Servat - Vice Ministro de Trabajo y Promocin Social
Sr. Csar Daz Secretario General del Ministerio de Trabajo y Promocin
Social
Sr. Rolando Palomino Asesor del Ministro de Educacin
Sra. Mara Lila Iwasaki Secretario General del Ministerio de Justicia
Sr. Hernn Jibaja Secretario General del Ministerio de Pesquera
Sra. Justina Uribe Asesora de la Presidencia del Consejo de Ministros
Sra. Vernica Zavala Directora Ejecutiva de FONAFE
Sr. Nelson Shack Director General de Asuntos Econmicos y Financieros
(DGAEF) del Ministerio de Economa y Finanzas
Invitados :
Srta. Carmen Negrn Directora General de Poltica Fiscal del Ministerio de
Economa y Finanzas
Sr. Mario Pasco - Asesor de la Comisin
Sr. Julio Meja Consultor de la DGAEF
173
I.- AGENDA DEL DIA
Informe sobre los resultados del procesamiento de la informacin.
Discusin de los DU referentes al contrato administrativo de servicios y el tema
de los pagos (PUP, CAFAE y dems) que sern sometidos al CIAEF-CIAS y al
CM a la brevedad.
Aprobacin del Esquema del informe que la Comisin debe presentar en 2
semanas.
II.- TEMAS TRATADOS
Se resalt la necesidad de mantener una transparencia absoluta en la
presentacin de la informacin y que las soluciones propuestas debern
enmarcarse en un horizonte de corto y mediano plazo.
Se resalt la importancia de que la norma legal referente al tema de los pagos
(CAFAE y dems) sea ingeniosa para permitir precisar que estos beneficios
nunca estuvieron afectos al impuesto a la renta en aras de dar forma a una
solucin alternativa a aquella propuesta por la Comisin de reconocer la
afectacin, pagar de ahora en adelante y dar una amnista hacia atrs,
compensando va presupuesto a los trabajadores segn corresponda. De esta
manera, los pagos realizados (slo por algunas instituciones) en aos anteriores
sern materia de compensacin contra obligaciones tributarias futuras o de
devolucin en su defecto.
La Srta. Carmen Negrn coment que deber precisarse lo planteado en el DS
110 es aplicable para todos los efectos legales, inclusive para los de naturaleza
fiscal, y sea incorporado en el DU.
Se record que existen dos tipos de planillas de pagos para trabajadores, una
de ellas es la Planilla Unica de Pagos que se utiliza en el sector pblico
relacionada al pago del rgimen 276 y la otra es la de uso general.
174
Uno de los objetivos de la norma es el de facilitar para que las autoridades
actuales puedan por lo menos dejar revisados el perodo de su gestin y los
anteriores, siempre y cuando la transparencia de estos ltimos no deje lugar a
dudas razonables y previo informe de Auditora Interna o Inspectora de la
propia entidad.
Se plante que es necesario dejar establecida la personera jurdica de CAFAE
y hacer transparentes sus asignaciones al personal, mediante publicacin en El
Peruano.
Respecto a la formalizacin de la institucionalidad de CAFAE se resalt el
hecho que el DU es de carcter transitorio, por lo que debera promulgarse una
norma permanente para su institucionalidad y definir su personera jurdica.
Se recomend que el artculo del DU que hace referencia a la facultad de la
administracin pblica para celebrar contratos administrativos de servicios se
precise que las retribuciones (no remuneraciones) sern financiados con
recursos pblicos (no slo con recursos del Tesoro Pblico).
Sobre el procesamiento de la informacin se resalt la complejidad y reserva en
el manejo del tema, as como el escaso tiempo disponible para efectuar una
recopilacin de data de manera coherente, lo cual refleja una vez ms las serias
debilidades institucionales en la administracin pblica, especialmente fuera de
Lima, que no dispone de registros sistematizados agregados y actualizados al
da.
Para dar cuenta de esta problemtica y los resultados preliminares del
procesamiento de la informacin se alcanz un Memorandum Tcnico a todos lo
miembros de la Comisin conteniendo los primeros resultados del
procesamiento de la informacin, as como detalles metodolgicos relevantes
sobre dicho proceso.
En cuanto al esquema del informe que la Comisin debe presentar, se observ
que tanto la propuesta de la Sra. Uribe como la del Sr. Pasco eran
complementarias, y se recomend que los temas a tratar tendran un nfasis
cualitativo por cuanto la informacin cuantitativa presenta serias deficiencias.
Asimismo se recomend introducir un acpite referente a como se desarroll
todo este proceso.
175
III.- ACUERDOS
Encargar al Sr. Servat y al Sr. Daz la solicitud de la informacin de los 10
sectores restantes para cubrir los 26 sectores institucionales del sector pblico.
Se precisar que esta informacin es de carcter estadstico no fiscalizador ni
inspectivo y en adicin a la cobertura de entidades materia del encargo de la
Comisin.
Encargar a la Secretara Tcnica la solicitud a todos los sectores institucionales
de informacin complementaria referente a Servicios Complementarios,
Empresas de Servicios Temporales y Cooperativas de Trabajadores precisando
nmero de trabajadores y total pagado para el mes de abril del 2001.
Centralizar la edicin final de las normas legales en la oficina del Sr. Daz y la
del informe en la del Sr. Pasco.
Encargar a la Secretara Tcnica elaborar cuadros resumen de la informacin
cuantitativa respecto al rgimen de la 276 de los sectores miembros de la
comisin para la reunin del da mircoles 4 de julio con los Ministros de la
Comisin.
Siendo las 13 horas del da, se procedi a levantar la sesin.
176
COMISIN MULTISECTORIAL PARA ESTUDIAR Y ELABORAR UN
INFORME SOBRE LA SITUACIN DEL PERSONAL DE LA
ADMINISTRACIN PBLICA
ACTA DE LA DECIMO QUINTA REUNION
Fecha : Mircoles 04 de julio de 2001
Lugar : Palacio de Gobierno, ala este.
Miembros :
Sr. Jaime Zavala Costa, Ministro de Trabajo y Promocin Social
Sr. Javier Silva Ruete, Ministro de Economa y Finanzas
Sr. Marcial Rubio Correa, Ministro de Educacin
Sr. Ludwig Meier Cornejo, Ministro de Pesquera
Sr. Diego Garca Sayn, Ministro de Justicia
Representantes:
Sr. Roberto Servat, Vice Ministro de Trabajo
Sra. Mara Lila Iwasaki, Secretaria General del Ministerio de Justicia
Sr. Hernn Jibaja, Secretario General del Ministerio de Pesquera
Sra. Justina Uribe, Asesora de la Presidencia del Consejo de Ministros
Sr. Rolando Palomino, Asesor del Ministro de Educacin
Sr. Csar Daz, Secretario General del Ministerio de Trabajo y
Promocin Social
Srta. Vernica Zavala, Directora Ejecutiva de FONAFE
Sr. Nelson Shack, Director General de Asuntos Econmicos y
Financieros del Ministerio de Economa y Finanzas.
177
Invitados:
Sr. Mario Pasco, Asesor de la Comisin.
Sr. Samuel Torres, Jefe de la Oficina de Asesora Jurdica del Ministerio
de Educacin.
I.- AGENDA DEL DIA
Presentacin de los avances alcanzados a la fecha por la Comisin a los
Seores Ministros conformantes de la misma.
II.- TEMAS TRATADOS
La sesin se inici a las 16:30 horas, con la intervencin del Sr. Zavala, quien
present a los representantes de la Comisin a los otros Ministros miembros y
luego cedi el uso de la palabra al Sr. Servat, quien efectu un breve recuento
de lo actuado a la fecha y, con la anuencia de los seores ministros, detall la
agenda de la reunin: (i) presentacin del proyecto de DU sobre contratos
administrativos de servicios, a cargo del Sr. Pasco; (ii) exposicin de los
resultados del anlisis cuantitativo sobre el nmero de trabajadores en la
administracin pblica central, a cargo del Sr. Shack y (iii) sustentacin de las
normas (DU y DS) relacionadas al tratamiento del CAFAE y los otros pagos, a
cargo del Sr. Daz.
El Sr. Pasco explic que el DU en cuestin constituye una medida transitoria y
urgente a fin de cautelar los intereses del gobierno ante el surgimiento probable
de juicios masivos reclamando beneficios sociales y pensionarios de aquellos
trabajadores contratados por SNP que segn datos de la informacin remitida
por las unidades ejecutoras superan los 63 mil. Indic que el contenido del DU
es el siguiente: (i) define el mbito subjetivo de aplicacin entendiendo que el
contrato administrativo de servicios constituye una modalidad contractual
transitoria, propia del derecho administrativo y privativa del Estado que vincula a
178
ste con personal no sujeto a la 276 o 728; (ii) precisa que el plazo de
aplicacin es de 1 ao respectivo, venciendo el 31 de diciembre de cada ao y
prorrogable por una sola vez; (iii) establece para los trabajadores en esta
modalidad derechos esenciales de acuerdo con la Constitucin como con los
acuerdos internacionales que sobre la materia el Per ha suscrito, tales como el
derecho a una jornada laboral de 8 horas diarias o 48 por semana, descanso
semanal remunerado de por lo menos 24 horas continuas, adecuada proteccin
contra la ruptura unilateral y arbitraria del contrato, aseguramiento obligatorio al
rgimen de salud y previsional, entre otros. Asimismo, establece las
disposiciones transitorias correspondientes a fin de viabilizar su aplicacin,
quedando prohibida la contratacin de servicios no presonales o de prestacin
de servicios para el desarrollo de tareas permanentes y facultando a las
entidades del sector pblico a que reestructuren sus CAP y PAP segn
corresponda.
El Sr. Shack present los resultados del procesamiento de la informacin
enviada por las unidades ejecutoras. Destac la escasa cobertura y
representatividad de la informacin recogida a travs de los formatos 276, 728 y
SNP elaborados para tal efecto. Del universo de unidades ejecutoras
pertenecientes a la administracin pblica central (ms de 550) se ha recibido
informacin de 186 unidades ejecutoras para el formato 276, de 62 unidades
ejecutoras para el formato 728 y de 150 para el formato SNP. En este contexto,
explic la metodologa aplicada para tratar dicha informacin como si fuera un
muestra, expandirla y efectuar inferencias globales respecto al nmero de
trabajadores del Estado. Precis que dicho proceso se ha efectuado teniendo
en consideracin otras fuentes referenciales de informacin, tales como el SIAF-
SP, la base de datos de la DNPP y la ENAHO. Indic que se puede inferir con
niveles razonables de confianza, que existiran alrededor de 41 mil personas en
el rgimen 728, 63 mil por SNP y 542 mil por el rgimen de la 276. Asimismo,
destac que la informacin refleja de manera contundente la enorme
heterogeneidad en las remuneraciones y en el tratamiento de los pagos y los
conceptos por los cuales se realizan. Se ha detectado ms de 40 rubros de
gastos diferentes a la planilla nica de pagos, los cuales pueden ser agrupados
en:
179
Estmulos: cena, movilidad, racionamiento, escolaridad y uniforme.
Bonificaciones: bono vacacional, bono por cumpleaos, bono de
consumo, bono mensual, vales de compra, canasta familiar, apoyo
alimentario, entre otros.
Incentivos: incentivo laboral, fijo, variable, complementario, honorarios,
bono funcionario, productividad, guardias, etc.
CAFAE: general, especfico, estmulo, variable y fijo.
Alta Direccin: ingresos de la PCM y fondo de apoyo gerencial
PNUD
Finalmente, present un cuadro que refleja la dispersin salarial para un grupo
de categoras (F8, F7, F6, SPA, SPE, STA, STE, SAA y SAE) tomando en
consideracin nicamente los datos provenientes de los Ministerios miembros
de la Comisin.
El Sr. Daz present el contenido sobre el proyecto de DU que estandariza el
tratamiento al CAFAE y los dems pagos, as como el proyecto de DS que
aborda la temtica tributaria relacionada con dichos recursos. En sntesis, el Sr.
Daz precis que el propsito de la norma es ordenar el actual tratamiento en la
aplicacin de estos fondos. En tal sentido, se propone la integracin de todos
los distintos tipos de pago diferentes a la planilla nica de pagos (PUP) que
reciben los trabajadores en un nico concepto administrado a travs del
CAFAE, cuya gestin contemplara la incorporacin de medidas de
transparencia como una apropiada rendicin de cuentas a travs de la difusin
de sus estados financieros auditados, los cuales deben ser presentados a la
Contadura Pblica de la Nacin y a la Contralora General de la Repblica, as
como su inscripcin en registros pblicos en el libro correspondiente. Por tanto,
con la entrada en vigencia de este proyecto de ley, los trabajadores de la 276
slo recibirn de su empleador la PUP, y a travs de CAFAE bajo una nica
denominacin, cualquier tipo asistencia educativa, familiar y/o econmica.
Asimismo, el Sr. Daz precis que este proyecto otorgaba las facultades
necesarias a cada titular de entidad para aprobar, mediante acto resolutivo y en
vas de regularizacin las transferencias efectuadas al CAFAE anteriormente,
180
tanto dentro de su gestin como de anteriores, siempre y cuando se cuente con
el informe previo de la oficina de inspectora, auditora interna o la que haga sus
veces. Finalmente, se expuso el contenido del DS que efecta una
interpretacin al Reglamento del Impuesto a la Renta en el sentido de que los
recursos involucrados en el CAFAE siempre estuvieron exentos de este
impuesto y precisa que el alcance del DS 110 es para todo efecto legal inclusive
de naturaleza fiscal.
Sobre el particular la Sra. Iwasaki manifest la necesidad de perfeccionar la
parte considerativa del proyecto de DS a fin de retirar la posible asociacin que
por efectos de la redaccin se podra efectuar a que los pagos a travs de
CAFAE son retribuciones del empleador al trabajador. Asimismo, destac la
conveniencia de hacer explcito un mecanismo por el cual se devolvera las
retenciones efectuadas a los trabajadores de los dos ministerios que han venido
reteniendo y pagando el impuesto a la renta por cuenta de CAFAE y los
trabajadores o se trataran en lo que corresponda, como pagos a cuenta de
futuras obligaciones por pago de impuesto a la renta.
Por otro lado, el Sr. Torres, indic que si bien el DU es apropiado y correcto, la
particularidad del sector educacin, donde existe un CAFAE general para los
docentes y sub CAFAE para los administrativos, requiere que se incluya dentro
de las facultades de los titulares de entidad de aprobar en vas de regularizacin
las transferencias y pagos que el empleador ha realizado y viene efectuando
directamente (movilidad, cena y dems). En tal sentido, alcanz al Sr. Daz una
propuesta de redaccin sobre el particular.
Los seores Ministros tomaron conocimiento de lo actuado y manifestaron a los
representantes de la Comisin que consideraban satisfactorio, una vez
perfeccionada la redaccin de las normas, el tratamiento propuesto para el
CAFAE y los SNP. Sin embargo, indicaron que tomaran la decisin final
respecto a su aprobacin y promulgacin en el Consejo de Ministros.
III.- ACUERDOS
181
Encargar al Sr. Daz y al Sr. Servat la modificacin y/o redaccin de las normas
de acuerdo a lo dispuesto por los Seores Ministros.
Asimismo, se acord fijar la prxima sesin para el da martes 10 a fin de
discutir en extenso el contenido y redaccin del Informe de la Comisin. Para
ello, el Sr. Pasco y el Sr. Shack deben enviar al resto de miembros de la
Comisin a ms tardar el da domingo 08 de los corrientes, los documentos e
informacin estadstica correspondientes sobre los cuales se realizar dicha
discusin.
Siendo las 18:40 horas, se procedi a levantar la sesin.
182
COMISION MULTISECTORIAL PARA ESTUDIAR Y
ELABORAR UN INFORME SOBRE LA SITUACION DEL
PERSONAL DE LA ADMINISTRACIN PUBLICA
ACTA DE LA LTIMA SESIN
Fecha: Martes 10 de julio de 2001
Hora: 13:30 horas
Lugar: Sala Per, Ministerio de Trabajo y Promocin Social
Presidente:
Sr. Jaime Zavala Ministro de Trabajo
Miembros:
Sr. Roberto Servat - Vice Ministro de Trabajo y Promocin Social
Sr. Csar Daz Secretario General del Ministerio de Trabajo y Promocin Social
Sr. Rolando Palomino Asesor del Ministro de Educacin
Sra. Mara Lila Iwasaki Secretario General del Ministerio de Justicia
183
Sr. Hernn Jibaja Secretario General del Ministerio de Pesquera
Sra. Justina Uribe Asesora de la Presidencia del Consejo de Ministros
Sra. Vernica Zavala Directora Ejecutiva de FONAFE
Sr. Nelson Shack Director General de Asuntos Econmicos y Financieros
(DGAEF) del Ministerio de Economa y Finanzas
Invitados:
Sr. Mario Pasco - Asesor de la Comisin
Sr. Julio Meja Consultor de la DGAEF
AGENDA DEL DIA
1. Aprobacin del Informe Final de la Comisin
TEMAS TRATADOS
2. Se discuti la necesidad de presentar una norma que apruebe el
Documento de Trabajo y que se ponga a disposicin pblica a travs de la
internet.
3. Se plante la necesidad de elaborar un Resumen Ejecutivo extenso en el
sentido que contenga las conclusiones y recomendaciones en forma
completa y el anlisis se sustente con los principales cuadros cuantitativos.
Este Resumen Ejecutivo sera hecho pblico y se pondra a disposicin de
los medios de comunicacin.
4. Llegado a este punto se precis la importancia de definir los cuadros que
deberan incluirse en el Informe Final. Estos debern ser agregados pero lo
184
suficientemente explicativos para sustentar las conclusiones y
recomendaciones formuladas por la Comisin.
5. Se indic que los temas fundamentales del Informe debern, entre otros,
precisar la necesidad de instituir un rgano rector de la administracin
pblica, la de establecer una propuesta remunerativa y la de hacer llegar
una propuesta concreta a la Comisin de Transferencia.
6. Se precis que el objetivo de fortalecer la carrera administrativa debe
reservarse a los profesionales y funcionarios (excluida la alta Direccin) a fin
de sostener un sistema de trabajo estable y permanente, institucionalizando
la carrera administrativa.
7. Como parte de ese fortalecimiento es imprescindible definir el sistema de
contratacin y su correspondiente sistema remunerativo.
8. As se plante que los servidores pblicos se clasificaran en tres
estamentos: la Alta Direccin (cargos de confianza), los funcionarios y
profesionales (cuerpo central que constituye la carrera administrativa) y los
auxiliares y tcnicos bajo un rgimen flexible de contratacin.
9. En cuanto al sistema remunerativo se plante que se parta de una base
igual y se precisen primas diferenciadas, es decir, la base remunerativa
debera ser igual en todo el sector pblico y el diferencial dependera de
cada sector, del grado de responsabilidad y complejidad de la funcin.
10. Los ascensos se presentaran bajo la modalidad de encargaturas, concurso
interno o externo. Se record que el DS N 022-90-PCM establece los
ascensos por razones de mrito, evaluacin y tiempo de servicios.
Asimismo, establece una correlacin entre nivel, cargo y remuneraciones.
11. Sin embargo, esta recomendacin requiere de un trabajo previo de estudio
de las estructuras organizacionales, del levantamiento, actualizacin y
diseo de cargos en toda la administracin pblica.
12. El tema del rgano rector de la administracin pblica pasa por discutir su
fundamento orgnico desde el anlisis de su no existencia, el de constituir
un rgano de lnea, el de ser un rgano autnomo (tipo INAP) o crear un
Comit Interministerial en primera instancia y luego una unidad centralizada
incorporada a PCM con el MEF como administrador financiero. Esta ltima
propuesta dara paso la creacin de una Direccin Nacional de la Funcin
185
Pblica que actuara como una Secretara Tcnica y constituira un rgano
de lnea de PCM.
13. Se discuti que el tema del SNP sea tratado a travs de una propuesta
legislativa, una norma de rango de DS para el tema tributario, de CAFAE y
sus implicancias tributarias y un DU para el tratamiento institucional de
CAFAE. Se propondra tambin un DS para que la remuneracin del
Presidente de la Repblica se incluya en los alcances de la asignacin del
PCM.
14. La Sra. Iwasaki precis que, dado que por encargo del Seor Ministro de
Trabajo, y a consecuencia de la Resolucin de Contralora General No. 068-
2001-CG mediante la cual se autoriza a Procurador iniciar acciones contra
presuntos responsables de delitos a que se refiere Informe del examen
especial practicado en el Ministerio de Economa y Finanzas, la Comisin
llev a cabo un anlisis detallado respecto del tema referido a los beneficios
que se otorgan a los servidores del Sector Pblico directamente, as como a
travs de los denominados Fondos de Asistencia y Estmulo CAFAE, este
anlisis debera ser entregado al seor Ministro dando cumplimiento a dicho
encargo y no incluirlo en el Informe Final de la Comisin. En este sentido,
record que las funciones encomendadas a la Comisin se encontraban
definidas en el numeral 2.2. del artculo 2 del Decreto Supremo No. 004-
2001-TR, y que la decisin de incluir dicho tema en el Informe Final de la
Comisin constitua un exceso a las funciones encomendadas, hecho que
podra ser ms tarde observado o cuestionado. Finalmente, expres su
conformidad con el Acuerdo de presentar el Informe Final de la Comisin,
salvo en lo referente a la inclusin del tema de los Fondos de Estmulo y
Asistencia y la decisin de anexar las propuestas de normas elaboradas al
respecto.
ACUERDOS
15. Encargar a todos los representantes de los miembros de la Comisin a
alcanzar sus conclusiones y recomendaciones al Sr. Servat y al Sr. Daz,
quienes las centralizaran y editaran para ser incluidas en el Informe.
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16. Se encarg a la Secretara Tcnica la elaboracin y edicin de los cuadros
que se incluirn en el Informe, as como los comentarios relevantes a los
mismos.
17. Sujeto a incorporar las sugerencias y comentarios discutidos en la sesin,
se acord aprobar el Informe Final de la Comisin y encargar a la Secretara
General del MTPS y a la Secretara Tcnica de la Comisin la organizacin
de la presentacin del Informe al seor Presidente de la Repblica.
Siendo las 18:15 horas del da, se procedi a levantar la sesin.