1.

PROBLEMA
La ausencia de seguimiento y evaluacin de la gestin y
resultados de las Polticas de Juventud, impide el cumplimiento
eficaz de las responsabilidades asumidas por el Estado
colombiano con esta categora social, a travs de su
Constitucin Poltica, los CONPES de Juventud y la Ley 375 de
Julio 4 de 1997 (Ley de la Juventud).


2. OBJETIVOS


2.1. GENERAL

Disear un modelo de evaluacin de la gestin y resultados de
las Polticas de Juventud, que permita identificar sus productos y
efectos ( esperados o no ), con el fin de reducir sus desviaciones
o disfunciones, posibilitando su reorientacin.


2.2. ESPECFICOS

2.2.1. Identificar el proceso de formulacin, implementacin y
evaluacin de las Polticas de Juventud en Colombia.

2.2.2. Identificar los aspectos relevantes para el desarrollo
deseable de las Polticas de Juventud, que se constituyan en
reas claves de su evaluacin.

2.2.3. Proponer lineamientos bsicos para el diseo de un
sistema de evaluacin de las Polticas de Juventud.



2


3. JUSTIFICACION


La poblacin juvenil de Colombia, entre 12 y 25 aos, es
equivalente al 28% del total de la poblacin del pas, porcentaje
que ha ido decreciendo, pero cuyos indicadores sociales cada
da registran mayores deterioros.

Pensar el desarrollo del pas atraviesa por el desarrollo de
grupos y categoras sociales especficas, en los cuales toda
inversin resulta altamente rentable a todo nivel: humano, social,
cultural, poltico, econmico y ambiental. Es por ello y por la
razn inicialmente sealada, que el pas ha iniciado
recientemente un largo proceso de diseo y ejecucin de las
Polticas para la Juventud, al tiempo que lo ha hecho para otros
grupos y categoras sociales igualmente estratgicas en el
desarrollo, como son las mujeres y los nios.

En el proceso de modernizacin que vive el Estado Colombiano,
la descentralizacin se ha constituido en la estrategia que
posibilitar que el desarrollo sea pertinente con los sujetos
concretos, que no solo puedan demandar el cumplimiento de sus
derechos sino que participen en la construccin y aplicacin de
los mecanismos que los hacen viables.

Es all, en el municipio, en el barrio, en la cotidianidad donde el
Estado y sus polticas pblicas se hacen tangibles para los
jvenes. Es por ello, que durante los dos ltimos perodos del
gobierno nacional, se han diseado Polticas de Juventud a
travs de respectivos documentos CONPES, por medio de los
cuales se han definido los principios, criterios, objetivos,
estrategias y lneas programticas que orientan la inversin que
desde las diferentes instituciones ha de realizar el gobierno
nacional y territorial.



3


Esta ha sido una experiencia de reciente ensayo, ya que la
descentralizacin significativa de las Polticas de Juventud data
de 1993, con inversiones, gestiones y resultados que an no se
han estimado de manera sistemtica .
Uno de los pilares de las Polticas de Juventud ha sido el
desarrollo institucional local, a travs de un modelo
descentralizado, cuyo eje son las Oficinas de la Juventud, a
partir del cual se ha generado una mirada especfica de las
administraciones nacionales, departamentales, distritales y
municipales a la poblacin juvenil, en un esfuerzo mancomunado
con las organizaciones juveniles y las Organizaciones no
Gubernamentales.

Desde este escenario, se ha puesto presente el tema de
juventud en las agendas pblicas, sin embargo, carecen de un
reporte sistemtico y cientfico y poltico que posibilite valorar los
alcances reales de la descentralizacin de las Polticas de
Juventud y que a la vez oriente la re-planeacin y diseo de las
mismas.

Uno de los principales desarrollos de Polticas de Juventud
puede considerarse la reciente Ley de la Juventud, ( Ley 375/97),
cuyo cumplimiento implica la reconstruccin de los principales
resultados que en el tema de juventud ha obtenido el pas, as
como la identificacin de los obstculos y debilidades de
nuestras instituciones para lograr a satisfaccin los mandatos y
responsabilidades que apuntan a constituir a los y las jvenes en
sujetos de derecho. Avanzar en este sentido, atraviesa por
esfuerzos concretos en el fortalecimiento de modelos de trabajo
que de hecho, han venido avanzando sin poderse calcular an
sus bondades y/o carencias, al no contarse con diseos
sitemticos que le permitan a los gobiernos nacional y territorial
evaluar su gestin y resultados en Polticas de Juventud.

Por tanto, este trabajo propone elementos hacia el diseo de un
modelo de evaluacin de las Polticas de Juventud, que posibilite


4


al gobierno y a la sociedad civil, cualificar su gestin y resultados
en las acciones dirigidas a esta categora social, tan definitiva
para el desarrollo del pas.



4. MARCO CONCEPTUAL



4.1. LAS POLTICAS PBLICAS

En nuestras sociedades la esfera pblica y estatal se ha instalado
en todas partes y cada individuo, de un modo u otro, siente sus
efectos. Estudiar la accin de las autoridades pblicas en el
seno de la sociedad, es estudiar las polticas pblicas. Una
poltica pblica es el resultado de la actividad de una autoridad
investida de poder pblico y de legitimidad gubernamental.

Qu producen respecto a los jvenes quienes nos gobiernan,
para lograr qu resultados, a travs de qu medios?. Para
construir respuestas a este interrogante, es necesario llegar a un
acuerdo sobre conceptos bsicos que definen una poltica
pblica.


4.1.1. Definicin

El estudio de las polticas pblicas se caracteriza por una curiosa
anomala: los investigadores se hayan divididos, no slo por las
metodologas, sino tambin por la misma definicin del objeto
del estudio. Precisar cules son los elementos constitutivos de
una poltica pblica constituye, en efecto, una operacin compleja
tanto a nivel terico como operativo. Las dificultades se hacen
evidentes si tenemos en cuenta la diversidad de opiniones de los
mismos padres fundadores de la disciplina: para Laswell y


5


Kaplan, una poltica es un programa proyectado de valores, fines
y prcticas, mientras que segn Lindblom, el policy making es
un proceso de aproximaciones sucesivas a un objeto deseado,
donde incluso ste se haya sometido a continuas
reconsideraciones
1
.
En la primera definicin se haya implcito el acento sobre el
control orgnico y programado, concepto que se atena hasta
desaparecer en la segunda definicin, la cual est ms ligada a
aspectos como el ajuste ininterrumpido de los fines y la
adaptacin recproca o la negociacin.

Segn la citada autora, la tensin entre estos elementos
aparentemente contradictorios, pero inevitablemente presentes
en cada policy, ha originado una serie de definiciones
generadoras de los distintos planteamientos polticos. Al
pluralismo de las definiciones de poltica pblica corresponde, en
efecto, el pluralismo de las denominaciones y de las
metodologas aplicadas al mbito de la disciplina en el que
hayamos trminos recurrentes como policy studies, policy
sciences, policy analysis o simplemente public policy.

Segn Ives Meny
2
en los pases latinos el trmino poltica se
equipara a lo que en el idioma ingls se denomina politics. Otro
uso del trmino poltica distingue lo que los ingleses designan
con la palabra policy, ya sea un marco de orientacin para la
accin, un programa o una perspectiva de actividad; o sea que
realiza un conjunto de intervenciones que elige hacer, o no hacer,
en un campo especfico. El autor seala que es en este ltimo
sentido en el que cabe hablar claramente de poltica pblica, es
decir, de los actos y de los no actos comprometidos de una
autoridad pblica frente a un problema, o en un sector relevante
de su competencia.

1
REGONINI, Gloria. El estudio de las Polticas Pblicas. En Documentacin Administrativa, No. 224-
225, Madrid, octubre 1990-marzo 1991. p 59
2
MENY, Ives y Jean-Claude Thoenig. las Polticas Pblicas. Ariel, Madrid 1992


6



Pierre Muller
3
cita a Charles O. Jones para reiterar la polisemia
del trmino poltica pblica, proponiendo una definicin amplia
como lo es la de Jean-Claude Thoenig, que constituye una buena
sntesis de la abundante literatura existente, especialmente
anglosajona: una poltica pblica se presenta como un
programa de accin gubernamental en un sector de la
sociedad o en un espacio geogrfico. Este enfoque se adecua
a la orientacin programtica que a menudo adoptan los analistas
polticos.

Segn Muller, 1990-1991, muchos autores acaban ms o menos
identificando poltica pblica y programa de accin
gubernamental. La ventaja de estas definiciones es que permiten
fijar un objetivo de investigacin relativamente concreto: la
poltica de salud, la poltica agrcola, (o polticas poblacionales
como las de Juventud, Mujer e Infancia), como conjunto de
programas de las instituciones de gobierno en los campos
respectivos.

Es necesario precisar que en estas definiciones existe un dficit
respecto a los procesos de modernizacin y democratizacin de
los Estados y se refiere a la existencia de un actor nico: el
gobierno, por tanto, las polticas gozan de legitimidad en su
proceso de intercambio social. Adems, las distintas corrientes
trabajan con un supuesto que dan por hecho, referido a una cierta
revelacin de la verdad de las aspiraciones de los gobernantes,
contenidas en todas y cada una de las polticas trazadas. Este
supuesto se asume como dado, aun cuando se reconozca que
dicha posibilidad de verdad es restrictiva y que ms bien se trata
de aproximaciones a una verdad que es parcial. Lo anterior nos
conduce a apartarnos de la tradicin que considera las polticas
como decisiones que emanan discrecional y arbitrariamente de

3
MULLER, Pierre. La poltica Agrcola Francesa o la Crisis de una Poltica Sectorial. En Documentacin
Administrativa, No. 224-225, Madrid, octubre 1990-marzo 1991.


7


los gobernantes; por el contrario, creemos que las polticas se
convierten en resultados de procesos en los que intervienen
diferentes actores bajo un marco institucional dado.


4.1.2. Caractersticas

Existe hoy un relativo consenso, por parte de los politlogos y los
socilogos, en definir la naturaleza y los lmites de una poltica
pblica; se le atribuyen, generalmente, las siguientes
caractersticas
4
:
Un contenido. La actividad pblica se identifica bajo la forma de
una sustancia, de un contenido, es decir, se movilizan recursos
para generar resultados o productos, los cuales son los que se
examinan como un problema de investigacin para la accin y
resultan de un proceso de trabajo y de accin.

Un programa. Una poltica pblica no se reduce a un acto
concreto considerado aisladamente, sino que detrs de cada
acto existe un marco general en el que se integra. Aunque el
marco no est explcitamente definido, en hiptesis debe
poderse distinguir, no obstante, la articulacin de los actos, una
estructura relativamente permanente de referencia u orientacin,
es decir, intensiones ms generales de las autoridades de las
que todo resultado especfico puede ser una experiencia parcial.
Simplificando, se presupone que los actos se articulan en torno a
uno o algunos ejes especficos que forman un denominador
comn: el sector de intervencin, el problema tratado y la
constancia del decisor pblico en sus opciones e intenciones.

Una orientacin normativa. La actividad pblica traduce
orientaciones que intencionalmente o no, satisfacen intereses,
son portadoras de ciertos valores y tienden hacia objetivos
especficos.

4
MENY, Ives - Jean Claude Thoenig. Op. cit.


8



Un factor de coercin. El actor gubernamental posee una
legitimidad que es la de la autoridad legal, o ejerce una coercin
que se apoya en el monopolio de la fuerza. Por ello el acto
pblico se impone; est habilitado en tanto que expresin de las
potestades pblicas. La autoridad de la que est investido se
impone a la colectividad.

Una competencia social. Una poltica pblica se define por su
competencia, por los actos y disposiciones que afectan la
situacin, los intereses y los comportamientos de los
administrados. El analista de las polticas pblicas debe
identificar al pblico, a los individuos, grupos o instituciones que
componen el campo de la accin gubernamental considerada.
Un administrado es todo individuo cuya situacin est,
directamente o no, afectada por la accinpblica.


4.1.3. Efectos

Aunque una poltica pblica refleja la actividad de una autoridad
gubernamental, el trmino no debe ser empleado como
desvn, agregando cualquier actividad. En este sentido Meny,
1992, cita a Gibert para recomendarnos distinguir dos facetas de
la actividad gubernamental: la gestin interna y la gestin de las
polticas pblicas.

La gestin interna. Es la movilizacin que hace una autoridad
pblica de sus recursos propios, a fin de producir realizaciones
concretas, especificables e individualizables. Estos recursos son
transformados en productos que pueden ser bienes o servicios.

La actividad pblica est regulada, en principio, de manera interna
a la autoridad considerada. sta es responsable de su eficiencia,
de ajustar los recursos y los productos, ejerciendo tambin una


9


funcin de produccin. Para lograrlo, dispone de instrumentos
de gestin. Estas herramientas permiten asegurar una relacin
entre los medios consumidos y los resultados que se desean
obtener, productos identificables y localizables.

La autoridad pblica se legitima por la persecucin de finalidades
externas; sus actividades, productos, gestin interna, eficiencia,
estn subordinadas a la satisfaccin de problemas o metas
externas. Se trata de modificar los atributos o las caractersticas
del tejido social, que las autoridades pblicas juzgan necesario
proteger frente a amenazas o transformar en un estado ms
satisfactorio. El exterior de la organizacin pblica la arrastra
hacia la accin. De ah una doble funcin de produccin que la
autoridad pblica debe asumir: los productos se ofrecen para
provocar efectos o impactos.

Gestin de las Polticas Pblicas. Esta segunda funcin de
produccin es el ncleo de las polticas pblicas; se trata de
transformar productos en efectos o impactos. Se supone que
toda intervencin pblica concreta engendra una alteracin del
estado natural de las cosas en la sociedad y puede unirse a uno
o varios efectos o impactos.


La accin pblica como funciones de produccin

MEDIOS
RECURSOS
PRODUCTOS
REALIZACIONES
EFECTOS
IMPACTOS

Funcin
de
producci
n1
(gestin
interna)

Funcin
de
producci
n2 (gest
de las P.P)



Los efectos o impactos presentan ciertas particularidades. A
menudo son enunciados de manera cualitativa y normativa, en
trminos generales y abstractos; emergen con un retraso ms o


10


menos acusado en relacin a la fecha en que interviene la
prestacin pblica; finalmente, la relacin entre los productos de
la actividad y los efectos de estos productos no es
necesariamente directa, lineal o mecnica.

El anlisis de las polticas pblicas es una tentativa metodolgica
para lograr un dominio de esta segunda fase de produccin, para
conocer mejor por qu y cmo los productos suministrados por
la autoridad pblica no engendran los efectos previstos y, si es
preciso, reducir estas desviaciones o disfunciones. El anlisis de
las polticas pblicas se nutre de la identificacin de los efectos
reales generados por las actividades administrativas que no son
los efectos esperados al comienzo: efectos disfuncionales,
efectos perjudiciales o, ms simplemente, inducidos, ya que el
impacto no es el que se esperaba sino otro, o acaba siendo
incluso, contrario al deseado. Las realizaciones efectuadas se
muestran inoperantes porque: no eran adecuadas, eran
insuficientes, el comportamiento de los afectados o ejecutores
de la poltica no era el adecuado para el xito del impacto que se
pretenda, o las circunstancias del momento no eran las
previstas.

Una primera observacin metodolgica importante se refiere a
los efectos relacionados entre polticas pblicas. Una poltica
pblica determinada genera impactos de diversos rdenes,
entre los cuales algunos pueden tener consecuencias sobre
otras polticas pblicas. De ah la necesidad de no aislar
artificialmente el anlisis del contexto ms general de la accin
gubernamental.

Una segunda observacin se refiere a los indicadores de
resultados que considera el analista, ya que existe la tentacin de
detenerse en dichos indicadores presentados bajo una forma
cuantitativa, ocultando otros efectos o impactos de tipo cualitativo
con el pretexto de que no son medibles. As, se corre el riesgo
de confundir los indicadores de productos con los de efectos, la


11


actividad de una autoridad pblica con las transformaciones
sociales externas.

La segunda funcin de produccin (gestin de las polticas
pblicas), que une las realizaciones a las finalidades externas,
constituye un mbito abierto por excelencia a los aportes y al
conocimiento ofrecidos por las ciencias sociales, puesto que, en
ltima instancia, su objetivo no es otro que el cambio social.


4.1.4. El cambio social

Segn Ives Meny, 1992, toda poltica pblica encubre una teora
del cambio social. Teora significa que una relacin de causa a
efecto est contenida en las disposiciones que rigen y
fundamentan la accin pblica considerada. Esta causalidad es
normativa. Se identifica a travs de los objetivos, los contenidos
y los instrumentos de accin de que la autoridad gubernamental
se dota para generar, a partir de realizaciones, los efectos o
impactos sobre el tejido social. El decisor gubernamental se
comporta como un operador que apuesta que cuando intervenga
se producir una consecuencia. Es portador de una
representacin de las razones por las cuales se generar dicha
consecuencia, de una legitimidad de su eficacia que es, tambin,
una anticipacin del encadenamiento de acontecimientos entre
sus propias realizaciones y los efectos externos. Identificar esta
teora del cambio social es una tarea esencial del anlisis de las
polticas pblicas, tarea nada fcil de realizar.

La teora est a menudo implcita, se esconde en la simple
lectura de un texto legal o de un acto por el cual la autoridad
pblica ha decidido actuar formalmente. Su relacin con la
poltica pblica no es evidente, dimana ms bien del debate
ideolgico o de la comunicacin poltica. Por otra parte, se
advierte que los actores pblicos pueden sustentar mltiples
discursos, poco homogneos entre ellos y de orden puramente


12


coyuntural, que apenas dan cuenta de la poltica pblica. No
obstante, toda poltica pblica, testimonia una teora del cambio
social. La explicitacin de la teora que el actor pblico expresa,
pasa por un atento estudio del contenido de esta poltica desde
dos ngulos, el de los objetivos y el de sus realizaciones. Para
ello, el contenido se confronta con un estudio del tejido social
real sobre el que se desarrollar la accin.

La identificacin de fenmenos formativos, creencias y
representaciones en materia de funcionamiento de la sociedad y
del cambio social inscrito en cada poltica pblica, puede
efectuarse sistemticamente, analizando sus postulados
implcitos o explcitos, de acuerdo con los siguientes parmetros:

Los objetivos perseguidos por la poltica pblica
considerada.
Los sujetos afectados por la poltica pblica.
Los ejecutores a quienes se les confa la ejecucin de las
medidas gubernamentales.
Los tipos de polticas pblicas.






4.1.5. Clasificacin de las polticas pblicas

La literatura cientfica sugiere gran variedad de clasificaciones
posibles; se puede por ejemplo, caracterizar las polticas
pblicas con criterios formales o institucionales: polticas
nacionales, locales o intergubernamentales; o en funcin de los
grupos de sujetos sobre los que actan. A la luz de la
experiencia, no parece existir una buena tipologa en abstracto.
Todo depende del uso que el analista quiera darle. Las


13


tipologas ms corrientemente utilizadas son las que clasifican la
accin pblica en funcin de la teora del cambio social que la
estructura. As, por ejemplo, Ives Meny, 1992, menciona la
tipologa elaborada por Lowi y completada por Salisbury, que se
acua en un parmetro: la naturaleza de la coercin que una
poltica pblica introduce en el Estado y en el sujeto.

Desde el punto de vista de la coercin, una poltica pblica
puede clasificarse de dos maneras: por una parte, esta coercin
se ejerce directa o coactivamente sobre el sujeto o, al contrario,
de una manera indirecta o suave. Por otra parte, esta coercin
alcanza al sujeto como tal, en su comportamiento mismo, cuya
autonoma limita, o al contrario se ejerce por medio de una
presin sobre su entorno. El crecimiento de ambos parmetros
permite distinguir cuatro tipos de polticas pblicas:

Poltica Reglamentaria. Es una accin pblica que consiste en
dictar normas autoritarias que afectan el comportamiento de los
subordinados. El Estado obliga o prohibe; aqu, la coercin es
mxima, se limitan las libertades individuales de los afectados y
sus intereses se transforman por decreto. La excepcin a esta
coercin es un tipo particular de accin reglamentaria llamada
autoreglamentaria que, a la inversa acrecienta los privilegios del
pblico al que se dirige.

Poltica Distributiva. Es una accin mediante la cual el poder
pblico concede una autorizacin a casos particulares
especialmente designados. Aqu, el sujeto se siente beneficiario
de una funcin pblica que le concede un favor, un privilegio que
acompaa al acto administrativo asignado. El afectado se
beneficia con una excepcin a la regla, gracias a un favor
unilateral del Estado o porque satisface cierto nmero de
condiciones.



14


Poltica Redistributiva. Consiste en que el poder pblico dicta
criterios que dan acceso a ventajas, y este acceso no se otorga a
casos y objetos designados especialmente, sino a clases de
casos y de sujetos. El Estado dicta las condiciones para que las
personas se puedan beneficiar de un bien o servicio; pero
corresponde a quienes cumplen estas condiciones el derecho a
utilizar o no esta posibilidad si lo desea. El Estado manipula los
criterios generales; no designa individualmente a los beneficiarios
o a los perjudicados.

Poltica Constitutiva. Se traduce en que la accin pblica
define las reglas sobre las normas o acerca del poder; por
ejemplo, revisando la Constitucin de un pas, introduciendo
reformas institucionales o administrativas. En este caso, la
coercin afecta al sujeto de manera dbil e indirecta.

Lowi
5
seala que al definir las polticas en trminos de su impacto
en la sociedad, slo hay un nmero reducido de tipos de
polticas, descalificando la clasificacin de las polticas segn el
esquema temtico descriptivo, reemplazndolo por categoras
funcionales. Estas categoras corresponden a las reas de
poltica o de actividad gubernamental que constituyen arenas de
poder, donde cada arena tiende a desarrollar su propia
estructura poltica, su proceso poltico, sus lites y sus relaciones
de grupo.

Hay que destacar de paso, una confusin relativa al uso de
instrumentos jurdicos: leyes, decretos y rdenes no significan
ipso facto polticas reglamentarias. Existen polticas de orden
distributivo, redistributivo o constitutivo que se apoyan o no, sobre
textos legales. El recurso a estos textos con valor jurdico no es
ms que una de las tcnicas de que dispone la autoridad pblica
para actuar. Por otra parte, una tipologa no da una solucin

5
LOWI, Theodore J. Polticas pblicas, estudio de caso y teora poltica.En La hechura de las polticas.
Luis Fernando Aguilar V. Porra, Mxico, 1992. p. 100


15


slida para identificar automticamente todas las caractersticas
de una poltica pblica. Ms modestamente, permite al analista
nombrar e identificar ciertos parmetros. Su uso ms estimulante
es de orden comparativo, a travs de la confrontacin entre
muchas polticas diferentes y en torno a una o diversas variables.

La mayor parte de las tipologas tratan de la relacin que una
poltica pblica establece entre el poder pblico y sus
realizaciones, por una parte, y los administrados y los impactos,
por otra. Se trata del cambio social y por consiguiente, de la
anticipacin del comportamiento de los actores en el curso de un
proceso difuso en el tiempo y el espacio.

Una tipologa posible se construye en torno a la manera como los
sujetos reaccionan, perciben y anticipan la sustancia de una
accin gubernamental. En efecto, una poltica pblica conlleva
costos, obligaciones o inconvenientes, pero tambin beneficios,
es decir, ventajas o privilegios. La experiencia indica que los
afectados consideran ms importantes los costos y beneficios
que le ataen de manera personal, individualizada y a corto plazo,
es decir, en forma concentrada. Al contrario, los percibe ms
dbilmente cuando le afectan colectivamente y a mediano plazo,
es decir, en forma difusa.

En materia de poltica pblica, y salvo excepciones, es preferible
para el analista partir de la hiptesis de que el sujeto es utilitarista
y egocntrico. Esto se traduce de tres maneras en las
percepciones y comportamientos del pblico:

Los costos tienden a imponerse sobre los beneficios.
El corto plazo importa ms que el mediano plazo.
Los costos y beneficios con repercusin individualizada,
movilizan mucho ms que los de repercusin colectiva y
annima.



16



4.1.6. Sistemas de accin

Una de las reglas de oro del anlisis es considerar una poltica
pblica como un sistema de accin pblica. Se subrayan la
forma de operar de una entidad gubernamental ( o varias si es el
caso) y la forma de abordar y tratar una sustancia o un contenido
especfico. Se necesitan tres conceptos para realizar esta tarea:

El sistema de actores. La autoridad gubernamental es el actor
central de una poltica pblica, al mismo tiempo, no es el nico
jugador activo puesto que se mueve en interdependencia con
otros actores. Estas relaciones de interdependencia, constituyen
un verdadero sistema que el analista debe identificar y cuyo
camino ha de seguir; as, para el caso que nos ocupa, el articulo
45 de la Constitucin Poltica de Colombia establece el derecho
de participacin de los jvenes en todas las decisiones que
desde el Estado se refieran a esta categora social.

El sistema de la actividad. Si bien la actividad de los actores y
su impacto sobre el contenido de la poltica pblica forman la
base emprica de la observacin, el analista debe, no obstante,
mostrarse muy prudente. Ciertamente se debe prestar atencin
a los actos, comportamientos y discursos visibles, que se
puedan describir; sin embargo, existen actividades invisibles
cargadas de sentido.

El sistema del proceso. No es indispensable que una actividad
se presente como un cambio o una innovacin en relacin con
las actividades anteriores, a fin de considerarla como objeto apto
para el anlisis. Una poltica pblica impacta a menudo porque
introduce una ruptura o una inflexin con respecto a la situacin
anterior. El elemento de novedad o de no continuidad atrae la
atencin; pero este elemento puede ocultar el carcter
conservador o rutinario de la accin gubernamental. La no


17


novedad representa un rasgo esencial y significativo de las
actividades gubernamentales.

El proceso de una poltica es el complemento indisociable de su
contenido, proceso y contenido constituyen las dos caras de una
misma realidad. El trabajo gubernamental no se limita a la toma
de decisin, se extiende en el tiempo ms arriba, pero tambin
ms abajo, de lo que, a menudo y sin razn, se considera la
intervencin ms noble y significativa. Adems, el transcurso del
tiempo, la duracin, es en s mismo un elemento estructurante de
la accin gubernamental y de otros actores no gubernamentales.

Para Jones (citado por Meny,1992), el proceso puede
descomponerse analticamente como una secuencia de
actividades, desde el inicio hasta el final, desde un problema
hasta los resultados. Cinco pasos principales componen este
proceso:

- La identificacin de un problema: el sistema poltico
advierte que un problema exige un tratamiento y lo incluye en la
agenda de una autoridad pblica.

- La formulacin de las soluciones: se estudian las
respuestas, se elaboran y se negocian para establecer un
proceso de accin por la autoridad pblica.

- La toma de decisin: el decisor pblico oficialmente
habilitado elige una solucin particular que se convierte en
poltica legtima.

- La ejecucin del programa: una poltica es aplicada y
administrada sobre el terreno. Es la fase ejecutiva.

- La terminacin de la accin: se produce una evaluacin de
resultados que desemboca en el final de la accin emprendida.
Es necesario recordar que una vez desarrolladas las polticas,


18


pueden ser reorientadas y continuadas, por ejemplo, por el
gobierno siguiente.

A cada fase corresponde un sistema de accin especfico,
actores y relaciones, compromisos y estructuras sociales.

Este marco de referencia parece demasiado rgido, lineal e
informal, sin embargo, su utilidad radica en la flexibilidad con que
Jones la maneja. As, el proceso es un ciclo ms o menos
cerrado. La evaluacin de los resultados, sea cual sea la forma
que tome, precede a la fase de resolucin del problema. Pero,
el final tambin puede ser el comienzo; la evaluacin, ms que
desembocar en la terminacin, desencadena una vuelta atrs: el
problema se considera como no resuelto, y se introducen ajustes
retroactivos, mediante una nueva formulacin del problema inicial
o a travs de una gestin ms satisfactoria en la fase de
ejecucin del programa. El proceso est abierto a toda clase de
efectos de retroaccin.

Por otra parte, una fase no sigue necesariamente a la
precedente, ya que pueden superponerse, retroceder en su
secuencia cronolgica o, tambin, ciertas actividades
funcionales, pueden no aparecer nunca a lo largo del proceso.
Por ejemplo: una poltica puede desaparecer puesto que jams
se ejecut, o proseguir sin que a nadie se le ocurra relacionarla
con resultados concretos.

En resumen, el proceso es atravesado por fenmenos que
siguen distintos caminos, una actividad lgicamente anterior
condiciona la siguiente; una fase lgicamente posterior
condiciona y precede incluso a la anterior. Igualmente, puede no
existir relaciones significativas entre las diversas fases que se
encadenan, ya que lo que sucede en determinado momento, no
mantiene relacin alguna con lo que ocurre en otro momento.



19


Con los actores sucede como con las actividades. Que a cada
fase corresponda un sistema de accin que le es particular, es
una hiptesis que se ha de verificar caso por caso mediante la
confrontacin con la realidad. Ciertos sistemas de accin
pueden ser idnticos en cada fase, tener los mismos actores
presentes o ausentes, relaciones de poder y estructuras que
conducen a idnticos resultados. La forma misma en que se
distribuyen los actores entre las fases de actuacin
gubernamental es un dato altamente significativo. El modelo de
Jones sugiere que la salida a escena de los actores (decidida
libremente o impuesta) en una u otra fase, condiciona la
naturaleza de los programas de accin. Esta aparicin es posible
en diversos momentos, antes de la decisin pero tambin en el
momento de la ejecucin y en el de la evaluacin, siendo quizs
ste el aporte ms original del anlisis de las polticas pblicas
en este estadio. Los actores, los problemas, las soluciones, las
decisiones no son necesariamente estables: pueden cambiar
sobre la marcha, ajustarse, redefinirse, desaparecer o reemerger
a medida que la accin poltica progresa.


4.1.7. Institucionalizacin de las polticas pblicas

La institucionalizacin tiene que ver con la apropiacin, por parte
de la sociedad, del despliegue de las polticas. Con la
participacin y asociacin de actores sociales y sujetos polticos
sern mayores las posibilidades de la ejecucin y cumplimiento
de los objetivos de poltica.

Uno de los principales obstculos en el proceso de trazado de
polticas pblicas, est en la puesta en marcha del proceso y la
validez o legitimidad de sta en el tejido social. La probabilidad
de que se garantice la participacin en la elaboracin y ejecucin
est presente en todo momento de las polticas, pues se trata de
un proceso poltico en el que emergen los intereses y los
conflictos de los actores sociales involucrados. Aqu es donde


20


se define la pertinencia y posibilidad de xito de las polticas.
Para ello, este proceso debe tener unas caractersticas mnimas
en su trnsito, determinadas por el grado de control y
permeabilidad poltica entre los decisores y operadores o entre
las instituciones y su arraigo social, ello es posible si se cuenta
con unas especificidades tcnicas acordes con los resultados de
la interaccin poltica.

La apropiacin social que se mueve en el campo de los intereses
polticos, estar determinada por el nivel de adaptabilidad,
complejidad, autonoma y coherencia de sus organizaciones y
procedimientos
6
, de acuerdo con la intencionalidad de involucrar
y conciliar el cmulo de intereses pblicos participantes de los
procesos de trazado de polticas.

Otras dificultades en la implementacin de las polticas se
presentan por la brecha entre la elaboracin y la ejecucin. Ello
tiene que ver con el carcter eminentemente pblico y conflictivo
de la implementacin de las decisiones de poltica. Las polticas
adquieren su dimensin plena en el proceso de trazado poltico y
tcnico, cuando precisan de determinados medios articuladores
y mediadores que generen una dinmica organizacional. Esta
intermediacin la constituyen actitudes, principios, normas,
organizaciones del aparato estatal y organizaciones de la
sociedad civil. Los actores que intervienen del Estado a la
sociedad, crearn y propiciarn esas condiciones, siempre y
cuando en la interaccin de los individuos y grupos sociales
medien instrumentos, mecanismos y organizaciones que
procuren la concertacin o el consenso para dar viabilidad a las
polticas
7
.


6
HUNTINGTON, Samuel. El Orden Poltico en las Sociedades en Cambio. Editorial Paids, Buenos
Aires, 1972. p.23.
7
MOLANO ROJAS, Rafael. Polticas Pblicas y Cambio Estructural: la Planeacin como Forma
Particular de Poltica Pblica. Trabajo de grado. Universidad de los Andres, CIDER, Santaf de Bogot
1994.


21


Esto dara lugar a aquella serie de valores, principios, creencias y
procedimientos, que procuran un ordenamiento social, su
institucionalizacin, hechos en el cual no se podran expresar o
materializar los canales de dominacin que impulsa el Estado, ni
mediar los conflictos e intereses que definen la posicin de
grupos e individuos en las estructuras de la sociedad y el poder.

Con la irrupcin de situaciones complejas y de incertidumbre en
el marco de las relaciones entre el Estado y la sociedad, como al
interior de cada una de ellas y sus entornos (nuevos actores
sociales, nuevas solidaridades, nuevas racionalidades), la
institucionalizacin adquiere as mismo otras caractersticas y
dimensiones.

Se requiere el cambio de actitudes ante estos hechos, de parte
de la sociedad y, una clara redefinicin del papel desempeado
por el Estado. Es decir la interaccin de los individuos, grupos
sociales y fuerzas polticas, deben definir sus conflictos, construir
instancias, moldear sus problemas, generar sus propias
dinmicas y crear el ambiente apropiado para la participacin e
interaccin. En este proceso el Estado es un actor ms.

Desde luego, se suponen unas condiciones mnimas del rgimen
poltico, en relacin con la permeabilidad a los intereses e
inquietudes de la sociedad. Tambin un aparato pblico, que en
su sistema funcional-organizacional d cabida a travs de la
participacin, a la expresin ciudadana y pblica. Esto es, la
coordinacin y ascendencia poltica entre quienes deciden,
operan y se benefician de las polticas.

La complejidad y movilidad en la interaccin de los individuos
hace imposible las instituciones rgidas. Se prev un capacidad
de adaptacin y flexibilidad, que movilice y acoja las diversas
expresiones sociales, polticas, econmicas, culturales y
ambientales, que devienen del cambio de estructuras y
procesos. Estas condiciones permiten la confiabilidad de


22


procesos participativos en la creacin y formulacin de polticas,
adems, entrega pautas para la accin pblica, el control y
auditaje social.

La autonoma, entendida como los espacios de expresin de
intereses y aspiraciones sociales, en sus ms diversas
manifestaciones significa el desarrollo de organizaciones y
procedimientos polticos que no sean simples expresiones de
los intereses de determinados grupos sociales
8
. Este elemento
de la institucionalidad es el que afirma el carcter pblico de las
polticas. La dimensin poltica revela su principal caracterstica
en la diversidad de intereses que se mueven para convocar la
validez y legitimidad de estas organizaciones y procedimientos.
Aqu hay una clara expresin de la fragmentacin de poderes
que ha dado lugar a polticas como la descentralizacin, los
gobiernos territoriales y comunidades polticas locales.

El proceso de institucionalizacin de las polticas pblicas
entraa la capacidad de crear los espacios y las instancias lo
suficientemente flexibles, complejas y autnomas para canalizar
los intereses de las organizaciones sociales y polticas, en
procura de lograr la realizacin del inters pblico. El despliegue
y ejecucin de una determinada poltica pblica, estar
determinada tambin por los grados de control y ascendencia
poltica de las instancias y organizaciones que median la
interaccin de los individuos y actores sociales.



4.2. LA EVALUACIN DE LAS POLTICAS PBLICAS

4.2.1. Evolucin de la evaluacin


8
HUNTINGTON, Samuel. op.cit. p.29.


23


En el primer tercio del siglo XX se produjeron los primeros
intentos de establecer un enfoque riguroso de evaluacin,
aplicndola a las polticas de educacin, a partir de
procedimientos que incorporaron los aspectos esenciales del
razonamiento bsico de la evaluacin moderna. A finales de los
aos setenta se multiplican los avances y aplicacin de la
evaluacin, hablndose de una verdadera explosin en los
Estados Unidos, cuando las ciencias sociales toman las riendas
de las polticas pblicas, dndose una diversificacin de las
concepciones y aplicaciones.

Segn Ives Meny, 1992, la evolucin de la evaluacin se
referencia a partir de cuatro ejes de trabajo:
El estudio de los efectos
El juicio sobre los objetivos
La innovacin social por la experimentacin
La funcin de la evaluacin como actividad poltica

El estudio de los efectos se caracteriza por la observacin de los
impactos concretos que han generado las intervenciones
gubernamentales, en particular desde el ngulo de los efectos
inesperados. La evaluacin ejerce una funcin de conocimiento,
mostrando que la accin pblica no es mecnica, ni lineal en
trminos de causa efecto, sino que se desarrolla en un contexto
sistmico.

El juicio de los objetivos se refiere a la relacin entre los
resultados obtenidos y los objetivos buscados, convirtindose la
evaluacin en un fin en s misma. Esta aproximacin es
cuestionada con interrogantes sobre la relacin efectiva entre una
accin pblica y los impactos sobre la sociedad o la naturaleza,
entre un programa de gobierno y las transformaciones (o no
transformaciones) observadas. El razonamiento se centra en los
lazos entre dos rdenes de fenmenos: las acciones pblicas y
los indicadores de datos.



24


La innovacin experimental lleva a la evaluacin de las polticas
hasta sus lmites, que son las experimentaciones sobre la
realidad, generando serias dificultades de tres rdenes: a) las
condiciones tcnicas que limitan la factibilidad de la experiencia,
b) una divergencia entre la presin del corto plazo que lleva a las
autoridades pblicas a intervenir con rapidez y el tiempo
relativamente corto que requiere la realizacin de la experiencia,
c) las objeciones de orden tico o moral que puede provocar la
experiencia sobre el comportamiento y situacin de las personas.
Adems se le critica la generalizacin de los resultados,
ignorando las condiciones locales especficas en provecho de
una visin uniforme de los problemas y de su tratamiento.

La evaluacin como actividad poltica, es un eje que
aparentemente renuncia a toda pretensin de aplicacin, para
preocuparse por el conocimiento de los mecanismos
cognoscitivos a travs de los cuales individuos y grupos perciben
el entorno y extraen informacin dndole sentido. Por tanto, la
evaluacin realizada respecto a la accin pblica es de carcter
cultural, los marcos cognoscitivos de la gente filtran los hechos
exteriores; hay poco espacio para el aprendizaje ya que los
sujetos juzgan antes de observar los hechos y al confrontarlos
tienden a seleccionarlos segn sus parmetros y conveniencias.
En ltima instancia, se evala el programa en particular y la
legitimidad de la acin gubernamental en general, repercutiendo
una sobre la otra. La evaluacin juega un papel regulador de otras
fases del trabajo poltico y gubernamental.


4.2.1.1. La Evaluacin en Colombia

En 1991, la Constitucin le da un papel fundamental a la
evaluacin y le confa al Sistema Nacional de Planeacin la
responsabilidad de realizarla. De esta manera, le seala al DNP
la funcin de conducir el proceso de evaluacin, disear
metodologas, e incluso, hacer evaluaciones ocasionales en los


25


entes territoriales. A la Contralora General de la Repblica, la
Constitucin tambin le atribuye la funcin de evaluar la gestin y
resultados en trminos de eficiencia. As, la Constitucin integra
claramente la evaluacin a los procesos de modernizacin del
Estado.

Frente a estas nuevas perspectivas, el ex jefe del DNP, Csar
Vallejo
9
, seal que era necesario enmarcar un sistema de
evaluacin en el contexto del proceso de modernizacin del
Estado, es decir, de otras reformas de fondo en la organizacin
del sector pblico; por ello, si se quiere la instauracin de una
cultura de la evaluacin, se debe crear un clima donde la misma
sea estimulante y tenga sentido ms all de lo meramente
acadmico.

Como cumplimiento de lo ordenado constitucionalmente, se cre
el Sistema Nacional de Evaluacin de Resultados de la Gestin
Pblica, SINERGIA, que se debera convertir en herramienta
gerencial de planeacin, produciendo informacin pertinente y
oportuna para la coordinacin inter e intrainstitucional, que permita
la evaluacin de polticas pblicas, programas, subprogramas y
proyectos, para el fortalecimiento de la capacidad gerencial
10
.

SINERGIA se perfila como el principal instrumento para generar
una cultura de la evaluacin, entendindola como un proceso de
continuo aprendizaje y retroalimentacin en las entidades de nivel
nacional y territorial.

Este sistema se estructura con base en una red de
autoevaluaciones y evaluaciones externas estratgicamente
seleccionadas y le confiere mucha importancia a la participacin

9
VALLEJO, Csar en Control y Evaluacin de la Gestin Pblica, La Evaluacin Ex Post en Colombia.
Repblica de Colombia, DNP, Santa Fe de Bogot 1992.
10
VALENCIA, Lucy E. Diagnstico sobre la evaluacin de resultados de los programas y entidades
sociales en Colombia. Trabajo de grado. Escuela Superior de Administracin Pblica-ESAP, Santa Fe
de Bogot, 1997.


26


de la comunidad en este proceso. Se trata de articular la misin,
visin, objetivos y presupuesto de una entidad con las
prioridades de los Planes de Desarrollo Nacional y Territorial, con
el propsito de garantizar la consistencia entre estos elementos.
De esta manera, los Planes de Desarrollo se constituyen en un
pilar importante a travs del cual se mide la viabilidad de un
presupuesto.

Adicionalmente, se introducen categoras como el cumplimiento
de metas, misiones y el impacto de los programas en la solucin
de necesidades de la poblacin. Acude a los planes indicativos,
que definirn los objetivos, indicadores de eficiencia y eficacia,
impacto y metas alcanzables; dichos planes sern elaborados
por cada entidad responsable de los objetivos explcitos,
consignados en el Plan Nacional de Desarrollo. En esta medida
se le asignan responsabilidades y protagonismo a los entes
territoriales en el proceso de evaluacin, lo cual implica consultar
a los actores sociales relacionados con la gestin de las
instituciones.

Tericamente, para lograr la SINERGIA en las entidades pblicas
se requiere que su gestin sea:

Integral y participativa, que confluyan las entidades en la
planeacin, ejecucin y evaluacin.

Capacidad institucional, entendida como adecuados
elementos fsicos, financieros, tcnicos y econmicos.


4.2.2. Aspectos relevantes a tener en cuenta en la
evaluacin de las polticas pblicas

Puede afirmarse que la mayora de las polticas y programas
sociales en Colombia, no reciben evaluacin, a pesar de
reconocer su importancia, pero no se cuenta con instrumentos


27


metodolgicos para hacerlo, an teniendo el sistema SINERGIA,
el cual es de reciente creacin y de muy escasa aplicacin.

El presente numeral enfatiza los procesos a travs de los cuales
los productos de la evaluacin se integran a los asuntos de
gobierno; ello supone apartarnos del esquema de proyectos
individuales para adentrarnos en el mbito de la evaluacin de las
polticas pblicas.

Teniendo en cuenta los aportes de Eleanor Chelimsky
11
, el
anlisis de la evaluacin de las polticas pblicas, debe
contemplar:

El papel de la evaluacin en el mejoramiento de las polticas
pblicas.
La definicin, propsitos y mtodos de la evaluacin; la
relacin entre evaluacin y monitoreo.
Problemas de la calidad tcnica y el uso de los productos de la
evaluacin.


4.2.2.1. Mejoramiento de la poltica pblica y el papel de los
sistemas de evaluacin.

Cabe destacar, en primera instancia, dos factores subjetivos que
afectan las opiniones de lo que sera un cambio apropiado para
la poltica pblica: La perspectiva del observador y el clima
general de opinin. Estos factores no solo influyen en la
percepcin de un cambio de la poltica, sino que tambin
determinan qu tipo de cambio se propondr.

Efectivamente, las creencias y opiniones han sido poderosos
agentes de cambio, aunque algunas veces no se han sustentado

11
CHELIMSKY, Eleanor. La experiencia de los Estasdos Unidos en la evaluacin de programas, en
Control y Evaluacin de la Gestin Pblica, DNP. Santa Fe de Bogot, 1992.


28


debidamente y las recomendaciones para el cambio de polticas
se presentan con poca o ninguna evidencia objetiva, sobre las
posibilidades de lograr lo que sus proponentes plantean. As, en
determinados climas polticos, la evidencia objetiva se vuelve
muy importante, no porque reconcilie automticamente
perspectivas conflictivas de lo que es un buen o mal cambio, sino
porque tal evidencia puede como mnimo, conducir a un acuerdo
no partidista sobre la probabilidad de que un cambio pueda lograr
sus metas. La evidencia objetiva puede dar peso emprico al
debate sobre lo que es o no apropiado, de acuerdo con la
creencia y la opinin y adems reducir la defensa exagerada de
Polticas y Programas; puede disminuir la posibilidad de errores
costosos y puede evitar el debilitamiento de la confianza pblica
en el Gobierno.

As, la evidencia objetiva sienta una base ms firme para predecir
el xito o el fracaso de los cambios propuestos, y, por lo tanto,
protege al pblico contra las vicisitudes de un cambio que
posiblemente no pueda lograr lo que se propona; de un cambio
costoso y con pocos beneficios; de un cambio por el simple
cambio. Esto es importante porque aunque el cambio no reporte
los beneficios esperados, si representa un costo inmenso: El de
la desorganizacin y discontinuidad.

Chelimsky no trata de asegurar que la evidencia siempre apoya o
debilita todo lo que se dice de los cambios propuestos; por el
contrario, el darse cuenta que no hay evidencia tambin es til en
el sentido de que inspira precaucin en el momento de definir los
objetivos de la poltica. Tampoco discute que todos los cambios
en la poltica pblica sean deliberados y prudentes: la accin y
reaccin rpidas son requisitos diarios indispensables para la
poltica y su creacin. Sin embargo, no se puede afirmar que
todas las polticas deben disearse a toda prisa. La habilidad
para estimar si un cambio dado puede o no alcanzar sus metas
no es cuestin de creencia ni de accin rpida; ms bien
depende, primero, de la calidad de la evidencia acumulada para


29


apoyar el cambio, y segundo, del conocimiento general sobre la
experiencia y los resultados de esfuerzos similares obtenidos en
otros lugares. Es aqu donde la evaluacin encuentra su
oportunidad: las tcnicas de ponderacin utilizadas en la
evaluacin de programas representan algunas de las
herramientas ms poderosas disponibles para desarrollar ese
tipo de informacin.

La evaluacin es polticamente til al permitir la reorientacin de
polticas, clarificacin de temas, determinacin de su
correspondencia con los propsitos legislativos, demostracin
del impacto del programa, obtencin de informacin como apoyo
al programa y clarificacin del estado de la legislacin
12
. Con
base en esto, la idea de que la evaluacin puede contribuir a la
poltica pblica en forma muy diversa, es una idea que debe
compartirse en los diferentes estamentos del Estado
relacionados con la toma de decisiones respecto a dichas
polticas.

La evaluacin no slo puede establecer los efectos de un
cambio, sino que tambin puede asegurar la continuidad y la
acumulacin de la informacin a lo largo de diferentes
administraciones, con otras metas en lo social, econmico o
poltico. Esto debera ser muy importante tanto para el Congreso
de la Repblica, como para la rama ejecutiva y la sociedad civil, a
la hora de realizar sus funciones y asegurar su responsabilidad.

En estos momentos el Congreso Colombiano debera estar en
capacidad de responder si se han cumplido o no las Polticas de
Juventud del Presidente Samper y los propsitos de la
asignacin de recursos; para ello necesitara informacin objetiva
basada en el funcionamiento de programas realizados, para, con
base en ello, poder en este periodo desarrollar sus funciones
presupuestales de vigilancia y legislativas dirigidas a la juventud,

12
CHELIMSKY, Eleanor. Idem


30


con un mayor sentido. Al no encontrarse datos evaluativos sobre
la gestin y resultados de las Polticas de Juventud o sobre sus
problemas, slo podr recurrir a informes que en ltimas ocultan
datos relevantes para la toma de decisiones y por ende, lo ms
probable es que en primera instancia el gobierno del Presidente
Pastrana reduzca la asignacin presupuestal del Viceministerio
de la Juventud.

Sin embargo, si se llegara a ordenar una evaluacin de las
pasadas Polticas de Juventud, para tomar nuevas decisiones
con base en esta experiencia, se carecera de datos de base al
no haberse reconocido con anterioridad la necesidad de la
evaluacin, de manera que se pudieran trazar a tiempo los planes
de evaluacin para obtener informacin significativa sobre el
estado de las polticas y de la juventud en s, antes de definir los
cambios; as, el alcance de los diseos de la evaluacin y su
capacidad para responder de manera concluyente lo posibles
interrogantes, seran realmente limitados.

En sntesis, la evaluacin es un aporte muy importante para
mejorar la poltica pblica, cualquiera que sea la direccin del
cambio de la misma; su labor ser mejor o peor con respecto al
desarrollo de informacin til, dependiendo de qu tan bien se
defina y se dirija a las necesidades del usuario
13
.


4.2.2.2. Definicin de la Evaluacin, Propsitos y Mtodos.
Relacin entre Evaluacin y Monitoreo

Debido en gran parte a las mltiples fuentes de evaluacin y a la
confusa proliferacin de mtodos, histricamente se han
presentado diversos debates sobre cmo debera definirse la
evaluacin; debates que se han ampliado hasta incluir los temas
de propsito, direccin y uso de la evaluacin. Poco a poco se

13
CHELIMSKY, Eleanor. Op. cit. p.24


31


ha ido estructurando un consenso respecto a la definicin y
propsitos de la evaluacin, sin bien aun no sobre el uso o los
usuarios de sta.

Una definicin relativamente aceptada nos la presenta la seora
Chelimsky, 1992: evaluacin es la aplicacin de mtodos
sistemticos de investigacin para confrontar el diseo,
puesta en marcha y efectividad de polticas y programas.

Para Ives Meny
14
la evaluacin es un gesto diario que consiste en
identificar y medir los efectos propios de una accin. Este reflejo
plantea problemas de fondo ya que existe la tentacin de ir ms
all de la simple descripcin de los acontecimientos para explicar
por qu ha pasado lo que ha pasado, para saber si la intervencin
pblica ha fracasado o ha tenido xito, si el problema ha sido
erradicado y resuelto, es decir, si se han alcanzado los objetivos.

Este autor nos seala, que en materia de evaluacin en polticas
pblicas, las ciencias sociales oscilan entre dos actitudes:

La primera consiste en estudiar si en un sistema poltico, hay
organismos o medios que asuman una actividad de evaluacin:
prensa, funcionarios especializados en el control dentro del
sector pblico, grupos de presin, asociaciones de
consumidores, etc., en otros trminos existen actores sociales
y polticos dedicados a descubrir y explicar el contenido de los
resultados generados por las polticas pblicas ?

La segunda actitud consiste en elaborar conceptos y mtodos
que permitan, precisamente, describir, explicar y valorar de forma
cientfica los resultados de la accin gubernamental. Esta
orientacin instrumental, la hace gestionaria y suscita muchas
esperanzas, especialmente entre los gestores pblicos.

14
MENY, Ives y Jean -Claude Thoening. Op.cit.


32


Tambin constituye una destacable herramienta analtica para la
investigacin bsica en materia de ciencias sociales.

El anlisis cientfico trata de acrecentar la consideracin de
hechos concretos en detrimento de la influencia de los prejuicios.
Si la evaluacin implica juicio, ste debe resultar de
observaciones concretas basadas en normas o valores lo ms
objetivos posibles. Este es el proyecto, segn Meny, perseguido
por la sociologa y la ciencia poltica con respecto a las polticas
pblicas. Evaluar una poltica pblica es apreciar los
efectos atribuibles a una intervencin gubernamental en
un campo especfico de la vida social y del entorno fsico.
La evaluacin es, por tanto, un camino, un modo de
razonamiento asumido por el analista: la apreciacin
sistemtica, sobre la base de mtodos cientficos, de la
eficacia y de los efectos reales, previstos o no, buscados o
no, de las polticas pblicas
15
.

Este enfoque, segn el autor, puede desglosarse en cuatro tipos
de actitudes, que van de la ms modesta en su objetivo hasta la
ms ambiciosa en su proyecto: la descriptiva, la clnica, la
normativa y la experimental.

La descriptiva corresponde al intento de revisar un inventario de
los efectos de una intervencin pblica; pretende ser exhaustiva y
neutral -no aprecia si la amplitud observada es fuerte o dbil, no
juzga si es un xito o un fracaso, porque el objetivo no es su
problema. El evaluador informa, genera los datos y nada ms.

La actitud clnica no slo registra los resultados, sino que explica
por qu un objetivo propuesto no ha sido alcanzado y por qu
otros no buscados al principio s lo han sido. Privilegia uno o
varios parmetros que corresponden al objetivo buscado por la
poltica pblica, olvidando los dems efectos que hubiera podido

15
MENY, Ives. Idem, P.195


33


generar en otros parmetros. Se intenta descubrir y explicar las
diferencias entre la meta perseguida y la lograda.

La actitud normativa va ms lejos, el evaluador no enuncia su
juicio y su explicacin, haciendo suyos los objetivos propuestos
por el decisor o contenidos en la poltica pblica. Al contrario, los
reemplaza por otros valores elegidos por l mismo y que le
servirn de referencia para medir los resultados observables. El
evaluador acepta el riesgo de adoptar una posicin ms externa,
ms crtica en relacin con la teora del cambio social implicada
en la poltica pblica: el evaluador entra en el debate poltico y
normativo.

La actitud experimentalista es, tal vez, la ms ambiciosa porque
conduce a conformar la accin pblica como un ciencia cuyos
criterios establece el evaluador, quien se dedicar a descubrir si
existen relaciones estables de causalidad entre el contenido
dado de una poltica pblica y un conjunto de efectos sobre el
terreno.

Estas cuatro actitudes han impregnado y continan marcando con
su huella la relacin tortuosa que mantienen las ciencias sociales
con la evaluacin de las polticas pblicas.

De hecho, en una sociedad flotan una multitud de valores, datos y
plazos cuya definicin no es compartida por todo el mundo.
Evaluar entonces consiste en tomar partido, es entrar en
conflicto, es afrontar los problemas abiertamente. Esta apuesta,
segn la cual sera posible introducir mayor rigor a la
comprensin de los efectos de la poltica pblica, implica las
siguientes opciones para una poltica pblica determinada:

Los valores de referencia: Pueden ser objetivos manifestados
por la poltica pblica considerada o criterios seleccionados por
el analista. En el caso de la actitud descriptiva, no se considera
explcitamente valor alguno.


34



Los impactos o efectos observables sobre el terreno: Pueden
ser transformaciones ligadas a la accin gubernamental, aunque
estas transformaciones pueden tomar la forma paradjica de no
transformaciones y as, una poltica puede ser preventiva, es
decir, proponerse impedir las modificaciones de manera
autoritaria.

Por otra parte, los impactos pueden marcar el cuerpo social, su
morfologa, actividades, pero tambin en algunos casos, el
medio fsico (proteccin de fauna por ejemplo, para prevenir su
extincin).

Finalmente, el efecto puede ser comprensible, concreta y
materialmente, pero tambin de forma simblica y abstracta. En
ltimo caso, los efectos se refieren, por ejemplo a las opiniones y
a las percepciones de la gente, a sus formas de creer y de
pensar. En este sentido, puede tratarse de la satisfaccin que
experimentan o no, los usuarios o beneficiarios de una
intervencin pblica.

Una Secuencia de Tiempo: Hay Polticas Pblicas que se
imponen expresamente obligaciones de duracin o plazos
concretos. Sin embargo, la mayora no especifica el horizonte a
partir del cual deben generarse impactos significativos. De ah la
necesidad de decidir a veces en forma arbitraria el momento en
que la evaluacin cobra sentido.

Respecto a los propsitos de la evaluacin, una categorizacin
tpica de propsitos, debera suponer que los sistemas de
evaluacin del gobierno deben servir tanto a las audiencias
generales (pblico, medios de comunicacin) como a los que
toman decisiones pblicas individuales, con necesidades
particulares de informacin procedente de la evaluacin, para
tres tipos de propsitos muy amplios pero concretos:



35


Para la Formulacin de polticas, es decir, partir de
experiencias pasadas para estimar, justificar y disear dichas
polticas.

Para la Ejecucin de polticas, es decir, para asegurar que
se realicen en forma competente en trminos de
costo/efectividad y de tcnica.

Para la Responsabilidad en la toma de decisiones
pblicas, es decir, para determinar la efectividad de un
programa en operacin, la necesidad de continuarlo,
modificarlo o terminarlo y para determinar las bases tcnicas
de la toma de decisiones y de los informes acerca de la
efectividad del programa.

Segn sea el propsito de la evaluacin, variar la informacin
requerida; de esta manera, tendremos para el propsito
Formulacin de Polticas: informacin sobre problema o
amenaza al que se dirige la poltica, resultados de esfuerzos
pasados para solucionarlo y soluciones alternativas. Para la
Ejecucin de Polticas se requerir informacin sobre puesta en
marcha y administracin de polticas y programas y evolucin del
problema o amenaza al cual se dirige el programa. Para el
propsito de Responsabilidad en la toma de decisiones, la
informacin evaluativa incluye: resultados o efectos del
programa, grado de cambio establecido, efectos esperados e
inesperados, calidad tcnica de las conclusiones e informes
sobre la efectividad del programa.

Estos propsitos no slo tendrn implicaciones en los resultados
que se piden en la evaluacin, sino en los mtodos de evaluacin
que probablemente se necesitan, dados esos propsitos.

Mtodos de evaluacin: Se han identificado, segn Chelimsky
seis mtodos de evaluacin:


36



Anlisis Preliminar: Implica un trabajo evaluativo de
aproximacin antes de tomar la decisin de seguir adelante
con una nueva poltica o programa. Su orientacin es global y
de proyeccin, plantea preguntas tipo formulacin de
polticas, utiliza resultados de estudios y evaluaciones
anteriores para estimar la factibilidad y efectos probables de
las polticas y programas.
Efectividad de la Evaluacin: Este mtodo se puede utilizar
para el propsito Formulacin de Polticas, comparando las
suposiciones de un programa con sus objetivos y planteando
preguntas normativas para determinar si esas suposiciones
son razonables y qu probabilidades tienen las actividades del
programa para cumplir los objetivos del mismo. Adems es til
para obtener informacin para el propsito de Ejecucin de
Polticas, describiendo las caractersticas de la
implementacin real del programa y comparando sus objetivos
con las actividades existentes.

Finalmente, este mtodo sirve para determinar la factibilidad y
la utilidad de efectuar posteriormente una evaluacin completa
de la efectividad del programa; si esta determinacin es
positiva, el mtodo determina el terreno de trabajo para tal
evaluacin. En ese sentido, una determinacin de la
efectividad de la evaluacin puede ser la primera fase de un
mayor esfuerzo evaluativo que busque responder preguntas
tipo Responsabilidad en la Toma de Decisiones Pblicas. El
enfoque de las preguntas de este mtodo en lo que se refiere
a Responsabilidad o Ejecucin de Polticas, puede ser
retrospectivo; cuando las preguntas se relacionan con la
formulacin de polticas, puede ser de proyeccin hacia el
futuro.

Evaluacin de Procesos: Este mtodo puede aplicarse solo
o en combinacin con otro y siempre es retrospectivo. Cuando


37


se aplica solo, su propsito usualmente es describir y analizar
los procesos de las actividades de programas implementados
con el fin de mejorarlos. En combinacin con otro tipo de
evaluacin, sus propsitos pueden ser: a) ayudar a determinar
el diseo de la evaluacin de efectividad, o b) ayudar a
explicar sus resultados. En el primer caso, la evaluacin de
procesos preceder a la evaluacin de efectividad; en el
segundo caso, se efectuarn casi simultneamente. As, la
evaluacin de procesos presenta resultados tipo Ejecucin de
Polticas, pero tambin ayuda a las evaluaciones de
efectividad, a responder las preguntas tipo Responsabilidad
en la Toma de Decisiones Pblicas.

Evaluacin de Efectividad o de Impacto: Este mtodo de
evaluacin tambin es retrospectivo, busca determinar cmo
ha funcionado un programa. Para ello, debe estar en
capacidad de demostrar que los cambios observados de
hecho son el resultado del programa y no de otros factores o
fuerzas. Esto significa que el diseo para esta clase de
evaluacin necesita una base de comparacin que permita
entender cules seran las condiciones sin el programa o con
la aplicacin de programas alternativos. Esto es la
quintaesencia a la pregunta tipo Responsabilidad en la Toma
de Decisiones Pblicas: cules fueron los efectos del
programa ?, pero tambin es cierto que las evaluaciones de
efectividad tambin son necesarias para los propsitos de
Ejecucin de Polticas. Los resultados de evaluaciones de
efectividad anteriores, son igualmente importantes para la
Formulacin de Polticas, pues proveen una base consistente
para estimar los efectos probables de programas nuevos y
similares.

Monitoreo de Programas y Problemas: Este mtodo de
evaluacin se diferencia de los otros cuatro, en que es un
proceso continuo y no de una sola aplicacin. Su funcin es


38


informar sobre las caractersticas del problema o hacer un
seguimiento al desarrollo del programa o del problema (a largo
o corto plazo) en diferentes reas. Puede aplicarse a los
propsitos de Formulacin de Polticas o Ejecucin de
Polticas. Sin embargo, los sistemas de datos administrativos
que se desarrollan alrededor del programa y del monitoreo del
problema tambin son tiles para responder preguntas del
propsito tipo Responsabilidad por medio del anlisis de
series de tiempo.

Meta-Evaluacin o Sntesis de la Evaluacin: Este es un
mtodo que reanaliza los resultados de una o varias
evaluaciones existentes para determinar qu se ha descubierto
acerca de alguna poltica o programa. Dependiendo de la
disponibilidad de evaluaciones u otros trabajos empricos, este
mtodo puede plantear muchas preguntas evaluativas
diferentes, incluyendo aquellas sobre la efectividad del
programa y el conocimiento que se tiene de un rea dada del
programa o problema. La meta-evaluacin es sumamente
verstil, capaz de atender los dos tipos de propsitos de la
evaluacin: los de Responsabilidad y Formulacin de
Polticas, informando sobre lo que ya se conoce acerca de la
efectividad del programa y el de Ejecucin de Polticas,
informando lo que no se conoce y por lo tanto, lo que debe
incluir la agenda de investigacin para la puesta en marcha del
programa.

Adicionalmente, Ives Meny 1992, seala que dependiendo del
momento de aplicacin de la evaluacin, se diferencian dos
perspectivas: cuando los impactos de una poltica pblica ya han
sido generados y el anlisis entra en escena para comprender lo
que ha pasado y producir el conocimiento de la realidad de
manera retrospectiva, se denomina evaluacin a posteriori o ex
post, la cual se diferencia radicalmente de la evaluacin a priori
o ex ante que es prospectiva y se utiliza como instrumento de


39


ayuda a las decisiones cuando compiten diversas opciones, ya
que puede simular las repercusiones que pueden provocar los
contenidos de la decisin (corresponde a lo que Chelimsky
denomina Anlisis Preliminar). Una diferencia de principio
esencial entre la evaluacin a posteriori y la evaluacin a priori es
que en sta los distintos tipos de efectos son enunciados de
antemano y que el evaluador se limita a considerar nicamente
los efectos comparables as obtenidos, dejando de lado los
otros efectos que pudieran surgir en el curso de la ejecucin o en
otras dimensiones.

En la prctica, la evaluacin a priori prefiere los criterios y los
efectos econmico-financieros, abandonando los de orden social
y poltico. En lo esencial, trata de ayudar al decisor pblico a
elegir las grandes inversiones.


4.2.2.3. Los Problemas de la calidad tcnica y el uso de los
productos de la evaluacin

Problemas Metodolgicos: El perodo 1970, 1980 se caracteriz
por dos tipo de problemas relacionados con la calidad
metodolgica: el primero tuvo que ver con la relativa inmadurez
del campo y un ejemplo podra ser la gran controversia sobre la
evaluacin del proceso frente a la evaluacin de la efectividad. El
segundo tipo de problema estaba relacionado con las malas
aplicaciones de una prctica que ya estaba bien establecida y un
ejemplo de ello podra ser el informe de conclusiones definitivas
acerca de la efectividad de un programa, con base en un diseo
inadecuado o en una recoleccin o anlisis de datos mal
realizados.

As, el primer problema estaba relacionado con el nivel de
evolucin de la disciplina y los desacuerdos sobre el papel de la
evaluacin (debe enfocarse en el mejoramiento de programas


40


o en la responsabilidad de la toma de decisiones pblicas ?) y
con lo que se deba considerar aceptable como evidencia; el otro
problema estaba relacionado con el grado de experiencia de los
evaluadores individuales. Estos dos tipos de problemas estaban
estrechamente ligados y se evidenciaba en la controversia entre
efectuar una evaluacin de proceso o de efectividad.

A fines de la dcada de los setenta surgi un cierto acuerdo
sobre la estrategia de evaluacin, comenzando a desaparecer la
lnea divisoria entre la evaluacin de procesos y la evaluacin de
efectividad reconocindose que ambos mtodos de
aproximacin proporcionaban valiosa informacin para diferentes
propsitos. De esta manera, el punto relevante vino a ser cul
era el mtodo apropiado para un proceso de evaluacin
especfico. Luego de algunos experimentos mixtos se lleg a la
conclusin, a principio de los ochenta, de que tanto la evaluacin
de efectividad como la evaluacin de procesos, son mtodos
vlidos.

Otro tema polmico que se esgrimi en los mismos tiempos fue
el de la utilizacin, o no, de los resultados de la evaluacin. Hacia
1975 haba comenzado a admitirse que una medida importante
del valor de la actividad evaluativa era el uso que los gerentes y
polticos hicieran de las conclusiones y recomendaciones de los
evaluadores. Es decir, las evaluaciones de programas no slo
deban ser de alta calidad tcnica sino que tambin deban ser
tiles. Sin embargo gerentes y polticos se sentan insatisfechos
por las evaluaciones, por tanto fue necesario realizar un exmen
retrospectivo del uso que de hecho se haba dado a los
resultados de las evaluaciones.

Se identificaron obstculos tan variados como los tipos de uso.
Los ms comunes se clasificaron en tres categora relacionadas
con: a) desacuerdos con el proceso a travs del cual se pueden
utilizar los resultados de la evaluacin; b) la naturaleza


41


amenazante de la evaluacin; y c) la relevancia, temporalidad y
presentacin de los resultados de la evaluacin.


4.2.3. Organizacin de la funcin de evaluacin

Incrementar y mejorar el uso de la evaluacin significa,
necesariamente, mejorar la estructura y procedimientos de la
organizacin de sta, ya que organizacin y usos son
complementarios. En este aspecto es relevante la existencia de
sistemas de informacin y de las unidades centralizadas y
descentralizadas de evaluacin, segn recomendacin de
Chelimsky,1992.

La unidad centralizada: puede ser muy eficiente, desarrollar
varias especialidades tcnicas, acumular experiencias y formar
personal altamente calificado. Adicionalmente, puede protegerse
de las presiones de los directores y ejecutores de programas,
logrando mayor independencia, posibilitndole realizar
evaluaciones de efectividad que satisfagan las necesidades de
otros usuarios. Al estar ms cerca de las autoridades
responsables de la toma de decisiones y de las transferencias
de los recursos, pueden tener ms xito en la promocin del uso
de los resultados. Una vez consolidadas tienen ventajas como: i)
lograr una aproximacin amplia y sistemtica de los temas de la
evaluacin y, ii) desarrollar una memoria institucional a travs de
sistemas de informacin.

Entre las desventajas encontramos: es difcil su independencia
respecto a la ideologa de los administradores con poder de
decisin o de las polticas burocrticas; tienden a desarrollar
opiniones rgidas sobre los programas; finalmente, pueden tener
problemas de tiempo/relevancia que las lleven a efectuar,
preferencialmente, estudios a corto plazo en detrimento de
evaluaciones de efectividad.



42


La unidad de evaluacin descentralizada: conoce profundamente
los programas y sus problemas, puede llegar a captar la
confianza de los directores, llegando a reducir la amenaza que
genera en stos la evaluacin, facilitndose evaluaciones tipo
ejecucin de polticas (mejoramiento de programas). Pueden ser
polticamente ( si no burocrticamente) ms libres para servir a
intereses ms amplios.

Entre las desventajas de una unidad descentralizada,
encontramos la falta de independencia respecto a los directores
de los programas, lo cual afecta la credibilidad de los resultados;
las evaluaciones de efectividad son poco frecuentes; difcilmente
atraen y retienen a los evaluadores ms calificados; son frgiles
en su continuidad y en la calidad de la informacin generada.

Unidades mixtas: frente a los inconvenientes presentados, existe
esta posibilidad, que pretende maximizar los beneficios de las
unidades anteriores. Consisten en una pequea oficina de nivel
superior centralizada, para coordinar las unidades de todas las
agencias ejecutoras y desarrollar una base de informacin
acumulativa que permita comparar el comportamiento del
programa a lo largo del tiempo, responsabilidad que compartir
con las otras unidades de evaluacin descentralizadas. Su nivel
superior presenta las siguientes ventajas: facilita la comunicacin
entre las otras unidades de evaluacin; promueve acuerdos
tcnicos sobre las metodologas, lo cual permitir apoyar el
desarrollo razonable, el mantenimiento y la homogeneidad de los
sistemas de monitoreo que producen datos utilizados en los
anlisis longitudinales; asegura la satisfaccin de las
necesidades de los usuarios; establece normas de gobierno
sobre la prctica profesional y estimula la continuidad.

El argumento para utilizar este modelo es muy fuerte ya que
garantizara que la informacin evaluativa satisfaga los propsitos
de los usuarios desde cada nivel; asegurara un conjunto crtico
de habilidades; se podra balancear la politizacin de la unidad


43


central en las unidades descentralizadas y se podran controlar
los sesgos en cada unidad, gracias a la competencia entre
unidades; se mantendra continuidad debido a la existencia de
archivos de evaluacin articulados a una red de trabajo ms
amplia; los usuarios de las evaluaciones podran disponer de un
mayor alcance y una mayor diversidad de opiniones y propuestas
a travs de las diferentes perspectivas de los dos niveles de
unidades; finalmente, los altos gerentes podran tener la certeza
de que se ha escuchado a los participantes interesados en los
diferentes programas.

Como desventaja de este modelo encontramos: la factibilidad de
operacin, la cual es incierta porque el modelo an no ha sido
validado; los costos son mayores comparados con otras
acciones; demoras debido al incremento de la participacin; y el
peso de solucin de los conflictos recae en los niveles
superiores.


4.2.4. Evaluacin y Control de Gestin

La evaluacin de las polticas pblicas, segn Meny 1992, no
tiene mucho que ver con el control administrativo realizado por
los cuerpos de inspeccin general. El control de gestin recae
sobre la regularidad de los actos emprendidos por un servicio
pblico y no sobre su eficacia y los efectos de su accin. En el
primer caso, se trata de verificar si los recursos se han utilizado
correctamente conforme a las normas pblicas (contables, de
contratacin, remuneracin del personal). El control administrativo
se refiere al funcionamiento interno de los servicios pblicos y no
a los aspectos externos o a los efectos de la accin pblica
sobre la sociedad.

Otra diferencia entre el control de gestin y la evaluacin de las
polticas pblicas propiamente dicha, es que el control de gestin
pone en relacin los dos trminos de la funcin de produccin


44


referida a los medios y a las realizaciones; por su parte la
evaluacin de las polticas analiza la relacin de los trminos de
la funcin de produccin referida a las realizaciones pblicas y
sus impactos sobre el entorno social y natural. El control se
ocupa de la eficiencia interna, mientras que la evaluacin trata de
la eficiencia externa de la accin pblica.

La doctrina econmica, al igual que la ciencia administrativa,
aplicada a las organizaciones pblicas postula que hay normas
de eficacia y eficiencia, las cuales deben erigirse en prioridades
para los decisores y sus actos. Sin embargo, en realidad muchas
organizaciones no se sitan en un contexto de orientacin por el
xito, sino en otro en el que se trata fundamentalmente de evitar
que se produzcan errores, catstrofes y fallos. Por ello, segn
Landau
16
, es preferible sustituir las normas de eficacia y
eficiencia por criterios de fiabilidad. En un mundo concreto de
accin, donde se multiplican situaciones de incomunicacin, de
rigidez y de fragmentacin, el problema es reducir los efectos
inducidos por estas situaciones, suscitando por tanto, la
reiteracin, la fiabilidad y el aprendizaje a partir del anlisis de los
errores.

La prioridad otorgada a la deteccin de los errores y el
aprendizaje, caracterizan el denominado policy analysis, donde
una poltica pblica es un catlogo de hiptesis que puede verse
como una teora. De esta manera, evaluar consiste en sealar
las sorpresas que genera la accin en relacin con esta teora
afirmada y respaldada por el decisor gubernamental
17
.






16
Citado por Ives Meny, Op cit, p. 207
17
MENY, Ives. Ibidem.


45



4.2.5. Las herramientas de la evaluacin.

La evaluacin, segn Meny 1992, moviliza dos tipos de
herramientas:

Las tcnicas de explotacin de la informacin: son las que
se encuentran en las ciencias sociales: estudios de caso, anlisis
de datos, test sobre pequeas muestras, construccin de
modelos y estudios de series estadsticas longitudinales. Su uso
presenta un problema especfico en materia de evaluacin, que
es el valor de la informacin tratada. La informacin necesaria
para la evaluacin no es fcil de obtener y constituye un punto
crtico para el analista. En general, las administraciones carecen
de datos sobre los efectos e impactos de sus actividades, pero
abundan en datos estadsticos sobre los medios utilizados. Son
realmente escasas las polticas pblicas que se preocupan,
desde el principio, por preparar un dispositivo para recolectar
datos sobre sus impactos; de ah la necesidad de que el
evaluador elabore a posteriori los indicadores de efectos.

Pese a que los datos cuantitativos parecen ser los ideales,
obligan al evaluador a interrogarse sobre la validez y
pertinencia de los efectos de los datos utilizados como
indicadores, de ah el recurso tan frecuente a los indicadores
cualitativos, a veces igualmente tiles para la evaluacin.

La evaluacin encuentra dos dificultades: una es que el indicador
elegido refleje fielmente el impacto estudiado y la otra es que el
impacto estudiado sea imputable a la poltica pblica
considerada, no a otra poltica ni a la evolucin natural de las
cosas.

Esta capacidad para discernir correctamente las imputaciones de
los efectos, al igual que la eleccin adecuada de los indicadores,
subraya la necesidad absoluta a la que debe responder la


46


evaluacin: especificar la teora del cambio social que contiene
una poltica pblica y, por consiguiente, la necesidad de conocer
las leyes que rigen los fenmenos sociales, econmicos o
fsicos en una sociedad y en su entorno. Por ello, el evaluador
debe ser un experto en los problemas que trata.

Planes de investigacin: La evaluacin de las polticas
pblicas se reduce a un anlisis de las diferencias imputables a
una accin pblica especfica. Los progresos instrumentales
registrados en materia de evaluacin estn constituidos por
tcnicas que permiten sealar estas diferencias. El analista se
sirve de planes de investigacin o de experimentos , tratando la
accin pblica como una hiptesis de cambio del tejido social o
fsico. Es necesario ubicar el plan en las dimensiones de espacio
y tiempo, teniendo en cuenta dos tipos de corte: el longitudinal y
el transversal. El primero efecta mediciones en la poblacin en
diversos momentos, despus de iniciada la intervencin pblica,
comparando los datos con el estado de la poblacin antes de la
intervencin. El segundo efecta mediciones en uno o dos tipos
de poblacin, en un solo y mismo momento, situado tras el inicio
y puesta en marcha de una intervencin. La bsqueda diferencial
consiste en comparar ambas poblaciones, admitiendo que tienen
idnticas caractersticas. Estos cortes en realidad, son muy
difciles de establecer con claridad.


4.2.6. Sistemas de Indicadores

El desarrollo de sistemas de indicadores es un paso importante
para mejorar la base de informacin que facilite el proceso de
toma de decisiones sobre las polticas pblicas y su evaluacin.
Sin embargo, una buena base de datos no es suficiente, a fin de
cuenta los indicadores solo indican , no pueden reemplazar el
anlisis de causalidades que nos posibilita el trabajo evaluativo.
Teniendo en cuenta las recomendaciones de Libardo


47


Sarmiento
18
, dentro de un sistema de indicadores es necesario
diferenciar dos grandes grupos: los indicadores de gestin
institucional y los indicadores sociales.
4.2.6.1. I ndicadores para el seguimiento a la gestin institucional

Este sistema de indicadores permite el seguimiento peridico a
la gestin presupuestal, financiera, fsica y administrativa de las
acciones adelantadas en el marco del plan de inversiones de
una entidad, segn su naturaleza y clasificacin por programas.
Incluye, adems, un conjunto de indicadores de evaluacin a la
gestin pblica en relacin con los criterios de eficiencia,
eficacia, equidad y pertinencia.

4.2.6.1.1. Indicadores de seguimiento presupuestal, financiero,
administrativo y de cumplimiento de metas: Estos indicadores
permiten, de una parte, efectuar el seguimiento de la gestin
presupuestal y financiera en cuanto a programacin, nivel y
oportunidad de los desembolsos, ejecucin y distribucin de los
recursos segn tipo de programas, reas geogrficas y grupos
poblacionales. De otra parte, los indicadores de gestin
administrativa se relacionan con la asignacin de los recursos
presupuestales y financieros, segn reas y grupos sociales
beneficiarios. Incluyen el seguimiento en relacin a los trmites,
tiempos de ejecucin y metas fsicas obtenidas.

Este componente tiene una estructura matricial. De una parte
registra las unidades posibles de clasificacin estratgicas para
el seguimiento: i) segn estructura del plan de inversin,
partiendo de los proyectos articulados a programas, hasta los
niveles de mayor agregacin; ii) segn tipos de poblacin
atendidas por cada uno de los proyectos y programas; y, iii)
segn reas (urbana y rural) y cobertura geogrfica. De otra
parte, para cada una de estas unidades de clasificacin el

18
SARMIENTO ANZOLA, Libardo. Seguimiento a la Gestin Institucional y Evaluacin de Resultados
Sociales de los Planes de Inversin Municipal. Manual de indicadores. ILPES, Santiago de Chile, 1995.


48


sistema incluye un conjunto de variables e indicadores que
permitirn el seguimiento peridico al desarrollo de gestin
segn las siguientes unidades de anlisis: i) ejecucin
presupuestal; ii) gestin administrativa y financiera; iii)
resultados obtenidos por las acciones de cada programa y
proyecto; y iv) niveles de ejecucin de los proyectos y
programas.

Indicadores de Ejecucin Presupuestal: Permiten hacer un
seguimiento presupuestal a nivel global y para cada uno de los
programas. El presupuesto de inversin comprende el plan
operativo anual. Los indicadores relacionan las variables de
los montos de ejecucin respecto a la variable apropiacin
definitiva del presupuesto: compromisos, acuerdo de gastos,
giros a entidades ejecutoras y saldos disponibles de pago.

Indicadores de Gestin Administrativa: Permiten hacer un
seguimiento a la eficiencia administrativa en la gestin tcnica y
operativa del manejo de programas y proyectos en sus fases
correspondientes a la presentacin o radicacin, anlisis
tcnico, aprobaciones, ajustes y rechazos, y a los actos
administrativos relevantes como la firma del acta de aprobacin
de los mismos. Los indicadores se han definido como: i) una
relacin del tiempo real que conlleva a cada una de estas
actividades respecto a un tiempo normal estimado; ii) una
relacin del nmero de proyectos segn calificacin de la
evaluacin tcnica, efectuada por la instancia pertinente,
respecto al nmero de proyectos radicados.

Indicadores de Gestin Financiera: Este sistema de
indicadores establece una diferencia entre la ejecucin
financiera y la gestin presupuestal. La primera hace
referencia a un sistema contable de giros efectivos a las
entidades ejecutoras segn el programa de desembolsos
establecido en cada uno de los proyectos. La gestin
presupuestal hace referencias a los registros presupuestales,


49


los cuales finalizan con los pagos realizados a cada uno de los
ejecutores de los contratos establecidos en cada uno de los
programas. De este modo, los indicadores de gestin
financiera hacen seguimiento a los giros que se realizan a las
entidades ejecutoras con el fin de financiar las actividades
establecidas en el cronograma de los proyectos.

Indicadores de Resultados: Hacen referencia a los logros
reales obtenidos respecto a los objetivos y metas
establecidos, a la poblacin beneficiada de manera directa e
indirecta, a las coberturas geogrficas, a la programacin
peridica de las actividades, los insumos materiales y
financieros invertidos y los recursos humanos comprometidos
en la ejecucin de cada uno de los proyectos y programas del
plan de inversin.

Por la diversidad de unidades fsicas, implcitas en los resultados
esperados, los indicadores de seguimiento fsico se establecen
nicamente a nivel de proyectos de igual naturaleza. Las fuentes
estadsticas para estos indicadores requieren del diseo y
puesta en marcha de un sistema riguroso de interventora y
veedura ciudadana sobre el avance fsico de los proyectos.

Indicadores de Ejecucin: Permiten hacer un seguimiento a
la eficiencia en la ejecucin de los proyectos. Estos
indicadores relacionan el tiempo real de ejecucin del proyecto
respecto al tiempo programado. Se establecen segn
entidades ejecutoras y por nmero de proyectos en ejecucin
respecto al nmero de proyectos aprobados.


4.2.6.1.2. Indicadores de Evaluacin a la Gestin Pblica: Estn
orientados a evaluar la eficacia, la eficiencia, la equidad, la
pertinencia, la calidad de los bienes y servicios ofrecidos, la
sostenibilidad tcnica, administrativa, ambiental y social de los


50


proyectos y la participacin de la sociedad civil en la gestin
institucional.

Para el anlisis de estos indicadores es necesario disponer de
normas tcnicas para la evaluacin en la gestin y resultados de
los proyectos, tales como los coeficientes de rendimiento, las
medidas estndar, las estadsticas histricas y los indicadores
comparativos. Estas normas tcnicas deben existir para cada
uno de los sectores en los cuales se inscriben los proyectos que
hacen parte del plan de inversin.

Los coeficientes de rendimiento establecen una medida de
productividad al comparar los resultados obtenidos con los
recursos utilizados. La mayora de las veces, el recurso que se
toma como referencia es el tiempo. As entonces, el coeficiente
de rendimiento se ve en funcin de las horas-hombre utilizadas o
de los recursos financieros aplicados en la actividad o proyectos
especficos.

Las medidas estndar comparan los resultados obtenidos en la
ejecucin de un proyecto, con patrones de comportamiento
preestablecidos de acuerdo con parmetros considerados como
ptimos para cada tipo de proyecto, segn el sector al que
pertenezca. En general, se toman las variables costos
monetarios, tiempos requeridos e insumos materiales y humanos
utilizados. En la definicin de estas medidas estndar se pueden
tomar valores promedio internacionales, nacionales,
departamentales o municipales.

Los indicadores comparativos utilizan indicadores relacionados
con otros programas o proyectos que se suponen tienen
caractersticas similares.

Indicadores de Eficacia: La eficacia es el logro de objetivos y
metas. La evaluacin de un plan de inversiones, de sus
polticas, programas y proyectos, se har con base en el


51


anlisis de resultados contra objetivos establecidos
inicialmente, a partir de la comparacin de metas previstas
contra metas alcanzadas. Dicho anlisis no slo debe permitir
establecer el grado de cumplimiento de las metas
establecidas, sino tambin determinar las causas principales
que se atribuyen a su logro. En este proceso es importante
incorporar la incidencia de factores del ambiente externo a las
acciones del plan de inversiones, as como la capacidad
institucional de las entidades o la comunidad en cumplimiento
de los resultados. Estos indicadores permiten evaluar la
calidad de la planeacin, la programacin y el cumplimiento de
las metas presupuestales y fsicas.

Indicadores de Eficiencia: La eficiencia involucra la racionalidad
en el uso de los recursos para el cumplimiento de los objetivos
y metas trazadas. En estos indicadores se tienen en cuenta la
eficiencia administrativa como un todo y en relacin con cada
poltica, programa o proyecto. Entre los indicadores
comnmente utilizados se encuentran los de productividad,
costos de operacin, costos globales por usuario, gastos de
funcionamiento por usuario y productividad media de los
funcionarios.

Indicadores de Equidad: Permiten hacer un seguimiento sobre
la incidencia o focalizacin de la inversin respecto a las
localidades geogrficas y poblaciones objetivos. Requiere
contar con una estratificacin geogrfica socioeconmica de
reas urbanas y rurales con una clasificacin de hogares por
niveles de ingreso. El registro estadstico de la divisin de los
recursos presupuestales por estratos econmicos y por
grupos de ingresos permitir evaluar la distribucin porcentual
de los recursos ejecutados. El anlisis se puede hacer
comparando los criterios iniciales de focalizacin con lo
realmente asignado por poblaciones y estratos geogrficos


52


socioeconmicos, o comparando los valores histricos de
distintos planes de inversin.

Indicadores de Pertinencia: Permiten evaluar la respuesta del
plan de inversiones a las necesidades sentidas de la
poblacin. Para su definicin se requiere un proceso de
participacin ciudadana y de concertacin entre las autoridades
politico-administrativas, las organizaciones sociales, el sector
privado y en general, la comunidad local para establecer
prioridades de las necesidades y distribucin de los recursos
de inversin en los distintos rubros.

Indicadores de la Calidad de Servicios Ofrecidos: Los aspectos
relacionados con la calidad son difciles de medir; sin
embargo, sta puede abordarse a partir de su definicin:
calidad es cumplir con los requisitos, las normas tcnicas y las
expectativas de los usuarios. De esta forma, la calidad deja de
ser una medida subjetiva de gustos y preferencias personales
y se convierte en un concepto susceptible de ser medido de
manera objetiva. De tal forma, hacer operativa la medicin de
la calidad es evaluar los procesos desarrollados y los bienes y
servicios ofrecidos, para determinar hasta qu punto estos
cumplen con los compromisos establecidos y con las
expectativas de los usuarios.

Indicadores de Sostenibilidad de las Inversiones: Se refiere a la
perdurabilidad de los proyectos ejecutados en el marco del
plan de inversin. La sostenibilidad tiene que ver con la
variabilidad administrativa, tcnica, financiera, ambiental y social
de los proyectos. Para el desarrollo de estos indicadores se
requiere informacin relacionada con los recursos humanos, su
perfil tcnico y profesional, insumos fsicos, sistemas de
control y administracin, implementacin de sistemas
contables y de costos/ beneficios y tarifas que hacen
sostenible el proyecto en el tiempo, el impacto ambiental de


53


los proyectos y la participacin comunitaria en la ejecucin y
apropiacin posterior de los proyectos.

Estos indicadores son de carcter cuantitativo y cualitativo. la
viabilidad social se relaciona con la aceptacin del proyecto por
parte de la comunidad, por su participacin en la priorizacin,
diseo, ejecucin y veedura del proyecto y, principalmente, por
la apropiacin de la ciudadana en la operacin posterior del
mismo. Los indicadores especficos corresponden a las
respuestas afirmativas y negativas sobre la viabilidad tcnica,
administrativa, financiera y ambiental en la operacin del
proyecto, en el grado y mecanismos de participacin ciudadana
en la aceptacin social.

Indicadores de Participacin Ciudadana: La nueva filosofa de
la planeacin incluye conceptos de participacin, procesos y
flexibilidad. La planeacin es ahora un proceso estratgico y
participativo. De este modo, el nuevo carcter de la planeacin
modifica la relacin entre el Estado y la sociedad civil,
asignndole a sta ltima nuevas y crecientes
responsabilidades y al Estado el deber de reconocer la
diversidad de las demandas ciudadanas, el cumplimiento de
los derechos constitucionales y el ejercicio eficiente de la
gestin democrtica institucional.
Para la construccin de los indicadores de participacin
ciudadana, se tendr en cuenta la informacin sobre iniciativas
ciudadanas presentadas, consultas populares, audiencias
pblicas, proyectos concertados con la comunidad que fueron
incluidos en el plan de inversiones y tipos de actividades para las
que se ha estimulado la participacin ciudadana.

Los indicadores se pueden definir de acuerdo con los tipos de
programas y proyectos y de acuerdo con la clase de las
organizaciones de la sociedad civil. La informacin para estos
indicadores deber estar basada en formularios donde se
indague sobre la presencia o ausencia de la participacin


54


ciudadana en cada proyecto. En caso afirmativo, se deber tener
informacin sobre el tipo de organizacin, los mecanismos de
participacin utilizados y las formas, intensidad y continuidad de
la participacin ciudadana.


4.2.6.2. I ndicadores para la Evaluacin de Resultados Sociales

Los indicadores que hacen parte del sistema de evaluacin de
resultados sociales permiten evaluar la consistencia (integralidad
de las acciones) y coherencia (armona con otros objetivos de las
polticas) de los planes de inversin, de acuerdo con los logros
alcanzados en el marco del desarrollo humano sostenible.

Con base en la combinacin de un sistema de indicadores
sociales directos e indirectos, y su actualizacin permanente, a
partir de una lnea de base del diagnstico y encuestas
peridicas de caracterizacin socioeconmica de los hogares y
las reas rurales y urbanas, es posible evaluar las situaciones ex-
ante y ex-post en trminos sociales, econmicos, polticos y
ambientales, a la ejecucin de los planes de inversin. Es
necesario identificar los factores de insatisfaccin de
necesidades bsicas, la intensidad de las condiciones de
pobreza y su distribucin geogrfica con el fin de poder analizar
las condiciones socio-geogrficas y demogrficas, planificar la
oferta de bienes y servicios sociales, focalizar la inversin social
y operacionalizar los sistemas de seguimiento y evaluacin.

Sarmiento Anzola, 1995, propone dos modelos que sirven de
base para el diseo de indicadores para la evaluacin de
resultados sociales: i) el de indicadores sociales, asociados con
los temas de pobreza y niveles de vida, desarrollado por el
Banco Interamericano de Desarrollo y el Instituto de Estudios
Sociales de la Haya (Rob Vos, 1993-1994); y, ii) el de la teora


55


de las necesidades humanas propuesto por Doyal y Gough
(1994).


4.2.6.2.1. Modelo de indicadores sociales del Instituto de
Estudios Sociales de La Haya (ISS) y el Banco
Interamericano de Desarrollo (BID):

Tiene como objetivo la construccin de un sistema de
indicadores, que permitan efectuar el seguimiento y la evaluacin
de los programas de inversin orientados a combatir la pobreza y
elevar los niveles de vida. Parte de la consideracin de que el
desarrollo social y humano est relacionado con factores
multidimensionales y multicausales. Los indicadores propuestos
se relacionan con los tres mtodos principales de medicin de la
pobreza y de los niveles de vida: el mtodo de ingresos o
mtodo indirecto, el mtodo de los indicadores sociales o
mtodo directo y el mtodo combinado o integral.


4.2.6.2.2. Modelo de indicadores de Doyal y Gough, con
base en la teora de las necesidades humanas : Para los
autores de este modelo las necesidades son histricas,
construidas socialmente, pero tambin universales y objetivas.
Las necesidades individuales bsicas de carcter universal son la
salud fsica y la autonoma personal. El grado ptimo de
satisfaccin de estas necesidades bsicas, salud y autonoma,
permiten al individuo optar por las actividades en las que desee
tomar parte dentro de su propia cultura, poseer las aptitudes
cognitivas, anmicas y sociales para hacerlo y tener acceso a los
medios que le permiten adquirir dichas aptitudes. Este se
denomina ptimo de participacin.

La estructura bsica del modelo distingue entre objetivos
universales, necesidades bsicas, necesidades intermedias,


56


satisfactores especficos y premisas sociales. La
operacionalizacin de este modelo se realiza a partir de la
medida de la satisfaccin de necesidades en trminos de: i)
necesidades bsicas universales y objetivas; ii) necesidades
intermedias; y iii) el consumo de satisfactores especficos en el
contexto social, cultural y local.

Los indicadores que hacen parte de los satisfactores universales
o de necesidades intermedias se relacionan con agua y comida,
con la vivienda, el trabajo, el entorno fsico, la sanidad, las
necesidades de la infancia, los grupos de apoyo, la seguridad
econmica y fsica, la educacin y el control de nacimientos y la
crianza.

En relacin con las condiciones sociales previas, para la
optimizacin de la satisfaccin de necesidades, los indicadores
estan relacionados con los derechos polticos y civiles, con la
participacin poltica, la priorizacin de la produccin de bienes y
servicios para la satisfaccin de necesidades bsicas, la
sostenibilidad econmica y los derechos de las futuras
generaciones.

Con relacin al desarrollo sostenible es importante incluir dentro
de la evaluacin de resultados sociales, algunos indicadores de
rea deforestada, inversin en proteccin y conservacin del
medio ambiente natural y calidad del aire y emisin de
contaminantes.











57



4.2.7. Deficiencias de los sistemas de evaluacin

Es necesario reconocer los avances sustanciales en el campo
de la evaluacin, especialmente los relacionados con su
sustancia (base filosfica y terica, mtodos e historia), sus
clientes (incluyendo el contenido social, las necesidades y
solicitudes del servicio, financiaciones, y usos de la evaluacin),
los profesionales ( cada vez ms especializados y altamente
calificados), y sus estructuras formales (sociedades
profesionales, literatura, normas, educacin continuada).

Sin embargo, subsisten limitaciones relacionadas con aspectos
tcnicos y metodolgicos, la utilizacin de los resultados y la
contextualizacin poltica de los mismos, de tal modo que
permita el traslado continuo de la investigacin a las polticas, a
travs del espectro completo de la evaluacin; adems sigue
pendiente la validacin de modelos que permitan la organizacin
sistemtica de la funcin de la evaluacin dentro del aparato
estatal y gubernamental, teniendo en cuenta los niveles nacional y
territorial, que generen sistemas eficientes de informacin al
servicio de la creacin y optimizacin de polticas y programas.

Es igualmente importante mejorar la relevancia, temporalidad y
utilidad de la evaluacin para todo tipo de usuario y la difusin
amplia de todos los avances tcnicos, con el fin de que el
comportamiento de la evaluacin, el logro de sus propsitos y la
adecuacin de su uso contine mejorando; todo ello redundara
en la disminucin de la naturaleza amenazante que se le atribuye
a la evaluacin y, de manera especial, en el cumplimiento eficaz
de las responsabilidades del Estado y de la sociedad civil, en lo
relacionado con los cambios planteados por las polticas
pblicas.





58






5. LOS JVENES COMO SUJETOS DE LAS POLTICAS
PBLICAS


5.1. Conceptos y definiciones

El concepto de juventud: en el ltimo decenio del siglo XX el
mundo experimenta fundamentales cambios polticos,
econmicos y socioculturales. Los jvenes son a la vez agentes
y vctimas de esos cambios. A esa paradoja han tenido que
hacer frente muchas generaciones de jvenes: integrarse en un
orden existente o servir de fuerza para transformar ese orden.

La juventud es una etapa de transicin entre las sujeciones y
vulnerabilidades de la niez y los derechos y deberes de la edad
adulta. Es una fase de experimentacin de nuevas funciones,
tareas y empeos. La adolescencia se contempla en general
como un perodo transitorio en el que la sociedad deja de
considerar al individuo como un nio, pero an no le concede la
plena condicin jurdica y las funciones de la edad adulta
19
.

Aunque los jvenes adultos obtengan la mayora de edad, no
suelen disfrutar de una plena condicin de adultos con acceso a
derechos familiares, profesionales y polticos.

Definiciones de la juventud: la definicin de juventud como
grupo funcional de edad, tiene variaciones segn los contextos
institucionales y culturales: para las Naciones Unidas el rango
comprende entre los 15 y 24 aos; para la Ley de la Juventud en

19
ORGANIZACIN DE LAS NACIONES UNIDAS. Centro de Desarrollo Social y Asuntos
Humanitarios. La situacin mundial de la juventud en el decenio de 1990: tendencias y perspectivas.
Nueva York, 1993


59


Colombia, es el rango comprendido entre los 14 y 26 aos; sin
embargo, anterior a esta Ley, el CONPES 2794 del 95, que
formula las Polticas de Juventud de la administracin Samper,
defini como jvenes el rango comprendido entre 15 y 25 aos;
estos conceptos tienen fines meramente estadsticos, sin
embargo el significado de la palabra juventud vara segn las
distintas sociedades de todo el mundo. An dentro del sistema
de la Naciones Unidas hay variaciones; por ejemplo, la
Convencin de los Derechos del Nio define como tal (Nio) a
las personas con edad inferior a los 18 aos, ya que a esa edad
en muchos pases del mundo se adquiere la mayora de edad o
plena edad legal. Las definiciones de la juventud para las
Naciones Unidas pueden por consiguiente perfilarse an ms al
distinguir entre adolescentes (personas entre los 15 y 17 aos) y
los adultos jvenes (personas entre los 18 y 24 aos). Las
definiciones han cambiado continuamente como consecuencia
de las fluctuantes circunstancias polticas, econmicas y socio-
culturales. En muchos pases en desarrollo, los conceptos y las
definiciones de la juventud dan por supuesto que sta termina
cuando la edad del nio empieza a tener dos cifras. En muchos
pases desarrollados, por la prolongacin de la enseanza, los
conceptos y definiciones de juventud amplan ese lmite hasta
pasados los 24 aos.

En algunos pases en desarrollo, la expresin Joven puede
tambin dar a entender funciones socioeconmicas, tales como
trabajo por jornada completa, matrimonio y cuidado de los nios
( y en cuanto tal, constituye una importante subseccin del estilo
de vida del adulto). En el caso de las nias y las jvenes, la fase
juvenil rpidamente contrae estilos de vida de la edad adulta. Sin
embargo, la palabra joven tiene significados en muchas partes
del mundo que no se ajustan nicamente a la edad biolgica.

Existe tambin la definicin de juventud en lo que respecta a los
derechos y responsabilidades. Desde una perspectiva mundial,
las sociedades tratan de modo diverso la cuestin de los


60


derechos y deberes judiciales de los jvenes, como inclusin del
derecho a contraer matrimonio, a firmar contratos, a votar y
presentarse a elecciones, a prestar el servicio militar y a ser
responsables penalmente. Con frecuencia los derechos y
deberes de los muchachos se definen con ms precisin que las
de las muchachas. En muchas regiones del mundo las nias y
las mujeres an no han alcanzado la condiciones de individuos
independientes y se les trata durante toda su vida como objeto
de las decisiones de los hombres. En varios pases de han
hecho sin embargo algunos procesos, al fomentar los derechos
de las muchachas en la legislacin, an cuando los valores y las
actitudes socio-culturales que las discriminan sean difciles de
modificar.
Sea cual fuere el tipo de sociedad, la poblacin juvenil es un
reflejo de los problemas y las esperanzas fundamentales de la
sociedad. Es un factor importante en la introduccin de cambios
sociales. Hay una dualidad de conceptos de la juventud en el
decenio de 1990 entre los que cabe citar los siguientes
20
:

Juventud y Autodesarrollo Juventud y Desarrollo Social

Integracin al orden existente Transformacin del orden
existente

Sectorial: Unidimensional

Intersectorial:
Multidimensional

Adolescente

Adulto Joven

Muchachos y Jvenes

Muchachas y Jvenes

Biolgico y/o Poltico

Socioeconmico y Cultural

Nacional y Local

Mundial y Regional

20
ORGANIZACION DE LAS NACIONES UNIDAS. op.cit. p.2


61





5.2. Situacin de la Juventud en la ltima dcada del siglo
XX

La poblacin juvenil mundial y su crecimiento: En 1996 se
calculaba en ms de 1.500 millones de personas comprendidas
en el rango entre 10 y 24 aos de edad, lo cual constituye
aproximadamente el 30% de la poblacin mundial. Se
pronostica que para el ao 2.025 su nmero habr alcanzado casi
los dos mil millones
21
. Segn los estudios de las Naciones
Unidas, en 1990 se calculaba que haba 1.010 millones de
personas de edades comprendidas entre los 15 y 24 aos en el
mundo, lo cual representaba 19.1% de la poblacin total; entre
1980 y 1990 la poblacin juvenil mundial creci a un ritmo de
1.8% anual, algo ms rpido que el ritmo de crecimiento de la
poblacin total (1.7%) y ms del doble del ritmo de crecimiento
de la poblacin infantil (0.8%).

El rpido ndice de crecimiento de la poblacin juvenil es
consecuencia inmediata del rpido ndice de crecimiento de la
poblacin juvenil en los decenios de 1960 y 1970. Segn
disminuye el ndice de crecimiento de la poblacin infantil,
disminuye a su vez el ndice de crecimiento de la poblacin
juvenil de modo considerable y esa tendencia se mantendr
durante el decenio de 1990. El promedio anual de crecimiento
de la poblacin juvenil baj del 2.2% en el periodo 1980-1985 al
1.4% en el periodo 1985-1990. Se espera que siga bajando a un
0.6% en el periodo 1990-1995 y que aumente a 1% en el periodo
2000-2025. Para el ao 2025, las personas de edades
comprendidas entre los 15 y los 24 aos sern 1.360 millones, lo
cual representar un 16% de la poblacin mundial
22
.

21
POPULATION REFERENCE BUREAU, INC. La Juventud del Mundo 1996. Washington,1996
22
ORGANIZACION DE LAS NACIONES UNIDADES. op. cit.


62



En las regiones en desarrollo la poblacin juvenil pas de 756
millones a 833 millones en el periodo 1985-1989. El crecimiento
medio anual fue del 2%, ms bajo que en el quinquenio
precedente (2.8%). Aunque a mediados del decenio de 1980,
cuatro de cada cinco jvenes vivan en pases en desarrollo, a
mediados del decenio de 1990, la cifra se aproxim a cinco de
cada seis. Segn las proyecciones de las Naciones Unidas, para
el ao 2000 el 84% de los jvenes vivirn en regiones en
desarrollo y para el ao 2025 la cifra ser de casi el 88%.

De los 942 millones de jvenes que vivan en el mundo en 1985,
un 44.8% habitaban en zonas urbanas. Esa proporcin era
ligeramente superior a la proporcin de residentes urbanos de
toda la poblacin mundial de 1985 (41.6%). El porcentaje de la
poblacin juvenil que vive en la zona urbana va en aumento y,
segn las proyecciones de las Naciones Unidas, alcanzar un
53.2% para el ao 2000, mientras que el porcentaje de
residentes urbanos en todo el mundo ser del 48.2%.

Este contexto enmarca la situacin demogrfica de la juventud
del pas, quien adems comparte gran parte de la diversidad de
problemas y necesidades propias de esta categora social.
Segn el censo de 1993, la poblacin colombiana entre los 12 y
25 aos es de 9`428. 963, lo que representa el 28% de la
poblacin total. De este porcentaje, el 71% viven en las
cabeceras municipales y el 29% en las zonas rurales.
23
La
problemtica de esta poblacin se refleja en que slo el 43.8%
se encuentra en el sistema escolar, las tasa de desercin de los
dos ltimos grados de la educacin bsica llegan a 10% y 8.5%
respectivamente, lo cual muestra que ya a los quince aos gran
parte de la poblacin joven se halla por fuera del sistema
educativo formal, interrumpiendo sus posibilidades futuras de

23
DANE. Proyecciones subnacionales de poblacin, 1985-2000. Clculos DNP.


63


acceso a una formacin ms avanzada y restringiendo sus
oportunidades laborales debido a la baja escolaridad.

Del total de la poblacin econmicamente activa que se
encuentra desocupada, el 38% corresponde a esta franja
poblacional. Del total de la poblacin econmicamente inactiva, el
42% corresponde a los jvenes, de stos el 38% se encuentran
desempeando oficios en el hogar, incapacitados o en
situaciones diferentes a la del estudio. En 1990, el 22.6% del
total de los jvenes entre 12 y 24 aos en las cuatro ciudades
principales, no trabajaba ni estudiaba, situacin que
potencialmente genera descomposicin social.

Segn la Encuesta Nacional de Hogares de 1993, el 34% del
total de los jvenes se encuentra en situacin de pobreza o de
miseria; aunque esta proporcin es inferior al promedio nacional y
ha disminuido en la ltima dcada, muestra la vulnerabilidad de
los jvenes hacia esta situacin.

Los problemas de salud de los jvenes estn asociados con la
violencia y el trauma, especialmente entre los jvenes hombres.
En 1990, ms de la mitad de las muertes de jvenes se debieron
a homicidio y violencia. Las mujeres jvenes, por su parte, son
afectadas principalmente por problemas relacionados con su
funcin reproductiva, en particular las complicaciones del
embarazo, parto y aborto. Se identifican adems complicaciones
relacionadas con la sexualidad: alta incidencia de abortos
provocados, violacin sexual , violencia intrafamiliar y embarazo
adolescente.

Por otra parte, la poblacin consumidora de droga y alcohol inicia
su consumo entre los 15 y 19 aos, afectando especialmente a la
poblacin masculina.

En lo relativo a la delincuencia juvenil, el 25% de los procesados
en 1992, eran personas de 16 a 24 aos, de los cuales la


64


mayora eran hombres, revelndonos esto una crisis de valores
que parece asociarse, de manera especial, a una generacin.

El acceso y la participacin de los jvenes en manifestaciones
culturales, recreativas y deportivas, es insuficiente debido a la
falta de espacios para su desarrollo y a los costos que implica su
prctica y por el desajuste entre la oferta y las expectativas de
expresin de los jvenes, quienes expresan bsquedas
diferentes, no siempre entendidas por los adultos.

Este panorama poco prometedor en trminos econmicos,
culturales, polticos y sociales, contrasta con las expresiones de
construccin de identidades y de solidaridades que cientos de
jvenes da a da y desde el anonimato, aportan al desarrollo de
sus comunidades. Estas realidades le exigieron al gobierno
colombiano y a la sociedad civil, la formulacin y desarrollo de
Polticas Pblicas para la Juventud, acorde con lo que se vena
promoviendo en Latinoamrica y en todos los pases del sistema
de las Naciones Unidas.



5.3. Las Polticas de Juventud en Colombia

5.3.1.Formulaciones, implementaciones y algunos
resultados

Desde 1985 se abri la discusin sobre la Poltica de Juventud
en Colombia, pero logr formalizarse en una primera etapa en
1992 y luego en 1995, como un instrumento que corresponde a
la modernizacin del Estado y a la democratizacin del pas.
Segn los analistas siempre existe una poltica de juventud an
cuando no sea declarada; el hecho de que el Estado disponga el
sistema educativo, el servicio militar obligatorio y las actividades
deportivas, encierra una suerte de poltica implcita. Este punto
de vista tiene cierto inters para reconocer cul es la imagen


65


social predominante de los jvenes y las responsabilidades
asumidas por el Estado frente a ellos
24
.

Hablar de polticas de juventud en Colombia nos remite a la
expresin formalizada de la voluntad del gobierno para dirigir sus
acciones -y quiz convocar a la sociedad- en determinada
direccin en favor de los jvenes. Esta formalizacin se ha
hecho en tres ocasiones: la primera, durante la administracin
Gaviria a travs del documento CONPES 2626 de noviembre 23
de 1992, Poltica Social para los Jvenes y las Mujeres, la
segunda, en la administracin Samper a travs del CONPES
2794 de junio 28 de 1995.

En estos momentos el gobierno del presidente Pastrana est en
el proceso de definir cal ha de ser su Poltica de Juventud, cuyo
valor se vi ostenciblemente disminudo, en su documento
Bases del Plan Nacional de Desarrollo 1998-2002 Cambio para
Constuir la Paz .

Anterior a estas formulaciones de poltica existieron acciones del
Estado que se dirigieron exclusivamente a los jvenes, cabe
mencionar al SENA, COLDEPORTES, algunas acciones del
I.C.B.F., el Sistema Educativo y el Servicio Militar.

El debate pblico sobre la necesidad de una poltica de juventud
se inicia en 1985 declarado Ao Internacional de la Juventud por
las Naciones Unidas. Con pocos cambios en la concepcin
bsica de las propuestas que dieron las Naciones Unidas, se
conserva la poltica de juventud como la coordinacin de todas
las acciones del Estado y de la sociedad civil en favor de
los jvenes, teniendo como eje fundamental la
participacin de los mismos jvenes
25
. Este enfoque

24
DAZA GAMBA, RICARDO. La Poltica Nacional de Juventud. En Nmadas. Nmro 4. Fundacin
Universidad Central. Santa Fe de Bogot, marzo 1996.
25
DAZA GAMBA, Ricardo. Op. cit. p. 115


66


introduca una crtica a la concepcin vigente segn la cual
cuando se hablaba de juventud, se refera a programas de
recreacin y deportes o de alternativas del tiempo libre.

Sin embargo, fue necesario que pasara cierto tiempo antes de
que el Estado acogiera la posibilidad de interesarse en el tema.
La crisis de la dcada de los 80 con el ascenso del narcotrfico,
el fenmeno del sicariato en Medelln y luego en otras ciudades,
el incremento de la delincuencia juvenil y muchos otros signos de
descomposicin social, hicieron que al llegar el gobierno de
Csar Gaviria en 1990, la preocupacin y culpa pblica por la
juventud, condujera a la creacin de la Consejera Presidencial
para la Juventud, la Mujer y la Familia, obteniendo como resultado
de su gestin la aprobacin del primer documento de Poltica de
Juventud a travs del CONPES 2626 de noviembre 23 de 1992,
accin que se vio ampliamente favorecida por la entonces
reciente Constitucin Poltica, la cual incluye artculos referidos
directamente a la adolescencia y juventud.

De esta manera, la gestin de la Consejera durante el gobierno
de Gaviria, en lo relativo a los jvenes, estuvo aclimatada por el
ambiente que vivi el pas en torno a la Asamblea Nacional
Constituyente. Nadie ms indicado que los jvenes para
abanderarse de los anhelos de democratizacin y del optimismo
que se vivi en ese momento.

Con distintos alcances segn circunstancias particulares, en
varias ciudades hubo una significativa movilizacin local y se
realizaron experiencias de participacin. La Consejera inici
programas e intervenciones con diversos grados de xito pero
con el comn denominador de concentrarse en la participacin
juvenil. Esta concepcin significaba un avance frente a los
enfoques anteriores que de una u otra manera vean en el joven
un peligro o un desvalido a quien se deba salvar o un sujeto de
control social. Adems se introduca una nueva perspectiva de


67


planeacin institucional, que obligaba a replantearse lo sectorial
desde lo poblacional.

El primer documento CONPES
26
, despus de un breve
diagnstico, establece un conjunto de criterios bsicos. El
primero de ellos se refiere a la participacin: creacin y
fortalecimiento de espacios en todas las instancias de la vida
nacional donde la participacin de la juventud sea posible; el
segundo, a la organizacin: la participacin de los jvenes ser
posible en la medida en que estn agrupados en organizaciones
que canalicen su actividad y que puedan representarlos; este
nfasis un tanto unilateral en la agrupacin y en el
asociacionismo, en detrimento del individuo, impregn el
discurso y las acciones de la Consejera. Un tercer criterio era el
de la descentralizacin expresada en: el propsito de
desarrollar, a partir del municipio, la participacin de los jvenes y
la capacidad institucional para atender a sus demandas; el cuarto
criterio hace referencia a la orientacin prioritaria de la inversin
hacia los sectores de poblacin donde los jvenes padecen de
una mayor falta de oportunidades. Finalmente, el ltimo criterio
hace relacin a la necesidad de promover la equidad entre los
gneros; mejorar sus condiciones de vida; procurar su adecuada
vinculacin a la vida econmica nacional; su participacin y
organizacin, as como el fortalecimiento de la capacidad
institucional de atencin especfica hacia los jvenes.

Cada uno de estos temas se desarrolla enunciando las acciones
especficas en las cuales se materializa el primer programa de
juventud con el objetivo primordial de .... garantizar la plena
participacin de los jvenes en la vida social, econmica y
poltica del pas. Por tanto, busca mejorar sus condiciones de
vida, su adecuada vinculacin a la vida econmica nacional, su

26
REPBLICA DE COLOMBIA, PPJMF-DNP-UDS-DIPSE 2626. Poltica social para los jvenes y las
mujeres. Santaf de Bogot, noviembre 23 de 1992


68


participacin y organizacin, as como el fortalecimiento de la
capacidad institucional de atencin especfica para los jvenes.

Bajo este marco se definen las siguientes lneas de polticas y
programas : a) Desarrollo Humano, con acciones en educacin
contenidas en otros documentos CONPES, salud (Salud Integral
para el Adolescente y Plan Nacional de Educacin Sexual),
cultura, recreacin y deportes ( Fondo de Iniciativas Juveniles,
Sistema Nacional de Orquestas Sinfnicas Juveniles e Infantiles -
BATUTA, Plan Nacional de Lectura, Plan Nacional de Turismo
Juvenil, Tarjeta Joven y Centros de Informacin Juvenil);
b)Vinculacin a la vida econmica, con proyectos referidos al
Mejoramiento y/o estabilizacin de ingresos para jvenes que se
desempean por cuenta propia, Modernizacin de la oferta de
formacin profesional y tcnica, Incubadoras de empresa,
Capacitacin y Asesora e Investigacin sobre la vinculacin del
joven a la actividad econmica; c) Participacin y
organizacin ( Fondo de Iniciativas Juveniles, Formacin para la
organizacin y participacin, Consejos Municipales de Juventud);
d) Fortalecimiento institucional de la atencin juvenil
(Coordinacin Nacional de la Poltica de Juventud,
Institucionalizacin regional y local, Oficinas de la Juventud,
Promocin de la investigacin y mejoramiento de la informacin
estadstica).

Los resultados de esta primera poltica fueron desiguales en
cada municipio donde se logr implementar, arrojando
interesantes aprendizajes para el prximo perodo y dejando una
capacidad instiucional instalada, de manera especial en treinta
Oficinas Municipales y Departamentales de Juventud. Cabe
destacar, pese a todos los dficits la conquista de haber puesto
el tema en las agendas polticas del nivel territorial y la


69


apropiacin que hicieron del mismo, los jvenes y los
organismos no gubernamentalesl
27
.

El modelo de descentralizacin e institucionalizacin que se
dise, sigue vigente pese a sus limitaciones y distorsiones. Este
modelo se enmarca en el contexto de la descentralizacin que
vive el pas y plantea que
28
:

El papel del gobierno nacional es fundamentalmente el diseo
y gestin intersectorial de polticas y programas generales para
poblacin juvenil y la definicin y asignacin de presupuestos
que soporten su ejecucin.

El desarrollo institucional local y regional, constituye uno de los
ejes vertebrales para la implementacin de la poltica de
juventud. Para ello es necesario concertar con los gobiernos
territoriales la estructura institucional (Oficinas de la Juventud) y
las estrategias de asesora y acompaamiento requeridas del
gobierno nacional.

La legitimacin de la poltica de la juventud es fundamental y
slo es posible a travs de la participacin permanente de los
jvenes en todo su proceso de diseo, implementacin y
evaluacin.

La poltica de juventud tiene que ser contextualizada y
adecuada a las caractersticas socioculturales, polticas y
econmicas de cada entidad territorial, dentro de un proceso
de descentralizacin.


27
Para mayor informacin , se recomienda ver Sistematizacin de la gestin efectuada por el rea
Juventud y las Oficinas de la Juventud, de la CPJMF, elaborado por COLJUVENTUD,1994
28
HERRERA, Marta Liliana y JIMNEZ, Mercedes. Regionalizacin e institucionalizacin de la Poltica
de Juventud en Colombia. Documento de trabajo. Ministerio Educacin,Viceministerio de la Juventud .
Santaf de Bogot, noviembre de 1994



70


Los criterios y procedimientos propios de las polticas de
juventud, deben inspirarse y ser compatibles con los criterios y
procedimientos generales de funcionamiento del Estado, tanto
a nivel nacional como territorial. Por ello es necesario que haya
consistencia entre las polticas generales del gobierno - el Plan
Nacional de Desarrollo- y las polticas especficas para la
juventud.

Los mecanismos de gestin, tanto para el nivel nacional como
para el territorial, se darn por la va de la formulacin
concertada de los Planes de Desarrollo Juvenil.

La descentralizacin de las Polticas de Juventud implican un
diseo flexible de propuestas de institucionalizacin en las
estructuras municipales y departamentales ( Oficinas de la
Juventud), en tanto que cada uno de ellos enfrenta realidades
diferentes. Por ello, las polticas municipales y
departamentales de juventud, si bien conservan los
lineamientos generales de la poltica nacional, tienden a ser
diversas y especficas.

Entre las principales limitantes de la formulacin de la primera
Poltica de Juventud, es necesario mencionar que sta se bas
en parte, en un inventario de las acciones adelantadas por el
Estado relativas a los jvenes e incluidas en un texto, sin que ello
signifique una coordinacin real de las acciones,
29
ni un pensarlas
con criterios comunes. Adicionalmente, la Consejera nunca
dispuso de un mecanismo que le permitiera coordinar o por lo
menos hacerle seguimiento al cumplimiento de otras acciones
que no fuesen las propias.

En cuanto a la implementacin, el hecho de que la Consejera
fuese un mecanismo provisional, limitaba su capacidad de
operacin propia y la sujetaba a todas las crisis de reorganizacin

29
DAZA GAMBA, Ricardo . Op. cit. p.120


71


del Estado abiertas por la Constitucin de 91, redundando ello en
el incumplimiento de muchos de los compromisos adquiridos.
As mismo, el proceso de descentralizacin que tomaba nuevos
impulsos en el pas, sorprendi a las gobernaciones y alcaldas
con grandes dficits institucionales y administrativos que hacian
inoperantes los mecanismos y tiempos establecidos para una
gestin eficaz.

Los alcances y limitantes de esta primera poltica an estn para
ser evaluados de manera sistemtica, tanto a nivel general como
en cada proyecto especfico (exepto el de prevencin de la
drogadiccin), ya que la Consejera se limit a un informe de
gestin que si bien es exhaustivo y acertado en muchas de sus
consideraciones, consigna bsicamente las perspectivas de los
analistas, careciendo de la riqueza que aporta la participacin de
los jvenes, Oficinas de Juventud y otras entidades estatales y
organismos no gubernamentales, relacionados con las polticas
de juventud en el nivel local.

De todas maneras, esta primera experiencia tiene un gran
significado ya que fue la primera vez que el Estado colombiano
se ocupa de manera pblica y formal del tema. Hacerlo requiri
de una lucha interna en el gobierno frente a aquellos que vean
con menosprecio el tema. La Poltica de Juventud conquist as
su legitimacin como poltica pblica.

Como uno de los productos de la gestin de la Consejera, con
la primera Poltica de Juventud, el gobierno del presidente
Samper cre el Viceministerio de la Juventud en el Ministerio de
Educacin Nacional, a travs del Decreto 1953 del 8 de agosto
de 1994. Aunque el nuevo organismo recogi en lo fundamental
la orientacin de la primera poltica de juventud, e incluso sus
compromisos de ejecucin, cabe sealar la duda de si en el largo


72


plazo podr sobrevivir la orientacin poblacional o integral en una
institucin tan rgidamente sectorial como el MEN.
30


El Viceministerio de la Juventud tiene como misin propender
por el mejoramiento del bienestar humano de los jvenes entre
14 y 26 aos, para ello formular la poltica nacional en esta
materia y brindar la asistencia tcnica correspondiente, a las
entidades territoriales y a aquellas instituciones pblicas y
privadas que trabajan para y en pro de los jvenes para potenciar
su participacin activa en el ejercicio de sus derechos y
deberes.

El documento CONPES 2794 MINEDUCACIN-DNP:UDS del
28 de junio de 1995, consigna la segunda Poltica de Juventud
en el marco del Plan Nacional de Desarrollo, instrumento que en
su sentido actual se estrenaba en este gobierno, el cual le asigna
-por solicitud del CONPES- una inversin para el cuatrenio
equivalente a $ 700.947 millones de pesos, asignados
sectorialmente en educacin, salud, empleo y medio ambiente.
31

El presupuesto asignado al Viceministerio de la Juventud para el
perodo 94 - 98 fu de $ 9.822562.815
32
.

Este segundo documento avanza en el sentido de la Poltica de
Juventud, ya que tiene como principio el reconocimiento del
joven como sujeto de derechos y deberes.
33
Adems seala
que el Viceministerio de la Juventud se cre con el propsito de
institucionalizar una orientacin integral, no sectorial, de la Poltica
de Juventud. La nueva Poltica de Juventud se articula a partir de
cinco estrategias con sus correspondientes proyectos y
acciones:


30
DAZA GAMBA, Ricardo. Op. cit. p 121
31
PRESIDENCIA DE LA REPBLICA. Consejera para la Poltica Social. DNP. La poltica social en
sntesis.Santaf de Bogot, 1995
32
MEN - VICEJUVENTUD. Informe de Gestin Perodo 1994 - 1998
33
REPBLICA DE COLOMBIA. Documento CONPES 2794 MINEDUCACIN-DNP:UDS. Santaf de
Bogot, junio 28 de 1998


73


Desarrollo personal y formacin integral: ampliacin de la
cobertura y calidad de la educacin; crditos educativos;
innovaciones curriculares en educacin sexual, prevencin del
alcoholismo y drogadiccin, educacin ambiental y educacin
para la democracia; Servicio Militar Ambiental; Beneficios a los
jvenes por el Sistema de Seguridad Social; Programas de
Recreacin y Deportes; Proyecto Casas de la Juventud.

Participacin y ejercicio de la ciudadana: Ampliacin de
espacios de participacin; Diseo participativo de la poltica
local de juventud; Generacin y/o fortalecimiento de espacios
de concertacin permanente entre los jvenes y las
administraciones locales; Diseo de Planes de Desarrollo
Juvenil; Fondo de Iniciativas juveniles y Gobierno Escolar.

Ingreso a la vida laboral: Ampliacin de la cobertura del
SENA; Vinculacin de bachilleres a grandes y medianas
empresas; Capacitacin de jvenes pobres desempleados;
Plan de empleo urbano de la Red de Solidaridad Social.

Fortalecimiento institucional: Creacin de una instancia de
coordinacin intersectorial; estrategias de vinculacin con los
organismos no gubernamentales (ONGs); Capacitacin de
funcionarios de las entidades territoriales, de ONGs que
trabajan con jvenes y de lderes juveniles; Investigacin e
informacin sobre la juventud.

Acceso a bienes y servicios: Ecoturismo juvenil; Granjas
tursticas; Campismo juvenil; tarjeta joven y Centros de
informacin juvenil.

Esta formulacin se destac por dos hechos importantes:
introduce la idea de que el jven debe ser sujeto de polticas
pblicas en cuanto sujeto de derechos, superando con ello las
nociones de poblacin vulnerable, en alto riesgo, etc., que
siempre haban servido para entender la intervencin del Estado;


74


adicionalmente, el documento no se concentra de manera
exclusiva en las inversiones del Viceministerio de la Juventud,
sino que plantea una serie de responsabilidades de otras
instituciones, fortaleciendo el carcter intersectorial e integral de
la poltica, pero no se previeron mecanismos de seguimiento y
evaluacion del cumplimiento de dichos compromisos.

Entre los resultados que se podran nombrar de las Polticas de
Juventud del perodo 94 - 98 tenemos
34
: Del presupuesto
asignado $ 9.822562.815 el 79.7 % correspondi a inversin
(en el informe no existe claridad sobre este concepto) y el 21.3
% a funcionamiento. Los proyectos seleccionados como reas
de resultados claves segn el Informe de Gestin del perodo,
por considerarlos de mayor impacto ( afirmacin sin respaldo
alguno, ya que no se ha realizado tal evaluacin) fueron: Poltica
de Juventud (?), Educacin Sexual, Prevencin en Drogas y
Servicios Integrados para Jvenes.

Un hecho destacable fu la promulgacin de la Ley 375 del 4 de
julio de 1997 o Ley de la Juventud, instrumento que fija el marco
legal e institucional de la Pltica de Juventud e intenta definir
algunos elementos bsicos para la orientacin de la gestin de
las instituciones relacionadas con el tema. Sin embargo, esta Ley
(que an no se ha reglamentado) tiene muchos vacos que tarde
o temprano se tendrn que enmendar, ya que es bsicamente
una declaracin de buenas intenciones que no obligan a su
cumplimiento respecto del mejoramiento de la calidad de vida de
los jvenes. Sin embargo el aspecto ms llamativo y de cuidado
es el de la participacin juvenil, del cual se iniciaron algunos
desarrollos referidos a la movilizacin fallida entorno a los
Consejos Municipales de Juventud.

Se desarrollaron importantes estrategias de asistencia tcnica y
poltica a las entidades territoriales a travs de capacitacin

34
MEN - VICEJUVENTUD. Op. cit.


75


especializada de funcionarios y operadores de temas de juventud
del nivel local, logrando mejoramiento en la capacidad de gestin
institucional y social de las entidades participantes. De estas
experiencias se derivaron interesantes diseos acadmicos de
postgrado: Especializacin en Educacin Sexual y
Especializacin en Juventud, la cual es an un proyecto .
Este perodo tuvo mucho movimiento en cuanto a las relaciones
de cooperacin internacional, entre las que se destacan las
sostenidas con el Banco Mundial para operar el primer prstamo
dirigido con exclusividad a las Polticas de Juventud, por medio
del proyecto de Servicios Integrados para Jvenes; con UNDCP
(Programa de las Naciones Unidas para el Control Internacional
de las Drogas) para ejecutar su cooperacin a travs del
Proyecto de Prevencin de Drogas, esta relacin de cooperacin
tcnica y financiera se inici en el gobierno Gaviria; y, con la
Organizacin Iberoamericana de Juventud ( OIJ ) en la cual el
pas logr ser Coordinador de la Subregin Andina. Adems se
suscribieron varios Convenios de Cooperacin Tcnica con
pases amigos que adelantan Polticas de Juventud, convenios
que por la inestabilidad de los viceministros se quedaron en su
mayora en buenas intenciones.

Indudablemente, entre tantas acciones desarrolladas se
encuentran innumerables errores plagados de posibilidades para
el aprendizaje, as como logros que sostener y fortalecer, pero
no existe un mecanismo de evaluacin que permita valorar esta
experiencia en toda su dimensin. Experiencia que tuvo grandes
dificultades al tener que someterse al parecer de cuatro
viceministros, cada uno con sus propios intereses.

Las dos formulaciones de las Polticas de Juventud tienen en
comn que tienden a ser listados de inversiones con criterios
centralistas, tal como ha sido el enfoque tradicional del DNP. La
nueva legislacin sobre el Plan Nacional de Desarrollo al
determinar un breve perodo al comienzo del gobierno para su
confeccin, ha fortalecido este enfoque. La formulacin de las


76


Polticas de Juventud registran un conjunto de acciones en la
perspectiva de quin lo hace y cunto vale, esto es, aquello que
las instituciones estn en capacidad de comprometerse a
realizar, sin que aparezca el importantsimo asunto sobre las
nuevas tareas que se deben abordar para optimizar la capacidad
institucional respecto de su gestin administrativa y social. Se
trata de un corte en el presente, con muy pocas perspectivas
para el futuro.
35


Este fenmeno encuentra salidas en la Constitucin Nacional al
establecer el Sistema Nacional de Planeacin, pero llegar a
adoptar una visin y una prctica distinta frente a la planeacin,
requerir de un tiempo muy considerable. Sin embargo, el
proceso de descentralizacin ha creado un conjunto de entes
autnomos, que disponen de presupuesto de inversin, de tal
modo que lo ms significativo de la inversin social no se hace
desde la nacin. Ello implica que el Estado en el nivel nacional
desarrolle ms su capacidad de orientar, dirigir, coordinar,
proponer direcciones de poltica ya que no tiene el control directo
sobre los recursos de inversin.

La tercera y ms reciente formulacin de Polticas de Juventud ,
correspondiente al presidente Pastrana, tiene cambios
sustanciales: en el documento Bases del Plan Nacional de
Desarrollo 1998-2002 Cambio para Constuir la Paz,
desaparece la especificidad del tratamiento del tema, para ser
tocada de manera tangencial en lo sectorial. Es decir, se
retrocede en la construccin del sentido de lo juvenil en el pas.
Sin embargo, existe en el documento una referencia especfica a
Juventudes, de nueve renglones, como parte del componente
Familia y Niez, en el captulo 3, Los compromisos
Fundamentales de la Sociedad, cuyas propuestas apuntan al
desarrollo de la Ley 375 de 1997 (an sin reglamentar), a la
promocin de las juventudes como costructoras de paz, al

35
DAZA GAMBA, Ricardo. Op. cit. p 122


77


fomento de la educacin y la formacin integral para una
participacin ms activa de sta en el devenir del pas y en la
promovin de programas para dicha poblacin. El DNP pondr a
consideracin del Conpes la creacin de un sistema nacional de
juventudes y la puesta en marcha de un plan nacional de
solidaridad juvenil.

Frente a estas carencias, se espera que las propuestas
presentadas por los jvenes y organismos de la sociedad civil en
la Audiencia sobre Niez y Juventud, realizada en Manizales por
el Consejo Nacional de Planeacin, en coordinacin con el
Sistema Departamental de Planeacin de Caldas y la Masa de
Juventud y Plan de Desarrollo, se tengan en cuenta para su
inclusin en el documento final. Para avanzar en esta posibilidad,
se logr por iniciativa de La Mesa de Juventud, la participacin de
un representante por parte de los jvenes, por primera vez en la
historia, en el Consejo Nacional de Planeacin.

De esta manera, la conclusin fundamental de la discusin
adelantada en la Audiencia en materia de juventud, es la
preocupacin de los asistentes por el desdibujamiento de una
Poltica de Juventud que se ha venido configurando en el pas en
la dcada de los noventa, cuyo enfoque , trascendencia y
estructura programtica resultan ajenos en la propuesta del
documento de Proyecto de Plan Nacional de Desarrollo Cambio
para construir la Paz.
36




5.3.2. Las perspectivas

La Poltica de Juventud desde que se abri al debate pblico en
1985, ha movilizado postulados conceptuales que generaron
consenso entre diferentes sectores y que ms que realidades

36
Consejo Nacional de Planeacin. Audiencia Temtica sobre Juventud y Niez. p 28


78


constituyen un horizonte de posibilidades. En particular, se han
sealado con mayor fuerza tres caracteres:

Integralidad: en el contexto de las acciones del Estado se
traduce en intersectorialidad e interinstitucionalidad y debe
expresar todo el esfuerzo del Estado en favor de la juventud, al
actuar en la lgica de mecanismos de trabajo intersectorial en
todos sus niveles.

Participacin: se refiere al derecho constitucional de que los
jvenes y la sociedad civil en general, participen en todo el
proceso de formulacin, implementacin y evaluacin de las
Polticas de Juventud. Al respecto cabe decir, que la creacin
de canales y mecanismos de participacin juvenil, es una de
las tareas ms importantes para la construccin concertada de
Polticas de Juventud y para el desarrollo de la democracia
colombiana.

Descentralizacin: Los organismos locales se encargan de
promover y coordinar los esfuerzos a favor de la juventud,
quien tiene como referente del Estado al propio municipio y
no al organismo nacional correspondiente, como en la
estructura centralizada. Las Oficinas Municipales y
Departamentales de Juventud deben desarrollar su capacidad
de gestin institucional y social y ser interlocutoras del
consenso local referido a las Polticas de Juventud, ante el
Viceministerio de la Juventud y en general ante el nivel
nacional.

El proceso de descentralizacin signific prdida de la capacidad
de direccin de las instituciones del orden nacional , al perder
sus instrumentos tradicionales y su capacidad para tomar todas
las decisiones desde la capital. Adicionalmente, se aduce que
se ha trasladado a las regiones la carga administrativa, reteniendo
en el nivel nacional los instrumentos de decisin. La misma idea


79


de que es al nivel nacional a quien le corresponde orientar y
planificar puede conducir a la reedicin del centralismo, mientras
no se instauren prcticas reales de participacin del nivel local en
la formulacin, ejecucin y evaluacin de las polticas. Este es un
gran reto para la Poltica de Juventud en Colombia y en el que ya
se ha empezado a trazar un horizonte, desde las posibilidades
que al respecto genera la Ley de la Juventud.

Desde el punto de vista de la institucionalizacin, existen buenas
perspectivas ya que la apropiacin que ha hecho de las Polticas
de Juventud la sociedad civil, especialmente jvenes y ONGs,
as como las administraciones territoriales que han adelantado
experiencias significativas, reconocen en las mismas un tema de
importancia estratgica para el pas, por la orientacin poltica
que los dos gobiernos anteriores promovieron sobre la juventud.
Esto qued consignado en la Audiencia Temtica sobre Niez y
Juventud: La poltica nacional de juventud y las polticas que los
gobiernos de las principales entidades territoriales han venido
adoptando en Colombia desde 1991 hasta 1998, est basada en
el reconocimiento de los jvenes como sujetos de derechos,
capaces de participar activamente en su propio desarrollo y en el
desarrollo del pas, que requieren del Estado y los diferentes
niveles de gobierno en primer lugar un pleno reconocimiento
como interlocutores estratgicos para el desarrollo, por ser
portadores y constructores de los sentidos rectores de la cultura
en prospectiva, en tanto constituyen el centro del relevo
generacional. As, reconocidos los jvenes como interlocutores y
como agentes estratgicos en la construccin de convivencia y
productividad para un nuevo pas, las polticas de juventud lo que
hacen es servir de instrumento tcnico a travs del cual los
jvenes participan; sus intereses y opiniones son tenidos en
cuenta en los diseos, en el seguimiento y en la evaluacin de
los programas que adelantan todos los niveles y sectores de
gobierno que se relacionan con los jvenes; y, fundamentalmente
a travs de las polticas de juventud se articulan y flexibilizan las
intervenciones sectoriales que afectan a los jvenes y se


80


introduce en estas intervenciones una perspectiva poblacional
que hace que los clientes de los sectores pasen a ser usuarios
de los servicios , a convertirse en actores de la construccin y
orientacin de las intervenciones. (Consejo Nacional de
Planeacin. Audiencia temtica sobre Niez y Juventud. p. 28).

Gracias al dficit del documento Bases Plan Nacional de
Desarrollo (lo cual podra reflejar falta de gestin poltica del
viceministro de juventud en turno o desinters del nuevo gobierno
en el tema), se abre la oportunidad para formular unas Polticas
de Juventud acordes a los mandatos constitucionales de
participacin y a las apuestas y sueos de tantos jvenes y
trabajadores del tema, convencidos de que la realidad juvenil
(colombiana) se ha de modificar slo en la medida que se valore
el poder de la experiencia de un cuerpo social e institucional, que
ha construido un saber an ignorado. Es decir, las experiencias
anteriores de Polticas de Juventud y lo que va de la actual hasta
el momento, reflejan que los decisores pblicos no tienen
verdades reveladas, ni intereses tan claros en el desarrollo del
tema, como para ignorar el acervo que posiblita la participacin
social-juvenil.

Indudablemente todo este recorrido de equvocos, aciertos,
aprendizajes, desaprendizajes y construccin de posibilidades
para los jvenes, no puede dimensionarse en toda su extensin
debido a que ninguno de los dos gobiernos que implementaron
Polticas de Juventud, ha creado un dispositivo de evaluacin y
seguimiento para su gestin. Por ello, las Polticas de Juventud
del presidente Pastrana deberan incluirlo como prioridad, si no
quieren repetir y/o construir errores que a corto plazo empezarn
a condenarse; ya es hora que las Polticas de Juventud
muestren logros puesto que las inversiones realizadas hasta el
momento, no estn en capacidad de reportar sus impactos en la
vida de la juventud, por el contrario, sigue siendo una categora
social marginada de muchas posibilidades de desarrollo y
construccin de identidades.


81





6. PROPUESTA: HACIA UN MODELO DE EVALUACIN DE
LAS POLTICAS PBLICAS DE JUVENTUD


A continuacin se proponen algunos lineamientos bsicos para la
generacin de un sistema de evaluacin de las Polticas de
Juventud.

6.1. PREMISAS DEL MODELO

Contexto: Si las Polticas de Juventud de Colombia han sido
definidas como la coordinacin de todas las acciones del Estado
y la sociedad civil en favor de los jvenes, teniendo como eje
fundamental la participacin de los mismos, el contexto de las
polticas de juventud no se puede reducir a las acciones
desarrolladas nicamente desde el Viceministerio de la Juventud.
Por tanto, incluye toda la institucionalidad del aparato estatal y las
acciones desarrolladas por la sociedad civil referidas al tema.

Anteriormente, se haba considerado como una de las reglas de
oro del anlisis de una poltica pblica el considera como un
sistema de accin pblica, subrayando la forma de operar de las
entidades gubernamentales comprometidas y la forma de
abordar y tratar un contenido especfico de dicha poltica.
Adicionalmente se enriqueci este concepto con la importancia
de la participacin de diversos actores diferentes a los
gubernamentales. Para realizar un anlisis de las Polticas de
Juventud como un sistema de accin pblica, es necesario tener
presente tres elementos bsicos:
- El sistema de los actores
- El sistema de la actividad
- El sistema del proceso



82


reas Estratgicas: Teniendo en cuenta las recomendaciones
realizadas por Ernesto Rodrguez, denominamos as aquellas
reas que guardan relacin con el desarrollo juvenil a travs de
las Polticas de Juventud, desde el ngulo de la insercin de los
jvenes en la sociedad, el desempeo de sus roles sociales y el
abordaje del tema desde las instituciones; stos seran tres de
los ejes sustanciales del cambio implcito en una poltica pblica
para esta categora social, en el marco de los procesos de
transformacin productiva, modernizacin social y afirmacin
democrtica.

En el primero de los ejes - desarrollo integral - se hara nfasis
en las dificultades que ms dramticamente enfrentan los
jvenes en sus intentos de insercin social, destacndose las
vinculadas con su incorporacin al mercado de trabajo y la
educacin y las relacionadas con el desarrollo de estilos
saludables de vida y la prevencin de conductas de riesgo, a
partir del reconocimiento de sus derechos. En este caso, los
jvenes son tomados bsicamente como sectores sociales
afectados por la inequidades sociales, que deben ser priorizados
como destinatarios de polticas.

En el segundo de los ejes - participacin y ejercicio de la
ciudadana- los jvenes son tomados como actores estratgicos
del desarrollo, constituyndose ello en el aspecto ms frtil y
relevante para el desarrollo de las Polticas de Juventud. Los
fundamentos de esta postura, referidos bsicamente a la
relevancia de los jvenes en tanto capital altamente calificado y
ms abiertamente predispuestos a encarar con decisin y
firmeza los desafos que presentan las nuevas reglas del juego
en el escenario internacional (globalizacin, competitividad,
reconversin productiva, etc.) y al adecuado aprovechamiento de
las oportunidades que se abren con los procesos de cambio,
que se vienen desarrollando en el pas.



83


En particular, se debera poner un fuerte nfasis en los roles que
los jvenes desempean y deben desempear con ms claridad
y firmeza en el futuro, en su calidad de ciudadanos, en el
contexto de los procesos de fortalecimiento de la sociedad civil
que se vienen implementando en diversos contextos particulares,
especialmente a nivel del desarrollo local y municipal.

El tema de los derechos de los jvenes a la luz de la
modernizacin legislativa que se vienen procesando en America
Latina en el contexto de la Convencin Internacional de los
Derechos del Nio, ( y reformulacin del Cdigo de Menores en
Colombia), constituye un eje fundamental en trminos de la
bsqueda de mayores y mejores reconocimientos sociales, en
relacin a los escasos pero crecientes espacios juveniles
existentes en nuestras sociedades, que naturalmente deberan
ampliarse sustancialmente en el futuro.

Otro tanto podra decirse del importante rol que los jvenes
organizados y movilizados, podran desempear como
voluntarios del desarrollo, participando de la implementacin de
programas sociales en general y del combate a la pobreza y la
instauracin de la paz en particular, cuyas acciones no son
implementadas desde el aparato del Estado sino de manera
descentralizada y apoyndose en la participacin de los propios
usuarios.

El tercero de los ejes - fortalecimiento de la institucionalidad para
el desarrollo de las polticas de juventud - qued establecido por
la Ley 375/97 como el Sistema Nacional de Juventud : conjunto
de organizaciones, entidades y personas que realizan trabajo con
y en pro de la juventud; su fin es generar estructuras y canales
de coordinacin y concertacin, que permitan garantizar la
adecuada gestin de polticas pblicas (transformacin de
productos en efectos o impactos) desde las instituciones y
desde la sociedad civil, orientando, articulando e
institucionalizando la forma como el Estado y la sociedad civil


84


interpretan al jven y le ofertan servicios desde los distintos
sectores de atencin y escenarios de interlocusin y
concertacin. Este eje es una va para fortalecer las instituciones
sociales y estatales relacionadas con la formulacin,
implementacin y evaluacin de las Polticas de Juventud.



6.2. FASES A EVALUAR

6.2.1. FORMULACION: Tener en cuenta los siguentes
aspectos:

* Verificar la elaboracin de diagnsticos y/o caracterizaciones
de la situacin juvenil, as como los esfuerzos anteriores para
mejorar su situacin.

* Verificar si la poltica fue elaborada oportunamente y si
participaron los actores correspondientes. Realizar una
caracterizacin del sistema de los actores.

* Verificar que los documentos de polticas (CONPES de
Juventud y Plan Nacional de Desarrollo y Plan Indicativo -si es el
caso ) establezcan claramente los objetivos correspondientes,
as como las metas a alcanzar y los recursos requeridos.

* Valorar las caractersticas de la Poltica: contenido, programas,
orientacin normativa, factor de cohercin y competencia social.
* Verificar la armona y coherencia que debe existir entre la
Poltica Nacional deJuventud y las Polticas Municipales y
Departamentales.







85



6.2.2. IMPLEMENTACION: Su evaluacin incluye:

* Seleccionar las reas estratgicas del desarrollo juvenil e
institucional a evaluar.
* Informacin sobre la puesta en marcha y administracin de los
programas.
* Monitorear la evolucin de los problemas a los que se dirigen
las polticas.
* Desagregar por rea: diagnsticos, estrategias, programas y
proyectos, planes de inversiones, cobertura, efectos colaterales
en lo poltico, econmico y social. Identificar ncleos crticos
para adecuar los medios de intervencin y cumplir las metas y
objetivos.
* Informacin sobre el proceso de descentralizacin de la
Polticas de Juventud.

6.2.3. RESULTADOS: Su valoracin incluye:

* Registrar los efectos (esperados o no) de las polticas de
juventud, en trminos del grado de cambio establecido sobres
los problemas afectados.
* Valorar el cumplimiento de misiones, objetivos y metas de la
poltica.
* Evaluacin de costo/ beneficio.
* Evaluacin de costo /eficiencia.
* Evaluacin de procesos sociales, polticos, institucionales y
legislativos.

6.2.4. USOS DE LA EVALUACIN:

* Proyectar el valor de la evaluacin para reorientar la poltica
(utilidad poltica)
* Proyectar el valor tcnico de la evaluacin para ajustar
programas y proyectos.


86


* Establecer los medios que favorecern el uso de la evaluacin
realizada.


6.3. COMPONENTES

Evaluacin Programtica: Realizar un anlisis de los
programas implementados en las reas de educacin, empleo,
salud, cultura, recreacin y deportes, participacin, etc.,
especialmente en trminos de cobertura, estrategias de
implementacin, destinatarios priorizados e impactos
obtenidos. Valorando logros y errores como posibilidades de
aprendizaje.

Evaluacin Institucional: Hacer una anlisis de las
instituciones responsables de la formulacin e implementacin
de las polticas y programas, especialmente en trminos de
recursos disponibles, modalidades de gestin y estructuras
orgnizativas.

Evaluacion de los Recursos Invertidos: Incluye recursos
financieros as como infraestructurales, especialmente en el
marco del gasto pblico y de la cooperacin internacional
recibida por el pas.

Evaluacin de las Percepciones Sociales: Realizar un
anlisis de la evaluacin de dichas polticas por parte de los
sectores de la sociedad civil relacionados con el tema y de los
jvenes en particular, a quienes debe involucrar previamente
en la realizacin de dicha evaluacin, as como a las
instituciones participantes del Sistema Nacional de Juventud
(ordenado por la Ley de la Juventud).





87



6.4. HERRAMIENTAS

6.4.1. Sistema de Informacin sobre Juventud y Gestin
Institucional Relacionada

Base de Datos Bibliogrficos: Registrarn todos los estudios
disponibles sobre Juventud realizados a partir de las dos
ltimas dcadas.

Base de Datos Institucionales: Registrar todas las entidades
pblicas y privadas que desarrollen servicios dirigidos a los
jvenes.

Base de Datos Programticos: Registrar todos los servicios
disponibles dirigidos a los jvenes en un sentido amplio.

Base de Datos Legislativos: Consignar todas las leyes,
decretos y normativas vigentes referidas a los jvenes, con
mnimos comentarios en materia de concordancias y
valoraciones generales.

Base de Datos Estadsticos: Registrar todos los indicadores
disponibles (censos, encuestas, evaluaciones, etc.) de
carcter retrospectivo y prospectivo.

Se recomienda una plataforma informtica que sea verstil,
actualizable y de fcil consulta.


6.4.2. Instrumentos metodolgicos

Al mismo tiempo, se recomienda el diseo de instrumentos
metodolgicos especficos, a efectos de procesar las
evaluaciones:



88


* Una pauta de entrevista usuarios y participantes de la sociedad
civil: jvenes, comunidades, familias, organizaciones sociales.

* Una pauta de entrevista para los organismos que constituyen el
Sistema Nacional de Juventud.

* Una pauta de entrevista destinada ainformantes calificados,
con la cual recoger opiniones y puntos de vista en relacin al
objeto de estudio, especialmente entre los gobernantes
tomadores de decisiones y tcnicos altamente calificados.

* Una pauta para la identificacin de programas destinados a la
juventud, en el marco de la Ley de Presupuesto, que permita la
estimacin de la inversin general y particular en Polticas de
Juventud y su correspondiente desagregacin, tanto a nivel
nacional como territorial.

* Una pauta para la seleccin y el anlisis comparado de los
principales indicadores estructurales relacionados con la
situacin de los jvenes, a utilizar en la evaluacin de los
impactos de los programas utilizados.

* Una pauta para el anlisis de encuestas especficas sobre
juventud y otros instrumentos afines.


6.4.3. Sistema de indicadores

Se deben establecer mediciones cuantitativas y cualitativas que
permitan determinar los resultados de las Polticas de Juventud.
Para tal efecto es conveniente utilizar como mnimo los
siguientes indicadores:

- Indicadores de evaluacin a la gestin pblica: eficacia,
eficiencia, equidad, pertinencia, calidad de servicios ofrecidos,
sostenibilidad de las inversiones y participacin ciudadana.


89



- Indicadores para la evaluacin de resultados sociales: segn la
orientacin dada a las polticas, se puede utilizar uno de los dos
modelos propuestos por Sarmiento Anzola,1995. Sin embargo,
tal como se plantean en estos momentos, es recomendable el
uso del modelo de indicadores de Doyal y Gough, basado en la
teora de las necesidades humanas.


6.5. ORGANIZACION DE LA FUNCION DE EVALUACION

Incrementar y mejorar el uso de la evaluacin significa,
necesariamente, mejorar la estructura y procedimientos de la
organizacin de sta, ya que organizacin y usos son
complementarios. En este aspecto es relevante la existencia de
sistemas de informacin y de las unidades de evaluacin, segn
lo sealado por Chelimsky, 1992.


Unidades mixtas: esta posibilidad que pretende maximizar los
beneficios de las unidades centralizadas y descentralizadas,
consiste en una pequea oficina de nivel superior ubicada en el
Viceministerio de la Juventud y unidades descentralizadas
ubicadas en las Oficinas Municipales y Departamentales de
Juventud. La funcin de la oficina de nivel superior ser coordinar
las unidades descentralizadas y desarrollar una base de
informacin acumulativa que permita comparar el
comportamiento de la Poltica de Juventud a lo largo del tiempo,
responsabilidad que compartir con las unidades de evaluacin
descentralizadas. Su nivel superior presenta las siguientes
ventajas: facilita la comunicacin entre las otras unidades de
evaluacin de las Oficinas de Juventud; coordina la evaluacin de
las responsabilidades de las entidades sectoriales del nivel
nacional; promueve acuerdos tcnicos sobre las metodologas,
lo cual permitir apoyar el desarrollo razonable, el mantenimiento
y la homogeneidad de los sistemas de monitoreo; asegura la


90


satisfaccin de las necesidades de los usuarios; establece
normas de gobierno sobre la prctica profesional y estimula la
continuidad.

El argumento para utilizar este modelo es muy fuerte ya que
garantizara que la informacin evaluativa satisfaga los propsitos
de los usuarios desde cada nivel; asegurara un conjunto crtico
de habilidades; se podra balancear la politizacin de la unidad
central en las unidades descentralizadas y se podran controlar
los sesgos en cada unidad, gracias a la competencia entre
unidades; se mantendra continuidad gracias a la existencia de
archivos de evaluacin y a una red de trabajo ms amplia; los
usuarios de las evaluaciones podran disponer de un mayor
alcance y una mayor diversidad de opiniones y propuestas a
travs de las diferentes perspectivas de los dos niveles de
unidades; finalmente, los actores que toman decisiones podran
tener la certeza de que se ha escuchado a los participantes
interesados en los diferentes programas ( jvenes, organismos
sectoriales, comunidades, organismos no gubernamentales,
organizaciones polticas, religiosas y sindicales, etc.).

Como desventaja de este modelo encontramos: la factibilidad de
operacin, es incierta porque el modelo an no ha sido validado;
los costos son mayores comparados con otras acciones;
demoras debido al incremento de la participacin; y el peso de
solucin de los conflictos recae en los niveles superiores.












91



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