E EL L D DE ES SA AR RR RO OL LL LO O I IN ND DU US ST TR RI IA AL L E EN N L LA AT TI IN NO OA AM ME ER RI IC CA A

P Po or r: : P Pa a l l H He er rr re er ra a, , P Ph h. .D D. .

N No ot ta a: : H Ha ac ce e u un n p po oc co o m m s s d de e u un n a a o o f fu ui i i in nv vi it ta ad do o c co om mo o a ac ca ad d m mi ic co o a a r re ea al li iz za ar r u un n e es st tu ud di io o s so ob br re e
s su us st ti it tu uc ci i n n d de e i im mp po or rt ta ac ci io on ne es s q qu ue e e el l g go ob bi ie er rn no o d de e E Ec cu ua ad do or r l lo o d de en no om mi in no o S SU US ST TI IT TU UC CI IO ON N
E ES ST TR RA AT TE EG GI IC CA A D DE E I IM MP PO OR RT TA AC CI IO ON NE ES S P PA AR RA A E EC CU UA AD DO OR R. . E Es st ta a e es s l la a i in nt tr ro od du uc cc ci i n n q qu ue e p pr re ep pa ar r p pa ar ra a e el l
d do oc cu um me en nt to o f fi in na al l d de el l e es st tu ud di io o d do on nd de e s se e e ex xp pl li ic ca a l la a s se en nd da a d de el l d de es sa ar rr ro ol ll lo o q qu ue e h ha a s se eg gu ui id do o l la a r re eg gi i n n, ,
y y l la as s o op po or rt tu un ni id da ad de es s p pa ar ra a u un n p pa a s s c co om mo o E Ec cu ua ad do or r. .

L La a S Su us st ti it tu uc ci i n n d de e I Im mp po or rt ta ac ci io on ne es s e en n A Am m r ri ic ca a L La at ti in na a

El desarrollo econmico de Amrica Latina ha sido una bsqueda constante de proyectos de
desarrollo nacionales, en el marco de la insercin de la regin en la economa globalizada
capitalista. Tres modelos capturan la historia de este trajn: un Modelo Primario-Exportador
(MPE), un Modelo de Sustitucin de Importaciones (MSI), y el modelo neoliberal (MN). Con
distintos matices, los tres modelos han pasado por las agendas de poltica econmica en cada
pas de la regin, sin embargo los resultados son diversos, produciendo segn Guillen (2008),
dos categoras distintivas del subdesarrollo observado en la regin: la relacin centro-
periferia y la heterogeneidad estructural, ambas causantes de dos problemas comunes de
nuestras economas: una altsima concentracin de los ingresos, y la ausencia de una base
endgena de acumulacin de capital.

Paralelo a esto, y de forma particular en las ltimas dcadas, se ha desarrollado otra crisis: la
del pensamiento econmico, justamente aquella que floreci en la regin de la mano de Raul
Prebisch (1901-1985), y a quien la literatura econmica le atribuye el MSI. Bien se podra decir
que Prebisch fue el primer crtico (o por lo menos un crtico temprano) del modelo neoliberal,
lo que pareciera surgirle de su necesidad de teorizar el desarrollo latinoamericano a partir de
realidades concretas y especficas de la regin. Formado en las teoras neoclsicas, la gran
crisis de los 30s, le gener importantes dudas acerca de ciertas creencias. Ya en los 80s,
volvi a predecir la segunda gran crisis del capitalismo, sosteniendo la idea de que la realidad
de Latinoamrica era difcil de comprenderla si se dejaban de lado los factores polticos y
sociales, los cuales segn su visin deban incorporarse al anlisis.

As, la influencia del Estructuralismo Cepalino
[1]
no solo confront el pensamiento tradicional
adherido al liberalismo y el monetarismo, representado en organismos multilaterales como el
Fondo Monetario Internacional (FMI), sino que gener un interesante debate, que finalmente
dio lugar a lo que genricamente fue encapsulado como la teora de dependencia, en donde
se captura mucho del pensamiento de Prebisch, sus seguidores, y otros investigadores del
desarrollo econmico de la regin, principalmente argentinos, chilenos y brasileos.

Lo que observ Prebisch era que a partir de los aos 1876-1880 se produjo un deterioro
progresivo de la relacin entre los precios de los productos primarios y los artculos finales de
la industria, esto es, un deterioro de los trminos de intercambio de los bienes primarios.
Segn las estadsticas de las Naciones Unidas que citaba Prebisch en su artculo originario, esa
relacin haba pasado de un ndice 100 en 1876-1880, a un ndice 68,7 en 1946-1947, y el

[1]
Entre 1950 y 1963 Prebisch fue Secretario Ejecutivo de la Comisin Econmica de las Naciones Unidas
para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) de donde se deriva el trmino Cepalino. Posteriormente, ejerci
el cargo de Secretario General de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo
(UNCTAD).
problema era explicar por qu suceda esto cuando, segn los aumentos de la productividad
experimentados en la industria, debera haber ocurrido lo contrario.
Es que como sealaba Prebisch el aumento de la productividad haba sido, durante ese
perodo, ms pronunciado en la industria que en la produccin primaria de los pases de la
periferia; por lo tanto, en teora, los precios de los productos industriales deberan haber
descendido en relacin a los productos primarios. Sin embargo, el present dos razones que
seran concurrentes para que se diera el deterioro de los trminos de intercambio de los
productos primarios. La primera tena que ver con la formacin de precios, en particular con
los ingresos de los empresarios y los salarios. Bsicamente su tesis dice que en los pases
industriales las ganancias y salarios crecen ms de lo que crece la productividad; y que en la
periferia sucede lo inverso.

Esto lo llev a asegurar la inviabilidad de un modelo basado en la apertura indiscriminada de
las economas de la regin y una industrializacin fragmentada, apoyada en ventajas
comparativas estticas, dependiente de bajos niveles salariales y cercana geogrfica a los
centros. Para Prebisch, el deterioro de los trminos de intercambio como producto de la
creacin de centros y periferias, tena una repercusin directa en el proceso de acumulacin
de capital. Por un lado provocaba el desequilibrio de la balanza de pagos, lo que conduca
tarde o temprano a su estrangulamiento, a crisis recurrentes en el sector externo y sus
secuelas devaluatorias, recesivas e inflacionarias, al contraerse la capacidad de importacin.
Por otro lado, impeda absorber la mano de obra que redundaba en los pases de la regin. As,
la heterogeneidad estructural, el carcter dual del sistema productivo bajo el subdesarrollo,
tenda a reproducirse y perpetuarse.

Es justamente de all, segn Guillen (2008), que se desprenda la necesidad de industrializarse,
de integrar la regin
[2]
, pero tambin de que los pases desarrollados abrieran sus mercados a
los productos de la periferia, esto ltimo un tema que causaba escepticismo al mismo Prebisch.
As surgi el modelo de Sustitucin de Importaciones, no como algo predefinido. Como el
mismo Prebisch sostuvo en una de sus ltimas entrevistas. Lo que surgi (en el caso de
Argentina) es la necesidad de proporcionar ms bienes a la poblacin, lo cual no era sencillo
por el decaimiento de las exportaciones y el deterioro de las relaciones de los precios de
intercambio. Sin ninguna teora toda Amrica Latina hizo lo mismo. Luego, en mis das de
tranquilidad, despus que dej el Banco Central
[3]
, empec a elucubrar teoras. Apareci el
concepto de Centro-Periferia y tambin el de Industrializacin por Sustitucin de
Importaciones.

Pese a la positiva evolucin de la industria bsica como consecuencia de la sustitucin de
importaciones, hacia mediados del decenio de 1980 e incluso antes, particularmente en ciertos
pases como Mxico, Argentina, Brasil, estas polticas fueron criticadas por su ineficiencia y por
los problemas de balanza de pagos que planteaban. Con el auge mundial de la liberalizacin,
las polticas e instituciones que haban apoyado el MSI fueron desmanteladas. Amrica Latina
abri sus mercados a las exportaciones de ultramar y a mayores inversiones de las empresas
transnacionales. La agenda econmica dominante fue entonces la del modelo neoliberal.

R Re ei in nv ve en nt ta an nd do o e el l M MS SI I: : l le ec cc ci io on ne es s d de es sd de e A As si ia a

Paradjicamente, mientras Amrica Latina iba borrando su pasado, y tambin sus
posibilidades de generar sus propias iniciativas de desarrollo, Asia por otra parte reinventaba

[2]
No solo en el mbito de las relaciones comerciales, sino fundamentalmente en proyectos de inversin
y desarrollo conjuntos que conduzcan a un crecimiento sostenido de la regin.
[3]
En 1984 Prebisch regres a Argentina para colaborar en el gobierno de Ral Alfonsn.
la sustitucin de importaciones con matices que merecen especial atencin. El nfasis del MSI
fue las industrias de alta tecnologa, lo que rpidamente llev a esa regin a obtener un mayor
crecimiento econmico en comparacin con Amrica Latina, que ahora se encontraba bajo
regmenes liberales.

En Asia, al principio se importaba una alta proporcin del valor de la mayora de los aparatos
electrnicos (por ejemplo, computadoras porttiles y telfonos celulares). La poltica
gubernamental se orientaba hacia la sustitucin de importaciones de las piezas y componentes
utilizados en la fabricacin de esos productos con el fin de crear empleos bien pagados en el
mercado interno, y empresas de capital nacional capaces de competir en el mercado externo.
As, las polticas de sustitucin de importaciones para fomentar la produccin de alta
tecnologa en China, India, la Repblica de Corea y la provincia china de Taiwn generaban
menos distorsiones que las utilizadas para promover la industria de tecnologa media, en la
medida en que no suponan una alta proteccin arancelaria.

La participacin gubernamental en Asia (particularmente en las cuatro economas
mencionadas) llegaba a los ms nfimos detalles, tales como seleccionar una a una las
compaas beneficiarias de subsidios (que se traducan, por ejemplo, en su instalacin en un
parque cientfico), hasta privatizar ciertas secciones de laboratorios de investigacin y
desarrollo gubernamentales para crear nuevas empresas. Claramente, el fomento de la ciencia
y la tecnologa y del desarrollo regional en Asia se apartaba de los cnones del libre mercado
definidos en el Consenso de Washington. No obstante, esas medidas intervencionistas eran
consideradas legtimas por la Organizacin Mundial del Comercio (OMC), pues siempre se
consider vlido que sus miembros promuevan la ciencia y la tecnologa en el nivel
empresarial, como se hace en los Estados Unidos a travs de su Departamento de Defensa
(gran aliado de la industria de las computadoras) y su Instituto Nacional de Salud (adalid de la
biotecnologa). Asimismo, se permita fomentar el desarrollo regional (mediante subsidios para
las compaas que se ubiquen en zonas de bajo desarrollo), como todava tienden a hacer los
pases de la Unin Europea ante desigualdades de ingreso entre norte y sur.

Un ejemplo ilustrativo es el del CD-ROM (dispositivo de almacenamiento ptico de datos), que
fue elegido por el gobierno taiwans como objetivo industrial en 1992, luego de amplias
discusiones entre funcionarios de gobierno, acadmicos y destacados empresarios. Tambin se
identificaron varias tecnologas clave que seran promovidas, como la cabeza de lectura ptica
de discos. El Departamento de tecnologa industrial del Ministerio de Economa se encarg del
denominado "lado de la oferta": inst a las instituciones de investigacin, principalmente al
ITRI, a presentar propuestas de investigacin y desarrollo a fin de disear los artculos
seleccionados. Los recursos provinieron del Fondo de Ciencia y Tecnologa en cuatro aos
consecutivos, de 1993 a 1996. A fines de este perodo el presupuesto total rondaba los 10
millones de dlares.

La Junta de desarrollo industrial del Ministerio gestion el lado de la demanda: invit a
empresas privadas (sobre la base de criterios especficos) a participar en el proceso de
desarrollo. Los programas eran dos: uno sobre la reglamentacin para el desarrollo de nuevos
productos industriales por la empresa privada y otro acerca de la reglamentacin sobre la
asistencia gubernamental para el desarrollo de productos principales. Ambos programas
otorgaban asistencia para investigacin y desarrollo a las empresas privadas que se dedicaran
a idear nuevos productos. Los prstamos deban reembolsarse cuando se concretaran las
ventas.

El proyecto de CD-ROM involucr a 25 empresas en un proceso integrado de desarrollo y
transferencia de tecnologa. Se derivaron cuatro patentes para los equipos de CD-ROM y 24
para las cabezas lectoras. El despegue fue sorprendentemente rpido. La participacin de la
provincia china de Taiwn en la produccin mundial de CD-ROM pas de 1% en 1994 (218.000
unidades) a 50% cinco aos despus (48.690.000 unidades). Aunque las empresas que
adquirieron esta tecnologa del ITRI pudieron comenzar de inmediato las operaciones de
ensamblado, y aunque a la sazn el producto estaba en su etapa de madurez, el proceso de
innovacin tecnolgica sigui siendo muy rpido.

Ciertamente una de las claves del xito de la sustitucin de importaciones en Asa fue crear
nuevas industrias con orientacin internacional, no necesariamente va protecciones
arancelaras, sino ms bien tomando ventaja del ms importante recurso que en ese momento
tenan disponible: la creatividad de su gente, lo cual no era producto de la casualidad, sino de
importantes inversiones en sistemas educativos de alto nivel, as como polticas y recursos
dirigidos a imponer la innovacin tecnolgica por medio de incentivos para que florezca y
produzca resultados el relegado y poco entendido vinculo Academia-Gobierno-Empresa, y su
potencial de generacin de desarrollo econmico.

Q Qu u n no o h ha ac ce er r: : l le ec cc ci io on ne es s d de es sd de e l la a r re eg gi i n n y y e el l E Ec cu ua ad do or r

Ciertamente, retomar el MSI en Ecuador, como en su momento lo hicieron los pases asiticos
mencionados anteriormente, demanda la consideracin de nuevos enfoques, nuevos
elementos, que en lo central debieran conducir a una propuesta que fundamentalmente
trascienda una estrecha poltica comercial basada en protecciones arancelarias. Esta poltica
deber incluso superar la idea de que MSI por si sola producir desarrollo econmico, algo que
el mismo Prebisch lo anot a su tiempo, cuando demando a su gobierno acompaar el MSI con
un programa igual de fuerte que promueva la actividad exportadora (ver Mallon y Sourrouille,
1975), algo que los pases asiticos lo comprendieron muy bien.

Desde la perspectiva latinoamericana, y particularmente desde la realidad ecuatoriana, se
requiere desarrollar una clara visin de desarrollo econmico que traspase las fronteras de la
ciencia econmica y considere el conjunto de las ciencias sociales, las nuevas propuestas y la
historia de los procesos de desarrollo anteriores. Justamente una historia regional en la que el
MSI jug un rol clave, a pesar de que Ocampo (2008) argumenta que este concepto es
inapropiado para entender el desarrollo que experimento la regin entre los cincuenta (en
varios pases desde antes) y los setenta, en relacin con el concepto ms amplio de
Industrializacin dirigida por el Estado. La razn bsica es que la sustitucin de
importaciones fue apenas uno de los elementos de la estrategia de industrializacin y no
necesariamente el ms importante en varios pases, sobre todo en los ms pequeos como
Ecuador. Segn Gerschenkron (1962), existen cuatro factores claves que caracterizan a
procesos de desarrollo industrial exitosos, los cuales sin embargo no fueron considerados
justamente en los pases ms pequeos, y ciertamente en Ecuador:

1. Programas de desarrollo que produjeron saltos, es decir que produjeran una
discontinuidad histrica en la evolucin del desarrollo industrial y econmico.
2. Cuidadoso anlisis de la escala de las operaciones que se iban a promover, lo cual en
pases como Ecuador incidi en que se promuevan industrias solo para mercados
locales que rpidamente fueron absorbidas por grandes industrias resultantes del MSI
en pases ms grandes de la regin.
3. Adecuado balance en la promocin de bienes de consumo final, bienes intermedios y
bienes de capital. En muchos pases pequeos se puso ms nfasis en productos de
consumo final que no demandaban innovaciones tecnolgicas importantes, y que
demandaban bienes intermedios o de capital que finalmente eran importados. As
pareciera que la ptica era la Sustitucin fcil de importaciones.
4. No se visualiz un proceso ordenado en el que tambin participen agentes privados
(banca de inversin), sin que esto implique una menor participacin del Estado. De
hecho, se podra argumentar que justamente mientras ms atrasado es el proceso de
industrializacin, ms debiera el Estado tener un rol dominante, justamente como
sucedi en los pases europeos de desarrollo tardo (Francia, Rusa, etc.)

Otras caractersticas que en el caso particular de Ecuador no se consideraron son: la existencia
de una escasez crnica de mano de obra calificada, aspecto que en los 70s se agrav con la
masificacin de la universidad ecuatoriana. En segundo lugar no se consider importante
incrementar la productividad agrcola, actividad que ms bien fue olvidada y relegada a un
segundo plano en espera de que la industrializacin desplace la agricultura y produzca
excedentes que generen beneficios para todos. No obstante, se olvid que el incremento de la
productividad agrcola es un potente mecanismo para crear un mercado interno para los
productos industriales y para incrementar los niveles de consumo de la poblacin.

El MSI en ecuador podra resumirse ms bien en una primera etapa de sustitucin fcil de
importaciones por va arancelaria, que posteriormente implic fomento de plantas
relativamente pequeas que producan bienes de consumo, con tecnologas importadas de los
pases industriales, y sin una gran promocin estatal. El proceso fue ms secuencial e involucr
menos ruptura con el pasado, pero por eso mismo fue menos intensivo en aprendizaje y
careci por mucho tiempo de una fuerte ideologa industrialista. Tampoco se puso nfasis en
la importancia de la innovacin tecnolgica, que implic que el proceso no hizo nunca el
trnsito hacia una capacidad endgena de creacin de conocimiento.

Como lo dice Love (1994) con brillantez refirindose a esta etapa de la historia
latinoamericana: La industrializacin de Amrica Latina va el MSI fue un hecho antes que
fuera una poltica, y una poltica antes de que fuera una teora. La teora y, si se quiere, la
ideologa industrialista que proporcion la CEPAL, vino en una etapa avanzada, para
racionalizar un proceso que ya estaba plenamente en marcha en casi todas partes. No
obstante, esa teora e ideologa seran pronto el flanco de diversos ataques, reforzando quizs
una de las apreciaciones fundamentales de Hirschman (1984) al respecto de estos procesos en
la regin: la debilidad en Amrica Latina de la ideologa industrialista.

U Un na a n nu ue ev va a v vi is si i n n p pa ar ra a l la a s su us st ti it tu uc ci i n n d de e i im mp po or rt ta ac ci io on ne es s

Ante la pregunta de cul sera el o los recursos ms valiosos que Ecuador posee para proyectar
industrias con orientacin internacional, la respuesta es difcil de consensuar, an cuando
pareciera existir acuerdos sobre temas como su biodiversidad gentica o su riqueza natural a
nivel de recursos medioambientales, o su gente. No obstante, esta pregunta debiera
complementarse con otra an ms difcil de responder: As como Asia visualizo oportunidades
mundiales en la fabricacin de CDs, pantallas de cristal liquido, circuitos integrados, y hasta
juguetes, entre otros productos de mediana y alta tecnologa: qu oportunidades nos ofrecen
los nuevos desafos de la humanidad para un pas como Ecuador, como son la pobreza, el
cambio climtico, la crisis alimentaria, la demanda de nuevas energas y materiales amigables
con el medioambiente, entre otros temas?

Indistinto de la respuesta que el pas genere para estas inquietudes, retomar el MSI en el pas
debe considerar una serie de elementos que hasta el momento se pueden resumir as:

Superar la idea de que el MSI por s solo puede ofrecernos una posibilidad de
desarrollo econmico
Superar la idea de que el MSI finalmente se traduce en polticas proteccionistas a nivel
arancelario o paraarancelario.
Considerar el fomento de industrias o sectores con un buen balance entre la
produccin de bienes de capital, bienes intermedios y bienes de consumo.
Considerar un proceso ordenado y amplio en el que la rectora est a cargo de Estado,
pero en el que el sector privado tambin juegue un rol importante, sobre todo si el
esquema propuesto genera encadenamientos importantes con PYMES o produce
beneficios que contribuyen a la reduccin de vulnerabilidades sociales.
Fomentar industrias con capacidad de saltar las fronteras, es decir con capacidad
orientacin exportadora.
As como el proceso en general debiera orientarse a generar capacidad de
acumulacin endgena de capital, tambin debiera producirse una equivalente
capacidad de acumulacin endgena de conocimiento, sobre todo en sectores o
industrias en los que se dificulta la importacin del know-how por su especificidad
local, como son la biodiversidad, la agricultura, el medio ambiente, entre otros.
Consecuentes con el tipo de desarrollo que se planifique, considerar la necesidad de
que se incremente la calidad del capital humano en todos los niveles, y
particularmente, en el nivel de generacin de innovaciones tecnolgicas.

Considerar que finalmente las capacidades productivas pueden crearse, incluso cuando estas
se basen en ventajas comparativas artificiales (como sucedi en Asia), pero hacerlo implica
inversiones importantes que no pueden ser asumidas enteramente por el sector privado o
financiado va crditos reembolsables. De ah que el Estado debe tener un rol fundamental en
la promocin de creacin o ampliacin de capacidades productivas, tanto ofreciendo bienes
pblicos como educacin, infraestructura vial o de comunicacin, de manejo de recursos
naturales, en particular el agua, as como una provisin eficiente de ciertos servicios como
energa elctrica, entre otros.