AULA 6 (13/10)

Teoria da despesa pública (Adolf Wagner, início do século XX): há

1 tendência irredutível/inelutável para o crescimento da despesa
pública, por causa dos:

- factores aparentes/exógenos do crescimento da despesa pública:

são circunstâncias/ /vicissitudes da vida que se projectam na
realização da despesa pública, mas que não condicionam
internamente/realmente o crescimento da despesa.

Ex: o crescimento da população, da inflação aumentam a despesa

pública.

- factores endógenos/reais do crescimento da despesa pública (são

estes factores que interessam): são as iniquidades e
disfuncionalidades da forma como o Orçamento de Estado se prepara.
São vicissitudes não externas, relacionadas com o modo/esquema de
funcionamento do Estado e de determinação da despesa e da receita.

Ex: crescimento da máquina administrativa e suas exigências 

aumenta a pressão sobre o Orçamento de Estado;

relacionamento dos grupos de interesse com a máquina

administrativa (pressionam-na e fazem-lhe pedidos  aumenta
a despesa).

Decisão financeira enquanto decisão orçamental

Decisão financeira > Decisão orçamental

Decisão orçamental: afectação de recursos tendo por base o

Orçamento do Estado.

Orçamento de Estado: mecanismo de afectação da receita e de

determinação da despesa públicas.

Sistemas de orçamentação

As disfuncionalidades do processo orçamental põem em causa a

racionalidade da decisão orçamental.

A optimização da decisão financeira não é necessariamente a

optimização do orçamento.

Ex: teoria da provisão óptima dos bens colectivos; teoria da

tributação óptima – são estudos de optimização parcelar da decisão
financeira, e não são estudos de optimização da decisão orçamental
no seu todo.

Teoria da optimização do orçamento geral (Samuelson, na obra

“Teoria Pura da Despesa Pública e da Tributação”, 1952): 1ª tentativa
de estudar a optimização da decisão financeira. Aí, o autor
desenvolve 1 modelo (abstracto, mas com pretensão de poder servir
1 qualquer esquema de orçamentação), concebido à moda do modelo
do equilíbrio geral valdasiano, construído a partir do
observador/árbitro imparcial, omnipresente e omnisciente – o árbitro:

- conhece todas as preferências dos indivíduos em torno dos bens

(privados e colectivos),

- define com precisão e eficiência as pseudo curvas da oferta e da

procura em torno dos bens privados e colectivos,

- estabelece as respectivas curvas de indiferença, e

- estabelece 1 ponto/critério óptimo de afectação dos bens colectivos

e do esforço fiscal necessário para obter a provisão desses bens
colectivos.

Evolução histórica dos sistemas de orçamentação, de acordo com

Allen Schick e baseada na racionalidade da decisão orçamental

No século XX houve 3 tipos/sistemas de orçamentação, de

acordo/consoante as 3 funções do orçamento:

1. Função de controlo operacional (até 1935): predominava o

modelo do orçamento de meios. O orçamento não é 1 modelo
finalístico de tomada de decisão orçamental. O orçamento é 1
espécie de interface, funcionando como 1 meio/instrumento
para a realização da despesa pública e serve para controlar
essa despesa.

Como é que isto se obtém em termos de estrutura e

organização do orçamento? O orçamento de meios coincide
normalmente com a estrutura/esquema de orçamentação por
rubrica/objecto orçamental (estrutura orçamental
tradicional): temos grandes dotações de despesa afectas a
rubricas orçamentais.

Ex: despesa com o pessoal da Administração Pública: o pessoal

é a rubrica, as remunerações (são despesa corrente), pensões,
cuidados de saúde são sub-rubricas orçamentais, e, dentro
destas, há outras sub-rubricas (ex: remunerações certas e
permanentes, variáveis…).
 “A cada rubrica, o seu valor”.

Como o objectivo é o controlo da afectação da realização da

despesa, há 1 elevado grau de detalhe/exigência/precisão – a
especificação orçamental (níveis de desagregação: divisão
das dotações orçamentais).

2. Fase/função do orçamento como instrumento de

gestão/managerial (fim dos anos 30, mas sobretudo a partir
de 1949, com os trabalhos de reforma do orçamento pela
Comissão Hoover, nos EUA): procurou introduzir 1 nova
metodologia de orçamentação e especificação/apresentação da
despesa pública porque o sistema de orçamentação tradicional
herdado dos anos 20 era ineficaz/ineficiente. Mas não se
abandonou totalmente o orçamento de meios.

A lógica da orçamentação por objecto/por rubrica é o embrião

da classificação funcional/por funções: nela temos as
grandes funções (económicas, sociais, de soberania), que se
desdobram/desagregam em sub-funções e, dentro destas, há
ainda as actividades do Estado. A partir da identificação das
grandes funções do Estado, tenta-se conhecer exactamente
quanto é que cada função do Estado gasta e pode-se identificar
e criar novas formas de especificação orçamental,
concretamente, a programação por actividades
(performance budgeting/ /orçamentação ou gestão por
objectivos – resultado + importante da Comissão Hoover
(dúvida: estes conceitos são sinónimos?)).

Isto funciona como 1 compasse para a definição das actividades

orçamentais.

As actividades orçamentais trazem 1 nova lógica/entendimento

do que deve ser a orçamentação.

Segundo a nova ideia, deve-se orçamentar por actividade (e

não por objecto). Os serviços devem ter 1 dotação geral para a
realização das suas actividades ainda que não haja o nível de
detalhe/desagregação por item/objecto: dá-se 1 acervo de
verba global ao serviço, tendo em conta/para prosseguir as
suas actividades, e o serviço, com alguma
liberdade/discricionariedade/ /flexibilidade
gestionária/managerial gasta como entender, prosseguindo o
objectivo/as suas actividades, que é afectar e realizar a despesa
com boa performance orçamental. Não há os condicionamentos
da orçamentação por rubrica (ex: tem de gastar x em papel e y
em computadores).
 Há influências/exemplos deste modelo de gestão/managenment
em instrumentos actuais – ex: Lei de enquadramento
Orçamental (ex: orçamentação e gestão por objectivos).

3. função de planeamento (anos 60 – período de grande

intervenção do Estado na economia (isto tem consequências na
orçamentação) e arranque da informática (corolário: os
instrumentos de análise têm 1 grande capacidade de previsão e
exactidão) –, graças ao secretário de Estado da defesa norte-
americano Mc’Cartner): é 1 lógica de orçamentação de
programa: identifica grandes programas de despesa pública é
1 perspectiva antagónica da antiga orçamentação de meios dos
anos 20.

Desenvolve-se o sistema de Planing Programing Budjecting

Sistem, que é condicionado por 2 preocupações:

- do ponto de vista externo: é a ideia de fazer do

orçamento 1 instrumento de intervenção e planificação
económica (o orçamento pode condicionar o
funcionamento da economia). Até aí não era claramente
percepcionado. Esta é a grande revolução em termos de
orçamentação pública, a ideia de que o orçamento é 1
instrumento de racionalidade compreensiva (ideia
cartesiana de que consegue tudo abranger, estimar,
prever, definir e estabelecer racionalmente) da decisão
porque pode ser 1 bom instrumento de planificação
racional, coerente e integrada da economia.

- do ponto de vista interno: é a ideia de que o orçamento

deve ser aperfeiçoado como 1 bom instrumento de gestão
a nível administrativo, burocrático, criar todas as
condições para aperfeiçoar o modo como o orçamento
aparece discriminado/especificado para obter 1 melhor
desempenho interno.

A especificação por programas orçamentais é feita, 1º, pela

definição dos grandes objectivos e, depois, pela estratificação.

Ex: programa de reabilitação do parque escolar; dentro dele:

sub-programas – ex: reabilitação de escolas C+S; dentro dos
sub-programas, há medidas e, dentro destas, projectos.

Ele tem 1 perspectiva ≠, que é a definição dos programas em

termos de especificação orçamental (existe na maioria dos
países e é 1 herança do sistema PPBM).

O sistema PPBM é composto por 3 fases:

 - fase do planeamento: define os grandes objectivos
económico-financeiros do país. Ex: em termos de políticas
económica, social, agrícola, infra-estruturas, grandes agregados
macroeconómicos (emprego, inflação, crescimento do PIB).

- fase da programação financeira: identifica os meios

financeiros necessários para concretizar os objectivos definidos
na 1ª fase.

- fase da orçamentação (fase do budjecting?): faz-se 1

nova abordagem orçamental, com a introdução dos/que se
estrutura nos programas orçamentais (o PPBM).

As fases estão interligadas por 1 perspectiva de top down,

numa cadeia lógica/racional e concatenada.

Os sistemas PPBM são “sistemas integrados” porque integram o

planeamento na orçamentação num esquema coeso e coerente
(planeamento, programação e orçamentação).

O decisor público/orçamental é 1 espécie de árbitro omnisciente, que

consegue abranger a realidade económica globalmente, planeá-la,
definir os grandes objectivos (comporta 1 conjunto de valorações e
agregações de preferências muito aprofundado de que o decisor é
capaz de ter ao seu dispor técnicas de previsão macroeconómica e
orçamental muito desenvolvidas).