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Azeredo Lopes

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Captulo IV
As Organizaes Internacionais


BIBLIOGRAFIA: R.-J. DUPUY (ed.), Manuel sur les organisations internationales, Dordrecht, 1988; H. SCHERMERS, Les organisations
internationales, in BEDJAOUI, I, pp. 69-105; MOURA RAMOS, pp. 114 e ss.; GONALVES PEREIRA, pp. 311 e ss.; JORGE
MIRANDA, pp. 341 e ss.; PASTOR RIDRUEJO, pp. 631 e ss.; P.-M. DUPUY, pp. 97 e ss.; MARINO MENENDEZ, pp. 101 e ss.; SILVA
CUNHA, A sociedade internacional, pp.; JIMNEZ DE ARCHAGA, pp. 205 e ss.; AKEHURST, pp. 70 e ss.; MANIN, pp. 219 e ss.;
BETTATI, Le droit des organisations internationales, Paris, 1987.



Seco I.
Introduo. Enquadramento do tema


52. Organizao internacional e organizao da cooperao jurdica entre os Estados

A problemtica das organizaes internacionais integra-se naqueloutra, mais vasta, da
organizao jurdica e da organizao, no plano internacional, da cooperao entre os Estados.
Estes, como foi dito, j no so protegonistas exclusivos da vida das relaes internacionais.
So ainda, certo, a componente essencial da sociedade internacional contempornea, mas
coabitam com estruturas institucionais, designadas como organizaes internacionais ou
organizaes intergovernamentais, seja qual for a denominao constante do acordo
constitutivo (Organizao, Conselho, Unio, Associao, Fundo, Agncia, Sociedade, etc.)
1 1
.
Estas designaes so preferveis, por exemplo, de Unio de Estados ou Unio
Internacional, inicialmente empregues pela doutrina na qualificao e estudo deste actor
internacional
2 2
. A expresso organizao internacional, na esfera das relaes internacionais
contemporneas, pode ter um de vrios sentidos. Fundamentalmente, empregue, ou para
acentuar a organizao poltico-institucional da sociedade internacional (vertente
institucionalizada da sociedade internacional)
3 3
, ou, noutro contexto, para referir fenmenos
concretos de cooperao institucional interestadual, que se pode afirmar em qualque um dos
campos ou domnios das relaes internacionais. Empregar-se- doravante a expresso neste
ltimo sentido.
Ainda como questo prvia, no se deixar sem nota que o fenmeno organizao
internacional no constitui o instrumento nico, ou exclusivo, da cooperao interestadual.
Antes do surgimento das organizaes internacionais na cena internacional, a cooperao
entre Estados tinha j atingido um grau de desenvolvimento substancial. A novidade no est
portanto na ideia de organizao, antes na de dimenso institucional, e no j apenas
jurdica, das relaes internacionais. Esta, vrios sculos antes daquela, realizou-se, de modo
preponderante, atravs da concluso de tratados entre Estados. Na sua origem bilaterais, estes
acordos juridificavam direitos e obrigaes na esfera das relaes internacionais das partes, e

1 1
GIULIANO, TREVES......, 115.
2 2
V., sobre este assunto, UDINA, Unioni Internazionali, NovissimoDI, vol. XX, 1975, pp. 80 ss.
3 3
O conceito de organizao em sentido amplo referenciado, nomeadamente, por MONACO, Lezioni di Organizzazione
Internazionale, vol. I, Torino, 1965, p. 4, quando afirma que a comunidade internacional, como qualquer corpo social que se
constitua num certo momento e que, seguidamente, tem a sua evoluo prpria, tende a construir-se segundo certas
tendncias e certas modalidades, assumindo gradualmente uma fisionomia muito mais complexa do que a originria. A este
fenmeno, que se encontra, analogamente, em todos os corpos sociais, pode tambm dar-se o nome de organizao.
2
baseavam-se no princpio de reciprocidade, que ainda hoje informa o direito dos tratados.
parte alguns desvios a esta regra, quer dizer, tratados que no estavam primacialmente
orientados por esta ideia de reciprocidade das prestaes, e que, por regra, respeitavam
posio de subordinao a que estavam remetidos alguns Estados asiticos e africanos (e que,
modernamente, se remetem para a categoria dos tratados desiguais - os quais, entre outros
aspectos, abrangem, ao menos no seu sentido amplo, a figura das capitulaes, atrs
estudada
4 4
), a cooperao entre Estados foi, durante largos sculos, concebida num
enquadramento sobretudo jurdico e bilateral; e, para alm disso, restrita esfera dos Estados
interessados - mas sem qualquer predisposio de estruturas institucionais destinadas a
facilitar ou a tornar mais eficiente a sua realizao
5 5
. Esta situao alterou-se com a celebrao
de tratados de paz em que intervinha uma pluralidade de Estados, sendo que, neste processo,
se destacam os tratados de Vesteflia, muito embora, ainda aqui, no estivssemos perante
verdadeiros tratados multilaterais, antes um feixe de acordos bilaterais paralelos entre os
diversos Estados que tinham participado no conflito.
Com o advento das primeiras organizaes internacionais, a cooperao internacional passou
a realizar-se atravs de mecanismos mais complexos do que os constitudos pela
materializao, num tratado internacional, do esquema obrigao de comportamento -
correspondente direito subjectivo da contraparte. Mesmo se esta forma de cooperao nas
relaes internacionais ainda hoje dominante (sob a forma tradicional do tratado, em regra
multilateral) pode detectar-se uma ruptura qualitativa, a partir da qual possvel falar em
organizao internacional, na medida em que os Estados intervenientes nesse processo se
associam de modo a criar uma instituio, com poderes para a gesto das suas competncias
numa rea determinada. Como a seguir se ver desenvolvidamente, essas instituies, ou
entes, surgem por vontade dos Estados, e exercem competncias especficas na esfera das
relaes internacionais, dispondo, para tal, de capacidade para manifestar uma vontade
prpria e para desenvolver um feixe de actividades distintas e separadas das dos Estados
membros. Esta organizao institucional da cooperao entre Estados , por isso, um dos
aspectos fundamentais da evoluo da sociedade e do prprio direito internacional do nosso
sculo. Por conseguinte, no ser descabido falar-se, segundo este enquadramento, em ruptura
e alterao radical das relaes internacionais devido ao surgimento das organizaes
internacionais
6 6
.


53. Concretizao. Razo de ser do fenmeno organizacional

Historicamente, o surgimento das organizaes internacionais na cena internacional um
fenmeno relativamente recente, que se manifesta, com mais vigor, a partir do fim da
Segunda Guerra Mundial. A multiplicao destes sujeitos de direito internacional pode ligar-
se a uma razo explicativa genrica, que corresponde ao desejo de os Estados se agruparem
7 7
.
Para prosseguirem este desiderato (que hoje dever ser encarado como necessidade), os
Estados podem servir-se de diferentes meios: a) ou optar por uma frmula de integrao

4 4
Sobre estes, cf. CHIN (?), Chinas Struggle Against Unequal Treaties, ChYIL and Affairs, 1985, pp. 1 ss.
5 5
GIULIANO, TREVES...., ob. cit., p. 117.
6 6
Contra, GIULIANO, TREVES..., loc. cit. Os Autores preferem destacar a ideia de continuidade e de integrao na
cooperao jurdica interestadual. Mas o simples facto do reconhecimento indiscutvel de entes internacionais dotados de
personalidade jurdica internacional seria suficiente, a nosso ver, para a defesa da existncia de um processo de fractura, tanto
mais ntido quanto, sobretudo a partir da 2 Guerra Mundial, se tornou clara a aceitao de princpios internacionais
inovadores (descolonizao), proibio internacional da ameaa ou uso da fora, direito internacional do desenvolvimento,
etc.), em boa medida potenciados pela existncia de instituies que admitiam, internamente, relaes de poder
completamente diferentes das que se desenvolviam num contexto exclusivamente interestadual.
7 7
GONIDEC/CHARVIN, Relations Internationales, p. 83.
3
poltica (o Estado federal, a Confederao de Estados, a Unio de Estados); b) ou ligar-se
escolhendo uma base no-institucional, jurdica ou informal (, por exemplo, o caso da
aliana); c) ou, finalmente, recorrer ao processo da organizao internacional.
parte o motivo genrico que se enunciou, porque que os Estados sentiram a necessidade
de criar estes novos entes internacionais? A resposta intuir-se- se se tiver em conta a histria
poltica dos scs. XIX e XX. que os factores dominantes da evoluo das organizaes in-
ternacionais dependem, em grande medida, das necessidades que aquelas foram assegurando
e, tambm, dos mtodos aos quais podem recorrer
8 8
.
Quanto ao primeiro aspecto referido, porque, desde o incio do seu desenvolvimento histrico,
a partir de meados do sc. XIX, as organizaes internacionais parecem responder a duas
necessidades distintas, em princpio complementares: uma aspirao geral pela paz e pelo
progresso das relaes pacficas, e uma srie de necessidades precisas e limitadas, relativas a
questes particulares. Da primeira aspirao decorrer a necessidade de criao de uma
organizao internacional, potencialmente universal quanto ao objecto e extenso ( o caso
actual das Naes Unidas, era o caso embora em menor medida da Sociedade das Na-
es). Da segunda, a criao de uma pluralidade de organizaes internacionais especializa-
das. Temos, por isso, dois tipos de evoluo diferenciados, duas experincias divergentes
9 9
,
comeando a segunda antes da primeira e contribuindo para o seu surgimento, mas, ao mesmo
tempo, destinada a submeter-se quela.
A evoluo das organizaes internacionais est, tambm, marcada pelos seus mtodos de
actuao, diferentes daqueles que, at a, determinavam a cooperao interestadual. Com
efeito, num processo emprico, as organizaes internacionais distanciam-se com esforo dos
Estados, para se afirmarem como poder autnomo. Correspondendo a uma das formas de
institucionalizao da sociedade internacional, as organizaes internacionais procedem de
uma instituio internacional pr-existente, a conferncia internacional. Em relao a esta, a
organizao internacional diferencia-se em alguns aspectos fundamentais, de que bastar
acentuar o carcter permanente e a existncia de uma vontade prpria, distinta da soma das
vontades (melhor dito: da vontade comum) dos Estados que a compem.
Por outro lado, de um ponto de vista sistemtico, as relaes internacionais complexificaram-
se notavelmente. Este fenmeno repercutiu-se na estruturao da sociedade internacional e,
para o que nos interessa, implicou a diversificao e perda de homogeneidade daquela: entre
outras coisas, pelo surgimento progressivo das organizaes internacionais. De certa forma, e
tendo em causa aquela constatao, as organizaes internacionais so, simultaneamente,
causa e efeito. Por conseguinte, fcil de intuir que estas desempenham um papel importante
na vida internacional, por terem adquirido uma independncia relativa perante os Estados
membros e por poderem tomar decises autnomas e desempenhar funes especficas
1 10 0
.


54. Natureza internacional das organizaes internacionais

Sendo a criao da organizao um acto internacional, dever realizar-se segundo o direito
internacional e, portanto, ser vlido perante esta ordem jurdica este um aspecto que se
dever ter sempre presente. No sobram dvidas que os Estados podem criar organizaes
internacionais, mesmo se parece discutvel que se haja de justificar tal capacidade numa regra
consuetudinria
1 11 1
. Seja como for, a criao de uma organizao internacional faz-se por

8 8
REUTER, Institutions Internationales, Paris, 1975, pp. 227 e ss.
9 9
REUTER, Institutions Internationales, p. 228.
1 10 0
PASTOR RIDRUEJO, p. 631.
1 11 1
Como faz MUSTAFA KAMIL YASSEEN, Cration et personnalit juridique des organisations internationales,
inManuel, pp. 33-34.
4
acordo entre Estados, qualquer que seja a sua forma (mesmo se, normalmente, tal ocorre por
tratado solene, assinado e ratificado).
Estes dois aspectos merecem algum desenvolvimento.
A natureza internacional das organizaes internacionais , em regra, consequncia do facto
de os seus membros serem Estados, que nela se fazem representar por elementos ou delegados
dos respectivos governos. portanto com uma certa justeza que, em terminologia das Naes
Unidas, aquelas so qualificadas como organizaes intergovernamentais. Mas esta expresso
obriga a alguns correctivos:

a) a algumas organizaes internacionais, cujos membros no so Estados, reconhece-se uma
certa personalidade internacional. o caso de certas associaes de interesses, suficiente-
mente poderosas, cuja personalidade jurdica internacional (limitada, certo) se pode traduzir,
por exemplo, na celebrao dos ditos quasi-acordos internacionais;

b) certas organizaes intergovernamentais admitem como membros, mesmo que com direitos
reduzidos, colectividades territoriais de direito pblico (territrios, provncias, territrios
ultramarinos, etc.). o caso, entre outros, da Unio Postal Universal e da da Unio Inter-
nacional das Telecomunicaes;

c) algumas organizaes internacionais j no so exclusivamente dirigidas pelos Estados que
a compem. Quer dizer: os rgos das organizaes internacionais j no compreendem,
apenas, representantes dos Estados, mas outras categorias de pessoas jurdicas, legitimadas
diferentemente e prosseguindo, at, interesses exclusivos da organizao internacional ( o
caso tpico da Comunidade Econmica Europeia).

O segundo dos aspectos aflorados tem a ver com a liberdade formal de que fruem os Estados
na formao do novo ente internacional. Nada impede que uma organizao internacional seja
criada por mero acordo em forma simplificada o aspecto definidor mais importante ser,
por isso, a sua natureza interestadual, mesmo se, como veremos adiante, esta regra admite
(em termos de composio da organizao) algumas excepes. O acto constitutivo da
organizao internacional, por outro lado, no se limita usualmente a proclamar o surgimento
da nova entidade internacional; para alm disso, e no menos importante, estabelece (com
mais ou menos detalhes) as regras do seu funcionamento quais os princpios orientadores
da organizao, quais os seus fins especficos, quem poder ser membro, quais os rgos que
iro em concreto prosseguir os objectivos da organizao, quando entre em vigor, como pode
ser revisto o acto constitutivo, etc.
Em concluso: no interessa a forma assumida pelo acordo interestadual; e no releva tambm
a sua designao. Quer este se intitule Conveno, Pacto (como o da Sociedade das Naes,
em 1919), Carta (como a das Naes Unidas, em 1945), Estatuto (como o do Conselho da Eu-
ropa, em 1949), Constituio (como a da OIT, em 1946), etc., o que importa o facto de o
tratado multilateral ser a forma habitual do acto constitutivo das OI
1 12 2
.


Seco II.
As OI's como sujeitos de direito internacional


55. OI's e ordenamento internacional

1 12 2
QUOC DINH/DAILLIER/PELLET, loc. cit.; RANJEVA/CADOUX, p. 102.
5

Qualquer ordenamento jurdico, de acordo com os fins que prossegue e as exigncias da
comunidade que visa regular, contm normas que determinam quais so os seus sujeitos, e em
que medida que estes possuem capacidade jurdica. J o sabemos. E, de uma fase em que se
reconhecia apenas ao Estado subjectividade internacional, de uma corrente doutrinal, ainda
hoje com defensores, que sustenta ser o indivduo, no fundo, o nico sujeito de qualquer
ordenamento jurdico (e, portanto, tambm do internacional), passou-se a um entendimento,
quase generalizado, de reconhecimento da existncia de sujeitos diferenciados de direito
internacional.
Num parecer clebre de 1949, tambm j referido (sobre a reparao de danos sofridos ao
servio das Naes Unidas), o TIJ afirmou que os sujeitos de direito num sistema jurdico
[por isso, tambm no sistema jurdico internacional] no so necessariamente idnticos
quanto sua natureza ou extenso dos seus direitos; e a sua natureza depende das necessi-
dades da comunidade
1 13 3
.

Refiram-se, sucintamente, os factos que originaram este parecer. No seguimento do conflito
israelo-rabe de 1947-48, o Conde Bernadotte foi enviado para a Palestina como mediador
das Naes Unidas. Tendo sido assassinado por extremistas hebraicos, em Setembro de 1948,
em Jerusalm (e, com ele, outros membros da misso das Naes Unidas na Palestina),
colocou-se o problema da proteco jurdica dos agentes da ONU e da reparao dos danos
sofridos por estes. Mediante resoluo, a Assembleia Geral solicitou ao TIJ um parecer
consultivo sobre a questo, perguntando, nomeadamente, se as Naes Unidas tinham
capacidade para intentar, contra o Estado responsvel, uma aco internacional de reparao
do dano causado organizao e vtima
1 14 4
.

O Tribunal teve oportunidade de se pronunciar sobre duas questes de natureza fundamental:
em primeiro lugar, sobre a questo da personalidade jurdico-internacional das Naes
Unidas, e do seu mbito e alcance concretos o problema que aqui nos importa; em segundo
lugar, o TIJ afirmou, no direito internacional, a teoria dos poderes implcitos, aplicvel a uma
organizao internacional
1 15 5
.
Para demonstrar a personalidade da Organizao, Tribunal considerou que aquela tinha sido
concebida para exercer funes e direitos que s podiam explicar-se pela posse dos atributos
da personalidade internacional e da capacidade para agir no plano internacional: as Naes
Unidas no eram apenas um centro onde se harmonizavam os esforos dos Estados para a rea-
lizao de fins comuns; tinham rgos e fins prprios, e os seus membros deviam colaborar
com a organizao nas aces que esta decidisse (art. 2, n 5 CNU); a Organizao bene-
ficiava de privilgios e de imunidades, sendo parte em diversas convenes
1 16 6
; e tinha uma
misso poltica, que desempenhava atravs de meios polticos. Conclua, ento, o Tribunal,
que a Organizao, se bem que composta por Estados, deles se autonomizava, sendo-lhes
exterior
1 17 7
/
1 18 8
.

1 13 3
TIJ, Rec., 1949, p. 178.
1 14 4
O parecer do Tribunal , com efeito, desencadeado por uma resoluo da Assembleia Geral, com data de 3 de
Dezembro de 1948, na qual se perguntava quele rgo jurisdicional (v. TIJ, Rec., 1949, cit., p. 175): I. Caso um agente das
Naes Unidas sofra, no exerccio das suas funes, um dano em condies que sejam de molde a fazer um Estado incorrer
em responsabilidade, ter a Organizao das Naes Unidas legitimidade para apresentar uma reclamao contra o governo
de iure ou de facto responsvel, tendo em vista a obteno de reparao pelos danos causados a) s Naes Unidas; b)
vtima ()? II. Caso a resposta seja afirmativa no que se refere ao ponto I.b), como que a aco da Organizao das Naes
Unidas poder ser conciliada com os direitos de que pudesse ser titular o Estado de que a vtima nacional?.
1 15 5
Cf. AKEHURST, p. 72.
1 16 6
TIJ, Rec., 1949, cit., pp. 178-179. A Organizao era assim colocada, nesta hiptese, face aos seus Membros.
1 17 7
O tratamento da questo principal foi, alis, levado a cabo de forma exemplar. O Tribunal comea por apurar o
conceito de agente de uma organizao internacional. Em sentido lato, ser este, ento, quem quer que, funcionrio
6
As consideraes do Tribunal podem ser transpostas, mutatis mutandis, para todas as
organizaes internacionais. E a concluso , pela aparente simplicidade da demonstrao,
lapidar: actuam e interrelacionam-se na comunidade internacional actual entes de diferente
natureza, que possuem subjectividade internacional em algum grau
1 19 9
. Porque, como o
Tribunal acentuava no parecer supra referido, o desenvolvimento do direito internacional ao
longo da sua histria foi influenciado pelas exigncias da vida internacional, e o crescimento
progressivo das actividades colectivas dos Estados fez j surgir exemplos de aco no plano
internacional por certas entidades que no so Estados
2 20 0
. Mais tarde, no parecer sobre o Sara
Ocidental, o TIJ reafirmou o critrio da oponibilidade de direitos como condio de subjecti-
vidade internacional
2 21 1
. Na doutrina portuguesa, este critrio foi resumido por Gonalves
Pereira: [a]ssim, para averiguar se uma organizao internacional tem ou no personalidade
haver que recorrer ao seu acto de constituio e examinar se dele decorrem poderes e deveres
prprios, e se a organizao susceptvel de emitir manifestaes de vontade que lhe sejam
juridicamente imputveis, e no aos Estados membros
2 22 2
.
Este critrio basilar quando se pretende que um grupo, quer seja composto por Estados, por
tribos ou por indivduos, uma entidade distinta dos seus membros
2 23 3
.
Sendo a personalidade jurdica das organizaes internacionais indiscutida em termos abs-
tractos, mais difcil determinar com preciso, em concreto, o alcance exacto desta conclu-
so. que s os Estados podem ser qualificados como entidades soberanas em direito
internacional. Fala-se, por isso, numa certa dose de personalidade jurdica das organizaes
internacionais, tendo estas um fundamento mediato (ou derivado)
2 24 4
deduzido da soberania e,
em particular, da vontade dos Estados
2 25 5
.


56. Contestao da personalidade internacional das OI's


remunerado ou no, empregado ou no a ttulo permanente, tiver sido encarregado por um rgo da Organizao de exercer,
ou de ajudar a exercer, uma das funes detsa, em sntese, qualquer pessao atravs da qual a Organizao aja (p. 176).
evidente o paralelo estabelecido com o conceito de rgo ou agente do Estado; e, deste modo, se compreende que o Tribunal
tivesse podido fazer assentar, sobre estas bases, a hiptese da reclamao apresentada pela organizao internacional: A
qualidade para apresentar uma reclamao internacional , para quem dela est investida, a capacidade para recorrer aos
mtodos habituais reconhecidos pelo direito internacional para o estabelecimento, a apresentao e a resoluo de
reclamaes. De entre estes mtodos, pode mencionar-se o protesto, o pedido de inqurito, a negociao e o pedido para
submeter o caso a um tribunal arbitral ou ao Tribunal, na medida em que o seu Estatuto o permita (p. 176). Depois de
reconhecer que aquela qualidade era de reconhecer, evidentemente, ao Estado, o Tribunal fez depender a sua resposta
quanto Organizao das Naes Unidas da concluso quanto respectiva personalidade internacional. Quer dizer, a
possibilidade de apresentar uma reclamao internacional era, para este efeito, consequncia da personalidade internacional.
Sobre este parecer do TIJ, cf. Q. WRIGHT, Responsibility for injuries to U.N. officials, AJIL, 1949, vol. 43, pp. 95 e ss.; M.
HARDY, Claims by international organizations in respect of injuries to their agents, BYBIL, 1961, vol. 37, pp. 516 e ss.; La
Cour Internationale de Justice, Nations Unies, New York, 1983, p. 37; P.M. EISEMANN, V. COUSSIRAT-COUSTRE, P.
HUR, Petit Manuel de la Jurisprudence de la Cour Internationale de Justice, 4 ed., Paris, 1984, pp. 215 e ss. Para uma crtica
do modo como o TIJ abordou as questes que lhe foram colocadas (subscrevendo muito embora a parte em que o Tribunal se
pronuncia sobre a personalidade jurdico-internacional das Naes Unidas), cf. CONFORTI, p. 230; Id., Le Nazioni Unite,
pp. 111-116.
1 18 8
De facto, no h semelhana prtica entre as organizaes internacionais, assim entendidas, e as formas histricas da
federao e da confederao; mas nada impede, como bvio, que as organizaes recebam poderes mais substanciais; e,
neste caso, a qualificao pode tornar-se mais difcil. Na interrogao de REUTER/COMBACAU (p. 120), tratar-se- de
organizaes internacionais de um tipo particular, ou de formas novas de federalismo?
1 19 9
MENENDEZ,
2 20 0
TIJ, Rec., 1949, loc. cit.
2 21 1

2 22 2
GONALVES PEREIRA, p. 328.
2 23 3
TIJ, Rec., 1975, par. 148.
2 24 4
QUOC DINH/DAILLIER/PELLET, p. 518.
2 25 5
QUOC DINH/DAILLIER/PELLET, p. 511.
7
A contestao da personalidade jurdica das OI (e, ao mesmo tempo, da sua condio de
sujeito de direito internacional) teve os seus defensores em parte da doutrina sovitica (de que
se destaca Krylov) e italiana (Quadri, p.e.). Se a posio inicial sovitica decorre da
desconfiana perante o desenvolvimento progressivo da institucionalizao da sociedade
internacional (com a possvel afectao da soberania estadual), a doutrina italiana referida vai
apoiar a sua argumentao nas falhas lgicas de que padeceria a estrutura lgica da matria
dos sujeitos de direito internacional. Deste modo, Quadri sustentou que a subjectividade
internacional no podia ser aferida atravs de uma transposio dos quadros do direito
interno, em que a personalidade jurdica atribuda pela lei, erga omnes, para o direito
internacional, onde a inexistncia de uma autoridade centralizada obriga a uma apreciao em
outros moldes. Em consequncia, a sociedade internacional seria, eminentemente, Estado-
cntrica
2 26 6
.
A questo, hoje definitivamente datada, foi resolvida explicitamente por muitos tratados
constitutivos, nos quais se afirmava, sem margem para dvidas, a personalidade jurdica da
OI. o caso, por exemplo, do art. 210 TCE, disposio que foi interpretada pelo TJCE na
sua vertente externa, como personalidade jurdica internacional.


57. Personalidade interna e internacional das OI's

A personalidade internacional das OI's no deve, porm, ser confundida com a sua persona-
lidade jurdica interna, mais facilmente reconhecida, j que inerente prossecuo das finali-
dades e objectivos estabelecidos no acto constituinte da OI. Por exemplo: nenhuma das
disposies da Carta das Naes Unidas se referia personalidade jurdica internacional
daquela Organizao (e, deste modo, s por via jurisprudencial a questo veio a ser resol-
vida)
2 27 7
; mas o art. 104 da Carta afirma, claramente, a personalidade jurdica interna da OI
2 28 8

(referncia feita capacidade jurdica necessria para exercer as suas funes e prosseguir
os seus fins), que se traduz, nomeadamente, numa capacidade contratual genericamente
estabelecida (contratos de trabalho, de empreitada, de prestao de servios, contratos com
outras organizao internacional, com administraes nacionais, contratos de assistncia
tcnica, etc.). Mas essa capacidade implica tambm a gesto de um patrimnio prprio,
capacidade judiciria, etc. O direito aplicvel depender, normalmente, do acordo de sede que
venha a ser estabelecido com o Estado (ou Estados) onde a OI se estabelea, podendo aplicar-
se as regras jurdicas do Estado ou, at, normas e princpios de direito internacional.


Seco III.
Definio e feixe de caractersticas das OIs


58. A definio clssica

A doutrina em geral acolhe, com mais ou menos acrescentos, uma definio, hoje clssica,
proposta por Sir Gerald Fitzmaurice no decorrer dos trabalhos de codificao da CDI sobre o

2 26 6
Cf. QUADRI, Cours, pp. 380 e ss.; KRYLOV, RCADI, 1947, I, p. 439.
2 27 7
Sobre a ausncia, no texto da Carta, de uma disposio que tratasse a personalidade internacional da Organizao, v.,
com clareza, TIJ, Rec. 1949, cit., p. 178: Para responder a esta questo (personalidade internacional da Organizao), que
no resolvida pelos prprios termos da Carta, preciso considerar as caractersticas que esta entendeu dar Organizao
(itlico nosso).
2 28 8
Destacando este aspecto, AKEHURST, p. 71.
8
direito dos Tratados: a organizao internacional uma associao de Estados, constituda
por tratado, dotada de uma constituio e de rgos comuns, que possui personalidade
jurdica distinta da dos Estados membros
2 29 9
. Em direito internacional, com efeito, o termo
organizao internacional usa-se, geralmente, para designar as organizaes compostas,
integral ou essencialmente, por Estados, e estabelecidas mediante tratado (designado por
tratado constitutivo)
3 30 0
. Dissemos atrs que as OI so sujeitos de direito internacional, na
medida em que so titulares de direitos e de obrigaes por ele determinadas e sancionadas
3 31 1
.
pelo facto de serem sujeitos de direito internacional que uma grande parte das regras que
ele contm, se bem que formadas por e para os Estados, se aplicam tambm a elas. assim,
por exemplo, que a regra pacta sunt servanda se lhes aplica, impondo-lhes o respeito pelas
obrigaes que subscrevam, por via de acordo, com outros sujeitos de direito internacional,
sejam eles Estados ou outras organizaes internacionais. Do mesmo modo, tambm as
normas relativas responsabilidade internacional se aplicam s OI, podendo estas responder,
nos mesmos termos que os Estados, pela comisso de um facto ilcito internacional.
Convm no entanto acentuar que, como acima se referiu, as organizaes internacionais,
enquanto associaes de Estados, e ao contrrio dos Estados, no so sujeitos originrios de
direito internacional so, na expresso de DUPUY, sujeitos institudos
3 32 2
. A OI s existe
por fora de um tratado multilateral, que a constitui, e traduz um nascimento cuja iniciativa
alheia, exterior organizao
3 33 3
.
Sob uma perspectiva tcnico-jurdica, possvel detectar alguns dos aspectos essenciais das
OI. Estes decorrem ou podem retirar-se da prpria definio de OI. Mas, se vale a
advertncia de que neste contexto, qualquer definio, para ser vlida, ter, ao mesmo tempo,
de ser suficientemente flexvel, certo, por outro lado, que a que atrs adoptmos, sendo-o
talvez menos do que outras propostas pela doutrina, tem a vantagem de, ainda hoje,
corresponder ao padro geral aplicvel s OI.
SERENI, por exemplo
3 34 4
, descreve a OI como uma associao voluntria de sujeitos de
direito internacional, constituda mediante actos internacionais e regulamentada nas relaes
entre as partes por normas de direito internacional, e que se concretiza numa entidade de
carcter estvel, dotada de um ordenamento jurdico prprio, e de rgos e instituies pr-
prios, atravs dos quais prossegue fins comuns aos membros da Organizao, mediante a
realizao de certas funes e o exerccio dos poderes necessrios que lhe tenham sido con-
feridos
3 35 5
. Mas, de to vasta que , esta definio (descritiva, no entender de GONALVES
PEREIRA
3 36 6
) perde alguma da sua utilidade, por abarcar muitos casos, relativamente diferen-
ciados.
Dir-se- ser este o destino das OI, realidade dificilmente recondutvel a modelos de carcter
abstracto. Mas sempre ser possvel ater-nos a alguns dos seus aspectos fundamentais
restringindo o mbito da definio.
Enunciaremos de seguida um feixe de caractersticas das OI, no deixando de, a par e
passo, quando tal for necessrio, reconhecer o seu carcter meramente tendencial e no-
fechado.



2 29 9
Cf. ACDI, 1956, vol. II, p. 106.
3 30 0
V. por todos MANIN, p. 223, que se refere a uma entidade constituda pela vontade comum de Estados.
3 31 1
P.-M. DUPUY, Droit des Organisations internationales, in Rousseau, C., Droit International Public, 11 ed., Dalloz, p.
431.
3 32 2
P.-M. DUPUY, loc. cit.
3 33 3
QUOC DINH/DAILLIER/PELLET, p. 518.
3 34 4
E, com ele, GONALVES PEREIRA, p. 312.
3 35 5
SERENI, vol. II, tomo II, p. 804.
3 36 6
GONALVES PEREIRA, loc. cit.
9
59. A composio das OI , essencialmente, interestadual

Para alguma da doutrina, a natureza exclusivamente interestadual um dos elementos fulcrais
de identificao das OI. Mas, como nota BETTATI, a prtica levou a que se atenuasse esse
carcter exclusivo, aceitando-se algumas excepes, justificadas, quer por circunstncias po-
ltico-histricas, quer por necessidades prticas e tcnicas
3 37 7
. Em princpio, portanto, a OI
uma associao de Estados. Este um dos critrios mais antigos, to consubstancial noo
de OI que o primeiro relator da CDI sobre o direito dos Tratados, Sir Hersch Lauterpacht,
emprega a expresso organizao de Estados como sinnima de OI
3 38 8
.
Seja como for, conseguimos excluir do conceito de OI as organizaes de foras sociais dis-
tintas dos Estados, que actuam, sem o escopo do lucro, no plano internacional
3 39 9
tambm
qualificadas, comummente, como Organizaes No Governamentais (ONG). Veja-se, a este
propsito, a referncia feita pelo art. 71 da Carta das Naes Unidas. claro, no entanto, que
nada impede a colaborao de OI em sentido estrito (quer dizer: organizaes interestaduais)
com as ONG. o caso da ONU, da UNESCO, do Conselho da Europa e de outras
organizaes
4 40 0
. Contrapostas a esta categoria de organizaes, as OI so, por vezes (im-
propriamente, a bem dizer) qualificadas como organizaes intergovernamentais. Relembre-
se, no entanto, que membros das OI so, no os governos, mas antes Estados, pelo que s por
razes de emprego corrente que esta expresso utilizada
4 41 1
.
Ocorreu j que algumas entidades no estaduais pudessem fazer parte de uma OI, o mais das
vezes em situaes transitrias, coloniais, ps-conflituais, ou tendo em vista a gesto de
actividades tcnicas entre Administraes nacionais
4 42 2
. Mas, nestes casos, necessria
alguma cautela; e convm, em consequncia, distinguir com clareza situaes de participao
das de simples representao. mais ou menos corrente que algumas colectividades territo-
riais de direito pblico, servios pblicos ou entidades administrativas (que no so Estados,
mas representam o Estado) sejam admitidas, como membros, em algumas OI, muito embora
com direito reduzidos. Mas, nestes casos, como se intui, a composio da OI permanece
interestadual.
Verdadeira excepo , ento, aquela que corresponde participao de pessoas colectivas de
direito interno (ou, at, de OI) na qualidade de membros da OI, ou como signatrias do seu
acto constitutivo.
Empregando a terminologia utilizada por Bettati
4 43 3
, e desenvolvendo a referncia atrs feita,
podem distinguir-se quatro tipos de situaes:

a) Entidades dependentes admitidas com base em critrios tcnicos ou polticos. o caso
em que so membros de algumas OI, no apenas estados soberanos, como tambm territrios
ou grupos de territrios dependentes que no acederam ainda independncia plena, e que
dispem, quer de uma administrao, quer de servios tcnicos, competentes para assegurar o
cumprimento das obrigaes definidas nos actos constitutivos. o caso do Conselho
Internacional do Estanho (art. 53), da Organizao Internacional do Caf (art. 4), da
Organizao Meteorolgica Mundial (art. 3), da Unio Internacional das Telecomunicaes
(art. 51 e Anexo 2), etc.

3 37 7
BETTATI, p. 12.
3 38 8
H. LAUTERPACHT, ACDI, 1953, vol. II, p. 90.
3 39 9
PASTOR RIDRUEJO, p. 634.
4 40 0
Sobre esta matria, cf. PASTOR RIDRUEJO, loc. cit.
4 41 1
Tendo, at, sido acolhida convencionalmente o caso das CV69 e CV86.
4 42 2
Cf. BETTATI, p. 13.
4 43 3
Que, nesta parte, seguimos de perto. BETTATI, pp. 14 e ss.
10
No entanto, tambm razes polticas podem provocar falhas no critrio interestadual. A
Frente Polisrio proclamou, em Fevereiro de 1976, a Repblica rabe Saraui Democrtica
(RASD), e esta foi admitida, em Janeiro de 1982, como membro da OUA muito embora
no o tivesse sido ONU, e no obstante vrios estados tivessem recusado reconhec-la, qua-
lificando-a, ainda, como Sara Ocidental.

b) Resoluo de situaes ps-conflituais. Temos, de seguida, os casos em que entidades
dependentes so admitidas a uma OI para resolver situaes ps-conflituais. sobretudo a
partir do fim da 2 Grande Guerra que se verificam casos deste gnero, que decorrem, o mais
das vezes, de arranjos operados entre os Estados vencedores, e que supem entorses ao
princpio da interestadualidade das OI, concretizando-se na designao, como membros da
OI, de entidades que no eram (ou, em alguns casos, que ainda no eram) Estados soberanos e
independentes. O exemplo mais conhecido o da admisso, como membros fundadores da
ONU, da Ucrnia e da Bielorrssia (ou Rssia Branca), impostos em Ialta pela URSS, como
mecanismo de compensao face a um alegado desequilbrio geopoltico e geoestratgico
4 44 4

razes de simples aritmtica de influncias, portanto. Do mesmo modo, tambm a ndia e as
Filipinas, que na altura no eram Estados soberanos, foram admitidas como membros origi-
nrios.

c) Pessoas colectivas ou entidades administrativas internas. Encontramos, em terceiro
lugar, a situao em que a pessoas colectivas ou entidades administrativas internas reco-
nhecido o estatuto de membros das OI. Este caso no assimilvel quele em que temos um
mero fenmeno de representao estadual, antes admite, at, a ausncia de qualquer presena
estadual. Assim sucede com a INTERPOL, composta, em exclusivo, por autoridades policiais
de diferentes pases. A INTERPOL constitui at um caso particular e original, na medida em
que se tratava de uma ONG, cuja qualificao foi modificada, unilateralmente, pelo Conselho
Econmico e Social das Naes Unidas (ECOSOC), que a classificou como organizao
intergovernamental
4 45 5
. Por outro lado, existem tambm situaes em que pessoas colectivas
participam, de forma cumulativa com os Estados, num rgo de composio mista, como a
reunio de signatrios do INTELSAT (Organizao Internacional de Telecomunicaes por
Satlite), que rene, ao lado de representantes governamentais, organismos de natureza
pblica e privada.

d) Uma OI membro de outra OI. Verifica-se, finalmente, a hiptese, relativamente recente,
na qual uma OI membro de outra OI. Esta participao, que implica uma anlise cuidada das
competncias da OI, estabelecidas no tratado constitutivo, ocorre, regra geral, no domnio
econmico. A Comunidade Europeia representa o melhor exemplo neste mbito. Com efeito,
a CE participa, conjuntamente com os Estados membros, nos organismos de gesto sobre os
produtos de base, e adquiriu j o estatuto de membro em certas OI, tendo-se tornado membro
a ttulo exclusivo, por exemplo, da Organizao das Pescas do Atlntico Nordeste, criada em
18 de Novembro de 1981; mais recentemente, a Comunidade Europeia foi admitida como
membro da FAO (26 de Novembro de 1991)
4 46 6
.


60. Carcter voluntrio das OIs


4 44 4
Protocolo de 11 de Fevereiro de 1945, art. I, n 2, al. b).
4 45 5
Sobre o que se acaba de dizer, cf. BETTATI, ob. cit., p. 15.
4 46 6
Sobre a relevncia desta acesso, cf. RACHEL FRID, The European Economic Community, a Member of a Specialized
Agency of the United Nations, EJIL, vol. 4, n 2, 1993, pp. 239-255, espec. 245-251.
11
Por regra, as OI so criadas por um tratado entre Estados, designado como tratado
constitutivo. Em alguns casos excepcionais, no entanto, uma OI pode ser criada por uma re-
soluo de uma conferncia internacional. o caso da Organizao de Pases Exportadores de
Petrleo (OPEP), podendo no entanto sustentar-se, neste caso, que a resoluo em questo
constitui um acordo em forma simplificada
4 47 7
.
Deve distinguir-se, nesta matria, um aspecto essencial, nem sempre tido na devida
considerao. Estamos a referir-nos distino entre o tratado constitutivo (que d origem a
uma OI) e actos de direito derivado (por exemplo, resolues da Assembleia Geral das Na-
es Unidas) que se tm de qualificar como actos criadores de rgos e no de OI. Assim,
se a AG das Naes Unidas, mediante resoluo, criou, em 1964, a CNUCED (Conferncia
das Naes Unidas para o Comrcio e o Desenvolvimento) e, em 1965, a ONUDI (Organiza-
o das Naes Unidas para o Desenvolvimento Industrial), tratava-se, de iure e de facto, de
rgos subsidirios, no de OI em sentido estrito. Deste modo, quando ocorreu a transforma-
o da ONUDI em instituio especializada das Naes Unidas, o acto constitutivo, adoptado
a 8 de Abril de 1979, em Viena, foi submetido a ratificao, aceitao ou aprovao (art. 24),
e entrou em vigor em Junho de 1985, depois da ratificao por 84 Estados.
Em contraste, as ONG no so institudas por tratado, antes dependem, em exclusivo, da
iniciativa privada. Alis, isso decorre da definio adiantada, em resoluo, pelo Conselho
Econmico e Social das Naes Unidas: Considerar-se- como organizao no governa-
mental qualquer organizao cuja constituio no resulte de um acordo
intergovernamental
4 48 8
.


61. Carcter permanente da OI

No pode existir uma organizao sem permanncia. Isto quer dizer que o conjunto dos
rgos dever estar estabelecido de modo a agir, de um modo continuado, no domnio
confiado competncia da organizao. O carcter permanente da organizao ento, muito
simplesmente, uma traduo da sua independncia face aos Estados membros. Se no fosse
permanente, a organizao ficaria dependente da vontade dos Estados para cada um dos actos
que fosse susceptvel de assumir; sendo permanente, afirma-se perante os Estados
4 49 9
.
Como flui do que se diz, este elemento permitir-nos-, em princpio, diferenciar a OI da
conferncia internacional. Esta ideia tem, porm, de ser entendida num determinado sentido.
A permanncia a que nos referimos a permanncia institucional, conatural s OI
5 50 0
. A
conferncia internacional, ao contrrio, e qualquer que seja a sua complexidade, durao, ou
tipo de infraestruturas, dotada, por definio, de estruturas provisrias. Um caso interessante
o da III Conferncia das Naes Unidas sobre o Direito do Mar, a qual, tendo muito embora
durado nove anos, no foi nunca vista como uma OI.
No entanto, o carcter permanente de um organismo internacional no nos deve fazer crer,
necessariamente, na existncia de uma OI. Este elemento deve ser combinado com os
restantes porque, por exemplo, os rgos subsidirios das Naes Unidas tm carcter perma-

4 47 7
Cf. M. VIRALLY, Definition and classification of international organizations: a legal approach, in The concept of
international organisation (G. Abi-Saab edit.), Paris, 1981, p. 52, n. 4; e, tambm, PASTOR RIDRUEJO, p. 635.
4 48 8
Res. 288 (X) de 27 de Fevereiro de 1950. Sobre esta matria, cf. a obra colectiva Les ONG et le droit international,
Paris, Economica, 1986.
4 49 9
REUTER, ob. cit., loc. cit.
5 50 0
Notar-se- que a estabilidade das disposies do acordo constitutivo da organizao assegurada pela sua permanncia,
por oposio ao carcter temporrio ou peridico das conferncias internacionais. Por outro lado, a interpretao do acto
constitutivo escapa competncia unilateral do Estado para ser atribuda a um dos rgos da organizao ou, em caso de
contestao, a uma instituio terceira.
12
nente, mas no so OI, por no cumularem esta caracterstica com as demais que informam o
conceito de OI.


62. A vontade prpria da organizao internacional

Este , na realidade, o elemento fundamental da organizao. Esta pode manifestar uma
vontade distinta da dos Estados que dela so membros. Entre outras coisas, tambm por esta
razo que podemos distinguir a organizao da conferncia
5 51 1
. Esta s pode desembocar num
acordo internacional, sendo que estes, por outro lado, s beneficiam de fora obrigatria
mediante um acto de vontade dos Estados, e desde que estes tenham manifestado o seu
consentimento a estarem vinculados de uma forma vlida (cf. art. 46 CV69). A organizao
possui uma vontade jurdica prpria, que lhe imputvel, e que s pode manifestar-se,
validamente, de acordo com as regras que, constitutivamente, a definem
5 52 2
.
A existncia desta vontade supe, para alm disso, que a organizao detenha uma esfera
prpria de competncias, que lhe atribuda. E esta competncia e vontade prprias resultam
de um tratado, que funciona, em relao organizao internacional, como um verdadeiro
texto constitucional.



Seco IV
Classificao das Organizaes Internacionais


Vamos analisar, essencialmente, trs aspectos diferenciadores numa possvel categorizao
das organizaes internacionais: segundo o objecto; de acordo com os poderes; de acordo
com a extenso.


63. Segundo o objecto

Podemos distinguir as organizaes internacionais gerais e as organizaes internacionais
especiais.
Sero gerais as organizaes internacionais cujo objecto, definido pelos textos constitutivos,
abrange o conjunto das relaes pacficas e a resoluo de todos os diferendos internacionais
(por exemplo, o Pacto da Sociedade das Naes e as Naes Unidas).
Sero especiais, ao contrrio, as organizaes internacionais cujo objecto limitado. Assim,
podemos falar em organizaes internacionais econmicas, tcnicas, sociais e humanitrias,
militares, e polticas em sentido estrito. As organizaes internacionais econmicas podem ter
como objecto produtos determinados (trigo, acar, carvo, ao), ou sobre uma tcnica econ-
mica determinada: alfandegria (ex.: as unies aduaneiras), financeira (p.e., o B.I.R.D.), etc.
As organizaes internacionais tcnicas assentam, ou sobre uma tcnica jurdica e
administrativa particular (p.e. as organizaes relativas proteco da propriedade artstica ou
cientfica), ou, ento, sobre uma tcnica cientfica propriamente dita (p.e. a UIT). Exemplos
de organizaes internacionais sociais ou humanitrias so a OIT e a OMS. De organizaes

5 51 1
Outra, como apontado, a sua permanncia.
5 52 2
A libertao da organizao da direco ou da dependncia de um dos seus membros assegura-lhe, alm disso, um
nvel de qualidade, de serenidade e de estabilidade dos trabalhos e dos debates (RANJEVA/CADOUX, p. 103)
13
militares, a NATO
5 53 3
. Em breve nota, sempre se dir, relativamente s organizaes
internacionais polticas em sentido estrito, que a sua razo de ser principal, a sua finalidade,
a de preparar uma unio poltica entre Estados ou, mais modestamente, a de estabelecer
posies comuns relativamente a terceiros Estados
5 54 4
.


64. De acordo com os poderes

Todas as organizaes internacionais dispem, em princpio, dos poderes necessrios
soluo dos respectivos modos de estruturao interna (agentes, fornecimentos, mtodos de
trabalho, etc.). Para alm desta vocao elementar comum, podem distinguir-se trs grandes
categorias
5 55 5
:
A maior parte das organizaes internacionais no exerce, em relao aos Estados que a
compem, um poder propriamente dito; limitam-se a reunir e a difundir informaes, a
suscitar estudos e projectos, no fundo, a constituir um quadro no qual os Estados possam
estabelecer as bases de uma atitude comum ou concluir acordos internacionais. Juridicamente,
portanto, a vontade destas organizaes internacionais exprime-se atravs de pareceres,
resolues ou recomendaes, que no vinculam os Estados-membros e que, no fundo,
deixam intocada a soberania destes.
Um certo nmero de organizaes detm poderes prprios que, no obstante, podem ser
exercidos sem que se verifique um fenmeno de substituio relativamente aos Estados
membros. Estes poderes podem variar substancialmente de uma organizao para outra, sendo
que, de entre eles, os mais importantes so os poderes de gesto e os poderes de controlo. No
caso das organizaes internacionais encarregadas de uma funo de controlo, a sua tarefa
normal a de administrar uma conveno e velar pela sua aplicao. Mas este poder limita-
tivo no que respeita a iniciativas prprias da organizao internacional (mecanismo do
controlo automtico), e so raros os casos em que a organizao pode exercer uma competn-
cia de controlo in loco, e ainda mais raros aqueles em que institudo um sistema
sancionatrio eficaz. Neste tipo de casos, o mais corrente o das organizaes que podem ex-
primir a sua vontade prpria atravs de decises que vinculam os Estados-membros, no po-
dendo aquelas ser adoptadas seno quando se consiga o voto unnime dos Estados no seio da
organizao. Tambm nesta situao (que constitui evoluo em relao anterior) os poderes
soberanos dos Estados se encontram salvaguardados, uma vez que s podem sentir-se obri-
gados por um acto decisrio da organizao uma vez aposto o seu consentimento atravs da
votao.
Temos, finalmente, as organizaes internacionais cuja vontade prpria pode exprimir-se
atravs de decises que vinculam os Estados-membros e que podem ser tomadas no seio da

5 53 3
A NATO prossegue objectivos estratgicos, associados a uma vocao de integrao militat. Esta qualificao atende a
elementos dominantes de caracterizao da organizao, porque, como se sabe, esta organizao assegura, no seu seio,
formas de coordenao poltica entre os seus membros......
5 54 4
Esta distino, por isso, afasta-se daqueloutra, funcional, que divide as organizaes polticas e as organizaes de cariz
tcnico, ou organizaes tcnicas, uma vez que as organizaes gerais, podendo em sentido lato ser qualificadas como
polticas (nos termos da definio proposta) - na medida da generalidade das atribuies que lhes so cometidas - tambm
se caracterizam pela generalidade da sua extenso. As organizaes gerais, neste sentido, sero tambm, necessariamente,
de vocao universal.
5 55 5
Existem contudo vrias outras classificaes possveis. Apenas entre ns, SILVA CUNHA distingue somente entre as
organizaes internacionais propriamente ditas e as organizaes internacionais supranacionais. As primeiras sero aquelas
em que as decises dos respectivos rgos s se tornam executrias com o acordo dos Estados membros. Nas segundas, h
rgos com competncia para tomar decises executrias independentemente do acordo dos Estados membros (SILVA
CUNHA, 15-16); e GONALVES PEREIRA/FAUSTO DE QUADROS (421-424), no essencial, chegam s mesmas
concluses, parte questes de ndole terminolgica, na medida em que optam pela distino (alis consagrada) entre
organizaes de coordenao e de integrao (v., em especial, 421, n. 1).
14
organizao, pelos representantes dos Estados, de acordo com um princpio maioritrio
(maioria simples ou qualificada, consoante os casos). Estas organizaes implicam,
necessariamente, uma restrio da soberania dos Estados, pois que estes podem ser obrigados
por um acto jurdico da organizao em relao ao qual manifestaram a sua oposio. Diga-
se, porm, que esta hiptese assaz excepcional
5 56 6
.


65. De acordo com a extenso

Este critrio apoia-se no elemento numrico, estando este, por seu turno, associado
localizao geogrfica ou ao parentesco ideolgico entre os Estados-membros
5 57 7
. De acordo
com estes parmetros, importa distinguir entre organizaes universais, por um lado, e
restritas, por outro. As primeiras propem-se desenvolver a cooperao entre todos os
Estados da comunidade internacional, e esto baseadas no princpio da incluso
5 58 8
. As
segundas, tambm designadas fechadas ou exclusivas, procuram a cooperao entre um
nmero restrito de Estados, e baseiam-se no princpio de excluso. Mas a distino no
inteiramente correcta, e obriga a desenvolvimento. Mais precisamente, tem como termos as
organizaes com vocao universal, por um lado, e todas as restantes, de outra banda. Isto
porque nem se afigura aceitvel a remisso para a categoria dos acordos regionais, uma vez
que muitas organizaes no-universais se no reduzem a este critrio (geogrfico), ou nem
sequer so determinadas por ele. Por outro lado, se verdade que as organizaes no-
universais impem aos aderentes, normalmente, certas condies (polticas, geogrficas,
ideolgicas ou econmicas
5 59 9
), casos h em que isso no se verifica. A OEA, por exemplo, est
em princpio aberta participao de todos os Estados americanos.
A universalidade de uma organizao internacional no significa que qualquer Estado possa
automaticamente tornar-se membro. A admisso de novos membros, com efeito, est, o mais
das vezes, condicionada ao consentimento daqueles que j o so. Por outro, a caracterstica da
universalidade dever ler-se como de para-universalidade ou de vocao para a universali-
dade, para empregar a terminologia de REUTER
6 60 0
.
Quanto s organizaes restritas ou fechadas, respondem na maior parte dos casos a uma
comunidade de interesses com base geopoltica em que as afinidades de ordem espacial
podem ter, obviamente, grande importncia
6 61 1
; mas esta no razo exclusiva
6 62 2
. No faltam

5 56 6
Esta primeira forma - descritiva - de abordar a classificao das organizaes internacionais quanto aos poderes
compatvel com a distino, tradicional, entre organizaes de cooperao e organizaes de subordinao. O eixo em torno
do qual se estabelece a diferenciao, apoiado, tambm, no conjunto de estruturas institucionais estabelecidas pelo tratado
constitutivo refere-se s organizaes de cooperao como aquelas que se limitam a favorecer a coordenao das actividades
dos seus membros no domnio em que estes sintam necessidades comuns (R.-J. DUPUY, Manuel, p. 15). Por isso, sem poder
de deciso organizado pelo sistema institucional da entidade, esta estar destinada, no essencial, a conferir dimenso
institucional ao dilogo entre os Estados-membros. Outras organizaes, no entanto,......
5 57 7
R.-J. DUPUY, Manuel, loc. cit.
5 58 8
PASTOR RIDRUEJO, p. 641.
5 59 9
Como, por exemplo, o Conselho da Europa, o que explica que nem a Espanha franquista, nem Portugal (antes da
revoluo de 25 de Abril de 1974) reunissem condies para a adeso. Lembrem-se, ainda, os problemas da Grcia dos
coronis.
6 60 0
REUTER, Institutions Internationales, cit., p. 243. A extenso das organizaes internacionais portanto definvel
consoante estas tenham ou no vocao para a universalidade (SILVA CUNHA, 1991, 15). As organizaes internacionais
tero tendncia para a universalidade consoante admitam, segundo a respectiva carta constitutiva, a participao de todos os
Estados, tenha essa participao sido ou no realizada no caso concreto e venha esse objectivo a ser ou no alcanado. Com
mais preciso, por isso, podemos design-las como para-universais. Diferentemente, as organizaes sero restritas (ou
parciais, como prefere SILVA CUNHA, 1991, loc. cit.) quando, de acordo com o tratado constitutivo, se destinem apenas a
um nmero limitado de Estados, sendo esta limitao fsica estabelecida com base em diferentes critrios (estritamente
geogrficos, polticos, econmicos, etc.).
6 61 1
o caso da organizaes regionais, sub-regionais e mesmo intercontinentais. Cf. PASTOR RIDRUEJO, loc. cit.
15
exemplos de organizaes internacionais que se constituiram para dar resposta a necessidades
de outra ndole, e por isso no de estranhar a presena de Estados de vrios continentes na
mesma organizao restrita. Assim sucede com a OCDE, que agrupa pases da Europa
ocidental, o Canad, os Estados Unidos, o Japo, a Nova Zelndia, etc. O mesmo sucedia com
o COMECON (Conselho para o Auxlio Econmico Mtuo), que agrupava pases da Europa
de leste, mas tambm a Monglia e Cuba. A associao destes Estados, no j espacial,
fundava-se sobretudo em razes econmicas, cimentadas por sistemas ideolgico-polticos
similares.



Seco V
A existncia jurdica da organizao


66. Aspectos gerais

A OI nasce atravs de um processo de criao concertado, regido, no essencial, pelo direito
dos Tratados, e completado por algumas regras especficas.
Na fase de criao da organizao, possvel distinguir dois aspectos autnomos: por um
lado, a operao de concluso do tratado constitutivo; por outro, a instalao institucional
da organizao e a sua entrada em funes. Quando por isso se fala no direito da
Organizao
6 63 3
temos de o reconduzir a dois tipos de regras. As primeiras podem qualificar-se
como originrias, uma vez que so dadas organizao pelos instrumentos jurdicos da sua
criao, principalmente sob a forma de tratado constitutivo. As outras dizem-se de direito
derivado, uma vez que so j criadas pela prpria organizao, com base e fundamento no
direito originrio
6 64 4
.


67. A operao de concluso do tratado constitutivo

O tratado constitutivo um acto misto. Enquanto instrumento jurdico internacional clssi-
co da coexistncia, organiza e pereniza a cooperao entre os Estados. Por esse facto, no
pode ser apreciado como uma conveno ordinria ou comum. Devido ao seu objecto, que,
obviamente, determina tambm o seu contedo, o tratado constitutivo um actosingular, uma
vez que cria uma organizao dotada de competncia e permanncia prprias. Surge assim
como um acto misto com base no qual se estabelece um conjunto de direitos e de obrigaes
que vincula no s os Estados entre si, mas tambm os Estados organizao, e
reciprocamente
6 65 5
.
Por aqui se v que o acto constitutivo da organizao , ao mesmo tempo, um acordo de
vontades entre Estados, e, por outro lado, uma constituio, que determina os direitos e

6 62 2
Em questes de manuteno da paz e segurana internacionais, a Carta distingue com clareza as funes exercidas
pelos rgos principais das Naes Unidas (com relevo natural para o Conselho de Segurana) e aquelas que,
complementares ao sistema onusiano, podero ser prosseguidas por organizaes regionais (cf., p.e., art. 52, n 1 CNU).
Sem que, no nosso entender, se possa partir desta referncia para, por um processo de generalizao, concluir pela
preferncia doutrinal e da Carta por esta expresso (contra, SILVA CUNHA, 1991, 15), foi j apontado, justamente, que de
algum modo a expresso organizaes regionais faz supor que o motivo determinante da constituio destas organizaes
sempre a continuidade ou vizinhana geogrfica (SILVA CUNHA, 1991, loc. cit.).
6 63 3
P.-M. DUPUY, in Rousseau, p. 433.
6 64 4
P.-M. DUPUY, loc. cit.
6 65 5
P.M. DUPUY, ob. cit., p. 434.
16
obrigaes dos Estados entre eles e em relao aos rgos institudos, cujos poderes nela so
precisados.
Quanto ao primeiro dos aspectos referidos (o tratado constitutivo como tratado multilateral),
temos a aplicao, sem mais, do direito dos Tratados, tal como deriva da Conveno de Viena
de 1969, a qual, nos termos do seu art. 5, se aplica aos tratados constitutivos de uma
organizao internacional. Esta regra de princpio no exclui, nos termos do mesmo preceito,
a aplicao de quaisquer regras pertinentes da (especficas ) organizao. Mas, como quer
que seja, clara a vinculao dos Estados ao Tratado (princpio pacta sunt servanda), e as
normas dessa conveno s vinculam os Estados que o tenham ratificado ou que a ele tenham
aderido (princpio res inter alios acta), bem como, evidentemente, a prpria organizao,
enquanto sujeito de direito estabelecido pela prpria conveno.
A natureza constituinte do tratado que cria a organizao internacional a que, no fundo,
distingue esta de outras convenes interestaduais, por comportar disposies especiais
relativamente s convenes ordinrias, que s se explicam atento o objecto particular da
conveno estamos a referir-nos s normas que instituem rgos, que estabelecem as
regras do seu funcionamento, que determinam o leque das suas competncias internas (no seio
da organizao) e externas (perante terceiros sujeitos de direito). Por este facto, muitas
vezes necessrio proceder a adaptaes das regras convencionais normais ou comuns, pela
razo principal da garantia da homogeneidade do tratado constitutivo. isso que sucede em
matria de reservas ao acto constitutivo, em que, salvo disposio em contrrio contida no
prprio tratado, as reservas supem a aceitao do orgo competente da organizao
6 66 6
.
por isso, tambm, que se colocam problemas no que respeita compatibilidade entre o
tratado constitutivo e outros tratados, sobretudo no que diz respeito aos tratados posteriores
quele. Se em relao aos tratados anteriores entrada em vigor do tratado constitutivo no se
colocam questes particulares (aplica-se, nesse caso, o princpio internacional segundo o qual,
em matria de tratados sucessivos, prevalece aquele que for posterior), o caso muda de figura,
como se disse, na hiptese das convenes posteriores, que podem pr em causa a
prossecuo dos fins da organizao. A Carta das Naes Unidas, certo, garante explicita-
mente a prevalncia das suas disposies sobre quaisquer outros acordos internacionais. Mas,
em todas as outras situaes, imperativo, por uma questo de aplicao uniforme do tratado
constitutivo, que os Estados estabeleam a prevalncia prtica daquele sobre quaisquer outras
convenes ulteriores, sob pena de desintegrao material da prpria organizao
6 67 7
.


68. Emendas e processo de reviso do acto constitutivo


6 66 6
Cf. art. 2 da Conveno de Viena de 1986, que codificou o direito dos tratados entre Estados e organizaes interna-
cionais, ou entre duas ou mais organizaes internacionais. Contra a admisso de reservas, por apelo ao princpio da
integridade do acto constitutivo (mas restringindo esta ideia, ao que parece, Carta das Naes Unidas),
RANJEVA/CADOUX, p. 103. A reserva tem como efeito a modificao do tratado constitutivo relativamente aos Estados
que a tenham aposto. Daqui deriva a existncia de regimes jurdicos diferentes no mbito do mesmo tratado. Em sede terica,
parecem muito fortes os argumentos contra a possibilidade de aposio de reservas a actos constitutivos de organizaes
internacionais, a menos que tal acto preveja, expressamente, essa possibilidade. Em abono desta opinio estaria, entre outras
razes, o facto de a organizao internacional pressupor um certo grau de solidariedade entre os Estados membros,
corporizado na totalidade do texto constitutivo.
Enquanto entidade juridicamente nova, a organizao veria melhor preservada a sua integridade se, porventura, as
reservas ao tratado constitutivo no fossem admitidas. Contudo, a prtica internacional (como em muitos outros casos) no se
compadece com raciocnios abstractos, mesmo se irrefutveis no plano dos princpios, e desenvolveu-se uma soluo diversa,
se bem que orientada pela preocupao de proteger, na medida do possvel, um entendimento qualificativo uniforme dessas
reservas (por a sua aceitao ser remetida para o rgo designado no tratado constitutivo).
6 67 7
Vista assim a questo, a prevalncia jurdica do acto constitutivo sobre os acordos inter se ou concludos entre Estados
membros condio para a estabilidade poltica do quadro orgnico-funcional da organizao.
17
Como qualquer outro tratado, o acto constitutivo da organizao normalmente redigido de
forma a poder adaptar-se evoluo da vida internacional e, reflexamente, evoluo da
prpria organizao internacional
6 68 8
. No entanto, esta vocao de perenidade no
incompatvel com a previso da admissibilidade da modificao do texto por simples
emendas; e a reviso geral do texto pode ser considerada, num determinado momento, indis-
pensvel.
Se o tratado constitutivo no dispuser de maneira diferente, a sua modificao ser regida
pelas regras e processos gerais do direito internacional, sendo os efeitos dessa modificao
aqueles que esta ordem jurdica vier a determinar. Ora o princpio-regra nesta matria o do
acordo, no sendo este oponvel seno aos Estados-partes na conveno que tiverem
manifestado o seu consentimento segundo as regras jurdicas pertinentes aplicveis aos
tratados multilaterais
6 69 9
.
certo, no entanto, que a maior parte dos tratados constitutivos de organizaes
internacionais contm disposies especficas sobre a sua modificao
7 70 0
. Estas disposies
substituem o regime geral, muito embora isso no signifique, a ttulo necessrio, que com
ele sejam incompatveis (podendo complet-lo ou constituir simples adaptao). Inde-
pendentemente das formas e processo de reviso ou emenda do tratado constitutivo, a questo
mais interessante neste domnio a dos efeitos por elas produzidos no estatuto dos Estados-
membros, sobretudo quanto queles que no exprimiram o seu consentimento a estarem
vinculados pela emenda ou reviso operada. Normalmente (e tambm aqui se detecta a
natureza particular da conveno que institui a organizao internacional e que a afasta de
um simples tratado multilateral)
7 71 1
, por apelo ao princpio da homogeneidade da vinculao
dos Estados-membros s regras estatutrias da organizao, impe-se que todos fiquem
vinculados pelas alteraes ao tratado constitutivo. Por esta razo, ainda que as modificaes
possam ser aprovadas por maioria como sucede com a Carta das Naes Unidas , sero
em regra oponveis mesmo aos Estados que contra elas se tenham pronunciado (cf. art. 108
CNU). Pelo facto da sua participao na organizao internacional, portanto, o Estado ficar
em princpio vinculado ao seu processo de evoluo, realizado nos termos do prprio acto
constitutivo. Neste sentido, no de rejeitar a analogia com o processo de reviso do texto
constitucional interno, forma de exerccio de um poder constituinte derivado.
porm de admitir, mesmo sem consagrao explcita do tratado constitutivo (p.e., art. XVIII
D do Estatuto da Agncia Internacional da Energia Atmica), que o Estado-membro que no
pretenda associar-se modificao do texto constitutivo da organizao internacional
conserva intacto o direito de recesso. Esta questo, como se sabe, foi amplamente discutida a
propsito da Dinamarca, quando do processo de ratificao do Tratado da Unio Europeia, em
1993.
O acto constitutivo pode prever que a reviso seja realizada por um rgo da OI (os Estados
decidem, portanto, como membros da organizao), e, no seio deste, admissvel a regra
maioritria. A Carta das Naes Unidas, que atribui a competncia de reviso Assembleia
Geral, acolhe a regra dos dois teros, acrescida da exigncia de ratificao, tambm por dois
teros, pelos membros da organizao
7 72 2
.



6 68 8
Kamil Yasseen, 42.
6 69 9
V., em geral, o art. 40, n 2, al. b) CV 69.
7 70 0
V., p.e., arts. 108-109 CNU; art. 28 da conveno sobre a OMM, de 11 de Outubro de 1947; art. XVII do acordo
sobre a criao do FMI.
7 71 1
Com a reviso do tratado constitutivo, encontramos uma manifestao clara do carcter misto do tratado que institui
uma organizao internacional. Na verdade, prevendo este a reviso de acordo com mecanismos prprios da organizao,
desaparece, ao menos em parte, o consensualismo que domina, o mais das vezes, a matria do direito dos Tratados.
7 72 2
Art. 108 CNU.
18

Seco VI
O ordenamento jurdico da Organizao


69. Introduo

Estando submetida ao direito internacional, uma vez que dele decorre a sua subjectividade, a
organizao internacional tambm dotada, em virtude do acto constitutivo, de um
ordenamento jurdico prprio, mais ou menos desenvolvido, consoante os casos. Como
caracterstica principal temos a sua originalidade, uma vez que no pode ser comparado com
o ordenamento jurdico internacional (muito embora tenha como destinatrios primrios, mas
no exclusivos, os Estados). Tambm no adequado compararmos as regras da Organizao
com o ordenamento jurdico de um Estado soberano, uma vez que, ao contrrio deste, as
normas da organizao so regras de direito internacional, pois que legitimadas por um
tratado internacional. Mas, como o direito interno, as regras da organizao so
hierarquizadas, largamente assentes em actos jurdicos unilaterais, e aplicam-se tambm aos
indivduos, aos funcionrios e agentes da organizao.
Pode ainda dizer-se que o fundamento (e boa parte do contedo) da ordem jurdica da
organizao se devem procurar no tratado constitutivo. Mas aquela no se confunde com este,
uma vez que a aco prpria da organizao se traduz, normalmente, na emanao de regras
(o direito derivado) que criam direitos e impem obrigaes aos seus destinatrios. soma
das disposies do acto constitutivo e do direito derivado podemos por isso chamar, como na
Conveno de Viena sobre o direito dos tratados das organizaes internacionais (1986), as
regras da organizao (art. 2, al. j)) ou, como P.-M. DUPUY, as regras prprias da
Organizao
7 73 3
.
A coabitao das regras de direito originrio e de direito derivado pode, por vezes, ser difcil.
A questo a resolver , ento, a de saber se o acto constitutivo funda, em exclusivo (sob um
ponto de vista material e formal), as regras de direito derivado ou se, ao contrrio, a actuao
criadora de direito da organizao pode extravasar desses limites e, mesmo, derrogar
princpios ou normas includos na carta constitutiva. A resoluo deste problema supe que se
aceite que os Estados membros, consoante esteja ou no em causa a afirmao de um seu
interesse especfico, podem insistir no respeito rigoroso do acto constitutivo ou, ao contrrio,
adoptarem uma posio laxista
7 74 4
, se o que estiver politicamente em causa puder funcionar a
seu favor. Deste modo, e uma vez que o surgimento da organizao internacional se apoia no
princpio do consensualismo, de discutir a possibilidade de remeter aos Estados a
capacidade de exercerem, em relao aos actos de direito derivado, uma espcie de controlo
da constitucionalidade, que tambm podemos designar, mais propriamente, como controlo
da legalidade interna dos actos da organizao.


70. O controlo da legalidade interna dos actos da OI

So raras as organizaes internacionais que dispem, na sua estrutura organizatria, de um
rgo a quem cometida competncia para exercer este tipo de controlo. O caso de longe
mais conhecido (e que se justifica pelo carcter integrado da organizao) o das
Comunidades Europeias, atravs do Tribunal de Justia. Este, luz do art. 173 TCE, controla

7 73 3
P.-M. DUPUY, p. 439.
7 74 4
P.-M. DUPUY, p. 440.
19
a legalidade dos actos do Conselho e da Comisso que no sejam nem recomendaes nem
pareceres (uma vez que estes no criam obrigaes para os Estados membros).
Este exemplo, por importante que seja, no constitui a regra relativamente esmagadora
maioria das organizaes internacionais. o caso da ONU, muito embora a Assembleia Geral
e o Conselho de Segurana possam, nos termos do art. 96, n 1, solicitar parecer consultivo
ao Tribunal Internacional de Justia sobre qualquer questo jurdica. Esta faculdade solicita
dois tipos de observaes. Em primeiro lugar, os Estados no podem, de acordo com este
preceito, accionar a competncia consultiva do Tribunal.
Em segundo lugar, o prprio TIJ recusou, recentemente, assumir-se como rgo de controlo
da legalidade dos actos do Conselho de Segurana, quando a Lbia tentou que aquele rgo
jurisdicional apreciasse, de acordo com o direito internacional, resolues que aquele rgo
tinha adoptado contra si. Para alm disso, se se tem de reconhecer que a competncia do TIJ
em matria consultiva foi j activada por diversas vezes (por exemplo para interpretar o con-
tedo do art. 4, n 1 da Carta), foroso reconhecer que (pelo facto de os seus pareceres
serem desprovidos de fora obrigatria para os Estados membros) muitos deles foram total ou
parcialmente desaplicados.
Talvez que o exemplo mais paradigmtico do ponto a que pode chegar a contestao da
legalidade dos actos da organizao por Estados membros seja o do parecer consultivo do TIJ
de 20 de Julho de 1962, relativo a certas despesas das Naes Unidas. Tendo verificado que
a aco de urgncia das Naes Unidas no Mdio Oriente e no Congo corria riscos de parali-
zao em virtude do veto sistematicamente aposto por um dos membros permanentes do
Conselho de Segurana, a Assembleia Geral tinha-se auto-erigido em rgo com competncia
para agir em vez e por conta do Conselho de Segurana em matria de manuteno da paz e
segurana internacionais
7 75 5
. Alguns Estados, de que se destacam a Frana e a Unio Sovitica,
contestaram com vigor esta resoluo que, no seu entender, violava o art. 24 da Carta, que
comete ao Conselho de Segurana a principal responsabilidade na manuteno da paz e da
segurana internacionais. Foi ento pedido um parecer ao Tribunal Internacional de Justia,
para saber se as despesas decididas pela Assembleia (para financiamento daquelas foras)
constituiam, ou no, despesas da Organizao.
O Tribunal recusou apreciar, de um ponto de vista sistemtico, a repartio de competncias
entre os rgos da organizao (melhor: entre a Assembleia Geral e o Conselho de Segurana)
aquilo que designou como economia interna da organizao. E limitou-se, na sua
resposta, a adoptar um critrio que poderamos apodar de finalista, a saber que as despesas
decididas pela Assembleia Geral eram legais porque tinham sido realizadas com respeito
pelos fins e objectivos das Naes Unidas. Esta interpretao foi criticada pela Frana e pela
Unio Sovitica, que continuaram a recusar participar no financiamento das foras de
interveno que a Assembleia Geral decidira (muito embora, mais tarde, e para evitar a
aplicao do art. 19, tenha sido possvel chegar a um compromisso, que sanou o incidente).
Deste caso tero resultado algumas interrogaes, das quais a menor no , com certeza,
aquela que respeita possibilidade de oposio que tem uma minoria de Estados rela-
tivamente legalidade de actos da organizao enquanto tal (oposio Estados minoritrios
entidade corporativa); mas tambm, note-se, oposio Estados minoritrios maioria dos
Estados membros. Quer dizer: [d]ois Estados, mesmo membros permanentes do Conselho de
Segurana, podero persistir em querer ter juridicamente razo, em nome do direito origin-
rio, quando vo contra aquilo que J.J. Rousseau teria chamado a 'vontade geral'?
7 76 6
.
A razo de ser de muitas destas questes tem a ver com uma certa promiscuidade interpre-
tativa das disposies do acto constitutivo. A prtica das Naes Unidas mostra que existe

7 75 5
Resol. 377, de 3.11. 1950, Unio para a Paz.
7 76 6
P.-M. DUPUY, p. 442.
20
uma concorrncia de competncia interpretativa entre os Estados membros e os rgos da
organizao (Secretrio-Geral, TIJ, rgos principais). A participao dos Estados membros
na organizao , por conseguinte, afectada por esta disperso interpretativa que pode desem-
bocar, como no caso atrs tratado, em conflitos graves no seio da organizao.


Seco VII
Participao na organizao internacional


71. Categorias de participantes

A participao na organizao internacional admite vrias hipteses, tantas quantas as
situaes particulares de interveno de variadas entidades (normalmente estaduais) nas
actividades concretas da organizao
7 77 7
. Correntemente, distinguem-se os membros com
capacidade plena, os membros associados, os membros parciais, os membros filiados, os
observadores e os membros que beneficiam de um estatuto consultivo.
Uma vez que os Estados so os membros normais de uma organizao internacional,
enviam delegaes aos rgos mais importantes desta, e assim partilham a responsabilidade
das decises por ela adoptadas. Na maior parte dos casos, os Estados membros suportam
tambm os custos da organizao
7 78 8
. A natureza de membro com capacidade plena prende-se
com o facto, j atrs aflorado
7 79 9
, de que na maior parte das organizaes internacionais s
podem ser membros os Estados soberanos e independentes. No vamos voltar questo.
Acentuar-se- to s que o membro com capacidade plena titular, por regra, da globalidade
de direitos e obrigaes conferidos pela participao na organizao. Um problema especial,
conexo com o da condio estadual, constitutdo pelos micro-Estados. Estes podem alterar o
equilbrio econmico e poltico da organizao (sobretudo se o processo decisrio for
paritrio) e, por esse motivo, a questo de saber se um Estado ou micro-Estado recentemente
proclamado preenche as condies para ser membro no deixada ao Estado depositrio da
carta constitutiva ou ao secretariado encarregado do registo dos membros, antes,
normalmente, ao rgo plenrio da organizao
8 80 0
.
O caso dos membros associados aquele em que uma entidade no rene todas as condies
para aceder qualidade de membro com capacidade plena, mas est suficientemente inte-
ressado pelo trabalho da organizao para poder beneficiar de uma certa forma de
participao. Pouco depois de 1945, havia muitos territrios ainda sob domnio colonial que
tinham uma estrutura organizatria e de servios prpria, mas que ainda no preenchiam
todos os requisitos que permitiriam qualific-los como Estados soberanos. Em princpio,
sendo considerados como membros associados, tinham os mesmos direitos que os membros
com capacidade plena, com excepo do direito de voto na assembleia plenria e do direito de
ser eleitos membros do conselho executivo. Com o desaparecimento progressivo das colnias,
a maior parte dos membros associados acabou tambm por desaparecer, mas este instituto
continua a ser til para os Estados que, de entre as condies de admisso, no preenchem
seno a da soberania e independncia o caso, nomeadamente, de Estados que participam
numa organizao de mbito regional sendo de uma regio diferente daquela que determina a
actuao da organizao em questo.

7 77 7
V. MANIN, p. 225, que tambm acentua esta regra geral.
7 78 8
H. SCHERMERS, p. 86.
7 79 9
Cf. supra, n 106; e tb. MANIN, loc. cit.
8 80 0
H. SCHERMERS, loc. cit.
21
Por vezes, os Estados participam em certos rgos de organizaes internacionais sem serem,
em sentido estrito, membros da prpria organizao. Designam-se estes casos como de
participao parcial. A Sua, por exemplo, participa no Programa das Naes Unidas para o
Desenvolvimento, e em diversos programas sectoriais da organizao. , para alm disso,
parte no Estatuto do TIJ, o qual um dos rgos principais das Naes Unidas mas a Suia
no membro das Naes Unidas. Os membros parciais no tm, por via de regra, direito de
voto no rgo plenrio da organizao, nem mesmo quando nele sejam tomadas decises
relativas aos rgos nos quais participam. Os membros parciais podem, no entanto, ser eleitos
para o conselho executivo dos rgos nos quais participem.
Passemos agora hiptese dos membros filiados. A OMT (Organizao Mundial do Turismo)
admite enquanto membros filiados as entidades internacionais, sejam elas
intergovernamentais ou no, interessadas no domnio especializado da organizao, ou por
actividades com ele conexas. Os direitos dos membros filiados so mais reduzidos que os dos
membros associados, mas mais desenvolvidos que os dos observadores estando,
nomeadamente, representados pelo menos num rgo da organizao, e tm de participar no
sistema de contribuies financeiras.
Diferente o caso dos observadores. A maioria das organizaes internacionais admite
observadores, que podem participar nos seus trabalhos. O estatuto de observador atribudo,
em particular, a Estados no membros ou a Estados membros que o no sejam dos organismos
ou rgos em questo, a movimentos de libertao nacional e a outras organizaes
internacionais. A Suia, por exemplo, enviou observadores a muitas das conferncias cons-
titudas sob a gide das Naes Unidas. A maior parte dos membros da ONU envia obser-
vadores s reunies do Conselho de Segurana quando no esto (por no serem membros
permanentes) representados naquele rgo. Por outro lado, a partir de 1972, os representantes
de vrios MLN
8 81 1
participaram nos debates da Quarta Comisso da Assembleia Geral das
Naes Unidas, tendo a sua candidatura sido apoiada, frequentemente, pela OUA. A maior
parte das organizaes internacionais especializadas (OEA, OUA, Comunidades Europeias)
enviam amide observadores aos trabalhos dos rgos das Naes Unidas.
Os direitos dos observadores limitam-se normalmente ao de receber a documentao da
organizao e ao de representao nas reunies mais importantes. Em tais reunies, no tm
direito palavra, mas o presidente do rgo dispe, com frequncia, do poder de lhes atribuir
tal faculdade (por regra, para a leitura de uma declarao). Nos rgos colegiais de menor di-
menso e particularmente especializados, os observadores podem alcandorar-se a uma posio
de influncia considervel.
A situao descrita como de estatuto consultivo aquela em que a organizao reconhece um
estatuto particular a organizaes no governamentais. Os direitos decorrentes de tal estatuto
so, normalmente, mais reduzidos do que os que se atribuem aos observadores.
Nomeadamente, o estatuto consultivo dar direito apenas a parte da documentao da
organizao, e os seus representantes s podero fazer sugestes a alguns dos rgos da orga-
nizao.


72. Cessao da participao

A cessao das participao pode ter na origem numerosas razes. Iremos referir-nos apenas a
duas, a saber, o abandono (ou recesso) voluntrio e a excluso. Como reporta Vignes
8 82 2
, outras

8 81 1
Os dois casos mais conhecidos so os da SWAPO e da OLP. Esta foi convidada pela resol. AG 3237 (XXIX), de
22.11.1974, a participar nas sesses e trabalhos da Assembleia Geral na qualidade de observador. Nessa base, a OLP
estabeleceu a partir desse ano uma misso de observao em Nova Iorque.
8 82 2
DANIEL VIGNES, Manuel, pp. 57 ss, 74.
22
razes, como, por exemplo, o desaparecimento do Estado-membro, a sua transformao
8 83 3
,
assim como a dissoluo da prpria organizao produzem efeitos de menor especificidade e,
sobretudo (diramos ns), esses efeitos iro repercutir-se em outros domnios do direito
internacional, onde o seu tratamento ser mais adequado (assim, nomeadamente, o captulo
reservado sucesso de Estados).
Relativamente ao recesso e excluso, relacionados estes com o instrumento constitutivo,
estamos perante a necessidade de ponderao de dois valores conflituantes. Por um lado, a
previso, no tratado constitutivo, da possibilidade de abandono ou de deciso de excluso do
Estado que no cumpra os seus compromissos para com a organizao permitir, sobretudo
no que se refere excluso, o reforo da cooperao entre os membros, uma vez que permite
ao rgo, ou rgos competentes para o efeito, depurar a organizao dos elementos que,
pondo em causa, com o seu comportamento, os fins da organizao, afectam, tambm, a base
de solidariedade que cimenta a participao dos Estados naquele ente institucional. Por outro
lado, porm, qualquer ruptura na participao fracciona e enfraquece at politicamente a
organizao, ao mesmo tempo que liberta o Estado que exerce o direito de recesso ou
excludo da organizao do feixe de regras e obrigaes derivados da sua qualidade de
Estado-membro.
provvel que este ltimo aspecto explique a ausncia de disposies relativas ao abandono
nos textos constitutivos de muitas organizaes internacionais, e, em particular, na Carta das
Naes Unidas
8 84 4
. Poder dizer-se que esta omisso tem outras explicaes, qual seja,
principalmente, o facto de, no que se refere ao recesso, se tratar de uma faculdade inerente
soberania do Estado, sendo indiferente, por conseguinte (porque redundante), a sua previso
8 85 5
.

O exemplo mais interessante da prtica estadual neste domnio o da Sociedade das Naes -
consequncia, porventura, da incluso no Pacto de uma disposio sobre o recesso (art. 1, n
3)). Essa faculdade foi exercida em 16 casos, sobretudo no perodo que precedeu a 2
Guerra Mundial. No estar a feita a demonstrao da quebra de solidariedades de que o
recesso no seno o sintoma?

Outra situao controvertida foi suscitada pela forma como, em 1966, a Frana entendeu
reconfigurar a sua participao na OTAN. Nessa altura, discutiu-se, justamente, a natureza
inerente do direito de recesso. O ncleo da questo era o seguinte: como o Tratado do
Atlntico Norte no admitia denncia durante um perodo de vinte anos - significando isso

8 83 3
RICARDO MONACO, Lezioni di Organizzazione Internazionale,Diritto delle Istituzioni Internazionali, Torino, 1965,
p. 69, trata estas hipteses como de perda da qualidade de membro, em que o que estar em causa so os condies de
pertena ao ente internacional: se um Estado, num determinado momento, j no preencher os requisitos que tinham
determinado a sua admisso organizao, essa circunstncia corresponder a uma causa para a excluso desta. Assim, se
para ser membro de uma dada organizao se exige a independncia plena, o facto de surgir uma relao na qual o Estado
dependa de outro pode determinar a perda da qualidade de membro. Mesmo uma mudana de regime poltico (...) pode tornar
incompatvel a presena do Estado no ente que sofreu tais modificaes (aut. cit., ob. e loc. cits.).
8 84 4
Ao contrrio do que sucedia com o Pacto da SDN (art. 1, n 3). Mas o direito de recesso foi formalmente admitido
numa declarao interpretativa da Carta adoptada por um dos Comits da Conferncia de S. Francisco; a conferncia, porm,
no se prinunciou expressamente sobre este assunto. Por outro lado, a Carta dispe sobre a hiptese da excluso. Com efeito,
segundo o art. 6 CNU, o membro das Naes Unidas que houver violado persistentemente os princpios contidos na (...)
Carta poder ser expulso da Organizao pela Assembleia Geral mediante recomendao do Conselho de Segurana.
Quanto suspenso dos direitos e privilgios de membro, v. art. 5 e a situao particular referida no art. 19. O art. 5 trata
da suspenso do exerccio dos direitos e privilgios de membro, decidida pela Assembleia Geral mediante recomendao
do Conselho de Segurana, na sequncia de aco preventiva ou coercitiva levada a efeito pelo Conselho de Segurana
contra o Estado membro. o Conselho de Segurana que decide o levantamento da suspenso. De qualquer maneira, esta s
incide sobre os direitos (mas sobre todos os direitos, ao contrrio da suspenso por motivos financeiros, regulada pelo art.
19), no sobre as obrigaes. Daqui resulta, por conseguinte, que o Estado continue a estar obrigado pelos compromissos
financeiros que tenha assumido em relao Organizao, alm, evidentemente, da contribuio annual devida para o
funcionamento regular da Organizao.
8 85 5
DANIEL VIGNES, Manuel, cit., p. 75.
23
no poder ser denunciado antes de 1969 - o abandono da Frana deveria considerar-se
ilcito ou, diferentemente (tese defendida pela Frana e que obteve vencimento), haveria que
dissociar o tratado de 1949 da organizao que tinha sido criada posteriormente, constituindo
aquele uma aliana no denuncivel, enquanto que, pelo facto de a participao nesta assentar
unicamente no consentimento, no seria obrigatria uma vez cessado esse consentimento
8 86 6
?
Recapitulando, ento, o abandono de uma organizao internacional um acto voluntrio,
decorrente da liberdade de participao reconhecida aos Estados. No entanto, atenta a
necessidade de preservar a estabilidade da organizao, as condies de abandono incluem
normalmente prazos de pr-aviso, cujas modalidade, como natural, podem variar de
organizao para organizao
8 87 7
, em funo nomeadamente de razes financeiras e
polticas
8 88 8
. Questo terica interessante a de saber se o abandono um acto inteiramente
discricionrio do Estado, ou se, ao contrrio, s lcito no caso de incumprimento das obri-
gaes da organizao em relao ao Estado
8 89 9
, ou na hiptese de mudana radical dos
objectivos da organizao, por exemplo na sequncia de uma reviso do tratado constitutivo
sendo esta uma das aplicaes do princpio da boa-f nas relaes internacionais
9 90 0
.
Ocorrendo uma deciso de excluso, o Estado que dela objecto cessa a sua participao na
organizao internacional. A excluso resulta de um acto unilateral dos rgos competentes
da organizao contra o membro prevaricador, e o acto sancionatrio ltimo da organizao
em relao a qualquer Estado membro, surgindo como consequncia do incumprimento
continuado das obrigaes do Estado para com a organizao.
Mas a deciso de excluir um Estado prossegue outra finalidade: a salvaguarda da cooperao
entre os Estados membros, que poderia ser posta em causa pelo Estado objecto da medida de
excluso
9 91 1
.
Precedendo a excluso, mas com ela relacionada quanto razo de ser e quanto ao regime,
temos as medidas de suspenso dos direitos do Estado membro, no caso de situaes
irregulares que lhe sejam imputadas mas trata-se, neste caso, de uma medida preventiva de
intimidao
9 92 2
.

8 86 6
DANIEL VIGNES, Manuel, cit., p. 76.
8 87 7
O prazo ser, normalmente, de um ou dois anos. Mas poder ser mais longo (cinco anos na Unio Postal Universal e na
Unio Internacional das Telecomunicaes) ou muito mais breve, como por exemplo no FMI (trinta dias), sendo que aqui a
razo principal de o recesso produzir efeitos de forma quase imediata se prende com a necessidade de preservar a
independncia econmica e monetria dos Estados membros e permitir a continuidade dos mecanismos comuns (VIGNES,
Manuel, cit., p. 76)
8 88 8
Relativamente a este aspecto, cabe perguntar se o pazo imposto ao Estado no perturba o funcionamento regular da
organizao. Na verdade, uma vez tomada a deciso de recesso, duvidoso que, durante o perodo que medeia entre ela e a
efectiva concretizao do abandono, o Estado coopere com os outros Estados membros, de maneira credvel, na prossecuo
dos objectivos da organizao. A no ser que, como sustentam alguns, esse perodo temporal facilite (e aqui entramos quase
no plano da afectividade) o reencontro entre o Estado e a organizao, levando aquele a reconsiderar a sua deciso. V., por
todos, VIGNES, Manuel, cit., loc. cit.
8 89 9
Segundo esta configurao, portanto, a ilicitude originria da deciso de recesso seria precludida por conduta
traduzida em incumprimento por parte da organizao relativamente ao Estado.
9 90 0
Mas, como notam RANJEVA/CADOUX, atendo-se ONU, o nico caso de abandono efectivo o da Indonsia, em
1965 (alegando, para o efeito, desacordo a propsito da eleio do Conselho de Segurana) que retornou um ano mais tarde
organizao, tendo, alis, analisado aquela ausncia como uma cessao de cooperao a ttulo temporrio (p. 105). Desta
forma, o retorno da Indonsia no implicou a abertura de um procedimento de readmisso. Durante este perodo, no
entanto, o Secretrio-Geral tomou conhecimento do recesso indonsio, e da extraiu certas consequncias, p.e. em matria
de contribuies financeiras para o funcionamento da organizao.
9 91 1
De facto, de perguntar se a finalidade de preservao da cooperao entre os Estados membros no prevalece sobre a
finaldade sancionatria. Numa sociedade profundamente imbuda pelo princpio paritrio, a ideia da sano (mesmo que
institucional) aplicada a um Estado ainda fica claramente na sombra quando confrontada com a ideia de que a excluso ,
sobretudo, uma forma teraputica de salvaguardar os laos solidrios entre os membros, posta em causa pela conduta do
Estado prevaricador.
9 92 2
Cf., p.e., RANJEVA/CADOUX, loc. cit. A expresso que empregmos cobre, no entanto, uma multiplicidade de
hipteses, que por razes evidentes no iremos tratar em detalhe: a suspenso do direito de voto no seio dos rgos da
organizao (v. art. 19 CNU); a suspenso do direito de representao no seio de rgos da organizao (a que se faz aluso
24
A prtica das Naes Unidas tem sido de grande prudncia no que se prende com medidas de
expulso. A frica do Sul, p.e., durante anos acusada de violar princpios considerados
fundamentais para a comunidade internacional, nunca foi excluda da organizao, muito
embora a sua participao nos trabalhos dos rgos da organizao fosse impedida, em alguns
casos, pela recusa de acreditao aos seus representantes.
Recentemente, a questo teve acrescentos prticos de monta com o debate sobre a qualidade
de membro das Naes Unidas da ex-Jugoslvia
9 93 3
.

Quando, em Maio de 1992, a Assembleia Geral admitiu como membros das Naes Unidas a
Eslovnia, a Bsnia-Herzegovina e a Crocia (tambm a Macednia tinha declarado a
independncia), da antiga federao jugoslava restavam apenas, depois de tais processos de
secesso, a Srvia e o Montenegro. O problema, ento, consistia em apurar a legitimidade de
estas duas repblicas manterem o nome Jugoslvia e, mais importante, os seus direitos,
inclusive, a qualidade de membro das Naes Unidas.

verdade que, se os dados fossem estes (e s estes), no se poderia configurar o caso no
plano da excluso, antes no das situaes atrs referidas que tornam invivel, ou podem tornar
invivel, a participao na organizao. Porm, rapidamente se lhe acrescentou o juzo crtico
de muitos Estados sobre a responsabilidade do governo de Belgrado na guerra que ento
grassava no territrio da ex-Jugoslvia
9 94 4
; e, desse modo, as transformaes ocorridas na
Federao da Jugoslvia, tendo como resultado um novo pedido de admisso Organizao
das Naes Unidas, implicariam a possibilidade de aferir o carcter pacfico do Estado
jugoslavo, e, consequentemente, a responsabilizao da sua componente principal (a Srvia)
no conflito. No se deixar sem reparo, porm, que a prtica das Naes Unidas relativamente
a situaes similares foi sempre completamente distinta, uma vez que (casos da admisso do
Paquisto e do Bangladesh, por exemplo) nunca foi posta em causa a qualidade de membro do
Estado dos quais se destacavam parcelas territoriais que, tambm elas acediam
estadualidade (respectivamente, nos exemplos apontados, a ndia e o Paquisto). Finalmente,
no deixar de impressionar que ningum tenha questionado a qualidade de membro da
Rssia, ainda que, percentualmente, tenha a Unio Sovitica (a cujos direitos na Organizao
acedeu a Rssia) perdido muito mais componentes do que a Jugoslvia, nos diferentes
processos de secesso concretizados em 1991.


73. Modos de votao

No processo decisrio da maioria das organizaes internacionais posteriores a 1945, a
unanimidade foi substituda pelo voto maioritrio. Este fenmeno importou a superao dos

no texto) ou de conferncias internacionais convocadas por esta; e, finalmente, a suspenso do exerccio dos direitos e
privilgios inerentes qualidade de membro da organizao.
9 93 3

9 94 4
Como exemplo significativo, refira-se o discurso na Assembleia Geral do embaixador Edward J. Perkins, representante
permanente dos Estados Unidos nas Naes Unidas, pouco aps a admisso daqueles trs novos membros das Naes
Unidas. Depois de responsabilizar as autoridades de Belgrado pelos terrveis acontecimentos no territrio da ex-
Jugoslvia, defendeu que as mudanas naquele Estado tinham alterado de forma radical as anteriores estruturas. Se a Srvia
e o Montenegro desejam continuar a tomar assento nas Naes Unidas, devero solicitar a sua admisso, e devero ser-lhes
aplicados os mesmos critrios que valem para para os que desejam tornar-se membros. Em particular, devero provar aos
Membros das Naes Unidas que a dita Repblica Federal da Jugoslvia um Estado amante da paz (UN Doc. A/46/PV.86.
1992, p. 22, apud YEHUDA Z. BLUM, UN Membership of the New Yugoslavia: Continuity or Break?, AJIL, vol. 86,
1992, p. 831).
25
efeitos paralisantes da unanimidade, que tinha por exemplo tido forte contribuio no fracasso
da Sociedade das Naes
9 95 5
/
9 96 6
.
As vantagens da regra maioritria, seja ela ponderada ou no, so por demais evidentes; mas
no devem sonegar-se alguns inconvenientes. Flexibiliza-se a adopo de decises mas,
criando-se ao mesmo tempo (por definio) uma minoria, a sua execuo depender da
subordinao dos Estados minoritrios vontade da maioria
9 97 7
.
Por outro lado, Michel Virally apontou com grande lucidez o parentesco prximo entre o
sistema maioritrio e a regra da unanimidade. No caso de uma recomendao, a regra da
maioria s vale ao nvel da deciso colectiva: [a]s decises de pr em movimento os
mecanismos de execuo de uma recomendao so tomadas individualmente pelos Estados,
o que reintroduz, subrepticiamente, o princpio da unanimidade
9 98 8
. Portanto, na ausncia de
vinculatividade jurdica, uma recomendao internacional s ter hipteses de ser aplicada em
duas hipteses: quando aceite por aqueles a quem se dirige, ou quando meios adequados
so aplicados ao seu destinatrio para o levar a renunciar sua resistncia
9 99 9
.
Sucedeu mesmo que, no mbito de algumas organizaes regionais nas quais a regra
maioritria estava prevista no tratado constitutivo, nem sempre foi tarefa fcil transp-la para
a prtica, devido afirmao conjuntural de foras de bloqueio. O exemplo talvez mais
conhecido o da CE. Em meados dos anos 60, a Frana recusou submeter-se regra da
maioria quando o processo decisrio no Conselho de Ministros tivesse por objecto interesses
por si considerados essenciais, e desencadeou a chamada crise da cadeira vazia (ou seja,
recusou comparecer no Conselho). O impasse criado pela posio francesa veio a cristalizar-
se nos chamados acordos do Luxemburgo, que implicaram uma alterao significativa do
processo decisrio comunitrio, na medida em que os restantes Estados membros se serviram
desta brecha para, ao menos parcialmente, operarem um retorno unanimidade.
Por isso, aplicada s organizaes internacionais, a regra da maioria tem sido criticada por
duas ordens de razes: por favorecer mais a votao do que o processo negocial (C. W.
Jenks)
1 10 00 0
; depois, tomando como referencial a Assembleia Geral das Naes Unidas, por fazer
triunfar uma concepo puramente formal da igualdade dos Estados (1 Estado = 1 voto).
esta ltima objeco que explica, sem dvida, o arranjo nas ponderaes das vozes nas
organizaes financeiras e econmicas, como por exemplo o Banco Mundial, o FMI ou as

9 95 5
Nesta, a regra da unanimidade era aplicvel, tanto na Assembleia, como no Conselho, mas com dois paliativos
importantes: a absteno dos Estados no impedia a adopo de uma deciso; em segundo lugar, os Estados partes num
diferendo no podiam participar na votao. Sobre este ltimo aspecto, a propsito da aco do Conselho de Segurana, cf.
art. 27, n 3, in fine.
9 96 6
Mas a regra da unanimidade continua a ser a adoptada quando de decises importantes. No Conselho de Segurana das
NU, por exemplo, quaisquer decises quanto a questes de fundo so tomadas por unanimidade dos membros permanentes,
ressalvada muito embora a interpretao particular que a prtica deu exigncia do n 3 do art. 27 CNU - com efeito, a
absteno dos membros permanentes no obsta adopo da resoluo e , portanto, para efeitos do preceituado naquele
artigo, considerado voto positivo. Sobre a questo, v., por todos, PAUL TAVERNIER, anot. Art. 27, in J.-P. COT e A.
PELLET, pp. 495 e ss., esp. 497-505. Curiosamente, como destacado pelo Autor, mais de 30% das decises do Conselho de
Segurana so tomadas por consenso (sans vote). V. ainda o comentrio de MICHEL VIRALLY, L'Organisation Mondiale,
Paris, 1972, p. 195. Por outro lado, apurando os termos do que se disse acima, a regra a de que, quanto mais importante a
deciso, mais nos aproximamos da unanimidade. Cf., p.e., art. 18, n 2 CNU.
9 97 7
Nessa medida, por contraponto, se fala por vezes nos benefcios da unanimidade, de que se destacariam a maior
vinculatividade do acto adoptado, o respeito pela soberania estadual (muito embora esta razo revele um deficiente
entendimento da soberania dos Estados no plano internacional) e o favorecimento da procura de cedncias e ajustamentos
mtuos dos Estados intervenientes no processo decisrio.
9 98 8
MICHEL VIRALLY, ob. cit., p. 193.
9 99 9
MICHEL VIRALLY, ob. cit., p. 194. V., no entanto, por ltimo, SCHACHTER, pp. 90-94.
1 10 00 0
Esta objeco, no entanto, quase desaparece em certos casos onde o sistema o da maioria qualificada (2/3, 3/4, em
percentagem) e, ainda por cima, cumula com outros requisitos: pessoais (direito de veto), estruturais (composio especfica
do grupo de Estados que adopta a deciso). Nessa medida, o processo de deciso no Conselho da Autoridade Internacional
dos Fundos Marinhos, estipulado na Conveno de Montego Bay, de 1982, paradigmtico.
26
Comunidades, em funo das participaes no financiamento da organizao ou da
importncia efectiva da actividade econmica dos Estados membros.
Mas, mesmo no seio das Naes Unidas, no desapareceu por completo a prtica da
unanimidade, uma vez que certas resolues ou declaraes solenes so votadas
frequentemente por todos os Estados membros.
O processo decisrio pode at concluir-se sem votao formal. Neste caso, fala-se na tcnica
do consenso, cuja particularidade reside, portanto, em no se verificar objeco formal de
nenhum Estado relativamente proposta de deciso apresentada pela autoridade conven-
cionada. So conhecidos vrios exemplos na prtica dos rgos deliberativos das Naes
Unidas, em alguns rgos subsidirios e em conferncias internacionais. Ao contrrio do que
se poderia supor, no entanto, esta tcnica surge quando se agravavam os antagonismos entre
grupos de Estados, revelados sobretudo quando esto em causa interesses polticos e
econmicos de grande importncia. Traduz-se na renncia ao voto, mas nem sempre o acordo
formal (aparente) permite esconder desacordos quanto a aspectos materiais de natureza
fundamental. Com efeito, diferentemente das tcnicas diplomticas e parlamentares
1 10 01 1
, o
consenso no espelha a deciso da maioria, mas antes a ausncia de objeces nucleares da
parte dos Estados minoritrios
1 10 02 2
. Contudo, isso no afecta o valor jurdico das decises
consensuais, que idntico ao de decises ou deliberaes adoptadas aps votao formal.



Seco VIII
Concretizaes da personalidade internacional das OI's


Trataremos, sucessivamente, o regime dos privilgios e imunidades das organizaes
internacionais; as regras internacionais relativas capacidade convencional das organizaes
internacionais; o direito de legao passiva e activa daquelas entidades; a apresentao de
reclamaes internacionais e a responsabilizao internacional da OI.


74. O regime dos privilgios e imunidades das organizaes internacionais

BIBLIOGRAFIA: ZACKLIN, The ways and Means of International Organizations (Diplomatic Relations: Status, Privileges and
Immunities, in Manuel sur les Organisations Internationales, R.-J. Dupuy (edit.), Dordrecht, 1988, pp. 179-198; W. JENKS, The Rationale of
International Immunities, in International Immunities, Londres, 1961, pp. 1-20

Esta deve ter sido uma das primeiras manifestaes da personalidade internacional das
organizaes internacionais a atribuio a estas entidades de certos privilgios e
imunidades. Como qualquer Organizao tem a sua sede (headquarters) num determinado
territrio, compreende-se a importncia fundamental daquela atribuio. Por outro lado,
atravs desses privilgios e imunidades, procura assegurar-se o respeito pela aco concertada
dos Estados soberanos que prosseguem um interesse comum e a igualdade dos Estados
membros da organizao, impedindo que, na actividade do ente, seja dominante a posio do
Estado de sede (ou Estado territorial).

1 10 01 1
V., a este propsito, QUOC DINH/DAILLIER/PELLET, pp. 594 e ss.
1 10 02 2
Mudando porm de perspectiva, o processo do consenso meio de preservar a unanimidade, no obstante alguns
participantes aponham reservas que, em caso de voto, se traduziriam numa absteno. Por isso, em alguma medida, o
consenso tem por efeito conferir um efeito positivo a abstenes que, num escrutnio, tenham significado negativo. Com
defesa desta ideia, MICHEL VIRALLY, ob. cit., pp. 195-196 (com referncia prtica do Conselho de Segurana).
27
O fundamento jurdico dos privilgios e imunidades das organizaes internacionais foi sendo
estabelecido de modo progressivo por trs tipos de convenes internacionais. Mas tambm
no se dever negar a importncia das legislaes internas sobre a questo.

a) O fundamento convencional. Em primeiro lugar, o tratado constitutivo. O art.
105, n 1 CNU, por exemplo, dispe que [a] Organizao gozar, no territrio de cada um
dos seus membros, dos privilgios e imunidades necessrios realizao dos seus
objectivos
1 10 03 3
.
Em segundo lugar, refiram-se os tratados multilaterais que tm como objecto a regulao
jurdica desses privilgios e imunidades. Para a ONU vale a Conveno sobre privilgios e
imunidades das Naes Unidas, aprovada pela Assembleia Geral a 13 de Fevereiro de 1946,
que vincula a esmagadora maioria dos Estados; mas tambm merece citao a Conveno
sobre privilgios e imunidades dos organismos especializados, aprovada pela Assembleia
Geral a 21 de Novembro de 1947.
E, finalmente, tm importncia outros acordos de natureza especfica, e, nestes, os acordos de
sede da organizao com o Estado territorial
1 10 04 4
. No caso da interpretao do acordo entre o
Egipto e a OMS, o TIJ teve ocasio de se pronunciar sobre diversos aspectos dos acordos de
sede, tendo afirmado, nomeadamente, o direito de a Organizao escolher a sua sede
1 10 05 5
.

b) Relevncia das legislaes nacionais. Por outro lado, algumas legislaes
nacionais (sobretudo de pases de tradio jurdica anglo-saxnica e escandinavos)
estabeleceram normas internas destinadas a reconhecer certos privilgios e imunidades a
organizaes internacionais
1 10 06 6
.
Na prtica, muito embora ainda se esteja longe de atingir a uniformidade, adoptaram-se
regimes comparveis para muitas organizaes internacionais. Por isso, com a repetio de
disposies similares nos tratados correspondentes, tendem a consolidar-se consuetudinaria-
mente vrias normas de direito internacional destinadas a regulamentar as relaes entre os
Estados e as organizaes internacionais.
Por ora, contudo, o grande nmero de convenes multilaterais e bilaterais sobre a questo
que constitui o direito dos privilgios das organizaes internacionais.
Diga-se alis, com ZACKLIN
1 10 07 7
, que entendemos ser possvel distinguir trs princpios
bsicos. O primeiro o de que as organizaes internacionais devem beneficiar de um
estatuto que as proteja do controlo ou interferncia da parte de qualquer governo no exerccio
das suas funes. Em segundo lugar, nenhum pas dever poder ter benefcios econmicos
pela tributao de fundos financeiros internacionais comuns. Finalmente, a qualquer
organizao internacional devero ser acordadas as facilidades que, na conduo dos seus
assuntos oficiais, os Estados reconhecem (consuetudinariamente) uns aos outros.
Como se pode ver, a razo destas imunidades mais institucional do que pessoal
1 10 08 8
. Mas no
deixar tambm de se realar que, como os tratados que estabelecem os privilgios e
imunidades das organizaes no obrigam terceiros que neles no sejam partes, uma
organizao internacional s poder exigir juridicamente que um Estado no-membro respeite
os privilgios que os Estados membros lhe reconhecem se tal puder decorrer da aplicao de
uma regra consuetudinria.

1 10 03 3
Vejam-se ainda, p.e., os arts. 103-106 da Carta da OEA e o art. 40 do Estatuto do Conselho da Europa.
1 10 04 4
Cf. EL ERIAN, Rapport prliminaire, ACDI, 1977, II, 1 parte, pp. 151 e ss.
1 10 05 5
Cf. TIJ, Rec., 1980, pp. 89-96; e tb. MARIO MENENDEZ, pp. 105-6.
1 10 06 6
EL ERIAN, ibid., p. 161, e tb. ACDI, 1978, II, 1 parte, p. 298.
1 10 07 7
R. ZACKLIN, pp. 182-3.
1 10 08 8
JENKS, pp. 18-19.
28
Antes de passarmos ao tratamento breve de alguns dos aspectos principais do direito das
imunidades e privilgios das organizaes internacionais, convm destacar o papel que as
prprias organizaes podem desempenhar na interpretao e aplicao daquelas regras.
certo que as organizaes no so partes nas convenes multilaterais gerais que tratam a
questo, mas so as principais beneficirias (e guardis) desses instrumentos internacionais.
Incumbe organizao o desenvolvimento de uma interpretao uniforme do direito a ser
aplicado, na medida do possvel sem quaisquer distines entre os membros
1 10 09 9
. Em certos
casos, as decises de rgos principais, tal como a Assembleia Geral das Naes Unidas,
contriburam para guiar a prtica geral; mas, na maior parte dos casos, o direito das
imunidades internacionais desenvolvido, em concreto, por cada organizao internacional.
H alguns privilgios e imunidades que so, por regra, reconhecidos s organizaes
internacionais.
Em primeiro lugar, a imunidade de jurisdio, segundo a qual a organizao e os seus bens
no podem ser submetidos a nenhum acto ou procedimento jurisdicional interno se, previa-
mente, no tiverem renunciado quela imunidade. Como veremos mais tarde
1 11 10 0
, no estudo das
imunidades dos Estados usual a distino entre actos iure imperii e actos iure gestionis,
relativizando-se, portanto (de acordo com este critrio) a imunidade de jurisdio do Estado
estrangeiro. Mas, no que se refere s organizaes internacionais, esta distino
desconhecida a imunidade de jurisdio , portanto, absoluta
1 11 11 1
.
Mas a organizao no beneficia de um estatuto jurdico de impunidade, independentemente
das exigncias mais elementares de justia. Entende-se, por isso, que a organizao tem um
dever de cooperao com os Estados membros; e esta pode assumir a forma de uma renncia
(waiver) expressa imunidade pela organizao (feita caso a caso), ou realizar-se atravs de
acordos de natureza administrativa. O princpio contido nos tratados internacionais sobre a
matria por isso o de que, para compensar de certa forma o carcter absoluto da imunidade
de jurisdio, a organizao tem a obrigao de estabelecer um procedimento especial para a
soluo dos seus litgios com terceiros.
Quanto execuo dos bens e haveres da organizao, vigora um princpio de imunidade
absoluta. As limitaes a esta regra so escassas, a no ser no caso das organizaes que
constituem Bancos de Desenvolvimento
1 11 12 2
. A este propsito, e de modo claro, a Conveno
sobre privilgios e imunidades das Naes Unidas estipula que esta e os seus bens e haveres
gozam de imunidade contra qualquer procedimento judicial bem como relativamente a
quaisquer medidas de requisio, confisco, expropriao e contra qualquer outra forma de
interferncia, seja ela de carcter executivo, administrativo, judicial ou legislativo.
As instalaes da organizao, bem como os seus arquivos e documentos, so inviolveis. Isto
significa, relativamente ao primeiro aspecto, que as autoridades do Estado territorial no
podem penetrar nelas, excepto, obviamente, com o consentimento (ou a pedido) da
organizao. Mas esta imunidade no diplomtica, tem fundamento (como alis, generica-
mente, a personalidade internacional da organizao) funcional. A organizao, invocando a
inviolabilidade das suas instalaes, no pode conceder asilo ou proteco a particulares. Com
esta reserva, a organizao exerce poderes de autoridade nas suas instalaes, havendo
mesmo casos de edio de normas regulamentares internas, que prevalecem sobre normas
estaduais de aplicao territorial.

1 10 09 9
ZACKLIN, p. 183.
1 11 10 0
Cf. infra, n
1 11 11 1
Neste sentido, ZACKLIN, p. 184, n. 16, que entende ter esta regra natureza consuetudinria; e tb. SCHERMERS, p.
103.
1 11 12 2
MARIO MENENDEZ, p. 107.
29
Tambm sob o ponto de vista fiscal a organizao goza de imunidades relativas ao exerccio
da sua actividade (iseno de impostos directos, de taxas aduaneiras, exonerao de
proibies ou restries relativas importao de bens que se destinem a uso oficial, etc.).


75. Capacidade convencional da organizao

A capacidade de uma organizao para celebrar tratados rege-se pelas regras dessa
organizao (CV86, art. 6). E estas so constitudas, nos termos do art. 2, n 1, al. j) da
mesma conveno, pelos instrumentos constitutivos da organizao, as suas decises e
resolues adoptadas em conformidade com aqueles, e a sua prtica estabelecida. Esta
disposio no muito clara, mas dela parece poder entender-se que no existe regra
costumeira sobre o alcance da capacidade convencional das organizaes internacionais
1 11 13 3
.
Pode dizer-se que, hoje em dia, uma das formas, e das mais importantes, de participao das
organizaes internacionais nas relaes internacionais a da concluso de acordos com
outros sujeitos da mesma ordem jurdica. A doutrina admite sem discusso que a capacidade
convencional supe personalidade internacional, na medida em que qualquer entidade que
goze da capacidade de concluir tratados possui personalidade internacional; no entanto, da
no decorre que todas as pessoas do direito internacional tenham capacidade para concluir
tratados
1 11 14 4
.
Esta posio veio a ser implicitamente consagrada no art. 3 CV69, tendo tambm sido
ratificada pelo Institut de Droit International que, em 1973 (resol. de Roma), se pronunciou
pela possibilidade de qualquer organizao internacional concluir acordos internacionais, de
acordo com as suas regras pertinentes e com a prtica geral na matria
1 11 15 5
.
Por outro lado, em desenvolvimento do trabalho de codificao sobre o direito dos tratados,
cuja concretizao primeira fora a conveno de Viena de 1969, e em resposta a uma
recomendao da prpria conferncia de Viena, a Assembleia Geral recomendou CDI a
apreciao do tema dos tratados concludos entre Estados e organizaes internacionais ou
entre organizaes internacionais. No terceiro relatrio apresentado CDI, o relator especial
Paul Reuter props que a capacidade para a concluso de tratados das organizaes
internacionais fosse determinada pelas regras pertinentes de cada organizao, tese esta que
foi, no essencial, adoptada pela CV86, no seu art. 6
1 11 16 6
.
Alguns tratados constitutivos atribuem capacidade geral para a concluso de tratados
organizao internacional. O mais corrente, no entanto (ainda por apelo ideia de
personalidade funcional da organizao e aplicao do princpio da especialidade), essa
capacidade estar delimitada com preciso, estabelecendo-se to-s a capacidade para a
concluso de certos tratados
1 11 17 7
nomeadamente, alterao das regras de funcionamento da
organizao; ou a assistncia tcnico-financeira a certos Estados membros. Mas, em certos
casos, os domnios cobertos pelos tratados celebrados por algumas organizaes internacio-
nais so muito mais vastos. o caso das Comunidades, cujas competncias para concluir
acordos com terceiros podem substituir-se s dos Estados membros, cada vez que, para a
execuo de uma poltica comum (), a Comunidade adoptou disposies que instauravam

1 11 13 3
J poder dizer-se, no entanto, que existe uma presuno em favor da capacidade para concluir tratados reconhecida
organizao internacional, s ilidida se o tratado constitutivo contiver disposio em contrrio.
1 11 14 4
Relatrio da CDI Assembleia Geral, doc. A/4169, ACDI, 1959, II, 99. No mesmo sentido, entre tantos, CARROZ-
PROBST, Personnalit juridique internationale et capacit de conclure des traits de l'ONU et des institutions spcialiss,
Paris, 1953, 86-87; BALLADORE PALLIERI, La formation des traits dans la pratique internationale contemporaine,
RCADI, 1949, v. 74, 487-488.
1 11 15 5
AIDI, 1973, ???
1 11 16 6
Cf. relatrio da CDI Assembleia Geral, ACDI, 1974, II, 1 parte, ???
1 11 17 7
P.e., CNU, art. 63; OIT, arts. 12 e 13.
30
() regras comuns
1 11 18 8
, ou mesmo quando as competncias da CEE decorrem de maneira
implcita de outras disposies do tratado
1 11 19 9
.
No se deve contudo supor haver muitos casos em que questes relativas competncia da
organizao se suscitaram em concreto. Como nota El Erian, houve j muitas situaes em
que a organizao concluiu acordos internacionais que iam muito para alm daquilo que
estatua o tratado constitutivo, sem que tal facto tivesse provocado particular contestao
1 12 20 0
.
Seja como for, a capacidade convencional das organizaes internacionais exerce-se luz de
dois parmetros principais. Em primeiro lugar, como os fins da organizao so determinados
por via normativa, um acordo internacional celebrado por esta que prossiga outras finalidades
ser invlido. Depois, fazendo apelo distribuio de poderes entre os rgos da organizao,
um tratado que seja celebrado com violao deste padro dever, tambm, considerar-se
invlido. esta a situao que coloca mais problemas.
Mas estes podem ser afrontados por duas vias
1 12 21 1
. Desde logo, por aplicao do art. 46, n 2
CV86, que estabelece a nulidade do tratado se o consentimento da organizao vinculao
tiver sido manifestado com violao das regras da organizao relativas competncia para
celebrar tratados desde que a violao tenha sido manifesta e afecte uma regra de
importncia fundamental.
Em segundo lugar, importante diferenciar entre actos da competncia de um rgo e actos
de competncia da organizao. Se os primeiros forem adoptados por um rgo incompetente,
sero considerados actos ultra vires do rgo, mas no actos ultra vires da organizao, na
medida em que esta no pode invocar regras internas de distribuio de competncias para se
escusar a cumprir obrigaes assumidas noutro contexto normativo. Como o TIJ disse no
parecer consultivo sobre certas despesas das Naes Unidas, se a aco tiver sido adoptada
por um rgo no autorizado para tal, trata-se de uma irregularidade que diz respeito
economia interna [da organizao], mas da no se deduz, necessariamente, que a despesa
originada no seja uma despesa da organizao. No Direito Interno e no direito internacional
existem situaes em que uma pessoa moral ou um ente poltico podem estar obrigados, face
a terceiros, por um acto realizado por um agente ultra vires
1 12 22 2
.


76. O direito de legao passiva e activa

Enquanto sujeitos internacionais, as organizaes internacionais podem estabelecer relaes
com os Estados, sejam ou no Estados-membros, e uma das formas de realizao dessas
relaes a da representao dos Estados junto da organizao, ou a da recproca
representao da organizao junto de um Estado ou at de outra organizao internacional.
Normalmente, portanto, as organizaes internacionais so titulares do direito de legao
passiva e activa. De acordo com o primeiro, cada organizao pode estabelecer relaes com
as misses permanentes dos Estados membros que o desejem. Aquelas so verdadeiras
misses diplomticas acreditadas junto de uma ou mais instituies internacionais, e
comportam pessoal diplomtico destinado a servir como intermedirio entre a organizao e
o governo acreditante
1 12 23 3
. Esta uma prtica seguida pelos Estados membros da ONU e das
instituies especializadas mais importantes, mas tambm no mbito regional (p.e., Conselho
da Europa e Unio Europeia). Actualmente, a melhor base para conhecer as regras aplicveis

1 11 18 8
TJCE, Ac. AETR, proc. 22/70, Comisso c. Conselho, Rec., 1971, p. 263.
1 11 19 9
Ac. Kramer, procs. 3-4-6/76, 11 de Julho de 1976, Rec., 1976, p. 1279.
1 12 20 0
Cf. ACDI, 1977, II, pp. 157-58.
1 12 21 1
MARIO MENENDEZ, p. 108.
1 12 22 2
TIJ, Rec., 1962, pp. 162 e ss.
1 12 23 3
P.-M. DUPUY, p. 122.
31
recepo de representantes a Conveno de Viena sobre a Representao dos Estados nas
suas Relaes com as Organizaes Internacionais de Carcter Universal, de 14 de Maro de
1975, cujo art. 5, n 1 dispe que se as regras da organizao o permitirem, os Estados
membros podero estabelecer misses permanentes para o desempenho de [certas] funes.
Estas funes so enumeradas no artigo seguinte, e podem resumir-se em dois aspectos: a
misso enviada pelo Estado assegura as relaes deste com a organizao internacional; e,
para alm disso, contribui para o funcionamento da organizao, ao participar na formao da
vontade do ente atravs da sua actividade nos rgos daquela entidade
1 12 24 4
.
O direito de legao activa permite organizao constituir misses junto de certos Estados
(membros ou Estados terceiros) ou outras organizaes. Este direito discutido pela
doutrina exercido pelas instituies das Naes Unidas e, desde h alguns anos, pelas
Comunidades
1 12 25 5
. No entanto, h duas ressalvas que importa fazer. Em primeiro lugar, no h
exemplos de tratados constitutivos de organizaes internacionais que lhes atribuam
competncia para o envio de misses diplomticas a Estados. Alis, mesmo que assim no
sucedesse, as tcnicas de relao 'diplomtica' que se utilizam so muito especficas, e no
podem ser comparadas com as empregues nas 'relaes diplomticas' entre Estados
1 12 26 6
.


77. Organizaes internacionais e responsabilidade internacional

BIBLIOGRAFIA: SILVA CUNHA, Relaes Internacionais, pp. 157-160.

A organizao internacional pode ser vtima de uma violao do direito internacional, quer
dizer, de um facto ilcito cometido por um Estado ou organizao internacional. Por esse
motivo, a organizao pode apresentar uma reclamao internacional e exigir reparao.
Outra no era, como j se sabe, a questo que o TIJ teve ocasio de apreciar no parecer de
1949, sobejas vezes referido
1 12 27 7
. A organizao, por outro lado, exerce um conjunto de
actividades que a podem fazer incorrer em responsabilidade relativamente a outros sujeitos
internacionais, em condies de alguma similitude com as regras do direito internacional da
responsabilidade aplicveis aos Estados. Como esta matria ser objecto de desenvolvimento
ulterior, importa, apenas, apontar alguns dos traos essenciais do regime de responsabilidade
aplicvel s organizaes internacionais.
Sabe-se j que a organizao internacional, na esfera daquilo que se designar proteco
funcional, pode exigir a reparao de um dano causado por outro sujeito internacional (Estado
ou organizao internacional). Outro no foi o problema a dirimir pelo Tribunal Internacional
de Justia no parecer consultivo de 1949, sobejamente referido. Importante que se refira
desde j, antecipando o tratamento que se dar questo, que tal ocorre (na hiptese de estar
em causa um dos seus funcionrios ou agentes) segundo o padro clssico da proteco
diplomtica, cujo regime jurdico foi construdo, e desenvolvido, a pensar exclusivamente no
Estado.
A organizao, poroutro lado, incorre em responsabilidade internacional se uma conduta que
lhe for imputada violar o direito internacional. A prtica mostra serem estas situaes
escassas, talvez porque, como diz Bettati, devam estar em causa actividades operacionais da

1 12 24 4
A Conveno de 1975 admite explicitamente (arts. 5 e 7) que Estados no membros estabeleam misses
permanentes de observao. Na prtica, isso sucede j em grande escala relativamente a certas organizaes internacionais.
Junto das Comunidades Europeias, mais de uma centena de Estados acreditaram representantes diplomticos. Este tipo de
relaes, como vimos enquadrvel juridicamente como forma de participao na organizao. Cf. supra, n 134.
1 12 25 5
V., por todos, SAUVIGNON, Les Communauts Europennes et le droit de lgation actif, RMC, 1978, pp. 176-191.
1 12 26 6
MARIO MENENDEZ, p. 109.
1 12 27 7
TIJ, Rec., 1949, esp. 181 ss.
32
organizao
1 12 28 8
. Da que, por exemplo, a questo tivesse sido suscitada a propsito de
operaes das Naes Unidas do Congo. Importante que, para o que aqui nos interessa, a
soluo do diferendo entre as Naes Unidas e o Congo tenha sido feita com apelo nico ao
direito internacional (e no ao direito interno do Congo, por exemplo). E que, neste caso, as
Naes Unidas tivessem celebrado acordos com o Congo onde se previa o recurso a
negociaes e arbitragem) e com a Blgica (pagamento de uma indemnizao forfait)
1 12 29 9
.

1 12 28 8
MARIO BETTATI, Le droit des organisations internationales, cit., p. 111.
1 12 29 9
MARIO BETTATI, ob. cit., loc. cit.