Informe de Evaluación de La Política de Desarrollo Social en México 2011

Informe de Evaluacin
de la Poltica de
Desarrollo Social
en Mxico
2011
Consejo Nacional de Evaluacin
de la Poltica de Desarrollo Social
Investigadores acadmicos 2010-2014
Mara del Rosario Crdenas Elizalde
Universidad Autnoma Metropolitana
Fernando Alberto Corts Cceres
El Colegio de Mxico
Agustn Escobar Latap
Centro de Investigaciones y Estudios
Superiores en Antropologa Social-Occidente
Salomn Nahmad Sittn
Centro de Investigaciones y Estudios
Superiores en Antropologa Social-Pacco Sur
John Scott Andretta
Centro de Investigacin y Docencia Econmicas
Graciela Mara Teruel Belismelis
Universidad Iberoamericana
Secretara Ejecutiva
Gonzalo Hernndez Licona
Secretario Ejecutivo
Thania Paola de la Garza Navarrete
Directora General Adjunta de Evaluacin
Ricardo C. Aparicio Jimnez
Director General Adjunto de Anlisis de la Pobreza
Edgar A. Martnez Mendoza
Director General Adjunto de Coordinacin
Daniel Gutirrez Cruz
Director General Adjunto de Administracin
DIRECTORIO
Colaboradores
Equipo tcnico
Thania Paola de la Garza Navarrete
Carolina Romero Prez Grovas
Manuel Triano Enrquez
Germn Paul Cceres Castrilln
John Scott Andretta
Captulo I y II
Rodrigo Aranda Balcazar
Marina Elisabeth Hernndez Scharrer
Jos Martn Lima Velzquez
Cristina Hayd Prez Gonzlez
Captulo III
rika vila Mrida
Clemente vila Parra
Mara Alejandra Cervantes Zavala
Erndira Isabel Gutirrez Soriano
Liv Lafontaine Navarro
Erndira Len Bravo
Luis Everdy Meja Lpez
Mara Fernanda Paredes Hernndez
Hortensia Prez Seldner
John Scott Andretta
Brenda Rosala Valdes Meneses
Andrea Villa de la Parra
Revisin tcnica
Mara del Rosario Crdenas Elizalde
Fernando Alberto Corts Cceres
Agustn Escobar Latap
Salomn Nahmad Sittn
John Scott Andretta
Graciela Mara Teruel Belismelis
Informe de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social en Mxico 2011
Primera edicin, marzo de 2011
Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social
Boulevard Adolfo Lpez Mateos 160
Colonia San ngel Inn
CP 01060
Delegacin lvaro Obregn
Mxico, DF
Impreso y hecho en Mxico
Printed and made in Mexico
ISBN: 978-607-95482-6-1
Citacin sugerida:
Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social. Informe de Evaluacin de la Poltica de
Desarrollo Social en Mxico 2011, Mxico, D.F. CONEVAL, 2011.
4
LISTA DE SIGLAS
Dependencias, entidades y organismos internacionales
ANUIES Asociacin Nacional de Universidades e Instituciones de Educacin Superior
CCINSHAE Comisin Coordinadora de Institutos Nacionales de Salud y Hospitales de Alta
Especialidad
CDI Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas
CEDRESSA Centro de Estudios para el Desarrollo Rural Sustentable y la Soberana Alimentaria
CENEVAL Centro Nacional para la Evaluacin de la Educacin Superior
CIEP Centro de Investigaciones Econmicas y Presupuestarias
CINVESTAV Centro de Investigacin y Estudios Avanzados del Instituto Politcnico Nacional
CONACYT Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa
CONAFE Consejo Nacional de Fomento Educativo
CONALEP Colegio Nacional de Educacin Profesional Tcnica
CONAPO Consejo Nacional de Poblacin
CONAVI Comisin Nacional de Vivienda
CONEVAL Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social
FAO Organizacin de las Naciones Unidas para la Alimentacin y la Agricultura
IMSS Instituto Mexicano del Seguro Social
INEA Instituto Nacional para la Educacin de los Adultos
INEE Instituto Nacional para la Evaluacin de la Educacin
INEGI Instituto Nacional de Estadstica y Geografa
INMUJERES Instituto Nacional de las Mujeres
INSP Instituto Nacional de Salud Pblica
ISSSTE Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado
OACDH Ocina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos
OCDE Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos
OIT Organizacin Internacional del Trabajo
PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
SAGARPA Secretara de Agricultura, Ganadera, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentacin
SALUD Secretara de Salud
SCT Secretara de Comunicaciones y Transportes
SE Secretara de Economa
SEDESOL Secretara de Desarrollo Social
SEMARNAT Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales
SEP Secretara de Educacin Pblica
SFP Secretara de la Funcin Pblica
SHCP Secretara de Hacienda y Crdito Pblico
SRA Secretara de la Reforma Agraria
STPS Secretara del Trabajo y Previsin Social
UNFPA Fondo de Poblacin de las Naciones Unidas (por sus siglas en ingls)
Programas y fondos
APAZU Programa de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento en Zonas Urbanas
APCI Programa de Apoyo a Proyectos de Comunicacin Indgena
STA ES TU CASA Programa de Esquemas de Financiamiento y Subsidio Federal para la Vivienda
FAEB Fondo de Aportaciones para la Educacin Bsica
FAETA Fondo de Aportaciones para la Educacin Tecnolgica y de Adultos
5
FAIS Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social
FAM Fondo de Aportaciones Mltiples
FAPPA Programa Fondo para el Apoyo a Proyectos Productivos en Ncleos Agrarios
FASSA Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud
FINAFIM Fondo Nacional de Financiamiento al Microempresario
FIRA Fideicomisos Instituidos en Relacin con la Agricultura
FISE Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Estatal
FISM Fondo de Infraestructura Social Municipal
FIUPEA Programa Fondo de Inversin de Universidades Pblicas Estatales con Evaluacin
de la Asociacin Nacional de Universidades e Instituciones de Educacin Superior
FOMES Fondo de Modernizacin para la Educacin Superior
FOMIX Fortalecimiento en las Entidades Federativas de las Capacidades Cientcas,
Tecnolgicas y de Innovacin
FOMMUR Fondo de Micronanciamiento a Mujeres Rurales
FONAES Fondo Nacional de Apoyos para Empresas en Solidaridad
FONART Fondo Nacional para el Fomento de las Artesanas
FONCYT Fondo Nuevo de Ciencia y Tecnologa
FONDO PyME Fondo de Apoyo para la Micro, Pequea y Mediana Empresa
FOREMOBA Fondo de Apoyo a Comunidades para Restauracin de Monumentos
y Bienes Artsticos de Propiedad Federal
IMSS-
Oportunidades Programa IMSS-Oportunidades
JERFT Programa Joven Emprendedor Rural y Fondo de Tierras
Oportunidades Programa de Desarrollo Humano Oportunidades
PAAP Programa para la Adquisicin de Activos Productivos
PACC Programa de Atencin a Contingencias Climatolgicas
PACMYC Programa de Apoyo a las Culturas Municipales y Comunitarias
PAE Programa de Apoyo al Empleo
PAEI Programa de Albergues Escolares Indgenas
PAFA Programa de Apoyo a los Fondos de Aseguramiento Agropecuario
PAICE Programa de Apoyo a la Infraestructura Cultural de los Estados
PAID Proyecto para la Atencin a Indgenas Desplazados, Indgenas Urbanos y Migrantes
PAIMEF Programa de Apoyo a las Instancias de Mujeres en las Entidades Federativas
PAJA Programa de Atencin a Jornaleros Agrcolas
PAL Programa de Apoyo Alimentario
PAP Programa de Apoyo para la Productividad
PAPE Programa de Atencin a Problemas Estructurales
PAR Programa de Abasto Rural
PASCL Programa de Atencin a Situaciones de Contingencia Laboral
PASL Programa de Abasto Social de Leche
PASPRAH Programa de Apoyo a los Avecindados en Condiciones de Pobreza Patrimonial para
Regularizar Asentamientos Humanos Irregulares
PATP Programa Asesor Tcnico Pedaggico
PCEZM Programa para la Creacin de Empleo en Zonas Marginadas
PCS Programa Caravanas de la Salud
PDIA Programa de Desarrollo Institucional y Ordenamientos Ecolgicos Ambientales
PDZP Programa para el Desarrollo de Zonas Prioritarias
PEC Programa Escuelas de Calidad
PEI Programa de Estancias Infantiles para Apoyar a Madres Trabajadoras
PER Programa Educativo Rural
6
PES Programa Escuela Segura
PET Programa de Empleo Temporal
PETC Programa Escuelas de Tiempo Completo
PFEEIE Programa de Fortalecimiento de la Educacin Especial y de la Integracin
Educativa
PFRI Programa Fondos Regionales Indgenas
PIBAI Programa de Infraestructura Bsica para los Pueblos Indgenas
PIDEFIMER Programa de Induccin y Desarrollo del Financiamiento al Medio Rural
PNL Programa Nacional de Lectura
POPMI Programa Organizacin Productiva para Mujeres Indgenas
PPCMJ Programa Promocin de Convenios en Materia de Justicia
PROBAPISS Programa Beca de Apoyo a la Prctica Intensiva y al Servicio Social para Estudiantes
de Sptimo y Octavo Semestres de Escuelas Normales Pblicas
PROCAMPO Programa de Apoyos Directos al Campo
PROCAPI Programa de Coordinacin para el Apoyo a la Produccin Indgena
PRODEP Programa de Desarrollo Parcelario
PRODIAT Programas para el Desarrollo de las Industrias de Alta Tecnologa
PROFODECI Programa Fomento y Desarrollo de las Culturas Indgenas
PROIND Programa para Impulsar la Competitividad de Sectores Industriales
PROLOGYCA Programa de Competitividad en Logstica y Centrales de Abasto
PROMAJOVEN Programa Becas de Apoyo a la Educacin Bsica de Madres Jvenes y Jvenes
Embarazadas
PROMEP Programa de Mejoramiento del Profesorado
PROMIN Programa de Mejoramiento Institucional de las Escuelas Normales Pblicas
PROMUSAG Programa de la Mujer en el Sector Agrario
PRONABES Programa Nacional de Becas para la Educacin Superior
PRONAFIM Programa Nacional de Financiamiento al Microempresario
PRONIM Programa de Educacin Bsica para Nias y Nios Migrantes
PROSOFT Programa para el Desarrollo de la Industria del Software
PROSSAPYZ Programa para la Construccin y Rehabilitacin de Sistemas de Agua Potable
y Saneamiento en Zonas Rurales
PSASA Programa Subsidio a la Prima del Seguro Agropecuario
PTAZI Programa de Turismo Alternativo en Zonas Indgenas
PVR Programa de Vivienda Rural
SICALIDAD Sistema Integral de Calidad en Salud
SMNG Seguro Mdico para una Nueva Generacin
SNI Sistema Nacional de Investigadores
SP Seguro Popular
Otros
ASERCA Apoyos y Servicios a la Comercializacin Agropecuaria
DIF Desarrollo Integral de la Familia
DOF Diario Ocial de la Federacin
EED Evaluacin Especca de Desempeo
ENCASU Encuesta Nacional de Capital Social
ENIGH Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares
ENJO Encuesta Nacional de Jornaleros
ENLACE Evaluacin Nacional del Logro Acadmico en Centros Escolares
ENOE Encuesta Nacional de Ocupacin y Empleo
ENSANUT Encuesta Nacional de Salud y Nutricin
7
EXCALE Examen para la Calidad y el Logro Educativo
ID ndice de Desempeo
IDV ndice de Vulnerabilidad Social
IDH ndice de Desarrollo Humano
IEPS Impuesto Especial sobre Produccin y Servicios
IES Instituciones de Educacin Superior
Inventario
CONEVAL Inventario CONEVAL de Programas y Acciones Federales de Desarrollo Social 2010
INPC ndice Nacional de Precios al Consumidor
ISR Impuesto sobre la Renta
LCF Ley de Coordinacin Fiscal
LGDS Ley General de Desarrollo Social
LGE Ley General de Educacin
LGS Ley General de Salud
LSS Ley de Seguridad Social
ODES Organismos Descentralizados Estatales
PEF Presupuesto de Egresos de la Federacin
PIB Producto Interno Bruto
PISA Programa Internacional para la Evaluacin de los Estudiantes (por sus siglas
en ingls)
PND Plan Nacional de Desarrollo
PNV Programa Nacional de Vivienda
PSE Programa Sectorial de Educacin
SICUENTAS Sistema de Cuentas en Salud a Nivel Federal y Estatal
SINAIS Sistema Nacional de Informacin en Salud
SNDIF Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia
UPEAS Universidades Pblicas Estatales y de Apoyo Solidario
UPES Universidades Pblicas Estatales
ZAP Zonas de Atencin Prioritaria
Lista de siglas 4
Introduccin 11
Captulo I. Evolucin de las condiciones econmicas en Mxico 13
I. Indicadores de tendencias econmicas 14
II. El mercado laboral 15
III. El efecto del crecimiento en los precios de los alimentos 16
IV. El crecimiento de la economa mexicana en el largo plazo 18
Captulo II. Evolucin del desarrollo social en Mxico 21
I. La pobreza en Mxico, 2008-2010 22
a) Rezago educativo 26
b) Acceso a los servicios de salud 27
c) Acceso a la seguridad social 28
d) Calidad y espacios en la vivienda 28
e) Servicios bsicos en la vivienda 28
f) Acceso a la alimentacin 29
g) Bienestar econmico 29
h) Cohesin social 29
II. Diferenciacin social en Mxico, 2008-2010 32
a) Etapa del ciclo de vida 32
b) Residencia o no en ZAP 33
c) Hablante de lengua indgena 33
Captulo III. Evaluacin de la poltica de desarrollo social 35
Primera parte. Dimensiones sociales 36
I. Bienestar econmico y generacin de ingresos 37
a) Diagnstico de la situacin de bienestar econmico
y generacin de ingresos 39
b) Programas y Acciones de bienestar econmico
y generacin de ingresos 40
c) Gasto de los Programas y Acciones de bienestar
econmico y generacin de ingresos 42
d) Resultados de los Programas y Acciones de bienestar
econmico y generacin de ingresos 46
e) Conclusiones 47
II. Educacin 49
a) Diagnstico de la situacin educativa 50
b) Programas y Acciones educativos 55
c) Gasto de los Programas educativos 56
d) Ramo 33: Fondo de Aportaciones para la Educacin
Bsica y Fondo de Aportaciones para la Educacin
Tecnolgica y de Adultos 60
e) Resultados de los Programas y Acciones de educacin 64
f) Conclusiones 65
CONTENIDO
III. Salud 66
a) Diagnstico de la situacin de atencin y acceso
a la salud 67
b) Programas y Acciones de salud 68
c) Gasto de los Programas y Acciones de atencin
y acceso a la salud 69
d) Ramo 33: Fondo de Aportaciones para los Servicios
de Salud 73
e) Resultados de los Programas y Acciones de atencin
y acceso a la salud 74
f) Conclusiones 75
IV. Alimentacin 76
a) Diagnstico de la situacin del acceso a la alimentacin 77
b) Programas de alimentacin 79
c) Gasto de los Programas de alimentacin 79
d) Ramo 33: Fondo de Aportaciones Mltiples 82
e) Resultados de los programas de alimentacin 84
f) Conclusiones 85
V. Vivienda 86
a) Diagnstico de la situacin del acceso a la vivienda 87
b) Programas y Acciones de vivienda 89
c) Gasto social en Programas de vivienda 90
d) Ramo 33: Fondo de Aportaciones para la Infraestructura
Social 93
e) Resultados de los Programas de vivienda 95
f) Conclusiones 95
VI. Seguridad social 97
a) Diagnstico de la situacin del acceso
a la seguridad social 97
b) Programa de seguridad social 99
c) Gasto del Programa de seguridad social 99
d) Resultados del Programa de seguridad social 101
e) Conclusiones 101
Segunda parte. Temas transversales de la poltica
de desarrollo social 102
I. Dispersin de programas federales 102
II. Incidencia distributiva y equidad del gasto social: 2008-2010 107
III. La poltica de desarrollo social y los pueblos indgenas 115
a) Gasto de los Programas de desarrollo social en los pueblos
indgenas 117
b) Resultados de los Programas de desarrollo social en los pueblos
indgenas 117
IV. Consolidacin del Sistema de Monitoreo y Evaluacin:
uso de la informacin CONEVAL 118
a) Institucionalizacin del proceso de Evaluacin 118
b) Seguimiento a recomendaciones de evaluaciones externas 119
c) Uso de la informacin CONEVAL 120
d) Transparencia y Evaluacin en gobiernos locales 121
Captulo IV. Conclusiones y recomendaciones sobre
la poltica de desarrollo social 123
I. Conclusiones 124
a) Bienestar econmico 125
b) Educacin 126
c) Salud 127
d) Alimentacin 128
e) Vivienda 130
f) Seguridad social 131
II. Temas transversales de la poltica de desarrollo social 132
III. Recomendaciones 133
a) Atencin especial del Ejecutivo federal, estados
y municipios 133
b) Atencin especial del Ejecutivo federal y del H. Congreso
de la Unin 141
c) Atencin especial de la Comisin Intersecretarial
de Desarrollo Social 142
d) Atencin especial de la Comisin Nacional
de Desarrollo Social 143
e) Con relacin al Ramo 33 143
f) Atencin especial de los programas sociales federales 144
Bibliografa 145
Glosario de trminos 152
Anexos
Anexo I. Organizacin funcional del gasto pblico 156
Anexo II. Programas de desarrollo social por dimensin social 158
Anexo III. Metodologa del anlisis de incidencia redistributiva
y equidad del gasto social 165
Anexo IV. Valoracin general del desempeo de los programas
de desarrollo social 167
11
A pesar del avance en diversos renglones sociales en las ltimas dcadas,
los retos en materia de desarrollo social son apremiantes en Mxico. Esto
obliga a un trabajo permanente de los tres rdenes de gobierno para me-
jorar el bienestar y el acceso efectivo a los derechos sociales de toda la
poblacin.
Da tras da personal del Gobierno Federal, de gobiernos locales, del Poder
Legislativo e integrantes de organizaciones sociales trabajan en el diseo,
la operacin y la presupuestacin de un nmero importante de progra-
mas, acciones y estrategias de desarrollo social. De manera permanente
se producen y entregan benecios a la poblacin, se construyen y super-
visan obras pblicas, se entregan recursos a las diferentes dependencias
federales y a los gobiernos locales y se emiten normas que buscan ordenar
diversos procesos de la poltica pblica.
El trabajo de todas y todos ellos es, sin duda, relevante para cumplir el ob-
jetivo social del pas. Pero tambin es cierto que en muchas ocasiones es
importante hacer un alto en la operacin diaria para reexionar si el trabajo
que se hace con tanto esfuerzo est dando los resultados que se espera-
ban. La evaluacin objetiva y permanente de la poltica de desarrollo social
puede cumplir esa misin.
El Estado mexicano tom la decisin, desde hace varios aos, de tener un
proceso de evaluacin independiente de la poltica de desarrollo social
federal con el n de poder mejorar el diseo, la operacin, la gestin y la for-
ma de presupuestar de los diferentes instrumentos de dicha poltica. Espec-
camente, la Ley General de Desarrollo Social (LGDS) seala en su artculo
72 que la evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social estar a cargo del
Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social.
Desde su inicio de operaciones en 2006, el Consejo Nacional de Evaluacin
de la Poltica de Desarrollo Social (CONEVAL) ha realizado diversas medicio-
nes de pobreza, asimismo ha elaborado y coordinado evaluaciones peri-
dicas de los programas, metas y acciones de la poltica de desarrollo social,
tal y como lo seala la LGDS.
Hoy en da se existen ms de 550 evaluaciones coordinadas por el CONEVAL,
se ha realizado la medicin de la pobreza en cuatro ocasiones, y se han
elaborado indicadores trimestrales que complementan la visin que se tie-
ne sobre el desarrollo social. Todos estos instrumentos de evaluacin y de
medicin se envan al Congreso de la Unin, a la Secretara de Hacienda
y Crdito Pblico, a la Secretara de la Funcin Pblica, a las secretaras de
Estado que pertenecen al Sistema Nacional de Desarrollo Social, as como
a los gobiernos locales. Asimismo, para el uso y conocimiento de toda la
INTRODUCCIN
12 INTRODUCCIN
ciudadana, esta informacin se encuentra permanentemente en la pgi-
na de internet www.coneval.gob.mx. Los objetivos de esta informacin son
contribuir a la rendicin de cuentas y mejorar el desempeo de la poltica
de desarrollo social.
En esta ocasin, el Informe de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social
2011, que aqu se presenta, toma como insumos las mediciones de pobre-
za y las evaluaciones que se han realizado; tiene como objetivo evaluar el
desempeo de la poltica de desarrollo social en los ltimos aos, espe-
cialmente entre 2008 y 2010, periodo caracterizado por un incremento en
los precios de los alimentos y por la crisis econmica y nanciera interna-
cional que afect a nuestro pas. El trabajo ha sido intenso por parte de un
sinnmero de funcionarias y funcionarios pblicos para solucionar estas
problemticas, pero en qu se ha acertado? Qu problemas se han en-
contrado?
El Informe est estructurado en cuatro captulos. En el captulo I se presenta
la evolucin de las condiciones econmicas de Mxico en el corto, media-
no y largo plazos. El captulo II describe la evolucin del desarrollo social en
Mxico, se toma como periodo central de atencin 2008-2010, con base
en la medicin de la pobreza e indicadores complementarios de desarro-
llo social. El captulo III, en el que se evala la poltica de desarrollo social,
est dividido en dos partes; en la primera, se analizan los resultados de
los programas de desarrollo social clasicados de acuerdo con las dife-
rentes dimensiones con que se elabora la medicin de la pobreza. Se des-
criben y comparan de manera sistemtica rasgos bsicos del universo de
programas y de acciones del Gobierno Federal integrados en el Inventario
CONEVAL de Programas y Acciones Federales de Desarrollo Social 2010. En
la segunda parte se presentan las principales fortalezas y retos de la poltica
de desarrollo social; los temas especcos que se analizan son la dispersin
de las acciones y de los programas de desarrollo social, la incidencia distri-
butiva y la equidad del gasto social, las acciones y programas dirigidos a
los pueblos indgenas, as como la consolidacin del sistema de monitoreo
y evaluacin en nuestro pas. Por ltimo, en el captulo IV se presentan con-
clusiones sobre el estado de la poltica de desarrollo social en Mxico y se
formulan recomendaciones para mejorarla.
Cualquier periodo de reexin sobre la poltica de desarrollo social es im-
portante en un pas que tiene todava tantos retos por delante. El presente
Informe de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social 2011 es un instru-
mento til de anlisis en un momento en el que la sociedad en su conjun-
to y diversos actores de manera especca necesitan informacin valiosa
que apoye las mejores decisiones en los aos y dcadas siguientes: qu
hemos logrado y qu necesitamos mejorar como pas en materia de desa-
rrollo social?
CAPTULO I.
Evolucin de
las condiciones
econmicas
en Mxico
14
El entorno econmico tiene efectos importantes sobre el desarrollo social
de cualquier pas. Mxico no es la excepcin. Por esta razn, esta seccin
del presente informe analiza la evolucin de las variables econmicas ms
relevantes para nuestro pas en los ltimos aos.
La crisis econmica que inici a nivel internacional en 2008, la volatilidad
en los precios de los alimentos que Mxico ha sufrido desde el 2007, as
como el desempeo de largo plazo de la economa mexicana ayudarn
a entender mejor la evolucin de las principales variables del desarrollo
social del pas.
I. Indicadores de tendencias econmicas
La grca 1.1 muestra que el pas haba tenido tasas de crecimiento econ-
micas positivas desde 2005, pero que a partir del cuarto trimestre de 2008 y
durante todos los trimestres de 2009 el crecimiento econmico fue negativo,
lo cual sucedi en el contexto de la crisis econmica que afect al sistema
nanciero mundial en ese periodo. El Producto Interno Bruto (PIB) de 2009
cay 6.3 por ciento respecto al del ao anterior.
Captulo I.
-12.0
-10.0
-8.0
-6.0
-4.0
-2.0
0.0
2.0
4.0
6.0
8.0
10.0
Grca 1.1 Producto Interno Bruto trimestral. Primer trimestre de 2005 a cuarto trimestre de 2011
(Variacin porcentual respecto del mismo trimestre del ao anterior)
I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III I II III IV
I II III IV IV
Fuente: Elaboracin del CONEVAL con informacin del INEGI.
P
o
r
c
e
n
t
a
j
e
2005
trimestre
2006 2007 2008 2010 2011 2009
2.0
3.8
3.4
3.6
6.2
4.1
3.1
3.0
3.5
3.6
2.0
2.4
1.3
-1.0 -7.2 -9.4 -5.3 -1.9
4.7
7.8
5.3
4.4 4.4
3.1
5.3 5.2
4.3
3.9
Captulo I. Evolucin de las condiciones
econmicas en Mxico
15
Las tasas de crecimiento volvieron a ser positivas a partir de 2010; alcanzaron
una tasa anual de 7.8 por ciento en el segundo trimestre de ese ao y aun-
que en 2011 siguieron siendo positivas, las tasas de todos los trimestres de este
ao fueron menores en comparacin con los trimestres del ao anterior 2010.
Es importante reconocer que la evolucin de la economa mundial, espe-
cialmente de la norteamericana, tiene una inuencia importante sobre el
patrn de crecimiento econmico de Mxico. La incertidumbre respecto a
la economa internacional para 2012 podra traducirse nuevamente en una
menor tasa de crecimiento.
II. El mercado laboral
Uno de los mayores efectos del desempeo de la economa sobre los ciu-
dadanos se da a travs del mercado laboral. La grca 1.2 describe una de
las variables ms relevantes en este tema: la evolucin trimestral de la tasa
de desocupacin abierta entre 2005 y 2011.
La tasa de desocupacin promedio entre 2005 y el segundo trimestre de
2008 fue de 3.6 por ciento; sin embargo, en el tercer trimestre de 2008 sta
aument a 4.2 por ciento, 0.7 puntos porcentuales ms con respecto al tri-
mestre inmediato anterior. A partir del tercer trimestre de 2008 y hasta el tercer
trimestre de 2009 mostr una tendencia creciente, con la mayor disminucin
en el empleo en el tercer trimestre de 2009, cuando alcanz una tasa de des-
ocupacin de 6.2 por ciento.
Evolucin de las condiciones econmicas en Mxico
2.0
2.5
3.0
3.5
4.0
4.5
5.0
5.5
6.0
6.5
Grca 1.2 Tasa de desocupacin trimestral. Primer trimestre 2005 a cuarto trimestre 2011
Fuente: Elaboracin del CONEVAL con informacin del INEGI.
2005
t1
2005
t2
2005
t3
2005
t4
2006
t1
2006
t2
2006
t3
2006
t4
2007
t1
2007
t2
2007
t3
2007
t4
2008
t1
2008
t2
2008
t3
2008
t4
2009
t1
2009
t2
2009
t3
2009
t4
2010
t1
2010
t2
2010
t3
2010
t4
2011
t1
2011
t2
2011
t3
2011
t4
3.9
3.5
3.8
3.1
3.5
3.2
4.0
3.6
4.0
3.4
3.9
3.5
3.9
3.5
4.2
4.3
5.1
5.2
6.2
5.3 5.3
5.2
5.6
5.3
5.2 5.2
5.6
P
o
r
c
e
n
t
a
j
e
4.8
16
1
El mbito rural se reere a localidades con menos de 2,500 habitantes y el mbito urbano a localidades
con al menos 2,500 habitantes.
Captulo I.
Si bien las tasas de desocupacin se redujeron en 2010 y 2011 respecto a la
observada en el tercer trimestre de 2009, stas se han mantenido a un nivel
mayor a las registradas antes de 2009. En el cuarto trimestre de 2011 fue de 4.8
por ciento, mientras que para el mismo trimestre de 2007 fue de 3.9 por ciento.
Es importante destacar que si bien las tasas trimestrales de crecimiento de
la economa durante 2010 y 2011 han sido mayores que las observadas
previo a la crisis, la recuperacin del mercado laboral ha sido ms lenta, de
ah que la tasa de desocupacin sea mayor ahora que la observada antes
de la crisis nanciera.
III. El efecto del crecimiento en los precios de los alimentos
El crecimiento en los precios de los alimentos ha tenido un efecto importante
en el poder adquisitivo de los ingresos laborales a partir del tercer trimestre de
2008. La grca 1.3 muestra las variaciones anuales del valor de la canasta
alimentaria (la lnea de bienestar mnimo de la medicin de la pobreza), para
los mbitos geogrcos rural y urbano a precios corrientes.
1
Grca 1.3 Evolucin mensual de la lnea de bienestar mnimo
en pesos corrientes.* Enero 2005-diciembre 2011
* Valor porcentual con respecto al mismo mes del ao.
Fuente: Elaboracin del CONEVAL con informacin del INPC, reportada por
Banxico. Estimaciones con el INPC base segunda quincena de 2010.
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urbano
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17
Se observa que hasta antes de abril 2010, el crecimiento del valor de la ca-
nasta alimentaria fue mayor que el de la inacin promedio, lo cual reduce
el poder de compra del ingreso. Debido a que el precio de los salarios en
general se ajusta con aquella, cada vez que el crecimiento de los precios
de los alimentos es mayor que la inacin, hay una prdida importante del
poder adquisitivo del ingreso respecto a los alimentos.
El valor de la canasta alimentaria rural a pesos corrientes pas de $492.64
pesos mensuales per cpita en enero de 2005 a $755.73 mensuales en
diciembre de 2011, mientras que en el mbito urbano pas de un valor
de $711.46 mensuales per cpita en enero de 2005 a $1,067.23 pesos en
diciembre del 2011.
Tanto la evolucin de la economa, como la de los precios de los alimen-
tos tuvieron un efecto importante sobre el ingreso laboral real en el pas.
En la grca 1.4 se observa que el valor real del ingreso por trabajo (de-
actado con el ndice de precios de los alimentos) disminuy de manera
pronunciada a partir de mediados de 2008. Esta reduccin continu has-
ta nales de 2011.
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$1100
$1200
$1300
$1400
$1500
$1600
$1700
Grca 1.4 Ingreso por trabajo per cpita. Primer trimestre 2005 a cuarto trimestre de 2011
(pesos primer trimestre 2005 con precios de la canasta alimentaria)
Fuente: Elaboracin del CONEVAL con informacin de la ENOE, reportada por INEGI.
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18 Captulo I.
IV. El crecimiento de la economa mexicana en el largo plazo
En la seccin previa se observ que en la coyuntura 2008-2009 la crisis -
nanciera internacional y la volatilidad en los precios de los alimentos fueron
probablemente los causantes de la reduccin del poder adquisitivo de los
ingresos laborales en Mxico. En materia de empleo, se present una recu-
peracin de la tasa de desocupacin durante 2010 y 2011, pero su nivel no
logr ser el mismo que antes de la crisis. Es decir, aunque hay una recupe-
racin general en los diferentes indicadores econmicos, sta no ha sido
sostenida ni suciente para regresar a la situacin registrada antes de 2008.
Para comprender cabalmente la evolucin de las condiciones econmicas
en Mxico debe considerarse tambin el panorama en el largo plazo. En
esta perspectiva, el crecimiento del PIB per cpita promedio del pas de
1990 a la fecha fue de slo 1.2 por ciento, lo cual corresponde a un creci-
miento muy lento de la economa; adems, de acuerdo con la Encuesta
Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares (ENGH), el ingreso laboral
promedio real en el pas no ha crecido entre 1992 y 2010.
Si se toma en cuenta el periodo 1950-2010 y, adems, el contraste se realiza
con otros pases que tenan un PIB similar al de Mxico en 1950 (grca
1.5), lo que se observa es que la economa mexicana tampoco ha tenido
un buen desempeo en comparacin con stos ni ha mejorado suciente-
Grca 1.5 Comparacin del Producto Interno Bruto de Mxico con seis pases 1950-2010
Fuente: Historical Statistics of the World Economy, Angus Maddison y Fondo Monetario Internacional (2010).
Nota: Las unidades en las que est expresada la grca son dlares Geary-Khamis (tambin conocidos como
dlar internacional o dlar PPAParidad del Poder Adquisitivo) de 1990.
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Mxico Chile Portugal Espaa Corea del Sur Japn Irlanda
19
2
Estas cifras se reeren a dlares convertidos a la paridad del poder de compra. El PIB per cpita
en dlares sin este ajuste fue de 9,522 en 2010.
mente en el largo plazo. Durante este periodo, el crecimiento anual prome-
dio del PIB per cpita fue de slo 2 por ciento, lo cual contrasta con tasas
claramente mayores de pases como Chile, Espaa, Corea del Sur, Portugal
o Irlanda. Si en vez de 2 por ciento, el crecimiento hubiera sido de 3 por
ciento en este mismo periodo, en 2010 el PIB per cpita de Mxico sera
de 25,219 dlares en vez de los 14,151 dlares que tuvimos en ese ao.
2
Es
decir, el nivel de vida promedio de los mexicanos hubiera sido en 2010, 78
por ciento ms alto al que tuvimos y seguramente la pobreza sera mucho
menor a la que hoy tenemos.
No slo la crisis nanciera coyuntural o el incremento en el precio de los
alimentos han sido los responsables de que el ingreso real no sea mayor
en Mxico (y de que la pobreza sea elevada), tambin lo es el lento creci-
miento econmico de largo plazo. Las condiciones de Mxico no podrn
mejorarse si no se realizan cambios econmicos profundos que propicien
el incremento de la productividad, la inversin, la generacin de ms em-
pleos formales y de mejor calidad, as como el aumento del salario real de
manera sistemtica y sostenida. De la misma manera, la mejora en otras va-
riables, como la estabilidad de los precios particularmente de los alimen-
tos- podra redundar en un incremento sostenido del poder adquisitivo del
ingreso, al suponer tambin un mayor dinamismo de los salarios nominales.
CAPTULO II.
Evolucin del
desarrollo social
en Mxico
22 Captulo II.
1
Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares (ENIGH) 2010 y Mdulo de Condiciones
Socioeconmicas (MCS) 2010.
2
La lnea de bienestar hace posible identicar a la poblacin que no cuenta con los recursos sucientes para
adquirir los bienes y servicios que requiere para satisfacer sus necesidades (alimentarias y no alimentarias).
La lnea de bienestar mnimo permite identicar a la poblacin que, aun al hacer uso de todo su ingreso en
la compra de alimentos, no puede adquirir lo indispensable para tener una nutricin adecuada (CONEVAL,
2010a:40). Al tomar como referencia el mes de agosto de 2010, la lnea de bienestar fue calculada para el
mbito urbano en $2,114 por persona y en $1,329 para el rural. Por su parte, la lnea de bienestar mnimo fue
calculada para 2010 en $978 por persona para las zonas urbanas y en $684 por persona para las rurales.
Para evaluar la poltica de desarrollo social es necesario analizar primero la
evolucin de los indicadores ms importantes que afectan el bienestar y el
acceso a los derechos, dos elementos fundamentales. Con este n, en este
captulo se describe el nivel de la pobreza en 2010 y las dimensiones que
conforman dicha estimacin, as como el cambio con relacin a 2008. Asi-
mismo se muestra la pobreza por entidad federativa, los grados de pobreza
diferenciados en distintos grupos vulnerables y se describe la evolucin de
otras variables complementarias del desarrollo social, adems de las estric-
tamente relacionadas con la pobreza.
I. La pobreza en Mxico, 2008-2010
El 29 de julio de 2011 el CONEVAL, en cumplimiento de su mandato legal,
dio a conocer los resultados de la medicin de pobreza 2010 por entidad
federativa y para el pas en su conjunto, con base en la informacin gene-
rada por el Instituto Nacional de Estadstica y Geografa (INEGI).
1
De acuerdo con los Lineamientos y criterios generales para la denicin,
identicacin y medicin de la pobreza (artculos cuarto al sptimo), emiti-
dos por CONEVAL y publicados en el Diario Ocial de la Federacin (DOF)
en junio de 2010, la denicin de pobreza considera las condiciones de
vida de la poblacin a partir de tres espacios: bienestar econmico, dere-
chos sociales y el contexto territorial.
El espacio del bienestar econmico comprende las necesidades asocia-
das a los bienes y servicios que puede adquirir la poblacin mediante el
ingreso. La medicin considera dos elementos: la poblacin con un ingreso
inferior a la lnea de bienestar mnimo y la poblacin con un ingreso inferior
a la lnea de bienestar.
2
El espacio de los derechos sociales se integra con
base en las carencias de la poblacin en el ejercicio de sus derechos para
el desarrollo social. Como lo establece la Ley General de Desarrollo Social
(LGDS), este espacio incluye los siguientes indicadores de carencia asocia-
dos a derechos: acceso a los servicios de salud, acceso a la seguridad so-
cial, acceso a los servicios bsicos en la vivienda, calidad y espacios de la
vivienda, rezago educativo y acceso a la alimentacin. El espacio del con-
texto territorial incorpora elementos que trascienden el mbito individual
(que pueden referirse a caractersticas geogrcas, sociales y culturales,
entre otras), como son los asociados a la cohesin social.
Captulo II. Evolucin del desarrollo
social en Mxico
23 Evolucin del desarrollo social en Mxico
Los resultados que a continuacin se muestran se reeren a la poblacin en
situacin de pobreza, que es aqulla cuyos ingresos son insucientes para
adquirir los bienes y los servicios requeridos para satisfacer sus necesidades
y que, adicionalmente, presentan privacin en al menos uno de los indica-
dores de carencia social.
Cuadro 2.1 Incidencia, nmero de personas
y carencias promedio en los indicadores de pobreza, 2008-2010
Indicadores
Estados Unidos Mexicanos
Porcentaje Millones de personas Carencias promedio
2008 2010 2008 2010 2008 2010
Pobreza
Poblacin en situacin de pobreza 44.5 46.2 48.8 52.0 2.7 2.5
Poblacin en situacin de pobreza moderada 33.9 35.8 37.2 40.3 2.3 2.1
Poblacin en situacin de pobreza extrema 10.6 10.4 11.7 11.7 3.9 3.7
Poblacin vulnerable por carencias sociales 33.0 28.7 36.2 32.3 2.0 1.9
Poblacin vulnerable por ingresos 4.5 5.8 4.9 6.5 0.0 0.0
Poblacin no pobre y no vulnerable 18.0 19.3 19.7 21.8 0.0 0.0
Privacin social
Poblacin con al menos una carencia social 77.5 74.9 85.0 84.3 2.4 2.3
Poblacin con al menos tres carencias sociales 31.1 26.6 34.1 29.9 3.7 3.6
Indicadores de carencia social
Rezago educativo 21.9 20.6 24.1 23.2 3.2 3.0
Carencia por acceso a los servicios de salud 40.8 31.8 44.8 35.8 2.9 2.8
Carencia por acceso a la seguridad social 65.0 60.7 71.3 68.3 2.6 2.5
Carencia por calidad y espacios de la vivienda 17.7 15.2 19.4 17.1 3.6 3.5
Carencia por acceso a los servicios bsicos en la
vivienda
19.2 16.5 21.1 18.5 3.5 3.3
Carencia por acceso a la alimentacin 21.7 24.9 23.8 28.0 3.3 3.0
Bienestar
Poblacin con un ingreso inferior a la lnea de bienes-
tar mnimo
16.7 19.4 18.4 21.8 3.0 2.7
Poblacin con un ingreso inferior a la lnea de
bienestar
49.0 52.0 53.7 58.5 2.5 2.2
Fuente: estimaciones del CONEVAL con base en el MCS-ENIGH 2008 y 2010.
Nota: las estimaciones de 2008 y 2010 utilizan los factores de expansin ajustados a los resultados denitivos del Censo de Poblacin y Vivienda
2010, estimados por INEGI.
24 Captulo II.
La poblacin en situacin de pobreza ascendi a 46.2 por ciento en 2010,
lo que represent 52 millones de personas (cuadro 2.1). En comparacin
con 2008, esto signic un aumento de 3.2 millones de personas; no obstan-
te, el nmero promedio de carencias de la poblacin en pobreza disminuy
de 2.7 a 2.5.
El incremento del nmero de personas en situacin de pobreza fue resulta-
do de los aumentos de personas con carencia en el acceso a la alimenta-
cin (4.2 millones) como del de la poblacin con ingresos bajos (la pobla-
cin por debajo de la lnea de bienestar aument 4.8 millones y la ubicada
por debajo de la lnea de bienestar mnimo se increment 3.4 millones de
personas entre 2008 y 2010).
A pesar de estos resultados, la pobreza no se expandi en la misma mag-
nitud de la reduccin del Producto Interno Bruto en 2009, debido a que en
este periodo (2008-2010) se incrementaron las coberturas bsicas de edu-
cacin, acceso a los servicios de salud, calidad y espacios de la vivienda,
los servicios bsicos en las viviendas y la seguridad social, especialmente
la cobertura de adultos mayores, factores que son parte de la medicin
de la pobreza. Los esfuerzos de la poltica de desarrollo social han contri-
buido a que la poblacin en Mxico cuente con una mayor cobertura de
servicios bsicos.
En el cuadro 2.2 se muestra la medicin de la pobreza por entidad federa-
tiva. Los estados donde la pobreza aument ms fueron Baja California Sur
(9.5 puntos porcentuales ms que en 2008), Colima (aumento de 7.3 por
ciento), Sonora (aumento de 6.5 puntos porcentuales) y Baja California (5.7
por ciento ms que en 2008).
Por el contrario, las entidades en donde se redujo la poblacin en pobreza
fueron Coahuila (reduccin de 5 puntos porcentuales respecto a 2008),
Morelos (5.3 puntos porcentuales menos respecto a 2008) y Puebla (reduc-
cin de 3.7 puntos porcentuales entre 2010 y 2008).
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I
N
E
G
I
.
.
26
3
El examen evala el nivel de los estudiantes en comprensin de lectura, razonamiento matemtico
y conocimiento en ciencias. Cabe sealar que la prueba PISA est diseada para ser aplicada cada
tres aos; enfatiza cada vez un rea de conocimiento (lectura, ciencias o matemticas). Una de las
consecuencias de este procedimiento es que, en sentido estricto, los resultados alcanzados por un pas en
un rea slo son comparables en los aos en los que recibieron dicho nfasis. Es decir, slo son conables
las comparaciones basadas en las escalas de las competencias que constituyen el rea principal de la
evaluacin en un ciclo determinado (INEE, 2010: 145). En este sentido, la nica comparacin posible es,
hasta 2010, la del rea de lectura (que ya complet dos ciclos de aplicacin, 2000 y 2009). Para el caso de
matemticas, habr que esperar al ao 2012 para realizar comparaciones.
4
Es importante subrayar el debate reciente sobre la comparabilidad de las calicaciones de matemticas
de esta prueba y que por tanto hay que ser cautelosos al interpretar estas cifras.
Captulo II.
A continuacin se examinan los indicadores de carencia social; se presen-
ta tanto su nivel en 2010, su cambio respecto a 2008 y otros indicadores de
desarrollo social complementarios.
a) Rezago educativo
En 2010 el rezago educativo ascendi a 20.6 por ciento, lo que representa
23.2 millones de personas (cuadro 2.3). Este indicador registra una reduc-
cin de 1.3 puntos porcentuales con relacin a 2008, lo que equivale a que
aproximadamente 900 mil personas dejaron de estar en rezago educativo
entre estos dos aos.
Otra forma de analizar el desempeo en el rea educativa es a travs de la
revisin de indicadores de calidad de la enseanza. Entre stos, los resulta-
dos en las pruebas internacionales estandarizadas como las del Programa
Internacional para la Evaluacin de los Estudiantes (PISA, por sus siglas en
ingls) ofrecen un punto de contraste con otras naciones y en relacin al
propio desempeo del pas en el tiempo (cuadro 2.3).
3
El primer registro
de Mxico en esta prueba fue en 2000 y arroj que en promedio la ca-
licacin de los alumnos nacionales en matemticas era de 387 puntos,
38 menos que el promedio logrado por los pases no miembros de la Or-
ganizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE). Este
resultado ubic a Mxico en el lugar nueve de 13 pases no miembros de
dicha organizacin internacional. En 2009, Mxico mejor su resultado para
alcanzar 419 puntos promedio en la misma prueba; es decir, 32 puntos ms
que 10 aos antes. La brecha con el resultado alcanzado por los pases no
miembros de la OCDE se redujo a 17 puntos y el pas se coloc en el lugar
16 de 32.
4
Otro indicador relevante es la asistencia escolar por grupos normativos de
edad; es decir, de acuerdo con las edades en las que se supone que los
nios y jvenes deberan encontrarse en la escuela (cuadro 2.3). En 2010, a
nivel nacional, los menores niveles se encontraban entre quienes tenan 15
aos de edad o ms (66 por ciento para los jvenes entre 15 y 17 aos, 28
por ciento para quienes tenan entre 18 y 25 aos). El mayor nivel lo tenan
los nios en las edades que deban acudir a la primaria (98 por ciento entre
los menores de seis a 11 aos).
La distribucin de la asistencia escolar entre 20 por ciento de la poblacin
con menores ingresos era similar, pero con niveles de asistencia menores.
La brecha entre stos y el nivel nacional era ms pronunciada en el grupo
de edad correspondiente a los mayores de 15 aos, donde la diferencia
alcanza 15 puntos porcentuales. La menor discrepancia se encontraba
en el grupo de seis a 11 aos de edad, donde alcanzaba apenas 1.5 por
ciento.
Los nios entre tres y 17 aos que acudan a la escuela y que pertenecan
20 por ciento de la poblacin con menores ingresos aumentaron entre
1992 y 2006. Las variaciones ms pronunciadas ocurrieron a las edades
ms tempranas: la asistencia de los nios entre tres y cinco aos era de
40.7 en 1992 y de 86.2 por ciento en 2006, mientras que la de los jvenes
entre 15 y 17 aos pas de 28.3 a 51.8 por ciento en dichos aos. No obs-
tante, a partir de 2006 no se han presentado nuevas mejoras en el nivel
de asistencia.
b) Acceso a los servicios de salud
Ms de 31.8 por ciento de la poblacin total del pas presentaba caren-
cia en el acceso a los servicios de salud en 2010, lo que equivale a casi 36
millones de personas; cifra menor a la registrada en 2008 de 40.8 por cien-
to, lo que equivale a 44.8 millones de personas. En buena medida este
avance se debi al crecimiento de aliados al Seguro Popular. Por esta
razn, es muy probable que la cobertura de acceso a la salud (al menos
en lo correspondiente a la derechohabiencia) se haya incrementado en
2011, aunque ser necesario evaluar la cifra precisa con informacin re-
lativa a encuestas a hogares.
Otra manera en la que puede observarse la disminucin de la carencia
por acceso a los servicios de salud es a travs de los indicadores del
cuadro 2.3. La esperanza de vida al nacer es un indicador sinttico que
expresa el nmero promedio de aos que se espera viva una persona a
partir de su nacimiento, de acuerdo con las condiciones de mortalidad
del ao de estimacin. En 2010, la esperanza de vida al nacimiento era
de 75.4 aos (CONAPO, 2011a), esta cifra es 0.3 aos ms que la de 2008
y casi cuatro aos ms que la registrada en 1992.
La tasa de mortalidad infantil da cuenta del nmero de defunciones de
menores de un ao de edad por cada mil nacimientos ocurridos en el
ao de estudio. En 2010, la tasa de mortalidad infantil fue de 14.2 defun-
ciones por mil nacidos vivos, una unidad menor que la observada en
2008 y alrededor de 15 menos que en 1992.
En el caso de la mortalidad materna, entre 1990 y 2009 se observa una
disminucin importante, pero an se est lejos de alcanzar la meta
28 Captulo II.
comprometida para 2015 como parte de los Objetivos de Desarrollo del
Milenio, que es de 22 defunciones maternas por cada 100 mil nacidos vivos.
Cabe sealar que la dinmica de cambio observada en aos recientes en
este indicador hace difcil prever la satisfaccin del objetivo planteado.
c) Acceso a la seguridad social
El nmero de personas con carencia por acceso a la seguridad social en
2010 ascendi a 60.7 por ciento del total de la poblacin del pas, lo que
equivale a 68.3 millones de personas; este nivel es 4 puntos porcentuales
inferior al observado en 2008.
Si bien estrictamente la seguridad social se reere a la derechohabiencia en
instituciones formales tales como el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS)
o el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado
(ISSSTE), hay esfuerzos por parte del Estado para atender a la poblacin me-
diante programas sociales de proteccin social. El porcentaje de hogares sin
cobertura de programas sociales dirigidos a adultos mayores ni de seguridad
social es otra forma de dar cuenta de la cobertura de seguridad social en el
pas (cuadro 2.3). Entre 2008 y 2010 este indicador disminuy poco ms de 4
puntos porcentuales a nivel nacional y en casi 10 puntos porcentuales entre
las personas que conforman el grupo de menores ingresos del pas.
La poblacin con carencia por acceso a la seguridad social se redujo en-
tre 2008 y 2010 debido en buena medida a que aument la proporcin de
poblacin de 65 aos y ms que recibe algn programa social de pensio-
nes para adultos mayores.
d) Calidad y espacios en la vivienda
En 2010, el porcentaje de personas con carencia por calidad y espacios
de la vivienda ascendi a 15.2 por ciento del total de la poblacin del pas,
que equivale a 17.1 millones de personas. La comparacin con 2008 mues-
tra una reduccin de 2.5 por ciento, es decir 2.3 millones de personas. Este
decremento se debe en gran medida a la reduccin de las viviendas
con pisos de tierra y en menor medida al descenso en el nmero de quie-
nes residan en condiciones de hacinamiento, as como en viviendas con
techos y muros de material endeble.
e) Servicios bsicos en la vivienda
En 2010, 16.5 por ciento de la poblacin total careca de acceso a los ser-
vicios bsicos de la vivienda, lo que corresponde a 18.5 millones de perso-
nas; estas cifras muestran una reduccin respecto a 2008 en 2.6 millones
5
Al tomar como referencia el mes de agosto de 2010, la lnea de bienestar fue calculada para el mbito
urbano en $2,114 por persona y en $1,329 por persona para el mbito rural.
6
Al tomar como referencia el mes de agosto de 2010, la lnea de bienestar mnimo fue calculada para 2010
en $978 por persona para el mbito urbano y en $684 por persona para el mbito rural.
de personas, lo que representa una disminucin de casi 3 por ciento. Este
resultado est vinculado principalmente al incremento de viviendas con
acceso a agua y drenaje.
f) Acceso a la alimentacin
La incidencia de la poblacin con carencia por acceso a la alimentacin
fue de 24.9 por ciento en 2010, 3.2 puntos porcentuales ms que en 2008.
sta fue la nica carencia que aument su nivel en 2010, 4.2 millones de
personas ms que en 2008. Este resultado guarda una estrecha relacin
con la evolucin del poder adquisitivo del ingreso. Si ste se redujo entre
2008 y 2010, es esperable que el acceso a la alimentacin tambin lo haya
hecho durante el mismo periodo.
g) Bienestar econmico
La metodologa para medir la pobreza incorpora dos umbrales de ingreso.
El primero es la lnea de bienestar, la cual se determina como la suma de
los costos de la canasta alimentaria y la no alimentaria; el segundo umbral
es la lnea de bienestar mnimo que equivale exclusivamente al costo de la
canasta alimentaria. Estas lneas permiten distinguir el porcentaje de per-
sonas con ingresos insucientes para satisfacer sus necesidades bsicas.
Entre 2008 y 2010, el porcentaje de personas con ingreso menor a la lnea
de bienestar
5
se elev en tres puntos a nivel nacional. Asimismo, el porcen-
taje de personas con ingreso menor a la lnea de bienestar mnimo
6
creci
2.7 puntos porcentuales (CONEVAL, 2011r).
En las reas urbanas el porcentaje de personas con un ingreso menor a la
lnea de bienestar fue de 45 por ciento en 2008 y alcanz 48 por ciento en
2010, en las reas rurales pas de 63 a 66 por ciento (CONEVAL, 2011r).
h) Cohesin social
Cohesin social es uno de los indicadores que la LGDS establece para ser
considerados en la denicin, identicacin y medicin de la pobreza. Esto
muestra la importancia que dicha ley da a los factores contextuales y a la in-
teraccin social en la determinacin de la calidad de vida de la poblacin.
30 Captulo II.
7
La polarizacin social se dene como la distribucin equitativa de la poblacin en dos polos de la escala
de marginacin en un espacio concreto. Para su clculo se utiliza el ndice de Marginacin del CONAPO.
8
El ndice de percepcin de redes se dene como el grado de percepcin que las personas de 12 aos
o ms tienen acerca de la dicultad o facilidad de contar con apoyo de redes sociales en situaciones
hipotticas.
No existe consenso sobre el concepto de cohesin social y, por ende, cmo
medirla. No obstante, es posible conceptuarla como un elemento del contex-
to social que da cuenta del entorno en el cual ocurren los procesos sociales
que comprenden u originan la pobreza. Los indicadores que utiliza CONEVAL
para hacer observable este concepto son: el coeciente de Gini, el grado de
polarizacin social
7
o el ndice de percepcin de redes sociales.
8
En el cuadro 2.3 se muestra la evolucin del coeciente de Gini (con el
ingreso neto total per cpita) y la razn del ingreso total entre el dcimo y
el primer decil. El primer indicador disminuy de 0.528 en 2008 a 0.501 en
2010; mientras que el segundo indicador tuvo una reduccin de 27.3 a 25.2.
Contina pg. 31
Cuadro 2.3 Indicadores complementarios de desarrollo social
Dimensiones
1992 2000 2006 2008 2010
20% ms
pobre por
ingreso
Nacional
20% ms
pobre por
ingreso
Nacional
20% ms
pobre por
ingreso
Nacional
20% ms
pobre por
ingreso
Nacional
20% ms
pobre por
ingreso
Nacional
Educacin
Asistencia escolar por grupos de edad (%)
1
Nios entre 3 y 5 aos
a
40.7 62.9 69.5 85.2 86.2 93.6 64.1 69.5 66.6 71.9
Nios entre 6 y 11 aos 88.3 93.9 93.3 96.6 96.3 98.0 97.0 98.3 96.8 98.3
Nios entre 12 y 14 aos 69.2 82.4 82.3 88.9 88.5 92.4 86.6 91.5 85.8 91.6
Nios entre 15 y 17 aos 28.3 51.0 35.5 58.4 51.8 65.9 52.9 65.0 50.6 66.3
Personas entre 18 y 25 aos 5.6 20.1 9.0 24.9 8.5 25.7 12.2 25.8 12.0 27.6
Calidad de la educacin
Promedio en la prueba PISA de matemti-
cas en Mxico
2
386.8 404.2 N.D. 419.0
k
Promedio en la prueba PISA de matemti-
cas en los pases no miembros de la OECD
425.1 427.0 N.D. 436.3
k
Lugar que ocupa Mxico respecto a pases
no miembros de la OECD en la prueba PISA
de matemticas
9 de 13 18 de 26 N.D. 16 de 32
k
Salud
Esperanza de vida al nacimiento (aos)
3
71.7 73.9 74.8 75.1 75.4
Tasa de mortalidad infantil (defuncio-
nes de menores de un ao por cada mil
nacimientos)
3
31.5 19.4 16.2 15.2 14.2
Razn de mortalidad materna (defunciones
maternas por cada mil nacimientos)
4
89.0
f
72.6 60.0 57.2 N.D.
Medio ambiente
Porcentaje de ocupantes en viviendas don-
de se usa el carbn o lea como combusti-
ble para cocinar
b
23.4
F
17.2 16.1 15.6 16.6
Porcentaje de supercie nacional cubierta
por bosques y selvas
c
34.3
g
33.5
i
29.0
j
N.D. N.D.
Cuadro 2.3 Indicadores complementarios de desarrollo social
Dimensiones
1992 2000 2006 2008 2010
20% ms
pobre por
ingreso
Nacional
20% ms
pobre por
ingreso
Nacional
20% ms
pobre por
ingreso
Nacional
20% ms
pobre por
ingreso
Nacional
20% ms
pobre por
ingreso
Nacional
Seguridad social
Porcentaje de hogares sin cobertura de pro-
gramas sociales seleccionados ni seguri-
dad social
5
89.1 69.3 ** ** 38.8 50.1 31.0 43.9 22.3 39.5
Nutricin
d
Porcentaje de prevalencia de bajo peso en
menores de 5 aos
14.2
e
7.6
h
5.0 N.D. N.D.
Porcentaje de prevalencia de baja talla en
menores de 5 aos
22.8
e
17.8
h
12.5 N.D. N.D.
Porcentaje de prevalencia de baja ta-
lla en menores de 5 aos en la poblacin
indgena
48.1
e
44.3
h
33.2 N.D. N.D.
Porcentaje de prevalencia de emanacin en
menores de 5 aos
6.0
e
2.1
h
1.6 N.D. N.D.
Porcentaje de prevalencia de sobrepeso en
mujeres de 20 a 49 aos de edad
25.0
e
36.1
h
36.9 N.D. N.D.
Porcentaje de prevalencia de obesidad en
mujeres de 20 a 49 aos de edad
9.5
e
24.9
h
32.4 N.D. N.D.
Cohesin social
Desigualdad (coeciente de Gini) 0.543 0.552 0.516 0.528 0.509
7
Razn entre el ingreso total del dcimo y
primer decil
6
31.3 36.0 25.7 27.3 25.2
Igualdad de oportunidades
Porcentaje de mujeres en la Cmara de
Diputados
8.8 16.8 22.2 26.6 27.2
Porcentaje de mujeres en la Cmara de
Senadores
3.1 18.0 16.4 20.3 22.0
Discriminacin
Porcentaje de discriminacin en contra de
mujeres, homosexuales, indgenas, disca-
pacitados, minoras religiosas y adultos
mayores
8
30.4 N.D. N.D.

* El 20% ms pobre corresponde al primer quintil. Los quintiles
se construyeron usando el ingreso neto total per cpita.
a
El valor reportado para 1992, 2000 y 2006 nicamente incluye
a los nios de 5 aos.
b
El valor reportado para 1992 se obtiene del Censo General de
Poblacin y Vivienda 1990, los dems se obtienen de la ENIGH
del ao correspondiente.
c
Para los aos 1993 y 2002 los datos se tomaron del Informe
de Avance de los Objetivos de Desarrollo del Milenio en
Mxico, 2006 de la ONU. El dato de 2004 se tom del Anuario
Estadstico de la Produccin Forestal, 2004 del INEGI.
d
Todos estos indicadores corresponden a la Encuesta Nacional
de Salud y Nutricin.
e
1988
f
1990
g
1993
h
1999
i
2002
j
2004
k
2009
1
Asistencia escolar: porcentaje de nios en cada rango de edad
que asiste a la escuela.
2
PISA es una prueba de aptitudes aplicada a una muestra de
alumnos de entre 15 aos y 16 aos que no estn en primaria
de los pases miembros de la OECD.
3
Indicadores demogrcos, 1990-2050, CONAPO.
4
Indicadores bsicos de mortalidad, Sistema Nacional de
Informacin en Salud (SINAIS), SSA.
5
Comprende aquellos hogares que no cuentan con los apoyos
de los programas Procampo y Oportunidades, aquellos en
donde ningn miembro del hogar cuenta con Seguro Popular
y donde el jefe del hogar no cuenta con derechohabiencia a
servicios mdicos como prestacin laboral.
6
La medida de ingreso corresponde al ingreso neto total per
cpita empleado en la medicin de la pobreza por ingresos.
7
El Gini se calcula con el ingreso neto total per cpita empleado
en la medicin de pobreza por ingresos usando la ENIGH.
Se mantiene este indicador calculado con ese ingreso por
comparabilidad desde 1992 a 2010.
8
Porcentaje de personas en alguno de estos grupos que dijeron
haber sufrido un acto de discriminacin.
Fuentes: Estimaciones del CONEVAL con base en las ENIGH 1992,
2000, 2006, 2008 y 2010.
INEGI,Tabulados bsicos, Censo General de Poblacin y Vivienda
1990, 2000 y 2010.
PISA 2006: Science Competencies for Tomorrows World.OECD. PISA
2009.
Primera Encuesta sobre Discriminacin en Mxico, 2005. Sedesol y
Conapred.
Los Objetivos de Desarrollo del Milenio en Mxico: Informe de avance
2006. ONU.
Sistema para el anlisis de la estadstica educativa. SEP
INEGI,Tabulados de la ENE y ENOE (segundo trimestre del ao en
cuestin).
Rivera Dommarco J y Col., Nutricin y Pobreza: Poltica Pblica
Sustentada, 2008.
Encuesta Nacional de Salud y Nutricin (ENSANUT)
Sistema Nacional de Infomacin en Salud.
CONAPO, Repblica Mexicana: Indicadores demogrcos, 1990-2050.
32 Captulo II.
II. Diferenciacin social en Mxico, 2008-2010
La pobreza tiene una incidencia diferenciada en varios grupos sociales.
El objetivo de esta seccin es caracterizar la distribucin de la pobreza y
de los indicadores de carencia, se emplean variables sociodemogrcas
como grupos de edad (menores de 18 y mayores de 65 aos de edad), po-
blacin que vive o no en Zonas de Atencin Prioritaria (ZAP) y se distingue a
la poblacin por pertenecer o no a un grupo indgena.
a) Etapa del ciclo de vida
En la grca 2.1 puede observarse la distribucin de la poblacin por gru-
pos de edad. 45.7 por ciento de los adultos mayores se encontraba en
condicin de pobreza en 2010, lo que equivale a 3.5 millones de personas
de 65 o ms aos; 0.7 puntos porcentuales ms que en 2008, lo que corres-
ponde a 300 mil adultos mayores.

El porcentaje de la poblacin menor a 18 aos en situacin de pobreza fue
de 53.8 en 2010, lo que equivala a 21.4 millones de nios y jvenes; ste es
el grupo con mayor porcentaje de pobreza en el pas.
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
Grca 2.1 Distribucin de la poblacin segn situacin de pobreza en
el pas para grupos selectos, Mxico 2010
Fuente: Estimaciones del CONEVAL con base en MCS-ENIGH 2008
No pobre
no vulnerable
Vulnerable
por ingresos
Vulnerable por
carencias sociales
Pobreza
moderada
Pobreza
extrema
10.4
35.8
28.7
5.8
19.3
10.1
35.6
31.4
5.6
17.3
12.8
41
22.5
7.2
16.5
40.2
39.1
16.5
1.0
3.2
32.5
45.3
17.6
1.3
3.3
Nacional Adultos mayores Indgenas Poblacin infantil ZAP
33
9
El porcentaje de personas residentes en ZAP con acceso a los servicios de salud disminuy de 52.2 en 2008
a 34.5 por ciento en 2010, el de personas con carencia por calidad y espacios de la vivienda se redujo de
43.8 en 2008 a 34.7 por ciento en 2010 y el de personas con carencia por acceso a los servicios bsicos en
la vivienda de 55.3 a 48.5 por ciento.
10
El porcentaje de poblacin que habla lengua indgena con carencia de los servicios de salud disminuy
de 52.8 en 2008 a 37.2 por ciento en 2010, el de personas con carencia por calidad y espacios de la
vivienda se redujo de 50.8 en 2008 a 42 por ciento en 2010 y el de personas con carencia por acceso a los
servicios bsicos en la vivienda de 54.3 a 50.6 por ciento.
11
El porcentaje de poblacin que habla lengua indgena con un ingreso inferior a la lnea de bienestar
mnimo aument de 45 a 52 por ciento entre 2008 y 2010, mientras que el porcentaje de quienes tenan un
ingreso inferior a la lnea de bienestar se increment de 77 a 88.3 por ciento en dichos aos.
Evolucin del desarrollo social en Mxico
b) Residencia o no en ZAP
Las Zonas de Atencin Prioritaria (ZAP) son aquellas unidades territoriales
que presentan ndices de rezago social o de marginacin ms elevados,
as como altos niveles en la incidencia y nmero de personas en pobreza
alimentaria o pobreza extrema. Las ZAP son determinadas anualmente por
la Secretara de Desarrollo Social con base en los resultados de los indica-
dores de carencias sociales y datos de pobreza generados por CONEVAL.
La grca 2.1 muestra que 77.8 por ciento de quienes residen en las ZAP se
encuentran en condicin de pobreza; esto quiere decir que suman 13.6 mi-
llones de personas en dicha condicin. Al comparar con 2008, se observa
que 2.5 por ciento ms de las personas que residen en ZAP est en situa-
cin de pobreza, no obstante el nmero absoluto de personas es el mismo.
c) Hablante de lengua indgena
La proporcin de hablantes de lengua indgena en condicin de pobreza
ascenda a 79.3 por ciento en 2010 (la ms alta de los grupos considerados
en este apartado), 3.4 puntos mayor que en 2008, es decir, 100 mil pobres
indgenas adicionales en el bienio. Si bien se han presentado avances im-
portantes en coberturas bsicas, tanto para quienes viven en ZAP
9
como
para la poblacin indgena,
10
la doble crisis global iniciada en 2007-2008
(de los precios de los alimentos y nanciera) parece haber impactado el
ingreso de la poblacin en su conjunto, lo cual contribuy al aumento de la
pobreza de la poblacin hablante de lengua indgena entre 2008 y 2010.
11
CAPTULO III.
Evaluacin de
la poltica de
desarrollo social
36
En el captulo previo se hizo un anlisis de la evolucin de la pobreza y de
otros indicadores relevantes sobre el desarrollo social en Mxico en los aos
recientes. En este captulo se tiene como objetivo presentar un diagnstico
de diversas respuestas de poltica pblica que se han llevado a cabo para
enfrentar los retos del desarrollo social descritos en el captulo anterior.
El anlisis se centra en las evaluaciones que el CONEVAL ha coordinado a
programas particulares o a polticas pblicas especcas. En primer lugar
se abordan las evaluaciones relacionadas con los programas, de acuerdo
con el vnculo que stos tienen con las dimensiones de la medicin de la
pobreza. Esto con el n de relacionar ms claramente los retos que se men-
cionaron en el captulo previo con las respuestas de poltica pblica. En se-
gundo lugar se estudia tambin la poltica de desarrollo social respecto a la
multiplicidad de programas con los que cuenta, a la incidencia distributiva,
a los avances en el mbito de la institucionalizacin de las evaluaciones, y
se profundiza en el caso particular de la poltica de desarrollo social para
la poblacin indgena.
PRIMERA PARTE. DIMENSIONES SOCIALES
En este captulo se presenta un informe de los resultados de diferentes di-
mensiones de la poltica de desarrollo social asociadas con los derechos
sociales en Mxico durante 2008-2010. El objetivo es mostrar las problemti-
cas existentes, as como el avance y retos de los instrumentos de gobierno
para atender las mismas. Con este n, se describen y comparan de manera
sistemtica rasgos bsicos del universo de Programas y Acciones del Go-
bierno Federal integrados en el Inventario CONEVAL de Programas y Accio-
nes Federales de Desarrollo Social 2010 (Inventario CONEVAL). En particular,
se enfatiza el anlisis del subconjunto de programas que fueron sometidos
a Evaluaciones Especcas de Desempeo (EED) en 2010-2011.
La exposicin del captulo est organizada con base en las dimensiones
consideradas en la medicin de la pobreza; de esta manera, en la primera
seccin se examina la situacin del bienestar econmico y apoyo al ingre-
so, en la siguiente se presentan las principales dicultades y los resultados
de los mecanismos relacionados con aspectos educativos; enseguida se
describen la problemtica e instrumentos relacionados con el acceso a la
salud; luego la problemtica y acceso a la alimentacin; en quinto lugar,
se examinan los rasgos de las problemticas y los instrumentos utilizados
para mejorar el acceso y calidad de la vivienda. Por ltimo, se presenta el
diagnstico y los mecanismos que se dirigen a quienes se encuentran en
carencia por acceso a la seguridad social.
Con el n de lograr una comparacin estructurada entre las seis dimen-
siones, cada uno de los apartados, uno por dimensin, se divide en las
mismas secciones. En la primera se presenta un diagnstico de la situacin
Captulo III.
Captulo III. Evaluacin de la poltica
de desarrollo social
37
de las problemticas; posteriormente vienen los programas identicados
que atienden cada dimensin; en la tercera seccin se caracterizan dichos
programas en trminos de la evolucin de su gasto en 2008 y 2010;
12
a
continuacin se muestran resultados de los programas y nalmente se pre-
sentan conclusiones. Adems, como un apartado adicional, en el caso de
las secciones sobre los temas de salud, vivienda, educacin y alimentacin
se contrastan indicadores presupuestarios clave de los fondos del Ramo
33 con los indicadores de la medicin de la pobreza correspondientes y se
resaltan algunos de los hallazgos ms importantes efectuados en la Evalua-
cin Estratgica sobre el Ramo 33.
Las principales fuentes de informacin que se utilizan son las EED, las Eva-
luaciones Integrales del Desempeo y el Inventario CONEVAL de Programas
y Acciones Federales para el Desarrollo Social. Para la seccin de gasto
tambin la Cuenta de la Hacienda Pblica Federal. Asimismo, se recurre a
las evaluaciones estratgicas El Ramo 33 en el desarrollo social en Mxico:
evaluacin de 8 fondos de poltica pblica y Dimensiones de la seguridad
alimentaria. Evaluacin Estratgica de Nutricin y Abasto.
I. Bienestar econmico y generacin de ingresos
La LGDS indica en su Artculo 11 que la poltica nacional de desarrollo so-
cial tiene entre sus objetivos promover un desarrollo econmico con sentido
social que propicie y conserve el empleo, eleve el nivel de ingreso y mejore
su distribucin; as como que incluya la generacin de empleo e ingreso,
autoempleo y capacitacin para la superacin de la pobreza como una
de sus vertientes (Artculo 14).
El bienestar econmico se reere a la dimensin de la vida de las personas
que permite identicar si sus ingresos son sucientes para satisfacer sus ne-
cesidades, tanto alimentarias como no alimentarias (CONEVAL, 2011r: 64).
El Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2007-2012 en su eje 2 (Economa com-
petitiva y generadora de empleos) establece una estrategia a travs de
diferentes objetivos, que coinciden con la cuestin que aqu se trata, entre
12
El primer paso del anlisis del gasto ejercido por los programas de desarrollo social que se realiza en las si-
guientes secciones se efectu siguendo este procedimiento general: primero se indic a qu grupo funcional
pertenecen los programas (desarrollo social, desarrollo econmico o gobierno) y nalmente se estableci
a qu funcin corresponde la mayora de stos (el nmero de funciones cambia segn el grupo funcional).
En el Anexo I se presenta un diagrama con la estructura organizacional de las funciones de gobierno.
El gasto de los programas educativos se constrast con el gasto destinado a la funcin presupuestaria
de educacin del grupo funcional de desarrollo social; el gasto de los programas de salud se contex-
tualiz en el gasto de la funcin de salud y el gasto de los programas de vivienda se ubic con relacin
al gasto destinado a la funcin de urbanizacin, vivienda y desarrollo regional, estos dos ltimos tam-
bin del grupo funcional de desarrollo social.
En el caso de la dimensin de alimentacin y de seguridad social, los programas all agrupados se con-
trastaron con la funcin de asistencia social y seguridad social, respectivamente, del grupo funcional de
desarrollo social, pues es ah donde los clasica la Cuenta Pblica.
El conjunto de programas de bienestar econmico se contrastaron con el grupo funcional de desarrollo
econmico, pues la mayoria de ellos pertenece a dicho grupo.
Evaluacin de la poltica de desarrollo social
38
stos pueden mencionarse promover las polticas de Estado y generar las
condiciones en el mercado laboral que incentiven la creacin de em-
pleos de alta calidad en el sector formal; potenciar la productividad y
competitividad de la economa mexicana para lograr un crecimiento
econmico sostenido y acelerar la creacin de empleos; promover la
creacin, desarrollo y consolidacin de las micro, pequeas y medianas
empresas; as como mejorar los ingresos de los productores al incremen-
tar su presencia en los mercados globales, vinculndolos con los proce-
sos de agregacin de valor.
En consecuencia, la garanta del bienestar econmico depende de accio-
nes que permiten el fomento econmico y mejoran las condiciones de las
poblaciones vulnerables o en situaciones de bajo nivel de desarrollo social
(CONEVAL, 2011s).
Existen diferentes maneras de clasicar los Programas y Acciones de desa-
rrollo social dirigidos al bienestar econmico, dos de las formas ms comu-
nes son las que enfatizan la generacin de ingresos (como los programas
dirigidos a la capacitacin para el trabajo o de formacin de emprende-
dores) y los que se enfocan a la transferencia directa de ingresos (como
los de transferencias monetarias condicionadas). Esta seccin del Informe
de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social en Mxico 2010 privilegia
el primer tipo de clasicacin: se describen los Programas y Acciones de
conservacin y generacin de empleo, de apoyo a productores, microem-
presarios o de nanciamiento de actividades productivas que propician
la generacin de ingreso. Los programas de transferencia de ingreso re-
lacionados con otras dimensiones sociales se examinan en las secciones
correspondientes.
13

Esto implica una fuerte asociacin de la dimensin de bienestar econmi-
co y generacin de ingreso con la disposicin de recursos econmicos por
parte de los individuos y sus hogares, con lo cual es lgico que se enfatice
en las cuestiones de empleo y actividad productiva, pues stos son una de
las principales maneras en que se obtienen los recursos econmicos que
garantizan el bienestar de las personas.
13
De acuerdo con el Inventario CONEVAL de Programas y Acciones Federales de Desarrollo Social 2010,
el Gobierno Federal contaba con un total de 87 programas de transferencias monetarias, de stos, 32 son
analizados en la dimensin de bienestar econmico y 55 en otras de las dimensiones sociales. Para tener
una idea de la importancia de estos ltimos puede sealarse que su presupuesto en 2010 ascendi a
$122,762.88 millones, monto superior al destinado a todos los programas de bienestar econmico en 2010
(vase el cuadro 3.1.1). Adicionalmente, existen 60 programas que entregan tanto apoyos de tipo monetario
como bienes y servicios, de stos programas, 15 son considerados en la seccin de bienestar econmico y
45 son analizados en otra dimensin social. Estos ltimos programas tuvieron un presupuesto conjunto de
$124,816.38 millones en 2010. El Programa de Desarrollo Humano Oportunidades, que en este documento
se analiza en la dimensin de alimentacin, tal vez sea uno de los programas con mayor presupuesto entre
los que realizan transferencias monetarias y entregan de bienes y servicios.
Captulo III.
39
a) Diagnstico de la situacin de bienestar econmico
y generacin de ingresos
Con relacin al empleo, la tasa de desocupacin
14
fue de 5.3 por ciento en
promedio entre 2009 y 2011 y, aunque es una de las ms bajas en la OCDE
debido a la ausencia de seguro de desempleo en Mxico,
15
es ms alta
que la de una dcada antes (poco menos de 3 por ciento) y que la de
inicios del sexenio (ligeramente superior a 3 por ciento).
De modo general, el empleo en algunos grupos de poblacin de nuestro
pas se caracteriza por altos niveles de rotacin, ausencia de seguros de
desempleo (lo que explica en gran medida las tasas bajas de desempleo),
trabajadores que desempean jornadas largas, muy superiores a las labo-
radas en otros pases de la OCDE,
16
condiciones desfavorables hacia las
mujeres,
17
salarios bajos (56.8 por ciento de la poblacin ocupada perciba
menos de tres salarios mnimos y 72.8 por ciento menos de cinco, al tercer
trimestre de 2011) y elevado porcentaje de poblacin ocupada sin acce-
so a instituciones de seguridad social, que es una de las acepciones de
informalidad (este porcentaje aument de 59.4 por ciento en el segundo
trimestre de 2008 a 63.7 por ciento en el segundo trimestre de 2010)(OCDE,
2011a; OCDE, 2011b; CONEVAL, 2010a; INEGI, 2011c).
La productividad laboral de Mxico es baja con relacin a la de los pases
miembros de la OCDE.
18
La tasa de crecimiento del pas fue -0.7 y -5.0 por
ciento en 2008 y 2009, respectivamente. Esta tasa es menor a la promedio
en la OCDE (-0.1 y -1.6 por ciento, respectivamente). A pesar de que para
2010 Mxico creci 3.7 por ciento y estuvo por arriba del promedio de la
OCDE (2.9 por ciento), an est lejos de compensar las prdidas acumula-
das (OCDE, 2011b).
La polarizacin de la produccin agropecuaria es otra de las problemti-
cas de esta dimensin
19
. Existen, por un lado, un nmero reducido de gran-
des empresas dedicadas principalmente a la agroexportacin con altos
14
Porcentaje de la Poblacin Econmicamente Activa (PEA) que se encuentra sin trabajar, pero que est
buscando trabajo. Por PEA se entiende a las personas de 14 y ms aos que en la semana de referencia se
encontraban ocupadas o desocupadas (INEGI, 2011b)
15
La menor tasa de desempleo se registr en Noruega, con un promedio de 3.5 por ciento, mientras que la
ms elevada se tuvo en Espaa con 20.1 por ciento. La tasa promedio de desempleo entre los pases de la
OCDE fue de 8.6 por ciento en 2010.
16
En promedio, los mexicanos trabajan casi 10 horas al da (remuneradas y no remuneradas), en compara-
cin con un promedio de la OCDE de poco ms de 8 horas (OCDE, 2011a y 2011b).
17
La diferencia del tiempo invertido en trabajo no remunerado entre mujeres y hombres en Mxico es de 4
horas y 21 minutos, la mayor diferencia de la OCDE, donde la brecha promedio es de 2 horas y 28 minutos.
Adems, la participacin laboral de las mujeres mexicanas es relativamente baja en comparacin con la
de los hombres (OCDE, 2011a y 2011b).
18
La OCDE calcula que la productividad laboral en 2009 en Mxico representa el 33.7 por ciento de la pro-
ductividad laboral en los Estados Unidos, la productividad ms baja en la OCDE y menos de la mitad del
promedio de los pases miembros 77.3 por ciento (OCDE, 2011a y 2011b).
19
Es necesario recordar que las actividades rurales ya no pueden ser vistas slo en funcin de los producto-
res agropecuarios, de los propietarios de la tierra o de las personas que viven en localidades de menos de
2,500 habitantes. A lo que se entenda por sector rural deben sumrsele a quienes viven en localidades me-
nores a 2,500 habitantes que se dediquen o no a las actividades agropecuarias, as como a quienes viven
en localidades ms grandes que tengan como ocupacin actividades agropecuarias y a los trabajadores
migrantes en constante movimiento (Robles, 2007: 37).
40
niveles de rentabilidad y capacidad de competir en los mercados interna-
cionales; por otra parte, hay un numeroso grupo de pequeos productores
que gradualmente pierden competitividad y liquidez, dedicados cada vez
ms a la produccin de autoconsumo, principalmente de maz, frijol y chile
(Rubio, 1996: 113-163; CONEVAL, 2011 c). Como consecuencia, en las lti-
mas dcadas una buena parte de los pequeos y medianos productores
rurales han tenido problemas como baja productividad y competitividad,
falta de capacidad tcnica y baja rentabilidad.
Otras problemticas son las asociadas a las microempresas que se caracteri-
zan por escasa generacin de empleo para terceros,
20
con limitadas posibili-
dades de acceder al crdito comercial, con poca capacitacin y experiencia
productiva de los propietarios
21
y cuya actividad si bien vara dependiendo
del sector- se realiza preponderantemente en el hogar.
22
Adems, la mayora
de estos micronegocios se realizan en mbitos caracterizados por la existen-
cia de bajos costos de entrada, con lo cual se suman problemas de ventas
bajas y alta competencia. Segn los resultados de la Encuesta Nacional de
Micronegocios 2008, existan en el pas poco ms de 8 millones de micro-
negocios en los que laboraban aproximadamente 12 millones de personas
(INEGI, 2009). Las microempresas generaban 52 por ciento del PIB y 72 por
ciento del empleo en Mxico (Pavn, 2010; CONEVAL, 2011d; 2011e).
Otra de las problemticas consideradas y que ataen al bienestar econmico
y generacin de ingresos, es la competitividad empresarial. De acuerdo con
el Reporte de Competitividad Global 2010-2011 del Foro Econmico Mundial,
Mxico se encuentra en la posicin 66 en competitividad de 139 pases y con
respecto al periodo 2009-2010 baj seis posiciones. Entre los principales facto-
res que se ha propuesto que afectan la competitividad en Mxico estn la bu-
rocracia gubernamental, el acceso al nanciamiento, la inseguridad, as como
la regulacin laboral (Schwab, 2010; Rubio y Baz, 2005; CONEVAL, 2011e).
b) Programas y Acciones de bienestar econmico y generacin de ingresos
El Gobierno Federal contaba con un total de 63 Programas y Acciones de
bienestar econmico y generacin de ingreso en 2010 (11 por ciento de los
recursos aprobados en 2010 para el grupo funcional de desarrollo econmi-
co; es decir, $92,575 millones).
23
Estos Programas y Acciones representan 23
20
Respecto al personal subordinado, el 48 por ciento corresponda a cnyuges y/o hijos del empleador y
slo un 32 por ciento a personas que no eran parientes del empleador.
21
El 30 por ciento de los dueos de los micronegocios no tena experiencia productiva y slo el 28 por ciento
haban laborado en el mismo sector productivo.
22
El censo econmico reporta para el ao 2008 la existencia de 3.7 millones de establecimientos del sector
privado y paraestatal en zonas no rurales. De stos, el 95 por ciento son establecimientos en donde laboran
menos de 10 personas.
23
Los programas FAPPA, FONART, PFRI, POPMI, PROCAPI, FONAES, PCEZM, PAE, PAP, PASCL y PET se clasican
segn el Inventario CONEVAL como programas asociados de manera directa al derecho al trabajo. Sin
embargo, al atender la clasicacin hecha por las evaluaciones integrales del desempeo en la materia,
se les consider dentro de este conjunto de programas de bienestar econmico. Cabe recordar que los
programas con EED son slo un subconjunto de los programas clasicados en el Inventario CONEVAL.
Captulo III.
41
por ciento del universo de 273 intervenciones de desarrollo social reunidos
en el Inventario CONEVAL. La caracterstica comn de estos instrumentos de
poltica pblica es que contribuyen a la generacin de activos productivos
o ingresos.
De los 63 Programas y Acciones de bienestar econmico y generacin de
ingreso, 34 fueron evaluados
24
en 2010-2011 y 29 agrupados en una Evalua-
cin Integral (estos 29 programas ejercieron $80,156 millones en 2010); es-
tos ltimos son los Programas y Acciones que se describen en los apartados
siguientes de gasto y resultados.
En la grca 3.1.1 se muestran los programas de bienestar econmico y ge-
neracin de ingreso. En el Anexo II puede consultarse un listado con todos
los programas de bienestar econmico.
24
Para propsitos de este informe se entiende como programas evaluados aquellos que fueron sujetos a las EED
2010-2011 y analizados en las Evaluaciones Integrales; sin embargo se reconocen los esfuerzos de evaluacin
que han realizado las dependencias y entidades federales en el desarrollo de otro tipo de evaluaciones.
25
El Programa de Estancias Infantiles para Apoyar a Madres Trabajadoras (PEI) ofrece servicios que buscan
contribuir a que madres de nios en edades preescolares puedan aceptar un empleo remunerado y usar sus
capacidades para generar ms ingresos. Su gasto ejercido en 2010 ascendi a $2,432.98 millones.
Grca 3.1.1 Nmero de Programas y Acciones de
bienestar econmico por dependencia, 2010
Fuente: Inventario CONEVAL de Programas y Acciones Federales de Desarrollo Social 2010.
Nota: el programa PEI
25
es de acuerdo con el Inventario CONEVAL un programa asociado al derecho a la no
discriminacin. Sin embargo, atendiendo la clasicacin hecha en las Evaluaciones Integrales del Desempeo
se le incluy en el conjunto de programas de bienestar econmico y generacin de ingreso.
Total de programas por dependencia
Programas con Evaluacin Especca de
Desempeo del total de programas por
dependencia
SHCP
AGROASEMEX
CDI (SHCP)
STPS
IMSS
SRA
SEDESOL
CONACYT
ECONOMA
SAGARPA
3
3
1
0
3
3
3
3
4
1
5
3
6
5
7
0
14
9
17
7
0 2 4 6 8 10 12 14 16 18
42
c) Gasto de los Programas y Acciones de bienestar econmico
En este apartado se describe el gasto ejercido por los Programas y Accio-
nes de bienestar econmico y generacin de ingreso en 2008-2010. El ob-
jetivo es poner en contexto el gasto de stos e identicar cules fueron los
instrumentos favorecidos bajo la ptica del gasto para fomentar el bien-
estar econmico. Se examina la importancia relativa del gasto del conjunto
de los programas respecto al grupo funcional presupuestario de desarrollo
econmico,
26
el gasto en 2008-2010, as como su variacin en el ao 2009
respecto a 2008 y en 2010 respecto a 2009.
La mayora de los Programas y Acciones de bienestar econmico y genera-
cin de ingresos del Gobierno Federal pertenece al grupo funcional de de-
sarrollo econmico, el gasto ejercido por ste ascendi a $814,120 millones
en 2010, 4.9 por ciento menos que el monto ejercido en 2008 (grca 3.1.2).
Los 63 Programas y Acciones de desarrollo social dirigidos al bienestar eco-
nmico ejercieron 11.3 por ciento de los recursos aprobados en 2010; es
decir, $92,575 millones. Esta proporcin es 0.8 puntos porcentuales mayor
que la encontrada en 2008, cuando el gasto de los programas de bienestar
econmico y generacin de ingreso representaban 10.5 por ciento. Lo an-
terior se traduce en que poco ms $1 de cada $10 del gasto funcional en
desarrollo econmico se destin en 2008-2010 a programas de desarrollo
social que fomentan el bienestar econmico y la generacin de ingresos
en los hogares mexicanos.
Ahora bien, los 29 programas de bienestar econmico y generacin de in-
greso evaluados
27
ejercieron $80,156 millones del total de $92,575 millones
correspondiente a los 63 programas de bienestar econmico (grcas 3.1.2
y 3.1.3); esto signica que los programas evaluados ejercieron 86.5 por cien-
to del gasto del total de los programas de bienestar econmico y 9.8 por
ciento del gasto ejercido en 2010 para la funcin de desarrollo econmico.
Si se observa la evolucin del gasto en 2008-2010 (grca 3.1.3), se identi-
ca que el gasto ejercido por los programas federales de bienestar econ-
mico que fueron evaluados disminuy en cada uno de los ejercicios scales
entre 2008 y 2010.
26
En contraste con el gasto ejercido por los programas de las dimensiones sociales de educacin, salud,
alimentacin, vivienda y seguridad social (que se ponen en contexto con el grupo funcional de desarrollo
social), los programas de bienestar econmico y generacin de ingreso se comparan con el grupo fun-
cional de desarrollo econmico porque en su mayora forman parte de este ltimo. En el Anexo I puede
consultarse cmo est organizado el gasto pblico y en el Anexo II cules son los programas de bienestar
econmico y generacin de ingreso.
27
Un subconjunto de los 34 programas de bienestar econmico y generacin de ingreso con EED 2010-2011
y que forman parte de una Evaluacin Integral.
Captulo III.
43 Evaluacin de la poltica de desarrollo social
Grca 3.1.4 Gasto ejercido por los Programas y Acciones de bienestar econmico y
generacin de ingreso con Evaluacin Especca de Desempeo, 2008-2010
Variacin porcentual
Fuente: Inventario CONEVAL de Programas y Acciones
Federales de Desarrollo Social 2008, 2009 y 2010.
Variacin 2009-2008
Variacin 2010-2008
Variacin 2010-2009
-0.80%
-0.66%
-1.45%
Grca 3.1.3 Gasto total ejercido de Programas y Acciones de bienestar econmico
y generacin de ingresos con Evaluacin Especca de Desempeo
Millones de pesos de enero de 2010
$100,000
$80,000
$60,000
$81,337.49
$80,688.54
$80,156.08
2008 2009 2010
Grca 3.1.2 Gasto ejercido por los Programas y Acciones de bienestar econmico y generacin
de ingresos con relacin al gasto del grupo funcional de desarrollo econmico, 2008-2010
Fuente: Cuenta de la Hacienda Pblica Federal 2008, Presupuesto de Egresos de la
Federacin 2010 e Inventario CONEVAL de Programas y Acciones Federales
de Desarrollo Social 2010.
-4.9%
Gasto en desarrollo
econmico
Gasto ejercido por los
programas de bienestar
econmico
$1,000,000
$900,000
$800,000
$700,000
$600,000
$500,000
$400,000
$300,000
$200,000
$100,000
$-
$814,120.01
$92,575.05 11.3% 10.5%
$856,710.43
$90.327.25
-1.60% -0.10% -0.60% -1.00%
2008 2010
44
La variacin relativa del gasto en Programas y Acciones de bienestar eco-
nmico y generacin de ingreso fue negativa en 2008-2010, de -1.45 por
ciento (grca 3.1.4).
En el cuadro 3.1.1 se muestra el gasto ejercido en 2008 y 2010 para los con-
juntos de programas de bienestar econmico y generacin de ingreso. El
grupo de programas con el gasto ms alto fue el de apoyo a productores
conformado por cinco programas
28
que en 2010 ejerci $45,964 millones,
1.57 por ciento menos que en 2008.
Los grupos de programas con la variacin porcentual positiva ms impor-
tante en su gasto son los dirigidos a microempresarios
29
que son tres pro-
gramas que en conjunto aumentaron su gasto en 39 por ciento entre 2008
y 2010 y los de la etiqueta de otros,
30
que en su mayora no cuentan con
evaluaciones y que aumentaron su nmero de 24 programas en 2008 a 33
en 2010.
El grupo que tuvo el decremento ms pronunciado en su gasto entre 2008
y 2010 es el destinado al fomento empresarial conformado por cuatro pro-
gramas en 2008 y seis en 2010,
31
pues su presupuesto disminuy en 34
puntos porcentuales.
28
Los programas de este grupo se distinguen por privilegiar el apoyo y la proteccin selectiva de los que se
consideran sectores clave de la economa nacional. Los programas tienden a enfrentar distintos problemas
del medio rural como, por ejemplo, el Programa de Soporte (PS) que busca apoyar la gestin tcnica, eco-
nmica y sanitaria de los productores agropecuarios, acucolas, pesqueros y rurales, al permitir una insercin
sostenible de sus productos en los mercados; el Programa de Atencin a Problemas Estructurales (PAPE)
que contribuye a estabilizar e incrementar los ingresos de los productores agropecuarios y pesqueros, al
fortalecer su participacin en los mercados; PROCAMPO para vivir mejor que transere recursos, con lo que
apoya la economa de los productores rurales; el Programa para Adquisicin de Activos Productivos (PAAP)
que incrementa los niveles de ingreso y de capitalizacin de las unidades econmicas de los productores
rurales y pesqueros a travs del apoyo subsidiario a la inversin en bienes de capital estratgico, y el Pro-
grama de Fortalecimiento a la Organizacin Rural (Organzate) que apoya la consolidacin de formas de
organizacin social para su participacin en rganos consultivos de instrumentacin de polticas, planes y
programas de desarrollo rural.
29
Los programas para microempresarios son el Fondo de Micronanciamiento a Mujeres Rurales (FOMMUR),
Programa Nacional de Financiamiento al Microempresario (PRONAFIM) y Fondo Nacional de Apoyo para las
Empresas en Solidaridad (FONAES). Los tres tienen por objeto comn, mejorar las condiciones de vida de la
poblacin emprendedora de bajos ingresos a travs de la asistencia en la creacin y desarrollo de sus ac-
tividades productivas. Esta asistencia consiste, principalmente, en atender los problemas de nanciamiento
y capacitacin que esta poblacin enfrenta.
30
En el Anexo II puede consultarse la lista detallada de programas de bienestar econmico y generacin de
ingresos reunidos en la categora otros. Los programas reunidos en esta categora y que s fueron evalua-
dos por una EED en 2010-2011 son Subsidio a la Prima del Seguro Agropecuario (PSASA), Programa de Apoyo
a los Fondos de Aseguramiento Agropecuario (PAFA), Fondo de Contingencia y Autoseguro, Programa de
Atencin a Contingencias Climatolgicas (PACC) y Programa 3x1 Migrantes.
31
Los programas de fomento empresarial incluyen acciones relacionados con la creacin de empleos (Fon-
do de Apoyo para la Micro, Pequea y Mediana Empresa), el fomento a las tecnologas de la informacin
(Programa para el Desarrollo de las Industria del Software), la eciencia y competitividad de los servicios
logsticos del pas (Competitividad en Logstica y Centrales de Abasto), la reconversin y el crecimiento de
sectores estratgicos y de alto valor agregado (Programa para el Desarrollo de Industrias de Alta Tecnologa
y Programa para Impulsar la Competitividad de Sectores Industriales), el fortalecimiento del mercado interno
(Programa de Creacin de Empleo en Zonas Marginadas).
Captulo III.
45
Vale la pena resaltar algunos programas de bienestar econmico y
generacin de ingreso, en particular aquellos que destacan ya sea por
su alto nivel de gasto ejercido en 2010 o por el importante crecimiento
relativo. Entre los primeros estn tres programas del grupo de apoyo a
productores: PROCAMPO (15,116 Mdp), de Atencin a Problemas Es-
tructurales (14,062 Mdp) y para la Adquisicin de Activos Productivos
(11,419 Mdp). Lo anterior, podra ser resultado de la reestructuracin
programtica realizada al interior de la SAGARPA en la que se han eli-
minado programas, pero se han integrado componentes adicionales
a los restantes.
El Programa de Servicios a Guarderas, del conjunto de programas de
conservacin y generacin de empleo, tambin tuvo uno de los presu-
puestos ms importantes entre los programas de bienestar econmico
y generacin de ingreso en 2010 ($7,225 millones); lo anterior podra
deberse a que el cuidado de los nios de las guarderas requiere altos
costos de operacin derivados de la contratacin de personal profe-
sional, de la capacitacin a las personas involucradas en el cuidado
de los nios y de la adecuacin de los lugares donde se instalan las
guarderas.
Programas que destacan por la variacin en su presupuesto en 2008-
2010 son el Programa Nacional de Financiamiento al microempresa-
rio del grupo dirigido a microempresarios (aument de $96 millones a
$183 millones, que equivale a un crecimiento de 91 por ciento), el Pro-
grama de Empleo Temporal del grupo de programas de conservacin
y generacin de empleo (se increment de $1,646 millones en 2008 a
Cuadro 3.1.1 Gasto ejercido por los Programas y Acciones de
bienestar econmico y generacin de ingreso, 2008-2010
Grupos temticos de programas de
bienestar econmico
Gasto ejercido (Mdp de enero de 2010) Variacin porcentual
2008 2010 2008-2010
Conservacin y generacin de empleo 12,614.03 14,012.77 11.09
Apoyo a productores 46,698.91 45,963.76 -1.57
Financiamiento actividades productivas 7,293.34 8,305.55 13.88
Microempresarios 1,492.00 2,076.98 39.21
Fomento empresarial 10,886.47 7,151.52 -34.81
Otros 11,342.50 15,064.47 32.81
Total 90,327.25 92,575.05 2.49

Fuente: Inventario CONEVAL y Cuenta de la Hacienda Pblica Federal 2008.
Nota: Los programas de bienestar econmico y generacin de ingreso se reunieron en grupos temticos de acuerdo con las Evaluaciones Integrales
de Desempeo de los Programas Federales. El punto de referencia para su agrupacin tanto en 2008 como en 2010 son las Evaluaciones Integrales
2010-2011.
46
$2,918 millones en 2010, es decir, tuvo un crecimiento de 77 por ciento),
32

y el Programa de Induccin y Desarrollo del Financiamiento al Medio Rural
del conjunto de apoyo a productores (aument de $2,855 millones a $4,857
millones, es decir, aument 70 por ciento).
El nivel de gasto ejercido por Programa de Empleo Temporal en 2008-2010
es notablemente menor que el que ejerci en 2000, cuando alcanz los
$6,463 millones;
33
es decir, prcticamente el doble del gasto ejercido en
2010. El Programa de Induccin y Desarrollo del Financiamiento al Medio
Rural aument su gasto ejercido debido a que le fueron asignadas respon-
sabilidades de ejecucin en proyectos estratgicos para atender emergen-
cias nacionales.
d) Resultados de los Programas y Acciones de bienestar econmico
Este apartado presenta los principales resultados del conjunto de Progra-
mas y Acciones del Gobierno Federal en materia de bienestar econmico
que fueron evaluados.
i. Conservacin y generacin de empleo
La evaluacin de impacto 2010 del Programa de Apoyo al Empleo mues-
tra que para todas las modalidades de Bcate se encuentran efectos
positivos en el ingreso para los beneciarios. Los efectos ms pronuncia-
dos se encuentran en las modalidades Capacitacin mixta y Capaci-
tacin en la prctica laboral. Los impactos en ingreso para las otras dos
modalidades, Vales de capacitacin y Capacitacin al autoempleo son
positivos, pero moderados. Sin embargo, la atencin del programa es
principalmente en zonas urbanas.
El Programa de Estancias Infantiles para Apoyar a Madres Trabajadoras
aument en 5 por ciento el nmero de madres con trabajo, respecto de
las no apoyadas. Adems reduce, a las madres o padres beneciarios,
el cuidado infantil en cerca de media hora diaria. Es necesario conti-
nuar con las acciones de seguridad de las estancias.
32
El gasto del Programa de Empleo Temporal incluye las aportaciones realizadas por SEDESOL, SEMARNAT y la
SCT. En 2008, el presupuesto del programa estuvo conformado por $896.07 millones de SCT, $104.07 millones
de Semarnat y $335.71de SEDESOL. En 2009 por $1,206.77 millones de SCT, $353.24 millones de SEMARNAT y
$795.40 millones de SEDESOL. En 2010 por $1,694.70 millones de SCT, $380.00 millones de SEMARNAT y $843.29
millones de SEDESOL. La fuente de estos datos es el Inventario CONEVAL y la Cuenta de la Hacienda Pblica
Federal 2008. Las cifras estn deactadas a enero de 2010.
33
Pesos constantes a enero de 2010. El gasto ejercido por el PET disminuy en cada uno de los ejercicios
scales entre 2000 y 2006, pas de $6,463 millones en el primer ao a $1,305 millones en el ltimo. En 2007
PET tuvo el primer incremento presupuestario en la dcada.
Captulo III.
47
El Programa de Empleo Temporal es uno de los programas que ms pue-
de contribuir a conformar una red de proteccin social, porque su obje-
tivo es que el consumo de la poblacin en pobreza no experimente uc-
tuaciones pronunciadas por los ciclos econmicos (o crisis coyunturales).
ii. Apoyo a productores
De acuerdo con datos de la ENIGH 2010, PROCAMPO presenta un au-
mento importante en su progresividad a partir de las nuevas acciones
de focalizacin realizadas con base en el cambio a sus reglas de ope-
racin en 2009. Es necesario vericar la signicancia estadstica de este
cambio en su incidencia redistributiva.
34

iii. Financiamiento a actividades productivas
El porcentaje de sobrevivencia de los emprendimientos del Programa
de la Mujer en el Sector Agrario fue de 84 por ciento, sin embargo no es
posible atribuirle estos resultados de manera exclusiva al programa.
iv. Microempresarios
El porcentaje de unidades que luego de tres aos de recibir el nan-
ciamiento por parte de Fondo Nacional de Apoyos para Empresas en
Solidaridad para abrir o ampliar su negocio sigue operando, asciende
a 85 por ciento. Sin embargo, no es posible atribuirle los resultados de
manera exclusiva al programa.
v. Fomento empresarial
En 2008-2009, 75 por ciento de las empresas beneciadas por el Fondo
PYME incrementaron su productividad en 6 por ciento mientras que las
no beneciadas lo hicieron en 1.8 por ciento. Asimismo, las empresas
apoyadas aumentaron sus ventas anuales en $158,141 y las que no fue-
ron apoyadas en $85,145. Sin embargo, las micro, pequeas y medianas
empresas apoyadas no reportaron crecimiento en su planta laboral.
e) Conclusiones
El complejo panorama del mercado laboral que enfrenta la poltica p-
blica, a travs de los Programas y Acciones de bienestar econmico del
Gobierno Federal, se caracteriza por i) tasas de desocupacin bajas
34
Vase la seccin sobre incidencia distributiva y equidad del gasto social en este informe.
48
pero ms altas que las registradas una dcada antes y que al inicio
del sexenio; ii) empleo con alta rotacin, ausencia de seguro de des-
empleo, salarios bajos y elevado porcentaje de poblacin ocupada en
actividades informales; iii) productividad laboral baja; iv) disminucin
pronunciada del empleo agrcola con creacin insuciente de puestos
de trabajo en el sector agroexportador; v) en el sector rural hay, por una
parte, un pequeo nmero de grandes empresas dedicadas principal-
mente a la exportacin que son muy rentables y, por otra, un gran n-
mero de pequeos productores que carecen de competitividad y liqui-
dez; vi) microempresas con baja capacidad para generar empleos, sin
suciente crdito comercial, con poca capacitacin laboral y basadas
fundamentalmente en la fuerza de trabajo del hogar; y vii) insuciente
competitividad internacional.
Para hacer frente a lo anterior, el Gobierno Federal ha diseado un n-
mero importante de programas que buscan aumentar y conservar el
empleo, apoyar a los productores y a los microempresarios, as como
fomentar la labor empresarial, entre otras acciones.
Poco ms de $1 de cada $10 del gasto funcional en desarrollo econmico
se destin en 2008-2010 a programas de desarrollo social que fomentan el
bienestar econmico y la generacin de ingresos en los hogares mexica-
nos. Algunos de los programas privilegiados en trminos presupuestarios
en 2008-2010 fueron el Programa para Adquisicin de Activos Productivos,
Programa de Atencin a Problemas Estructurales y PROCAMPO de SAGAR-
PA; Servicios de Guardera del IMSS y Fondo PYME de Economa, as como
el Programa de Empleo Temporal SEDESOL-SEMARNAT-SCT.
Si bien ciertos programas han tenido algunos resultados, en el agregado, el
impacto de los programas de desarrollo social es modesto para poder re-
vertir los retos estructurales del mercado laboral. Por lo anterior, es importan-
te subrayar que el incremento sostenido del poder adquisitivo del ingreso
en el pas debera provenir de las mejoras en el crecimiento econmico, en
el empleo, los salarios, la productividad, la inversin y la estabilidad de los
precios (especialmente de los alimentos), entre otras variables.
Los programas de desarrollo social son ms efectivos para proteger a la
poblacin ante adversidades coyunturales que para la generacin de
empleos permanentes. La poltica de desarrollo social cuenta con algu-
nos programas de proteccin social, pero stos son insucientes para for-
talecer el ingreso de la poblacin ante reducciones coyunturales como
las vividas en el pas en 2008-2010. En ausencia de estos mecanismos y
ante las crisis recientes (nanciera, en precios de alimentos y energticos),
se han favorecido instrumentos como Oportunidades o subsidios energ-
ticos generalizados que no estn focalizados en los pobres. Sin embar-
go, estos mecanismos no estn diseados para proteger a la poblacin
pobre ante contingencias coyunturales. Es necesario disear programas
Captulo III.
49
para reducir los efectos coyunturales sobre el bienestar econmico y el in-
greso (por ejemplo, crear un seguro al desempleo y/o fortalecer algunos
ya existentes, como el Programa de Empleo Temporal).
II. Educacin
El derecho a la educacin est establecido en el Artculo tercero de la
Constitucin y normado en los Artculos segundo, tercero y cuarto de la Ley
General de Educacin (LGE). Hasta 2011, consista en que todos los mexi-
canos deban cursar la educacin bsica obligatoria; es decir, recibir la ins-
truccin correspondiente a los niveles de preescolar, primaria y secundaria;
a partir del ciclo escolar 2012-2013 la educacin media superior tambin
es obligatoria.
Adems, la LGDS indica en su Artculo sexto que la educacin es uno de los
derechos para el desarrollo social y que la poltica nacional de desarrollo
social debe incluirla como una de sus vertientes para la superacin de la
pobreza (Artculo 14).
El PND 2007-2012 reconoce que persisten rezagos considerables en el sistema
educativo nacional, de los cuales los ms importantes son la falta de oportu-
nidades de gran parte de la poblacin para acceder a una educacin de
calidad. Entre los objetivos del PND 2007-2012 estn asegurar la igualdad de
oportunidades y la ampliacin de capacidades para que todos los mexica-
nos mejoren signicativamente su calidad de vida y tengan garantizada en-
tre otras una educacin adecuada para su desarrollo, tal y como lo estable-
ce la Constitucin. Para alcanzar este objetivo general el PND y el Programa
Sectorial de Educacin (PSE) 2007-2012 tienen como objetivos especcos:
Reducir las desigualdades regionales, de gnero y entre grupos sociales
en las oportunidades educativas.
Aumentar la calidad de la educacin.
Promover la educacin integral de las personas en todo el sistema
educativo.
Este derecho est presente en la medicin de la pobreza a travs del indi-
cador de rezago educativo. Se considera que una persona se encuentra en
situacin de rezago educativo si i) tiene de tres a 15 aos y no cuenta con
la educacin bsica obligatoria ni asiste a un centro de educacin formal;
ii) naci antes de 1982 y no cuenta con el nivel de educacin obligatoria vi-
gente en el momento en que deba haberla cursado (primaria completa);
o naci a partir de 1982 y no cuenta con el nivel de educacin obligatoria
(secundaria completa).
35
35
El captulo II de este informe muestra el nivel del rezago educativo en Mxico en 2008-2010.
50
La exposicin de este apartado est organizada en seis secciones. Primero
se ofrece un breve diagnstico de la situacin educativa en Mxico; en
segundo lugar se describen los grupos de programas educativos del Go-
bierno Federal de acuerdo con la siguiente clasicacin: educacin bsi-
ca; educacin media, superior y normal; investigacin y becas, as como
promocin y apoyo a la educacin. Posteriormente, se analiza el gasto de
dichos programas en 2008-2010. En la cuarta parte se analizan los dos fon-
dos del Ramo 33 que cuentan con un componente educativo: Fondo de
Aportaciones para la Educacin Bsica y Fondo de Aportaciones para la
Educacin Tecnolgico y de Adultos. Despus se muestran algunos de los
resultados logrados por los programas para nalmente- presentar conclu-
siones del apartado.
a) Diagnstico de la situacin educativa
En este apartado se describen las problemticas de la educacin en las
siguientes clasicaciones: educacin bsica; educacin media superior,
educcin superior y educacin normal; promocin y apoyo a la educacin,
as como investigacin y becas de estudio.
i. Educacin bsica
La educacin bsica est conformada por el nivel preescolar, primario y
secundario; el segundo fue el que registr el mayor nmero de alumnos en
el ciclo escolar 2008-2009, (INEE, 2009).
De acuerdo con el INEE (2009: 149), la tasa neta de cobertura por nivel
educativo en el ciclo escolar 2008-2009 fue 78 por ciento en preescolar,
cercana a 100 por ciento
36
en primaria y de 82 por ciento en secundaria.
No obstante, clculos realizados por CONEVAL
37
indican que el nivel de asis-
tencia escolar de los nios entre tres y cinco aos (edad normativa para
asistir a preescolar) fue de 71.9 por ciento en 2010 y de 91.6 por ciento de
quienes se encuentran entre 12 y 14 aos (secundaria). Esto muestra que
an pueden realizarse acciones institucionales para mejorar la cobertura
de la educacin secundaria, pero sobre todo en preescolar. Sin embargo,
los principales retos en la educacin bsica se encuentran en la calidad
educativa y su inequidad.
36
Al estimar el porcentaje de cobertura nacional a partir del ENIGH 2008, se encontr que es de 95.6 por
ciento con un intervalo de conanza al 95 por ciento (INEE, 2009).
37
Vase el cuadro 2.3 del captulo II.
Captulo III.
51
El nivel de la calidad educativa predice de mejor forma el xito econmico
de un pas que el nmero de aos de educacin (OCDE, 2010). Una forma
de examinar la calidad es a travs de los resultados del examen PISA.
38
En
la prueba de 2009, Mxico estuvo en el lugar 50 de 65 pases y fue el inte-
grante de la OCDE con el resultado promedio ms bajo en cada una de
las categoras; no obstante, fue el pas con mejor promedio de resultados
que el resto de los pases latinoamericanos evaluados,
39
excluyendo a Chile
(PISA, 2009).
El rendimiento educativo en Mxico es altamente desigual y vara depen-
diendo de la entidad federativa, el tipo de localidad y la estructura de la
escuela. De 2006 a 2010, el porcentaje de alumnos de primaria con logro in-
suciente en la prueba ENLACE tuvo una tendencia decreciente, pero existe
una gran diversidad de resultados por tipo de escuela. La diferencia en el
porcentaje de alumnos con logro insuciente en las escuelas CONAFE e
indgenas y las escuelas particulares es de ms del 35 puntos porcentuales
en 2010, tanto en matemticas como en espaol. Sin embargo, al compa-
rar estos tipos de escuelas entre 2006 y 2010 se observa que las brechas
han disminuido.
40
En secundaria tambin se observan disparidades en el porcentaje de alum-
nos con rendimiento insuciente, dependiendo del tipo de escuela. Cerca
de la mitad de los alumnos de las telesecundarias tienen un logro insu-
ciente en la prueba de matemticas en 2010, mientras que en las particula-
res el nmero de alumnos con logro insuciente ascendi a 29.8 por ciento.
No obstante, como se observa en el cuadro 3.2.1, las telesecundarias han
disminuido la diferencia respecto de otras escuelas.
38
El examen evala el nivel de los estudiantes en comprensin de lectura, razonamiento matemtico y co-
nocimiento en ciencias. Cabe sealar que la prueba PISA est diseada para ser aplicada cada tres aos,
enfatizando en cada uno de ellos un rea de conocimiento (lectura, ciencias o matemticas). Una de las
consecuencias de este procedimiento es que, en sentido estricto, los resultados alcanzados por un pas en
un rea slo son comparables en los aos en los que recibieron dicho nfasis. Es decir, slo son conables
las comparaciones basadas en las escalas de las competencias que constituyen el rea principal de la
evaluacin en un ciclo determinado (INEE, 2010: 145). En este sentido, la nica comparacin posible es,
hasta 2010, la del rea de lectura (que ya complet dos ciclos de aplicacin, 2000 y 2009). Para el caso de
matemticas habr que esperar al ao 2012 para realizar comparaciones.
39
Los pases evaluados en 2009 por PISA son Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Mxico, Panam, Per y Uruguay.
Vase http://www.oecd.org/document/29/0,3746,en_32252351_32235731_46513821_1_1_1_1,00.html.
40
Salvo el caso de la prueba de matemticas en las escuelas CONAFE.
52
La desigualdad en el logro educativo tambin se observa a nivel regional.
En 2010, el porcentaje de estudiantes de primaria con logro insuciente en
matemticas fue 47 por ciento en Oaxaca, 31 en Chiapas y 27 en Guerre-
ro. En contraste, el porcentaje de alumnos con logro insuciente en Nuevo
Len fue 12 por ciento y 16 en el Distrito Federal.
Al considerar la extraedad grave por grado escolar como una aproxima-
cin al rezago educativo, los resultados desagregados por entidad indican
que el porcentaje de alumnos de primaria en extraedad grave llega a ser
13 por ciento en Guerrero, 12 por ciento en Chiapas y 11 por ciento en
Oaxaca. En cambio, en los estados de Coahuila y Nuevo Len es de 1.5 por
ciento y en Tlaxcala de 1.8 por ciento (INEE, 2009). Las escuelas primarias
indgenas y comunitarias son las que tienen un mayor porcentaje de alum-
nos en extra-edad, sin importar si se encuentran en una localidad rural o
urbana, o si estn en una localidad de baja o alta marginacin.
Es decir, existe desigualdad en la calidad de la educacin bsica depen-
diendo de la entidad federativa, el tipo de localidad (urbana o rural), el
nivel de marginacin, y el tipo de escuelas (que est correlacionado con
el nivel de ingreso).
ii. Educacin media, superior y normal
Dos de los principales retos en la educacin media superior y superior son
la cobertura insuciente y la desigualdad en el acceso. El nivel de cobertura
en 2010 en la educacin media superior se estim en 66 por ciento (asis-
tencia escolar de los jvenes entre 12 y 14 aos) y en 28 por ciento en la
Cuadro 3.2.1 Estudiantes que obtienen la categora de logro insuciente
en la prueba Enlace (%)
Tipo de escuela
Matemticas Espaol
2006 2010 2006 2010
6to de primaria
CONAFE 43.47 45.79 42.7 40.46
General 20.88 19.62 20.43 16.83
Indgena 47.97 45.01 50.68 42.08
Particular 5.74 6.08 5.12 4.62
Global 20.98 19.73 20.66 17.02
3ro de Secundaria
General 62.2 55.84 37.81 40.71
Particular 28.44 29.8 14.38 17.49
Tcnica 64.82 55.83 41.26 40.59
Telesecundaria 67.21 50.26 56.68 45.26
Global 61.13 52.59 40.7 39.71
Fuente: Elaboracin de CONEVAL con base en datos de la SEP.
Captulo III.
53
educacin superior (asistencia escolar de los jvenes entre 15 y 17 aos).
41
La eciencia terminal se ubic en 58 por ciento en el primer sistema y en 63
por ciento en el segundo.
La cobertura insuciente puede entenderse por la incidencia de factores
asociados a la demanda y a la oferta. La oferta de unidades educativas
y programas es responsabilidad principalmente del gobierno.
La demanda depende de la decisin que toman los jvenes y sus fami-
lias respecto a continuar con sus estudios, accin que a su vez obedece
a las condiciones socioeconmicas de los hogares a los que pertene-
cen, sus aspiraciones y necesidades personales, escolaridad y habilida-
des acumuladas y de la expectativa de retorno de la educacin (la que,
a su vez, depende de la calidad de los programas, planteles y profesores,
entre otros).
La falta de cobertura tambin tiene consecuencias en la desigualdad en
el acceso y permanencia en la educacin. Esto puede observarse a travs
de la relacin positiva entre educacin y niveles de ingreso, as como en la
disparidad existente entre las regiones del pas.
La desigualdad geogrca en la educacin media superior y la educacin
superior puede ilustrarse con dos ejemplos. Primero, la cobertura en el ba-
chillerato en el periodo 2009-2010 en el Distrito Federal fue de 90 por ciento,
mientras que en Quintana Roo fue de 44 por ciento. Segundo, las tasas de
absorcin de la licenciatura universitaria se ubican por arriba de 80 por cien-
to en los estados con mejor nivel de vida del pas y entre 40 y 50 por ciento
en las entidades ms pobres (SEP, 2011a). Si se toma en cuenta que la edu-
cacin se nancia principalmente con recursos pblicos, puede concluirse
no solamente falta de equidad en el acceso, sino tambin subsidios que
podran considerarse regresivos. ste es el resultado de desigualdades eco-
nmicas regionales que se maniestan en factores de oferta disponibilidad
de unidades y acceso y de demanda, en la que la desigualdad socioeco-
nmica y los heterogneos antecedentes escolares y sociales tienen un rol
relevante (Tuirn, 2011).
Otro reto en la educacin media superior y la educacin superior es la ca-
lidad de la enseanza. La medicin de la calidad a travs del logro educa-
tivo para estos niveles educativos no es fcil. A diferencia de la educacin
41
Vase el cuadro 2.1 del captulo II. Cabe sealar que esta estimacin cambia de acuerdo con la fuente. El
Instituto Nacional para la Evaluacin de la Educacin (2009) estim para la educacin superior, con base
en las Estadsticas continuas del formato 911 (inicio del ciclo escolar 2008/2009), que la tasa neta de co-
bertura para la poblacin en edad tpica (15 a 17 aos) en 2008 fue de 49 por ciento.
54
bsica, en la educacin media superior y la educacin superior no se
cuenta con un indicador que mida la calidad.
42
En este contexto, el Gobier-
no Federal ha optado por medir los retos, metas y avances de la calidad
educativa bsicamente a travs de indicadores indirectos como son los
registros o las acreditaciones.
iii. Programas federales de promocin y apoyo a la educacin
Si bien la cobertura en educacin bsica fue cercana al 100 por ciento en
el ciclo escolar 2008-2009
43
y el porcentaje de personas analfabetas de 15
aos y ms baj de 26 a 7 por ciento entre 1970 y 2010, an existe rezago.
Por ejemplo, en 2009, 5 millones 393 mil individuos de 15 aos y ms eran
analfabetas, 7 por ciento de la poblacin de 15 aos y ms no tena nin-
guna escolaridad y 5 por ciento de la poblacin de 15 aos y ms tuvo
educacin secundaria incompleta (INEE, 2009).
De acuerdo con la medicin de la pobreza 2010, la poblacin del pas con
rezago educativo ascendi a 20.6 por ciento en 2010, esto es, 23.2 millones
de personas; este registro es 1.3 por ciento menor que en 2008. La disminu-
cin del valor del indicador se debi en mayor medida a la reduccin del
rezago entre quienes nacieron despus de 1982.
La discapacidad, vulnerabilidad, desigualdad y pobreza, entre otros, tienen
consecuencias negativas en las posibilidades de las personas para aprove-
char las oportunidades educativas en las mismas condiciones que el resto
de la poblacin.
El Censo de Poblacin y Vivienda 2010 registr 4,487,465 personas de 3 aos
o ms en el pas que tienen alguna discapacidad o limitacin y 4,068,426
personas de 15 aos y ms con discapacidad o limitacin. La poblacin de
3 aos o ms con discapacidad sin escolaridad asciende a 26 por ciento,
muy por encima del promedio nacional.
44
Otro grupo que presenta desventajas en materia de educacin son los
migrantes. De acuerdo con CONAPO en 2010, aproximadamente 40 por
ciento de la migracin internacional correspondi a poblacin entre 15 y
24 aos de edad, esto signica que un porcentaje signicativo de quienes
42
Las pruebas del Centro Nacional para la Evaluacin de la Educacin Superior no son aplicadas de for-
ma generalizada. El Instituto Nacional para la Evaluacin de la Educacin por su parte est desarrollando
indicadores de resultados de la educacin como el desempeo en el mercado laboral, pero no los reporta
cada ao.
43
Cobertura para el ciclo escolar 2008-2009. En seis entidades federativas, la cobertura no es de 100 por
ciento pero s superior a 95 por ciento. Todos los datos que se presentan en esta seccin, a menos que se
seale lo contrario, provienen de INEE, Panorama Educativo Nacional 2009. Indicadores del Sistema, Mxico,
INEE, 2009.
44
Datos tomados del cuestionario bsico.
Captulo III.
55
emigran abandon sus estudios. Existen aproximadamente 434,961 familias
de jornaleros agrcolas migrantes (migracin interna), es decir, 2,071,483
individuos; de ellos, 37 por ciento tiene 15 aos o menos y debera estar
cursando educacin bsica, mientras que 14 por ciento tiene entre 16 y 20
aos y podra estar en educacin media superior o superior. Sin embargo,
su condicin migrante y la necesidad de trabajar ponen en riesgo la conti-
nuidad en su educacin (SEDESOL, 2009).
iv. Apoyos a la investigacin
El entorno al que se enfrentan las polticas de apoyo a la investigacin y las
becas de estudio se distingue por las condicionantes siguientes:
a) Una planta acadmica en el Sistema de la Educacin Superior (SES)
que en su gran mayora no ingres con un grado acadmico superior
al que buscaban sus alumnos, pues muchos eran pasantes o con
grado de licenciatura, particularmente en los primeros 35 aos de
desarrollo del SES.
b) Poco desarrollo de la investigacin bsica o aplicada. Adems, aun-
que en muchos casos es de buena calidad, no funciona como una
plataforma para contribuir al crecimiento del pas.
b) Programas y Acciones educativos
El Gobierno Federal contaba con un total de 95 Programas y Acciones re-
lacionados con servicios educativos en 2010 (27 por ciento de los recursos
aprobados en 2010 para la funcin presupuestaria de educacin del gasto
en desarrollo social; es decir, $190,438 millones). Estos programas represen-
tan el 35 por ciento del universo de 273 programas de desarrollo social
reunidos en el Inventario CONEVAL.
De estos 95 programas, 39 fueron evaluados en 2010-2011 ($92,427 millones
en 2010),
45
estos ltimos son los que se describen y analizan en los apar-
tados de gasto y resultados. En el Anexo II puede consultarse una lista con
todos los programas educativos.
45
Consltese la denicin de programas evaluados en el glosario de trminos.
56
La grca 3.2.1 muestra el nmero total de programas educativos por de-
pendencia, as como del subconjunto conformado por los programas eva-
luados en 2010-2011.
c) Gasto de los Programas educativos
En este apartado se describen las caractersticas del presupuesto de los
programas de educacin en 2008-2010. El objetivo es poner en contexto
su gasto e identicar, en el caso de cada nivel y mbito educativo, cules
fueron los instrumentos favorecidos en trminos presupuestales.
Los Programas y Acciones educativos del Gobierno Federal pertenecen a
la funcin presupuestaria de educacin, dentro del grupo funcional de de-
sarrollo social.
El presupuesto aprobado para la funcin de educacin ascendi a
$511,541 millones en 2010, 3 por ciento ms que el monto ejercido en 2008
(grca 3.2.2). El gasto ejercido por los 95 Programas y Acciones educativas
del Gobierno Federal corresponde a 37 por ciento de los recursos aproba-
dos para la funcin de educacin; es decir, $190,438 millones. Esta propor-
cin es 5.3 puntos porcentuales mayor que la de 2008, cuando el gasto de
los programas educativos representaba 32 por ciento. Esto quiere decir que
casi $4 de cada $10 del gasto en la funcin de educacin se destinaron en
2010 a los programas educativos.
Captulo III.
Grca 3.2.1 Nmero de Programas y Acciones de educacinpor dependencia, 2010
Fuente: Inventario CONEVAL de Programas
y Acciones Federales de Desarrollo Social 2010.
dependencia
Salud
INEA
Economa
CDI (SHCP)
SAGARPA
CONACYT
SEP
1
0
1
1
1
1
1
1
3
0
4
4
32
0 5 10 15 20 25 30 35 40 45
84
2008 2010
Variacin
porcentual
Grca 3.2.2 Gasto ejercido por los Programas y Acciones de educacin con relacin
a la funcin presupuestaria de educacin del gasto en desarrollo social, 2008-2010
3.2%
Gasto funcin
presupuestaria educacin
Gasto ejercido por
los programas de
educacin (incluye FONCYT)
$600,000
$500,000
$400,000
$300,000
$200,000
$100,000
$-
31.9%
37.2%
Fuente: Cuenta de la Hacienda Pblica Federal 2008, Presupuesto de
egresos de la Federacin 2010 e Inventario CONEVAL de Programas y
Acciones Federales de Desarrollo Social 2010.
Grca 3.2.3 Gasto total ejercido por los Programas y Acciones de
educacin con Evaluacin Especca de Desempeo
$100,000
$80,000
$60,000
$40,000
$20,000
$0
$62,425.96
$85,464.60
$92,427.05
2008 2009 2010
Grca 3.2.4 Gasto ejercido por los Programas y Acciones de educacin
con Evaluacin Especca de Desempeo, 2008-2010
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60%
Variacin
2009-2008
Variacin
2010-2009
Variacin
2010-2008
36.91%
8.15%
48.06%
$495,722.07
$511,540.68
$158,298.86
$190,438.42
58
Los 39 programas con evaluacin ejercieron 92,427 millones del total corres-
pondiente a los 95 programas educativos (grcas 3.2.2 y 3.2.3); es decir,
los programas evaluados ejercieron 48.5 por ciento del gasto del total de los
programas en educacin y 18 por ciento del gasto ejercido en 2010 por la
funcin de educacin del grupo funcional de desarrollo social.
Si se examina la evolucin del presupuesto en 2008-2010 (grca 3.2.3), se
encuentra que el gasto ejercido por los programas educativos evaluados
aument de manera sostenida y pronunciada entre ejercicios scales.
En el cuadro 3.2.2 se presenta el gasto ejercido en 2008 y 2010 para los pro-
gramas educativos. Se observa que el conjunto de programas con el gasto
ms alto es el clasicado bajo el rubro de Otros; ste incluye Programas
y Acciones contenidos en el Inventario CONEVAL de los que, sin embargo,
slo una pequea proporcin cuenta con evaluacin.
46
El nmero de pro-
gramas reunidos en Otros aument de 41 a 64 entre 2008 y 2010; entre
stos estn programas de educacin bsica.
46
Los programas con EED incluidos en Otros son Programa Albergues Escolares Indgenas (PAEI), Programa
de Educacin Inicial y Bsica para la Poblacin Rural e Indgena, Programa de Educacin Bsica para Nios
y Nias de Familias Jornaleras Agrcolas Migrantes (PRONIM), Programa Asesor Tcnico Pedaggico (PATP),
Deporte, Programa de Apoyo a las Culturas Municipales y Comunitarias (PACMYC), Programa de Apoyo a
Comunidades para Restauracin de Monumentos y Bienes Artsticos de Propiedad Federal (FOREMOBA),
Programa de Apoyo a la Infraestructura Cultural de los Estados (PAICE).
Cuadro 3.2.2 Gasto ejercido por los Programas y Acciones de educacin, 2008-2010
Grupos temticos de programas
de educacin
2008 2010 2008-2010
Educacin Bsica 5,500.72 4,695.53 -14.64
Educacin Media Superior 995.13 1,683.81 69.21
Educacin Superior y Normal 41,224.83 47,481.60 15.18
Investigacin y Becas de Estudio 9,426.85 14,105.86 49.63
Promocin y Apoyo a la Educacin 780.04 18,164.39 2,228.65
Otros 100,371.29 104,307.26 3.92
Total 158,298.86 190,438.45 20.30
Fuente: Inventario CONEVAL de Programas y Acciones Federales de Desarrollo Social 2010 y Cuenta de la Hacienda Pblica Federal 2008.
Nota: Los Programas y Acciones de educacin se reunieron en grupos temticos de acuerdo con las Evaluaciones Integrales de Desempeo de los
Programas Federales. El punto de referencia para su agrupacin tanto en 2008 como en 2010 son las Evaluaciones Integrales 2010-2011.
El gasto ejercido por los programas educativos reunidos en la categora otros considera tanto a i) algunas acciones y programas que no fueron
evaluados por CONEVAL porque no son de modalidad presupuestaria S (con reglas de operacin),U (otros programas de subsidios),E
(prestacin de servicios pblicos) o B (provisin de bienes pblicos), as como ii) programas que s fueron evaluados, pero que no son reunidos en
una de las temticas consideradas en el anlisis.
Captulo III.
59
El segundo conjunto de Programas y Acciones con el gasto ejercido ms
grande es el de educacin superior y normal
47
que ejerci $47,482 millones,
15 por ciento ms que en 2008. Tanto en 2008 como en 2010 este conjunto
de programas estuvo conformado por seis intervenciones.
El grupo de programas con el crecimiento relativo ms pronunciado fue
el de promocin y apoyo a la educacin.
48
Esto se debe por una parte
a que el grupo aument de tres a siete programas, pero sobre todo a la
puesta en operacin desde 2009 de la intervencin Subsidios para Centro
de Educacin con un presupuesto 9.5 veces ms grande que el programa
que anteriormente era el de mayor presupuesto (Atencin a la Demanda
de Educacin para Adultos).
Es importante examinar con mayor detalle algunos programas que des-
tacan por su alto nivel de gasto ejercido en 2010 o por el importante
crecimiento relativo de su gasto. Entre los primeros pueden resaltarse las
intervenciones realizadas por Subsidios Federales para Organismos Descen-
tralizados Estatales del grupo de programas de educacin superior y nor-
mal que ejerci $44,966 millones en 2010 y por Subsidios para Centros de
Educacin del grupo de programas de promocin y apoyo a la educacin
que gast $15,568 millones. El alto nivel de gasto ejercido por el primero
se debe a que sostiene los gastos de operacin y nmina de los institutos
y universidades pertenecientes a los organismos descentralizados estata-
les de educacin pblicos. El alto nivel de gasto de Subsidios para Centros
de Educacin se debe a que pretende fortalecer la educacin de calidad
en las entidades federativas, mediante el otorgamiento de subsidios que en
2010 fueron canalizados para la construccin de obra.
47
Los programas de educacin superior y educacin normal permiten la operacin de una amplia gama
de instituciones mediante la asignacin de recursos ordinarios; sin stos no podra atenderse a la mayora
de la poblacin de 18 a 25 aos en las entidades federativas. Tambin se incluyen programas de recursos
extraordinarios. Entre los programas de educacin superior enfocados a mejorar la calidad de la oferta
educativa estn FOMES y FIUPEA (parte del Programa Integral de Fortalecimiento Institucional), PROMIN, el
Programa de Fortalecimiento de la Calidad en las Escuelas Normales y PER. Los dos primeros tienen como
poblacin objetivo las instituciones de ES, los otros dos abordan los retos de la Educacin Normal Superior
y el quinto se enfoca a la poblacin rural. Entre los fondos con mltiples objetivos estn el Subsidio para los
ODES y el Fondo para el Saneamiento. El Subsidio para los ODES incluye cinco fondos que nancian la opera-
cin de las instituciones, como el pago de nmina que representa entre el 80 y el 95 segn la institucin. Los
recursos nancian las instituciones que atienden a dos tercios de los estudiantes del sistema de Educacin
Superior Pblica Escolarizada (SEP, 2010). El subsidio por estudiante que reciben las UPES vara por institucin.
Para compensar esta desigualdad, se cre el Fondo para el Saneamiento, que otorga recursos a las UPES
que estn por debajo de la media del subsidio federal por alumno.
48
Estos programas ofrecen servicios complementarios para apoyar a los sistemas de educacin; las acti-
vidades de cuatro de ellos son en educacin bsica (Instituto Nacional para la Educacin de los Adultos,
Programa de Fortalecimiento de la Educacin Especial y de la Integracin Educativa, Programa Nacional
de Lectura y Habilidades Digitales para Todos); dos estn destinados a estudiantes que cursan educacin
media superior y superior (Atencin Educativa a Grupos en Situacin Vulnerable, Educacin para Personas
con Discapacidad) y uno atiende a nivel de posgrado e investigacin (CINVESTAV). El reto que enfrentan es
atender las dicultades que, por distintas causas discapacidad, situacin de vulnerabilidad, desigualdad
social o pobreza, entre otros enfrentan ciertos grupos sociales para acceder en condiciones adecuadas
a la educacin; los programas buscan as garantizar igualdad de oportunidades y cerrar la brecha en el
rezago educativo.
60
d) Ramo 33: Fondo de Aportaciones para la Educacin Bsica y Fondo de
Aportaciones para la Educacin Tecnolgica y de Adultos
i. Fondo de Aportaciones para la Educacin Bsica
La Ley de Coordinacin Fiscal (LCF) dispone que los recursos que reciban
las entidades federativas a travs del Fondo de Aportaciones para la Edu-
cacin Bsica (FAEB) debern ejercerse de manera exclusiva para nan-
ciar la educacin inicial bsica, incluyendo la indgena, especial y normal
para la formacin de maestros.
49
La Ley de Coordinacin Fiscal est diseada de tal manera que sean las
entidades federativas que se encuentren en desventaja, de acuerdo con
criterios pre establecidos, las que ms recursos reciban. Este proceso pue-
de generar pocos o nulos incentivos para que las entidades utilicen con
eciencia los recursos que se les asignan. No obstante, el grueso de la di-
ferencia del tamao del FAEB de un ao a otro se reparte de acuerdo con
la proporcin que la matrcula pblica de educacin bsica que cada
estado representa del total a nivel nacional. Por otra parte, las asignaciones
histricas a cada estado son las que mayor peso tienen al decidir la trans-
ferencia total. Por lo tanto, el FAEB es repartido entre los estados de forma
inercial, por lo que se considera, en segundo lugar, criterios de equidad y,
marginalmente, de eciencia, medida por la calidad de la educacin.
50
De acuerdo con lo anterior, es pertinente analizar los patrones de distribu-
cin del fondo. Del examen de la relacin entre la distribucin de los montos
asignados a cada estado en 2007 y la matrcula pblica estatal de educa-
cin bsica para el ciclo escolar 2005-2006 se encuentra que existe una
relacin estrecha.
En la LCF se considera que las matrculas estatales permiten asignar los re-
cursos de manera equitativa entre las entidades (con criterios nancieros);
sin embargo, se ignoran otros factores de desigualdad entre los estados. Por
ejemplo, al examinar la proporcin de recursos asignados en 2007 a cada
entidad federativa como porcentaje del monto total del FAEB y el porcenta-
je de poblacin analfabeta en cada entidad se encuentra que, a diferen-
cia de la relacin mencionada anteriormente, se identica un desfase entre
los recursos que la mayora de las entidades federativas reciben con sus de-
ciencias educativas (CONEVAL, 2011h). En este sentido, en la distribucin
de los recursos del FAEB domina la importancia relativa de la matrcula en
las entidades sobre el analfabetismo.
49
El Artculo 26 de la LCF estipula: Con cargo a las aportaciones del FAEB que les correspondan, los estados
y el Distrito Federal recibirn los recursos econmicos complementarios que les apoyen para ejercer las
atribuciones que de manera exclusiva se les asignan, respectivamente, en los Artculos 13 y 16 de la Ley
General de Educacin.
50
Si bien la distribucin inercial es importante porque permite contar con una base establecida para pla-
near, diculta el desarrollo de incentivos para la ecacia y eciencia.
Captulo III.
61
En sntesis, el anlisis descrito revela que la frmula de distribucin de los
recursos del FAEB en las entidades federativas promueve poco el desarrollo
equilibrado del sistema educativo respecto de variables adicionales a la
matrcula y coadyuva dbilmente a lograr los objetivos del PSE 2007-2012.
En este sentido, resulta necesario reexionar sobre los criterios de distribu-
cin de dicho fondo, de manera que los resultados de los recursos de este
fondo contribuyan a ampliar las oportunidades educativas y reduzcan des-
igualdades entre entidades federativas, as como que ayuden a disminuir el
rezago educativo e impulsen la calidad de la educacin.
El gasto ejercido por persona en 2010 es un poco menor que en 2008 (-1.5
por ciento) en todas las entidades federativas (grca 3.2.5).
El gasto per cpita ejercido disminuye en la mayora de entidades fede-
rativas.
51
Quintana Roo y Baja California Sur son los estados que registran
las reducciones ms pronunciadas (-8.2 y -7.8 por ciento respectivamen-
te), mientras que en Estado de Mxico y Guanajuato es donde se obser-
van los mayores aumentos (11.9 y 8.5 por ciento, respectivamente).
51
El Distrito Federal no tiene participacin en los recursos de este fondo
$0
$500
$1,000
$1,500
$2,000
$2,500
$3,000
$3,500
$4,000
Grca 3.2.5 Monto per cpita del Fondo de Aportaciones para
la Educacin Bsica (FAEB) por entidad federativa, 2008-2010
(Pesos constantes de enero de 2010)
Fuente: Cuenta de la Hacienda Pblica Federal 2008, 2010 y Medicin de la Pobreza, CONEVAL 2011.
Monto per cpita del FAEB
por entidad federativa, 2008
Monto per cpita del FAEB
A
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s
62
Las entidades con mayores montos per cpita ejercidos en el periodo fue-
ron Campeche, Baja California Sur y Guerrero.
ii. Fondo de Aportaciones para la Educacin Tecnolgica y de Adultos
Fondo de Aportaciones para la Educacin Tecnolgica y de Adultos (FAE-
TA) opera a travs de dos componentes: FAETA-INEA y FAETA-CONALEP; el
primero contribuye a la formacin de los adultos mediante una enseanza
que les permita un mejor desarrollo para la vida y el trabajo. Por medio del
presupuesto de este fondo, se fortalece la operacin de los servicios existen-
tes y se amplan espacios educativos en la modalidad de educacin para
adultos, de acuerdo con las necesidades regionales. Con el segundo se
busca fortalecer la enseanza del nivel profesional tcnico en las entidades
federativas.
52
El monto que le corresponde a cada entidad federativa se determina cada
ao a partir de elementos como i) los registros de instalaciones educa-
tivas y plantillas de personal utilizados para los clculos de los recursos
presupuestarios transferidos a las entidades federativas con motivo de la
suscripcin de los convenios respectivos, incluyendo las erogaciones que
correspondan por conceptos de impuestos federales y aportaciones de
seguridad social; ii) los recursos presupuestarios del fondo que se hayan
transferido a las entidades durante el ejercicio inmediato anterior a aquel
que se presupueste; iii) adems, para el caso de los servicios de educacin
para adultos, prioridades especcas y estrategias compensatorias para el
abatimiento del rezago en materia de alfabetizacin, educacin bsica y
formacin para el trabajo.
Si se compara la distribucin de los recursos del FAETA en las entidades
federativas con la matrcula de alumnos que estudian en el nivel de educa-
cin tecnolgica (representado como el porcentaje de la matrcula nacio-
nal de educacin tecnolgica) se encuentra una fuerte asociacin entre
los valores de ambas variables. De esta forma puede argumentarse que la
distribucin de FAETA responde a la demanda por servicios de educacin
tecnolgica de las entidades (CONEVAL, 2011h).
En el caso de los servicios de educacin para adultos, al contrastar los re-
cursos ejercidos por persona por el FAETA en 2007 con el porcentaje de la
poblacin adulta analfabeta en dicho ao, se encuentra que la asigna-
cin del fondo, en trminos de las necesidades de rezago educativo de la
52
Es importante destacar que, si bien la LCF establece que los recursos econmicos que los estados y el
Distrito Federal reciban del FAETA habrn de ser utilizados para nanciar los servicios de educacin tecno-
lgica y de adultos, este dinero es complementario al destinado a dicha actividad a travs del Ramo 11
(educacin pblica)
Captulo III.
63
poblacin adulta, no sigue un patrn sistemtico. En este caso, la distribu-
cin del FAETA (en trminos per cpita) no se asocia al porcentaje de la
poblacin adulta analfabeta de las entidades.
En resumen, puede argumentarse que el FAETA responde en mayor medida
a las necesidades por educacin tecnolgica que a la atencin del rezago
educativo de la poblacin adulta analfabeta. Por otra parte, si se analiza la
asignacin de los recursos per cpita del fondo para todas las entidades
federativas en 2008 y 2010, se observa que el monto ejercido es levemente
inferior en 2010 con respecto a 2008 (-3.4 por ciento).
53
El Distrito Federal no tiene participacin en los recursos de este fondo.
La grca 3.2.6 muestra que el gasto per cpita ejercido real disminuye
en 28 de los 31 estados,
53
con excepcin de Nayarit, Aguascalientes y
Colima. Baja California Sur, Baja California y Campeche son las entida-
des con los mayores decrecimientos.
Las entidades con mayores montos per cpita ejercidos en el periodo
fueron en su orden, Campeche, Colima y Sonora.
$0
$20
$40
$60
$80
$100
$120
Grca 3.2.6 Monto per cpita del Fondo de Aportaciones para la Educacin
Tecnolgica y de Adultos (FAETA) por entidad federativa, 2008-2010
Pesos constantes de enero de 2010
Monto per cpita del FAETA
Monto per cpita del FAETA
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64
e) Resultados de los Programas y Acciones de educacin
En este apartado se sintetizan resultados de algunos programas enfocados
a garantizar el acceso a las diferentes dimensiones del derecho a la educa-
cin, as como a mejorar su calidad.
i. Educacin bsica
El Programa Acciones Compensatorias para Abatir el Rezago Educativo
en Educacin Inicial y Bsica del Consejo Nacional de Fomento Educa-
tivo disminuye la tasa de repeticin. El programa tiene menor efectividad
en las escuelas urbanas.
La participacin en el Programa de Escuelas de Calidad result en un
descenso en la tasa de desercin de aproximadamente 0.11 por ciento.
Sin embargo, no se encontr un impacto sobre las tasas de reprobacin
estudiantil o en el porcentaje de extraedad de las escuelas. El programa
no tiene efecto en escuelas indgenas.
Los programas de Fortalecimiento a la Telesecundaria y de Escuelas de
Tiempo Completo tienen resultados positivos en pruebas estandariza-
das como ENLACE. De 2006 a 2010, alumnos inscritos en las escuelas
Telesecundarias avanzaron en dicha prueba 19.7 puntos en espaol y
40.7 puntos en matemticas. Sin embargo, no es posible atribuir estos
resultados de manera exclusiva al programa.
Los programas dirigidos a la poblacin indgena como el Programa de
Educacin Inicial y Bsica para Poblacin Rural e Indgena de CONAFE
han mejorado el logro educativo en el puntaje de las escuelas en la
prueba ENLACE.
ii. Educacin media, superior y normal
Respecto al Fondo de Modernizacin para la Educacin Superior cabe
resaltar que el porcentaje de profesores de tiempo completo con pos-
grado pas de 62 en 2002 a 85 por ciento en 2010. Los programas edu-
cativos evaluados de calidad pasaron de 458 programas en 2003 a
1,562 en 2010.
En cuanto al Programa Fondo de Inversin de Universidades Pblicas
Estatales con Evaluacin de la Asociacin Nacional de Universidades e
Instituciones de Educacin Superior, el porcentaje de Cuerpos Acad-
micos consolidados pas de 7 en 2002 a 31 por ciento en 2010.
Captulo III.
65
iii. Programas federales de promocin y apoyo a la educacin
La intervencin Atencin a la Demanda de Educacin para Adultos au-
menta las oportunidades educativas de jvenes y adultos de 15 aos y
ms en rezago educativo. Tambin desarrollan estrategias de aprendi-
zaje autodidacta que los motivan a continuar estudios en nivel medio
superior y superior.
El Programa Educacin para Personas con Discapacidad contribuy a
que los alumnos de educacin superior beneciados permanecieran
hasta el n del ciclo escolar.
IV. Apoyos a la investigacin y becas de estudio
Entre 2000 y 2008 el Sistema Nacional de Investigadores (SNI) aument
su membresa en todas las reas del conocimiento.
f) Conclusiones
Durante 1990-2010 ocurri una importante reduccin del rezago educa-
tivo, especialmente en la inasistencia escolar de nias y nios entre seis
y 15 aos.
El rezago educativo se redujo a una menor tasa entre 2008 y 2010, debido
no slo a que se est alcanzando prcticamente la cobertura universal
de educacin bsica de los nios en edad de acudir a ese ciclo escolar,
sino que el rezago educativo de la poblacin adulta contina elevado.
Otros problemas identicados en el mbito educativo son la desigual-
dad en la calidad en educacin bsica; en la educacin media supe-
rior y en la educacin superior la insuciente cobertura, desigualdad en
el acceso y calidad de la enseanza; las desventajas para acceder a la
educacin de los grupos vulnerables, as como el bajo desarrollo en el
campo de la investigacin bsica y aplicada.
Casi $4 de cada $10 del gasto en la funcin de educacin del Gobierno
Federal se destinaron en 2010 a los programas educativos, este monto
represent 5 puntos porcentuales ms respecto al gasto en 2008.
Las acciones educativas que el Gobierno Federal favoreci en trminos
presupuestarios en 2008-2010 fueron Subsidios Federales para Organis-
mos Descentralizados Estatales y Subsidios para centros de Educacin
(con los montos ejercidos ms altos), as como Atencin a la Demanda
de Educacin para Adultos de INEA y el Programa de Mejoramiento Ins-
titucional de las Escuelas Normales Pblicas (con el crecimiento relativo
ms pronunciado).
66
Los programas de educacin bsica que el Gobierno Federal favoreci
en trminos presupuestarios en 2008-2010 fueron Acciones Compen-
satorias para Abatir el Rezago Educativo en Educacin Inicial y Bsica
(con el monto ejercido ms alto) y Programa Escuelas de Tiempo Com-
pleto (con el crecimiento relativo ms pronunciado).
Existe una gran proporcin de programas que an no han sido sujetos a
una evaluacin por lo que no se han identicado sus resultados. De los
programas evaluados destacan los resultados de Escuelas de Tiempo
Completo.
En cuanto al Ramo 33, el anlisis del Fondo de Aportaciones para la
Educacin Bsica y el Fondo de Aportaciones para la Educacin Tecno-
lgica y de Adultos revel que la frmula de distribucin de sus recursos
en las entidades federativas promueve poco el desarrollo equilibrado
del sistema educativo respecto de variables adicionales a la matrcula
(como las utilizadas en la medicin de la pobreza).
iii. Salud
El Artculo cuarto de la Constitucin de los Estados Unidos Mexicanos es-
tablece el derecho a la salud. La normatividad relativa sealada en la Ley
General de Salud (LGS) mandata la incorporacin de todos los mexicanos
que no cuenten con derechohabiencia a alguna institucin de salud al
Sistema de Proteccin Social en Salud (Artculo 77 bis 1).
La LGDS indica en su Artculo sexto que la salud es uno de los derechos para
el desarrollo social y que la poltica nacional de desarrollo social debe incluir-
lo como una de sus vertientes para la superacin de la pobreza (Artculo 14).
Este derecho se considera en la medicin de la pobreza a travs del indi-
cador de acceso a los servicios de salud. Se considera que una persona
se encuentra en situacin de carencia por acceso a los servicios de salud
cuando no cuenta con adscripcin o derecho a recibir servicios mdicos
de alguna institucin que los presta, incluyendo el Seguro Popular, las insti-
tuciones pblicas de seguridad social (IMSS, ISSSTE federal o estatal, Pemex,
Defensa, Marina u otros) o los servicios mdicos privados.
54

El PND 2007-2012 reconoce que debido a los avances en la atencin mdi-
ca y en la reduccin de la mortalidad el pas ha continuado en el proceso
de transicin epidemiolgica de tal manera que, en la actualidad, las en-
fermedades no transmisibles constituyen las principales causas de muer-
te. Adicionalmente, resalta la relevancia de otros fenmenos importantes
como el proceso de envejecimiento, as como las desigualdades sociode-
mogrcas que afectan el acceso a los servicios de salud.
54
El captulo II trata sobre la evolucin del desarrollo social en Mxico, en ste se presenta la informacin
sobre el nivel de carencia por acceso a los servicios de salud en el pas en 2008 y 2010.
Captulo III.
67
El PND 2007-2012 y el Plan Sectorial de Salud (PSS) 2007-2012 plantean cin-
co objetivos: i) mejorar las condiciones de salud de la poblacin, ii) reducir
las brechas o desigualdades en salud mediante intervenciones focalizadas
en grupos vulnerables y comunidades marginadas, iii) prestar servicios de
salud con calidad y seguridad, iv) evitar el empobrecimiento de la pobla-
cin por motivos de salud, y v) garantizar que la salud contribuya al com-
bate a la pobreza y al desarrollo social del pas.
La exposicin de este apartado est organizada en seis secciones. En la
primera se presenta un diagnstico de la situacin de la atencin y acceso
a la salud en Mxico, en la segunda se describen brevemente las caracte-
rsticas de los conjuntos de programas dirigidos a garantizar la atencin,
acceso y mejoramiento de los servicios de salud. En la tercera se analiza
el gasto ejercido en 2008-2010 por los programas de atencin a la salud.
En la cuarta se contrasta la distribucin de recursos por entidad federativa
del Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud (FASSA) del Ramo
33 con el indicador de carencia de acceso a la salud de la medicin de la
pobreza. Por ltimo, se presentan algunos de los principales resultados de
los programas de atencin a la salud, as como conclusiones.
a) Diagnstico de la situacin de atencin y acceso a la salud
i. Atencin de salud
Mientras que en 1990 slo 4.2 por ciento de la poblacin tena 65 aos y
ms de edad, en 2010 esta proporcin aument a 6.3 por ciento (INEGI,
2011a). La esperanza de vida al nacimiento en Mxico en 2010 era de 75.4
aos (73.1 aos para hombres y 77.8 para mujeres), por arriba de la espe-
ranza de vida al nacimiento a nivel mundial que es de 68 aos y por de-
bajo entre cuatro y siete aos de otros pases miembros de la OCDE como
Inglaterra, Estados Unidos, Francia y Japn (CONAPO, 2011a; WHO, 2011b).
La tasa bruta de mortalidad para 2010 ascendi a cinco defunciones por
cada mil habitantes, y la tasa de mortalidad infantil a 14.2 defunciones
de menores de un ao de edad por cada mil nacidos vivos (CONAPO,
2011a). En 2008 se registraron en el pas 538,288 defunciones. Las prin-
cipales causas de muerte en la poblacin total fueron diabetes mellitus,
enfermedades isqumicas del corazn, del hgado, cerebrovasculares y
tumores malignos (SINAIS, 2011a).
55
La principal causa de defuncin en el
pas es la diabetes mellitus (75,572 defunciones en 2008). En 2008 el 14 por
ciento del total de las defunciones estuvieron asociadas a esta patologa
(SINAIS, 2011a).
55
Las tasas de mortalidad por dichas causas fueron 70.8, 55.8, 28.3, 26.6 y 19.3 por 100,000 habitantes, res-
pectivamente (SINAIS, 2011).
68
En cuanto a recursos y servicios para la salud, en 2007 sumaban 217,320
mdicos, de los cuales 152,566 laboraron en el sector pblico y 64,754 en el
sector privado (SINAIS, 2011b).
Los datos presentados reejan las necesidades de salud de una poblacin
cuyo perl de mortalidad se transform de un predominio de enfermedades
transmisibles a uno en el cual la mayor parte de las defunciones se asocia
con patologas no transmisibles y que se encuentra en rpido proceso de
envejecimiento (la proporcin de personas de 65 aos o ms es cada vez
mayor en la poblacin total).
No obstante la reduccin de la mortalidad por enfermedades transmisibles,
las infecciones, la mortalidad materna y los problemas perinatales conti-
nan siendo problemas de salud muy importantes, particularmente en la
poblacin que reside en reas marginadas.
ii. Acceso y mejoramiento de los servicios de salud
De acuerdo con estimaciones del CONEVAL, con base en los datos del Cen-
so de Poblacin y Vivienda 2010, el 33.2 por ciento de la poblacin manies-
ta no tener acceso a los servicios de salud.
56
Cabe mencionar que la falta de acceso a los servicios de salud tambin
origina que un porcentaje de la poblacin est obligado a hacer gastos de
bolsillo para recibir atencin mdica, los cuales resultan, en buena medida,
catastrcos o empobrecedores. De acuerdo con el Sistema de Cuentas
en Salud a Nivel Federal y Estatal (SICUENTAS), en 2009 el gasto privado en
salud per cpita fue de $3,667, del cual 46 por ciento se ocup en el pago
de medicamentos, 43 por ciento en servicios hospitalarios y 11 por ciento en
hospitalizacin (Salud, 2007; 2011).
b) Programas y Acciones de salud
El Gobierno Federal contaba con un total de 40 Programas y Acciones re-
lacionados con la atencin, el acceso y los servicios de salud en 2010 (64
por ciento de los recursos aprobados en 2010 para la funcin de salud de
desarrollo social, es decir, $227,646 millones). Estos programas representan
15 por ciento del universo de 273 programas de desarrollo social reunidos
en el Inventario CONEVAL 2010.
56
De acuerdo con el Seguro Popular (SP) y el Seguro Mdico para una Nueva Generacin (SMNG), para
nales de 2010 se han aliado 44.8 millones de personas. De acuerdo tambin con la propia informacin
censal, un 38.9 por ciento de la poblacin nacional tiene acceso a instituciones de seguridad social sin
considerar al SP y al SMNG. Cabe sealar que ste es un indicador importante porque la aliacin es una
meta intermedia en la bsqueda de que se logre la atencin efectiva de los servicios de salud, se entiende
por acceso efectivo no slo la posibilidad de acudir y recibir atencin en una unidad mdica sino tambin
la disponibilidad de los servicios mdicos, as como la suciencia y oportunidad de stos.
Captulo III.
69
De estos 40 programas, 15 fueron evaluados en 2010-2011 ($200,205 millo-
nes en 2010);
57
estos ltimos son los programas que se describen y analizan
en los apartados siguientes de gasto y resultados. En el Anexo II puede con-
sultarse una lista con todos los programas de salud.
La grca 3.3.1 muestra el nmero total de Programas y Acciones de
salud, distribuidos por dependencia, as como el subconjunto confor-
mado por los programas evaluados. Puede observarse que el ISSSTE es
la dependencia con un mayor nmero de programas (16).
c) Gasto de los Programas y Acciones de atencin y acceso a la salud
En este apartado se describe el gasto ejercido por los Programas y
Acciones de acceso a la salud en 2008-2010. El objetivo es poner en
contexto el gasto e identicar cules de los programas fueron los instru-
mentos favorecidos bajo la ptica del gasto para mejorar el acceso
a los servicios de salud. Entre otros, se examina la importancia relativa
57
Grca 3.3.1 Nmero de Programas y Acciones de salud por dependencia, 2010
Fuente: Inventario CONEVAL de
Programas y Acciones Federales
de Desarrollo Social 2010.
dependencia
CDI (SHCP)
SEP
CONAGUA
IMSS
SALUD
ISSSTE
1
0
2
2
6
3
13
8
16
1
2
1
0 2 4 6 8 10 12 14 16 18
70
del gasto del conjunto de los programas respecto a la funcin presupuesta-
ria de salud del grupo funcional de desarrollo social, el gasto en 2008-2010,
as como su variacin en 2009 respecto a 2008 y en 2010 respecto a 2009.
58

El presupuesto aprobado para la funcin de salud ascendi a $355,907
millones en 2010, 8 por ciento ms que el monto ejercido en 2008 (grca
3.3.2). El gasto ejercido por los 40 programas de salud corresponde a 64 por
ciento de los recursos aprobados en 2010 para la funcin de salud; es decir,
$227,646 millones. Esta proporcin es 7 puntos porcentuales superior que
la encontrada en 2008, cuando el gasto de los programas de salud repre-
sentaba 57 por ciento. Esto signica que poco ms de $6 de cada $10 del
gasto en la funcin de salud del Gobierno Federal se destinaron en 2010 a
los programas de salud.
Los 12 programas de salud evaluados ejercieron $200,205 millones de un
total de $227,646 millones correspondientes a los 40 programas de salud
(grcas 3.3.2 y 3.3.3). Es decir, los programas de salud evaluados ejercie-
ron 88 por ciento del gasto total de los programas de salud y 56 por ciento
del gasto ejercido en 2010 por la funcin de salud.
58
En el Anexo I se explica la organizacin funcional del gasto pblico.
Captulo III.
Variacin
porcentual
Grca 3.3.2 Gasto ejercido por los Programas y Acciones de salud con relacin a la
funcin presupuestaria de salud del gasto en desarrollo social, 2008-2010
7.9%
Gasto funcin
presupuestaria
salud de
desarrollo social
Gasto ejercido
por los programas
de salud (incluyendo
SP y SMNG)
$400,000
$350,000
$300,000
$250,000
$200,000
$150,000
$100,000
$50,000
$-
$355,906.65
$227,646.30 63.9%
57.1%
$329,624.26
$188,349.05
Fuente: Cuenta de la Hacienda Pblica Federal 2008. Presupuesto
de Egresos de la Federacin, 2010 e Inventario CONEVAL de Progra-
mas y Acciones Federales de Desarrollo Social 2010.
Grca 3.3.3 Gasto total ejercido de Programas y Acciones de
salud con Evaluacin Especca de Desempeo
2008 2009 2010
2008 2010
$210,000
$200,000
$190,000
$180,000
$170,000
$160,000
$150,000
$167,160.43
$190,473.34
$200,205.32
Grca 3.3.4 Gasto ejercido por los Programas y Acciones de
salud con Evaluacin Especca de Desempeo, 2008-2010
0% 5% 10% 15% 20% 25%
19.77%
5.11%
13.95%
Variacin
2009-2008
Variacin
2010-2009
Variacin
2010-2008
72
El incremento del gasto en programas de salud en 2008-2010 fue de 20 por
ciento (grca 3.3.4).
En el cuadro 3.3.1 se observa que el conjunto de programas con el gas-
to mayor en 2008-2010 es el de atencin a la salud
59
que en 2010 ejerci
$141,913 millones, 17 por ciento ms que en 2008. No obstante, la variacin
porcentual del gasto ejercido por los programas de acceso y mejoramiento
de los servicios de salud,
60
as como la del grupo Otros
61
Programas y Ac-
ciones de salud fueron mayores (26 y 30 por ciento, respectivamente).
59
Los programas de atencin a la salud pueden agruparse en dos conjuntos: por una parte, los dirigidos a
la salud pblica y otros dirigidos a la atencin curativa de las personas. Los primeros se enfocan en reducir
riesgos y a implementar acciones preventivas.
60
Los programas de acceso y mejoramiento a los servicios de salud buscan garantizar el acceso a los ser-
vicios mdico-quirrgicos, farmacuticos y hospitalarios que satisfagan de manera integral las necesidades
de salud de la poblacin. Comunidades Saludables apoya el desarrollo de capacidades para el control de
los determinantes de salud dentro de los municipios. El programa Formacin de Recursos Humanos Especia-
lizados para la Salud contribuye a mejorar la calidad de los servicios de salud al otorgar becas acadmicas
a mdicos residentes en los hospitales e Institutos de la Comisin Coordinadora de Institutos Nacionales de
Salud y Hospitales de Alta Especialidad (CCINSHAE), as como el apoyo en programas de especialidad no
mdica y cursos de educacin continua a los mdicos residentes y personal de las instituciones pblicas
del Sistema Nacional de Salud.
61
En este conjunto se incluyen Programas y Acciones dirigidas a la salud contenidos en el Inventario CONEVAL,
pero que en su mayora no fueron evaluados a travs de una EED en 2010-2011. Los programas que se in-
cluyen en Otros y que s tienen EED son Cultura Fsica, Sistema Mexicano del Deporte de Alto Rendimiento
y Programa de Agua Limpia.
Cuadro 3.3.1 Gasto ejercido por los Programas y Acciones de salud, 2008-2010
Grupos temticos de programas de salud
2008 2010 2008-2010
Atencin a la salud 120,847.93 141,912.80 17.43
Acceso y mejoramiento de los servicios de salud 45,759.17 57,468.67 25.59
Otros 21,741.95 28,264.83 30.00
Total 188,349.05 227,646.30 20.86
Nota: Los Programas y Acciones de salud se reunieron en grupos temticos de acuerdo con las Evaluaciones Integrales de Desempeo de los
Tanto en 2008 como en 2010, los programas de atencin a la salud eran
cinco y los de acceso y mejoramiento de los servicios de salud eran siete.
El conjunto de Otros estaba conformado por 23 programas en 2008, pero
aument a 28 en 2010.
Al examinar con mayor detalle algunos programas especcos que desta-
can por su alto nivel de gasto ejercido en 2010 o por el importante crecimien-
to relativo de su gasto se encuentra que entre los primeros se distinguen la in-
tervencin Atencin Curativa Eciente que ejerci $124,267 millones en 2010
y el Seguro Popular con $45,225 millones. El alto nivel de gasto del primero se
debe a que es la intervencin que sustenta la mayor parte de la atencin
en salud en Mxico a travs del IMSS, mientras que el segundo representa
el aseguramiento de servicios de salud a la poblacin no derechohabiente.
Captulo III.
73
d) Ramo 33: Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud
El Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud (FASSA) es uno de los
ocho fondos que conforman el Ramo 33. La LCF seala que el destino de los re-
cursos de este fondo es la atencin de los gastos de los servicios de saludy que
sern distribuidos entre las entidades federativas con base en el inventario de
infraestructura mdica, las plantillas de personal empleado en cada entidad y
el monto de los recursos recibidos en el ao inmediatamente anterior.
Los recursos adicionales se reparten mediante una frmula que tiende a
apoyar ms a entidades con mayores necesidades en materia de acceso
a los servicios de salud.
La asignacin de los recursos del FASSA responde a la oferta en materia de sa-
lud de las entidades federativas, medida a travs de la infraestructura mdica
existente. La distribucin de los recursos del fondo no se asocia a la atencin
de la carencia de acceso a servicios de salud en las entidades federativas.
Para la prestacin de servicios de salud, las entidades federativas utilizan
tanto recursos propios como federales, stos no se limitan a los obtenidos a
travs del FASSA; tambin reciben fondos por el Ramo 12 (Salud), el progra-
ma IMSS-Oportunidades y del Seguro Popular. Lo anterior diculta eviden-
ciar el efecto efectivo del FASSA en los sectores de salud estatales.
$0
$200
$400
$600
$800
$1,000
$1,200
$1,400
Grca 3.3.5 Monto per cpita del Fondo de Aportaciones para los Servicios
de Salud (FASSA) por entidad federativa, 2008-2010
Monto per cpita del FASSA
Monto per cpita del FASSA
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s
74
Por otra parte, al examinar la evolucin entre los montos per cpita del Fon-
do de Aportaciones para los Servicios de Salud para 2008 y 2009 por enti-
dad federativa (grca 3.3.5), se encontr que el presupuesto por persona
se increment en todas las entidades federativas (7.4 por ciento en prome-
dio). Las entidades federativas con mayores tasas de crecimiento del monto
per cpita del FASSA son Sinaloa, Colima y Zacatecas con ms de 35 por
ciento. Por su parte, en Jalisco y Quertaro se observaron las menores tasas
de crecimiento del monto per cpita del FASSA con 11.8 por ciento y 12.0
por ciento respectivamente.
ron en su orden, Colima, Campeche y Baja California Sur.
e) Resultados de los Programas y Acciones de atencin y acceso a la salud
En este apartado se presentan algunos de los principales resultados del
conjunto de programas del Gobierno Federal en materia de salud.
i. Atencin de salud
Respecto a la intervencin Reduccin de Enfermedades Prevenibles por
Vacunacin cabe sealar que el porcentaje de vacunacin aplicada
por entidad presenta amplias variaciones con respecto a su distribu-
cin, hay estados que rebasan 100 por ciento de aplicacin y otros con
menos de 10 por ciento de aplicacin de las vacunas disponibles, lo
que podra expresar un problema en la identicacin de necesidades,
desempeo deciente si no son aplicadas las requeridas o duplicidad
de acciones.
En cuanto a la intervencin denominada Atencin Curativa Eciente se
encontr que el nmero de muertes hospitalarias en las unidades de
segundo nivel de atencin se elev de 3.65 a 3.94 defunciones por 100
egresos hospitalarios del ao 2008 al ao 2010.
ii. Acceso y mejoramiento de los servicios de salud
Las evaluaciones sealan que el Seguro Popular ha mejorado la equi-
dad del nanciamiento en salud para la poblacin no asegurada por
las instituciones contributivas de la seguridad social. Este programa
ha demostrado impactos para disminuir los gastos catastrcos de las
familias, asimismo, esta estrategia ha sido la principal responsable de
la reduccin de la carencia de acceso a la salud correspondiente a
la medicin de la pobreza. Sin embargo, permanece el reto de mejorar
el acceso efectivo a los servicios de salud en las entidades federativas,
Captulo III.
75
hacer ms transparente el uso de los recursos por cada entidad fede-
rativa y de contar en el mediano plazo con un sistema integrado de
salud con un servicio ms homogneo entre instituciones.
f) Conclusiones
Los datos presentados reejan las necesidades de salud de una po-
blacin cuyo perl de mortalidad se transform de un predominio de
enfermedades transmisibles a uno en el cual la mayor parte de las de-
funciones se asocia con patologas no transmisibles y que se encuentra
en rpido proceso de envejecimiento (la proporcin de personas de 65
aos o ms es cada vez mayor en la poblacin total).
Ha aumentado de manera importante la cobertura de personas que
tienen acceso a los servicios de salud por medio de la aliacin del
Seguro Popular. El presupuesto de los programas de atencin en salud
creci 8 por ciento entre 2008 y 2010. Parecera que en 2012 se puede
alcanzar la cobertura universal, aunque ser importante vericar lo an-
terior con encuestas a hogares.
Alrededor de $6 de cada $10 del gasto en la funcin de salud del Go-
bierno Federal se destinaron en 2008-2010 a los Programas y Acciones
de salud, este monto represent 8 puntos porcentuales ms respecto al
gasto en 2008.
Las acciones de salud que el Gobierno Federal favoreci en trminos
presupuestarios en 2008-2010 fueron Atencin Curativa Eciente y el Se-
guro Popular (con los montos ejercidos ms altos), as como Caravanas
de la Salud, Programa Comunidades Saludables y Prestacin de servi-
cios en los diferentes niveles de atencin a la salud (con el crecimiento
relativo ms pronunciado).
Sin embargo, an existe un reto importante en mejorar el acceso efecti-
vo de la poblacin a los servicios de salud en las entidades federativas,
as como hacer ms eciente y transparente el recurso que se le otorga
ao con ao a las entidades federativas para el rea de salud (Seguro
Popular, fondos del Ramo 12 y fondos del Ramo 33).
Igualmente relevante es observar que los servicios de salud pblicos
se encuentran todava fragmentados y con calidad de los servicios
heterognea.
A pesar de los incrementos en programas de atencin a la salud, no se
observa el mismo esfuerzo presupuestario en programas de prevencin,
a pesar de que este tema debiera ser prioritario no slo para reducir
enfermedades, sino para evitar tambin costos curativos futuros.
76
En el tema de vacunacin, se observ que en el programa Reduccin
de Enfermedades Prevenibles por Vacunacin, hay estados que tuvieron
un porcentaje menor a 10 por ciento de aplicacin de las vacunas dis-
ponibles, lo que puede resultar en problemas graves para la poblacin
de no corregirse esta situacin a tiempo.
Finalmente, sobre el Ramo 33 puede concluirse que la variacin de la
distribucin de los recursos del Fondo de Aportaciones para los Servicios
de Salud por entidad federativa en 2008-2010 no parece estar relaciona-
da con la variacin en el nmero de personas con carencia por acceso
a la salud en el mismo periodo.
IV. Alimentacin
El derecho a la alimentacin puede entenderse como el derecho de todos
los individuos a disfrutar del acceso fsico y econmico a una alimentacin
adecuada y a los medios para obtenerla (OACDH, 2004). En nuestro pas, la
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos establece que toda
persona tiene derecho a la alimentacin nutritiva, suciente y de calidad,
as como que el Estado lo garantizar (Artculo 4). La LGDS establece el ac-
ceso a la alimentacin como uno de los derechos para el desarrollo social
de los mexicanos (Artculo 6), adems, indica claramente que es una de las
vertientes de superacin de la pobreza de la poltica nacional de desarrollo
social y que los Programas y Acciones para asegurar la alimentacin sern
prioritarios y de inters pblico (Artculos 14 y 19).
La LGDS tambin estipula que el acceso a la alimentacin ser uno de los
ocho indicadores que el CONEVAL debe considerar para efectuar la medi-
cin de la pobreza (Artculo 36).
Los derechos a no padecer hambre y gozar de acceso a una alimentacin
sana y nutritiva son componentes constitutivos del derecho a la alimen-
tacin. El concepto que mejor incluye estas nociones y que, por ello, se
considera ms apropiado para medir el acceso a la alimentacin es el de
seguridad alimentaria; se entiende por sta el acceso en todo momento a
comida suciente para llevar una vida activa y sana, lo cual est asocia-
do a los conceptos de estabilidad, suciencia y variedad de los alimentos
(CONEVAL, 2010b: 60-62; DOF, 2010: 12).
La medicin de este derecho en la medicin de la pobreza se lleva a cabo
utilizando una escala de seguridad alimentaria. (CONEVAL, 2010b: 60-62).
Captulo III.
77
La exposicin de este apartado est organizada de la siguiente manera:
en la primera seccin se muestra un breve panorama de problemticas
asociadas a las dimensiones de seguridad alimentaria en Mxico;
62
en la
segunda se describen los rasgos generales de los cinco principales progra-
mas alimentarios del Gobierno Federal. En la tercera parte se analiza el gas-
to ejercido en 2008-2010 por dichos programas. Posteriormente, se examina
el componente de Asistencia Social del Fondo de Aportaciones Mltiples
(FAM) del Ramo 33 para conocer algunas de sus caractersticas relaciona-
das con el acceso a la alimentacin. Por ltimo, se presentan resultados de
los programas y conclusiones.
a) Diagnstico de la situacin del acceso a la alimentacin
De acuerdo con la medicin de la pobreza 2010, la incidencia de la poblacin
con carencia por acceso a la alimentacin fue de 24.9 por ciento en 2010,
sta es la nica carencia que aument su nivel en 2010 respecto a 2008.
En los hogares mexicanos el problema de la seguridad alimentaria es multi-
factorial, pues en l conuyen dicultades de disponibilidad, acceso y con-
sumo de los alimentos. Disponer de acceso apropiado a los alimentos no es
suciente para contar con una buena nutricin, pues los alimentos adems
deben de ser de calidad y diversidad adecuadas, as como ser consumi-
dos en un ambiente higinico y por un cuerpo saludable.
Segn la FAO, en Mxico, entre 2003 y 2005, existi disponibilidad de alimentos
en la medida que los requerimientos mnimos para la poblacin mexicana
fueron de 1,850 kilocaloras per cpita al da y la oferta de alimentos de 3,270
kilocaloras diarios por persona.
63
Se encontr que existen puntos de venta de
alimentos para todas las localidades rurales analizadas y que en la mayora
se venden los grupos de alimentos de forma local. (CONEVAL, 2010b)
En trminos de acceso y capacidad de adquirir alimentos se identic, en
2008, que la poblacin con menores ingresos destina un mayor porcentaje
del gasto total a su alimentacin, pues mientras que los hogares del decil
de ingreso ms bajo destinan en promedio 52 por ciento de su gasto a la
compra de alimentos, quienes se encuentran en el decil ms alto destinan
nicamente 23 por ciento. Esto quiere decir que existe una mayor depen-
dencia y vulnerabilidad de los hogares mexicanos de menores ingresos
ante un alza de precios de los alimentos. (CONEVAL, 2010b).
62
El diagnstico se realiza con base en los hallazgos de la Evaluacin Estratgica de Dimensiones de Se-
guridad Alimentaria, as como en los de la Evaluacin Integral de Desempeo de los programas de Ayuda
Alimentaria y Generacin de Capacidades del CONEVAL.
63
Los datos ms recientes de la FAO estn actualizados para el periodo 2005-2007, tienen un nivel similar
al descrito en la Evaluacin Estratgica de Nutricin y Abasto y siguen la tendencia histrica a mejorar al
comparar con el periodo base 1990-1992 (FAO, 2008).
78
De acuerdo con la Encuesta Nacional de Salud y Nutricin (ENSANUT)
2006,
64
Mxico se encuentra en una situacin en la que existen simultnea-
mente grupos de poblacin con malnutricin, sobrepeso y obesidad.
65
En Mxico la mayor prevalencia de anemia se presenta en la poblacin
con las siguientes caractersticas:
a) Nios en edad preescolar. La prevalencia es de 23.7 por ciento. Los
mayores daos en el desarrollo mental ocurren cuando la anemia
aparece en los menores de dos aos.
b) Mujeres en edad frtil. La prevalencia para las mujeres entre los 12 y
los 49 aos de edad es de 15.6 por ciento.
c) Adultos mayores. La prevalencia es de 23.7 por ciento.
e) Poblacin de las localidades rurales. Todos los grupos de edad tienen
un porcentaje ms alto que el presentado en localidades urbanas,
con excepcin de los adultos mayores. Dentro de las localidades ru-
rales, la poblacin ms vulnerable es la de preescolares (CONEVAL,
2010b).
En los ltimos aos, Mxico ha presentado un aumento de sobrepeso y
obesidad en escolares, adolescentes y adultos. En 2006, entre la poblacin
infantil uno de cada cuatro nios presentaba problemas de sobrepeso u
obesidad, mientras que para la poblacin adolescente este problema se
present en uno de cada tres. Asimismo, ms de 65 por ciento de la pobla-
cin adulta present sobrepeso u obesidad. (CONEVAL, 2010b).
Los municipios con mayores condiciones de riesgo nutricional coinciden
con los municipios que presentan un mayor porcentaje de poblacin ind-
gena (CONEVAL, 2010b: 66). De acuerdo con la ENSANUT 2006, la prevalen-
cia de desnutricin crnica de indgenas menores de cinco aos es mayor
que la de los no indgenas (33.2 contra 10.6 por ciento) (CONEVAL, 2010b).
Adems, como se muestra en el cuadro 2.3, el porcentaje de prevalencia
de baja talla en menores de cinco aos fue casi tres veces mayor en la
poblacin indgena que en la poblacin total.
66
64
La Encuesta Nacional de Salud y Nutricin (ENSANUT) fue realizada en 2006 bajo la coordinacin del INSP.
Su representatividad es nacional, por entidades federativas, regiones geogrcas y mbito de residencia
(rural-urbano).
65
La obesidad y el sobrepeso son una acumulacin anormal o excesiva de grasa que puede ser perjudicial
para la salud. Tiene como causa principal el desequilibrio entre la ingesta calrica y el consumo de energa.
El indicador utilizado por la Organizacin Mundial de la Salud para medir el sobrepeso y la obesidad es el
ndice de Masa Corporal, el cual se estima como la relacin entre el peso corporal medido en kilogramos y
el cuadrado de la estatura medida en metros (kg/m2) (CONEVAL, 2010b).
66
El cuadro 2.3 est en el captulo II de este informe.
Captulo III.
79
b) Programas de alimentacin
El Gobierno Federal tena cinco programas relacionados directamente con
la alimentacin en 2010 (50 por ciento de los recursos aprobados en 2010
para la funcin de asistencia social del gasto en desarrollo social; es decir,
$39,198 millones). Estos programas representan 2 por ciento del universo
de 273 programas de desarrollo social del Inventario CONEVAL. Cuatro pro-
gramas fueron evaluados en 2010-2011 ($37,786.5 millones en 2010).
67
Sin
embargo se identican otros dos programas adicionales, no contados entre
los cinco, que tienen acciones dirigidas al acceso de alimentos (albergues
indgenas y desayunos escolares que son instrumentados por la Comisin
Nacional de Pueblos Indgenas y por los sistemas estatales de desarrollo
integral infantil, respectivamente). Los primeros cuatro programas se descri-
ben y analizan en los apartados siguientes de gasto y resultados. En el Ane-
xo II puede consultarse una lista con todos los programas de alimentacin.
67
c) Gasto de los programas de alimentacin
En este apartado se presenta la situacin del gasto ejercido de los pro-
gramas alimentarios en 2008-2010. Se examinan la importancia relativa del
gasto del conjunto de los programas alimentarios respecto a la funcin pre-
supuestaria de asistencia social y el gasto en 2008-2010 de los programas
alimentarios que cuentan con evaluacin.
Grca 3.4.1 Nmero de Programas de alimentacin por dependencia, 2010
0 1 2 3 4 5 6
SEDESOL
Desempeo del total de programas
por dependencia
5
8.15%
4
80
Los programas alimentarios del Gobierno Federal pertenecen a la funcin
de asistencia social del ramo de desarrollo social. En la grca 3.4.2 puede
observarse que, en 2010, los cinco programas alimentarios
68
constituan el
49 por ciento del total del gasto del Gobierno Federal destinado a asisten-
cia social; es decir, $39,198 millones. Esto signica que el gasto de progra-
mas alimentarios represent uno de cada dos pesos de la funcin presu-
puestaria de asistencia social.
68
Oportunidades, PAL, PASL, PAR y el Programa de Adquisicin de Leche Nacional a cargo de LICONSA. El
gasto ejercido por Oportunidades slo considera las aportaciones hechas al programa por parte de SEDE-
SOL y excluye las efectuadas por la SEP y Salud debido a que la parte sustantiva del gasto en alimentacin
del programa se realiza con cargo a dicha secretara.
Captulo III.
Variacin
porcentual
Millones de pesos
de enero de 2010
Fuente: Inventario CONEVAL de Programas y Acciones Federales de Desarrollo Social 2008, 2009 y 2010.
Nota: El presupuesto de Oportunidades sol incluye el gasto ejercido por SEDESOL.
Fuente: Inventario CONEVAL de Programas y Acciones Federales
de Desarrollo Social 2008, 2009 y 2010.
Fuente: Cuenta de la Hacienda Pblica Federal 2008. Presupuesto de
Egresos de la Federacin, 2010 e Inventario CONEVAL de Programas y
Grca 3.4.2 Gasto ejercido por los Programas de alimentacin con relacin a la funcin
presupuestaria de asistencia social del gasto en desarrollo social, 2008-2010
17.3%
Gasto funcin
presupuestaria
asistencia social
Gasto ejercido
por los programas
de alimentacin
$90,000
$80,000
$70,000
$60,000
$50,000
$40,000
$30,000
$20,000
$10,000
$-
$79,258.16
$39,197.72 49.4%
41.2%
$67,567.68
$27,891.57
Grca 3.4.3 Gasto total ejercido por los Programas de
alimentacin con Evaluacin Especca de Desempeo
Grca 3.4.4 Gasto ejercido por los Programas de alimentacin con
Evaluacin Especca de Desempeo, 2008-2010
$40,000
$35,000
$30,000
$25,000
$20,000
$15,000
$10,000
$27,861.37
$28,921,83
$37,786.52
2008 2009 2010
0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 40%
35.6%
30.6%
3.8% Variacin
2009-2008
Variacin
2010-2009
Variacin
2010-2008
2008 2010
81
En las grcas 3.4.3 y 3.4.4 se muestra que los recursos ejercidos por Opor-
tunidades, el Programa de Apoyo Alimentario (PAL), el Programa de Abasto
Social de Leche (PASL) y el Programa de Abasto Rural (PAR), todos progra-
mas de alimentacin evaluados, se incrementaron en $9,925 millones entre
2008 y 2010, lo que representa un aumento de 36 por ciento.
Esto es, el gasto ejercido por los programas alimentarios que disponen de
EED se increment de manera sostenida en 2008-2010 y el aumento conjun-
to en cada ejercicio scal fue mayor que el registrado en el anterior.
En el cuadro 3.4.1 se presenta el gasto ejercido en 2008 y 2010 para los
programas de alimentacin. El programa con el mayor gasto ejercido en
trminos absolutos fue Oportunidades,
69
que en 2010 alcanz un monto 40
por ciento mayor que el que ejerci en 2008; es decir, su gasto no slo es el
ms alto entre los programas alimentarios, sino uno de los que aumentaron
de manera ms pronunciada entre ejercicios scales.
69
El gasto ejercido por Oportunidades considera las aportaciones de la Secretara de Desarrollo Social y ex-
cluye las efectuadas por la Secretara de Educacin Pblica y la Secretara de Salud debido a que la parte
sustantiva del gasto en alimentacin del programa se realiza con cargo a dicha secretara.
Variacin
porcentual
Millones de pesos
de enero de 2010
Fuente: Inventario CONEVAL de Programas y Acciones Federales de Desarrollo Social 2008, 2009 y 2010.
Nota: El presupuesto de Oportunidades sol incluye el gasto ejercido por SEDESOL.
Grca 3.4.2 Gasto ejercido por los Programas de alimentacin con relacin a la funcin
presupuestaria de asistencia social del gasto en desarrollo social, 2008-2010
17.3%
Gasto funcin
presupuestaria
asistencia social
Gasto ejercido
por los programas
de alimentacin
$90,000
$80,000
$70,000
$60,000
$50,000
$40,000
$30,000
$20,000
$10,000
$-
$79,258.16
$39,197.72 49.4%
41.2%
$67,567.68
$27,891.57
Grca 3.4.3 Gasto total ejercido por los Programas de
alimentacin con Evaluacin Especca de Desempeo
Grca 3.4.4 Gasto ejercido por los Programas de alimentacin con
$40,000
$35,000
$30,000
$25,000
$20,000
$15,000
$10,000
$27,861.37
$28,921,83
$37,786.52
2008 2009 2010
0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 40%
35.6%
30.6%
3.8% Variacin
2009-2008
Variacin
2010-2009
Variacin
2010-2008
2008 2010
82
El PAL fue el instrumento de poltica pblica que tuvo la variacin relativa
ms pronunciada en 2008-2010 y que contribuy de manera ms impor-
tante al incremento del gasto ejercido por el conjunto de los programas ali-
mentarios evaluados. Su gasto aument de $457 millones en 2008 a $3,546
millones en 2010 lo que represent una variacin de 675 por ciento.
De lo anterior se desprende que entre los instrumentos de poltica pblica
favorecidos en el ejercicio presupuestario para hacer frente al contexto in-
ternacional adverso estuvieron PAL y Oportunidades.
d) Ramo 33: Fondo de Aportaciones Mltiples
La Ley de Coordinacin Fiscal (LCF) seala que el destino de los recursos
de este fondo se divide en dos componentes:
a) Asistencia social: desayunos escolares, apoyos alimentarios y de asis-
tencia social a la poblacin en condiciones de pobreza extrema y en
desamparo.
b) Infraestructura educativa: construccin, equipamiento y rehabilita-
cin de infraestructura fsica de los niveles de educacin bsica y
superior.
Cuadro 3.4.1 Gasto ejercido para los programas de alimentacin, 2008-2010
Programas de alimentacin
2008 2010 2008-2010
Ayuda alimentaria y generacin de capacidades 27,861.37 37,786.52 35.62
Programa Desarrollo Humano Oportunidades 22,135.33 31,083.40 40.42
Programa de Apoyo Alimentario 457.32 3,545.89 675.36
Programa de Abasto Rural 2,225.12 1,986.89 10.71
Programa de Abasto Social de Leche 3,043.60 1,170.34 61.55
Otros: Programa de Adquisicin de Leche Nacional a
cargo de LICONSA, SA de CV
30.20 1,411.20 4,572.85
Total 27,891.57 39,197.72 73.22
Nota: Los programas de alimentacin se reunieron en grupos temticos de acuerdo con las Evaluaciones Integrales de Desempeo de los
El gasto ejercido por Oportunidades considera las aportaciones hechas al programa por parte de Sedesol y excluye las efectuadas por SEP y Salud
debido a que la parte sustantiva del gasto en alimentacin del programa se realiza con cargo a dicha secretara.
Captulo III.
83
Dado que los objetivos y las dependencias coordinadoras de cada uno de
los componentes del Fondo de Aportaciones Mltiples (FAM) son diferentes
y que no existe una justicacin de por qu no opera como dos fondos
distintos, el anlisis que se presenta en este apartado resalta los hallazgos
relacionados con el acceso a la alimentacin, enfocndose en el compo-
nente de asistencia social.
70
El Artculo 41 de la LCF establece que el FAM se distribuir entre las enti-
dades federativas de acuerdo con las asignaciones y reglas que se esta-
blezcan en el Presupuesto de Egresos de la Federacin (PEF); sin embargo,
dado que la administracin del componente de asistencia social sigue es-
tando a cargo del Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia
(SNDIF), es ste el que se encarga realmente de denir la distribucin del
fondo a cada sistema estatal DIF.
La frmula de distribucin de recursos toma en cuenta el presupuesto hist-
rico (el monto del presupuesto en 2002, ltimo ao en el cual el presupues-
to fue asignado sin frmula), el ndice de Vulnerabilidad Social (IDV)
71
y el
ndice de Desempeo (ID).
72
Al examinar el carcter distributivo del fondo, la evaluacin encontr que
hay una tenue asociacin positiva entre los recursos que cada entidad re-
cibi del componente de asistencia social del FAM, expresado en trminos
per cpita, y el valor del ndice de Marginacin de cada estado.
Por otra parte, al examinar la relacin entre los montos per cpita asigna-
dos al Fondo de Aportaciones Mltiples entre 2008 y 2009 (grca 3.4.5), se
observa que el presupuesto por persona del FAM en trminos reales se re-
dujo en todas las entidades federativas en un promedio de -6.9 por ciento.
70
Los hallazgos son con base en la Evaluacin Estratgica El Ramo 33 en el desarrollo social en Mxico:
evaluacin de ocho fondos de poltica pblica (CONEVAL, 2011h)
71
El IDV est formado por componentes de vulnerabilidad de varios tipos: familiar, discapacidad, gnero, in-
fantil (educacin), salud y nutricin. Cada uno de estos componentes es ponderado diferencialmente (0.2,
0.07, 0.13, 0.3 y 0.3, respectivamente). De estos ponderadores se puede deducir que el SNDIF otorga mayor
importancia a aquellos aspectos que ataen la vulnerabilidad infantil, en educacin, salud y nutricin
72
El ID es calculado por medio de una frmula que promueve la aplicacin de los lineamientos de alimen-
tacin y de desarrollo comunitario consensuados con los sistemas estatales. El ponderador del presupuesto
histrico ser decreciente ao con ao, de manera que el IDV sea creciente. La frmula de distribucin
tambin establece que ningn estado recibir menor presupuesto con relacin al ao anterior.
84
Baja California Sur, Quertaro y Colima presentaron las mayores reduccio-
nes en el presupuesto per cpita del FAM (superiores a -11.5 por ciento); de
las cuales, Baja California Sur fue la entidad con la reduccin ms grande
(aproximadamente de -14 por ciento). Las entidades con una menor dismi-
nucin del presupuesto fueron San Luis Potos y Veracruz con -0.8 y -1.0 por
ciento, respectivamente.
ron en su orden, Chiapas, Oaxaca y Guerrero.
e) Resultados de los programas de alimentacin
A continuacin se presentan algunos de los hallazgos y resultados ms im-
portantes de los programas alimentarios del Gobierno Federal.
El Programa de Abasto Rural, a cargo de Diconsa, ha revisado el con-
tenido calrico y nutricional de algunos de los productos alimentarios
que se comercializan en las tiendas con el n de mejorar su valor
nutricional, principalmente los de marca propia. Es necesario analizar
la permanencia de tiendas en zonas metropolitanas (Coneval, 2011q;
2011u).
Captulo III.
$0
$20
$40
$60
$80
$100
$120
Grca 3.4.5 Monto per cpita del Fondo de Aportaciones
Mltiples (FAM) por entidad federativa, 2008-2010
Monto per cpita del FAM
Monto per cpita del FAM
A
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u
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a
s
85
El principal impacto de forticar la leche en polvo distribuida por Progra-
ma de Abasto Social de Leche podra observarse alrededor del sexto
mes de haber iniciado el consumo de leche forticada como una dismi-
nucin en la prevalencia de anemia en los nios de entre 12 y 23 meses
de edad. Sin embargo atiende principalmente zonas urbanas (Coneval
2011q; 2011w).
Oportunidades tiene un impacto positivo en la estatura de los nios cu-
yas madres no tenan educacin, pues stos mejoran 1.5 centmetros en
zonas rurales (Coneval 2011q; 2011v).
f) Conclusiones
Mxico se encuentra en una situacin en la que existen simultneamen-
te grupos de poblacin con malnutricin, sobrepeso y obesidad. Esta
situacin impone retos adicionales a la atencin de los problemas de
seguridad alimentaria y nutricional.
Adicionalmente, la coyuntura 2008-2010 mostr un incremento en la ca-
rencia de acceso a la alimentacin, derivada de la crisis econmico-
nanciera de 2009, as como de la volatilidad del precio de los alimentos
desde 2007. El menor acceso a la alimentacin podra afectar la condi-
cin de nutricin de la poblacin, especialmente de grupos vulnerables.
Los programas alimentarios constituyeron en 2010 una de las interven-
ciones ms importantes de la funcin presupuestaria de asistencia
social, pues prcticamente uno de cada dos pesos que el Gobierno
Federal ejerci en 2010 en esta funcin se destinaron a programas ali-
mentarios. El gasto ejercido por los programas evaluados se increment
de manera sostenida en 2008-2010 y el aumento conjunto ocurrido en
cada ejercicio scal fue mayor que el registrado en el anterior.
El Programa de Apoyo Alimentario fue el instrumento de poltica pbli-
ca que tuvo la variacin relativa ms pronunciada en 2008-2010 y que
contribuy de manera ms importante al incremento del gasto ejercido.
No obstante, el programa con el gasto ejercido ms alto en trminos
absolutos fue Oportunidades.
73
A pesar del incremento presupuestario de varios de estos programas
no pudieron contener el incremento en la carencia de acceso a la ali-
mentacin entre 2008 y 2010. Si bien los programas han tenido algunos
resultados respecto al acceso a la alimentacin, el efecto negativo de la
73
El gasto ejercido por Oportunidades considera las aportaciones de la Secretara de Desarrollo Social y ex-
cluye las efectuadas por la Secretara de Educacin Pblica y la Secretara de Salud debido a que la parte
sustantiva del gasto en alimentacin del programa se realiza con cargo a la primera secretara.
86
reduccin del ingreso y el aumento en el precio de los alimentos que el
pas sufri desde 2007 excedi el efecto de los programas sociales aqu
analizados.
La inestabilidad econmica que se prev para 2012, as como la cons-
tante uctuacin de los precios alimentarios, podran poner nuevamen-
te el tema de la alimentacin como una prioridad para el pas en los
aos siguientes.
En 2010 se lanz la estrategia contra el sobrepeso y la obesidad, pero
no se conoce an su impacto. Ser importante evaluar y monitorear las
acciones y sus resultados para hacer las correcciones necesarias.
Con relacin a los fondos del Ramo 33, los recursos por persona del Fon-
do de Aportaciones Mltiples, en el componente de asistencia social,
no guardan relacin con la variacin de la poblacin con carencia por
acceso a la alimentacin en 2008-2010 a nivel estatal.
V. Vivienda
Disponer de una vivienda propia, digna y decorosa es uno de los derechos
establecidos en el Artculo cuarto de la Constitucin de los Estados Uni-
dos Mexicanos. La Ley de Vivienda, en su Artculo segundo, indica que una
vivienda digna y decorosa es aquella que cumple con las disposiciones
jurdicas aplicables en materia de asentamientos humanos y construccin,
habitabilidad, salubridad, que cuente con los servicios bsicos y brinde a
sus ocupantes seguridad jurdica en cuanto a su propiedad o legtima po-
sesin, adems de cumplir los criterios para la prevencin de desastres y la
proteccin fsica de sus ocupantes ante los elementos naturales potencial-
mente agresivos.
La LGDS indica en su Artculo sexto que la vivienda es uno de los derechos
para el desarrollo social y, en su Artculo 14, que la poltica de desarrollo
social debe incluirlo como una de sus vertientes para la superacin de la
pobreza.
Este derecho se considera en la medicin de la pobreza a travs de dos
indicadores de carencia social:
a) Calidad y espacios de la vivienda. Se considera que una familia se
encuentra en situacin de carencia por calidad y espacios de la vi-
vienda cuando i) el material de los pisos es de tierra, ii) el material del
techo es de lmina de cartn o desecho; iii) el material de los muros
de la vivienda es de barro o bajareque, de carrizo, bamb o palma,
de lmina de cartn, metlica, asbesto o material de desecho; iv) la
razn de personas por cuarto (hacinamiento) es mayor a 2.5.
Captulo III.
87
b) Acceso a los servicios bsicos. Se considera que un hogar se encuen-
tra en situacin de carencia por acceso a los servicios bsicos en la
vivienda cuando i) no cuenta con servicio de agua entubada, ii) de
drenaje, iii) no dispone de energa elctrica o iv) cuando el combus-
tible que se usa para cocinar es lea o carbn sin chimenea.
El PND 2007-2012 establece una poltica para la garanta del acceso a la
vivienda; en primer lugar reconoce que la demanda habitacional alcan-
zar una cifra cercana a los 4 millones durante los seis aos de la adminis-
tracin federal 2006-2012 que, sumados a las 2 millones de familias que en
2006 requeran de habitacin independiente, representa la necesidad de
impulsar la oferta de 6 millones de viviendas. A esta demanda se agregan
deciencias e insuciencias en la identicacin del suelo apropiado para
desarrollo econmico y habitacional por su disponibilidad de servicios e
infraestructura, as como la necesidad de realizar mejoras o ampliaciones
a ms de 1 milln de viviendas que lo requieren, as como de hacer frente
al fenmeno de habitaciones que se extendieron sin disponer de servicios
como agua potable, drenaje o luz elctrica.
El PND 2007-2012 plantea como objetivo general para enfrentar y mejorar
la situacin ampliar el acceso al nanciamiento para vivienda de los seg-
mentos de la poblacin ms desfavorecidos, as como para emprender pro-
yectos de construccin en un contexto de desarrollo ordenado, racional y
sustentable de los asentamientos humanos.
Las secciones de este apartado estn organizadas en torno a dos ejes por
una parte, los aspectos relacionados con el nanciamiento a la adquisicin
de vivienda y, por otro, la infraestructura y los servicios. De esta manera, en la
primera seccin se presenta un diagnstico de la situacin de la vivienda
en Mxico, en la segunda se describen brevemente las caractersticas de
los conjuntos de programas. En la tercera parte se analiza el gasto ejercido
en 2008-2010 por los programas de vivienda. En la cuarta parte se contrasta
la distribucin de recursos por entidad federativa del Fondo de Aportacio-
nes para la Infraestructura Social (FAIS) del Ramo 33 con el indicador de
carencia de servicios bsicos en la vivienda de la medicin de la pobreza.
Por ltimo, se presentan algunos de los principales resultados de los progra-
mas de vivienda, as como conclusiones.
a) Diagnstico de la situacin del acceso a la vivienda
i. Financiamiento para la adquisicin de vivienda
De acuerdo con el Censo General de Poblacin y Vivienda 2010, existan en
el pas 35 millones 617 mil 724 viviendas particulares; de ellas, 28 millones
138 mil 556 estaban habitadas; de stas, 78 por ciento estn ubicadas en lo-
calidades urbanas y 22 por ciento en rurales lo que representa un aumento
88
de ms de 33 por ciento en las zonas urbanas y de casi 22 por ciento en el
campo, respecto a 2000 (INEGI, 2001; INEGI, 2011a). Tambin se registr un
incremento modesto en la proporcin de viviendas que no son propias, es
decir que no pertenecen a quien las habita, de 21 por ciento en 2000 a 23
por ciento en 2010 (INEGI, 2001; INEGI, 2011a).
El Programa Nacional de Vivienda (PNV) 2008-2012 indica que la mitad
de las personas con necesidad de nanciamiento para la adquisicin de
vivienda pertenece a hogares con ingresos no mayores a cuatro salarios
mnimos, poco ms de una tercera parte se ubica en hogares con percep-
ciones de hasta tres salarios mnimos y una quinta parte en hogares con
ingresos no mayores a dos salarios mnimos.
El PNV 2008-2012 tambin seala que, adems de la demanda habitacio-
nal y su constante aumento, las viviendas existentes necesitan mejoras o
ampliaciones relacionadas con la calidad y durabilidad de los materiales y,
de manera especca, con los techos, paredes y pisos.
En cuanto a las necesidades de ampliacin, los resultados del Censo Ge-
neral de Poblacin y Vivienda 2010 indican que en el 41 por ciento de los
hogares viven cinco o ms personas, mientras que 7 por ciento de las vi-
viendas tiene nicamente un cuarto y 17 por ciento tienen dos. Las vivien-
das rurales registran mayores rezagos con respecto a las urbanas, especial-
mente en la dotacin de agua potable y drenaje.
ii. Infraestructura y servicios
De acuerdo con la medicin de la pobreza 2010, la carencia por acceso
a los servicios bsicos de la vivienda tuvo una incidencia nacional de 16.5
por ciento, lo que equivale a 18.5 millones de personas;
74
2.7 puntos porcen-
tuales menor que en 2008; es decir, 2.6 millones de personas menos tuvie-
ron esta carencia. Esto se debi en primer lugar a que un mayor nmero de
viviendas accedieron al servicio de agua potable, pero tambin a que se
ampli el acceso a la red de drenaje y a la electricidad. (CONEVAL, 2011t).
Por su parte, la carencia por calidad y espacios de la vivienda tuvo una
incidencia nacional en 2010 de 15.2 por ciento, lo que equivale a 17.1 millo-
nes de personas; 2.5 puntos porcentuales menor a 2008; esta disminucin
se debe en mayor medida a la reduccin del indicador de carencia por
piso de tierra y en menor medida al decremento de quienes residan en
viviendas con hacinamiento, as como techos y muros de material endeble
(CONEVAL, 20011t).
74
El captulo II trata sobre la evolucin del desarrollo social en Mxico y presenta la informacin sobre el
nivel de carencia por calidad y espacios de la vivienda, as como por acceso a los servicios bsicos en la
vivienda en Mxico en 2008 y 2010.
Captulo III.
89
La infraestructura y servicios son ms decientes en reas rurales que en
reas urbanas, por lo que puede suponerse que el aumento de la poblacin
urbana del pas se acompa de una mejora importante en la provisin de
sistemas de agua potable, drenaje, saneamiento y electricacin. No obstan-
te, tambin dentro de las reas urbanas existenzonas con importantes reza-
gos en materia de infraestructura y servicios bsicos para la poblacin, sobre
todo donde habitan los sectores ms pobres (Schteingart, 2002).
b) Programas y Acciones de Vivienda
El Gobierno Federal cont en 2010 con 10 Programas y Acciones relaciona-
dos con el nanciamiento, infraestructura y servicios a la vivienda (18 por
ciento de los recursos aprobados en 2010 para la funcin presupuestaria
urbanizacin, vivienda y desarrollo regional del gasto en desarrollo social;
es decir, $28,673.5 millones). Estos programas representan 4 por ciento del
universo de 273 programas de desarrollo social del Inventario CONEVAL.
De estos 10 programas, nueve fueron evaluados en 2010-2011 ($28,308 mi-
llones en 2010).
75
Estos ltimos son los programas que se describen y anali-
zan en los apartados siguientes de gasto y resultados. En el Anexo II puede
consultarse una lista con todos los programas de vivienda.
75
Grca 3.5.1 Nmero de Programas y Acciones
de Vivienda por dependencia, 2010
Fuente: Inventario CONEVAL de Programas
y Acciones Federales de Desarrollo Social
2008, 2009 y 2010.
0 1 2 3 4 5 6 7
2
2
2
2
6
5
CONAVI
SEMARNAT
SEDESOL
Total de programas
por dependencia
Programas con Evaluacin
Especca de Desempeo del
total de programas por dependencia
90
En la grca 3.5.1 se presenta el nmero total de Programas y Acciones de
vivienda distribuidas por dependencia, as como el subconjunto confor-
mado por los programas evaluados en 2010-2011.
c) Gasto social en Programas y Acciones de Vivienda
En este apartado se describe el gasto ejercido por los Programas y Accio-
nes de Vivienda en 2008-2010. El objetivo es poner en contexto el gasto e
identicar cules fueron los instrumentos favorecidos bajo la ptica del
gasto para mejorar tanto el nanciamiento para la adquisicin de vivien-
da como su infraestructura y servicios. Entre otros, se examina la importan-
cia relativa del gasto del conjunto de los programas respecto a la funcin
presupuestaria de urbanizacin, vivienda y desarrollo regional del grupo
funcional de desarrollo social, en 2008-2010, as como su variacin en 2009
respecto a 2008 y en 2010 respecto a 2009.
76

El presupuesto aprobado para la funcin de urbanizacin, vivienda y desa-
rrollo regional fue de $155,840 millones en 2010, un monto 23.5 por ciento
menor que el ejercido en 2008 (grca 3.5.2). El gasto ejercido por los 10
programas de vivienda corresponde al 18.3 por ciento de los recursos apro-
bados en 2010 para dicha funcin; es decir, $28,673.5 millones. Es necesario
resaltar que esta proporcin es 8.5 puntos porcentuales ms grande que la
de 2008, cuando el gasto de los programas de vivienda represent 9.8 por
ciento. Esto quiere decir que casi $2 de cada $10 del gasto en la funcin
presupuestaria de urbanizacin, vivienda y desarrollo regional se destinaron
en 2010 a los programas de vivienda.
76
En el Anexo I se explica la organizacin funcional del gasto pblico.
Captulo III.
Variacin
porcentual
Millones de pesos
de enero de 2010
Egresos de la Federacin, 2010 e Inventario CONEVAL de Programas
y Acciones Federales de Desarrollo Social 2010.
Grca 3.5.2 Gasto ejercido por los Programas y Acciones de vivienda con relacin a la funcin
presupuestaria de urbanizacin, vivienda y desarrollo regional del gasto en Desarrollo Social, 2008-2010
-23.5%
Gasto funcin
presupuestaria
urbanizacin, vivienda y
desarrollo social
Gasto ejercido por los
programas de vivienda
$250,000
$200,000
$150,000
$100,000
$50,000
$-
$155,840.19
$28.673.50 18.3%
9.8%
$203,979.13
$20,098.01
Grca 3.5.3 Gasto total ejercido de Programas y Acciones de
vivienda con Evaluacin Especca de Desempeo
$40,000
$35,000
$30,000
$25,000
$20,000
$15,000
$10,000
$5,000
$0
$19,714.75
$26,032.41
$28,308.29
2008 2009 2010
Grca 3.5.4 Gasto ejercido por los Programas y Acciones de vivienda con
0% 10% 20% 30% 40% 50%
43.59%
8.74%
32.05% Variacin
2009-2008
Variacin
2010-2009
Variacin
2010-2008
92
Los nueve Programas y Acciones con evaluacin ejercieron $28,308 millo-
nes del total correspondiente a los 10 programas de vivienda (grcas 3.5.2
y 3.5.3); es decir, los programas de vivienda evaluados ejercieron 99 por
ciento del gasto total de los programas de vivienda y 18 por ciento del
gasto presupuestado en 2010 para la funcin de urbanizacin, vivienda y
desarrollo regional.
El gasto ejercido por los programas de vivienda aument ao tras ao en
2008-2010; el incremento en 2010 respecto a 2008 fue de 44 por ciento, tal
como puede observarse en la grca 3.5.4. Esta variacin se debe, en bue-
na medida, a la puesta en marcha del Programa para el Desarrollo de Zo-
nas Prioritarias desde 2009.
En el cuadro 3.5.1 se presenta el gasto ejercido en 2008 y 2010 para los
grupos de programas de vivienda. Se observa que el conjunto de progra-
mas con el gasto ms alto en 2010 fue el de infraestructura y servicios con
$11,409.50 millones,
77
444.5 por ciento ms que en 2008. Este grupo conta-
ba en 2008 slo con el Programa Hbitat, pero a partir de 2009 se cre e in-
cluy el Programa para el Desarrollo de las Zonas Prioritarias. Cabe resaltar,
no obstante, que en 2008 el grupo de programas ms importante fue el de
nanciamiento para la adquisicin de vivienda con un gasto ejercido de
$8,452 millones.
78
Este conjunto de programas conserv el mismo nmero
de ellos (cinco) tanto en 2008 como en 2010.
77
Los programas de infraestructura y servicios estn dirigidos principalmente a la infraestructura del entorno
habitacional, pero que impactan la calidad de la vivienda. Los dos programas de este conjuntos son el
Programa para el Desarrollo de las Zonas Prioritarias y Hbitat (El Programa Hbitat, se clasica segn el In-
ventario CONEVAL como programa asociado de manera directa al bienestar econmico. Sin embargo, por
su relacin con la mejora de la calidad de la vivienda y sus servicios bsicos, se considera en este conjunto
de programas).
78
Los programas de nanciamiento para la adquisicin de vivienda buscan corregir las distorsiones provo-
cadas por la accin de los agentes privados en el mercado de vivienda. El conjunto est conformado por
programas que promueven el acceso a una vivienda digna, sea de forma directa como Tu Casa, Vivienda
Rural y sta es Tu Casa, o bien, como el Programa de Apoyo a los Avecindados en Condiciones de Pobreza
Patrimonial para Regularizar Asentamientos Humanos Irregulares que fomenta el acceso a la vivienda de
forma indirecta a travs de la ayuda a los habitantes para la regularizacin de la propiedad en el suelo des-
tinado a vivienda, o bien, como lo hace el Fomento a la Produccin de Vivienda en las Entidades Federativas
y Municipios que contribuye a la modernizacin de los instrumentos jurdicos de la poltica de vivienda en
esos rdenes de gobierno.
79
En este conjunto de programas se incluyen tres intervenciones en vivienda, dos de las cuales (Programa
de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento en Zonas Urbanas, as como el Programa para la Construc-
cin y Rehabilitacin de Sistemas de Agua Potable y Saneamiento en Zonas Rurales) cuentan con EED.
Cuadro 3.5.1 Gasto ejercido por los Programas y Acciones de vivienda, 2008-2010
Grupos de programas temticos de vivienda
2008 2010 2008-2010
Financiamiento para la adquisicin de vivienda 8,452.43 8,764.74 3.69
Infraestructura y servicios 2,095.39 11,409.50 444.50
Otros
79
9,550.19 8,499.26 -11.00
Total 20,098.01 28,673.50 42.67
Nota: Los Programas y Acciones de vivienda se reunieron en grupos temticos de acuerdo con las Evaluaciones Integrales de Desempeo de los
Captulo III.
93
Al examinar los programas de vivienda individualmente se observa que los
que destacan por su alto nivel de gasto ejercido en 2010 son el Programa
para el Desarrollo de Zonas Prioritarias y el Programa de Esquema de Finan-
ciamiento y Subsidio Federal para Vivienda (sta es Tu Casa). El alto nivel de
gasto ejercido por el primero se debe a que es uno de los ejes principales
de la estrategia Vivienda Digna del Gobierno Federal, mientras que el del
Programa de sta es Tu Casa se debe a que es el principal instrumento de
poltica pblica en la entrega de apoyos de vivienda.
Entre los programas que destacan por la importante variacin en su presu-
puesto en 2008-2010 estn el Programa Hbitat que aument su gasto ejer-
cido en 142 por ciento y el Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda
Tu Casa que increment su gasto ejercido en 40 por ciento. El crecimiento
del gasto ejercido de Hbitat fue continuo en 2008-2010 y se debe a la
sostenida ampliacin de metas relacionadas con obras de infraestructura
en los polgonos intervenidos, mientras que el del Programa de Ahorro y
Subsidio para la Vivienda Tu Casa se debe a la necesidad de sostener las
metas en materia de subsidios para la ampliacin y mejora de la vivienda
y en materia de Unidad Bsica de Vivienda.
d) Ramo 33: Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social
El Artculo 33 de la Ley de Coordinacin scal establece que las aportaciones
federales que reciban las entidades y municipios a cargo de este fondo debe-
rn destinarse exclusivamente al nanciamiento de obras, acciones sociales
bsicas y a inversiones que benecien directamente a sectores de la pobla-
cin que se encuentren en condiciones de rezago social y pobreza extrema.
El FAIS se divide en dos fondos: el Fondo de Infraestructura Social Estatal (FISE)
y el Fondo de Infraestructura Social Municipal (FISM). El FISE realiza obras y ac-
ciones de alcance o mbito estatal, regional o intermunicipal. En el caso del
FISM, contempla los siguientes rubros: agua potable, alcantarillado, drenaje y
letrinas; urbanizacin municipal; electricacin rural y de colonias pobres; in-
fraestructura bsica de salud; infraestructura bsica educativa; mejoramien-
to de vivienda, caminos rurales, e infraestructura productiva rural.
Los recursos del FAIS se distribuyen de acuerdo con la participacin relativa
de cada entidad en la magnitud y profundidad de la pobreza a nivel na-
cional, medida por medio de la masa carencial establecida en la LCF. La
proporcin que representa la masa carencial estatal respecto de la masa
carencial nacional determina el porcentaje relativo de recursos que debe
recibir cada entidad. La masa carencial se determina con el ndice Global
de Pobreza, el cual es la suma ponderada de cinco indicadores: ingreso
per cpita del hogar, nivel educativo promedio por hogar, disponibilidad
de espacio de la vivienda, disponibilidad de drenaje y disponibilidad de
electricidad-combustible para cocinar (para conocer ms detalles puede
consultarse CONEVAL, 2011h).
94
Al contrastar los recursos del FAIS con la carencia de servicios bsicos en
vivienda de la poblacin, se evidencia una fuerte asociacin. As, puede
decirse que la distribucin de los recursos de este fondo cumple con su ob-
jetivo principal de nanciar obras que benecien directamente a estados
en donde la incidencia de la pobreza es mayor (Coneval, 2011h).
La distribucin del componente municipal del FAIS, el FISM, entre los estados
parece estar cada vez ms apegada a una lgica redistributiva, segn la
cual las entidades con menor grado de desarrollo humano reciben mayor
prioridad (Coneval, 2011h: 44).
Por otra parte, si se analiza la asignacin de los recursos per cpita del FAIS
para todas las entidades federativas en 2008 y 2010, en trminos reales (a
pesos constantes de enero de 2010), el monto ejercido es inferior en 2010
con respecto a 2008 (-5.2 por ciento), con lo cual no hay un crecimiento
real de los recursos.
Captulo III.
$0
$200
$400
$600
$800
$1,000
$1,200
Grca 3.5.5 Monto per cpita del Fondo de Aportaciones para la
Infraestructura Social (FAIS) por entidad federativa, 2008-2010
Monto per cpita del FAIS
Monto per cpita del FAIS
A
g
u
a
s
c
a
l
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c
a
s
95
La grca 3.5.5 muestra que el gasto per cpita ejercido real disminuye en
todos los estados de la Repblica;
80
hay que mencionar los casos de Quin-
tana Roo y Baja California Sur, con los mayores decrecimientos (-9.7 y -9.3
por ciento, respectivamente).
Las entidades con mayores montos per cpita ejercidos fueron en su orden
Oaxaca, Chiapas y Guerrero.
e) Resultados de los Programas y Acciones de Vivienda
En este apartado se presentan los principales resultados alcanzados por el
conjunto de programas del Gobierno Federal dirigidos al acceso a vivien-
das de la poblacin mexicana.
i. Financiamiento para la adquisicin de vivienda
Los beneciarios de Tu Casa habitan en viviendas con mejor calidad en
pisos, muros y techos y con mejor acceso a los servicios de agua pota-
ble y drenaje que antes de haber recibido la intervencin del programa.
Sin embargo hay viviendas abandonadas debido a la falta de servicios
de las zonas en que se construyen las nuevas.
ii. Infraestructura y servicios
El Programa para el Desarrollo de Zonas Prioritarias sustituy piso de tie-
rra por piso rme en 584 mil 695 viviendas, proporcion servicio sanitario
a 28 mil 875 viviendas, instal 142 mil 473 estufas ecolgicas, dot de
agua entubada a 29 mil 071 viviendas, beneci a 29 mil 710 viviendas
con servicio de energa elctrica y realiz 356 obras de saneamiento.
El Programa para la Construccin y Rehabilitacin de Sistemas de Agua
Potable y Saneamiento en Zonas Rurales redujo el rezago en la dotacin
de agua potable en apenas 4.5 por ciento y dot de alcantarillado a 2
por ciento de la poblacin rural que careca de este servicio.
f) Conclusiones
Existe una demanda de 4 millones de viviendas nuevas. Especialmente
en los hogares con ingresos menores a dos salarios mnimos.
80
El Distrito Federal no tiene participacin en los recursos de este fondo.
96
Entre los aos 2008 y 2010 se observaron mejoras importantes en la cali-
dad y los servicios bsicos en las viviendas. Se ha ampliado la cobertura
de pisos rmes, electricidad, drenaje, agua potable en las viviendas y
tambin se ha reducido el hacinamiento.
A pesar de estos avances, todava se observan retos en materia de haci-
namiento y agua potable en varias entidades federativas. El alto porcen-
taje de viviendas deshabitadas es tambin un reto muy importante del
sector vivienda. Esta problemtica invita a la reexin sobre el posible
impacto de la falta de planeacin urbana y la violencia.
Si bien los programas de nanciamiento a la adquisicin de vivienda
estn enfocados a atender los sectores socioeconmicos ms desfavo-
recidos, esta intervencin resulta insuciente para recomponer la distor-
sin que genera la dinmica econmica en este sector.
Los estndares de la vivienda nanciada con el apoyo de estos progra-
mas son cada vez menores: el tamao de las viviendas unifamiliares
que se construyen actualmente en algunos casos llega apenas a 30
metros cuadrados (CONAVI, 2010), sin mencionar que suelen localizar-
se en zonas alejadas de los centros y subcentros urbanos, lo que crea
condiciones de habitabilidad complicadas (Martnez, 2011).
Casi $2 de cada $10 del gasto en la funcin presupuestaria de urbani-
zacin, vivienda y desarrollo regional se destinaron en 2010 a los progra-
mas de vivienda, este monto creci 8.5 por ciento respecto al gasto de
2008, cuando se destinaba a vivienda slo $1 de cada $10.
La intervencin de poltica pblica ms relevante del grupo de progra-
mas de nanciamiento para la adquisicin de vivienda es sta es Tu
Casa operado por la Comisin Nacional de Vivienda (CONAVI), la cual
otorga la mayor cantidad de los apoyos, dispone de dos terceras partes
del gasto total de este grupo y su gasto ejercido se increment en 30 por
ciento en 2010 respecto a 2008.
Los programas con el mayor crecimiento porcentual en su gasto ejerci-
do en 2008-2010 son Hbitat y Tu Casa de SEDESOL.
Respecto al Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS)
del Ramo 33 puede concluirse que existe una fuerte asociacin entre
la asignacin de recursos por entidad federativa con la carencia de
acceso a los servicios bsicos de la vivienda.
Los gobiernos estatales y municipales han contribuido en la instalacin
de infraestructura para agua y drenaje con los recursos del Ramo 33.
Sin embargo, es necesario sealar que la provisin de infraestructura
para llevar agua del municipio a los hogares es responsabilidad de los
gobiernos locales, por lo cual, es necesario establecer los mecanismos
adecuados de coordinacin entre los tres rdenes de gobierno.
Captulo III.
97
VI. Seguridad social
El acceso a la seguridad social es un elemento fundamental para enfrentar
la incertidumbre caracterstica de la sociedad moderna. Consiste en un
conjunto de mecanismos institucionales diseados para garantizar y pro-
teger los medios de subsistencia de los individuos y sus familias frente a
eventualidades derivadas de contingencias como enfermedades o acci-
dentes, o bien, ante condiciones de riesgo socialmente reconocidas como
el embarazo o la vejez. Sin contar con la proteccin de los mecanismos
de seguridad social ni disponer de recursos propios que los sustituyan, las
personas pueden encontrarse expuestas a situaciones imprevistas que vul-
neren su desarrollo fsico y social (CONEVAL, 2008: 49; CONEVAL, 2010a: 55).
En sentido estricto, el acceso a la seguridad social est normado en el Ar-
tculo 123 de la Constitucin, relativo al trabajo. En ste se denen las co-
berturas sociales mnimas que deben otorgarse a los trabajadores y sus
familias. La Ley de Seguridad Social (LSS) establece que la nalidad de la
seguridad social es garantizar el derecho a la salud, la asistencia mdica, la
proteccin de los medios de subsistencia y los servicios sociales necesarios
para el bienestar individual y colectivo (CONEVAL, 2010a: 55-56).
Sin embargo, los sistemas de seguridad social contributiva creados hace
ms de 70 aos para dar cumplimiento a este artculo constitucional
(principalmente IMSS e ISSSTE), cubren actualmente una fraccin minori-
taria de la poblacin, por lo que se han introducido otros instrumentos de
gasto social para ofrecer esta proteccin a la poblacin no asegurada,
como el Seguro Popular y el Programa 70 y Ms. Dado que el acceso a
la salud se ha analizado en el apartado anterior, esta seccin se enfoca
exclusivamente a los programas de pensiones y los adultos mayores como
grupo vulnerable.
La exposicin de este apartado est estructurada de la siguiente manera.
En el primer apartado se presenta un diagnstico de la problemtica, en el
segundo se describen caractersticas bsicas del programa federal que se
analiza. Posteriormente, se examina el gasto que dicho programa ejerci en
2008-2010; por ltimo, se presentan algunos de los resultados ms importan-
tes alcanzados por el mismo, as como las conclusiones.
a) Diagnstico de la situacin del acceso a la seguridad social
De acuerdo con la medicin de la pobreza en el ao 2010 (vase el captu-
lo II), la poblacin con carencia por acceso a la seguridad social se redujo
en 4 por ciento entre 2008 y 2010. A pesar de ello, entre los seis indicadores
de carencias sociales incluidos en la medicin de la pobreza, ste represen-
ta por mucho el rezago ms amplio: 65 por ciento en 2008 y 60.7 por ciento
en 2010. El rezago es ms profundo an en las poblaciones en zonas rurales
(81.9 por ciento), poblaciones indgenas (83.5 por ciento) y en las Zonas de
Atencin Prioritaria (86.3 por ciento).
98
Este rezago reeja la cobertura truncada de los sistemas contributivos de la
seguridad social (sobre todo IMSS e ISSSTE), especialmente (pero no slo)
entre la poblacin de menores ingresos, a pesar de su larga historia. La co-
bertura limitada de la seguridad social contributiva se explica principalmen-
te por el costo que representan las contribuciones obrero-patronales para
los trabajadores, especialmente onerosas en el caso de los trabajadores de
menores ingresos (estimados en 35 por ciento del salario; vase Levy, 2010).
Ante esta problemtica, los gobiernos federal y estatales han implementa-
do en la ltima dcada un conjunto de programas dirigidos a proteger a la
poblacin no asegurada bajo los sistemas contributivos, por ejemplo, el Se-
guro Popular y programas de pensiones no contributivas como el programa
federal 70 y Ms, el programa de Adultos Mayores de la Ciudad de Mxico,
el programa pionero de este tipo en Mxico (2006), as como otros similares
en varios estados de la repblica.
La disminucin de la carencia por acceso a la seguridad social en 2008-
2010 reeja principalmente el crecimiento de estos programas, especial-
mente 70 y Ms que aument su presupuesto y cobertura en forma impor-
tante en el periodo, ya que la cobertura de la seguridad social contributiva
prcticamente no se modic.
Entre las personas de 65 aos o ms un bajo porcentaje (25 por ciento)
recibe una pensin formal, sin incluir el benecio derivado de programas
sociales. Por otro lado, dadas las caractersticas intrnsecas de la edad, exis-
te una mayor incidencia de enfermedades; adems, stas suelen ser ms
severas debido a la presencia de un deterioro natural progresivo. Adicional-
mente, la proporcin de adultos mayores con discapacidad es mayor que
la de la poblacin media, debido a que stas se agravan con el paso del
tiempo. Es decir, los adultos mayores necesitan mayor atencin y cuidados
mdicos (Sedesol, 2010a).
Debido a las carencias que presenta la poblacin de mayor edad, sta
tiende a contar con pocos activos o los que tiene se encuentran deteriora-
dos. Adems, tienden a sufrir de exclusin social y a depender de terceros
para el desarrollo de sus actividades. De acuerdo con el diagnstico del
Programa de 70 y Ms (Sedesol, 2010a), 86 por ciento de los adultos mayo-
res habita en viviendas precarias, sin acceso al agua entubada (la caren-
cia ms severa), sin drenaje y con piso de tierra.
Asimismo, el diagnstico referido observa una carencia de redes sociales y de
asociaciones que brinden atencin y apoyo a los adultos mayores para man-
tenerlos integrados a la vida comunitaria de una manera digna.
81
De acuerdo
81
Las redes sociales son entendidas como las relaciones de todo tipo entre los adultos mayores con su fami-
lia, amigos, vecinos y dems actores de su medio social.
Captulo III.
99
con datos de la Encuesta Nacional de Capital Social (SEDSOL, 2006), los adul-
tos mayores preeren no participar en asociaciones debido a que consideran
que no son tomados en cuenta: 16 por ciento de quienes son mayores de 60
aos de edad cree que no se respeta el derecho a ser tomado en cuenta y la
incidencia crece a 18 por ciento entre los adultos de 70 aos o ms (SEDESOL,
2010a). Este panorama adverso se presenta con mayor intensidad entre los
adultos mayores que habitan en zonas rurales, en comparacin con los que
viven en zonas urbanas.
b) Programa de Seguridad Social
El Gobierno Federal cont slo con un programa de seguridad social (pen-
sin) no contributiva en 2010, entre los 273 programas de desarrollo social
del Inventario CONEVAL, el programa 70 y Ms. Se aplica adems un con-
junto de programas para adultos mayores estatales, que no se analizan
aqu por falta de informacin.
Este programa fue evaluado en 2010-2011 y se describe y analizan en los
aparatados siguientes de gasto y resultados.
c) Gasto del Programa de Seguridad Social
El Programa 70 y Ms ejerci $12,923 millones en 2010. Este programa perte-
nece a la funcin presupuestaria de asistencia social del gasto en desarro-
llo social, que ejerci $79,258 millones en dicho ao. Pero es ms relevante
ponerlo en contexto con el gasto funcional en seguridad social, cuyo gasto
en 2010 fue de $535,766 millones. Un rubro de comparacin ms signica-
tivo an son los subsidios del gobierno ejercidos en las pensiones contribu-
tivas del IMSS e ISSSTE, que en 2010 representaron $218,969 millones (prin-
cipalmente por pensiones en curso de pago asumidas en su totalidad por
el Gobierno Federal despus de las respectivas reformas a estos sistemas).
A pesar de un aumento de 22 por ciento en 2008-2010, el Programa 70 y
Ms ejerci $12,923 millones en 2010, cifra que represent 3 por ciento del
gasto en asistencia social: 4 por ciento del gasto funcional en seguridad so-
cial y 6 por ciento de los subsidios a los sistemas de pensiones contributivos.
Vale la pena destacar un contraste importante entre los dos componentes
principales de la seguridad social: la salud y las pensiones. Mientras que el
gasto en servicios de salud para la poblacin no asegurada (bajo los sis-
temas contributivos) ha crecido hasta ser similar actualmente en trminos
per cpita al gasto en salud para la poblacin asegurada, en el caso de
pensiones persiste una brecha amplia en el nivel de gasto y subsidios por
beneciario en pensiones entre la poblacin asegurada y no asegurada.
100 Captulo III.
Variacin
porcentual
Millones de pesos
de enero de 2010
Grca 3.6.1 Gasto ejercido por el programa 70 y Ms con relacin a la funcin
presupuestaria de seguridad social del gasto en desarrollo social, 2008-2010
-36.2%
Gasto funcin
presupuestaria
seguridad social de
desarrollo social
Gasto ejercido
por el programa
70 y Ms.
$900,000
$800,000
$700,000
$600,000
$500,000
$400,000
$300,000
$200,000
$100,000
$-
$535,765.92
$12,922.70
2.4% 1.2%
$840,906.57
$10,587.59
Grca 3.6.2 Gasto total ejercido del programa 70 y Ms
$14,000
$12,000
$10,000
$8,000
$6,000
$10,587,59
$192,959.87
$12.922.70
2008 2009 2010
Grca 3.6.3 Gasto ejercido por el programa 70 y Ms, 2008-2010

-5% 0% 5% 10% 15% 20% 25%
22.06%
-0.29%
22.41%
Variacin
2009-2008
Variacin
2010-2009
Variacin
2010-2008
2008 2010
101
El gasto ejercido por el Gobierno Federal en los programas de acceso a
la seguridad social no represent la parte ms importante del gasto en la
funcin de asistencia social en 2010. El crecimiento de estos programas fue
moderado en 2008-2010 (grca 3.6.3).
d) Resultados del Programa de Seguridad Social
En este apartado se sintetizan resultados de uno de los programas enfoca-
dos al acceso a la seguridad social.

Se encontr que la transferencia bimestral de 70 y Ms (que representa
50 por ciento del ingreso del hogar de los beneciarios), ayuda a que
la proporcin de adultos mayores que trabajan por pago se reduzca 18
por ciento; tambin se reduce el tiempo destinado a viajar hacia el tra-
bajo. La transferencia monetaria permite que se incremente el consumo
24 por ciento (Coneval 2011j; 2011x).
e) Conclusiones
En 2010, 60.7 por ciento de la poblacin mexicana careca de acceso a
la seguridad social.
La problemtica de la seguridad social est ligada a la creacin de em-
pleos formales. Debido a que en el largo plazo, el pas ha tenido un creci-
miento bajo y no se han generado empleos sucientes, la cobertura de
seguridad social no se ha incrementado sustancialmente.
Los gobiernos federal, estatales e incluso municipales han buscado solu-
cionar parcialmente esta problemtica para la poblacin adulta mayor, a
travs de programas de pensiones no contributivos, con resultados mixtos.
Por un lado, s se ha beneciado con ingresos a la poblacin adulta
mayor, pero el esquema general resulta incompleto y desligado de las
instituciones formales de seguridad social.
El instrumento de poltica pblica que el Gobierno Federal favoreci a
travs del gasto en 2008-2010 para el acceso a la seguridad social tal
como es entendida en este captulo fue el Programa 70 y Ms de la Se-
desol, que ha mejorado el consumo alimentario de los adultos mayores.
El gasto ejercido por el Gobierno Federal en este programa represent 2 por
ciento del gasto en asistencia social, 6 por ciento de los subsidios a los siste-
mas de pensiones y 4 por ciento del gasto funcional en seguridad social.
Existen por ello desigualdades horizontales amplias entre 40 por cien-
to de la poblacin clasicada con acceso a la seguridad social, entre
aquellos cubiertos por los sistemas contributivos y la poblacin no ase-
gurada cubierta por programas para adultos mayores.
102
El problema de la seguridad social difcilmente se podr solucionar slo
con programas sociales tradicionales. Para enfrentar la gran carencia
de acceso a la seguridad social a nivel nacional, ser importante hacer
cambios mayores en la concepcin de este fenmeno.
SEGUNDA PARTE. TEMAS TRANSVERSALES
DE LA POLTICA DE DESARROLLO SOCIAL
I. Dispersin de programas federales
En general es adecuado que haya diversos Programas y Acciones presu-
puestarios para enfrentar los mltiples retos del desarrollo social, pero no
siempre es claro que tener muchos programas se traduzca en mejor polti-
ca pblica.
Por esto, en esta seccin se hace uso de una herramienta nueva para los
programas sociales federales el Inventario CONEVAL de Programas y Accio-
nes Federales de Desarrollo Social 2010 (Inventario CONEVAL) que rene
en un solo sistema informacin de 273 Programas y Acciones sociales fede-
rales y cuyo anlisis puede ayudar a determinar la utilidad de todos estos
instrumentos. El Inventario CONEVAL incluye variables como tipo de apoyo,
presupuesto, poblacin a la que se dirige el apoyo, derecho social al que
est contribuyendo, institucin que opera el programa, etctera.
Es de destacar que un anlisis de esta naturaleza sera claramente me-
jor si se contara con informacin sobre Programas y Acciones estatales y
federales. Debido a que desafortunadamente no hay mucha informacin
sistematizada accesible sobre programas locales, el anlisis se reduce al
mbito federal.
Se adelanta una conclusin: si el anlisis del Inventario CONEVAL apunta
a que hay y se han generado recientemente muchos programas de desa-
rrollo social y que se muestra una gran dispersin y una potencial falta de
coordinacin entre instancias federales por esta razn, si se incluyeran los
programas de gobiernos locales, el problema sera an mayor.
La grca 3.7.1 muestra el nmero total de programas o acciones por De-
recho Social o por Dimensin de Bienestar Econmico que conforman el
Inventario CONEVAL; como se observa, de los 273 Programas o Acciones
federales de desarrollo social vigentes en 2010, 34.4 por ciento est vincu-
lado de manera directa con el Derecho a la Educacin, 56 a la Dimensin
de Bienestar Econmico, mientras que los relacionados con el Derecho a la
Salud representan 20.5 por ciento y 14.7 por ciento, respectivamente.
Captulo III.
Grca 3.7.1 Programas y Acciones federales por tipo de
derecho social o por dimensin de bienestar econmico, 2010
Fuente: Inventario CONEVAL de Programas y
Acciones Federales de Desarrollo Social 2010
Educacin, 94
Bienestar
econmico, 56
Salud, 40
Medio ambiente sano, 27
No discriminacin, 19
Vivienda, 9
Trabajo, 19
Alimentacin, 5
Seguridad social, 4
Grca 3.7.2 Porcentaje de Programas y Acciones
federales por institucin, 2010
Federales de Desarrollo Social 2010.
SEP 35.1%
(96 programas)
SEMARNAT 9.9%
(27 programas)
SEDESOL 8.8%
(24 programas)
SAGARPA 8.1%
(22 programas)
ISSSTE 7.3%
(20 programas)
SHCP 7.3%
(20 programas)
ECONOMA 5.5% (15 programas)
SALUD 6.2% (17 programas)
CONACYT 4.0% (11 programas)
IMSS 3.3% (9 programas)
STPS 2.6% (7 programas)
SRA 1.8% (5 programas)
104
Como se observa en el cuadro 3.7.2 los programas y las acciones por De-
recho Social o por Dimensin de Bienestar Econmico e institucin ofrecen
diferentes tipos de apoyos. La mayora de los programas o acciones otor-
gan algn tipo de apoyo vinculado al Derecho a la Educacin (124); de
stos 19 proporcionan capacitacin (15.3 por ciento), 18 brindan servicios
educativos (14.5 por ciento) y 16 otorgan libros o material didctico (12.9
por ciento).
Con relacin a los Programas y Acciones vinculados a la Dimensin de Bienes-
tar Econmico (80), en 13 se proporciona capacitacin (16.3 por ciento) y en
nueve se dan asesoras tcnicas (11.3 por ciento). Por otro lado, de los 62 pro-
gramas que atienden a la Salud, 26 de ellos brindan servicios de salud (41.9
por ciento), mientras que nueve programas (14.5 por ciento) realizan campa-
as o promociones.
Si bien no es posible determinar con esta herramienta si los programas so-
ciales federales tienen claras duplicidades entre s, de esta breve revisin so-
bre la concentracin y de los programas de desarrollo social federales pue-
de concluirse que hay un gran nmero de programas dirigidos a atender
Las instituciones son aquellas dependencias y entidades que operan
los programas y las acciones federales que forman parte del Inventario
CONEVAL. Como se observa en la grca 3.7.2, la institucin con un mayor
nmero de Programas y Acciones es la Secretara de Educacin Pblica
(SEP) que opera 96, seguida por la Secretara del Medio Ambiente y Recur-
sos Naturales (SEMARNAT) con 27 y la Secretara de Desarrollo Social (SEDESOL)
que cuenta con 24. que cuenta con 24.
Captulo III.
Cuadro 3.7.1 Programas y Acciones Federales por derecho social o por dimensin de bienestar econmico e institucin, 2010
Derecho social o Bienestar
econmico
Institucin
Total
S
R
A
S
T
P
S
I
M
S
S
C
O
N
A
C
Y
T
E
C
O
N
O
M
A
S
A
L
U
D
S
H
C
P
I
S
S
S
T
E
S
A
G
A
R
P
A
S
E
D
E
S
O
L
S
E
M
A
R
N
A
T
S
E
P
Alimentacin - - - - - - - - - 5 - - 5
Educacin - - - 4 - 1 1 - 3 - - 85 94
Medio ambiente sano - - - - - - 1 - 2 1 23 - 27
No discriminacin - - - - - - 7 1 - 5 - 6 19
Salud - - 6 - - 13 1 16 - - 2 2 40
Seguridad social - - 1 - - 1 - 1 - 1 - - 4
Trabajo 1 7 - - 2 - 4 - - 2 - 3 19
Vivienda - - - - - - 2 - - 5 2 - 9
Bienestar econmico 4 - 2 7 13 2 4 2 17 5 - - 56
Total 5 7 9 11 15 17 20 20 22 24 27 96 273
Fuente: Estimacin del CONEVAL con base en el Inventario CONEVAL.
105
carencias similares y por ello se tiene una gran dispersin de programas. Lo
anterior tambin implica un reto de coordinacin importante. Si bien existen
instancias de coordinacin como la Comisin Intersecretarial de Desarro-
llo Social, la cantidad de programas en diversas instituciones que atienden
problemticas similares, hace que estas instancias tengan limitaciones.
El cuadro 3.7.3 muestra cmo ha evolucionado el nmero y el presupuesto
Cuadro 3.7.2 Programas y Acciones por derecho social o por dimensin de
bienestar econmico y tipo de apoyo especco que entregan, 2010
Tipo de apoyo
Derecho social o Bienestar econmico
Total
A
l
i
m
e
n
t
a
c
i
n
E
d
u
c
a
c
i
n
M
e
d
i
o

a
m
b
i
e
n
-
t
e

s
a
n
o
N
o

d
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c
r
i
m
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a
c
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S
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d
S
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s
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T
r
a
b
a
j
o
V
i
v
i
e
n
d
a
B
i
e
n
e
s
t
a
r

e
c
o
n
m
i
c
o
Albergue - 1 - - 1 - - - - 2
Alimentos 3 - - - 1 1 - - - 5
Asesora jurdica - 1 - 1 - - 1 2 1 6
Asesora tcnica - 12 5 - 1 - 8 2 9 37
Beca 1 11 - - 2 1 1 - 2 18
Campaas o promocin 1 2 2 3 9 2 2 - 2 23
Capacitacin 1 19 5 2 8 1 8 2 13 59
Compensacin garantizada al
ingreso
1 3 - - - - - - 3 7
Financiamiento de estudios tcni-
cos y/o servicios ambientales
- - 2 - - - - - - 2
Financiamiento de proyectos
sociales
- 2 - 5 1 - - - 1 9
Guarderas - - - 1 - - - - 2 3
Libros y/o material didctico 1 16 - - 4 - - 1 - 22
Obra pblica - - 2 1 - - - 2 1 6
Regularizacin de la tenencia de la
tierra o de inmuebles
- - - - - - - 1 - 1
Seguro de cobertura de patrimonio,
bienes y servicios
- - 1 - - - - - 1 2
Servicios de salud 1 1 - 1 26 1 - - 2 32
Servicios educativos - 18 - 1 - - - - - 19
Subsidio a precios - - 1 - - - - - 3 4
Tierra, lote, predio o parcela - - - - - - - 2 - 2
Vivienda nueva o mejoramiento de
vivienda pre-existente
- - - - - - - 3 - 3
Otro 3 38 18 10 9 2 14 5 40 139
Total 12 124 36 25 62 8 34 20 80 401
Fuente: Inventario CONEVAL.
Nota: Se consideraron 425 Programas y Acciones federales, en 28 la informacin no est disponible (ND). Un Programa o Accin federal puede otorgar ms de un tipo de apoyo por lo
que la suma de ellos puede no coincidir con el total de programas.
106
de programas federales de desarrollo social desde 2004 (exclusivamente
bajo el universo del Inventario Coneval). La comparacin en el tiempo slo
es vlida entre 2004 y 2007 y entre 2008 y 2011, pues en 2008 se modic la
forma de contabilizar los programas presupuestarios federales en el Inven-
tario Coneval.
Cuadro 3.7.3 Programas y Acciones del Inventario CONEVAL 2004-2011
Ao
No. Programas No. Acciones
Total
Presupuesto original
(S y U) (E y B) MDP
2004 89 0 89 $72,122.23
2005 78 0 78 $73,006.65
2006 188 0 188 $122,131.83
2007 104 0 104 $73,171.71
2008 139 107 246 $487,579.09
2009 180 92 272 $587,588.07
2010 186 87 273 $626,083.64
2011 178 94 272 $692,003.81
Fuente: Elaboracin del CONEVAL con base en el Inventario CONEVAL de Programas y Acciones Federales de Desarrollo Social.
Nota: En trminos presupuestarios, las intervenciones de desarrollo social pueden clasicarse en Programas y Acciones. Los Programas, a su vez,
cuentan con dos categoras: con Reglas de Operacin (modalidad S) y Otros programas de subsidios (modalidad U); mientras que las Acciones se
dividen en Prestacin de Servicios Pblicos (modalidad E) y Provisin de Bienes Pblicos (modalidad B).
Entre los aos 2004 y 2007 se increment 17 por ciento el nmero de progra-
mas y 1 por ciento el presupuesto de los mismos. Entre 2008 y 2011 aument
11 por ciento el nmero de programas y 42 por ciento el presupuesto, lo que
contribuy a tener mayor dispersin de programas.
No siempre queda clara la razn por la que se crean programas de desarro-
llo social ao con ao. Unos son creados por el ejecutivo, otros por el legis-
lativo y otros por las entidades federativas, a travs del legislativo, con el n
de que se ejerza ms presupuesto en los gobiernos locales. Quiz varios de
ellos son creados para resolver problemas concretos de la poblacin, pero
debido a que no siempre se cuenta con resultados de estos programas, la
sospecha de un uso poltico es inevitable.
Como ya se deca anteriormente, a esta problemtica es necesario aadir
lo que pareciera una multiplicidad de Programas y Acciones de los gobier-
nos locales; no es posible conocer su totalidad porque no hay informacin
clara al respecto, lo cual atenta contra la coordinacin de la poltica de
desarrollo social a nivel nacional.
Captulo III.
107
II. Incidencia distributiva y equidad del gasto social: 2008-2010
En esta seccin se analiza la distribucin de los principales rubros de gasto
social y subsidios al consumo entre el la poblacin en 2008 y 2010. Se in-
cluye adems un anlisis retrospectivo para observar la tendencia histrica
reciente de los principales rubros del gasto social.
Todo gasto pblico se clasique como social o no, sea en transferencias
monetarias, en especie (bienes privados) o en bienes pblicos, o se aplique
con objetivos redistributivos o no tiene inevitablemente efectos redistributi-
vos.
82
Por ello, independientemente de sus objetivos, siempre es pertinente
evaluar cualquier rubro de gasto pblico y, especialmente, el gasto social,
en la dimensin de la equidad, la cual es muy relevante en una sociedad
con niveles comparativamente altos en la desigualdad del ingreso primario
y recursos scales comparativamente limitados.
Por otro lado, los instrumentos del gasto pblico tienen mltiples objetivos
que pueden incluir o no a la equidad, y aun en aquellos casos que s la
engloban puede estar subordinada por otras metas (como corregir fallas
de mercado, mejorar la eciencia, promover el crecimiento econmico o
proveer bienes pblicos bsicos como seguridad). Pocos instrumentos del
gasto pblico tienen objetivos puramente redistributivos, pero muchos s los
incluyen, entre otros. Por ello el anlisis de incidencia distributiva que se
presenta a continuacin debe interpretarse como una dimensin relevante
entre otras para la evaluacin global del gasto social.
El gasto pblico analizado cubre la gran mayora del gasto social federal
y estatal, por un monto total de 1,564 y 1,401 miles de millones de pesos
en 2010 y 2008, respectivamente. Con excepcin de calidad y servicios de
la vivienda, los rubros y programas analizados representan los principales
instrumentos del gasto pblico en las dimensiones de la medicin de la
pobreza: educacin, salud, pensiones, programas alimentarios y bienestar
econmico (transferencias dirigidas y subsidios al consumo).
83

El anlisis se obtiene a partir de la informacin de transferencias y uso de
servicios pblicos reportados en las ENIGH de los aos correspondientes,
as como los montos totales de las cuentas pblicas. La metodologa se
describe en el Anexo III.
82
Esto no sera as slo si una transferencia pblica coincidiera perfectamente con la distribucin del ingreso
de mercado de los hogares, o si un bien pblico fuera valorado por los hogares precisamente en proporcin
de su participacin en el ingreso de mercado.
83
Se incluye para propsitos comparativos (sin sumar en el total) el gasto scal asociado a la deducibilidad
de colegiaturas, a pesar de que fue introducido apenas en 2011.
108
Los resultados principales se resumen a continuacin:
1) Persiste una amplia gama de resultados en la concentracin del gasto
pblico, entre los grandes grupos funcionales y aun al interior de cada
uno. En conjunto, las transferencias monetarias dirigidas son el rubro de
mayor progresividad (es decir, llegan con ms claridad a la poblacin
que tiene menos ingreso), las transferencias en especie son prctica-
mente neutrales, mientras que los subsidios indirectos y los subsidios a
los sistemas de pensiones contributivos se concentran en la en pobla-
cin de ingresos medios y altos.
2) Los programas ms progresivos en 2008 y 2010 son Oportunidades
e IMSS-Oportunidades, mientras que los ms regresivos (los que se
otorgan a la poblacin de ingresos altos) son los subsidios al sis-
tema de pensiones del ISSSTE y la deducibilidad de colegiaturas;
son regresivos aun con relacin al ingreso (neto) de mercado de
los hogares, por lo que contribuyen a aumentar la desigualdad del
ingreso en Mxico.
3) La distribucin total del gasto pblico analizado resulta ligeramente
progresiva si se excluyen los subsidios a los sistemas de seguridad so-
cial contributiva y al consumo, pero ligeramente regresiva cuando s-
tos se incluyen.
4) Entre 2008 y 2010 ha aumentado la progresividad del gasto total anali-
zado, con un incremento en la participacin del quintil (20 por ciento)
ms pobre de la poblacin de 16 a 18 por ciento, y una reduccin del
coeciente de concentracin de 0.11 a 0.06. La proporcin de recursos
asignados en forma progresiva pas de 32 por ciento en 2008 a 44 por
ciento en 2010, similar a la participacin de estos recursos en 2006. Esto
se explica, por un lado, por el aumento en la progresividad (reduccin
en la regresividad) de algunos instrumentos de transferencias, y por el
otro por la reasignacin de recursos a favor de los instrumentos ms
progresivos y disminucin de recursos asignados a los instrumentos
ms regresivos (en particular el subsidio a gasolinas y diesel que en
2008 tuvo un nivel excepcionalmente alto).
5) Algunos de los programas ms progresivos cuya cobertura ha au-
mentado ms rpidamente en 2008-2010 presentan una prdida de
progresividad al ampliarse a poblaciones de mayores ingresos: Opor-
tunidades, 70 y Ms, Seguro Popular. Por otro lado, PROCAMPO presen-
ta una aumento importante en progresividad que es consistente con
Captulo III.
109
84
Dada la concentracin de benecios del programa en un nmero reducido de productores grandes, la
ENIGH no tiene el tamao necesario para capturar adecuadamente estos benecios en el extremo alto de
la distribucin del ingreso.
un cambio en las reglas del programa hacia una mejor focalizacin
(como se haba recomendado en el Informe de Evaluacin de la Po-
ltica de Desarrollo Social en Mxico 2008), pero ste posiblemente no
sea estadsticamente signicativo.
84
6) En una perspectiva de ms largo plazo, identicamos un cambio im-
portante en la tendencia general de la progresividad del gasto pblico
en las ltimas dos dcadas, la cual aument en forma importante de
1995 a 2005, pero dicha tendencia se ha frenado e incluso revertido
desde entonces.
7) El avance en la equidad del gasto en 1995-2005 se explica por diversos
factores que han llevado a una reasignacin del gasto social sesgado
hacia zonas urbanas y estratos medios a favor de zonas rurales y po-
blaciones ms pobres:
a) La creacin de programas innovadores y mejor focalizados de
transferencias dirigidas como Oportunidades (sustituyendo subsi-
dios alimentarios generalizados y focalizados regresivos y prepon-
derantemente urbanos), PROCAMPO (sustituyendo apoyos agrco-
las va precio altamente regresivos), el Fondo de Aportaciones para
la Infraestructura Social/Fondo de Infraestructura Social Municipal
(asignado en funcin de la pobreza municipal en sustitucin de
Pronasol) y el Programa de Empleo Temporal,
b) La ampliacin de la cobertura y nanciamiento de los servicios
bsicos educativos y de salud para la poblacin no asegurada,
c) El avance en el acceso a servicios educativos postbsicos en gran
parte como consecuencia del avance en la cobertura de los ser-
vicios bsicos.
8) El estancamiento y reversin parcial de esta tendencia desde 2005 se
puede explicar con los siguientes factores, que sugieren a su vez la ne-
cesidad de una nueva generacin de reformas e instrumentos de iden-
ticacin de beneciarios para la implementacin del gasto social:
a) Los costos y retos crecientes de focalizar con efectividad cuando la
cobertura de los programas aumenta signicativamente, y se am-
pla a zonas urbanas y poblaciones de mayores ingresos medios
(Oportunidades, 70 y Ms).
110
b) El aumento en el nanciamiento de los servicios bsicos abiertos a
la poblacin en su conjunto, en la medida en que se incrementen
su calidad y disponibilidad, puede crecer la demanda de estratos
de mayores ingresos y capacidad de acceso, especialmente en el
contexto de la reciente crisis y estancamiento econmico.
Dada la capacidad limitada de encuestas a hogares (como la ENIGH) para
capturar adecuadamente programas de transferencias ms pequeos o
con distribuciones concentradas, es posible combinar las bases administra-
tivas de los programas con datos censales para estimar su incidencia distri-
butiva en la poblacin a partir de su distribucin geogrca. Se presenta un
anlisis de los programas de gasto rural, agrupados bajo el Programa Espe-
cial Concurrente (PEC). Para ello se utiliza una base del Centro de Estudios
para el Desarrollo Rural Sustentable y la Soberana Alimentaria (2009) que
cubre la gran mayora del gasto pblico rural, por un presupuesto global de
104 miles de millones de pesos en 2007.
Para el anlisis de esta informacin se ordenan los municipios segn la tasa
de pobreza alimentaria estimada por CONEVAL a nivel municipal para el ao
2005 y se presenta la distribucin de benecios del conjunto de programas
reportados en la base, identicados por la dependencia responsable, ordena-
dos por la participacin que recibe (los municipios que representan) 40 por
ciento de la poblacin ms pobre (grca 3.7.6).
Este anlisis muestra una distribucin de los programas desde asignacio-
nes de ms de 80 por ciento de los recursos ejercidos en los municipios po-
bres hasta asignaciones cercanas a 0 por ciento a esta misma poblacin.
Se observa un padrn distributivo por funcin y dependencia. En el lado de
mayor progresividad se concentran los programas dirigidos a la poblacin
indgena de la CDI, con asignaciones de 60-90 por ciento de sus recursos
en los municipios ms pobres, seguidos de los programas de la SEDESOL,
concentrados en el rango de 40-50 por ciento. En el extremo opuesto con
asignaciones menores a 10 por ciento, o del todo ausentes para estas po-
blaciones, se concentran los programas de la SAGARPA y los de tipo nan-
cieros dirigidos al campo (FIRA, Financiera Rural).
Captulo III.
Grca 3.7.3 Coecientes de Concentracin para el gasto pblico redistributivo, 2010
Fuente: Clculos de Scott, John con base en la ENIGH 2010 y Cuenta Pblica 2010.
*Deducibilidad de colegiaturas se calcul a partir de datos presentados en CIEP, 2011. Se incluye como
referencia pero no se toma en cuenta para calcular los coecientes de concentracin totales.
-0.6 -0.5 -0.4 -0.3 -0.2 -0.1 0.0 0.1 0.2 0.3 0.4 0.5 0.6 0.7 0.8
Oportunidades
IMSS-Oport.
Adultos Mayores Edos.
Seguro Popular
Procampo
Salud SSA
Total dirigidas
Programa Alimentario
70 y Ms
Empleo temporal
Edu. Primaria
Edu. Preescolar
Edu. Secundaria
Otros programas sociales
Educacin total
Total en especie
Salud total (acceso)
Edu. Media Superior
Total
Subs. Elctrico domstico
Becas (excl. Oport.)
Salud IMSS
Subs. Gas LP
Subs. Indirectos total
Subs. Empleo
Edu. Superior
Subs. Gasolinas
Pensiones IMSS
Ingreso nal
Adultos Mayores D.F.
Salud ISSSTE
Ingreso disponible
Pensiones SS total
Ingreso neto mercado
Pensiones ISSSTE
*Deducibilidad de colegiaturas
-0.54
-0.47
-0.39
-0.35
-0.33
-0.32
-0.31
-0.29
-0.29
-0.25
-0.24
-0.23
-0.16
-0.13
-0.09
-0.06
-0.01
Regresivos absolutos:
concentracin en poblacin
de ingresos medios y altos
Progresivos absolutos:
de ingresos bajos
Aumenta desigualdad
0.01
0.04
0.19
0.20
0.24
0.25
0.25
0.29
0.29
0.33
0.41
0.43
0.45
0.47
0.48
0.49
0.50
0.61
0.68
Educacin
Salud
Transferencias dirigidas
Pensiones
Subsidios indirectos
Ingreso total
-0.8
112 Captulo III.
-0.6 -0.5 -0.4 -0.3 -0.2 -0.1 0.0 0.1 0.2 0.3 0.4 0.5 0.6 0.7 0.8
Grca 3.7.4 Coecientes de Concentracin para el gasto pblico redistributivo: 2008-2010
Fuente: Clculos de Scott, John a partir de ENIGH 2008 y 2010 y Cuenta Pblica 2008 y 2010.
*Deducibilidad de colegiaturas se introdujo en 2011, y se calcul a partir de datos presentados en CIEP, 2011. Se incluye
como referencia pero no se toma en cuenta para calcular los coecientes de concentracin totales.
Oportunidades
IMSS-Oport.
Adultos Mayores Edos.
Seguro Popular
Procampo
Salud SSA
Total dirigidas
Programa Alimentario
70 y Ms
Empleo temporal
Edu. Primaria
Edu. Preescolar
Edu. Secundaria
Otros programas sociales
Educacin total
Total en especie
Salud total (acceso)
Edu. Media Superior
Total
Subs. Elctrico domstico
Becas (excl. Oport.)
Salud IMSS
Subs. Gas LP
Subs. Indirectos total
Subs. Empleo
Edu. Superior
Subs. Gasolinas
Pensiones IMSS
Ingreso nal
Salud ISSSTE
Ingreso disponible
Pensiones SS total
Ingreso neto mercado
Pensiones ISSSTE
*Deducibilidad de colegiaturas
-0.54
-0.47
-0.39
-0.35
-0.33
-0.32
-0.31
-0.29
-0.29
-0.25
-0.24
-0.23
-0.16
-0.13
-0.09
-0.06
-0.01
Regresivos absolutos:
de ingresos medios y altos
Progresivos absolutos:
de ingresos bajos
Aumenta desigualdad
0.01
0.04
0.19
0.20
0.24
0.25
0.25
0.29
0.29
0.33
0.41
0.43
0.45
0.47
0.48
0.49
0.50
0.61
0.68
2010
2008
-0.6 -0.5 -0.4 -0.3 -0.2 -0.1 0.0 0.1 0.2 0.3 0.4 0.5 0.6 0.7 0.8 -0.80
Grca 3.7.5 Coecientes de Concentracin y gasto pblico
por programa: 2008 (tamao de burbujas proporcional a magnitud de gasto)
R
e
g
r
e
s
i
v
o
P
r
o
g
r
e
s
i
v
o
-0.20
-0.40
-0.60
-0.80
0.40
0.20
0.00
0.80
0.60
Gasto scal IVA
Edu. Primaria
Edu. Secundaria
Subsidio Gasolinas (IEPS)
Pensiones IMSS
Pensiones ISSSTE
Subsidio Empleo
Salud IMSS
Oportunidades
Salud SSA
Elcrico Residencial
Pensiones PEMEX, FA
Subs. Agr.
Edu. Preescolar
Edu. Media
Superior
Edu. Superior
Becas pblicas (excl. Oport.)
PROCAMPO
Salud PEMEX, FA
Salud ISSSTE
IMSS Oportunidades
Habitat
Liconsa
Desayunos DIF
Opciones Productivas
Vivienda (Tu Casa)
Seguro Popular
1.00
Adultos Mayores FED
PET
Fuente: Clculos de Scott, John a partir de ENIGH 2008, el Modulo de Programas
Sociales levantado con la ENIGH 2006 (SEDESOL), y bases administrativas de ASERCA.
Nota: Para calcular los coecientes de concentracin de PROCAMPO se utilizaron las
bases administrativas de ASERCA. En contraste con los datos recopilados a travs de la
ENIGH, que son representativos de hogares, las bases administrativas permiten observar
la distribucin de los benecios entre los productores beneciarios del programa
ordenados en funcin de su tierra registrada.
114 Captulo III.
Grca 3.7.6 Distribucin de los programas rurales entre los municipios ms pobres con 40% de la poblacin
y los menos pobres con 40% de la poblacin, ordenados por tasa de pobreza rural (pobreza alimentaria)
Fuente: Elaboracin de Scott, John con informacin de CEDRSSA (2009).
Infraesctructura Bsica (CDI)
Microregiones (SEDESOL)
Agua Potable Nueva (CNA)
Programa de empleo Temporal (SCT)
Oportunidades-Alimentacin(SEDESOL)
F. Aport. Infraestructura Social Municipal (FISM R33)
Oportunidades-Becas Educativas (SEDESOL)
Procampo Capitaliza (SAGARPA)
Programa Abasto Rural PAR (DICONSA SEDESOL)
Vivienda Rural (FONHAPO)
P. de Apoyo Alimentario PAL (DICONSA SEDESOL)
70 y Ms-Adultos Mayores (SEDESOL)
PROGAN (SAGARPA)
F. Micronanciamiento a Mujeres Rurales (FOMMUR SE)
reas Naturales Protegidas (CONAFOR)
Plantaciones Forestales Comerciales (CONAFOR)
P. de Mujeres del Sector Agrario (PROMUSAG SRA)
F. Apoyo a Proyectos Productivos Agrarios (FAPPA SRA)
Alcantarillado Nuevo (CNA)
Apoyo a los Proyectos de Inversin Rural PAPIR
F. Nacional Empresas en Solidaridad (FONAES SE)
Ampliacin de Unidades de Riesgo (CNA)
Procampo Tradicional (SAGARPA)
Fortalecimiento Municipal (R33)
Desarrollo Ganadero (SAGARPA)
Programa Integral (Financiera Rural)
Descuentos (FIRA)
Ingreso Objetivo (SAGARPA)
Emergentes de Comercializacin (SAGARPA)
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
40% ms pobre
40% menos pobre
115
III. La poltica de desarrollo social y los pueblos indgenas
La Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos reconoce la des-
ventaja histrica de las comunidades indgenas y establece la obligacin
gubernamental de abatir las carencias y rezagos con el n de mejorar las
condiciones de vida de esta poblacin (Artculo 2).
En Mxico, cerca de 7 millones de personas son indgenas,
85
estn distribui-
das en 28 de las 32 entidades de la federacin y con presencia en 98 por
ciento de los municipios del pas; en 2010, cerca de 25 por ciento resida en
ciudades, como poblacin minoritaria y poco visible (INEGI, 2011a).
La poblacin indgena concentra los indicadores ms agudos de pobreza
y marginacin y los ndices ms desfavorables de desarrollo humano y po-
breza (PNUD, 2010).

De acuerdo con la medicin de pobreza 2010, 79 por
ciento de los indgenas se encuentra en situacin de pobreza (40 por cien-
to en pobreza extrema). Adems, 64 por ciento de esta poblacin presenta
simultneamente privacin en al menos tres derechos sociales esenciales
frente a 24 por ciento de poblacin no indgena; tan slo un 4 por ciento
de la poblacin indgena no tiene ninguna carencia en comparacin con
26.5 por ciento de la poblacin no indgena.
En 2010, 49 por ciento de este grupo poblacional tena rezago educativo, ade-
ms, 27 por ciento de los jvenes indgenas mayores de 15 aos es analfa-
beta,
86
13 por ciento de nios y nias entre seis y 14 aos no asisten a ningn
circuito escolar y slo 70.5 por ciento de estos tiene aptitud para leer y escribir
(el porcentaje infantil ms bajo, tanto rural como urbano); slo 1 por ciento
de jvenes indgenas acceden a la educacin superior (CONEVAL, 2011).
El porcentaje de asistencia a primaria est muy por debajo de la media
nacional y existe retraso en la terminacin a tiempo de este ciclo; 60 por
ciento lo termina recin cumplidos los 13 aos, mientras que el 78 por ciento
lo hace alrededor de los 16 aos. En secundaria el panorama es an ms
crtico, slo el 38 por ciento tiene secundaria completa recin a los 16 aos.
Se estima que alrededor de 20 por ciento de la poblacin indgena queda
totalmente excluida de cualquier circuito educativo (CONEVAL, 2010).
A estos problemas de acceso, permanencia y conclusin de los ciclos edu-
cativos, se suma una marcada brecha de calidad; las evaluaciones co-
rrespondientes muestran resultados notablemente desfavorables para los
estudiantes indgenas: en la prueba EXCALE, 92 por ciento de las y los estu-
diantes con lengua materna indgena se ubican en los niveles ms bajos I
y II (52 por ciento en nivel I), mientras que las y los estudiantes con lengua
materna no indgena en estos mismos niveles suman 71 por ciento (27 por
ciento en nivel I) (INEE, 2010: 103).
85
Censo de Poblacin y Vivienda 2010, cuestionario bsico.
86
Tambin existen importantes desniveles intertnicos en lo que reere al analfabetismo. Guerrero y Chihuahua
son las entidades con mayores desigualdades intertnicas a este respecto. Adems, de desniveles de gnero
51.3 por ciento de mujeres mayores de 15 aos no sabe leer ni escribir contra el 28.9 por ciento de sus pares
masculinos y 42.2 por ciento de las mujeres indgenas no tiene ningn tipo de instruccin (CONEVAL.2011:3).
116
La desigualdad educativa que sufre la poblacin indgena con respecto
a la nacional se expresa en el acceso al sistema educativo formal (por in-
accesibilidad geogrca, falta de servicios, baja calidad de stos y falta de
recursos familiares,) y en los ndices de alfabetizacin y asistencia escolar
considerados por el IDH (CONEVAL, 2011: 2).
La situacin de los pueblos indgenas es igualmente apremiante en otras
dimensiones; el 40.5 por ciento de la poblacin tiene carencias de alimen-
tacin segn la medicin de la pobreza 2010, lo que se ve reejado en
la persistente desnutricin, agravada por su condicin de marginalidad y
exclusin. La desnutricin de nios y nias indgenas duplica el promedio
nacional, la prevalencia de talla baja fue de 20 por ciento para 2006 y la de
peso bajo con respecto a la edad de 7 por ciento (CONEVAL, 2010b).
En trminos de salud, la mala nutricin repercute en una prevalencia de
anemia que para 2006 afectaba a 27 por ciento de la poblacin. Aunque
en esta dimensin la brecha con el promedio nacional es menor en com-
paracin con otras, todava existe una diferencia de acceso a los servicios
de salud de 6 por ciento (37 por ciento frente a 31 por ciento) por lo que po-
dra considerarse prioritario ampliar la cobertura del Seguro Popular en las
ZAP con especial nfasis en las localidades indgenas (CONEVAL, 2011: 4).
Con respecto a la seguridad social, slo 16.5 por ciento de la poblacin in-
dgena tiene acceso a este derecho. Es necesario mejorar la infraestructura
y calidad de los servicios bsicos asociados a la vivienda y el entorno, pues
por lo general, los asentamientos de estas poblaciones carecen de vas de
acceso y servicios pblicos bsicos, como agua y electricidad. Segn la
medicin de pobreza 2010, 51 por ciento de la poblacin indgena tiene
carencias en los servicios bsicos de la vivienda y 42 por ciento las tiene por
la calidad y los espacios de las mismas.
La dimensin de bienestar econmico muestra que la desigualdad en in-
gresos entre indgenas y no indgenas vara hasta 36 por ciento; con una
tasa de ocupacin indgena de slo 48 por ciento, dentro de la cual 23
por ciento no percibe ingresos
87
y 53.5 por ciento percibe ingresos menores
a dos salarios mnimos. Comparativamente, los indgenas obtienen 15 por
ciento menos ingresos que la poblacin general (CONEVAL, 2011: 2); como
consecuencia, los indgenas tambin tienen rezago de bienes dentro de
sus hogares, dada su baja capacidad adquisitiva (CONEVAL, 2011: 4).
Entre 2008 y 2010 aument la pobreza de la poblacin indgena, a pesar de
que en ese mismo periodo se increment la cobertura de servicios bsicos
(educacin, acceso a la salud, acceso a calidad y servicios de la vivienda).
A pesar de lo anterior, esta poblacin sigue teniendo niveles de pobreza y
de cobertura de servicios bsicos muy diferentes a los de la poblacin que
Captulo III.
87
La distribucin de la poblacin indgena ocupada por sector de actividad muestra que poco ms de
43 por ciento se encuentra en sector primario, la tercera parte en el terciario y slo 21 por ciento en sector
secundario (CONEVAL. 2010).
117
Cuadro 3.8.1 Gasto ejercido por los programas dirigidos a la poblacin indgena
Programas 2008 2010
Variacin porcentual
2008-2010
Programa Albergues Escolares Indgenas (PAEI)* 827.63 759.1 -8.28
Programa Promocin de Convenios en Materia de Justicia (PPCMJ)* 39.99 35.82 -10.43
Programa de Fomento y Desarrollo de las Culturas Indgenas (PROFODECI)* 45.24 23.44 -48.19
Programa Turismo Alternativo en Zonas Indgenas (PTAZI)* 179.91 166.57 -7.41
Proyecto para la Atencin a Indgenas Desplazados, Indgenas Urbanos y Migrantes (PAID)* 32.85 18.91 -42.44
Apoyo a Proyectos de Comunicacin Indgena (APCI)* 2.71 3.95 45.76
Programa de Educacin Inicial y Bsica para la Poblacin Rural e Indgena* 2,720.96 2,480.09 -8.85
Programa de Educacin Bsica para Nios y Nias de Familias Jornaleras Agrcolas Migrantes (PRONIM)* 60.95 98.29 61.26
Programa Asesor Tcnico Pedaggico (PATP)* 94.16 100.14 6.35
Programa Fondos Regionales Indgenas (PFRI)** 310.10 247.76 -20.10
Programa Organizacin Productiva para Mujeres Indgenas (POPMI)** 198.07 251.94 27.20
Programa de Coordinacin para el Apoyo a la Produccin Indgena (PROCAPI)** 120.71 142.80 18.30
Programa de Infraestructura Bsica para la Atencin de los Pueblos Indgenas (PIBAI) 4,385.37 4,193.74 -4.37
Manejo y Conservacin de Recursos Naturales en Zonas Indgenas - 9.93 -
Total 9,018.65 8,532.48 -5.39
Fuente: Inventario CONEVAL de Programas y Acciones Federales de Desarrollo Social 2008-2009-2010.
* Estos programas son analizados en la Evaluacin Integral del Desempeo de los programas federales de atencin a la poblacin indgena 2010-2011.
** Estos programas que son operados por la CDI tambin se consideraron en el apartado de Bienestar Econmico por corresponder a acciones dirigidas al nanciamiento de actividades productivas.
b) Resultados de los programas de desarrollo social
en los pueblos indgenas
Entre las fortalezas de los programas, destaca que constituyen acciones de-
tonadoras de desarrollo, diseadas para la interlocucin con una poblacin
culturalmente diversa, socialmente excluida y articulada en organizaciones
con distinta capacidad de gestin y convocatoria. Los programas contribu-
yen a las polticas de equidad y justicia social y, por otro lado, abordan pro-
blemticas prioritarias y urgentes de los pueblos y comunidades indgenas.
no es indgena, lo cual enfatiza la necesidad de tener polticas pblicas
ecaces para este grupo de poblacin.
a) Gasto de los programas de desarrollo social en los pueblos indgenas
El universo de programas sociales dirigidos especcamente o con aten-
cin signicativa a la resolucin de las problemticas y necesidades de la
poblacin indgena est compuesto por 14 programas; los programas ms
destacados por el monto absoluto de recursos ejercidos son en su orden
el Programa de Infraestructura Bsica para la Atencin de los Pueblos Ind-
genas, el Programa de Educacin Inicial y Bsica para la Poblacin Rural
e Indgena y el Programas Albergues Escolares Indgenas. Se destaca tam-
bin el crecimiento relativo del Programa de Educacin Bsica para Nios
y Nias de Familias Jornaleras Agrcolas Migrantes. Como conjunto de pro-
gramas, el gasto ejercido decreci 5.4 por ciento entre 2008 y 2010
118
Asimismo, vale la pena destacar los siguientes logros:
1) El Programa de Educacin Inicial y Bsica para la Poblacin Rural e
Indgena presenta avances en cobertura en las entidades ms rezaga-
das y muestra evidencia de aumento del logro educativo en el puntaje
de las escuelas en la prueba ENLACE (38.4 por ciento de las escuelas
mejoraron sus puntajes) y presenta incremento en el porcentaje de
alumnos con logro elemental aunque la meta es poco signicativa.
88

Sin embargo no es posible atribuir estos resultados de manera exclusi-
va al programa (CONEVAL 2011b).
2) El porcentaje de nios y nias que participan en el Programa Alber-
gues Escolares Indgenas que concluyen el ciclo escolar es mejor en
2010 que en otros servicios de educacin indgena. Sin embargo, es im-
portante analizar el efecto en los infantes de separarlos de sus familias.
3) El Proyecto para la Atencin a Indgenas Desplazados-Indgenas Urba-
nos y Migrantes contribuye a reducir la vulnerabilidad de la poblacin
desplazada en un contexto sin legislacin federal ni estatal especca
para la atencin de esta problemtica.
IV. Consolidacin del Sistema de Monitoreo y Evaluacin:
uso de la informacin CONEVAL
a) Institucionalizacin del proceso de Evaluacin
Un pas que busca consolidar su democracia debe avanzar tambin en la
transparencia y rendicin de cuentas. Esto es lo que ha sucedido en Mxico
en la ltima dcada. La exigencia del Congreso de la Unin de que existan
mecanismos transparentes de medicin de pobreza y de evaluacin objeti-
va de las polticas pblicas federales se han traducido en que ahora existe
informacin valiosa que no se tena aos atrs.
La medicin de la pobreza en todo el pas y las evaluaciones externas de-
ben ser parte de los procesos de planeacin y de toma de decisiones en
la poltica pblica.
Como parte de las acciones implementadas, se pueden sintetizar los si-
guientes avances:
Los 273 Programas y Acciones de desarrollo social tienen una matriz de
indicadores que permite contar con un lenguaje comn para la com-
prensin de la lgica causal de las intervenciones con relacin a la
atencin de las problemticas para las que fueron creadas.
Captulo III.
88
Los resultados en espaol y matemticas de la poblacin indgena en dicha prueba han mejorado entre
2006 y 2009, pero siguen por debajo del promedio nacional y muy por debajo de la oferta particular de
educacin.
119
El vnculo de los Programas y Acciones de desarrollo social con las prio-
ridades nacionales denidas en el Plan Nacional de Desarrollo se esta-
bleci mediante la elaboracin de objetivos sectoriales e institucionales
de las dependencias y entidades de la APF. Un rea de oportunidad es
mejorar los indicadores correspondientes a dichos objetivos para medir
con mayor precisin los avances en el logro de los objetivos sectoriales,
as como los resultados alcanzados.
Desde 2008, se han evaluado anualmente ms de 130 programas socia-
les con una metodologa homognea que permite realizar comparacio-
nes, a pesar de las particularidades de los programas.
De manera adicional a las evaluaciones establecidas en los programas
anuales de evaluacin, desde 2008 ha aumentado el nmero de eva-
luaciones que los responsables de los programas consideran necesa-
rias para la toma de decisin o mejora de programas.
Para promover una cultura de la gestin basada en resultados, se ha
capacitado a servidores pblicos federales estatales y municipales.
Desde 2008 los informes de las evaluaciones realizadas a los programas,
acciones y polticas de desarrollo social y los compromisos para mejo-
rarlos son publicados en el portal de internet del CONEVAL y de las de-
pendencias responsables, as como en el Diario Ocial de la Federacin
(vase Anexo IV).
De manera creciente, la informacin derivada de las evaluaciones y de la
medicin de pobreza es utilizada tanto por el Poder Ejecutivo como por
el Poder Legislativo para la toma de decisiones, aunque los ejercicios son
poco sistemticos.
b) Seguimiento a recomendaciones de evaluaciones externas
Con el propsito de hacer efectivo el uso de las recomendaciones de las eva-
luaciones externas para mejorar los programas y polticas, desde el 2008 la
SHCP, la SFP y el CONEVAL emiten el Mecanismo de Seguimiento de Aspectos
Susceptibles de Mejora de Programas Federales, en el que las dependencias se
comprometen a llevar a cabo acciones concretas. Lo anterior es un paso para
que las evaluaciones se conviertan en factor de cambio de la poltica pblica.
A travs del seguimiento a recomendaciones derivadas de evaluaciones
externas, se obtuvo la participacin de 15 dependencias y entidades de la
Administracin Pblica Federal, las cuales en conjunto seleccionaron ms
de 2 mil aspectos especcos susceptibles de mejora de evaluaciones rea-
lizadas a 150 programas.
Existen aspectos que para mejorar necesitan la intervencin de varias depen-
dencias y de gobiernos estatales y municipales; los primeros se denominan
120
intersecretariales y los segundos intergubernamentales. El CONEVAL ha puesto
a disposicin de las Comisiones Nacional e Intersecretarial de Desarrollo Social
el conjunto de aspectos en los que se necesita su participacin para mejorar
los programas sociales federales, con la nalidad de que se tomen acciones
concretas; sin embargo, hay poca participacin de los gobiernos estatales.
Anualmente el Informe de Seguimiento a los Aspectos Susceptibles de Me-
jora de Programas Federales (evaluaciones de los programas sociales) es
enviado al Congreso, as como a las Comisiones Nacional e Intersecretarial
de Desarrollo Social. Adicionalmente, las acciones que las dependencias
y entidades se comprometieron realizar para mejorar los programas son
publicados en el portal de internet de CONEVAL.
c) Uso de la informacin CONEVAL
Con la nalidad de proporcionar informacin sinttica e integrada que con-
tribuya al proceso presupuestario, el CONEVAL ha puesto a disposicin de los
poderes Ejecutivo y Legislativo, y de la ciudadana en general, las evaluacio-
nes realizadas a los programas, acciones y polticas de desarrollo social, as
como informacin que muestra los avances y los retos de la poltica social.
En este sentido, se emiti el documento Consideraciones Presupuestales de
Desarrollo Social 2012, que integra las principales problemticas sociales, as
como informacin de programas federales de desarrollo social vinculados
a las mismas. Tambin se puso a disposicin el Inventario CONEVAL, las Eva-
luaciones Especcas de Desempeo 2010-2011, las Fichas Narrativas, la Va-
loracin del Desempeo de los Programas, las Evaluaciones Integrales y las
Evaluaciones Estratgicas que en su conjunto son herramientas indispensa-
bles para la toma de decisiones, la rendicin de cuentas y la transparencia.
En la gura 3.1.1 se describe la informacin que contiene cada herramienta.
En sntesis, el proceso de institucionalizacin del monitoreo y la evaluacin
de la poltica de desarrollo social se ha profundizado en los ltimos aos,
con los siguientes resultados:
Una creciente orientacin a resultados de los Programas y Acciones fe-
derales de desarrollo social.
Incremento en la disposicin y esfuerzos de medicin de los resultados
de los programas sociales del Gobierno Federal.
Uso de la informacin generada por las evaluaciones para establecer
compromisos que mejoren los programas sociales.
Finalmente, aunque existen varias entidades federativas que han iniciado
procesos de evaluacin como son el Distrito Federal, el Estado de Mxico,
Captulo III.
121
d) Transparencia y evaluacin en gobiernos locales
Los avances que aqu se sealan en materia de evaluacin se reeren al
mbito federal. Desde que hubo un mayor equilibrio de poderes entre el
Ejecutivo y el Legislativo, se le ha exigido al Gobierno Federal una mayor
transparencia y un sistema de evaluacin y de auditoras objetivas e inde-
pendientes. Sin embargo no existe el mismo nivel de exigencia por parte
de los congresos locales hacia los gobiernos correspondientes. Si bien hay
avances en evaluacin en algunas entidades federativas (Jalisco, Distrito
Federal, Estado de Mxico), el nivel de independencia de los esquemas de
evaluacin es an muy frgil. La consolidacin de la democracia requiere
un avance agresivo y rpido de esquemas de evaluacin y transparencia
en los gobiernos estatales y municipales.
Figura 3.1.1 Descripcin sinttica de las herramientas CONEVAL
Consideraciones
presupuestales
Inventario CONEVAL de Programas
y AccionesFederales de
Desarrollo Social
Evaluaciones Especcas
de Desempeo (EED)
Fichas narrativas
Valoracin de desempeo
de los Programas
Evaluaciones Estratgicas
Evaluaciones Integrales
Integracin de prioridades y retos de la problemtica de desarrollo social.
Herramienta que permite sistematizar y conocer las caractersticas de los
programas y las acciones de desarrollo social, para identicar el universo de las
intervenciones sociales federales.
Sntesis del desempeo de los programas sociales que se presenta mediante un formato
homogneo con la informacin del Sistema de Evaluacin de Desempeo.
Valoracin sinttica, en una pgina, de los resultados, hallazgos relevantes,
avances en indicadores, cobertura, fortalezas y retos de cada programa con base
en la Evaluaciones Especcas de Desempeo 2010-2011.
Base de datos que contiene una valoracin categrica de 133 programas sociales en
temticas como resultados de la Evaluaciones Especcas de Desempeo 2010-2011,
incidencia distributiva, cumplimiento presupuestal y observaciones.
Evaluaciones que brindan un anlisis general de 19 temticas
integradas por programas que atienden una problemtica comn y
permiten interpretar los resultados en un contexto ms amplio.
Ramo 33 y Dimensiones de Seguridad Alimentaria. Anlisis de las
aportaciones federales a gobiernos estatales y municipales; as como de
los determinantes de la seguridad nutricional.
Chiapas, Jalisco y Yucatn entre otros, es necesario un avance mucho ma-
yor de los gobiernos locales en el proceso de evaluacin y transparencia
equiparable al del Gobierno Federal.
CAPTULO IV.
Conclusiones y
recomendaciones
sobre la poltica de
desarrollo social
124
I. Conclusiones
En los primeros dos captulos del Informe de Evaluacin de la Poltica de De-
sarrollo Social 2011 se presentan datos econmicos y sociales para analizar
la evolucin del desarrollo social en Mxico de 2008 a 2010.
A partir de las problemticas identicadas, en el captulo III se presenta
un diagnstico de la respuesta del Gobierno Federal para atender las pro-
blemticas identicadas. El anlisis se realiza conforme a las dimensiones
establecidas en la Ley General de Desarrollo Social para la medicin de la
pobreza. Adicionalmente, se identican fortalezas y retos de la poltica de
desarrollo social relativos a la multiplicidad de programas, a la incidencia
distributiva e institucionalizacin del monitoreo y a la evaluacin de los pro-
gramas sociales federales.
Con base en lo anterior se desprenden las siguientes conclusiones:
El poder adquisitivo de los ingresos laborales de las familias mexicanas
se vio afectado por al menos dos eventos econmicos: el incremento en
los precios de los alimentos y la crisis nanciera que tuvo un efecto ne-
gativo sobre el mercado laboral del pas. La falta de crecimiento econ-
mico en el largo plazo ha inuido tambin en el desempeo de salarios,
empleos e ingresos. La reduccin del poder adquisitivo del ingreso tiene
repercusiones importantes sobre el desarrollo social de la poblacin, es-
pecialmente sobre la pobreza.
La poblacin en situacin de pobreza ascendi a 46.2 por ciento en
2010, lo que representa 52 millones de personas. En comparacin con
2008, existi un aumento de 3.2 millones de personas. No obstante, el
nmero promedio de carencias de la poblacin en pobreza disminuy
ligeramente de 2.7 a 2.5.
La pobreza no se expandi en la misma magnitud que la reduccin
del Producto Interno Bruto en 2009, debido a que en este periodo (2008-
2010) se incrementaron las coberturas bsicas de educacin, acceso
a los servicios de salud, calidad y espacios de la vivienda, los servicios
bsicos en las viviendas y la seguridad social, especialmente la cober-
tura de adultos mayores, factores que son parte de la medicin de la
pobreza. Los esfuerzos de la poltica de desarrollo social han contribuido
a que la poblacin en Mxico cuente con una mayor cobertura de ser-
vicios bsicos.
El incremento del nmero de personas en situacin de pobreza estuvo
relacionado con el crecimiento de la poblacin que carece de acceso
a la alimentacin, la cual aument en 4.2 millones entre 2008 y 2010,
as como a la reduccin del ingreso real de los hogares, especialmente
en las reas urbanas. Lo anterior se ve reejado en la ampliacin en el
Captulo IV.
Captulo IV. Conclusiones y recomendacio-
nes sobre la poltica de desarrollo social
125
nmero de personas con ingresos menores, tanto a la lnea de bienestar
como a la lnea de bienestar mnimo (4.8 millones de personas con un
ingreso inferior a la primera lnea, as como de 3.4 millones de personas
con un ingreso inferior a la segunda).
El efecto de esta crisis nanciera ha sido mayor en las zonas urbanas del
pas, al estar ms expuestas a los mercados internacionales, especial-
mente al norteamericano. Lo que se reeja en el importante incremento
de la pobreza en las entidades del norte del pas.
En trminos de cohesin social, la razn del ingreso total entre el dcimo
y el primer decil disminuy de 27.3 a 25.2.
Respecto a los grupos vulnerables, 45.7 por ciento de los adultos mayo-
res se encontraba en condicin de pobreza en 2010, 0.7 por ciento ms
que en 2008. La poblacin menor de 18 aos en situacin de pobreza
ascenda a 53.8 en 2010, 0.3 por ciento ms que en 2008. Lo anterior
muestra que la poblacin menor de 18 aos es ms sensible a la inci-
dencia de pobreza en el pas.
Por su parte, 77.8 por ciento de quienes residen en las Zonas de Aten-
cin Prioritaria se encuentran en condicin de pobreza, esto correspon-
de a 13.6 millones de personas; 2.5 por ciento ms respecto a 2008.
La proporcin de indgenas en condicin de pobreza ascenda a 79.3
por ciento en 2010; 3.4 por ciento ms que en 2008.
a) Bienestar econmico
El complejo panorama del mercado laboral que enfrentan los Progra-
mas y Acciones federales de bienestar econmico se caracteriza por
i) tasas de desocupacin bajas pero ms altas que las registradas
una dcada antes y que al inicio del sexenio; ii) empleo con alta ro-
tacin, ausencia de seguro de desempleo, salarios bajos y elevado
porcentaje de poblacin ocupada sin acceso a instituciones de sa-
lud; iii) productividad laboral baja; iv) disminucin pronunciada del
empleo agrcola con creacin insuciente de puestos de trabajo en
el sector agroexportador; v) en el sector rural hay, por una parte, un
pequeo nmero de grandes empresas dedicadas principalmente a
la exportacin que son muy rentables y, por otra, un gran nmero de
pequeos productores que carecen de competitividad y liquidez; vi)
microempresas con baja capacidad para generar empleos, sin su-
ciente crdito comercial, con poca capacitacin laboral y basadas
fundamentalmente en la fuerza de trabajo del hogar, y vii) insuciente
competitividad internacional.
Conclusiones y recomendaciones sobre la poltica de desarrollo social
126
Los Programas y Acciones que el Gobierno Federal ha implementado
buscan aumentar y conservar el empleo, apoyar a los productores y a los
microempresarios, as como el fomento empresarial, entre otras reas.
Poco ms de $1 de cada $10 del gasto funcional en desarrollo eco-
nmico se destin en 2008-2010 a programas de desarrollo social que
fomentan el bienestar econmico y la generacin de ingresos en los
hogares mexicanos. Algunos de los programas privilegiados en trmi-
nos presupuestarios en 2008-2010 fueron Programa para Adquisicin
de Activos Productivos, Programa de Atencin a Problemas Estructura-
les y PROCAMPO de SAGARPA; Servicios de Guardera del IMSS y Fon-
do PyME de Economa, as como el Programa de Empleo Temporal
SEDESOL-SEMARNAT-SCT.
Si bien ciertos programas han tenido algunos resultados, en el agrega-
do, el impacto de los programas de desarrollo social es modesto para
poder revertir los retos estructurales del mercado laboral. Por lo anterior,
es importante subrayar que el incremento sostenido del poder adquisiti-
vo del ingreso en el pas debera provenir de las mejoras en el crecimien-
to econmico, en el empleo, los salarios, la productividad, la inversin
y la estabilidad de los precios (especialmente de los alimentos), entre
otras variables.
Los programas de desarrollo social son ms efectivos para proteger a la
poblacin ante adversidades coyunturales que para la generacin de
empleos permanentes. La poltica de desarrollo social cuenta con algu-
nos programas de proteccin social, pero son insucientes para fortalecer
el ingreso de la poblacin ante reducciones circunstanciales como las
vividas en el pas en 2008-2010. En ausencia de estos mecanismos y ante
las crisis recientes (nanciera, en precios de alimentos y energticos), se
han favorecido instrumentos como el Programa de Desarrollo Humano
Oportunidades o subsidios energticos generalizados que no estn foca-
lizados en los pobres. Sin embargo, estos mecanismos no estn diseados
para protegerlos ante contingencias coyunturales. Es necesario disear
programas para reducir estos efectos sobre el bienestar econmico y el
ingreso (por ejemplo, crear un seguro al desempleo o fortalecer algunos
ya existentes, como el Programa de Empleo Temporal).
b) Educacin
Durante 1990-2010 ocurri una importante reduccin del rezago educa-
tivo, especialmente en la inasistencia escolar de nias y nios entre seis
y 15 aos.
Sin embargo, el rezago educativo se redujo a una menor tasa entre
2008 y 2010, debido no slo a que se est alcanzando prcticamente la
Captulo IV.
127 Conclusiones y recomendaciones sobre la poltica de desarrollo social
cobertura universal de educacin bsica de los nios y nias en edad
de acudir a ese ciclo escolar, sino a que el rezago educativo de la po-
blacin adulta contina elevado.
Adicionalmente, otras problemticas identicadas en el mbito educati-
vo son la desigualdad en la calidad de la educacin bsica; en la edu-
cacin media superior y educacin superior, la insuciente cobertura,
desigualdad en el acceso y calidad de la enseanza; las desventajas
para acceder a la educacin de los grupos vulnerables, as como el
bajo desarrollo de la investigacin bsica y aplicada.
Casi $4 de cada $10 del gasto en la funcin de educacin del Go-
bierno Federal se destinaron en 2010 a los programas educativos, este
monto represent 5 por ciento ms respecto al gasto en 2008. Las ac-
ciones educativas que el Gobierno Federal favoreci en trminos pre-
supuestarios en 2008-2010 fueron Subsidios Federales para Organismos
Descentralizados Estatales y Subsidios para Centros de Educacin (con
los montos ejercidos ms altos), as como Atencin a la Demanda de
Educacin para Adultos de INEA y el Programa de Mejoramiento Insti-
tucional de las Escuelas Normales Pblicas (con el crecimiento relativo
ms pronunciado).
Existe una gran proporcin de programas que an no han sido suje-
tos a una evaluacin, por lo que no se conocen sus resultados. De los
programas evaluados destacan los resultados de Escuelas de Tiempo
Completo.
Con relacin a los fondos del Ramo 33, el anlisis del Fondo de Aporta-
ciones para la Educacin Bsica y del Fondo de Aportaciones para Edu-
cacin Tecnolgica y de Adultos revel que la frmula de distribucin
de sus recursos en las entidades federativas promueve poco el desarro-
llo equilibrado del sistema educativo respecto de variables adicionales
a la matrcula (como las utilizadas en la medicin de la pobreza).
c) Salud
Los datos presentados reejan las necesidades de salud de una po-
blacin cuyo perl de mortalidad se transform de un predominio de
enfermedades transmisibles a uno en el que la mayor parte de las de-
funciones se asocia con patologas no transmisibles y que se encuentra
en rpido proceso de envejecimiento (la proporcin de personas de 65
aos o ms es cada vez mayor en la poblacin total).
Ha aumentado de manera importante la cobertura de personas que
tienen acceso a los servicios de salud por medio de la aliacin del
Seguro Popular. El presupuesto de los programas de atencin en salud
128 Captulo IV.
creci 8 por ciento entre 2008 y 2010. Parecera que en 2012 se puede
alcanzar la cobertura universal, aunque ser importante vericar lo an-
terior con encuestas a hogares.
Alrededor de $6 de cada $10 del gasto en la funcin de salud del Go-
bierno Federal se destinaron en 2008-2010 a los Programas y Acciones
de salud, este monto represent 8 puntos porcentuales ms respecto
al gasto en 2008. Las acciones de salud que el Gobierno Federal favo-
reci en trminos presupuestarios en 2008-2010 fueron Atencin Cura-
tiva Eciente y el Seguro Popular (con los montos ejercidos ms altos),
as como Caravanas de la Salud, Programa Comunidades Saludables
y Prestacin de Servicios en los diferentes niveles de atencin a la salud
(con el crecimiento relativo ms pronunciado).
Sin embargo, an existe un reto importante en mejorar el acceso efecti-
vo de la poblacin a los servicios de salud en las entidades federativas,
as como hacer ms eciente y transparente el recurso que se le otorga
ao con ao a las entidades federativas para el rea de salud (Seguro
Popular, fondos del Ramo 12 y fondos del Ramo 33).
Igualmente relevante es observar que los servicios de salud pblicos se
encuentran todava fragmentados y con calidad heterognea.
A pesar de los incrementos en programas de atencin a la salud, no se
observa el mismo esfuerzo presupuestario en programas de prevencin,
siendo que este tema debera ser prioritario no slo para reducir enfer-
medades, sino para evitar tambin costos curativos futuros.
En el tema de vacunacin, se observ que en el programa Reduccin
de Enfermedades Prevenibles por Vacunacin, hay estados que tuvieron
menos de 10 por ciento de aplicacin de las vacunas disponibles, lo
que puede resultar en problemas graves para la poblacin de no corre-
girse esta situacin a tiempo.
Finalmente, sobre los fondos del Ramo 33 puede concluirse que la varia-
cin de la distribucin de los recursos del Fondo de Aportaciones para
los Servicios de Salud por entidad federativa en 2008-2010 no parece
estar relacionada con la diferencia en el nmero de personas con ca-
rencia por acceso a la salud en el mismo periodo.
d) Alimentacin
Mxico se encuentra en una situacin en la que existen simultneamen-
te grupos de poblacin con malnutricin, sobrepeso y obesidad; esto
impone retos adicionales a la atencin de los problemas de seguridad
alimentaria y nutricional.
Adicionalmente, la coyuntura 2008-2010 mostr un incremento en la ca-
rencia de acceso a la alimentacin, derivada de la crisis econmico-
nanciera de 2009, as como de la volatilidad del precio de los alimentos
desde 2007. El menor acceso a la alimentacin podra afectar la condi-
cin de nutricin de la poblacin, especialmente de grupos vulnerables.
Los programas alimentarios constituyeron en 2010 una de las interven-
ciones ms importantes de la funcin presupuestaria de asistencia so-
cial, pues prcticamente $1 de cada $2 que el Gobierno Federal ejerci
en 2010 en esta funcin se destinaron a programas alimentarios. El gas-
to ejercido por los programas evaluados se increment de manera sos-
tenida en 2008-2010 y el aumento conjunto ocurrido en cada ejercicio
scal fue mayor que el registrado en el anterior.
El Programa de Apoyo Alimentario fue el instrumento de poltica pbli-
ca que tuvo la variacin relativa ms pronunciada en 2008-2010 y que
contribuy de manera ms importante al incremento del gasto ejercido.
No obstante, el programa con el gasto ejercido ms alto en trminos
absolutos fue Oportunidades.
89
A pesar del incremento presupuestario en varios de los programas, stos
no pudieron contener el incremento en la carencia de acceso a la ali-
mentacin entre 2008 y 2010. Si bien los programas han tenido algunos
resultados respecto al acceso a la alimentacin, el efecto negativo de la
reduccin del ingreso y el aumento en el precio de los alimentos que el
pas sufri desde 2007 excedi el efecto de los programas sociales aqu
analizados.
La inestabilidad econmica que se prev en 2012, as como la constan-
te uctuacin de los precios alimentarios, podran poner nuevamente el
tema de la alimentacin como una prioridad para el pas en los aos
siguientes.
En 2010 se lanz la Estrategia contra el Sobrepeso y la Obesidad, pero
no se conoce an su impacto. Ser importante evaluar y monitorear las
acciones y sus resultados para hacer las correcciones necesarias.
Con relacin a los fondos del Ramo 33, los recursos por persona del Fon-
do de Aportaciones Mltiples, en el componente de asistencia social,
no guardan relacin con la variacin de la poblacin con carencia por
acceso a la alimentacin en 2008-2010 a nivel estatal.
89
El gasto ejercido por Oportunidades considera las aportaciones de la Secretara de Desarrollo Social y
excluye las efectuadas por la Secretara de Educacin Pblica y la Secretara de Salud debido a que la
parte sustantiva del gasto en alimentacin del programa se realiza con cargo a dicha secretara.
130 Captulo IV.
e) Vivienda
Existe una demanda de 4 millones de viviendas nuevas. Especialmente
en los hogares con ingresos menores a dos salarios mnimos.
Entre 2008 y 2010 se observaron mejoras importantes en la calidad y los
servicios bsicos en las viviendas. Se ha ampliado la cobertura de pisos
rmes, electricidad, drenaje, agua potable en las viviendas y tambin se
ha reducido el hacinamiento.
A pesar de estos avances, todava se observan retos en materia de haci-
namiento y agua potable en varias entidades federativas. El alto porcen-
taje de viviendas deshabitadas es tambin un reto muy importante del
sector vivienda; esta problemtica invita a la reexin sobre el posible
impacto de la falta de planeacin urbana y la violencia.
Si bien los programas de nanciamiento para la adquisicin de vivienda
estn enfocados a atender los sectores socioeconmicos ms desfavo-
recidos, esta intervencin es insuciente para recomponer la distorsin
que genera la dinmica econmica en este sector.
Los estndares de la vivienda nanciada con el apoyo de estos progra-
mas son cada vez menores: el tamao de las viviendas unifamiliares que
se construyen actualmente en algunos casos llega apenas a 30 metros
cuadrados (CONAVI, 2010), sin mencionar que stas suelen localizarse
en zonas alejadas de los centros y subcentros urbanos, con lo que se
crean condiciones de habitabilidad complicadas (Martnez, 2011).
Casi $2 de cada $10 del gasto en la funcin presupuestaria de urbani-
zacin, vivienda y desarrollo regional se destinaron en 2010 a los progra-
mas de vivienda, este monto represent 8.5 por ciento ms que en 2008,
cuando se destinaba a vivienda slo uno de cada $10.
La intervencin de poltica pblica ms relevante del grupo de pro-
gramas de nanciamiento para la adquisicin de vivienda es sta es
Tu Casa operada por la CONAVI, la cual otorga la mayor cantidad
de los apoyos, dispone de dos terceras partes del gasto total de este
grupo y su gasto ejercido se increment en 30 por ciento en 2010 res-
pecto a 2008.
Los programas con el mayor crecimiento porcentual en su gasto ejerci-
do en 2008-2010 son Hbitat y Tu Casa de la SEDESOL.
Respecto al Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS)
del Ramo 33 puede concluirse que existe una fuerte asociacin entre
la asignacin de recursos por entidad federativa con la carencia de
acceso a los servicios bsicos de la vivienda.
Los gobiernos estatales y municipales han contribuido en la instalacin
de infraestructura para agua y drenaje con los recursos del Ramo 33;
sin embargo, es necesario sealar que la provisin de infraestructura
para llevar agua del municipio a los hogares es responsabilidad de los
gobiernos locales, por lo cual, es necesario establecer los mecanismos
adecuados de coordinacin entre los tres rdenes de gobierno.
f) Seguridad social
En 2010, 60.7 por ciento de la poblacin mexicana careca de acceso a
la seguridad social.
La problemtica de la seguridad social est muy ligada a la creacin de
empleos formales. Debido a que en el largo plazo, el pas ha tenido un
crecimiento bajo y no se han generado empleos sucientes, la cobertura
de seguridad social no se ha incrementado sustancialmente.
Los gobiernos federal, estatales e incluso municipales han buscado solu-
cionar parcialmente esta problemtica para la poblacin adulta mayor,
mediante programas de pensiones no contributivos, con resultados mix-
tos. Por un lado, s se ha beneciado con ingresos a la poblacin adulta
mayor, pero el esquema general resulta incompleto y desligado de las
instituciones formales de seguridad social.
El instrumento de poltica pblica que el Gobierno Federal favoreci a
travs del gasto en 2008-2010 para el acceso a la seguridad social tal
como es entendida en este captulo fue el Programa 70 y Ms de la Se-
desol, que ha mejorado el consumo alimentario de los adultos mayores.
El gasto ejercido por el Gobierno Federal en este programa represent
2 por ciento del gasto en asistencia social, 6 por ciento de los subsidios
a los sistemas de pensiones y 4 por ciento del gasto funcional en segu-
ridad social.
Existen por ello desigualdades horizontales amplias entre 40 por cien-
to de la poblacin clasicada con acceso a la seguridad social, entre
aquellos cubiertos por los sistemas contributivos y la poblacin no ase-
gurada cubierta por programas para adultos mayores.
El problema de la seguridad social difcilmente se podr solucionar slo
con programas sociales tradicionales. Para enfrentar la gran carencia
de acceso a la seguridad social a nivel nacional ser importante hacer
cambios mayores en la concepcin de este fenmeno.
132 Captulo IV.
II. Temas transversales de la poltica de desarrollo social
En 2010 existan 273 Programas y Acciones federales de desarrollo social.
Entre 2004 y 2007 se increment 17 por ciento el nmero de programas
y 1 por ciento el presupuesto de los mismos. Entre 2008 y 2011 se incre-
ment 11 por ciento el nmero de instrumentos de poltica pblica y el
presupuesto aument 42 por ciento lo que contribuy a tener mayor
dispersin de Programas y Acciones.
Debido a que no hay suciente informacin sistematizada accesible
sobre programas de gobiernos locales, el anlisis se reduce al mbito
federal; ste apunta a que hay un gran nmero de Programas y Ac-
ciones de desarrollo social (se han generado recientemente muchos
de estos) y se identica una gran dispersin y una potencial falta de
coordinacin entre instancias federales. Por estas razones, se considera
que si se incluyeran los programas de gobiernos locales, el problema
sera an mayor.
No siempre queda clara la razn por la que se crean programas de
desarrollo social ao con ao. Unos son creados por el Poder Ejecutivo,
otros por el Poder Legislativo y otros por las entidades federativas, a tra-
vs del Legislativo local, con el n de que se ejerza ms presupuesto en
los gobiernos estatales. Posiblemente varios de ellos son creados para
resolver problemas concretos de la poblacin, pero debido a que no
siempre se cuenta con resultados claros en varios de estos programas,
la sospecha de un uso poltico es inevitable.
Entre 2008 y 2010 ha aumentado la progresividad del gasto total ana-
lizado (el gasto se dirige hacia la poblacin en pobreza), con un au-
mento en la participacin del quintil (20 por ciento) ms pobre de la
poblacin de 16 a 18 por ciento, y una reduccin del coeciente de
concentracin de 0.11a 0.06. La proporcin de recursos asignados en
forma progresiva pas de 32 por ciento en 2008 a 44 por ciento en
2010, similar a la participacin de estos recursos en el ao 2006. Esto
se explica, por un lado, por el aumento en la progresividad de algunos
instrumentos de transferencias y, por el otro, por la reasignacin de
recursos a favor de los instrumentos ms progresivos y disminucin de
recursos asignados a los instrumentos ms regresivos (en particular el
subsidio a gasolinas y diesel que en 2008 tuvo un nivel excepcional-
mente alto y que es regresivo).
Las transferencias monetarias dirigidas son el rubro de mayor progresi-
vidad (es decir, llegan con ms claridad a la poblacin que tiene me-
nos ingreso), las transferencias en especie son prcticamente neutrales,
mientras que los subsidios indirectos y los subsidios a los sistemas de
pensiones contributivos se concentran en la poblacin de ingresos me-
dios y altos.
Los programas ms progresivos en 2008 y 2010 son el de Desarrollo Hu-
mano Oportunidades e IMSS-Oportunidades, mientras que los ms re-
gresivos (los que se otorgan a la poblacin de ingresos altos) son los
subsidios al sistema de pensiones del ISSSTE y la deducibilidad de cole-
giaturas. Estos ltimos son regresivos aun con relacin al ingreso (neto)
de mercado de los hogares, por lo que contribuyen a aumentar la des-
igualdad del ingreso en Mxico.
La distribucin total del gasto pblico analizado resulta ligeramente progre-
siva si se excluyen los subsidios a los sistemas de seguridad social contribu-
tiva y al consumo, pero ligeramente regresiva cuando stos se incluyen.
Los programas dirigidos a la poblacin indgena constituyen acciones
diseadas para la interlocucin con una poblacin culturalmente di-
versa, socialmente excluida y articulada en organizaciones con distinta
capacidad de gestin y convocatoria. Los programas contribuyen a las
polticas de equidad, a la justicia social y abordan problemticas priori-
tarias y urgentes de los pueblos y comunidades indgenas. Sin embargo,
es necesario seguir avanzando en los esfuerzos para medir sus impac-
tos en la poblacin indgena.
El proceso de institucionalizacin del monitoreo y la evaluacin de la
poltica de desarrollo social federal se ha profundizado en los ltimos
aos, obteniendo los siguientes resultados:
i. Creciente orientacin a resultados de los Programas y Acciones
federales de desarrollo social.
ii. Incremento en la disposicin y esfuerzos de medicin de los resul-
tados de los programas sociales del Gobierno Federal.
iii. Uso de la informacin generada por las evaluaciones para esta-
blecer compromisos que mejoren los programas sociales.
Finalmente, aunque existen varias entidades federativas que han inicia-
do procesos de evaluacin como son el Distrito Federal, el Estado de
Mxico, Chiapas, Jalisco, Yucatn, entre otros, es necesario un avance
mucho mayor de los gobiernos locales en el proceso de evaluacin y
transparencia equiparable al del Gobierno Federal.
III. Recomendaciones
a) Atencin especial del Ejecutivo federal, estados y municipios
i. Bienestar econmico (poder adquisitivo del ingreso)
1) Los programas presupuestarios tienen alcances limitados para fomen-
tar el empleo y mejorar el ingreso. El incremento sostenido del poder
adquisitivo en el pas debera provenir de las mejoras en el crecimiento
134 Captulo IV.
econmico, en el empleo, los salarios, la productividad, la inversin y la
estabilidad de los precios, especialmente de los alimentos, entre otras
variables de la economa del pas.
2) Por ello es recomendable ubicar los programas de promocin y con-
servacin del empleo en el contexto de estrategias econmicas ms
amplias que promuevan, adems del empleo, la productividad y el
mercado interno. Esto es as porque lo recomendable es incrementar
la cantidad y calidad de los empleos en conjunto, y no nicamente
mejorar el acceso de algunos individuos a empleos por medio de pro-
gramas aislados.
3) Debido a la gran inuencia que tiene la economa norteamericana
sobre la mexicana, es importante buscar diversas estrategias que im-
pulsen el mercado interno, as como tener una relacin comercial ms
diversicada.
4) Es necesario seguir impulsando la medicin de resultados por parte de
todos los programas presupuestarios. Debe ponerse un mayor nfasis
en los destinados a la conservacin y generacin de empleo, apoyo
a productores, apoyo a nanciamiento y microempresas, para cono-
cer con claridad si estos instrumentos cumplen el objetivo econmico
para el cual fueron creados. La evolucin del mercado laboral tiene
efectos directos en la medicin de la pobreza a travs del ingreso. La
reduccin de la pobreza por ingreso ser resultado, en buena medida,
de las mejoras en el mercado laboral.
5) Es an limitada la participacin de la poblacin pobre en los princi-
pales programas productivos y de empleo, a pesar de ser sta la que
enfrenta mayores barreras para insertarse en los procesos productivos
y de comercializacin. Para mejorar el acceso de los hogares rurales
pobres y ms vulnerables a los programas productivos y de empleo
se sugiere: a) Destinar recursos a programas existentes con mayor in-
cidencia sobre poblaciones pobres (con potencial productivo); b) re-
visar las Reglas de Operacin e instrumentos de identicacin de be-
neciarios de los programas existentes, y c) crear nuevos instrumentos
diseados para aumentar las capacidades productivas de los produc-
tores pequeos con mayor grado de pobreza y vulnerabilidad, particu-
larmente los relacionados con la comercializacin, pues es ah donde
los programas dirigidos a esta poblacin han tenido fallas.
6) PROCAMPO muestra un desfase signicativo entre su padrn y los pro-
ductores del pas; an con nuevas reglas, es un programa que bene-
cia proporcionalmente ms a los mayores productores. Por otra parte,
los componentes probados con el n de promover la inversin y me-
jorar la productividad no han mostrado resultados satisfactorios y por
lo tanto no se pueden expandir. Conviene repensar la estrategia de
fomento productivo agropecuario, con el n de enfatizar la promocin
productiva de los pequeos productores.
7) El Gobierno Federal cuenta con varios programas que otorgan micro-
crditos, los cuales no han mostrado ser una solucin clara para mejo-
rar la ocupacin y el ingreso de la poblacin, por lo que se recomienda
transformarlos y generar diseos que los hagan ms efectivos. Se sugie-
re fortalecer particularmente la comercializacin de los productos, ya
que de otra manera las opciones productivas no son sustentables.
8) El subsidio generalizado a gasolinas por va del IEPS, que de acuerdo
con la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico represent en 2008
ms de $200,000 millones y en 2011 cerca de $170,000 millones, cuya
incidencia directa favorece principalmente a grupos de ingresos me-
dios y altos. Adicionalmente, el subsidio incentiva un mayor consumo
de combustibles lo que tiene un efecto contaminante. Se sugiere con-
siderar un anlisis de este rubro para tomar la mejor decisin respecto
a este subsidio.
9) Con base en los resultados de las evaluaciones, se recomienda fortale-
cer los programas de Estancias Infantiles (poniendo especial atencin
en la seguridad de los nios y en unicar criterios entre los esquemas
de guarderas pblicas) y de Fomento al Empleo.
10) Debido a que la reciente crisis econmica tuvo un mayor efecto en las
reas urbanas, se recomienda crear un sistema de proteccin social
urbano, en el que se analice la creacin de un Programa de Empleo
Temporal (PET) para estas reas, pues no existen sucientes mecanis-
mos de proteccin social, especialmente para la poblacin ms pobre
y vulnerable.
11) Se sugiere ampliar el sistema de proteccin social, con el diseo de
programas para reducir los efectos coyunturales sobre el ingreso que
tienen eventos adversos como es la prdida de empleo de algn miem-
bro del hogar (por ejemplo: crear un seguro al desempleo eciente y
nancieramente viable) o fortalecer algunos programas ya existentes,
como el PET. Esto permitir proteger a la poblacin tanto de eventos
adversos personales como de crisis econmicas generalizadas, como
la que an vive la economa mundial y nacional.
ii. Educacin
12) Los niveles de rezago educativo slo volvern a abatirse sustancial-
mente cuando se reduzcan entre la poblacin adulta (primaria y se-
cundaria completa para adultos); se recomienda explorar esquemas
ms ecaces para atender a esta poblacin.
136 Captulo IV.
13) Es importante enfocar los esfuerzos en Chiapas, Michoacn, Guerrero,
Oaxaca y Veracruz, en donde la carencia fue mayor a 25 por ciento
en 2010. La razn del tamao del rezago educativo en estos estados
se debe a que existen porcentajes altos de la poblacin mayor de 15
aos que no cuenta con primaria o secundaria completa. Se reco-
mienda focalizar adecuadamente la cobertura de los programas de
educacin para adultos y programas para abatir el rezago educativo
en dichas entidades, sobre todo en las zonas interculturales.
14) Se recomienda fortalecer los esquemas de becas educativas para
jvenes de educacin media superior en reas urbanas, pues es un
grupo vulnerable ante la coyuntura de inseguridad actual. Adems de
ampliar los recursos ejercidos y cobertura de estos programas, resulta
indispensable implementar mecanismos efectivos de identicacin de
beneciarios que permitan reducir la desigualdad en oportunidades
educativas y econmicas. La evidencia disponible (ENIGH) muestra
que con excepcin de las becas de Oportunidades, las becas pbli-
cas que se ejercen actualmente en Mxico se concentran principal-
mente en grupos de ingresos medios y altos, por lo que no contribuyen
a reducir las desigualdades educativas ni los rezagos educativos de
los ms pobres en forma efectiva.
15) Se sugiere tambin fortalecer el Programa Escuelas de Tiempo Com-
pleto, pues esta estrategia puede ser una solucin de mediano y largo
plazo para mejorar el aprovechamiento escolar, aumentar la partici-
pacin laboral de las madres de familia y reducir el tiempo de ocio de
este grupo de edad.
16) Adems debe resaltarse el fortalecimiento de la educacin bsica in-
tercultural bilinge de la SEP. Se sugiere la creacin y la ampliacin de
las universidades interculturales bilinges para indgenas en las zonas
ms rezagadas.
17) Con base en los avances realizados por el Instituto Nacional para la
Evaluacin de la Educacin se sugiere desarrollar tcnicas estandari-
zadas de evaluacin en educacin media superior y educacin supe-
rior, para mejorar la calidad de la educacin.
18) Se recomienda que las instituciones educativas y entidades federati-
vas que todava no se hayan incorporado al sistema de evaluacin
ENLACE lo hagan, para hacer ms transparente el sistema educativo
en su conjunto.
19) La calidad de los servicios sigue siendo un reto enorme para garantizar
el acceso efectivo, especialmente en salud y educacin. Es importante
que las entidades federativas realicen la labor que les corresponde en
mejorar la calidad educativa (y de salud), pues esta tarea es compar-
tida entre los diferentes rdenes de gobierno.
20) Con relacin a la calidad de los servicios, se recomienda fortalecer la
participacin de los padres y madres de familia en el sealamiento de
las deciencias que enfrentan las escuelas y la bsqueda de solucio-
nes conjuntamente con las autoridades competentes.
iii. Acceso a los servicios de salud
21) En Puebla, Oaxaca, Guerrero, Michoacn, Veracruz y Chiapas las ca-
rencias en acceso a la salud en 2010 fueron mayores a 36 por ciento,
destaca Puebla con 41.8 por ciento. En estos estados se localiza la
mayor poblacin indgena, que es la que menos acceso tiene. Se reco-
mienda acelerar la cobertura universal del Seguro Popular en estas en-
tidades (en caso de no haberse alcanzado al nal del 2011), con una
oferta adecuada de servicios de calidad y medicamentos, as como
en la totalidad de los municipios que pertenecen a Zonas de Atencin
Prioritaria (con nfasis en localidades indgenas).
22) Es fundamental avanzar hacia la creacin de un sistema ms inte-
grado de servicios de salud, que haga efectivo el acceso universal y
que, adems de igualar los tipos de servicios y la calidad, sea porta-
ble entre instituciones y minimice ineciencias econmicas al interior
del sistema, as como costos para el desarrollo de la economa en su
conjunto.
23) Se sugiere que en el mediano plazo se acelere la posibilidad de uni-
car los sistemas de salud estatales, que ahora estn aislados a pesar
del convenio 32x32; entre otras cosas, esto permitir atender a la pobla-
cin migrante interna.
24) Hacer ms transparente el uso nal de los recursos que se otorgan a
las entidades federativas a travs del Seguro Popular, del Fondo de
Aportaciones a los Servicios de Salud del Ramo 33 y de los fondos pro-
venientes del Ramo 12, y su congruencia con las necesidades y de-
mandas de salud de la poblacin.
25) Es necesario contar con mecanismos ecaces de rendicin de cuen-
tas del gasto en salud en todos los rdenes de gobierno. Conviene
establecer estrategias que promuevan que la poblacin inscrita en el
Seguro Popular reconozca con claridad que tiene el derecho, con lo
que se propiciar una cobertura efectiva de los servicios de salud. Asi-
mismo, se recomienda mejorar los procesos de acreditacin y supervi-
sin de clnicas en los estados.
138 Captulo IV.
26) Se recomienda fortalecer la atencin de primer nivel en entidades fe-
derativas.
27) Cumplir la Meta del Milenio respecto a la mortalidad materna debera
ser una prioridad del Estado. Por ello, debe ampliarse la cobertura de
los servicios de atencin obsttrica e impulsar estrategias de identica-
cin temprana y atencin oportuna de las emergencias en esta rea,
sobre todo en las zonas intertnicas, donde se localiza una alta propor-
cin de la mortalidad materna.
28) Con referencia al punto anterior, se recomienda implementar y fortale-
cer estrategias para la eliminacin real de las barreras al acceso a los
servicios de salud, por ejemplo, las relativas a transporte y comunica-
cin en zonas marginadas.
29) Asimismo, es importante contar con personal capacitado para ofrecer
atencin adecuada a mujeres embarazadas y para afrontar posibles
complicaciones durante la gestacin, el parto o el puerperio. Se reco-
mienda fortalecer el personal calicado en Puebla y el Estado de Mxi-
co, en donde menos del 70 por ciento de los partos ocurridos en 2009
tuvieron atencin calicada.
30) En el programa IMSS-Oportunidades es necesaria la actualizacin del
censo de la poblacin cubierta, al igual que lo es para el programa Re-
duccin de Enfermedades Prevenibles por Vacunacin. Los programas
Atencin a Personas con Discapacidad y Prestacin de Servicios en los
Diferentes Niveles de Atencin a la Salud requieren denir y cuanticar
con precisin sus poblaciones objetivo.
31) En los Programas de Atencin Mdica Curativa destaca la necesidad
de la evaluacin de la capacidad resolutiva de los servicios. Para el
Programa Atencin Curativa Eciente es necesario mejorar la evalua-
cin para identicar la calidad y eciencia de los procesos.
32) En el tema de vacunacin, se observ que en el Programa Reduccin
de Enfermedades Prevenibles por Vacunacin hay estados que tuvie-
ron porcentajes muy bajos de aplicacin de las vacunas disponibles.
Se recomienda contar con esquemas estrictos de aplicacin de vacu-
nacin en todo el territorio nacional.
33) Se recomienda reforzar los esquemas de salud preventiva, stos debe-
ran ser prioritarios no slo para reducir la morbilidad, sino para evitar
costos curativos futuros.
iv. Alimentacin
34) La Estrategia contra el Sobrepeso y Obesidad iniciada en 2010 prev
acciones a cargo de diversas secretaras y la participacin de la ini-
ciativa privada. La Secretara de Salud implement modicaciones a
los contenidos de los desayunos escolares provistos por los Sistemas
Estatales para el Desarrollo Integral de la Familia. Asimismo, dio inicio al
Programa Cinco Pasos: activacin fsica, medicin de peso y cintura,
control de ingesta y alimentos, promocin del consumo de agua sim-
ple, frutas y verduras y socializacin de nuevas prcticas de salud. Ser
conveniente darle seguimiento a este programa y promover la evalua-
cin de su impacto.
35) Se sugiere analizar los subsidios y apoyos alimentarios y de nutri-
cin respecto al contenido calrico de los alimentos en poblacio-
nes urbanas cuyos ingresos sean mayores a los de la poblacin en
pobreza extrema, donde el principal riesgo es el sobrepeso, no la
desnutricin.
v. Acceso a la seguridad social
36) El acceso a la seguridad social representa el derecho social ms reza-
gado dentro de los incluidos en la medicin de la pobreza, con 60.7
por ciento de la poblacin sin acceso en 2010. Esta problemtica se
explica por la barrera de acceso que impone el nanciamiento de la
seguridad social por medio de contribuciones obrero-patronales, que
excluyen a los trabajadores de menores ingresos y mayor vulnerabili-
dad. Una solucin integral a este problema debe contemplar la modi-
cacin del actual esquema de nanciamiento de la seguridad social
para lograr la cobertura universal.
37) En el corto plazo se sugiere fortalecer los programas no contributivos
que apoyan a los adultos mayores, poniendo especial atencin en
mejorar la cobertura y progresividad de stos, tanto a nivel federal
como estatal.
38) Respecto al Programa 70 y Ms, se recomienda proporcionar ms infor-
macin a la poblacin que tiene el derecho acerca de los programas
y la red social, fortalecer la interaccin entre gestores y quienes reciben
los apoyos, as como reforzar el conocimiento de los mecanismos de
presentacin de quejas y denuncias.
140 Captulo IV.
vi. Vivienda
39) De acuerdo con la medicin de pobreza, la carencia de la dimensin
de calidad y espacios de la vivienda slo se elimina si conjuntamente
la calidad de los pisos, muros y techos es buena y no existe hacina-
miento. Deben hacerse esfuerzos en mejorar la calidad de los materia-
les de las viviendas y sus tamaos para evitar el hacinamiento, que es
el indicador con mayor carencia (10.6 por ciento) en esta dimensin
en 2010.
40) La carencia de la dimensin de servicios bsicos de la vivienda slo se
abate cuando la vivienda posee agua, drenaje y electricidad. Por ello
es relevante incrementar la cobertura de drenaje y agua potable, pues
a nivel nacional todava se tienen carencias de 10.8 por ciento y 9.3
por ciento, respectivamente.
41) Las evaluaciones muestran tambin que hay viviendas abandonadas,
debido a la falta de servicios en las zonas donde se construyeron. Se
sugiere llevar a cabo la adecuada planeacin urbana, para que el
presupuesto dedicado a la construccin de vivienda tenga mayor
efecto sobre la poblacin.
42) Ante la problemtica de casas vacas, ser importante reforzar las ac-
ciones de mejora de la vivienda y de conectividad de servicios.
43) Los gobiernos estatales y municipales han contribuido en gran medi-
da en la instalacin de infraestructura para agua y drenaje con los
recursos del Ramo 33. Sin embargo, es necesario sealar que la pro-
visin de infraestructura para llevar agua del municipio a los hogares
es responsabilidad de los gobiernos locales, por lo que es necesario
establecer los mecanismos adecuados de coordinacin entre los tres
rdenes de gobierno.
vii. Desigualdad
44) Hacer el sistema scal (impuestos y gastos pblicos) ms progresivo
para que incida sobre la distribucin del ingreso, al eliminar algunos
de los subsidios ms regresivos (en un sentido absoluto) e imple-
mentar reformas para mejorar la equidad de otros rubros del gasto
social.
45) Mejorar la calidad de los servicios bsicos disponibles para la pobla-
cin en pobreza, especialmente a la indgena.
46) Fortalecer las acciones armativas en puestos pblicos, especialmente
a favor de las mujeres y los indgenas.
47) Mejorar la infraestructura y el equipamiento en reas de mayor pobre-
za, en especial en zonas prioritarias indgenas.
48) Mejorar el acceso de las poblaciones pobres a activos y oportunidades
productivas que les permitan fortalecer sus ingresos, por medio de progra-
mas productivos, de empleo y educativos dirigidos efectivamente a ellas.
b) Atencin especial del Ejecutivo federal y del H. Congreso de la Unin
49) Buscar cambios legales, institucionales y de nanciamiento en la segu-
ridad social para que pueda cubrir a todos los mexicanos, con inde-
pendencia de su situacin laboral.
50) Reducir paulatinamente el costo contributivo de seguridad social de
los empleos formales para fomentar la creacin de empleos. El trabajo
digno y socialmente til es un derecho social y es un elemento funda-
mental para reducir la pobreza sistemticamente.
51) Si bien ciertos programas sociales tienen efectos positivos para reducir
la pobreza en algunas de sus dimensiones, una disminucin sistemti-
ca slo se materializar si el ingreso real de la poblacin aumenta du-
rante varios aos. El incremento sostenido del poder adquisitivo del in-
greso en el pas debera provenir de un mayor crecimiento econmico,
de una mayor generacin de empleos, de incrementos en la produc-
tividad, la inversin y de la estabilidad de precios, que muchas veces
requieren cambios de fondo para modicar las condiciones econmi-
cas y scales en el pas. Para ello es necesario contar con acuerdos
polticos slidos.
52) Para evitar una mayor dispersin de programas presupuestarios y con-
tribuir a una mejor planeacin y coordinacin de la poltica de de-
sarrollo social se recomienda que el Poder Legislativo, al igual que el
Ejecutivo, realice un diagnstico que justique la creacin de nuevos
programas federales previo a la inclusin de stos en el Presupuesto de
Egresos de la Federacin.
53) Fortalecer los indicadores de los objetivos sectoriales e institucionales
de las dependencias y entidades de la APF para mejorar la medicin
del vnculo de los Programas y Acciones con las prioridades naciona-
les denidas en el Plan Nacional de Desarrollo.
142
c) Atencin especial de la Comisin Intersecretarial de Desarrollo Social
54) Encontrar sinergias y evitar duplicidades entre programas federales, en-
tre stos y los estatales y de ambos con los locales.
55) Reasignar programas entre dependencias y entidades para hacer
ms ecientes y ecaces los recursos nancieros y humanos.
56) Establecer mecanismos que faciliten la coordinacin entre institucio-
nes y programas.
57) La pobreza se ha incrementado recientemente por un problema eco-
nmico (reduccin del ingreso real, empleos insucientes, bajo creci-
miento econmico, aumento de los precios de los alimentos) y no por
razones atribuibles a la poltica de desarrollo social. Por lo anterior, se
recomienda que el objetivo de reduccin de la pobreza no est a car-
go de una sola secretara (en este caso a la SEDESOL federal, estatal
o municipal) sino que sea responsabilidad conjunta de los gabinetes
econmico y social. Prcticamente, todas las secretaras (de los go-
biernos federal, estatales y municipales) deberan tener como objetivo
prioritario la reduccin de la pobreza.
58) Asimismo se recomienda que la planeacin de la poltica de desa-
rrollo social vaya ms all de contar con un conjunto de programas
sociales aislados a nivel federal, estatal y municipal y que existan
objetivos comunes basados en el acceso efectivo a los derechos
sociales, as como una mayor integracin entre las polticas sociales
y econmicas.
59) Para evitar mayor dispersin de programas presupuestarios y contri-
buir a una mejor planeacin y coordinacin de la poltica de desa-
rrollo social, se pide que todas las dependencias e instituciones atien-
dan la disposicin vigsimo primera de los Lineamientos generales
para la evaluacin de los Programas Federales de la Administracin
Pblica Federal, emitidos el 30 de marzo de 2007 por la Secretara
de Hacienda y Crdito Pblico, la Secretara de la Funcin Pblica y
el CONEVAL, en la que se pide que las dependencias y entidades
debern elaborar un diagnstico que justique la creacin de nue-
vos programas federales que se pretendan incluir en el proyecto de
presupuesto anual La disposicin seala que dicho diagnstico
deber elaborarse antes de que las dependencias incluyan el pro-
grama en el presupuesto anual.
Captulo IV.
143
d) Atencin especial de la Comisin Nacional de Desarrollo Social
60) Para mejorar los esquemas de coordinacin entre la federacin, los
estados y municipios, en cuanto al desarrollo social, se recomienda la
construccin y difusin de un inventario de Programas y Acciones de
desarrollo social que incluya los tres rdenes de gobierno.
61) Contar con evaluaciones externas independientes, rigurosas y sistem-
ticas para las polticas, Programas y Acciones de desarrollo social de
estados y municipios y difundir sus resultados, con el n de hacer ms
transparente la poltica de desarrollo social en el mbito local. Se reco-
mienda que esta exigencia se incluya en las leyes locales para reforzar
la institucionalidad de los procesos de evaluacin de los gobiernos
estatales y municipales.
62) Integrar un padrn nico de los programas sociales de los tres rdenes
de gobierno que permita:
Articular mejor las acciones de poltica pblica de los distintos r-
denes de gobierno
Focalizar mejor los programas sociales, atendiendo primero a quie-
nes presentan mayores desventajas.
e) Con relacin al Ramo 33
viii. Corto plazo
63) Impulsar el funcionamiento de sistemas pblicos de evaluacin eca-
ces tanto en el orden estatal como en el municipal.
64) Mejorar la denicin de los indicadores de desempeo mediante los
cuales se mide el logro de los fondos.
65) Homogenizar la informacin que reportan las entidades federativas y
municipios sobre las nanzas y destino de los fondos, con el propsito
de analizar y evaluar sus resultados y que sea de utilidad para la rendi-
cin de cuentas.
66) Homologar los criterios para la operacin y auditora de los fondos en-
tre las legislaciones estatales, las diversas secretaras de estado involu-
cradas en el manejo de stos y la Auditora Superior de la Federacin.
Conclusiones y recomendaciones sobre la poltica de desarrollo social
144
ix. Mediano plazo
67) Redenir las frmulas de distribucin de los fondos a la luz de los objeti-
vos que persigue cada uno, de tal forma que se promueva la ecacia,
eciencia y equidad en su operacin. Al considerar que se dispone
de informacin sobre la medicin de pobreza a nivel estatal cada dos
aos y a nivel municipal cada cinco aos.
68) Si las entidades federativas cuentan con sistemas ecaces y transpa-
rentes de evaluacin y monitoreo podrn tomar decisiones de poltica
social ms ecaces y ecientes.
f) Atencin especial de los programas sociales federales
69) Como parte del proceso de evaluacin que el CONEVAL realiza anual-
mente, se emiten recomendaciones especcas para cada uno de los
programas evaluados, mismas que se listan en el Anexo IV.
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152
Coeciente de Gini: Es una medida de concentracin que resume la manera en que
se distribuye una variable (el ingreso, por ejemplo) entre un conjunto de individuos. Vara
entre cero y uno, mientras el valor del coeciente sea ms cercano a 1, mayor ser la des-
igualdad en la distribucin; por el contrario, mientras ms cercano a 0, mayor igualdad.
Extraedad grave: Nmero de alumnos matriculados en un grado escolar cuya edad
supera en dos aos o ms a la establecida normativamente para cursar el grado de refe-
rencia (INEE, 2009: 163). Este indicador forma parte de un grupo de tres que proporciona
informacin sobre la condicin que guardan los alumnos con respecto al grado cursado
y a la edad. Los otros dos indicadores son porcentaje de alumnos en edad normativa y
porcentaje de alumnos con extraedad ligera (INEE, 2009: 166).
Eciencia terminal: Nmero de alumnos que egresan de un nivel educativo respecto al
nmero de alumnos inscritos al primer ciclo escolar de dicho nivel (INEE, 2009).
Esperanza de vida al nacer: Promedio de aos que espera vivir una persona al momen-
to de su nacimiento, si se mantuvieran a lo largo de su vida las condiciones de mortali-
dad prevalecientes del presente (CONAPO, 2011b).
Lnea de bienestar: Valor monetario de una canasta alimentaria y no alimentaria de
consumo bsico.
Lnea de bienestar mnimo: Valor monetario en un mes determinado de una canasta
alimentaria bsica.
Programas evaluados. Para nes del Informe de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo
Social 2011 se considera como programas evaluados slo aqullos Programas y Accio-
nes que fueron sujetos a una EED 2010-2011 y adems analizados en las Evaluaciones
Integrales. No obstante, se reconoce que las entidades y dependencias realizan otros
tipos de evaluaciones.
Poblacin Econmicamente Activa (PEA): Personas que durante el periodo de referen-
cia realizaron o tuvieron una actividad econmica (poblacin ocupada) o buscaron
activamente realizar una en algn momento del mes anterior al da de la entrevista (po-
blacin desocupada) (INEGI, 2011b).
Poblacin atendida: Poblacin beneciada por un programa en un ejercicio scal.
Poblacin desocupada: Personas que no estando ocupadas en la semana de referen-
cia, buscaron activamente incorporarse a alguna actividad econmica en algn mo-
mento del ltimo mes transcurrido (INEGI, 2011b).
Poblacin objetivo: Poblacin que un programa tiene planeado o programado atender
para cubrir la poblacin potencial y que cumple con los criterios de elegibilidad estable-
cidos en su normatividad.
GLOSARIO DE TRMINOS
153
Poblacin ocupada: Personas que durante la semana de referencia realizaron algn
tipo de actividad econmica, estando en cualquiera de las siguientes situaciones: tra-
bajando por lo menos una hora o un da, para producir bienes y/o servicios de manera
independiente o subordinada, con o sin remuneracin; o bien, ausente temporalmente
de su trabajo sin interrumpir su vnculo laboral con la unidad econmica. Incluye: a los
ocupados del sector primario que se dedican a la produccin para el autoconsumo
(excepto la recoleccin de lea) (INEGI, 2011b).
Poblacin potencial: Poblacin total que presenta la necesidad y/o problema que justi-
ca la existencia de un programa y que por lo tanto pudiera ser elegible para su atencin
Retos: Se reeren a aspectos del diseo, implementacin, gestin y resultados que las
entidades y dependencias pueden mejorar debido a que son considerados reas de
oportunidad.
Tasa bruta de mortalidad: Nmero de defunciones por cada mil habitantes en un ao
determinado (CONAPO, 2011b).
Tasa de desocupacin: Porcentaje de la poblacin econmicamente activa (PEA) que
se encuentra sin trabajar, pero que est buscando trabajo (ver poblacin desocupada)
(INEGI, 2011b).
Tasa de mortalidad infantil: Nmero de defunciones de menores de un ao de edad
por cada mil nacimientos ocurridos en un ao determinado (CONAPO, 2011b).
Tasa neta de cobertura: Porcentaje de alumnos, en edad normativa, inscritos al inicio
del ciclo escolar en un nivel educativo, con respecto a la poblacin en edad de cursar
ese nivel (INEE, 2009).
ANEXOS
156
Anexo I. Organizacin funcional del gasto pblico
La estructura de la Cuenta de la Hacienda Pblica Federal est organizada
de manera jerrquica. El nivel ms alto de esta estructura presupuestaria es
el Ramo y disminuye por niveles hasta alcanzar el menor nivel, correspon-
diente al Programa presupuestario (cuya unidad responsable suele ser la
instancia responsable de la ejecucin del gasto), tal como se muestra en la
Figura A, se toma como ejemplo el caso del programa IMSS-Oportunidades.
Figura A. Representacin de la organizacin jerrquica del gasto pblico
Aportaciones a la seguridad social Ramo
Desarrollo social Gupo funcional
Salud Funcin
Posicin de servicios de salud a la persona Subfuncin
Adminis. IMSS-OPORTUNIDADES Actividad institucional
Prog. IMSS-OPORTUNIDADES Programa presupuestaria
ANEXO I
157
El primer paso del anlisis del gasto ejercido por los programas de desa-
rrollo social que se realiz en este informe, se efectu siguiendo este proce-
dimiento general: primero se indic a qu grupo funcional pertenecen los
programas (desarrollo social, desarrollo econmico o gobierno), enseguida
se estableci a qu funcin pertenece la mayora de stos (el nmero de
funciones cambia dependiendo del grupo funcional)y, nalmente, se men-
cionaron las subfunciones que conforman la funcin.
El gasto de los programas educativos se contrast con el gasto destinado
a la funcin presupuestaria de educacin del grupo funcional de desarro-
llo social; el gasto de los programas de salud se contextualiz con el gasto
de la funcin de salud y el gasto de los programas de vivienda se ubic
con relacin al gasto destinado a la funcin de urbanizacin, vivienda y
desarrollo regional, estos dos ltimos tambin del grupo funcional de de-
sarrollo social.
En el caso de la dimensin de alimentacin y de seguridad social, los pro-
gramas all agrupados se contrastaron con la funcin de asistencia social
del grupo funcional de desarrollo social, pues es ah donde los clasica la
Cuenta Pblica.
El conjunto de programas de bienestar econmico se contrastaron con el
grupo funcional de desarrollo econmico, pues la mayora de ellos perte-
nece a dicho grupo.
Organizacin funcional del gasto pblico
158
Anexo II. Programas de desarrollo social por dimensin social
Anexo II. Programas de desarrollo social por dimensin social
# Dimensin de anlisis: Bienestar econmico
Entidad
responsable
EED
2010-2011
Evaluacin Integral de
Desempeo
1 Programa de Soporte (PS) SAGARPA S Apoyo a productores
2 Programa de Atencin a Problemas Estructurales (PAPE) SAGARPA S Apoyo a productores
3 PROCAMPO para Vivir Mejor SAGARPA S Apoyo a productores
4 Programa para Adquisicin de Activos Productivos (PAAP) SAGARPA S Apoyo a productores
5
Programa de Fortalecimiento a la
Organizacin Rural (Organzate)
SAGARPA S Apoyo a productores
6
Programas de Induccin y Desarrollo del
Financiamiento al Medio Rural (PIDEFIMER)
SAGARPA S Financiamiento de actividades productivas
7 Joven Emprendedor Rural y Fondo de Tierras (JERFT) SRA S Financiamiento de actividades productivas
8 Fondo de Apoyo para Proyectos Productivos (FAPPA) SRA S Financiamiento de actividades productivas
9 Programa de la Mujer en el Sector Agrario (PROMUSAG) SRA S Financiamiento de actividades productivas
10 Programa de Opciones Productivas (POP) SEDESOL S Financiamiento de actividades productivas
11
Programas del Fondo Nacional de Fomento
a las Artesanas (FONART)
SEDESOL S Financiamiento de actividades productivas
12 Programa Fondos Regionales Indgenas (PFRI) CDI (SHCP) S Financiamiento de actividades productivas
13
Programa Organizacin Productiva para
Mujeres Indgenas (POPMI)
CDI (SHCP) S Financiamiento de actividades productivas
14
Programa de Coordinacin para el Apoyo
a la Produccin Indgena (PROCAPI)
CDI (SHCP) S Financiamiento de actividades productivas
15 Fondo de Micronanciamiento a Mujeres Rurales (FOMMUR) ECONOMA S Microempresarios
16
Programa Nacional de Financiamiento
al Microempresario (PRONAFIM)
ECONOMA S Microempresarios
17
Fondo Nacional de Apoyo para las
Empresas en Solidaridad (FONAES)
ECONOMA S Microempresarios
18
Fondo de Apoyo para la Micro, Pequea y
Mediana Empresa (Fondo PYME)
ECONOMA S Fomento empresarial
19
Programa de Creacin de Empleo en
Zonas Marginadas (PCEZM)
20
Programas para el Desarrollo de las
Industrias de Alta Tecnologa (PRODIAT)
21
Programa para Impulsar la Competitividad
de Sectores Industriales (PROIND)
22
Competitividad en Logstica y Centrales de Abasto
(PROLOGYCA)
ECONOMIA S Fomento empresarial
23
Programa para el Desarrollo de la
Industria del Software (PROSOFT)
24 Programa de Apoyo al Empleo (PAE) STPS S Conservacin y generacin de empleo
25 Programa de Apoyo para la Productividad (PAP) STPS S Conservacin y generacin de empleo
26
Programa de Atencin a Situaciones de
Contingencia Laboral (PASCL)
STPS S Conservacin y generacin de empleo
27
Programa de Estancias Infantiles para
Apoyar a Madres Trabajadoras (PEI)
SEDESOL S Conservacin y generacin de empleo
28 Programa de Empleo Temporal (PET) SEDESOL S Conservacin y generacin de empleo
29 Servicios de Guardera IMSS S Conservacin y generacin de empleo
30 Subsidio a la Prima del Seguro Agropecuario (PSASA) Agroasemex S Apoyo ante contingencias
31
Programa de Apoyo a los Fondos de Aseguramiento
Agropecuario (PAFA)
Agroasemex S Apoyo ante contingencias
32 Fondo de Contingencia y Autoseguro Agroasemex S Apoyo ante contingencias
33 Programa de Atencin a Contingencias Climatolgicas (PACC) SAGARPA S Apoyo ante contingencias
34 Programa 3x1 Migrantes SEDESOL Si Infraestructura y Servicios
35 Apoyo para la Inclusin Financiera y la Bancarizacin SHCP No No
36
Instrumentacin de Acciones para Mejorar las Sanidades a
travs de Inspecciones Fitozoosanitarias
SAGARPA No No
37 Determinacin de los Coecientes de Agostadero SAGARPA No No
38 Sistema Nacional de Investigacin Agrcola SAGARPA No No
39
Apoyo al Cambio Tecnolgico en las
actividades Acucolas y Pesqueras
SAGARPA No No
40 Programa Nacional para el Control de la Abeja Africana SAGARPA No No
ANEXO II
159
41 Campaa de Diagnstico, Prevencin y Control de la Varroasis SAGARPA No No
42 Vinculacin Productiva SAGARPA No No
43
Apoyo al Cambio Tecnolgico en las
actividades Agropecuarias, Rurales, Acucolas y Pesqueras
SAGARPA No No
44 Generacin de Proyectos de Investigacin SAGARPA No No
45
Comit Nacional de Productividad e
Innovacin Tecnolgica (COMPITE)
ECONOMA No No
46 Reconversin de Sectores Productivos ECONOMA No No
47
Proyectos Estratgicos para la Atraccin de Inversin
Extranjera
ECONOMA No No
48 Promocin de una Cultura de Consumo Inteligente ECONOMA No No
49
Prevencin y Correccin de Prcticas Abusivas en las
Relaciones de Consumo entre Consumidores y Proveedores
ECONOMA No No
50 Ordenamiento y Regulacin de la Propiedad Rural SRA No No
51
Fondo de Apoyo para los Ncleos Agrarios
sin Regularizar (FANAR)
SRA No No
52 Programa de Impulso al Desarrollo Regional SEDESOL No No
53 Apoyos para Estudios e Investigaciones CONACYT No No
54 Apoyo a la Consolidacin Institucional CONACYT No No
55 Innovacin Tecnolgica para Negocios de Alto Valor Agregado CONACYT No No
56 Desarrollo e Innovacin en Tecnologas Precursoras CONACYT No No
57
Innovacin Tecnolgica para la Competitividad de las
Empresas
CONACYT No No
58
Realizacin de Investigacin Cientca
y Elaboracin de Publicaciones
CONACYT No No
59
Desarrollo Tecnolgico e Innovacin
y Elaboracin de Publicaciones
CONACYT No No
60 Mejoramiento de Unidades Operativas de Servicios de Ingreso IMSS No No
61 Servicios de Estancias de Bienestar y Desarrollo Infantil ISSSTE No No
62
Programas y Servicios de Apoyo para la Adquisicin
de Productos Bsicos y de Consumo para el Hogar
ISSSTE No No
63
Fomento de la Ganadera y Normalizacin
de la Calidad de los Productos Pecuarios
SAGARPA No No
Dimensin de anlisis: Educacin
Entidad
responsable
EED
2010-2011
Desempeo
64
Acciones Compensatorias para Abatir el Rezago
Educativo en Educacin Inicial y Bsica
CONAFE (SEP) S Educacin Bsica
65
Programa para el Fortalecimiento del Servicio
de la Educacin Telesecundaria
SEP S Educacin Bsica
66 Programa Escuelas de Tiempo Completo (PETC) SEP S Educacin Bsica
67 Programa Escuelas de Calidad (PEC) SEP S Educacin Bsica
68
Programa del Sistema Nacional de Formacin
Continua y Superacin Profesional de Maestros
de Educacin Bsica en Servicio
SEP S Educacin Bsica
69 Programa de Escuela Segura (PES) SEP S Educacin Bsica
70
Expansin de la Oferta Educativa en Educacin Media
Superior
SEP S Educacin Media, Superior y Normal
71
Programa Fondo de Modernizacin para
la Educacin Superior (FOMES)
72
Programa Fondo de Inversin de Universidades Pblicas
Estatales con Evaluacin de la ANUIES (FIUPEA)
73
Programa de Mejoramiento Institucional de las Escuelas
Normales Pblicas (PROMIN)
74 Programa Educativo Rural (PER) SEP S Educacin Media, Superior y Normal
75
Subsidios Federales para Organismos Descentralizados
Estatales
76
Fondo de Apoyo para Saneamiento Financiero de las UPES
por Abajo de la Media Nacional en Subsidio por Alumno
77 Fortalecimiento de la Calidad en las Escuelas Normales SEP S Educacin Media, Superior y Normal
78 Atencin a la Demanda de Educacin para Adultos (INEA) INEA (SEP) S Promocin y Apoyo a la Educacin
79
Programa de Fortalecimiento de la Educacin Especial y de la
Integracin Educativa (PFEEIE)
SEP S Promocin y Apoyo a la Educacin
80 Atencin Educativa a Grupos en Situacin Vulnerable SEP S Promocin y Apoyo a la Educacin
81 Educacin para Personas con Discapacidad SEP S Promocin y Apoyo a la Educacin
82 Programa Nacional de Lectura (PNL) SEP S Promocin y Apoyo a la Educacin
Programas de desarrollo social por dimenson social
160
83 Habilidades Digitales para Todos (HDT) SEP S Promocin y Apoyo a la Educacin
84 Subsidios para Centros de Educacin SEP S Promocin y Apoyo a la Educacin
85 Programa de Becas SEP S Apoyo a la Investigacin y Becas de Estudio
86 Programa de Mejoramiento del Profesorado (PROMEP) SEP S Apoyo a la Investigacin y Becas de Estudio
87 Programa Nacional de Becas y Financiamiento (PRONABES) SEP S Apoyo a la Investigacin y Becas de Estudio
88
Programa Becas de Apoyo a la Educacin Bsica de Madres
Jvenes y Jvenes Embarazadas (PROMAJOVEN)
SEP S Apoyo a la Investigacin y Becas de Estudio
89
Programa Beca de Apoyo a la Prctica Intensiva y al Servicio
Social para Estudiantes de Sptimo y Octavo Semestres de
Escuelas Normales Pblicas (PROBAPISS)
SEP S Apoyo a la Investigacin y Becas de Estudio
90 Becas de Posgrado y otras Modalidades de Apoyo a la Calidad CONACYT S Apoyo a la Investigacin y Becas de Estudio
91 Sistema Nacional de Investigadores (SNI) CONACYT S Apoyo a la Investigacin y Becas de Estudio
92
Fortalecimiento a Nivel Sectorial de las
Capacidades Cientcas,Tecnolgicas y de Innovacin
CONACYT S Apoyo a la Investigacin y Becas de Estudio
93
Fortalecimiento en las Entidades Federativas de las
Capacidades Cientcas,Tecnolgicas y de Innovacin
(FOMIX)
CONACYT S Apoyo a la Investigacin y Becas de Estudio
94 Fondo Nuevo de Ciencia y Tecnologa (FONCYT) ECONOMA S Apoyo a la Investigacin y Becas de Estudio
95 Programas Albergues Escolares Indgenas (PAEI) CDI (SHCP) S
Acciones Dirigidas a la Poblacin
Indgena
96
Programa de Educacin Inicial y Bsica para la Poblacin
Rural e Indgena
CONAFE (SEP) S
Indgena
97
Programa de Educacin Bsica para Nios y Nias
de Familias Jornaleras Agrcolas Migrantes (PRONIM)
SEP S
Indgena
98 Programa Asesor Tcnico Pedaggico (PATP) SEP S
Indgena
99 Deporte SEP S Cultura y Deporte
100
Programa de Apoyo a las Culturas Municipales
y Comunitarias (PACMYC)
SEP S Cultura y Deporte
101
Programa de Apoyo a Comunidades para
Restauracin de Monumentos y Bienes Artsticos
de Propiedad Federal (FOREMOBA)
102
Programa de Apoyo a la Infraestructura
Cultural de los Estados (PAICE)
103
Fondo para el Reconocimiento de Plantilla de
las Universidades Pblicas Estatales (Fondo de concurso)
SEP No No
104
Programa de Fortalecimiento de Comunidades
Escolares de Aprendizaje, Concursable
SEP No No
105
Fondo de Apoyo para Reformas Estructurales de las
Universidades Pblicas Estatales (Fondo de concurso
para apoyar las reformas de las UPES para abatir pasivos
contingentes derivados de pensiones y jubilaciones)
SEP No No
106
Fondo para Incremento de la Matrcula en Educacin Superior
de las Universidades Pblicas Estatales y con Apoyo Solidario
SEP No No
107
Fondo para la Consolidacin de las Universidades Pblicas
Estatales y con Apoyo Solidario
SEP No No
108
Modelo de Asignacin Adicional al Subsidio Federal Ordinario,
Universidades Pblicas Estatales (Distribucin por la frmula
CUPIA con participacin de la SEP y ANUIES)
SEP No No
109 Escuela Siempre Abierta a la Comunidad SEP No No
110 Subsidio Federal para Centros de Excelencia Acadmica SEP No No
111 Apoyo a Desregulados SEP No No
112 Universidad Virtual SEP No No
113
Fondo Concursable de la Inversin en Infraestructura para
Educacin Media Superior
SEP No No
114
Ampliacin de la Oferta Educativa de los Institutos
Tecnolgicos
SEP No No
115
Fortalecimiento a la Educacin Temprana y el Desarrollo
Infantil
SEP No No
116 Apoyos Complementarios para el FAEB SEP No No
117 Fortalecimiento de la Educacin Media Superior en COLBACH SEP No No
118 Fortalecimiento de la Educacin Media Superior en CECYTES SEP No No
119 Sistema Nacional de Educacin a Distancia SEP No No
120 Programa de Carrera Docente (UPES) SEP No No
ANEXO II
161
121
Apoyo a la Infraestructura de las Universidades Interculturales
Existentes (Fondo de concurso, incluye equipamiento)
SEP No No
122
Fondo de Apoyo a la Calidad de las Universidades
Tecnolgicas (incluye equipamiento, laboratorios y talleres)
SEP No No
123
Programa de Apoyo a la Formacin Profesional y Proyecto de
Fundacin Educacin Superior-Empresa (ANUIES)
SEP No No
124
Fondo para la Consolidacin de las
Universidades Interculturales (irreductible) - Anexo 26 B
SEP No No
125
Ampliacin de la Oferta Educativa
del Nivel Superior (Incluye equipamiento e infraestructura)
SEP No No
126
Fondo de Apoyo para la Calidad de los
Institutos Tecnolgicos (descentralizados)
Equipamiento e Infraestructura: talleres y laboratorios
SEP No No
127 Instituciones Estatales de Cultura SEP No No
128
Equipamiento de escuelas para
educacin bsica a nivel nacional
SEP No No
129
Fondo para el Mejoramiento de las
Tecnologas Educativas en Educacin Bsica
SEP No No
130
Apoyo a las Entidades Federativas para
el Programa Nacional de Ingls en Educacin Bsica
SEP No No
131 Produccin y Distribucin de Libros de Texto Gratuitos SEP No No
132
Produccin y Edicin de Libros, Materiales Educativos y
Culturales
SEP No No
133 Enciclomedia SEP No No
134
Evaluaciones Conables de la Calidad
Educativa y Difusin Oportuna de sus Resultados
SEP No No
135 Prestacin de Servicios de Educacin Media Superior SEP No No
136 Prestacin de Servicios de Educacin Tcnica SEP No No
137
Programa de Formacin de Recursos Humanos basados
en Competencias (PROFORHCOM)
SEP No No
138 Prestacin de Servicios de Educacin Superior y Posgrado SEP No No
139
Produccin y Transmisin de Materiales Educativos y
Culturales
SEP No No
140 Promocin y Fomento de Libros y la Lectura SEP No No
141
Produccin y Distribucin de Libros,
Materiales Educativos, Culturales y Comerciales
SEP No No
142 Atencin al Deporte SEP No No
143
Generacin y Articulacin de
Polticas Pblicas Integrales de Juventud
SEP No No
144 Investigacin Cientca y Desarrollo Tecnolgico SEP No No
145 Otorgamiento y Promocin de Servicios Cinematogrcos SEP No No
146 Servicios Educativos Culturales SEP No No
147
Apoyo para Operar el Consejo Nacional de Educacin para la
Vida y el Trabajo
SEP No No
148
Diseo, Construccin, Consultora y Evaluacin de la
Infraestructura Fsica Educativa
SEP No No
149
Emisin de la Normatividad y Certicacin de
la Infraestructura Fsica Educativa
SEP No No
150 Mejores Escuelas SEP No No
151 Fondo SEP CONACYT para la Investigacin en Ciencia Bsica SEP No No
152 Formacin de Docentes de la Educacin Media Superior SEP No No
153
Reinsercin Acadmica de los
Jvenes Integrantes de Bandas y Pandillas
SEP No No
154
Fondo de Apoyo para la Calidad de los Institutos Tecnolgicos
(federales y descentralizados) Equipamiento e Infraestructura:
Talleres y Laboratorios
SEP No No
155
Desarrollo y Aplicacin de
Programas Educativos a Nivel Medio Superior
SAGARPA No No
156 Desarrollo de los Programas Educativos a Nivel Superior SAGARPA No No
157
Desarrollo y Aplicacin de
Programas Educativos en Materia Agropecuaria
SAGARPA No No
158
Capacitacin Tcnica y Gerencial de
Recursos Humanos para la Salud
SALUD No No
162
Dimensin de anlisis: Salud
Entidad
responsable
EED
2010-2011
Desempeo
159 Atencin a la Salud Pblica IMSS S Salud
160 Atencin Curativa Eciente IMSS S Salud
161
Prestacin de Servicios en los
Diferentes Niveles de Atencin a la Salud
SALUD S Salud
162 Atencin de Urgencias ISSSTE S Salud
163 Reduccin de Enfermedades Prevenibles por Vacunacin SALUD S Salud
164 Programa IMSS-Oportunidades IMSS S Acceso y Mejoramiento de Servicios de Salud
165 Programa Caravanas de la Salud (PCS) SALUD S Acceso y Mejoramiento de Servicios de Salud
166 Sistema Integral de Calidad en Salud (SICALIDAD) SALUD S Acceso y Mejoramiento de Servicios de Salud
167 Programa Comunidades Saludables SALUD S Acceso y Mejoramiento de Servicios de Salud
168 Formacin de Recursos Humanos Especializados para la Salud SALUD S Acceso y Mejoramiento de Servicios de Salud
169 Seguro Popular (SP) SALUD S Acceso y Mejoramiento de Servicios de Salud
170 Seguro Mdico para una Nueva Generacin (SMNG) SALUD S Acceso y Mejoramiento de Servicios de Salud
171 Cultura Fsica SEP S Cultura y Deporte
172 Sistema Mexicano del Deporte de Alto Rendimiento SEP S Cultura y Deporte
173 Programa de Agua Limpia (PAL) CONAGUA S Infraestructura y Servicios
174 Atencin a Tercer Nivel CDI (SHCP) No No
175 Atencin a la Salud en el Trabajo IMSS No No
176 Atencin a la Salud Reproductiva IMSS No No
177 Fortalecimiento de las Redes de Servicios de Salud SALUD No No
178
Dignicacin, Conservacin y Mantenimiento de la
Infraestructura y Equipamiento en Salud
SALUD No No
179 Investigacin y Desarrollo Tecnolgico en Salud SALUD No No
180 Prevencin y Atencin Contra las Adicciones SALUD No No
181 Vigilancia Epidemiolgica SALUD No No
182 Programa de Cultura del Agua CONAGUA No No
183 Investigacin en Salud en el IMSS IMSS No No
184 Control de Enfermedades Prevenibles por Vacunacin ISSSTE No No
185 Control de Enfermedades Transmisibles ISSSTE No No
186 Deteccin Oportuna de Enfermedades ISSSTE No No
187 Orientacin para la Salud ISSSTE No No
188 Control del Estado de Salud de la Embarazada ISSSTE No No
189 Atencin Materno Infantil ISSSTE No No
190 Consulta Bucal ISSSTE No No
191 Consulta Externa General ISSSTE No No
192 Consulta Externa Especializada ISSSTE No No
193 Hospitalizacin General ISSSTE No No
194 Hospitalizacin Especializada ISSSTE No No
195 Rehabilitacin ISSSTE No No
196 Investigacin Cientca y Tecnolgica ISSSTE No No
197 Capacitacin y Formacin de los Recursos Humanos en Salud ISSSTE No No
198
Capacitacin y Formacin de
Recursos Humanos en Seguridad Social
ISSSTE No No
Dimensin de anlisis: Alimentacin
Entidad
responsable
EED
2010-2011
Desempeo
199
Programa de Abasto Social de Leche a
Cargo de Liconsa, S.A. de C.V. (PASL)
Liconsa, S.A. de C.V.
(SEDESOL)
S
Ayuda Alimentaria y Generacin de
Capacidades
200
Programa de Abasto Rural a
Cargo de Diconsa, S.A. de C.V. (DICONSA)
Diconsa, S.A. de C.V.
(SEDESOL)
S
Capacidades
201 Programa de Desarrollo Humano Oportunidades (PDHO) SEDESOL S
Capacidades
202 Programa de Apoyo Alimentario (PAL)
Coordinacin PDHO
(SEDESOL)
S
Capacidades
203
Programa de Adquisicin de Leche Nacional a
Cargo de LICONSA, S. A. de C. V.
SEDESOL No No
ANEXO II
163
Dimensin de anlisis: Vivienda
Entidad
responsable
EED
2010-2011
Desempeo
204
Programa de Esquema de Financiamiento y Subsidio Federal
para Vivienda (sta es Tu Casa)
CONAVI S Vivienda y Servicios
205
Fomento a la Produccin de Vivienda en
las Entidades Federativas y Municipios
CONAVI S Vivienda y Servicios
206
Programa de Ahorro y Subsidio para
la Vivienda Tu Casa (Tu Casa)
SEDESOL S Vivienda y Servicios
207 Programa de Vivienda Rural (PVR) SEDESOL S Vivienda y Servicios
208
Programa de Apoyo a los Avecindados en
Condiciones de Pobreza Patrimonial para Regularizar
Asentamientos Humanos Irregulares (PASPRAH)
SEDESOL S Vivienda y Servicios
209
Programa de Agua Potable, Alcantarillado y
Saneamiento en Zonas Urbanas (APAZU)
SEMARNAT S Infraestructura y Servicios
210
Programa para la Construccin y Rehabilitacin de
Sistemas de Agua Potable y Saneamiento en Zonas Rurales
(PROSSAPYZ)
SEMARNAT S Infraestructura y Servicios
211 Programa para el Desarrollo de Zonas Prioritarias (PDZP) SEDESOL S Infraestructura y Servicios
212 Programa Hbitat SEDESOL S Infraestructura y Servicios
213
Programa de Modernizacin de los Registros Pblicos
de la Propiedad en los Estados
SEDESOL No No
Dimensin de anlisis: Seguridad social
Entidad
responsable
EED
2010-2011
Desempeo
214 Programa 70 y Ms SEDESOL S Atencin a Grupos Prioritarios
Programas de desarrollo social que no fueron
analizados en el informe de evaluacin
Entidad
responsable
EED
2010-2011
Desempeo
215 Programas de Atencin a Personas con Discapacidad SALUD S Asistencia Social
216
Programas para la Proteccin y Desarrollo Integral de la
Infancia
SALUD S Asistencia Social
217 Programas de Atencin a Familias y Poblacin Vulnerable SALUD S Asistencia Social
218 Programa de Atencin a Jornaleros Agrcolas (PAJA) SEDESOL S Atencin a Grupos Prioritarios
219
Fortalecimiento a la Transversalidad de la Perspectiva de
Gnero
INMUJERES (SHCP) S Atencin a Grupos Prioritarios
220 Programa de Coinversin Social (PCS) SEDESOL S Atencin a Grupos Prioritarios
221
Programa de Apoyo a las Instancias de Mujeres en las
Entidades Federativas, para Implementar y Ejecutar Programas
de Prevencin de la Violencia contra las Mujeres (PAIMEF)
SEDESOL S Atencin a Grupos Prioritarios
222
Programa de Infraestructura Bsica para
la Atencin de los Pueblos Indgenas (PIBAI)
CDI (SHCP) S Infraestructura y Servicios
223 Programa Rescate de Espacios Pblicos (PREP) SEDESOL S Infraestructura y Servicios
224 Fondo Concursable para el Tratamiento de Aguas Residuales SEMARNAT S Infraestructura y Servicios
225
Programa Promocin de
Convenios en Materia de Justicia (PPCMJ)
CDI (SHCP) S Poblacin Indgena
226
Programa de Fomento y Desarrollo de
las Culturas Indgenas (PROFODECI)
227
Proyecto para la Atencin a Indgenas Desplazados
Indgenas Urbanos y Migrantes (PAID)
228 Apoyo a Proyectos de Comunicacin Indgena (APCI) CDI (SHCP) S Poblacin Indgena
229 Programa Turismo Alternativo en Zonas Indgenas (PTAZI) CDI (SHCP) S Poblacin Indgena
230
Manejo y Conservacin de Recursos Naturales
en Zonas Indgenas (MANCON)
SHCP S Sustentabilidad Ambiental
231
Programa de Uso Sustentable de Recursos Naturales
para la Produccin Primaria
SAGARPA S Sustentabilidad Ambiental
232
Programa de Conservacin
para el Desarrollo Sostenible (PROCODES)
SEMARNAT S Sustentabilidad Ambiental
233 Programa de Desarrollo Institucional Ambiental (PDIA) SEMARNAT S Sustentabilidad Ambiental
234
Programa de Rehabilitacin y
Modernizacin de Distritos de Riego
235 Programa de Desarrollo Parcelario (PRODEP) SEMARNAT S Sustentabilidad Ambiental
164
236
Programa de Modernizacin y
Tecnicacin de Unidades de Riego
237
Programas y Servicios de Apoyo para
la Adquisicin de Medicinas y Productos Farmacuticos
ISSSTE S Sustentabilidad Ambiental
238 Subsidio a Programas para Jvenes SEP S Promocin y Apoyo a la Educacin
239 Prorbol - Programa de Desarrollo Forestal (PRODEFOR) SEMARNAT S Desarrollo Forestal
240
Prorbol - Programa de Plantaciones
Forestales Comerciales (PRODEPLAN)
SEMARNAT S Desarrollo Forestal
241 Prorbol - Programa de Pago por Servicios Ambientales (PSA) SEMARNAT S Desarrollo Forestal
242
Prorbol - Programa de Conservacin y Restauracin de
Ecosistemas Forestales (PROCOREF)
243
Prorbol- Programa de Servicios Ambientales por Captura de
Carbono, Biodiversidad y Sistemas Agroforestales (CABSA)
244 Prorbol - Proyectos de Conservacin y Restauracin SEMARNAT S Desarrollo Forestal
245
Prorbol - Promocin de la Produccin y la Productividad de
los Ecosistemas Forestales de Manera Sustentable
246
Prorbol - Programa de Asistencia Tcnica
para el Acceso a los Programas Forestales
247
Fortalecimiento a las Polticas Municipales de Igualdad y
Equidad entre Mujeres y Hombres
INMUJERES (SHCP) No No
248 Tecnicacin del Riego SAGARPA No No
249
Atencin Educativa a Grupos en Situacin vulnerable en
Educacin Bsica
SEP No No
250
Fortalecimiento a las Acciones Asociadas
a la Educacin Indgena
SEP No No
251 Impulso al Desarrollo de la Cultura SEP No No
252
Incorporacin, Restauracin, Conservacin y Mantenimiento
de Bienes Patrimonio de la Nacin
SEP No No
253 Diseo y Aplicacin de Polticas de Equidad de Gnero SEP No No
254
Prorbol.- Apoyo para las Acciones Preventivas
de Incendios Forestales
SEMARNAT No No
255
Programa de Accin para la Conservacin de la Vaquita
Marina
SEMARNAT No No
256 Prevencin y Gestin Integral de Residuos SEMARNAT No No
257
Programa para Incentivar el Desarrollo Organizacional
de los Consejos de Cuenca
SEMARNAT No No
258 Recuperacin de Mantos Acuferos Sobreexplotados. SEMARNAT No No
259 Capacitacin Ambiental y Desarrollo Sustentable SEMARNAT No No
260 Manejo Integral del Sistema Hidrolgico SEMARNAT No No
261 Investigacin Cientca y Tecnolgica SEMARNAT No No
262 Prorbol.-Prevencin y Combate de Incendios Forestales SEMARNAT No No
263 Servicios a Grupos con Necesidades Especiales SEDESOL No No
264 Equidad de Gnero ISSSTE No No
265 Formacin y Certicacin para el Trabajo SEP No No
266 Normalizacin y Certicacin en Competencias Laborales SEP No No
267 Registro Nacional de Profesionistas SEP No No
268 Capacitacin a Trabajadores STPS No No
269
Fomento de la Equidad de Gnero y la no Discriminacin
en el Mercado Laboral
STPS No No
270 Asesora en Materia de Seguridad y Salud en el Trabajo STPS No No
271
Coordinacin de Acciones de Vinculacin entre los Factores
de la Produccin para Apoyar el Empleo
STPS No No
272 Credencializacin para Adultos Mayores SEDESOL No No
273 Prestaciones Sociales Ecientes IMSS No No
Fuente: Inventario CONEVAL de Programas y Acciones Federales de Desarrollo Social 2010.
EED: Evaluacin Especca de Desempeo 2010-2011.
ANEXO II
165
Anexo III. Metodologa del anlisis de incidencia redistributiva y equidad
del gasto social
La metodologa general que se utiliza para estimar la distribucin del gasto
pblico entre la poblacin se denomina anlisis de incidencia de bene-
cios, y representa el mtodo ms comn para estimar la distribucin e inci-
dencia del gasto pblico en los hogares.
La distribucin del gasto pblico en 2008 y 2010 se estima a partir de la
informacin presentada en la ENIGH 2008 y 2010 (MCS, NCV). Se analiza la
distribucin del gasto pblico entre los hogares ordenados por su ingreso
corriente per cpita neto de transferencias pblicas monetarias.
Los resultados se presentan en forma sinttica por medio de deciles de
personas, y por coecientes de concentracin (IC), una medida de con-
centracin idntica al coeciente de Gini, excepto que el concepto de
bienestar utilizado para ordenar a las personas de pobres a ricos (en
este caso ingreso corriente neto de transferencias) es distinto a la varia-
ble cuya concentracin se mide (transferencias pblicas). El coeciente
de concentracin se dene en el rango (-1,1), donde los valores nega-
tivos representan distribuciones progresivas en trminos absolutos (con-
centradas desproporcionalmente en poblacin de bajos ingresos), los
valores positivos representan distribuciones regresivas en trminos abso-
lutos (concentradas en las poblaciones de ingresos ms altos), y 0 repre-
sentara una distribucin neutral en trminos absolutos, es decir, cada
persona (o decil poblacional) obtiene precisamente la misma partici-
pacin del total. Se dene una distribucin como regresiva en trminos
relativos cuando la participacin de la transferencia que obtiene la po-
blacin de mayores ingresos es mayor que su participacin en el ingreso
corriente neto; es decir, cuando el coeciente de concentracin de la
transferencia es mayor al coeciente de Gini del ingreso corriente neto (o
cuando la curva de concentracin de la transferencia est por debajo
de la curva de Lorenz de la distribucin del ingreso corriente neto). En
este caso la transferencia contribuye a aumentar en lugar de reducir la
desigualdad del ingreso.
En el caso de las transferencias monetarias se utiliz la informacin que
reporta la ENIGH directamente como parte de los ingresos de los hogares:
Oportunidades, PROCAMPO, Programa Alimentario (2010), Programa 70 y
Ms (2010), otros programas de Adultos Mayores, Programa de Empleo Tem-
poral (2010), y otros programas sociales reportados sin desglose. El rubro
de Otros programas de adultos mayores se desglos entre el Programa de
adultos mayores del DF (se utiliz el lugar de residencia del hogar) y progra-
mas de AM de otros estados.
Para estimar la distribucin de las transferencias en especie los servicios
educativos y de salud se utiliz la informacin de asistencia a escuelas
pblica por nivel educativo y el lugar de atencin en servicios de salud por
institucin, imputando a las personas el valor medio del servicio recibido
a partir del costo de provisin reportado en la Cuenta Pblica Federal y el
gasto estatal estimado en estos servicios. En el caso educativo el gasto esta-
Metodologa del anlisis de incidencia redistributiva y equidad del gasto social
166
tal se estima a partir de la matrcula bajo control estatal y los datos de gasto
estatal reportados por la SEP (Principales Cifras Ciclo Escolar 2007-2008 y
2009-2010). En el caso de salud se tom el gasto de los estados reportado
en el Sistema de Cuentas Nacionales y Estatales de Salud publicado por la
Secretara de Salud.
Para estimar la incidencia distributiva de los subsidios energticos se utiliz
la informacin sobre el gasto de los hogares en electricidad, gasolinas y
diesel, transporte pblico y gas LP que reporta la ENIGH, y el valor de los
subsidios en estos bienes que reportan la CFE, la SHCP y Pemex, respecti-
vamente. En el caso del subsidio a combustibles automotrices se toma en
cuenta el uso de combustibles en transporte pblico adems de transporte
privado, segn las proporciones reportadas en el Presupuesto de Gasto Fis-
cal 2008 publicado por la SHCP.
En el caso del subsidio elctrico residencial la estimacin es ms compleja
ya que se aplican 112 estructuras tarifarias distintas, dependiendo del nivel
de consumo, la temporada del ao y la zona geogrca del pas (para
mayores detalles metodolgicos ver Anexo 5 en Komives, Johnson, Halpern,
Aburto y Scott, 2009).
El subsidio al empleo se estima a partir del tabulado correspondiente en la
Ley del ISR 2008 y 2010, aplicado a los ingresos salariales de los trabajado-
res formales (con SAR o aliados a una de las instituciones de seguridad
social).
La deducibilidad de colegiaturas, que se introdujo en 2011 y se incluye aqu
a manera comparativa, se calcul a partir de datos presentados en CIEP,
2011, Deducibilidad de colegiaturas.
Los subsidios a los sistemas de pensiones de la seguridad social (IMSS,
ISSSTE) se imputan en funcin de la derechohabiencia reportada a estos
sistemas, ya que la ENIGH no reporta directamente el origen institucional de
los ingreso por pensiones.
ANEXO III
167
Anexo IV. Valoracin general del desempeo de los programas de desa-
rrollo social.
Valoracin general del desempeo de los programas de desarrollo social.

Informe de Evaluación de La Política de Desarrollo Social en México 2011

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