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POLTICAS PBLICAS PARA


QUILOMBOS: TERRA, SADE
E EDUCAO
JOS MAURCIO ARRUTI
-
O R G A N I Z A D O R A S
MARILENE DE PAULA
ROSANA HERINGER
ESTADO E SOCIEDADE
NA SUPERAO
DAS DESIGUALDADES
RACIAIS NO BRASIL
CAMINHOS
CONVERGENTES
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POLTICAS PBLICAS
PARA QUILOMBOS:
TERRA, SADE
E EDUCAO
JOS MAURCIO ARRUTI
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UMA VISO DE CONJUNTO
Neste texto saltaremos sobre os debates e definies conceituais bsicas
compreenso da temtica quilombola, assim como sobre o contexto
mais amplo em que esta temtica se insere, para abordarmos diretamente
as principais formulaes e aes do Governo Federal voltadas s co-
munidades remanescentes de quilombos, notadamente a partir de 2003.
Esta opo decorre no apenas da necessidade de responder demanda
que nos foi realizada pelas organizadoras deste volume, mas tambm
porque j faz falta uma abordagem francamente analtica das polticas
governamentais destinadas a esses grupos, tomadas em seu conjunto.
As abordagens disponveis neste mbito ou tm se restringido ao tema
da regularizao fundiria ou avaliao da execuo oramentria,
quase sempre marcadas pelo tom de denncia ou orientadas pelo desejo
de interveno. Sem questionar, sob qualquer pretexto, a importncia e
mesmo a centralidade dos problemas relativos titulao dos territrios
1 Prof. Dep. Educao da PUC Rio, pesquisador do CEBRAP e editor do Observatrio
Quilombola/Koinonia (arruti@puc-rio.br).
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quilombolas, sugiro que a interpretao desta poltica, assim como do
futuro prximo destes grupos estar seriamente limitada se no levar-
mos em conta o conjunto das demais polticas pblicas que hoje, para o
bem e para o mal, acompanham, sucedem ou, mais frenquentemente,
antecedem a poltica fundiria em seus efeitos prticos locais. Assim,
sob o risco de nos mantermos excessivamente colados aos documentos e
aos dados oficiais (dada a escassez de material analtico de apoio), este
texto tem por objetivo esboar uma viso de conjunto das atuais pol-
ticas pblicas para a populao quilombola, sugerindo a partir da
algumas questes para anlise.
Trata-se, portanto, de um esforo inicial e parcial, em funo de limites
para os quais necessrio chamar ateno. Em primeiro lugar, este texto
se concentra em trs polticas, aqui consideradas as mais importantes,
seja diante do conjunto de demandas apresentadas pelas prprias comu-
nidades, seja diante do volume de investimentos oficiais mobilizados, ou
dos efeitos sociais que podem obter: regularizao fundiria, sade e
educao. Em segundo lugar, este texto concentra-se nas iniciativas do
governo federal, no levando em conta iniciativas importantes que vem
sendo tomadas por governos estaduais, principalmente nos campos da
regularizao fundiria e da educao. Finalmente, no pudemos incluir
nesta anlise, em funo dos seus limites de tempo e espao, dados sobre
a efetiva execuo destas polticas, seus modelos de gesto, sua recepo
e seus efeitos locais. Ainda assim, tal esforo nos parece fundamental
para estabelecer um ponto de partida, cujos limites constituem uma pauta
para novos investimentos analticos.
O PBLICO
Comecemos pela tentativa de delimitar qual seria o pblico das polticas
para quilombos, segundo os nmeros do prprio governo, em si mesmos
bastante imprecisos. Acompanhando a indicao numrica do movimento
quilombola, a Secretaria Especial de Promoo da Igualdade Racial
(Seppir) estima a existncia de 3.900 comunidades quilombolas em todo
o pas, acrescentando a esta estimativa a de que tais comunidades
corresponderiam a 325 mil famlias, numa razo de pouco mais de 80
famlias por comunidade. Este, ao menos do ponto de vista das manifes-
taes pblicas desta secretaria, o horizonte populacional para o qual
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ela tem a funo de articular as vrias polticas pblicas, dispersas
por diferentes ministrios, fundaes e secretarias. O nmero de comu-
nidades registradas nas atuais polticas pblicas, porm, estabelecido
por meio do processo de certificao da Fundao Cultural Palmares,
de 1.739. Se aplicssemos a mesma razo de 80 famlias por comu-
nidade usada na estimativa da Seppir, isso nos levaria a pouco menos
que 145 mil famlias atendidas. impossvel no momento estabelecer
qualquer mdia nacional para a relao do nmero de famlias por
comunidade, mas pelo que possvel apreender das comunidades mais
conhecidas, oitenta um numero exagerado, que acaba elevando exces-
sivamente a expectativa do nmero de famlias quilombolas a serem atin-
gidas por polticas pblicas.
Comparemos tais estimativas com os nmeros de um destes progra-
mas, o Bolsa Famlia. O crescimento do nmero de famlias atendidas
pelo programa foi impressionante em 2007, de quase 50% em apenas
seis meses, tendo passado de 6,9 mil famlias quilombolas em maio para
9,8 mil famlias em novembro daquele ano. Ainda assim a discrepncia
dos nmeros flagrante. possvel que nem todas as famlias quilom-
bolas preencham as condies de incluso no cadastro do Bolsa Famlia,
mas mesmo se olharmos o Cadastro nico das polticas governamentais
(que inclui o Bolsa Famlia), veremos que, em 2007, estava previsto o
atendimento a 14.224 famlias, ao mesmo tempo em que se estabelecia
como meta para 2011, alcanar 102.259 famlias, em 330 municpios
de 22 estados. Ainda que ambiciosa, essa meta contempla apenas um
quarto do nmero de famlias estimado pela Seppir e fica cerca de 30%
abaixo dos nmeros da Fundao Cultural Palmares FCP (se tomados
os mesmos parmetros de clculo).
Um primeiro problema para se pensar as polticas pblicas para essas
comunidades passa, portanto, pela falta de critrios para estabelecer qual
seria a populao atingida. Ainda que concordemos que este nmero
permanecer em aberto por tempo indeterminado, no parece haver
qualquer esforo oficial para, por exemplo, ultrapassar as simples esti-
mativas de correlao entre nmero de comunidades e nmero de fam-
lias, que tanto variam de regio a regio e de caso a caso; para estabelecer
um controle social sobre a relao das comunidades e famlias registradas
como quilombolas pelas municipalidades; ou para estabelecer uma
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discusso sobre qual seria a forma mais adequada de estimar a aplicao
de tais polticas, j que os estudos apontam para importantes variaes
sociais na organizao da unidade familiar quilombola.
AS POLTICAS
Agora passaremos por uma brevssima viso das definies dadas pelo
prprio governo federal acerca das suas polticas para quilombos. Para
isso nos concentraremos na leitura das diretrizes de dois grandes pro-
gramas de trabalho: o programa Brasil Quilombola, criado em 2004,
e a chamada Agenda Social Quilombola, que organiza a pauta de inicia-
tivas governamentais para o quadrinio de 2008-2011. A principal
funo destes dois grandes programas reunir sob uma mesma rubrica
um conjunto de aes e propostas dispersas por diversos ministrios e
secretarias, dando-lhes no exatamente um sentido orgnico, mas no
mximo, coordenado. Isso acontece em funo da opo fundamental
de recusar uma tendncia, que podia ser vista esboada no governo
anterior, de instituir o tema dos quilombos como assunto de um rgo,
ministrio, secretaria ou fundao, especfico. Pelo contrrio, as polticas
para quilombos j surgem sob o signo da descentralizao, que a
marca contempornea at mesmo de um campo de polticas que j foi
to centralizado o do indigenista.
O Programa Brasil Quilombola foi definido com base em seis obje-
tivos gerais, que ajudavam a agrupar rubricas de diferentes polticas
pr-existentes. Dois destes objetivos estavam voltados para a promoo
de abordagens e mudanas de posturas internas s prprias comuni-
dades atendidas: (a) a promoo da agroecologia e (b) a promoo de
uma poltica de gnero. No caso da agroecologia, o objetivo seria
racionalizar o uso de recursos naturais, enfatizando mtodos de produ-
o agroecolgicos no mbito de sua subsistncia e gerao de renda,
construindo polticas e aes necessrias por meio de uma rede de apoio
gerencial, tecnolgico e mercadolgico a essas estruturas produtivas,
como tambm visando o aprofundamento da competitividade das mes-
mas e no apenas como estruturas alternativas de ocupao e trabalho.
No caso da chamada dimenso de gnero, o objetivo seria incor-
porar o tema nas diversas iniciativas voltadas para o desenvolvimento
sustentvel e ampliao dos direitos de cidadania existentes nestas
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comunidades, promovendo polticas concretas que efetivassem a igual-
dade e equidade de gnero.
Os outros quatro objetivos do PBQ tinham a ver com mudanas de
posturas e de abordagens internas ao prprio Estado nos diferentes nveis
do poder executivo, tendo em vista o reconhecimento e o fortalecimento
organizacional das comunidades remanescentes de quilombos. Para isso,
entravam em foco a prpria elaborao e gesto das polticas pblicas:
(c) o incentivo aos governos estaduais e municipais na promoo do acesso
de quilombolas s polticas pblicas, com nfase na regularizao da
posse da terra e no estmulo ao desenvolvimento sustentvel em seus terri-
trios; (d) a proposio de um modelo de gesto destas polticas que preser-
ve a igualdade de oportunidade e de tratamento dado a estas comunidades,
em comparao com os demais pblicos; (e) o estmulo ao protagonismo
dos quilombolas em todo processo de deciso, fortalecendo sua identidade
cultural e poltica; e, finalmente, (f) a garantia dos direitos sociais e do
acesso rede de proteo social. Neste caso, tal objetivo levava exigncia
de uma articulao entre os diferentes rgos governamentais com aes
incidentes sobre tais comunidades, por meio da formulao de projetos es-
pecficos de fortalecimento dos grupos discriminados, com especial ateno
s mulheres e juventude nas mais diversas reas: educao, sade, merca-
do de trabalho, gerao de renda, direitos humanos, previdncia social etc.
A primeira observao a ser feita, portanto, relativa mudana de
postura do Estado brasileiro diante da questo quilombola: ela deixa de
ser vista como tema exclusivamente cultural, para ser incorporada na
larga variedade de polticas de responsabilidade pblica.
Para que esta mudana fique evidente, vale lembrar que a prpria
proposta inicial de formulao do artigo 68 durante os debates da Cons-
tituinte evidenciaram a dificuldade de se produzir tal deslocamento.
A primeira formulao deste artigo, apresentada pelo deputado Ca foi
desmembrada de forma a permitir que a parte relativa ao tombamento
dos documentos relativo histria dos quilombos pudesse ser incorpo-
rada ao texto permanente da Constituio, no captulo relativo cultura,
enquanto a parte relativa questo fundiria era exilada no corpo dos
Dispositivos Transitrios. Mais uma evidncia de que o campo da
cultura era, at ento, o prprio limite permitido ao reconhecimento
pblico e poltico dessa temtica (Arruti, 2006).
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Coerentemente com isto, entre 1997 e 1999 apenas trs aes do
Governo Federal, todas executadas pela Fundao Cultural Palmares,
vinculada ao Ministrio da Cultura, eram destinadas s comunidades
quilombolas: (a) eventos e seminrios temticos da FCP; (b) levanta-
mentos de comunidades quilombolas no pas, e (c) processos de reco-
nhecimento e tombamento
2
. Assim, at a publicao do decreto presi-
dencial de 2003 e a consequente definio do PBQ, foi o Ministrio da
Cultura que monopolizou as polticas para quilombos. A partir da, a
Secretaria Especial de Polticas de Promoo da Igualdade Racial (Seppir),
vinculada diretamente Presidncia da Repblica, que ganha destaque,
como articuladora das aes para quilombos que passam a estar distri-
budas pelos diferentes ministrios. Com o lanamento do PBQ, em 2004,
o Governo Federal previu investir R$1 bilho nos quilombos at 2010,
que deveriam responder aos objetivos descritos acima, mas que tambm
incluam o remanejamento de recursos de programas sociais como o Bolsa
Famlia, o Fome Zero e o Luz para Todos.
A segunda observao a ser feita, porm, de que a execuo ora-
mentria do PBQ ficou muito aqum do previsto e prometido. Entre 2004
e 2007, por exemplo, o programa gastou apenas 32,8% do seu oramento.
Em 2008, o Programa chegou a ter uma perda no volume de recursos
orados de R$15,3 milhes. Neste contexto, a situao da principal ao
reivindicada pelo movimento quilombola, relativa regularizao dos
territrios de uso comum, foi ainda pior: o MDA s aplicou 21,75% do
oramento destinado. Como descreve um relatrio do Inesc (2008), deste
montante, cerca de R$6 milhes deixaram de ser aplicados na elabora-
o de Relatrios Tcnicos de Identificao e Delimitao (RTID).
O lanamento da Agenda Social Quilombola, como parte do PBQ
em 2007, implicou na definio de um conjunto de medidas bem mais
especficas e setorizadas, quase sempre vinculadas aos pacotes de polti-
cas desenhados pelo Programa de Acelerao do Crescimento (PAC).
Tal vinculao to evidente em alguns setores que algumas destas
polticas ganharam o rotulo de PAC Quilombola, como aconteceu no
2 Ainda assim, do total previsto em 1997, R$460 mil, apenas R$210 mil foram gastos.
Em 1998 os gastos passaram a R$692 mil e em 1999, a R$2,3 milhes, agora j por
meio de uma parceria entre o MinC e o Ministrio da Educao.
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caso das aes do Ministrio da Sade voltadas ao Saneamento. A ASQ
previa investimentos de at R$2 bilhes entre 2008 e 2011, envolvendo
14 rgos federais sob coordenao da Seppir. O conjunto das linhas
previstas, a distribuio do oramento por elas e o nmero de comuni-
dades ou famlias contempladas est descrito no quadro abaixo, mas
vale apontar o destaque que, neste conjunto, ganham as aes destina-
das rea da Sade (Saneamento e Infraestrutura) e da Educao.
AGENDA SOCIAL QUILOMBOLA (2008-2011)
Regularizao fundiria
Ao Pblico Recursos
Reconhecimento, demarcao, No informado 35 milhes
titulao de terra
Pagamento de indenizao aos ocupantes No informado 264 milhes
das terras demarcadas e tituladas
Realizar relatrios relativos s 1.170 713 comunidades No informado
certides de autoreconhecimento expedidas
Soma 299 milhes
Sade
Ao Pblico Recursos
Programas Sade da Famlia e Sade 47 municpios 4,5 milhes
Bucal R$ 193 milhes para atender
47 municpios Ateno sade
dos quilombolas
Aes da Funasa Abastecimento de gua 548 comunidades 172 milhes
potvel encanada e melhorias sanitrias
domiciliares em 548 comunidades
Soma 176,5 milhes
Educao
Ao Pblico Recursos
Distribuio de 280 mil exemplares No informado No informado
de material didtico
Capacitao de professores 5,4 mil professores 19 milhes
em 183 municpios
Construo e reforma de 950 No informado 69,5 milhes
salas de aulas
Universalizao do acesso Mais de 2,8 mil 109 milhes
alfabetizao comunidades
Programa Luz para Todos 19,8 mil domiclios 43,7 milhes
Soma 241,2 milhes
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Meio Ambiente
Ao Pblico Recursos
Recuperao ambiental das comunidades 55 comunidades 15,8 milhes
quilombolas situadas no entorno da Bacia
do Rio So Francisco
Construo de 4,8 mil cisternas No informado 7,3 milhes
em comunidades
Aes de incentivo ao desenvolvimento Mais de 2,8 mil 33 milhes
sustentvel fortalecidas por cursos e comunidades
oficinas de desenvolvimento econmico
e social e de gerao de renda
Expandir a cobertura Programa 33,6 mil famlias 165 milhes
Bolsa Famlia
Soma 221,1 milhes
Assistncia Social
Ao Pblico Recursos
Construo de unidades de Centros de 850 municpios Sem indicao
Referncia em mais de 850 municpios
Distribuio de 33,6 mil cestas bsicas No informado 57 milhes
Soma 57 milhes
OBS: As aes da Agenda Social Quilombola so coordenadas pela Secretaria Especial de Polticas
de Promoo da Igualdade Racial (Seppir) e pela Casa Civil, com a participao dos Ministrios do
Desenvolvimento Agrrio, do Desenvolvimento Social e Combate Fome, da Cultura, da Educao,
das Minas e Energia, da Integrao Social, da Sade, das Cidades e do Trabalho e Emprego.
Tambm participam o Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (Incra), a Fundao
Cultural Palmares e Fundao Nacional da Sade (Funasa).
Tais programas vm acompanhados da previso de novos canais ins-
titucionais para a participao e deliberao de representantes quilom-
bolas nas decises oramentrias, conforme previsto entre os objetivos
mais gerais do PBQ. Em funo disso, foram criadas tambm ouvidorias
quilombolas em todos os ministrios que fazem parte do PBQ, assim
como foram implementadas diversas aes de capacitao de agentes
comunitrios quilombolas.
DUPLICIDADE DAS POLTICAS
Olhando em conjunto novamente tais mudanas na definio das pol-
ticas pblicas para quilombos, possvel identificar ainda um padro
mais largo que cruza o seu conjunto. Se observarmos as medidas estra-
tgicas que o governo prev para efetuar as aes planejadas para os
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quilombos (conforme definidas no documento que fundamenta o Pro-
grama Brasil Quilombola), por exemplo, veremos que elas so definidas
como o apoio ao trabalho do Incra para regularizao das terras
quilombolas, na formao de gestores pblicos das reas pertinentes
temtica, na ampliao e consolidao dos canais de interlocuo com
as representaes quilombolas, na produo de mais informaes quali-
ficadas sobre tais comunidades e, finalmente, em direcionar as pol-
ticas universais para todas as comunidades quilombolas do pas.
H entre tais medidas estratgicas uma diferena de nfase que
nos interessa explorar aqui. A ltima delas resume uma boa parte da
concepo governamental sobre qual a natureza das polticas pblicas
dirigidas aos quilombolas: o seu reconhecimento como um segmento
diferenciado da sociedade nacional tende a se limitar constatao de
que mesmo entre os pobres e miserveis do pas h uma camada ainda
mais desprivilegiada, excluda at mesmo das polticas pblicas destina-
das atenuao da pobreza, do isolamento e da segregao.
De fato, as polticas voltadas para comunidades quilombolas podem
ser divididas, grosso modo, entre aquelas geradas especificamente para
esta populao e aquelas formuladas como simples extenso ou como
atribuio de uma cota especial para esta populao no interior de pol-
ticas universais ou focadas na pobreza. De um lado, h o reconhecimento
de que o desrespeito histrico produzido pela escravido e pela excluso
sistemtica dos servios e recursos disponibilizados pelo Estado Nacional
deve levar a uma poltica de acesso diferenciado a tais recursos hoje, como
forma de corrigir tal desrespeito histrico. Esta abordagem aproxima as
polticas voltadas para a populao quilombola das polticas voltadas
para a populao negra em geral.
De outro lado, h uma segunda modalidade de reconhecimento, que
corresponde ao reconhecimento no s da excluso sistematicamente
imposta pela frao politicamente dominante s demais parcelas da
sociedade nacional, mas especificamente ao reconhecimento das formas
prprias e distintas de organizao social e cultural destas outras parcelas
da sociedade nacional, que hoje tendem a ser designados tambm de
forma particular. Neste segundo caso, o reconhecimento no pode ser
reduzido redistribuio, ainda que, evidentemente, a inclua. Esta
segunda modalidade de reconhecimento implica em ultrapassar a viso
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do outro que o reduz apenas ao pobre, ao deficitrio, ao dominado,
para perceb-lo como efetivamente diferente. A extenso e natureza desta
diferena no esto previamente definidas e no so necessariamente
inerentes a tais grupos. Mas tal reconhecimento deve implicar na inves-
tigao sobre tais diferenas e sobre o quanto elas implicam no s na
extenso das polticas universais, mas na proposio de polticas efeti-
vamente diferenciadas.
Assim, se a poltica de regularizao fundiria dos territrios quilom-
bolas tem normatizao prpria e se diferencia substantivamente dos
mecanismos e conceitos da poltica de reforma agrria, as demais pol-
ticas pblicas dirigidas s comunidades quilombolas, por outro lado,
como as de sade e educao, resultam basicamente da previso de uma
participao especial (em geral apenas de carter oramentrio) dos qui-
lombolas nas polticas de vocao redistributiva.
A tendncia , portanto, que os quilombolas sejam pensados, de um
lado, pela poltica fundiria, como coletividades diferenciadas e territoriali-
zadas, enquanto, de outro, as demais polticas os concebam como agrega-
dos de indivduos mais desfavorecidos no acesso a recursos, entre eles as
polticas pblicas gerais. Em ambos os casos h algum reconhecimento e
alguma redistribuio, mas no primeiro caso o reconhecimento resulta
em uma poltica diferenciada, enquanto nos outros casos o reconhecimento
gera um tratamento diferenciado no acesso a polticas indiferenciadas.
Este texto apresentar os traos mais gerais destas polticas, fundirias
e de sade e educao, buscando interpretar de que forma tal oscilao
entre redistribuio e reconhecimento ajudam a compreender os seus
atuais formatos, assim como os desafios que se apresentam a elas.
UMA POLTICA DIFERENCIADA SOB AMEAA:
A REGULARIZAO DOS TERRITRIOS
QUILOMBOLAS
A maior importncia do decreto presidencial 4788 (20.11.2003) est na
definio das condies de execuo das aes de regularizao de terri-
trios quilombolas. Ele revogou um decreto do governo anterior, de 2001,
e incorporou boa parte dos debates em torno do Projeto de Lei de 1997
que havia sido vetado pelo governo FHC s vsperas de sua aprovao,
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em 2002. Ignorando as objees impostas
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, o decreto 4788 estabeleceu
o Incra como o responsvel pelo processo de regularizao fundiria das
comunidades quilombolas, incorporou o direito destas ao autoreconhe-
cimento
4
, restituiu a possibilidade de desapropriaes e, finalmente,
estabeleceu que a titulao deve se efetuar em nome de entidade repre-
sentativa da comunidade. Este ltimo aspecto importante tanto por
incorporar uma perspectiva comunitarista ao artigo constitucional
(um direito de coletividades e no de indivduos), quanto por dar
noo de terra a dimenso conceitual de territrio: nela se incluem
no s a terra diretamente ocupada no momento especfico da titulao,
mas todos os espaos que fazem parte de seus usos, costumes e tradies
e/ou que possuem os recursos ambientais necessrios sua manuteno
e s reminiscncias histricas que permitam perpetuar sua memria.
As aes de regularizao s seriam retomadas na prtica, porm, com a
edio das Instrues Normativas internas ao Incra, em 2005.
Tecnicamente, o processo de regularizao quilombola composto
por quatro grandes etapas. Ele tem incio com uma autodeclarao da
comunidade como quilombola e sua solicitao de regularizao fundi-
ria ao INCRA, que, ento, inicia um procedimento. O primeiro passo
deste procedimento a elaborao de um Relatrio Tcnico de Identifi-
cao e Delimitao (RTID), composto por diversos relatrios parciais:
relatrio antropolgico, planta e memorial descritivos, cadastro das
3 O Governo FHC produziu trs peas acerca do citado artigo constitucional: uma
Medida Provisria, transformada em um Decreto presidencial em 2001 (n 3.912,
de 10.09.2001), um parecer da Casa Civil (no. 1490, do mesmo dia) e a Mensagem
Presidencial 370, de 2002, publicada como justificativa do veto ao Projeto de Lei de
1997, que j estava pronto para ser sancionado. O fundamental dos seus argumentos e
impedimentos pode ser resumido nos seguintes pontos: (a) 2001 era estabelecido como
prazo mximo para o encaminhamento das demandas por regularizao fundiria
quilombola, depois do que elas dependeriam de votao de lei especial; (b) entre os
critrios de reconhecimento passava-se a exigir que as comunidades comprovassem uma
histria de cem anos de posse pacfica da terra, desde 13 de maio de 1888, at a data
de promulgao da Constituio de 1988; (c) as terras destinadas aos remanescentes
de quilombos passavam a ser consideradas no passveis de desapropriao, porque
se supunha serem todas devolutas; (d) declarava que o direito estabelecido na
Constituio dizia respeito aos indivduos remanescentes das comunidades de
quilombos e no s comunidades. Este ltimo ponto era acrescido como estratgia
de descaracterizar os direitos territoriais quilombolas como direitos coletivos, de forma
a impedir a continuidade da atuao do Ministrio Pblico Federal.
4 Adequao da legislao brasileira s determinaes da Conveno 169 da OIT
(Organizao Internacional do Trabalho), ratificada pelo Brasil em 2002.
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famlias quilombolas e dos ocupantes no quilombolas, levantamento
da cadeia dominial da terra e identificao da sobreposio de outras
reas de interesse. A partir destes relatrios, o rgo produz um parecer
conclusivo do RTID, que deve ser divulgado por meio da publicao
nos dirios oficiais da Unio (DOU), do Estado (DOE) e na municipali-
dade, assim como pela notificao direta dos eventuais ocupantes no
quilombolas, proprietrios confrontantes e instituies do Estado com
possveis interesses na rea delimitada. Neste momento comea a segun-
da grande etapa, relativa recepo e julgamentos das contestaes:
depois da publicao do relatrio conta-se um prazo para eventuais con-
testaes (30 dias para instituies estatais e 90 dias para particulares),
que so submetidas ao Comit de Deciso Regional do INCRA. Depen-
dendo da deciso do comit, publicada nova portaria do rgo (DOU,
DOE e municipalidade) com a eventual aprovao definitiva do RTID.
A terceira grande etapa do desembaraamento e desintruso do terri-
trio: abrem-se as anlises da situao fundiria do territrio definido,
procedendo-se s decorrentes desapropriaes de ttulos vlidos ou dos
reassentamento dos pequenos ocupantes no quilombolas. Finalmente,
no ltimo bloco de etapas, demarca-se o territrio, titula-se em nome da
associao comunitria quilombola e, finalmente, registra-se o ttulo em
cartrio e no Registro de imveis.
Para dar incio aos procedimentos descritos acima, o rgo passou a
firmar convnios com as universidades federais e estaduais tendo em
vista a realizao dos relatrios antropolgicos
5
, cujos produtos comea-
ram a vir a pblico a partir de 2006. O resultado imediato deste avano,
porm, antes de qualquer regularizao fundiria efetiva, foi a mobili-
zao dos ruralistas e grandes proprietrios rurais.
Atualmente existem 185 terras de comunidades quilombolas titula-
das no Brasil. O prprio INCRA, porm, no tem conseguido fazer os
processos internos avanarem. Apesar das informaes de que existiriam
cerca de 600 processos abertos, destes cerca de 380 tem apenas um
5 No ser possvel explorar o assunto aqui, mas vale registrar a importncia destes
convnios na estruturao de grupos de pesquisa destinados especificamente ao tema
ou que tm redirecionado seus interesses para ele, na sua totalidade vinculados a
departamentos de ps-graduao em Antropologia Social. Isso tem fomentado a
organizao de um campo que estar sendo alimentado (e, com sorte, renovado) nos
prximos anos com os desdobramentos acadmicos (dissertaes e teses) dos relatrios atuais.
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nmero de protocolo, no tendo efetivamente iniciado qualquer proce-
dimento. No ano de 2008 o rgo s publicou 10 portarias de reconhe-
cimento e somente 19 RTIDs, no chegando a titular nenhuma terra,
contra apenas duas titulaes no ano de 2007. As 23 comunidades quilom-
bolas com terras tituladas em 2008 decorrem exclusivamente de processos
movidos pelos governos estaduais do Par, Piau e Maranho.
6
Mesmo com esse nmero pfio de titulaes, a partir de maio de 2007
a abordagem desfavorvel ao avano dos direitos quilombolas na grande
imprensa brasileira ampliou-se e tornou-se sistemtica. Uma srie de
reportagens extensas ocuparam espaos nobres de jornais impressos,
assim como o horrio nobre do maior telejornal do pas (e de afiliadas
regionais)
7
. Por outro lado, tal investida teve resposta da parte dos seto-
res favorveis manuteno dos direitos quilombolas, com diversas
tomadas de posio de setores profissionais e do movimento social e,
aos poucos, os quilombolas foram sendo incorporados no repertrio dos
movimentos sociais mais importantes da conjuntura, ao lado de movi-
mentos mais antigos e consolidados, como o indgena e o dos Sem Terra.
As marcas mais constantes das matrias desfavorveis aos quilombolas
nos servem de roteiro dos itens que vo alimentando tanto um opinio
pblica mais conservadora quanto dos argumentos mobilizados, seja
no judicirio ou no legislativo, contra a consolidao destes direitos:
a permanente reafirmao do significado colonial e imperial de quilombo
(que desconhece todo o debate social e jurdico acumulado desde 1995);
as acusaes de falsificao identitria por parte das prprias comuni-
dades quilombolas (sob o argumento de que elas no se diziam quilom-
bolas at pouco tempo ou de que parte dos seus moradores em geral a
parte que mantm relaes de dependncia com os grandes proprietrios
locais se recusa a classificar-se como quilombola) e, finalmente, desle-
gitimao dos processos de regularizao fundiria abertos pelo INCRA.
6 Cf. o site da Comisso Pr-ndio de So Paulo (http://www.cpisp.org.br/terras/index.asp).
7 A partir de 2007, alm da citada multiplicao de matrias jornalsticas nas primeiras
pginas de jornais como O Globo e o Estado de So Paulo, h a articulao de um
pseudomovimento social, intitulado Paz no Campo, que rene notrios componentes
da antiga TFP (Tradio Famlia e Propriedade). Para uma apresentao e um
levantamento crtico dessa abordagem da mdia ver Dossi Imprensa Antiquilombola
no site Observatrio Quilombola (www.koinonia.org.br/oq).
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DEBATE SOBRE A POLTICA DE REGULARIZAO FUNDIRIA
DOS TERRITRIOS QUILOMBOLAS
Fonte: adaptado de Arruti, 2008.
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Nos planos legislativo e judicirio, este embate se traduz na proposi-
o de um projeto de lei que busca sustar os efeitos do decreto presi-
dencial 4887/2003 e uma Ao Direta de Inconstitucionalidade contra o
prprio decreto. Como forma de mediar as perdas polticas que amea-
am com a queda do decreto, no final de 2007 o governo federal aceitou
negociar com a oposio, decidindo adotar limites na aplicao do
decreto por meio da alterao dos procedimentos de reconhecimento e
de regularizao fundirias previstos pelo decreto.
Assim, a Fundao Cultural Palmares (portaria N 98 de 26 de
novembro de 2007) aprovou novas regras para o Cadastro Geral de
Remanescentes das Comunidades dos Quilombos, segundo as quais se
torna possvel rever as certides j entregues s comunidades quilom-
bolas e o processo implica na entrega, por parte das comunidades de
uma srie de documentos, tais como a ata de assembleia em que aprova
o seu reconhecimento como quilombola, dados, documentos, fotos, re-
portagens e estudos que eventualmente j tenham sido produzidos sobre
ela, alm de um relato sinttico da histria da comunidade. Da mesma
forma, o Incra reeditou a instruo normativa que regula o processo de
regulao fundiria quilombola, tornando-o mais complexo e lento: a
certido da FCP tornou-se obrigatria e os critrios de realizao do
RTID e, em especial, do relatrio antropolgico tornaram-se mais com-
plexos, com a incluso de uma longa lista de itens padronizados e obri-
gatrios inteis e at mesmo perigosos, j que, apesar de nem todos os
itens poderem ser preenchidos na descrio de todas as reas, a sua exis-
tncia na norma possibilita a argumentao puramente formal no plano
jurdico, no sentido da sua impugnao.
Em torno destas mudanas h, porm, todo um debate relativo aos
novos padres de tomada de deciso a que o governo brasileiro est
submetido na elaborao de execuo de polticas pblicas dirigidas ou
que tenham efeito sobre populaes tradicionais. Os acordos interna-
cionais com que o Brasil se comprometeu, entre eles a Conveno 169
da Organizao Internacional do Trabalho OIT, implicam o Governo
Federal na obrigao de submeter tais decises a uma Consulta s
prprias comunidades interessadas. Os procedimentos adotados na
resposta a tais obrigaes devem ser considerados, portanto, como parte
das prprias polticas pblicas voltadas a tais populaes. Se no caso
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das mudanas operadas pela FCP no houve maiores reaes, em funo
do lugar perifrico ocupado pelo rgo no processo de regularizao
fundiria; no caso da alterao da Instruo Normativa do INCRA
houve grande reao por parte do movimento quilombola, assessores e
estudiosos do tema.
Em resposta a tal reao o governo tentou, primeiro, realizar uma
consulta de forma improvisada e sem convocao oficial antecipada,
lanando mo da presena de lideranas quilombolas em Braslia por
outros motivos. Se esta tentativa tivesse obtido sucesso, a consulta teria
sido um ato protocolar, puramente formal, realizado apenas para ratifi-
car uma deciso que o governo j havia tomado. As lideranas quilom-
bolas, porm, se recusaram a participar desta forma e propuseram trans-
formar a Consulta Nacional em um processo de consulta amplamente
informativo, participativo e de carter nacional, que permita estabelecer
um patamar mnimo de comunicao com o conjunto das comunidades
quilombolas, informando-lhes sobre o objeto da consulta e colhendo
delas, por meio de suas representaes locais, estaduais e nacionais, as
dvidas, queixas, denncias e sugestes que devem informar os debates.
A Advocacia Geral da Unio (AGU), porm, recusou a proposta e imps
um formato de consulta sucinto, no qual, apesar de no conseguir impor
os pontos fundamentais de sua proposta de mudana s lideranas qui-
lombolas, manteve-os em suspenso para que o presidente da repblica
tomasse a deciso de tertius. Seis meses depois da Consulta, a Instruo
Normativa 49 foi publicada com o mesmo texto que foi rejeitado pelos
quilombolas e denunciado pelas organizaes da sociedade civil.
Ao lado da mudana nas normas da FCP e do Incra, a bancada
ruralista no Congresso Nacional conseguiu impor dois novos avanos
significativos na campanha contra os direitos quilombolas. De um lado,
ela passou a impor forte resistncia em aprovar o Estatuto da Igualdade
Racial se ele continuasse incluindo o artigo relativo regularizao dos
territrios quilombolas em sua formulao alinhada ao decreto 4788/
2003. Em resposta a isso, a Seppir de fato, cedeu e, tendo em vista o
objetivo de aprovar o Estatuto antes das prximas eleies, props a
retirada do artigo problemtico, ainda que em desacordo com as pro-
postas do MDA. De outro lado, o advogado-geral da Unio, Jos Dias
Tffoli, emitia depoimento imprensa oficial no qual declarava ter o
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mesmo entendimento que o lder da bancada ruralista na Cmara sobre
a demarcao de terras quilombolas em ao menos um ponto: s terras
efetivamente ocupadas pelas comunidades so passveis de titulao pelo
Incra. Este foi o sinal para que o deputado ruralista anunciasse a apresen-
tao AGU de um novo pedido de reviso do decreto quilombola.
Portanto, a conjuntura aberta em 2007 (e ainda de desfecho indefi-
nido, no momento de redao deste texto) segue marcada por um movi-
mento em que se podem identificar ao menos trs frentes de ataque
poltica fundiria de efetiva regularizao dos territrios quilombolas:
no Supremo Tribunal Federal, onde se questiona a constitucionalidade
do decreto 4788/2003, na incorporao pela prpria AGU (que por prin-
cpio teria a funo de defender o decreto presidencial) dos argumentos
contrrios s definies de territrio, ocupao e autoatribuio
presentes no decreto e, finalmente, no movimento que, no trnsito entre
o executivo e o legislativo, antecipa-se na excluso destes mesmos con-
ceitos do texto final do Estatuto da Igualdade Racial.
POLTICAS EM BUSCA DE UM CAMINHO PRPRIO:
EDUCAO E SADE
8
No caso das polticas de sade e educao quilombola no possvel
apresentar o mesmo tipo de anlise realizada para o caso da poltica
fundiria. Como elas no foram objeto de normatizao prpria, elas
no tiveram oportunidade de gerar uma controvrsia da mesma natureza.
Como elas no resultam de um projeto diferenciado e especfico de inter-
veno, a sua anlise tem que se desdobrar pela leitura de uma srie de
documentos e planos de trabalhos dispersos, que surgem como partes de
projetos mais amplos, voltados ora para a populao em geral, ora para a
populao mais pobre, ora para a populao rural. apenas aos poucos,
quase sempre pela designao de recortes oramentrios especiais ou
pela previso de estudos preliminares que buscam entender qual seria a
sua diferena com relao s outras populaes, que as demais polticas
8 A maior parte das informaes reunidas neste item foi recolhida por meio do sistema
de pesquisa livre do Observatrio Quilombola <www.koinonia.org.br>
Seo Notcias (Pesquisa: Sade janeiro de 2005 a junho de 2008 e Pesquisa:
Educao janeiro de 2005 a junho de 2008).
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pblicas se dirigem populao quilombola. A sua observao, porm,
j aponta para uma tendncia em produzir abordagens especiais, como
se estivessem em busca de um caminho prprio. Assim, o que apresenta-
remos aqui apenas um breve sumrio de um campo de intervenes
que ainda est por ser dimensionado e analisado com rigor. Trata-se
apenas de um esboo de um trabalho que ainda est por ser feito, j que,
para isso, a leitura dos documentos oficiais teria que ser confrontada
com dados de campo, provenientes da observao direta da presena,
eficcia ou modulaes destas polticas entre as prprias comunidades
quilombolas. Uma pauta de trabalho que apenas comeamos a abordar.
EDUCAO
Das oito linhas de Ao do Programa Brasil Quilombola de 2006 que
concentrou todo o oramento federal dirigido a essas populaes duas
so relativas regularizao fundiria, duas ao tema do desenvolvimento
local e sustentvel e quatro so relativas educao. Isso no significa
que a educao receba metade dos recursos do programa, j que os custos
relativos regularizao fundiria e promoo do desenvolvimento so
muito mais elevados. Na verdade, pouco menos de 12% do oramento do
Programa alimenta as quatro linhas de ao diretamente relacionadas
educao. Comparativamente, no entanto, o que chama ateno no essa
frao do Oramento Quilombola, mas o peso que as aes educativas
ganham no conjunto das linhas de ao previstas. Mas qual educao?
A princpio, a Secretaria de Educao Continuada Alfabetizao e Diver-
sidade (Secad) tem organizado as aes dirigidas s comunidades qui-
lombolas contemplando as seguintes vertentes: (a) apoio formao de
professores de educao bsica; (b) apoio distribuio de material did-
tico para o ensino fundamental; (c) apoio ampliao e melhoria da
rede fsica escolar nas comunidades; e, finalmente, (d) a capacitao de
agentes representativos das comunidades. Este ltimo item tem seu peso
ampliado se levamos em conta que uma parte considervel das aes
ditas de fomento ao desenvolvimento local e sustentvel esto relacio-
nadas formao e capacitao destas populaes em temas que
vo dos direitos humanos ao artesanato, passando pela ecologia e a comer-
cializao. Tendo em mente tais informaes, vale fazer trs sucintas
observaes, que nos servem de pauta de trabalho.
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1. Quando se fala de educao para quilombolas, trata-se de uma aten-
o diferenciada para as escolas situadas em territrios quilombolas,
mas no de aes para uma escola quilombola diferenciada;
2. Trs das quatro linhas de ao voltadas diretamente educao impli-
cam em transferncias de recursos financeiros para municpios que tm
presena quilombola, com o objetivo de melhorar as escolas situadas
em territrios quilombolas ou que servem a tais populaes. No caso
dos municpios menores, isso tem mesmo estimulado que as prefeituras
reconheam a presena de tais comunidades, mas no existe nenhum
mecanismo que garanta o monitoramento da aplicao destes recursos.
As prprias comunidades em geral no sabem da sua existncia e con-
tinuam enfrentando problemas bsicos como, por exemplo, a falta
de transporte escolar, que muitas vezes oferecido pela municipali-
dade para outras comunidades vizinhas, em flagrante discriminao.
3. O debate sobre educao quilombola tende a avanar nas duas dire-
es em que a reforma educacional iniciada nos anos 1990 aponta.
De um lado, para a incluso das especificidades sociais e histricas
das comunidades quilombolas entre os temas relativos diversidade
cultural adotados nos contedos curriculares em geral e, especifica-
mente, daqueles estados e municpios nos quais tais comunidades
existem, conforme diretriz exposta nos Parmetros Curriculares Na-
cionais. De outro, com a discusso sobre a formulao de uma pol-
tica educacional voltada para as comunidades quilombolas, a exem-
plo do que j acontece no plano da educao indgena. Para localizar
iniciativas neste sentido, preciso voltar nossa ateno para iniciativas
ainda dispersas pelo campo da sociedade civil e mesmo internas ao
Estado, e que ainda no esto sistematizadas na forma de uma pol-
tica. Antes mesmo da LDB e dos PCN, algumas entidades ligadas ao
movimento negro e Igreja Catlica dedicavam uma ateno especial
a esses grupos. Uma delas o Centro de Cultura Negra do Mara-
nho, que oferece desde 1995 cursos de formao para professores
que lecionam em oito comunidades do estado.
Em uma viso geral e no exaustiva, identificamos, no mbito federal,
algumas iniciativas que ainda assumem uma forma pouco articulada e
continuada, dentre as quais destacamos as seguintes:
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INICIATIVAS FEDERAIS RELATIVAS EDUCAO QUILOMBOLA
Iniciativa Instncia e Objetivos Aes, produtos,
(perodo) responsveis efeitos
Projeto Vida e Coordenao Criar canais de A equipe da Caise
Histria das Geral de acesso histria visitou diversas
Comunidades Articulao e poltica e cultural comunidades negras
Remanescentes Integrao dos dos quilombos para fazer o
de Quilombos Sistemas de Ensino e promover o levantamento de
no Brasil Fundamental fortalecimento da suas necessidades.
(1998-2001) (Caise) do MEC; construo da sua
autoimagem; Realizou um livro,
Secretaria um caderno de
de Ensino Proporcionar atividades, um
Fundamental do aos docentes e encarte para o
Ministrio de estudantes do professor e uma
Educao; ensino fundamental exposio itinerante
a oportunidade de fotografia sobre
Pesquisadores da de conhecer e a histria e o modo
Universidade de valorizar a de vida Kalunga.
Braslia (UnB) pluralidade do
patrimnio A partir de ento,
sociocultural alguns municpios
brasileiro. passaram a receber
verbas especficas
para trabalhar com
comunidades de
afrodescendentes,
provenientes
do Fundescola.
Oficinas para o Realizao da Elaborar um plano Os debates realizados
desenvolvimento Caise e Fundao de desenvolvimento nessas oficinas
sustentvel das Cultural Palmares; sustentvel para tiveram como
comunidades as comunidades; referncia as anlises
remanescentes Apoio do e as diretrizes polticas
de quilombos Programa Estabelecer apresentadas no
(2000) Nacional de estratgias de ao Plano Plurianual
Fortalecimento conjunta e tecer (PPA) 2000-2003;
da Agricultura uma rede de
Familiar (Pronaf); relacionamentos que A primeira oficina,
permitisse redese- em abril de 2000,
Coordenao da nhar o quadro de ocorreu em Braslia
Casa Civil da desigualdades por e a segunda, em
Presidncia da origem tnica, junho do mesmo
Repblica especificamente as ano, no Campinho
de descendncia da Independncia,
africana em Paraty/RJ.
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Iniciativa Instncia e Objetivos Aes, produtos,
(perodo) responsveis efeitos
Quilombinho Promovido pela Promover a troca Foram reunidas em
Primeiro Coordenao de diferentes Braslia, no incio de
Encontro Nacional de experincias em julho de 2007, cerca
Nacional de Quilombos polticas pblicas de 100 crianas entre
Crianas e (CONAQ), Seppir, para quilombos; 7 a 18 anos de
Adolescentes Secretaria Especial 60 comunidades
(2007) de Direitos Discutir os quilombolas
Humanos (SEDH), resultados da de 22 estados;
Secretaria Nacional pesquisa da Unicef
de Juventude, pelos sobre a situao Resultado: carta
ministrios da Sade, nutricional com propostas de
Educao e do quilombola. polticas pblicas que
Desenvolvimento enfatizam o respeito
Social e Combate aos saberes
Fome (MDS); tradicionais e
Fundao Cultural cultura local, entre
Palmares (FCP), eles, principalmente,
Conselho Nacional a promoo de uma
dos Direitos da escola diferenciada
Criana e do quilombola, com
Adolescente professores da
(Conanda) e pela prpria comunidade.
Unicef.
A Carta foi enviada
a organismos
internacionais,
rgos do governo
e organizaes
no-governamentais.
Fonte: BRASIL, 2002:363-364
Em paralelo a tais projetos e oficinas, o Governo Federal deu um
importante passo na criao de bases oficiais de dados sobre a educao
nas comunidades quilombolas, fundamental para qualquer avaliao
e planejamento do tema. A partir de 2004, o Censo Escolar realizado
pelo Inep em parceria com as Secretarias Estaduais e Municipais de Edu-
cao, passou a incluir um item de diferenciao e identificao das
escolas localizadas em reas de remanescentes de quilombos. H vrios
problemas que um levantamento como este enfrenta para ser capaz
de produzir uma imagem minimamente prxima da situao escolar
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quilombola. O principal critrio de identificao destas escolas, por exem-
plo, o formulrio preenchido pelo administrador do estabelecimento,
o que nos coloca problemas variados, desde o conhecimento da questo
por parte deste administrador, at as eventuais resistncias que estes
podem impor ao reconhecimento do grupo. Por outro lado, h o fato
destas escolas serem apenas aquelas localizadas em reas de remanes-
centes de quilombos, o que deixa de fora um grande nmero de comuni-
dades e estudantes que so obrigados a frequentar escolas em povoados,
cidades ou municpios vizinhos. Tais nmeros, portanto, esto longe de
serem precisos, mas, de qualquer forma, significativo que, no decorrer
dos trs censos a que j possvel ter acesso, de 2004 a 2006, o nmero
de escolas tenha comeado em aproximadamente 630, para duplicar a
cada ano. Isso mostra a extenso e importncia que tal recorte pode
ganhar em muito pouco tempo para uma reflexo sobre a situao esco-
lar brasileira, comparvel e, talvez mais extensa que aquela j dada
questo das escolas indgenas.
Reflexo desta percepo do governo federal foram a edio do decre-
to n 6040/07, que instituiu a Poltica Nacional de Desenvolvimento
Sustentvel das Comunidades e Povos Tradicionais do Brasil PNPCT,
e da Resoluo n. 8/2009 do FNDE (Fundo Nacional de Desenvolvi-
mento da Educao). O Decreto n 6040, de 2007 indicou novos ele-
mentos para a oferta de escolarizao em territrios de Comunidades e
Povos Tradicionais, nas quais se incluem as comunidades quilombolas.
J a Resoluo n 8, publicada em 2009, estabeleceu novas orienta-
es e diretrizes para a execuo de projetos educacionais de forma-
o continuada de professores e elaborao de material didtico espec-
fico para alunos e professores da educao bsica nas reas de
remanescentes de quilombos.
Em comparao com os avanos da educao indgena, o debate sobre
uma possvel pauta para o debate acerca de uma educao diferenciada
quilombola ainda incipiente, mas justamente por isso ele constitui um
campo de observao privilegiado sobre os atores, redes, razes e cate-
gorias que marcam a emergncia de demandas especficas por uma edu-
cao diferenciada, assim como (de que forma, por que meios e sob que
constrangimentos e adequaes) tais demandas so incorporadas na defi-
nio de uma poltica pblica. Em especial se tivermos em conta que,
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neste caso, assim como j havia acontecido no campo da regularizao
fundiria, as iniciativas estaduais tm avanado mais rpido que a federal.
Se, os primeiros processos de regularizao fundiria, anteriores ao atual
decreto de 2003, foram promovidos principalmente pelos Institutos de
Terra do Par e de So Paulo, inclusive com a produo de normas esta-
duais especficas, no caso das iniciativas voltadas definio de uma
educao diferenciada, podemos destacar aquelas que ocorrem nos esta-
dos do Paran, de So Paulo e de Pernambuco
9
.
SADE
No campo da Sade, as iniciativas esto todas concentradas no PAC
Quilombola e quase completamente centradas nas obras de saneamento
e infraestrutura. No relatrio do Ministrio da Sade, por sua vez, as
aes voltadas populao quilombola esto, em geral, marcadas pela
ideia de incentivo equidade, por meio da extenso da cobertura de
aes j existentes, tais como o Programa de Habitao e Saneamento,
as aes de segurana alimentar e nutricional e a Estratgia de Sade
da Famlia (ESF). Alm disso, fala-se tambm na realizao de oficinas
de mobilizao social e educao em sade especficas e na incluso,
entre os critrios de elegibilidade para financiamento e execuo de pro-
jetos de saneamento em municpios com populao menor que 30 mil
habitantes, da presena de comunidades quilombolas, alm dos assenta-
mentos e reservas extrativistas.
H, porm, em meio a tais aes, algumas iniciativas capazes de
alterar esse padro de polticas. So as iniciativas relativas pesquisa
9 Mas, neste caso, nem sempre tais iniciativas tm origem no estado. O estado o
principal promotor de uma poltica diferenciada para a populao quilombola apenas
no Paran, onde, no incio de 2009, destacou-se do ncleo da secretaria de educao
do estado voltado para a educao rural um ncleo voltado especificamente para a
Educao das Relaes tnico-Raciais e Comunidades Quilombolas. Em Pernambuco,
por outro lado, h uma iniciativa de produo de um censo escolar especificamente
quilombola, que aponta para a mobilizao de recursos para o tema, mas as primeiras
e principais iniciativas no sentido de discutir a especificidade desta educao (formao
de professores e produo de material didtico) correm por parte de organizaes da
sociedade civil, em especial aquelas j vinculadas educao diferenciada indgena,
como o caso do Centro de Cultura Luis Freire. Finalmente, no caso de So Paulo,
as iniciativas correm principalmente sob a forma de projetos de extenso universitria
e, tambm principalmente no campo da formao e capacitao para o
desenvolvimento sustentvel. As principais delas correm por conta da Unicamp.
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da situao e das particularidades da sade da populao quilombola.
Assim, no citado relatrio do Ministrio da Sade, esto indicadas
como atividades previstas: uma pesquisa da Fiocruz sobre a Situao
Epidemiolgica e Ambiental de Populaes Quilombolas da Regio
Norte; um inqurito nacional da Secretaria de Ateno Sade sobre
as condies gerais de vida e de sade da populao quilombola; e a
incluso de uma recomendao especfica, da Secretaria de Educao
Permanente e Produo de Conhecimento, para o desenvolvimento
de pesquisas junto s populaes tradicionais, especialmente, comu-
nidades quilombolas e comunidades religiosas de matrizes africanas.
A primeira iniciativa neste sentido foi realizada na forma da Chamada
Nutricional Quilombola, que implicou em uma avaliao nutricional
de crianas de zero a cinco anos, realizada em agosto de 2006 (e publi-
cada em maio de 2007), durante a segunda etapa da Campanha Nacio-
nal de Vacinao. A avaliao foi montada com base em informaes
colhidas junto a pouco menos de trs mil crianas que compareceram
aos postos de vacinao, localizados em 60 comunidades quilombolas
de 22 estados.
Os dados nos do um retrato duro no s da situao atual destas
comunidades, como do futuro que vem sendo desenhado para elas.
A Chamada registra que a proporo de crianas quilombolas de at
cinco anos desnutridas 76,1% maior do que na populao brasileira e
44,6% maior do que na populao rural. Pouco mais de oito por cento
delas apresentam dficit na relao entre peso e idade, contra 4,6% para
o total do pas e 5,6% das que moram na zona rural. Com relao
desnutrio indicada por dficit de crescimento, a Chamada mostra que
mais de 11% das crianas quilombolas tm altura inferior aos padres
recomendados pela OMS (Organizao Mundial da Sade), contra 10,5%
para os dados nacionais. Tais caractersticas esto diretamente rela-
cionadas s condies de suas famlias, que refletem as condies de
toda a sua comunidade. Como registra a mesma pesquisa, 90,9% das
crianas quilombolas moram em domiclio com renda familiar inferior
a R$ 424 por ms e mais da metade (57,5%) vive em lares com renda
total menor de R$ 207. Consequentemente, apenas 3,2% das crianas
moram em residncia com acesso a rede pblica de esgoto (contra 45,6%
dos brasileiros).
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Tais nmeros apontam para a importncia de uma poltica que sim-
plesmente enfatize a oferta de polticas pblicas a uma populao histo-
ricamente excluda. Diante deste quadro, a simples expanso efetiva ou
a ateno especial na aplicao de polticas pblicas que, classificadas
como universais ficam longe de alcanar o conjunto da populao, j
produzir resultados relevantes sobre a situao da populao quilom-
bola. Uma tarefa importante e imediata, derivada desta deciso, est,
portanto, na elaborao de mecanismos confiveis de controle social
sobre a aplicao destes recursos, assim como do monitoramento dos
impactos reais destes investimentos.
Abaixo apresentamos quadro-resumo do planejamento de aes do
Ministrio da Sade para a populao quilombola (entre 2004 e 2005):
INICIATIVAS FEDERAIS RELATIVAS SADE QUILOMBOLA
Instncia Instrumentos Aes
Gabinete do Portaria n 719, Cria o Grupo da Terra, com a
Ministro de 16/4/2004; finalidade de acompanhar a implantao
da Poltica de Sade para a Populao do
Campo e detalhar as aes a serem
implementadas, incluindo um
representante da Comisso Nacional de
Articulao das Comunidades Negras
Rurais Quilombolas (Conaq).
Portaria n 1.434, Aumenta em 50% o valor atual do
de 14/7/2004 repasse relativo s equipes de Sade
da Famlia e Sade Bucal que, nos
municpios com populao remanescente
de quilombos, atuam nesse tipo de
comunidades.
Secretaria- Plano Plurianual Previso de recursos para pesquisa
Executiva para quilombolas; de avaliao do impacto, do incentivo
equidade nos municpios onde esto
situadas essas comunidades.
Plano de Etnodesen- Representao do Ministrio da Sade
volvimento para as no Comit Gestor do Plano Brasil
Comunidades Quilombola.
Remanescentes de
Quilombos (Plano
Brasil Quilombola)
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Instncia Instrumentos Aes
Secretaria de Programa Nacional Incluiu atividades de sensibilizao
Vigilncia em de Imunizaes; e norteamentos, visando extenso
Sade (SVS) de cobertura e a uma maior qualidade
nas aes j existentes, voltadas para a
populao negra.
Plano Anual Inclui meta de 95% de cobertura vacinal
de Trabalho; nas reas de quilombos com equipes
da ESF.
Estratgia de
Sade da Famlia
Fundao Portaria Funasa Define como critrios de
Nacional n 106, de 4/3/2004; elegibilidade para financiamento
de Sade e execuo de projetos de saneamento,
(FUNASA) em municpios com populao menor
Em parceria

com: que 30 mil habitantes, comunidades
Ministrio remanescentes de quilombos,
das Cidades, assentamentos e reservas extrativistas.
Seppir, CEF,
Protocolo de Projeto de criao de um segmento
Agncia
Intenes para do PSH, com a previso inicial
Goiana de
o Programa de de investir R$ 27 milhes na primeira
Habitao,
Habitao e etapa, destinados execuo integrada
FCP,
Saneamento para de aes de moradia e saneamento
UnB/Fubra.
Quilombos (PHSQ) para 250 mil quilombolas, espalhados
no interior do em 743 comunidades no prazo de
Programa de quatro anos.
Subsdio
Habitao de
Interesse Social (PSH),
em parceria com o
Ministrio das Cidades,
a Fundao Palmares
e a Secretaria Especial
de Polticas de
Promoo da Igualdade
Racial (14 de
dezembro de 2004)
Fundao Publicao Pesquisa sobre a Situao Epidemiolgica
Oswaldo Cruz de pesquisa e Ambiental de Populaes Quilombolas
(FIOCRUZ) da Regio Norte.
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Instncia Instrumentos Aes
Comit Linha Reforar a utilizao do incentivo financeiro
Tcnico Ateno para fixao de profissionais em reas de difcil
de Sade Sade acesso, incluindo aquelas onde esto localizadas
da Populao as comunidades quilombolas.
Negra
do Ministrio Realizar inqurito nacional sobre as condies
da Sade gerais de vida e de sade da populao quilombola.
Garantir a cobertura da Estratgia de Sade da
Famlia (ESF) nas comunidades quilombolas de
reas rurais e urbanas, com adequao s
especificidades e definio de referncia e
contrareferncia.
Fortalecer as aes de segurana alimentar e
nutricional dirigidas populao negra,
priorizando a populao quilombola.
Garantir infraestrutura para saneamento e acesso
s comunidades quilombolas.
Implementar aes de saneamento bsico e
vigilncia ambiental e de vigilncia em sade.
Resoluo Incluso de uma recomendao especfica para
n 196/96, o desenvolvimento de pesquisas, junto s
do CNS populaes tradicionais, especialmente,
comunidades quilombolas e comunidades religiosas
de matrizes africanas, levando em considerao
suas vulnerabilidades, bem como a criao de
mecanismos de monitoramento dessas pesquisas.
Retorno dos benefcios das pesquisas realizadas
junto s comunidades negras tradicionais
(quilombolas e comunidades religiosas de matrizes
africanas).
OBS: O Protocolo de Intenes para o Programa de Habitao e Saneamento para Quilombos
(PHSQ) O projeto piloto foi assinado com a comunidade dos Kalungas em maro de 2004,
cobrindo as cidades de Monte Alegre, Cavalcante e Teresina de Gois (GO) e uma populao de
aproximadamente 4.000 pessoas (890 famlias), com a previso da construo de 400 moradias e
reforma de outras 400. Realizao de oficinas de mobilizao social e educao em sade, com as
comunidades Kalunga e formao de comit composto por 11 representantes comunitrios que
daro continuidade ao processo de mobilizao, visando garantir o funcionamento e a
sustentabilidade dos projetos de saneamento. O projeto de Melhorias Sanitrias Domiciliares,
orado em R$ 2,8 milhes, prev a construo de 1.200 banheiros nas comunidades quilombolas
dos municpios goianos.
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O campo da sade no Brasil tambm dispe de exemplos que nos
chamam ateno para o fato de que a simples expanso da oferta do
servio de sade pode no dar conta de certos ns no atendimento da
populao. Isso pode ser percebido em vrios segmentos das popula-
es de periferia ou rurais, mas o exemplo mais bem trabalhado e
com a reflexo mais acabada sobre a necessidade de se pensar em
uma poltica diferenciada de sade que d conta das particularidades
das diferenas culturais que marcam a populao brasileira relativo
populao indgena.
CONSIDERAES FINAIS
Para encerrar este texto, gostaramos de apontar dois planos de anlise
ou pautas de investigao, a ttulo de consideraes finais. Um deles
tenta um caminho de interpretao das polticas pblicas para qui-
lombos buscando apoio e respaldo no debate entre reconhecimento e
redistribuio. O outro aponta para um aprofundamento emprico
desta anlise, no sentido de se perguntar sobre as condies de efeti-
vao das citadas polticas, colocando em pauta os temas da partici-
pao e da representao.
Segundo Fraser, se a inibio da expresso e da comunicao est
enraizada na falta de reconhecimento cultural, no plano poltico-eco-
nmico que ela se realiza, por meio dos processos institucionais sistem-
ticos que impedem as pessoas de aprender e usar habilidades. O problema
para a autora est na sugesto implcita na postura culturalista, de que
as capacidades e habilidades das pessoas oprimidas esto de certo modo
intactas, bastando que se restitua ou, na verdade, institua o seu reco-
nhecimento (ruptura com os modos histricos de menosprezo relativo
aos seus modos de expresso) para que a injustia com tais grupos possa
ser sanada. A perspectiva que enfatiza a dimenso poltico-econmica,
por outro lado, sugere que certas capacidades destes grupos podem no
ter sido realizadas, j que a falta de oportunidade para crescer, aprender
e aumentar suas habilidades em um trabalho socialmente valorizado
foram histrica e sistematicamente bloqueadas. Para Fraser, as polticas
de reconhecimento correm o risco de dissociar os aspectos culturais dos
aspectos materiais de realizao da cultura.
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Curiosamente, quando ns observamos o que ocorre com as polticas
pblicas para quilombos esta distino tambm pode ser percebida,
ainda que de forma relativamente transformada. Tomando por vlida a
distino que sugerimos entre dois tipos de polticas para comunidades
quilombolas aquelas geradas especificamente para esta populao e
aquelas formuladas como simples extenso e ateno diferenciada de
polticas universais ou focadas na pobreza seria necessrio nos pergun-
tarmos sobre quais os efeitos desta distino e, se, no limite, ela aponta
para os mesmos riscos indicados por Fraser.
Retomando o que j foi visto, o ano de 2003 marcou o incio de uma
etapa de aprofundamento daquilo que havia sido feito de forma apenas
tentativa e semanticamente vacilante na Constituio de 1988: uma rup-
tura com a afinidade eletiva entre o negro e a cultura no trato dado
ao tema das relaes raciais por parte do Estado brasileiro. O debate
que resultou na redao final do artigo sobre os remanescentes das
comunidades de quilombos e que partiu ao meio a sua formulao
original
10
, j havia levando uma parte dos seus objetivos para o captulo
da cultura (CF88, artigos 215 e 216), enquanto deixava a outra, relativa
aos objetivos fundirios, entre os dispositivos constitucionais transi-
trios (CF88- 68 ADCT). Uma repartio que est muito prxima,
seno perfeitamente decalcada, da oposio entre reconhecimento e
redistribuio. Mas foi s com o decreto presidencial de 2003 que o
Governo Federal abriria caminho, 15 anos depois, para que o tema das
terras das comunidades negras fosse efetivamente incorporado como
objeto de poltica pblica em mbito nacional.
O Decreto realizou isso por meio do deslocamento institucional
do tema: de uma atribuio exclusiva da Fundao Cultural Palmares
(Ministrio da Cultura) para uma atribuio partilhada entre vrios
ministrios, cujas aes deveriam ser coordenadas pela Seppir (Presi-
dncia da Repblica), mas que tem no Incra (Ministrio do Desenvolvi-
mento Agrrio) o principal de suas aes. Com isso podemos dizer que
os quilombos deixaram de ser um tema exclusivo da poltica cultural
para serem reconhecidos como uma parcela da populao nacional que
10 Arruti, 2006.
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deve ser atendida de forma diferenciada pelo conjunto das polticas
pblicas redistributivas. Esta passagem teve dois efeitos associados.
Por um lado, os quilombolas passaram a ocupar a pauta da problemtica
agrria e agrcola brasileira, ainda que sob um estatuto ambguo e fr-
gil, no qual se conjugam elementos que emergem da experincia legal,
administrativa e tcnica das polticas de reforma agrria (redistributiva)
e indigenista (de reconhecimento). Por outro lado, a ampliao das pol-
ticas de que so pblico aumentou tambm o espao institucional, pol-
tico e oramentrio das comunidades quilombolas e do seu movimento
organizado em mbito nacional, desencadeando uma forte reao por
parte dos interesses ruralistas no Congresso Nacional, mas tambm de
uma reao mais genrica expanso das polticas de reconhecimento,
defesa e mesmo de incentivo diversidade social e cultural. De quase
folclricos, enfim, os quilombolas tornaram-se ativistas incmodos, loca-
lizados no mapa poltico nacional em algum lugar entre trabalhadores
sem terra, os indgenas, as favelas e os universitrios cotistas.
Esta passagem, porm, no pode ser vista de forma absoluta e exclu-
siva. A poltica fundiria, como vimos, representa um modelo de inte-
grao, mais que de oposio entre as perspectivas de reconhecimento e
redistribuio. Mas um modelo que no foi adotado de forma global e
planejada pelo Estado brasileiro. A observao sobre as outras duas
polticas observadas aqui, de sade e de educao, chama ateno para
como os quilombolas esto sendo incorporados nas demais polticas
pblicas de uma forma apenas redistributivista. Uma sntese do mesmo
tipo apenas comea a ser vislumbrada.
No caso da poltica de sade, por exemplo, o modelo mais prximo
disponvel o modelo da sade indgena, que vem incorporando uma
srie de mudanas derivadas da observao da alteridade destas popula-
es com relao s representaes de sade e doena e s prticas tera-
puticas da biomedicina. A observao dos novos procedimentos deri-
vados deste reconhecimento capaz de nos oferecer um modelo para o
trato da diversidade no plano das polticas de sade, suficientemente
abstrato para servir a uma reflexo sobre a formulao das polticas de
sade para quilombos.
Os principais conceitos que sustentam tal modelo so: ateno dife-
renciada e praticas de autoateno. Aquilo que se chama de prticas
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de autoateno diz respeito tanto aos processos de produo biossocial
do grupo, nos quais esto expressos os usos e costumes de base cultural
dos recursos ambientais, corporais e sociais, quanto s concepes de
sade e doena e estratgias e prticas teraputicas. A ateno diferen-
ciada no implica na incorporao das prticas tradicionais (as prticas
de autoateno) aos servios de sade primria, mas da articulao
entre ambos. No se trata de soma ou sobreposio, mas do dilogo
entre estes dois campos de saberes e prticas. O maior e melhor argu-
mento em favor da ateno diferenciada, definida desta forma, est na
pura e simples observao de que tal articulao entre as prticas de
autoateno e as prticas mdicas convencionais se do inevitavelmente
no cotidiano do atendimento mdico, independentemente das concep-
es dos profissionais da rea mdica. Quando isso revelado o conflito
se estabelece pela tentativa de se impor o modelo mdico sobre o tradi-
cional, quando no revelado os procedimentos mdicos convencionais
simplesmente no so seguidos ou respeitados, do que resulta a sua ine-
ficcia. Da a proposta de se pensar terica e praticamente tal articula-
o, para que ela reduza o conflito e possa produzir uma ao eficaz.
Disso resultam campos de investigao terica e prtica que devem
estar em vista da elaborao de uma poltica de sade quilombola.
O da intermedicalidade, que busca dar conta do campo de tradies
medicinais que esto em interao em qualquer situao prtica de aten-
o e que ultrapassa e cruza a dicotomia aparente e inicial que ope medi-
cina indgena e biomedicina. E o do campo prtico dos agentes terapu-
ticos, que j no aponta para os contedos dos diferentes conhecimentos
teraputicos, mas para a prxis do cuidado cotidiano em situaes de
intermedicalidade ou das mediaes prtico-cognitivas: a trama de rela-
es desiguais de poder e de interesses locais e extralocais que no fazem
parte do conhecimento mdico, mas interferem diretamente sobre a sua
operacionalizao e, eventualmente, na sua eficcia teraputica.
Algo semelhante tende a acontecer na poltica de educao, ainda
que de forma muito mais incipiente, por enquanto. Se no caso da poltica
de sade estamos diante de uma estrutura unificada nacionalmente, e
fortemente estruturada sob o Sistema nico de Sade, que j incorpora
em larga escala a categoria de sade indgena, no caso da educao, pela
prpria forma pela qual esta poltica pensada, estamos diante de
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condies institucionais muito mais fragmentadas e de experincias muito
incipientes. Ao contrrio do que ocorre na sade, a poltica educacional
privilegia a autonomia dos diversos nveis de organizao educacional e
at mesmo das escolas tomadas individualmente. De outro lado, a expe-
rincia das escolas indgenas, oficialmente reconhecidas desde 1999
esto fundadas em experincias locais, quase sempre muito coladas
militncia missionria crist, que no tem a mesma presena entre os
quilombolas, e que no encontram a mesma estrutura de generalizao
que est disponvel para a sade. De qualquer forma, o incio de discus-
so sobre uma escola quilombola vai ganhando espao por meio de expe-
rincias regionais, notadamente nos estados do Paran, de So Paulo e
de Pernambuco, curiosamente sustentadas nas experincias do movimento
negro, da extenso universitria agrcola e na educao indgena, res-
pectivamente. De qualquer forma, tais experincias comeam a apontar
para o fato de que a iniciativa do MEC em contar as escolas localiza-
das em reas quilombolas e a atribuio de uma cota de recurso a mais
a estas escolas parece no dar conta das mudanas necessrias efetiva
escolarizao destas comunidades, muito menos concepo que tais
comunidades tm de educao ou s demandas que elas tm com relao
s suas escolas. No lugar disso emerge um debate sobre o que seria uma
escola quilombola.
O segundo e ltimo ponto de pauta que gostaramos de apontar nestas
consideraes finais est relacionado justamente quilo que, na lingua-
gem de Fraser, foi chamado de capacidades e habilidades destes grupos
discriminados em recepcionar tais polticas pblicas, controlar e gerir
sua efetivao. Esta questo nos leva ao tema da participao destas
comunidades em tais polticas, anunciado como parte de seus objetivos.
As condies de elaborao, planejamento e execuo de polticas
pblicas para as comunidades quilombolas tm no decreto presidencial
4788 (20.11.2003) o seu referente mais importante. O decreto define as
competncias dos rgos envolvidos na implementao das demais pol-
ticas pblicas, por meio de um Comit Gestor, coordenado pela Seppir.
O principal objetivo deste Comit seria elaborar um plano de desen-
volvimento sustentvel para as comunidades quilombolas, necessaria-
mente com a participao dessas comunidades. Para isso, estabelece-se
a obrigao de participao direta das associaes quilombolas, assim
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constitudas e especialmente adequadas a representar legalmente os inte-
resses destas comunidades. Combinado com esta exigncia o governo
federal tambm passa a fomentar a formao de comits estaduais envol-
vendo o governo do estado, as prefeituras dos municpios onde existem
comunidades quilombolas, a representao local dos quilombolas e as
representaes dos rgos federais nos estados, como o Incra, a Funasa,
as Delegacias Regionais do Trabalho e o Ibama.
A inteno declarada deste movimento, que acaba por depositar
grande importncia na ao e nas iniciativas das municipalidades, demo-
cratizante. Ao levar para o plano municipal as discusses, negociaes e
mesmo o planejamento e a gesto oramentria das polticas dirigidas
s comunidades quilombolas imagina-se que se estaria favorecendo a
sua participao, num modelo que aponta cada vez mais para mecanismos
associados ideia de democracia direta. No entanto, isso supe uma
postura favorvel do executivo municipal e uma organizao quilombola
informada e com livre trnsito entre as instncias oficiais. Infelizmente,
porm, estas condies so antes exceo que regra.
Se as noes de participao e de representao so passveis de
manipulao em qualquer contexto societrio, no contexto vivido pela
maioria destas comunidades a manipulao tem se mostrado recorrente
e, talvez, uma regra, confirmada por umas poucas excees. Seria neces-
srio investigar em que termos tal participao tem se operado e as con-
dies de sua realizao, caso a caso, mas se h uma caracterstica da
qual partilham todas as comunidades quilombolas, esta a forma pela
qual elas foram historicamente discriminadas pelas populaes e pode-
res locais. Parte do carter etnicamente distinto que marca seu percurso
secular resulta justamente de tal discriminao, que lhes limitou os
movimentos, o acesso documentao, justia e mesmo poltica.
necessrio reconhecer que a grande maioria das comunidades quilom-
bolas foi excluda da educao formal, assim como da participao nas
esferas de tomada de deciso, de debate ou mesmo, em alguns caos, foi
excluda da simples sociabilidade municipal, em funo de processos de
segregao profundamente arraigados.
Diante deste quadro, a desejvel participao quilombola em tais
polticas torna-se ou muito frgil ou puramente formal e o que foi pen-
sado como um incentivo boa vontade dos poderes municipais com as
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comunidades quilombolas, por meio da disponibilidade de novos recursos
(quase sempre dotaes oramentrias) destinados especialmente ao aten-
dimento destas comunidades, corre o risco de ter se tornado fonte de
prestidigitao: j so numerosos os casos conhecidos de comunidades
que so certificadas pela FCP por demanda das suas prefeituras, mas
sem que a prpria comunidade saiba de tal certificao ou do que ela
representa, em qualquer sentido, muito menos oramentrio.
Isso faz com que a observao dos nmeros sobre os quais falva-
mos no incio deste artigo, ganhe um sentido absolutamente distinto.
A multiplicao dos quilombos est, em muitos municpios, servindo a
uma nova forma de explorao destas comunidades, agora por meio do
dinheiro pblico que lhes destinado e do qual elas no usufruem na
forma de polticas pblicas. Alm disso, tal explorao est associada a
pelo menos outros dois efeitos perversos. De um lado, ela tem implicado
na criao de associaes comunitrias de cima para baixo, totalmente
descoladas da noo de representao comunitria e tuteladas pelos
interesses polticos locais assentados nas municipalidades. De outro lado,
esse processo gera uma importante distoro na representao pblica
destas comunidades, quando aponta para um crescimento acentuado e
acelerado das suas bases, sem que ele contribua efetivamente para con-
solidao de um movimento regional e nacional quilombola.
Se tivermos em conta a experincia indgena, veremos que no seu
caso tanto as agncias indigenistas no governamentais quanto as
prprias lideranas do movimento aprenderam que h uma contradio
prtica no iderio da democracia direta quando aplicado, sem os ajus-
tes necessrios, ao seu caso. A capacidade de negociao dos atores e
agncias indgenas no se realiza em seus contextos municipais, mas
depende, ao contrrio, das esferas ampliadas de dilogo, isto , uma
esfera composta por agentes e agncias envolvidos com a defesa dos
direitos humanos, da diversidade social, cultural e ambiental, monitorada
pela opinio pblica, pelas organizaes da sociedade civil, pelo Minis-
trio Pblico e pelas instncias e acordos multilaterais. De uma forma
ou de outra, h aqui uma importante pauta de debate poltico, para a
qual a pesquisa acadmica sobre os processos concretos de implantao
das polticas pblicas de recorte tnico pode e deve trazer uma impor-
tante contribuio.
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Enfim, o avano da questo quilombola, assim como as reaes
contrrias a que ele deu lugar, se materializam em um comportamento
ambguo e oscilante do Governo Federal: de um lado, o governo faz
previses oramentrias generosas para a implantao de polticas p-
blicas e as anuncia com grande alarde, mas, de outro, os ministrios
simplesmente no gastam tal oramento, executando parcelas mnimas
das atividades previstas. De um lado, a legislao nacional cria novas
figuras de direito (que permitem a emergncia de novos movimentos
sociais) assim como incorpora leis (por meio da assinatura de diversos
acordos e convenes internacionais) que esto entre as mais progressis-
tas do mundo. De outro lado, o executivo cria normas menores, internas
s agncias de Estado responsveis por executar tais leis, que estabele-
cem processos demorados e repletos de obstculos tcnicos e administra-
tivos, enquanto o judicirio reinterpreta tais conceitos de forma restritiva
aplicao de tais direitos, tornando o julgamento dos conflitos que
envolvem os movimentos sociais um eterno retorno hermenutico.
Assim, a execuo oramentria parcial (em alguns casos nfima) das
polticas pblicas para quilombos faz par com dispositivos normativos e
judicirios, assim como com novas tentativas de restrio ou mesmo de
desconstituio legal dos quilombolas como sujeitos de direitos.
Finalmente, o avano quilombola aponta para uma importante pas-
sagem de uma perspectiva exclusivamente voltada ao reconhecimento
cultural, para uma perspectiva que integra o objetivo da redistribuio,
corrigido pelo reconhecimento de determinadas particularidades de
natureza social e cultural. Mas, ainda assim, este processo incom-
pleto. Onde ele conseguiu gerar um modelo relativamente equilibrado
a poltica fundiria ele est ameaado, enquanto nas demais polticas,
enquanto tal modelo no alcanado, tais comunidades continuam
refns das suas diferenas, naquilo que elas implicam modos desiguais
de participar e de se representar politicamente diante do prprio Estado
e de seus opositores locais.
Um quadro que torna urgente o debate em torno dos modelos de
incorporao das perspectivas de redistribuio e reconhecimento.
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