RAP RI O DE JANEI RO 43(3):695-712, MAIO/JUN.

2009
ISSN
0034-7612
Estatuto da Cidade: aspectos epistemolgicos,
sociopolticos e jurdicos*
Srgio Lus Boeira**
Adriana Clara Bogo dos Santos***
Alini Giseli dos Santos****
SUMRI O: 1. Introduo; 2. Aspectos histricos do movimento pela reforma urbana;
3. Aspectos controversos do Estatuto da Cidade: reexividade entre especialistas;
4. Vigilncia sociopoltica do Estatuto da Cidade; 5. Concluses.
SUMMARY: 1. Introduction; 2. Historical aspects of the urban reform movement;
3. Controversial aspects of the Statute of the City; reexivity among specialists;
4. Social political vigilance of the Statute of the City; 5. Conclusions.
PALAVRAS- CHAVE: Estatuto da Cidade; paradigma da complexidade; democracia
participativa.
KEY WORDS: Statute of the City; paradigm of complexity; democratic-participative
perspective.
Este artigo contribui com o debate sobre o Estatuto da Cidade (EC), vinculando-o
a diferentes abordagens e clivagens subjacentes crise da modernidade. Aspectos
* Artigo recebido em ago. 2006 e aceito em mar. 2008. Os autores agradecem Universidade
do Vale do Itaja (Univali) pelo nanciamento da pesquisa, conforme Programa de Integrao
Ps-graduao e Graduao (PIPG).
** Doutor em cincias humanas pela Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC). Professor
do Programa de Mestrado em Polticas Pblicas (PMGPP) e do Programa de Ps-Graduao em
Administrao (PPGA) da Universidade do Vale do Itaja (Univali). Endereo: Av. Osni Joo
Vieira, 615, apto. 901 CEP 88101-270, So Jos, SC, Brasil. E-mail: sergio.l.boeira@redelnet.
com.br.
*** Mestre em gesto de polticas pblicas pela Universidade do Vale do Itaja (Univali). Espe-
cialista em direito processual civil. Professora do Centro Universitrio de Brusque (Unifebe).
Endereo: Servido Antonio Belmiro Furtado, 235 CEP 88306-505, Itaja, SC, Brasil. E-mail:
acbogo@terra.com.br.
**** Acadmica de direito da Universidade Vale do Itaja (Univali). Endereo: Rua Conceio,
259 B CEP 88304-220, Itaja, SC, Brasil. E-mail: alini@univali.br.
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epistemolgicos e tericos so relevantes, mas tm sido negligenciados no debate.
Neste artigo tais aspectos so abordados introdutoriamente. Faz-se tambm uma
breve comparao de trs enfoques especializados em direito urbanstico sobre
artigos do EC, evidenciando-se a ausncia de consenso e a necessidade de uma re-
exo mais abrangente. Conclui-se que o que est em disputa no debate do EC so
os recursos para a compreenso dos desaos de sua implementao, que envolvem
especialmente trs fatores: a abordagem comparativa entre os enfoques de especia-
listas do direito urbanstico; abordagem inter e transdisciplinar, com a contribuio
do paradigma da complexidade; e a abordagem democrtico-participativa, com
polticas pblicas orientadas pelas teorias e experincias relativas terceira via e
formao de capital social.
Statute of the City: epistemological, social political and legal aspects
This article brings a contribution to the debate on the Statute of the City (SC), linking
it to different approaches and underlying cleavages of the crisis of modernity. The
article introduces relevant epistemological and theoretical aspects that have been
neglected in this debate and briey compares three specialized urban law approaches
to articles of the SC, showing absence of consensus and the need for a comprehensive
reexion. To conclude, what is in dispute in the EC debate are the resources for the
understanding of the challenges of its implementation, which involves especially
three factors: the comparative approach to the views of urban law specialists; an inter
and trans-disciplinary approach, with the contribution of the complexity paradigm;
a democratic-participative perspective, with public policies oriented by the theories
and experiences of the third way and the formation of social capital.
1. Introduo
Este artigo, com base em pesquisa bibliogrca, contribui com o debate p-
blico em torno do Estatuto da Cidade (EC), estimulando a percepo de seus
desaos, das controvrsias entre especialistas do direito urbanstico, alm de
sugerir uma ampliao do debate para a incluso de clivagens subjacentes
crise civilizatria contempornea. O artigo aborda, introdutoriamente, as
clivagens epistemolgica e poltico-institucional, sugerindo que as alternati-
vas so ainda emergentes, de longo prazo e tm complementaridades mal
diagnosticadas. O paradigma da complexidade, a terceira via e o capital social
so os trs termos que introduzimos no debate como diretrizes para superar
enfoques meramente especializados, monodisciplinares, setoriais ou burocr-
ticos. Na seo 2, recuperamos aspectos da histria do movimento pela refor-
ma urbana (MNRU) desde a dcada de 1960 e sugerimos que a aprovao do
EC foi produto da aproximao do MNRU com o movimento ambientalista
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complexo-multissetorial. Na seo 3, examinamos trs obras de autores es-
pecializados no EC, apontando controvrsias entre os mesmos sobre aspectos
relevantes da lei federal.

Foram comparados todos os artigos do EC, porm,
nos limites deste artigo, foram apresentados comentrios sobre os aspectos
mais signicativos.
Esteve fora de nosso propsito chegar a uma compreenso especializada
do EC por meio do direito urbanstico, embora o consideremos um enfoque
relevante, desde que contextualizado e complementado por outros, como o
direito ambiental, o enfoque sociolgico, o ecolgico, o histrico, o geogrco,
o poltico e o epistemolgico. Na seo 4 abordamos aspectos contemporneos
das polticas do Frum Nacional de Reforma Urbana (FNRU).
Complexidade, terceira via e capital social
H diversas clivagens no interior da sociedade contempornea em relao as
quais os termos complexidade, terceira via e capital social se contrapem.
Sem a pretenso de fazer uma anlise epistemolgica e poltico-institucional
das foras desagregadoras que subjazem crise civilizatria contempornea,
pode-se apontar para dois diferentes tipos de clivagens, como demonstrado
no quadro.
Clivagens epistemolgica e poltico-institucional da modernidade
Clivagem epistemolgica Clivagem poltico-institucional
Paradigma disjuntor-redutor
x
Paradigma da complexidade
Estado x Mercado x Sociedade civil
x
Terceira via e capital social
No paradigma disjuntor-redutor as cincias naturais e exatas, desde os
sculos XVI e XVII, assumem a condio de conhecimento convel, preten-
samente objetivo, quanticvel e racional, distinguindo-se e crescentemente
separando-se do conhecimento losco, considerado menos convel, sub-
jetivo, metafsico. A concepo atomstica da realidade e da sociedade cede
espao nas primeiras dcadas do sculo XX a uma concepo relativista (de
acordo com as mudanas da fsica newtoniana para a fsica quntica). No
paradigma da complexidade, em formao especialmente nas ltimas trs d-
cadas do sculo XX, busca-se associar sem fundir, distinguindo-se sem separar
diferentes formas de conhecimento (Morin, 1998). A maior contribuio
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compreenso dessa temtica a srie de seis volumes intitulada La mthode,
de Morin. Uma abordagem semelhante de Morin encontrada na obra de
Boaventura Sousa Santos (2000:61), para quem o paradigma dominante (ou
seja, o disjuntor-redutor) um modelo totalitrio, na medida em que nega o
carter racional a todas as formas de conhecimento que no se pautarem pelos
seus princpios epistemolgicos e pelas suas regras metodolgicas.
A cincia convencional, monodisciplinar ou normal (Kuhn, 1962) teve
como destino o que Japiassu (1976) denominou patologia do saber. En-
tretanto, pressionados pelos polticos prossionais a apresentar resultados
quantitativos que pudessem impactar o eleitorado, os tcnicos de cada setor
governamental desenvolveram ao longo do sculo XX projetos operacionais,
instrumentais, reforando os pressupostos mais estreitos de cada ramicao
da cincia.
Ainda que duas ou mais cincias fossem utilizadas num determinado
projeto governamental ou parlamentar, tal associao era e continua sendo
regida fundamentalmente pelo paradigma disjuntor-redutor.
Quanto segunda clivagem, percebe-se na modernidade, em diferentes
sociedades, conforme a correlao de foras de cada conjuntura, uma srie
de conitos entre Estado, mercado e sociedade civil. No sculo XX, aps duas
guerras mundiais e a experincia traumtica de totalitarismos de direita e de
esquerda (Hobsbawm, 1995), emergem foras da sociedade civil que acen-
tuam a necessidade de uma ampliao da cidadania. A dcada de 1960
emblemtica nesse sentido.
Na terminologia de Giddens, passa-se da modernidade simples para a
modernidade reexiva, ou seja, da fase na qual a identidade social dos cida-
dos era marcada pelas instituies e tradies de classes antagnicas (bur-
guesia e proletariado), no mbito dos Estados-naes, para uma fase na qual a
identidade social dos cidados torna-se mais reexiva, mais plstica, dialgi-
ca, destradicionalizadora, em que as normas tradicionais de conduta perdem
eccia (com diversas consequncias contraditrias). Dos riscos e ameaas da
natureza sociedade humana passa-se aos riscos e ameaas socialmente pro-
duzidos natureza, aos ecossistemas.
O processo de globalizao impulsionado pelas novas tecnologias de
comunicao e as sociedades nacionais interagem de forma crescentemente
complexa, com inmeras consequncias impremeditadas e/ou imprevisveis.
Em sntese, emergncia do paradigma da complexidade (Morin e Kern,
1995) e dos debates sobre multi, inter e transdisciplinaridade, no mbito das
instituies de pesquisa, acrescenta-se a emergncia da modernizao reexi-
va (Giddens, Beck e Lash, 1997).
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Enquanto a cincia e a tecnologia so disseminadas pelas instituies
sociais, Estado, mercado e organizaes da sociedade civil interagem de forma
crescentemente complexa, em redes sociotcnicas.
Na obra The third way and its critics, publicada originalmente em 2000
e traduzida no Brasil em 2001, Giddens responde s crticas terceira via
poltica, como forma de superar o esforo de uma reelaborao defensiva do
pensamento de esquerda diante dos enfoques neoliberais. Para o socilogo
britnico, o conjunto de ideias conhecido como terceira via seria a perspectiva
que tomaria o espao conquistado pelo neoliberalismo at recentemente, e
pela social-democracia de velho estilo antes dele. O fato de, em setembro de
2001, o mundo ter entrado numa nova era do terror, e com isto ter estendido
a era dos extremos e o breve sculo XX de Hobsbawm (1995), torna, a
nosso ver, ainda mais relevante o debate em torno de uma alternativa entre as
posturas unilaterais da esquerda e da direita.
Quanto ao capital social, Giddens arma que seu cultivo essencial para
a economia do conhecimento. O novo individualismo que acompanha a glo-
balizao no refratrio cooperao e colaborao a cooperao (em
vez da hierarquia) positivamente estimulada por ele (Giddens, 2001:82).
Para o autor, a conana ativa, abertamente negociada, em vez de regida pela
tradio e pelo hbito, parte da poltica da terceira via.
A prpria tecnologia da informao um fator de promoo da cultura
de parceria e colaborao, dado que uma mesma base tecnolgica pode ser
formada por diferentes especialistas. Essa colaborao entre especialistas de
diferentes organizaes tem viabilizado alianas entre universidades e empre-
sas, entre organizaes do chamado terceiro setor e rgos governamentais,
ampliando o capital social. Sobre esse conceito, cabe considerar as contri-
buies de Higgins (2005); Putnam (1993); Franco (2001); Baquero (2001);
Kliksberg e Tomassini (2000).
As duas clivagens destacadas tm no capital social, na terceira via e no
paradigma da complexidade algumas respostas abrangentes e consistentes,
embora apaream frequentemente dissociadas na literatura das cincias so-
ciais e humanas. No temos o propsito de avanar no exame das divergncias
epistemolgicas e tericas entre os autores citados, mas apenas de chamar a
ateno para uma complementaridade entre a clivagem epistemolgica e a
clivagem poltico-institucional.
Entendemos que tal percepo contribui com a compreenso dos desa-
os enfrentados pelos atores sociais que tm, no Brasil, lutado por uma refor-
ma urbana e pela sustentabilidade ambiental do modelo de desenvolvimento
socioeconmico.
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2. Aspectos histricos do movimento pela reforma urbana
As origens da ideia de reforma urbana no Brasil remontam dcada de 1960,
mas as discusses que ocorriam no pas no foram isoladas, pois outros pases
da Amrica Latina tambm travavam esse debate, embora no Brasil ele tenha
adquirido maior visibilidade. No governo do presidente Joo Goulart (1961-
64) foi elaborado um Projeto de Reforma Urbana, considerado um importante
marco histrico a respeito do assunto. Em 1963, um evento em Petrpolis, no
Rio de Janeiro, do qual participaram polticos, tcnicos e intelectuais, foi outro
marco do movimento, mas a questo de a moradia ter sido enfatizada naquele
momento ainda no tinha a repercusso que a questo da reforma agrria
comparativamente tomava nos meios de comunicao.
Naquela poca, entre os anos 1950 e 1960, o Brasil vivenciava uma srie
de movimentos sociais em favor das reformas de base (reforma sanitria, da
educao, da assistncia social), mas os que mais tiveram visibilidade foram os
que tratavam da reforma agrria e da reforma urbana. Com a urbanizao do
Brasil e o crescimento dos problemas e conitos urbanos, o movimento da re-
forma urbana ganhou maior fora, especialmente porque, j naquela poca, as
capitais davam mostras do que viria a ser o processo de urbanizao no Brasil,
caso no houvesse uma mudana na rota do crescimento com desigualdade.
No entanto, em decorrncia do regime militar que se instaurou no pas
aps o golpe de 1964, esses movimentos de reforma perderam fora, o que
acabou por fazer com que o de reforma urbana casse adormecido por cerca
de duas dcadas, contribuindo tambm para aprofundar o fosso que separa o
mercado imobilirio daqueles que no tm acesso a ele.
Em meados dos anos 1970, as manifestaes sociais voltaram a ter for-
a, especialmente os movimentos sociais urbanos, impulsionados por setores
da Igreja Catlica que se inspiravam na Teologia da Libertao, reacendendo
a questo urbana e reivindicando a funo social da propriedade.
Na dcada de 1980, a bandeira da reforma urbana se diversicou e ou-
tras questes alm da moradia passaram a fazer parte desse movimento, j que
o Brasil se apresentava muito mais urbanizado e complexo do que no incio
do movimento. A mobilizao pela reforma urbana acabou desembocando na
constituio do Movimento Nacional pela Reforma Urbana (MNRU), em 1987.
Foi entre meados e o m da dcada de 1980 que o movimento pela
reforma urbana passou a ter uma concepo progressista. De acordo com o
socilogo e gegrafo Marcelo Lopes de Souza, essa concepo pode ser carac-
terizada como um conjunto articulado de polticas pblicas, de carter redis-
tributivista e universalista, voltado para o atendimento do seguinte objetivo
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primrio: reduzir os nveis de injustia social no meio urbano e promover
uma maior democratizao do planejamento e da gesto das cidades (Souza,
2002:158). Segundo o autor, o MNRU diferencia suas propostas das que se
limitam a simples intervenes urbansticas, mais preocupadas com a funcio-
nalidade, esttica e ordem do que com a justia social (Souza, 2002:158).
Vale observar, tambm, que o autor reconhece a necessidade de uma
abordagem interdisciplinar no que se refere ao planejamento urbano, um di-
logo entre mltiplos especialistas, sob um enfoque crtico e democrtico-par-
ticipativo.
Os diversos movimentos sociais existentes no Brasil, especialmente o
MNRU, ganharam nova visibilidade pblica no perodo pr-constituinte e to-
dos conseguiram, na ntegra ou parcialmente, inserir suas propostas e reivin-
dicaes na Constituio Federal (CF) de 1988. Uma das maiores conquistas
da mobilizao social daquele perodo foi a insero dos arts. 182 e 183, no
captulo II (poltica urbana), do ttulo VII (ordem econmica e nanceira) na
CF. No entanto, como ressalta Souza (2002:159), o MNRU, apesar de con-
seguir elaborar uma emenda popular subscrita por quase 130 mil eleitores,
constatou que, ao longo dos debates e votaes no Congresso, a emenda teve
supresses relevantes como, por exemplo, as referentes aos transportes cole-
tivos e servios pblicos, alm da que se referia aplicao do instrumento
usucapio em terrenos pblicos.
Nelson Saule Junior, citado por Maricato (2001:101), observa que:
A proposta vencedora do bloco conservador de parlamentares denominado
Centro, na Assembleia Nacional Constituinte, de condicionar, nos termos
do 4
o
do art. 182 da Constituio Brasileira, a aplicao dos instrumentos
destinados a conferir uma funo social propriedade urbana existncia de
uma lei federal e do plano diretor, continua produzindo efeitos favorveis para
os interesses dos agentes responsveis pela especulao imobiliria e efeitos
negativos para a promoo de uma reforma urbana nas cidades.
Todavia, da insero dos arts. 182 e 183 na CF, da sua previso consti-
tucional at a edio da lei regulamentadora da poltica urbana passaram-
se 11 anos. Somente em 2001 foi aprovado o EC Lei n
o
10.257, de 10 de
julho , que regulamentou os principais instrumentos jurdicos e polticos de
interveno urbana (arts. 182 e 183 da CF), estabelecendo normas de ordem
pblica e interesse social que regulam o uso da propriedade urbana em prol
do bem coletivo, da segurana e do bem-estar dos cidados, bem como do
equilbrio ambiental (art. 1
o
).
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Conforme Medauar e Almeida (2004:42),
o Estatuto da Cidade (...) veio preencher uma condio de executoriedade das
normas contidas nesse captulo da Constituio Federal, sobretudo no art. 182,
uma vez que o art. 183, igualmente disciplinado por esta Lei, j poderia enten-
der-se autoexecutvel. (...) De todo modo, a prvia edio da lei federal que
ora se comenta era elemento necessrio atuao legislativa dos municpios,
ainda que alguns aspectos da previso do art. 182 da Constituio Federal j
pudessem ser diretamente disciplinados por lei municipal.
O EC instrumento legal que visa combinar a gesto participativa com
as premissas da sustentabilidade ecolgica e econmica, alm de introduzir
um novo conceito de gesto urbana, objetivando a melhor ordenao do espa-
o urbano, com observncia da proteo ambiental e a busca de soluo para
problemas sociais graves, como a moradia e o saneamento, por exemplo, que
o caos urbano faz incidir, de modo contundente, sobre as camadas carentes da
sociedade (Medauar e Almeida, 2004:17).
Alm disso, o EC mantm os princpios bsicos estabelecidos na CF, pre-
servando o carter municipalista, a centralidade do plano diretor e a nfase
na gesto democrtica, fortalecendo a necessidade de um planejamento siste-
mtico e integrado, construdo a partir de um modelo participativo de gesto
urbana em todas as decises de interesse pblico.
A relevncia da temtica socioambiental destacada especialmente nos
dois primeiros anos da dcada de 1990, durante os preparativos para a Confe-
rncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, a Rio-92,
que incorporou a necessidade da conciliao entre proteo ambiental com
desenvolvimento econmico. Nessa conferncia foram celebradas importantes
convenes internacionais (da diversidade biolgica e a que trata de mudan-
as climticas, alm de uma declarao sobre orestas). A Rio-92 aprovou,
igualmente, documentos de objetivos mais abrangentes e de natureza poltica,
como a Declarao do Rio e a Agenda 21 (que estabelece objetivos concretos
de sustentabilidade em diversas reas). O captulo 28 desse documento estra-
tgico para o sculo XXI trata das iniciativas das autoridades locais em apoio
Agenda 21.
As metas denidas, como a realizao de um processo de consultas s
populaes para alcanar um consenso sobre uma Agenda 21 local at 1996,
no foram atingidas, a no ser tardiamente e em poucos municpios. As causas
desse fato e das frustraes subsequentes so mltiplas: a) desinformao da
prpria imprensa sobre a Agenda 21, editada no Brasil somente em 1995 pela
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Cmara dos Deputados (1995); b) inrcia dos poderes pblicos municipais,
predominantemente conservadores e comprometidos com as foras predat-
rias em mbito local; c) insensibilidade socioambiental de grande parte do p-
blico politizado sob as vertentes do liberalismo, do conservadorismo e mesmo
da esquerda partidria; d) precria difuso desse volumoso documento (471
pginas) por parte da prpria ONU, em funo de suas divergncias internas
e fragilidades institucionais no contexto da dcada de 1990 e incio do sculo
atual. Isso, no mnimo, coloca em dvida a chamada vocao democrtica da
gesto ambiental brasileira (Carvalho, 2003).
Apesar desses fatores, as questes ambientais e sociais, debatidas em
diferentes espaos e por movimentos sociais inicialmente distantes, passaram
a ter um foco de convergncia nas cidades, aps a realizao da Confern-
cia da ONU. O ambientalismo se diversicou durante os preparativos para a
Rio-92, acentuando seu perl multissetorial, transclassista e global-local. Os
urbanistas e demais ativistas do MNRU passaram a considerar a relevncia e a
complexidade do conceito de desenvolvimento sustentvel, apesar das inme-
ras interpretaes divergentes.
Atores sociais vinculados a diferentes setores e camadas da sociedade
brasileira diante dos constrangimentos das polticas macroeconmicas dita-
das por organismos internacionais (OMC, FMI, Banco Mundial) , passaram
a defender a conjugao dos princpios da sustentabilidade com os da amplia-
o dos espaos da cidadania (Camargo, Capobianco e Oliveira, 2002; Via-
na, Silva e Diniz, 2001). Nesse processo o esforo do MNRU em redirecionar
as polticas de desenvolvimento urbano tem convergido com muitas polticas
ambientais emergentes no contexto do chamado ambientalismo complexo-
multissetorial (Viola e Boeira, 1990; Crespo e Leito, 1993; Boeira, 1998;
Boeira, 2003).
Com efeito, esse tipo de ambientalismo tem sido caracterizado como um
movimento histrico e civilizatrio (portanto, de longo prazo), no simples-
mente social nem restrito s classes mdias ou aos atores autodenominados
ambientalistas, ecologistas ou conservacionistas. O ambientalismo com-
plexo-multissetorial, composto por um nmero no necessariamente denido
de setores sociais (nmero varivel em cada conjuntura sociopoltica), tem
sido muito precariamente descrito em pesquisas sociais tambm em razo de
limitaes epistemolgicas das cincias sociais. Referimo-nos ao tradicional
conito entre os mtodos das cincias ditas naturais e as cincias sociais, bem
como aos obstculos encontrados no processo de articulao inter e transdis-
ciplinar nos centros de pesquisa (Vieira e colaboradores, 2005; Vasconcelos,
2002; Philippi Jr. e colaboradores, 2000). Em todo caso, destacamos o carter
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aglutinador desse conceito no que se refere s clivagens epistemolgica e po-
ltico-institucional anteriormente referidas.
3. Aspectos controversos do Estatuto da Cidade: reexividade entre
especialistas
O EC, conforme j visto, estabelece as diretrizes gerais da poltica urbana e
normas de ordem pblica e interesse social que regulam o uso da propriedade
urbana em prol do bem coletivo, da segurana e do bem-estar dos cidados,
bem como do equilbrio ambiental.
Com o objetivo de ampliar a compreenso do EC no contexto da reexi-
vidade do saber jurdico, buscamos comparar trs enfoques de obras especia-
lizadas, selecionadas entre as 33 disponveis no mercado editorial, em levan-
tamento realizado por meio da internet em diversos websites, em 11 de abril
de 2005 e 12 de abril de 2005. Selecionamos, entre as obras mais acessveis,
as que apresentavam algumas signicativas divergncias.
Pudemos observar divergncias relevantes acerca de alguns instrumen-
tos previstos no Estatuto da Cidade. Primeiramente, destacamos os arts. 5
o
, 6
o

e 7
o
. O art. 5
o
trata do parcelamento, edicao ou utilizao compulsrios; o
art. 6
o
da transmisso do imvel, por ato inter vivos ou causa mortis e das obri-
gaes de parcelamento, edicao ou utilizao previstas no art. 5
o
; e o art.
7
o
trata do IPTU progressivo no tempo. Maurcio Santos (2004:71) considera
inconstitucionais tais dispositivos.
Com relao ao art. 5
o
, o autor ressalta que, ao outorgar ao poder mu-
nicipal o direito de impor obrigaes sobre a propriedade de particular, deter-
minando parcelamento, edicao ou utilizao compulsria, fere um direito
fundamental do indivduo: o direito de uso e gozo da propriedade, previsto
no art. 5
o
, inciso XXII da CF. Por consequncia, Santos entende que o art. 6
o

reete a inconstitucionalidade do art. 5
o
, pois ao prever que a transmisso
do imvel posterior data da noticao, transfere tambm as obrigaes de
parcelamento, edicao ou utilizao previstas no art. 5
o
, sem qualquer pror-
rogao de prazo para que o novo proprietrio utilize seu imvel denota a
vontade soberana do Estado, autoritria, e no o desenvolvimento urbano, o
que entende ser inconstitucional.
Com relao ao art. 7
o
, que trata do IPTU progressivo no tempo, Santos
(2004:83) destaca tambm sua inconstitucionalidade, j que a progressivida-
de aludida possui carter de consco, o que seria ilegal. Destaca ainda que
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alguns municpios que adotaram a progressividade do IPTU tiveram suas leis,
na maioria, julgadas inconstitucionais.
Por sua vez, Mukai (2001) entende que os arts. 5
o
e 6
o
concretizam a
exigncia do 4
o
do art. 182 da CF, destacando que o art. 6
o
pode ser solucio-
nado, em caso de diculdade no seu cumprimento por parte dos herdeiros, da
utilizao do instituto jurdico da operao urbana consorciada, prevista nos
arts. 32 a 34 da lei. J com relao ao art. 7
o
, esse autor diverge de Santos,
pois entende que se trata de tributao extrascal de nalidade punitiva, com
progressividade no tempo, para assegurar o cumprimento da funo social da
propriedade, obedecidos os requisitos previstos nos 2
o
e 4
o
do art. 182 da
CF. Acrescenta, ainda, que o IPTU progressivo normal, para ns urbansticos
e sociais, est contemplado no 1
o
do art. 156 da CF e tambm no 4
o
do art.
182 da mesma.
Medauar e Almeida (2004:58), sobre os arts. 5
o
, 6
o
, 7
o
e 8
o
, ressaltam
que todos guardam direta relao com a denio constitucional da funo
social da propriedade urbana; por isso so plenamente constitucionais, j que,
no direito positivo brasileiro, a funo social da propriedade urbana denida
pela Constituio (art. 182, 2
o
). Mas salientam que o plano diretor muni-
cipal que fornecer, em cada caso, a denio material dessa funo, da a
necessidade de legislao especca complementar.
Quanto ao art. 7
o
, que muita polmica tem causado, Medauar e Almeida
defendem sua constitucionalidade com fundamento no art. 182, 4
o
, II, da CF,
havendo, no entanto, a necessidade de ser regulamentado por lei municipal.
O impedimento que havia para a cobrana do IPTU progressivo tornar-se apli-
cvel era a edio da lei federal, agora suprida pela edio do EC.
De outro lado, o art. 8
o
, referente desapropriao com pagamento em
ttulos, tem, para os autores Santos e Mukai, natureza inconstitucional; para
Santos (2004:114), tal dispositivo conita com a norma constitucional do
art. 5
o
, inciso XXIV, que determina os pressupostos da desapropriao e a for-
ma de pagamento, que dever ser em dinheiro e no em ttulo pblico. Da
mesma forma pensa Mukai (2001:12), pois tal dispositivo no leva em conta
a justa indenizao prevista no art. 5
o
, inciso XXIV da CF.
O art. 10 outro ponto que merece destaque. Trata-se da usucapio,
j prevista na lei civil, mas que foi ampliada com o EC, que previu tambm a
usucapio coletiva. Santos nada questiona acerca da sua constitucionalidade;
j Mukai arma que a nova gura, com requisitos prprios, de duvidosa
constitucionalidade, pois pode ofender o direito de propriedade.
Outra controvrsia pode ser vericada com relao ao art. 25, que diz
respeito ao direito de preempo, que confere ao poder pblico municipal pre-
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ferncia na aquisio de imvel urbano que seja objeto de alienao onerosa
entre particulares. Para Santos (2004:138-139), tal dispositivo esbarra mais
uma vez no direito de propriedade, e tambm no fato de que, havendo inte-
resse do poder pblico na aquisio de imvel, esse interesse deve basear-se
em necessidade, utilidade pblica ou interesse social, e para tanto haver a
desapropriao. Portanto, entende ser inconstitucional tal dispositivo. Mukai
(2001:20), por sua vez, no se manifesta contrrio a tal instrumento.
Os autores divergem tambm quanto ao chamado Estudo de Impacto
de Vizinhana (EIV), previsto no art. 36 do EC. Para Santos (2004:161), no-
vamente o dispositivo fere o direito de propriedade, bem como sua utilidade,
pois restringe o direito construo frente aos interesses do vizinho. Toda-
via, acrescenta que pode ser um instrumento de grande valia nas cidades em
rpido crescimento. Mukai, por sua vez, ressalta que a matria do EIV seria
administrativa, sendo, inclusive, desnecessria sua regulao em lei federal,
mas nada questiona acerca da sua constitucionalidade (2001:31-32).
De forma geral, percebe-se que os questionamentos quanto constitu-
cionalidade de muitos dos dispositivos ainda se prendem ao fato de que ditos
instrumentos violam o direito de propriedade do indivduo, at ento conside-
rado intocvel, mas que, com o advento da CF de 1988 e com o Novo Cdigo
Civil, passou a ser relativizado. Isso porque, devido s constantes transfor-
maes sociais e polticas do perodo de modernidade reexiva, o direito de
propriedade tambm tem sofrido um processo de reexividade entre os espe-
cialistas. Foi um direito forjado na primeira gerao de direitos, no perodo da
modernidade simples, tinha como marca a individualidade (concepo ato-
mstica da realidade, paradigma disjuntor-redutor); era um direito inviolvel
e absoluto.
Tambm o progresso material era visto como tendncia linear, o que
passou a ser inconcilivel com a nova gerao de direitos difusos e coletivos,
entre eles a proteo ao meio ambiente incorporados na CF e no EC. A
noo de sustentabilidade do desenvolvimento implica a resistncia a uma
concepo linear e simplista com uma concepo complexa, dialgica, plural.
Conforme diz Ribeiro (2005:60), o que deve ser sustentvel no a cidade,
mas o estilo de vida urbano, que tem nas cidades mais uma forma de mani-
festao.
Este artigo contribui para uma melhor organizao do debate pbli-
co. Entendemos que uma compreenso consistente do EC vai alm do debate
entre especialistas e alm de uma interpretao mecanicista da lei como um
conjunto de instrumentos que devem ser implementados, conforme sugere
a obra Estatuto da Cidade: guia para implementao pelos municpios e cidados
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ESTATUTO DA CIDADE
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(Rolnik, 2002). Essa obra uma realizao do Instituto Plis com apoio da
Cmara dos Deputados, da Comisso de Desenvolvimento Urbano e Interior,
da Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano da Presidncia Repblica e
da Caixa Econmica Federal uma contribuio sem dvida relevante, por
seu detalhamento, mas mantm-se vinculada principalmente a uma concep-
o disjuntora-redutora de mundo, a partir da interpretao do direito urba-
nstico como especialidade superior de conhecimento. A propsito da crise de
paradigmas no mbito do direito, recomenda-se a anlise da contribuio de
Boaventura Santos (2000).
4. Vigilncia sociopoltica do Estatuto da Cidade
Mesmo com as divergncias acima apontadas, parece haver consenso entre os
especialistas sobre o fato de que a edio dessa lei representa um importante
avano em matria urbanstica no Brasil que, durante muito tempo, foi relega-
da a segundo plano, o que acabou por gerar consequncias desastrosas para as
cidades brasileiras marcadas pela fragmentao, segregao, inecincia,
tecnocracia, clientelismo, anomia, poluio e violncia.
Segundo Bassul (2005:25-26),
voluntria ou involuntariamente, a gesto tecnocrtica alimentou um processo
caracterizado, de um lado, pela apropriao privada dos investimentos pbli-
cos e, de outro, pela segregao de grandes massas populacionais, em favelas,
cortios e loteamentos perifricos, excludas do acesso a bens, servios e equi-
pamentos urbanos essenciais.
Evidentemente, diante dessa situao, o que se impe uma complexi-
dade desorganizada sobre uma compreenso crtica, plural e aberta o que
representa o maior obstculo ao direito urbanstico, no contexto da crise de
paradigmas. Para Medauar e Almeida o EC um conjunto de guras jurdicas,
um instrumental a ser operacionalizado em nvel municipal, adaptado rea-
lidade de cada cidade. O estatuto fornece os parmetros aos executivos e le-
gislativos municipais para a elaborao de suas leis e planos urbansticos, que
devem seguir as diretrizes xadas na lei, com a participao da coletividade.
Se a mera edio de lei no implica necessariamente sua aplicao,
como ocorre com frequncia no Brasil, como o movimento sociopoltico de
reforma urbana se posiciona quanto questo da sua efetiva implementao
pelos municpios?
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Tal questo no consta nas obras acima comparadas, o que denota certa
indiferena dos especialistas quanto mobilizao social como ingrediente
necessrio implementao do estatuto. Para encontrar uma resposta, nesse
sentido, analisamos informaes de diversos websites relacionados questo
urbana, especialmente o do Frum Nacional de Reforma Urbana (FNRU), que
representa o MNRU, e o do Instituto Plis (que faz parte do FNRU).
O FNRU participa do Conselho Nacional das Cidades, especialmente no
Comit Tcnico da Habitao, mas tambm em outros comits. Nos artigos
encontrados em websites h uma avaliao predominantemente positiva da
atuao do Ministrio das Cidades pelo FNRU na conduo do projeto de de-
senvolvimento urbano proposto, denominado PNDU (Plano Nacional de De-
senvolvimento Urbano). No entanto, tambm est claro para o FNRU que a
atuao do Ministrio das Cidades no pode deixar de ser constantemente
acompanhada pelo movimento, de forma que somente com uma contnua
presso, divulgao e acompanhamento, alm de suporte tcnico e cientco,
ser possvel avanar na democratizao do espao urbano.
No documento Sntese do Encontro Nacional do FNRU, evento reali-
zado nos dias 15 e 16 de julho de 2005, encontramos vrias propostas de
atuao do movimento, entre as quais se destacam: a) conduzir os processos
de elaborao dos planos diretores de forma articulada; b) discutir os instru-
mentos prioritrios para a poltica do FNRU; c) montar um banco de relatos de
experincias independente do Ministrio das Cidades; d) produzir materiais
didticos e pedaggicos; e) conduzir um processo de monitoramento aps a
elaborao dos planos diretores; f) sistematizar e divulgar processos de impe-
dimento de planos diretores que foram elaborados sem participao popular;
g) mobilizar movimentos populares para participar do processo de elaborao
dos planos diretores.
O FNRU posicionou-se formalmente contra a substituio do ministro
Olvio Dutra, ex-prefeito de Porto Alegre, pelo atual ministro Mrcio Fortes de
Almeida. Cabe observar que a experincia administrativa dele est vinculada
principalmente a rgos de agricultura, no tendo sido prefeito de nenhuma
cidade. Segundo o FNRU, a mudana signicou um retrocesso em relao ao
pacto obtido at ento, com avano das polticas setoriais de habitao, sanea-
mento, regularizao fundiria, mobilidade e transporte.
A Marcha Nacional da Reforma Urbana e pelo Direito Cidade, realiza-
da em agosto de 2005, integrada por uma srie de movimentos sociais, reete
a poltica constante de vigilncia por parte da sociedade civil, organizada
quanto ao papel desempenhado pelo governo.
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ESTATUTO DA CIDADE
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Para que os planos diretores sejam de fato participativos, preciso, se-
gundo o FNRU, lutar pela instituio de conselhos municipais das cidades (ou
de poltica urbana), alm de lutar pela articulao com outros conselhos, o
que interpretamos como uma busca de formao de capital social ou cvico.
Quanto ao contedo dos planos, o FNRU alerta: preciso evitar que
seja tecnocrtico, muito extenso, com muitas diretrizes genricas e bem-in-
tencionadas, seguidas de um perl detalhista, como predominou no passado.
O FNRU quer plano diretor simples, objetivo e de fcil entendimento da po-
pulao, mas reconhece um conito importante entre o conhecimento e as
demandas populares (em geral concretas e imediatas), por um lado, e, por
outro, o conhecimento tcnico (urbanstico e jurdico), permeado de conceitos
tericos e com perspectiva de efetivao a mdio e longo prazos. A questo
da natureza do conhecimento est na pauta do movimento; portanto, ainda
longe de uma soluo.
5. Concluses
Com este artigo, procuramos evidenciar aspectos controversos do Estatuto da
Cidade, alm de sugerir que a compreenso deles est vinculada, direta ou
indiretamente, s clivagens epistemolgica e poltico-institucional da moder-
nidade, sintetizadas no quadro. Com efeito, o EC uma lei que est marcada
por uma histria de mobilizao social, simbolizada pelo MNRU/FNRU e pelo
movimento ambientalista, pelos conceitos de sustentabilidade e de democra-
cia participativa.
Entendemos que os desaos enfrentados nas tentativas de implemen-
tao do EC renovam os desaos relacionados elaborao e implementao
das Agendas 21 locais, e que, subjacentes a elas, persistem as clivagens da
modernidade industrial. Estas dicultam o dilogo e a mobilizao social, por
intermdio das foras dominantes, seja quanto concepo de cincia (ou
saber convel), seja quanto concepo de cidade sustentvel. Para os que
defendem o paradigma da complexidade, a terceira via e gerao de capital
social, o enfoque monodisciplinar ou disjuntor-redutor constitui-se como gran-
de obstculo, muitas vezes mal diagnosticado nas contribuies setorialistas,
nas diversas reas segmentadas das polticas pblicas. O EC, assim, produto
de uma crise das foras dominantes no sentido de reproduzir suas concepes
de mundo, assim como fruto de um esforo de atores sociais em busca de
alternativas nem sempre bem-compreendidas.
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O chamado direito a cidades sustentveis, inscrito no EC, remete para
uma utopia na sociedade brasileira contempornea, j que a sustentabilidade
no pode ser concebida de forma isolada em cada localidade. Os desaos in-
termunicipais no so passveis de compreenso sem uma abordagem da pr-
pria globalizao e esta, por sua vez, no se limita dimenso econmica
(implicando tambm as dimenses culturais, polticas e ecolgicas).
Entretanto, o EC um recurso indispensvel ao que visa a uma re-
sistncia insustentabilidade hegemnica especialmente em mbito global
ou conquista gradual da sustentabilidade socioambiental, vivel a partir de
articulao de projetos locais e regionais. O que est em disputa no debate do
EC so os recursos para a compreenso dos desaos de sua implementao,
que envolvem diversos fatores, especialmente os trs seguintes: a) a aborda-
gem comparativa entre os enfoques de especialistas do direito urbanstico;
b) abordagem inter e transdisciplinar, com a contribuio do paradigma da
complexidade; c) abordagem democrtico-participativa, com polticas pbli-
cas orientadas pelas teorias e experincias relativas terceira via e formao
de capital social.
Por m, relevante ressaltar as limitaes deste artigo, reconhecendo a
necessidade de uma continuidade da pesquisa, com atualizao dos dados do-
cumentais e empricos, alm de uma abordagem terico-paradigmtica mais
consistente.
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