1.

ANTECEDENTES
1.1 La Ley de Reforma Agraria 1953
Una de las principales transformaciones realizadas por el proceso de la Revolucin Nacional del 52 fue la
Reforma Agraria. El instrumento jurdico fue la ley de Reforma Agraria aprobada en 1953, que oblig al Estado
boliviano a distribuir equitativamente las tierras y apoyar el desarrollo de las comunidades campesinas e
indgenas en todo el territorio nacional. Sin embargo, esta ley tendra mayor impacto en las tierras altas del
pas.
Un producto de la Reforma Agraria, medianamente tardo, es decir 10 aos despus, fue la ocupacin fsica,
con fines agropecuarios, de las tierras hasta entonces vrgenes del oriente boliviano, mediante procesos
de colonizacin dirigidos que posteriormente se convierten en acciones espontneas. Este proceso de
ocupacin de tierras, dio como resultado el surgimiento de nuevas poblaciones, la apertura de caminos y
principalmente la ampliacin de la frontera agrcola del pas.
Pese a la ejecucin de la Reforma Agraria, no cambi la situacin jurdica de las comunidades indgenas que
habitaban el oriente Boliviano. Es ms, durante la dcada de los 70, se advierte un rpido proceso de
apropiacin de tierras por parte de empresarios madereros, ganaderos y especuladores, afectando incluso las
propiedades de las comunidades indgenas.
Entre las distorsiones ms sobresalientes del proceso de aplicacin de la Ley de Reforma Agraria, se
destacan las siguientes:
Concentracin de tierras en pocas manos
Persistencia del rgimen de explotacin de comunidades cautivas
Ausencia de polticas de fomento y desarrollo del sector campesino
Favoritismo en la distribucin de tierras por razones polticas y econmicas
Corrupcin institucionalizada de organismos competentes en la distribucin de tierras
1.2. Intervencin del CNRA-INC (1992)
Las graves irregularidades en los procesos agrarios de distribucin de tierras motivaron, en noviembre de
1992, la intervencin del CNRA e INC. A continuacin se identifican las causas y los resultados hasta ahora
obtenidos.
1.2.1. Causas
Corrupcin institucionalizada en el CNRA e INC
Distorsin manifiesta del proceso de Reforma Agraria
Constatacin de la injusta distribucin de tierras
1.2.2. Resultados positivos del proceso de Intervencin
Las organizaciones campesinas, indgenas y de productores agropecuarios en general, reclaman a la
sociedad y al Estado que asuman conciencia real sobre la problemtica de tierras.
Fortalecimiento de las organizaciones sindicales e indgenas, en torno a demanda de seguridad jurdica y
acceso a las tierras.
Los Pueblos Indgenas plantean al Gobierno Nacional, reivindicaciones concretas sobre su derecho al
Territorio.
1.2.3. Resultados negativos del proceso de Intervencin
Prolongacin de la inseguridad jurdica de poseedores y propietarios de fundos rsticos
Ausencia de organismos competentes para resolver conflictos sobre la tenencia de tierras
Frente al vaco institucional y la insostenible situacin de conflictos e inseguridad jurdica de la propiedad
agraria, los sectores involucrados iniciaron acciones destinadas a revertir la situacin descrita. Las principales
acciones protagonizadas por los pueblos indgenas y los cambios logrados se describen a continuacin.
1.3. Marcha por el territorio y la dignidad, Ley 1257 y reformas a la Constitucin Poltica del Estado
En agosto de 1990, los pueblos indgenas del Beni realizaron una marcha hacia la ciudad de La Paz,
reclamando al Estado boliviano y a la sociedad, el reconocimiento de sus derechos como pueblos. Esta
marcha fue motivada por las condiciones insostenibles de vida que estaban atravesando ante el permanente
despojo de sus espacios territoriales por parte de empresarios ganaderos, forestales y traficantes de tierras.
Los resultados de esta movilizacin estn expresados en los Decretos Supremos N 22609, 22610 y 22611,
que reconocen cuatro territorios indgenas en el departamento del Beni.
Posteriormente, en julio de 1991, mediante la Ley 1257, se ratifica el Convenio 169 de la Organizacin
Internacional del Trabajo (OIT) sobre Pueblos Indgenas y Tribales en Pases Independientes. Basndose en
esta norma jurdica, se aprobaron reconociendo el derecho sobre Territorios Indgenas los siguientes
Decretos Supremos:
1.4. Territorios indgenas titulados
D.S. No. 22609 (Territorio Indgena del Pueblo Sirion)
D.S. No. 22610 (Parque Nacional Isiboro - Scure)
D.S. No. 22611 (rea Indgena - Regin de Chimanes)
D.S. No. 23108 (Territorio Indgena del Pueblo Araona)
D.S. No. 23110 (Territorio Indgena Piln - Lajas)
D.S. No. 23111 (Territorio del Pueblo Yuqui)
D.S. No. 23113 (Territorio Indgena Chiquitano No. 1)
D.S. No. 23115 (Territorio Indgena Mataco)
Todos estos territorios en la actualidad ya estn titulados, sin embargo, se debe realizar el saneamiento a
objeto de definir las superficies exactas que sern consolidadas a favor de cada uno de ellos.
Los Decretos Supremos mencionados constituyen los primeros antecedentes polticos y jurdicos, posteriores
a la Reforma Agraria del 53, que dan inicio a la discusin nacional sobre la necesidad de establecer una
nueva forma de propiedad colectiva de las tierras indgenas.
En el ao 1994, como consecuencia del movimiento indgena y un contexto internacional favorable, se
introdujo en la Reforma Constitucional, el reconocimiento de los diversos pueblos indgenas, sus culturas, y
sus derechos a mantener autoridades tradicionales y propiedad colectiva sobre sus espacios territoriales, con
acceso directo al uso y aprovechamiento de sus recursos naturales.
El reconocimiento de los derechos de los pueblos indgenas se encuentra en los artculos 1 y 171 de la
Constitucin Poltica del Estado reformada, que rige desde el mes de agosto de 1994.
1.5. Marcha por el territorio, derechos polticos y desarrollo
La Marcha por el territorio, derechos polticos y desarrollo, realizada por los pueblos indgenas en el mes de
septiembre de 1996, fue consecuencia de la retardacin en la aprobacin del proyecto de ley del INRA, cuyo
contenido fue largamente trabajado y concertado entre autoridades gubernamentales, empresarios agrope-
cuarios, campesinos, colonizadores e indgenas.
Este acontecimiento histrico desemboc en la consideracin y aprobacin de la ley N 1715 (INRA) por el
Poder Legislativo. El importante cambio que esta norma legal contempla es el reconocimiento del derecho de
los pueblos y comunidades indgenas y originarias, a la propiedad colectiva de sus territorios bajo una nueva
forma de propiedad agraria llamada Tierras Comunitarias de Origen, cuyas caractersticas son:
Los ttulos de tierras comunitarias de origen TCO, otorgan a los pueblos y comunidades indgenas la
propiedad colectiva sobre sus tierras, reconocindoles el derecho a participar del uso y aprovechamiento
sostenible de los recursos naturales renovables existentes en ellas.
Las TCO y las tierras comunales tituladas colectivamente no pueden ser revertidas, enajenadas, gravadas,
embargadas, ni adquiridas por prescripcin. La distribucin y redistribucin, para el uso y aprovechamiento
individual y familiar al interior de las tierras comunitarias de origen y comunales tituladas colectivamente, se
regir por las reglas de la comunidad, de acuerdo a sus normas y costumbres.
En la aplicacin de la legislacin agraria, deber considerarse las costumbres o derecho consuetudinario de
los pueblos indgenas, siempre que sean compatibles con el sistema jurdico nacional.
2. LEY DEL SERVICIO NACIONAL DE REFORMA AGRARIA (LEY INRA)
La promulgacin de la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria, y la posterior promulgacin de su
Reglamento, configura un nuevo escenario jurdico respecto a la tenencia de la tierra,
estableciendo mecanismos para regularizar el derecho de la propiedad agraria.
Frente a la prevaleciente inseguridad de la propiedad de la tierra, la ley INRA establece el
saneamiento como un mecanismo tcnicojurdico destinado a regularizar y garantizar el derecho
de propiedad, la solucin de conflictos de superposicin y, en definitiva, otorgar seguridad jurdica
a la propiedad agraria en el marco de la CPE y las leyes.
En el contexto de la actual legislacin, y como una de las modalidades de saneamiento, se inscribe
el Saneamiento de Tierras Comunitarias de Origen (SANTCO), procedimiento que se ejecuta de
oficio o a peticin de parte, en reas comprendidas u ocupadas por los pueblos indgenas. Las
TCOs comprenden el concepto de territorio indgena, de conformidad a lo establecido por el
Convenio 169 de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT).
Por otro lado, cabe sealar que la Constitucin Poltica del Estado, en su art. 171, se refiere
expresamente al derecho que tienen los pueblos indgenas sobre las tierras tradicionalmente
ocupadas y que es deber del Estado reconocer, respetar y proteger sus derechos sobre ellas,
garantizando el uso y aprovechamiento sostenible de los recurso naturales.
De acuerdo a la CPE, el concepto de TCOs, abarca los siguientes elementos:
Ocupacin de las tierras ancestrales
Relacin de ascendencia con los ocupantes originales de esas tierras
Identidad cultural expresada en: comunidad de valores, costumbres, lengua, instituciones,
cosmovisin, etc.
Con la promulgacin de la Ley 1715, se admiten nuevas demandas de otros pueblos indgenas
que habitan el territorio nacional, que son los siguientes:
Multitnico II
Cabineo
Chacobo
Cayubaba
More
Joaquiniano
Itonama
Baure
Guarayos
Monteverde
Yuracare
Covendo
Lomero
Santa Teresita
Tovite
14 demandas de tierra comunitaria del Pueblo Guaran (APG)
Todas stas, en conformidad a la nueva legislacin agraria, se denominan Tierras Comunitarias de
Origen (TCO), las mismas que se encuentran en procesos de ser saneadas a efectos de
determinar las superficies a ser dotadas a favor de cada pueblo.
3. EXPERIENCIAS DE SANEAMIENTO ANTERIORES A LA LEY INRA
A fines de la dcada de 1980, se iniciaron negociaciones entre los gobiernos de Bolivia y Alemania
para disear y ejecutar un plan de proteccin de los recursos naturales en el departamento de
Santa Cruz. Uno de los componentes de este plan, fue el estudio para determinar la situacin
socioeconmica y territorial de los pueblos indgenas. En este proceso se determin, adems,
conocer la situacin de la tenencia de tierras indgenas en el rea del proyecto. Para que el
mencionado estudio sea especfico en sus objetivos, alcances y metas, se lo
denomin Subproyecto de Apoyo a la Delimitacin y Consolidacin de Comunidades y reas
Especiales Indgenas.
En el marco de este subproyecto, el Consorcio Alemn realiz acciones de orden jurdica y tcnica,
destinadas al Saneamiento.
Los trabajos tcnicojurdicos realizados en el subproyecto se enmarcaron en la modalidad de
Saneamiento Simple (SAN-SIM). Sin embargo estos trabajos no se ajustaron a las previsiones
legales de la Ley INRA y su reglamento, por no haber sido an aprobadas estas normas.
Sobre los resultados del subproyecto cabe advertir que, pese a haber generado enorme
expectativa en los distintos pueblos indgenas, las conclusiones han sido observadas por el INRA
por no cumplir con los requerimientos tcnicos establecidos en la ley 1715 y su reglamento. Este
es un problema en actual negociacin.
4. EVALUACION DEL PROCESO DE SANEAMIENTO DE TIERRAS COMUNITARIAS DE
ORIGEN, SAN-TCO
En la ejecucin del proceso de saneamiento de las tierras comunitarias de origen, SAN-TCO, se
perciben las siguientes limitaciones:
Ausencia de voluntad poltica para institucionalizar los cargos jerrquicos del INRA. Esta
situacin se manifiesta en la politizacin de la mayora de las direcciones departamentales.
Persistencia del centralismo nacional en el INRA, que obstaculiza la culminacin gil de los
procesos de saneamiento a niveles departamental y municipal.
Complejidades y lagunas legales de la ley y su reglamento, que impiden una mejor interpretacin
y aplicacin de la ley.
Insuficiencia presupuestaria.
Adems, se ha podido evidenciar que el proceso de SAN-TCO resulta demasiado engorroso y
conflictivo, debido a los intereses polticos y econmicos de propietarios y poseedores que se
encuentran comprendidos en las TCOs, tal es el caso de las demandas de Monte Verde y
Guarayos en el departamento de Santa Cruz.
Cabe mencionar tambin, la proliferacin de conflictos en el proceso de Saneamiento, que retrasan
an ms la titulacin de las TCO. El caso del conflicto motivado por la demanda indgena Guaraya,
es uno de los ms complejos. La oposicin a la titulacin de la TCO, por un grupo organizado
compuesto por campesinos, empresarios madereros, ganaderos y autoridades pblicas locales,
puede ser un aspecto que afecte considerablemente a la consolidacin de la TCO Guaraya y otras.
Por otra parte, existe un grave problema de financiamiento. El SAN-TCO no podr ser ejecutado
puesto que requiere de importantes recursos econmicos que, el Estado o los pueblos indgenas,
no estn en condiciones de sufragar. Por esta razn, se requiere de la continuidad de los aportes
de la cooperacin internacional. Sin embargo, esta cooperacin externa est en peligro de
suspenderse ante la inexistencia de resultados alentadores.
Finalmente, la presencia institucional del Viceministerio de Asuntos Indgenas y Pueblos
Originarios (VAIPO), que debera constituirse en coadyuvante del SAN-TCO, slo ha mostrado
ineficacia, excesivo burocratismo y manejo poltico partidario. La realizacin de estudios de
caracterizacin e identificacin de necesidades espaciales de los pueblos demandantes, ha
generado desconfianza y malestar en los pueblos indgenas, configurando un ambiente poco
propicio para culminar un proceso de saneamiento concertado entre todos los actores.
5. DESCRIPCIN DE LA METOLOGA DE TRABAJO SANTCO
La ejecucin del saneamiento, bajo la modalidad saneamiento de Tierras Comunitarias de Origen
(TCO), se inscribe en lo dispuesto por la Ley 1715 y su Decreto Reglamentario.
Las TCOs que actualmente se vienen saneando, se encuentran admitidas e inmovilizadas por la
disposicin transitoria tercera de la Ley 1715.
5.1.- Acciones que deben ser realizadas por la Direccin Nacional del INRA
Priorizacin de TCOs. Esta se realiza conjuntamente las organizaciones indgenas en la
instancia denominada CITCO.
Resolucin Determinativa: Establece el rea que debe ser sometida a saneamiento.
5.2. Acciones que deben ser realizadas por la unidad SAN TCO en coordinacin con la
Direccin Departamental del INRA
5.2.1. Trabajos de Gabinete y Campo:
Identificacin en gabinete
Elaboracin del Mapa Base
Resolucin Instructoria
Publicacin de Resolucin Instructoria
Pegado de Avisos y carteles en lugares pblicos de la TCO
Inicio de Campaa Pblica y difusin (4 talleres como mnimo)
Reuniones con los sectores involucrados
Planificacin de la intervencin directa en Pericias de Campo
Pericias de campo
Conciliaciones
Elaboracin de informes circunstanciados
5.2.2 Composicin del Equipo de Campo.-
1. Responsable de Equipo
2. Dos asistentes Jurdicos
3. Cuatro topgrafos
4. Chofer
5.2.3. Acciones a ser realizadas por el equipo de evaluacin tcnico-jurdica (unidad SAN
TCO).-
1. Redaccin de autos, decretos y resoluciones.
2. Identificacin de expedientes
3. Solicitudes: Certificaciones de Ttulos Ejecutoriales
1. Certificaciones de procesos en trmite
2. Certificacin de Concesiones Forestales
3. Certificacin de Constitucin de RPPN
4. Certificaciones de Areas de Conservacin y proteccin.
5. Certificacin de inexistencia fsica de expedientes.
4. Anlisis preliminar de carpetas prediales, correcciones.
5. Revisin de nulidades y anulabilidades de expedientes agrarios.
6. Evaluacin tcnico jurdica
7. Proyecto de Resoluciones por predio
8. Informe de Resultados
9. Exposicin Pblica de Resultados
6.- OTRAS EXPERIENCIAS DE SANEAMIENTO
6.1.- Plan de Desarrollo de los Pueblos Indgenas (PDPI):
Una experiencia novedosa es la desarrollada por el PDPI, entidad que cuenta con Personalidad
Jurdica como Asociacin Civil, conformada por Gas Transboliviano (G.T.B.) PETROGASBOL,
CABI y CIDOB. Dado el carcter privado de la mencionada entidad, cuenta con autonoma de
gestin administrativa, operativa y presupuestaria.
La modalidad adoptada por el PDPI en la ejecucin del saneamiento se encuentra enmarcada en
el convenio suscrito entre el INRA y PDPI y consiste en:
1. Campaa Pblica
2. Pericias de Campo
3. Informe jurdico y tcnico circunstanciado.
El PDPI viene realizando la actividad de Pericias de Campo con equipos compuestos por tcnicos
agrimensores y abogados, personal que es contratado por actividad o resultado, es decir, sea por
cantidad de predios, superficie a mensurar u otra variable.
El equipo contratado realiza todas las siguientes actividades previstas para Pericias de Campo:
Citacin al propietario, colindantes y demandantes.
Levantamiento de fichas catastrales
Verificacin del cumplimiento de la FES
Conformidad de vrtices
Conciliacin de conflictos
Posteriormente, el siguiente trabajo de precisin se lo adjudica a una empresa habilitada por el
INRA , que cumpla con las normas tcnicas en actual vigencia.
6.2.- Razones para aplicar esta modalidad de SAN-TCO
Una de las razones por las que el PDPI adopta esta modalidad, es la imposibilidad econmica para
adquirir los equipos y medios tcnicos requeridos para un trabajo de precisin.
Otra razn, es el clculo econmico realizado, pues supuestamente bajaran los costos del
saneamiento.
7.- DIFICULTADES DEL PROCESO DE TITULACION DE TCOs.
En el proceso de saneamiento tambin se debe reconocer el derecho de terceros propietarios al
interior de la TCO demandada. Este reconocimiento debe fundarse en la legalidad de la posesin y
en el cumplimiento de la Funcin Econmica y Social.
Las dificultades surgen en la definicin del derecho propietario de los terceros. Para ilustrar estas
dificultades se analiza a continuacin el caso particular de la TCO de Monteverde.
7.1.- Caso TCO Monteverde
La TCO Monteverde es demandada por el Pueblo Indgena Chiquitano, con una extensin que
abarca una superficie de 1.059,964 de hectreas, la misma que con la finalidad de ejecutar el
saneamiento fue dividida en 4 polgonos, cada uno con la siguiente superficie inicial:
Polgono 1: 82.435 has.
Polgono 2: 237.058
Polgono 3: 324.138
Polgono 4: 416.332
La fase de pericias de campo fue iniciada a mediados de noviembre de 1998 y concluida a
mediados del mes de diciembre de 1999. Este proceso estuvo marcado por acciones de
confrontacin directa entre demandantes y terceros que se encuentran asentados en la TCO. Esta
confrontacin, hace prever que el saneamiento y titulacin de la TCO Monteverde, estar
precedida de conflictos que podran retrasar considerablemente o poner en grave riesgo la
conclusin del proceso.
El siguiente cuadro muestra la cantidad de Terceros identificados durante las pericias de campo:
El cuadro refleja con claridad el grado de ocupacin de terceros en la TCO Monteverde,
independientemente de su situacin en cuanto a:
1. Legalidad o ilegalidad de su trmite
2. Superficie que cumple la Funcin Econmica y Social.
3. Superficie que efectivamente le corresponde segn su ttulo,
Estos aspectos sern determinados recin al concluir la evaluacin jurdica y tcnica.
8.- RECOMENDACIONES
Las principales dificultades del proceso de Saneamiento de las TCO son la masiva presencia de
terceros al interior de la superficie demandada, la oposicin de grupos de poder a su titulacin y la
debilidad institucional del INRA para ejecutar el proceso.
Para afrontar las dificultades se recomienda:
1. Crear espacios de concertacin para la resolucin de conflictos con los terceros, sea en el espacio
municipal de la jurisdiccin que corresponda o en el nivel local de la TCO.
2. Promover alianzas de las organizaciones indgenas demandantes y los gobiernos municipales,
ONG y actores privados para consolidar la titulacin de la TCO.
Institucionalizar los cargos jerrquicos del INRA para fortalecer sus capacidades en el proceso de
Saneamiento.
La Constitucin determina que los recursos naturales pueden "usarse" y
"aprovecharse", pero no poseerse porque son bienes comunes; reconoce
la propiedad individual de la tierra siempre y cuando cumpla una funcin
econmica social (FES), y protege el territorio indgena originario
campesino como una forma de propiedad comunitaria indivisible,
imprescriptible, inembargable, inalienable, irreversible y exenta del pago
de impuestos a la propiedad agraria.
La reconduccin comunitaria de la reforma agraria intenta corregir los
errores histricos de la reforma agraria de 1953, que fragment enormes
haciendas feudales para repartir parcelas individuales a pequeos
propietarios, que con el correr de los aos se vieron obligados a dividir
an ms sus predios entre sus descendientes hasta llegar al surcofundio
actual.
La Tierra Comunitaria de Origen (TCO) es una modalidad de propiedad
agraria reconocida por la Constitucin de 1994, donde pueblos
campesinos y comunidades indgenas desarrollan sistemas de
organizacin econmica, social y cultural comunitarios.
La Carta Magna de 2009 reconoce la integralidad del territorio indgena
originario campesino, que incluye el derecho a la tierra, al uso y
aprovechamiento exclusivo de los recursos naturales renovables; a la
consulta previa e informada y a la participacin en los beneficios por la
explotacin de los recursos naturales no renovables; y la facultad de
aplicar sus normas propias, sus estructuras de representacin y la
definicin de su desarrollo de acuerdo con sus criterios culturales y
principios de convivencia armnica con la naturaleza.
La TCO puede ser titulada reconociendo la complementariedad entre
derechos colectivos e individuales y respetando la unidad territorial con
identidad. La distribucin y redistribucin de tierras para el uso y
aprovechamiento familiar dentro de la TCO se rige por las reglas de la
comunidad, de acuerdo a sus usos y costumbres.
El territorio indgena originario campesino reconoce y garantiza los
derechos legalmente adquiridos por propietarios particulares, y tambin
respeta la sucesin hereditaria segn los usos y costumbres de la
comunidad.