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ORAMETO PBLICO

JAMES GIACOMONI

Parte I O ESTADO NA ECONMIA
Capitulo 2 - Atribuies econmicas do estado
Funes Fiscais do estado:
Funo alocativa: promover ajustamentos na alocao de
recursos, quando no houver a necessria eficincia por parte do
mecanismo de ao privada
Funo distributiva: promover ajustamentos na distribuio de
renda,
Funo estabilizadora: manter a estabilidade econmica usando a
ao estatal sobre a demanda agregada, aumentando-a e reduzindo-a
conforme as necessidades

Parte II - FUNDAMENTOS DO ESTUDO DOS ORAMENTOS PBLICOS

Capitulo 4 Evoluo conceitual do oramento pblico

Oramento Tradicional:
Surgiu na Inglaterra por volta de 1822
Funo principal: controle poltico, possibilitar aos rgos de
representao um controle poltico sobre os Executivos. O oramento
constitua-se numa frmula eficaz de controle, pois colocava frente a
frente s despesas e as receitas.
Em meados do sculo XIX, o cdigo de contabilidade Frances definia o
oramento pblico como a lei que fixa despesa e estima a receita
O oramento tradicional adotava duas classificaes clssicas:
Por unidades administrativas (rgos responsveis pelos gastos)
Por objeto ou item de despesa (pessoal, material, etc...)
Oramento Moderno:
Surgiu no comeo do sculo XX (aprox. 1912)
Funo principal: instrumento de administrao, a reforma oramentria
exigia que os oramentos pblicos deveriam constituir-se em instrumentos
de administrao, de forma a auxiliar o executivo nas varias etapas do
processo administrativo: programao, execuo e controle.

Capitulo 5 Princpios oramentrios e sua validade
Principio da unidade: o oramento deve ser uno, cada unidade
governamental deve possuir apenas um oramento. A legislao
oramentria brasileira, por meio do artigo 2 da lei n 4.320/64 pede a
observncia do principio da unidade.
Principio da universalidade: o oramento deve conter todas as receitas e
todas as despesas do estado, este princpio esta incorporado na legislao
oramentria brasileira atravs da lei 4.320/64 artigos 2, 3 e 4, na
emenda constitucional n1/69 artigo 62 e na constituio federal de 1988
Art. 2 - a lei do oramento conter a discriminao da receita e
despesa, de forma a evidenciar a poltica econmico-financeiro e o
programa de trabalho do governo, obedecidos os princpios de
unidade, universalidade e anuidade.
Art. 3 - a lei do oramento compreender todas as receitas,
inclusive as de operaes de crdito autorizadas em lei.
Pargrafo nico: no se consideram para fins desse artigo as
operaes de crdito por antecipao de receita, as emisses de
papel-moeda e outras entradas compensatrias nos ativos e
passivos financeiros.
Art. 4 - a lei do oramento compreender todas as despesas
prprias dos rgos do governo e da administrao centralizada, ou
que por intermdio delas se devam realizar, observando o disposto
no artigo 2.
Emenda constitucional n 1/69, artigo 62: o oramento anual
compreender obrigatoriamente as despesas e receitas relativas a
todos os poderes, rgos e fundos, tanto da administrao direta
quanto da indireta, excludas apenas as entidades que no recebam
subvenes ou transferncias conta oramento.
CF artigo 165 5: a lei oramentria anual compreender:
I o oramento fiscal referente aos poderes da unio, seus
fundos, rgos e entidades da administrao direta ou indireta,
inclusive fundaes institudas e mantidas pelo poder pblico;
II o oramento de investimento das empresas em que a
unio, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital
social com direto a voto;
III o oramento da seguridade social, abrangendo todas as
entidades e rgos a ela vinculados, da administrao direta ou
indireta, bem como os fundos e fundaes institudos e
mantidos pelo poder pblico.
Principio do oramento bruto: todas as parcelas da receita e da despesa
devem aparecer no oramento em seus valores brutos, sem qualquer tipo
de deduo. A regra pretende impedir a incluso de importncias liquidas,
isto , a incluso apenas do saldo positivo ou negativo resultante do
confronto entre as receitas e as despesas de determinado servio pblico. A
lei 4.320/64 consagra a lei em seu artigo 6:
- Todas as receitas e despesas constaro na lei de oramento
pelos seus totais, vedadas quaisquer dedues.
Nas transferncias entre unidades do governo a lei n 4.320/64 diz em seu
artigo 6 1:
- as cotas de receitas que uma entidade publica deva transferir a
outra incluir-se-o, como despesas, no oramento da entidade obrigada
transferncia e, como receita, no oramento da que as deva receber.
Principio da Anuidade: o oramento pblico deve ser elaborado e
autorizado para um determinado perodo, geralmente um ano.
Principio da no afetao das receitas: nenhuma parcela da receita
geral poder ser reservada ou comprometida para atender a certos e
determinados gastos.
Principio da discriminao: as receitas e as despesas devem aparecer
no oramento de maneira discriminada, de tal forma que se possa saber a
origem dos recursos e sua aplicao.
A lei n 4.320/64 incorpora o princpio em seu artigo 5: a lei do oramento
no consignar dotaes globais destinadas a atender indiferentemente a
despesas de pessoal, matria, servio de terceiros, transferncias ou
quaisquer outras, ressalvando o disposto no artigo 20 e seu pargrafo
nico.
Artigo 15: na lei de oramento da despesa par-se-, no mnimo, por
elementos.
Artigo 15 1: entende-se por elementos o desdobramento da despesa com
pessoal, material, servios, obras e outro meio de que se serve a
administrao pblica para consecuo dos seus fins.
Principio da exclusividade: a lei oramentria dever conter apenas
matria financeira, excluindo-se dela qualquer dispositivo estranho
estimativa da receita e fixao da despesa para o prximo exerccio.
Aparece na Constituio Federal artigo 165 8 e na lei 4.320/64 artigo 7.
Principio do equilbrio: A Constituio federal de 1967 diz que o montante
da despesa autoriza em cada exerccio financeiro no poder ser superior
ao total das receitas estimadas para o mesmo perodo.
Constituio federal de 1988, artigo 167 III, vedada a realizao de
operaes de crdito que excedam o montante das despesas de capital.
Principio da clareza: o oramento pblico deve ser apresentado em
linguagem clara e compreensvel a todas aquelas pessoas que precisam
manipul-lo.
Principio da publicidade: o oramento pblico, por sua importncia,
significado e pelo interesse que desperta, deve merecer ampla publicidade.
Principio da exatido: a exatido oramentria envolve questes tcnicas
e ticas desde os primeiros diagnsticos e levantamentos com vistas na
elaborao da proposta oramentria, deve existir grande preocupao
com a realidade e com a efetiva capacidade do setor pblico de nela
intervir de forma positiva por intermdio do oramento.
Principio da programao: Novo principio. Para representar os
elementos do planejamento, o, oramento vem sofrendo mudanas
profundas em sua linguagem, buscando veicular a programao de
trabalho do governo, isto , os objetivos e metas perseguidos, bem como
os meios necessrios para tal.
A linguagem moderna do oramento expressa as realizao pretendidas de
forma programada, Isto , disposto os meios necessrios: pessoal,
material, servios, etc..., traduzindo em termos fsicos e financeiros.

Parte III CLASSIFICAO ORAMENTRIA
Capitulo 6 Classificao da despesa
O elemento bsico de expresso do oramento a conta, por meio do qual
possvel:
Antecipar as situaes patrimoniais;
Registrar a movimentao patrimonial;
Demonstrar resultados patrimoniais.
I Norma Geral
Classificao Institucional
Finalidade:
Evidenciar as unidades administrativas responsveis pela execuo da
despesa, isto , os rgos que gastaram os recursos de conformidade com a
programao oramentria.
Vantagens:
1- Permite comparar imediatamente os vrios rgos que gastaram os
recursos de conformidade com a programao oramentria.
2- Permite identificar o agente responsvel pelas dotaes autorizadas
pelo legislativo, para dado programa
3- Serve como ponto de partida para o estabelecimento de um programa
de contabilizao de custos dos vrios servios ou unidades
administrativas
4- Quando combinado com a classificao funcional, permite focalizar num
nico ponto a responsabilidade pela execuo de determinado
programa.
Desvantagens:
1- Se usado de forma predominante, impede que se tenha uma viso
global das finalidades dos gastos do governo, em termos das funes
precpuas que se deve cumprir.
2- Tende a gerar rivalidade interorganizacionais na obteno de dotaes,
quando da preparao do oramento e da sua aprovao no legislativo.
3- A demonstrao de quando um rgo est autorizado a despender, em
determinado exerccio, no contribui em nada para a melhoria das
decises oramentrias, por apresentar apenas quantias que so
necessrias para o funcionamento interno do rgo, fato que interessa
mais ao administrador do mesmo do que o legislador ou ao povo em
geral.
Categorias:
A classificao institucional constituda por duas categorias rgo e
unidade oramentria cuja a base legal encontra-se nos artigos 13 e 14 da lei
n 4.320/64.
rgo: sentido de rgo de governo ou unidade administrativa.
Unidade oramentria: uma repartio do rgo ou um agrupamento de
servios que se subordinam a determinado rgo.
Das duas categorias a unidade oramentria a mais importante, pois a ela se
consignam os recursos oramentrios (dotaes).
Em decorrncia ao modelo federativo brasileiro, os entes da federao tm seu
oramento prprio em que dotam plano de contas dos rgos e unidades
oramentrias, o qual acompanha, com bastante proximidade, a estrutura
administrativa respectiva.
Conforme as disposies do decreto-lei n 200/67, a administrao federal
brasileira compreende:
A administrao direta, que constitui dos servios integrados na
estrutura administrativa da Presidncia da Republica e dos
ministrios;
A administrao indireta, que compreende as seguintes
categorias de entidades, dotadas de personalidade jurdica prpria:
Autarquias;
Empresas pblicas;
Sociedade de economia mista; e
Fundaes pblicas.
Classificao Funcional
Na lei n4.320/64 foi dividida a despesas em 10 funes e cada funo dividida
em 10 sub-funes. As sub-funes tinham como objetivo tirar um pouco de
carter de agregao das funes
Finalidade:
Fornecer as bases para a apresentao de dados e estatsticas sobre os
gastos pblicos nos principais segmentos em que atuam as organizaes de
estado.
Categorias: o critrio de classificao da despesa possui duas categorias:
funes de subfuno. A funo entendida como o maior nvel de agregao
das diversas reas de despesa que competem ao setor pblico. j a
subfuno representa uma partio da funo, visando agregar determinado
subconjunto de despesas do setor pblico.
A nova classificao funcional compreende 287 funes e 109 subfunes.
Classificao por Programas
Classificao Funcional-programatica
Portaria9/74 foi a primeira norma brasileira que buscou, de maneira
ampla e sistemtica, incorporar as categorias programticas nos
oramentos pblicos.
Finalidade:
Demonstrar as realizaes do governo, o resultado final de seu trabalho em
prol a sociedade.
Categorias:
Quatro categorias constituem a classificao por programas: programa, projeto,
atividade e operaes especiais.
Programa: o instrumento de organizaes da ao governamental
visando concretizao dos objetivos pretendidos, sendo mensurado
por indicadores estabelecidos no plano plurianual.
Projeto: um instrumento do programa, envolvendo um conjunto de
operaes limitadas no tempo, das quais resulta um produto que
concorre para a expanso ou o aperfeioamento da ao do governo.
Atividade: um instrumento de programao para alcanar o objetivo de
um programa, envolvendo um conjunto de operaes que se realizam de
modo continuo e permanente, das quais resulta um produto necessrio
manuteno da ao do governo.
Operaes Especiais: as despesas que no contribuem para a
manuteno das aes de governo, das quais no resulta um produto, e
no geram contraprestao direta sob a forma de bens ou servios.
Principal categoria da nova concepo, o, programa estruturado visando o
alcance de objetivos concretos preteridos pela administrao pblica.
Classificao por programas no Plano Plurianual (PPA)
O elemento organizativo central do PPA o programa, entendido como um
conjunto articulado de aes oramentrias, na forma de projetos, atividades e
operaes especiais, e aes no oramentrias, com o intuito de alcanar um
objetivo especfico.
Os programas funcionam como elementos integradores do processo de
planejamento e oramento, ao estabelecerem uma linguagem comum para o
PPA, a definio de prioridades e metas na lei de diretrizes oramentria
(LDO), a elaborao dos oramentos anuais e a programao oramentria e
financeira.
De acordo com suas finalidades, os programas esto compreendidos em dois
grupos:
Programas finalsticos: pela sua implementao so ofertados bens e
servios diretamente a sociedade e so gerados resultados passveis de
aferio por indicadores.
Programas de apoio s polticas pblicas e reas especiais: so aqueles
voltados para a oferta de servios ao estado, para a gesto de polticas
e para o apoio administrativo.
Classificao segundo a natureza:
Essa classificao no chega a constituir-se em um novo critrio classificatrio,
sendo mais uma adaptao das categorias e contas das classificaes
econmicas e por elementos.
A classificao segundo a natureza est assim organizada: Categorias
Econmicas, Grupos, modalidade de aplicao e elementos
Categorias econmicas: seu papel dar indicaes sobre os efeitos que
o gasto pblico tem sobre toda a economia.
Classificao econmica:
Despesas correntes: so as despesas destinadas produo
de bens e servios correntes;
Despesas de capital: so das despesas que contribuem para
a formao ou aquisio de bem de capital e de produtos para
a revenda; a concesso de emprstimos; e a amortizao de
dividas.
Grupos: os grupos vinculam-se s categorias econmicas. Os grupos
so definidos, segundo a portaria interministerial n 163/2001, da
seguinte maneira:
1. Pessoal e encargos sociais;
2. Juros e encargos da divida;
3. Outras despesas correntes;
4. Investimentos;
5. Inverses financeiras;
6. Amortizao da divida.
Finalidade:
Demonstrar importantes agregados da despesa oramentria constituem um
conjunto hbrido.
Alm de consignar recursos nos seis grupos, o, oramento conta com outros
dois grupos destinados a constituir reserva de recursos:
Reserva de regime prprio de previdncia do servidor (RPPS);
Reserva de contingncia.

Modalidade de Aplicao: indicam se os recursos sero aplicados
mediante transferncia financeira, inclusive a decorrente de
descentralizao oramentria para outros nveis de governo, ou
diretamente para entidades privadas sem fins lucrativos e outras
instituies, ou ento diretamente pela unidade detentora do crdito
oramentrio, ou por outro rgo ou entidade no mbito do mesmo nvel
do Governo.
As modalidades de aplicao, segundo a portaria ministerial n 163/2001, so
as seguintes:
20. Transferncias da Unio;
22. Execuo Oramentria delegada a Unio
30. Transferncia a estados e ao Distrito Federal
31. Transferncia a estados e ao Distrito Federal Fundo a Fundo
32. Execuo Oramentria delegada a estados e ao Distrito
Federal
40. Transferncia a municpios
41. Transferncia a municpios Fundo a Fundo
42. Execuo Oramentria delegada a municpios
50. Transferncia a instituies privadas sem fins lucrativos
60. Transferncia a instituies privadas com fins lucrativos
70. Transferncia a instituies multigovernamentais
71. Transferncia a consrcios pblicos
80. Transferncia ao exterior
90. Aplicaes diretas
91. Aplicaes diretas decorrente de operao entre rgos, fundos
e entidades integrantes do oramento fiscal e da seguridade
social
99. A definir
Elementos: tem por finalidade identificar o objeto imediato de cada
despesa. a mais analtica das classificaes e sua finalidade bsica
propiciar o controle contbil dos gastos tanto pela prpria unidade
oramentria ou rgo, como pelos rgos de controle interno e externo.

II Norma federal
Indicadores:
1. Indicador de uso: tem como objetivo destacar a parcela da dotao que
esta reservada para compor a contra partida de emprstimos ou de
dotaes.
So eles:

0. Recursos no destinados contra partida;
1. Contrapartida de emprstimos do Banco Internacional
para Reconstruo e Desenvolvimento (BIRD);
2. Contrapartida de emprstimos do Banco Interamericano
de Desenvolvimento (BID);
3. Contrapartida de emprstimos por desempenho ou com
enfoque setorial amplo;
4. Contrapartida de outros emprstimos; e
5. Contrapartida de doaes.

2. Indicador de resultado primrio: auxilia a apurao do resultado primrio
de carter indicativo, devendo constar na lei oramentria e na
respectiva em todos os grupos de despesa.
Nos ltimos exerccios, os indicadores de resultado primrio foram os
seguintes:

0. Despesa financeira;
1. Despesa primria obrigatria, quando constante de
anexo prprio da LDO;
2. Despesa primria discriminatria, assim considerada
aquela no includa em anexo prprio da LDO;
3. Despesa primria discriminatria relativa ao PAC.
4. Despesa do oramento de investimento das empresas
estatais que no impacta o resultado primrio.
Capitulo 7 Classificao da Receita.
Na lei n 4.320/64, a lei oramentria compreender todas as receitas, inclusive
as operaes de crdito autorizadas em lei, com a excluso das operaes de
crdito por antecipao da receite, das emisses de papel-moeda e de outras
entradas compensatrias no ativo e no passivo.
A norma geral brasileira estabelece os seguintes critrios de classificao:
Categorias econmicas;
Fontes;
Institucional.

Categorias econmicas: a classificao econmica da receita
compreende duas categorias: receitas correntes e receitas de capital. A
finalidade do critrio evidenciar os recursos que se destinam ao
atendimento das despesas correntes e os que viabilizam a realizao
das despesas de capital.

O artigo 11 da lei n 4.320/64 expe a que se refere s receitas
correntes e as receitas de capital:

Receitas correntes: so as receitas tributrias, de
contribuies, patrimonial, agropecuria, industrial, de
servios e outras, as provenientes de recursos financeiros
recebido de outras pessoas de direito pblico ou privado,
quando destinadas a atender despesas classificveis em
despesas correntes.

Receitas de capital: so as provenientes da realizao de
recursos financeiros oriundos de constituio de dividas, da
converso, em espcie, de bens e direitos, recursos recebidos
de outras pessoas de direito pblico ou privado destinados a
atender despesas classificveis em despesas de capital e,
ainda, o supervit do oramento corrente.

Fontes: segundo a lei n 4.320/64 so fontes de receita todas as
representadas pelas contas analticas e sintticas em que se subdividem
as receitas correntes e as receitas de capital.

Os principais grupos de fontes so:
Receita tributria;
Receita de contribuies;
Receita patrimonial;
Receita agropecuria;
Receita industrial;
Receita de servios;
Transferncias correntes;
Outras receitas correntes;
Operaes de crdito;
Alienaes de bens;
Amortizao de emprstimos;
Transferncia de capital;
Outras receitas de capital.

Classificao institucional: tem por finalidade demonstrar as entidades
ou unidades oramentrias que, respondendo pela arrecadao, so
detentoras de receitas.

No oramento da Unio a classificao institucional da receita
compreende, inicialmente, as seguintes modalidades:
Receitas do tesouro;
Receitas diretamente arrecadadas por rgos, unidades e fundos
da administrao direta; e
Receitas de entidades, unidades e fundos da administrao
indireta.
Em qualquer ente governamental, o respectivo tesouro o responsvel
pela arrecadao da maior parte das receitas.
No oramento da unio, mesmo arrecadadas em nome do tesouro
nacional, algumas receitas so classificadas como receitas diretamente
arrecadadas de unidades oramentrias integrantes da administrao
direta. Entre outros exemplos, podem-se citar as receitas de alienao
de bens, alugueis, indenizaes, juros, muitas, restituies, taxas,
operaes de crdito, etc...
A terceira modalidade diz respeito s receitas das entidades da
administrao indireta. As autarquias, empresas, fundaes pblicas e
os fundos que integram o oramento, mesmo dependentes de
transferncias de recursos do tesouro, possuem receitas prprias, as
quais devem aparecer identificadas na lei oramentria.
Classificao segundo as fontes de recursos: a lei n 4.320/64
no dispe sobre a classificao por fontes de recursos.
No mbito federal, o critrio est representado pela classificao por fontes de
recursos, cuja principal base legal reside em dispositivos das leis de diretrizes
oramentria (LDO).
A classificao por fontes de recursos dividida inicialmente em
cinco grupos:
Recursos de tesouro exerccio corrente;
Recursos de outras fontes exerccio corrente;
Recursos do tesouro exerccios anteriores;
Recursos de outra fonte exerccios anteriores;
Recursos condicionados.
A expresso fontes de recursos no certamente a mais apropriada, pois
produz dvida e confuso com a outra classificao por fontes, j analisada.

Capitulo 8 Fundamentos do oramento programa
Conceito: aquele que apresenta os propsitos e objetivos para os quais os
crditos se fazem necessrios, os custos dos programas propostos para atingir
aqueles objetivos e dados, quantitativos que meam as realizaes e o
trabalho levado a efeito em cada programa.
Elementos essenciais do oramento-programa:
Os objetivos e propsitos perseguidos pela instituio e para cuja
consecuo so utilizados os recursos oramentrios;
Os programas, isto , os instrumentos de integrao dos esforos
governamentais no sentido da concretizao dos objetivos;
Os custos dos programas medidos por meio da identificao dos meios
ou insumos (pessoa, material, equipamentos, servios, etc...)
necessrios para a obteno dos resultados; e
Medidas de desempenho com a finalidade de medir as realizaes
(produto final) e os esforos despendidos na execuo do programa.

Oramento Tradicional X Oramento Programa

Capitulo 9 Tcnica do Oramento-programa
Estrutura programtica:
O elemento bsico da estrutura do oramento programa o programa.
Bastante empregado no mbito do planejamento e da administrao, o
programa pode ser genericamente conceituado como o campo em que se
desenvolvem aes homogneas que viso ao mesmo fim.
Na concepo do oramento-programa, outro elemento essencial de sua
estrutura a Atividade. com base na classificao por Atividade que o
oramento=-programa elaborado e apresentado, bem como executado e
controlado. Ao contrrio do programa, cuja utilidade maior est em propiciar
anlises e avaliaes ao nvel dos escales superiores, a Atividade o
instrumento de operacionalizao do oramento e pea bsica das funes
administrativa e gerenciais.
Mensurao e os custos:
A mensurao das operaes a cargo do governo outro elemento-chave do
oramento-programa.
No processo oramentrio programado, a mensurao tem utilidade em todas
as suas etapas elaborao e avaliao e em todos os nveis
organizacionais.
Nveis de mensurao


Unidades de mensurao
As unidades de mensurao so de dois tipos principais: unidade de insumo e
unidade de produto. Esta ultima, por sua vez, classifica-se em unidade de
produto intermedirio e unidade de produto final. A distino entre produto
intermedirio e produto final importante tendo em vista as necessidades dos
diferentes tipos de mensurao.
As unidades de insumo devem destacar os meios necessrios para o alcance
dos resultados.
Custos:
A implementao do sistema de custos na rea pblica, implica vencer
impedimentos formais e dificuldades de ordem prtica, entre os quais
resistncia a mudanas, tradicionalismo, etc...
De acordo com a diviso clssica, os custos podem ser: reais ou histricos e
predeterminados.
Os custos reais ou histricos resultam da experincia passada, em que
as operaes todas foram devidamente acompanhadas e registradas
Os custos predeterminados so aqueles calculados anteriormente
execuo dos trabalhos e operao, classificando em, estimados e
padres.
Estimados: resultam das tentativas de calcular os custos antes da
realizao das operaes, com a utilizao da prpria base
metodolgica de clculo dos custos histricos.
Padro: so determinados por estudos que consideram as
caractersticas prprias do sistema produtivo conforme sua
concepo e capacidade.
Capitulo 10 o novo oramento de desempenho e o oramento por resultados.
No novo oramento de desempenho h trs componentes bsicos: a estrutura
de programa, o sistema de mensurao de desempenho e o sistema de
determinao de custos:
Na estrutura de programa devem ser considerados quatro elementos
principais:
Quadro estratgico amplo;
Apoio tomada de deciso poltica e a priorizao;
Assegurar a responsabilidade;
Gesto oramentria comprometida com o desempenho.
Na mensurao do desempenho, pelo menos quatro temas devem ser
cuidadosamente considerados:
Produtos versus resultados;
Processo de criao de indicadores;
A dimenso qualitativa;
Desempenho relacionado aos insumos.
Sistemas de custos: para o implementao do novo oramento de
desempenho, exige a mensurao dos custos de cada programa e de suas
partes: subprograma, atividade, projeto, etc...
Oramento por resultados
Os oramentos devem basear-se em resultados e a administrao pblica deve
ser controlada e responsabilizada por eles

Capitulo 11 sistema e processo oramentrio
Sistema oramentrio:
O documento oramentrio (a lei do oramento com seus anexos) a
expresso mais clara que se pode denominar de sistema oramentrio. Ao
contrrio do que acontecia no passado, hoje o oramento deve ser visto como
parte de um sistema maior, integrado por planos e programas de onde saem s
definies e os elementos que vo possibilitar a prpria elaborao
oramentria.
Os elementos e as partes principais desse sistema so:
A estratgia de desenvolvimento, que se apia em trs elementos
principais:
A formulao de uma imagem prospectiva;
Certos projetos estratgicos;
O enunciado de polticas bsicas.
A imagem prospectiva: resulta da escolha de objetivos e metas
substantivas a serem buscados, no simplesmente mediante
coeficientes econmicos abstratos, mas a partir de projetos sociais
bsicos que possibilitem mudanas concretas no plano econmico-
social.
Os projetos estratgicos: so aqueles destinados a gerar precipuamente
as mudanas fundamentais idealizadas pela imagem prospectiva
Planos de mdio prazo: expressam de forma mais detalhada cada etapa
das estratgias.
Planos operativos anuais: os principais planos operativos anuais so:
Oramento econmico;
Oramento monetrio;
Oramento do balano de pagamentos;
Balanos projetados;
Programas de execuo;
Oramento do setor pblico.
Processo oramentrio
O processo oramentrio no pode ser visto como auto-suficiente, j que a
primeira etapa do ciclo que se renova anualmente , em grande parte,
resultado das definies constantes de uma programao de mdio prazo que,
por sua vez, detalha planos de longo prazo. Por isso, como acontece com o
sistema, o processo oramentrio tem maior substncia quando integrado ao
processo de planejamento.
Processo de planejamento e oramento
No Brasil, a constituio federal concebe duas modalidades de planos de
desenvolvimento econmico e social e est a servio da concepo do estado
intervencionista.
A outra modalidade o plano plurianual, voltando programao da
administrao pblica e claramente idealizado como guia plurianual para as
autorizaes oramentrias anuais.
A integrao entre o plano plurianual e o oramento anual fica ainda mais bem
explicada por meio do papel comprido por outra novidade da constituio de
1988 a lei de diretrizes oramentrias (LDO) -, que, alm de fornecer
orientaes para a elaborao dos oramentos anuais, tem por finalidade
destacar, da programao plurianual, as prioridades e metas a serem
executadas em cada oramento anual.
Capitulo 12 - Elaborao da proposta oramentria
I Norma Geral
A Constituio Federal de 1988 trouxe diretrizes inovadoras de grande
significado para a gesto pblica. Em primeiro lugar, cabe destacar a criao
dos novos instrumentos: o plano plurianual e a lei de diretrizes oramentrias.
Em segundo lugar, ao definir detalhadamente a composio da lei
oramentria anual, a constituio criou condies objetivas para a efetiva
observncia do principio da universalidade, ou seja, a incluso de todas as
receitas e despesas no processo oramentrio comum.
Lei do plano plurianual (PPA)
O plano plurianual passa a se constituir na sntese dos esforos de
planejamento de toda a administrao pblica, orientando a elaborao dos
demais planos e programas de governo, assim como do prprio oramento
anual.
Contedo:
De acordo com a Constituio Federal, a lei que institui o PPA estabelecer:
De for ma regionalizada;
As diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica federal;
Para as despesas de capital; e
Outras dela decorrentes; e
Para os programas de durao continuada.
Prazos e vigncia:
No que tange os prazos, o ato das disposies constitucionais transitrias
disposies constitucionais transitrias estabelece que, no mbito federal, o
projeto de lei do PPA ser encaminhado, pelo poder executivo, ao Congresso
Nacional at quatro meses antes do encerramento do exerccio 31 de agosto
- e devolvido para sano at o enceramento da sesso legislativa 22 de
dezembro. Nos demais entes da federao, legislao prpria poder fixar
outro calendrio tudo em vista atender peculiaridades locais.
Lei das diretrizes oramentrias (LDO)
Anualmente o poder executivo encaminha ao poder legislativo projeto de lei de
diretrizes oramentrias que, aprovada, estabelecer metas, prioridades, metas
fiscais e orientar a elaborao da proposta oramentria.
Contedo:
O contedo da LDO estabelecido em dispositivos da Constituio Federal e,
a partir de 2000, por meio da chamada lei de responsabilidade fiscal (LRF). De
conformidade com a Constituio Federal, a lei das Diretrizes Oramentrias:
Compreender as metas e prioridades da administrao pblica federal,
incluindo as despesas de capital para o exerccio financeiro
subseqente;
Orientar a elaborao da lei oramentria anual (LOA);
Dispor sobre as alteraes na legislao tributria; e
Estabelecer a poltica de aplicao das agncias financeiras oficiais de
fomento.
A constituio incube a LDO de disciplinar outros importantes assuntos cuja
definio antecipada representa importante apoio na preparao do projeto de
lei oramentria. Na LDO, devero constar:
Parmetros para a iniciativa de lei de fixao das remuneraes no
mbito do poder legislativo;
Limites para a elaborao das propostas oramentrias do poder
judicirio e do ministrio pblico;
Autorizao para a concesso de qualquer vantagem ou aumento de
remunerao, para criao de cargos, empregos e funes ou alterao
de estrutura de carreiras, bem como para a admisso ou contratao de
pessoal, a qualquer titulo, pelos rgos e entidades da administrao
direta ou indireta, ressalvas as empresas pblicas e sociedades de
economia mista.
A lei complementar n 101/200 (LRF) ampliou o significado e a importncia da
LDO ao atribuir-lhe a incumbncia de disciplinar inmeros temas especficos.
Assim a LDO passam a dispor, tambm, sobre:
Equilbrio sobre receita e despesa;
Metas fiscais;
Riscos fiscais;
Programao financeira e o cronograma de execuo mensal de
desembolso, a serem estabelecidos pelo Poder Executivo trinta dias
aps a publicao da lei oramentria;
Critrios e forma de limitao de empenho, a serem efetivados na
hiptese de risco de no cumprimento das metas fiscais ou de
ultrapassagem do limite da divida consolidada;
Normas relativas ao controle de custos e a avaliao dos resultados
dos programas financiados com recursos dos oramentos;
Condies e exigncias para transferncias de recursos a entidades
pblicas e privadas;
Forma de utilizao e importante da reserva de contingncia a
integrar a LOA;
Demonstraes trimestrais apresentadas pelo Banco Central sobre o
impacto e o custo fiscal das suas operaes;
Concesso ou ampliao de incentivo ou benefcios de natureza
tributria da qual decorra renuncia de receita.
A LDO dever ser acompanhada pelos anexos de metas fiscais e de riscos
fiscais.
Metas Fiscais:
Metas anuais, em valores correntes e constantes, relativa a receitas,
despesas, resultado nominal e primrio e montante da dvida
pblica, para os dois seguintes;
Avaliao do cumprimento das metas relativas ao ano anterior;
Demonstrativo das metas anuais, instrudo com memria e
metodologia de calculo que justifique os resultados preteridos,
comparando-as com as fixadas nos trs exerccios anteriores, e
evidenciando a consistncia delas com as premissas e os objetivos
da poltica economia nacional.
Evoluo do patrimnio lquido, tambm nos ltimos trs exerccios,
destacando a origem e a aplicao dos recursos obtidos com a
alienao de ativos;
Avaliao da situao financeira e atuarial:
Dos regimes geral de previdncia social e prprio dos servidores
pblicos e do fundo de amparo do trabalhador;
Dos demais fundos pblicos e programas estatais de natureza
atuarial.
Demonstrativo da estimativa e compensao da renuncia de receita
e da margem de expanso das despesas obrigatrias de carter
continuado.

Riscos Fiscais:
O anexo de riscos fiscais, por seu turno dever trazer avaliaes, sobre os
passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas pblicas,
informando as providencias a serem tomadas, caso se concretizem.
Prazos:
O projeto da LDO dever ser encaminhado ao Congresso nacional at oito
meses e meio antes do encerramento do exerccio 15 de abril -, e devolvido
para sano at o encerramento do primeiro perodo da sesso legislativa 17
de julho. Tambm, aqui os demais entes da federao podero adotar prazos
diferentes para a tramitao legislativa do projeto da LOA, desde que a
aprovao a tempo de cumprir sua principal finalidade: orientar a elaborao do
projeto de lei oramentria anual (LOA).
Lei oramentria anual (LOA)
Contedo:
Conforme disposio constitucional a lei oramentria anual constituda por
trs oramentos: Fiscal, regularidade social e investimentos das empresas.
Oramento Fiscal:
O oramento fiscal constitui-se no principal dos trs oramentos e referem-se
aos poderes, seus fundos, rgos e entidades da administrao direta e
indireta, inclusive fundaes institudas e mantidas pelo poder pblico.
Oramento da seguridade social:
Conforme a definio constitucional, o oramento da seguridade social abrange
as entidades e rgos a ela vinculados sade, previdncia social e
assistncia social da administrao direta ou indireta, bem como os fundos e
fundaes institudos e mantidos pelo poder pblico.
Oramento de investimento das empresas:
Compreende os investimentos realizados pelas empresas em que o poder
pblico, direta ou indiretamente, detm a maioria do capital social com direito
de voto.
Incentivos, benefcios e subsdios
O projeto de lei oramentria ser acompanhado de demonstrativo
regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrentes de isenes,
anistias, remisses, subsdios e benefcios de natureza financeira, tributria e
creditcia.
Forma da Proposta oramentria:
Lei n 4320/67 Artigo 22. A proposta oramentria que o Poder Executivo
encaminhar ao Poder Legislativo nos prazos estabelecidos nas Constituies
e nas Leis Orgnicas dos Municpios, compor-se-:
I - Mensagem, que conter: exposio circunstanciada da situao
econmico-financeira, documentada com demonstrao da dvida fundada e
flutuante, saldos de crditos especiais, restos a pagar e outros compromissos
financeiros exigveis; exposio e justificao da poltica econmico-financeira
do Governo; justificao da receita e despesa, particularmente no tocante ao
oramento de capital;
II - Projeto de Lei de Oramento;
III - Tabelas explicativas, das quais, alm das estimativas de receita e
despesa, constaro, em colunas distintas e para fins de comparao:
a) A receita arrecadada nos trs ltimos exerccios anteriores quele em
que se elaborou a proposta;
b) A receita prevista para o exerccio em que se elabora a proposta;
c) A receita prevista para o exerccio a que se refere proposta;
d) A despesa realizada no exerccio imediatamente anterior;
e) A despesa fixada para o exerccio em que se elabora a proposta; e
f) A despesa prevista para o exerccio a que se refere proposta.
IV - Especificao dos programas especiais de trabalho custeados por
dotaes globais, em termos de metas visadas, decompostas em estimativa do
custo das obras a realizar e dos servios a prestar, acompanhadas de
justificao econmica, financeira, social e administrativa.
V- descrio sucinta das principais finalidades de cada unidade
administrativa, com indicao da respectiva legislao.
Por seu turno, a lei oramentria anual ter, alm do texto regulamentar, a
seguinte composio (artigo 2):
I - Sumrio geral da receita por fontes e da despesa por funes do
Governo;
II - Quadro demonstrativo da Receita e Despesa segundo as Categorias
Econmicas, na forma do Anexo n. 1;
III - Quadro discriminativo da receita por fontes e respectiva legislao;
IV - Quadro das dotaes por rgos do Governo e da Administrao.
V - Quadros demonstrativos da receita e planos de aplicao dos fundos
especiais;
VI - Quadros demonstrativos da despesa, na forma dos Anexos n. 6 a 9
da lei 4.320/64
VII - Quadro demonstrativo do programa anual de trabalho do Governo, em
termos de realizao de obras e de prestao de servios.
Competncia da elaborao do projeto de lei:
A iniciativa da elaborao da proposta oramentria anual sempre do
poder executivo. Nos entes federativos de maior porte Unio, estados e
municpios maiores-, onde a elaborao oramentria assume maior
complexidade, so constitudos rgos especialmente voltados para
elaborao oramentria. Em nome da chefia do Poder Executivo, tais rgos
fixam instrues gerais, orientam a elaborao das propostas setoriais e
consolidam-nas na forma de projeto de lei oramentria anual.
Prazos:
Na esfera federal, o projeto de lei deve ser encaminhado at quatro meses
antes do encerramento do exerccio 31 de agosto e devolvido para sano
at o encerramento da sesso legislativa 22 de dezembro.
Norma federal:
Segundo a Constituio Federal 1988, o estado exercer a funo de
planejamento, contando, para tanto, com duas modalidades de planos: planos
e programas nacionais, regionais e setoriais e planos Plurianuais. Os primeiros,
determinantes para o setor pblico e indicativos para o setor privado, seguem,
em linhas gerais, o modelo concebido do ato complementar n43/69. A
segunda modalidade o plano plurianual, que, ao portar as diretrizes,
objetivos e metas da administrao pblico federal aproxima-se mais do plano
geral de governo concebido pelo decreto-lei n 200/67.

Lei das diretrizes Oramentrias (LDO):
O marco normativo da elaborao das leis de diretrizes oramentria federais
reside na constituio federal e, a partir de 2000, tambm na lei de
responsabilidade Fiscal.
Lei oramentria Anual:
Na esfera federal as bases principais da organizao da proposta
oramentria, assim como da LOA, esto fixados na lei n 4.320/64
Competncia da elaborao:
Na unio a elaborao do oramento anual desenvolve-se no mbito do
sistema de planejamento e de oramento federal, cujo rgo responsvel o
Ministrio do Planejamento, oramento e Gesto (MPOG). Neste, a
responsabilidade pela coordenao e superviso da elaborao oramentria
da secretria de oramento federal (SOF).
Capitulo 13 Discusso, votao e aprovao da lei do oramento
Norma Geral
Atualmente compete a unio, os estados e ao Distrito Federal legislar
concorrente mente sobre o oramento, limitando-se a Unio a estabelecer
normas gerais e cabendo aos estados exercer competncia suplementar. Os
municpios, apesar de lhes faltar competncia para legislar concorrentemente
sobre o oramento, podero suplementar a legislao federal e estadual no
que couber.
Iniciativa e prazo de apresentao do projeto de lei.
A iniciativa da apresentao do projeto de lei oramentria privativa do chefe
do poder executivo. Isso a torna, na expresso jurdica, uma lei de iniciativa
reservada.
O projeto de lei complementar n 135 de 1996, estabelece, no caso do
oramento federal, o primeiro dia til do ms de agosto como ultimo prazo para
o encaminhamento do projeto de lei oramentria anual (LOA) ao Congresso
Nacional. Com referncia aos estados e municpios, o PLP n 135/96 prev que
a legislao local fixara o prazo de encaminhamento das matrias
oramentrias, a tramitao das mesmas no poder legislativo no ser inferior
a 45 dias.
Emendas:
A lei n 4.320/64 diz:
No se admitiro emendas ao projeto de lei de oramento que virem:
Alterar a dotao solicitada para despesa de custeio, salvo quando
provada, nesse ponto, a inexatido da proposta;
Conceder dotao para inicio de obra cujo projeto no esteja aprovado
pelos rgos competentes;
Conceder dotao para instalao ou funcionamento de servio que no
esteja anteriormente criado;
Conceder dotao superior aos quantitativos previamente fixados em
resoluo do poder legislativo para concesso de auxlios e subvenes.
As emendas ao projeto de lei do oramento ou aos projetos que o modifiquem
somente podem ser aprovadas caso:
Sejam compatveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes
oramentrias;
Indiquem os recursos necessrios, admitidos apenas os provenientes de
anulao de despesa, excludas as que incidem sobre:
Dotao para pessoal e seus encargos;
Servio da divida;
Transferncia tributria constitucionais para os estados,
municpios e Distrito Federal
Sejam relacionadas:
Com relao de erros ou omisses;
Com dispositivos de texto do projeto de lei.
Aprovao:
Como ocorre nas demais leis, a aprovao do oramento formalizada por
meio dos seguintes atos:
Decretao do poder legislativo;
Sano pelo chefe do poder executivo; e
Promulgao por um ou outro poder.
Publicao:
Independentemente de outras formas de publicidade utilizada, a lei do
oramento deve ser publicada nos jornais oficiais quando houver.
Vetos:
O presidente ter o prazo de 15 dias teis a contar da data do recebimento do
projeto, alm de 48 horas para comunicar ao presidente do Senado Federal as
razes do veto. O veto parcial ou total dever ser apreciado em sesso do
Congresso Nacional e votado em um prazo no superior a 30 dias.
Rejeio:
Apesar de a Constituio prever a possibilidade da rejeio do projeto de lei
oramentria, a opo por essa soluo radical trar graves conseqncias,
em face da inexistncia de tempo hbil para ser apresentado pelo poder
executivo e apreciado pelo poder legislativo.
Norma Federal
Principais Eventos:
Elaborao de relatrio da receita pelo relator da receita;
Discusso e aprovao do parecer da Receita pela comisso mista;
Elaborao de relatrio preliminar plo relator-geral do projeto de lei
oramentria anual;
Discusso e aprovao do parecer preliminar pela comisso mista;
Apresentao de emendas junto s reas temticas;
Elaborao de relatrio pelo relator setorial de cada rea temtica;
Discusso e aprovao dos pareceres setoriais pela comisso mista;
Elaborao de relatrio Inal pelo relator geral;
Discusso e aprovao do parecer Inal pela comisso mista; e
Discusso e votao do parecer final (substitutivo) pelo Congresso
Nacional.
Emendas:
Ao projeto da LOA, cabe a apresentao de trs tipos de emendas:
Texto: altera o texto do projeto de lei ou seus quadros e tabela;
Receita: altera a estimativa da receita. Ento includas aqui, as emendas
que prope a reduo da receita estimada em decorrncia da aprovao
de projeto de lei;
Despesa: acresce valor s dotaes do projeto de lei, inclui novas
programaes e respectivas dotaes, e cancela dotaes do projeto de
lei oramentria.
So trs modalidades de emendas despesa:
Remanejamento;
Apropriao;
Cancelamento.
Capitulo 14 execuo oramentria e financeira
Norma Geral
Exerccio financeiro:
No Brasil, o exerccio financeiro observado pelo setor pblico coincide com o
no civil, portanto, os oramentos anuais so executados no perodo de 1 de
janeiro a 31 de dezembro de cada ano.
Execuo da despesa:
Registros dos crditos e dotaes:
A lei oramentria organizada na forma de crditos oramentrios, aos quais
esto consignadas dotaes. O crdito oramentrio constitudo pelo
conjunto de categorias classificatrias e contas que especificam as aes e
operaes autorizadas pela lei oramentria.
Programao de desembolso:
As dotaes consignadas aos crditos oramentrios e adicionais representam
autorizaes de despesa vlidas para a utilizao no perodo de vigncia da lei
oramentria anual. Para que as despesas possam ser efetivamente
realizadas, necessrio que os recursos financeiros estejam disponveis no
momento devido para quitar a obrigao.
Com essa finalidade, a mesma norma brasileira determina que o poder
executivo, no prazo de trinta dias aps a publicao da lei oramentria,
estabelecer a programao financeira e o cronograma de execuo mensal
de desembolsos.
Licitao:
Este dispositivo constitucional regulado pela lei n 8.666/93, que estabelece
as normas gerais sobre licitaes e contratos administrativos relativos a obras,
servios, inclusive de publicidade, compras, alienaes, concesses,
permisses e locaes, no mbito da administrao direta, autarquia,
fundaes pblicas, empresas pblicas, sociedade de economia mista e
demais entidades controladas direta ou indiretamente pela Unio, estados,
Distrito Federal e municpios.
Com a aprovao da lei n 10.520/02 o prego passou a ser empregado por
todos os entes da federao.
As caractersticas bsicas do modelo de licitaes aplicado ao setor pblico
brasileiro so as seguintes:
As modalidades de licitao so cinco: concorrncia, tomada de preo,
convite, concurso e leilo.
Concorrncia: modalidade entre os interessados que, na fase
inicial de habilitao preliminar, comprovem possuir os requisitos
mnimos de qualificao exigidos no edital para execuo de seu
objeto.
Tomada de preo: modalidade de licitao entre interessados
devidamente cadastrados ou que atenderam a todas as condies
exigidas para cadastramento at o terceiro dia anterior a data de
recebimento das propostas, observando a necessria qualificao.
Convite: modalidade de licitao entre interessados no ramo
pertinente a seu objetivo, cadastrados ou no, escolhidos e
convidados em nmero mnimo de trs unidades administrativa, a
qual afixara, em local apropriado, cpia do instrumento
convocatrio e o estender aos demais cadastrados na
correspondente especialidade que manifestarem seu interesse com
antecedncia de at 24 horas da apresentao das propostas.
Concurso: modalidade de licitao entre quaisquer interessados
para a escolha de trabalho tcnico cientfico ou artstico mediante a
instituio de prmios ou remunerao aos vencedores.
Leilo: modalidades de licitao entre quaisquer interessados para
a venda de bens mveis inservveis para a administrao pblica
ou de produtos legalmente apreendidos ou penhorados, ou para a
alienao de bens imveis, a quem oferecer o maior lance, igual ou
superior ao valor da avaliao. Na alienao de bens imveis
avaliados em quantia igualou superior ao limite previsto para a
concorrncia, esta devera ser a modalidade licitatria.
Prego: para a aquisio de bens e servios comuns, ou seja,
aqueles cujos padres de desempenho e qualidade possam ser
objetivamente definidos pelo edital, por meio de especificaes
usuais no mercado.
A escolha da modalidade da licitao entre concorrncia, tomada de
preos e convites determinada pelo valor estimado da contratao,
exigindo limites para obras e servios em cada uma das trs
modalidades.
Os prazos mnimos, contados da publicao dos avisos convocatrios
at o recebimento das propostas, sero os seguintes:
Concorrncia: 45 dias para a do tipo melhor tcnica ou tcnica
e preo ou quando o contrato a ser celebrado contemplar o regime
da empreitada integral, e 30 dias nos demais;
Tomada de preo: 30 dias para a do tipo melhor tcnica ou
tcnica e preo e 15 nos demais casos;
Convite: cinco dias teis;
Concurso: 45 dias;
Leilo: 15 dias; e
Prego: 8 dias teis.
A legislao atual inovou em relao anterior estabelecendo a
obrigatoriedade de o edital fixar, de forma clara, os critrios de
julgamentos. Nesse sentido constituem tipos de licitao, exceto na
modalidade concurso:
Menor preo: quando o critrio de seleo da proposta mais
vantajosa para a administrao determinar que ser vencedor o
licitante que apresentar proposta de acordo com as especificaes
do edital ou convite e ofertar o menor preo;
Melhor tcnica;
Tcnica e preo;
Maior lance ou oferta: nos casos de alienao de bens ou
concesso de direito real de uso.
A norma prev diversos casos em que a licitao dispensvel. So as
seguintes:
Para obra ou servios de engenharia assim como para outros
servios, compras e alienaes, de valor at dez por cento dos
limites previstos para a realizao de convite. No caso de compras,
obras ou servio contratados por sociedade de economia mista e
empresa pblica, bem assim como para autarquias e fundao
qualificada como Agncias executivas, o percentual para a
dispensa passa a ser de 20% (vinte Por cento) dos limites para
realizao de convite;
Nos casos de guerra ou grave perturbao da ordem;
Nos casos de emergncia ou de calamidade pblica;
Quando no acudirem interessados a licitao anterior;
Quando a Unio tiver que interferir no domnio econmico para
regular preos ou normatizar o abastecimento;
Quando as propostas apresentadas consignarem preos
manifestamente superiores aos preos praticados no mercado
nacional;
Para a aquisio, por pessoa jurdica de direito pblico interno, de
bens produzidos ou servios prestados por rgo ou entidade que
integre a administrao pblica;
Quando houver possibilidade de comprometimento da segurana
nacional;
Na contratao de instituio brasileira incumbida da pesquisa, do
ensino ou do desenvolvimento institucional, desde que a contratada
detenha inquestionvel reputao tico-profissional e no tenha
fins lucrativos;
Para a aquisio de bens destinados exclusivamente para a
pesquisa cientfica e tecnolgica, com recursos concedidos por
instituies de fomento e pesquisa;
Na contratao do fornecimento ou suprimento de energia eltrica
com concessionrios, permissionrios ou autorizados;
Para a celebrao de contratos de prestao de servios com as
organizaes sociais, qualificada no mbito das respectivas esferas
de governo, para atividades contempladas no contrato da gesto.
Para os casos que houver inviabilidade de competio, a licitao
inexigvel. As principais situaes de inexigibilidade so as seguintes:
Para aquisio de materiais, equipamentos ou gneros que s
possam ser fornecidos por produtor, empresa ou representante
comercial exclusivo;
Para a contratao de servios tcnico com profissionais ou
empresas de notria especializao;
Para contratao de profissionais de qualquer setor artstico, desde
que consagrado pela critica especializada u pela opinio pblica.
Estagio da despesa:
Aps a observncia, se for o caso, do processo licitatrio, a despesa
oramentria ser efetivada por meio do cumprimento de trs estgios:
empenho, liquidao e pagamento.
Empenho: o principal instrumento com que a administrao pblica
conta para acompanhar e controlar a execuo de seus oramentos.
A norma veda a realizao de despesa sem prvio empenho, ou seja, o
empenho deve anteceder a data da aquisio do bem ou da prestao do
servio. O artigo 61 da lei n 4.320/64 completa: para cada empenho ser
extrado um documento denominado nota de empenho, que indicar o nome
do credor, a especializao e a importncia da despesa, bem como a deduo
desta do saldo da dotao prpria.
A exigncia da nota de empenho, com todos seus requisitos, d a medida
exata do grau de formalizao do empenho.
Modalidades de empenho: so trs as modalidades de empenho:
ordinrio, global e por estimativa.
O empenho ordinrio quando o valor exato da despesa conhecido e cujo
pagamento se d de uma s vez. J o empenho global, aplica-se no caso de
despesas que devidamente empenhadas, so pagas de forma parcelada.
O empenho por estimativa utilizado quando no se pode determinar
previamente o montante exato da despesa
Liquidao:
A liquidao consiste na verificao do direito adquirido pelo credor, tomando-
se por base os ttulos e documentos que comprovam o respectivo crdito.
Pagamento:
O estgio do pagamento desenvolvido em dois momentos distintos: a
emisso da ordem de compra e o pagamento propriamente dito.
A ordem de pagamento da despesa, que s ser emitida aps a liquidao,
constitui-se em despacho exarado por autoridade competente, determinando
que a despesa seja paga.
A realizao da despesa encerra-se com o pagamento propriamente dito. Este
ser efetuado por tesouraria ou pagadoria regularmente institudas, bem como
por estabelecimentos bancrios credenciados, em casos excepcionais, por
meio de adiantamento.
Mecanismos retificadores do oramento.
Crditos adicionais: so as autorizaes de despesas no computadas ou
insuficientemente dotadas na lei do oramento.
Os crditos adicionais classificam-se em: suplementares, especiais e
extraordinrios.
Os crditos suplementares destinam-se a reforar dotaes
oramentrias;
Os crditos especiais so destinados ao atendimento de despesas para
as quais a lei oramentria no conta com crdito especifico;
Os crditos extraordinrios tem por finalidade atender a despesas
imprevisveis e urgentes, como decorrentes de guerra, comoo interna
ou calamidade pblica.
A abertura de crditos suplementares e especiais depende de prvia
autorizao legislativa. Segundo a lei n 4.320/64 os crditos extraordinrios
so abertos por decreto do executivo, que informar de imediato ao poder
legislativo sobre a providencia tomada.
Os recursos a serem utilizados na abertura de crditos suplementares e
especiais so os seguintes:
Supervit financeiro apurado em balano patrimonial do exerccio
anterior;
Os provenientes de excesso de arrecadao;
Os resultantes de anulao parcial ou total de dotaes oramentrias
ou de crditos adicionais;
Produto de operaes de crdito.
Vigncia dos crditos adicionais: os crditos adicionais vigero no exerccio
financeiro em que foram abertos, salvo expressa disposio legal em contrrio,
quando aos crditos especiais e extraordinrios a Constituio Federal de 1988
manteve a regra da Constituio anterior, estabelecendo que os crditos
especiais ou extraordinrios, autorizados nos ltimos quatro meses do
exerccio, podero ser reaberto no exerccio seguinte, nos limites de seus
saldos.
Novos mecanismos retificadores?
Alguns especialistas interpretam o inciso VI do artigo 167 da Constituio
Federal como introdutor de um novo mecanismo retificador do oramento
independentemente dos crditos adicionais. Por meio do referido dispositivo, a
constituio veda: a transposio, o remanejamento ou a transferncia de
recursos de uma categoria de programao para a outra ou de um rgo para
outro, sem prvia autorizao legislativa.
Execuo da receita:
Lanamento:
De conformidade com a norma tributria, a autoridade administrativa deve
proceder ao lanamento de crdito tributrio, entendido como o procedimento
administrativo que:
Verifica a ocorrncia do ato gerador da obrigao correspondente;
Determina a matria tributvel;
Calcula o montante do tributo devido;
Identifica o sujeito passivo; e
Prope, se for o caso, a aplicao da penalidade cabvel.
So trs modalidades de lanamento: por declarao, de oficio e por
homologao.
O lanamento por declarao ocorre quando o sujeito passivo, ou
terceiro, presta a autoridade administrativa informaes indispensveis
efetivao do lanamento, exemplo dessa modalidade o imposto de
renda.
O lanamento de oficio efetuado pela administrao sem participao
do contribuinte, sendo bons exemplos os impostos sobre prioridades.
O lanamento por homologao, ou auto lanamento, realizado pelo
sujeito passivo, que antecipa o pagamento sem prvio exame da
autoridade administrativa. Exemplos, aqui, so os impostos sobre a
produo e a circulao de bens.
Arrecadao
A arrecadao d-se de forma direta e indireta. A arrecadao direta
quando realizada por repartio administrativa do estado coletorias,
recebedorias, tesourarias, etc... ou por agncia bancria credenciada.
A arrecadao indireta ocorre quando entidades depositrias
empregadoras, bancos, etc... Retm valores dos contribuintes,
providenciando, posteriormente, o recolhimento.
Recolhimento:
O recolhimento de todas as receitas deve observar o principio da unidade
de tesouraria, vedadas a fragmentao dos recursos m caixas especiais.
Divida ativa:
Vencido o prazo fixado para pagamento, o crdito da fazenda pblica ser
inscrito como divida ativa. Apesar da expresso divida, trata-se, na
realidade, de resduos ativos ou restos a receber.
A divida ativa se divide em:
Tributrias: proveniente de obrigao legal relativa a tributos e
respectivos adicionais e multas; e
No tributria: os demais crditos da fazenda pblica.
Regime de contabilidade
Regime de despesa
De acordo com a norma brasileira, pertencem ao exerccio financeiro as
despesas nele legalmente empenhadas. Assim, para efeito de apurao
das contas do exerccio, considera-se despesa executada a que cumpriu o
estagio do empenho, configurado, dessa forma, o chamado regime de
exerccio ou de competncia. Ainda de conformidade com a mesma lei, as
despesas empenhadas, mas no pagas at o dia 31 de dezembro, sero
inscritas em restos a pagar, em cuja condio a despesa superar os
estgios restantes, em particular o pagamento.
Restos a pagar:
Os resduos passivos do exerccio denominam-se restos a pagar e
compreendem as despesas empenhadas e no pagas at o dia 31 de
dezembro.
Na ausncia da definio por parte da lei n 4.320/64, essas novas
categorias tem sido caracterizadas por norma federal: despesas
processadas so as despesas liquidadas, ou seja, aquelas cujos
implementos de condio foram verificados e satisfeitos, estando em
condies de pagamento.
J as no processadas so as despesas empenhadas que se encontram
em fase de execuo, sem condies ainda de se submeterem ao estgio
da liquidao, ou seja, da verificao do direito adquirido pelo credor. A
inscrio de despesas em restos a pagar ter validade at 31 de dezembro
do ano subseqente, quando haver o cancelamento dos compromissos
no pagos.
Despesas de exerccios anteriores
A norma geral brasileira estabelece trs situaes passiveis de
enquadramento:
As despesas de exerccios encerrados, para os quais o oramento
respectivo consignava crdito prprio, com saldo suficiente para
atend-las, que no se tenha processado na poca prpria;
Os restos a pagar com prescrio interrompida; e
Os compromissos reconhecidos aps o encerramento d exerccio
correspondente.
Regime de receita
A norma brasileira estabelece que pertence ao exerccio as receitas nele
arrecadadas. A arrecadao configura o segundo estgio da execuo da
receita oramentria, ou seja, quando o valor devido entregue pelo
devedor a repartio administrativa do estado ou a entidade depositria.
Assim, diferentemente do que ocorre com a despesa, o regime contbil da
receita oramentria caixa ou gesto.
Norma Fiscal
Programao de desembolsos
Na Unio, a programao de desembolso da execuo da despesa tem
como principal norma disciplinadora o decreto-lei n 200/67, que define a
programao financeira de desembolso como instrumento bsico do
planejamento.
A constituio federal, ao determinar que os recursos, correspondentes as
dotao oramentrias destinadas aos rgos dos poderes legislativos e
judicirios e do ministrio pblico ser-lhes-o entregues at o dia 20 de
cada ms, em duodcimos, acaba por definir o cronograma mensal de
desembolso desses rgos.
Descentralizao de crditos:
A descentralizao de crditos caracteriza-se pela cesso de crdito
oramentrio entre unidades oramentrias ou unidade gestora.
descentralizao interna ou proviso a denominao dada
cesso de crdito entre unidades oramentrias ou unidades
gestoras do mesmo rgo (ministrio) ou unidade integrante dos
oramentos fiscal e da seguridade social.
A descentralizao externa, ou destaque, a cesso de crdito
oramentrio entre unidades oramentrias ou unidades gestoras
integrantes de diferentes rgos (ministrios) ou entidades.
Liberao de recursos financeiros:
A disponibilidade de recursos financeiros s unidades gestoras realizada por
intermdio de trs mecanismos: cota, repasse e sub repasse.
Cota: o montante de recurso financeiro que, em cada perodo, a
secretria do tesouro nacional coloca a disposio dos rgos setoriais
de programao financeira (OSPF)
Repasse se d:
Do rgo setorial de programao financeira para entidades da
administrao indireta, e entre estas; e
Da entidade da administrao indireta para o rgo da administrao
direta, ou entre estes, o de outro rgo ou ministrio.
Sub-repasse: representa a liberao financeira do rgo setorial de
programao financeira para as unidades gestoras de sua jurisdio e
entre unidades gestoras de um mesmo ministrio, rgo ou entidade.
Inscrio nos restos a pagar
Conforme a lei n 4.320/64, as despesas empenhadas e no pagas at o final
do exerccio so inscritas em restos a pagar.
O projeto de lei de responsabilidade fiscal alm de manter a restrio quanto
ao prazo para liquidao da despesa 31 de janeiro -. Ainda determina que o
montante das inscries em restos a pagar fique limitado, em cada um dos
poderes, de cada ente da Federao, o valor resultante da soma:
Do soldo da disponibilidade financeira do respectivo poder, existente no
ultimo dia do exerccio; e
Do valor equivalente a 5% do total das despesas correntes do respectivo
poder, e efetivamente pagas no exerccio.
Alem disso o projeto de lei dia que, observados os limites globais de empenho
e movimentao financeira, seriam inscritas em restos a pagar:
As despesas legalmente empenhadas e liquidadas, mas no pagas no
exerccio;
As despesas empenhadas e no liquidadas que correspondam a
compromissos efetivamente assumidos em virtude de:
Normas legais e contratos administrativos;
Convenio, ajuste, acordo ou congnere, com outro ente da
Federao, j assinado, publicado e em andamento, ou seja,
cujo objeto esteja sendo alcanado no todo ou em parte.
Capitulo 15 controle e avaliao da execuo oramentria

Norma Geral
De acordo com a lei n 4.320/64, o controle de execuo oramentria
compreender:
A legalidade dos atos de que resultam a arrecadao da receita ou a
realizao da despesa, o nascimento ou extino de direitos e
obrigaes;
A fidelidade funcional dos agentes da administrao responsveis por
bens e valores pblicos;
O cumprimento do programa de trabalho, expresso em termos
monetrios e em termos de realizao de obras e prestao de servios.
Controle externo:
Finalidades e competncia:
da competncia exclusiva do Congresso Nacional:
Julgar anualmente as contas prestadas pelo presidente da republica e
apreciar os relatrios sobre a execuo dos planos de governo;
Fiscalizar e controlar, diretamente, ou por qualquer de suas casas, os
atos do poder executivo, includos os da administrao direta.
Compete privativamente Cmara dos Deputados: proceder tomada de
cotas do presidente da repblica, quando no apresentadas ao Congresso
Nacional dentro de sessenta dias aps a abertura da sesso legislativa.
Essas disposies constitucionais consagram o estabelecido pela lei n
4.320/64, que prev os seguintes papis para o poder legislativo no tocante ao
controle externo:
O controle da execuo oramentria, pelo poder legislativo, ter por
objetivo verificar a probidade da administrao, a guarda e legal
emprego dos dinheiros pblicos e o cumprimento da lei do oramento.
Controle interno:
Finalidades:
Os poderes legislativo, executivo e judicirio mantero, de forma integrada,
sistema de controle interno com a finalidade de:
Avaliar o comprimento das metas previstas no plano plurianual, a
execuo dos programas de governo e dos oramentos da unio;
Comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quando eficcia e
eficincia, da gesto oramentria, financeira e patrimonial nos rgos e
entidades da administrao federal, bem como da aplicao de recursos
pblicos por entidades de direito privado;
Exercer o controle das operaes de crdito, avais e garantias, bem
como dos direitos e haveres da unio.
Apoiar o controle externo no exerccio da sua misso institucional.
Competncia
Alem das competncias da unidade de controle interno. A lei n
4.320/64responsabiliza, na ausncia de outro indicado na legislao, o rgo
incumbido da elaborao da proposta oramentria de verificar o cumprimento
do programa de trabalho. Quando for o caso, tal controle levar em conta
unidades de medida, previamente estabelecidas pra cada atividade.
Norma Federal
Tribunal de contas da Unio (TCU)
O TCU tem jurisdio prpria e privativa em todo o territrio nacional sobre um
conjunto bastante variado de agentes. So visados pelos mecanismos de
fiscalizao do TCU:
Os dirigentes de empresas pblicas e sociedades de economia mista
constitudas com recursos da Unio;
Os responsveis pela aplicao de quaisquer recursos repassados pela
Unio, mediante convnio, acordo, ajuste ou outros instrumentos
congneres, a estado, ou Distrito federal ou a municpios.
Os responsveis por entidades dotadas de personalidade jurdica de
direito privado que recebam contribuies parafiscais e prestem servios
de interesse pblico ou social;
Os dirigentes ou liquidantes das empresas encampadas ou sob
interveno e os responsveis pelas contas nacionais da empresas
supranacionais de cujo o capital social a Unio participa, de forma direta
ou indireta.
A jurisdio de tribunal alcana tambm aqueles que derem causa a perda,
extravio ou outra irregularidade de que se resulte dano ao errio e todos as que
lhe devam prestar contas ou cujos atos estejam sujeitos a sua fiscalizao por
expressa disposio da lei.
Atribuies
De acordo com a Constituio federal, com sua lei orgnica e, mais
recentemente, com as disposies da lei de responsabilidade fiscal, as
atribuies de TCU esto compreendidas nos seguintes grupos de atividades
principais:
Julgamento de contas;
Auxilio ao Congresso nacional;
Fiscalizao de atos e contratos.
Julgamento de contas: d se sob a forma de:
Tomada de contas: processo de contas relativo gesto dos
responsveis por unidades jurisdicionais da administrao direta; e
Prestao de contas: processo de contas relativo gesto dos
responsveis por unidades jurisdicionais da administrao indireta e
daquelas no classificadas como integrantes da administrao direta.
Auxilio ao Congresso nacional: apreciar as contas do governo da repblica
mediante pareceres conclusivos a mais importante atribuio do TCU como
rgo auxiliar do Congresso Nacional. Os pareceres sero dados
separadamente sobre as contas prestadas.
Fiscalizao de atos e contratos
Entre as principais atividades de fiscalizao de atos e contratos, a cargo do
Tribunal, esto as seguintes:
Apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admisso de
pessoal n administrao direta e indireta, bem como a das concesses
de aposentadorias, reformas e penses;
Fiscalizar a aplicao dos recursos repassados pela unio a estado, ao
Distrito federal ou a municpio;
Realizar inspees e auditorias de natureza contbil, financeira,
oramentria, operacional e patrimonial, nas unidades dos trs poderes;
e
Fiscalizar a arrecadao da receita a cargo dos rgos e entidades da
administrao pblica direta e indireta, a renuncia de receitas e
As contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital
social a Unio participe, de forma direta ou indireta.
Igualmente constitui atribuio do TCU:
Fixar os coeficientes de participao dos estados, municpios e Distrito
federal nos fundos de participao;
Assinar prazo para que o rgo ou entidade adote as providncias
necessrias ao exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade;
Sustar, se no atendido, a execuo do ato impugnado, comunicando a
deciso Cmara dos Deputados e ao Senado Federal;
Representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abuso
apurados;
Encaminhar ao Congresso Nacional, trimestral e anualmente, relatrio
de suas atividades;
Verificar os clculos dos limites da despesa total com pessoal de cada
Poder e rgo; e
Acompanhar o cumprimento do disposto na Lei de Responsabilidade
Fiscal sobre a aquisio de ttulos Emitidos pela Unio por parte do
banco Central.

Auditoria de natureza fiscal
De acordo com o manual, a auditoria de natureza operacional consiste na
avaliao sistmica dos programas, projetos, atividades e sistemas
governamentais, assim como dos rgos e entidades jurisdicionadas ao
tribunal. Duas modalidades: auditorias de desempenho operacional e
avaliao de programa.
Auditoria de desempenho operacional
O objetivo da modalidade examinar a ao governamental quando dos
aspectos da economicidade, eficincia e eficcia. Os seguinte aspectos so
considerados:
Como os rgos e as entidades pblicas adquirem, protegem e utilizam
seus recursos;
As causas de praticas antieconmicas e ineficientes;
O cumprimento das metas previstas;
A obedincia dos dispositivos legais aplicveis aos aspectos da
economicidade, eficincia e eficcia da gesto.
Avaliao de programa
A avaliao de programa tem por finalidade apurar a efetividade dos programas
e aes governamentais. A avaliao de programa trata de apurar em que
medida as aes executadas produzem os resultados pretendidos. A avaliao
de programa uma forma de auditoria mais ambiciosa porque mede o impacto
na realidade produzido pelas aes governamentais.
Na avaliao de programa, inmeros aspectos devem ser considerados, dentre
eles os seguintes:
A concepo lgica do programa;
A adequao e a relevncia de seus objetivos, declarados ou no, e a
consistncia entre esses e as necessidades previamente identificadas;
A consistncia entre as aes desenvolvidas e os objetivos
estabelecidos;
As conseqncias globais para a sociedade;
Os efeitos no includos explicitamente nos seus objetivos;
A relao de causalidade entre efeitos observados e poltica proposta;
Os fatores inibidores do desempenho do programa;
A qualidade dos efeitos alcanados;
A existncia de outras alternativas de ao, consideradas ou no pela
administrao, e os respectivos custos envolvidos (anlise de custo-
efetividade);
O cumprimento de dispositivos legais aplicveis natureza do
programa, aos seus objetivos e populao-alvo.
Controladoria-geral da Unio (CGU)
A controladoria Geral da Unio integra a presidncia d Republica e chefiada
pelo ministro de estado do controle e da transparncia interna. A CGU o
rgo central de controle interno do poder executivo federal, cabendo
secretaria federal de Controle interno _ SFC desempenhar as funes
operacionais do rgo central do sistema, bem como as atividades de controle
interno de todos os rgos e entidades do poder executivo federal, excetuados
aqueles jurisdicionados aos rgos setoriais.
Nos ministrios, a controladoria- geral da Unio contar com o apoio dos
assessores especiais de controle interno, incumbidos das seguintes tarefas:
Assessorar o ministro de estado nos assuntos de competncia do
controle interno;
Orientar os administradores de bens e recursos pblicos nos assuntos
pertinentes rea de controle interno, inclusive sobre a forma de prestar
contas;
Submeter apreciao do ministro de estado os processos de tomada e
prestao de contas;
Auxiliar os trabalhos de elaborao da prestao de contas anual do
presidente da Repblica;
Acompanhar a implementao, pelos rgos e pelas unidades, das
recomendaes do sistema de controle interno e do TCU.
Coletar informaes dos rgos de jurisdio, para incluso de aes de
controle nos planos e programas do rgo central do sistema com vistas
a atender s necessidades dos ministrios.
Os assessores Especiais de controle interno, sob pena de responsabilidade
solidria, no prazo de cinco dias teis, encaminharo secretaria federal de
controle interno, aps cincia do respectivo ministro de Estado, os fatos
irregulares de que tiverem conhecimento.
Atribuies
Compete a Controladoria-Geral da unio as atividades de correio, ouvidoria,
preveno da corrupo e promoo da transparncia e controle interno.
Entre as atribuies dos rgos e unidades do sistema de controle interno,
algumas voltam-se verificao da legalidade dos atos de gesto, enquanto
outras focalizam a atuao e o desempenho das unidades gestoras. Entre as
primeiras, esto as seguintes:
Realizar auditria sobre a gesto dos recursos pblicos federais sob
responsabilidade de rgos e entidades pblicos e privados;
Apurar os atos ou fatos inquinados de ilegais e irregulares, praticados
por agentes pblicos ou privados, na utilizao de recursos pbicos
federais e, quando for o caso, comunicar unidade responsvel pela
contabilidade para as providncias cabveis;
Exercer o controle das operaes de crdito, avais, garantias, direitos e
haveres da Unio;
Realizar auditorias nos sistemas contbeis, financeiro, oramento, de
pessoal e demais sistemas administrativos e operacionais; e
Avaliar o desempenho da auditria interna das entidades da
administrao indireta federal.
No mbito do controle e da avaliao do trabalho e dos resultados, constituem
atribuies das unidades de controle interno:
Avaliar o cumprimento das metas estabelecidas no plano plurianual;
Fiscalizar e avaliar a execuo dos programas de governo, inclusive
aes descentralizadas realizadas conta de recursos oriundos dos
oramentos da unio, quanto ao nvel de execuo da metas e objetivos
estabelecidos e qualidade do gerenciamento;
Avaliar a execuo dos oramentos da unio;
Fornecer informaes sobre a situao fsico-financeira dos projetos e
das atividades constantes dos oramentos da unio;
Elaborar a prestao de contas anual do presidente da repblica a ser
encaminhada ao Congresso Nacional; e
Criar condies para o exerccio do controle social sobre os programas
contemplados com recursos oriundos dos oramentos da unio.
De acordo com o manual do sistema de controle interno do poder executivo
federal, so duas as principais tcnicas de controle utilizadas no mbito do
sistema: auditoria e fiscalizao
Auditoria:
A auditoria tem como finalidade bsica:
Comprovar a legalidade e legitimidade dos atos e fatos administrativos e
avaliar os resultados alcanados, quanto aos aspectos de eficincia,
eficcia e economicidade da gesto oramentria. Financeira,
patrimonial, operacional, contbil e finalstica das unidades e das
entidades da administrao pblica, em todas as suas esferas de
governo e nveis de poder, bem como a aplicao de recursos pblicos
por entidades de direito privado, quando legalmente autorizadas nesse
sentido.
Fiscalizao:
Fiscalizao a tcnica de controle que verifica se o objeto dos programas de
governo existe, corresponde s especificaes estabelecidas, atende s
necessidades para as quais foi definido e guarda coerncia com as condies
e caractersticas pretendidas e se os mecanismos de controle administrativos
so eficientes.

Finalidade:
Avaliar a execuo dos programas de governo integrantes ou no dos
oramentos da unio e do plano plurianual.
Por intermdio da fiscalizao, dentre outras atividades, cabe ao sistema de
controle interno:
Fiscalizar e avaliar a execuo dos programas de governo, inclusive
aes descentralizadas realizadas conta de recursos oriundos dos
oramentos da Unio, quanto execuo da metas e objetivos
estabelecidos e qualidade do gerenciamento;
Aferir a adequao dos mecanismos de controle social sobre os
programas contemplado com recursos oriundos dos oramentos da
Unio.