Cun Ill Conf

XVI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Asuncin, Paraguay, !
! "" #o$% &'""

Qu ha pasado con lo pblico en los ltimos 30 aos?
Balance y perspectivas
*
Nuria Cunill rau
Muchos cambios se han suscitado en los ltimos 30 aos que desafan las nociones tradicionales de
Estado y sociedad. Uno de los ms fundamentales ha sido provocado por la conciencia de que las
instituciones importan y por ende que no es posible pretender nin!una transformaci"n sin considerar
el peso que las re!las de #ue!o $formales e informales$ tienen en la conducta social. %as corrientes
institucionales basadas en esta convicci"n dan un paso ms &un !ran salto propiamente' pretendiendo
derivar cules son las instituciones que se asocian al desarrollo y por tanto que requeriran ser
construidas a tal fin. Ellas si bien ya han suscitado contundentes estudios crticos que interpelan sus
pretensiones de causalidad se han convertido en he!em"nicas en el campo del desarrollo.
(ero la )cuesti"n institucional* no solo incumbe a las teoras del desarrollo en t+rminos !enerales.
,ambi+n interpela a las teoras sobre el estado y la administraci"n pblica y consecuentemente a las
concepciones acerca de su reforma. -doptando la metfora del )#ue!o* nuestro ob#etivo ser mostrar
que en la actualidad este ha sido probablemente el campo donde las ideas he!em"nicas han encontrado
el mayor asidero prctico al punto de !enerar un #ue!o sobre lo pblico cuyas consecuencias son
!ravitantes indirectamente en la relaci"n Estado y desarrollo y directamente en la relaci"n Estado
ciudadana.
.aremos este e#ercicio concentrndonos en una de las facetas a trav+s de las cual se e/presa el Estado0
la provisi"n de servicios sociales en tanto ella nos coloca en una de las dimensiones clave del
desarrollo la construcci"n de ciudadana social. %a ar!umentaci"n que desarrollaremos es que se han
producido en las ltimas d+cadas cambios de inusitada ma!nitud que nos enfrentan a un nuevo Estado
y a un nuevo mbito de lo pblico que requieren ser problemati1ados ante cualquier intento de
recuperar su centralidad. 2on base en tal cuadro tambi+n ar!umentaremos que es requerido un nuevo
#ue!o radicalmente cuestionador del tipo de instituciones y de l"!icas de pensamiento que se han
asentado. 3nsinuaremos adems que sus condiciones de posibilidad comien1an a asomarse tanto en la
prctica como en la teora pero que el pu1le an esta inacabado requiriendo #untar pie1as e incluso
crear otras teniendo en cuenta los cambios que han e/perimentado nociones como la i!ualdad la
diversidad y la libertad as como los errores del vie#o patr"n estado$c+ntrico de las reformas en la
administraci"n pblica.
!" #l $ue%o actual y sus re%las
&n nuevo sector pblico donde el #stado ha perdido tanto peso como poder
4
Uno de los efectos ms sobresalientes de la introducci"n de los mecanismos de mercado en el sector
pblico es el cambio de la fisonoma misma de este sector. 5ecientemente la 627E ha propuesto
incluso un nuevo concepto el de dominio pblico &public domain'
8
para definir el sector pblico que
9 2onferencia Ma!istral presentada en -sunci"n el : de noviembre de 8044. ;ersi"n (reliminar.
4 Esta secci"n en parte reco!e datos e/puestos en 2unill &800:'.
4
XVI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Asuncin, Paraguay, ! "" #o$% &'""
se ha confi!urado asumiendo que este ya no incluye s"lo or!ani1aciones de propiedad del !obierno o
controladas por +l sino tambi+n a los servicios financiados &directa o indirectamente' por el !obierno
pero provistos por or!ani1aciones privadas &5inne ...<et al= 800>'.
,res mecanismos de mercado han sido adoptados0 (aternariados (blico$(rivados ;ouchers y
2ontrataci"n E/terna de los cules el ltimo es el que ha tenido la mayor e/pansi"n. 7e hecho el
fen"meno de la contrataci"n e/terna tiene ya lar!a data pero es evidente que las ltimas tres d+cadas
estn dominadas por +l abarcando reas que en el pasado eran provistas bsicamente por el Estado.
?e!n clculos de la 6E27 cerca del >0@ de los servicios de !obierno estn sometidos a contrataci"n
e/terna en el 5eino Unido AB@ en Estados Unidos alrededor de B0 a A0@ en Corue!a ?ui1a ?uecia
Cueva Delandia y -ustralia. %as menores tasas la tienen Espaa Erancia e 3talia &alrededor de 8B@' y
(ortu!al &80@' &6E27 800B citado por Eorssell y Cor+n 800F0 80G'.
%a adopci"n de los sistemas de vouchers es ms reciente y aunque tienden a ser favorecidos porque
constituyen el nico de los tres mecanismos que otor!a a los consumidores un rol e/preso &Eorssell y
Cor+n 800F0 84:'
3
en la prctica se han traducido bsicamente en el refuer1o de la provisi"n privada
de servicios pblicos especialmente de educaci"n primaria y secundaria. .olanda y H+l!ica fi!uran en
el e/tremo ya que ms de la mitad del financiamiento estatal se diri!e a escuelas privadas por medio de
vouchers en el 5eino Unido y -ustralia su uso es alrededor de 80@ aunque ba#a considerablemente en
otros pases como Corue!a ?uecia y Cueva Delanda donde es inferior al B@ &6E27 800B citado por
Eorssell y Cor+n 800F0 80G'.
En cualquier caso a pesar de que hay diferencias entre los pases y no obstante que la tendencia no es
unidireccional
G
es evidente que actualmente con el respaldo del Estado se ha ampliado fuertemente la
presencia del sector privado en actividades pblicas refor1ndose en la prctica el rol que previamente
se le concedi" a trav+s de la ola de privati1aciones
B
. 7e hecho en dos de los tres mecanismos
&contrataci"n e/terna y vouchers' el financiamiento de las actividades desarrolladas por el sector
privado proviene de fondos pblicos.
82abe destacar en todo caso que la noci"n aparece mucho antes aunque desde fuentes normativas distintas. ;er por
e#emplo 5anson y ?teIart &4::G' y 2unill &4::F'.
3%os autores en referencia rescatan el rol del consumidor en el anlisis de los tres mecanismos a!re!ndolo a los roles de
financiador comprador y proveedor. ?ostienen que si el foco se coloca en los intereses de los consumidores destaca el
sistema de vouchers ya que en +l que las funciones del sector pblico se circunscriben solo al financiamiento mientras que
los ciudadanos toman los roles de comprador y consumidores y las or!ani1aciones privadas el rol de proveedores
&ibdem084:'.
G5inne <et al= &800>' llaman la atenci"n sobre este hecho habida cuenta de que tambi+n el sector privado ha buscado
traba#ar ms estrechamente con el sector pblico y en al!unos casos servicios que fueron tradicionalmente ofrecidos por el
sector privado se han trasladado al pblico.
B5ecordemos que en el caso de 2hile durante el r+!imen militar se!n lo destaca %arraa!a &80400 83' se produ#o una
transformaci"n profunda de la poltica social introduci+ndose mecanismos de mercado en el funcionamiento de la se!uridad
social educaci"n salud y vivienda que lue!o fue imitada por muchos pases. En el campo de la salud )la posibilidad de
depositar la coti1aci"n de salud en se!uros privados y la opci"n de la libre elecci"n del se!uro pblico tuvieron por
resultado la canali1aci"n de una parte sustantiva de la demanda hacia proveedores privados de salud favoreciendo la
creaci"n de una industria que tendra un !ran crecimiento en las d+cadas si!uientes* &ibdem0 8B'.
8
En -m+rica %atina los arre!los pblico$privados adquieren tempranamente una alta importancia en
campos tan sensibles para la ciudadana como lo son por e#emplo los de educaci"n y salud. 2hile
adopta los sistemas de voucher en la d+cada del >0 para toda la educaci"n primaria instituyendo una
subvenci"n a la demanda similar para establecimientos municipales
A
o particulares. 2olombia a
comien1os de los :0 establece un sistema de vouchers para alumnos de escuelas pblicas que s"lo
pueden ser usados en establecimientos privados
F
.
En otros casos se promueven arre!los que involucran en forma directa a las comunidades o a las 6CJs
en la provisi"n de los servicios. (or e#emplo en Juatemala para el 800G se!n lo reporta el Hanco
Mundial &800G0 4BG' ya cerca de un tercio de la poblaci"n era atendida por 6CJs proveedoras de
servicios de salud. En El ?alvador en la d+cada del :0 se descentrali1a la educaci"n parvularia y bsica
transfiriendo el mane#o de las escuelas a los )2onse#os 7irectivos Escolares* inte!rados por
representantes de los alumnos maestros y padres &Euentes Mohr 4::A'. En (er desde el ao 4::G
asociaciones civiles sin fines de lucro $denominadas 2%-?$ actan el primer nivel de atenci"n de
salud lle!ando a cubrir el 3B@ de los establecimientos en el ao 800B &Erisancho 800B'.
Co hay datos acerca de la proporci"n e/acta de servicios sociales que en cada pas son prestados por
or!ani1aciones pblicas entidades mercantiles or!ani1aciones sin fines de lucro y or!ani1aciones
sociales de inter+s pblico. ?in embar!o los datos fra!mentados de los que disponemos su!ieren que
tendencialmente ha crecido sobre todo la prestaci"n de servicios sociales por parte de entidades
mercantilesK por tanto que -m+rica %atina &con pocas e/cepciones' ha adoptado la l"!ica del mercado
para la provisi"n de los servicios pblicos en t+rminos ms e/tremos que los pases en que sur!i" este
tipo de enfoque. -l respecto basta recordar que en el 5eino Unido inmediatamente despu+s del perodo
de las ms profundas transformaciones en esta direcci"n se reconoca &Eerlie <et al= 4::A0 3' que el
sector pblico pudo haber perdido su rol econ"mico pero ha retenido un fuerte rol social0 contina
financiando y suministrando bienes y servicios clave0 salud educaci"n investi!aci"n y desarrollo
#usticia criminal y se!uridad social. El a!ravante es que cada ve1 aflora ms evidencia de que los
sectores sociales en especial la educaci"n y salud adolecen de problemas de informaci"n que limitan
lo que el !obierno puede anticipar especificar re!ular o monitorear lo que impone lmites a lo que
puede ser lo!rado a trav+s de su privati1aci"n y re!ulaci"n &5amesh y -raral 80400 G$F'.
2oncomitantemente a esta realidad ha disminuido la percepci"n de los ciudadanos de la re!i"n
respecto del poder que tiene el Estado para resolver los problemas0 en el 8003 un BF@ de los habitantes
de la re!i"n decan que el Estado era la instituci"n que tena ms poder porcenta#e que se reduce a G:@
en el 800B. En contraste ha aumentado la percepci"n de poder de las !randes empresas de G0@ en el
8003 a GG@ en el 800B &2orporaci"n %atinobar"metro 800B0 4>'.
'a e(uidad y la le%alidad desvalori)adas a costa de la bs(ueda de una e*iciencia no se%ura
Es inne!able que el primario punto de contraste entre las nuevas orientaciones en !esti"n pblica y la
administraci"n pblica tradicional es entre un modelo basado en valores de ne!ocio incluyendo un
A7urante el r+!imen militar la administraci"n de los establecimientos pblicos fue traspasada a las municipalidades.
FEl pro!rama comen1" en 4::4 con 4>.000 estudiantes y en 4::A ya alcan1aba a 400.000. ?"lo cubre estudiantes pobres
que han terminado su educaci"n primaria en una escuela pblica y que desean continuar en una privada. El pa!o del
vouchers es hecho a la escuela a trav+s del sector bancario &2alder"n 4::F'.
3
foco en el consumidor y un modelo basado en la le!alidad y en los procedimientos &(ierre y (ainter
80400 B4'. Es inne!able tambi+n que la supuesta concentraci"n en la eficiencia productiva y en la
responsividad ante los clientes han encontrado un terreno f+rtil entre polticos interesados en !anar
adhesi"n de consumidores a!obiados con altos impuestos y servicios de calidad declinante. (ero este
escenario opera bsicamente en los pases desarrollados donde los problemas de inequidad no son tan
acuciantes como en nuestros pases porque e/iste un piso bsico de protecci"n para todos. En la
prctica el que la !ente en los pases desarrollados se resista a pa!ar ms impuestos impulsa a los
!obiernos a procurar descar!arse de lo que no pueden costear. En los pases subdesarrollados la
situaci"n es muy distinta no solo porque la car!a tributaria es nfima comparada con la de los pases
desarrollados sino porque el Estado nunca ha lle!ado a construir totalmente los mnimos de bienestar.
Ello obviamente no es un problema para todos. 2omo bien lo advierte 6L 7onnell &80400 4AA' el
Estado no solo tiene muchas caras muestra diferentes caras a diferentes individuos. )En todos lados
pero ms an en pases muy desi!uales los ricos y privile!iados se encuentran con pocas caras del
estado y esas pocas caras son frecuentemente amables* &ibdem0 4F0' y esto es as en !ran medida
porque los servicios que usan &salud educaci"n pensiones se!uridad transporte etc.' los compran en
el mercado. %a )selecci"n adversa* de los que )cuestan* tiempo o dinero que tiende a producirse
cuando el +nfasis se coloca en la pura eficiencia no tiene pues consecuencias para todos. El punto
central es que el enfoque dominante suele asumir que la bsqueda de equidad puede entorpecer la
eficiencia sobre todo debido a la erosi"n de los incentivos que podra producirse. 2on ello se asienta
una dicotoma entre eficiencia y equidad que incluso desconsidera el hecho de que atender el aspecto
de equidad puede en muchas circunstancias ayudar a promover la eficiencia sobre todo si la conducta
de las personas en esta direcci"n depende de su sentido de lo que es #usto y de su lectura acerca de si el
comportamiento de los dems lo es &?en sMf'.
(or otra parte ya es evidente que el +nfasis en la eficiencia productiva puede resultar en la lesi"n de
valores democrticos como la le!alidad la responsabili1aci"n poltica y el debido proceso los que son
consustanciales a la persecuci"n de fines pblicos &(ierre y (ainter 8040' pero que no se eri!ieron en
ob#etivos de los nuevos enfoques de !esti"n pblica tal ve1 porque ellos se ori!inaron en conte/tos
donde se asuman como dados. Este ciertamente no es el caso de la mayora de nuestros pases donde la
pobre1a no es solo material sino le!al &6L 7onnell 80400 4F4' distribuy+ndose desi!ualmente incluso
en los mbitos subnacionales
>
.
%o cierto es que muy tempranamente ya fue advertido &v+ase .ood 4::4' que la l"!ica de la nueva
!esti"n pblica solo coloca el foco en la eficiencia y la eficacia con la consi!uiente subordinaci"n y
debilitamiento de los valores de la rectitud e imparcialidad as como de los asociados a la se!uridad
estabilidad y permanencia.
El asunto clave es que los valores ms propiamente pblicos no constituyen ob#etos de atenci"n de los
nuevos enfoques que fundamentan su le!itimidad en el me#oramiento del desempeo de los servicios.
El a!ravante es que +ste ni siquiera es un resultado claro de la aplicaci"n de un enfoque de mercado en
el sector pblico si nos atenemos a lo insinuado por los pocos estudios empricos que tratan de probar
esta relaci"n en pases desarrollados &v+ase al respecto NalOer et al. 8040'. En este sentido anlisis
sobre la influencia de la competencia en la provisi"n de bienes pblicos su!ieren que ella tiene al!unos
> 6L 7onnell &80400 4F3' alude a un problema an ms !eneral al respecto llamando la atenci"n acerca del hecho de que no
es necesariamente cierto que si e/iste un r+!imen democrtico en el centro nacional la le!alidad estatal ser efectiva a
trav+s del territorio as como que los re!menes sub$nacionales sern tambi+n democrticos.
G
efectos positivos en la calidad y eficiencia del suministro de servicios pblicos pero que estos efectos
son condicionales y mar!inales &.od!e citado por 5ocOman 80030 G'. %a relaci"n es an ms tenue en
el caso de pases subdesarrollados donde los d+ficits de capacidades tanto internas como e/ternas al
sector pblico y las resistencias polticas afloran en mayor medida mostrando que las contrataciones
e/ternas a menudo presentan problemas &Hatley y %arbi 800G'
:
. Ello ms an en los casos de servicios
que son intrnsecamente difciles de contratar por las dificultades en especificar los resultados
esperados &por e#emplo porque ellos son cualitativos' o en recolectar informaci"n para medir sus
efectos &ibdem0 4G3'.
%a seal de alarma es que el sometimiento de los entes pblicos a una estricta competencia basada en el
mercado as como la contrataci"n e/terna de servicios &consi!nas que an se proclaman y practican en
casi todas partes' no encuentran s"lidos fundamentos te"ricos ni suficientes evidencias empricas como
vas para aumentar siquiera la eficiencia de los servicios pblicos
40
o por lo menos insinan que a
tales efectos se requieren satisfacer condiciones que la mayora de las veces no estn dadas.
'a solidaridad en el *inanciamiento de los servicios pblicos como un valor perdido
Uno de los asuntos insuficientemente debatidos es que la reforma de los servicios pblicos ha
si!nificado un cambio dramtico en el modo de financiarlos al inclinar la balan1a desde los impuestos a
los car!os directos preferentemente a los usuarios. 7e hecho se!n ha sido estudiado las reformas
cada ve1 ms se inclinan a favorecer este cambio &Hatley y %arbi 800G0 48A'. El sustento te"rico ms
!en+rico es que si se separa el financiamiento de la producci"n de los servicios y el primero es
vinculado con los resultados &por e#emplo a la cantidad de alumnos matriculados o al nmero de
pacientes atendidos' o bien se hace dependiente directamente del pa!o de los clientes &sea directo o
indirecto por medio de vouchers' estos dispondrn de poder directo sobre los servicios pblicos. -s
los resultados podrn ser dobles. 7e una parte en lo que concierne a los clientes la posibilidad de
)elecci"n* de los servicios #unto con la oportunidad de )salida* de aquellos que no les resultan
satisfactorios. 7e otra parte en lo que respecta a los servicios mayores incentivos a me#orar su
desempeo de modo de atraer ms clientes y por ende ms recursos financieros.
%a clave estara pues en lo!rar que el financiamiento de los servicios pblicos se asocie a los usuarios.
El Hanco Mundial &800G' en su estudio referido a los servicios sociales para los pobres afirma que
)pa!ar por los servicios otor!a poder* #ustificando as el cobro por el uso de los servicios pblicos. (or
tanto una recomendaci"n bsica que formula es )cobre por el uso del servicio toda ve1 que pueda*K o
sea )privile!ie el pa!o de bolsillo*. ?i este no es posible por consideraciones de equidad entonces
cabra recurrir al financiamiento pblico aunque siempre li!ado a las preferencias de los usuarios.
:?alvo se!n los autores en referencia en aquellos casos en que los contratos sean completamente implementados &ibdem0
4B>'. 2abe destacar que su investi!aci"n emprica en al!unos pases de Pfrica ?ur y ?ureste de -sia y -m+rica %atina &en
este caso respecto del abastecimiento de a!ua' estuvo diri!ida a tratar de e/plicar por qu+ si los contratos de cualquier tipo
!eneralmente traba#an me#or no son ms comunes. %a respuesta que aportan es que hay obstculos institucionales y
polticos a la reforma.
40-suntos tales como la provisi"n de servicios de empleo ba#o arre!los pblico$privados han dado lu!ar a soluciones
creativas que adems de disminuir car!as financieras a los !obiernos $a!enciando recursos privados fundamentalmente$
estaran aumentando la eficacia misma de tales servicios &ver 5inne <et al= 800>'.
B
El H37 lo e/presaba ya a mediados de los :0 de la si!uiente manera0 )la equidad puede me#orarse
cuando el acceso de los particulares a los servicios est !aranti1ado por el financiamiento pblico que
traen consi!o a la escuela u hospital en ve1 de por su pro/imidad a una instituci"n planificada
centrali1adamente* &H37 4::A0 8G>'.
%os resultados ms emblemticos de tal prescripci"n los podemos encontrar en el financiamiento de la
educaci"n pblica chilena. -ll no solo el co$pa!o es la norma sino que el pa!o de bolsillo se ha
multiplicado hasta lle!ar a la parado#a de que cerca del F0@ del financiamiento de universidades
pblicas depende directamente de los aranceles pa!ados por los alumnos. 2on ello queda mostrado el
efecto ms directo de este tipo de prescripci"n0 la p+rdida de la solidaridad social va tributaci"n en el
financiamiento de los servicios pblicos.
#l debilitamiento del ethos del servicio pblico
Es ampliamente reconocido que la abolici"n de las carreras unificadas el intensivo uso de contratos de
t+rmino fi#o para los altos directivos pblicos y la fle/ibilidad obtenida a trav+s del creciente nmero
de personal con arre!los temporarios pro!resivamente han atenuado el ethos del servicio pblico
&Jre!ory 800F'. ,odas estas medidas han sido adoptadas tambi+n en la mayora de los pases
latinoamericanos con el a!ravante de que salvo e/cepciones nunca lle!aron a consolidarse en ellos
verdaderas burocracias profesionales. %o cierto es que el que los funcionarios del Estado sean menos
que los empleados contratados es actualmente una realidad y no una mera con#etura que si bien parece
aportar fle/ibilidad lo hace a costa de la protecci"n del servicio civil &5ocOman 80030 G>' y el
compromiso con el servicio pblico.
(ero adems de tales problemas hay otro ms velado y cuyas consecuencias son tambi+n a lar!o pla1o.
-lude de nuevo a los fundamentos te"ricos de las re!las de #ue!o que han sido instituidas.
5ecordemos al respecto que tales fundamentos son proporcionados bsicamente por tres enfoques0 el
de la elecci"n pblica &public choice' el de la teora de la a!encia y el de la Cueva Economa
3nstitucional CE3. ,odos ellos comparten dos premisas sobre la conducta humana importadas de la
teora econ"mica neo clsica. (rimero que todos somos seres racionales que en tanto tales optamos
siempre por la me#or alternativa de acuerdo a la informaci"n disponible. ?e!undo que siempre
perse!uimos ma/imi1ar el beneficio individual lo que en el e/tremo puede conducirnos al
oportunismo vale decir a la bsqueda del inter+s propio con dolo. (artiendo de estas bases la CE3
incorpora la importancia de las estructuras institucionales en que se insertan los individuos como factor
e/plicativo de sus conductas. 7ado que considera que las preferencias individuales son estables y
constantes asume que la conducta puede ser estimada y pronosticada con al!n !rado de probabilidad
con base en los incentivos institucionales.
%o cierto es que a partir de la CE3 se constituye en un do!ma que la ineficiencia !ubernamental se
debe a un alineamiento err"neo entre los intereses individuales presumiblemente oportunistas de los
polticos y bur"cratas y las estructuras de incentivos institucionales de la que disponen. (or ende que
cualquier reforma debe crear las posibilidades de transformaci"n estructural de los incentivos que
afectan la conducta de tales actores. Queda de esta forma establecida una cone/i"n entre incentivos
clculos privados de beneficios personales y mediciones.
A
-hora bien el problema central en este sentido es que los incentivos que se disean tienen que ser
con!ruentes con la idea de seres humanos intrnsecamente calculadores individualistas y hasta
oportunistas. -s el e!osmo y el clculo terminan siendo producidos por los propios incentivos y con
ello las interpretaciones de un comportamiento burocrtico e!osta auto$interesado se tienden a
convertir en una )profeca auto$cumplida*. En estas circunstancias aflora la pre!unta que formula
Jre!ory &800F0 88>'0 Rpor qu+ el personal debiera estar preocupado con una idea del inter+s pblico
mientras su desempeo individual y or!ani1acional est siendo medido contra ob#etivos especficosS
a!re!aramos respecto de los cuales se asocian compensaciones pecuniarias que suelen convertirse en
los verdaderos ob#etivos a perse!uir.
El problema en este sentido es que tales premisas desafan por completo la +tica pblica y en especial
uno de los pilares bsicos sobre los que se asienta la l"!ica del sector pblico0 la creencia en el servicio
pblico. 2on ello es derrumbada en la prctica la valide1 de servir a los intereses pblicos como
motivaci"n clave del personal pblico.
%a consecuencia tal ve1 ms !ravitante a lar!o pla1o es la desvalori1aci"n misma de la noci"n de lo
pblico. 2omo lo recuerda ?chicO &800G0 :' los Estados que tuvieron +/ito en la construcci"n nacional
crearon los servicios pblicos teniendo en consideraci"n que una +tica de servicio pblico era la
plataforma bsica en la que descansa el rendimiento estatal.
#l tecnocratismo e+acerbado y la imposibilidad de %estionar las interdependencias
El foco dominante de la nueva !esti"n pblica como lo destaca Jre!ory &800F0 834' refle#a la estrecha
relaci"n entre los m+todos tecnocrticos por un lado y la precisi"n con la cual los valores de la
eficiencia y la responsabili1aci"n puedan ser medidos por el otro. .abra pues una e/plicaci"n para la
clara preferencia por todo aquello que puede ser fcil y precisamente calculable tal como se lo propuso
en sus or!enes el propio modelo burocrtico. %a coincidencia con +ste al respecto estriba en la
aspiraci"n por un mayor control y precisi"n administrativa solo que la calculabilidad de las )re!las* es
ahora reempla1ada por la idea de la supuesta calculabilidad de los )resultados*.
,ras la asunci"n de que lo que no puede ser medido no e/iste tienden a ser poster!ados fines clave que
no tienen e/presiones tan!ibles a corto pla1o o que no tienen medidas cuantitativas de )+/ito* &como la
propia producci"n de equidad'. ,ambi+n de all se ori!ina la tendencia a la rituali1aci"n de las
mediciones que lo!ran reali1arse. 7e hecho hay ahora mltiples mediciones pero no disponemos en
!eneral de reales evaluaciones de los cambios en las capacidades !ubernamentales pertinentes ni de
sus impactos en la sociedad. Ci siquiera sabemos por e#emplo si un proyecto diseado para me#orar el
sistema de administraci"n financiera de un !obierno cambia la oportunidad y e/actitud de los informes
financieros o la con!ruencia de la informaci"n presupuestaria y contable &?chicO 80030 GB'.
(or otra parte en la bsqueda de ms sofisticados e/actos e inclusivos medios de medir el desempeo
y en !eneral tras el uso de un pensamiento lineal racional no solo se producen consecuencias
inesperadas &buenas o malas' sino )efectos reversos* vale decir efectos opuestos a los ori!inalmente
esperados &Jre!ory 800F'. Ello es particularmente visible cuando los ob#etivos perse!uidos son
comple#os e/i!iendo una acci"n or!ani1acional de tipo colaborativa. El problema en este sentido no es
solo que las nuevas tendencias fomentan la fra!mentaci"n de las estructuras !ubernamentales y su
F
operaci"n en compartimentos estancos por va de la a!enciali1aci"n que predican
44
sino que tambi+n lo
hacen por va de la l"!ica tecnocrtica que buscan imponer. Tsta en tanto se opone por principio al
debate la interpretaci"n la ne!ociaci"n y el escrutinio pblico no admite la !esti"n de las
interdependencias.
7e hecho el paradi!ma dominante premia la claridad y especificidad de los ob#etivos or!ani1acionales
y de las polticas pblicas as como la e/istencia de precisas medidas de rendimiento en torno a ellos.
(or eso es perfectamente racional que los directivos pblicos ha!an todo lo que puedan por satisfacer
esas demandas an pa!ando el precio de desestimar los esfuer1os colaborativos que a menudo
requieren para ase!urar la efectividad de las polticas. %a parado#a es que para aumentar tal efectividad
las posiciones te"ricas que subyacen a la nueva !esti"n pblica necesitan ser ms sensitivas a la
necesidad de construir coaliciones polticas &tanto electorales como or!ani1acionales' pero no lo
pueden hacer realmente porque ellas se basan firmemente en la creencia de que una )buena* !esti"n
pblica debe ser esencialmente apoltica &Jre!ory 800F0833'.
El problema no es visible cuando la acci"n pblica se traduce en entre!ar pasaportes o en administrar la
tributaci"n pero s cuando los ob#etivos perse!uidos son prop"sitos sociales tales como mantener a la
!ente sana o lo!rar que todos ten!an educaci"n de calidad que no admiten medios meramente
tecnocrticos para propender a ellos dadas las incertidumbres t+cnicas y los conflictos polticos que los
subyacen al punto que se conceptan como )wicked problems.
%a parado#a es que los propios !obiernos que tempranamente emprendieron las reformas reconocen que
actualmente se enfrentan a la realidad de un sistema de !obierno central fra!mentado y carente de un
sentido de inte!ridad estrat+!ica. Cueva Delanda y -ustralia
48
por e#emplo para contrarrestar esta
tendencia levantan el lema de )joining up* &(ollit 8003' pero como bien lo destaca Jre!ory &800F0
83A' en esta nuevo esfuer1o ha habido poco o nin!n intento e/plcito de cuestionar la valide1 del
marco te"rico ori!inal el que asienta una l"!ica distinta a la requerida para lo!rar !estionar las
interdependencias y enfrentar los problemas )perversos*.
&na ciudadan,a an m-s *racturada y debilitada respecto de sus posibilidades de in*luencia sobre
la administraci.n pblica
6tro efecto directo de la incorporaci"n de la l"!ica del Estado en el mercado se e/presa en la propia
tecnificaci"n de sus relaciones con la sociedad no mercantil. Una consi!na en este sentido es que si una
or!ani1aci"n social o !rupo comunitario requiere financiamiento pblico tiene que )presentarse a
concursos* y consecuentemente debe preparar un proyecto que se somete a competencia con otros y
que es evaluado de acuerdo a estndares medibles. %a l"!ica se e/tiende a aquellas actividades que el
Estado asume que pueden ser cubiertas por la sociedad civil tales como la prevenci"n del consumo de
dro!as la !esti"n artstica y cultural o los problemas de criminalidad entre otrosK vale decir la l"!ica
abarca las relaciones Estado$ sociedad tanto de )aba#o hacia arriba* como de )arriba hacia aba#o*.
447esde la d+cada del :0 sur!en estudios que muestran que los nuevos enfoques de reforma de la administraci"n pblica
producen un debilitamiento de la coordinaci"n central. ?obre Estados Unidos por e#emplo v+ase Moe &800G'. -hora bien
lo ms si!nificativo es que los propios !obiernos que promovieron estos cambios comien1an a darse cuenta que e/iste un
d+ficit al respecto.
48;+ase al respecto por e#emplo el informe de la -ustralian (ublic ?ervice 2omission &800F'.
>
-hora bien como lo e/presa Espino1a &800G' la principal #ustificaci"n para financiar de este modo
micro$proyectos es la entre!a de los recursos directamente a quien lo necesita sin pasar por
intermediarios. ?in embar!o en atenci"n a que en !eneral las comunidades ms pobres no cuentan
con capacidad para formular y !estionar proyectos &3bdem0 4A0 y 4A4' ha sur!ido un nuevo tipo de
intermediario0 los t+cnicos que preparan los proyectos &o las consultoras' cuya presencia incluso es a
veces condici"n de las postulaciones.
Esto no siempre es un problema
43
pero s lo es el hecho de que los concursos de proyectos ponen a las
or!ani1aciones sociales en una situaci"n de competencia entre s. 7e all que se haya concluido que
)los pequeos proyectos en comunidades locales tienda a refor1ar su se!mentaci"n ms que favorecer
su inte!raci"n* &3bdem0 4A8'. ?i a este tipo de evidencias le asociamos que en !eneral los propios
criterios de evaluaci"n de los proyectos obli!an en los hechos a poster!ar cualquier prop"sito que no
pueda ser cuantificable y a la ve1 medible en el corto pla1o el resultado es bastante evidente0 la
imposici"n de la l"!ica del mercado en la propia operaci"n de la sociedad no mercantil con el
consecuente ries!o de una mayor lesi"n de la or!ani1aci"n y del te#ido social de suyo ya fracturados.
El rol concedido en t+rminos !enerales a la sociedad en su relaci"n con la administraci"n pblica
refrenda en este sentido el efecto social ms !ravitante0 el refor1amiento de las asimetras sociales en
lo que concierne a la capacidad de incidencia de la ciudadana sobre las polticas pblicas. 5ecordemos
que el enfoque dominante no solo formalmente busca relevar la importancia de la relaci"n con los
clientes &as nominados' sino que pretende convertir al )poder del cliente* en la principal relaci"n de
responsabilidad ante los proveedores de los servicios pblicos provey+ndolos a tales efectos de ms
vo1 ms posibilidades de salida e incluso ms in#erencia directa en la provisi"n de los servicios &Hanco
Mundial 800G0 B>K H37 4::A'
4G
. ?e trata sin embar!o de una )vo1* e/clusivamente individualK de
una posibilidad de )salida* solo para quienes pueden esco!er entre usar o no usar un determinado
servicioK y de )in#erencia* apenas cuando es posible el involucramiento activo con conocimiento
e/perto en la !esti"n de un determinado servicio.
,odas estas capacidades como sabemos se distribuyen desi!ualmente coincidiendo casi por completo
con las desi!ualdades socioecon"micas especialmente porque involucran la activaci"n de un recurso
escaso0 la informaci"n de suyo elusivo especialmente respecto de los servicios sociales en los que las
consideraciones de calidad hacen parte de una )ca#a ne!ra*. 7e manera que el )poder del cliente* no
solo interpela a su#etos individuales sino que respecto de ellos es un poder que pocos pueden e#ercer.
Esto ms an si consideramos que los servicios pblicos son usados por diferentes pblicos que
cuentan con recursos polticos tambi+n diferentes y que los servicios pblicos de menor posibilidad de
influencia son precisamente los servicios sociales en especial los de educaci"n y salud &Hatley 8003'.
43Mrque1 citado por Espino1a &800G' aludiendo a un reciente anlisis de la relaci"n entre ho!ares y proyectos de
desarrollo en 2hile indica que las comunidades pro!resivamente se transformaron en hbiles especialistas.
4GEl H37 ya en 4::A haca una buena sntesis acerca de c"mo se e/presan los nuevos arre!los institucionales que
supuestamente devienen en poder directo de los clientes sobre los servicios pblicos0 )El poder de decisi"n de los usuarios
puede fortalecerse mediante una mayor informaci"n acerca de la calidad de los diversos proveedores con una mayor vo1 en
el funcionamiento de tales proveedores y a!encias de compras y con mayores opciones para ele!ir entre diferentes
proveedores &H37 4::A0 8G>'.
:
/erechos sociales an m-s cercenados
RQu+ ha ocurrido en el intertanto con los derechos socialesS Una mirada al respecto da cuenta en
t+rminos !enerales de una re!resi"n acaecida en las ltimas d+cadas no obstante que el !asto social
tendencialmente ha me#orado
4B
.
7e hecho en la educaci"n y la salud ha aumentado la cobertura pero tambi+n sideralmente los precios
de los servicios incluso de los provistos directamente por el Estado en al!unos casos
4A
. En el campo de
la se!uridad social los estudios hechos en -m+rica %atina y Europa del Este &que fueron las re!iones
que ms avan1aron en su privati1aci"n' han evidenciado que la cobertura de los pro!ramas ha
declinado tras un refuer1o de la relaci"n entre contribuciones y beneficios
4F
traduci+ndose en la
desprotecci"n de la poblaci"n desempleada y en !eneral de la de ba#os recursos que por definici"n
debieran ser las ms prote!idas.
El efecto ms ostensible ha sido una profunda se%mentaci.n de los servicios que refuer1a e incluso
incrementa las desi!ualdades sociales y que vuelve a poner la mirada en el Estado para enfrentarlas.
%os resultados de la encuesta del ao 800> de %atinobar"metro son ilustrativos al respecto. 2uando se
pre!unta cules son las actividades que deberan estar en manos del Estado un >A@ de los habitantes
opina que la educaci"n bsica y primaria se!uido por la salud con un >B@ el a!ua potable con >3@
las universidades y pensionesM#ubilaciones con >8@ servicios el+ctricos y petr"leo con >0@ tel+fonos
con un F4@ y finalmente el financiamiento de los partidos polticos con B:@ &2orporaci"n
%atinobar"metro 800>0 3F'. %o notable de estos resultados es que los ciudadanos prefieren un mayor
control por parte del Estado en estos mbitos a pesar de que han sido controlados por manos privadas
durante d+cadas &dem'.
Esta percepci"n es similar a la encontrada en el mbito e/trare!ional. En efecto a pesar de los enormes
problemas en la provisi"n de servicios pblicos investi!aciones reali1adas con los usuarios de salud y
de a!ua en Jhana Dimbabue ?ri %anOa y en la 3ndia muestran que los usuarios apoyan en !eneral su
mantenci"n en esta esfera y recha1an arre!los alternativos. %a creencia en que la !aranta por la
prestaci"n de servicios bsicos puede ser ase!urada me#or por el Estado #unto con e/periencias de
privati1aci"n que han empeorado la situaci"n de los usuarios parecieran estar en la base de tales
resultados &Hatley 8003' incluso en otros mbitos.
4BMientras la d+cada de los >0 se caracteri1" por una brusca reducci"n de la inversi"n social debida al doble efecto de la
menor proporci"n del (3H destinada al !asto social y a la disminuci"n del in!reso por habitante durante la d+cada del :0
ambos factores tuvieron un efecto positivo por lo que en 4::B el !asto social per cpita superaba ya en 4>@ los niveles
e/istentes en -m+rica %atina a inicios de los aos >0 &6campoK 4::>0 33$3G'. ?in embar!o Uen el caso de educaci"n de
hecho el !asto real per cpita para -m+rica %atina apenas haba recuperado en 4::B la ma!nitud de 4:>0 y se!ua siendo
inferior en numerosos pasesU &ibdem0 3G'.
4AEn 2hile las movili1aciones estudiantiles y sociales que se estn produciendo en torno a la educaci"n reclaman entre
otros asuntos contra el hecho de que son los padres y los propios estudiantes los que bsicamente financian en forma directa
a las universidades estatales.
4F;+ase Jill et al. 800G citados por 5amesh y -raral &8040'.
40
En este ltimo sentido por e#emplo despu+s de casi dos d+cadas de retracci"n del Estado el propio
Hanco Mundial reconoce que ya para el ao 800B el FG@ de las concesiones de transporte y BB@ de las
de a!ua haban sido rene!ociadas en -m+rica %atina &citado por 5amesh y -raral 804003' todo ello
como producto de la decepci"n con los resultados de los procesos de privati1aci"n.
0" 'a necesidad de 1un Nuevo 2ue%o3" &n pu))le an inacabado
R(odemos ima!inarnos un nuevo #ue!o en el sector pblicoS RQui+nes seran los #u!adoresS R2ules
seran las alian1as necesarias para construirle viabilidadS (arte de estas pre!untas nos retrotraen de
nuevo al cora1"n de una reforma que se precie de tal0 la cuesti"n de la modificaci"n de los balances de
poder entre el Estado el mercado y la sociedad. 5ocOman &80030 G3' es enftico en este sentido0
)cualquier reforma de la cual val!a la pena hablar es fundamentalmente acerca de re$arre!lar la
distribuci"n del poder dar venta#a a al!unos #u!adores y per#udicar a otros*. El enfoque he!em"nico
hace una apuesta e/plcita en este sentido reconociendo &al menos en su versi"n institucionalista' que
busca alterar relaciones de poder en el sector Lpblico &Hanco Mundial &800G'. ?u foco son tres tipos de
actores0 los formuladores de poltica los proveedores de servicios y los clientes y su propuesta como
hemos advertido dice orientarse a aumentar el )poder de los clientes* de manera de contrarrestar el
poder de bur"cratas y polticos visuali1ados solo como ma/imi1adores de su propio beneficio
individual. %a contracara que ofrece para ello consiste en modificar la estructura de la administraci"n
pblica y sus modos de !esti"n creando incentivos institucionales que se!n lo reconocen sin
amba!es sus propios mentores estn orientados a reproducir la l"!ica del mercado al interior del sector
pblico
4>
y a disminuir el poder del Estado dentro de +l a la ve1 ba#o una visi"n de los intereses
pblicos que los asimila a la aspiraci"n de la )soberana del consumidor* en el mbito pblico.
?abemos que los m"viles ori!inales en los pases an!losa#ones fueron aliviar las finan1as pblicas y
enfrentar el desencanto con los servicios pblicos. ?abemos que en el camino la ret"rica permiti" &y
an lo permite' !anar un amplio espectro de adeptos Vde diferentes ideolo!as$ sobre todo por su
promesa de que )el !obierno ser ms responsable amistoso capa1 de adaptarse eficiente y
for1osamente no har nada desa!radable tal como aumentar impuestos* &5ocOman 80030 GG'.
,ambi+n conocemos que para ello se ha tenido el respaldo y ms aun la promoci"n de !randes
or!ani1aciones internacionales como el Hanco Mundial el H37 y la 6E27 y de mltiples centros
acad+micos. 3ncluso podemos concordar que ha habido cambios entre otros en el trato en la apertura
de informaci"n y en la e/pedici"n de trmites y que no hay una nica trayectoria
4:
. (ero hoy tambi+n
conocemos que en -m+rica %atina ms all de tales pro!resos la implantaci"n de su l"!ica ha
!enerado un achicamiento dram-tico de los derechos ciudadanos m-s centrales especficamente
los de educaci"n y salud y est dando lu!ar a una ar(uitectura institucional si%nada por la
competencia destructiva4 el individualismo y la rei*icaci.n del mercado"
4>Esto lo seala en forma e/presa uno de los te/tos pioneros para -m+rica %atina el 3nforme de (ro!reso Econ"mico y
?ocial en -m+rica %atina de 4::A del Hanco 3nteramericano de 7esarrollo denominado )2"mo or!ani1ar con +/ito los
servicios sociales*0 )El pensar en los proveedores de servicios de educaci"n y salud como empresas puede contribuir a
demostrar la necesidad de adoptar medidas para estructurar ese WmercadoX mediante re!las eficientes y roles claramente
definidos y estimular el sur!imiento de numerosos proveedores con una mayor diversidad autonoma y responsabilidad
proporcionando al mismo tiempo a los usuarios mayor vo1 y libertad de elecci"n* &H37 4::A0 8GB'. (or su parte el Hanco
Mundial e/presa0 )el mercado como un con#unto ideali1ado de relaciones de responsabilidad descansa ms o menos
e/clusivamente sobre el poder del cliente y nicamente sobre esa parte del poder del cliente que se basa en la opci"n de
ele!ir respaldada por el poder de compra* &Hanco Mundial 800G0 BF y B>'.
44
En este conte/to no es casual que el descontento con los !obiernos que estuvo en el ori!en de muchos
de los cambios y trascendi" diferencias ideol"!icas vuelva a emer!er aunque reclamando ahora lo que
en su momento fue la contra consi!na0 )ms intervenci"n del Estado* e incluso en nuestros pases
)ms servicios pblicos*. %a crisis econ"mica mundial que se inicia en septiembre de 800> con el
colapso de los bancos de inversiones marca un nuevo hito en la validaci"n del Estado. 7e hecho el
subsecuente rescate financiero anunciado en muchos pases ha sido valorado como la ms !rande
e/pansi"n en el rol del Estado como financiador propietario y re!ulador en la mitad de un si!lo
&5amesh y -raral 804004'.
El p+ndulo est pues movi+ndose de nuevo a favor del Estado pero es claro que no cabe esperar
resultados contundentes en la construcci"n de ciudadana social ni siquiera ba#o la apelaci"n a enfoques
contin!entes
80
o de nuevas polticas sociales
84
si el #ue!o instituido en el sector pblico debilita el
poder del Estado y crea condiciones adversas para la ayuda mutua y la solidaridad tanto al interior del
Estado &entre sus or!ani1aciones y niveles' como entre +l y la sociedad. 2omo postula ?en &sMf' las
instituciones y los valores son interdependientes y como recuerda .abermas &apud. 6L7onnell 80400
4:G' la libertad &tan mentada por las corrientes he!em"nicas' para que sea inte!ral no puede ser
alcan1ada por un solo individuo0 )debe ser compartida en una sociedad que sostiene una cultura que
cultiva esa libertad e instituciones que le dan efecto*.
2onsiderando este cuadro es altamente probable que un #ue!o alternativo e/i#a de transformaciones de
!ran enver!adura en los prop"sitos de la reforma del Estado y en particular de la administraci"n
pblica teniendo en cuenta a su ve1 los lmites y obstculos del sendero previo a las reformas.
3nvocaciones en este sentido estn ya en el aire apelando a la necesidad de una redistribuci"n de las
relaciones de poder a favor de la sociedad &en ve1 del mercado' y de instituciones y valores que
encarnen la l"!ica de la ciudadanaK o sea )un nuevo #ue!o*. -ludiremos a continuaci"n a al!unos de
sus elementos.
4: Es sabido que hay diferencias de +nfasis entre los pases mentores e incluso distintos +nfasis dentro de ellos se!n el
!obierno de turno. En el caso de Estados Unidos por e#emplo durante el !obierno de 2linton el +nfasis estuvo en el
aumento de la discreci"n de los directivos pblicos y de los operadores de campo as como en la disminuci"n del peso de
los procedimientos mientras que el !obierno de Husch se orient" ms a promover la competencia las terceri1aciones y las
privati1aciones. ?in embar!o como lo destaca 5ocOman &80030 GB' )la realidad es ms conver!ente que la ret"rica. -mbas
administraciones !ustaban de resaltar las reducciones en la n"mina federal de pa!os y el dinero ahorrado &presumiblemente
recortando tareas'*.
En -m+rica %atina en el campo de los servicios sociales las reformas institucionales han tenido una clara preeminencia y
en lo formal tambi+n la orientaci"n a la )!esti"n por resultados* aunque con e/tensiones y profundidades variables.
807espu+s de la crisis del 800> diversos estudiosos reconocen que el resur!imiento del rol del Estado es un fen"meno
multifac+tico que envuelve su retiro en al!unos asuntos as como su afirmaci"n en otros y sostienen que la respuesta acerca
del camino a se!uir depende entre otros asuntos de cul es el sector en cuesti"n cules son los intereses y capacidades de
los actores clave y cul es el conte/to institucional en referencia &5amesh y -raral 8040K Hatley and %arbi 800G'.
84En 2hile pas emblemtico y pionero en la instalaci"n de las reformas con enfoque de mercado han emer!ido sobre todo
a partir del ao 8000 nuevas polticas de protecci"n social que se!n lo reconoce %arraa!a & 6Y60 4G' )e/panden
si!nificativamente la cobertura y los montos de los beneficios respecto de aquellas que priori1aban la superaci"n de la
pobre1a en d+cadas anteriores pero que no aspiran a cubrir toda la poblaci.n ni a sustituir los mecanismos de mercado
e+istentes* &subrayado nuestro'.
48
(rimero aparece una condici"n bsica0 la revisin de los fundamentos tericos sobre los cuales se
basan las transformaciones en el sector pblico y especficamente de sus supuestos sobre la conducta
humana. Cos hemos referido antes a la )profeca auto$cumplida*0 seres e!ostas y calculadores creados
por los propios incentivos institucionales que asumen tales supuestos. (or tanto un cambio al respecto
se!n lo sustentan ya al!unos estudiosos e/i!e de una nueva filosofa pblica que cree un fundamento
normativo sobre el que basar la identidad de la -dministraci"n (blica &Namsley 4::A' y que se
encar!ue de enfrentar entre otros los dilemas de lo individual vs. lo colectivo y de la eficiencia vs. la
equidad as como de combatir la visi"n dual de la naturale1a humana &mala vs. buena' y de las propias
instituciones &control de la naturale1a humana vs. promoci"n de sus aspectos positivos' que no s"lo han
subyacido en los )vie#os* y los )nuevos* enfoques de la reforma administrativa sino en visiones
alternativas como la corriente comunitarista sobre la administraci"n pblica que se ubica en uno de los
polos de cada uno de esos supuestos dilemas0 el )bueno* &v!. Zin! y ?tivers 4::>K ?tivers 8004'.
En se!undo t+rmino vinculado a lo anterior las evidencias apuntan a la necesidad de plantearse la
recuperacin de la lgica de la ciudadana en oposici"n a la l"!ica del mercado en la operaci"n de la
administraci"n pblica. -mbas l"!icas si bien pueden coe/istir son contradictorias y por ende cuanto
ms se e/tienden los mbitos de valide1 de una ms se reducen los de la otra
88
. (or lo tanto para
recuperar la l"!ica de la ciudadana no bastan los enfoques de calidad total las invocaciones a la
participaci"n ciudadana y menos la ret"rica de un servicio pblico al servicio de la !ente por medio del
!obierno electr"nico si es que no hay al menos cuatro cuestiones en #ue!o. (rimero la consa!raci"n de
los derechos sociales como derechos humanos que redunden en servicios pblicos universales que a su
ve1 sean de calidad y respeten la diversidad. ?e!undo un compromiso social con el financiamiento de
tales servicios a fin de crearles la condici"n bsica de viabilidad. ,ercero una transformaci"n radical
de las estructuras y de los modos de !estionar consistentes con las condiciones institucionales al
e#ercicio de los derechos consa!rados. 2uarto el reconocimiento de la ciudadana como su#eto poltico
que e#erce su influencia directamente sobre la administraci"n pblica plurali1ando as la esfera
pblica.
.ay ideas para cada una de estas tareas e incluso atisbos de puesta en prctica. (ero tienden a ser ideas
y prcticas fra!mentadas que en tanto tales tambi+n suelen ser absorbidas por la l"!ica he!em"nica. El
desafo mayor entonces pareciera ser asumir que nin!una de tales tareas puede ser satisfecha si no se
emprenden en paralelo las otras. 7aremos a continuaci"n al!unos ar!umentos para fundamentar tal
aserto y esbo1aremos al!unos cursos de acci"n que aparecen ya insinuados as como interro!antes que
an permanecen sin respuestas.
/erechos sociales en tanto derechos humanos
83
Un fen"meno inne!able es la creciente conciencia de derechos &6L7onnell 80400 88:' que va ahora
acompaada de una si!nificativa disposici"n a e/i!irlos a sabiendas de que no basta inscribir derechos
en el sistema le!al para que ellos operen como tales. En especial actualmente crecen las protestas
colectivas as como las acciones #udiciales que ponen en el tapete demandas en torno a derechos
garantizados alusivos tanto al respeto de la diversidad social como a reclamos por la equidad en la
88Carbondo &80030FA$FF' recurriendo a Marshall nos recuerda que la ciudadana social otor!a derecho al acceso de bienes
y servicios sociales y econ"micos con independencia del poder de compra.
83Cos basamos en este punto en 2unill &8040'.
43
provisi"n y financiamiento de los servicios sociales y en paralelo por el ase!uramiento de su calidad.
%os derechos sociales en este sentido se plantean como derechos fundamentales su#etos a la plenitud
#urdica y por tanto con obli!aciones y responsabilidades precisas para su protecci"n &como los civiles
y los polticos'.
%a ciudadana social en t+rminos de una titularidad universal de los derechos sociales asumidos como
derechos humanos esenciales vuelve as a reivindicarse. 2omien1a adems a encontrar eco en
polticas pblicas que formalmente adoptan un enfoque de derechos respaldadas por el r+!imen
transnacional de derechos humanos
8G
e incluso en reformas constitucionales
8B
como la reciente de
M+/ico
8A
. - pesar de que a veces se trata de derechos pro!ramticos ms que de derechos positivos
emer!en varias novedades.
Una primera novedad es que aspectos relativos a la protecci"n social comien1an a ser invocados como
derechos exigibles
8F
. Es altamente probable que est+n en el ori!en de este fen"meno los ma!ros
resultados de las polticas focali1adas en la pobre1a e/trema el creciente malestar de los sectores
medios dado el encarecimiento de los servicios sociales provocado por su privati1aci"n y los ries!os
consecuentes sobre la cohesi"n social y la estabilidad poltica de la re!i"n. %o cierto es que
conver!iendo en parte con las demandas ciudadanas y las normativas internacionales se est
desarrollando un cierto consenso en el sentido de que es necesario repensar las polticas sociales como
parte de las obli!aciones del Estado para el cumplimiento efectivo de los derechos asociados a la
e/istencia de una ciudadana social en t+rminos de acceso a activos in!resos y muy especialmente de
servicios. -s la 2E(-% por e#emplo postula que )la aplicaci"n de un enfoque de derechos humanos
a dimensiones especiales de la protecci"n social las ubica en el marco de los derechos e/i!ibles cuyos
beneficiarios deben ser vistos como ciudadanos que e/i!en sus le!timos derechos al reclamar la
asi!naci"n de recursos y la disponibilidad de servicios* &2E(-% 800A0 4>'.
8G6L7onnell &80400 8A4' menciona entre otros los convenios internacionales sobre temas de !+nero &4:F: y 4:::'
discriminaci"n racial &4:AB' derechos de los nios &4:>:' y pueblos ind!enas &800F' entre otros.
8B7e las que la 2onstituci"n de 4:>: de Hrasil es pionera. Co puede en todo caso desconocerse que en el mbito
internacional ya para ese entonces se insinuaba una cone/i"n entre desarrollo humano y derechos humanos. 2omo lo
advierte 6L7onnell &8040083:' en la concepci"n del desarrollo humano adoptada por el (CU7 ha sido muy influyente el
traba#o de ?en el que ya en una obra de 4:>B sostena que las )capacidades son un modo de caracteri1ar la libertad positiva
y pueden ser vistas como derechos Vderechos positivos para hacer esto o para ser eso*.
8AEn #unio de 8044se modificaron 44 artculos de la 2onstituci"n con la finalidad de actuali1ar el marco le!al de los
derechos fundamentales a ms de refor1ar a las comisiones defensoras del cumplimiento y respeto de esos derechos
&Quintana 80440 3'. -dems se cambi" la denominaci"n del 2aptulo (rimero de la 2onstituci"n para llamarse ahora )de
los derechos humanos y de sus !arantas* entendiendo que la e/presi"n derechos humanos es mucho ms moderna que la
de !arantas individuales &ibdem0 88'.
8F3ncluso por or!anismos internacionales que antes defendieron la focali1aci"n a ultran1a como el Hanco Mundial. -unque
es necesario considerar que la se!unda )ola* de apelaci"n a derechos que ha sur!ido en los ltimos aos en el discurso del
Hanco Mundial &la primera est asociada a los pro!ramas de transferencias condicionadas' pareciera adoptar la l"!ica
si!uiente0 los actuales reclamos hacia la universali1aci"n &versus la focali1aci"n' de las polticas sociales pueden ser
atendidos circunscribiendo los ob#etos de ellas. %a propuesta en este caso es por tanto universalizar el sujeto pero
relacionando el derecho en cuestin slo a algunos asuntos.
4G
-hora bien una se!unda novedad es que a la recuperaci"n de la idea de universalidad se a!re!an otros
requerimientos que emanan directamente del campo normativo de los derechos humanos en
consonancia con los estndares internacionales fi#ados entre otros por el ?istema 3nteramericano de
(rotecci"n de 7erechos .umanos &?37.'. Uno de ellos es el principio de la participaci"n ciudadana el
que se afirma es consubstancial a todas las polticas pblicas con enfoque de derechos &-bramovich
800AK (autassi 800F'. (or otra parte el principio de la inte!ralidad que aparece relevado al reconocerse
la interdependencia que e/iste entre los derechos econ"micos sociales y culturales de una parte y los
derechos civiles y polticos de la otra &United Cations 80080 3' as como la inte!ralidad de los
derechos sociales. 6tro principio clave es el de la e/i!ibilidad que supone reconocer e/plcitamente
que los derechos ciudadano se traducen en obligaciones para sus sostenedores que puedan ser exigibles
por parte de la sociedad con base en sustentos legales.
%o ms si!nificativo en este sentido es la creciente asunci"n de que el poder que un derecho
consa!rado le!almente otor!a a las personas no solo requiere traducirse en el poder para acceder a un
con#unto de !arantas sino tambi+n en el poder para e/i!irlas y hacer responsables por ellas a quienes
tienen obli!aciones para su plena satisfacci"n
8>
. ,odo ello requiere de recursos instituciones y
capacidades pblicas &2E(-% 800A0 4:'. Cos referiremos a estas cuestiones a continuaci"n
#l *inanciamiento pblico de la construcci.n de ciudadan,a
8:
?i se observa el comportamiento de los in!resos pblicos es posible concluir que el Estado en -m+rica
%atina an si!ue siendo pobre y que por tanto dispone de limitadas capacidades para incidir en el
fortalecimiento de los derechos sociales. En este sentido (r1eIorsOi &4::>' apoyado en una serie de
datos estadsticos muestra que mientras mayor es la desi!ualdad del in!reso menores son los in!resos
impuestos y !astos de consumo del !obierno. 7e hecho se!n datos de entre 4:>A$4::0 los in!resos
del !obierno central procedentes de impuestos en Corue!a 7inamarca Erancia 5eino Unido y ?uecia
correspondan a G08K 3>4K 3>4K 3G4 y 3FF respectivamente del total de in!resos del !obierno central
como una proporci"n del JC( mientras en -m+rica %atina el mayor &Hrasil' s"lo lle!aba a 8AG para
de all ir descendiendo hasta niveles del >.0 &Juatemala'. ?u interpretaci"n a esta situaci"n es que en la
re!i"n se confronta una restricci"n ms poltica que econ"mica habida cuenta de que la d+bil
tributaci"n no podra atribuirse al hecho de que los impuestos impon!an costos al empleo y a la
inversi"n puesto que !ravando por e#emplo en B@ al quintil ms alto &que recibe el A0@ de todos los
in!resos' podra doblarse el in!reso de los inferiores. (or ende es posible deducir que el Estado en
-m+rica %atina es pobre porque es incapa1 de imponer suficientemente a los ricos.
%o cierto es que los datos su!ieren que e/isten muy limitados avances en materia de fortalecimiento de
los in!resos pblicos en -m+rica %atina por va de la tributaci"n as como que +sta en los ltimos aos
no se orienta a favor de la equidad. En tal sentido por e#emplo tomando en cuenta los cambios en el
sistema tributario respecto del e/istente a inicios de los ochenta la 2E(-% &6campo 4::>0 43' sostiene
8>2abe destacar sin embar!o que no siempre todos estos principios son reconocidos. (or e#emplo la reforma
constitucional me/icana solo seala que las obli!aciones de las autoridades me/icanas en materia de derechos humanos
debern cumplirse ape!adas y orientadas por los principios de la universalidad interdependencia indivisibilidad y
pro!resividad de los derechos humanos &Quintana 80440 8G'. C"tese que no se hace referencia al principio de la
e/i!ibilidad ni al de la participaci"n social.
8:%o que si!ue ha sido e/traido de 2unill &4:::'.
4B
que el abandono de los impuestos directos como mecanismos de recaudaci"n ha avan1ado ms de lo
deseable en -m+rica %atina. En la 627E destaca el AB@ de la recaudaci"n corresponde a impuestos
directos &cuatro quintas partes por impuesto a la renta personal' en tanto en -m+rica %atina los
impuestos directos suman s"lo el 8B@ de la recaudaci"n &la mayor parte por renta de las empresas'
&ibdem0 43'. ?u conclusi"n al respecto es que Ue/iste un amplio mar!en para fortalecer la tributaci"n
directa &especialmente en las personas' en la mayora de los pases de -m+rica %atinaUK considera
asimismo que mientras la lucha contra la evasi"n incrementara la equidad hori1ontal esta reforma
contribuira a me#orar la equidad vertical &p. 4B'.
&na nueva institucionalidad pblica (ue *acilite el e$ercicio de los derechos ciudadanos
.emos apreciado que la adopci"n de un enfoque de derechos en el diseo de una poltica pblica
supone un compromiso con la universalidad la inte!ralidad la participaci"n social y la e/i!ibilidad de
los derechos. Ello e/i!e decisiones en torno a los recursos para financiar tales emprendimientos cuya
obtenci"n se!n hemos referido se enfrenta actualmente ms a obstculos polticos que econ"micos.
(ero aun ba#o el supuesto de que tales obstculos sean removidos la tarea de construirle viabilidad a
estas nuevas polticas de !arantas de derechos permanecer inconclusa si es que la propia
institucionalidad encar!ada de su implementaci"n no es adaptada a ellas desafando as en forma
e/presa las recetas prescritas por los enfoques de reforma he!em"nicos. Esto a sabiendas de que los
arre!los or!ani1ativos y de !esti"n contribuyen a la creaci"n de re!las de #ue!o que afectan los
balances de poder y los valores y con ello las condiciones de implementaci"n de una poltica con
enfoque de derechos.
%as pistas acerca de c"mo se debe hacer tal readaptaci"n las proporciona el propio marco normativo de
tales polticas al menos en lo que respecta a tres de sus principios0 inte!ralidad e/i!ibilidad y
participaci"n social. En s ellos interpelan a tres atributos en el plano de la institucionalidad que son
respectivamente los si!uientes0
$ %a necesidad de !obernan1a sist+mica e/presada en el alineamiento e inte!raci"n de los
diversos actores para la producci"n de soluciones inte!rales a las problemticas que el derecho
interpela.
$ %a accountabilty de los prestadores de los servicios !aranti1ados o sea la e/i!encia de
rendici"n de cuentas y del cumplimiento de las obli!aciones que emer!en de las !arantas de derechos.
$ %a ampliaci"n del espacio pblico es decir el involucramiento activo de la ciudadana en la
e/i!ibilidad de sus derechos y en la modelaci"n de las decisiones que los afectan.
(robablemente la me#or #ustificaci"n de la necesidad de %obernan)a sistmica que conlleva la
implantaci"n de una poltica con enfoque de derechos queda refle#ada en el si!uiente aserto de uno de
los directores entrevistados de los servicios de salud en 2hile respecto de la reforma sanitaria
implementada a partir del ao 800B ba#o una orientaci"n de derechos0 )-ntes nosotros estbamos ms
orientados hacia la administraci"n de los hospitales. -hora debemos coordinar aunar esfuer1os en
torno a la salud.*
4A
-hora bien aunque an sabemos poco sobre este tema si nos atenemos a la literatura
30
es posible
inferir que la naturale1a de los instrumentos y procesos de !esti"n tienen una enorme incidencia en la
construcci"n &o destrucci"n' de relaciones aspecto clave para lo!rar que la !obernan1a sist+mica se
constituya en un atributo de la institucionalidad pblica concernida en la implementaci"n de polticas
con enfoque de derechos.
Evidencias empricas disponibles &2unill Eernnde1 y ;er!ara 8044K 5epetto 800:K 2unill 800B'
apoyan la idea de que la percepci"n de las interdependencias y por ende la cooperaci"n con#unta
e/i!en del uso de mecanismos inte!radores. ?i la planificaci"n es unilateral mal puede aumentar la
comprensi"n mutua lidiarse con las diferencias de intereses y perspectivas y obtener visiones
compartidas en torno a problemas que e/i!en del concurso de actores diversos por ms espacios de
coordinaci"n inter$or!ani1acionales e inter$sectoriales que se !eneren. (or otra parte si las
articulaciones que se crean a trav+s de procesos de planificaci"n con#unta no encuentran un respaldo en
los presupuestos de los actores concernidos mal puede lo!rarse la articulaci"n de sus recursos y
saberes. Einalmente pierde viabilidad la !obernan1a sist+mica si las evaluaciones del desempeo se
orientan a medir lo!ros individuales y los incentivos se asocian solo a su consecuci"n.
,odo su!iere pues que la e/istencia de una real operaci"n en red para propender a la inte!ralidad de
los derechos supone a lo menos procesos con#untos de planificaci"n pro!ramaci"n presupuestaria y
evaluaci"n as como instancias que posibiliten la articulaci"n de los actores concernidos en el marco
de valores que promuevan la colaboraci"n y la comprensi"n mutua de las interdependencias. %os
modos de !esti"n por resultados asociados al patr"n he!em"nico de reformas institucionales del sector
pblico no solo no problemati1an sobre tales cuestiones sino que crean efectos reversos en tales
sentidos se!n hemos advertido. 2ambios radicales son entonces requeridos para ase!urar que el
atributo de la !obernan1a sist+mica encarne en la institucionalidad encar!ada de la implantaci"n de
polticas con enfoque de derechos humanos.
?i colocamos ahora la mirada en otro principio consubstancial a polticas con enfoque de derechos la
e/i!ibilidad constataremos que su lo!ro deviene tambi+n en la problemati1aci"n de la manera como
hasta ahora hemos entendido el asunto de la accountability"
%a relaci"n entre derechos y polticas sociales se hace posible bsicamente a trav+s de los mecanismos
de accountability &-bramovich y (autassi 800A'. ?i estos son d+biles tambi+n lo ser en la prctica la
mentada relaci"n. Ha#o este marco la construcci"n inte!ral del edificio de la accountability reviste
particular importancia. ,ampoco sabemos suficiente acerca de c"mo eri!irlo pero s conocemos que no
se a!ota en la rendici"n de cuentas a la sociedad sino que requiere del diseo de mecanismos de
e/i!ibilidad de los derechos que puedan ser accionados directamente por la ciudadana &reclamos
administrativos recursos cuasi #udiciales y recursos #udiciales' tanto como a!encias independientes
para la resoluci"n de conflictos y tambi+n de "r!anos estatales &adems de sociales' que puedan velar
por sus intereses actuando como sus a!entes
34
.
30%o que si!ue ha sido e/trado de 2unill Eernnde1 y ;er!ara &8044' donde se e/ponen los principales halla1!os sobre
esta dimensi"n teniendo como caso de estudio la implantaci"n de la reforma chilena -ll se pueden encontrar las respectivas
referencias biblio!rficas.
34Esta secci"n se basa en 2unill &8044'.
4F
Ha#o este marco propender a la accountability supone disear un sistema institucional de exigibilidad
de los derechos o sea de re!las que el Estado fi#a para que los portadores de obli!aciones que emer!en
de los derechos ciudadanos efectivamente las cumplan o sean responsabili1ados por sus faltas.
El diseo de un sistema de este tipo de suyo comple#o se complica ms cuando las !arantas tienen
que ser cumplidas por un sistema dual de servicios &pblicos y privados' respecto del cual por tanto
debe operar tambi+n la e/i!ibilidad de su cumplimiento. 3lustra el tenor de las dificultades al respecto
el funcionamiento de los mecanismos de accountability derivados de la reforma sanitaria chilenaV
conocida por la si!la -u!e &-cceso Universal de Jarantas E/plcitas'$ la que adopta un enfoque de
derechos pero a la ve1 se monta sobre el sistema dual de salud que se construye en la d+cada del >0
ba#o el r+!imen de -u!usto (inochet
38
el que lue!o fue imitado con al!unas adaptaciones por varios
pases de la re!i"n.
Una de las lecciones positivas que es posible e/traer de este caso es que la activaci"n de un real sistema
de e/i!ibilidad de los derechos &la cara que aflora en este tipo de polticas' requiere prestar atenci"n
entre otros asuntos a la creaci"n de mecanismos y a!encias independientes para la resoluci"n de
conflictos a fin de evitar la e/cesiva #udiciali1aci"n de los derechos
33
. (or eso bien pudiera concluirse
en principio que la institucionalidad no #udicial e/presamente creada en el caso chileno es un buen
e#emplo de que la administraci"n pblica puede asumir una responsabilidad activa en la soluci"n de los
conflictos. (ero lo que tambi+n de#a insinuado este caso es que el diseo de un apropiado sistema de
accountability no ase!ura su uso por quienes ms lo necesitan. %a parado#a es que la i!ualaci"n de
!arantas independientemente de que los prestadores sean pblicos o privados no resulta suficiente
para i!ualar las oportunidades sociales para su e/i!ibilidad. Esto bsicamente porque el sistema
institucional de e/i!ibilidad de las obli!aciones mantiene diferencias de hecho y de derecho en contra
de los usuarios del sector pblico y en especial de los de menores recursos. Esta conclusi"n resulta ms
fuerte al recordarse que el sistema pblico de salud atiende cerca del >0@ de la poblaci"n.
Una derivaci"n de esta e/periencia es que un sistema de e/i!ibilidad de derechos montado sobre un
sistema dual de servicios tiene que considerar las desi!ualdades que tal dualidad conlleva y debe buscar
e/presamente su eliminaci"n o por lo menos su atenuaci"n. Ello supone entre otras cuestiones que
en el diseo de los mecanismos de informaci"n sobre los derechos &y deberes' y de los recursos de
e/i!ibilidad se ten!an en cuenta las capacidades diferenciales de la poblaci"n respecto de su uso. (or
tanto requiere polticas diferenciales de e/i!ibilidad que ten!an el prop"sito e/preso de que los
ase!urados a trav+s del sistema pblico y en especial los pobres puedan efectivamente reivindicar sus
derechos en forma e/pedita. ,ambi+n e/i!e de la creaci"n de incentivos a la acci"n cooperativa y
387urante el referido !obierno la salud fue en parte privati1ada a trav+s de la creaci"n de las 3nstituciones de ?alud
(revisional &3sapres'. - partir de entonces el derecho a la salud se encuentra entre!ado en su provisi"n tanto al sector
privado como al estatal. Este ltimo tambi+n reformado en los aos >0 actualmente se constituye por el Eondo Cacional de
?alud &Eonasa' que opera como ase!urador pblico de este derecho una red de servicios re!ionales de salud de los cuales
dependen los hospitales pblicos y una red de consultorios de atenci"n primaria que en !eneral dependen de las
municipalidades. 5ecuperada la democracia una %ey del ao 800G &-cceso Universal con Jarantas E/plcitas en ?alud
-u!e' respecto de un con#unto de patolo!as o problemas de salud establece !arantas de acceso oportunidad calidad y
protecci"n financiera tanto las personas que est+n ase!uradas en el Eonasa &sistema pblico' o en 3sapres &sistema privado'.
337e hecho e/isten !randes diferencias en la cantidad de recursos interpuestos ante el sistema #udicial en 2hile y por
e#emplo los interpuestos en 2olombia &tutelas'. En el ao 800F se interpusieron F3F recursos de protecci"n en 2hile
mientras que en 2olombia se interpusieron 40F.83> tutelas y en el 800: fueron 400.G:0 &v+ase 2unill 8044'.
4>
aut"noma de las a!encias que actan en nombre de la ciudadana en pos de !enerar siner!ias entre las
capacidades estatales. Einalmente en lo que respecta a la cara de la rendici"n de cuentas de la
responsabilizacin el caso estudiado muestra que no basta con obli!ar a los or!anismos a rendir
cuentas pblicas y ni siquiera son suficientes leyes de acceso a la informaci"n &ambos operantes en
2hile' si no se atiende e/presamente a la relevancia accesibilidad y e/i!ibilidad de la informaci"n
acerca de los derechos as como al dilo!o social sobre los resultados de las acciones de los
sostenedores de obli!aciones.
7e manera que cuando est en #ue!o el desarrollo de la accountability en relaci"n a derechos
ciudadanos varios otros cambios son requeridos en la institucionalidad pblica estatal. 6tros ms
afloran cuando se coloca la mirada en c"mo la sociedad puede perfeccionar directamente la
accountability. Ello nos da pi+ para tratar un tercer aspecto interpelado cuando se trata de implementar
polticas con enfoque de derechos0 el espacio pblico que se conforma. Este ciertamente no constituye
un ob#eto de atenci"n del patr"n he!em"nico de reformas. - lo ms su problema es dotar de medios de
vo1 a los clientes por medio de la institucionali1aci"n de oficinas de que#as y su!erencias encuestas de
satisfacci"n y eventualmente "r!anos consultivos. (ero se trata de un asunto clave para hacer
e/i!ibles los derechos de la ciudadana.
En este sentido es preciso destacar que un sistema de e/i!ibilidad de los derechos ciudadanos tiene dos
dimensiones0 la institucional que hemos referido y la social. Esta ltima es la que especficamente
remite al espacio pblico que e/iste cuando la sociedad acta e/presamente en pos de la defensa y
ampliaci"n de sus derechos por medio de la participaci"n ciudadana y el control social. -bordaremos
estos asuntos a continuaci"n.
'a ampliaci.n de la es*era pblica5 pre%untas m-s (ue respuestas
%a esfera pblica constituye bsicamente el espacio poltico que la sociedad ocupa cuando temati1a y
debate acerca de asuntos de inter+s pblico y e#erce presi"n sobre quienes adoptan decisiones acerca de
ellos con el respaldo de la ley o de la autoridad. 3nterpela por tanto al sistema poltico como tambi+n a
la administraci"n pblica. En !eneral todos los enfoques autodenominados )neo$pblicos* coinciden
en reconocer la importancia de la participaci"n ciudadana en la administraci"n pblica. %a literatura al
respecto ha proliferado en los ltimos aos especialmente aquella que se funda en la teora normativa
de la democracia deliberativa y en parte en el neo$republicanismo
3G
. (uede pues concluirse que hay un
arsenal te"rico y prctico ya disponible que invoca la ampliacin del espacio pblico como alternativa
al tipo de participaci"n ciudadana que su!ieren los enfoques de mercado e incluso los modelos neo$
corporativo y pluralista inte!rativos.
3B
-quel a diferencia de estos ltimos no supone la abdicaci"n de la
soberana poltica ni de los prop"sitos polticos de los a!entes sociales en su relaci"n con el Estado. (or
otra parte no persi!ue e/presamente la colaboraci"n ni el acuerdo en las relaciones Estado$sociedad
sino el perfeccionamiento de las funciones de crtica y control de la sociedad hacia el Estado en aras de
su democrati1aci"n sobre todo ba#o la conciencia de que )es bsicamente en una ciudadana anclada en
el Estado que se adquieren derechos le!almente accionables* &6L7onnell 80400 4:8'. Una vertiente de
este modelo &basada en la visi"n de .abermas del espacio pblico' asume que a tales efectos la
influencia social debe e/presarse como formaci"n espontnea de opini"n pblica liberada de la presi"n
3G5eferencias biblio!rficas en ambas direcciones pueden encontrarse en 2unill &800G'.
3B-l respecto vese 2unill &4::F'.
4:
de la toma de decisiones. (rivile!ia as el desplie!ue del poder comunicativo que pueden e#ercer las
asociaciones voluntarias que se encar!an de propa!ar convicciones prcticas e intereses !enerali1ables
a fin de persuadir al sistema poltico a su adopci"n. ?in embar!o otra vertiente de este modelo
3A
asume
la posibilidad de la creaci"n e/presa de interfaces entre el Estado y la sociedad que desencadenen
procesos deliberativos entre una variedad de sus respectivos a!entes.
Ms all de sus diferencias todos estos enfoques remarcan la importancia de la ampliaci"n de la
influencia poltica directa de la ciudadana
3F
sobre el Estado y en particular sobre la administraci"n
pblica para aumentar la accountability y propender a su democratizacin. Mltiples e/periencias no
solo circunscritas a los mbitos locales han emer!ido en la re!i"n al respecto muchas recientemente
con respaldos le!ales. ?in embar!o la prctica sobre aquellas que han sido inducidas desde instancias
estatales su!iere que hay nudos crticos importantes que limitan el desplie!ue de una esfera pblica
vi!orosa.
El caso del modelo de los 2onse#os deliberativos V 2onferencias sobre polticas sociales que e/isten en
Hrasil en los tres niveles de !obierno considerados una de las ms importantes innovaciones
institucionales de interfaces entre el Estado y la sociedad que buscan democrati1ar las decisiones de
poltica y el control social
3>
dan importantes pistas acerca de al!unos nudos crticos.
Una evidencia relevante es que cuando el control social opera a trav+s de "r!anos ad$hoc &como lo son
los 2onse#os' en desmedro de otras alternativas pree/istentes o de formatos procedimentales no solo
e/iste el ries!o de lesionar el te#ido social constituido sino el de un eventual uso clientelar de las
estructuras de participaci"n. %o cierto es que a pesar de que los 2onse#os de (olticas en Hrasil son
paritarios o con participaci"n mayoritaria de la sociedad no satisfacen plenamente la condici"n bsica
para el e#ercicio del control social la autonoma social porque el Estado es el que suele determinar
quienes e#ercen la representaci"n social
3:
. ,ampoco disponen de una efectiva capacidad de for1ar la
observancia de los mandatos o reclamos sociales. Ello no obstante que tienen la venta#a &muy poco
frecuente en otros dispositivos e/istentes en -m+rica %atina' de que le!almente estn dotados de
recursos poderosos para for1ar la observancia de la administraci"n pblica especficamente tanto el
poder de aprobar el presupuesto del rea y de distribuir los recursos de los fondos correspondientes as
como el poder de la deliberaci"n. ?in embar!o en la prctica estos recursos tienden a no ser utili1ados
lo que e/plicara a su ve1 el fen"meno de la huida de las burocracias estatales de este tipo de "r!anos.
3AEntre los autores que adscriben a esta corriente estn Eun! y Nri!ht &8003' ?antos y -vrit1er &800G' -vrit1er &800:' y
2unill &4::F'.
3FMane#amos ac la noci"n de ciudadana no en su e/presi"n le!al$formal sino para aludir a la sociedad como portadora de
derechos polticos.
3>Cos basamos en los halla1!os empricos de una investi!aci"n sobre los 2onse#os de (oltica que e/isten a nivel federal
sobre todo al de salud asistencia social adultos mayores y nios y adolecentes &2unill 8040a 8040b 8044 b'
3:7e los nueve 2onse#os a nivel federal creados o reformulados a partir del ao 8003 con carcter deliberativo y paritario
en solo tres los representantes de la sociedad civil son esco!idos en foro propio. 5especto de los ocho 2onse#os
deliberativos que tienen participaci"n mayoritaria de la sociedad en tres casos quien determina la representaci"n de la
sociedad es el Jobierno &v+ase 2unill 8040a'.
80
2ada uno de estos asuntos muestra que hay variados problemas a enfrentar cuando se busca que el
control social aumente la accountability de la administraci"n pblica.
,ampoco est e/enta de problemas la relaci"n entre participaci"n social y democrati1aci"n de la
!esti"n pblica cuando ella se pretende establecer por medio de estructuras promovidas por el estado.
7e hecho con la e/cepci"n de los presupuestos participativos que suelen ser usados por los sectores
pobres y las personas no or!ani1ados no es infrecuente que una ve1 abiertos canales de participaci"n
ciudadana sean copados por intereses or!ani1ados y reprodu1can las pautas de e/clusi"n social. En
!eneral la participaci"n social no es per se balanceada ni representativa &%each y Nin!fielf 4:::0 BB'.
3nstancias como los 2onse#os de (olticas de Hrasil muestran que incluso e/istiendo una representaci"n
paritaria o mayoritaria de la sociedad ciertos actores pueden quedar subrepresentados mientras otros
resultar sobrerrepresentados
G0
. Este caso ilustra bien por tanto que la representatividad del con#unto
social no se ase!ura automticamente. El problema es mayor dado que en una misma cate!ora de
intereses suelen ser siempre las mismas or!ani1aciones las que participan &v+ase al respecto 2unill
8040a se!n datos del 3(E- 800:'.
,odo ello su!iere que la creaci"n de espacios institucionali1ados de participaci"n ciudadana requiere de
medidas e/presas para ase!urar la representaci"n social de los sectores que no tienen vo1
G4
y
compensar los costos de la participaci"n para los sectores ms carenciados a fin de atenuar las
asimetras en la representaci"n social en los procesos de formaci"n de las decisiones pblicas y
contribuir a la democrati1aci"n de la !esti"n pblica. En este sentido es preciso considerar adems que
los servicios pblicos son usados por diferentes pblicos que cuentan con recursos polticos tambi+n
diferentes &Hatley 8003'. El punto a destacar es que los servicios pblicos de menor posibilidad de
influencia son precisamente los servicios sociales en especial los de educaci"n y salud.
Einalmente no puede soslayarse el hecho de que la representatividad social no solo alude a la debida
consideraci"n )al menos*
G8
de todas las cate!oras de intereses sociales que son interpelados por los
asuntos que tratan las instancias de participaci"n. ,ambi+n es clave la medida en que los representantes
acten efectivamente como talesK o sea que lo ha!an en nombre de los representados y no solo de s
mismos. %a autonomi1aci"n respecto de las bases sociales y la consecuente eliti1aci"n de la
participaci"n ciudadana es uno de los mayores ries!os que actualmente est anulando su contribuci"n a
la democrati1aci"n de la administraci"n pblica. -flora a partir de ac un nuevo tema0 la
accountability de las propias instancias de participacin social
G3

G07e los : 2onse#os nacionales creados o reformulados a partir de 8003 con carcter deliberante y paritario solo uno
contempla representaci"n de usuariosK por su parte de los > 2onse#os deliberantes con participaci"n mayoritaria de la
sociedad e/istentes a nivel federal apenas en uno hay participaci"n de usuarios. (or otra parte en todos los casos donde
e/iste representaci"n de asociaciones de profesionales aunque ten!an el mismo porcenta#e de representaci"n que el resto de
las cate!oras de intereses sociales su incidencia tendencialmente es mayor &2unill 8040a y 8044a'.
G4 Entre las su!eridas estn hacer discriminaci"n positiva o usar el sorteo.
G87ecimos )al menos* porque idealmente tambi+n debiera e/istir representaci"n de la ciudadana como tal en
representaci"n de los intereses pblicos ms !enerales.
84
En suma lo que su!ieren las evidencias prcticas es que las interfaces entre el Estado y la sociedad
tanto para me#orar la accountability como la democrati1aci"n de los asuntos pblicos enfrentan an
una serie de desafos. -s lo que queda insinuado es que la mera invocaci"n a la participaci"n
ciudadana y al control social no provee una respuesta para propender a la ampliaci"n del espacio
pblico si no responden a la ve1 a los nudos crticos que las e/periencias ms avan1adas ya su!ieren.
En el caso del control social la autonoma social y la capacidad de !enerar consecuencias. En el caso
de la participaci"n social la debida representatividad social y la inclusi"n social. En ambos su propia
accountability adems de las condiciones de la deliberaci"n.
Einalmente en atenci"n al nuevo sector pblico que se ha confi!urado resulta de fundamental
importancia establecer c"mo la participaci"n ciudadana puede e/tenderse a aquella parte de los
servicios pblicos que son actualmente prestados a trav+s de asociaciones pblico$privado. 3ncluso
teniendo en cuenta que en muchos pases una parte si!nificativa de los servicios pblicos han sido
privati1ados resulta tambi+n indispensable profundi1ar en la cone/i"n entre participaci"n ciudadana y
re!ulaci"n. 7e no ocurrir esto no s"lo estaremos limitando las posibilidades de incidencia de la
ciudadana sobre los servicios pblicos sino que tambi+n estaremos cercenando las oportunidades de
me#orar los procesos re!ulatorios de modo que respondan me#or a criterios democrticos. ?oluciones
diversas han sido ya intentadas entre ellas la instituci"n del derecho a la participaci"n de los usuarios
en los or!anismos de control de los servicios pblicos de !esti"n privado. (ero es claro que en este
campo resta mucho por e/plorar para poder apro/imarnos a una co$producci"n de los servicios de
re!ulaci"n que ten!a a su ve1 en consideraci"n tanto los lmites que imponen las asimetras de la
informaci"n como la potencial captura del proceso poltico por el modelo corporativo de
intermediaci"n de intereses.
Co puede de#ar de destacarse por otra parte que ya tampoco basta invocar a la necesidad de la
rendici"n de cuentas de la propia sociedad civil cuando e#ecuta tareas pblicas ya que es evidente que
el ses!o financiero econ"mico$contable t+cnico burocrtico o empresarial que suele mantener
actualmente contribuye poco al fortalecimiento de la esfera pblica
GG
.
Conclusiones
%a posibilidad de un nuevo #ue!o que recupere la centralidad del Estado para la construcci"n de
ciudadana social tiene ya abierta ciertas condiciones pero tambi+n mltiples restricciones. Una
fundamental aunque no suficientemente debatida atae a los lmites que la propia administraci"n
pblica y el sector pblico que se han confi!urado en los ltimos 30 aos imponen al desplie!ue de
polticas sociales con enfoque de derechos humanos. Estas como ha sido destacado no solo requieren
de financiamientos pblicos sino de una institucionalidad pblica robustecida en el campo de los
servicios pblicos y de una esfera pblica vi!ilanteK vale decir e/actamente lo contrario a lo que
tenemos actualmente.
G3[ por ende aspectos como la periodicidad y tipos de contenidos de la rendici"n de cuentas a la sociedadK los
procedimientos para ase!urar que los actos de rendici"n de cuentas sean procesos dial"!icos &por e#emplo obli!aci"n de
divul!ar con antelaci"n la informaci"n que se tratar en la rendici"n de cuentasK normas de escucha a los participantesK
convocatorias amplias a trav+s de todos los medios posibles etc.'K y los mecanismos de se!uimiento permanente de las
resoluciones emanadas de las instancias de participaci"n entre otras.
GG;+ase al respecto 2ru1 y (ousadela &800>'.
88
El problema mayor es que el cuadro actual no solo compromete en el corto pla1o la viabilidad de
iniciar el camino del ase!uramiento efectivo de derechos sino que al ms lar!o pla1o puede trancar
este camino al permanecer latente el ries!o de que las acciones pblicas y el ethos pblicos sean
definitivamente reempla1ados por un sector privado en!rosado y una l"!ica de mercado colada en el
cora1"n tanto del Estado como de la sociedad.
El asunto clave remite pues a la arquitectura social que heredaremos a las nuevas !eneraciones. ?i en
definitiva !ana la batalla la universali1aci"n de derechos e incluso su e/i!ibilidad pero pierde terreno
lo pblico la victoria probablemente ser prrica.
-unque es evidente que hay matices el escenario en t+rminos !enerales ya ha sido dramticamente
cambiado. El poder del estado en el sector pblico ha disminuido tras el verti!inoso crecimiento de las
fi!uras de las contrataciones e/ternas y )vouchers* &todos con financiamiento pblico' en el campo de
los servicios sociales. (ero adems estos han sido sometidos a una in+dita se!mentaci"n producto de
los procesos de privati1aci"n de servicios pblicos esenciales. En este sentido aquellos pases que
iniciaron tempranamente las reformas lo que muestran son dos sectores respecto de los servicios de
educaci"n y salud0 uno privado !rande en e/tensi"n y profundidad y otro pblico pequeo y que se
sostiene en !ran medida con el !asto de bolsillo pero que a la ve1 financia si!nificativamente al
primero. (or su parte aquellos servicios que han sido trasladados a niveles sub$nacionales han tendido
a abonar an ms el terreno de los ne!ocios privados tras su dele!aci"n a ellos o bien han sido
reconvertidos en servicios privados &pi+nsese en el caso de la fi!ura de las corporaciones municipales
que operan ba#o los principios del derecho privado' o se han fra!ili1ado an ms tras la fi!ura de los
financiamientos compartidos imposibles de asumirse por municipalidades o entidades locales pobres.
Ha#o este escenario una parado#a posible es que las !arantas de derechos terminen refor1ando an ms
los ne!ocios privados si el sector pblico no puede atender las demandas que a +l se diri!en. ?i nos
atenemos una ve1 ms al caso chileno veremos que esta parado#a ya tiene visos de realidad
GB
. %o
anterior alerta sobre la importancia de devolver la mirada sobre recursos e institucionaldad acorde con
la implantaci"n de polticas de derechos en el sector pblico estatal y eventualmente no estatal.
(erfilar una nueva institucionalidad al interior de la administraci"n pblica probablemente e/i!ir de
muchos cambios que an no sabemos bien c"mo enfrentar. En cualquier caso se!n lo hemos ac
advertido unos ya son evidentes. Jobernan1a sist+mica en ve1 de competencia destructiva o redes
circunstanciales e instrumentales movidas solo por la obtenci"n de beneficios econ"micos. ?istemas
institucionales de e/i!ibilidad de derechos que puedan ser usados por los que ms los necesitan en ve1
de que refuercen las asimetras sociales. 5endici"n de cuentas pblicas en ve1 de presentaci"n
unilateral de historias formales. Evaluaciones que sirvan para orientar las polticas en ve1 de que
condu1can a reificar solo lo que puede ser fcilmente medido. ;alori1aci"n del personal pblico en ve1
de mar!inali1aci"n de sus derechos y profundi1aci"n de sus desi!ualdades.
GBHa#o el ale!ato que las !arantas de salud operan independientemente del tipo de proveedor y ante las listas de espera en
el caso de los ase!urados por el sistema pblico la soluci"n ha sido entre!ar un bono para ser usado en el sistema privado o
sea proveer de ms recursos al sector privado mercantil. 7e hecho la !aranta de oportunidad con pla1os !aranti1ados se
hace efectiva a trav+s de la compra del servicio en el sector privado si no hay resoluci"n en el sistema pblico.
83
[ en forma destacada oportunidades para la ampliaci"n de las interfaces entre el estado y la sociedad
que redunden en la vi!ori1aci"n de la esfera pblica en ve1 de instancias instrumentali1adas o
directamente cooptadas por el estado o copadas por seudo representantes sociales que no devienen en
incidencia ciudadana sobre la democrati1aci"n de las polticas ni sobre la accountability de la !esti"n
pblica.
,odo ello necesario para construir viabilidad a la implementaci"n de polticas con enfoque de derechos.
(ero no solo por ello. %a administraci"n pblica forma sociedad no solo a trav+s de sus resultados
e/presados en bienes y servicios sino a trav+s de sus procesos. ?i ellos interpelan a seres humanos
e!ostas y calculadores fomentan tanto a su interior como hacia afuera de ella el e!osmo el clculo el
todo vale. %a pre!unta final es si acaso es esta el tipo de sociedad que puede reali1ar los ideales de
libertad efectiva e incluso de felicidad que ahora es tan crecientemente valorada.
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XVI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Asuncin, Paraguay, !

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