Politicas Publicas

ISSN 2236-5710 Cadernos Gesto Pblica e Cidadania, So Paulo, v. 17, n. 60, Jan./Jun.
2012
A ABORDAGEM TERRITORIAL NO PLANEJAMENTO DE
POLTICAS PBLICAS E OS DESAFIOS PARA UMA NOVA
RELAO ENTRE ESTADO E SOCIEDADE NO BRASIL
RESUMO
Este trabalho tem como principal objetivo analisar as inovaes institucionais e as contradies inseridas na abordagem territorial para
o planejamento e implementao de polticas pblicas no Brasil. A partir de 2003, surgiram vrios programas elaborados no mbito do
governo federal com base em uma perspectiva territorial. De maneira geral, esses programas tm em comum: denir um recorte espacial
para sua atuao, priorizar reas de concentrao de pobreza, atuar de forma descentralizada e priorizar instncias coletivas de deliberao
e participao social. Porm, persistem alguns entraves para uma consolidao e institucionalizao de fato da abordagem territorial para a
ao estatal no Brasil. Entende-se que a retrica discursiva presente nos documentos ociais no foi acompanhada por inovaes normativas
que a legitime. Por outro lado, as experincias em curso j desencadearam bons resultados, como a formao de novos arranjos institucio-
nais locais e a maior aproximao entre atores sociais e a gesto de polticas e projetos territoriais.
PALAVRAS-CHAVE Polticas pblicas, planejamento governamental, territrios de incidncia, participao social, desenvolvimento territorial.
ARTIGOS A ABORDAGEM TERRITORIAL NO PLANEJAMENTO DE POLTICAS PBLICAS
E OS DESAFIOS PARA UMA NOVA RELAO ENTRE ESTADO E SOCIEDADE NO BRASIL
A TERRITORIAL APPROACH TO THE PLANNING OF PUBLIC POLICIES AND THE CHALLENGES FOR A NEW RELATIONSHIP
BETWEEN STATE AND SOCIETY IN BRAZIL
Esta obra est submetida a uma licena Creative Commons
Sandro Pereira Silva sandro.pereira@ipea.gov.br
Graduado e mestre em Economia pela Universidade Federal de Viosa (UFV)
Doutorando em Cincias Sociais pela Universidade de Braslia (UnB)
Tcnico de planejamento e pesquisa do Instituto de Pesquisa e Planejamento Econmico (IPEA)
ABSTRACT The main objective of this research is to analyze the institutional innovations and contradictions embedded in the territorial ap-
proach to the planning and implementation of public policies in Brazil. Since 2003, there were several programs established under the federal
government based on a territorial perspective. In general, these programs have in common: to dene a spatial area for its action, to prioritize
areas of concentrated poverty, to work in a decentralized manner and to prioritize instances of collective deliberation and participation. However,
there remain some barriers to consolidation and institutionalization of the territorial approach to state action in Brazil. It is understood that the
discursive rhetoric in ofcial documents was not accompanied by innovations in rhythm normative legitimacy. On the other hand, the current
experiments have triggered good results, as the formation of new institutional arrangements and closer relations between local actors and social
policy management and territorial projects.
KEYWORDS Public policy, government planning, territories of incidence, social participation, territorial development.
Artigo submetido no dia 03.11.2011 e aprovado em 23.06.2012
ISSN 2236-5710 Cadernos Gesto Pblica e Cidadania, So Paulo, v. 17, n. 60, Jan./Jun. 2012
1. INTRODUO
A dcada de 1980 foi marcada por profundas
mudanas no ambiente poltico brasileiro que
vieram a denir um novo quadro de atuao do
Estado. Tais mudanas derivam do ressurgimento
do ativismo civil a partir dos anos 1970, na sua
busca por autonomia frente ao Estado autoritrio
constitudo em 1964, o que alguns autores ca-
racterizam como a fundao efetiva da sociedade
civil no Brasil (DAGNINO, 2002). Os dois pon-
tos fundamentais que marcaram esse perodo de
mudanas foram: 1) a volta ao Estado democr-
tico de direito aps vinte anos de governo militar
no pas, entre 1964 e 1984, que permitiu a le-
galizao, reorganizao e atuao dos diferentes
grupos e movimentos sociais; e 2) a promulgao
da Constituio Federal do Brasil, em 1988, que
institucionalizou uma srie de direitos sociais e
garantiu a democracia como um princpio bsico
da ao poltica nacional.
Como consequncia desses acontecimentos e
de todo um contexto poltico e econmico inter-
nacional, a dcada de 1990 marcou o incio dos
debates em torno da reforma administrativa do
Estado brasileiro, que viria a denir as principais
diretrizes da atuao governamental no territrio
nacional. Dois fenmenos importantes ganharam
destaque nesse cenrio. O primeiro refere-se
tendncia descentralizao administrativa das
polticas pblicas, no contexto do pacto federati-
vo, com o municpio passando a exercer um pa-
pel mais estratgico. O segundo diz respeito ga-
rantia de uma maior participao da populao,
seja no planejamento, implementao ou avalia-
o dessas polticas, tanto diretamente como por
meio de suas organizaes representativas. A par-
ticipao social passou a ser considerada, por um
lado, um dos elementos fundamentais do projeto
de ressignicao do conceito de pblico, e por
outro, um princpio poltico-administrativo, com
vistas a um maior controle e eccia dos servios
prestados (MILANI, 2008).
No entanto, os antigos instrumentos de plane-
jamento estatal no eram mais compatveis com
esse novo cenrio poltico-institucional, que exi-
gia polticas pblicas efetivas aliadas garantia de
controles democrticos. Como o Brasil compre-
ende uma complexa diversidade ambiental, cul-
tural e econmica, convivendo com desigualda-
des sociais histricas, era necessria a denio
de uma abordagem que permitisse e valorizasse
as foras sociais locais na denio de suas prio-
ridades. Alm disso, a literatura sobre a temtica
regional no pas j destacava a forte heterogenei-
dade das macrorregies brasileiras, que as torna-
va inadequadas para servirem como referncia
exclusiva para aes de desenvolvimento regional
(BANDEIRA, 2007).
Foi a partir desse contexto que, nos anos nais
de 1990, o governo federal passou a considerar a
denio de novas escalas para o planejamento
de suas intervenes, tendo como inuncia todo
o acmulo da abordagem territorial em curso em
vrios pases da Unio Europeia. Essa abordagem
considera o territrio, denido com base em ml-
tiplas dimenses, como o espao de mediao so-
cial e de incidncia de polticas pblicas (SILVA,
2008), e, portanto, lcus privilegiado para o pla-
nejamento estatal. Assim, surgiu no Brasil uma
srie de polticas pblicas, nos ltimos dez anos,
ancoradas em uma abordagem territorial, cada
uma com seu enfoque, seus recortes territoriais
e seus arranjos institucionais especcos. Diver-
sas instncias colegiadas (fruns, conselhos, etc.),
envolvendo representantes do poder pblico e da
sociedade civil, foram constitudas no desenho
dessas polticas como instncias de deliberao,
denominadas genericamente por Dagnino (2002)
espaos pblicos.
Parte-se dessa discusso acima para apresentar
a seguinte indagao: quais as inovaes trazidas
pela abordagem territorial nas relaes entre Esta-
SANDRO PEREIRA SILVA
do e sociedade civil no contexto do planejamento
e implementao de polticas pblicas no Brasil?
Trata-se de compreender os avanos e contradi-
es na conduo desse novo paradigma de inter-
veno estatal, com seus mtodos, instrumentos
e procedimentos, ou seja, o foco de anlise est
mais nos mecanismos de governana estabeleci-
dos pelas polticas do que em seu contedo pro-
priamente dito.
Para tanto, utilizou-se de uma reviso da lite-
ratura (terica e emprica) existente que aborda
essa temtica sobre diferentes prismas, alm de
uma anlise documental sobre os principais pro-
gramas em curso no Brasil ancorados sob o enfo-
que territorial, disponibilizados pelos ministrios
responsveis (leis, notas tcnicas, publicaes,
editais, etc.). Foram escolhidos quatro programas
para anlise: a Poltica Nacional de Desenvolvi-
mento Regional (PNDR); os Consrcios de Segu-
rana Alimentar e Desenvolvimento Local (CON-
SADs); o Programa Nacional de Desenvolvimento
Territorial Sustentvel (PRONAT); e o Programa
Territrios da Cidadania (PTC). A escolha desses
programas, entre outros em andamento, se deve
maior dimenso, tanto em termos de peso po-
ltico no mbito do governo federal quanto em
parcela do territrio nacional que eles abrangem.
2. SOBRE O CONCEITO DE TERRITRIO
O termo territrio perpassa pelos mais diversos
ramos das cincias sociais, em cada um contendo
particularidades prprias que denem sua abran-
gncia. Enquanto conceito, assume formas e con-
tedos diversos, sempre revestido do interesse
em explicar uma realidade de relaes complexas
entre os distintos atores sociais
1
e destes com o
seu meio.
A primeira concepo surgiu basicamente sob
uma viso naturalista, onde o territrio foi enten-
dido como imperativo funcional, um elemento da
natureza inerente a um povo ou nao, pelo qual
se deve lutar para conquistar ou proteger. Essa
viso delimitou o campo de estudo da geograa
tradicional, diferenciando-a de outras cincias, e
teve como um de seus principais precursores o
alemo Friedrich Ratzel, com sua obra Geograa
poltica, publicada em 1897. Ratzel entendia o
territrio similarmente ideia de hbitat, usada
na biologia para a delimitao de reas de do-
mnio de uma determinada espcie ou grupo de
animais. A noo de espao estava implcita na
sua anlise, ao identicar o territrio como um
substrato para a efetivao da vida humana, que
tanto existiria sem a presena do homem (apolti-
co) como com a presena deste e sob domnio do
Estado (poltico). Com isso, Ratzel trouxe uma
importante contribuio ao vincular o territrio
como imprescindvel para a constituio do Es-
tado-Nao e para a manuteno e conquista de
poder, e seus conceitos deram suporte consti-
tuio da geopoltica (CANDIOTTO, 2004; PE-
RICO, 2009).
Ao longo do sculo XX, as profundas mudan-
as que foram ocorrendo na geograa trouxeram
tambm novas abordagens para o conceito de ter-
ritrio. O francs Claude Raffestin contribuiu va-
liosamente ao mostrar como a geograa poltica
clssica desde Ratzel foi trabalhada simplesmente
como uma geograa do Estado, no abstraindo
outras formas de poder. Assim, Raffestin (1993)
destacou a ideia de poder que passou a ser assu-
mida em suas diversas origens e manifestaes,
mas sempre focando sua projeo no espao. O
prprio uso e transformao dos recursos natu-
rais se conguram como instrumentos de poder,
o que ressalta a considerao da natureza como
elemento presente no territrio. O autor tam-
bm buscou diferenciar conceitualmente espao
e territrio. Para ele, o espao est relacionado ao
patrimnio natural existente em uma regio de-
nida, enquanto o territrio abrange a apropriao
do espao pela ao social de diferentes atores.
Assim, o territrio incorpora o jogo de poder en-
tre os atores de um determinado espao.
Outro autor importante na formao do con-
ceito de territrio Robert Sack. Ele trabalhou
a ideia de territrio em um nvel mais concreto,
e sua noo de territorialidade possui um alcan-
ce mais limitado, entendida como a qualidade
necessria para a constituio de um territrio.
Sack (1986) incorporou a noo de territoriali-
dade de espao ao destacar a dimenso poltica
e o simultneo papel das fronteiras na denio
de estratgias de dominao, buscando examinar
o territrio na perspectiva das motivaes huma-
nas. Para ele, o territrio constitui expresso de
um espao dominado por um grupo de pessoas
que fazem uso desse domnio para manter con-
troles e inuncias sobre o comportamento de
outros, exercendo relaes de poder. Para ele, a
territorialidade o prprio meio pelo qual es-
pao e sociedade esto inter-relacionados, com
todas as suas dimenses de sociabilidade (p. 5).
Das contribuies na literatura brasileira, o
principal terico foi o gegrafo Milton Santos.
Ele desenvolveu seu pensamento a partir de uma
base materialista histrica e da dialtica marxista
para expressar a historicidade derivada da conju-
gao entre a materialidade territorial e as aes
humanas, isto , trabalho e poltica. Em sua teo-
ria, o territrio traz em si a ideia de territrio usa-
do, que construdo e constitudo por uma popu-
lao e caracterizado por suas estruturas sociais,
econmicas e produtivas, ou seja, as aes espa-
cializadas dos atores sociais (SANTOS; SILVEIRA,
2001). O autor partiu de uma perspectiva inversa
em relao aos autores citados anteriormente e
armou que um Estado-Nao essencialmen-
te formado de trs elementos: 1. O territrio; 2.
Um povo; 3. A soberania. A utilizao do territ-
rio pelo povo cria o espao. As relaes entre o
povo e seu espao e as relaes entre os diversos
territrios nacionais so reguladas pela funo da
soberania (SANTOS, 1978, p. 189).
De acordo com Santos (1997), a noo atual de
territrio apresenta novos recortes, alm da ve-
lha categoria de regio, o que denomina horizon-
talidades e verticalidades. O primeiro recorte diz
respeito continuidade territorial entre espaos
e lugares vizinhos (no de contiguidade). O se-
gundo formado por pontos distantes uns dos
outros, mas que so conectados por uma mirade
de formas e processos sociais (noo de interco-
nectividade). Sob esse entendimento, o territrio
formado de lugares contguos (vizinhana) e
de lugares em rede (processos sociais que ligam
lugares diferentes), mas que contm, simultane-
amente, funes diferentes e at opostas, criando
novas solidariedades, mesmo no contexto das di-
ferenas entre as pessoas e entre os lugares.
A partir dos trabalhos desses autores, diversos
outros pesquisadores se debruaram para denir
uma abordagem mais atual e instrumentalizada
do conceito de territrio que consiga expressar
a multidimensionalidade que ele envolve. Perico
(2009), reportando-se a Haesbaert (2004), fez
um breve resumo do uso desse conceito em dife-
rentes reas do conhecimento. Segundo o autor,
na viso jurdica, o territrio denido como es-
pao delimitado e controlado pelo exerccio do
poder sob a concepo mais subjetiva cultural
e simblica; constitui produto da apropriao e
valorizao simblica de um grupo em relao
ao espao sentido, vivido e compartilhado. Sob
a concepo econmica, o territrio evoca a di-
menso das restritas relaes econmicas, que o
concebe como sinnimo de recursos, da relao
capital-trabalho ou da diviso territorial do tra-
balho. J a concepo naturista enfatiza as rela-
es homem/natureza/sociedade, manifestada em
sua relao ambiental. Por ltimo, o territrio
usado na perspectiva de desenvolvimento e con-
siderado varivel nas polticas de interveno so-
bre o espao e as populaes que buscam mudan-
as no marco das relaes sociais e econmicas
(PERICO, 1997, p. 57).
Assim, para ns deste trabalho, pode-se esta-
belecer uma denio sinttica de territrio como
um espao de construo histrica e social, de
poder institudo (porm no imutvel), caracte-
rizado por recursos fsicos (naturais e industriais)
e valores (histricos e culturais), que estabelece
uma relao de identidade ao corpo social que
nele habita.
3. POLTICAS E PLANEJAMENTO
TERRITORIAL NO BRASIL
O debate sobre o planejamento da ao governa-
mental no Brasil precisa levar em conta algumas
realidades que, ao mesmo tempo que tornam a
temtica bastante complexa, revestem-na de ne-
cessidade. Em termos institucionais, persistem no
pas duas escalas territoriais relevantes para o pla-
nejamento: uma que apresenta institucionalizao
forte a dos estados e dos municpios; e outra
com institucionalizao mais fraca e incompleta
a das macrorregies (BANDEIRA, 2007). Entre
essas diferentes escalas, observa-se um cenrio de
forte desigualdade socioeconmica que se arrasta
historicamente at os dias atuais. Por outro lado,
observa-se tambm uma magnca diversidade
regional de ecossistemas, culturas e saberes, que
se congura em um enorme potencial de desen-
volvimento endgeno (ARAJO, 2007).
A ao deliberada de planejamento estatal teve
um marco importante com a criao do Minis-
trio do Planejamento em 1962, no governo de
Joo Goulart. O primeiro ministro a assumir a
pasta foi o economista Celso Furtado, reconhe-
cido internacionalmente por seu trabalho como
professor na Frana, sua atuao na Comisso
Econmica para a Amrica Latina e Caribe (Ce-
pal) nos anos 1950 e por seus escritos sobre a
economia latino-americana. Suas teses funda-
mentaram as principais aes governamentais de
planejamento econmico naquela poca e ainda
persistem como referncias importantes. Em sua
obra, Furtado no acreditava no subdesenvolvi-
mento como uma etapa para o desenvolvimento
(viso etapista), mas sim como uma caractersti-
ca estrutural permanente (viso estruturalista).
Nesse sentido, ele partiu de uma abordagem his-
trico-estruturalista para determinar os mecanis-
mos da dependncia que envolvia esses pases na
diviso internacional do trabalho, bem como seus
desdobramentos na estrutura social interna.
Furtado (1974) conava no processo poltico
para reverter esse quadro perverso de depen-
dncia, que gerava desigualdades extremas no
territrio brasileiro e era, a seu ver, responsvel
pelo subdesenvolvimento do pas. Ele ponderava,
entre outros pontos, dois em especial: a introdu-
o do planejamento como um instrumento guia
para o governo, cujas funes na rea econmica
provavelmente se expandiro medida que a luta
para superar o subdesenvolvimento se torna mais
intensa; e o fortalecimento das instituies da so-
ciedade civil (principalmente os sindicatos), para
ampliarem as bases sociais subjacentes ao Estado
e se oporem aos padres existentes de distribui-
o de renda. Entre as principais aes defendi-
das pelo autor no plano prtico estavam: a substi-
tuio de importaes e a reforma agrria.
A questo do desenvolvimento regional tam-
bm esteve fortemente presente na obra de Fur-
tado. Para ele, um processo de integrao teria
de orientar-se no sentido do aproveitamento mais
racional de recursos e fatores no conjunto da eco-
nomia nacional (FURTADO, 2003, p. 249). A
principal ao prtica no sentido de reorganiza-
o do espao econmico regional e sua integra-
o nacional foi viabilizada ainda no governo de
Juscelino Kubitschek, em 1959, com a criao da
Superintendncia de Desenvolvimento do Nor-
deste (Sudene), como proposta para coordenar
um projeto de desenvolvimento do Nordeste, re-
gio com maiores ndices de pobreza e decin-
cias estruturais do pas. Embora a Sudene tenha
sofrido posteriormente, sobretudo aps 1964,
deturpaes no seu projeto original, o debate
em torno do planejamento regional para a ao
governamental persistiu. Porm, diferentes auto-
res apontam crticas base de referncia regional
brasileira atual, quando, na realidade, existe uma
diversidade de padres territoriais e regionais
presentes na denio e na funo de cada ncleo
de convvio.
Brando (2007) um dos autores a abordar a
questo do estabelecimento de escalas regionais
apropriadas para a elaborao de polticas p-
blicas. Para ele, as polticas de desenvolvimento
com maiores e melhores resultados so aquelas
que no discriminam nenhuma escala de atua-
o e reforam as aes multiescalares: microrre-
gionais, mesorregionais, metropolitanas, locais,
entre outras, contribuindo para a construo de
escalas espaciais analticas e polticas adequadas
a cada problema concreto a ser diagnosticado e
enfrentado.
Para Perico (2009), o planejamento de polti-
cas pblicas deve levar em conta alguns fatores
que iro diferenci-las entre si. Por um lado, elas
se diferenciam em relao a sua matria de trata-
mento (educao, saneamento, sade, habitao,
etc.), que a denir enquanto uma poltica seto-
rial. Por outro lado, as polticas diferem pelo m-
bito de sua cobertura, a ser denido pelos gesto-
res e organismos responsveis, sobretudo quanto
ao pblico a ser beneciado, quais os critrios de
incluso e, em alguns casos, deni-se tambm as
localidades de sua execuo. Assim, a abordagem
territorial para o planejamento de polticas pbli-
cas auxilia no entendimento dos fenmenos so-
ciais, contextos institucionais e cenrios ambien-
tais sob os quais ocorrer a interveno desejada,
de maneira a propiciar meios mais acurados para
a denio e alcance de metas, parcerias necess-
rias e instrumentos de implementao.
A abordagem territorial abrange as escalas dos
processos de desenvolvimento e implica um mtodo
para favorec-lo reconhecendo no ser resultado de
uma ao verticalizada do poder pblico a partir
de condies criadas para mobilizar os agentes locais
para atuarem em termos de viso futura, elaborar
diagnstico de suas potencialidades e limitaes
(que contemple os prprios meios para se obter o
desenvolvimento sustentvel). Assim, a perspectiva
territorial permite formular uma proposta centrada
nas pessoas que consideram a interao dos sistemas
socioculturais e ambientais e que contemplam a
integrao produtiva e o aproveitamento competitivo
de seus recursos como meios que possibilitam a
cooperao e a corresponsabilidade dos atores sociais
pertencentes ao territrio (PERICO, 2009, p. 48).
Mendes (2008) armou que o reconhecimento
do territrio como um instrumento central para
a orientao de uma ao pblica coordenada
uma postura inovadora na conduo das polticas
pblicas contemporneas, capaz de auxiliar a so-
lucionar entraves histricos ao desenvolvimento
nacional. O autor destacou tambm que a impor-
tncia analtica do territrio vai alm de um mero
palco das aes polticas, pois representa em si
prprio um elemento das relaes sociais e eco-
nmicas globais.
Com base nesse entendimento, o territrio
constitui uma base exvel sobre a qual agem
diversas foras endgenas e exgenas, de forma
que ele se encontra continuamente submetido
a presses de mudanas, conitos e relaes de
poder que podem implicar em expanso ou des-
locamento. Essas presses expem a importncia
de se manter a integridade fundamentalmente
social do territrio (RODRIGUES, 2005, p. 46).
A temtica territorial permitiu ainda a emer-
gncia de um discurso de revalorizao do meio
rural na denio de polticas pblicas, com base
em dois importantes postulados (ABRAMOVAY,
2003). O primeiro refere-se ao carter multi-
funcional da agricultura, sobre o qual o meio
rural deixa de ser entendido somente por suas
caractersticas produtivas e passa a ser valoriza-
do tambm por seus aspectos sociais, culturais e
ambientais, embora a atividade produtiva agrope-
curia permanea como atividade nuclear de seu
espao (MALUF, 2001). O segundo est relacio-
nado a um posicionamento contrrio dicotomia
rural-urbano, que negligencia as relaes sociais
que so desenvolvidas na prtica em decorrncia
dos diversos mecanismos de integrao do rural
com o urbano. Essa interligao denominada
por Favareto (2007, p. 22) dinmicas territoriais
de desenvolvimento. Para uma interveno so-
bre essas dinmicas, o autor realou a necessida-
de de entender as articulaes entre suas formas
de produo e as caractersticas morfolgicas dos
tecidos sociais locais, a partir do entendimento
de suas relaes de oposio e complementari-
dade.
Uma das motivaes para a adoo da aborda-
gem territorial nas polticas pblicas refere-se
constatao das limitaes do municpio em ge-
rir programas governamentais estratgicos, que
muitas vezes exigem a ampliao das aes para
alm de seus limites polticos. Como exemplos
de aes dessa natureza, podem-se citar: projetos
ambientais de recuperao de reas degradadas,
gesto de bacias hdricas, arranjos produtivos lo-
cais, entre outros (ALVES, 2007).
Para Sabourin (2002), o planejamento das
aes de Estado sob uma tica territorial envolve
trs desaos de grande relevncia na atualidade:
i) estabelecer aes que garantam uma represen-
tao democrtica e diversicada da sociedade, a
m de que os diferentes grupos de atores pos-
sam participar mais ativamente das tomadas de
deciso e ter mais acesso informao; ii) realizar
aes de capacitao junto aos atores locais para
que possa ser formada uma viso territorial de de-
senvolvimento, rompendo a viso setorial como
a nica forma de anlise; e iii) estabelecer novas
formas de coordenao das polticas pblicas, no
que se refere aos recursos, s populaes e aos
territrios, baseadas em novas lgicas de desen-
volvimento.
Em termos de mecanismos de garantia da par-
ticipao social, a abordagem territorial segue a
tendncia da descentralizao das polticas p-
blicas por meio da criao de espaos pblicos
institucionalizados para a denio de priorida-
des e acompanhamento das aes propostas. O
objetivo ir alm da formao de instncias mu-
nicipais de colaborao entre diferentes atores so-
ciais, como nos casos dos Conselhos Municipais
de Sade ou Educao, e constituir instncias de
representao intermunicipal ou territorial, no
sentido de democratizar as relaes de poder na
sociedade (CORREA, 2009).
Esses espaos de deliberao so vistos como
laboratrios de construo coletiva para a nego-
ciao de consensos, por serem espaos dialogi-
camente interativos e discursivamente mediados
(COELHO, 2005, p. 87), estabelecendo uma liga-
o poltica institucionalizada entre os atores lo-
cais, o que permite um processo democrtico nas
decises. Porm, as relaes de mediao no so
necessariamente harmoniosas. Muitas vezes elas
se desenvolvem em verdadeiras arenas de con-
ito, sobretudo quando se encontram na pau-
ta de discusso temas de carter polmico e que
causam divergncia de interesses. Nesses casos, a
partilha de poderes entre representantes de esfe-
ras sociais diversas nas decises acerca da polti-
ca pblica um de seus objetivos fundamentais
(LEITE et al., 2008, p. 77).
Mas o carter conituoso desses espaos no
pode ser negligenciado. Para muitos atores sociais,
esses fruns so espaos importantes de formao
poltica, ou, em outras palavras, de aprendizado
em negociao de interesses (ROVER, 2011, p.
149). Assim, o sentido de participao nesse tipo
de instncia pode pender tanto para um espao
de negociao de projetos e polticas como para
uma arena de disputa e contestao, de forma
que essa diferena seja entendida como um des-
dobramento da dinmica participativa instaura-
da em cada uma das diferentes instncias (CO-
ELHO; FAVARETO, 2007). Ou seja, a dinmica
da esfera participativa resultado dessas duas
dimenses: de suas leis (instituies) e de sua di-
nmica interna; e de suas injunes com outras
esferas do mundo social (COELHO; FAVARETO,
2007, p. 122).
Com base na literatura apresentada, a aborda-
gem territorial pode ser entendida como um novo
paradigma de referncia ao planejamento da ao
pblica na medida em que se constitui como um
modelo para representar uma determinada reali-
dade regional, socioeconmica e poltico-institu-
cional, ou seja, o contexto no qual vivem as pes-
soas, as entidades governamentais, as empresas e
demais organizaes existentes. Segundo Moraes
e Louro (2003, p. 31):
Quando se constri um paradigma o que se busca fazer
oferecer ao planejador um conjunto de referncias
que permitam no apenas ver como tambm explicar
e denir a congurao e o comportamento de
um determinado fenmeno ou situao, mais ou
menos complexa. Assim, a nalidade principal do
paradigma permitir que se possa chegar a entender
tal fenmeno ou situao em seu conjunto e em
suas partes, pela simplicao e reduo de suas
componentes.
Nesses termos, torna-se importante avaliar as
principais caractersticas e encaminhamentos das
experincias em curso, por parte do governo fe-
deral, de programas que partem dessa abordagem
para sua implantao.
4. EXPERINCIAS RECENTES DE PLANE-
JAMENTO TERRITORIAL NO BRASIL
Uma das principais referncias atuais para a im-
plementao de estratgias de planejamento ter-
ritorial o Programa de Ligaes entre Aes do
Desenvolvimento da Economia Rural (LEADER).
Esse programa surgiu no contexto da Unio Eu-
ropeia em 1991, tendo como principal objetivo
apresentar um enfoque multisetorial e integrado
para a dinamizao de espaos rurais com base
em projetos territoriais inovadores.
Entre as principais caractersticas do programa
LEADER esto: atuao em territrios denidos
por reas rurais pequenas e homogneas; amplo
incentivo participao coletiva, com o envolvi-
mento de atores pblicos e privados; promoo
da integrao vertical de diferentes nveis insti-
tucionais; promoo de aes integradas, inova-
doras e multisetoriais, enfatizando os recursos
especcos locais; e estmulo a intercmbios de
experincias e de colaborao. Os grupos de ao
local so os responsveis pela denio dos terri-
trios do LEADER, que contam com uma ampla e
diversicada rede poltica, composta por agncias
de governo, sindicatos, organizaes do setor pri-
vado, ONGs e representantes locais eleitos (SA-
RACENO, 2005).
No contexto dos pases da Amrica Latina, a
utilizao desse enfoque ainda muito incipien-
tes. No Brasil, somente a partir dos anos nais
da dcada de 1990 que a temtica territorial
comeou de fato a ganhar espao no campo das
polticas pblicas, sobretudo com a emergncia
de uma maior descentralizao administrativa na
gesto de polticas pblicas nacionais.
Bandeira (2007, p. 202) assinalou dois fatos
como marcos importantes para a emergncia da
dimenso territorial no contexto das polticas p-
blicas brasileiras. O primeiro deles refere-se ten-
tativa de abordar a problemtica macroterritorial
do desenvolvimento brasileiro na elaborao do
Plano Plurianual 2000-2003, que usou como re-
ferncia o estudo dos Eixos Nacionais de Integra-
o e Desenvolvimento, realizado pelo governo
federal. J o segundo foi a prpria criao do Mi-
nistrio da Integrao Nacional em 1999, que, de
acordo com a Medida Provisria n 1.911/1999,
possui entre suas competncias as de: formular
e conduzir a poltica de desenvolvimento nacio-
nal integrada; formular os planos e programas
regionais de desenvolvimento; e estabelecer es-
tratgias de integrao das economias regionais.
Em 2000, o Ministrio da Integrao Nacional
elaborou o documento Bases para as Polticas de
Integrao Nacional e Desenvolvimento Regional,
o qual propunha uma srie de objetivos amplos
para a gesto do territrio, tais como: promover a
competitividade sistmica; mobilizar o potencial
endgeno de desenvolvimento das regies; for-
talecer a coeso econmica e social; promover o
desenvolvimento sustentvel; e fortalecer a inte-
grao continental. Em 2003, o governo federal,
por meio da Lei n 10.683, conferiu a responsabi-
lidade sobre o ordenamento territorial aos minis-
trios da Integrao Nacional e da Defesa. J em
2006, o Ministrio da Integrao Nacional apre-
sentou os subsdios para a elaborao da proposta
da Poltica Nacional de Ordenamento Territorial
(PNOT).
Concomitantemente a todo esse debate, surgi-
ram vrios programas elaborados no mbito do
governo federal com base em uma perspectiva
territorial. As primeiras propostas surgiram no
governo do presidente Fernando Henrique Car-
doso, no nal dos anos 1990. Uma delas foi o
Programa Comunidade Ativa, criado com o obje-
tivo bsico de combater a pobreza e promover o
desenvolvimento por meio da induo do Desen-
volvimento Local Integrado e Sustentvel (DLIS).
Esse programa propunha a formao de consr-
cios intermunicipais com o apoio do Servio Bra-
sileiro de Apoio s Micro e Pequenas Empresas
(Sebrae). J o Ministrio de Cincia e Tecnologia
introduziu no seu planejamento uma linha de
atuao territorial para promover o desenvol-
vimento de Arranjos Produtivos Locais (APLs),
entendidos como aglomerados de agentes eco-
nmicos, polticos e sociais, localizados em um
mesmo territrio, que apresentam vnculos con-
sistentes de articulao, interao, cooperao e
aprendizagem e vantagens microeconmicas ad-
vindas da proximidade entre os agentes (GUAN-
ZIROLI, 2009, p. 3)
A partir de 2003, com o incio da gesto do
presidente Luiz Incio Lula da Silva, abriu-se uma
janela poltica para o surgimento de outros pro-
gramas na agenda governamental (KINGDON,
1995). Em geral, esses programas objetivam in-
centivar a elaborao e implementao de proje-
tos territoriais mediante um conjunto de regras
denidas na esfera nacional.
Entre os principais programas em curso sob a
abordagem territorial esto: a Poltica Nacional de
Desenvolvimento Regional (PNDR); os Consr-
cios de Segurana Alimentar e Desenvolvimento
Local (CONSADs); o Programa Nacional de De-
senvolvimento Territorial Sustentvel (PRONAT);
e o Programa Territrios da Cidadania (PTC).
comum haver entre esses programas a sobrepo-
sio espacial na denio dos territrios para a
interveno de cada um deles, do tipo: os terri-
trios se coincidirem; o territrio de um progra-
ma encontra-se contido no territrio de outro, de
maior extenso; ou apenas alguns municpios de
um territrio esto inseridos na delimitao terri-
torial de outro programa. No entanto, Fernandes
(2009, p. 206) no v problemas quanto a essa
questo, pois para ele os territrios so utiliza-
dos de diferentes formas, assim como as pessoas
assumem e executam distintas funes ou como
as relaes sociais se mesclam, gerando multiter-
ritorialidades.
Dentre esses programas citados acima, o pri-
meiro a Poltica Nacional de Desenvolvimen-
to Regional (PNDR), sob a gesto do Ministrio
da Integrao Nacional (MI). Segundo seu mar-
co institucional, a PNDR dene premissas, pa-
rmetros e critrios bsicos para a reduo das
desigualdades regionais no Brasil e estabelece
uma tipologia sub-regional por microrregies, a
partir da qual o governo federal poderia orientar
as aes a serem desenvolvidas, e surgiu como
instrumento de planejamento estatal com vistas
reduo das desigualdades regionais, exposta
como um dos objetivos fundamentais do Brasil
pela Constituio de 1988. O foco das preocupa-
es incide, portanto, na dinamizao das regies
e na melhor distribuio das atividades produti-
vas pelo territrio nacional. Para Perico (2009), a
instrumentalizao da PNDR:
[...] evidencia a percepo sobre o manejo da escala
regional e da territorializao brasileira. Seus principais
programas e projetos so fortemente orientados por
iniciativas de recorte espacial (territorial) a partir
de critrios especcos. Ocorre o mesmo quanto
aos instrumentos nanceiros relativos aos Fundos
Constitucionais (FCO, FNO e FNE), estabelecidos
como matria constitucional e destinados ao apoio
de programas regionais de desenvolvimento (p. 45).
A PNDR trabalha com o conceito de mesorre-
gio para seus recortes territoriais, sendo identi-
cadas e homologadas inicialmente, pelo Minis-
trio da Integrao Nacional, 13 mesorregies.
Seus seguintes objetivos especcos so: a) dotar
as regies das condies necessrias de infraes-
trutura, crdito e tecnologia; b) promover a inser-
o social produtiva da populao, a capacitao
dos recursos humanos e a melhoria da qualidade
de vida; c) fortalecer as organizaes socioprodu-
tivas regionais, ampliando a participao social;
e d) estimular a explorao das potencialidades
sub-regionais que advm da diversidade socioe-
conmica, ambiental e cultural do pas.
Para a denio de suas aes, a PNDR leva
em considerao a presena de fortes desequi-
lbrios inter e intrarregionais. As regies consi-
deradas de alto rendimento concentram-se pre-
dominantemente no eixo sul-sudeste do pas,
enquanto nas regies Norte e Nordeste persiste
um quadro em que convergem baixos indica-
dores de renda e pouco dinamismo de sua base
produtiva. Com base nesse cenrio, as aes da
PNDR constituem uma tentativa de diminuio
das desigualdades existentes no Brasil. As princi-
pais aes so: o Programa de Desenvolvimento
Integrado e Sustentvel do Semirido (Conviver);
o Programa de Promoo da Sustentabilidade de
Espaos Sub-Regionais (Promeso); o Programa de
Organizao Produtiva de Comunidades Pobres
(Produzir); o Programa de Promoo e Insero
Econmica de Sub-Regies (Promover); o Plano
de Desenvolvimento Estratgico para o Semirido
(PDSA); o Plano de Desenvolvimento Sustentvel
para a rea de Inuncia da Rodovia BR-163; o
Plano para a Amaznica Sustentvel (PAS); o Pro-
grama de Desenvolvimento das reas de Frontei-
ra (PDAF); e o Projeto de Integrao do Rio So
Francisco com as Bacias do Nordeste Setentrio-
nal.
Entre as estratgias de governana traadas pela
PNDR para alcanar seus objetivos, primeiramen-
te criado em cada mesorregio um frum me-
sorregional como instrumento para a articulao
institucional entre as diversas esferas de governo
e organizaes da sociedade civil. Os fruns assu-
mem uma funo de destaque na concepo da
PNDR, pois representam o eixo no qual as arti-
culaes se completam, tanto com vistas s ativi-
dades de planejamento e denio de prioridades
(aes estratgicas) quanto para o acompanha-
mento e controle da execuo de projetos e pro-
gramas especcos (MORAES; LOURO, 2003).
Perico (2009) apontou a relevncia da PNDR
para abrigar o discurso do territrio na esfera do
planejamento federal. No entanto, o autor disse
haver certa confuso conceitual em seu estatuto
na denio das diferentes escalas espaciais com
as quais trabalha, tais como regio e territrio.
Alm disso, como os recortes territoriais das me-
sorregies so muito amplos, englobando inclusi-
ve diferentes estados em uma nica mesorregio,
torna-se muito difcil a coordenao e operacio-
nalizao de projetos conjuntos no interior dos
territrios. Flores (2006) tambm chamou a aten-
o para a denio de territrios com largas di-
menses. Segundo ele, as grandes diferenas de
identidades dentro dos territrios dicultam tan-
to o estabelecimento de estratgias de valoriza-
o dos produtos, com base nas especicidades
territoriais, como tambm a formao de arranjos
institucionais locais para a execuo de outras
polticas pblicas.
A segunda ao governamental citada trata dos
Consrcios de Segurana Alimentar e Desenvol-
vimento Local (CONSADs), os quais conguram
um desejo de estabelecer uma estratgia de coo-
perao entre o poder pblico e a sociedade civil
para as iniciativas territoriais, projetos e aes es-
truturantes. Esse programa surgiu em 2003 para
a promoo da segurana alimentar e do desen-
volvimento local, inserido em uma ao maior do
governo federal para o combate fome e po-
breza no Brasil, que foi o Programa Fome Zero,
sob responsabilidade do ento recm-criado Mi-
nistrio do Desenvolvimento Social e Combate
Fome (MDS).
Os CONSADs so arranjos territoriais em re-
gies de baixo ndice de desenvolvimento que
busca promover a cooperao entre os munic-
pios. Em 2003, foram mapeados e constitudos
pelo MDS, 40 CONSADs, com pelo menos um
em cada estado brasileiro, que envolvem 585 mu-
nicpios e uma populao de mais de 11 milhes
de habitantes. Os critrios de seleo dos munic-
pios pelo MDS foram denidos com base no per-
l socioeconmico, destacando tambm as carn-
cias infraestruturais e a presena de agricultura
familiar nos municpios. Seu enfoque territorial
abrange as seguintes dimenses:
a) as relaes sociais, comerciais, produtivas, polticas
e culturais existentes na regio [...], b) a dimenso fsica
e ambiental do territrio [...], c) as potencialidades
geoestratgicas do territrio como base dos arranjos
scio-produtivos sustentveis; d) a necessidade de
reorganizao do territrio de forma a proporcionar
a incluso social [...], e) [...] construo de uma
institucionalidade capaz de mediar conitos, agregar
esforos e gerar sinergias de forma a direcionar o
processo de integrao territorial para os objetivos de
segurana alimentar e nutricional e desenvolvimento
local; f) fortalecimento da identidade territorial e a
construo de um sentimento de solidariedade social
(JESUS, 2006, p. 62).
As estratgias de interveno dos CONSADs
envolvem basicamente trs linhas principais: 1)
implementao de aes e polticas especcas de
segurana alimentar; 2) articulao de iniciativas
de competncia de outras esferas de governo e
instituies da sociedade civil; e 3) gesto partici-
pativa com vistas a tornar as comunidades prota-
gonistas de seu processo de emancipao.
Os consrcios so concebidos como associa-
es intermunicipais, sob orientao da Secre-
taria de Segurana Alimentar e Nutricional (SE-
SAN/MDS), com o objetivo de congregar metas
sociais do poder pblico e da sociedade civil para
a promoo de aes conjuntas, com foco na se-
gurana alimentar e no desenvolvimento susten-
tvel. Eles so, portanto, uma forma de associao
entre municpios, com participao da sociedade
civil e do poder pblico, para aes conjuntas de
gerao de emprego e renda.
A ao consorciada parte da proposta de
que a integrao territorial fundamental
para melhorar as condies de insero dos
municpios empobrecidos e de pequeno porte
na dinmica do territrio nacional, provendo
essas localidades de melhores condies de
competitividade, solidariedade sistmica e de
maiores possibilidades para assegurarem o
atendimento s necessidades bsicas de seus
muncipes. Por intermdio dos consrcios,
pretende-se tornar permanente a articulao
entre o poder pblico e a sociedade civil para
a promoo de aes de desenvolvimento de
forma institucionalizada (ORTEGA, et al.,
2009, p. 5).
Cada consrcio deve buscar o enfrentamento
dos problemas de sua regio e a alavancagem das
potencialidades de cada municpio de maneira
articulada, reunidos por laos de identidades so-
ciais, culturais, ambientais e econmicas. Neles
so escolhidos os membros que iro compor o
Frum do CONSAD, instncia mxima delibera-
tiva dentro consrcio e responsvel pelas decises
polticas. Os agentes envolvidos tm a incumbn-
cia de promover uma articulao para a elabora-
o de um plano intermunicipal de desenvolvi-
mento sustentvel, baseado em um diagnstico
dos principais problemas dos municpios. Cada
frum deve respeitar dois pressupostos bsicos:
1) reetir a pluralidade entre os mltiplos seg-
mentos sociais existentes no territrio; garantir
uma representao majoritria da sociedade civil
(2/3 dos membros), buscando estimular e fortale-
cer a organizao social do territrio como prota-
gonista nas decises diversas (JESUS, 2006).
Outra ao governamental sob a estratgia de
interveno territorial o Programa de Desenvol-
vimento Sustentvel de Territrios Rurais (PRO-
NAT), tambm iniciada em 2003 e includa no
Plano Plurianual de Aplicaes (PPA) 2004-2007,
sob a responsabilidade do Ministrio do Desen-
volvimento Agrrio (MDA) e a coordenao de
sua Secretaria de Desenvolvimento Territorial
(SDT). O programa, centrado na incluso e na
justia social, na reativao das economias locais
e na gesto sustentvel dos recursos naturais, foi
concebido para ser implementado a longo prazo,
alcanando todos os espaos rurais do Brasil, es-
pecialmente os que apresentem caractersticas de
estagnao econmica, problemas sociais e riscos
ambientais, com forte presena de agricultores fa-
miliares e assentados de reforma agrria (BRASIL,
2005)
2
.
De acordo com as diretrizes do MDA, o desen-
volvimento rural, pensado de forma sustentvel,
tem como meta principal estimular e favorecer a
coeso social e territorial das regies e dos pases
onde ela empregada como elemento harmoni-
zador dos processos de ordenamento e de desen-
volvimento da sociedade em geral. Para alcanar
suas principais metas, assim como nos CONSADs
e nos Fruns Mesorregionais, um dos objetivos
do PRONAT articular atuaes conjuntas com
outros rgos da administrao federal, estadu-
al e municipal, bem como da sociedade civil em
geral. O conceito de territrio adotado dene-se
como:
[...] um espao fsico, geogracamente denido,
geralmente contnuo, compreendendo cidades e
campos, caracterizado por critrios multidimensionais,
tais como o ambiente, a economia, a sociedade, a
cultura, a poltica e as instituies, e uma populao,
com grupos sociais relativamente distintos, que se
relacionam interna e externamente por processos
especcos, onde se pode distinguir um ou mais
elementos que indicam identidade e coeso social,
cultural e territorial (BRASIL, 2005, p. 28).
Esses elementos devem propiciar um sentimen-
to de pertencimento aos diversos grupos locais
espalhados pelos municpios que o compem de
forma a consolidar uma maior coeso social e ter-
ritorial entre seus atores sociais. A caracterizao
geral da denominao territrio rural no mbi-
to do MDA, alm das condies acima, tem por
base as microrregies geogrcas que apresentam
densidade demogrca menor que 80 habitantes
por quilmetro quadrado e populao mdia por
municpio de at 50 mil habitantes, incluindo-
-se nesses territrios os espaos urbanizados que
compreendem pequenas e mdias cidades, vilas
e povoados (BRASIL, 2005). Atualmente, o MDA
atua em 164 territrios rurais, os quais compreen-
dem um total de 2.392 municpios, com cerca de
47,1 milhes de habitantes, sendo 16,1 milhes
residentes em reas rurais. Esses territrios abran-
gem uma rea de 52% da superfcie nacional.
Uma de suas principais inovaes institucio-
nais encontra-se na denio de suas reas de
resultado, que so quatro: articulao de polti-
cas pblicas; formao e fortalecimento de redes
sociais; dinamizao econmica de territrios
rurais; e gesto social. Sobre as trs primeiras,
pode-se dizer que so comuns a qualquer outro
programa de desenvolvimento local ou territorial.
A novidade ca pelo fato de a gesto social estar
entre as reas de resultado do programa, deixan-
do de ser considerada apenas como instrumento
para se chegar aos resultados esperados. Ou seja,
o fortalecimento da gesto social por si s um
resultado a ser alcanado.
Para fortalecer e garantir o processo de gesto
social dos territrios rurais, so formados em
cada um deles os Conselhos de Desenvolvimen-
to Territorial Rural Sustentvel (CODETER), que
so espaos pblicos compostos paritariamente
por representantes do poder pblico local e so-
ciedade civil. Esses colegiados surgem no sentido
de dar um carter mais amplo com relao aos j
existentes Conselhos Municipais de Desenvolvi-
mento Rural Sustentvel (CMDRS), sem contudo
substitu-los ou extingui-los. Os CODETERs so
as instncias maiores de deliberao no territ-
rio, no que diz respeito a aes prioritrias de
desenvolvimento rural sustentvel, com o obje-
tivo principal de compartilhar o poder de deci-
so e empoderar os atores sociais no sentido
de desenvolver as habilidades coletivas necess-
rias (BRASIL, 2005). O oramento do programa
para os projetos territoriais tambm contempla
recursos para a realizao de ocinas, custeio das
despesas para as assembleias gerais, alm do pa-
gamento de um assessor territorial, que a prin-
cipal personagem de referncia no territrio.
O principal instrumento de planejamento e
gesto social no territrio o Plano Territorial
de Desenvolvimento Rural Sustentvel (PTDRS).
Esse documento elaborado conjuntamente por
consultores contratados pelo MDA e atores so-
ciais locais (agricultores familiares, gestores p-
blicos, representantes de ONGs, sindicatos, ins-
tituies de pesquisa, entre outras), a partir de
metodologias participativas para o levantamento
e problematizao das informaes e denio da
viso de futuro do territrio.
Os projetos no mbito do PRONAT so deba-
tidos no interior dos CODETERs, devendo aten-
der, por um lado, todos os critrios denidos
anualmente pelo MDA, e por outro, os eixos es-
tratgicos para o desenvolvimento territorial esta-
belecidos no PTDRS do territrio. Todos os proje-
tos aprovados so encaminhados para o Conselho
Estadual de Desenvolvimento Rural Sustentvel
(CEDRS), que avalia o mrito de cada projeto,
podendo sugerir ajustes ou correes de acordo
com as instrues normativas do PRONAT para
aquele ano. Aps a anlise dos projetos, o CE-
DRS emite um parecer a ser encaminhado para
o MDA, acompanhado de cpia da documenta-
o requerida. Por sua vez, o MDA emite outro
parecer tcnico sobre o projeto, que, em caso de
aprovao, ser homologado e encaminhado
Caixa Econmica Federal, rgo responsvel pela
gesto nanceira dos projetos.
Toda essa sequncia para a apresentao e sele-
o dos projetos aponta que os proponentes esto
sujeitos s normas que vm de cima para baixo.
Outra grande preocupao quanto s exign-
cias burocrticas dos agentes nanceiros, tidas
por muitos atores envolvidos como os principais
responsveis pela paralisao dos projetos (FREI-
TAS, 2011).
Em fevereiro de 2008, o programa de desen-
volvimento territorial do MDA ganhou maior vul-
to institucional com o lanamento do Programa
Territrios da Cidadania (PTC). Esse programa
administrado pelo governo federal, por meio do
Ministrio da Casa Civil, e envolve outros 21 mi-
nistrios e autarquias diferentes. Seu objetivo
garantir uma melhor focalizao e articulao en-
tre as ofertas de polticas pblicas aos municpios
de territrios elencados a partir de alguns crit-
rios, como ndice de pobreza, baixo IDH, existn-
cia de grande nmero de agricultores familiares e
assentados de reforma agrria, etc. No primeiro
ano foram escolhidos 60 territrios rurais entre
aqueles j homologados pelo MDA, passando em
2009 para 120 territrios.
O governo federal deniu uma meta ambicio-
sa de 180 aes logo no seu incio, organizadas
em trs eixos estruturantes: Apoio s atividades
produtivas; Cidadania e direitos; e Infraestrutu-
ra. Por sua vez, esses eixos foram divididos em
sete temas: Organizao sustentvel da produo;
Aes fundirias; Educao e cultura; Direitos e
desenvolvimento social; Sade, saneamento e
acesso gua; Apoio gesto territorial; e Infraes-
trutura, conforme demonstrado na Figura 1.
Segundo Corra (2009, p. 23), o PTC pode ser
considerado um marco na estratgia de planeja-
mento territorial de polticas pblicas orquestrada
Figura 1 Eixos e temas para as aes do Programa Territrios da Cidadania
Fonte: Elaborao a partir de Ghesti (2011).

EIXOS

Apoio a atividades
produtivas

Cidadania e direitos

Infraestrutura
TEMAS

Organizao sustentvel
da produo
Educao e cultura
Direitos e
desenvolvimento social
Sade, saneamento e
acesso gua
Infraestrutura
Apoio gesto territorial
Aes fundirias
TOTAL

180 Aes
pelo governo federal, na medida em que busca ar-
ticular o direcionamento de recursos e programas
oriundos de diferentes ministrios para os territ-
rios eleitos como prioritrios para receberem tais
apoios, por isso foi colocado sob a coordenao
do Ministrio da Casa Civil. De acordo com a au-
tora, a perspectiva que as aes desenvolvidas
articulem aspectos de propostas de polticas de
cima para baixo (top-down), articuladas a projetos
vindos das prprias comunidades que os recebem,
ou de baixo para cima (bottom-up), visando um
movimento de descentralizao de decises, de
transversalidade
3
de polticas e de contnua avalia-
o do direcionamento dos recursos.
Por outro lado, Corra (2009) chamou a aten-
o ao fato de que, ao mesmo tempo que o nmero
de ministrios envolvidos um indicador positi-
vo, as vrias aes propostas podem gerar di-
culdades para o territrio poder gerir, articular e
encaminhar os projetos necessrios, dicultando
a execuo dos recursos. Com isso, os ministrios
devem atentar a essa possibilidade e denir, na
estrutura normativa de seus programas, recursos
e instrumentos para auxiliar o trabalho dos atores
locais na elaborao e consolidao dos projetos.
Deve-se deixar claro que o PTC no constitui
um programa governamental propriamente dito,
de acordo com a terminologia empregada no PPA.
Na verdade, constitui uma estratgia de articula-
o de polticas pblicas em recortes territoriais
prioritrios e predeterminados. Tampouco traz
alguma inovao em termos de arranjos locais de
governana e participao social, pois que faz uso
da estrutura j constituda no arranjo do PRO-
NAT. A nica novidade foi a determinao para a
incluso de novos atores nos CODETERs, ligados
aos demais temas referentes aos outros minist-
rios, como cultura, educao, gnero, etc. Com
isso, os CODETERs foram incentivados a consti-
turem cmaras temticas para o encaminhamento
de aes e projetos setoriais, mantendo a assem-
bleia geral como instncia mxima de deliberao
do territrio. Porm, no foram destinados novos
recursos para essa maior mobilizao social que
o programa passou a demandar dos territrios, o
que obrigou os atores locais a destinar uma par-
te de seu tempo dedicado ao territorial para
conseguir parcerias que auxiliem nos custos para
a mobilizao social.
Uma inovao que o PTC trouxe para sua exe-
cuo em relao forma anterior de organizao
do PRONAT foi a criao de um arranjo horizon-
tal, no nvel do governo federal, para articular as
diferentes aes a serem inseridas na matriz do
programa pelos rgos que o compem. Esse ar-
ranjo composto pelos Comits de Articulao
Estaduais, de carter consultivo, que auxiliam na
intermediao da relao entre o Comit Gestor
Nacional e os CODETERs, no intuito de fortale-
cer a coordenao vertical.
Outra inovao denida no PTC foi o estabele-
cimento do Sistema de Gesto Estratgica (SGE),
com base no entendimento de que os dados cons-
tituem informaes fundamentais para o planeja-
mento estratgico e para a qualicao da tomada
de decises (GHESTI, 2011). O SGE visa articu-
lar institucionalmente e operacionalmente um
arranjo que envolve universidades, os Territrios
Rurais e o prprio MDA nos respectivos proces-
sos de coleta, registro, acompanhamento, moni-
toramento, avaliao e anlise de dados sobre os
territrios. Nesse sentido, o MDA celebrou com
o Conselho Nacional de Desenvolvimento Cien-
tico e Tecnolgico (CNPq) em 2009 um termo
de cooperao para o lanamento de um edital
para a seleo de projetos de pesquisa e extenso
tecnolgica focados nos resultados do PRONAT.
Esses projetos constituiro as chamadas Clulas
de Acompanhamento das Informaes Territo-
riais, funcionando como uma unidade operativa
do SGE/MDA para a coleta, registro e anlise de
informaes sobre os territrios.
Por outro lado, Favareto (2010) chamou a
ateno para o fato de que, na prtica, o progra-
ma permanece esbarrando em problemas anti-
gos, frutos da forte tendncia setorizao dos
ministrios. Para o autor, os territrios so vistos
por grande parte dos ministrios que o compem
como meros repositrios de investimentos, que
consistem em aes j planejadas em programas
dispersos. Ou seja, os gestores frente dos mi-
nistrios no enxergaram o carter estratgico do
programa, da forma como desejava a princpio o
governo federal, de forma que a maioria daqueles
que ligaram suas aes ao PTC o fez por mera
coero da Casa Civil (algo que no ocorreu com
os demais programas abordados neste texto), sem
nenhuma readequao metodolgica para con-
templar a nova abordagem proposta de atuao
territorial.
Esse fato instiga alguns questionamentos im-
portantes sobre quais os principais entraves ins-
titucionais para a consolidao de propostas de
planejamento e interveno governamental a
partir de uma estratgia diferenciada para a inci-
dncia territorial das polticas pblicas. O prxi-
mo tpico traz um exerccio analtico sobre essa
questo, valendo-se das principais convergncias
e contradies encontradas no escopo institucio-
nal dos programas apresentados.
5. CONVERGNCIAS ENTRE OS PRO-
GRAMAS ESTUDADOS
Com base na anlise documental e na literatura
emprica sobre os programas relatados acima, ob-
servou-se que o histrico das aes governamen-
tais de planejamento territorial se fundamenta
em uma crtica ao modelo tradicional de polticas
pblicas no pas, sobretudo quando se observa
a substituio do enfoque municipalista, de ges-
to autocrtica ou centralista, por uma atuao
intermunicipal, legitimada pelos agentes sociais
locais. Eles buscam articular em suas engenharias
institucionais, com vistas maior incidncia ter-
ritorial das polticas pblicas, as seguintes dimen-
ses: a) poltica: capacidades e competncias para
a gesto territorial; b) sociocultural: identidade e
coeso social que facilitem as aes coletivas; e c)
econmica: desenvolvimento e superao dos pa-
tamares de pobreza e desigualdade.
De maneira geral, os principais pontos norma-
tivos detectados entre os programas analisados
neste texto tm em comum: denir recortes in-
termunicipais para sua atuao; priorizar reas de
baixa dinamizao econmica e forte concentra-
o de pobreza; buscar superar a dicotomia rural-
-urbano nos projetos de desenvolvimento; atuar
de forma descentralizada e articulada com as trs
escalas de poder pblico; estimular a articulao
entre demandas sociais e oferta de polticas p-
blicas; partir da elaborao de um planejamento
estratgico para o desenvolvimento do territrio;
e priorizar instncias coletivas de deliberao e
participao social (espaos pblicos), como os
conselhos, fruns, comits, etc.
A superposio de territrios entre diferentes
ministrios no se constitui em um problema
maior, j que as escalas e as temticas para a de-
nio de cada tipo de territrio so diferentes.
Por outro lado, a convergncia dos vrios espa-
os pblicos criados em uma nica instncia de
participao, organizada em cmaras temticas
de acordo com os interesses dos atores locais e
das polticas ofertadas, poderia ser uma ao que
permitisse um melhor uxo de informaes en-
tre os atores envolvidos, o que reduziria o custo
de transao
4
da gesto dos projetos. O Programa
Territrios da Cidadania almejou constituir um
desenho dessa natureza, mas ainda no se tm re-
latos de sucessos alcanados nesse ponto.
O que se observa que h uma tendncia de
que tanto as polticas pblicas quanto os arran-
jos institucionais promovidos por elas sejam or-
ganizados em torno de questes setoriais tradi-
cionais, o que Henriques (2011, p. 40) chamou
de isolacionismo setorial. Com isso, permane-
ce a diculdade para a construo de programas
de natureza intersetorial que dialoguem com as
vrias dinmicas (existentes ou potenciais) das
economias territoriais. Na mesma linha de enten-
dimento, Arajo (2007) armou que o vis se-
torial est muito impregnado na estrutura social
brasileira e se reete tanto nos diferentes nveis
de governo como nas formas de organizao da
sociedade civil, o que a autora chamou de cami-
sa de fora difcil de superar na construo do de-
senvolvimento territorial (p. 204). Nesse ponto,
apesar do esforo discursivo, os programas aqui
analisados ainda no conseguiram avanar na
construo desse ambiente intersetorial para a ar-
ticulao de polticas pblicas, o que demonstra
que a abordagem territorial ainda requer tempo
e modelos exitosos para ir se rmando. Mas, por
outro lado, a cultura poltica da descontinuidade
de programas, principalmente por conta do ciclo
eleitoral no pas, coloca-se como grande empeci-
lho para a garantia de um tempo de maturao
para uma estratgia dessa natureza, como ocorreu
com a experincia europeia.
Vericou-se tambm que a extenso geogrca
mdia dos territrios varia bastante tanto entre os
programas como entre os territrios de um mes-
mo programa. Isso em parte se explica pelo fato
de que a populao no est dispersa de maneira
homognea em toda a extenso geogrca brasi-
leira, havendo fortes disparidades regionais. En-
tende-se que esse fato, em si, no se constitui em
um problema para os programas, desde que haja
mecanismos em seu corpo normativo que possi-
bilitem uma interveno diferenciada de acordo
com algumas especicidades predenidas de seus
territrios, o que no foi observado em nenhum
dos programas.
Porm, chama-se a ateno para a necessidade
de um cuidado especial na denio de territ-
rios que encerram em seu espao diferentes natu-
rezas de desigualdade. Os limites socioeconmi-
cos, simblicos e polticos dos territrios, como
lembrou Milani (2008), so obstculos relevan-
tes participao, podendo inclusive aprofundar
a desigualdade poltica no mbito dos prprios
dispositivos participativos. Nesse caso, o territ-
rio pode ser apoderado por grupos dominantes e
servir como instrumento de um aprofundamento
consentido da desigualdade, fazendo-se valer da
prerrogativa da participao social e autonomia
local. Assim, diferentes segmentos sociais no
conseguem ser representados nas instncias de-
liberativas dos programas, passando a ser invisi-
bilizados pelos grupos que comandam as deni-
es nos territrios.
Para uma participao mais representativa e o
fortalecimento da gesto social local, necessrio
que os programas garantam investimentos pr-
prios para isso, principalmente em aes de ca-
pacitao, assessoramento tcnico e informaes
(ORTEGA, 2007), fato encontrado apenas no
programa gerido pelo MDA. Ou seja, no se pode
esperar que, em um passe de mgica, os atores
locais marginalizados tomem para si o protago-
nismo do planejamento estratgico do territrio,
sobretudo em regies mais pobres, historicamen-
te marcadas pela excluso social e pelo domnio
do poder local por pequenos grupos familiares. O
aprendizado da ao poltica um processo que
demanda tempo e recursos.
Em termos de concepo dos programas, Orte-
ga (2007) citou algumas decincias importantes
encontradas em sua pesquisa junto aos CONSA-
Ds que podem ser consideradas comuns aos de-
mais programas analisados, tais como: dependn-
cia do ambiente macroeconmico, sobretudo em
termos de poltica scal; minimizao da estrutu-
ra das classes sociais e conitos polticos locais; e
desconsiderao da insero histrica na ordem
capitalista dos diferentes territrios. Cita-se tam-
bm o fato de que em nenhum deles a questo
da concentrao fundiria tratada como um
tema importante a ser levado para o debate, dado
o fato de o Brasil apresentar uma concentrao
fundiria alta e permanente
5
. Temas conituosos
como reforma agrria e regularizao fundiria
aparecem apenas de maneira vaga e marginal,
sem serem apontados os mecanismos concretos
de viabilizao.
Mas o principal limite entendido neste traba-
lho refere-se s questes legais quanto insti-
tucionalizao desses programas. Pode-se dizer
que a evoluo terica e emprica da abordagem
territorial e seus resultados em termos de plane-
jamento de polticas pblicas no foi acompa-
nhada por inovaes no marco jurdico brasileiro
que permitissem uma maior dinamicidade e efe-
tividade das polticas atuais formuladas a partir
dessa abordagem. Embora os rgos executores
exijam a pactuao de projetos territoriais, a es-
trutura federalista brasileira no reconhece outra
esfera administrativa passvel de ser proponente
de projetos federais estruturantes que no sejam
os estados ou municpios. Nesse caso, os projetos
passam a ter uma grande dependncia das pre-
feituras municipais, de forma que mudanas de
gesto prprias do ciclo poltico podem levar por
terra toda uma pactuao previamente elabora-
da em nome de um projeto territorial. E como
os processos eleitorais ocorrem de dois em dois
anos no Brasil, essas pactuaes se tornam fr-
geis por natureza, pois nada garante que os novos
governantes honraro os acordos rmados pelas
administraes anteriores. Essa questo se ree-
te diretamente tambm na liberao do nancia-
mento pblico. O que se observa que as regras
de gesto administrativa das contas pblicas e a
complexidade das dinmicas estabelecidas por
esses programas acarretam um tempo excessivo
para a liberao dos recursos destinados execu-
o dos projetos aprovados nos territrios.
Ademais, nenhum dos programas explicita em
seus marcos normativos os mecanismos pelos
quais sero equalizadas as assimetrias de ordem
tcnica e institucional que caracterizam as uni-
dades subnacionais da estrutura federativa brasi-
leira. Sobre a questo do nanciamento, no se
constituiu at o momento nenhum instrumento
novo que garantisse o apoio nanceiro a projetos
inovadores, com critrios claros e objetivos, que
permitisse aos territrios maior autonomia para o
planejamento e elaborao de seus projetos frente
ao Executivo federal. Isso faz com que aumen-
te tambm a dependncia de recursos por meio
de emendas parlamentares, que deturpam toda a
estratgia participativa e dialogada da denio
de prioridades, j que a ligao poltica dos par-
lamentares tende a passar por fora das instncias
colegiadas para a aprovao de seus projetos de
interesse.
Em decorrncia disso, as instncias de gover-
nana local, criadas para atuarem na formulao,
implementao e avaliao das polticas relevan-
tes para o territrio, carecem de institucionalida-
de jurdica para seu reconhecimento enquanto
unidades de gesto social. A Lei n 11.107/2005
possibilitou a constituio de consrcios intermu-
nicipais (ou entre estados e municpios) com per-
sonalidade jurdica de direito pblico ou privado,
no intuito de possibilitar novas relaes horizon-
tais cooperativas no mbito regional e superar
problemas de repasses de recursos. No entanto,
alm de no ser ainda um instrumento utilizado
para constituir novas institucionalidades capazes
de protagonizar aes territoriais de desenvolvi-
mento, os consrcios pblicos, por serem pessoas
jurdicas formadas exclusivamente por entes da
Federao, tambm dependem diretamente dos
interesses dos governantes eleitos, o que implica
os mesmos problemas citados anteriormente. Os
prprios CONSADs reetem essa diculdade, j
que apenas oito consrcios, dos quarenta planeja-
dos inicialmente, se institucionalizaram enquanto
consrcios pblicos (ORTEGA, 2007).
6. CONCLUSO E CONSIDERAES
FINAIS
Este trabalho abordou as principais inovaes
normativas e institucionais que o paradigma
territorial trouxe para a ao de planejamento e
implementao de polticas pblicas no Brasil.
Como essa temtica ainda relativamente nova
no campo das polticas pblicas e os programas
analisados ainda esto em processo de consoli-
dao, seria muito difcil apontar uma conclu-
so precisa, com base nos materiais disponveis,
sobre o questionamento aqui proposto. Mesmo
assim, h um consenso, entre os estudiosos do
tema, de que a abordagem territorial traz avanos
signicativos tanto no que se refere viso an-
terior de desenvolvimento com base nas escalas
macrorregionais brasileiras, que congregam uma
realidade extremamente heterognea para serem
pensadas enquanto totalidade, quanto viso es-
sencialmente municipalista, dado que os muni-
cpios so instncias muito numerosas, alm de
pequenas e com estrutura precria (em sua gran-
de maioria).
Por outro lado, pde-se constatar a persistn-
cia de alguns entraves para uma consolidao e
institucionalizao de fato da abordagem terri-
torial no Brasil. Entre os principais deles esto:
a diculdade em estabelecer programas interse-
toriais inovadores; a falta de um marco jurdico
mais favorvel para o desenvolvimento de pro-
gramas territoriais de desenvolvimento, onde o
territrio e seus respectivos fruns deliberativos
ganhem maior legitimidade; a necessidade de
aes diferenciadas para o empoderamento de
grupos sociais invisibilizados, dada a estrutura
de desigualdade social no interior dos territrios
brasileiros; os mecanismos de nanciamento ain-
da so inadequados para darem suporte a proje-
tos territoriais estratgicos; e o desprezo de temas
importantes para o desenvolvimento territorial e
que, a princpio, geram srios conitos de inte-
resse, como a reforma agrria e a regularizao
fundiria, o que leva a crer que o processo de de-
nio de projetos territoriais ocorre apenas sob
um contexto harmnico de relao entre as foras
sociais presentes, desconsiderando a existncia
de conitos.
Esses entraves apontam que a temtica territo-
rial ainda no alcanou um nvel de prioridade
suciente no campo da deciso poltica no pas,
embora aparea cada vez mais como diretriz dos
programas governamentais. Entende-se com isso
que a retrica discursiva presente nos documen-
tos ociais no foi acompanhada no mesmo rit-
mo por inovaes normativas que a legitimem.
Todavia, deve-se deixar claro que as experin-
cias em curso j desencadearam bons resultados,
como a formao de novos arranjos institucionais
para o planejamento e denio de prioridades
para a ao governamental. O maior envolvimen-
to dos atores sociais na gesto de polticas e pro-
jetos territoriais pode ser considerado um ponto
de partida importante para uma institucionali-
zao mais forte no pas de uma proposta dessa
natureza.
NOTAS
1
Por atores sociais, entendem-se indivduos ou organizaes
que realizam atividades ou mantm relaes sociais em um
determinado territrio (SABOURIN, 2002).
2
O PPA 2004-2007 estabeleceu uma estratgia de desenvolvimento
de longo prazo fundamentada em trs macro-objetivos
decompostos em diversas diretrizes e desaos. Esses objetivos
abrangem: i) incluso social e reduo das desigualdades sociais;
ii) crescimento com gerao de trabalho, emprego e renda, sob
condies ambientais sustentveis e redutoras das desigualdades
sociais; e iii) promoo e expanso da cidadania e fortalecimento
da democracia.
3
No mbito das orientaes do governo federal para a elaborao
de seus programas, a transversalidade denida como uma
forma de atuao horizontal que busca construir polticas pblicas
integradas, por meio de aes articuladas (BRASIL, 2007: p.
17). Para IPEA (2009: p. 780), a concepo de transversalidade
pressupe atuao interdepartamental em que conhecimentos,
recursos e tcnicas acumuladas em cada espao institucional
possam atuar em sinergia.
4
Para a Nova Economia Institucional (NEI), custos de transao
referem-se parcela do valor de uma negociao ou transao
de valores econmicos que apropriada por agentes diferentes
daqueles que esto negociando, ou seja, o valor apropriado por
terceiros. Esses custos seriam, do modo mais formal, os custos de
negociar, redigir e garantir que um contrato ser cumprido.
5
O ndice de Gini para a desigualdade de terra no Brasil
registrado para 2006 foi de 0,854, no muito diferente do ndice
para os anos de 1995 e 1985, que foram, respectivamente, 0,856
e 0,857 (SILVA, 2011). Um valor acima de 0,40 j considerado
um indicador de alta desigualdade.
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ISSN 2236-5710 Cadernos Gesto Pblica e Cidadania, So Paulo, v. 17, n. 60, Jan./Jun.

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