Hirschman - Tendencias Autosubversivas

LA ECONOMA POLTICA DEL DESARROLLO
LATINOAMERICANO
Siete ejercicios en retrospectiva *
Albert O. Hirschman **
Al visitar de nuevo la Amrica Latina para reunir impresiones utilizables
en este ensayo, pronto me convenc de que la caracterstica ms conspicua
de la experiencia reciente de la regin es la diversidad, y que las histo-
rias ms interesantes que pueden contarse se refieren a las experiencias
especficas, a menudo contrastantes, de pases individuales. Por lo tanto,
excepto en la primera y la ltima secciones no me ocupar aqu de la
Amrica Latina en trminos generales; ms bien presentar una serie de
"ejercicios" sin mayor cohesin y necesariamente breves en el campo
de la economa poltica comparada. Como sera de esperarse, prestar
una atencin primordial a los cuatro pases que visit esta vez: el Brasil,
la Argentina, Chile y Mxico. En todo momento tratar de presentar una
perspectiva sobre problemas corrientes o recientes, relacionndolos con
sucesos y discusiones de decenios anteriores.
I. "LES TRENTE GLORIEUSES" EN LA AMRICA LATINA?
Como es bien sabido las economas latinoamericanas fueron duramente
afectadas durante la primera parte de los aos ochenta. La marcada rece-
sin cclica en 1981-1982 en los Estados Unidos y el resto de los pases
industriales avanzados se combin con el surgimiento de la crisis de la
deuda internacional en 1982 y con un descenso de los precios de las ma-
terias primas para forzar grandes reducciones en las importaciones, el
gasto pblico y la inversin privada en toda la Amrica Latina. Los ingre-
sos bajaron en todas partes y el desempleo subi a niveles sin precedente
en los pases ms industrializados tales como el Brasil, la Argentina y
Mxico, ninguno de los cuales tena programas de seguro de desempleo.
Tras reducciones efectivas de la produccin total en 1982 y 198.3, se pre-
* Ensayo presentado ante el XIII Congreso Internacional de la Asociacin de Estudios Lati-
noamericanos reunido en Boston, del 23 al 25 de octubre de 1986. Es publicado con la auto-
rizacin de Latin American Research Review [traduccin dpi ingls de Eduardo L- Surez].
** Instituto de Estudios Avanzados de Princeton. En preparacin de este ensayo visit el
Brasil, la Argentina, Chile y Mxico en abril y mayo de 1986, con gastos pagados por la Fun-
dacin Ford. Estoy muy agradecido con la Fundacin por su apoyo, con sus representantes en
Rio de Janeiro y Mxico por su a^"uda, y con mis amigos e interlocutores latinoamericanos por
su disposicin a compartir informacin e ideas.
769
770 EL TRIMESTRE ECONMICO
sentaron recuperaciones desiguales en 1984 y 1985, de modo que en tr-
minos del producto total el subcontinente se encuentra ahora al mismo
nivel que en 1981. Dado el crecimiento continuo de la poblacin los in-
gresos per capita se encuentran 10 % por debajo del de 1981.
Este grave retroceso en el desarrollo de la regin tuvo una curiosa
contrapartida: por primera vez se percibieron los decenios precedentes
como una larga poca, casi dorada, de avance ininterrumpido y sostenido.
As como, de acuerdo con Hegel, empezamos a entender una poca slo
cuando cae la cortina ("el buho de Minerva despliega sus alas slo al caer
la tarde"), aparentemente slo podemos reconocer los aspectos positivos
de un periodo al entrar en el periodo siguiente, cuyas dificultades quere-
mos destacar ahora trazando un gran contraste con lo que ocurri ante?.
Es probable que este sea un rasgo humano general: en Francia Jean Fou-
rasti acu en 1979 la expresin les trente glorieuses (el periodo glo-
rioso de treinta aos) para referirse a la explosin sin precedente de
crecimiento y modernizacin de la posguerra; parece probable que la
frmula deba mucho de su xito al hecho de que Francia, como otros pa-
ses econmicamente avanzados, estaba iniciando entonces una nueva poca
de dificultades, de modo que ahora estaba dispuesta a proclamar que
todo haba marchado muy bien .. . hasta el da de ayer.^ Pero este rasgo,
esta renuencia a festejar o siquiera reconocer el progreso mientras se
desenvuelve ante nuestros ojos, de modo que la celebracin coincide con
el lamento porque el progreso se aleja, ha sido particularmente marcado
en la Amrica Latina. En efecto, a la mayora de los lectores de los infor-
mes recientes acerca de la Amrica Latina debe haberles parecido una
gran revelacin que tambin ese Continente pudiera haber tenido sus
trente glorieuses ... y quiz un poco ms.
Cmo se explica la conspiracin del silencio acerca de las buenas
nuevas cuando todava estaban ocurriendo? Con buenas razones por su-
puesto. La informacin referente al crecimiento econmico, el aumento
de los ingresos per capita, los avances de la industrializacin y la eleva-
cin de las clases medias, se mezclaba indisolublemente en la Amrica
Latina con tendencias y percepciones contrastantes: surgi una nueva con-
ciencia de las tensiones y la injusticia sociales, la inveterada pobreza de
las masas se urbaniz y as se hizo ms visible, se agudizaron los desequi-
librios econmicos entre la ciudad y el campo, y entre las regiones avan-
zadas y las atrasadas, y la eficacia del Estado para corregir estos efectos
^ Jean Fourafti. Les Trente gloriueses: ou la rvolution invisible de 1946 1975, Pars,
Fayard, 1979.
ECONOMA POLTICA DEL DESARROLLO 771
secundarios negativos del crecimiento econmico distaba mucho de ser sa-
tisfactoria. Muy importante quiz, y en marcado contraste con la firme
consolidacin de la democracia en la Europa Occidental durante ese pe-
riodo, la Amrica Latina experiment casi con la sola excepcin de
Mxico graves trastornos polticos durante el periodo de 30 a 40 aos,
cuyo punto medio se destac por un "accidente" grande e influyente: el
derrocamiento de la democracia en el Brasil por el golpe militar de 1964.
Por ltimo, existe por supuesto la tendencia tcticamente inspirada a des-
tacar lo negativo para presentar la regin como una vctima inveterada del
sistema econmico y financiero internacional. As se explica que los trente
glorieuses de la Amrica Latina no hayan encontrado un profeta.
No aspiro a ese papel. Pero ahora que el progreso de la Amrica La-
tina desde 1945 hasta 1980 ya no es un secreto celosamente guardado
convendr recordar brevemente sus dimensiones econmicas y sociales.
En esos treinta y cinco aos la poblacin total de la Amrica Latina
ha aumentado rpidamente, desde 155 hasta .388 millones de habitan-
tes.^ Esto da una tasa de crecimiento anual de 2.7 %. De 1950 a 1981
se ha quintuplicado el producto interno bruto del rea en trminos reales,
ya que aument de manera sostenida durante el periodo a la tasa media
anual de 5.5 % de modo que los ingresos per capita aumentaron aproxi-
madamente a la misma tasa que la poblacin (2.7 %), de 420 a 960 d-
lares (a precios constantes de 1970). Mientras los ingresos anuales aumen-
taban de esta manera la duracin de la vida se extendi considerablemente
la esperanza de vida aument desde poco ms de cincuenta aos hasta
cerca de sesenta y cinco, de modo que los ingresos de toda la vida
aumentaron mucho ms que lo indicado por las estadsticas del ingreso
per capita (expresadas en trminos anuales).
Un cambio importante en la estructura social de la Amrica Latina
es la relativa declinacin de la poblacin rural, de acuerdo con la expe-
riencia histrica de las economas ms avanzadas. La transferencia de
poblacin hacia afuera de la agricultura ha sido excepcionalmente rpida
durante los ltimos treinta y cinco aos. En 1950 en pases como el Bra-
sil, Mxico y Colombia cerca de 60 % de la fuerza de trabajo se ocupaba
en la agricultura. Este porcentaje ha bajado ahora a menos de 30 %. En
el Brasil y algunos otros pases ya no est creciendo el nmero absoluto
de las personas ocupadas en la agricultura. En cambio, a resultas de una
2 Excluye el Caribe, excepto la Repblica Dominicana y Hait. Todos los datos estadsticos
de las pginas que siguen han sido tomados de CEPAL, ]9S4 Satistical Yearbook for Latin
America, complementados en algunos casos con cifras tomadas de su banco de datos y del
World Dcvelopment Repon 1985, del Banco Mundial.
masiva migracin rural-urbana las ciudades latinoamericanas, desde Lima
hasta Caracas y desde Sao Paulo hasta la ciudad de Mxico, se han vuelto
conurbaciones enormes, a menudo muy contaminadas, con una gran pro-
porcin de la poblacin urbana que vive en casas autoconstruidas, a me-
nudo rudimentarias, con ttulos inciertos y acceso inadecuado, aunque en
proceso de mejoramiento, a los servicios pblicos, en particular el trans-
porte, el agua y el drenaje.
Sin embargo, es probable que la urbanizacin masiva haya sido el
mayor impulso de los grandes avances logrados en materia de salud y
educacin desde los aos cincuenta. El aumento ya sealado en la espe-
ranza de vida refleja en gran medida el incremento de las probabilidades
de supervivencia de los recin nacidos durante los primeros aos de su
vida. La mortandad infantil ha declinado de manera marcada y sosteni-
da; a principios de los aos cincuenta se encontraba a un alarmante nivel
cercano a 130 por millar de nacidos vivos en los pases de la zona tropi-
cal; en la mayora de stos la cifra ha bajado a cerca de 50, aunque en
el Brasil y el Per es todava mucho mayor (70 y 98). Tambin el anal-
fabetismo ha bajado: fuera del Cono Sur, donde todos estos indicadores
sociales han mostrado desde hace largo tiempo niveles mucho ms ele-
vados, una tasa de 50 % era la regla alrededor de 1950; ahora se encuen-
tra a menos de la mitad de este nivel. Las tasas de inscripcin escolar
han subido correspondientemente: la asistencia a la escuela primaria es
ahora casi universal, aunque quiz no sea particularmente significativo
este estadstico. Sern ms confiables las cifras que muestren un movi-
miento real en los niveles secundario y superior: en pases como el Bra-
sil, Colombia y Mxico la tasa de inscripcin en las escuelas secundarias
ha pasado de cerca de 10 % en 1950 a cerca de 50 % ahora, mientras
que en el nivel universitario aument de 2 o 3 % en los aos cincuenta
a 12-15 % en la actualidad. Aparentemente la pirmide educativa est
creciendo y ensanchndose al mismo tiempo.
Para dar una imagen ms completa de los adelantos del bienestar so-
cial y de su estado actual, tendramos que citar muchas otras cifras, desde
el consumo de caloras per capita hasta la provisin de viviendas con
servicios bsicos tales como agua y drenaje; asimismo datos sobre la
difusin de bienes de consumo durables tales como refrigeradores, tel-
fonos, automviles, radios y televisores. Algunos de estos datos (calo-
ras, conexiones de agua y drenaje) son muy deficientes; otros los refe-
rentes a la difusin de automviles, telfonos y refrigeradores revelan
el ascenso de una considerable clase media que disfruta estas comodida-
des, y en otros casos an los radios y cada vez ms los televisores
se ha tornado casi universal la difusin, de modo que curiosamente su
posesin ya no es til como una medida de posicin y realizacin econ-
micas.
En lugar de observar las nuevas posesiones que la gente puede adqui-
rir, quiz sea ms significativa la observacin de lo que cada vez en
mayor medida deciden prescindir: la tradicional familia con gran nme-
ro de hijos. Fuera de la Argentina y el Uruguay, donde las familias pe-
queas han sido comunes desde hace mucho tiempo, las tasas de natalidad
por toda la Amrica Latina se aproximaban al muy alto nivel de 45 por
millar a principios de los aos cincuenta; estas tasas declinaron rpida-
mente en los aos sesenta y setenta, de modo que ahora fluctan alrededor
de 30 por millar en todos los grandes pases tropicales y continan ba-
jando. Encuestas por muestreo revelan que el porcentaje de mujeres ca-
sadas que usan anticonceptivos vara de 40 a 55 % en estos pases (en la
Europa Occidental y la Amrica del Norte esta cifra se encuentra entre
70 y 80 %); esto significa que la prctica se extiende considerablemente
ms all de la clase media. No disponemos de cifras comparables para
aos anteriores, pero no hay duda de que la difusin del control natal a
un sector tan amplio de la poblacin es algo muy reciente.
Aunque no nos atrevamos a hablar de les trente glorieuses en la Am-
rica Latina, las pruebas estadsticas indican que la regin puede mostrar
dos grandes realizaciones en los ltimos tres o cuatro decenios: i) ha
absorbido un aumento enorme del nmero de habitantes al mismo tiempo
que mejora sus niveles de vida en promedio y aumenta sus esperanzas
de vida, y ii) refutando las numerosas profecas de desastre demogrfico
basadas en proyecciones del crecimiento de la poblacin a las muy ele-
vadas tasas de los aos cincuenta, la regin ha alcanzado claramente la
"transicin demogrfica" que permitir el logro de un crecimiento demo-
grfico mucho ms moderado, aunque en niveles permanentemente ma-
yores de densidad de la poblacin.
Un tercer logro est implcito en los datos citados: como quiera que
evolucione la distribucin est mejorando la posicin de los sectores ms
pobres de la poblacin, ya que stos son obviamente los beneficiarios prin-
cipales de la declinacin de la mortandad infantil y el analfabetismo.
Adems, hay algunas pruebas de que estas clases de incrementos en el
bienestar social ya no se atan rgidamente a los altibajos de la economa.
As, en los ltimos aos de recesin y estancamiento la mortandad infan-
til parece haber continuado su tendencia descendente, y es probable que
ocurra lo mismo con el analfabetismo, ya que las tasas de inscripcin
escolar continan aumentando, y con la tasa de natalidad.
Varias razones pueden alegarse para explicar estos avances afortuna-
dos. Las declinaciones de la mortandad infantil, del analfabetismo y de
la tasa de natalidad dependen ms de la difusin del conocimiento y
de las nuevas prcticas y actitudes culturales que del aumento y la dis-
minucin del ingreso. Es evidente que est operando por lo menos un
efecto de cremallera, como se observa en el caso de la decisin de recurrir
al control de la natalidad: en muchos casos tal decisin puede haber sido
inducida por el complejo interrelacionado de la elevacin de los ingre-
sos, la urbanizacin, el mayor alfabetismo y la difusin de conocimientos
especficos acerca de la anticoncepcin, pero una vez adquirido este co-
nocimiento no desaparecer, ni la decisin de usar anticonceptivos se
revocar por una baja temporal del ingreso, sino que ocurrir ms bien
lo contrario en este caso. De igual modo, es improbable que se descarten,
una vez aprendidas y adoptadas, ciertas prcticas sanitarias y dietticas
en la crianza de hijos que son importantes para salvar vidas infantiles.
Asimismo, los nuevos conocimientos y las mejores prcticas en materia
de medicina y de salud pblica, incluida la inmunizacin, propician ade-
lantos en gran medida independientes de las condiciones econmicas; un
buen ejemplo reciente es la introduccin y la amplia difusin (de ordi-
nario gratuita) de paquetes de rehidratacin oral que permiten atacar
en muchos pases la deshidratacin a menudo fatal derivada de la dia-
rrea en los nios pequeos. Por lo que respecta a la educacin, un deter-
minante bsico de la asistencia a la escuela, y por tanto del alfabetismo,
es simplemente la determinacin de los padres de enviar a los hijos a
la escuela: tambin en este caso, una vez tomada esta decisin por cual-
quier razn que sea (incluidas las econmicas), no es probable que se
revoque por efecto de los recesos econmicos subsecuentes, excepto en
las circunstancias ms severas; y tal determinacin ser comunicada a
otros padres de estratos socioeconmicos similares, ms por efecto de la
difusin cultural que del mejoramiento econmico.
La poltica pblica desempea un papel importante en estas cuestio-
nes. Por supuesto, los costos de operacin corrientes se reducen a medida
que un receso econmico restringe los presupuestos, pero en la medida en
que la provisin de educacin, salud y transporte depende de los gastos
de capital anteriores (escuelas, hospitales y otras instalaciones sanitarias,
caminos, metros, etctera), es probable que disminuya el efecto de las
declinaciones econmicas en la disponibilidad de tales servicios.
As pues, hay varias razones por las cuales en cierto nivel de desarro-
llo podemos esperar alguna separacin entre los indicadores econmicos
y los sociales, donde estos ltimos son ms positivos que los primeros,
sobre todo durante las recesiones econmicas temporales. El socilogo
Christopher Jencks observ esta separacin para los Estados Unidos en
su artculo titulado "The Hidden Prosperity of the 1970s".^ De acuerdo
con la opinin general, basada en datos econmicos, las cosas se deterio-
raron durante ese decenio: "la inflacin se aceler, el desempleo aumen-
t, la productividad se estanc", y el ingreso familiar real, que haba
aumentado ms de 30 % en los aos cincuenta y sesenta, permaneci vir-
tualmente constante (p. 37). Pero Jencks demuestra con detalle conside-
rable que algunas medidas ms directas y desagregadas del bienestar
material referentes a la salud, la vivienda, el transporte y el consumo
de alimentos "mostraron a menudo un mejoramiento marcado, y algu-
nas de ellas mejoraron durante los aos setenta tanto como en los aos
cincuenta y sesenta, supuestamente ms prsperos" (p. 38).
Tales hallazgos son inesperados. En los aos sesenta se propona am-
pliamente una mayor utilizacin de los "indicadores sociales" referentes
a la salud, la educacin, etctera, a causa de la suspicacia generalizada
y la incredulidad en el mensaje entonces optimista de los indicadores
econmicos. Se pensaba en particular que la serie del ingreso per capita,
con su avance incesante, ocultaba toda clase de aspectos menos afortuna-
dos de la realidad social, desde la distribucin desigual y la depredacin
ecolgica hasta la difusin de la delincuencia. As, es desconcertante, aun-
que agradable, la noticia de que algunos de los indicadores sociales pin-
tan ahora un cuadro un poco ms rosado de los cambios que estn ocu-
rriendo en nuestra sociedad, en relacin con los indicadores econmicos.
Es posible que en la Amrica Latina se est forjando una historia
similar. Por lo que respecta a la mortandad infantil, dos estudios recien-
tes sobre el Brasil y Chile, encargados por la UNICEF, sobre el efecto de
la reciente recesin mundial en los nios, sealaron el rompimiento de un
nexo estrecho con el desempeo econmico.* Nada de esto significa, por
3 The Public Interest, nm. 77, otoo de 1984, pp. 37-61.
^ Roberto Macedo, "Brazilian Children and the Economic Crisis: Evidence from the State
of Sao Paulo", y Alejandro Foxley y Dagrnar Raczynski, "\'ulnerable Groups in Recessionary
Situations: the Case of Children and the Young in Chile", The Impact of World Recession on
Children, R. JoUy y G. A. Coma (comps.), Oxford, Pergaraon, 1984, pp. 42-43 y 63-64. En
trabajos de investigacin posteriores no publicados, Macedo y Raczynski (junto con Ricardo
French-Davis) han documentado la evidencia de mortandad infantil creciente, el deterioro de
condiciones de salud y nutricin, y el descenso de la asistencia escolar durante los aos de re-
cesin. Pero estos datos se refieren de manera especfica a los lugares ms directamente afee-
supuesto, que la recesin, con su desempleo y su dislocacin, no ha sido
una experiencia muy cruel para grandes grupos de personas. Pero es con-
cebible que, en algn nivel del desarrollo, las considerables incomodida-
des y privaciones econmicas ya no traigan consigo castigos tan extremos
como la mortandad infantil y el analfabetismo, mientras que algunos gru-
pos que no son directamente afectados por la recesin continan avan-
zando, debido a cierta difusin inercial de la educacin y del conocimien-
to. Una separacin de los indicadores sociales y econmicos no debe
sorprender mucho. Despus de todo, considerables avances en materia de
salud y de alfabetismo han caracterizado desde hace largo tiempo a Cuba
y otros pases "socialistas", aunque su actuacin econmica dista mucho
de ser brillante.
As pues, si la actuacin econmica y social de la Amrica Latina
durante los ltimos decenios muestra varios puntos fuertes, por qu es
tan sombro el humor actual de muchos pronunciamientos acerca de las
perspectivas del rea? Una razn es sin duda que, con la posible excep-
cin del Brasil, los pases no han salido todava claramente de la recesin
reciente, mientras que Mxico, y probablemente tambin Venezuela y
Ecuador, afrontan otra declinacin este ao a causa del descenso de los
precios del petrleo. Otra razn para el pesimismo es la excesiva carga de
la deuda, cuyo servicio hipoteca una porcin considerable de toda expan-
sin de las exportaciones que pudiera lograrse a medida que se reanudan
la recuperacin y el crecimiento. Pero me parece que el desencanto de
muchos observadores contemporneos est arraigado principalmente en
el campo de las ideas. Se afirma a menudo que el panorama actual carece
del sentimiento, tan intenso en los aos treinta y cuarenta, de que estn
por explorarse toda clase de direcciones nuevas, audaces y excitantes, de
la poltica econmica y social. Esta nostlgica mirada retrospectiva se
complementa a menudo con otra observacin triste: que los caminos se-
guidos entonces, como otros que se abrieron ms tarde, han terminado en
un fracaso total, desde el "desarroUism.o" de los aos cincuenta hasta los
experimentos monetaristas (en el Cono Sur) de los aos setenta. Rela-
cionados estos dos enunciados descorazonadores en realidad permiten
una conclusin ms optimista: quiz sea preferible que no se exploren
ahora tantas direcciones nuevas y audaces!
tados por el desempleo industrial que surgi con la recesin; es decir, Sao Paulo y Santiago.
Por tanto, habr que comprobar que estos resultados parciales son congruentes con los promedios
nacionales. Adems, como hace notar Macedo, es posible que el incremento en la mortandad
infantil en Sao Paulo, que sobrevino despus de una larga mengua, se debi principalmente
a una epidemia de sarampin.
Algunos de los economistas y de los gobernantes ms jvenes de la
Amrica Latina estn actuando en efecto como si convinieran en este
punto. No estn hablando tanto como sus antecesores acerca de direccio-
nes o soluciones enteramente nuevas, mientras que en efecto estn ensa-
yando varias ideas y prcticas originales que sealaremos ms adelante.
Preparar el terreno para este aspecto ms alentador revisando primero
algunas de las experiencias ms infortunadas de la poltica econmica del
pasado reciente.
II. INDUSTRIALIZACIN Y DESINDUSTRIALIZACIN:
LA ARGENTINA Y CHILE
La Amrica Latina ha sido siempre un conjunto heterogneo de economas
y organismos polticos, pero esta caracterstica ha sido ms o menos pro-
nunciada segn el periodo especfico que se estudie. Tambin ha cambiado
la naturaleza especfica de la desemejanza. Hasta la segunda Guerra Mun-
dial la principal lnea divisoria desde el punto de vista del desarrollo
econmico y social, se ha trazado entre los pases de clima templado,
frtiles, de la regin del Ro de la Plata, la Argentina y el Uruguay, a los
que se sumaba a veces Chile, y los dems pases que, adems de encon-
trarse predominantemente en el trpico, contenan (para agravar su des-
dicha, segn se pensaba generalmente) gran nmero de personas de ori-
gen africano, indio y mestizo. Uno de los mritos enormes de Ral Pre-
bisch fue que, olvidando su propia posicin privilegiada como ciudadano
de la "avanzada" Argentina, lanz una campaa para el progreso eco-
nmico de toda la Amrica Latina destacando ciertas caractersticas co-
munes: su posicin en la periferia del sistema econmico mundial y su
relegacin al papel de proveedores de materias primas y alimentos. La
emancipacin de esta condicin se lograra en gran medida por la indus-
trializacin, una tarea que se propuso como si fuera universalmente ma-
nejable, que slo requera capital, espritu de empresa y promocin o
proteccin por parte del Estado, es decir, como si el clima, la raza y los
recursos naturales especficos no contaran mucho. Y esta posicin ha re-
sultado correcta; en efecto, durante los ltimos cuarenta aos el grupo
de los pases tropicales ha superado ampliamente a los pases templados
de la Amrica Latina y, dado que al principio eran mucho ms pobre?,
ha ocurrido un movimiento hacia la mayor igualdad entre pases.
Sin embargo la propia industrializacin ha generado nuevas desigual-
dades y disparidades. Una nueva divisin, que se ha hecho ms marcada
con los aos, es la que se establece entre los pases ms grandes y los ms
pequeos, midiendo el tamao de la poblacin. Dada la importancia del
mercado interno en el curso de la industrializacin, sobre todo en el caso
de la sustitucin de importaciones, la industria estaba destinada a desa-
rrollarse con mayor vigor en los pases ms grandes que en los menos
populosos. Esta es la razn primordial de que el peso econmico de los
dos pases ms grandes, Mxico y el Brasil, haya aumentado considera-
blemente: su participacin en el ingreso nacional total de la regin ha
aumentado de menos de dos quintos del total (38.7 % en 1950) a ms
de tres quintos (61.3%) en 1981, mientras que su participacin en el
total de la poblacin permaneci constante en cerca de la mitad.
El apremio de la industrializacin, arraigado en las experiencias de
la depresin y de la guerra de los aos treinta y cuarenta, se apoder
de todos los pases latinoamericanos, a excepcin de los ms pequeos
y pobres, durante los aos cincuenta y sesenta. Pero en el decenio si-
guiente lo que haba sido una caracterstica unificadora se convirti extra-
amente en lo contrario y pas a ser ahora un factor acentuador de la
diversidad.
No ocurri como en los primeros aos, cuando el ritmo de la indus-
trializacin difera considerablemente entre los diversos pases; haba
ahora una separacin real de los caminos: algunos pases experimentaron
una esindustrializacin mientras que el Brasil, que era ya el pas indus-
trial ms avanzado del grupo, entr a una etapa por completo nueva del
desarrollo industrial. El contraste es suficientemente marcado para ame-
ritar un examen ms detenido.
En otra parte he escrito acerca del doble ataque contra el impulso de
la industrializacin a partir de los aos sesenta.^ La izquierda latinoame-
ricana critic la industrializacin por ser "desintegrada" o "truncada",
por acentuar la "dependencia" o por atender (con sus productos) primor-
dialmente a las clases altas y medias. En el otro extremo del abanico el
establecimiento internacional neoclsico atac el desarrollo industrial
"orientado hacia adentro" por causar una mala asignacin de los recur-
sos, problemas de balanza de pagos y "bsqueda de rentas". Ninguna de
las crticas careca del todo de fundamento, pero en los debates ideol-
gicamente cargados de la poca no se preguntaba si los variados proble-
mas de la industrializacin con sustitucin de importaciones no seran
^ "Orto y ocaso de la economa del desarrollo", De la economa a la poltica y ms all,
Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1984; "Linkages in Economic Development", Rival Vieivs
of Mnrkel Society.
concebiblemente dolores del crecimiento que podran superarse a su tiem-
po mediante una poltica econmica hbil, gradual, ms bien que el
resultado de pecados que deban expiarse y eliminarse de raz mediante
un cambio de curso total. La hiptesis de los dolores del crecimiento no
carece de mrito, como lo demostraron efectivamente algunas experien-
cias de pases que lograron una transicin gradual de la dependencia
exclusiva del mercado interno a las grandes exportaciones de manufac-
turas mediante diversos instrumentos, tales como las minidevaluaciones
de la moneda, la reduccin progresiva de la proteccin y las polticas de
promocin de las exportaciones." Pero la escuela del cambio radical gan
decisivamente en los pases la Argentina y Chile donde en los aos
setenta los regmenes militares de la derecha radical llegaron al poder
con la determinacin de extirpar una gran diversidad de conductas inco-
rrectas, desde la subversin hasta la mala asignacin: considerando que
estos regmenes resolvieron exiliar, encarcelar o "desaparecer" a miles de
ciudadanos en nombre de la seguridad nacional, se entiende fcilmente
que no tenan escrpulos intelectuales o sentimentales respecto a la elimi-
nacin de centenares de empresas industriales en pro de la ley de la ven-
taja comparativa, aunque en el proceso perdieran sus medios de vida
decenas y aun centenares de miles de trabajadores.
De esta manera la industrializacin retrocedi en Chile despus de
1973: el empleo industrial baj de 555 mil personas en 1973 a un m-
nimo de 378 mil durante el ao deprimido de 1983; una modesta recu-
peracin ha incrementado esta cifra a 449 mil en 1985. En este punto,
por tanto, una de cada cinco persona? empleadas en la industria hace
trece aos ha perdido su empleo.
En la Argentina el crecimiento industrial ha sido sustituido tambin
por una marcada declinacin durante el rgimen militar iniciado en 1976
y terminado en 1983. En pocos aos la fuerza de trabajo industrial ha
disminuido ms de 10 %, de 1 525 000 trabajadores en 1974 a 1 360 000
en 1985.
Tales cifras globales no narran toda la historia, ya que algunas indus-
trias fueron mucho ms afectadas que otras. Entre las liquidadas a resul-
tas de las reducciones arancelarias y medidas similares se encontraban
por supuesto algunas operaciones altamente protejiidas. obviamente ine-
^ Simn Teitel y Francisco E. Thoumi, "From Impon Substitution to Exports: the Manu-
facturing Exports Experience of Argentina and Brazil", Economic Development and Cultural
Chanc^ . 34, abril de 1986, pp. 4.55-490. Por lo que respecta a Colombia rase mi ensayo titu-
lado "El paso al autoritarismo en Amrica Latina y la bsqueda de sus determinantes econmi-
cos". De la ecnnoma a la poltica y ms all, op. cit.
ficientes (por ejemplo ciertos ensamblados de automviles en Chile).
Pero el efecto adverso ms nocivo y totalmente inmerecido en la industria
nacional no provino de la reduccin de la proteccin arancelaria sino de
dos aspectos relacionados de las polticas monetaristas aplicadas en la
Argentina y Chile, sobre todo despus de 1978: el ms importante fue
la sobrevaluacin de la moneda nacional considerada como un instrumen-
to antinflacionario. La medida no result muy eficaz para tal propsito,
pero otorg una ventaja de costo artificial a un gran conjunto de impor-
taciones. Entre las industrias fuertemente afectadas no slo estaban las
manufactureras de bienes de consumo tradicionales, tales como las de
textiles y calzado, sino ciertos bienes de consumo duraderos de tecnologa
avanzada como los televisores de color en la Argentina que se haban
iniciado prometedoramente y haban desarrollado su propio diseo, su?
caractersticas y sus redes de proveedores y reparadores locales.'
Adems, el experimento monetario elev las tasas de inters inter-
nas, lo que afect a las empresas nacionales ms pequeas al mismo tiem-
po que haca muy atractivo el endeudamiento externo a tasas considera-
blemente menores para las empresas ms grandes. En estas condiciones
las industrias ms grandes, bien conectadas, a menudo basadas en los
recursos naturales (qumica, petroqumica, pulpa y papel, etctera), pros-
peraron durante algn tiempo mucho ms que las empresas industriales
ms pequeas, puramente nacionales. Por ltimo, a medida que el tipo
de cambio tuvo que devaluarse drsticamente a principios de los aos
ochenta y que las tasas de inters internacionales se elevaban, por supues-
to el costo de los prstamos externos se hizo intolerable para quienes los
haban contratado. Pero al igual que ocurri con los bancos privados y
las compaas financieras que con frecuencia haban actuado como inter-
mediarios, no se permiti que las grandes empresas quebraran, sino que
los gobiernos intervinieron con garantas y diversas operaciones de sal-
vamento. El resultado fue irnico: los gobiernos cuya misin econmica
se haba anunciado profusamente como la privatizacin de la economa
y la restauracin de los mercados libres, acabaron apropindose o contro-
lando el sistema bancario del pas y muchas de sus empresas ms gran-
des. Esto ocurri en Chile cuando muchos industriales y banqueros se
desilusionaron con el rgimen de Pinochet; pero en este punto descubrie-
ron que el costo de toda oposicin o todo disentimiento haba aumentado
^ Vase un interesante estudio del caso en Hugo Nochteff, Desindustrializacin y retroceso
tecnolgico en Argentina, 1976-1982: La industria electrnica de consumo, Buenos Aires, CEL-
FLACSO, 1984.
drsticamente a resultas del aplastante poder econmico recin adquirido
por el Estado.
Pocos negarn que la experiencia de desindustrializacin de Chile
y la Argentina fue un captulo muy desdichado de la historia econmica
latinoamericana. Como ocurre a menudo con tales aberraciones, su per-
versidad resulta casi incomprensible en una visin retrospectiva. No bas-
ta, para entenderlas, que se destaquen el fracaso de la ortodoxia mone-
tarista o los peligros de otorgar un poder dictatorial a los idelogos, as
sean partidarios del mercado libre. Para fines de comparacin convendr
observar las circunstancias especiales prevalecientes en el financiamiento
internacional durante mediados y fines de los aos setenta. Este fue por
supuesto el periodo en que se estaban reciclando "expertamente" sumas
enormes de "petrodlares" por los bancos comerciales de los Estados
Unidos, la Europa Occidental y el Japn. De pronto pareca haber una
oferta virtualmente ilimitada de divisas no slo para los exportadores
de petrleo sino tambin para los importadores; de hecho para todos los
pases que pudieran convencer a los banqueros de su solvencia. Y los
bancos, con sus depsitos hinchados, estaban muy dispuestos a dejarse
convencer; en efecto, se pusieron a "comercializar" sus petrodlares con
toda la energa y la determinacin de que eran capaces.^
Slo en estas circunstancias fue posible que Chile y la Argentina sos-
tuvieran la sobrevaluacin de sus monedas y los grandes dficit resultan-
tes en sus balanzas de pagos, en cuenta corriente y en cuenta de capital,
durante un periodo prolongado. En este sentido por lo tanto los gober-
nantes chilenos y argentinos eran menos autnomos de lo que pensaban
ellos mismos y sus crticos. En lugar de ser forjadores soberanos de su
propia desdicha, es probable que se les deba considerar tristemente cados
en una trampa que les tendiera el sistema financiero internacional.
III. DESUSTITUCIN DE IMPORTACIONES Y L\A CONVERGENCIA
CURIOSA: MXICO
Ver las cosas en esta forma contribuye a entender otra experiencia cala-
mitosa del pasado reciente cuyas consecuencias estn todava presentes
en gran medida: el auge petrolero mexicano y su secuela. Como es bien
sabido el desarrollo econmico de Mxico continu a un ritmo notable-
mente sostenido durante la posguerra ms o menos hasta mediados de los
aos setenta. La estabilidad poltica, asegurada por un rgimen donde
^ ^'a.^e mi adelante.
predominaba un partido nico aunque no totalmente exento de crticas,
tambin era impresionante, ya que la regular sucesin sexenal del Presi-
dente generaba cierto pluralismo y flexibilidad, mientras que cada nuevo
Presidente pareca considerar como su tarea el corregir las inclinaciones
derechistas o izquierdistas que hubiera mostrado su antecesor. Luego lle-
g el petrleo, y con l poco despus el final del crecimiento prolongado
as como una gran preocupacin acerca de la viabilidad del sistema po-
ltico.
Tras un largo periodo de estancamiento y escasez de la produccin
de los pozos viejos se hicieron grandes descubrimientos petroleros en
Mxico a fines de los aos sesenta y principios de los setenta. En 1975
se inici la venta al exterior en grandes cantidades. La produccin aumen-
t rpidamente, hasta llegar a un producto diario de 2.3 millones de ba-
rriles en 1981, lo que converta a Mxico en un gran productor y expor-
tador. Para 1980 el petrleo se haba convertido en el principal rengln
de la exportacin del pas, de la que representaba dos tercios, y en uno de
los renglones fundamentales del presupuesto (los impuestos pagados por
Pemex, el monopolio estatal, eran la cuarta parte de la recaudacin total).
Un auge repentino de la exportacin de esta clase conducira normal-
mente a la acumulacin de considerables divisas por parte del nuevo rico
pas, incapaz de desarrollar en el corto plazo una demanda de importa-
ciones equiparable al aumento de las exportaciones. Esta fue la expe-
riencia de muchos pases del Medio Oriente ricos en petrleo tras la ele-
vacin de los precios del petrleo en 1973, que gener la necesidad de
"reciclar" sus petrodlares en primer lugar. Lo sorprendente desde el
principio de la historia mexicana es que las importaciones del pas nunca
se quedaron atrs de las exportaciones petroleras en rpido crecimiento.
Inicialmente esto pareca demostrar la capacidad de los gobernantes mexi-
canos para acelerar el ritmo del desarrollo econmico del pas a fin de
aprovechar al mximo sus nuevas oportunidades. Pero pronto el creci-
miento de las importaciones super al de las exportaciones por mrgenes
cada vez mayores y preocupantes. Tambin se puso en claro que el pro-
ceso no tena nada de planeado. Aunque Mxico no experiment desin-
dustrializacin, por lo menos durante los ltimos aos setenta, sufri un
proceso semejante "desustitucin de importaciones". Contrastando con
la experiencia del desarrollo anterior las importaciones empezaron a cons-
tituir una porcin cada vez ms importante de la oferta nacional total
de bienes de consumo, de capital e intermedios.
* Rene Villarreal, La contrarrevolucin monetarista, Mxico, Ocano, 1984, pp. 429-434.
Todo se debi a una secuencia comn: las importaciones aumentaron
rpidamente a medida que se elevaban los precios internos y el gobierno
se negaba a devaluar o a restringir las importaciones mediante controles
administrativos. Finalmente, cuando el pblico empez a percibir que la
sobrevaluacin de la moneda no podra durar hubo tambin una masiva
fuga de capitales, como en la Argentina. Otra vez el exceso de importa-
ciones y la fuga de capitales se hicieron posibles gracias a las polticas de
prstamos del sistema bancario internacional que eran particularmente
generosas en el caso de Mxico, cuya riqueza petrolera se consideraba una
garanta slida de pago. No hay necesidad de recordar en detalle el resul-
tado: la crisis de la deuda y la moratoria temporal de 1982, las grandes
devaluaciones, las difciles negociaciones con los acreedores extranjeros
y el Fondo Monetario Internacional, las reducciones del gasto pblico, y
la recesin de la economa que no pudo recuperar su auge y fue golpeada
otra vez, tres aos ms tarde, primero por el terremoto de 1985 y luego
por el descenso tremendo de los precios del petrleo a principios de 1986.
La comparacin de la historia mexicana con la de la Argentina y Chile
plantea algunas cuestiones inquietantes. En los tres casos la disposicin
de los bancos internacionales a financiar dficit de balanza de pagos de-
sempe un importante papel promotor de las polticas sorprendente-
mente similares que se aplicaron. Estas polticas consistan en el mante-
nimiento de tipos de cambio sobrevaluados que impulsaron las importa-
ciones, castigaron las exportaciones y produjeron salidas especulativas de
capital. Pero las ideologas que se encontraban detrs de estas polticas
no podran haber sido ms diferentes. En Mxico durante los ltimos aos
del rgimen de Lpez Portillo (1976-1982) obtuvo una influencia consi-
derable un grupo de economistas y funcionarios que, con la ayuda de
asesores "neokeynesianos" de Cambridge (Inglaterra), elabor un plan
ambicioso para impulsar la industrializacin del pas.^'' Esperando poder
aprovechar la bonanza petrolera de Mxico para acelerar el desarrollo del
pas este grupo aconsej la implantacin de fuertes controles cuantitativos
de las importaciones, las divisas y la inversin, de modo que se asegurara
la preferencia de sus proyectos. No lograron la adopcin de estas polticas
pero unidos a otros actores, de motivaciones muy diferentes, pudieron
evitar la devaluacin durante largo tiempo, quiz porque pensaban que
las presiones derivadas de la sobrevaluacin forzaran una decisin favo-
rable para la poltica econmica que propugnaban.
1" Plan Nacional de Desarrollo Industrial, 1979-1982, Secretara de Patrimonio y Fomento
Industrial, Mxico, marzo de 1979.
Las doctrinas y las preferencias de los gobernantes de Chile y la Ar-
gentina, cuyos maestros y asesores provenan de Chicago, se oponan por
supuesto a los controles administrativos selectivos y favorecan los ins-
trumentos generales de la poltica monetaria, de modo que eran el otro
extremo de los mexicanos con sus confederados de Cambridge. Pero tam-
bin apoyaron la sobrevaluacin de los tipos de cambio y lo hicieron du-
rante demasiado tiempo. Esta convergencia en la praxis (errada) de las
dos irreconciliables doctrinas en las que gustan de parapetarse los econo-
mistas es seguramente notable. No se puede dejar de pensar que los res-
ponsables de las polticas econmicas de Mxico y del Cono Sur eran
fundamentalmente inducidos por el anhelo de aprovechar las oportunida-
des sin precedentes de endeudamiento que estaban surgiendo en los aos
setenta y aprovechaban cualquier ideologa que tuvieran a la mano para
satisfacer ese apetito. Segn esta interpretacin la contribucin principal
de la ideologa no fue la eleccin de una poltica econmica sino la ter-
quedad con la que persistieron en sus errores gobernantes de muy distin-
tas convicciones.
IV. LA "INDUSTRIALIZACIN A MARCHAS FORZADAS": EL BRASIL
Por fortuna, el panorama latinoamericano es suficientemente variado para
proporcionar algn alivio de las historias desalentadoras reseadas hasta
ahora. Mientras que la Argentina y Chile se desindustrializaban y Mxico
reduca su sustitucin de importaciones, el Brasil, que ya era la mayor
potencia industrial del subcontinente, consolid y extendi vigorosamente
su liderazgo. La paradoja del desarrollo econmico latinoamericano en
el periodo de altos precios del petrleo (1973-1985) es en efecto el no-
table contraste entre los graves retrocesos econmicos experimentados por
Mxico, el nuevo rico petrolero, y los notables avances logrados por el
Brasil, pobre en petrleo y hambriento de este combustible. Estn aqu
todos los elementos de un cuento moral excelente, aunque desconcertante:
parecera que la carencia de petrleo fuera una bendicin disfrazada,
mientras que su dotacin abundante fuera una maldicin disfrazada con
mayor habilidad an. Pero esto no basta para el cientfico social que
siente legtima curiosidad acerca de los componentes bsicos de la histo-
ria del xito brasileo.
En primer lugar se necesita quiz una breve explicacin de que el
Brasil haya tenido xito. La aseveracin puede ser una sorpresa para quie-
nes slo conocen una estadstica repetida con frecuencia: el Brasil, con
una deuda mayor de los 100 mil millones de dlares, es el mayor deudor
de la Amrica Latina (seguido de cerca por Mxico). Es cierto tambin
que los pagos de intereses de esta deuda constituyen una pesada carga,
ya que se llevan cerca de uno de cada tres dlares de las exportaciones
corrientes. Pero el monto de la deuda en dlares debe verse en rela-
cin con el tamao de la economa del pas y los pagos de intereses en
relacin con el notable cambio ocurrido en sus cuentas externas durante
los ltimos aos. Desde 1983 se ha logrado un supervit muy grande en
la exportacin, debido por igual a una vigorosa expansin de las expor-
taciones, sobre todo de manufacturas, y a una drstica reduccin de las
importaciones que no ha impedido en 1984 y 1985 un fuerte resurgimien-
to de la actividad econmica interna. En contraste con lo ocurrido en la
Argentina y Mxico, slo una pequea parte de la deuda del Brasil es
la contrapartida de la fuga de capital interno; los prstamos se utilizaron
principalmente en la construccin de grandes proyectos industriales y de
otra ndole en los aos setenta. El Brasil experiment una gran recesin
en 1981-1983, pero el crecimiento se reanud en 1984 como consecuencia
de un auge de las exportaciones; en 1985 la tasa de crecimiento lleg a
8 % y el empleo aument de nuevo. En marzo de 1986 se utiliz un
mtodo novedoso que se examinar en seguida para controlar la in-
flacin mientras que el crecimiento continuaba a alto nivel. Por ltimo,
en medio de estos desarrollos econmicos el pas realiz la difcil transi-
cin del gobierno militar de veinte aos a una "Nueva Repblica" civil.
En un libro reciente titulado A economa brasileira en marcha for-
jada ^ ^ Antonio Barros de Castro propone una explicacin, que a m me
parece convincente, de los recientes xitos de la economa brasilea. Su
argumento principal es que el mejoramiento de la balanza de pagos del
Brasil y su rpida recuperacin simultnea de la recesin no pueden
explicarse adecuadamente por una reaccin rutinaria del mercado a la
"maxidevaluacin" de 1983. Debern acreditarse tales fenmenos ms
bien a una conjuncin peculiarmente afortunada (y fortuita) del mercado
y el plan: la devaluacin lleg en el momento de la maduracin, a fines
de los aos setenta y principios de los ochenta, de un gran nmero de pro-
yectos industriales emprendidos como parte del llamado "Segundo Plan
Nacional de Desarrollo" elaborado por la administracin de Geisel (1973-
1979) al inicio de su mandato. Este nuevo cambio de la poltica indus-
trial se decidi en 1974, en el marco del primer choque petrolero (1973)
^1 Ro de Janeiro, Paz e Terra, 1985. Este libro se ha escrito en colaboracin con Francisro
Eduardo Pires de Souza, pero aqu me refiero al captulo uno, escrito por Castro.
que asest un duro golpe al Brasil, dada su dependencia del petrleo im-
portado y del automvil como medio de transporte. Quiz hubiera sido
recomendable entonces la aplicacin de polticas econmicas restrictivas
para frenar las importaciones. Por el contrario, Geisel y sus asesores eco-
nmicos decidieron desviar las inversiones industriales de las industrias
de automviles y de bienes de consumo duraderos de los aos del "mila-
gro" (1968-1973), para canalizarlos hacia los sectores representativos de
la ltima etapa de la industrializacin con sustitucin de importaciones
que hasta entonces se haba resistido a los esfuerzos de los industrializa-
dores latinoamericanos: los insumos intermedios, sobre todo de las indus-
trias qumica y metalrgica, y los bienes de capital. Dado el incremento
de los precios del petrleo slo podra tomarse este camino incurriendo
en grandes dficit de la balanza de pago?, es decir, mediante prstamos.
Pero esta era una opcin viable en vista de que los petrodlares estaban
disponibles en grandes cantidades. Las cuantiosas inversiones eran a me-
nudo empresas conjuntas de capital pblico y privado, nacional y extran-
jero, y el estmulo y las facilidades de crdito del Banco Nacional de
Desarrollo (BNDE) con sus tasas de inters subsidiadas, desempearon
un papel esencial. Durante la siguiente administracin de Figueiredo
(1979-1985), la poltica econmica se torn mucho ms vacilante e in-
cluso errtica y sujeta a las presiones del Fondo Monetario Internacional,
pero en vista de que ya se encontraban en marcha, los grandes proyectos
industriales del Segundo Plan se continuaron a regaadientes.
Sera instructivo comparar los esfuerzos brasileos y mexicanos en
los aos setenta, para llegar a la "ltima" etapa de la industrializacin
con sustitucin de importaciones. Voy a sugerir la tesis siguiente, obvia-
mente estilizada: los brasileos lograron, sin asesora extranjera, lo que
planearon los planeadores econmicos mexicanos con sus asesores de Cam-
bridge pero que no pudieron lograr, en parte porque empezaron muy
tarde en el decenio y en parte porque sus inversiones planeadas fueron
realizadas por la gran explosin de importaciones de bienes de consumo
provocada por la sobrevaluacin del peso.
La historia brasilea, tal como la narra Antonio Castro, parece muy
clara. Pero pienso que slo podra formularse ahora porque en una etapa
anterior, o sea antes de que los militares renunciaran efectivamente al
poder poltico, ningn cientfico social progresista habra hablado tan
positivamente de ellos y de sus polticas. De nuevo pudieron reconocerse
los logros de un periodo slo despus de que haba transcurrido a salvo.^^
^^ Ni siquiera eso debe haber sido fcil ya que equivala en efecto a la violacin de una
Por supuesto debe acreditarse a la administracin de Geisel tambin una
gran realizacin en el terreno poltico: haber cesado la tortura institucio-
nalizada y haber implantado la apertura poltica o "distensin" que final-
mente permiti el retorno de las elecciones y el gobierno civil.
En este punto resulta casi imposible no retornar a un debate muy en-
conado hace unos diez aos acerca de la relacin entre los regmenes
autoritarios y las etapas del desarrollo industrial en la Amrica Latina.
Lo inici la imaginativa propuesta de Guillermo O'Donnell en el sentido
de que la "difcil" etapa avanzada de la industrializacin con sustitu-
cin de importaciones, que consiste en la manufactura de materiales in-
dustriales intermedios y de bienes de capital, trae consigo varios proble-
mas polticos que minan a los gobiernos populistas o democrticos de la
Amrica Latina. De aqu la sugerencia de que existe cierta correspon-
dencia entre esta etapa y el establecimiento de formas polticas autorita-
rias. El Brasil, con su estructura industrial avanzada, es obviamente un
campo de prueba decisivo para esta hiptesis que no es irrelevante a prio-
ri. Como haba indicado ya Jos Serra en 1977, sin embargo, los datos
brasileos refutaban la hiptesis en varios aspectos.^^ Con el anlisis de
Castro nos vemos tentados a ir ms all y explorar la hiptesis contraria:
existe razn para pensar que haba alguna conexin orgnica entre la
poltica de desarrollo industrial del gobierno de Geisel y el desmantela-
miente gradual del autoritarismo represivo que se puso en marcha? O
fue totalmente fortuita la simultaneidad de las dos polticas? Dudo mu-
cho de la existencia de alguna conexin causal directa en una direccin
o la otra. Pero hay una caracterstica compartida por las dos tareas ini-
ciadas por esa emprendedora administracin: ambas requeran en alto
especie de cdigo. Convendr recordar que, a pesar del carcter autoritario del rgimen militar
brasileo, muchos comentarios publicados sobre sus polticas econmicas provinieron de opo-
nentes del rgimen, eran decisivamente crticos y fueron aplaudidos por esa razn. El propio
Castro se refiere extensamente a ciertas crticas casi rituales de la indu?trializacin con susti-
tucin de importaciones, o sea que conduce al "e?trangulamiento" al incrementar las nece-
sidades de importaciones o que slo satisface las necesidades de una reducida clase media;
explica de manera paciente e incisiva que estas crticas no se aplican a la clase de industrias
que tuvieron prioridad en los aos setenta. Tambin examina los anteriores comentarios pol-
micos de otros economistas brasileos tales como Carlos Lessa, Maria Concei^o Tavares v
Edmar Bacha, tratando de afirmar segn lo le que ahora se requiere una concepcin ms
diferenciada de las anteriores polticas econmicas de los diversos regmenes militares. Creo
que Albert Fishlow no capt esta intencin del argumento de Castro en sus comentarioi- citi-
cos que por lo dems son valiosos. Vase u trabajo titulado "A Tale of Two Presidents: The
Political Economy of Brazilian Adjusment to the Oil Shocks". Ensayos de Trabajo en Economa,
Universidad de California, Berkelej', febrero de 1986, pp. 49-5L
^3 "Three Mistaken Theses Regarding the Connection belween Industrialization and Autho-
ritarian Rcgimes", David Collier (comp.t. The New Authoritarianism in Latn America. Prin-
ceton, Princeton University Press, 1979 (traduccn al espaol del rcE I.
grado un delicado manejo (de la economa y la poltica, respectivamen-
te), as como gran confianza en que, con la cantidad y la calidad apro-
piadas de tal operacin desde arriba, el pas tendra asegurado un des-
tino brillante y verdaderamente moderno: la antigua fe positivista. En este
sentido puede afirmarse que las dos tareas emprendidas por la adminis-
tracin de Geisel tuvieron un origen comn.
V. DE LA SUSTITUCIN DE IMPORTACIONES A LA PREVENCIN DE
IMPORTACIONES: LA INDUSTRIA DE LA COMPUTACIN BRASILEA
(o EL ROMPIMIENTO DE LOS GRILLETES DEL CICLO
DE PRODUCTOS)
La industrializacin latinoamericana ha seguido desde hace largo tiempo
la va de la sustitucin progresiva de las importaciones. Impulsada por la
dinmica de la conexin hacia atrs la ltima etapa del proceso habra
de ser, como se acaba de ver, la sustitucin de las importaciones por la
produccin nacional en el campo de los insumos intermedios y los bienes
de capital. Muchos autores (a menudo intentando criticar los logros obte-
nidos) han presentado los avances en este campo como esenciales para
el establecimiento de una estructura industrial "integrada", como la Meca
que aliviara toda clase de males que afectan el esfuerzo de industriali-
zacin, de la fragmentacin a la "dependencia". Es posible que la fas-
cinacin de esta ltima etapa redentora haya impedido observar que no
es realmente el non plus ultra de la industrializacin. Aparte de completar
la secuencia de la sustitucin de importaciones, es posible que un pas de
industrializacin reciente rompa en algn momento con todo el proceso,
y prescinda del servicio brindado por las importaciones para proyectar y
desarrollar su propio mercado. Esto ha ocurrido rutinariamente en la
competencia entre las naciones industriales avanzadas. En efecto, la marca
distintiva de un pas que alcanza la madurez industrial es el hecho de que
cortar la secuencia de la sustitucin de importaciones con mayor frecuen-
cia cada vez. Esto puede ocurrir espontneamente, como sucede cuando
un pas alcanza una posicin de liderazgo empresarial y tecnolgico, o a
resultas de una poltica pblica deliberada: un gobierno decide que la
manufactura nacional de algn producto nuevo que se produce ahora en
el exterior pero que no se ha importado todava en gran volumen debera
ser estimulada, y reserva temporalmente de una u otra manera el mercado
interno para la industria nacional que habr de surgir. Tal poltica se
asemeja al conocido proteccionismo destinado a alentar la sustitucin de
las importaciones por la produccin nacional, pero va un paso ms adelan-
te: podramos llamarla la industrializacin con prevencin de las impor-
taciones.
Sin molestarse en crear este concepto, los brasileos se toparon con
la poltica correspondiente en relacin con la industria de las compu-
tadoras en el curso de los ltimos diez aos. Tras una preparacin consi-
derable de los expertos tcnicos y los elaboradores de la poltica, el primer
paso abierto se dio en junio de 1977, cuando el gobierno neg a la IBM
y a otras corporaciones transnacionales el permiso para fabricar mini-
computadoras en el Brasil, y esta poltica se reafirm solemnemente en
1984 cuando una ley que defina una "poltica nacional para la infor-
mtica" se aprob por una gran mayora en el Congreso del Brasil. La
poltica bsica incorporada en la ley se conoce como "Reserva de Mer-
cado": durante un periodo de ocho aos se reservar el mercado interno
para las empresas nacionales en ciertos productos de la industria de las
computadoras, principalmente las minicomputadoras y las microcompu-
tadoras. Tras una iniciacin lenta y difcil la industria brasilea parece
haberse desempeado bien, sobre todo en el campo de las microcompu-
tadoras. Al igual que en los pases productores lderes, esta industria ha
experimentado un crecimiento rpido y costos decrecientes, ha desarro-
llado una capacidad de innovacin nacional y se ha convertido en una
fuente importante de empleo.
Ya se cuenta con varios excelentes estudios sobre este captulo, el
ms nuevo de la industrializacin en los pases de industrializacin tar-
da, escritos sobre todo por politlogos y socilogos polticos atrados por
su promesa de iluminacin del proceso de elaboracin de las polticas
y del carcter del Estado.^* Por lo tanto slo har algunas observaciones
generales sobre la economa poltica del fenmeno, o sea lo que ya he
empezado a hacer al insertar el abanico de las polticas de industrializa-
cin como una "industrializacin con prevencin de las importaciones".
El caso brasileo sugiere las condiciones en las cuales es probable que
esta variedad de la poltica industrial parezca atractiva para los gober-
nantes de un pas que se industrializa:
^ ^ Emanuel Adler, "Ideological 'Guerrillas' and the Quest for Technological Aiitonomy:
Brazil's Domestic Computer Industry", International Organization, 40. verano de 1986, pp. 673-
705: Fabio Stefano Erber, "'Thp Development of the "Elertronics Coniplex' and Government
Policies in Brazil", WoM Development. 13, marzo de 1985, pp. 293-310; Peter B. Evans, "State,
Capital, and the Transformation of Dependence: the Brazilian Computer Ca-se", Ensayo de
Trabajo nm. 6. diciembre de 1985. Centro para el Estudio Comparado del Desarrollo, Univer-
sidad BroM'n. y Simn Schwartzman. ""High Technology vs. Self-Reliance: Brazil Enters the
Computer Age", Centro de Estudios Internacionales, SIIT, 1985.
a) En primer lugar, por supuesto, el pas debe tener un fuerte mer-
cado interno potencial para los productos de la nueva industria; del lado
de la oferta el pas debe estar bastante avanzado en el campo de la inge-
niera industrial y en la capacidad para "reproducir" los prototipos im-
portados.
b) Ayudar considerablemente que el establecimiento de la defensa
nacional manifieste un inters especial en la industria y su desarrollo
interno, como ocurri en el Brasil.
c) Considerando que la poltica tender a utilizarse slo en pocos
casos excepcionales, es probable que se restrinja a las industrias "de
poca" que tienen una aureola especial de anunciadoras de una nueva
era industrial.
d) Por ltimo, la poltica de reservacin del mercado o de preven-
cin de importaciones parecer particularmente atractiva cuando, en su
ausencia, sea probable que las corporaciones transnacionales dotadas de
la capacidad para crear una "adiccin al consumo" se apoderen del mer-
cado; porque en este caso es probable que una vez establecidas estas cor-
poraciones no sean desplazadas jams por los productores nacionales. La
prevencin de las importaciones puede verse como una respuesta del pas
que se industrializa a ciertas prcticas y ciertos productos de los lderes
industriales que tienden a impedir la posterior sustitucin de las impor-
taciones.
Esta observacin ofrece una justificacin econmica para la nueva
poltica. Por supuesto su defensa ms bsica (contra la acusacin de uso
antieconmico de los recursos) descansa en el argumento clsico de la
industria incipiente o "infantil". El argumento tradicional en contrario,
que la proteccin suele persistir mucho tiempo despus del crecimiento
del infante, no se aplica en este caso: la forma extrema de la proteccin
la exclusin del producto extranjero otorgada a la industria brasi-
lea tiene como contrapartida el periodo finito de ocho aos que habr
de durar la exclusin; los productores nacionales saben que tendrn que
haber "crecido" para 1992.
Un argumento que suele formularse contra la poltica brasilea es
que resulta dispendioso y estpido el deseo de "reinventar la rueda".
Pero este argumento se desvanece tras un poco de reflexin. De nuevo
es til la analoga de los infantes. Los humanos deben reinventar muchas
cosas desde aprender a caminar hasta el uso correcto del lenguaje,
y esta prctica intensiva de reinvencin y re-creacin es seguramente una
condicin necesaria, pero no suficiente, para la subsecuente generacin
de genuina creatividad. El problema de la investigacin y el desarrollo
experimental en el campo industrial no es minimizar la reinvencin sino
lograr el mejor balance posible, a fin de maximizar la creatividad, entre
la reinvencin y el aprovechamiento del acervo de conocimientos exis-
tente."
Convendr hacer una observacin final acerca de la significacin ms
amplia de la decisin del Brasil de construir su propia industria compu-
tadora. Por supuesto los latinoamericanos haban justificado desde largo
tiempo atrs sus polticas de industrializacin alegando que si se adhi-
rieran estrechamente a la ley de la ventaja comparativa con su marco
esttico permaneceran subdesarroUados para siempre. Respondiendo en
parte a esta afirmacin, y a las realidades de la industrializacin mundial,
algunos de los economistas ms ilustrados de Occidente (o del Norte)
vislumbraron una nueva divisin internacional del trabajo en las manu-
facturas que tomara en cuenta la ventaja comparativa dinmica. Esta tesis
se materializ en lo que Raymond Vernon llamara el "ciclo de los produc-
tos" en un artculo famoso.^* En el curso del ciclo de los productos se
inventaran, fabricaran y perfeccionaran nuevos productos, primero en
los pases industriales ms avanzados, desde donde se exportaran al res-
to del mundo. Progresivamente, sin embargo, la tecnologa de cualquier
lnea de productos dada se estabiliza y los productos nuevos se estanda-
rizan, en cuyo punto la industria se torna mvil y a menudo puede ser
iniciada con provecho, y quiz incluso capturada en gran medida, por los
pases de nueva industrializacin con su mano de obra ms barata. De
acuerdo con esta construccin los pases menos desarrollados ya no que-
darn permanentemente relegados a la tarea de producir productos pri-
marios para los mercados mundiales; ahora tienen derecho a industriali-
zarse, pero de nuevo se les asigna un papel algo humilde, ya que se
supone que deben permanecer a respetuosa distancia de los pases avan-
zados, los nicos que podrn explorar nuevos caminos industriales. Ahora
se est aclarando la significacin de la poltica brasilea de las compu-
tadoras: apareciendo cerca de treinta aos despus de la proclama de
Prebisch contra los "esquemas obsoletos de la divisin internacional del
^5 Vase un argumento con tales lincamientos en Richard Nelson, "Uncertainty, Leaming,
and the Economics of Parallel Research and Development Efforts", Review of Economics and
Statistics, 43, noviembre de 1961, pp. 351-364.
1^ "International Investment and International Trade in the Product Cycle", Quarterly
Journal of Economics, 80. mayo de 1966, pp. 190-207; vase tambin la resea de R. D. Nor-
ton, "Industrial Policy and American Renewal', Journal of Economic Literature. 24, marzo de
1986, pp. 1-40.
irabajo", puede considerarse como una rebelin de segunda generacin
contra un nuevo esquema que otra vez pretendera confinar al pas ms
industrializado de la Amrica Latina, ahora de acuerdo con las supuestas
reglas de la ventaja comparativa dinmica, ya no de la esttica.^'
Dejaremos pendiente la cuestin del posible xito de la audaz bs-
queda brasilea de una participacin en el liderazgo industrial. Son sin
duda formidables las dificultades de la competencia en el mundo de la
alta tecnologa. Pero aparte de beneficios obvios tales como el adiestra-
miento en la innovacin, tambin pueden obtenerse ventajas inesperadas
de la entrada a una industria que se encuentra en su etapa inicial y no
en su etapa "asentada". Segn Peter Evans la acumulacin brasilea de
capacidad nacional en la industria de las minicomputadoras aprovech la
concentracin de las empresas norteamericanas en el desarrollo del pro-
ducto y de su propio mercado interno. A mediados y fines de los aos
setenta ellas no estaban listas para la expansin en el extranjero, tambin
porque el desarrollo de los productos ms avanzados ocurri en varias
empresas norteamericanas pequeas que no tenan subsidiarias interna-
cionales ni ambiciones de exportacin. En consecuencia, la formacin de
la industria computadora brasilea y la poltica de "reservacin del mer-
cado" no provocaron gran preocupacin ni oposicin durante la bsica
etapa formativa.^* Todo esto cambi considerablemente en los ltimos
aos, de modo que la poltica brasilea ha pasado a ser un motivo de
disputa comercial entre los dos pases. Le sera til a los Estados Unidos
estar conscientes de la gran importancia simblica que probablemente
asignarn los brasileos a sus logros, como he tratado de demostrar aqu.
VL LA TERAPIA DEL "CHOQUE HETERODOXO" PARA COMBATIR
LA INFLACIN: LA ARGENTINA Y EL BRASIL
Los observadores de la poltica latinoamericana han popularizado recien-
temente un trmino muy til: hablan mucho de los espacios nuevos que
estn abriendo, construyendo u ocupando los actores del panorama pol-
tico, incluso ocasionalmente en regmenes autoritarios, mediante toda
clase de nuevos movimientos e iniciativas sociales. El trmino sugiere
una ampliacin del alcance y el repertorio de la poltica y la posibilidad
de dejar atrs las actuales relaciones de poder, ideologas e instituciones.
^^ Las palabra? que aparecen entre comillas han sido tomadas de El desarrollo econmico
de Amrica Latina y sus principales problemas. Comisin Econmica para Amrica Latina,
1950.
18 Evans, op. ciu, pp. 18-21.
Esto es exactamente lo que ocurri con las extraordinarias medidas to-
madas recientemente para controlar la inflacin en la Argentina con el
Plan Austral de junio de 1985 y en el Brasil con el Plan Cruzado de mar-
zo de 1986.
Al examinar estos experimentos nuevos en la poltica monetaria, sub-
rayar primordialmente los aspectos polticos y sociolgicos. Pero tam-
bin se deben sealar brevemente algunos de los hechos econmicos
bsicos.
En la Argentina y en el Brasil la inflacin haba alcanzado el nivel
de tres dgitos, o se haba aproximado a tal nivel, durante algunos aos,
desde 1975 en la Argentina y desde 1980 en el Brasil, aunque la tasa
inflacionaria argentina era en general dos o tres veces mayor que la
brasilea. Es desusado que la inflacin contine a tales niveles durante
tanto tiempo sin acelerarse para llegar a la hiperinlacin. Ello significa
que ambos pases estaban equipados con mecanismos refinados para la
indizacin de los sueldos, los salarios, los tipos de cambio, las tasas de
inters, etctera, lo que contribuy en gran medida a hacer la inflacin
a la vez tolerable y autoperpetuada. En ambos pases los dficit fiscales
desempearon inicialmente un papel importante en la inflacin, pero a
medida que las alzas de precios continuaban a altos niveles durante varios
aos poda afirmarse que el dficit, o una gran parte de l, era tanto un
efecto como una causa de la inflacin. En 1981 la economa de los Esta-
dos Unidos entr en recesin, las tasas de inters internacionales se ele-
varon grandemente y los prstamos internacionales netos cesaron por
completo en 1982 con la moratoria mexicana. Como resultado las econo-
mas brasilea y argentina sufrieron fuertes presiones para contraerse
a fin de ajustar sus balanzas de pagos. En el curso de la recesin siguien-
te se redujeron grandemente las importaciones, ayudadas por agudas de-
valuaciones. En todo momento, sin embargo, la inflacin continu en
toda su fuerza, e incluso se aceler. En estas condiciones se entiende sin
dificultad la enorme resistencia con la que se recibi el consejo habitual
del Fondo Monetario Internacional de luchar contra la inflacin contra-
yendo an ms la economa.
En los aos cincuenta y sesenta un grupo de economistas latinoame-
ricanos haba propuesto una opcin "estructuralista" al anlisis "mo-
netarista" y a las prescripciones del Fondo Monetario Internacional. Los
estructuralistas establecan una distincin entre las presiones inflaciona-
rias "fundamentales" derivadas de las estructuras sociales internas (ta-
les como los anticuados sistemas de tenencia de la tierra) o de ciertos
rasgos de la divisin internacional del trabajo, por una parte, y los fen-
menos ms superficiales de la "propagacin", tales como la espiral de
sueldos y precios, por la otra parte. Independientemente de sus mritos,
cuando la inflacin se encontraba en la parte baja del intervalo de dos
dgitos, como ocurra en los aos cincuenta en los pases latinoamericanos
ms propensos a la inflacin, esta distincin perdi verosimilitud y utili-
dad en cuanto la inflacin lleg al nivel de los tres dgitos. Se hizo enton-
ces obvio que los "mecanismos de propagacin" se haban afianzado y
convertido en los factores "fundamentales" que estaban empujando la in-
flacin. Ahora se hablaba de la "inflacin inercial" que reclamaba con
urgencia una solucin.
Amenazados cada vez ms por la hiperinflacin los gobernantes ar-
gentinos y brasileos se encontraban desconcertados. En virtud de que no
les agradaba el paradigma del FMI, ni tenan su propio paradigma utili-
zable, buscaban un nuevo espacio para las polticas. Tuvieron la buena
fortuna de ser auxiliados por un grupo de economistas que utilizando
una gran diversidad de enfoques (desde la teora sociolgica de la infla-
cin hasta las expectativas racionales) y dotados de considerables conoci-
mientos tericos y de imaginacin prctica propia, haban concebido una
frmula novedosa para controlar la inflacin: el tratamiento de "choque
heterodoxo" de la inflacin que se us primero en la Argentina en 1985
y luego en el Brasil a principios de 1986."
Este es un breve bosquejo de los elementos principales de los dos
planes de reforma: ^^ i) se sustituye la moneda antigua por una nueva
(una unidad de esta ltima = 1 000 unidades de la primera); ii) se con-
gelan temporalmente los precios y los salarios; iii) queda abolida la indi-
zacin de salarios, sueldos, instrumentos monetarios, etctera; iv) en vir-
tud de que el retorno a la estabilidad de precios mejora la posicin fiscal
por varios conceptos, y con la ayuda de medidas de austeridad adiciona-
les, los gobiernos reducirn los prstamos que les hace el Banco Central;
en la Argentina el gobierno prometi renunciar enteramente a tales prs-
tamos, y v) se supone que los contratos celebrados antes de la reforma
que implican pagos en fechas futuras hicieron provisiones por la infl-
is Es probable que este trmino sea de Francisco Lpez, cuyo libro con este ttulo se
public poco despus de la reforma brasilea. Vase O Choque heterodoxo: combate a inflaqo
e reforma monetaria, Ro de Janeiro, Campus, 1986. Otros contribuyentes importantes a la dis-
cusin son: Persio rida, Edmar Bacha, Luiz Carlos Bresser Pereira y Andr Lara Resende en
el Brasil, y Adolfo Canitrot, Roberto Frenkel y Daniel Heymann en la Argentina.
20 Un plan similar se aplic en Israel en julio de 1985. Vase el artculo de Michael Bruno
(titular) en Persio rida, Inflaqo Zero, Ro de Janeiro, Paz e Terra, 1986. Este artculo se
public originalmente en hebreo en Riva'on Lekaltala, octubre de 1985.
cin esperada, de modo que se cambian sus trminos aplicando a los pagos
futuros en la nueva moneda una tabla de conversin (tabela) que esta-
blece una serie de equivalencias entre la moneda nueva y la antigua segn
el vencimiento, de acuerdo con una estimacin oficial de la inflacin
esperada en el rgimen antiguo y el nuevo.
El objetivo principal de estas medidas era el rompimiento de las ex-
pectativas inflacionarias y la contencin de los efectos recesivos, al no
depender exclusivamente de los cambios en los agregados monetarios. Un
papel muy importante habran de desempear los controles de precios
y salarios y este era el principal aspecto "heterodoxo", mientras que la
tabela era su principal innovacin tcnica. En medida considerable se
pensaba que el xito de la reforma dependa de la sustitucin de los tiro-
nes por la distribucin del ingreso que la inflacin haba atizado entre
los diversos grupos sociales, por un nuevo "contrato social" o por la
"concertacin social". Se pensaba que estos tirones, institucionalizados
mediante la indizacin generalizada, eran responsables del componente
inercial siempre mayor de la inflacin durante su fase de aceleracin.
Las reformas tuvieron xito al detener la inflacin en ambos pa-
ses ... durante algn tiempo. En la Argentina los precios volvieron a
subir al ritmo de 5 % mensual a mediados de 1986 y en el Brasil el Plan
Cruzado sufri una herida grave en noviembre del mismo ao. Pero aun
los xitos limitados que se lograron y los paralelos entre las experiencias
de los dos pases ofrecen enseanzas. En primer lugar, ambos pases
experimentaron aproximadamente al mismo tiempo una inflacin de tres
dgitos que amenazaba con salirse por completo de control. Ms signifi-
cativamente, ciertas ideas acerca del "choque heterodoxo" se haban ela-
borado en discusiones intensas, a menudo conjuntas, entre un grupo de
prominentes economistas argentinos y brasileos que, teniendo fuertes
convicciones democrticas y nuevas propuestas tcnicas, recibieron influ-
yentes posiciones en la poltica econmica o la asesora de ambos pases
cuando la inflacin se agrav en 1985-1986. Pero una tercera condicin
comn de los dos pases es la ms interesante: ambos pases haban re-
instalado recientemente gobiernos civiles tras un largo periodo de rgimen
militar. En el momento de las reformas los nuevos gobiernos haban te-
nido el poder durante cerca de dieciocho meses en la Argentina y nue-
ve en el Brasil; en ambos pases la inflacin se haba agravado en es-
tos periodos, haciendo que los nuevos gobiernos perdieran prestigio y
atractivo.
En realidad ambas fases el empeoramiento de la inflacin y la
subsecuente reforma de las nacientes democracias de la Argentina y
el Brasil estn condicionadas por la poltica de la situacin posterior al
autoritarismo. Cuando un gobierno civil, democrtico, llega al poder tras
un largo periodo de represivo rgimen militar, es normal que varios
grupos de la resucitada sociedad civil de reciente activacin en par-
ticular los sindicatos, largamente reprimidos formulen fuertes recla-
maciones de mayores ingresos. El impulso inicial de aquellos a quienes
se dirigen las demandas es conceder algunas de ellas por lo menos, ya sea
en pro de la paz social o por un sentimiento de obligacin de resarcir la
opresin y la injusticia del pasado. Por supuesto, la satisfaccin de tales
demandas tiende a generar nuevas presiones inflacionarias y de balan-
za de pagos. Como he sealado en otra parte, la inflacin puede ser a
pesar de todo un mecanismo til en esta situacin: permite que los grupos
sociales que surgen o resurgen flexionen sus msculos, con la inflacin
actuando como una providencial vlvula de seguridad para las presiones
sociales acumuladas.^^ Pero esto slo funciona hasta cierto punto, y la to-
lerancia de inflacin adicional vara de un caso a otro. Por ejemplo, en la
Espaa posterior a Franco es probable que la tolerancia de una acelera-
cin de la inflacin haya sido mucho mayor que en la Argentina o el
Brasil posteriores a los regmenes autoritarios: en estos pases la infla-
cin estaba ya delicadamente colgada en un nivel elevado, de tres dgi-
tos, cuando los gobiernos civiles tomaron el poder, de modo que la acele-
racin de la inflacin poda conducir a la hiperinflacin con obvios peli-
gros para el prestigio y la supervivencia de los nuevos regmenes demo-
crticos.
No se requiere gran imaginacin para vislumbrar una secuencia c-
clica simple y funesta: sustitucin de un rgimen militar por un gobier-
no democrtico civil-renovada combatividad de los grupos sociales-con-
cesin de nuevas demandas-empeoramiento de la inflacin-descrdito y
crisis del rgimen civil-retorno de los militares. Pero por fortuna las
relaciones entre el retorno del gobierno democrtico y la inflacin son
ms complejas, como lo han demostrado precisamente las nuevas re-
formas monetarias de la Argentina y el Brasil. En realidad los nuevos
gobiernos democrticos, sobre todo cuando sustituyen a regmenes auto-
ritarios detestados o despreciados, tendrn que afrontar una nueva oleada
de combatividad de los grupos sociales. Pero al mismo tiempo pueden
recurrir a una reserva especial de buena voluntad y confianza que tienen
^^ Vase mi ensayo titulado "La matriz social y poltica de la inflacin: elaboracin sobre
la experiencia latinoamericana", De la economa a la poltica y ms all, op. cit.
a resultas de las libertades polticas y los derechos humanos que han res-
tablecido o creado. Es este activo considerable de los nuevos gobiernos
de la Argentina y el Brasil lo que constituy un factor bsico en el xito
de las reformas monetarias; porque si la guerra inflacionaria que han
librado los diversos grupos sociales con tanta intensidad durante tanto
tiempo es remplazada repentinamente por la cooperacin y la volun-
tad de creer en el xito de la nueva poltica, deber haber cierta confianza
bsica en el Estado que enuncia el nuevo programa. Esta confianza est
menos condicionada por el programa mismo, por excelente que ste sea
desde el punto de vista tcnico, que por la promesa representada por un
gobierno y por la misin que se le ha encomendado.^^
Este activo especial de confianza y esperanza puede servir por lo
tanto como un contrapeso a la tendencia hacia presiones inflacionarias
ms fuertes que tambin aparece a raz del cambio poltico hacia una
sociedad ms humanitaria y ms abierta, como tambin ms abiertamente
contenciosa. Por supuesto no se trata de ningn equilibrio mecnico, slo
de dos fuerzas que tiran en direcciones contrarias, en pocas diferentes,
con vigor variable. De igual manera, aunque las presiones hacia la in-
flacin son muy obvias, no puede darse por sentada la capacidad para
conjurar "desde lo ms profundo" los espritus de confianza y solidari-
dad. En efecto, tanto en el caso de la Argentina como en el del Brasil
las reformas se promulgaron con gran alboroto, como ltimo recurso de
gobiernos que perdan con rapidez su vigor y que fueron los primeros
sorprendidos por la respuesta y la cooperacin entusiastas del pblico.
As ocurri particularmente en el Brasil, donde el presidente Sarney,
al anunciar la reforma, tom la medida audaz, pero al final muy efec-
tiva, de pedir a cada ciudadano que fuera un "fiscal del Presidente" veri-
ficando los precios publicados en tiendas y supermercados y exigiendo
el cumplimiento de la congelacin de precios. Este fue tal vez el compo-
nente ms heterodoxo de la reforma, algo que ni siquiera se les haba
ocurrido a los economistas responsables del pacote (paquete de medi-
das),'" ya que, de acuerdo con uno de mis informantes, esta invitacin
a una participacin directa de los ciudadanos individuales en la "guerra
contra la inflacin" la aadi el propio Presidente al discurso que le
^- Las ideas del prrafo anterior tomaron forma durante una conferencia sobre la inflacin
latinoamericana sostenida en Caracas en marzo de 1986. sobre todo en una discusin del ensayo
de Rene Cortzar sobre los problemas de la inflacin que tendra que encarar un nuevo Chile
democrtico. Los ensayos y las discusiones se publicaron en Pensamiento Iberoamericano (nme-
ro 9), la revista que patrocin la conferencia.
^' Este es el trmino ms comnmente usado en el Brasil para designar la reforma monetaria.
haban preparado sus asesores tcnicos. La respuesta a la invitacin fue
categrica en las grandes ciudades durante los primeros das de la refor-
ma: muchos ciudadanos inspeccionaban los supermercados con sus listas
de precios y habiendo descubierto algunas infracciones llamaban a la
polica para que les ayudara a cerrar las tiendas infractoras, y todo esto
se televisaba a la hora de mayor teleauditorio. De esta manera la guerra
a la inflacin se convirti en un ejercicio de poltica populista: una ma-
ravillosa metamorfosis de las prescripciones antinflacionarias del FMI
que se haban denunciado desde largo tiempo atrs como "conjuras impe-
rialistas contra el pueblo".
VIL OBSERVACIONES FINALES SOBRE IDEOLOGA Y DEUDA
Hace ms de veinte aos publiqu un breve artculo sobre las relaciones
interamericanas con el ttulo de "Out of Phase".^* All trataba de demos-
trar que las modas intelectuales en el pensamiento sobre el desarrollo
econmico tendan a experimentar cambios en los Estados Unidos que
correspondan, slo que en direccin contraria, a los cambios que ocu-
rran aproximadamente al mismo tiempo en el humor de la Amrica La-
tina, lo que se traduca en una "orga de malas interpretaciones y malen-
tendidos". Me refera entonces a la experiencia concreta del quinquenio
que acababa de transcurrir, sin tratar de afirmar que esta falta de corres-
pondencia tuviera un carcter inevitable o permanente. Pero observando
el panorama actual y advirtiendo que mi ttulo se aplica ms que nunca,
casi me pregunto si habr descubierto alguna clase de "ley".
En el ensayo anterior seal los cambios contrastantes de un conjunto
de creencias a otro; ahora me interesa un cambio ms fundamental, aun-
que no se defina fcilmente: el cambio de una confianza total en la exis-
tencia de una solucin fundamental a los problemas sociales y econmicos
a una actitud ms crtica, pragmtica; de la certeza ideolgica a una
bsqueda ms abierta, eclctica, escptica. Por supuesto los latinoameri-
canos han sido criticados desde hace largo tiempo en el Norte por la rigi-
dez ideolgica con la que se supone que enfocan muchos problemas. Y en
el campo de la poltica econmica, donde la discusin sigue a menudo
lneas ideolgicas en todo caso a resultas de una larga historia de debate
antagnico en el Norte mismo, quiz sea cierto que muchos latinoameri-
canos han tendido a adoptar posturas "ideolgicas" (de izquierda y de
derecha) en cuestiones tales como la planeacin, el mecanismo del mer-
-* En Encounter, nmero especial sobre la Amrica Latina, septiembre de 1965, pp. 21-23.
cado, la inversin extranjera, la inflacin, el papel del gobierno en el
desarrollo econmico, etctera.
Pero recientemente ha habido indicios de un cambio considerable en
esta situacin, en gran medida a resultas de amarga experiencia. Como
secuela de los represivos regmenes autoritarios que llegaron al poder en
los aos sesenta y setenta, muchos latinoamericanos hicieron algo ms
que adherirse a una poltica que se adeca a un conjunto de opiniones
(cada una de ellas firmemente sostenida) ; su certeza haba sido suficien-
temente sacudida como para que desearan un dilogo abierto y una deli-
beracin, listos para descubrir algo nuevo acerca de sus propias opiniones
y valores."^
En la Argentina, probablemente la sociedad latinoamericana ms con-
flictiva de los pasados cincuenta aos, ha alcanzado un prestigio conside-
rable la idea de la "concertacin" social, un proceso que implica muchas
concesiones de diversos grupos sociales, y escuch que nadie dara ahora
orgullosamente el nombre de intransigente a un partido poltico, aunque
un pequeo partido sigue funcionando con ese nombre (fundado en los
aos sesenta, como era de esperarse). Al mismo tiempo, el espectacular
fracaso de las polticas econmicas impulsadas por la ideologa (de iz-
quierda y de derecha) ha creado un nuevo talento experimental entre los
economistas, los intelectuales y los gobernantes latinoamericanos. Este
talento, con su conocida disposicin para utilizar una gran diversidad de
ideas, fue evidente en las reformas monetarias promulgadas en la Argen-
tina y el Brasil.
Ahora ya se est aclarando lo que quera decir yo al hablar de un
"desfase". As como muchos latinoamericanos influyentes tienen un hu-
mor que ha dejado atrs la ideologa, con una desconfianza considerable
hacia todo sistema de pensamiento que pretenda tener todas las respues-
tas a los complejos problemas que afrontan sus sociedades, se enfrentan,
sobre todo en el mbito de la poltica econmica, a posiciones ideolgicas
intransigentes adoptadas por el gobierno actual de su principal socio co-
mercial, inversionista extranjero y acreedor. Por supuesto, no es esta la
primera vez que los Estados Unidos, o las instituciones multinacionales
fuertemente influidas por los Estados Unidos, se han convencido de que
poseen la clave para el progreso y el desarrollo de todos esos pases ex-
tranjeros remotos y atrasados. En los aos cincuenta el Banco Mundial
intent condicionar sus prstamos al establecimiento de alguna forma de
25 Va?c mi ensayo titulado "Notes on the Consolidation of Democracy in Latin America",
Rival Viens of Market Society, op. ciu
planeacin econmica por parte de los pases solicitantes.^^ En los aos
sesenta con la Alianza para el Progreso se aconsej firmemente a los pa-
ses latinoamericanos que implantaran reformas agrarias y fiscales, enten-
diendo por reforma fiscal el uso de impuestos ms elevados para los ricos.
Pero nunca han sido tan insistentemente adoctrinados y sermoneados los
latinoamericanos como en los aos recientes, ahora con lincamientos muy
diferentes, sobre las virtudes de los mercados libres, la privatizacin y
la inversin extranjera privada, as como acerca de los peligros de la
direccin y la intervencin estatales, y la tributacin excesiva, para no
mencionar la planeacin. Adems, tales lecciones tienen ahora un audi-
torio cautivo en los altos funcionarios de la poltica econmica latinoame-
ricana que deben hacer frecuentes viajes a Washington para renegociar
y restructurar las pesadas cargas de las deudas que la mayora de sus
pases han acumulado durante los aos setenta.
Las prdicas ideolgicas de esta clase son muy contraproducentes.
Adems de suscitar preocupacin entre los latinoamericanos por la sobe-
rana y la dignidad de sus pases, ahora provocan protestas en el sentido
de que el mundo es un lugar demasiado complejo para corregirlo me-
diante la aplicacin mecnica, por todas partes, de alguna frmula idn-
tica y simplista. Irnicamente, los latinoamericanos estn esgrimiendo
ahora, contra sus preceptores de los Estados Unidos, la crtica conserva-
dora de Edmund Burke, con su hincapi en las "circunstancias" y su
negativa a "alabar o censurar todo lo que se relacione con las acciones
humanas, y las preocupaciones humanas, con una visin simple del ob-
jeto, tal como aparece desligado de toda relacin, en toda la desnudez y
la soledad de la abstraccin metafsica".^'^ Pretendiendo exportar su credo
de libre mercado como un remedio universal, la administracin Reagan
est destruyendo sin saberlo toda clase de comunicacin con los nuevos
lderes de las emergentes democracias latinoamericanas.
El fracaso del dilogo o la comunicacin eficaces entre los Estados
Unidos y la Amrica Latina es en particular evidente y peligroso
en relacin con el tema antes mencionado de la deuda. Este es un tema
muy amplio sobre el que se ha dicho ya casi todo. Sin embargo, creo que
28 Casi perd mi trabajo de asesor en Colombia porque me negu a presionar fuertemente
en esta direccin. Vase mi ensayo titulado "A Dissenter's Confession: Revisiting The Strategy
of Economic Development", G. Meier y D. Seers (comps.), Pioneers in Development, Nueva
York, Oxford University Press, 1984.
2' Reflections on the Revolution in France (1790), Chicago, Regnery, 1955, p. 18. Vanse
algunas observaciones crticas de la poltica norteamericana actual segn tales lineamientos
burkianos en Alejandro Foxley, "El problema de la deuda extema visto desde Amrica Latina",
Coleccin Estudios OEPLAN 18, diciembre 1985, pp. 59-61.
debo hacer una breve observacin al respecto para terminar. Har hinca-
pi precisamente en la forma en que las percepciones y las ideologas
contrastantes contribuyen a complicar el problema.
Como ha sealado recientemente el senador Bradley en un discurso
vigoroso y constructivo, la acumulacin de la deuda de los aos setenta,
que ces abruptamente en 1982 y se conoce ahora como el problema de
la deuda, se ha convertido en un desastre.^^ Pero es un desastre creado
por el hombre, de modo que es de presumir que el hombre podr resol-
verlo. La cuestin es entonces: qu impide a deudores y acreedores ocu-
parse decisivamente de este problema que se ha enconado durante ms
de cuatro aos? ^ Una razn es que los acreedores y los deudores, o los
norteamericanos y los latinoamericanos, tienen ideas muy diferentes so-
bre quines son los principales responsables de la acumulacin de la
deuda. Los norteamericanos se han comportado en general como si la res-
ponsabilidad fuera exclusivamente de los prestatarios. Parecen sostener
lo que se ha llamado la "teora del financiamiento de esperanza frustra-
da" (Wallflower theory of finanes), segn la cual los bancos nunca
toman la iniciativa de un prstamo y esperan a que lo solicite el candi-
dato a prestatario, quien debe asumir por lo tanto la responsabilidad
principal de la transaccin y de todas sus fallas.^" Esta concepcin es
por supuesto contraria a la nocin ms elemental de la economa, la que
ensea que toda transaccin que implique dos o ms partes se hace de
ordinario sobre la base de un beneficio mutuo esperado, de modo que no
hay razn para esperar que una de las partes sea totalmente pasiva. Ade-
ms, es bien sabido (y ha sido excelentemente documentado en un artculo
confesional ahora famoso, de un antiguo funcionario bancario norteame-
ricano) ^^ que los bancos comerciales realizaron durante los aos setenta
=s "A Proposal for Third World Debt Management", 29 de junio de 1986, Senado de los
Estados Unidos, oficina del senador Bill Bradley.
29 Guillermo O'Donnell plantea una cuestin similar, restringida a los deudores latino-
americanos, en su artculo "Deuda extema: Por qu nuestros gobiernos no hacen lo obvio?",
Miguel S. Wionczek, La crisis de la deuda extema en la Amrica Latina, Serie de Lecturas de
EL TRIMESTRE ECONMICO, nm. 59, vol. I, Mxico, FCE, 1987.
so William Darity Jr., "Loan Pushing: Doctrine and Theor)'", Ensayo para Discusin de
las Finanzas Internacionales, Junta de la Reserva Federal, Washington, D. C, 1985; Robert
Devlin, '"The Structure and Performance of International Banking during the 1970s and Crisis
in Latin America", Ensayo de Trabajo, Helen Kellogg Institute for International Studies, Uni-
versidad de Notr Dame [traduccin al espaol en Miguel S. Wionczek, La crisis de la deuda
extema en la Amrica Latina, Serie de Lecturas de EL TRIMESTRE ECONMICO, nm. 59, volu-
men I, Mxico, FCE, 1987], y Lance Taylor, "The Theory and Practice of Developing Country
Debt: An Informal Guide for the Perplexed", Journal of Development Planning, Naciones
Unidas, nm. 16, 1985, pp. 204-205.
31 S. C. Gwynne, "Adventures in the Loan Trade", Harper's, nm. 267, 1983, pp. 22-26.
como lo haban hecho en los aos veinte, y los bancos britnicos en
varias pocas durante el siglo precedente vigorosas "campaas de prs-
tamos", llegando a veces a usar todas las palancas diplomticas que pu-
dieran esgrimir contra los pases "recalcitrantes", como Colombia.
As que la teora del "financiamiento de esperanza frustrada" no es
sostenible. Podramos oponerle otra metfora segn la cual los presta-
tarios latinoamericanos fueron cortejados por los prestamistas y fueron
empujados por la va del jardn, al final de la cual se les administr el
"choque Volcker" de las tasas de inters rpidamente crecientes.^^ Algu-
nos latinoamericanos tienden a considerar la historia ms o menos bajo
esta luz, pero es probable que la mayora crea que la responsabilidad fue
de ambas partes. Una de las dificultades para la formacin de un cr-
tel de deudores ha sido precisamente que algunos pases latinoamericanos
cayeron en la trampa de la deuda con facilidad mucho mayor que otros.
Como vimos en las secciones anteriores los gobiernos de Chile, la
Argentina y Mxico permitieron o provocaron la sobrevaluacin de sus
monedas durante periodos prolongados a fines de los aos setenta y prin-
cipios de los ochenta, proporcionando as fuertes incentivos para la im-
portacin en exceso y la fuga de capitales, actividades ambas que condu-
jeron a prstamos cuantiosos y que fueron facilitadas por ellos. Por otra
parte, hay por lo menos un pas latinoamericano grande, Colombia, que
pudo mantener su endeudamiento externo en un nivel moderado simple-
mente porque mantuvo un control centralizado y algo restrictivo sobre la
deuda externa, tanto pblica como privada.
Un caso instructivo del desempeo conjunto particularmente deficien-
te de un prestatario y del sistema bancario internacional, principalmente
el norteamericano, es el de Mxico. Tenemos aqu un pas que haba des-
cubierto y desarrollado grandes fuentes de petrleo en un momento de
precios muy favorables de este producto. Los economistas del desarrollo
haban aconsejado durante largo tiempo a los pases que experimentan
una repentina "bonanza" de exportacin de esta clase, que gravaran los
nuevos flujos de ingresos para impedir que las ganancias de divisas re-
sultante se gastaran totalmente en importaciones de bienes de consumo.^^
Tales impuestos habran de financiar la inversin, o simplemente asegu-
rar la acumulacin de divisas que sirvieran como un amortiguador contra
una reversin de la fortuna. Lo que ocurri en Mxico fue todo lo contra-
di Lance Taylor, op. cit., p. 212.
^' Vase por ejemplo Ragnar Nurkse, Problems of Capital FoTmation in Underdeveloped
Countries, Oxford, Blackwell, 1953, pp. 98-103 [traduccin al espaol en edicin del FCE].
rio de esta poltica. El pas no slo no acumul una parte de las divisas
de nueva adquisicin, sino que tom prestadas grandes cantidades de fon-
dos adems de las recaudaciones de la "bonanza" de las exportaciones,
y una gran parte de estos fondos se "disip" segn la frase que se usa-
ba no hace mucho tiempo, cuando la planeacin de la inversin tena una
alta reputacin en gran medida en importaciones de bienes de consumo
y en fuga de capitales.
Pero la responsabilidad de estos acontecimientos corresponde tanto
a la comunidad bancaria internacional como a los tomadores de decisio-
nes de los sectores privado y pblico de Mxico. Hace pocos aos, antes
de que estallara la crisis de la deuda, se felicitaba a menudo a los ban-
cos por la agilidad y la suavidad con la que, en los aos setenta, canali-
zaban los fondos de los exportadores de petrleo del Medio Oriente hacia
los importadores de petrleo cuyas balanzas de pagos eran gravemente
afectadas por los repentinos incrementos de los precios. Pero los casos de
Mxico, Nigeria y otros pases demuestran que los bancos prestaron con
un abandono mayor an a los exportadores de petrleo que desarrollaban
con rapidez, contra todas las reglas de la prudencia, una capacidad para
absorber fondos externos por encima de los abultados ingresos de sus
exportaciones. El hecho es que los bancos internacionales se prendaron
al instante de los pases pobres que, al contrario de muchas otras reas
subdesarroUadas, podan ostentar un activo tan slido, proveedor de una
seguridad indudable, como el petrleo en el subsuelo: su deseo de con-
vertir a tales pases en sus clientes era simplemente irresistible. En esta
forma contribuyeron tanto como los gobernantes de los pases prestatarios
a convertir la bonanza en un desastre.
As pues, los latinoamericanos creen que no hay ninguna razn vale-
dera para que se les den lecciones tan unilateralmente. Y tampoco se mues-
tran receptivos al mensaje de las lecciones, con su alabanza irrestricta del
libre comercio y su condenacin del Estado. Por una parte, los gobernan-
tes autoritarios de los pases del Cono Sur han experimentado de manera
intensa e infortunada, durante los aos setenta, con polticas inspiradas
en las doctrinas del libre mercado, de modo que estos experimentos se
asocian ahora, en la mente de los latinoamericanos demcratas, con los
regmenes militares despiadados y con sus fracasos." Adems, si todos
los grandes deudores latinoamericanos han debido experimentar la dolo-
rosa contraccin del periodo reciente, esto se debi precisamente a la
operacin irrestricta del libre mercado internacional de fondos prestables
'* Alejandro Foxley, op. cit.
en los aos anteriores a la crisis de la deuda de 1982. Resulta en verdad
notable cmo, tras de casi treinta aos de transferencias de capital orde-
nadas y productivas, organizadas con los auspicios de los gobiernos y las
instituciones multinacionales, tales como el Banco Mundial y el Banco
Interamericano de Desarrollo, las energas repentinamente liberadas de
la libre empresa en el financiamiento internacional han podido generar
el caos econmico internacional en menos de un decenio.
Estas son algunas de las razones especficas del "desencuentro" ac-
tual entre norteamericanos y latinoamericanos. Pero el obstculo ms
bsico para un dilogo til entre las dos partes es esa transformacin
extraa: quienes no hace mucho tiempo se enorgullecan de su pragma-
tismo de pronto han practicado un viraje ideolgico mientras que los ide-
logos de ayer, cansados de su anterior conjunto de certezas y "solucio-
nes", se exasperan ante los nefitos que pretenden ensearles un nuevo
conjunto.
Marzo de 1987

Hirschman - Tendencias Autosubversivas

Enviado por

Dados do documento

Título original

Direitos autorais

Formatos disponíveis

Compartilhar este documento

Compartilhar ou incorporar documento

Opções de compartilhamento

Você considera este documento útil?

Este conteúdo é inapropriado?

Direitos autorais:

Formatos disponíveis

Hirschman - Tendencias Autosubversivas

Enviado por

Direitos autorais:

Formatos disponíveis

LA ECONOMA POLTICA DEL DESARROLLO

Você também pode gostar