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LA PLANIFICACIN ESTRATEGICA: marco conceptual y metodolgico.

Dr. Arq. Graciela Nozica

Documento de Ctedra Urbanismo I I - (2010)
Facultad de Arquitectura, Urbanismo y Diseo, Universidad Nacional de San Juan.


1- Introduccin.

El concepto de estrategia etimolgicamente proviene del griego y significa stratega, de strato:
ejrcito y Ego: lder. De un modo general puede definirse como un mtodo de pensamiento que
permite jerarquizar y clasificar acciones para luego escoger los procedimientos ms eficaces
dirigidos a reducir o eliminar contraposiciones o antagonismos
1


A mediados de los aos 60 se comienzan a aplicar criterios estratgicos en las organizaciones
empresariales, como instrumentos decisorios y analticos, originando el concepto de planificacin
estratgica. Esto implic un gran desarrollo terico centrado en:

El conocimiento del entorno de las empresas,
De la competencia, y
De los consumidores.

Posteriormente, su uso se traslad a la Gestin Pblica y actualmente a la Planificacin y Gestin
del territorio. Al analizar los problemas econmicos, sociales e institucionales a los que se
enfrentan las ciudades desde mediados de la dcada del 70, se percibe que la problemtica es
anloga a la de las organizaciones empresariales y que su solucin era ms viable si se aplicaban
criterios y metodologas que aplicaban las organizaciones empresariales exitosas.

Esta visin conceptualiza a la ciudad como una empresa, como una organizacin que produce y
gestiona bienes y servicios, y que compite con otras ciudades en los mercados naciones e
internacionales.

La hiptesis de partida de la visin empresarial de la planificacin territorial es que todas las
comunidades territoriales tienen un conjunto de recursos (econmicos, humanos, institucionales y
culturales) que constituyen su potencial de desarrollo, que deben ser administrados y
rentabilizados. A este conjunto de recursos locales es lo que Vazquez Barquero (1996) denomina
desarrollo endgeno
2
.

Siguiendo a los mismos autores, el enfoque empresarial considera que la distribucin de la renta y
de la riqueza, y crecimiento econmico son procesos que adquieren una dinmica comn debido
al hecho de que los actores pblicos y privados toman decisiones de inversin orientadas a
resolver problemas locales, los problemas de las empresas y de la sociedad. Lo local es un
espacio en el que las iniciativas de los diversos sectores de la sociedad organizada se hacen
realidad.

Segn varios autores las razones de que este enfoque tenga hoy aceptacin esta dado por la
conjuncin de factores tales como:

1
FERNNDEZ GELL Jos Miguel: Planificacin estratgica de ciudades. Edicin Gustavo Gilli. Barcelona. 2000. Pg.
20.
2 PANCORBO DE SANDOVAL Jos y HEIVA Amaury: La Planificacin Estratgica Territorial: una visin desde el
marketing. En Lecturas de Economa. Gestin y Ciudad. Universidad Nacional de Quilmes Editorial. Buenos Aires
2004. Pg.149.
2

1- Descentralizacin de las competencias urbansticas.

El protagonismo poltico de las ciudades y sus municipios es un hecho relativamente nuevo en
Amrica Latina, otorgado por la reforma del Estado, a travs de la descentralizacin de poltica de
funciones, proceso vinculado a las demandas de democratizacin poltica y de mejora de la
eficacia administrativa y de la cooperacin pblica -privada.
En el caso de Argentina, la transferencia de las competencias en temas urbanos desde el
gobierno nacional, a los provinciales, y de estos a los municipales, se enmarc en el proceso de la
Reforma del Estado, iniciado en la dcada de los 90. La Constitucin de la provincia de San Juan
(1986) otorg autonoma a los municipios en lo referido al ordenamiento territorial ( art. 58 ) y la
Constitucin Nacional de 1994 en su art. 49.
Hoy, por rango constitucional se les exige a los municipios no solo asumir el rol tradicional de
gestor y regulador, sino tambin el de promotor y cohesionador, es decir de llevar a cabo polticas
econmicas y sociales activas, concibiendo a la gestin como la accin para potenciar la
productividad como la integracin social.

2- Creciente involucramiento de la sociedad en el urbanismo.

La sociedad organizada manifiesta su preocupacin en temas vinculados con el mejoramiento de
la calidad de vida y en problemticas del medio ambiente. Exigen tener informacin y participacin
en la toma de algunas decisiones del desarrollo local, es decir, demanda mayor transparencia y la
construccin de una sociedad democrtica.

3-Irupcin de los agentes de desarrollo econmico en las decisiones urbansticas.

Como consecuencia de las polticas de desregulacin y del retiro del Estado, en su rol de
promotor del desarrollo, proceso vinculado a la Reforma del Estado, durante la dcada de los
aos 1980 y 90, adquirieron mayor protagonismo en las decisiones que afectan tanto al espacio
urbano como rural, los diversos agentes pblicos y privados que actan en el mbito econmico
directamente (mediante actividades productivas) o indirectamente mediante el desarrollo de
infraestructura. Por otro lado, las empresas cada vez exigen mejores condiciones de habitabilidad
y competitividad para permanecer en determinadas reas o ciudades.

4-Incorporacin de innovaciones tecnolgicas a la gestin territorial.

La introduccin de tecnologas como los sistemas de informacin geogrfica (SIG), las tcnicas de
teledeteccin y procesamiento de imgenes satelitales de alta resolucin, y la informatizacin de
los procedimientos administrativos estn permitiendo gestionar el proceso urbano con mayor
eficiencia.

5-Integracin de los pases en bloques continentales.

La apertura de los mercados a nivel mundial ha dado lugar a una rivalidad entre ciudades para
captar inversiones, puestos de trabajos, turistas, obligando a la dirigencia local a utilizar
instrumentos innovadores de gestin que permitan resolver los problemas y aumentar el atractivo
de sus ciudades.

6- La complejidad de los problemas.

Requieren para su solucin de enfoques multidisciplinarios e intersectoriales. Estos problemas
pusieron de manifiesto las limitaciones de los instrumentos tradicionales de planificacin, por lo
que se impuso una apertura a campos del conocimiento no tradicionales en la planificacin como
el de las ciencias de la administracin, de la comunicacin, informtica, etc. que aportaron
3
enfoques innovadores en el anlisis de las cuestiones territoriales. Pero por otro lado, la rpida
traslacin de los enfoques de la planificacin estratgica de empresas al urbanismo conllev en
muchos casos a contradicciones en sus propuestas conceptuales.

Por tanto, la planificacin territorial no puede ser enfocada exclusivamente desde la visin
empresarial, ya que la empresa y el gobierno municipal son instituciones fundamentalmente
distintas. A los ejecutivos de la empresa los mueve el beneficio a los polticos el deseo de ser
reelegidos. El municipio tiene como misin brindar calidad de vida a sus vecinos. Las empresas
obtienen de los clientes la mayor parte del dinero; los gobiernos municipales lo obtienen de los
contribuyentes y del Estado.
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En 1982 se elabor para la ciudad de San Francisco el primer plan estratgico urbano. Pero es en
los inicios de la dcada de los 90 donde este enfoque comienza a tener aceptacin en los foros
acadmicos y en los rganos de planificacin gubernamentales. En 1992 con la propuesta
elaborada para la ciudad de Barcelona se produce lo que se ha denominado la primera
generacin de planes urbanos estratgicos cuyos exponentes ms significativos son los planes
para el rea metropolitana de Bilbao, Madrid y Cdiz.

Estos estuvieron centrados en la atraccin de inversiones externas utilizando como recurso el
diseo de la imagen y la potenciacin de la identidad urbana. Constituyeron una experiencia de
prueba para la utilizacin del enfoque estratgico.

Pero a mediados de los 90 se inici un periodo de crisis econmica marcada por la recesin, lo
que llev a un replanteo de los problemas de la ciudad, focalizados en sus aspectos internos, en
la competitividad de las economas locales y en el potencial desarrollo de sus recursos
territoriales.

Con estas premisas se desarrollaron una segunda generacin de planes estratgicos para las
ciudades de Valencia, Mlaga y la revisin del plan de Barcelona. Estos alcanzaron mayor
desarrollo metodolgico, incorporacin de tecnologa para el anlisis, mayor coordinacin entre las
organizaciones estatales y privadas involucradas.

En el resto de los pases europeos las experiencias han sido limitadas, a diferencia de
Latinoamrica en donde en la mayora de las ciudades han sido aplicadas esta metodologa. En
nuestro pas, las ciudades de Rosario, Crdoba y Buenos Aires constituyen ejemplos de esta
experiencia, alcanzando diferentes niveles de realizacin. El municipio de la ciudad de San Juan
formul en el ao 2000 un plan DeCi San Juan, que no fue ejecutado.


2- Conceptualizacin de Planificacin Estratgica.

Si se conceptualiza al territorio (ciudad, regin, micro regin) como un sistema complejo, requiere
que se asuma la multiplicidad de actores, interrelaciones y elementos que se despliegan en su
cotidianidad. Que acta guiado por sus propios intereses, que produce, gestiona y vende bienes
y servicios. Entonces se podra concebir a la ciudad, su microregin, a la regin, como a una
organizacin donde es posible realizar un diagnstico estratgico que permita identificar cuales
son sus fortalezas y debilidades. Tambin hay que considerar que se relaciona con su entorno
externo y con mercados que cambian y presentan en todo momento amenazas y oportunidades. A
partir de este diagnstico se podrn definir las estrategias de actuacin que le permitiran
enfrentar los desafos y alcanzar los objetivos propuestos para la sociedad en su conjunto.

La planificacin estratgica es entonces una forma de gestionar el territorio que consiste en
concebir un futuro deseable. Es un proceso orientado a la accin que sienta las bases para una
actuacin integrada al corto y mediano, establece un sistema continuo de toma de decisiones,

3
Ib. Idem
4
identifica cursos de accin especficos, formula indicadores de seguimiento y control sobre los
resultados e involucra a los actores sociales y agentes econmicos locales a lo largo de todo el
proceso de planificacin.

Es una forma de gestionar el territorio que consiste en concebir un futuro deseable en un clima de
consenso y participacin colectiva, y en definir los medios reales para alcanzarlos. Las
caractersticas ms relevantes para el desarrollo estratgico se pueden resumir en los siguientes
aspectos:

- Determina los objetivos para una ciudad o regin. El plan estratgico ha de centrarse en pocos
objetivos, pero debern ser claros para poder conducir al municipio a la situacin identificada
como deseada y factibles de acuerdo con las condiciones existentes. Por objetivo estratgico se
entienden aquellos que permitan conseguir a mediano plazo ( 4 a 8 aos), una posicin de mayor
calidad de vida no nicamente sobre el discurso de la competitividad sino sobre una propuesta
global de reestructuracin de la ciudad, planteados sobre objetivos de integracin social, de re
equilibrio territorial, de cualificacin de los recursos humanos y de empleo, de articulacin de
centros y periferias, de un sistema urbano regional, de desarrollo sostenible, de una imagen cvica
y fsica atractiva
4
.

- Convergencia de los diversos agentes con capacidad para incidir en el logro de los objetivos,
debindose establecer relaciones de cooperacin entre todos. Es un modo de afrontar los
problemas haciendo que los actores que son parte de l, sean a su vez parte de la solucin. Por
tanto, se requiere la coordinacin de las acciones de los diferentes agentes y entidades desde el
inicio. Sino se logra la participacin desde el principio difcilmente sea posible conseguir un
consenso posterior.

-Es conceptualmente un plan de accin. Persigue asegurar la viabilidad de las propuestas, para
ello identifica desde un primer momento los recursos para su ejecucin e involucra a los
responsables de la toma de decisiones y a todos los agentes sociales y econmicos de una
comunidad. Constituye un poderoso proceso para desarrollar asociaciones significativas entre el
sector pblico y el privado.

-El diagnostico ha de basarse en el anlisis interno y externo. Externamente, para analizar los
factores que inciden sobre el municipio, fuera de su control e internamente, para estudiar los
factores endgenos que posibilitan el desarrollo local. Estos factores han adquirido mucha
importancia a partir de la aceleracin del proceso de globalizacin y aumento de las relaciones
interregionales.

- Centrarse en temas crticos. Distingue las decisiones importantes de aquellas que solo tienen
un impacto coyuntural.

Compara los recursos disponibles con los obstculos a superar, como garanta de no convertirse
en una planificacin basada en objetivos que no se puedan lograr. No se anteponen los objetivos
a los medios o recursos disponibles, sino que se trata de maximizar los objetivos a partir de las
posibilidades preexistentes, persigue una optimizacin de los recursos: una mejor asignacin de
los recursos escasos ante problemas de magnitud creciente, propone una superacin de la
improvisacin.

3- Metodologa.

La planificacin estratgica complementa a los diferentes enfoques terico - metodolgicos de
planificacin propuestos, no las suplanta. La utilizacin conjunta integra las diferentes actividades

4
Borja Jordi. El pensamiento estratgico y los desafos de la urbanizacin latinoamericana. En 10 aos de Planificacin
Estratgica en Iberoamrica. Cideu. Pg.27. en CD, Barcelona 2004.
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y asegura un propsito y una direccin comn. Para abordar un proceso de planificacin de
carcter estratgico la metodologa debe considerar:

1- Desarrollo de una participacin operativa
El arranque del plan requiere del involucramiento de todos los actores de la comunidad durante
los distintos momentos del proceso de planificacin.

2- Concebir al territorio como un sistema complejo.
Observarse como un sistema que puede absorber cambios, adaptarse rpidamente y
eficientemente a los cambios.

3- Aplicacin de la Tcnica de anlisis estratgico.

Es un anlisis basado en el estudio de las condiciones externas del entorno y las endgenas. Se
la conoce como FD OP, donde:

- El par Fortalezas-Debilidades, establece una mirada hacia el interior del territorio con la idea de
comprender, por ejemplo desde lo territorial como funciona y estructura; realiza un anlisis crtico
del proceso de ocupacin del territorio, y en relacin a este aspecto identifica cuales son los
puntos fuertes y dbiles ,tales como: distribucin de la poblacin, sistema de asentamientos
humanos, calidad y nivel de servicios, tipos y grado de cobertura de las redes de transporte,
recursos productivos, uso de tecnologas e innovacin productiva, etc.. A partir de esta evaluacin
es posible:

Proponer acciones tendientes a mejorar su situacin, apoyndose en sus puntos fuertes y
atenuando los dbiles, a fin de para alcanzar los objetivos propuestos.
Profundizar el anlisis en aquellos aspectos que inciden directamente en el logro de los
objetivos,
Relacionando las F/D con el entorno, permite establecer el posicionamiento en relacin a este,
identificar las ventajas competitivas
5
.

- El par Oportunidades-Peligros, pone nfasis en los factores externos, que son a menudo no
considerados por la planificacin tradicional. El entorno puede definirse como el conjunto de
acontecimientos, procesos y agentes externos, que ejercen una fuerte influencia, en ocasiones
inevitable sobre el devenir de la ciudad o la regin.

Las oportunidades son acontecimientos que pueden conducir a un cambio para alcanzar ventajas,
constituye una atractividad del entorno. Los peligros, constituyen amenazas o tendencias
desfavorables que de no mediar una accin pueden causar daos o perjuicios. Son todos aquellos
acontecimientos que se traducen en un bajo nivel de prosperidad. Aparicin de nuevos
competidores en el mercado interregional, cambios en las polticas arancelarias, ciclo de sequa,
ocurrencia de desastres naturales, etc.

Evaluando la relacin O/P se caracteriza el grado de atractividad, caracterizndose como:

Lugar ideal aquel que tiene: alto nivel de oportunidades y bajas amenazas,
Lugar con problemas, posee bajas oportunidades y muchas amenazas.

Una oportunidad puede llegar a ser un cambio, una ventaja, pero depende de la capacidad de la
comunidad en aprovecharlo.



5 Ib.idem. En cuanto al termino ventaja competitiva, este hace referencia a aquellos atributos que desarrolla y forja la
ciudad por sus propios medios para mejorar su posicionamiento econmico y social dentro de su rea de
influencia. Por ejemplo: proveer servicios de calidad con una adecuada productividad, innovaciones productivas
que dispone, etc.
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4-Beneficios y riesgos de la planificacin estratgica.

A casi 30 aos de prctica concreta, las posiciones sobre las ventajas e inconvenientes no son
todas coincidentes, pero se pueden identificar algunos aspectos como Beneficios:

Ofrece una visin global de la ciudad como territorio en proceso de cambio permanente
Establece prioridades al centrarse en los temas crticos,
El logro de objetivos comunes de ciudad. Concentrar las energas del conjunto de la ciudad en
aquellos objetivos considerados claves, que son factibles y que han de permitir pasar de la
situacin actual a la considerada deseada.
Aumenta la objetividad de las estrategias que se desarrollen en un momento dado,
diferenciando la realidad de la ficcin.
Mejor asignacin de los recursos y fondos pblicos existentes para concretar las acciones del
plan.

Los riesgos que pueden afectar el proceso pueden sintetizarse en los siguientes aspectos:

Determinacin de objetivos demasiado genricos, no factibles en el mediano plazo,
Escasa participacin de la sociedad
Mala promocin del plan como proceso, es vital organizar el proceso de participacin y
cooperacin, hacer una comunicacin clara y completa a la ciudadana.
Conflictividad del plan, aunque las decisiones sobre la ciudad contienen una alta carga poltica
y por ende de intereses de sectores, hay que consensuar posiciones para evitar restar
participacin
Costos del plan, este es un elemento de la realidad que no puede dejar de considerarse, pero
contratando los beneficios que puedan obtenerse estos riesgos son despreciables. Para ello
se requiere organizacin y una administracin controlada.

El Plan estratgico es una opcin poltica. Una opcin que define escenarios y un proyecto global
de futuro a partir de construir un consenso no necesariamente unnime- que debe incluir a los
sectores ms necesitados de la accin pblica y no nicamente a los actores ms fuertes. Una
opcin que se mide por resultados inmediatos, de mediano plazo y que, por lo tanto, debe incluir
procedimientos de evaluacin y reformulacin permanente.

El plan estratgico es, ante todo, un proceso permanente que acaba siendo la forma de
desarrollar una nueva gobernabilidad democrtica
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.



Bibliografa

FERNNDEZ GELL Jos Miguel: Planificacin estratgica de ciudades. Edicin Gustavo Gilli.
Barcelona. 2000.
FERNANDEZ Gabriel y LEVA Germn. Lecturas de Economa. Gestin y Ciudad. Universidad
Nacional de Quilmes Editorial. Buenos Aires 2004.
CIDEU. 10 aos de Planificacin Estratgica en Iberoamrica. en CD, Barcelona 2004.





6
Ib idem 4.