em etnodesenvolvimento: uma leitura a partir dos projetos apoiados pela OXFAM (1972-1992) Renato Athias Desde a dcada de 1960, as agncias de cooperao internacional 1
estiveram envolvidas em apoios financeiros, sem dvida importan- tes, a projetos de desenvolvimento entre as populaes indgenas no Brasil. De acordo com informaes retiradas de relatrios ofi- ciais, grande parte estava vinculada a projetos classificados como humanitrios e emergenciais. Este trabalho procura sistematizar o apoio da OXFAM 2 s populaes indgenas durante o perodo entre 1972 e 1992. A necessidade de sistematizao partiu do escritrio brasileiro da entidade, tendo como finalidade uma direo estrat- gica mais acurada do trabalho desenvolvido entre as populaes indgenas em um contexto histrico diferente do de 1968, quando se iniciaram suas atividades no Brasil. A OXFAM foi criada na Inglaterra em 1942 com o objetivo de anga- riar fundos para as populaes atingidas pela fome durante a Segunda 1 Por agncias de cooperao, entendemos organizaes no-governamentais que apiam financeiramente projetos de fomento nos pases em desenvol- vimento. 2 O nome OXFAM se originou da abreviatura utilizada no endereo telegrfico The Oxford Committe for Famine Relief , como se ver adiante. 50 Etnodesenvolvimento e polticas pblicas Guerra Mundial. Com o fim da guerra, ampliou gradativamente o esco- po de suas atividades, tornando-se, a partir do incio dos anos 1990, uma confederao de organizaes no governamentais autnomas sob o nome de Oxfam International (OI). Com sees na Alemanha 3 , Austrlia, Blgica, Canad, Espanha, Estados Unidos, Gr-Bretanha, Holanda, Hong Kong, Irlanda, Nova Zelndia e Quebec, a entidade atua sob a bandeira genrica do combate pobreza e s injustias so- ciais, organizando atividades no campo dos direitos humanos bsicos como direito terra e voz, e privilegiando o empowerment das mi- norias e as preocupaes de gnero, meio ambiente, sustentabilidade e principalmente advocacia internacional, sempre sob a perspectiva de estabelecer parcerias com as organizaes autnomas locais nos pases em que atua. Iniciou suas atividades no Brasil no fim da dcada de 1960, em projetos de desenvolvimento urbano e rural no Nordeste, passando a atuar diretamente na questo indgena a partir de 1972. Para realizar este trabalho, foi necessrio localizar todos os pro- cessos dos projetos realizados entre 1972 e 1992. Uma tarefa difcil, pois nesse perodo ainda no estavam informatizados o processamento e o arquivamento dos projetos e havia documentos tanto no escrit- rio do Brasil quanto na sede da OXFAM em Oxford. medida que os arquivos foram analisados, demo-nos conta de que boa parte da histria do movimento indgena no Brasil estava guardada nas caixas de arquivo morto da instituio: documentos importantes como cartas, fotografias e projetos relatam como o movimento indgena se estruturou no Brasil. Alm disso, essas caixas de arquivo revelaram a seriedade da organizao que, voltada para as questes sociais, encontrou no movimento indgena uma importante ncora para seu trabalho em atividades internacionais, buscando a autodeterminao das populaes. No primeiro levantamento, chegou-se a 266 verbas processadas entre 1972 e 1992, envolvendo um total de 2.141.574,00. Entre 1972 e 1978 foram alocadas 21.000,00 e o restante, 2.120.574,00, no perodo de 1979 a 1992. A pesquisa se desenvolveu da seguinte forma: a) foram catalogados em fichas os objetivos, a organizao envolvida, as atividades realizadas e a durao de cada um dos 266 projetos analisados; b) a partir dessa catalogao, os projetos foram agrupados por reas de interveno, tais 3 A Alemanha ainda com status de observador. 51 Temas, problemas e perspectivas em etnodesenvolvimento como delineadas neste texto; c) foi ento selecionada uma amostra de oito projetos, visitados posteriormente, a fim de verificar seus impactos e resultados por meio de entrevistas com seus dirigentes. O material coletado ainda precisa ser mais bem trabalhado. Neste artigo, procurou-se apenas mostrar o leque de atuao da OXFAM e contextualizar sua interveno, assim como realizar um balano do impacto entre as populaes das atividades de desenvolvimento de uma agncia de cooperao internacional. Contexto nacional e internacional [...] the disappearance of the colonial bond will involve the disappearance of the Indian (the term signifies the category of those who have been subjected to colonization). But the disappearance of the Indian will not mean that the ethnic groups as such will cease to exist, whose specific historical character is masked at the present time because it is merged in the general colonial situation. When the Indian ceases to exist as a colonial category, the nu- merous ethnic entities will emerge in all their vigor. They represent one of the most precious forms of potential wealth in Latin America. Guillermo Bonfil Batalla Polticas integracionistas Todas as aes governamentais referentes s populaes indgenas nas Amricas tm como pano de fundo as decises e justificativas do I Con- gresso Indigenista Interamericano, realizado no Mxico em 1940, no qual foi dado o primeiro passo na conduo das novas polticas indi- genistas em nosso continente. O congresso, porm, mesmo entendendo a necessidade de integrao das comunidades indgenas nos processos produtivos dos pases, a importncia de uma legislao especfica para esses povos, alm de outras iniciativas nos campos da educao, sade e economia, e de reconhecer o pluralismo tnico e a necessidade de polticas especiais, no conseguiu ultrapassar a concepo protecio- nista/paternalista que marcaria fortemente as aes dos organismos indigenistas oficiais. 52 Etnodesenvolvimento e polticas pblicas A OXFAM e outras agncias da mesma natureza foram influencia- das por essas orientaes. Durante um perodo bastante significativo (1978-1983), grande parte de seu programa se destinou a projetos ditos econmicos, de gerao de renda. Alguns desses projetos foram executados sem que houvesse uma organizao indgena que permitisse seu desempenho ideal, tambm prejudicado pela presena, na Amrica Latina, de um Estado centralizador como executor e em alguns pases como gestor 4 da poltica indigenista oficial. Do SPI FUNAI: mudanas cosmticas No fim dos anos 1960, comeou a surgir o movimento indgena latino- americano, gerando mecanismos e aes para a expresso de suas pro- postas polticas. A reao dos governos a tais manifestaes se comps basicamente a partir de trs vertentes: violncia, silncio e incompreen- so. Fundamentalmente, o caminho apontava para a autonomia dos grupos, mesmo que isso significasse ir de encontro aos interesses dos setores dominantes. No trajeto, verificar-se-ia que esse desejo no cons- taria das formulaes da Comisso Rondon e muito menos da Consti- tuio de 1988. Alis, o conceito de autonomia provavelmente o ponto de divergncia entre as diversas organizaes indigenistas. No Brasil, a poltica indigenista oficial se tornou evidente com a criao, em 1910, do Servio de Proteo aos ndios (SPI), com atividades eminentemente integracionistas por meio das quais se buscava pr os ndios em contato permanente com os trabalhadores nacionais, am- pliando assim a fora produtiva. Foi somente no ano seguinte que o SPI passou a ter como sua nica competncia os problemas referentes aos povos indgenas. Por meio desse rgo e por inspirao do movimento positivista, surgiu enunciado em lei pela primeira vez o respeito s tri- bos indgenas como povos que tm o direito de serem eles prprios, de professarem suas crenas e viverem segundo o nico modo que sabem faz-lo: aquele que aprenderam de seus antepassados e que s lentamente podem mudar. Apesar desses princpios, que deveriam nortear a prtica oficial e foram considerados avanados na poca, no houve esforo de mudana nas leis anti-indgenas existentes nos diversos estados. Contrariando o morrer se necessrio; matar, nunca do marechal Rondon, o SPI representou vrias vezes a represso e o descaso. Segundo o relatrio Figueiredo, de 1967, foram denunciados corrupo e crimes na 4 Na Colmbia, por exemplo, diferentemente de outros pases da Amrica Latina, o Vaticano mantinha um concordato com o Estado colombiano. 53 Temas, problemas e perspectivas em etnodesenvolvimento instituio encarregada da poltica indigenista oficial. Comisses internacio- nais formadas pela Cruz Vermelha, pelo Survival International e pela Abo- rigenous Protection Society visitaram o Brasil e produziram seus prprios relatrios sobre o assunto, que, apesar de terem ampliado a questo para nveis internacionais, no levaram em considerao a poltica econmica praticada pelo regime militar, extremamente dependente dos pases desen- volvidos e co-responsvel pela dizimao de alguns povos, sobretudo os amaznicos. A divulgao dos relatrios, contudo, interessou s agncias de cooperao internacional, que tentaram apoiar os povos indgenas. Com a dissoluo do SPI em 1968 e a criao da Fundao Nacional do ndio (FUNAI), pretendia-se inaugurar uma nova fase na poltica indi- genista. A mudana, porm, foi apenas cosmtica, e as aes integracio- nistas foram ampliadas, chegando a nveis assustadores. A prpria FUNAI abriria caminhos para os empreendimentos de integrao nacional, pois, ligada umbilicalmente ditadura militar (1964-1985), seguia a poltica de integrao nacional do ento Ministrio do Interior. Em outras palavras, a postura desenvolvimentista em vigor emprestou FUNAI uma ao inversa esperada. O resultado foi o favorecimento, em muitos casos, da entrada de todo tipo de empresas (mineradoras, madeireiras etc.) nas reas in- dgenas ainda por serem demarcadas, enquanto outras reas foram alvo de busca de contato com os ndios. O apelo patritico da integrao nacional fez com que a FUNAI sasse na frente para que 15 mil quil- metros de estradas fossem construdos na Amaznia durante esse mesmo perodo, cortando as terras tradicionais dos povos indgenas. Vrias vezes a FUNAI tentou ir contra os direitos naturais dos indos. O anteprojeto de lei n. 2.465 de 1983, por exemplo, parecia fa- vorecer um avano para a emancipao compulsria dos ndios, que passariam a ser cidados plenos. Suas terras, contudo, passariam a estar livres para o uso indiscriminado, deixando-os merc das polticas de- senvolvimentistas em andamento. Felizmente, os movimentos indgena e indigenista 5 , com o apoio da opinio pblica nacional e internacional, conseguiram que o governo recuasse. 5 A ao indigenista se compe no somente das iniciativas oficiais, mas tam- bm daquelas da sociedade civil. A multiplicidade de intervenes das entidades indigenistas brasileiras atuantes em qualquer questo diretamente concernente aos povos indgenas prova disso. Em termos gerais, a poltica indigenista na Amrica Latina se move entre as duas extremidades de um contnuo: de um lado, a contestao reformista em favor das populaes indgenas; do outro, a racionalizao e o apoio ao sistema de explorao colonial. 54 Etnodesenvolvimento e polticas pblicas Os critrios de indianidade, como sangue, cultura e lngua, foram outra investida da FUNAI contra os ndios. Tais critrios arbitravam sobre a legitimidade de um indivduo declarar-se ndio, o que serviu para fa- cilitar a represso ao movimento indgena emergente. Os ndios foram declarados no-ndios e, conseqentemente, impedidos de participar do movimento de contraposio poltica indigenista oficial. A aplicao desses critrios possibilitaria tambm a retirada da proteo legal a grupos indgenas do leste e nordeste, sob o pretexto de que j se encontravam integrados aos usos e costumes da sociedade nacional. Com a poltica indigenista da chamada Nova Repblica, a FUNAI manteve todos os obstculos entre os ndios, suas terras e as riquezas naturais. O Projeto Calha Norte, nos anos 1980, compactuou com o veto do Conselho de Segurana Nacional s demarcaes das terras indgenas na chamada faixa de fronteira, ento sob controle militar. Depois de substituir cinco vezes o presidente do rgo no perodo de um ano (1985), o governo, por meio de um arranjo tcnico-burocrtico, conseguiu retirar, ao menos momentaneamente, os ndios de Braslia e a crise da FUNAI da primeira pgina dos jornais, tendo o eixo principal das questes polticas sido deslocado para os estados, por meio de uma proposta de estadualizao da ao indigenista oficial. Pela autodeterminao A alma do ndio sempre foi considerada um terreno frtil para a cristianizao compulsria. Seus direitos tradicionais, de suas terras a suas culturas, sempre foram espoliados. A possibilidade de os povos indgenas continuarem a existir como sociedade tribal com certa au- tonomia dentro do Estado brasileiro parecia ser mesmo uma utopia. Apesar disso, na dcada de 1970, em plena ditadura militar, surgiram no Brasil inmeros grupos de apoio causa indgena. Em 1970, antroplogos e indigenistas se reuniram em Barbados pa- ra discutir a situao dos povos indgenas. As concluses dessa reunio, conhecidas como Declarao de Barbados I, causaram forte impacto, principalmente no mbito das misses religiosas. Abriu-se entre os missio- nrios catlicos um debate interno que se manifestou em reunies regionais de missionrios como a de Iquitos, em 1971, e a de Assuno, em 1972. Na verdade, foram uma contestao a Barbados I e pretendiam redesenhar as atividades pastorais. Pode-se dizer que a criao do Conselho Indigenista Missionrio (CIMI) surgiu como uma conseqncia de Barbados I. Mesmo assim, as reunies de Barbados foram importantes para enfrentar as polticas integracionistas em vigor nas Amricas, pois 55 Temas, problemas e perspectivas em etnodesenvolvimento estabeleceram as bases para uma ampla discusso em todas as orga- nizaes indigenistas, garantindo de fato a participao dos povos indgenas na elaborao das polticas. Esses grupos reinterpretaram o conceito de integrao e questionaram a ao do Estado, levantando informaes importantes sobre a situao dos povos indgenas. Eles mantinham suas atividades com base na seguinte meta: procurar, por todos os meios, devolver aos povos indgenas o direito de serem sujeitos, autores e destinatrios de seu crescimento. Como pessoas e como povo, tinham por fim serem reconhecidos como tendo voz e responsabilidade, sem tutela nem paternalismo, e capazes de construir sua prpria histria. Desse modo, apresentar a situao dos povos indgenas no Brasil atual sociedade nacional foi o grande desafio de organizaes que, durante todo o perodo de autoritarismo militar, levantaram a bandeira de luta partilhada por todos os brasileiros: a autodeterminao. Nesse aspecto, os movimentos de cooperao internacional, entre os quais o da OXFAM, conseguiram mobilizar campanhas em favor desses povos. O indigenismo, ou seja, a prtica das organizaes no indgenas, evoluiu do assistencialismo para aes mais amplas na exigncia de polticas pblicas na rea, tendo a antropologia e as prticas indigenistas oferecido reflexes e instrumentos para a luta pela autodeterminao indgena nos pases do continente. 6 Desenvolvimento do programa da OXFAM All people, whether they be rich or poor, strong or weak, privileged or deprived, are interdependent and should share in the com- mon task of seeking to achieve humanitys full potential OXFAM Em busca de uma estratgia A atuao da OXFAM no Brasil remonta ao ano de 1968, na regio Nordeste. O programa se iniciou com o apoio s cooperativas de pro- 6 Essas aes e o apoio aos projetos de desenvolvimento entre os povos ind- genas devem ser vistos luz de seus contextos histricos e sociais, nos quais encontraram eco nas reivindicaes dos movimentos sociais pela democracia nos Estados totalitrios. 56 Etnodesenvolvimento e polticas pblicas duo em reas rurais e urbanas, no contexto da ditadura militar. No perodo entre 1972 e 1978, foram apoiados apenas oito projetos na rea indgena, enquanto na frica e em outros pases latino-americanos a instituio j acumulara uma experincia significativa com minorias tnicas e populaes tribais. Embora essas experincias pudessem servir de modelo para o Brasil, sua assimilao e a definio de um programa indgena representaram um processo lento, pois havia limitaes logs- ticas ligadas ao tamanho e alcance geogrfico do programa e sobretudo s condicionantes polticas, que precisavam ser debatidas no contexto interno da organizao. At o incio da abertura poltica no pas (1978), foi difcil buscar meios para operacionalizar um programa para as populaes indgenas, somando-se a isso a precariedade jurdica na qual o escritrio do Brasil se encontrava: assim como hoje, essa situa- o era uma questo extremamente sensvel, cujos entraves no eram conhecidos por muitas outras instituies, para as quais dificuldades dessa natureza pouco ou nunca se apresentavam. O apoio aos oito projetos mencionados envolveu um total de re- cursos da ordem de 21.100,00, e seu financiamento se deu de forma aparentemente aleatria. Os projetos iam desde a aquisio de serrarias para os ndios na Amaznia at apoio para as primeiras assemblias indgenas, passando por dois projetos de sade para os Yanomami, um em Maturac (AM) e outro no Catrimani (RR), e duas misses religio- sas. O primeiro projeto apoiado no Brasil para a rea indigenista foi a aquisio, em 1972, de um pequeno avio (5.000,00) para o Parque Nacional do Xingu. A partir de 1978, membros do escritrio do Brasil da OXFAM co- mearam a apoiar e participar de reunies sobre a questo indgena. Sua participao foi importante para transmitir informaes a outras organizaes, e facilitada pelo fato de morarem no Brasil. Como con- seqncia, sua interveno acompanhou a evoluo das organizaes indgenas e indigenistas. Em 1979 7 , a OXFAM comeou a discutir in- ternamente estratgias de financiamento para os povos indgenas. Um relatrio foi preparado a partir do contato direto com as comunidades e debatido no Departamento da Amrica Latina e Caribe. 7 Em uma comunicao pessoal de Richard Mosely Williams h referncia a um documento interno da OXFAM conhecido como Carta do Rio de Janeiro de 1972, na qual os field staff da Amrica Latina e Caribe sugerem estratgias de ao para as populaes indgenas. Infelizmente, no tive acesso a esse documento. 57 Temas, problemas e perspectivas em etnodesenvolvimento Elaborao de polticas de interveno A elaborao de uma poltica institucional de interveno para as popu- laes indgenas iniciou-se no Brasil a partir de 1978, e trs documentos da OXFAM mostram seu desenvolvimento. So eles: 1. The field directors handbook 8 (FDHB) O FDHB se consolidou como publicao apenas em 1986. Antes disso, resumia-se a notas para os representantes dos programas (os field direc- tors). A publicao destacou entre os grupos prioritrios os chamados grupos tnicos, apresentando elementos inovadores para um trabalho com populaes indgenas e orientaes no sentido de respeitar suas culturas e sociedades. Ficou, contudo, aqum das resolues do 8 Congresso Indigenista Interamericano, realizado no Mxico em 1980, e no levou em conta o Estudo da Comisso de Direitos Humanos da ONU. Mesmo assim, vale a pena transcrever um trecho: Enquanto se esforam para minimizar as disruptivas, involuntrias e indesejadas conseqncias de sua interveno, os pesquisadores de campo (OXFAM) devem tentar responder aspirao dessa populao por mudanas. Isso s pode ser feito com base em in- formaes detalhadas sobre, e a respeito de, instituies, atitudes e conhecimentos locais [...]. Isso tem levado alguns interventores a estabelecer programas revitalizando uma cultura e preservando seus smbolos mais importantes. Entretanto, a menos que esses programas procurem tambm aliviar os problemas econmicos do grupo ou assegurar suas reservas, eles no proporcionaro uma arma eficaz contra a dominao e a interveno forada. Ao con- trrio, o risco de que eles somente confirmem o preconceito e fortaleam a discriminao. Essas orientaes deveriam ser incorporadas em quatros reas consi- deradas problemticas e que necessitavam ser objeto de ateno dos escritrios regionais da OXFAM: abusos dos direitos civis, ameaas aos recursos naturais, crises na produo e falta de servios. Para cada uma dessas reas, o FDHB apresentou recomendaes prticas de interven- o de carter geral, tendo como base a experincia institucional em outros pases. 8 A verso de 1985 foi coordenada por Brian Pratt e Jo Boyden, com colabo- rao dos escritrios regionais. 58 Etnodesenvolvimento e polticas pblicas 2. Indigenous people: a fieldguide for development 9 Editado em 1988, relata em sua primeira parte as atividades especficas com grupos tnicos, principalmente aquelas desenvolvidas na Amaznia peruana. Algumas dessas experincias tiveram o apoio da OXFAM e so apresentadas em dois grupos: as que no deram certo, geralmente pela falta de conhecimento detalhado da populao-alvo, e as que res- ponderam satisfatoriamente aos objetivos. A segunda parte do livro apresenta uma srie de recomendaes para as ONGs interessadas em um trabalho efetivo junto s comunidades indgenas. So descritas situaes variadas e sugerida a busca exaustiva de informaes per- tinentes antes de iniciar qualquer atividade entre os ndios. 3. Reports of the Brazil programme 10 A partir de 1978, os relatrios anuais comearam a trazer a questo indgena tona. Deixando a situao desses povos cada vez mais clara para o escritrio central, chamaram a ateno para a necessidade de um programa especfico nessa rea. Os relatrios anuais do programa em geral apresentam os projetos que receberam apoio e alguns comen- trios sobre a conjuntura poltica, econmica e social do pas. Os povos indgenas apareceriam no relatrio a partir de 1978 como um segmento da sociedade merecedor de ateno privilegiada da OXFAM. O relatrio que forneceu as bases de consolidao do progra- ma foi o de 1983, ponto de partida para as estratgias e prioridades citadas. Nele, so apresentadas de modo claro as estratgias a serem adotadas e as perspectivas do programa. interessante notar que esse relatrio traz uma srie de argumentos que justificam um programa especfico para os povos indgenas: j se discutia internamente a fuso dos dois programas (Nordeste e Amaznia) existentes no Brasil, o que aconteceria efetivamente em 1987. O programa especfico para os povos indgenas seria incorporado e operacionalizado no contexto de um programa nico para o Brasil, tendo sido criado, em 1989, um grupo de trabalho interno no escritrio brasileiro da organizao para acompanhar as questes especficas dos povos indgenas. 9 Editado na srie Development Guidelines n. 2 por John Beauclerk, Jeremy Narby e Janet Townsend. 10 Relatrios anuais do Programa do Brasil, apresentando a conjuntura poltica e as propostas de interveno para o Comit da Amrica Latina, principal instncia de deciso. 59 Temas, problemas e perspectivas em etnodesenvolvimento Programa especfico para os povos indgenas O programa especfico iniciou-se em 1979, a partir de um relatrio no qual eram recomendadas as seguintes estratgias de interveno: aes com relao formulao de polticas: apoiar iniciati- vas e trabalhos de divulgao e informao no Brasil e no Reino Unido; terras: dar nfase ao levantamento das terras indgenas, inclusi- ve apoiando os grupos para demarcao de suas prprias terras. O relatrio expe a experincia Tapirap de autodemarcao; assessoria jurdica: estimular programas de apoio jurdico tanto na questo de conflitos de terras quanto na rea de direitos ind- genas; contatos intertnicos: apoiar iniciativas favorveis aos contatos entre os diversos grupos. Os ndios deveriam trocar informaes sobre seus problemas. Entram nessa categoria de apoio as assembli- as e reunies promovidas por ndios e organizaes indigenistas; apoio a organizaes intermedirias: fortalecer as organizaes indigenistas, sobretudo as diretamente ligadas s populaes, em quaisquer nveis. Privilegiar as organizaes referidas aos ndios isolados; educao: apoiar iniciativas e projetos para a educao ind- gena bilnge e a revitalizao de sua cultura e suas tradies; agricultura e comercializao: apoiar financeiramente projetos voltados para a gerao de renda e capazes de criar condies para que as comunidades indgenas melhorem a safra e permaneam em suas terras. A coeso grupal e as tradies de cada grupo devem ser fortalecidas; sade: os projetos prioritrios so aqueles capazes de imunizar as populaes ameaadas por epidemias e apresentar aes pre- ventivas. A partir dessas estratgias, montou-se em Manaus um escritrio com oramento prprio para operacionalizar o programa. Foi talvez a primeira vez que uma agncia da cooperao internacional implemen- tou um programa dessa natureza, com pessoal exclusivamente dedicado ao acompanhamento especfico. Alm de inovadora, a iniciativa foi ousada, pois implicava determinados riscos para a instituio, dada a precariedade jurdica da mesma e a conjuntura poltica do pas, que j coibia as intervenes da OXFAM no Brasil de maneira geral. O programa articulava na Inglaterra e com outras entidades nacionais 60 Etnodesenvolvimento e polticas pblicas e internacionais um canal para dar vazo s informaes pertinentes sobre a situao dos povos indgenas. Nesse sentido, a Survival Inter- national trabalhou em todas as campanhas internacionais iniciadas pela OXFAM no Brasil e, por meio desse programa, montou-se uma rede de solidariedade internacional para com os povos indgenas. O acompanhamento da questo indgena era de fato mais eficiente, pois havia disponibilidade dos profissionais para participar de todas as reunies referentes aos povos indgenas. A participao era efetiva e, junto com o movimento indigenista emergente, a OXFAM foi aos poucos incorporando novas estratgias de interveno para o trabalho com as populaes indgenas. Esse Programa especfico permaneceu separado do Programa geral do Brasil at 1985. Na seqncia, a instituio de- cidiu unific-los em uma base operacional comum, processo que duraria 18 meses. Os motivos para tal deciso no ficaram suficientemente claros, e as dificuldades operacionais e a reduo de recursos para um acom- panhamento mais adequado provocaram tanto perdas quanto ganhos. O acompanhamento especfico da questo indgena sofreu os efeitos dessa deciso, pois os membros do programa passaram a acom- panhar todas as questes prioritrias das estratgias de interveno da OXFAM no Brasil. Em contrapartida, o programa nico ganhou novos horizontes, pois as experincias acumuladas com os projetos no Programa especfico com os ndios passaram a servir de parmetro, e experincias como o trabalho de presso sobre o Banco Mundial e outras instituies similares serviram de referncia para as demais atividades de apoio da OXFAM. O Programa com os povos indge- nas j havia testado as atividades de lobby e advocacy que viriam a ser incorporadas em atividades da instituio no Nordeste, ainda com um programa considerado assistencialista. Um exemplo foi a atividade da OXFAM com os trabalhadores rurais de Itaparica, ameaados pela construo da barragem que desalojaria cerca de 7.500 famlias com o apoio financeiro do Banco Mundial. No foi feita nenhuma avaliao mais detalhada do desempenho de um programa especfico dessa envergadura, avaliao que ainda se faz necessria, uma vez que poderia fornecer novos elementos para a ope- racionalizao de programas com questes especficas. De 1985 a 1988, a OXFAM tentou fazer um programa especfico de projetos com mulheres que, apesar de no apresentar os resultados esperados, tornou-se uma referncia importante no conjunto de seus programas no Brasil. Em 1980, quando o programa com os povos indgenas se iniciou de fato, foram aprovados 14 projetos, envolvendo recursos de aproxi- 61 Temas, problemas e perspectivas em etnodesenvolvimento madamente 34.829,00. Em 1985, ano da consolidao do programa, foram aprovados mais 26, em um total de 313.575,00. De 1972 a 1992, foram processados 266 projetos e o setor indgena do programa recebeu um total de 2.141.574,00, sendo que, em 1989, esse setor chegou a atingir 32% dos recursos disponveis para o Brasil. 11 Anlise da interveno da OXFAM O que o ndio busca uma posio poltica. No vou fazer poltica dentro da minha tribo, que tem um cacique, que j tem conselheiros, onde j temos uma base. Alvaro Tukano, Folha de So Paulo, 6 de maro de 1983. a) Apoio s organizaes indgenas De 1973 a 1984, ocorreram oito assemblias que permitiram aos povos indgenas manter-se em contato para discutir suas questes. Alm de explicitar para a opinio pblica o que vinha acontecendo nessas reas, elas puseram vrios povos indgenas em contato, para que eles pr- prios discutissem suas questes. A organizao logstica e as estruturas para essas assemblias eram preparadas com o apoio das organizaes indigenistas, em geral com forte presena do CIMI, encorajando-se a participao do maior nmero possvel de ndios. Por meio delas, as organizaes indigenistas se mantinham informadas para desencadear o processo contnuo de ataque e sugestes de alternativas poltica oficial. A partir da, os ndios passariam a dividir suas exigncias em vrias frentes: terra, sade, educao etc. Seu impacto tanto na mdia quanto entre os prprios indgenas foi muito grande. A opinio pblica nacional comeou a perceber mais fortemente a presena dos povos indgenas no Brasil. Essas assemblias tornaram-se fruns importantes para a socializao dos principais pro- blemas que enfrentavam, alm de representar um espao de troca de informaes, sendo o propulsor para a criao (ou efetivao) de uma organizao com atuao tanto local quanto regional e nacional. 11 Nesses valores no esto computados os montantes usados pelo programa em acompanhamento e avaliao de projetos nem as somas referentes sua administrao. 62 Etnodesenvolvimento e polticas pblicas A experincia de organizao indgena nacionalmente represen- tativa recente no Brasil: iniciou-se em 1980, com o surgimento da Unio das Naes Indgenas (UNI), que acumulou uma trajetria repre- sentativa das aes de fortalecimento institucional, levando em conta as diversas situaes de contato e relao dos povos indgenas com a sociedade nacional. Mesmo com amplo apoio do Movimento Indgena e dos setores progressistas da sociedade brasileira e internacional, na- cionalmente a UNI teve dificuldades em exercer sua representatividade, embora internacionalmente tenha conseguido capitalizar o interesse da mdia por meio de denncias. Outro bom resultado se verificou com a aprovao da Constituio de 1988, que garante aos povos indgenas o direito de constituir representao e se organizar. Observa-se hoje a inexistncia de qualquer entidade que cumpra esse papel. Uma possvel explicao talvez seja aquela dada por algumas lideranas, que no elegem uma entidade nacionalmente representativa como algo prioritrio, mas antes visam ao fortalecimento de uma or- ganizao local ou regional. As organizaes indgenas: o dilema da representao Entre 1980 e 1991, devido dificuldade na implantao de uma organi- zao nacional, as lideranas indgenas e as entidades indigenistas passaram a refletir sobre um modelo que fosse compatvel com os diversos graus de envolvimento desses povos com a sociedade brasileira. Essa questo ainda hoje tema assduo nas reunies em todos os nveis do movimento indgena e indigenista. As organizaes locais so autnomas, suficientes e procuram garantir de fato sua representao no nvel local. A diversi- dade das formas organizativas dos povos indgenas nas diferentes regies do pas mostra o leque de possibilidades existentes e d pistas para um trabalho especfico de interveno para o fortalecimento institucional. Como exemplo da diversidade em que se encontram os ndios brasileiros, apresentamos alguns de seus tipos mais significativos de organizao. Os povos indgenas de Roraima representam a maioria da popu- lao do Estado. Desde os anos 1970, os Tuxauas capites das malocas [aldeias] se renem anualmente em assemblias para discutir os principais problemas que enfrentam e tomar decises de carter regional. As assem- blias so a instncia deliberativa mxima, da qual participam representantes de todas as malocas. Nos ltimos seis anos, a assemblia elege o Conse- lho Indgena de Roraima (CIR), de carter executivo e com escritrio em Boa Vista, modelo que responde s necessidades locais. O CIR uma organizao pluritnica e foi criado depois de um processo de 63 Temas, problemas e perspectivas em etnodesenvolvimento consolidao de instncias de representao nas bases. Aparentemente, porm, a eleio para o CIR leva em considerao no a etnia, mas a disposio do conselheiro em represent-los no estado. A experincia organizativa dos ndios do Rio Negro tambm re- monta aos anos 1970, quando foram incentivados pelos missionrios a criar cooperativas de produo e consumo, e tem suas bases no conceito de associao pluritnica: algumas delas agrupam indgenas de um mesmo rio. A Unio das Comunidades Indgenas do Rio Tiqui (UNIRT), por exemplo, tem entre seus associados indgenas de ao menos quatro grupos lingsticos da regio. Essa maneira de organizao fortalece uma rea geogrfica especfica e facilita a formao de diferentes tipos de aliana. Os membros da diretoria dessas associaes (existem ao menos 35) so todos jovens escolarizados. Os velhos e tradicionais chefes, que no se comunicam bem em portugus, participam das reunies deliberativas, mas no exercem nenhuma atividade executiva. Juntas, as associaes formam a Federao das Organizaes Indgenas do Rio Negro (FOIRN), envolvendo cerca de 10% da populao indgena brasileira, com sede na cidade de So Gabriel da Cachoeira. Nessa regio especfica, os ndios se encontram em duas situaes no que diz respeito ao grau de contato com a sociedade regional: a) Nos afluentes do rio Uaups esto os Tukano e os Mak, de famlias lingsticas diferentes. A rea, destinada ao Projeto Calha Norte, conta com forte presena missionria e militar. As tradies e a cultura indgena so fortemente percebidas e a lngua tukana tida como lngua franca. Esse modelo est presente tambm na bacia do Rio Iana, onde todos os grupos indgenas pertencem ao grupo ling- stico Aruak. Essas associaes tm sido um elemento catalisador para o fortalecimento das identidades tnicas na regio. b) No mdio e baixo Rio Negro, os grupos indgenas que per- deram suas lnguas paternas 12 tambm se organizaram em associaes tendo o rio como referncia, e essas associaes deram um novo impulso ao fortalecimento da identidade tnica de grupos como os Bar e outros que haviam sido incorporados na sociedade cabocla 13 . Se, por um lado, 12 Os grupos Tukano praticam a exogamia lingstica, ou seja, o homem casa com uma mulher de lngua diferente e ela vai morar em sua aldeia. A lngua paterna, portanto, dominante. 13 Os caboclos que vivem no Rio Negro so o resultado da mestiagem ocorrida no sculo XVIII entre ndios, portugueses e espanhis. Os caboclos que ali habitam falam o nheengatu, lngua geral de comunicao entre os diversos grupos indgenas da regio. 64 Etnodesenvolvimento e polticas pblicas as associaes favorecem o fortalecimento da autonomia do movimento indgena na regio, por outro, criam dificuldades de representao no interior da FOIRN. A eleio para a Federao no leva em considerao o equilbrio entre os povos indgenas, contrariando o sistema original, no qual o poder era local, plural, faccional e descentralizado. A Coordenao das Organizaes Indgenas da Amaznia Brasilei- ra (COIAB), criada em 1989 como uma instncia de representao da Amaznia, tem esbarrado no problema do modelo organizacional apro- priado para o movimento indgena. As instncias representativas locais esto mal posicionadas em seu organograma, o que provoca duplicidade de funes e tarefas. Alm das organizaes indgenas, fazem parte da COIAB, como autnomas, outras associaes de carter tcnico-profis- sional, o que em algumas circunstncias se torna um fator complicador. Na regio do Alto Solimes, por exemplo, existe uma associao que representa todos os ndios: o Conselho Geral da Tribo Tikuna (CGTT). Nessa rea, existem associaes de professores e de agentes de sade que tambm fazem parte da COIAB e tm peso igual CGTT, servindo a falta de clareza sobre os nveis de representatividade para criar grandes conflitos internos e provocar a criao de novas associaes. Esses exemplos revelam que as formas organizativas indgenas tendem a ser mais fortes no nvel local e a apresentar dificuldades ope- racionais de representao ao abarcarem em uma associao diferentes povos de uma mesma regio. Alm disso, essas associaes no tm um canal em que os grupos indgenas possam expressar sua diversidade organizativa e tradicional. Todas elas so regidas por esquemas e mo- delos de uma associao sem fins lucrativos com estrutura operacional baseada nos modelos da sociedade envolvente, com seus estatutos e atas de constituio. Articulaes nacionais e internacionais A partir dos anos 1980, os representantes indgenas do Brasil participa- ram de muitas reunies de carter internacional: entre outras, na OEA, na subcomisso de Direitos Humanos da ONU, em movimentos no oficiais como o Conselho Mundial dos Povos Indgenas, no Conselho do ndio Sul-americano e no Tribunal Permanente dos Povos. O con- junto do movimento no Brasil, entretanto, no recebeu um repasse sistemtico dessas reunies e encontros, em funo principalmente das dificuldades geogrficas. At agora no se procurou sistematizar os re- sultados das reunies para o enriquecimento do movimento indgena, e talvez seja esse o papel das organizaes indigenistas. 65 Temas, problemas e perspectivas em etnodesenvolvimento Outra dificuldade relacionada aos representantes indgenas bra- sileiros em entidades internacionais o fato de geralmente uma nica pessoa centralizar grande parte das informaes. Se, por um lado, o fato de haver sempre o mesmo representante permite certa continuidade, por outro, as decises e resolues no circulam no interior do movi- mento, gerando insatisfao nas aldeias. Desde 1981, a OXFAM apia viagens desses representantes, sobretudo s reunies da subcomisso de Direitos Humanos das Naes Unidas, com o objetivo de ganhar a solidariedade internacional para as questes indgenas. Nesse contexto, necessrio citar a trajetria da UNIND/UNI, que surgiu em 1980, poca em que, mesmo em meio ao processo de abertura democrtica, todas as manifestaes pr-ndios ainda sofriam forte controle dos militares. Nesse mesmo ano, um grupo de indge- nas, a maioria estudantes em Braslia, publicou uma carta-consulta 14
apresentando a criao da UNI, e a OXFAM foi a primeira agncia a apoiar a iniciativa. As organizaes indigenistas tambm a incentivaram e procuraram fortalecer sua estrutura organizacional, enquanto eram montados os mecanismos legais para sua criao. O governo militar, bem amparado juridicamente, no queria permitir que os ndios criassem uma entidade de representao, afirmando que eram tutelados do Estado e que a FUNAI exercia sua representao. 15 Concomitantemente, no Mato Grosso, um grupo de ndios Terena criou a Unio das Naes Indgenas (UNIND), com a pretenso de ser a entidade nacional de representao dos ndios. A 14 assemblia ind- gena, realizada em Braslia entre 26 e 30 de junho de 1980, lanou as bases de criao da UNIND com representantes de 25 povos. Tambm estavam nessa assemblia os estudantes indgenas de Braslia, ainda com a inteno de aprofundar a idia de uma entidade de carter nacional. Marcou-se ento outra reunio para setembro do mesmo ano, j com carter estruturador, e na assemblia de Aquidauana, em 1981, foi eleita a diretoria da UNI, sendo essa a nica assemblia eletiva da entidade. O apoio financeiro UNI era feito por meio do CIMI ou de outras entidades indigenistas para projetos especficos e pontuais, principalmente viagens e reunies. A partir de 1985, a OXFAM iniciou 14 Arquivada na pasta BRZ 276. 15 Vale lembrar que, nesse mesmo perodo, estudantes e trabalhadores tambm lutavam pelo reconhecimento de suas organizaes. 66 Etnodesenvolvimento e polticas pblicas um programa de apoio manuteno de sua infra-estrutura, com o objetivo principal de criar at cinco escritrios regionais como forma de penetrao nas instncias locais. Entre 1978 e 1991, a OXFAM financiou a organizao indgena por meio do apoio especfico s assemblias nacionais e regionais, totalizando 35.472,00. Para custear encontros e reunies das or- ganizaes indgenas, foram alocados 154.492,00. O caso da UNI ofereceu elementos para analisar a interveno da OXFAM nesse contexto particular. Foram alocados 100.178,00 diretamente para a UNI, dos quais 54.314,00, dirigidos para o projeto de implantao dos escritrios regionais. Para a OXFAM, o apoio UNI envolvia muitos recursos e uma estra- tgia de fortalecimento da organizao nacional. Para tanto, os projetos financiados estimularam os contatos intertnicos por meio do apoio a encontros, reunies e assemblias, visando essencialmente a manter a estrutura funcional da organizao. Existia o entendimento, por parte das organizaes indigenistas, de que a UNI deveria ser fortalecida em todas as suas instncias, e para tanto deveria estar presente em todas as regies. Assim, todos os recursos eram centralizados na sede em So Paulo, com repasses peridicos para as regionais. Apesar das condies aparentemente propcias, apenas trs dos cinco escritrios regionais previstos entraram em pleno funcionamento a partir de 1988: Norte (Manaus), Acre e Sul do Amazonas (Rio Branco) e Nordeste (Aracaju). Desses, apenas o escritrio do Acre continua exis- tindo. difcil entender as razes da no-implementao do projeto co- mo um todo. A conjuntura poltica talvez no a favorecesse e o projeto dos escritrios era ambicioso e imposto s reas sem ampla discusso. Os fatores fraccionistas que mais tarde impediriam a consolidao do projeto representaram desde o incio obstculos para sua implantao. Tentando fortalecer suas bases, a OXFAM superestimou a maturidade ainda em construo da UNI. Percebendo as limitaes e querendo redirecionar seu apoio no mo- mento de renovar o projeto, a OXFAM, juntamente com a coordenao nacional da UNI, considerou que a forma mais eficaz de administrao era o apoio direto aos escritrios regionais, o que deveria dinamizar e fortalecer essas instncias, dando-lhes mais autonomia no uso dos recur- sos. A partir de 1989, portanto, a OXFAM iniciou trs novos projetos referentes aos escritrios regionais j existentes. O regional Nordeste desapareceu em 1990, ficando a regio sem nenhuma organizao prpria dos ndios que pudesse articular o 67 Temas, problemas e perspectivas em etnodesenvolvimento movimento indgena. O regional Amazonas se integrou COIAB, e o regional Acre se direcionou para a representao dos ndios do Acre e sul do Amazonas, com independncia de So Paulo. As duas ltimas reunies da coordenao nacional aconteceram em novembro de 1988 e fevereiro de 1989, e a experincia da UNI como organizao nacional comeou a ser questionada no Movimento Indgena. Os escritrios regionais tomaram rumos independentes e a coordenao nacional se dedicou quase que exclusivamente ao projeto do Centro de Pesquisa Indgena. A tendncia foi o fortalecimento das organizaes regionais e a retomada de reunies e assemblias por temas e de novas formas de articulao. Um eventual desdobramento em um movimento nacional verdadeiramente representativo teria de surgir dessas bases e de forma mais orgnica. Esse, alis, ainda um tema quente entre as lideranas indgenas. Algumas questes surgem aqui: por um lado, a falta de assessoria tcnico-administrativa eficaz, que impossibilitou a melhor utilizao dos recursos; por outro, o no-acompanhamento adequado da OXFAM em relao aos objetivos do projeto, promovendo encontros que pos- sibilitassem uma discusso mais ampla sobre o papel dos escritrios. De modo geral, os fatores de desmobilizao na implementao dos escritrios regionais podem ser resumidos em cinco: a falta de mo- delos e propostas de organizao, as dificuldades administrativas no gerenciamento dos projetos, a conjuntura do movimento indgena que questionava a representatividade nacional da UNI, a inexperincia das assessorias de entidades indigenistas na nova conjuntura do movimento indgena e as dificuldades de acompanhamento e percepo, por parte da OXFAM, dos rumos do movimento indgena. Ao promover, em 1989, uma reunio com a coordenao nacio- nal, a equipe da OXFAM j percebia que a reorientao do projeto no era simplesmente uma questo administrativa de gesto de recursos: todo o modelo de organizao precisava ser analisado. A OXFAM, no entanto, no conseguiu encorajar os fruns de discusso entre ndios de regies diferentes. Seja qual for o modelo de organizao adotado pelo movimento indgena, ele constitui tema central dos debates em qualquer instncia. At que ponto as agncias de financiamento procuram acompanhar e encorajar esse debate? De todo modo, devido sua viso global e experincia acumulada, elas tm um papel fundamental na busca de alternativas para uma definio mais clara desse encorajamento. 68 Etnodesenvolvimento e polticas pblicas b. Apoio s organizaes indigenistas As organizaes indigenistas surgiram no cenrio brasileiro na dcada de 1970. Em 1978, as principais capitais j contavam com um ou dois grupos que se interessavam pelas questes indgenas. De carter volun- trio, eles se exprimiam publicamente como entidades de apoio ao ndio, e o contato e apoio s atividades do CIMI as nutria com informaes sobre a situao dos povos indgenas nas diversas reas do pas. Na realidade, a maioria nasceu e passou seus primeiros anos de atuao sem ter um trabalho direto com as comunidades, que seria iniciado apenas a partir dos anos 1980. Seus principais objetivos eram informar a opinio pblica sobre a situao em que se encontravam as comunidades indgenas; trabalhar em escolas diminuindo o preconceito contra as populaes indgenas; estimular as atividades do movimento indgena nas cidades e assesso- rar diretamente as comunidade indgenas em questes especficas. Os membros dessas organizaes provinham geralmente do meio universi- trio, e as primeiras organizaes que receberam apoio para trabalhos especficos foram o Centro de Trabalho Indigenista (CTI), a Comisso Pr-ndio do Acre (CPI/AC), o Centro Maguta e o Centro Ecumnico de Documentao e Informao (CEDI). Entre 1972 e 1992, a OXFAM manteve contato e garantiu recursos a ao menos 17 entidades indigenistas em todo o territrio nacional. Esses recursos visavam a campanhas especficas junto a povos que se encontravam em situaes de ameaa a sua sobrevivncia fsica, como os Nambiquara e os Yanomami, e tambm a campanhas contra vrias propostas do Estado, como a questo dos indicadores de indianidade e a estadualizao das aes indigenistas. Achou-se oportuno analisar a trajetria da entidade por meio da Se- cretaria Executiva, da Sociedade Brasileira de Indigenistas, do Programa Povos Indgenas do Brasil (PIB), do CEDI e da experincia com os Gua- rani, que fornecem elementos para analisar as relaes entre a OXFAM e as entidades indigenistas. O perodo em que foi processado o maior nmero de verbas para essas entidades foi entre 1981 e 1988. A partir de ento, a OXFAM diminuiu seu apoio, concentrando-o principalmente em projetos de maior impacto e de desdobramentos comprovadamente eficazes. As organizaes que receberam financiamentos foram divididas em dois grupos: as que tinham um trabalho direto com a comunidade indgena e as que produziam informaes sobre os grupos indgenas. Durante o perodo mencionado, a OXFAM investiu 1.162.535,00 em projetos indgenas por meio das organizaes indigenistas. A esse 69 Temas, problemas e perspectivas em etnodesenvolvimento tempo, a entidade mantinha um programa especfico para os povos indgenas, com pessoal disponvel para acompanhar os projetos que eram incentivados e considerados prioridades do programa. Em 1981, a OXFAM apoiou o I Encontro das Entidades Indigenistas, realizado em Braslia. Nessa reunio, estiveram presentes cerca de 36 organizaes de todo o Brasil, em uma iniciativa que apoiou a busca do movimento indigenista por um base de representatividade e unificao das reivin- dicaes, e por um canal de comunicao com o Congresso Nacional. A pretenso era possibilitar a troca de experincias sobre os trabalhos especficos em reas indgenas. Apoiou tambm a manuteno de quatro organizaes de carter nacional, cujo objetivo era produzir conheci- mentos e fazer circular as informaes da maneira mais ampla e gil possvel, utilizando meios que variavam desde a publicao de boletins, dossis especficos e outros textos sobre os povos indgenas at a siste- matizao de um trabalho de lobby, principalmente em Braslia. Na primeira fase do trabalho, as informaes circulavam quase que exclusivamente entre as organizaes indigenistas, subsidiando estudos prticos e uma ao direcionada. Todo o acervo acumulado ainda no tinha sido repassado de maneira a permitir o acesso s infor- maes pelos prprios povos indgenas. Algumas lideranas, todavia, opuseram-se a essa forma de atuao, e em determinadas regies tm impedido a entrada de pesquisadores em suas reas. Ao indigenista: necessidade de somar, e no dividir A implantao da Secretaria Executiva das Organizaes Indigenistas (1980) foi uma iniciativa importante, apoiada exclusivamente pela OXFAM. O escritrio da SE era sediado em Braslia e deveria manter um fluxo de informaes com todas as organizaes indigenistas. A OXFAM deu seu apoio integral a essa experincia, apostando na possibilidade de uma ao mais efetiva. Para ela convergiam as informaes, que posteriormente eram repassadas s demais entidades por meio de publicaes peridi- cas. Era ela tambm a principal responsvel pelo monitoramento das atividades do Congresso com relao aos povos indgenas. A Secretaria Executiva durou pouco mais de dois anos. A expe- rincia deveria ser avaliada no 4 Encontro Nacional das Organizaes Indigenistas, em 1982, mas o evento no chegou a ser realizado. Entre- vistas feitas recentemente com pessoas ligadas ao movimento indgena revelam que essa experincia j no mais lembrada, no havendo como detectar o impacto desse trabalho durante o perodo. Em termos do envio regular de informaes, pode-se dizer que a Secretaria Executiva 70 Etnodesenvolvimento e polticas pblicas teve papel importante. No tocante coordenao de aes, verificou- se a impossibilidade de sua execuo, em razo principalmente de dificuldades institucionais, pois no se conseguiu um consenso entre as entidades indigenistas sobre a forma de atuar, tendo as dificuldades aumentado no decorrer dos anos. O desaparecimento da Secretaria Executiva coincidiu com o sur- gimento de um forte movimento pela democracia no Brasil, quando foram criados novos partidos polticos e preparadas as primeiras elei- es diretas para governador de estado. Essas mobilizaes tambm afetaram algumas entidades indigenistas, cujos membros teriam uma participao efetiva no plano poltico partidrio, assim como a grande maioria das organizaes no-governamentais que atuavam no interior do movimento popular. A partir de 1984, o Instituto de Estudos Socioeconmicos (INESC) assumiu parte das tarefas consignadas Secretaria Executiva. Seu pro- grama com os povos indgenas tem agora um profissional totalmente voltado para o acompanhamento da questo no Congresso e que utiliza a mesma estratgia de comunicao, ou seja, manter informadas todas as outras organizaes sobre o desenvolvimento da poltica indigenista oficial e servir como centro para as articulaes necessrias. Na opinio dos entrevistados, esse um servio essencial. difcil aprofundar e ampliar a anlise dos resultados e do impacto das atividades de organizaes dessa natureza e desse porte. Quais seriam os indicadores para tal avaliao? O nmero de informaes produzidas e distribudas? O interesse da mdia? Na avaliao do INESC de 1989 so encontrados bons resultados, sobretudo no fornecimento de informaes corretas aos parlamentares sobre a situao dos povos indgenas. Outro apoio importante da OXFAM se deu por ocasio da demisso de 31 indigenistas que trabalhavam na FUNAI. O movimento indigenista soube tirar proveito dessa iniciativa, sendo criada logo em seguida a Sociedade Brasileira de Indigenistas (SBI), que se institucionalizou e recebeu apoio da OXFAM. Esse apoio no s manteve financeiramente o trabalho direto junto s populaes como tambm garantiu a perma- nncia dos funcionrios nas reas indgenas. Por meio do SBI, a OXFAM apoiou integralmente a publicao de documentos-chave sobre os massacres ocorridos na rea Waimiri e Atroari durante a construo da estrada ManausCaracara. Esse apoio deu origem a uma publicao (Carvalho 1982) na qual se fazia chegar ao conhecimento da opinio pblica fatos que comprometiam os militares. Infelizmente, a pssima qualidade grfica comprometeu seu impacto. 71 Temas, problemas e perspectivas em etnodesenvolvimento Ainda com o objetivo de estimular a produo e a circulao de in- formaes, a OXFAM apoiou o Programa Povos Indgenas do Brasil (PIB), do CEDI, que tinha por finalidade apresentar uma radiografia de todos os povos indgenas por meio de dados atualizados que seriam publicados em 18 volumes, dos quais apenas quatro chegaram a ser concludos. As informaes provinham de todas as reas por meio de colaboraes, e hoje acredita-se que o PIB tenha o melhor acervo sobre as populaes indgenas dos ltimos 15 anos. Peca enormemente, no entanto, no que se refere forma de garantir o acesso dos ndios a esses dados. A interveno da OXFAM junto aos Guarani por meio de uma or- ganizao indigenista mostra sua preocupao especfica com uma etnia no sentido de pensar globalmente em um desenvolvimento que leve em conta as especificidades tnicas. Os Guarani esto estimados em 23 mil in- divduos e habitam os estados do Rio de Janeiro, So Paulo, Paran, Santa Catarina, Rio Grande do Sul e uma parte do Esprito Santo. Praticamente todas as entidades indigenistas do sul atuam junto a essas populaes. A maioria desses grupos ainda no tem terras totalmente demarcadas, a situao de sade precria e, apesar de terem um ponto de referncia, passam a maior parte do tempo viajando entre as aldeias. Embora esse aspecto nmade dificulte um trabalho sistemtico, as entidades podem e devem se adaptar a esse ciclo para realizar seu trabalho. Durante um perodo de seis anos, a OXFAM apoiou oito projetos com os ndios Guarani, atravs de cinco entidades. Essas organizaes buscaram uma estratgia mais eficiente para responder s demandas especficas dos Guarani. As trs entidades envolvidas diretamente nesse projeto, ANAI/RS, CTI e PKN, reuniram-se em vrias ocasies e produziram dossis completos sobre a situao desses ndios, trocando experincias de trabalho que foram compartilhadas com outras organi- zaes. Essa experincia poderia ter sido mais bem explorada, e talvez se faa necessrio uma melhor avaliao das aes. A estratgia da OXFAM no perodo buscou garantir o apoio aos ndios por meio da circulao ampla de informaes de organizaes voltadas para a produo de conhecimento sobre o assunto, como o PIB, a SE e o INESC, de modo a fornecer elementos para a implementao de uma legtima poltica indigenista e para o monitoramento das aes do Estado executadas por intermdio da FUNAI. Alm disso, voltou-se tambm para o apoio a projetos especficos em reas indgenas, muitos deles executados por entidades indigenistas via contratos de prestao de servios. No caso dos Guarani, tentou juntar as entidades envolvidas para formular uma estratgia conjunta de trabalho, no conseguindo, 72 Etnodesenvolvimento e polticas pblicas contudo, estabelecer desdobramentos claros para o futuro. As diversas campanhas produzidas por essas organizaes tiveram impacto sobre as comunidades indgenas e focalizaram a mudana das prticas indi- genistas da FUNAI. Projetos de educao indgena Quando eu digo natureza poltica da educa- o, eu quero salientar que a educao um ato poltico. Por isso mesmo no h por que falar de um carter ou de um aspecto poltico que no fosse uma prtica poltica. Paulo Freire No perodo de 1980 a 1990, foram apoiados 19 projetos de educao envolvendo 143.115,00, mas apenas dois tiveram apoio por mais de cinco anos: o Programa de educao da CPI/AC e os Seminrios de Educao Indgena promovidos pela OPAN. Esses projetos envolviam o treinamento de monitores indgenas para as escolas nas aldeias, executado por meio das organizaes indi- genistas que atuavam diretamente nas reas; a preparao de material didtico para as escolas que tinham um programa de educao; e semi- nrios e encontros de especialistas em educao indgena com monitores e responsveis de programas de educao nessas reas. A produo de material na lngua indgena teve seu incio no tra- balho de evangelizao, principalmente das igrejas ligadas ao Instituto Lingstico de Vero (ILV), e tinha como objetivo a traduo da Bblia. As organizaes indigenistas foram aos poucos ocupando o espao do ILV com programas que respondiam aos interesses daqueles povos, sem no entanto reduzir aspectos de suas tradies e de sua cultura. Entre as dificuldades para a implementao desses programas estava a impossibilidade das universidades de responder s demandas e formar profissionais na rea de lingstica, o que aconteceria apenas no decorrer da dcada de 1980. Os indigenistas que trabalhavam em campo seriam os protagonistas desses cursos, trazendo material cole- tado nas reas indgenas. O Programa de Educao que mais recebeu apoio da OXFAM foi o da Comisso Pr-ndio do Acre (CPI/AC), que, paralelamente ao programa de Desenvolvimento Comunitrio, foi obrigada a treinar os ndios para cuidar desses projetos. Esse programa respondeu a uma 73 Temas, problemas e perspectivas em etnodesenvolvimento necessidade urgente de capacitao em portugus e matemtica, sendo os monitores formados para uma escola nas aldeias, dentro de uma perspectiva fortalecedora da cultura local em todos os seus aspectos. Com acompanhamento adequado, tem produzido enorme quantidade de material e conseguiu, a partir de convnios com as secretarias de educao, garantir a continuidade para os monitores e escolas, bem como os cursos de monitores oferecidos pela CPI/AC. Por meio dos Encontros de Educao Indgena organizados pela OPAN a cada dois anos, profissionais e responsveis por programas de educao se encontravam para intercambiar experincias. A OXFAM deu importante contribuio ao apoiar tanto os encontros quanto a pu- blicao de um livro (OPAN 1989)
com as concluses e experincias em educao indgena. Durante dez anos, os encontros foram o principal frum de repasse de informao e intercmbio de prticas pedaggicas. Por meio deles, a prtica educativa em reas indgenas alcanou seu grau de amadurecimento atual. At mesmo a FUNAI recorreu vrias vezes a essas organizaes para se atualizar ou implementar programas. Algumas dificuldades, entretanto, podem ser assinaladas. Uma das questes indicadas nos relatrios se refere s estruturas de imple- mentao dos programas educativos e necessidade de recursos para aquisio de materiais adequados que substitussem aqueles com os quais se trabalhava, fruto do improviso. Outros dois aspectos importantes fo- ram a estrutura fsica da escola, que nem sempre estava adequada para seu funcionamento, e a m qualidade grfica das cartilhas e livros produzidos para os programas. As cartilhas improvisadas muitas vezes provocavam dificuldades de entendimento na comunidade, e os Encontros de Educao promovidos pela OPAN foram importantes para avaliar a qualidade e a eficcia desses materiais. Alguns programas foram executados sem praticamente nenhum apoio da FUNAI e seu reconhecimento se deu no decorrer dos anos de atuao. Nesse caso, a FUNAI foi obrigada, sob muita presso, a assumi-los j com os monitores indgenas preparados e tecnicamente acompanhados pelas entidades. Vale dizer que muitas vezes os prprios ndios exigiam, em suas assemblias, a escola fsica como sinal de prestgio para suas aldeias, reivindicaes feitas no s FUNAI, mas tambm s entidades de apoio. Divergncias sobre o padro apropriado de escola para os ndios surgiram nos diversos projetos apoiados pela OXFAM. A questo da manuteno do monitor tambm dividiu as opinies. Para algumas entidades, ele deveria ser pago como um funcionrio, o que criava 74 Etnodesenvolvimento e polticas pblicas algumas dificuldades de convivncia com os outros membros do grupo, enquanto outras achavam que a prpria comunidade deveria mant-lo. Mesmo sendo responsabilidade do Estado, as escolas nas reas indge- nas deveriam ter um currculo apropriado e validado pela comunidade indgena. Uma terceira divergncia decorreu da concepo de educao bilnge. Mesmo distinta da comumente usada pelos missionrios, no havia clareza se o processo educativo deveria ser iniciado pelo portugus ou pela lngua indgena. Na realidade, tudo ou quase tudo que existe hoje em termos de educao indgena no Brasil se deve a entidades indigenistas. A questo da educao indgena ainda tema de debate nacional, por meio da Lei de Diretrizes Bsicas para Educao. As perspectivas nesse campo so interessantes e esto se desdobrando ainda mais, sobretudo agora, com o fortalecimento do movimento dos professores indgenas em vrios pontos do pas. A principal estratgia da OXFAM foi promover o debate em torno da educao indgena e apoiar programas j estruturados, facilitando a presena de especialistas em encontros e apoiando experimentos. Exemplo disso foi o projeto entre os ndios Java, que solicitaram da OXFAM o treinamento para um monitor que encaminharia a escola na prpria comunidade. Projetos de alternativas econmicas No perodo entre 1979 e 1989 foram apoiados 28 projetos, envol- vendo 240.575,00. Destes, apenas cinco foram diretamente com a comunidade indgena, sendo os demais intermediados por entidades indigenistas. Outros projetos econmicos no includos nesses clculos foram apoiados pela OXFAM por meio das organizaes indigenistas como um item especfico dos programas dessas organizaes. As cooperativas indgenas foram incentivadas por entidades indi- genistas que, preocupadas com a situao econmica das comunidades, buscavam alternativas de sobrevivncia. O principal item do projeto era o capital de giro recursos para dar incio cooperativa e re- presentou cerca de 59% dos recursos. Em alguns casos, esses recursos eram usados na compra da produo durante a entressafra. Onze coo- perativas receberam recursos entre 1979 e 1989. Os projetos agrcolas apoiados estavam relacionados a uma ativi- dade sobre a qual as comunidades indgenas j tinham certo manejo. Os recursos foram destinados principalmente a aumentar a produo e fazer com que toda a comunidade participasse. Da lista de projetos 75 Temas, problemas e perspectivas em etnodesenvolvimento aprovados, dois merecem destaque: os projetos agrcolas Terena e Iran- txe, que investiram recursos para aumentar a produo. No primeiro, o projeto foi implantado diretamente com a comunidade. No segundo, por meio de outra entidade que tambm o administrava. O apoio da OXFAM se deu, entre outros, para a aquisio de ferramentas agrcolas adequadas sem que houvesse um projeto maior em andamento. Os projetos de comercializao receberam basicamente investi- mentos para compra de veculos e motores, no sentido de garantir o escoamento da produo agrcola da comunidade. As cooperativas que tiveram um apoio significativo se encontravam em reas bastante distantes umas das outras: Amap, Acre e Amazonas. Apesar do nome, no estavam moldadas no cooperativismo tradicional e representavam apenas uma forma de denominar os projetos nos quais se produzia e comercializava em conjunto. No houve por parte da OXFAM a preocu- pao de avaliar mais a fundo essas experincias durante a execuo do projeto, alm de no ter existido uma discusso ampla sobre projetos econmicos que envolvesse tcnicos e ndios. Apesar disso, a promoo de projetos econmicos em reas indgenas era preocupao das agendas de entidades indigenistas. Re- ceberam recursos para viabiliz-los o Centro de Trabalho Indigenista, o Conselho indigenista Missionrio, a Comisso Pr-ndio do Acre, o Centro Ecumnico de Documentao e Informao, o Projeto Kaio- w-andeva e a Misso Anchieta/OPAN. Na execuo deste trabalho, foram encontrados dois tipos de estudo de viabilidade para os projetos. Um deles fazia as elaboraes juntamente com a comunidade indgena, partindo das necessidades indicadas, enquanto o outro era feito fora da comunidade, buscando fornecer alternativas econmicas. Nesse ltimo caso, o projeto era elaborado pelas entidades indigenistas, que procuravam execut-lo em conjunto com a comunidade, fornecendo acompanhamento quase permanente. Os estudos de viabilidade careciam de maior aprofundamento e investimentos na comunidade. Por meio da leitura dos arquivos, a OXFAM percebeu que no havia critrios claramente definidos para a destinao de recursos: de maneira geral, os projetos foram aprova- dos assumindo certo grau de risco, objetivando estimular e garantir a permanncia dos ndios em suas terras, em uma estratgia partilhada por todo o movimento indgena e indigenista. Por falta de acompanhamento adequado e principalmente de esta- bilidade econmica no pas, poucas cooperativas conseguiram superar os dois ou trs anos de funcionamento, o que, paradoxalmente, foi uma 76 Etnodesenvolvimento e polticas pblicas experincia positiva para as comunidades indgenas, pois demostrou na prtica, quando os ndios foram obrigados a lidar com o mercado regional, a dificuldade de gerenciar projetos desse porte. A leitura dos relatrios de atividade dos projetos econmicos d a perceber a falta de rigor nas avaliaes. Alguns deles, mesmo apre- sentando uma anlise real da situao e pormenorizando todas as difi- culdades, insistiam em solicitar novos recursos. A Amaznia foi palco de 85% dos projetos e, nesse sentido, seria importante realizar uma anlise mais detalhada para tirar lies dessas experincias 16 . Dois projetos receberam recursos para organizar a produo e garantir-lhe um mercado: o dos Irantxe e o do grupo Terena do P. I. Cachoeirinha. Na ocasio, esses dois grupos tinham suas terras delimi- tadas e sem grandes conflitos, tendo sido o acompanhamento tcnico o que, grosso modo, distinguiu as duas iniciativas: ao contrrio dos Terena, os Irantxe contavam com um acompanhamento tcnico por meio da Misso Anchieta e da OPAN. Todas as fases do projeto com os Irantxe esto amplamente docu- mentadas, e pode-se perceber que houve planejamento em suas vrias etapas. No caso dos Terena, apesar do bom nvel de escolaridade dos responsveis, no h nenhum registro das etapas do projeto. Vale dizer que alguns dos Terena fizeram cursos tcnicos em agricultura. Em ambos os projetos, contudo, a administrao e a comerciali- zao foram as dificuldades apontadas como os principais fatores para que no tivessem o sucesso esperado. Em quase todos os relatrios examinados durante a pesquisa, observou-se que a comercializao era uma questo-chave, sem que tenha havido a preocupao de melhorar esse aspecto. As organizaes tinham dificuldades de entender os me- canismos de comercializao em suas respectivas reas de atuao, ou seja, no tinham experincia na questo. A OXFAM, apesar de notar sua importncia, no tomou iniciativas que pudessem corrigir os ru- mos dos projetos que dependessem do mercado regional para a plena execuo dos objetivos. Os projetos econmicos implementados nas regies onde o extra- tivismo predominava tiveram vrios problemas, principalmente na mu- dana de sistema. Os ndios estavam acostumados a um patro fixo que intermediava as mercadorias bsicas por produtos extrativistas por meio 16 O mbito deste trabalho infelizmente no incluiu a visita a reas indgenas para avaliar esse tipo de questo. 77 Temas, problemas e perspectivas em etnodesenvolvimento do sistema de aviamento. Na realidade, as cooperativas de produo e consumo implantadas com a finalidade de quebrar o monoplio no ndio reproduziam o mesmo modelo: apenas trocava-se o patro. Ainda que a quebra das relaes comerciais com o patro tenha se efetivado a partir desses projetos econmicos, eles no se sustentaram como alternativas econmicas para os ndios. Nenhuma das coope- rativas implantadas funciona atualmente. O sucesso poltico, entretan- to, no pode deixar de ser percebido. Com o apoio significativo das entidades indigenistas, os ndios do Acre, por exemplo, tiveram suas terras demarcadas e se emanciparam dos patres seringalistas, o que os levou autonomia necessria para a afirmao de sua identidade tnica. Em outras palavras, os projetos econmicos deram a sustentabilidade poltica exigida para a quebra do antigo sistema. Faltou s entidades indigenistas, todavia, um estudo mais apro- priado sobre alternativas econmicas nas diversas reas indgenas. As dificuldades internas vividas por essas organizaes, sobretudo nas reas de planejamento e pessoal, talvez sejam a causa das lacunas ob- servadas. Com o financiamento dos projetos a OXFAM tinha trs objetivos: aumentar a renda da comunidade indgena, sobretudo a dos grupos inseridos no mercado regional; oferecer condies para que os ndios aumentassem sua safra e permanecessem em suas terras; e fortalecer a coeso do grupo e da identidade tnica e cultural. Ao apoi-los, enfren- tou basicamente duas situaes distintas, que determinaram o rumo de seus objetivos. A primeira era a dos projetos em reas indgenas sem ne- nhum conflito de terras, condio necessria para serem bem-sucedidos do ponto de vista econmico, mas carente de uma discusso sobre qual seria o apoio tcnico adequado. A segunda se referia aos projetos em reas ainda em conflito e disputa, nas quais os aspectos de autonomia poltica e fortalecimento da coeso grupal foram padronizados. Em ambas as situaes os projetos serviram como garantia da permanncia dos ndios nessas reas. Durante esse perodo, todos os projetos econmicos apoiados pela OXFAM foram de agricultura extensiva de produtos que a regio j comercializava, necessariamente relacionados com o mercado regional, exigindo, contudo, a aquisio de novos conhecimentos e experincia em administrao e comercializao. No houve a iniciativa de apoiar projetos que revitalizassem a economia na qual o grupo indgena j tinha experincia acumulada e que lhes desse condies de sobreviver sem necessariamente envolver-se com o mercado. 78 Etnodesenvolvimento e polticas pblicas Projetos de sade indgena Pra ter resistncia na vida ns temos muita coisa para comer e tomar, mas hoje no exis- tem mais essas coisas. por isso que estamos doentes, com reumatismo, gripe... Gripe eu sei que dava uma vez s no ano. No era assim encadeado, porque ns tinha regime, tinha costume nosso. Eu lembro, eu sei. Olga Bororo, II Encontro Indgena de Sade
A quase totalidade dos projetos de sade apoiados em reas indgenas teve carter emergencial, e todos foram realizados por meio de entida- des indigenistas. De 1978 a 1991, a OXFAM aplicou 305.115,00 em um total de 12 projetos de sade. Esses projetos estavam divididos em duas categorias: a) programas de sade que consistiam em uma srie de aes assistenciais planejadas para um perodo definido; e b) aes emergenciais visando a garantir a sobrevivncia das populaes, geral- mente voltadas para a aquisio de medicamentos e despesas de viagens. O principal projeto de sade foi o de assistncia dos ndios Yanomami, por meio da Comisso pela Criao do Parque Yanomami, CCPY. Todos os projetos se enquadram na perspectiva curativa e de res- posta imediata situao emergencial em que se encontravam os ndios. Todos os grupos indgenas, sem exceo, viviam situaes precrias de sade, e uma ao no sentido de estancar as epidemias de sarampo, disenteria e malria se fazia necessria em diversas reas, que deveriam ser monitoradas para atacar a causa dos surtos. Os programas de sade entre os ndios Yanomami, Mbi e Kaiow- andeva foram executados diretamente por entidades indigenistas. Os dois ltimos foram apoiados durante cinco anos, e apenas o programa com os Yanomami, mantido pela CCPY, recebeu recursos da OXFAM por um perodo maior de tempo. Os relatrios do projeto entre os Mby trazem informaes inte- ressantes de como se deu o atendimento. O agente de sade, no-ndio, era obrigado a conhecer os Guarani e ir atrs deles na rea indgena. Em casos mais graves, os ndios procuravam o projeto e eram encami- nhados para um hospital em centros urbanos como Porto Alegre, sem a perspectiva de formao ou mesmo de treinamento para que os pr- prios indgenas assumissem esses servios. O projeto de sade apoiado pela OXFAM entre os Kaiow Guarani do Mato Grosso, iniciado em 79 Temas, problemas e perspectivas em etnodesenvolvimento 1982 e terminado em 1985, parece ter sido um sucesso. A equipe que prestava o atendimento fez um timo registro das aes. O programa de sade com os Yanomami executado pela CCPY re- cebeu em 1987 uma avaliao externa contratada pela OXFAM, visando a oferecer sugestes para ampli-lo e garantir sua eficcia. Durante esse perodo, a CCPY promoveu reunies com a Fundao Nacional de Sade (FNS) para a implementao de um projeto adequado s novas situa- es em um contexto em que a FNS no tinha os recursos necessrios e nem mesmo um levantamento da real situao da sade dos povos indgenas, e em que a FUNAI, por sua vez, no tinha competncia para implantar tais projetos. Em 1980, a OXFAM apoiou a formao de vinte agentes de sade entre os Munduruku do Par, mas no houve registro dos cursos nem acompanhamento da OXFAM. A experincia foi uma das primeiras no Brasil em capacitao de agentes de sade. Apesar de no estar bem documentada, a experincia entre os Tikuna merece ser considerada, em funo da existncia de uma orga- nizao dos Agentes de Sade Tikuna, treinados nas prprias aldeias. Os atendimentos, que abrangiam inclusive tratamento dentrio, eram dados pelos prprios indgenas. Em geral, a principal estratgia foi apoiar os projetos emergenciais. Os programas de sade que receberam apoio da OXFAM no foram ava- liados e nem se tem notcias de uma ao mais efetiva nessa categoria de apoio, provavelmente devido falta de um membro especializado na equipe. Por meio dos relatrios internos pode-se perceber que as aes de sade deveriam ser transferidas para o Estado, resguardando- se apenas as situaes emergenciais, que precisavam antes de apoio humanitrio que de uma estratgia especfica. Apesar de no ter dado tanta prioridade ao setor, a OXFAM incor- porou as reivindicaes dos ndios e das entidades, cobrando do Estado sua responsabilidade por um atendimento de sade adequado. Projetos de assessoria jurdica Nessa categoria esto todos os projetos que receberam recursos para desenvolver atividades relacionadas a uma ao legal. Em todo o progra- ma, a atuao jurdica se relacionou principalmente com a questo das terras e com a assistncia legal para as famlias de ndios assassinados ou vtimas de massacre, como o caso dos Tikuna no Alto Solimes. Fo- ram da importncia de 414.023,00 os recursos aprovados para os sete projetos de assessoria jurdica financiados entre 1980 e 1991, aplicados 80 Etnodesenvolvimento e polticas pblicas basicamente em honorrios de advogados, publicaes e encontros especficos. O Programa de Assessoria Jurdica consistiu em uma srie de ati- vidades voltadas para o treinamento e para a capacitao relacionados aos aspectos legais da questo indgena, e sua maior caracterstica foi a continuidade: os advogados podiam mudar, mas o programa permanecia. Seus projetos tinham como finalidade prestar apoio em questes ou aes determinadas e geralmente terminavam com o julgamento da causa. Todos os escritrios regionais do CIMI, que recebeu grande parte dos recursos alocados para essa atividade, dispunham de advogados para o acompanhamento das causas envolvendo os direitos indgenas. Inmeras foram as aes impetradas na tentativa de conseguir o reco- nhecimento jurdico das terras indgenas. Alm disso, as atividades jurdicas das entidades indigenistas con- triburam para o conhecimento do Direito Indgena. Com a Consti- tuio de 1988, o Ministrio Pblico deu um tom de maior eficincia na aplicao do Direito Indgena, o que se tornou possvel porque as organizaes indigenistas implantaram em seus programas os servios de assessoria jurdica, decorrendo desse fato o acmulo das experin- cias implementadas. Alm do programa Jurdico do CIMI, a OXFAM apoiou outros seme- lhantes: o Programa Jurdico desenvolvido pelo PKN para os Kaiow e o programa entre os Tukuna, desenvolvido pelo Centro Maguta, tendo como principal alvo a demarcao das terras. Questes de invaso de terras e explorao ilegal do patrimnio indgena, como o caso das madeireiras em Rondnia, at hoje no tive- ram nenhuma ao eficaz comprovada na desintruso das reas. Talvez o fracasso se d porque os advogados das diversas entidades no encon- traram uma estratgia de trabalho comum que pudesse concretizar, de fato, uma ao jurdica que impedisse tais exploraes. A estratgia da OXFAM era estimular programas de apoio jurdico, garantindo assim uma ateno especial aos direitos indgenas. Houve, sem dvida, um considervel avano nessa rea no Brasil, e grande parte se deve ao trabalho das entidades indigenistas. Na realidade, percebeu-se que a estratgia de incrementar programas jurdicos con- centrou-se na assessoria direta dos advogados a entidades indigenistas e ao movimento indgena. Por fim, a OXFAM tambm procurou dar nfase criao de uma jurisprudncia indgena, apoiando publicaes que favorecessem o entendimento do direito indgena. 81 Temas, problemas e perspectivas em etnodesenvolvimento Balano e perspectivas Um aspecto importante do programa com os povos indgenas foi a par- ticipao direta de membros do escritrio local da OXFAM em momen- tos cruciais do desenvolvimento do movimento indgena e indigenista no Brasil. Essa participao deu origem s estratgias de apoio, o que s foi possvel pelo fato de a OXFAM ter optado por intervir na ques- to indgena por meio de um programa especfico com profissionais especialmente designados, influenciando o conjunto das atividades da instituio no Brasil. Entre 1979 e 1985, funcionou com oramento e escritrio pr- prios, tendo conseguido: a) elaborar um programa e definir estratgias e prioridades, em funo principalmente do grau de envolvimento das pessoas liberadas para acompanhar os movimentos indgena e indigenis- ta; b) avaliar e sugerir projetos de forma mais eficiente, respondendo s necessidades especficas desses movimentos; c) acompanhar os projetos de forma sistemtica e co-responsvel, sendo significativo durante esse perodo o envolvimento da instituio com as organizaes, a fim de fortalecer suas articulaes nacionais e internacionais. Levando essas eta- pas em considerao, nenhum dos projetos de gerao de renda em reas indgenas atingiu os objetivos para os quais foram solicitados recursos. A atividade mais importante do programa foi a disseminao de informaes sobre os povos indgenas, principalmente no mbito inter- nacional, fazendo com que sua situao estivesse em primeiro plano nas questes de violncia contra os direitos humanos. Nesse sentido, a OXFAM apoiou algumas campanhas especficas. A campanha Patax-Hahahe foi organizada durante o perodo em que a FUNAI tentou aplicar os critrios de indianidade por meio de exames de sangue nas comunidades Patax, visando a resolver o grave problema das terras indgenas, e envolveu todas as organizaes indigenistas. Mesmo no resolvendo os problemas de terra dos Patax, serviu para que os tais critrios de indianidade no fossem aplicados em nenhuma das comunidades e deixassem de fazer parte da agenda do rgo indigenista oficial. interessante notar que o processo jurdico impetrado em favor dos Patax no Supremo Tribunal Federal em 1982 recebeu parecer favorvel apenas em 1992. A campanha Yanomami, iniciada em 1978, com a Comisso pela Criao do Parque Yanomami (CCPY), outro exemplo do envolvimento da OXFAM em articulaes das entidades nos nveis nacional e interna- cional. At 1992, setores da sociedade britnica, incluindo parlamen- tares, foram mobilizados em favor da criao do Parque Yanomami. 82 Etnodesenvolvimento e polticas pblicas Alm disso, a campanha favoreceu a presena de ndios Yanomami em encontros internacionais. A campanha Nambicuara teve incio em 1980, com o asfaltamento da estrada CuiabPorto Velho, cujo traado cruzaria as terras Nam- bicuara. Por envolver o governo brasileiro e agncias multilaterais de desenvolvimento como o Banco Mundial, obteve grande repercusso, mobilizando mais de quarenta entidades, que conseguiram interferir nos planos governamentais de desenvolvimento. Essa campanha serviu de modelo para outras aes que se suce- deram contra o envolvimento das agncias de financiamento, bilaterais ou multilaterais, em projetos governamentais que desrespeitavam os direitos dos povos indgenas em suas terras. A Campanha Nambicuara foi a que mais rendeu em termos metodolgicos de ao, fornecendo as bases para estabelecer uma estratgia de presso sobre os grandes projetos que recebiam recursos por meio do Banco Mundial e do Banco Interamericano de Desenvolvimento. Com base nessa experincia, o movimento indgena e indigenista soube trabalhar outras situaes similares em reas de influncia de grandes projetos como o POLONO- ROESTE, em Rondnia, e o Projeto Grande Carajs, no Par. Essas presses refletiam sobre o governo brasileiro, que foi obrigado a garantir melhores condies de vida para as populaes indgenas afetadas e adequar os projetos, como o Programa de Proteo do Meio Ambiente e das Comunidades Indgenas (PMACI), no Acre, e o PLANAFLORO, criados para atenuar os impactos de tais projetos sobre as populaes indgenas. Outra conseqncia imediata para os movimentos sociais foi o deslocamento do centro das atenes para o mbito internacional, comprometendo uma rede de organizaes no-governamentais em trabalhos especficos de presso, lobby e advocacy. A OXFAM foi a catalisadora de aes dessa natureza no s em relao aos povos in- dgenas, mas tambm em outros setores da sociedade, alvo de projetos de desenvolvimento em que parcelas da populao eram afetadas. O envolvimento dos ndios em campanhas como a desenvolvida pelo Movimento dos Atingidos por Barragens Hidroeltricas representou um salto qualitativo nas articulaes polticas dos povos indgenas e em suas alianas com outros movimentos, tendo os representantes das organizaes indgenas contribudo para levar suas lutas especficas aos diversos setores da sociedade. O fato de ter um escritrio local favoreceu a instituio na atuali- zao de suas polticas e prioridades junto aos movimentos indgena e 83 Temas, problemas e perspectivas em etnodesenvolvimento indigenista. A partir de 1989, com a criao de um grupo de trabalho interno que acompanhava as questes indgenas e a constante reviso das prioridades, tomaram forma os instrumentos para a elaborao de uma poltica institucional clara para os povos indgenas, ao mesmo tempo em que se desenvolviam no interior da instituio os esforos para mant-la. Analisando o desempenho institucional, percebe-se que desde a deciso de trabalhar especificamente com os povos indgenas, em 1979, a OXFAM no s acumulou experincia de campo como tambm de- senvolveu a conscincia sobre as questes indgenas que hoje permeia todo o programa no Brasil. Apesar de haver anualmente uma Conferncia dos Represen- tantes da OXFAM da Amrica Latina, nunca se conseguiu efetivar uma articulao entre os diversos programas no continente. Em 1991, realizou-se em Benjamin Constant (AM) a primeira reunio sobre questes amaznicas e indgenas entre o programa do Brasil e o programa dos pases andinos (Peru, Colmbia, Equador, Bolvia e Chile), indicando a necessidade de os problemas indgenas da Ama- znia brasileira, peruana e boliviana serem tratados em um mesmo nvel, traando-se uma estratgia de desenvolvimento comum a partir das lies desses programas. A qualidade do acompanhamento dos projetos era um tema prio- ritrio na prtica institucional e estava continuamente em discusso. At 1991, os projetos do setor indgena no tinham limite geogrfico como os demais setores do programa, e existiam projetos em quase todo o Brasil. O documento interno preparatrio para o Plano Estratgico, de 20 de novembro de 1991, assinala as perspectivas: [...] levando em conta seu mandato e a compreenso de desenvol- vimento amadurecida atravs das experincias aos longo dos anos, a interveno da OXFAM junto questo indgena deve considerar em primeiro lugar a rea geogrfica prioritria que possa garantir um melhor acompanhamento dos projetos. A definio das reas geogrficas prioritrias, entretanto, perma- nece vaga. Mesmo que atualmente a OXFAM no esteja apoiando projetos com ndios no sul do pas, precisaria ser definida uma rea geogrfica prioritria que permitisse tanto a tima utilizao dos recur- sos disponveis quanto o melhor acompanhamento dos projetos. Analisando a interveno da OXFAM no estado do Acre, pode-se perceber dois aspectos importantes para uma reflexo mais ampla sobre 84 Etnodesenvolvimento e polticas pblicas a ao indigenista naquele estado. O primeiro momento foi apoiar am- plamente a toda e qualquer iniciativa com povos indgenas. O segundo, selecionar os projetos que tivessem mais impacto e fortalecessem a organizao indgena emergente, dando-lhes condies para sua efetiva estruturao. Ao apoiar a UNIACRE, a OXFAM fez uma opo dentro do movimento indgena local, garantindo um passo para a unidade do Movimento. O mesmo aconteceu com as entidades indigenistas, e a entidade procurou apoiar as atividades daquelas que tinham trabalho direto com as comunidades e cujas iniciativas pudessem levar ao cres- cimento da participao dos ndios no movimento. A interveno indigenista no estado entre 1972 e 1992 traz algu- mas lies tanto para a organizao indigenista quanto para uma agncia de desenvolvimento. Duas experincias merecem destaque: a) a de organizaes indigenistas em atividades com ndios que esto totalmente envolvidos com o mercado local extrativista. Elas vo desde a reconquista das terras at o fortalecimento de uma organizao indgena, passando por atividades nas reas de educao e sade. Ainda se faz necessria uma anlise mais ampla do envolvimento e da prtica das organizaes indigenistas. b) a das formas organizativas dos povos indgenas no Acre, sua poltica indgena e o envolvimento com a poltica indigenista oficial durante determinado perodo e a forma como se deu esse envolvimento, peculiar ao contexto do Acre. Ao se definir por uma rea geogrfica, a OXFAM deveria levar em considerao sua histria na regio como elemento importante para a execuo de sua estratgia. Outro aspecto que poderia contribuir para esse debate a ne- cessidade ou no de fornecer recursos para iniciativas em um mesmo grupo tnico. Se a experincia com os Guarani tivesse sido mais bem acompanhada, poderia servir de exemplo para pensar uma interveno visando a uma etnia especfica em todos os ngulos. Uma experincia piloto com esse objetivo poderia ser eventualmente posta em prtica. Desenhada em todos os seus detalhes, sua execuo dependeria de um completo estudo do potencial existente, abrangendo todas as questes: organizao, terras, sade, educao e economia. O impacto estaria garantido se houvesse maior integrao entre os diversos projetos que atendem a uma mesma etnia. A OXFAM teve sempre presente as formas diferenciadas de atuao das diversas organizaes indigenistas e, de certa forma, optou por apoiar todas aquelas que tinham um trabalho direto com as populaes. 85 Temas, problemas e perspectivas em etnodesenvolvimento Como organizao internacional, procurou manifestar suas opinies diretamente s entidades. Quando apoiou o projeto comum com os Guarani, buscou das organizaes uma estratgia de trabalho com a etnia. Infelizmente, no se conseguiu tra-la de forma clara. Em 1991, quando se redefiniram as estratgias de apoio s comu- nidade indgenas, deixou-se de dar nfase ao trabalho das entidades indigenistas. O peso do programa continua no fortalecimento das formas organizativas e de expresso dos povos indgenas. As entidades indigenistas no constam mais da lista de projetos passveis de apoio, o que significa que j esto consolidadas e que cada uma delas encontrou sua especificidade, facilitando uma atividade eficiente que pode ser levada a cabo no Frum de Defesa dos Direitos Indgenas, no qual vrias organizaes participam para pressionar o Congresso e o governo em interesse dos povos indgenas. Uma das caractersticas do programa era a flexibilidade para apoiar projetos, o que s era possvel porque tinha um oramento definido e estava totalmente voltado para as questes indgenas. Hoje percebe-se que, apesar de ainda haver flexibilidade, ela menor, uma vez que todos os membros do programa esto trabalhando tambm com outros setores, ou seja, a flexibilidade no apoio aumenta quando h pessoas encarregadas exclusivamente de acompanhar o que acontece nos projetos. Em termos de operacionalidade, pode-se afirmar que a OXFAM, durante os anos em que trabalhou com um programa especfico para os povos indgenas, teve um quadro completo de atores empenhados na questo e conseguiu operacionalizar campanhas internacionais. Tambm foi possvel acompanhar a questo de forma mais prxima e influenciar as polticas oficiais com um trabalho de presso mais bem organizado. H certamente outros elementos para determinar a oportunidade ou no de operacionalizar, por determinado perodo, um programa especfico. Mesmo limitada, a experincia da OXFAM com um programa para mu- lheres em 1985-87 pode ser avaliada como positiva. Em resumo, pode-se dizer que a experincia adquirida no trabalho especfico com os povos indgenas serviu de base para a ampliao e a discusso do programa com as populaes rurais desenvolvido pelo escritrio do Nordeste. A experincia dos ndios, assimilada pela OXFAM tanto no POLONOROESTE quanto no PMACI, forneceu as bases para traar a estratgia de luta dos trabalhadores rurais com o Banco Mundial, em 1986. O Plano Estratgico 19921995 procurou garantir a autonomia e a sobrevivncia fsica e cultural dos povos indgenas, fortalecendo suas 86 Etnodesenvolvimento e polticas pblicas formas organizativas e de expresso na sociedade. Entre os projetos prioritrios, estavam os que privilegiassem os seguintes objetivos: a) fortalecer as formas organizativas e de expresso dos povos indgenas; b) influenciar a poltica indigenista oficial; c) assegurar os territrios indgenas; d) apoiar o desenvolvimento sustentvel; e e) sensibilizar a opinio pblica.
Política Indigenista e Identidade Nacional No México - As Políticas de Mudança Cultural e A Preocupação Com A Integração Nacional em Meados Do Século XX