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Universidade de So Paulo

Faculdade de Arquitetura e Urbanismo


PAULA FREI RE SANTORO
Orientador
Prof. Dr. NABIL GEORGES BONDUKI
Tese de Doutorado
Janeiro | 2012
PLANEJAR A EXPANSO URBANA
DILEMAS E PERSPECTIVAS

1








PAULA FREIRE SANTORO
PLANEJ AR A EXPANSO URBANA: DILEMAS E PERSPECTIVAS








Tese apresentada Faculdade de Arquitetura e
Urbanismo da Universidade de So Paulo para a
obteno do ttulo de Doutor em Arquitetura e
Urbanismo.
rea de concentrao: Habitat
Orientador: Prof. Dr. Nabil Georges Bonduki






So Paulo
2012



Autorizo a reproduo e divulgao total ou parcial deste trabalho, por qualquer
meio convencional ou eletrnico, para fins de estudo e pesquisa, desde que
citada a fonte.

E-mail: paulasantoro@usp.br ou paulafsantoro@gmail.com







Santoro, Paula Freire
S360p Planejar a expanso urbana: dilemas e perspectivas / Paula
Freire Santoro. --So Paulo, 2012.
2v. : il.

Tese (Doutorado - rea de Concentrao: Habitat) FAUUSP.
Orientador: Nabil Georges Bonduki

1.Expanso urbana So Paulo 2.Planos diretores 3.Loteamentos
4.Poltica urbana I.Ttulo

CDU 711.4





3

PAULA FREIRE SANTORO
PLANEJ AR A EXPANSO URBANA: DILEMAS E PERSPECTIVAS

Tese apresentada Faculdade de Arquitetura e
Urbanismo da Universidade de So Paulo para a
obteno do ttulo de Doutor em Arquitetura e
Urbanismo.


Aprovado em:

Banca examinadora
Prof(a). Dr(a)._______________________
Instituio:________________________
Julgamento:________________________
Assinatura:________________________

Prof(a). Dr(a)._______________________
Instituio:________________________
Julgamento:________________________
Assinatura:________________________

Prof(a). Dr(a)._______________________
Instituio:________________________
Julgamento:________________________
Assinatura:________________________

Prof(a). Dr(a)._______________________
Instituio:________________________
Julgamento:________________________
Assinatura:________________________

Prof(a). Dr(a)._______________________
Instituio:________________________
Julgamento:________________________
Assinatura:________________________

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AGRADECIMENTOS
Agradeo...
Ao Prof. Dr. Nabil Georges Bonduki, pelo apoio, sempre, e pela felicidade que
me contagia e instiga a sair pelo mundo academicamente e literalmente.
s professoras Sarah Feldman e Raquel Rolnik pelas contribuies na Banca de
Qualificao e por seus trabalhos inspiradores.
s instituies que apoiaram os momentos de imerso deste trabalho e Direo
da Ps-Graduao da FAUUSP que, na pessoa da incansvel Profa. Dra. Malu
Refinetti, enfrentou estas tantas burocracias com rigor e bom humor. Com a
Bolsa Santander, foi possvel passar uma temporada nas bibliotecas e junto ao
debate acadmico espanhol em 2010. A Bolsa Capes, aps uma gesto incansvel
da FAUUSP possibilitou qualificar-me em 2011. Os apoios pontuais da Pr-
Reitoria de Ps-Graduao e da FAPESP (Projeto de Polticas Pblicas) para
encontros nos quais pude conhecer pesquisadores internacionais, alm de debater
e desenvolver a pesquisa na Colmbia. Dentre os apoios pontuais, agradeo
arquiteta e amiga Beatriz Rave, por me estimular a seguir debatendo com os
colombianos e me introduzir em seu pas paisa.
Ao apoio inicial e final do Lincoln Institute of Land Policy, na concepo do
projeto de tese no Panam e na finalizao desta, que incluiu uma Banca de
Qualificao entre pares no Uruguai, em 2010. Agradeo especialmente ao
Martim Smolka, por sempre me trazer boas questes, que me mobilizam, por me
provocar e tambm por ajudar a estruturar esta tese; Fernanda Furtado, que me
acompanhou por toda trajetria no tema da gesto da valorizao da terra, para
quem no canso de perguntar; ao Pedro Abramo e Maria Mercedes Maldonado,
que ajudaram a conceber meu projeto de doutorado; em especial, Maria
Mercedes, que me despertou para o planejamento na Colmbia, alm de ser a
maior urbanista que opera o direito que eu conheo. Neste processo tambm
pude contar com observaes cuidadosas de Anna San ana e Ciro Biderman.
Ao Plis, pela oportunidade de desenvolver pesquisa. Especialmente, Renato
Cymbalista, parceiro, incentivador e animador, e Patricia Cobra, tambm parceira
e muito mais, com quem partilho o amor ao Brasil e Colmbia. Grande parte
desta tese tem debates com estes dois. Pelas trocas sempre instigantes, Kazuo
Nakano, Anilu e Iara Rolnik, que sabem ser especiais. Contudo Iara merece um
agradecimento a mais, que alm de rir e me fazer rir dos meus momentos de
desespero, me apoiou na edio e normatizao desta tese.
Neste caminho Plis, tambm agradeo ter cruzado com Gisela Leonelli que
acompanhou e me acompanha neste tema; Laila Mourad, que inventou um
instrumento urbanstico!
Aos Labs Hab e Cidade, pelas trocas. Que sempre sejam possveis e instigantes!
Especialmente agradeo oportunidade de debater com Luciana Ferrara, que
apertou minha mo e me socorreu na Qualificao!
Ao Sergio Jacomino, Arnaldo Yamashita, Nabil Alameddine, Joyce Reis, Nina
Vaisman, Joo Piza, por ajudarem em detalhes to pequenos quando para mim
eram to grandes. Mila e Cassita por las fuentes, tambin de inspiracin e pela
convivncia cotidiana feliz. Elisa Larroud, pelo seu ingls incrvel.
Rede Nacional de Avaliao dos Planos Diretores, em especial aos pesquisadores
do Estado de So Paulo, cujo trabalho pude ler e serviu de insumo relevante esta
tese. E especialmente, agradeo ao coordenador por aqui, Kazuo Nakano e seus
fiis escudeiros, Natasha Menegon e Rodrigo Faria que encararam organizar este
trabalho todo.
Aos de Catanduva, agradeo imensamente s arquitetas e Secretrias de
Planejamento Natlia Molinari e Maria Cristina Pinheiro, que abriram suas
agendas, arquivos e equipe para que eu pesquisasse, com autorizao do Prefeito,
a quem tambm agradeo. Aos meus entrevistados, aos profissionais do Cartrio
de Registro de Imveis, empreendedores, imobilirias, moradores.
Aos de So Carlos, agradeo Prefeitura e, especialmente ao Daniel Mazziero,
tcnico da Prefeitura e ao Ricardo Martucci, ex-Secretrio de Habitao e
Desenvolvimento Urbano no perodo de elaborao do Plano Diretor estudado.
Atualmente, a atualizao dos dados sobre o municpio no teria sido possvel
sem a ajuda da amiga Eullia Portela Negrelos, que nos recebeu por l em visita.
Aos colombianos, j agradeci Maria Mercedes Maldonado e Beatriz Rave, que
compem um crculo de amigos e debatedores afinados, como Giovanni Perez e
Melinda Maldonado, que me deram teto, explicaes, alm de Melinda revisar
meus escritos sobre a Colmbia, amigos sem fronteiras. Agradeo tambm a Juan
Garcia Bocanera, Maria Clara Vejarano, Maria Cristina Rojas, Francesco Ambrosi
com quem pude debater, visitar projetos, coletar bibliografia.
Aos de Barcelona, agradeo especialmente minha tutora Zaida Mux que me
adotou carinhosa e academicamente em na ETSAB em Barcelona, Espanha. Ao
Gustavo que me guiou pelos corredores acadmicos, biblioteca, alm dos
prazerosos cinemas de rua claro. Cassita, Mad e Adriana, minha famlia em
Bara que me resgatava do computador para a vida.
Mila, minha irm, companheira, amiga e arquiteta, por tudo isso e, alm disso,
por colocar a mo na massa e me ajudar.
Aos meus pais Miguel e Cibele, que sempre me estimularam a seguir as atividades
acadmicas com paixo. Aos meus irmos, cunhados e principalmente, aos meus
sobrinhos, por viverem minhas ausncias e as melhores presenas cotidianas. Ao
seu Osvaldo (in memorian) que muito me ajudou nas horas de aperto.
Especialmente a Mari Vaz, da famlia de l, que, inclusive, apertou os parafusos
quando estes teimavam em soltar-se da parede com os livros.
Van, alegria do meu viver.
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RESUMO
SANTORO, P. F. Planejar a expanso urbana: dilemas e perspectivas. 2012.
360f. Tese (Doutorado) Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade
de So Paulo, So Paulo, 2012.

A tese mostra que polticas territoriais municipais paulistas tm interferido pouco
no processo de urbanizao das reas de transio rural-urbanas de forma a
controlar o crescimento urbano horizontal e planej-lo com qualidade urbana.
Pretende-se superar a ideia de que expandir o urbano sempre indesejvel e
admitir que um processo recorrente e, quando necessrio, deve ser planejado
para que acontea sem prejuzos urbano-ambientais e sociais, distribuindo de
forma justa os nus e benefcios da urbanizao e evitando processos
especulativos to tradicionais na mudana de uso rural para urbano.
A transio de uma economia agrcola para a industrial viu na expanso urbana
metropolitana uma estratgia relevante para o desenvolvimento econmico
industrial, atravs de uma poltica habitacional e constantes anistias aos
loteamentos clandestinos.
Crescer em extenso fsica parececia ter sido uma resposta adequada face ao
crescimento populacional vivido no perodo ps 2 Guerra Mundial, desde que
tivesse sido planejada. Se o crescimento fosse bem planejado e estruturado, no
daria conta de ter sido feito to velozmente. Formava-se a periferiametropolitana. Em
uma reao populista, o governo militar (1964-1985) aprovou a Lei Federal de
Parcelamento do Solo e deixou aos munpios o controle do crescimento urbano,
sem exigir seu planejamento. Os financiamentos habitacionais impulsionaram
esta expanso urbana com urbanizao incompleta, mantendo a produo do
urbano pautada pela dependncia de recursos federais; intervenes setoriais
descompassadas; e por relaes clientelistas em torno da urbanizao progressiva.
A regulao do territrio torna-se um instrumento flexvel que se adapta s
possibilidades de desenvolvimento urbano, pautadas estas pelo financiamento.
O perodo de redemocratizao nos anos 1980 foi acompanhado por processos
de alterao demogrfica e de reverso do processo de concentrao nas grandes
cidades associados desconcentrao e alteraes no processo produtivo
industrial e ao surgimento de novas formas condominiais de urbanizao.
A expanso urbana nas cidades paulistas explica-se face (1) pouca resistncia
mudana de uso rural para urbano, nos momentos de oscilao da produo e
dos preos rurais associada (2) inovao promovida por novas tipologias
residenciais sobre o rural loteamento fechado, ranchos, etc., e (3) por
investimentos no sistema rodovirio e o estmulo ao uso de veculos individuais.
A anlise das normas territoriais sobre 100 municpios paulistas mostrou que
estas tipologias para se implantarem, necessitam flexibilizar no apenas normas
urbanas, mas rurais, apontando para a necessidade de se planejar o rural.
J os estudos de caso analisados apresentam diferentes graus de controle do
crescimento urbano e de planejamento do mesmo das reas de expanso e
debatem com a experincia colombiana que articula financiamento, gesto e
planejamento de reas de expanso.
Com isso, admite a recorrncia do processo de expanso urbana, e aponta para a
necessidade de planej-la de forma a evitar que aconteam prejuzos urbano-
ambientais e sociais, distribuindo de forma justa os nus e benefcios da
urbanizao, evitando processos especulativos to tradicionais na mudana de uso
rural para urbano, e construindo ex-anteprojetos urbanos que sejam pedaos de
cidade, com uma urbanizao completa.

Palavras-chave: expanso urbana, planos diretores, Estado de So Paulo,
loteamento, poltica urbana, Bogot.

9

ABSTRACT
SANTORO, P. F. Planning urban growth: dilemmas and perspectives. 2012.
360p. Thesis (Ph.D.) - Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de
So Paulo, So Paulo, 2012.

The research shows that spatial policies in So Paulo practically have not
controlled or planned urban growth in order to guarantee urban quality. This
thesis intends to overcome the idea that urban growth is always undesirable and
view it as a recurrent situation that, when necessary, should be planned to avoid
urban-environmental and social problems, by fairly distributing urbanization
costs and benefits and preventing speculative processes that are usual in rural-
urban changes.
In the transition from an agricultural to an industrial economy in Brasil, urban
expansion was strategic for industrial economic development, through a federal
housing policy and regularization of irregular parcels. Growing by physical
extension seemed appropriate in a period of fast population growth after 2
nd

World War, if it had been planned. If growth were well planned and structured,
it would not have been possible to do it so quickly. The result was a space known
as metropolitan periphery.
In a populist reaction, the military government (1964-1985) enacted the Urban
Parcels Federal Land Law but left to municipalities the control of urban growth,
without requiring planning. A huge housing financing program drove this
expansion into incomplete urbanization; maintained municipalities dependent on
federal funds to make urban developments; made sectorial interventions, most of
the time disconnected from one another (ex. with water and without sewage);
and maintened clientelist relationships between politicians and locals around the
progressive urbanization. Land regulation becomes a flexible tool that adapts to
the possibilities of urban development, guided by these fundings or private
interests.
The democratization period in the late 1980s was accompanied by demographic
change and by a polarization reverse process associated with policy
decentralization, changes in industrial production processes and the emergence
of new forms of urbanization closed urban developments, shoppings, thematic
explained by (1) low resistance to change from rural to urban uses, influenced
by rural production and price variations; (2) urban innovations like new types
of developments closed residential developtments, little farms, etc., and (3)
high investments in road systems and in encouraging the use of individual
vehicles. Analysis of the 100 ws not only showed that these
kinds of urban development require, in order to happen, more flexible
urbanization permits, but also pointed the need to plan the countryside.
The three case studies herein showed different degrees of urban growth control
and planning urban expansion. The Brazilian cases debate with the Colombian
urban planning experience that combines financing, management and planning
areas of expansion.
In summary, the research admits the recurrence of urban growth, and points the
need for planning (so as to avoid urban-environmental and social losses that can
occur), for fair distribution of urbanization costs and benefits (so as to prevent
speculative processes often present in rural-urban change processes) and for ex-
ante development, thus preventing irregular urban development process and
making urban growth with a complete urbanization.

Keywords: urban expansion, master plans, So Paulo State, parcels, urban policy,
Bogota.

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LISTA DE MAPAS

Mapa 1 A cidade de So Paulo e seus subrbios
Mapa 2 O crescimento de So Paulo
Mapa 3 Distribuio tipolgica dos equipamentos bsicos
Mapa 4 Fonte de informao sobre municpios cujos planos diretores foram
analisados 2003-2010
Mapa 5 Municpios pesquisados que tinham plano diretor anterior
Mapa 6 Municpios do Estado de So Paulo com lei de permetro urbano
2003
Mapa 7 Populao dos municpios do Estado de So Paulo que no possuem lei
de permetro urbano 2003
Mapa 8 Municpios pesquisados que alteraram seu permetro urbano com o
plano diretor
Mapa 9 Municpios pesquisados que aumentaram ou diminuram seu permetro
urbano
Mapa 11 Atibaia
Mapa 12 Jaboticabal
Mapa13 Jundia
Mapa 14 Porto Feliz
Mapa 15 Macrozoneamento do Plano Diretor de Piedade 2006
Mapa 16 Municpios pesquisados que definiram rea de expanso urbana
Mapa 17 Definio de zonas de chcaras, stio de recreio ou ranchos
Mapa 18 Zoneamento do plano diretor de Ilha Solteira 2008
Mapa 19 Plano Diretor de Araatuba 2006
Mapa 20 Macrozoneamento do Plano Diretor de Limeira 2009
Mapa 21 Zoneamento do Plano Diretor de Tatu 2006
Mapa 22 Municpios do Estado de So Paulo que afirmaram possuir lei de
parcelamento do solo
Mapa 23 Municpios pesquisados que atualizaram suas regras de parcelamento
do solo
Mapa 24 Municpios que permitem loteamentos fechados
Mapa 25 Araatuba
Mapa 26 Assis
Mapa 27 Boituva
Mapa 28 Marlia
Mapa 29 Mogi das Cruzes
Mapa 30 Mogi Guau
Mapa 31 Ourinhos
Mapa 32 Po
Mapa 33 Porto Feliz
Mapa 34 Santa Cruz do Rio Pardo
Mapa 35 So Carlos
Mapa 36 Usinas sucroalcoleiras de Catanduva marcadas em vermelho
Mapa 37 Distribuio de renda do responsvel do domiclio 2000
Mapa 38 Densidade populacional por loteamento 2006
Mapa 39 Evoluo urbana de Catanduva 2006
Mapa 40 Macrozoneamento urbano de Catanduva 2006
Mapa 41 zoneamento plano diretor de Catanduva 2006
Mapa 42 Concentrao de unidades vagas em Catanduva 2006
Mapa 43 Planta Genrica de Valores de Catanduva - 2006
Mapa 44 Loteamentos com irregularidade em Catanduva (em vermelho)
2009
Mapa 45 Loteamentos clandestinos em Catanduva 2010
Mapa 46 novos loteamentos em Catanduva 2008-2010
Mapa 47 valores da terra em Catanduva 2006
Mapa 48 Evoluo abertura de loteamentos no municpio de So Carlos
Mapa 49 Macrozonas do Plano Diretor do Municpio de So Carlos 2005
Mapa 50 Distribuio de estratos em Bogot, Colmbia
Mapa 51 Assentamentos de origem ilegal em Bogot
Mapa 52 Classificao do solo POT Bogot
Mapa 53 Localizao de Ciudadela El Porvenir e El Recreo
Mapa 54 Zonas avaliadas para a compra de terras
Mapa 55 Projetos da Metrovivienda em Bogot
Mapa 56 Ciudadela El Porvenir e El Recreo
Mapa 57 Ciudadela El Porvenir com reas pblicas e usos identificados


LISTA DE GRFICOS

Grfico 1 Nmero de municpios do Estado de So Paulo, segundo Lei de
Permetro Urbano no Estado de So Paulo 1970 a 1999


LISTA DE TABELAS

Tabela 1 Municpios pesquisados que j tinham plano diretor quando da
elaborao do plano diretor pesquisado
Tabela 2 Alterao de permetro urbano
Tabela 3 Definio de rea de expanso urbana
Tabela 4 Definio de zonas de chcaras, stio de recreio ou ranchos
Tabela 5 Municpios pesquisados que atualizaram regras de parcelamento do
solo
Tabela 6 Municpios que permitem loteamentos fechados
Tabela 7 Situao dos servios de saneamento em Catanduva 1991 e 2000
Tabela 8 Evoluo da populao de Catanduva 1940-1970
Tabela 9 Populao segundo a morfologia da rede urbana 1980 a 2000 Brasil
Tabela 10 Custos da infraestrutura do empreendimento descritos no processo
Tabela 11 Quadro de reas do loteamento
Tabela 12 Quadro de reas do Loteamento Terra Nova So Carlos I
Tabela 13 Quadro de reas do Loteamento Terra Nova So Carlos II
Tabela 14 Custos da infraestrutura do empreendimento descritos no processo
Tabela 15 Instrumentos e mecanismos do sistema de planejamento territorial na
Colmbia
Tabela 16 Populao Bogot 1951 a 2005
Tabela 17 Crescimento intercensal populao bogotana por localidades 1973
a 2005
Tabela 18 Classificao do solo POT Bogot

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Ernesto Geisel ao abrir o
Simpsio O Homem e a Cidade em 1975).

15

SUMRIO





0| INTRODUO

1| UM POUCO DE TEORIA............................................................................................................33
1.1 | SUBURBANIZAOAMERICANA.............................................................................................35
Origem da suburbanizao na Inglaterra e nos EUA........................................35
Dos subrbios ferrovirios aos rodovirios: Los Angeles...............................38
Subrbios com empregos.........................................................................................41
Polticas para o crescimento suburbano...............................................................42
Auge da suburbanizao ou fim do subrbio....................................................44
Tamanho timo de uma cidade..............................................................................44
Exploso da localizao das atividades econmicas para o subrbio e
migrao dos postos de trabalho............................................................................46
Solues para a disperso: o newurbanism..............................................................47
Crescimento em subrbios deve ser evitado.......................................................49
O esvaziamento dos subrbios................................................................................50

1.2 | URBANIZAONOCONTEXTOEUROPEU ...............................................................................51
O mito da cidade compacta na Europa................................................................ 51

1.3 | EXPANSOURBANA NA EUROPA: OCASOESPANHOL ........................................................51

1.4 | ALGUMAS CONSIDERAES SOBRE A TEORIA ......................................................................54


2| O PROBLEMA DO CRESCIMENTO URBANO NO BRASIL...................................................57
2.1 | ORIGENS....................................................................................................................................59
Lei de Terras de 1950 como marco da transformao da terra em
mercadoria.....................................................................................................................59
A organizao das relaes Metrpole-Colnia como origem de nossa
urbanizao polarizada...............................................................................................60
Melhoramentos urbanos criam distines sociais intra-urbanas..................60

2.2 | REGULAODOTERRITRIOE DOTRABALHONA URBANIZAOINDUSTRIAL.................61
A| Subrbios e os primeiros regramentos...........................................................................62
Havia que viabilizar o acesso periferia..............................................................62
Casa prpria e unifamiliar: um lar.........................................................................68
R .............................................................69
Crescimento urbano horizontal no centro dos debates sobre So
Paulo................................................................................................................................62
B| Formao da periferia............................................................................................................74
Industrializao pesada, metropolizao e periferizao................................74
Planejamento centralizador e regrador.................................................................75
O desenvolvimento no centro da investigao urbano-industrial...............76

2.3 | POLTICA HABITACIONAL FAZENDOOURBANO.....................................................................77
A| O Sistema Financeiro da Habitao (1964-1984).....................................................77
Programas urbanos......................................................................................................79
Empresas urbanizadoras.............................................................................................88
A estratgia do estoque de terras............................................................................89
B | Marcos legais para a poltica urbana e ambiental........................................................95
Cdigo Florestal............................................................................................................95
Reforma tributria: menor autonomia e dependncia para o
desenvolvimento urbano municipal......................................................................98
Lei Federal de Parcelamento do Solo...................................................................100
Contedo da lei aprovada.......................................................................................101
Alteraes na Lei Federal n
o
6.766/ 79................................................................104
Centralizao, Estado forte, regras para o privado..........................................107

2.4 | DEMOCRATIZAOE FLEXIBILIZAO..................................................................................108
O desmonte institucional e do financiamento pblico nos anos 1990...110
Democratizao e flexibilizao............................................................................111
Projeto de lei original do Estatuto da Cidade 1989....................................112
Luta pela conservao ambiental...........................................................................115
Mudanas na economia agroexportadora..........................................................116
Agenda da regularizao fundiria.......................................................................119
Periferia consolidada e reviso da dualidade centro-periferia na
metrpole paulistana................................................................................................121
Urbanizao dispersa................................................................................................123
A nova ocupao da periferia: os loteamentos fechados...............................125
O planejamento urbano estratgico.....................................................................129
Novas leis e instituies: Estatuto da Cidade, Ministrio das Cidades......130
Contedo: a agenda da regularizao fundiria e dos planos diretores...131
Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social.........................................133
Gesto metropolitana................................................................................................134
Um flego: primeira gesto Lula..........................................................................135

17

2.5 | PRESSES QUE COMPE UM QUADRODE RADICALIZAODOCAPITALISMOIMOBILIRIO
E AGROEXPORTADOR......................................................................................................................135
Radicalizao do capitalismo imobilirio urbano...........................................136
Baixa resistncia na mudana de uso rural para urbano e loteamentos
fechados........................................................................................................................137
Estratgias do mercado imobilirio que resultam no crescimento em
extenso urbana..........................................................................................................138
2.6 | OPONTO DE INFLEXOA PARTIR DOS ANOS 1980 NOESTADODE SOPAULO...............141
Recursos para HISem So Paulo e flexibilizao das normas territoriais
nos anos 1990.............................................................................................................145
Dificuldade de mesurar a urbanizao................................................................147


3| NORMAS PARA A EXPANSO URBANA NO ESTADO DE SO PAULO........................149

3.1 | REGRAS A PARTIR DOESTATUTODA CIDADE......................................................................151
Outorga Onerosa de Alterao de Uso................................................................153
Inovaes com o Estatuto da Cidade
3.2 | ANLISE DE LEIS TERRITORIAIS MUNICIPAIS NOESTADODE SOPAULO........................155
Composio da amostra...........................................................................................156
Mtodo..........................................................................................................................158

3.3 | INSTRUMENTOS DE CONTROLE DA EXPANSO...................................................................158
a | municpios que j tinham plano diretor.....................................................158
b | definio e/ ou modificao do permetro urbano.................................159
c | regras para alterao do permetro...............................................................166
d | definio de rea de expanso urbana.........................................................170
e | zonas de chcaras, stio de recreio ou ranchos.........................................171
f | municpios cujo plano diretor contm ou atualizou as regras de
parcelamento do solo...............................................................................................181
g | possibilidade de parcelamentos na forma de loteamentos fechados.183
h | fechamento dos loteamentos existentes......................................................188
i | previso de HIS ou parmetros especiais para HIS em novos
parcelamentos.............................................................................................................190

3.4 | INSTRUMENTOS DE PLANEJ AMENTODAS REAS DE TRANSIORURAL-URBANAS...191
a | plano urbano da zona de expanso...............................................................191
b | outorga onerosa de alterao de uso............................................................191

3.5 | QUESTES TRAZIDAS PELA ANLISE
Planejar a partir do rural..........................................................................................205
Driblando as normas.................................................................................................210
Argumentos em torno dos loteamentos fechados...........................................211
Quem contra esta coalizo? ................................................................................216
Relao da produtividade agropecuria com a morfologia urbana...........217
Pequenos no devem ter normas..........................................................................218
Por um projeto urbano da rea de expanso....................................................218


4| ESTUDOS DE CASO.................................................................................................................221

4.1 | CATANDUVA, SP.....................................................................................................................223
1 | Caracterizao......................................................................................................225
2 | O planejamento em Catanduva.......................................................................230
3 | O Plano Diretor de 2006...................................................................................232
4 | A implementao do Plano..............................................................................246
5 | Disputa por terra nas reas de transio rural-urbanas: o discurso da
rentabilidade................................................................................................................251
6 | Percepes a partir da teoria da growth machine............................................256
7 | Reflexes sobre o Plano.....................................................................................263

4.2 | SOCARLOS, SP.....................................................................................................................265
1 | Caracterizao......................................................................................................267
2 | O Plano Diretor de 2005...................................................................................270
3 | Outorga Onerosa de Alterao de Uso em So Carlos.............................271
4 | Contrapartidas obtidas.......................................................................................281
5 | Consideraes sobre a experincia de So Carlos e sobre a
possibilidade de utilizao do instrumento no pas.......................................282

4.3 | BOGOT, COLMBIA...............................................................................................................291
1 | O planejamento na Colmbia..........................................................................293
2 | Planos parciais em rea de expanso em Bogot.......................................299
3 | Planos parciais em zona de expanso urbana realizado: planos parciais
de Ciudadela El Recreo e El Porvenir...................................................................307
4| Reflexes sobre a experincia colombiana...................................................319


5| CONSIDERAES FINAIS......................................................................................................325

6| BIBLIOGRAFIA.........................................................................................................................345

19

7| ANEXOS

1 Para ler a tabela
2 Tratamento dado ao tema da expanso urbana nos planos diretores
municipais no Estado de So Paulo
3 Tabela com dados tabulados dos 100 municpios
















INTRODUO 21









INTRODUO





22 INTRODUO

INTRODUO 23






0 | INTRODUO

Uma palestra de Robert Fishman para o Centro de Cultura Contempornea de Barcelona,
em 1998, gravada apenas em som, trazia imagens de Le Corbusier. Segundo o autor,
atravs de um nico modelo de desenvolvimento urbano e regional Le Corbusier
pretendia dar conta de resolver o que seria a cidade moderna dos anos 1920. Para a
ouvinte da gravao, rapidamente vinha uma imagem na cabea, um desenho j
resolvido e visto. Agora, dizia Fishman, chegamos a um tempo onde o dinamismo da
civilizao no foca mais suas energias nas grandes cidades. Na cidade moderna havia a
necessidade de concentrar-se em localizaes-chave para governar, produzir,
comercializar. Concentrar populao para produzir. Agora, a tendncia, de todo novo
desenvolvimento urbano vai na direo de fragmentar. Empreendimentos de baixa
densidade simultaneamente combinam elementos urbanos, suburbanos e rurais, o que
os Estados Unidos chamam de sprawl [espraiamento]. O urbanismo, com isso, voltou-se
para o desejo de fazer com que cidades densas sobrevivam; lidar com a confuso e o
espraiamento de um ambiente privatizado e descentralizado. Isso para que a experincia
urbana seja possvel. O urbanismo tornou-se, ento, um movimento de resistncia s
tendncias dominantes que procuram reduzir a diversidade, e quer preservar as grandes
cidades, as pequenas cidades, os espaos rurais abertos, e todo o resto que venha poder
ser engolido pelas tendncias dominantes
1
. Neste momento da fala de Robert Fishman
no havia imagens, no havia um desenho ideal, utpico. O que fazer, por onde se
mover?
O debate brasileiro sobre o territrio h tempos tem enfrentado os desafios de superar
as chaves de investigao que dividiam o espao em rural e urbano (Graziano da Silva,
1997; Sposito et al., 2006; Miranda, 2008; entre outros). Igualmente se tem
questionado a viso homogeneizante e dual que divide centro e periferia (Marques &
Torres, 2005) e procurado requalificar a periferia compreendendo suas novas dinmicas
(Costa, 2006) e concentrar esforos sobre as potencialidades de novos arranjos
territoriais onde a integrao urbano-rural aparece como de importncia central
(Monte-Mr, 1994). Alm disso, tem-se procurado superar a pesquisa sobre as
metrpoles, ainda assim tentando criar outras nomenclaturas para os objetos de
pesquisa cidades mdias (Sposito et al., 2006; Andrade e Serra, 2001), cidades no-
metropolitanas (Feldman, 2007), aglomeraes no-metropolitanas (Ipea/ Unicamp-IE-
Nesur/ IBGE, 1999 apudGrostein, 2001), etc.

1
Fishman abordavao temaBeyondutopia: urbanismoafter theendof thecities[Alm dautopia: urbanismo depois do
fim das cidades]. Depois de escrever sobre trs utpicos Ebenezer Howard, Frank Lloyd Wright, Le
Corbusier e depois de escrever sobre Bourgeoisutopias: theriseandfall of suburbia[Utopiaburguesa: aasceno e
quedados subrbios], suapalestra, dentre outras grandes teses, procuravadefender que os desafios que os
urbanistas e planejadores enfrentam no tero umasoluo purae simples e que estasoluo no se dar
atravs de projetos (neste momento critica o movimiento newurbanism), isso seriaumavoltaao erro dos
utpicos. E que criar e manter um pluralismo regional tarefavital parao urbanismo em qualquer lugar.
24 INTRODUO

Nesta direo, a pesquisa urbana no pas tm se dedicado a novas investigaes frente
morfologia e tipologias dispersas de ocupao do territrio (Goulart, 2006; Abramo,
2009), ao fenmeno da urbanizao extensiva (Monte-Mr, 1994), investigao
sobre loteamentos fechados (Freitas, 2008; diversos autores em Costa, 2006). Estes
tambm se dedicaram ao espao rural e s relaes hbridas urbano-rural. Com exceo
de Freitas (2008), estes trabalhos no tm investigado a relao destas formas de
expanso urbana com as normas que restringem ou possibilitam a expanso, que
colocam limites fragmentao urbana.
possvel afirmar que, genericamente, a maioria destas abordagens se d sobre o tema
da expanso urbana a partir de duas formas de ocupao do territrio, a da periferia
com habitaes que abrigam famlias mais pobres, desprovidas de infraestrutura e com
piores condies de habitabilidade, eventualmente acompanhados de ncleos industriais
mais perifricos e dispersos, prximos a eixos de transporte rodovirios; e a dos
loteamentos fechados, com habitaes para famlias mais ricas, com boa infraestrutura,
diferenciais, exclusividade e boas condies de habitabilidade, acompanhados de
equipamentos urbanos de grande porte, como shoppings, parques temticos, onde a
coneco rodoviria de qualidade condio sinequanonpara sua instalao. A partir
destas j se pode notar o carter urbano industrial e urbano tercirio contido nesta
diferenciao, ainda que esta seja uma viso de sobrevo da questo,e que conte com a
exceo dos que partem do rural para fazerem seus estudos.
Considerando que esta foi a forma de ocupao do territrio e ainda o , e partindo-se
do pressuposto que ordenar o crescimento urbano deve ser objeto da atividade do
planejador: como (e se) o crescimento urbano deve ser limitado, quais seriam estes
limites; e ainda, se consentida a expanso urbana, como planej-la? Esta inquietao
justifica o estudo que subsidia esta tese. V-se que h, no cerne deste trabalho, a
expectativa de que seja desejvel e possvel planejar a expanso urbana.
O objetivo desta tese, portanto, consiste em investigar se as polticas territoriais tm
interferido no processo de urbanizao das reas de transio rural-urbanas de forma a
controlar o crescimento urbano horizontal e planej-lo. Pretende-se superar a ideia de
que expandir o urbano sempre indesejvel e admitir que um processo recorrente e,
quando necessrio, deve ser planejado para que acontea sem prejuzos urbano-
ambientais e sociais, distribuindo de forma justa os nus e benefcios da urbanizao e
evitando processos especulativos to tradicionais na mudana de uso rural para urbano.
A hiptese central da tese que as polticas territoriais municipais brasileiras tm
interferido pouco no processo de crescimento horizontal das cidades, no seu
planejamento e na qualidade do espao urbano resultante deste processo.
Entende-se aqui como polticas territoriais municipais as normas que limitam a rea
urbanizada e urbanizvel tais como as que delimitam o permetro urbano; ou as que
estabelecem macrozoneamentos, como planos diretores; ou leis de zoneamentos que
estabelecem a rea urbana de um municpio e as que planejam as reas de expanso
atravs de projetos urbanos ou de urbanizao. Constitui uma das hipteses especficas
dessa tese que, por vezes, no so estas regulaes municipais que terminam por
controlar e planejar a expanso, mas que so mais consequncia de polticas e
financiamentos habitacionais e de infraestrutura e equipamentos urbanos. Por isso, o
trabalho no trata apenas das normas de planejamento urbano e enfoca o controle e o
planejamento da expanso, de forma mais ampla.
Neste trabalho utiliza-se a expresso - como o espao
que est sendo investigado. Isso porque a fronteira urbana, limite entre rea urbana e
rural, um ponto de difcil leitura, onde geralmente no h uma linha clara de inflexo,
INTRODUO 25

mas sim um espao onde ora h mais caractersticas rurais, ora h mais caractersticas
urbanas. Recebeu por diversos autores, as mais diferentes denominaes: a periferia
urbana, periurbano, franja urbana, o rurbano, o espao de contorno da cidade, a borda
(ver Miranda, 2002). A denominao se d, geralmente, a partir de um vis temtico
2
.
A leitura desse espao difcil, tambm por que existem muitas regies que, embora de
borda, so diferentes
3
.
Sparovek et. al reforam a dificuldade de caracterizao:
graduais, onde um elemento claramente definido vai assumindo gradualmente a
identidade de outro (tambm claramente definido) no pode ser feito por uma linha
(Sparovek et al., 2004, p. 20)
4
.
Considerando esta complexidade, pode-se afirmar que as reas de transio rural-
urbanas correspondem a um territrio em processo, cuja ocupao se d de forma
diferenciada no espao e no tempo. Diz-
que
Geralmente no possui inrcias de uso, passvel de mudanas.

ORGANIZAODA TESE E HIPTESES CORRELATAS
Na primeira parte da tese, a literatura internacional revisitada a partir da reunio de
momentos e autores que defendem teses a favor de se conter o limite do crescimento
urbano e os que pregam a liberalizao das terras e auto-regulao do mercado.
Admitindo que nem sempre a teoria se organiza a partir destes contrastes, de restringir
ou no o processo de urbanizao, investiga-se uma terceira via que atribui como
estratgia dos governos regular em parte e desregular deixando o crescimento com
pobreza e posteriormente, com riqueza, acontecer. Possivelmente esta ltima vertente
da literatura seja a que mais vai de encontro com os processos vividos nas grandes
cidades brasileiras, que tanto influenciam as cidades no-metropolitanas.
Alm do controle/ liberao do crescimento urbano, procurou-se identificar as
abordagens que procuraram admitir e, com isso, planejar a expanso, elaborando planos
urbanos e articulando financiamento, gesto e projeto urbano para realiz-los. Neste
processo, quando possvel, foram identificados casos em que a gesto social da
valorizao da terra poderia ser realizada.
A prpria organizao do captulo traduz uma das hipteses trabalhadas na tese, que a
urbanizao metropolitana industrial viu na expanso urbana uma estratgia
determinante para o desenvolvimento econmico industrial. Diversos autores
construram uma teoria em torno da viabilizao da moradia a baixo custo e custa do
salrio do operariado como garantia da reproduo da fora de trabalho (Oliveira,

2
Por exemplo, periurbano, paraalguns autores franceses poderiaser o que chamamos de periferia, onde
conflitos sociais de proximidade ou vizinhanatm acontecido

(Torre & Lefranc, 2005); paraoutros, pode
significar, sob o vis daecologiaurbana, o espao onde os processos ecossistmicos bsicos se do (Barsky,
2005); etc.
3
Pode ser umaregio de urbanizao rarefeita, espraiada, pouco adensada; pode ser um espao onde h
ocupao informal nas bordas de reas ambientalmente protegidas; pode ser umalinha bem marcada entre
um rural altamente produtivo e um urbano densamente ocupado; podem ser agrupamentos urbanos que
aproveitam-se das rodovias de acesso e tornam-se pontos do setor tercirio; pode corresponder ainda aum
parcelamento de padro rural, emborano possuamais atividades agrcolas e sirva de residnciaparanovas
geraes rurais que no trabalham mais no campo. Podem acontecer atravs de frentes localizadas, em

4
Gert Sparoveck, GiseladaCunhaLeonelli e Alberto Barreto, trabalharam sobre essaregio dafranjaurbana
de Piracicaba-
Plano Diretor Municipal.
26 INTRODUO

1971; Maricato, 1996; Bonduki, 1998). Se inicialmente a expanso urbana era
viabilizada atravs de anistias s situaes clandestinas e processos de regularizao
justificados inclusive pela dimenso que o problema adquiria, as posteriores leis que
vm tratar do parcelamento do solo esquivam-se de conter instrumentos de qualificao
desta expanso urbana, deixando aos munpios o controle do crescimento urbano, sem
exigir seu planejamento. A tese procura mostrar que esta opo foi consentida, por
diversos motivos, e neste captulo aponta para estratgias ambivalentes no que se refere
ao ordenamento da expanso urbana, diferindo-se consideravelmente das opes
contrastantes da literatura internacional divididas em liberar ou no liberar a expanso.
Esta hiptese tambm permeia o segundo captulo que faz uma retomada da histria da
urbanizao com o tema do crescimento urbano como eixo condutor. A periodizao
adotada procurou marcar os tempos identificados por grande crescimento urbano fsico
das cidades e tambm os principais marcos reguladores do urbano e do rural. Percebe-se
nesta periodizao uma relao com mudanas na economia como a mudana de base
agrrio-exportadora para industrial e mudanas macroeconmicas perodos de crise
e de respiros em torno do Tambm neste captulo algumas das
abordagens tericas nacionais so revisitadas, nos momentos em que foram concebidas
e disseminadas
sua c .
Este captulo enuncia a hiptese que as decises polticas que embasaram a expanso
urbana mantm o modus operandi da produo do urbano pautada pelas relaes de
dependncia dos municpios, de recursos e aes no mbito do governo central; e de
relaes clientelistas envolvendo habitantes das reas de expanso e os poderes locais.
Um exemplo sobre a falta de autonomia municipal deu-se a partir da centralizao
poltica do financiamento habitacional e urbano nas dcadas de governos federais,
tambm centralizadores perodo do Estado Novo e da Ditatura Militar e a
dependncia dos municpios destes financiamentos para estruturar seu crescimento. Em
relao ao modus operandi clientelista, pode-se afirmar que a urbanizao incompleta,
talvez no de forma consciente, configurou-se como estratgia de se urbanizar
progressivamente as reas de expanso urbana, mantendo necessidades urbanas que
vinham a ser obtidas, paulatinamente, a partir de relao de favores entre grupos de
moradores e poder local. Da mesma forma as polticas e financiamentos voltados para o
urbano, da forma como foram concebidos, mal do conta da urbanificao primria
(infraestrutura), que dizer em relao promoo da urbanificao secundria
(equipamentos, servios e outros usos), etapa que efetivamente tornaria as reas de
expanso urbana pedaos de cidade com todos os seus atributos (termos recuperados da
literatura italiana utilizados por Silva, 2008). Este assunto relevante neste trabalho pois
mostra que no parece ter sido objetivo destes atores polticos que a urbanizao fosse
completa nas reas de expanso urbana. E ainda, quando esta se completa, se d a partir
de investimentos pblicos paulatinos, mas tambm investimentos por parte de seus
moradores.
Se o financiamento do desenvolvimento urbano pauta o resultado urbano, no caso, o
crescimento urbano em extenso fsica, a hiptese levantada a partir da anlise histrica
de que a regulao do territrio torna-se um instrumento flexvel que se adapta s
possibilidades de desenvolvimento urbano, pautadas estas pelo financiamento. Desta
forma, genericamente, quando o financiamento pblico, a regulao parece adequar-
se s necessidades dos projetos pblicos, onde a questo fazer mais unidades em terra
mais barata, o que consequentemente leva expanso urbana as flexibilizaes para
construes de conjuntos habitacionais pela CDHU nos anos 1990 so um exemplo
nesta direo; quando o financiamento privado, os empreendedores pautam, a partir
de suas lgicas de rentabilidade como, por exemplo, a flexibilizao das normas
municipais permitindo loteamentos fechados.
INTRODUO 27

Ainda neste captulo se enuncia a importncia atual de se compreender o espao rural,
com a hiptese de que a reestruturao da atividade agrcola no pas nos ltimos anos
influencia a deciso por urbanizar ou no urbanizar. Neste sentido, introduz a algumas
consideraes feitas sobre o captulo que analisa normas em municpios do Estado de
So Paulo. Mais que concluses, a tese aponta algumas consideraes que, embora no
possam ser generalizadas face ao nmero pequeno de municpios estudados, sinalizam a
possibilidade de agrupamentos de alguns fenmenos com resultados urbanos
semelhantes. Por exemplo, em municpios onde a atividade agroexportadora
relevante, a expanso urbana, em muitos casos, se d contgua mancha urbana; em
municpios que eram agroexportadores e perderam (ou esto perdendo) suas culturas,
h disperso urbana; em reas onde nunca se teve a agricultura voltada para exportao,
geralmente reas de mananciais, estncias tursticas, entre outros, a urbanizao se d
dispersa em diversos pontos sobre o territrio.
O foco no Estado de So Paulo justificado e desenvolvido nesta parte da tese, como
uma espcie de introduo ao captulo que trata das normas de planejamento e controle
das reas de expanso urbana em cidades do Estado de So Paulo.
O recorte no Estado de So Paulo tem vrias motivaes alm das de ordem prtica e
metodolgica para conseguir observar um nmero razovel de normas. Ele se justifica,
uma vez que a histria de ocupao do territrio brasileiro sempre sinalizou uma
ocupao desigual das diversas partes do territrio nacional. Desde o perodo da
industrializaorestringida (Cano, 2007), onde o Sudeste se destaca em relao s outras
regies do pas em termos de estmulos econmicos, So Paulo assume nitidamente um
papel central. O perodo que segue, da industrializaopesada(Cano, 2007), apresenta uma
centralizao da atividade industrial no Sudeste e, especialmente, em So Paulo, que d
destaque s diferenas regionais, fortemente marcadas por dinmicas migratrias. Este
Estado representa, portanto, um espao onde houve um processo de inequvoca
mudana no padro de acumulao, onde a agricultura perde importncia em relao
indstria. Tambm ser no perodo da industrializao pesada substituio de
importao (ps 2 Guerra Mundial) que a agricultura, face falta de reas para
expandir a atividade, se moderniza em So Paulo aumentando sua produtividade e ruma
migra ao Centro-Oeste, em um importante processo de industrializao e reorganizao
da atividade monocultura agroexportadora (Graziano da Silva, 1982).
Neste processo de desenvolvimento econmico, a concentrao do capital no Estado foi
a mola central de um processo de urbanizao intenso e promotor da metropolizao,
at hoje sentida nos nmeros. Embora proporcionalmente ao pas o nmero de
domiclios no Estado tenha cado, em 2000, continha o maior nmero de domiclios,
cerca de do total de domiclios do pas, ou pouco mais de 10 milhes; e em 2010,
possua pouco menos de do total do pas, pouco menos de 13 milhes (Censos
Demogrficos IBGE, 2000 e 2010).
Alm disso, nos anos 1980, o pas vivenciou processos de alterao demogrfica e de
reverso do processo de concentrao nas grandes cidades associados desconcentrao
e alteraes no processo produtivo industrial e ao surgimento de novas formas
condominiais de urbanizao. O Estado de So Paulo foi palco destes processos,
especialmente por possuir uma rede de cidades com um nmero grande de plos
regionais e importantes centros regionais econmicos. Ao mesmo tempo, o alto poder
aquisitivo de sua populao tornou estes centros foco de interesse do mercado
imobilirio em expanso, principalmente motivado pelas mudanas no financiamento
habitacional vividas nos anos 2000.
Certamente, este recorte territorial perdeu grande parte da diversidade urbana brasileira
e alguns fenmenos importantes de urbanizao acelerada, embora possa sinalizar
28 INTRODUO

positivamente com hipteses que podem ser revisitadas em anlises sobre outras regies
nacionais. Dentre eles, destaco a urbanizao a partir de dinmicas do agronegcio
percebida em regies que eram historicamente predominantemente rurais. Berta Becker
(2007) traz um relevante trabalho neste sentido, argumentando que ainda continuamos
urbanos, entretanto, o nosso crescimento j foi mais acelerado nas dcadas entre 1950 e
1970, e agora diminui o ritmo; e tambm nossas cidades esto crescendo de forma
diferente, muitas vezes associada inclusive ao desenvolvimento agrrio, com dados da
Amaznia. Segundo a autora, a regio teve a maior taxa de crescimento urbano no pas
das ltimas dcadas no Censo de 2000, 70% da populao da regio Norte estava
localizada em ncleos urbanos, embora carentes dos servios mais bsicos , e por isso,
5
. O aumento da produtividade est
diretamente associado maquinizao e modernizao do campo e diminuio dos
gastos com mo-de-obra, gerando a precariedade dos empregos e a diminuio no
nmero de empregados (Elias, 2007). Esta dinmica ser abordada no captulo que trata
do problema do crescimento urbano, embora seja necessrio informar que o que Elias
(2007) chama de uma nova tipologia de cidade a cidade do agronegcio no
analisada nesta tese.
O terceiro captulo tem um carter emprico, tabulando dados quantitativos e
qualitativos sobre 100 municpios no Estado de So Paulo cujos planos diretores e leis
complementares territoriais foram aprovados aps a promulgao do Estatuto da Cidade
(Lei Federal n
o
10.257/ 01), entre 2003 e 2010. Sem pretenses estatsticas, este volume
de normas foi analisado utilizando dados secundrios, possibilidade encontrada face
dificuldade de se aprofundar em um nmero to grande de municpios nos estudos de
casos. Esta abordagem se justifica na medida em que permite um olhar mais
panormico, ainda que no seja um panorama acabado, sobre situaes que se repetem,
que surpreendem ou at que faltam no campo do planejamento do territrio.
Esta parte da tese procura verificar se estas normas tm servido como instrumentos de
promoo da expanso urbana, de liberalizao da atividade de lotear sobre reas de
transio rural-urbana, hiptese levantada em trabalhos anteriores (Santoro et al., 2010).
Procura tambm investigar as dinmicas apontadas no captulo anterior que sinalizam
mudanas no padro de ocupao em extenso das cidades paulistanas, nos anos 1990 e
2000 a partir de novos desafios: a estratgia do mercado imobilirio voltada para o
crescimento em extenso fsica ganhou novas tipologias e colaborou mais ainda para
uma estrutura difusa de cidade cuja implantao parece no enfrentar resistncias por
parte do planejamento, que mantm uma forte permissividade em torno da expanso
urbana. So os loteamentos fechados o centro desta nova tipologia urbana, nos casos
estudados.
Nessa anlise surgiram informaes que levaram a qualificar esta extenso se na forma
de expanso do permetro urbano, de criao de zonas de expanso urbana, de zonas de
chcaras sobre rea rural ou loteamentos fechados cujos resultados foram organizados
em dois grupos: municpios que procuram controlar o crescimento urbano em extenso
fsica e municpios que procuram planejar esta expanso, atravs de planos urbanos ou,
mesmo, municpios que buscam recuperar a valorizao da terra neste processo, pela
utilizao do instrumento da Outorga Onerosa de Alterao de Uso como forma de
fazer a gesto social da valorizao da terra na mudana de uso rural para urbano. A
partir desta organizao, alguns planos ou leis que tratam do territrio foram pinados a

5
Becker argumentaque, apesar das crticas aos dados que demonstram agrande urbanizao em ncleos
pouco povoados, urbanizao medidatambm pelaveiculao dos valores urbanizados pelasociedade.
Essa urbanizao de regies predominantemente rurais tem chamado a ateno do mundo, de atores
internacionais, e tambm de gegrafos e planejadores do territrio.
INTRODUO 29

ttulo de exemplificao das questes encontradas. A totalidade das 100 anlises, sua
tabulao e uma sntese de sua organizao encontram-se anexos tese.
Importante destacar que, estes planos, desenvolvidos no mbito do Estatuto da Cidade,
deveriam recuperar a valorizao da terra nos processos de urbanizao que tenham
promovido valorizao e fazer a justa distribuio dos nus e benefcios da urbanizao.
Neste sentido, mais que pertinente questionar-se: os municpios esto fazendo seu
planejamento de acordo com estas diretrizes do Estatuto da Cidade?
A reiteirao de processos permissivos de urbanizao sobre reas onde o parcelamento
do solo urbano no deveria acontecer trouxe a necessidade de alguns aprofundamentos
relativos aos casos de parcelamento em chcaras ou stios de recreio ou onde a
possibilidade de se fazer loteamento fechado foi regrada pelas normas municipais, na
tentativa de torn-los regulares a partir do mbito municipal. Por isso, este captulo
aborda algumas divergncias sobre a possibilidade ou no de se ocupar o territrio com
estes tipos de parcelamentos.
Novamente, portanto, a tese dialoga com a hiptese que as mudanas recentes na
produo agrcola tm relao com algumas formas de expanso urbana atuais, como
por exemplo, municpios essencialmente rurais, que perderam suas culturas, parecem
sofrer processos difusos de ocupao urbana, onde a ocupao com stios e chcaras a
tnica.
As anlises de normas a partir de seus textos, de forma distanciada da realidade local e
dos processos histricos que estruturam as decises retratadas, exigiram o
desenvolvimento de estudos de caso investigativos de algumas questes que permearam
o trabalho. A metodologia utilizada nos estudos de caso consistiu no estudo das normas,
da dinmica imobiliria local, investigao sobre preos da terra, atravs de entrevistas,
pesquisas em jornais e nos arquivos dos rgos executivos.
O estudo de caso sobre o municpio de Catanduva foi escolhido, inicialmente, face a
restrio da possibilidade de se fazer parcelamento urbano do solo imposta pelo plano
diretor. Este reduziu a rea urbanizvel e articulou o plano diretor com a reviso do
Imposto Predial e Territorial Urbano IPTU.
O estudo sobre o municpio e este processo levou a duas investigaes especficas. Uma
delas subsidia a tese com dados sobre a relao entre a rentabilidade obtida com usos
urbanos e com usos agrcolas. No se restringe a trazer alguns dados empricos, mas
tambm pesquisa a relao destas rentabilidades e da organizao das atividades com a
deciso de urbanizar reas de transio rural-urbanas. A possibilidade de estudar o
mercado de terras nas reas de transio rural-urbanas do municpio trouxe para o
debate a valorizao da terra obtida nesta transformao e sua relao com as economias
agrcolas exportadoras. Estas tm uma lgica de ocupao do territrio especfica que
termina por vezes inibindo a expanso urbana e esta hiptese foi desenvolvida neste
estudo de caso.
Outra investigao sobre as normas urbansticas de Catanduva procurou compreender
em qual contexto se deu a aprovao (e a obedincia) restrio ao parcelamento de
solo urbano habitacional dentro de rea urbana. A organizao das informaes obtidas
atravs de entrevistas qualitativas com empreendedores, gestores, legisladores e
moradores da cidade, realizadas em diversas visitas ao municpio durante o perodo
2006-2010, deu-se a partir da hiptese de que h uma coalizo dos atores sociais em
Esta coalizo se
mostra cuidadosamente construda entre as elites regionais e se traduz na organizao
das propriedades e nas decises de planejamento territorial, especialmente sobre as reas
de transio rural-urbanas. O texto revisita uma teoria clssica da sociologia urbana
30 INTRODUO

conhecida como growth machine [mquina do crescimento] apresentada por Harvey
Molotch em 1987 e revisitada em texto escrito com John Loan, datado de 2007, para a
Urban Fortunes, publicao norte-americana.
Se por um lado esta ltima investigao parece descolar-se da estrutura da tese como um
todo por basear-se apenas neste estudo onde foi possvel aprofundar a relao dos
atores , esta talvez seja uma das partes mais relevantes do trabalho, exemplar de um
modus operandi ordinrio sobre o desenvolvimento urbano, estruturado a partir da
gramtica poltica brasileira, essencialmente clientelista (Nunes, 1997). Esta reflete-se
nas polticas de financiamento urbano na reforma tributria, na poltica habitacional
e nas formas de construo do territrio, como se aborda no captulo que trata do
crescimento urbano no Brasil. E reflete-se, principalmente, nas formas de planejar o
territrio, objeto principal desta tese.
Como j foi dito, esta parte do estudo de caso, tambm poderia subsidiar a tese de que
se planeja o territrio como uma forma estratgica de conseguir manter esta estrutura
de relaes scio-polticas. Estratgicamente mantm-se a urbanizao incompleta. Esta
tese se traduz em coincidncias observadas na histria brasileira. Esta viveu momentos
onde h muita normatizao, combinados com perodos de forte centralizao poltica;
viveu fases de muito recurso e financiamento para a construo do urbano no territrio
acompanhadas de muita normatizao nova e muita normatizao que flexibiliza regras
mais rgidas; e invariavelmente colheu, como resultado, a permanncia de processos de
extenso da urbanizao incompleta e segregadora.
O estudo de caso sobre o municpio de So Carlos procura abordar um padro
observado na pesquisa emprica junto aos 100 municpios: a possibilidade da mudana
de uso rural para urbano associada ao instrumento da Outorga Onerosa de Alterao de
Uso que, no caso deste municpio, est aliada utilizao do instrumento do Estudo de
Impacto de Vizinhana, ambos previstos no Plano Diretor (Lei Municipal n
o

13.691/ 05). Neste caso a expanso urbana permitida, desde que estudada e
recuperada parte da valorizao da terra obtida na mudana rural-urbana. Experincia
desastrosa em termos das construes tericas jurdicas e da economia urbana
arrecada sem relao com a valorizao obtida, restringe-se a uma parte dos casos que
vivem este processo, etc. e ao mesmo tempo inovadora, sinalizando mudanas frente
reiterao de processos onde os proprietrios obtm mais-valias fundirias promovidas
a partir da deciso pblica de urbanizar. No entanto, esta experincia, ainda incipiente,
no foi acompanhada de planos urbansticos para estas reas urbanas expandidas.
Enfrentando a ausncia de planos urbanos em rea de expanso nos municpios
estudados e aproveitando-se da anlise da literatura internacional, surgiu a oportunidade
de desenvolver um estudo de caso de uma experincia latino-americana de
planejamento da expanso urbana e projeto urbano para esta zona de expanso, ou seja,
um caso que combina controle com planejamento da expanso, superando apenas a
ideia de cobrar pela possibilidade de urbanizar.
Este estudo de caso abordou o planejamento de reas de duas zonas de expanso urbana
em Bogot, Colmbia. Os colombianos, pela sua prpria legislao e tradio, obrigam
a articulao entre o planejamento de reas de expanso e os planos em escala
municipal. Exige-se tambm a realizao do que chamam de planes parciales [planos
parciais], programa de execuo de decises e obras e plano de investimentos,
compondo os diversos aspectos da ao planejadora. Com um planejamento
centralizador, elaborado essencialmente por tcnicos, efetivamente tm se antecipado
produo irregular de moradia e produzindo preventimente, ex-ante, reas urbanizadas
com qualidade. Embora esta experincia seja interessante frente aos momentos de
crescimento urbano e populacional originrio da vasta periferia metropolitana
INTRODUO 31

brasileira, possvel fazer crticas face recorrncia de padres de segregao perifrica,
dificuldade de envolver os privados em processos de urbanizao, e dificuldade de
conter as tipologias das fincas(chcaras) sobre reas rurais, to disseminadas pelo Brasil
quanto pela Colmbia, de tradio baseada na agricultura em pequenas propriedades.
Ao final de cada caso, elaborou-se um texto crtico enfocando no apenas os casos, mas
a possibilidade de dilogo destes com o planejamento de reas de expanso no Estado
de So Paulo e no Brasil.
Parte deste caminho percorrido sintetizada nas consideraes finais, ltimo captulo da
tese.
32 INTRODUO


CAP 1 | UM POUCODE TEORIA 33








CAP 1
UM POUCO DE TEORIA





34 CAP 1 | UM POUCODE TEORIA

CAP 1 | UM POUCODE TEORIA 35





CAP 1 | UM POUCO DE TEORIA

Um tema recorrente na literatura internacional o do controle do crescimento urbano.
Pode-se afirmar que h algumas linhas de investigao que orientam este debate e este
texto pretende tangenci-las a partir dos desafios de se planejar a expanso urbana.
preciso iniciar compartilhando as dificuldades de se ter uma viso menos norte-
americanizada do processo de expanso urbana. Esta a mais vasta literatura disponvel
e, muito frequentemente, as outras teorias dialogam com a americana. Inclusive por ser
to vasta, por vezes possvel perder o fio da meada de quais so os principais autores
que tratam do tema. Por isso, este captulo terico pretende, mais que discutir autores,
reunir os temas tratados, de forma a apresentar, como a teoria internacional tem
abordado o controle do crescimento urbano em extenso fsica e a possibilidade de
planejar esta expanso.
Para isso, procurou-se retomar a literatura produzida nos Estados Unidos, em alguns
pases da Europa e em alguns pases da Amrica Latina, ambos continentes que
mereciam aprofundamentos pois as teses sobre seus diversos pases mostram que suas
situaes urbanas no devem ser tratadas de forma homognea e generalizante.

1.1| SUBURBANIZAO AMERICANA
A maior produo da literatura urbana sobre o tema parece ter acontecido provocada
pela dimenso que este fenmeno adquire e pelos problemas que este modelo de
urbanizao em extenso gera, como o caso americano
1
. Hoje nos EUA os subrbios
do a forma s vastas extenses urbanas e abrigam uma populao maior que a das
cidades centrais:
O censo norte-americano de 2002 contou 106,3 milhes de domiclios ocupados, dos
quais 31,7 milhes estavam nas cidades centrais; 53,6 milhes em subrbios dentro de
Censo 2002 apudHayden, 2003, p.249).

Esta extenso fsica foi estimulada por leis que liberavam a possibilidade de urbanizar
em todo o territrio, sem limites, estruturadas, geralmente pela hiptese que o mercado
por si encontraria o equilbrio urbano. Desdobros de um pensamento muito discutido
na economia urbana.


1
Aqui trata- -EUA.
36 CAP 1 | UM POUCODE TEORIA

ORIGEM DA SUBURBANIZAONA INGLATERRA E NOS EUA
Embora a suburbanizao parea um fenmeno contemporneo, para Kenneth Jackson
(1985) este teve incio em 1815. Segundo o autor, embora habitaes dispersas e
pequenas centralidades com atividades comerciais existissem desde as civilizaes
antigas, a suburbanizao como um processo envolvendo o crescimento sistemtico das
reas de transio rural-urbanas mais rpidos que o core[corao central] das cidades e
como um estilo de vida envolvendo mobilidade pendular diria para o trabalho
oferecido nos centros, aconteceu inicialmente nos Estados Unidos e Inglaterra, no qual
data 1815 como incio (Jackson, 1985, p.13).
A data marca incio das ferrovias nos EUA, e consequentemente, da revoluo nos
transportes que Jackson apresenta como sendo importante para a leitura dos subrbios,
embora no seja suficiente para explicar o incio da suburbanizao (se fosse isso,
qualquer cidade que vivia a Revoluo Industrial e as novas tecnologias de transportes
teriam a mesma forma de crescimento). O desenvolvimento de novos valores culturais
foi importante, junto com a tecnologia de transporte e as foras associadas Revoluo
Industrial, para explicar o padro suburbano criado no perodo.
Se nos sculos anteriores ao sec. XVIII, a imagem de subrbio esteve associada a uma
desregrados, um territrio inferior (Jackson,
1985; Fishman, 1987). J os subrbios de uma cidade pr-moderna como Londres so
bem diferentes, mostram uma movida para os arredores de uma populao com um
bom padro de renda e nveis sociais mais altos. Como acontecer nos EUA, na
Inglaterra, quem se muda primeiro para os subrbios so as classes mais altas, em fuga
da cidade industrial poluda, trabalhadora.
isolando a famlia e a casa passa a ser o espao da mulher. Revistas, costumes, apontam
para a crescente associao da casa ideia de conforto, lar, cu, atravs de um certo
apenas parte d
Unidos (idem, p.49). Criava-se a lgica da famlia nuclear como paradigma da
habitao de classe mdia.
Para o autor, os primeiros subrbios do sc. XIX (sculo do ferro) nos EUA sero os first
commutedsuburbs[primeiros subrbios viajantes] sero os que a separao casa-trabalho se
d atravs dos ferrys [ferrovia], distante da cidade, distinguidos por uma elite
dominante, de orientao semi-rural e socioeconomicamente mistos (idem, p.102).
Nos Estados Unidos, nestas casas suburbanas, os jardins eram mais largos e adquiram
funes ornamentais. A mecanizao da agricultura e sua comercializao permitiria que
no precisassem mais de ervas e vegetais do jardim e o prado foi substitudo pelo
gramado (idem, p.55). Diferentemente dos europeus, no construram muros ao redor
dos jardins, em uma apropriao mais romntica, onde a ideia de paz e segurana estava
idealizada na ideia de comunidade e pautada tambm por outros fatores, como a
distncia da cidade.
Destacam-se neste perodo, os arquitetos paisagistas Frederick Law Olmsted (1822-
1903) e seu colega de trabalho, Calvert Vaux, no desenho orgnico dos dezesseis
subrbios desenhados na regio de Massachusetts e Nova York, inspirados e
inspiradores dos gardencities [cidades-
2
.

2

CAP 1 | UM POUCODE TEORIA 37

A concepo destes subrbios era elitista, com grandes lotes, espaos abertos generosos,
e casas caras, e segundo Jackson:
fato, eles demonstravam duas importantes verdades: que casas unifamiliares de
qualidade em um ambiente planejado no poderia ser construda com lucro para as
classes trabalhadoras, e que estes que puderam ter acesso ao luxo de uma casa substancial
em um lote grande no ficariam satisfeitos com nada menos que serem totalmente


quando do surgimento dos trolleys [trlebus ou trens eltricos] e das eletric railways
[estradas de ferro eltricas] na virada do sculo, que possibilitaram velocidade no
transporte, que uma nova cidade, segregada por classe e funes econmicas, com uma
rea muito maior que a cidade onde o transporte se dava p, que emergiu este modelo
de sociedade urbana americana. Neste momento, as classes mdias ocupam os
subrbios, acessados pelo transporte pblico.
J Fishman (1987) concentra-se na anlise dos arredores de Londres para aferir o
nascimento dos subrbios. Para o autor, foi a burguesia londrina que inventou o
subrbio, quando estava tambm experimentando uma nova forma de famlia,
conhecida como famlia nuclear. E estas famlias queriam separar-se das intromisses do
lugar de trabalho e da cidade.
Ao mpeto cultural pela suburbanizao foi logo agregado um motivo econmico. A
ideia de subrbio apontava a possibilidade de terras distantes da expanso metropolitana
imediata pudessem ser transformadas imediatamente de relativamente baratas terras
agrcolas para lotes urbanizados altamente lucrativos. Esta possibilidade trouxe o motor
que dirigiu a expanso suburbana para frente.
E a suburbanizao de classe mdia entrou na estrutura lgica da expanso da cidade
anglo-americana. E formou uma parte integral do que Frederick Law Olmsted percebeu
proeminente do perodo atual da civilizao... a forte
parente da cidade mas, visto em um contexto regional maior, suburbanizao era
claramente a borda externa em um largo processo de crescimento metropolitano e
consolidao que drenava as reas rurais e a populao de pequenas cidades e
concentrava pessoas e produo no que H. G. Wells chamou de whirlpool cities. Termo de
difcil traduo para o portugus uma vez que whirl quer dizer turbilho e pool piscina
ou banheira
-
A viso de Fishman sobre a origem anglo-saxnica da suburbanizao relevante pois
relativiza as afirmaes correntes de que a suburbanizao foi um fato automtico da
revoluo industrial ou uma to falada revoluo nos transportes, mas sim uma
combinao destes momentos com a construo da utopia da burguesia que envolvia
famlia nuclear. De uma certa forma, completa e reorganiza ideias propostas por
Jackson, publicada alguns anos antes.
Fishman (1987) afirma que apenas em 1870 que a classe mdia mudou-se
definitivamente para os subrbios perifricos como modelo de residncia da burguesia.
Antes disso, embora os subrbios de Londres crescessem mais rapidamente que a
cidade, no haviam alcanado esta escala e intensidade a ponto da suburbanizao ser
reconhecida como modelo.
38 CAP 1 | UM POUCODE TEORIA

O autor crtico e diferencia o surgimento dos subrbios na Inglaterra, Londres dos
EUA, Nova York, ao dizer que, diferentemente de Nova York, Londres tinha um
tamanho que no apenas sugeria, mas criava a necessidade de escapar, e tambm
produziu a massa crtica burguesa necessria para definir um estilo alternativo. Segundo
ele, no incio e meio do sc. XIX, nenhuma cidade americana possua a importncia
industrial de Manchester, nem gerava a intensa poluio e conflito de classes usuais
nesta. Ou seja, a burguesia americana no sofria a presso necessria para se isolar em
loteamentos murados, nem procuravam a exibio atravs de villas com jardins
ornamentados. Ento, o que moveu os americanos para os subrbios, segundo este, foi
a perda de confiana que tinha sustentado a habitao em uma cidade desordenada e
democrtica. Para o autor, a segregao de classes foi o principal motor para a
suburbanizao americana, diferentemente da inglesa.
Duas importantes ideias, segundo os dois autores, colaboraram para a americanizao
do estilo do subrbio, que envolviam a propaganda e a disseminao: da ideologia
domstica americana
3
; a disseminao de desenhos de arquitetura domstica
4
. Na
Inglaterra, Llewellyn Park, um subrbio desenhado em New Jersey, em 1857 ser,
segundo Fishman (1987, p.125) o primeiro subrbio pitoresco (denominado assim
por Jackson), que apaga as concepes antecedentes de subrbios ingleses e adota
padres americanos, onde o subrbio o ponto de encontro entre cidade e natureza.
No caso brasileiro, apresentado no prximo captulo, tambm sero os subrbios-
prximo ao subrbio americano descrito por estes autores quando do seu nascedouro. E
a industrializao ser um fator preponderante para a expanso urbana, inicialmente
conhecida pelo mesmo nome, subrbios (Langenbuch, 1971; Azevedo, 1958). No
entanto o perodo de expanso vivido atualmente envolve, no discurso, a sada para um
lugar mais calmo, menos violento que a cidade central. a partir do discurso da
-p para
a ocupao de lugares como Alphavile nos anos 1980, em So Paulo.

DOS SUBRBIOS FERROVIRIOS AOS RODOVIRIOS: LOS ANGELES
O automvel e o sistema de rodovias esto no cerne das mudanas de padro do
subrbio ferrovirio para o rodovirio, cujo primeiro exemplo clssico a cidade de Los
Angeles, nos EUA. Se antes o subrbio era um elemento subordinado cidade, Los
Angeles dos anos 1920 estrutura-se em um sistema virio de massa que permite um
desenvolvimento urbano quase ilimitado. o surgimento de uma nova forma urbana
Nota-se
aqui o que ser o posicionamento americano frente o tema da expanso urbana:
preciso liberar o crescimento.


3
Catharine Beecher que escreveu Treatiseon Domestic Economy (1841), que no era um tratado sobre o
subrbio, mas colaborou com ideias cruciais paraasantificao do lar e amoralidade cristamericana.
4
Andrew Jackson Downing publicou CottageResidences(1842), trazendo o desenho de residncias domsticas

pitorescas e seus sentimentos domsticos poderiam purificar o corao e blindar afamliados males. Calvert
Vaux publicou em 1857, o seu Villas and Cottages,
CAP 1 | UM POUCODE TEORIA 39


Imagem de subrbio americano. Fonte: Hayden & Wark, 2005.
Fishman (1987) periodiza entre 1910 e 1950 a fase onde o ideal suburbano esteve em
alta e quando Los Angeles atingiu o seu pice de velocidade de exploso.
Thegrowth of Los Angeles was not only explosively rapid; it was alsovirtually unhamperedby previous
traditionsandsettlements. Thecity wassurroundedby seemingly unlimitedland, supportedby amassiveinflux of
peopleandcapital, anledby anelitewholly committedtosuburbanexplansion. Under theseconditionsLos
Angelescreatedanewkindof metropolis

Dos campos agrcolas irrigados, descobre-se petrleo e junto o potencial de urbanizao
da regio. Na virada do sculo, ainda era um assentamento compacto e havia pouca
ocupao das montanhas que circundavam o ncleo, embora estivesse presente a
expectativa de especular com o futuro desenvolvimento da regio. A ligao Southern
Pacific Railroad (1901) alimentou o transporte da regio com carros e pessoas,
tornando Los Angeles muito acessvel. Os primeiros subrbios foram abertos ao longo
das faixas da rodovia. Diferentemente de outros subrbios que se localizavam a partir do
ncleo central, atravs de reas urbanas pr-existentes, em Los Angeles a cidade central
era relativamente pequena e os eixos virios enormemente longos (idem, p.160).
Percebe-se nesta retomada histrica a importncia do processo de transformao da
economia agrcola para a industrial produtiva, centrada na extrao de petrleo e nas
possibilidades de expanso imobilirias.
As casas destes subrbios na Califrnia eram ranchos, inspirados nas tipologias da regio
em seu passado e, nos novos empreendimentos, eram bungalows
apudFishman, 1987,
p.162).
40 CAP 1 | UM POUCODE TEORIA

A Primeira Guerra Mundial foi o perodo de maior crescimento na regio, alimentado
pela indstria de cinema instalada na regio.
Thebiggest industry, however, wasthebusinessof growthitself: landspeculationandhousebuildingbasedon
thegreat expectationsfor thefuture

Mas os novos empreendimentos eram inteis sem um bom sistema de transporte, a
congesto j havia chegado a Los Angeles nos anos 1920 e a soluo parecia ser um
sistema de linhas elevadas por sobre as vias principais. Este sistema implicava em uma
radical descentralizao de atividades ameaando a vitalidade do corao central de Los
Angeles.
O esquema financeiro que viabilizou a suburbanizao baseava-se na ideia de
propriedade privada, no servia ao modelo do aluguel. No Brasil esta tambm ser a
interpretao analtica da formao do padro perifrico de ocupao baseado no trip
casa prpria + auto-construo + loteamentos clandestinos (Bonduki & Rolnik, 1979;
Kowarick, 1980).
Isso se dava pois os empreendimentos eram feitos quase sem capital inicial:
uas, fazer o sistema de
drenagem e luz. Os compradores de lotes financiavam com os empreendedores atravs de
hipotecas, que imediatamente revendiam as hipotecas com um desconto substancial para
obter recursos para repor o capital inicial. O efeito em rede deste sistema era que o
proprietrio do lote estava emprestando dinheiro do comprador final de sua hipoteca em
p.164).

O mesmo sistema repete quando o proprietrio do lote quer construir a casa e consegue
emprstimos bancrios. Aos lucros com a mudana de uso rural para urbano, somavam-
se os lucros com altos juros hipotecrios em um duplo negcio que envolvia mais-valias
de lotes suburbanos.
O sistema virio em forma de grid, promovido pela gesto pblica, permitia o acesso
estes novos empreendimentos; e o consenso em torno do crescimento como progresso
criava a coaliso para o crescimento suburbano, atravs da ideia de que crescer era
tambm promover o desenvolvimento suburbano. Aos poucos Los Angeles crescia
descentralizadamente, sem um centro ou arredores.
Aps a 2
a
Guerra Mundial, o crescimento mudou seu equilbrio, congestionando ruas,
poluio. Parafraseando Molotch (1967), Fishman afirma que:
Growthhasbecomeagiant machineoperatingout of control, creatingendlessexpansesof development that
foreclosedforever theoriginal visionof acommunity of homesset inastill verdant environment
1987, p.).

Nos anos 60, Los Angeles cria um novo tipo de precariedade diferente das ocupaes
precrias densas em reas centrais, e sim bangals de baixa densidade, abandonados
pelos moradores iniciais, pelo transporte pblico e afetado pela crise energtica dos
anos 1970.


CAP 1 | UM POUCODE TEORIA 41


Los Angeles, anos 1990.

Imagens de satlite de Los Angeles, anos 2000.

SUBRBIOS COM EMPREGOS
A histria recente da metrpole de recentralizao, atravs do adensamento de seus
ncleos, de verticalizao e de redistribuio dos empregos, como veremos em outros
autores.
Na realidade, a ideia de que o subrbio seria um lugar residencial acompanhado de
espaos para o desenvolvimento econmico esteve no modelo de diversos
empreendimentos americanos, inclusive exportados para o Brasil, como o caso de
Alphaville, em So Paulo, originalmente desenhado para abrigar empresas, indstrias,
comrcio e habitao.
No caso dos estudos dos economistas urbanos, espao para escritrios em particular
veio representar a vitalidade econmica suburbana. Lewis cita Inspirados em Joel
Garreau (1991), como um dos autores que, ao construir o conceito de uma edgecity,
42 CAP 1 | UM POUCODE TEORIA

estabelece cinco partes definitrias que incluem, primeiro, um mnimo de 5 milhes de
metros quadrados de escritrios para alugar (idem, p.6-7). Da mesma forma que
Cervero (apud Lewis, 1989, p.18) quando quis investigar os centros suburbanos
americanos identificou como ns os centros com mais de dois mil trabalhadores e 1
milho squarefeet de espaos de escritrio.
Embora o locus das atividades tercirias tenha sido, historicamente, o centro das
cidades, segundo Lewis, isto tem gradualmente mudado.
estilo de vida suburbanos. Urbanistas tm notado com particular i
negcios, residncias, e estilos de vida em meio a um cityscape[perfil da cidade] de baixa
densidade. Cada urban village [ncleo urbano] tem um corao o tipo de um novo
centro [downtown] onde construes so mais altas, a populao durante o dia


Uma das motivaes do estudo de Lewis foi, portanto, determinar quais caractersticas
das reas urbanas so mais condutoras a est
cityscape
mais provvel que prevalea.

POLTICAS PARA OCRESCIMENTOSUBURBANO
No so apenas as polticas para o desenvolvimento econmico que incentivaram a
descentralizao das atividades e mudaram a feio do sprawl. Esta forma de crescimento
vem sido historicamente estimulada por polticas pblicas que afetam as formas de
crescimento urbano. Esta tese muito importante se cotejada com a histria e a
literatura sobre o tema no Brasil, onde esta combinao se repete.
Os fortes argumentos em prol do urbansprawl, a partir do exemplo de Los Angeles,
permitem afirmarmos que a suburbanizao americana foi encorajado por polticas
p
desenvolvimento imobilirio, a gerao de empregos na construo civil, os ganhos
com os processos financeiros hipotecrios.
Segundo Dolores Hayden (2006), quatro programas procuram encorajar empregos na
indstria da construo civil e promovem crescimento global atravs da abertura de
terra nua para o desenvolvimento imobilirio:
1. Federal Housing Administration (FHA), sistema de hipotecas para compradores
de lotes e casas (1934-presente), criadas a partir do National Housing Act de
1934;
2. dedues de imposto de renda federal dos juros hipotecrios e impostos sobre
propriedade (1920-presente);
3. dedues fiscais das empresas chamado depreciao acelerada para greenfield
imobilirio comercial (1954-1986), e
4. fundos federais para rodovias (1916-presente).
Combinados subsdios estatais e locais para desenvolvimentos imobilirios, estes
programas federais transformaram uma nao de cidades e pequenas cidades em uma
nao de sprawlingmetropolitanregions[regies metropolitanas espraiadas].
CAP 1 | UM POUCODE TEORIA 43

O suporte federal para estimular o desenvolvimento parece ter sido criado sem levar em
conta o dano fsico aos lugares urbanos e paisagens naturais ou danos econmicos para
um vasto grupo de pessoas que ele pode causar. Nos 1950s e 1960s, planejar rodovias
significou a demolio de centenas de negcios e habitaes urbanos, frequentemente
em bairros habitados por pessoas de cor. Entre 1934 e 1960s, programas de seguro
hipotecrio favoreceram crdito prioritariamente para homens e brancos. Como
resultado, a paisagem americana foi transformada fisicamente e economicamente a
favor do suburbano, com populao branca e proprietrios homens chefes de famlia.
Segundo Hayden (2006), a proviso de imposto de renda que permite os americanos
deduzirem o montante que pagam de juros hipotecrios e impostos sobre a propriedade
sobre a renda tributvel serve para aprofundar esta discriminao. O planejador William
Goldsmith (apud Hayden) estima que os subsdios hipotecas custam aos Estados
Unidos cerca de $100 bilhes por ano. Ambos subsdios hipotecas e subsdios
rodovias discriminam os inquilinos e pessoas sem automveis, as pessoas com as
maiores necessidades por habitao acessvel e transporte pblico. Algum pode ter uma
casa para ter dedues hipotecrias que fazem ser proprietrio mais barato que alugar, e
algum tem que ter um carro para se beneficiar de bilhes de dlares da construo de
rodovias.
A autora muito crtica suburbanizao. Segundo ela, sempre tiveram subrbios
pobres assim como ricos, mas pessoas em subrbios influentes recebem mais subsdios
para o sprawl. Por isso, Gregory Squires do Urban Institute definiu sprawl
excludente novo desenvolvimento na franja de reas assentadas geralmente ao redor de
sprawl mais visvel nos bairros mais influentes e
novos, como parte privada de um desenvolvimento desigual, seus efeitos podem ser
vistos em bairros mais antigos deterioriados e infraestrutura pblica em declnio, tal
como escolas, parques, playgrounds e trnsito de pessoas. Os novos crescimentos
privados e a infraestrutura pblica abandonada marca o sprawl como socialmente
destrutivo. Intensifica suas desvantagens de classe, raa, gnero, e idade, atravs da
sprawl politicamente injusto tanto

Reafirma as teses j colocadas sobre Molotch (1987) que o sprawl, como um processo de
extensivo desenvolvimento dirigido por coalizes de negcios e lideres polticos que
favorecem o crescimento ilimitado, expressam os valores dos especuladores das cidades
do sc. XIX. Um lobby poltico alargado pressionando por desenvolvimento irrestrito
do mercado imobilirio foi poderoso nos Estados Unidos desde os anos 20. No Urban
Fortunes: ThePolitical Economy of Place, cientistas sociais como Harvey Molotch e John Logan
definem este lobby como a expresso nacional de vrias growingmachines
ou sprawl machines
mquina do crescimento uma aliana poltica de impulsionadores que incluem
proprietrios de terra, incorporadores [developers], corretores de imveis, e outros.
Estes argumentam que o sprawl tem razes profundas na economia poltica do capitalismo
avanado. Considerando estas afirmaes, esta tese prope em um estudo de caso sobre
o municpio de Catanduva, reviver as propostas feitas por Molotch & Loan ([1987]
2007).
A literatura mais atual sobre o tema procura debruar-se sobre os suburbanpatterns, que
identifica algumas tipologias suburbanas, cujos resultados morfolgicos informam
muito sobre os processos de privatizao de reas pblicas. No captulo 3 desta tese, h
uma anlise das normas no Estado de So Paulo a partir da qual possvel tambm
agrupar em tipologias de ocupao.

44 CAP 1 | UM POUCODE TEORIA

AUGE DA SUBURBANIZAOOU OFIM DOSUBRBIO
Em termos tericos, os resultados deste modelo suscitam diferentes linhas
interpretativas.
o caso, por exemplo, da uma clara oposio proposta por Fishman (1987), entre sua
tese e a de Jackson (1985). Segundo o primeiro, Jackson interpreta que o
Fishman discorda desta tese e prope uma viso
diferente sobre este momento. Diz que, ao invs de ser o pice da suburbanizao,
representa o fim do subrbio no seu sentido tradicional e a criao de um novo tipo de
cidade descentralizada, que ela ir chamar de technoburb(Fishman, 1987, p.17 e 182-
207).
Sem ningum planejando ou prevendo, em um movimento simultneo de
desenvolvimento nos arredores com residncias, indstria e comrcio foi criado um
permetro das cidades que so funcionalmente independentes do urbancore[corao
urbano]. Em um completo contraste com os subrbios residenciais ou industriais do
passado, estas novas cidades contm, ao longo das rodovias todas as funes
especializadas de uma grande metrpole indstria, shoppings centers, hospitais,
universidades, centros culturais, e parques. Com estas rodovias e tecnologias avanadas
de comunicao, o novo permetro da cidade pode gerar uma diversidade urbana sem
concentrao urbana (idem, p.17).
A tese central do livro de Fishman consiste em que a descentralizao massiva das
funes vitais urbanas transformaram profundamente a ecologia urbana bsica em dois
sculos de histria dos subrbios. Como resultado, o conceito original de subrbio, que
vinha da sntese de city [cidade] e countryside[interior] perdeu seu sentido. Subrbio ser
uma nova forma de cidade, onde no h mais o centro e o interior, mas sim um
subrbio como nova forma de cidade.
Segundo ele, se o technoburbperdeu sua dependncia do antigo corao urbano, e agora
existe uma regio multicentralizada definida por superhighways[auto-estradas, esto mais
para estradas urbanas que rodovias intermunicipais], o crescimento de corredores que
podem se estender por mais de uma centena de milhas. Estas regies, as quais chama de
tecno-cities, significam o fim do whirlpool effect [efeito turbilho] que tirou as pessoas das
grandes cidades e seus subrbios. Ao invs, funes urbanas se dispersaram sobre uma
paisagem descentralizada que no nem urbana, nem rural, nem suburbana no sentido
tradicional. Com o surgimento do technoburb, a histria do subrbio chega a um final
(Fishman, 1987, p.17). Para Fishman, Los Angeles um exemplo de tecnoburb.
Recentemente, Soja (2007) em seu livro Postmetropolisescreve um captulo procurando, a
partir de uma anlise dos processos de urbanizao de Los Angeles, que denomina ps-
metropolitano, compreender o que chama de cidades-regio ps-metropolitanas
(p.489). Parece concordar com Fishman e mostrar que h uma nova configurao do
aglomerado urbano, para o qual a palavras metrpole, centro em oposio ao subrbio,
no tem mais sentido.

TAMANHOTIMODE UMA CIDADE
Permeia este debate a ideia de descentralizao e centralizao da aglomerao em
termos de populao e tambm de atividades econmicas. No campo da economia, h
equilbrio de sua evoluo.
CAP 1 | UM POUCODE TEORIA 45

reverso da polarizao
Richardson (1980) ao abordar o tema da metropolizao como um fenmeno comum
ao estgio de consolidao da estrutura produtiva dos pases em desenvolvimento.
Contudo, segundo o autor, o prprio desenvolvimento econmico daria incio a um
mecanismo de desconcentrao das atividades econmicas em direo s cidades de
porte mdio, face aos custos, sociais e privados, proibitivos para o desenvolvimento de
a concentrao
de atividades nas metrpoles, com por exemplo: a poluio atmosfrica, o tempo
desperdiado nos congestionamentos, a elevao dos aluguis e a saturao da
infraestrutura produtiva e dos servios. Ainda segundo esta tese, a desconcentrao se
manifestaria mais intensamente no crescimento das cidades mdias localizadas mais
prximas dos centros nacional, e melhor articuladas com estes em termo de transporte
(Amorim Filho & Serra, 2001, p.7).
Na busca pelo tamanho timo de uma cidade, os anos 1970 so marcados por polticas
de estmulo s cidades mdias, como forma de descongestionar as metrpoles e grandes
cidades. No Brasil, este discurso influenciar a crio de um Programa Federal voltado a
estas cidades, como veremos mais para frente.
O tamanho timo de uma cidade, sob o ponto de vista da firma, seria dado pela
interseo entre a curva de oferta e demanda de infraestrutura urbana. Quer dizer, o
equilbrio entre o custo da infraestrutura (que varia com o tamanho da cidade) oferecida
nas cidades e a disposio dos empresrios de pagar, que tambm varia com a escala da
cidade por essa infraestrutura. Tais contribuies: amnagement du territoire,
, acabaram, assim, por repercutir no domnio
supranacional. Em conseqncia, na Confederao Mundial sobre a Populao,
promovida pela ONU, em Bucareste (agosto de 1974), uma das recomendaes finais
apresentadas era a necessidade de se criar ou de se reforar a rede mundial de mdias e
pequenas cidades, para se atenuar o crescimento exagerado das grandes aglomeraes
(idem, p.8).

Assim, as cidades mdias situadas no entorno imediato s metrpoles tenderiam a
experimentar uma dinmica de crescimento superior quelas verificadas nas cidades
mais distantes do ncleo metropolitano. Adicionalmente, a procura de um tamanho
urbano timo, capaz de garantir o mximo nvel de produtividade segundo os nsetores
produtivos, ensejou o interesse pelas cidades mdias.
Grande parte da teoria sobre o equilbrio das cidades se fundou nos tericos clssicos e
neoclssicos da economia urbana que procuraram explicar a expanso urbana a partir de
macro e micro economia tais como as teorias de Marshal no final do sc. XIX na
Inglaterra e os distritos industriais ingleses; tericos econmicos como Von Thunen e
Ricardo que dissertam sobre a cidade concntrica e os efeitos das polticas sobre a
extenso da cidade; e os tericos da nova geografia econmica, como Paul Krugman
cujos estudos baseiam-se na relao entre custos de e economias de escala da produo.
Somam-se a estes os tericos atuais que questionam os modelos econmicos como
explicativos generalizantes da concentrao urbana, como Edward Glaeser e outros que
veem a inovao das cidades como potencial pr-sobrevivncia da aglomerao. Glaeser
(2007) afirma que economias de escala e transportes so menos importante outros
salrios (geralmente mais altos), inovao e conhecimento como capacidades, custos de
pendularidade no esto mais aceitveis, a sofisticao de certos conhecimentos da
46 CAP 1 | UM POUCODE TEORIA

que preferem as cidades, por diferentes motivos, jovens, imigrantes, coletivos mais
empobrecidos.

EXPLOSODA LOCALIZAODAS ATIVIDADES ECONMICAS PARA OSUBRBIOE A MIGRAODOS
POSTOS DE TRABALHO
No caso americano, como consequncia da continuidade e da escala deste fenmeno de
crescimento urbano inverteu o papel de dependncia dos subrbios de ncleos centrais
e os colocou em uma posio privilegiada, ora encarada como o pice da
suburbanizao (Jackson, 1985) ora como uma nova forma de urbanizao,
denominado por Fishman (1987) de tecnoburbs.
Estudos e reaes tericas em dois campos importantes dos estudos urbanos emergem
desta constatao. Uma delas, na economia urbana, comea a partir das investigaes
sobre a expanso da atividade econmica. Alguns autores (Lewis, 1996; outros)
enfatizam a teoria de que houve, aps os anos 1980, uma disperso urbana no apenas
de populao, mas de negcios e atividades econmicas em direo dos subrbios, e
(algumas vezes) uma reconcentrao em ns mltiplos. Segundo estes, houve uma
espcie de exploso na localizao da atividade econmica, em especial ligada ao setor
tercirio. Os estudos sobre o trabalho mostram que o nmero de postos de trabalho no
subrbio j maior que nos ncleos centrais das aglomeraes urbanas, reforando que
a relao de dependncia da cidade central se perdeu (Lewis, 1996).
Um parntese importante a ser feito que estes tericos no esto defendendo a
descentralizao das atividades econmicas nos moldes propostos por Wilson Cano
(2007) que aborda este fenmeno a partir do estabelecimento das relaes de
desequilbrio/ equilbrio entre regies, regionalmente, e entre cidades. Estes esto
interessados na migrao das atividades dentro das aglomeraes urbanas regionais.
importante destacar que estas anlises so possveis nos Estados Unidos graas uma
organizao censitria que diferencia espaos intraurbanos, que parece dificultar sua
traduo para uma anlise no Brasil, pois no agregamos os dados da mesma forma.
Lobo & Matos (2010, p.309-330) procuram fazer um exerccio parecido com Lewis.
Fazem uma ret
mapeiam a disperso espacial da populao e do emprego formal em regies de
influncia brasileiras (Regic, 1997). Ao observarem a regio de influncia de So Paulo
e conclui que, tanto a
5
(Azzoni, 1986) so pouco adequadas ao universo brasileiro, contudo a
desacelerao do ritmo de crescimento populacional das regies metropolitanas
merecem maior aprofundamento. Verif
(Lobo, 2009) que vai alm dos 150 km do campo aglomerativo sugerido por Azzoni.
Segundo Lewis (1996), o urbano americano est passando por uma transformao
substancial. Enquanto as cidades industriais do Nordeste e Meio Oeste batalharam uma
guerra fiscal e mutilao social, novos lugares urbanos emergiram rapidamente e
dramaticamente nos arredores da rbita de velhas regies urbanas do Rust Belt, em
extenses que florescem nas reas mais ao Sul e Oeste do pas, e em inmeros locais
estas novas formaes desafiam categorizaes fceis. De uma certa forma, sentem a
mesma dificuldade de definir claramente como se d esta disperso.

5
Seria mais umaseparao entre as atividades produtivas e as de comando empresarial, sem que o ncleo
concentrador percasuaimportncianos processos decisrios.
CAP 1 | UM POUCODE TEORIA 47

Diversos autores colocam a disperso urbana de populao e negcios em direo dos
subrbios, e (algumas vezes) uma reconcentrao em ns mltiplos. Segundo o autor,
uma exploso de atividade econmica reordenou a aparncia, estilo de vida, e colocou
no mercado o que claramente havia sido subordinado a lugares urbanos, ou subrbios.
No incio da dcada de 1970, cidades centrais foram surpreendidas pela ultrapassagem
de seus anis suburbanos em uma medida chave de medida de vida econmica: nmero
de trabalhos. Este domnio suburbano tomou grandes propores durante o instantneo
crescimento dos anos 1980. Durante este perodo, a periferia existente adquiriu uma
aparncia totalmente diferente. Em vrios lugares, clusters de escritrios, geralmente
arranha-cus, surgiram entre shoppings centers e um variado tipo de casas, redefinindo
um skyline suburbano.
Se para muitos, a imagem do subrbio permanece a mesma de bairros residenciais
sonolentos ... Para Lewis e outros profissionais do setor de servios ou trabalhadores
de escritrios veem subrbio como algo mais: um foco de emprego e atividade
desenvolvimento suburbano, nos quais havia uma caracterstica mais residencial e
menos orientada puramente pelo automvel.

SOLUES PARA A DISPERSO: ONEW URBANISM
O crescimento em subrbios, horizontal, promoveu resistncias e reaes tericas e at
mesmo propositivas.
Uma reao terica deu-se no campo do planejamento e do projeto urbano. Com o
reconhecimento de que o crescimento na forma de subrbios espraiados conhecido
como urban sprawl nos Estados Unidos parece inexorvel, um grupo de arquitetos
urbanistas defendeu admiti-lo como tal e qualific-lo atravs da aproximao e
revitalizao destas comunidades a partir de um infills[preenchimentos] sobre o formato
espalhado em manchas urbanas, promovendo desenvolvimento urbano no interior das
cidades. Este grupo, mais ativo na dcada de 1990, se autodenominou newurbanism
[novo urbanismo].
O newurbanismdefende a aproximao e a revitalizao das comunidades, baseando-se
em modelos de desenvolvimento anteriores 2 Guerra Mundial. Pretende integrar os
componentes da vida moderna viver, trabalhar, comprar e recrear em vizinhanas
compactas, polifuncionais e amveis com o pedestre, em relao um marco regional
maior. Se apresentou como alternativa a suburbanizao esparramada
interminavelmente sobre o territrio, o suburbanspraw[esparcimiento suburbano], uma
forma de desenvolvimento de baixa densidade formada por reas monofuncionais que
somente so acessveis por automvel.
Os lderes deste movimento em prol de um novo urbanismo neotradicional se
reuniram em 1993 para forma o Congress for the New Urbanism (CNU) com sede em
So Francisco. Os fundadores foram Andres Duany, Elizabeth Plater-Zyberg, Peter
Calthorpe, Daniel Salomon, Stefano Polyzoides e Elizabeth Moule, e chegou a contar
com 1.500 membros em 1999.
urbanismo tem sido reconhecido a partir de projetos como
Seaside (Condado de Walton, Florida, EE UU, 1981) e Kentlands (Gaithersburg,
Maryland, EE UU, 1988) de Andres Duany e Elizabeth Plater-Zyger; e Laguna West
(Condado de Sacramento, Califrnia, EE UU, 1990) de Calthorpe Associates.
Os princpios defendidos pelo newurbanismno so somente aplicveis a novas cidades,
se no que defendem sua utilizao em centros urbanos e afirmam que deve dar-se
48 CAP 1 | UM POUCODE TEORIA

prioridade ao desenvolvimento urbano em reas no interior das cidades, realizando
preferencialmente infillsfrente ao espalhamento de novos subrbios. Suas teorias tm
sido provadas, em sua maioria, em novos bairros ou condomnios fechados, ainda que
tenham realizado algumas intervenes no interior das cidades. Seja qual for o entorno
onde trabalham, suas propostas formais se remetem a um tardio ps-moderno
neotradicionalista. Seu discurso escrito e grfico mais apropriado e adaptvel a uma
estratgia de marketing imobilirio dirigido a uma classe mdia que tem medo da
verdadeira cidade e suas diferenas, e mais aplicvel simulao da realidade que a
complexidade prpria da cidade.
As vozes crticas dentro dos congressistas do encontro em 1998, cujo tema central de
debate era a recuperao de centros urbanos, deixaram claro que o verdadeiro objetivo
para o new urbanismseria sua aplicao nos centros urbanos. Afirmam que o que
diferencia as propostas do newurbanismde outras propostas imobilirias de imagem
similar sua mascara intelectual e terica. Mas se nos limitamos a comparar os
resultados difundidos at o momento, no diferem dos pueblosescenograficosconstrudos
por promotores privados em qualquer rea exterior s cidades.



Imagens retiradas do site do grupo new urbanism, dez. 2011.
CAP 1 | UM POUCODE TEORIA 49

CRESCIMENTOEM SUBRBIOS DEVE SER EVITADO
Molotch (1976) aponta que as resistncias mquina do crescimento, que envolvia
principalmente land-basedinterests [interesses baseados na terra ou em proprietrios de
terra], teve origens em atividas ligados s questes ambientais, misturados com uma
mistura de ativistas, envolvidos com temas como a paz e movimentos dos direitos civis,
entre outros (p.327-328). Estas tambm sero a base das resistncias ao crescimento e o
grupo que prope que a cidade tenha limites.
O Relatrio Bruntland de 1987 propunha que se fizesse um desenvolvimento de forma
a satisfazer as necessidades atuais sem comprometer as necessidades e aspiraes das
-lo. Inicialmente, esta proposta deu margem
para discursos sobre eficincia urbana, que logo migrou para a necessidade de se ter
cidades mais compactas. Peter Hall cita dois urbanistas australianos que fizeram um
estudo em 1989 mostrando que os norte-americanos consumiam mais energia no
transporte que os australianos, que ainda superavam os europeus. Isso porque os
europeus utilizavam mais transporte pblico, o que era possvel pois suas cidades eram
mais densas. Assim chegaram concluso de que as cidades deveriam ser mais
compactas. Propostas do newurbanismrumaram para propostas voltadas mobilidade
peatonal, outros urbanistas propunham comunidades de vizinhanas menores, que
proporcionassem viagens mais curtas e rpida, voltando aos projetos da cidade social de
1989 de Ebenezer Howard; ou o Plano Geral de 1952 de Sven Markelius e Sidenblah
para Estocolmo (Hall, 1996, p.423).
Alm do movimento do newurbanism, mais atual, houve a partir da dcada de 1970,
outra resistncia disperso, em torno da ideia de smart growing cities [cidades em
crescimento inteligente], declarando guerra ao urbansprawl. Em um debate politizado
com um vis fortemente ambientalista e que envolveu, principalmente, legisladores e
gestores pblicos que procuraram limitar o crescimento urbano em diversas cidades
americanas.
De acordo com Dolores Hayden, entre 1970s e 1990s, vrios grupos declaram guerra ao
sprawl, incluindo Sierra Club, o Lincoln Institute of Land Policy, e a National Trust for
Historic Preservation, defendendo limites ao crescimento em Oregon, terras
agropecurias gravadas em Vermont, e batalham contra grandes lojas em Iowa.
Nos 1990s, a prosperidade econmica alimentou o crescimento descontrolado nas
bordas de vrias regies metropolitanas, ambientalistas montaram desafios legislativos
para sprawl, suportados por ambos Democratas e Republicanos nas esferas locais,
estaduais e nacional. Cem organizaes formaram uma coalizo, Smart Growth America.
Hayden afirma que, como ativistas falaram confiantes de smart growth [crescimento
inteligente], sprawl-busting, e solvingsprawl [resolver a expanso], suas vitrias estimularam
uma trplica conservacionista, particularmente depois que George W. Bush se tornou
presidente em 2000. Vrios lobbys comerciais como Nacional Association of Home
Builders juntaram-se a organizaes anti-sprawl para persuadi-los a adotarem vises mais
pr-negcios. Ao mesmo tempo, direita, think tanks, incluindo Heritage Foundation e o
Reason Public Policy Institute, pesaram com a defensa dos direitos de propriedade
privada e a promoo dos princpios sprawl poderia ser
uma desculpa para uma suburbanizao entusistica. Os conservadores notaram que
desde que a maioria dos americanos escolheram viver em subrbios, sprawl se tornou
popular. Eles apontaram os efeitos do livre mercado como uma reivindicao para o
sprawl, sem perguntar como subsdios federais aos incorporadores e proprietrios tinham
alterado os mecanismos do mercado por mais de meio sculo.
50 CAP 1 | UM POUCODE TEORIA

Recente publicao do movimento mostrou uma diversidade de regulaes e controles
desenvolvidas na Flrica, Maryland, New
Jersey, Oregon, Colorado, Indiana, Texas, Virginia, entre outros com o objetivo de
estimular o desenvolvimento urbano mais compacto, proteger os recursos ambientais e
qualidade do meio ambiente; promover uma variedade de tipos de transporte,
oferecer moradia acessvel, e criar impactos positivos fiscais (arrecadao). No campo
da regulao do territrio, estiveram preocupados em mapear altos graus de
fortalecimento ao planejamento e a presena de elementos de zoneamento no plano
estadual para promover desenvolvimento compacto. Estas aes poderiam se dar em
duas direes: limitando o crescimento e encorajando o urban infill [preenchimento
urbano], que poderia ser traduzido por ocupar os vazios ou reas subutilizadas. Alm de
limites, os trabalhos do grupo mostram a importncia de se ter regras de parcelamento
do solo, recuperando a importncia das normas para a regulao do territrio. Como
veremos mais para frente nesta tese, h uma grande diferena entre ter regras e
realmente conter a urbanizao no Brasil; diferentemente dos Estados Unidos onde as
regras so cumpridas e pesquisas como estas ganham relevncia pois efetivamente
informam sobre o comportamento dos gestores e cidados.

OESVAZIAMENTO DOS SUBRBIOS
O grande alcance das mudanas atuais nos subrbios americanos, pautadas pela crise das
hipotecas vivida em 2007, foi possibilitada, dentre outras, pelo forte estmulo das
polticas de desregulao, privatizao e liberao dos mercados que marcaram os anos
1990; e pelo aumento de oferta de capital que migra das atividades produtivas
(Oliveira, 2003), alimenta a financeirizao da economia mundial, e possibilita
investimentos em terra e imveis (Mattos, 2007, p.83).
O mercado imobilirio americano era responsvel por cerca de 12% do PIB quando
emergiu a crise financeira de 2007 conhecida como a crise do subprimemortgageou
subprimeloan[emprstimos de hipotecas de alto risco]. Esta foi desencadeada a partir da
quebra de instituies de crdito que concediam emprstimos hipotecrios de alto risco
e que, para que virassem recursos no fluxo de caixa, desenvolveram uma estratgia de
securitizao destes crditos atravs da (re)negociao destas hipotecas transformadas
em ttulos, criando um mercado internacional destes. O volume de transaes deste tipo
e a insolvncia destas instituies afetaram as bolsas de valores no apenas americanas,
mas vrios pases, gerando uma crise econmica grave em 2008, de carter sistmico,
diminuda face injeo de recursos nos bancos para que tivessem liquidez e para que a
crise no se ampliasse.
A crise trouxe novos agravantes para a suburbanizao americana. Muitos despejos
foram realizados em funo da dificuldade de pagamento das hipotecas, esvaziando
bairros inteiros suburbanos; enquanto que os moradores, desalojados, somavam-se aos
que j compunham os dficits habitacionais alimentando os nmeros estimados de 3
milhes de pessoas sem habitao.
O esvaziamento dos subrbios no uma novidade, foi vivido nos momentos de crise
em Los Angeles, logo no ps 2 Guerra Mundial, e em outras partes do pas. Parece
indicar que, parte do processo da growing machine envolve momentos de crise e
esvaziamento, para que possa haver uma nova construo, geralmente em outros
moldes. Destruir para reconstruir, dando vida e matando pedaos urbanos.


CAP 2 | OPROBLEMA DOCRESCIMENTOURBANONOBRASIL 57








CAP 2
O PROBLEMA DO CRESCIMENTO
URBANO NO BRASIL





58 CAP 2 | OPROBLEMA DOCRESCIMENTOURBANONOBRASIL

CAP 2 | OPROBLEMA DOCRESCIMENTOURBANONOBRASIL 59






CAP 2 | O PROBLEMA DO CRESCIMENTO URBANO NO BRASIL




2.1 | ORIGENS

LEI DE TERRAS DE 1850 COMOMARCODA TRANSFORMAODA TERRA EM MERCADORIA
Est no cerne dos objetivos de se regular, a necessidade de evitar conflitos. No caso do
territrio, conflitos geralmente envolvem dvidas sobre quem tem a posse da terra e
sobre o que se pode fazer nela, como pode ser objeto de usufruto. Neste sentido, posse
e uso da terra esto fortemente intrincados.
Certamente a histria da regulao e da gesto do territrio brasileiro poderia ser
contada a partir de sua descoberta, no entanto, o principal marco descrito por vrios
autores a promulgao da Lei de Terras n
o
601 de 1850. Esta representou a
transformao da terra em mercadoria e o surgimento da concepo de propriedade da
terra obtida a partir da aquisio pela compra (Marx, 1991; Martins, 1981). Ao
poderem vender a terra, esta torna-se um ativo relevante para a economia. Ou seja,
justamente no momento em que a terra se torna um negcio, que as regras inserem-se,
associado s possibilidades de uso, ao que se pode fazer nela.
neste perodo que sero disciplinadas uma srie de leis, regulamentos e
procedimentos processuais de forma a proteger a propriedade e assegurar o papel de
mercadoria terra.
A passagem da economia fundada no trabalho escravo e compulsrio aps a abolio da
escravatura, formalmente datada de 1888, possibilita o surgimento de um mercado de
trabalho, no entanto, os ex-escravos e imigrantes no sero compradores de terra, cuja
que desapareceriam com o fim do c
principal forma de propriedade, no mais o nmero de escravos; e passa a ser o
elemento que distingue proprietrios e no proprietrios de terras, mantendo a sujeio,
mesmo neste novo mercado livre.



60 CAP 2 | OPROBLEMA DOCRESCIMENTOURBANONOBRASIL

A ORGANIZAODAS RELAES METRPOLE-COLNIA COMOORIGEM DE NOSSA URBANIZAO
POLARIZADA
o perodo colonial que vrios autores descrevem como origem estruturadora da nossa
forma de ocupao do territrio, fundamental para explicar a nossa urbanizao
polarizada e concentrada. No mbito destas teses, aparece a Metrpole como
estruturadora de uma ocupao concentrada no litoral, baseada no papel da Colnia
agroexportadora na diviso internacional do trabalho (Oliveira, 1982); e tambm na
organizao do espao intra-urbano das cidades, atravs do planejamento feito pela
Metrpole de reas centrais e porturias das cidades principais. Nos centros destas
cidades as ruas e edifcios ganham importncia, e tambm surgem os primeiros
regramentos da ocupao, cujas questes urbansticas passam cada vez mais a serem
legisladas (Reis, 2000).
O Brasil colonial se inseria na diviso internacional do trabalho como parte da expanso
mercantil europeia. O forte setor agroexportador brasileiro estava baseado no campo,
no entanto, ao campo nunca foi dado o poder de controlar o Estado no Brasil. Como
afirma Oliveira (1982, p.37) ser nas cidades que a circulao internacional de
mercadorias acontecer, e tambm onde as instituies do Estado estaro localizadas.
A partir desta afirmao, o autor constri a ideia de que a urbanizao brasileira, desde a
colonizao e principalmente no sculo XIX, avana progressivamente e, ao contrrio da
maioria das teses sociolgicas, no um fenmeno que se deflagra apenas a partir da
nossa industrializao.
Oliveira (1982) afirma que os historiadores que criaram a teorizao sobre a
urbanizao na Amrica Latina descuidaram de descrever a relao entre o Estado e a
urbanizao. Este estudo mostra que a estruturao urbana brasileira no perodo colonial
est centrada no carter monocultor da produo. O destino de exportao desta
produo deu s cidades uma face burocrtica por serem sede dos aparelhos do Estado
controladores das relaes entre a economia colonial e a metropolitana. As cidades sero
o elo de ligao com a circulao internacional de mercadorias (Oliveira, 1982, p.39).
Segundo o autor, o carter monocultor da agricultura de exportao abortou um
processo de urbanizao que se verificasse no entorno das prprias regies produtoras
dos bens primrios de exportao, como aconteceu em alguns pases na Europa. Ao
contrrio de uma imensa teia de aldeias e pequenas cidades padro caracterstico da
urbanizao europeia, por exemplo produziu-se, por um lado uma extrema
polarizao, um vasto campo movido pelo conhecido complexo latifndio e
monocultura, que no gerou uma rede urbana de maior magnitude no entorno das
prprias regies produtivas, por outro criou grandes cidades em termos relativos,
evidentemente, desde o princpio.
E todo o sculo XIX assiste permanncia, a reiterao e a reproduo do padro
urbano existente, mantendo um vasto campo indiferenciado, com uma rede urbana
pobre e, com poucas e grandes cidades polarizando. Outros trabalhos e autores atuais
iro reforar esta construo terica dizendo que concentramos populao e tambm
poder nas nossas cidades, poder econmico e poltico (Maricato, 2005).

MELHORAMENTOS URBANOS CRIAM DISTINES SOCIAIS INTRA-URBANAS
A mudana do sculo XIX para o XX, trouxe o que Murilo Marx (1991) afirma que
-
CAP 2 | OPROBLEMA DOCRESCIMENTOURBANONOBRASIL 61

A mecanizao, ainda inicial, da produo do acar trouxe mudanas no territrio e as
cidades ganham novo status. O desenvolvimento tcnico, o surgimento das usinas,
permitir a permanncia dos empreendedores agrcolas na cidade, e tambm, o
aumento da importncia do capital financeiro sobre o capital representado pela terra
(Bastide, 1978) e este estar centralmente sendo negociado nas cidades. O peso entre
capital financeiro, capital produtivo e ativos, do qual a terra faz parte, de uma certa
forma orienta nossa urbanizao.
A ocupao urbana neste perodo inicia uma estreita relao com as ferrovias, prximas
ao porto, que aos poucos comeava a equipar-se, e com uma nova vida urbana que
buscava diferenciar-se do mundo do campo. A regulao dos ncleos centrais urbanos
surge como instrumento desta diferenciao almejada e projetos de melhoramentos
urbanos, bem como planos higienizadores, do forma s alteraes urbansticas que
envolvem a ampliao dos permetros urbanos, a criao de novos bairros e alteraes
das reas centrais possibilitando as atividades de comrcio, servios e tambm de lazer.
Ainda no h planos integrais e estas reformas terminam por marcar, apoiadas por leis e
regramentos, distines claras entre reas ocupadas por famlias mais abastadas e a
ocupao nas vrzeas (Rolnik, 1997).
Ao longo das ferrovias sero feitos os primeiros arruamentos. Apesar da pouca
importncia do mercado fundirio urbano, logo no incio do sculo j surgem as
necessidades de dar maior preciso aos loteamentos, suas fraes, dimenses,
alinhamento das fachadas, nivelamento das vias e diferenciao dos espaos pblicos e
privados. A presena, ainda que pouco comum, de um plano urbanstico, era pontuada
por um traado virio, um conjunto articulado de igreja matriz e adro, com conjunto de
edifcio e largo. O lote comercializado seria quadrangular e ortogonal, orientando a
ocupao do espao urbano (Marx, 1991).
Surge o l
O ato de parcelar e, portanto, criar lotes
urbanos j possibilitava ganhos com a comercializao da terra e com o crescimento
urbano este vai se tornando um negcio interessante. Mas ser apenas nos anos 1930
que inicia-se o regramento desta ao, principalmente nas grandes cidades como Rio de
Janeiro e So Paulo.

2.2 | REGULAO DO TERRITRIO E DO TRABALHO NA URBANIZAO INDUSTRIAL
O processo de urbanizao mais intenso pelo qual passou o pas est intrinsecamente
relacionado com o seu processo de industrializao. No campo econmico, a
estruturao da atividade industrial, das relaes de trabalho, traro consequncias para
o territrio intra-
desigualdades regionais, que ir pautar a elaborao de planos nacionais, ps dcada de
1970.
no contexto de industrializaorestringida
1
, periodizada por Cano (2007) entre os anos de
1930 a 1955, que o pas vive um momento de forte regulao do territrio e tambm
das relaes de trabalho e da moradia, com consequncias para a urbanizao. Segundo
Cano, o perodo da industrializaopesada, entre os anos de 1956 e 1970, corresponde a um
perodo de inequvoca mudana no padro de acumulao, onde a agricultura perde
importncia em relao indstria. A centralizao da atividade industrial no Sudeste e,

1
umaindustrializao restringidaporque h uma incipiente produo de bens de produo e h, ainda,
umadependnciado setor primrio exportador que determinaacapacidade de importao dos bens.
62 CAP 2 | OPROBLEMA DOCRESCIMENTOURBANONOBRASIL

especialmente, em So Paulo, d destaque s diferenas regionais fortemente marcadas
por dinmicas migratrias.

A | SUBRBIOS E OS PRIMEIROS REGRAMENTOS

HAVIA QUE VIABILIZAR OACESSO PERIFERIA
O perodo da industrializaorestringida(1930-1955) compreendido como o da mudana
de uma economia cafeeira (1850-1929) para a industrial de substituio de
importaes, e que no tem autonomia para sua reproduo, aps a Crise de 1929. Este
um momento no pas de forte regulao do territrio, a partir de um governo federal
extremamente centralizador e legislador.
Em grande parte deste perodo o Brasil foi presidido por Getlio Vargas em um governo
provisrio, de 1930 a 1934; em um governo constitucional, entre 1934 e 1937; e entre
1937 e 1945, no perodo conhecido como Estado Novo, conquistado por um golpe de
Estado, reforma da Constituio e instaurao do regime autoritrio. Vargas investiu
fortemente na estruturao do pas para desenvolver a atividade industrial, investiu na
estruturao da produo, regrou as relaes de comrcio exterior e as trabalhistas. Se
havia uma concepo de desenvolvimento econmico era que este se daria a partir do
desenvolvimento industrial.
Embora entre 1920 e 1940, segundo Santos (1959), as taxas de urbanizao
triplicaram, a populao aumenta, os servios nas cidades aumentam, somente depois
da 2 Guerra Mundial (1939-1945) que a urbanizao vai sofrer alteraes, pois antes
disso a base econmica do pas ainda era agrcola e isso se refletia na organizao da
rede urbana e da ocupao intra-urbana.
A regulao do territrio vinha a reboque das demandas da ocupao urbano-industrial,
caracterizada pelo crescimento populacional, pela abertura de avenidas e extenses da
cidade, pela implantao das primeiras indstrias ou edifcios que abrigam os servios
urbanos. Na dcada de 1930 concebida a primeira legislao federal de parcelamento
do solo e a primeira legislao sobre as florestas. No campo da habitao, profundas
mudanas se do no Governo Getlio Vargas, ao final dos anos 1930, que regula o
mercado de aluguel de habitao: estimula a produo direta e o financiamento da
moradia, surgem iniciativas de produo de habitao social a partir de cooperativas ou
institutos organizados a partir de fundos de categorias profissionais, e promove uma
srie de medidas de complementao urbana na periferia, com grandes investimentos
no transporte rodovirio que viabilizar o crescimento em extenso, principalmente nas
grandes cidades onde a indstria ir se desenvolver.
Em 1934, no Governo Getlio Vargas, um primeiro Cdigo Florestal criado,
juntamente com os cdigos de gua, Minas, Caa e Pesca, mesmo ano em que acontece
a primeira Conferncia Brasileira de Proteo Natureza. O Decreto n
o
23.793/ 34 j
cria uma reserva legal indiscriminada quando determina que nenhum proprietrio pode
desmatar ou cortar mais de da vegetao existente em seu imvel (art.23). Este
Decreto ser a base para a reformulao que culminou no Cdigo Florestal de 1965.
A expanso urbana atravs da proliferao de lotes j gerava conflitos, por isso, em
1937 feito o Decreto Federal n
o
58/ 37 com o objetivo de garantir a segurana do
adquirente do lote prestao.
CAP 2 | OPROBLEMA DOCRESCIMENTOURBANONOBRASIL 63

O Art. 1.088 do Cdigo Civil do perodo permitia o arrependimento do negcio antes
da assinatura da escritura e no caso dos lotes vendidos prazo, muitas vezes aps o
pagamento das prestaes, o proprietrio poderia se arrepender da venda e reaver a
propriedade, pois detinha esta garantia. O Decreto funcionou para assegurar os direitos
dos compradores e favorecer a proliferao de loteamentos nas periferias do pas, de
forma clandestina, beneficiando o modelo perifrico de ocupao urbana.
O escopo desta regulao, neste momento, no era o combate ilegalidade e a busca da
qualidade urbanstica (Bonduki, 2007; Bonduki, 1998). Inicialmente, alienava vias de
comunicao e espaos livres do loteamento no momento do registro no cartrio de
imveis. O Decreto-Lei n
o
3.079 de 1938, que regulamentava o Decreto-Lei n
o
58 de
1937, possibilitou o cancelamento desta clusula. Mesmo criando algumas regras, a
ausncia de sanes aos loteadores que no cumprissem os acordos, prazos, regras
propostas pelo Decreto, e a falta de regulamentao de aspectos urbansticos fizeram
que o Decreto fosse alvo de muitas crticas.
Enquanto o Decreto-Lei n
o
58/ 37 era a resposta federal expanso urbana atravs de
loteamentos, na esfera municipal j existiam leis que tratavam do parcelamento. De uma
certa forma, esperava-se que a qualidade urbana fosse regrada pelos municpios, na
escala local. Na forma de lei, as licenas para arruar do incio do sculo marcam o incio
do regramento na esfera municipal e antecedem o Decreto n
o
58/ 37 (Leonelli, 2010,
p.41). Ainda no havia, em muitos casos, a exigncia da aprovao do parcelamento
pela prefeitura.
Antes mesmo do Decreto-Lei, algumas cidades, como So Paulo, j possuam licenas
para arruar com o objetivo de instituir como deveria ser a qualidade das ruas a serem
entregues ao poder pblico. Llia Passos conta que em 1905 foram estabelecidos os
padres das ruas que seriam aceitas pelo poder pblico se estivessem aterradas,
niveladas, com bueiros, etc. e prontas para receber os melhoramentos. Em 1909, a
prefeitura faz outra lei afirmando que s poderia aceitar uma rua aberta por particulares
quando o interessado se dispusesse a custear metade das despesas do primeiro
calamento, o que foi revogado em 1913. Segundo a autora, j ficava evidente que o
Estado no queria ser responsvel por novas ruas por no dispor de recursos para
executar as melhorias necessrias (Passos, 1983, p.53-54).
Uma das leis relativas ao arruamento de So Paulo, a Lei n
o
2.611/ 23 j se dedica s ruas
abertas sem licena da prefeitura, afirmando que a limpeza, servios, entre outros sero
por conta do proprietrio.
J existia um descompasso entre a vontade de parcelar e crescer, dos privados, e as
necessidades criadas por estes novos parcelamentos, os quais o poder pblico no sabia
se daria conta de fornecer. A ao do Estado na organizao do urbano muito
questionada e os argumentos deste questionamento se expressam, por exemplo, com
Lysandro P. da Silva afirmando que abrir ruas deveria ser atribuio exclusiva da
municipalidade enquanto outros interpretavam que se isso fosse feito pela Prefeitura
poderia estar exorbitando o direito de regulamentao do uso e gozo da propriedade
assegurado pela Constituio Nacional.
O exemplo sinaliza tambm a possibilidade de dividir os custos com os privados, o que,
mais para frente, ser subsdio para a sugesto do custeio de arruamentos pelo poder
pblico, atravs da taxa de melhoria, como poderia ser custeado qualquer outro
melhoramento. Segundo Passos, a taxa de melhoria ser incentivada por Prestes Maia
em seus textos, que posteriormente ir utiliz-la (Passos, 1983, p.65). A Constituio
Federal de 1934 j ir trazer a figura da Contribuio de Melhoria fundamentada na
ideia de que proprietrios privados se beneficiam em decorrncia de melhorias
64 CAP 2 | OPROBLEMA DOCRESCIMENTOURBANONOBRASIL

possibilitadas por obras pblicas, desde que provada a valorizao do imvel (art.124).
Mas ser apenas na Constituio de 1966 que isso ser melhor regulamentado,
determinando que o valor recuperado com a contribuio no pode ser mais alto que a
despesa realizada e deve ter como limite o acrscimo de valor que da obra resultar para
cada imvel beneficiado (art.81), o que cria uma relao quase direta com a valorizao
obtida
2
. Segundo Silva:
-
parcelamento do solo urbano, marcada neste perodo, de uma maneira muito clara, pela


atuao do Estado no que se refere legislao de parcelamento do solo vista como


Para ela, a questo que permeia todo o debate sobre o parcelamento do solo : o urbano
deve ser pblico ou privado? No apenas de quem , mas quem produz a expanso
urbana e quem gere esta, depois de realizada? Este questionamento traz para o debate a
prpria funo das normas que vem no apenas organizar o territrio, mas defender os
interesses coletivos ou difusos sobre os interesses individuais. E, na histria das normas
sobre o territrio, o peso entre interesses individuais e coletivos pende ora mais forte,
ora mais fraco, dependendo dos processos histricos vividos, mas sempre trava uma luta
difcil contra os interesses individuais.
De uma c das normas permanece
at hoje, principalmente no que as normas provocam em termos de diminuio da
rentabilidade passvel de ser obtida com o parcelamento de uma gleba. A relao entre
Estado e privados na proviso da infraestrutura tambm ser uma constante nos debates
sobre o crescimento urbano, como poder ser observado nesta tese nos dias de hoje,
este debate muito frequente relativo aos loteamentos fechados, como abordado no
captulo que tratar das normas relativas expanso urbana em municpios paulistas.
O que difere o momento que antecede os anos 1930, em So Paulo, descrito por Passos,
que as novas reas arruadas geralmente estavam sendo produzidas para as camadas de
rendas mais elevadas e o loteamento clandestino ainda no a forma de produo
predominante do espao urbano no municpio de So Paulo. Isto muda
consideravelmente nos anos 1950 em diante, com a formao da periferia.
Voltando aos antecedentes na cidade paulistana, o Cdigo de Obras Arthur Saboya, Lei
n
o
3.427/ 29 ir reconhecer
(desdobros), desde que no sejam feitos acrscimos posteriores
que desvirtuem a ocupao reconhecida; procura enquadra
. Aproveita e revoga a lei anterior

Estas passagens trazidas por Llia Passos j ilustram as situaes insalubres e o momento
no qual a norma as torna irregulares, ao dar parmetros construtivos e proibir sua
existncia em condies piores que as estabelecidas em lei. O perodo no qual esta lei
aprovada coincide com um outro momento de expanso da cidade, vivido entre 1922 e
por Langenbuch (1971). Segundo o autor, So Paulo j havia tido uma forte expanso

2
Posteriormente, havertambm umarelao com arendados proprietrios, no podendo ser cobradade
formaexageradaaponto dos proprietrios no conseguirem pagar, dentre outras regulamentaes.
CAP 2 | OPROBLEMA DOCRESCIMENTOURBANONOBRASIL 65

entre 1890 e 1900 que absorveu o cinturo de chcaras que circundava a cidade,
perodo em que tambm houve grande especulao com a terra (Passos, 1983, p.61).
*
Nos anos 1930, apenas a falta de transporte e a oferta de casas de aluguel e cortios em
reas mais centrais dificultavam o crescimento urbano em extenso. Mas, logo aps o
Decreto Federal de 1937, a Lei do Inquilinato de 1942, tambm federal, congelou o
preo dos aluguis, desestimulando a produo privada voltada para aluguel e induziu a
compra de lotes ofertados em reas perifricas.
Diversas anlises fundamentais deste perodo industrial, de cunho terico marxista,
explicam que a moradia a baixo custo e custa do salrio do trabalhador passou a
funcionar como garantia da reproduo da fora do trabalho, fundamental para o
sucesso do desenvolvimento do pas via industrializao. Quanto menos gastasse com
moradia, menor seria seu salrio, e aos poucos achatava-se os recebimentos e as
condies de vida recebimentos estes que tambm nos anos 1930 seriam regrados
pelas leis trabalhistas, com a criao do salrio mnimo (Oliveira, 1971; Bonduki, 1998;
Maricato, 1996).
A opo da expanso urbana j vinha sendo discutida no mbito do I Congresso de
Habitao de 1931, considerando um sucesso os loteamentos, apontando que eram
estimulados pela rentabilidade e valorizao da terra cuja ocupao no se dava em reas
centrais, muito valorizadas e com escassez de lotes e pela oferta de terrenos baratos e
mais distantes, em reas perifricas. Apontavam, contudo, para importncia da
regulao do trabalho de oito horas que disponibilizou tempo para o transporte de casa
ao trabalho, e pela facilidade de comunicao de reas distantes atravs da implantao
de transporte urbano.
Ainda havia um discurso higienista presente em relao ao tema da habitao, associado
imagem da primeira indstria poluente e degradadora em termos ambientais, que
tambm estimulava a ocupao de bairros mais distantes destas reas industriais
3
.
No entanto, a resposta poltica para o tema da habitao muda consideravelmente de
levar salubridade s reas centrais ou de expanso que tinham condies precrias, para
garantir o acesso casa prpria, barata, como uma das medidas que inclusive
viabilizariam o processo de industrializao.
o se destacaram; uma
que envolvia reduzir custos da construo, do terreno e da
urbanizao viabilizar a ocupao da
, 1998,
p.89).
A expanso urbana parte fundamental nestas duas solues e as regras que limitavam a
expanso ou que procuravam qualific- ,
portanto, inviabilizariam o projeto da casa prpria, indiretamente, afetando o processo
de industrializao. Havia que viabilizar o acesso moradia em zona rural, ou como
ser posteriormente conhecida, a periferia.
A soluo de lotes perifricos compe tambm um contexto de crise do modelo rentista
de habitao cuja resposta surgiu a partir de estratgias federais e tambm municipais,
principalmente de carter legislativo, ou seja, atravs de regras ou leis.

3
Interessante destacar que aorigem dos subrbios ingleses, naprimeirafase da industrializao naEuropa,
tambm estavaapoiadanaideiade fugadas reas industriais poluentes, como afirmaFishman, 1987.
66 CAP 2 | OPROBLEMA DOCRESCIMENTOURBANONOBRASIL

no mbito do discurso da habitao social que surge o estmulo expanso urbana
como sada para a produo em massa de moradia. Neste contexto, na esfera federal
foram tomadas medidas de carter legislativo, como o controle do aluguel ou a primeira
regra federal de parcelamento do solo, j comentados. Na escala municipal, a periferia
precisava minimamente de infraestrutura para ser viabilizada enquanto as regras de
controle da expanso urbana ou de controle das condies de higiene eram pressionadas
para serem revistas. Este ser o contexto principalmente nas grandes cidades onde o
processo industrial acontecia. Como consequncia, no ser apenas a classe operria,
mas principalmente a classe mdia que ir ascender s moradias em rea de expanso.
O mesmo Congresso de 1931j citado ir, dentre outros, preocupar-se com formas de
baratear a moradia para que o trabalhador tivesse como acess-la. Dentre outras, sugere
a reviso de aspectos das Posturas Municipais de So Paulo. Um exemplar da Revista do
Arquivo Municipal de So Paulo de 1942 que
vrias manifestaes nesta direo: Costa e Gonalves (1942)
sugeriram a reviso do Cdigo de Obras e Cdigo Estadual Sanitrio, por exemplo,
retirando a exigncia de que as casas na zona rural obrigatoriamente tivessem recuo em
ambas as laterais do terreno; sugesto da iseno do imposto para transmisso de um
lote, em primeira compra, nas zonas em que o zoneamento designasse como operrias
ou populares (Barbosa, 1942); advogados estavam preocupados com a plena garantia de
titulao para os que adquiriram lotes prestao. A mesma publicao aponta os
problemas de viver na zona rural para o trabalhador: ausncia de transporte coletivo,
grandes despesas com conduo (Viana, 1942), falta de infraestrutura urbana logo
tida como desnecessria ou substituvel por gua de poo, esgoto em fossa, luz de
lampio e carvo no lugar de gs (Bonduki, 1998, p.91-93).
Na cidade de So Paulo, implantou-se ento uma srie de melhorias urbanas que
facilitariam a expanso perifrica, dentre elas a principal era relativa aos transportes, tido
como principal empecilho. Importante frisar que neste perodo estava Prestes Maia
como o Prefeito que havia planejado uma mudana radical na circulao da cidade,
atravs do Plano de Avenidas para So Paulo, em 1930, prevendo a possibilidade de
crescimento infinito de forma articulada com a expanso rodoviria; e da elaborao de
estudos sobre transportes que procuravam superar a crise. Estes estudos, que
originariam em 1947 a Companhia Municipal de Transportes Coletivos, quando se
estatizou as empresas privadas de nibus, e os bondes obsoletos da Light foram
adquiridos e paulatinamente retirados de circulao, simultaneamente com a
estruturao e expanso rodoviria (Leme, 1991; Bonduki, 1998; Campos Neto, 2000).
Tambm ser comum a associao entre empresas de nibus e empresas de loteamento.
nibus, foi fundamental, portanto, para a ocupao da periferia, pois, como esta se
expandia de maneira extensiva e com baixa densidade, era adequada a um sistema de
baixa capacidade e investimento prvio, como o de nibus. Assim, a soluo proposta
para o problema habitacional, baseada na expanso horizontal da cidade, exigia o
98, p.94).

As mudanas urbanas relativas aos transportes foram menos articuladas a partir de
estratgias federais, restando aos municpios regrar o arruamento, dando parmetros
mnimos para as novas vias que viabilizariam a expanso e seriam abertas pelos
loteadores.
Em So Paulo, a dcada de 1930 foi marcada pela elaborao do Cdigo de Obras de
1934, procurando estabelecer procedimentos e regras mnimas para obras na cidade.
Mal criaram-se regras, foram criadas excepcionalidades, ora para a aprovao de casas
operrias, ora para construir casas em ruas no-oficiais.
CAP 2 | OPROBLEMA DOCRESCIMENTOURBANONOBRASIL 67

O municpio de So Paulo, at a gesto do Prefeito Prestes Maia, esquivou-se de regrar
ou controlar os loteamentos que eram fiscalizados um a um, sem nenhuma prioridade
da Prefeitura haviam poucos funcionrios, o nmero de alvars requeridos era muito
alto, os procedimentos, burocrticos, e faltava fiscalizao , que ir tratar do assunto
com a consolidao de um Cdigo de Obras em 1934. Ao mesmo tempo em que se
regrava a cidade como um todo, o Ato 572/ 1934 ir simplificar o processo de
aprovao de moradias operrias em loteamentos em rea rural, retirando a necessidade
de alvar, mantendo apenas a necessidade de comunicar Diretoria de Obras e Viao
(Grostein, 1989; Bonduki, 1998; Leonelli, 2010).
Tambm em So Paulo, no mesmo perodo cria-se uma jurisprudncia permitindo que
o dono de lote construsse sua casa em uma rua no-oficial, desde que obedecesse o
Cdigo de Obras, sob o argumento de que a responsabilidade de abrir e pedir
autorizao para oficializar uma via, era do loteador, e a construo da casa, do
proprietrio do lote. Desta forma, viabilizava-se a ocupao sobre loteamentos ainda
precrios e clandestinos (Grostein, 1989).

Ainda no campo federal, haver uma mudana na produo de habitao social. No
anos 1930, sua proviso era
essencialmente feita por privados, com pouca regulao do Estado. Nas grandes cidades
como So Paulo j existiam diferentes formas de produo de moradia social, como
vilas operrias, os cortios e as casas de aluguel. No caso das vilas operrias, estas eram
construdas pela indstria, prximas aos locais de trabalho, em um momento onde a
atividade ainda dava condies necessrias s classes trabalhadoras.
A partir do governo Vargas, o tema da habitao visto como uma questo social, como
um servio, necessitando interveno do Estado tanto para regr-lo, como para fornec-
lo.
a,
tornando inevitvel a interveno do Estado. Desse modo marginalizava-se o setor rentista
que, desde o incio da Repblica, desfrutara de regalias fiscais e da ausncia de


Houve uma influncia estrangeira na aceitao desta guinada em prol de um Estado
mais presente e interventivo, inspirado na concepo keynesiana e ascenso dos regimes
de esquerda na Europa, contagiando a Amrica Latina. Porm, esta deciso tambm ia
de encontro com o modelo de desenvolvimento adotado no Governo Vargas em relao
economia como um todo e especialmente aos incentivos industrializao.
O consenso criado pelos diversos setores sociais que apoiavam a interveno do Estado
na habitao deu suporte a uma poltica de estruturao de rgos governamentais
encarregados de produzir ou financiar a produo de habitaes, como as Carteiras
Prediais dos Institutos de Aposentadoria e Penses e a Fundao da Casa Popular. A
produo de moradias atravs de fundos organizados por categorias profissionais, como
os Institutos de Aposentadorias e Penses (IAPs), deu-se de forma crescente
primeiros conjuntos habitacionais (Bonduki, 2010).
A Fundao Casa Popular correspondeu a uma das primeiras polticas nacionais de
habitao (Mello, 2001). Esta revelou-se ineficaz devido falta de recursos e s regras
de financiamento estabelecidas, o que comprometeu o atendimento demanda, que
ficou restrito a alguns Estados da federao e com uma produo pouco significativa de
68 CAP 2 | OPROBLEMA DOCRESCIMENTOURBANONOBRASIL

unidades (Ministrio das Cidades, 2004). A sada de Vargas marcar a desestruturao
desta poltica.

CASA PRPRIA E UNIFAMILIAR: UM LAR
Neste processo, disseminou-se fortemente a ideia de casa prpria e unifamiliar. A casa
era um smbolo importante de amparo ao trabalhador possibilitada pelo Estado Novo, o
que conformava a ideia de casa prpria: o ambiente domstico, o lar, estavam no cerne
do bom comportamento do trabalhador, disseminado pelo Estado e pela igreja,
desvinculando-
infidelidades, maus hbitos, delinquncia, etc. Compunha-se o modelo burgus,
cristo, que desafiava o trabalhador a sair da situao do aluguel empreendendo esforos
para construir sua casa prpria (Bonduki, 1998).
O quadro feito por Bonduki (1998, p.282) mostra como a proporo da casa prpria
foi dominando a condio de ocupao: de 19% dos domiclios em 1920, passou para
25% em 1940, 37% em 1950 e 54% em 1970.
Uma tese muito prxima desta desenvolvida por Fishman (1987) ao fazer uma anlise
sociolgica das bases para que a ideia de crescimento suburbano nos Estados Unidos
acontea. Segundo o autor, a utopia burguesa construiu sua viso de comunidade a
partir da primazia da propriedade privada e da famlia individual. Suburbiaconstruiu suas
crenas na estabilidade da comunidade sobre as areias da especulao de terra e baseada
na reconciliao do homem com a natureza e na capacidade de excluir o mundo urbano
do trabalho e alienao das classes mdias do mundo urbano que elas mesmas criaram.
A criao da famlia nuclear deu-se como oposio indstria suja em sua primeira
fase, desenhando um comportamento da burguesia que migrou para reas residenciais
vividas por uma famlia americana, sem cercas, com jardins bem cuidados e garagens
fechadas, distantes do comportamento negativo das reas urbanas industriais,
separando-se das intromisses do lugar de trabalho e da cidade.
Nos Estados Unidos,
(Jackson, 1985, p.48), isolando a famlia e a casa, que passa a ser o espao da mulher.
Revistas, costumes, apontam para a crescente associao da casa ideia de conforto, lar,
cu
na Inglaterra e nos Estados Unidos (idem, p.49). Criava-se a lgica da famlia nuclear
como paradigma da habitao de classe mdia, branca, com proprietrios homens
chefes de famlia.
Embora as teses de Bonduki (1988), Fishman (1987) e Jackson (1985) se assemelham,
h que se questionar o quanto este modelo vingou no Brasil, o quanto foi uma teoria
importada referente um momento do pas onde se queria controlar e educar o
operariado a uma vida apaziguada, religiosa, incomparvel com o crescimento
suburbano nos Estados Unidos.
No Brasil, processo semelhante ao americano em termos de intensidade de
negativas da metrpole acontecer apenas nos anos 1980 e 1990 a partir da instalao
da tipologia dos loteamentos fechados. At ento, o padro de localizao da burguesia
metropolitana paulista, por exemplo, concentrava-se em reas mais centrais, em bairros
jardins que foram tornando-se centrais com o crescimento da cidade. A classe mdia, no
momento do BNH ir localizar-se em condomnios verticais, em bairros de expanso,
CAP 2 | OPROBLEMA DOCRESCIMENTOURBANONOBRASIL 69

mas bem conectados malha urbana. E as classes mais baixas rumam para a periferia e
no conformam uma suburbanizao onde o recorte de raa to evidente como a
norte-americada, mas pautada principalmente pelo recorte de classe. A melhora no
padro de mobilidade que permite a criao de ncleos residenciais mais afastados ir
outros municpios prximos do ncleo onde estar o trabalho. A ideia de famlia
nucleada e de comunidade burguesa vem associada, mas mais uma das motivaes de
mobilidade neste momento.
Alm disso, Nunes (1997) contri a noo de que a industrializao acelerada no
afetou a estrutura familiar na direo que se podia esperar.
acompanhada por um reforo da estrutura familiar extensa, exatamente nos centros
urbanos e industriais. Baseado em extensa pesquisa comparada (Brasil versus Estados
que procura reforara est

Conclui que a relao de parentela que refora o empreendimento e as realizaes
individuais no Brasil, em uma situao distinta da americana, onde h o
enfraquecimento das relaes de parentesco e ordem social. Por isso, quando os
-se famlia extensa, parentela, e no
p.51).

UBURBANA PAULISTANA
Para Langenbuch (1971), a fase anterior aos anos 1940 foi um momento onde a
especulao imobiliria criou imensas reas de ocupao rarefeita, encarecendo os
terrenos e expulsando as populaes para regies mais distantes. Para ele, o
desenvolvimento suburbano estrutura-se a partir de pequenos povoados estaes, ou
-
4
. Foi a mudana no transporte urbano, possibilitada pela
circulao atravs de avenidas e da implantao do nibus (rodovirio), que viabilizou
esta suburbanizao, acompanhada da expulso das classes mais pobres de reas
centrais, e do crescimento populacional representado pela migrao. A disperso
possibilitada pelo transporte rodovirio tambm colaborou para a especulao
imobiliria e para a normatizao dos espaos para classes mais abastadas em reas
centrais, deixando a expanso urbana como opo para as camadas mais pobres se
localizarem no espao.
No entanto, se a dcada de 1930 parecia preparar as condies para que So Paulo
acessasse sua periferia, a dcada de 1940 mostrar que os lotes perifricos ainda no
eram necessrios. Os loteamentos ainda eram pouco ocupados, apenas 25% dos
domiclios em 1940 eram casa prpria, e o mercado rentista dava conta de atender as
necessidades de moradia da cidade (Bonduki, 1988, p.287).

4
Martins (1981, p.75) trabalha a noo de subrbio como uma nomenclatura utilizada em relao ao
entorno de So Paulo durante dois sculos, inicialmente referindo-se atual regio do ABC, povoadapor
moradores de alguns bairros rurais muito ligados dinmicacotidianadacidade de So Paulo. Nos anos
1960, a palavra ainda era muito utilizada, nos trens de subrbio, ou seja, com uma forte associao ao
transporte ferrovirio. Paraele, elaatenuao contraste entre acidade e aroa, o bairro rural.
70 CAP 2 | OPROBLEMA DOCRESCIMENTOURBANONOBRASIL

Ser apenas aps a 2 Guerra Mundial, a partir de 1945, que Aroldo de Azevedo (1945)
ir apresentar e, com isso definir, os subrbios paulistanos, a partir de uma relao de
dependncia e marcado por trs funes: a residencial, a industrial e a agrcola.
O conceito vulgar da palavra subrbio
-se do conceito
geogrfico. Entretanto, no basta essa proximidade do centro urbano: torna-se necessrio
que haja certa interdependncia entre a cidade e os seus subrbios, uma relao ativa e
passiva entre uma e outros. De fato, cumpre verificar a existncia de um permanente
contacto da populao que neles vive, atravs de suas atividades costumeiras, do que
produz e do que consome (Azevedo, 1945, p.29-30 apud Suzuki, 2007, p.141).

Segundo este trabalho, em 1945, os subrbios paulistanos eram Penha, Itaquera, So
Miguel, Itaquaquecetuba e Po. Em 1958, quando publica o trabalho sobre os subrbios
paulistanos, o mesmo autor nos conta que, So Paulo, na sua expanso, transformou em
bairros os subrbios da segunda metade do sc. XIX, como a Penha, por exemplo,
(tambm Nossa Senhora do , Santana, Penha, Ipiranga, Santo Amaro, Lapa, etc.) e a
rea suburbana encontrava-se ento na regio da Cantareira, em Guarulhos, para alm
de So Miguel Paulista e Itaquera, na regio do ABC, em Itapecerica da Serra, Cotia,
Osasco, Taipas e Perus (Azevedo, 1958, p.8). Aos poucos subrbios consolidavam-se
em bairros.
Segundo Azevedo (1958, p.8-9) os subrbios surgiram principalmente aps a 2 Guerra
Mundial, face ao aumento dos impostos territoriais, ao crescimento da populao da
capital, e da expanso do parque industrial paulistano.
pulao da cidade, tornou-se cada vez mais difcil o
problema do alojamento barato e mais penosa a existncia das classes menos abastadas.
Em consequncia, teve lugar
porque ali se multiplicavam os loteamentos atrs mencionados. Por outro lado, os novos
arruamentos e a necessidade de aproveitar o mais possvel o espao urbano ocasionaram o
deslocamento de numerosas chcaras, de flores ou de legumes, at ento localizadas em
Azevedo, 1958, p.9).


MAPA 1 A CIDADE DE SOPAULOE SEUS SUBRBIOS

Fonte: Azevedo, 1958, vol. IV, p.8.

CAP 2 | OPROBLEMA DOCRESCIMENTOURBANONOBRASIL 71

MAPA 2 OCRESCIMENTODE SOPAULO

Fonte: Azevedo, 1958, vol. I, p.11.

MAPA 3 - DISTRIBUIOTIPOLGICA DOS EQUIPAMENTOS BSICOS

Mdias das porcentagens das ruas habitadas com os seguintes equipamentos: iluminao pblica,
eletricidade domiciliar, rede de esgotos, rede de gua, coletores de guas pluviais, guias e
sarjetas, ruas pavimentadas e caladas. Fonte: Pesquisa da Estrutura Urbana da Aglomerao
Paulista, SAGMACS, 1958.

72 CAP 2 | OPROBLEMA DOCRESCIMENTOURBANONOBRASIL

De um lado, o autor aponta os problemas trazidos pela aglomerao, por outro, j
sinaliza o que seria uma ode ao crescimento. Ao descrever as filas nos pontos de nibus,
bondes superlotados em excesso e caminhes improvisados como transporte coletivo
Azevedo j sinaliza o descompasso entre proviso de infraestrutura e servios e o
hoje, resolver
de maneira satisfatria, dando a impresso de que no pode alcanar a cidade no seu
.
Aqui cabe lembrar que, na dcada de 1950, a frase do Presidente Juscelino Kubitchek
(1956-1961
Iniciava-se a viso de que a gesto urbana no acompanhou o crescimento urbano, o
que exacerba-se nas dcadas seguintes, com a diminuio de recursos e polticas
habitacionais. No entanto, observa-se que inclusive as prprias regras eram
excepcionalizadas pelos gestores, em um colbio em pr-crescimento.
Entre as dcadas de 1930 e 1950, a normatizao sobre a ocupao do territrio em So
Paulo ter dois sentidos principais: reserva de terras e manuteno do patrimnio das
classes mais altas em reas centrais, atravs de zoneamento de controle; e a regularizao
e anistia de parcelamentos mais centrais, acompanhada de regulamentao dos novos.
Inicialmente, nos anos 1930, o poder pblico dedica-se caso-a-caso regularizao de
arruamentos; posteriormente faz uma srie de anistias (Passos, 1983); e chegando nos
anos 1950, cancela a possibilidade de registrar ruas particulares. No mesmo perodo, o
poder pblico ir regulamentar novos parcelamentos, apenas no que tange as
responsabilidades dos arruamentos e a infraestrutura necessria (inclui estrutura de gua
potvel, etc).
No entanto, no havia penalizao ao loteador clandestino e havia expectativa de anistias
e de investimentos em infraestrutura que deveriam chegar, posteriormente, a partir de
intervenes pblicas. Nem o Decreto 58/ 37 ir trazer algum tipo de ameaa ao ilegal,
mantendo a lgica de suburbanizao como uma opo rentvel de utilizao das terras.
Os descompassos desta dana sinalizaro que houve movimentos contrrios expanso
horizontal.
A soluo da verticalizao das reas centrais foi sugerida e utilizada em So Paulo nos
anos 1930 e incio dos 1940 e a cidade no crescer apenas horizontalmente, mas
verticalmente. As demolies para a construo do sistema de avenidas daro lugar
verticalizao, que ser ocupada pelas classes mdias que poderiam arcar com a moradia
mais valorizada e prxima das reas de trabalho; relegando ao trabalhador e operrio, o
espao das margens.
O modelo de crescimento urbano tambm recebia crticas, e a cidade do crescimento
ilimitado era vista como muito cara para se administrar e para arcar com custos de uma
urbanizao completa. E nesta direo situam-se os debates sobre qual seria a
responsabilidade pblica neste processo de expanso.
exceo dos conjuntos produzidos pelo Estado, a grande expanso urbana foi feita por
loteadores privados, e o lote construdo pelo morador. O resultado foi muito criticado:
lote (mal) urbanizado associado moradia auto-construda, inacabada e precria
lote vira afirmaria Bonduki (1998, p.275).

CAP 2 | OPROBLEMA DOCRESCIMENTOURBANONOBRASIL 73

CRESCIMENTOURBANOHORIZONTAL NOCENTRODOS DEBATES SOBRE SOPAULO
O tema do crescimento urbano ir pautar debates da dcada de 1950. Feldman (2005,
p.20-22) sintetiza o intenso debate de concepes urbansticas que se d nos meios
especializados, documentado, entre outros, por Leme (1982) e Meyer (1991), onde o
tema da expanso urbana horizontal de So Paulo esteve no centro dos debates. A autora
identifica trs vertentes de pensamento, de Prestes Maia, de Anhaia Mello e do Padre
Lebret, e dentre estas destaca que entre os dois primeiros h vises divergentes quanto
aos encaminhamentos sobre o futuro da cidade.
Segundo a autora, o ponto central da polmica se referia proposta de Anhaia Mello de
conteno e retrao do crescimento urbano para solucionar os problemas de congesto
da cidade, alm de criar uma equilibrada transio entre campo e cidade (Feldman,
2005, p.21). Cita Meyer (1991, p.177) quando esta expe que o pensamento de
Anhaia Mello propunha:
regional, e a criao de obstculos ao contnuo crescimento da cidade, marcando a
diversidade e complementaridade das relaes entre o mundo rural e o mundo urbano. A
determinao de Anhaia Mello , segundo a autora [Regina Mayer], reverter o ciclo
metropolitano, utilizando como estratgias a conteno da cidade, o regionalismo e a


J a viso de Prestes Maia, como mostra Meyer (1991, p.185), no era de evitar o
crescimento da metrpole, mas a interrupo do processo de crescimento pela
ineficincia do funcionamento urbano. Nos anos 1930 havia proposto o plano de
avenidas, no entanto, nos anos 1950, argumentava que a cidade havia amadurecido e
era preciso um projeto de transporte rpido metropolitano, abrangente, que pudesse
resolver os problemas de transporte, trfego e urbanismo.
***
Nas dcadas de 1930 e 1940, portanto, a oferta de lotes vista como soluo, e no
problema, para resolver as necessidades habitacionais, e as instituies cooperadas e o
Estado passam a ter papel mais ativo na produo habitacional. Estava criado o
consenso: crescer bom! Na dcada de 1950 esta viso muda consideravelmente, vide
debate entre Prestes Maia e Anhaia Mello.
A primeira poltica habitacional brasileira tambm a poltica urbana, baseada em
expanso urbana sobre o territrio rural. Esta ser uma constante que, no futuro, se
exacerba, no enfrentando a especulao imobiliria feita com terrenos sem uso em
reas mais centrais e estrutura polticas que permitem a periferizao.
Interessante destacar que esta tese se aplica aos municpios como So Paulo e os de seus
arredores, foco e reflexo da industrializao restringida, muito concentrada. Esta
industrializao e a urbanizao que a acompanhou, deram-se sobre uma rede de
cidades concentrada e polarizadora desde o perodo colonial, fazendo com que estes
processos de expanso urbana tambm se dessem desta forma.
Nestes municpios paulistanos, os usos rurais no resistiram mudanas de uso para
urbano. Eram pequenas chcaras, com plantio diferenciado, diferentemente do conjunto
de municpios do Estado onde a agricultura era mais forte e presente e ainda com
carter exportador. A industrializao e processos de expanso urbana chegaro um
pouco mais tarde em municpios do interior do Estado, a partir de um processo de
alterao produtiva, iniciado na dcada de 1970 e vivido principalmente na dcada de
1980.
74 CAP 2 | OPROBLEMA DOCRESCIMENTOURBANONOBRASIL

Isto justifica tambm a reao dos municpios paulistanos em relao ao
estabelecimento de regras para a expanso. Ser So Paulo que viver este processo e os
conflitos que o acompanham, necessitando de regras para garantir a propriedade,
criando excepcionalidades em prol da implantao da poltica da casa prpria,
estimulada pelo governo federal, e deixando ocupar reas sem infraestrutura completa.
Nascem os trs movimentos em relao restrio ou planejamento da expanso urbana
que iro se repetir continuamente na histria. Na esfera municipal, o exemplo de So
Paulo mostra os debates frente ao papel do poder pblico neste processo de expanso.
Ele deve (a) apoiar a expanso e fornecer a infraestrutura para isso, (b) fazer parcerias
com os proprietrios e cobrar pela valorizao obtida com as obras, ou (c) deixar que os
privados loteiem e regrar os parmetros bsicos? A elite pressiona para que o Estado
atue na organizao do urbano, defendendo seus interesses, enquanto que, na fase de
ir reforar a dinmica
clientelista onde organizaes de bairro se articulam e conseguem, atravs da presso
sobre vereadores e polticos, trazer alguma infraestrutura e servios urbanos para seus
bairros.
Este tambm ser um perodo caracterizado por uma legislao urbanstica (e
ambiental) promovida por um governo centralizador e autoritrio, mostrando que este
estava preocupado e intervindo na habitao e no urbano. Semelhante perodo de
desenho de aprovao leis e normas ir ocorrer no governo militar dos anos 1960 e
1970, tambm centralizador e autoritrio.
A poltica populista da casa prpria havia sido desenhada para viabilizar o
desenvolvimento da indstria e tambm para suportar as bases que apoiavam o Estado
Novo. Foi a proposta econmica, o grande motor da expanso urbana.

B | FORMAO DA PERIFERIA

INDUSTRIALIZAOPESADA, METROPOLIZAOE PERIFERIZAO
O perodo seguinte, de acordo com Cano (2007), o da industrializaopesada(1956-
1970), um perodo de mudana inequvoca no padro de acumulao. A indstria
pesada se instala e a agricultura perde importncia em relao indstria em So Paulo
(embora tenha crescido em termos produtivos) e segue em expanso para o Centro-
Oeste brasileiro. Neste perodo a questo regional comea a diferenciar o pas. O
Sudeste, com destaque para So Paulo, seria o centro do acmulo do capital nacional e
promoveria a integrao do mercado nacional.
Sero as mudanas nas atividades agrcolas do pas que colaboram para urbanizao
(Santos, 2009; Singer, 1980). Por um lado, o local de origem da migrao e suas causas
informam muito sobre os processos migratrios. Neste perodo, h uma forte expulso
das reas agrcolas mais empobrecidas, como o Nordeste; e uma atrao das reas
industriais metropolitanas (So Paulo, Rio de Janeiro e outras). Esta migrao formar o
5
.

5
Alm das mudanas naestruturao regional do pas, mudanas naprodutividade agrcolaneste momento
que afetam relaes intra- -
indicam que mesmo os trabalhadores rurais passam ater residnciaem reaurbanae fazem movimentos
pendulares dirios.
CAP 2 | OPROBLEMA DOCRESCIMENTOURBANONOBRASIL 75

O forte movimento de urbanizao e metropolizao que se v aps a 2 Guerra
Mundial fruto, dentre outros, deste crescimento demogrfico, resultado de uma alta
natalidade e de uma queda na mortalidade e de uma forte migrao inter-estadual, cujo
plo receptor So Paulo, com menor extenso para o Sudeste.
A dcada de 1970 tida como o turningpoint quando a populao brasileira passa a ser
majoritariamente urbana que rural, em um crescimento acelerado: 55,9% era urbana,
44,1% rural (Censo Demogrfico IBGE, 1970). Ser o apogeu da velocidade do
crescimento populacional e tambm do crescimento em expanso urbana, simbolizando
um momento onde o crescimento do territrio est relacionado com crescimento
populacional. Estes fenmenos acontecem de forma polarizada em grandes cidades ou
metrpoles.
A expanso urbana horizontal pode-se dizer que at poderia ter sido um padro de
ocupao bastante adequado desde que tivesse sido planejada a uma realidade de
crescimento populacional e fsico explosivo, como a experienciada por um grande
nmero de cidades brasileiras at a dcada de 1980. Esta foi fruto de um processo de
intensa urbanizao do pas, no mbito da passagem da economia agrrio-exportadora
para a urbano-industrial impulsionada pelo Estado (Oliveira, 1972; Cano, 1997; Negri,
1996).

PLANEJ AMENTO CENTRALIZADOR E REGRADOR
Uma nova fase de intensificao das regulaes, fortemente apoiadas em planos gerais,
deu-se no perodo de governo militar (1964-1985), sob um contexto de desigualdade
regional, com o Sudeste economicamente mais estruturado destoando das outras regies
do pas, e de desigualdade intra-urbana, refletida na formao da periferia das grandes
cidades e metrpoles.
No plano federal, de um lado, foram elaboradas polticas setoriais de saneamento,
habitao e transporte, com poucas aes integradas, enquanto foram feitas vrias
propostas onde a dimenso territorial apareceu de modo mais concreto. Foram
tentativas de formulao de uma poltica nacional de desenvolvimento urbano sob
forma de um projeto de integrao nacional e estudos para propor uma rede urbana de
apoio ao processo produtivo.
O perodo de governo federal centralizador tambm foi acompanhado pela construo
de importantes marcos que regulamentam a poltica urbana no territrio brasileiro,
como Cdigo Tributrio Nacional (Lei n 5.172/ 1966), o Cdigo Florestal (Lei Federal
n
o
4.771/ 1965), a Lei Federal de Parcelamento do Solo (Lei Federal n
o
6.766/ 1979) e
da Lei dos condomnios horizontais (Lei Federal n
o
4.591/ 64). No mbito rural, deste
perodo o Estatuto da Terra, Lei Federal n 4.504/ 64.
Apesar de todos estes marcos, at hoje vigentes, o maior impacto do governo militar no
meio urbano deu-se a partir da estruturao de uma poltica de desenvolvimento
urbano estruturada com a criao do Banco Nacional de Habitao BNH, do Sistema
Financeiro de Habitao SFH e do Servio Federal da Habitao e do Urbanismo
SERFAU. Esta poltica era extremamente setorialista e dividida principalmente em temas
como habitao e saneamento, para onde ia grande parte do recurso. Estas polticas no
necessariamente se relacionavam, e correspondem ao momento pice de situaes que
vivemos hoje onde a habitao veio antes da infraestrutura urbana e possvel ter casa
sem ter cidade.

76 CAP 2 | OPROBLEMA DOCRESCIMENTOURBANONOBRASIL

ODESENVOLVIMENTO NO CENTRODA INVESTIGAOURBANO-INDUSTRIAL
Em termos tericos, por um lado, os anos 1970 so conhecidos como um perodo
quando foi desenvolvida uma vasta literatura sobre o termo desenvolvimentoe seus modelos
econmicos; por outro, no campo urbano, houve uma ampla produo de contedo
enfocando a urbanizao industrial e a formao da periferia.
No campo da economia, diversos autores fizeram estudos sobre o pujante crescimento
econmico que se deu no perodo militar e o crescente processo de empobrecimento e
desigualdade social gerados no bojo desse crescimento
6
. Em termos analticos, a
literatura econmica apoiava-se em propostas para superar desigualdades regionais.
Um clebre ensaio de Oliveira (1972) revisa (e critica) as tentativas de dar resposta s
indagaes de carter interdisciplinar formuladas no Cebrap neste momento,
questionando as principais teorias/ modelos de anlise econmicos em debate
envolvendo as transformaes estruturais de economia agrrio-exportadora para a
urbano-industrial: a da modernizao, do Cepal; a da dependncia, de Fernando
xar o bolo
desenvolvimento; do sub
-se ao que ir suceder nos anos 2000:
expe a ameaa de crise do capitalismo industrial, exposta principalmente pela relao
da migrao dos capitais da rbita da produo para a financeira, onde o sistema tende a
encontrar seus limites de crescimento determinados pelo prprio capital.
Estes mesmos autores inspiram a literatura urbana, que tambm aborda o tema do
desenvolvimento econmico. Os autores do perodo constrem a noo de periferia.
Deparamo-nos com um conjunto de escritos sobre o perodo de crescimento urbano
industrial a partir da dcada de 1970, baseados na relao entre crescimento industrial e
crescimento urbano reconhecidos como indissociveis, a indstria e o crescimento
urbano metropolitano.
A literatura voltada para os estudos urbanos pesquisou essa dinmica de crescimento
centrada, sobretudo, na acelerada expanso das metrpoles. Nessa direo, a partir da 2
metade da dcada de 1970, houve uma larga produo cientfica sobre o crescimento
perifrico em So Paulo, estudos que identificavam os processos imobilirios e sociais
de urbanizao veloz e horizontal, baseada na precarizao das condies de moradia e
vida urbana (Kowarick 1980; Sampaio & Lemos 1978; Maricato 1976; Bonduki &
Rolnik 1979; Rolnik 1997). Baseados em anlise de cunho marxista e no mbito da
crtica ao modelo econmico implementado pelo regime militar, diversos autores
construram, debateram (e hoje somam-se a outros que revem) um esquema de anlise
que se generalizou, o chamado padro perifrico de crescimento, baseado em
loteamento perifrico + casa prpria + auto-construo, e que gerou o conceito de
espoliao urbana (Kowarick, 1980 e 1990).
Esses trabalhos influenciaram a interpretao sobre os processos das outras cidades, no
integrantes das regies metropolitanas paulistas, principalmente sobre as que exercem
influncia regional ou mais imediata. Essas cidades, entretanto, como coloca Feldman,

6
Paraficar com alguns exemplos, eles so: Fernando Henrique Cardoso, Paul Singer, Lcio Kowarick, entre
outros, que viriam aformar o Centro Brasileiro de Anlise e Planejamento (Cebrap), centro de pesquisa
interdisciplinar dedicado anlise da realidade social brasileira e participao no debate poltico e
institucional, hoje renomados socilogos e cientistas polticos.
CAP 2 | OPROBLEMA DOCRESCIMENTOURBANONOBRASIL 77

no geraram suas prprias periferias extensivas e ocupam parcela diminuta do territrio
municipal (Feldman, 2003)
7
.
Hoje, os que revem estas teorias, consideram que so ainda aplicveis em um certo
sentido, embora muito homogeneizantes, dividindo claramente as relaes entre
centro-periferia, desenvolvimento-subdesenvolvimento. Hoje pode-se dizer que estes
espaos de pobreza, a periferia dos anos 1970, so muito mais heterogneos (Marques
& Torres, 2005). Afirmam que o espao metropolitano hoje mais complexo do que
descrito nos anos 1970, embora no necessariamente mais justo ou menos desigual.
Nos anos 1970 as desigualdades sociais eram entendidas como reflexo territorial das
grandes desigualdades produzidas no mercado de trabalho, geradas por um tipo de
capitalismo perifrico e dependente.


2.3 | POLTICA HABITACIONAL FAZENDO O URBANO

OSISTEMA FINANCEIRODA HABITAO(1964-1984)
O planejamento do territrio tambm se estruturou a partir de planos nacionais setoriais
de saneamento e habitao: no entanto, foram as polticas setoriais que obtiveram
maiores impactos e resultados concretos em termos urbanos.
Foi no perodo militar (1964-1984) o perodo de estruturao da mais importante
poltica habitacional at ento
8
, organizada a partir da criao do Banco Nacional de
Habitao - BNH, como parte do Sistema Financeiro de Habitao - SFH e do Servio
Federal da Habitao e do Urbanismo - SERFAU, ambos vinculados ao Ministrio do
Interior.
O governo militar estava preocupado com a elaborao de projetos capazes de conservar
o apoio das massas populares que vinham sofrendo conteno salarial, e neste contexto
insere-se o projeto da casa prpria.
Segundo Claudia Serpa, o banco foi criado por uma motivao poltica e seu
desempenho deveria permitir ao regime militar emergente obter o apoio social ao
governo, alm de colaboradores para a nova poltica a partir dos ganhos econmicos:
aumento da poupana; absoro pelo mercado de trabalho de um maior contingente de
mo-de-obra qualificada; desenvolvimento da indstria de material de construo;
fortalecimento, expanso e diversificao das empresas de construo civil e das
atividades associadas (empresas de incorporaes, escritrios de arquitetura, agncias
imobilirias, etc.) (Serpa, 1988, p.19).
A poltica habitacional estabelecida deu-se principalmente atravs do financiamento do
desenvolvimento urbano, capitaneada por um governo federal centralizador que

7
Feldman (2003), ao iniciar umainverso do olhar do planejamento sobre a metrpole, prope no ttulo
-met
grandes e mdias cidades com importnciaeconmicaregional, plos de rede de cidades, com crescente
populao e dinmicaeconmica. Considerando que essas diferem-se entre si, procuraremos nesse artigo
no utilizar esse ter -
formade referenciarmos aessaoutramiradado planejamento urbano, desfocando das metrpoles.
8
Hoje este tema est atualmente muito em voga e vale a pena retomar a histria face s propostas de
poltica habitacional do Governo Lula (2003-2010) que seguem, at com mais vigor, com a atual
Presidente DilmaRousseff (2011-hoje).
78 CAP 2 | OPROBLEMA DOCRESCIMENTOURBANONOBRASIL

privilegiava decises federais, e transferncia de recursos para os Estados atravs das
companhias estatais. Estruturou-se atravs da gesto financeira de empreendimentos e
projetos, envolvendo um grande volume de recursos voltados principalmente para
produo de habitao e saneamento, suportados por recursos do Fundo de Garantia
por Tempo de Servio (FGTS) poupana compulsria de parte dos salrios formais,
que at hoje a principal fonte de recursos de financiamento do desenvolvimento
urbano do pas e pelos recursos do Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimos
(SBPE) constitudo pelas cadernetas de poupana voluntrias.
Este correspondeu ao momento onde mais se havia produzido habitao e,
consequentemente, afirma-se que se fez poltica urbana atravs destas polticas setoriais,
pois gerou conseqncias urbanas: por um lado, verticalizao, principalmente nas
metrpoles, por outro, expanso urbana, nas grandes cidades e tambm, no caso de So
Paulo, nas cidades do interior do Estado.
Em termos de volume de recursos, estima-se que, no final da dcada de 1960 foram
disponibilizados valores prximos de US$ 1,2 bilhes anuais para reas de habitao,
saneamento e infraestrutura urbana e, entre os anos 1975 e 1982, aproximamente US$
2,5 bilhes (Bonduki, 2007; Arretche, 2000). Em termos habitacionais, foi financiada a
construo de 4,38 milhes de unidades novas nos 22 anos de funcionamento do BNH,
das quais 2,4 milhes com recursos do FGTS, para o setor popular, e 1,9 milhes com
recursos do SBPE, para o mercado de habitao de classe mdia (Planhab, 2007).
Estima-se que este nmero corresponda a 25% do incremento do nmero de habitaes
construdas no Brasil entre 1964 e 1986, sendo que 1/ 3 foi objeto da promoo
pblica (conjuntos habitacionais) supostamente destinados a famlias com renda menor
que cinco salrios mnimos (Maricato, 1996, p.44). Serpa afirma que chegou a cerca de
22 milhes de pessoas beneficiadas, o que correspondia a 23,4% da populao urbana
do pas em 1984 (Serpa, 1988, p.29).
Os financiamentos destinados baixa renda (at 5 salrios mnimos), prioritariamente
utilizando recursos do FGTS atravs dos Programas Auto-construo, Promorar,
Ficam, Profilurb e Cohab , corresponderam a cerca de 1,51 milhes de unidades.
Foram distribudos: 37% para o Sudeste, 33% para o Nordeste, 16% para o Sul, 9% para
o Centro-Oeste e 5% para o Norte (Serpa, 1988, p.30-31). Grande parte dos recursos
foi canalizada para classes mdias, com recursos do SBPE, o que elevou o atendimento
do SFH para rendas maiores de 10 salrios mnimos. No entanto, parte dos recursos do
FGTS foi utilizada para classes mdia baixa (entre 5 e 10 salrios mnimos) e mdia alta
(maior que 10 salrios mnimos) que tiveram 18,8% e 10% dos recursos do BNH
(Serpa, 1988, p.30-31). Este fato que gerou srias crticas por parte do Conselho
Curador do FGTS, pois parte do recurso do trabalhador estava sendo utilizado para
financiar habitao para classes mdias e alimentar o mercado imobilirio (Maricato,
1987; Maricato, 1996, p.44-45).
Nas grandes cidades, a utilizao dos recursos pela classe mdia colaborou para a
valorizao da terra urbana e expandiu o espao desta classe pelo territrio,
corroborando para a expanso urbana das faixas de renda mais pobres que, sem ter
espao na cidade, terminavam indo viver cada vez mais longe, reforando o padro de
crescimento urbano-industrial.
Embora as decises sobre para onde iria o financiamento habitacional fossem tomadas
principalmente a partir de projetos e empreendimentos, havia um planejamento do
territrio. O Servio Federal da Habitao e do Urbanismo - SERFHAU era o responsvel
pela elaborao de planos em mbito nacional, estadual e municipal, cujos contedos
foram desenvolvidos essencialmente por tcnicos, em um conjunto de documentos
conhecidos como Planos Diretores de Desenvolvimento Integrados- PDDIs. Ficaram
CAP 2 | OPROBLEMA DOCRESCIMENTOURBANONOBRASIL 79

papel (embora no existam muitas pesquisas cientficas que tenham comprovado este
mito), ou a estes est associada viso de um perodo de um governo centralizador,
com aspectos contrrios ao processo democrtico que se quer construir no Brasil ps-
Constituio de 1988 e Estatuto da Cidade (Cymbalista e Moreira, 2004).
Tambm foram feitos planos nacionais, elaborados principalmente na dcada de 1970,
como o Plano Nacional de Saneamento Planasa e o Plano Nacional de Habitao
Popular - Planhap, que possuam metas significativas de produo e definiram
diferentes modalidades de interveno estatal no mercado habitacional produo,
distribuio e consumo de unidades residenciais , bases essas que ainda hoje
influenciam a estrutura existente de atuao do governo.
Foi com o Plano Nacional de Habitao Popular - Planhap, elaborado em 1973, que se
inicia uma agenda urbana no mbito do BNH. Este inaugurou uma tentativa de integrar
aes habitacionais federais com os rgos de planejamento estaduais e municipais,
atravs de emprstimos para concessionrias de servios pblicos e para rgos da
administrao direta municipal para realizarem obras, servios de infraestrutura e
equipamentos comunitrios de conjuntos habitacionais, inclusive para efeito de ampliar
a integrao destes s malhas urbanas. O Planhap estava voltado para cidades com mais
de 50 mil habitantes, reas metropolitanas e cidades que estivessem crescendo a altas
taxas, com objetivo de produzir dois milhes de moradias para extinguir o dficit
habitacional de famlias com rendimento entre um e trs salrios mnimos.
Segundo nos conta Serpa, o discurso do Presidente da Repblica, General Mdici, na
solenidade de criao do Planhap j sinalizava o papel dos municpios na promoo de
terrenos urbanizados. O governo financiaria, mas seria papel dos gestores municipais e
estaduais, atravs de suas companhias e fundos, urbanizarem.
poucos, para tais famlias, enquanto ascendem economicamente, as suas habitaes. Para
que se faa praticvel o projeto, preciso que essas reas sejam dotadas, desde logo, de
da Repblica, General Mdici, na solenidade de criao do Planhap, 23/ 01/ 1973).
evero
Costa Cavalcanti, na solenidade de criao do Planhap, 23/ 01/ 1973).

A seguir comentaremos alguns dos programas do BNH estruturados a partir deste
perodo voltados a infraestruturao urbana.
Os resultados do Planasa mostram que at a dcada de 1980, a poltica havia sido bem
sucedida em relao suas metas de abastecimento de gua, tendo alcanado 80% da
populao brasileira; no entanto, a meta estabelecida para esgotos ficou longe de ser
alcanada, chegando a reduzidos 32% em 1980 (IPEA-PNUD, 1996)
9
. Isso porque o
planejamento das aes gerou um descompasso: o atendimento com rede de
abastecimento de gua era muito maior que o de rede de esgoto. E ainda, as aes do
Planasa privilegiaram as regies mais desenvolvidas, como o Sul e o Sudeste, e os
centros urbanos, em uma opo por reas onde o investimento teria retorno garantido,
respondendo s exigncias dos financiadores e acentuando ainda mais as desigualdades
regionais.


9
De 1970 para1984, estes nmeros subiram de 40% com abastecimento de guapara83% e de 24% com
esgotamento sanitrio para32% (Serpa, 1988, p.37).
80 CAP 2 | OPROBLEMA DOCRESCIMENTOURBANONOBRASIL

PROGRAMAS URBANOS
No que tange o tema da expanso urbana, a poltica federal propunha programas para
aquisio de lotes urbanizados e para financiamento de obras pblicas ou, melhor
dizendo, de infraestruturao urbana.
Alguns programas principais do SFH previam lotes urbanizados, em especial, Promorar
para renda familiar at 3 salrios mnimos; Cohab; alm do Ficam que previa
construo, ampliao ou melhoria das habitaes atravs de financiamentos
individuais, possibilitando a melhoria da moradia. Para quem pretendia lotear ou fazer
um condomnio, era possvel a aquisio antecipada de terrenos e financiamento via
Proreas, voltado para loteamento e urbanizao de reas, para renda familiar superior a
5 salrios mnimos, ambos via SBPE.
No mbito dos programas que poderiam financiar obras pblicas a partir dos
municpios, havia o Fundo de Apoio ao Desenvolvimento Social - FAS operado pela
Caixa Econmica Federal; o BNH possua o programa Cura (complementao urbana),
o Financiamento para Urbanizao de Conjuntos Habitacionais-Finec e o Financiamento
de Equipamentos Comunitrios de Conjuntos Habitacionais-Finc, alm do Fiplan
(voltado para planejamento urbano de cidades). Alm destes voltados para habitao, o
BNDES, ento BNDE, ocasionalmente ofereceu recursos para implantao de distritos
industriais ou unidades de tratamento de resduos slidos; e o BNH investiu
substancialmente em urbanizao atravs de projetos federais de implantao de Plos
Industriais, atravs do Programa Prodepo.
Cerca de 35% dos investimentos tomados pelos poderes pblicos estaduais e municipais
no perodo do BNH, foram para a construo de conjuntos habitacionais, normalmente
em terrenos brutos carentes de urbanizao, o que dava sentido a programas como o
Cura, de complementao urbana; ou pelo programa Fundos Urbanos, em convnio
com outras instituies; ou no Programa Cidades de Porte Mdio que contava com a
participao do Banco Mundial (Serpa, 1988, p.38).
Estes programas surgiram principalmente aps 1972, quando houve a percepo de que
os programas habitacionais necessitavam de complementao no tema da infraestrutura.
H tambm, neste momento, o nascedouro da ideia de um banco de terras, procurando
estruturar os municpios e Estados para poderem desenvolver os programas
habitacionais em terrenos mais baratos. No mbito federal, no havia a preocupao
com a localizao da interveno habitacional, uma vez que a responsabilidade de
compra de terras para os projetos habitacionais pblicos era dos municpios e estes,
preocupados em gastar pouco e fazer o maior nmero de unidades, competiam com os
privados na compra de terrenos perifricos.
A literatura que aborda o perodo do BNH pouco dissertou sobre a relao entre os
Planos Diretores de Desenvolvimento Integrado-PDDIs e a reserva de terras para fazer
habitao popular. Isso porque, dentre outros, dependeria de uma anlise de diversos
PDDIs, suas propostas e seus efeitos, em uma lacuna histrica importante a ser
aprofundada.
Mas h exemplos nesta direo, como o de So Paulo. O prprio Plano Diretor de
Desenvolvimento Integrado de 1971 (Lei n
o
7.688/ 71) de So Paulo foi acompanhado
da Lei de Zoneamento de 1972 (Lei n
o
7.805/ 72), a primeira a dispor sobre
parcelamento do solo. Esta lei, criou na Zona Leste do municpio uma rea rural que
poderia apenas receber habitao de interesse social pblica, fazendo uma reserva de
uso que receberia a implantao de diversos conjuntos habitacionais na dcada de 1970,
ao mesmo tempo que seguia as diretrizes do Plano Metropolitano de Desenvolvimento
Integrado-PMDI que orientava o crescimento da cidade para Leste. Posteriormente, a Lei
CAP 2 | OPROBLEMA DOCRESCIMENTOURBANONOBRASIL 81

n 9.300/ 81, rev este zoneamento, propondo normas de uso e ocupao do solo na
rea de transio entre o urbano e o rural com o objetivo de propiciar o aumento da
oferta de emprego junto ao grande nmero de habitao populares, na sua maior parte
implantadas pela Cohab.
A exposio de motivos do Projeto de Lei de 1981 que cria a Z8-100 na Zona Leste e
Oeste do municpio, mostra que a proposta era a subdiviso da zona rural em cinco
tipos de forma a ordenar a expanso urbana a partir do urbano em uma gradao at o
rural e, com esta gradao permitir a atrao de indstrias de forma a fomentar o
emprego principalmente na regio Leste, sem compremeter suas ltimas reas verdes.
Interessante observar que o prprio vocabulrio do plano comenta que a rea marcada
como Z8-100:
como periferia, mas sim como uma transio entre a cidade e
o campo. Nela sero permitidas atividades urbanas isoladas em grandes terrenos e,
principalmente, conjuntos habitacionais de interesse social, a par dos ncleos industriais,
que representaro, para os primeiros, uma fonte criadora de empregos localizados dentro
de distncias adequadas (Exposio de motivos do Projeto de Lei n
o
94/ 81, que originou
a Lei n
o
9.300/ 81, conhecida como Lei da Zona Rural Leste e Oeste).

Ainda em 1981, uma nova lei, conhecida como Lei da Zona Rural Norte e Sul, faz
rruamentos, loteamentos,
conjuntos habitacionais e edificaes de interesse social na zona rural Z8-100, somente
sero permitidos na Z8-
o
9.412/ 81, art.19).
Percebe-se que, aps o povoamento atravs de conjuntos na rea Leste, era necessrio
criar dinmica econmica, preocupao que permanece at hoje e foi objeto tambm do
ltimo Plano Diretor elaborado em 2002.
Restava aos municpios que haviam feito conjuntos habitacionais em reas distantes e
precrias, buscarem financiamento para a complementariedade da infraestrutura
demandada a partir dos programas habitacionais. V-se que, no apenas os
empreendedores privados, mas tambm o poder pblico segue a lgica da rentabilidade
ciente de que ter que ir
atrs de recursos para infraestrutur-la posteriormente. Isso tambm interessava lgica
clientelista dos polticos locais, que aproveitavam bem seus recursos para ganhar mais
vezes o apoio dos eleitores, mantendo a relao de favores.
E o BNH passa, ento a ofertar programas que atuam na promoo da
complementariedade da infraestrutura urbana, necessidades que apareciam a partir dos
seus programas habitacionais.
Um deles era o Fidren, voltado para obras de drenagem urbana, voltado s situaes
como enchentes, canalizao de crregos, entre outras obras. Foi pouco utilizado
porque os municpios tinham que arcar com uma contrapartida de 50% do valor da
obra com recursos prprios ou fundo perdido, e a maioria dos municpios no possua
este recurso.
Dois outros programas, o Finc e o Finec, financiavam obras de infraestrutura e de
equipamentos sociais urbanos como escolas, creches, postos de sade e postos
policiais em conjuntos habitacionais, geralmente feitos pelas Companhias Estaduais ou
Municipais. Vrios municpios aproveitavam-se desta verba para seus prprios planos de
obras.
O Programa Comunidade Urbana para Recuperao Acelerada-Cura, que propunha o
financiamento para a complementao urbana desde que o municpio implantasse
82 CAP 2 | OPROBLEMA DOCRESCIMENTOURBANONOBRASIL

alquotas mais altas de IPTU para os lotes desocupados, interessou consideravelmente
aos municpios, no entanto seu sucesso deu-se apenas pelas obras pblicas, pois vrios
municpios no implantaram um aumento no imposto (Serra, 1991, p.64).
Direcionava-se para reas j urbanizadas onde se percebiam carncias de redes de
infraestrutura ou equipamentos sociais.
Em 1977, com 5 anos de funcionamento do Projeto Cura, avaliou-se que menos de 20
cidades haviam chegado etapa de execuo de obras. Uma posterior avaliao mostrou
que at 1984, menos de 100 municpios haviam chegado ao estgio de contratao; e
em 1985 chegaram a 136 municpios (CEPAM, 1987)
10
.
Grande parte dos recursos foi utilizado para melhorias no sistema virio (asfaltamento),
importante para reas recm ocupadas, mostrando-se uma opo melhor do que a
Contribuio de Melhoria, uma vez que, no caso das reas mais empobrecidas, as
famlias atendidas no tinham condies financeiras de pagar.
No necessariamente seus recursos iriam para algum lugar especfico da mancha urbana,
inclusive, grande parte de seus projetos deram-se em reas em processo de
consolidao, como foi o caso dos Projetos Cura Brs-Bresser, Jabaquara, Santana, Vila
das Mercs e Itaquera no municpio de So Paulo, sob coordenao da Emurb, em 1973
e 1976, ao longo da interveno do metr em construo na cidade de So Paulo
(Carvalho, 1985; Lucchese, 2004; Anelli, 2007).
So Paulo despontava estruturando uma empresa urbanizadora, a Emurb (aberta em
1971, dois anos antes), articulando projeto de transporte com projeto urbano, atravs
de financiamentos federais, inicialmente pelo Projeto Cura Brs-Bresser. O Projeto
visava no apenas minimizar os impactos negativos das demolies para a construo da
rede, mas principalmente, reverter ao poder pblico os ganhos de valorizao
imobiliria advindos da implantao do metr (Heck, 2005), em um projeto que
retomava o conceito dos Corredores de Atividades Mltiplas do Plano Urbanstico
Bsico de 1958 que objetivava o adensamento destas reas e utilizava-se do Zoneamento
do PDDI de 1971 como base legal para fundamentar a operao (Anelli, 2007). Anelli
descreve o caso do Projeto Santana:
No lugar de uma renovao urbana espontnea, que naturalmente ocorreria pela
valorizao da rea, o adensamento vertical da reurbanizao planejada combinaria a
liberao de mais reas verdes para uso coletivo com a organizao da circulao e dos
estacionamentos de modo a eliminar conflitos de fluxos. Somente uma ao pblica a um
s tempo poderia ter a eficincia necessria para isso, o que justificava a ampla
desapropriao. O Zoneamento do PDDI era a base legal que fundamentava a operao,
definindo as reas envoltrias s estaes do Metr como Zonas de Uso Especial Z8.
Para evitar processos independentes da ao pblica, essas reas tinham usos e ndices
justamente prevendo-se ali uma a . Em 1973
um conjunto de leis regulamentou esses projetos de reurbanizao, permitindo Emurb
agir na desapropriao dos imveis abrangidos

O autor aponta que, embora esta estratgia tenha dado alguns resultados interessantes
em termos de projetos, o processo de desapropriao foi muito questionado pela
comunidade, tomou muito tempo (se arrastou por toda a gesto de Ernesto Mange na

10
Segundo esta avaliao do Cepam, os municpios do Estado de So Paulo que tiveram Projetos Cura
foram: Agudos, Araatuba, Campo Limpo Paulista, Caraguatatuba, Cotia, Guaruj, Ibina, Indaiatuba, Itu,
Jacare, Jundia, Limeira, Mau, Mococa, Mogi das Cruzes, Osasco, Paulnia, Piedade, Pindamonhangaba,
Piracicaba, Presidente Prudente, Ribeiro Pires, Rio Claro, Santos, So Jos dos Campos, So Sebastio, Santa

CAP 2 | OPROBLEMA DOCRESCIMENTOURBANONOBRASIL 83

Presidncia da Emurb, 1975-79) e se restringiu a implantao da estao do Metr, do
terminal de nibus e de uma quadra modelo, a quadra 46 (Anelli, 2007).
Um dos questionamentos, muito frequentes em projetos urbanos pblicos no pas,
tratava-se da legalidade da desapropriao para posterior revenda. Embora a Emurb
tenha ganhado a causa em todos eles, isso s aconteceu em 1976, levando perda dos
prazos para os recursos do BNH em 1979.
O interessante deste exemplo que ele j continha a articulao de projeto urbano com
plano municipal e plano de transportes, sinalizando para o objetivo que os tcnicos do
BNH levantavam como possibilidade do programa: o Cura deveria ser um instrumento
para a implantao de Planos Diretores. O Cura I de Pindamonhangaba tambm foi um
caso analisado pelo Cepam (1987), onde esta articulao apareceu. O estudo do Cepam
tambm apontava para a possibilidade de estabelecer como limite da rea Cura toda a
rea urbana, procurando articular recursos para reurbanizao. Todavia este fosse o
objetivo no discurso dos tcnicos do BNH, o repasse de recursos para o Projeto Cura
no dependia de plano diretor aprovado pelas Cmaras Municipais, embora

Ainda sobre o Programa Cura, Carvalho (1985, p.21) ao avaliar o programa em So
Paulo, entrevistou seus idealizadores que comentaram que ele vinha de encontro a uma
nova viso do BNH que procurava mostrar prefeitura que o investimento urbano
poderia dar rentabilidade em termos de retorno de imposto, mostrando a
economicidade dos investimentos e a racionalidade destes, eliminando ociosidades. O
Banco tambm associava o valor mximo financivel em funo da renda familiar mdia
da populao da rea Cura, objeto de interveno, mostrando um raciocnio nos moldes
empresariais. Se a populao moradora da rea Cura poderia interferir na escolha das
intervenes, tambm seria ela uma possvel pagadora destas, atravs de seus impostos.
A preocupao com o retorno obtido dos projetos urbanos sempre foi presente tanto na
elaborao do Programa, quanto nas estratgias de localizao de onde iriam se realizar
e para pblico atenderiam.
Haviam recursos federais para o desenvolvimento via Fundo de Apoio ao
Desenvolvimento Social - FAS, operado pela Caixa, voltado para o financiamento de
entidades da iniciativa privada operando preferencialmente nas reas de sade, educao
e assistncia social. Os juros baixos e a cobrana de parte da correo monetria, em
uma situao de juros quase negativos interessava aos privados, no entanto, o poder
pblico competia com os privados pelo recurso FASpara obras e este terminou por
optar por financiar apenas cidades com menos de 10 mil habitantes. Havia pouco
interesse por parte das prefeituras por recursos para educao, pois j tinham verba
carimbada do oramento; para sade, pois os custos de manuteno destas instalaes
eram altos; e as instalaes de esporte e lazer foram cada vez mais limitadas, e eram
voltadas para o esporte amador, j que proibiam ginsios cobertos, a construo de
piscinas, etc., o que tornava a procura por esses recursos bem diminuta.
V-se que a forma de financiamento explica a herana deixada por esta injeo de
recursos nas cidades: bairros sem infraestrutura completa, com grande dficit de rede de
esgoto nos domiclios urbanos; reas pblicas dos loteamentos sem equipamentos, e
at, muitas vezes ocupadas irregularmente; demanda por equipamentos pblicos de
qualidade, e por equipamentos de lazer e de esportes. comum ter uma escola nos
bairros mais afastados das reas centrais, tambm explicvel pelas possibilidades de
financiamento.
E no que tange o planejamento e projetos urbanos, havia duas formas de financiamento
federais. A Financiadora de Estudos e Projetos - Finep e o Fiplan, do BNH, voltado ao
84 CAP 2 | OPROBLEMA DOCRESCIMENTOURBANONOBRASIL

planejamento das cidades, articulado com o Servio Federal da Habitao e do
Urbanismo SERFHAU no que tange o tema dos planos diretores.
Os Planos Diretores de Desenvolvimento Integrado-PDDIs propostos pelo SERFHAU
eram desenvolvidos atravs destes financiamentos. Para conceder um emprstimo
federal, era necessrio ter elaborado um plano urbanstico. Muito se escreveu sobre o
insucesso deste perodo de planejamento, quando os planos eram impostos aos
municpios, feitos por consultorias geralmente externas eles e, muitas vezes, nem
eram aprovados nas Cmaras de Vereadores.
Pouco tempo durou o SERFHAU (1964-1974) e com seu fechamento diminuiu o
interesse pelos planos e o prprio programa Fiplan desinteressou-se de financiar planos.
desenvolvido em tantas cidades brasileiras tenha sido completamente intil. Em primeiro
lugar, porque durante muito tempo, e at hoje, quando se pretendia obter alguns dados
ou informaes sobre determinada cidade, os elementos existentes quase sempre eram
apenas os que haviam sido elaborados naquela poca, pela equipe do Plano Diretor. No
raro, o primeiro mapa que muitas cidades tiveram foi elaborado nem sempre com
qualidade muito boa

V-se pela citao acima que o resultado dos planos pode ter sido a realizao de um
diagnstico destes municpios. Esta tese ir mostrar, no captulo que segue, que este
planejamento esteve presente em vrios municpios do Estado de So Paulo, marcando
um perodo de atividade mais intenso.
Villaa procura construir em torno deste momento, e estende para o planejamento no
Brasil como um todo, a tese de que estes foram planos que ficaram no discurso. Mais
que polticas pblicas, so planos que no passam do discurso e a partir da ideologia
que devem ser analisados. Segundo ele, os planos diretores do perodo da ditadura (a)
no serviam para orientar obras pblicas, que eram viabilizadas atravs de planos
setoriais; (b) no legitimavam as aes das prefeituras, que no utilizavam os planos
como orientadores de suas aes; (c) vrios no foram nem sequer aprovados pelas
Cmaras, que no os reconhecia como do municpio, uma vez que eram objetos
essencialmente feitos por tcnicos (Villaa, 2004, p.190). Desta forma, limitam seus
resultados a amplos diagnsticos municipais e tornam a prtica de planejamento um
exerccio tcnico.
O Fiplan, alm dos planos diretores, poderia financiar Projetos Habitacionais
Integrados
11
que consistia em um projeto integrado de uma rea no apenas para fins
habitacionais, mas tambm para a localizao de atividades produtivas (indstrias), de
comrcio ou de servios. Havia que se fazer um plano global da rea, relacionando-o
com o seu entorno e buscando minimizar os gastos pblicos em obras de infraestrutura
e reduzir os preos finais das habitaes pela reduo da incidncia do preo do terreno
no projeto. A coordenao e gestp dos Projetos integrados ficou cargo do
Departamento de Terras (que posteriormente ser chamado Carteira de Terras e Projetos
Integrados), que j cuidava da construo do Banco de Terras, como ser abordado mais
para frente neste texto.
Ainda no contexto das polticas urbanas, o Presidente Ernesto Geisel havia revisto o I
Plano Nacional de Desenvolvimento (1972) em um II Plano Nacional de
Desenvolvimento (1974-1979), que, dentre suas diretrizes, tinha o desenvolvimento
das cidades de porte mdio, atravs de investimentos em infraestrutura para atrao de

11
Resoluo de Diretorian
o
27/ 84, de 22 de novembro de 1984.
CAP 2 | OPROBLEMA DOCRESCIMENTOURBANONOBRASIL 85

atividades produtivas, esperando que com isso se desconcentrasse a rede urbana. Neste
contexto o Programa Nacional de Cidades de Porte Mdio tinha sido criado, utilizando
poucos recursos, mas a fundo perdido, do Fundo Nacional de Desenvolvimento Urbano
(FNDU).
O II PND tinha como objetivo vincular a poltica urbana com o desenvolvimento
econmico de forma a reduzir as desigualdades regionais e consolidar a integrao
nacional e isso se daria, dentre outros, atravs da desconcentrao urbana nas
metrpoles. Por um lado, prev investimentos nas metrpoles, voltados para
saneamento e transportes, bem como para o desenvolvimento das cidades de porte
mdio, futuras absorvedoras de unidades produtivas. Segundo Monte-Mr:
Partiu-se para uma tentativa de definio macroespacial de poltica urbana nacional, onde
no mais se pretende montar um sistema a partir da tica municipal, de baixo para cima,
mas onde as grandes definies de investimento e planejamento sero tomadas
autoritariamente, de cima para baixo, como de resto todo o sistema econmico e poltico
- Mr, 2008, p.60).

Como resultado, diz-se que o II PND foi fundamental pois serviu de base formulao
das polticas urbanas nacionais dos anos 1970 e 1980. Certamente, sem uma vinculao
explcita, possvel afirmar que a aprovao da Lei Federal de Parcelamento do Solo
parte desta influncia e, no discurso de abertura do Simpsio O Homem e a Cidade, em
1975, o Presidente Geisel trar a necessidade de articular poltica urbana com o plano
de desenvolvimento nacional. Desta forma a varivel espacial comeava a ser
contemplada, como observam Steinberger & Bruna (2001) e Monte-Mr (2008).
O Programa Nacional de Cidades Mdias inicia-se em 1976 gerido pela Comisso
Nacional de Poltica Urbana e Regies Metropolitanas - CNPU (1974-1979) e depois
pela Comisso Nacional de Desenvolvimento Urbano - CNDU e de 1986 at seu
trmino, pelo Banco Mundial, envolvendo 140 cidades no pas, destas, 40 em So
Paulo
12
.
Inicialmente, conceituou cidades mdias como aquelas que, por sua posio geogrfica,
populao, importncia socioeconmica e funo na hierarquia urbana da macrorregio
e do pas, se constituam em centros de valor estratgico para o desenvolvimento
regional e para uma rede urbana nacional mais equilibrada em termos de poltica de
organizao territorial.
Pretendia-se, na escala interurbana, localizar equipamentos tercirios de alcance regional
e oferecer incentivos para atrao de indstrias para as cidades selecionadas. Na escala
intra-urbana, pretendia-se promover a redistribuio de renda atravs de investimentos
intra-urbanos. Havia tambm previso de assistncia tcnica para preparar as
administraes para o seu crescimento fsico-territorial, de forma a torn-las mais
eficientes para a gesto urbana (Steinberger & Bruna, 2001, p.52).
O Programa, quando sob gesto do Banco Mundial, possua um componente
infraestrutura urbana e comunitria tinha metas especficas relativas a saneamento,
transporte, energia eltrica, habitao, lazer, educao, sade, etc., cujas obras e servios

12
Americana, Andradina, Araatuba, Araraquara, Araras, Assis, Avar, Barretos, Bauru, Bebedouro, Bragana
Paulista, Botucatu, Catanduva, Cubato, Fernandpolis, Franca, Itapetininga, Itapeva, Jaboticabal, Ja,
Limeira, Lins, Marlia, Mogi-Mirim, Mogi-Guau, Ourinhos, Pinhal, Piracicaba, Presidente Prudente,
Registro, Ribeiro Preto, Rio Claro, So Carlos, So Joo daBoaVista, So Jos do Rio Preto, So Vicente,
Sorocaba, Tatu, Tupe Votuporanga.
86 CAP 2 | OPROBLEMA DOCRESCIMENTOURBANONOBRASIL

deveriam atender, prioritariamente, populao com renda familiar de at trs salrios
mnimos mensais. Alm dele, o componente administrao municipal visava
desenvolver estudos e projetos de reforma e modernizao administrativa,
reorganizao de cadastros fiscais e tcnicos, elaborao de planos de ocupao fsico-
territorial, legislao urbanstica, e capacitao de recursos humanos (Steinberger &
Bruna, 2001, p.56).
Townroe afirma que o Censo de 1970 j registrava o incio de um processo de
descentralizao industrial no Estado de So Paulo, redirecionando o fluxo migratrio
que se dirigia ao ncleo, para os municpios perifricos da regio metropolitana alm
de outros no interior do Estado e para outros Estados (Townroe, 1983 apudSteinberger
& Bruna, 2001, p. 37).
Steinberger & Bruna (2001) renem diversos relatrios de avaliao realizados sobre o
Programa de Cidades de Porte Mdio
13
nos anos 1980. Destes destaca-se o resultado
apontado pela FAUUSP que mostrou que o Programa teve uma eficcia desprezvel em
termos de impacto regional, pois as alteraes foram mais na escala intra-urbana
14
.
Segundo elas, alm da dificuldade de se articular regionalmente, setorialmente tambm
foi difcil:
-estrutura viria e transportes foi o que contou com o maior volume de
projetos, em todas as macrorregies. Saneamento e infraestrutura vinham em segundo
lugar, seguidos por planejamento e administrao, habitao e infra-estrutura econmica.
Isso ocorreu devido participao de rgos setoriais, como a EBTU e o BNH que,
(Steinberger & Bruna, 2001, p.
59).

O prprio processo iniciado posteriormente, nos anos 1980, conhecido como reverso
da polarizao
15
ir sinalizar que no ser a poltica territorial e a presena de
infraestrutura urbana que ser decisiva para fomentar a disperso industrial, mas sim a
estrutura e competio regional que envolve outros fatores, como a guerra fiscal, oferta
de terrenos pelos municpios, investimentos em estruturas regionais de transporte,
oferta de mo-de-obra barata, entre outras.

13
Citam: o CNDU (1984), o World Bank (1989) e a Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da
Universidade de So Paulo (FAU/ USP) (1984). Alm de dois artigos escritos por Amorim Filho (1984) e
Bernardes (1986).
14
Alm disso, os impactos e investimentos foram desi
impactos iguais como resultado do programa. Tanto a magnitude como a qualidade dos resultados
dependiam do potencial de cadaumadelas. As mais pobres foram altamente beneficiadas, pois realizaram
obras que jamais teriam sido implantadas, mas outras tiveram um benefcio inicial e, em seguida, sofreram
2001, p. 59).
15
A tese da reverso dapolarizao consideraque ametropolizao um fenmeno comum ao estgio
de consolidao da estrutura produtiva dos pases em desenvolvimento. Contudo, o prprio
desenvolvimento econmico dariaincio aum mecanismo de desconcentrao das atividades econmicas
em direo s cidades de porte mdio, face aos custos, sociais e privados, proibitivos para o
metrpoles, com por exemplo: a poluio atmosfrica, o tempo desperdiado nos congestionamentos, a
elevao dos aluguis e asaturao dainfraestruturaprodutivae dos servios. Aindasegundo estatese, a
desconcentrao se manifestaria mais intensamente no crescimento das cidades mdias localizadas mais
prximas dos centros nacionais, e melhor articuladas com estes em termo de transporte (Amorim Filho &
Serra, 2001, p.7).

CAP 2 | OPROBLEMA DOCRESCIMENTOURBANONOBRASIL 87

Contudo, o interessante deste momento foi a percepo de que infraestrutura urbana e
urbanamenitiesseriam importantes para estruturar as cidades que seriam as prximas a
receberem estruturas produtivas.
Tambm ser este perodo que coincidir com o de fomentao da formao de zonas
industriais por parte dos municpios em seus planos diretores, como parte da estratgia
de descentralizao produtiva.
Segundo alguns autores que trabalham o tema do federalismo, o Brasil procurou adotar
uma poltica de descentralizao dos anos 1970, onde o Programa voltado para cidades
mdias fez parte, que consistiu na adoo de instrumento de melhoria na gesto dos
servios pblicos, alocao mais eficiente dos gastos pblicos, em um contexto onde o
papel do setor pblico na economia era forte (Santos et al., 2001, p.29). Seria uma
agenda muito diferente da internacional onde a descentralizao faria parte de um
Estado mais fraco, da abertura de processos de privatizao e descentralizao, pautadas
pela agenda do Banco Mundial. Isso muda no contexto dos anos 1990.

***
O resultado dos programas voltados para o desenvolvimento poderia ter sido melhor.
Os recursos eram exguos, cerca de 10% dos investimentos do BNH (habitao tinha
quase a metade e saneamento perto de 30%); as prefeituras muitas vezes estavam
irregulares, ou inadimplentes, ou em dvida com o recolhimento do FGTS de seus
funcionrios, entre outros.
Principalmente, havia a uma clara compartimentalizao interna ao Banco, em suas
diversas diretorias, carteiras, programas e subprogramas que tornava difcil, por
exemplo, acionar financiamentos de gua e esgotos em Projetos Cura e, nestes casos:
.) o Banco acabava se satisfazizendo com uma declarao da empresa estadual de
saneamento de que no tinha projetos para instlao da rede de esgotos naquele bairro e


A avaliao do Programa Cura pelo CEPAM (1987) d sinais de que as decises sobre o
programa eram muito mais polticas que tcnicas. Enquanto as decises do programa
Rio de Janeiro, onde se davam as tomadas de deciso.
uncionrios que haviam sido treinados na obedincia rgida aos manuais comearam a
perceber, antes de mais ningum, que a sua interveno era cada vez menos significativa
e cada vez mais substituda pela atuao poltica dos prefeitos junto aos ministros e


Os programas pareciam ter linhas muito parecidas e essencialmente setoriais, diferindo
quando operavam para privados ou para o setor pblico, mas com formas de atuao
parecidas. No enfrentaram os limites setoriais, nem tampouco extrapolaram sua
atuao para resultados regionais, ansiados pelo planejamento federal do territrio,
atento necessria articulao da poltica territorial com poltica de desenvolvimento
econmico nacional.


88 CAP 2 | OPROBLEMA DOCRESCIMENTOURBANONOBRASIL

EMPRESAS URBANIZADORAS
Os Programas voltados para intervenes urbanas terminavam por estimular a criao de
institucionalidades municipais para sua execuo. Geralmente eram as Companhias
Habitacionais, Cohabs, e no caso de projetos de urbanizao, as empresas
urbanizadoras, como foi o caso da Emurb em So Paulo. Muitas vezes, os resultados
destes programas do Banco confundiam-se com os resultados das empresas
urbanizadoras ou companhias s quais ficaram associados.
J havia sido criada a NOVACAP, empresa de construo da nova capital, Braslia, antes
mesmo deste movimento de institucionalizao da atividade urbanizadora. E para dar
alguns exemplos, a Emurb em So Paulo criada em 1971, a PRO-SBC em So Bernardo
em 1973, ambas com objetivo de fazerem planos de urbanizao.
Diz-se destas empresas que foram organizadas, dentre outros, para receber e gerir os
emprstimos aos municpio. O fato de serem de economia mista facilitavam processos
de licitao e contratao, viabilizando que projetos mais complexos pudessem ter
tempos mais curtos, adequando-os ao tempo das gestes municipais.
explorar atividade econmica de produo ou comercializao de bens ou de prestao
de servios, no podendo produzir lotes para comercializao, ou mesmo terra
urbanizada, se no houver interesse pblico, interesse social. No deve desenvolver
atividades de interesse privado, no regime jurdico privado. As atividades dos gestores
pblicos devem ser balizadas pelo interesse pblico e as atividades econmicas que
podem gerar lucros podem ser consideradas como de interesse comercial.
-se de empresas pblicas no com a finalidade de explorar atividades econmicas,
mas com a atribuio de executar obras pblicas. No resta mais a dvida que foi susticata
em face da Constituio revogada [em vigor no perodo do SFH] quanto a saber se, nos
termos do seu art.170, 2, era possvel criar empresas pblicas para a execuo de obras
pblicas. Dvida, de resto infundada, porque aquela Constituio mesma j autorizava a
distino entre empresas estatais destinadas a explorar atividades econmicas e empresas
estatais destinadas execuo de servios pblicos. A Constituio de 1988 definiu
melhor a questo, admitindo expressamente a explorao de servios pblicos por
empresas de controle estatal (art.21, XI).
A questo resume-se apenas no seguinte: o Poder Pblico poder executar os servios de
utilidade pblica diretamente, por meio de empresas sob seu controle ou por concesso,
autorizao ou permisso a particulares; mas, se quiser explorar atividade econmica, ter
que faz-lo por empresas pblicas ou sociedades de economia mista (CF, art.173, e seu
(Silva, 2008[1982], p.342).

Percebe-se que, embora haja recursos para projetos urbanos, a partir de alguns
programas como o Cura do BNH, para seu pleno funcionamento era preciso estruturar
as municipalidades com tcnicos e recursos, e tambm com empresas pblicas, que
juridicamente fossem gestoras dos projetos e recursos para urbanizao.
Um parntese na cronologia necessrio para introduzir um tema que percorrer a
histria e os casos levantados nesta tese. Recentemente, este tema volta tona, na
discusso sobre a utilizao do instrumento da Concesso Urbanstica em So Paulo.
Segundo Souza (2010), que estudou o instrumento, este foi concebido juridicamente
pelo operador do direito Paulo Lomar (Lomar, 2001) preocupado com o fato que a
Constituio Federal de 1988, ao mesmo tempo que possibilita a criao de empresa
pblica de economia mista, que pode explorar qualquer atividade econmica de
interesse coletivo, sujeita ao regime jurdico prprio das empresas privadas; estabelece
CAP 2 | OPROBLEMA DOCRESCIMENTOURBANONOBRASIL 89

que a contratao de obras e servios desta empresa seja feita mediante licitao.
Segundo Souza:
instituto da licitao, Paulo Lomar criou a concesso urbanstica. Trata-se de um caso
particular de concesso de obra pblica, amparada por meio da lei federal sobre
concesses pblicas (Lei Federal n
o
8.987/ 95) .

Ainda que diversos juristas suscitem dvidas sobre a viabilidade da aplicao de
concesso de obra pblica, a lei admite que se possa instituir uma concesso mediante a
explorao da obra, e no apenas do servio, inclusive promovendo desapropriaes. A
concesso urbanstica permite ao poder pblico delegar uma concesso a uma empresa
privada, para o exerccio de uma funo pblica, com base na lei do plano diretor e nos
demais planos de ordenao territorial (Souza, 2010, p.29-31).
Segundo Jos Afonso da Silva, a atividade urbanstica uma funo do poder pblico
cabendo, no Brasil, essencialmente aos municpios faz-la. Portanto, quando se fala em
atividade urbanstica dos particulares, trata-se do exerccio de uma funo pblica por
particulares. O autor cita teses dos pases ocidentais que possibilitam que os particulares
colaborem com a Administrao Pblica e, inclusive, que possam desempenhar uma
atividade urbanstica em substituio da Administrao Pblica. A concesso urbanstica
seria um exemplo nesta direo (Silva, 2008[1982], p.321-322). Para o autor:
parcelas ou de novas edificaes da rea urbanificada (...) portanto, cobrir seus custos e
ter seus lucros precisamente com as vendas de lotes ou de edificaes (...) que sobrarem
2008[1982], p. 322).

E completa afirmando que no Brasil no h regulamentao desta forma de concesso,
assim como no h na Espanha, porque sua aplicao exige cuidados especiais, para no
resvalar para a ilegitimidade, especialmente tendo-se em mente que o concessionrio
somente poder ser escolhido mediante licitao.
Ao se observar a poltica colombiana expressa no estudo de caso sobre planos em rea
de expanso urbana em Bogot, Colmbia , nota-se que os planos parciais funcionam
da mesma forma que o instrumento da concesso urbanstica da forma como foi
descrito por Jos Afonso da Silva, diferindo-se em um ponto crucial: a empresa mista,
no caso a Metrovivienda, quem fez o plano e urbanizou, articulando planejamento,
gesto e financiamento do projeto urbano, atuando como um empreendedor ou, neste
caso, um concessionrio. Fica a questo ento: por que conceder particulares esta
atribuio se h empresas pblicas mistas criadas, justamente, para esta finalidade? E,
lembre-se, concebidas como mistas justamente para obterem as facilidades/ agilidades
relativas a licitaes e contrataes.
Esta questo nos leva a algumas hipteses. Uma delas que as empresas mistas
urbanizadoras perderam seus aspectos positivos se comparadas a empresas totalmente
pblicas e ento h que se criar outras institucionalidades. Outra, que as empresas
mistas no esto mais urbanizando pois interpretam que no o seu papel, que no
podem posteriormente vender o produto desta urbanizao ou explor-lo
economicamente pois estariam entrando na seara do direito privado. Outra ainda,
levantada por Paulo Lomar, que o poder pblico no dispe de recursos financeiros
para a realizao de intervenes urbansticas o que soaria muito estranho no caso de
So Paulo, quando a Prefeitura nunca esteve com tantos recursos em caixa. E ainda, que
90 CAP 2 | OPROBLEMA DOCRESCIMENTOURBANONOBRASIL

h interesse privado na atividade urbanizadora e lhes falta a legitimidade de um projeto
mobilizar. Novamente, recai-se sobre a possibilidade de desapropriar (e, atravs da
desapropriao, enfrentar a resistncia dos proprietrios) associada ao instrumento,
alis, o principal diferenciador deste. Lembremos que uma iniciativa privada teria que
convencer os proprietrios a venderem seus imveis, em uma escala territorial grande,
para a realizao de tal interveno. Seria a concesso urbanstica, portanto, uma
autorizao para grandes intervenes privadas no espao, que conjuga todas as
hipteses acima levantadas?
Voltando ao territrio, tema desta tese, a possibilidade de utilizao deste instrumento
para reas de transio rural-urbanas soa como desnecessria. Um privado poderia
urbanizar uma rea de expanso urbana mais facilmente que uma rea central de uma
cidade. Isso porque geralmente no h grandes inrcias ou resistncias mudanas de
uso sobre este territrio; as propriedades so geralmente maiores, menos fragmentadas
(veremos no caso de Bogot que esta tese nem sempre se aplica); comum que haja
interesse por parte dos proprietrios em mudar o uso rural para urbano, facilitando
processo de comercializao das terras, muito rentveis aos possuidores. O mesmo pode
ser dito em relao ao poder pblico, e este, no raramente, est atrs de terras para
comprar.

A ESTRATGIA DOESTOQUE DE TERRAS
Apesar das crticas poltica desenvolvida no perodo do SFH, houve tentativas do
Banco Nacional da Habitao de se fazer uma poltica de terras associada poltica de
habitao que vinha desenvolvendo, preocupado com o promovido progressivo
encarecimento do solo urbano do pas sua poltica de financiamento. Segundo Serpa
(1988) analisou esta tentativa resumida a seguir:
conjunturais encontradas, para se defender dos efeitos da sua prpria atuao, acabou
implantando uma Poltica de Terras que buscava preservar reas que seriam beneficiadas
com os seus investimentos, para utilizao em programas de habitao popular. Esta
experincia, que buscamos apresentar e estudar, foi uma tentativa, a nvel nacional de
estabelecer um instrumento de planejamento urbano voltado para uma ocupao social
Serpa, 1988, p.17).

Segundo a autora, o prprio Banco admitia que havia urbanizado um volume em rea
muito significativo e que poderia ser ainda maior se considerado as reas nos nterins
das ocupaes quase rurais e a malha urbana consolidada, que no haviam sido objeto
de interveno com seu financiamento. Ciente do fator especulativo de suas
intervenes, que valorizavam muito os terrenos urbanos, no poderia ter sua atuao
desvinculada de uma poltica fundiria que prevenisse mecanismos anti-especulativos. A
terra entra nos debates internos ao BNH em 1979, como fator essencial para o
planejamento de suas intervenes.
A lei que criou o BNH j previa a transferncia de terrenos da Unio para a implantao
de conjuntos habitacionais de interesse social, e Decretos posteriores
16
possibilitaram a
transferncia, em condies especiais de preo, de grande quantidade de terrenos que o
INPS havia recebido dos extintos Institutos de Aposentadoria e Penso, geralmente
prximos dos centros urbanos, quando no estavam dentro das cidades.

16
A Lei Federal n
o
3.480/ 67 criou o BNH e o Decreto-Lei n
o
262/ 67 e o Decreto n
o
62.698/ 68 permitiram
atransfernciacitada.
CAP 2 | OPROBLEMA DOCRESCIMENTOURBANONOBRASIL 91

Entre 1973 e 1979, foram colocados disposio 230 terrenos dos IAPAs, sendo
transferidos cerca de 109 que corresponderam a uma rea global de 15 milhes de
metros quadrados (ou 15.050.038,99m
2
). Da rea total transferida, 50% foi adquirido
por Cohabs, 33,8% por Cooperativas e 16,11% pelo BNH, este ltimo correspondente a
um terreno apenas (Serpa, 1988, p.64).
Com a liquidao do SERFHAU em 1979, 136 terrenos de sua propriedade sero
transferidos para o BNH, totalizando quase 3 milhes de metros quadrados (ou
2.863.014,00m
2
).
Grande parte dos conjuntos habitacionais das Cohabs neste perodo foram edificados em
terrenos pblicos. Com a diminuio de terras pblicas, entre 1974 e 1976 os agentes
passaram a comprar terras no mercado, no momento que obtinham o emprstimo para
a realizao do conjunto habitacional. Em uma situao de competio com os agentes
privados por terrenos, valorizao da terra a partir dos programas habitacionais e dos
investimentos em infraestrutura do prprio BNH, aumento da demanda por terra face
aos vultuosos recursos vindos do Planhap (1973), o Banco cria o Programa da Compra
Antecipada de Terrenos
17
.
Este permitia que as Cohabs pudessem pleitear financiamento para a compra antecipada
de terrenos destinados construo de conjuntos habitacionais de interesse social, com
o objetivo de assegurar a compra de terrenos que se beneficiariam com obras pblicas
antes de seu aumento de preo, ou seja, antes da realizao e do anncio
18
das obras.
No entanto, o Programa teve trs perodos:
1. Enquanto regrado pela Resoluo de Diretoria n
o
90/ 73, dura trs anos, entre 1973 e
1976, quando houve a contratao de 19.192,426m
2
, rea bastante insignificante se
comparada demanda.
2. Em 1976, outra Resoluo
19
ir normatizar a compra antecipada e entre 1976 e 1979
ir conceder 104 emprstimos para a aquisio de 94.272.703m
2
que poderiam ser
ocupados por 250.094 unidades.
3. A partir de 1976, quando outra Resoluo ir regular a concesso de financiamentos
s Cohabs, Estados e Municpios para a aquisio antecipada de terrenos. Alm disso, o
BNH agiria supletivamente adquirindo terras diretamente, com um objetivo de criar um
estoque regulador, procedimento que dura at a extino do Banco.
O tema institucionaliza-se no Banco, que cria, em 1979, o Departamento de Terras
subordinado Diretoria de Mobilizao de Terras, que posteriormente ser
transformado em Departamento de Terras em Carteira de Terras e Projetos Integrados,
em 1986, mesmo ano em que o BNH extinto! Esta carteira passou a ser administrada
pela rea de patrimnio da Caixa Econmica Federal.
Embora com uma vida rpida e resultados pfios, esta experincia terminou por
estruturar um pensamento dentro do Banco relativo necessidade de se ter uma poltica
de terras que visava antecipar-se e garantir a compra de terrenos a preos mais baixos,
atravs de pesquisas e um observatrio de terras e preos, que priorizava a implantao
de conjuntos habitacionais dentro da malha urbana ou contguo mesma em rea de

17
Resoluo de Diretorian
o
90/ 73, de 18 de outubro de 1973.
18
Grifo anncio, pois medidasemelhante tomadapelaColmbiaparaevitar acomprade terras em rea
de expanso urbanacom preos especulativos, em umamedidamuito parecidacom esta.
19
Resoluo de Diretorian
o
01/ 76.
92 CAP 2 | OPROBLEMA DOCRESCIMENTOURBANONOBRASIL

-se um mapeamento e elaborao de uma base
cadastral.
Esperava-se que os municpios e Estados fizessem Relatrios de Indicao de reas
Prioritrias. Interessante observar esta proposta e combin-la com o instrumento do
Direito de Preempo, que poderia hoje, aps a aprovao do Estatuto da Cidade, ser
utilizado associado estratgia de compra de terras para o uso habitacional de interesse
social.
Os Estudos de reas Prioritrias realizados em 19 centros urbanos do pas fizeram um
diagnstico das intervenes do Banco no espao das cidades constataram que:
frequentemente, invertia o sentido natural de crescimento das cidades, significando s
vezes a duplicao da rea urbanizada.
Tal constatao se rebatia na alterao do uso do solo rural em urbano, na valorizao das
reas situadas entre os conjuntos e as cidades, e em custos elevados para as
municipalidades na manuteno dos servios de sua competncia.
Como produto dos Relatrios de reas Prioritrias percebeu-se, por exemplo, (...), que os
vazios urbanos com possibilidade de aproveitamento a curto prazo, encontrados em
vrios centros urbanos so, em muitos destes centros, suficientes para comportar um
nmero de habitantes igual ao existente em 1

Como j citado, a gesto dos Projetos Habitacionais Integrados com recursos do Fiplan
estava nas mos da mesma rea institucional e poderia articular o espao urbano, a
compra antecipada de terrenos em reas mais interessantes em termos urbansticos e
integrar a interveno atravs de um Projeto Habitacional Integrado. Segundo Serpa, no
seu curtssimo perodo de existncia, entre 1984 e 1986, identificou-se a implantao
de um Projeto Integrado em Sergipe, alm de frequentes atualizaes dos Estudos de
reas Prioritrias.
A possibilidade de compra de terra a baixos preos e sem incorporarem expectativas no
parecia ser uma tarefa simples. O fato do BNH estar fazendo pesquisa em determinada
rea j embutia uma elevao imediata nos preos da terra, na expectativa de que
pudessem ser compradas pelo Banco (Serpa, 1991, p.62). Alm disso, o
acompanhamento dos preos mostrou que houve um crescimento dos preos mdios de
aquisio no perodo. ntecipada de reas
realmente garantia, para os programas de habitao popular, terrenos a custos mais

Em 1982, uma Carta da Presidncia estabeleceu como diretriz o procedimento de serem
evitadas novas aquisies, dando-se prioridade utilizao do estoque existente. Seria
este um sinal antes da crise que culminou na extino do Banco? Em 1985, o
Departamento de Terras informa que as compras antecipadas no so mais vantajosas:
e de terras ocioso sobre o qual
incidia valorizao resultante dos altos custos financeiros e correo monetria, acima da
correo monetria, acima da valorizao nominal dos imveis, tornando tais compras
antecipadas aparentemente desvantajosas. Digo, aparentemente desvantajosas porque as
razes estruturais para o processo de especulao com terrenos, embora eclipsadas pela
crise econmica, continuavam atuantes: o processo de urbanizao acelerada, a
propriedade privada do solo urbano e, sobretudo a falta de mecanismos eficientes para o
apudSerpa, 1988, p.63).

CAP 2 | OPROBLEMA DOCRESCIMENTOURBANONOBRASIL 93

A localizao destes terrenos, segundo pesquisa feita pelo prprio Departamento atravs
dos Estudos de reas Prioritrias mostrou que:
- Nas regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e cidades de porte mdio, cerca de
30% deles estavam em reas urbanas e eram glebas menores; os terrenos de expanso
urbana eram glebas maiores e totalizavam uma superfcie pouco menos da metade da
rea total disponvel; e os terrenos de ocupao no recomendada, correspondiam a
18% da superfcie total disponvel, em um nmero baixo de terrenos (Serpa, 1988,
p.95-96);
- Nas cidades de porte mdio e de menor porte, a grande maioria do estoque de terras
correspondia a terrenos em rea de expanso urbana, apenas 6% da superfcie estocada
estava em rea urbana e 90% em expanso. No entanto, cerca de metade das aquisies
feitas pelo Banco correspondia a terrenos urbanos e cerca de 40% a terrenos de
expanso urbana (Serpa, 1988, p.97-99);
- Dos 90 terrenos comprados pelo Banco, apenas 17 se situavam em reas prioritrias,
definidas pelos Estudos. O que mostra que os Estudos serviram mais como um
diagnstico da ao do banco no que tange o tema da terra do que efetivamente
orientaram a aquisio.
As reflexes finais de Serpa apontam para uma avaliao positiva do programa, no
sentido de que garantiu a compra de terrenos a custo mais baixo. Assim, a ideia de
internalizao da valorizao da terra atravs de um estoque de terrenos foi vivel neste
momento, ainda que a experincia tenha sido tmida. Porm:
- no havia garantia de que os agentes utilizassem prioritariamente o estoque e estes
poderiam fazer sobrelucros em terrenos, desvalendo-se de todo o esforo do Banco;
- a integrao entre Banco e entidades locais de planejamento poderia ser melhor, na
direo de tornar a ocupao urbana das cidades mais racional. A fragilidade das
entidades estaduais e municipais, cerceadas pelo modelo poltico centralizador,
dificultava esta articulao;
- foi sentida a ausncia de ordenamento jurdico que garantisse a utilizao de terrenos
bem localizados, inseridos na malha urbana, para habitao de interesse social.
Alm disso, a possibilidade de que os agentes revendessem parte do terreno como
forma de transferir a valorizao obtida para o muturio, diminuiria o custo incidente
nas habitaes de interesse social (possibilitada pela Resoluo 01/ 76).
Segundo Srgio Anto, a poltica de possuir um estoque de terras poderia ter tido maior
xito se o BNH tivesse uma atitude mais agressiva no mercado de terras e,
possivelmente, menos influenciada pela proximidade dos empresrios e mais pela
proximidade com muturios. Esta frase d sinais da articulao poltica que se formava
entre os que possuem as terras e o banco, possvel comprador.


***
O momento vivido com o BNH foi representativo de uma interveno do Estado
garantindo linhas de financiamento, ampliando a produo imobiliria, dinamizando a
produo via mercado.
oltica foi fundamental para a estruturao de um mercado imobilirio
de corte capitalista. Ela constituiu tambm um dos expedientes de concentrao de renda,
94 CAP 2 | OPROBLEMA DOCRESCIMENTOURBANONOBRASIL

uma vez que privilegiou a produo de habitao subsidiada para a classe mdia em
detrimento dos

Segundo lvaro Pessoa:
(...) a criao do Banco Nacional da Habitao, em 1964, e a consequente implantao
do sistema habitacional ao se fazer sem o apoio em uma poltica urbana fundiria
paralela, no serviu de acesso ao sonho da casa prpria e, ainda pior, limitou o acesso das
classes populares ao espao fsico das cidades brasileiras de maneira ordenada, legal e
(Pessoa, 1981 apudSerpa, 1988, p.16).

Esta injeo financeira promoveu aumento nos preos da terra e dificultou ainda mais o
acesso das famlias de baixa renda casa prpria, expulsas para reas no valorizadas ou
muito longnquas. Metrpoles como So Paulo e Rio de Janeiro so exemplos deste
processo, quando acontece uma grande expanso da mancha urbana, acompanhada da
ampliao da precariedade urbana, de favelas, e da criao de uma vasta periferia
desassistida.
Ao se fazer uma poltica habitacional sem o apoio de uma poltica urbana fundiria,
limitou-se ainda mais o acesso ao direito moradia e cidade.
No entanto, o tipo e a forma como os financiamentos aconteceram explicam os
resultados urbanos: o descompasso das intervenes traduzido em casas em lugares
onde no h rede de esgoto; a resistncia de se superar a setorialidade e integrar temas
urbanos em projeto, traduzida em projetos de conjuntos habitacionais que no tinham
reas comerciais ou de servios; o desinteresse em financiamentos para determinados
equipamentos sociais e o interesse em equipamentos que no eram financiveis, como
no caso dos equipamentos esportivos; a dependncia dos municpios e sua consequente
falta de autonomia para gerir o espao urbano por si mesmo, a partir de seus poucos
recursos; a dependncia da iniciativa privada, e ao mesmo tempo o estmulo aos
privados, para que fizessem o desenvolvimento urbano e este seguiu a lgica da
rentabilidade,
desinteressantes; o no-lugar dos que no podiam pagar e obter financiamentos,
relegando-os aos espaos que sobraram, margem da poltica cujos nmeros no
atenderam s necessidades habitacionais, imediatamente traduzidas em favelas, cortios,
loteamentos irregulares e clandestinos, no aumento da precariedade urbana.
Estes tambm explicam a organizao institucional para o desenvolvimento urbano, as
empresas urbanizadoras que tambm viveram os desafios da superao dos setoriais.
No entanto, despeito das consideraes gerais abordadas pela literatura, esta reviso
dos programas disponveis mostrou que haviam sim, linhas de financiamento
disponveis para o tema urbano. Existiram ento programas para interveno urbana
integral, ainda que com o objetivo de corrigir o rumo das intervenes habitacionais,
infraestruturando-as a posteriori; ainda que tivessem poucos recursos, pfios resultados,
mostrando-se residuais face ao descompasso entre produo habitacional e produo de
cidade.
Houve estruturao de empresas que poderiam fazer planos urbanos e que, em teoria,
poderiam ter planejado a urbanizao integral inclusive nas reas de transio rural-
urbanas objeto das intervenes habitacionais. Profissionais desenvolveram artficios
tcnicos, projetaram intervenes, ainda enfrentando resistncias em relao
compreenso do poder pblico como agente urbanizador, como nos exemplos do
Projeto Cura em So Paulo.
CAP 2 | OPROBLEMA DOCRESCIMENTOURBANONOBRASIL 95

E as normas, tecnicistas ou no, no pareceram oferecer resistncia s intervenes
habitacionais, muito menos mudanas de uso rural para urbano. Inclusive em alguns
casos foram utilizadas para tal, associadas expectativa de estarem controlando seus
preos, sua valorizao e impedindo a criao de mais-valias fundirias.
Ainda interessante uma tentativa incipiente de formar um estoque de terras para
habitao de interesse social que poderia, a longo prazo, ajudar a regular o mercado e
os preos da terra. Havia o incio de uma conscientizao de que a poltica colaborava
com a especulao com terrenos e sinalizava com possibilidade de seu planejamento
integral.
A forma como o banco de terras foi utilizado confundiu-se com a forma como as
intervenes habitacionais foram realizadas, o que no necessariamente significa que a
estratgia de se ter um banco foi incorreta. Intervenes habitacionais foram feitas sem
o planejamento das reas de expanso urbana, com conjuntos habitacionais dissociados
de infraestrutura urbana, servios e equipamentos pblicos (principalmente sistemas de
transporte), e com projetos urbanos ruins.
mostrou-se
como interessante em termos dos ganhos polticos e da manuteno do clientelismo
urbano.


B | MARCOS LEGAIS PARA A POLTICA URBANA E AMBIENTAL
O perodo de governo federal centralizador foi acompanhado pela construo de
importantes marcos que regulamentam a poltica sobre o territrio brasileiro, como o o
Cdigo Florestal (Lei Federal n
o
4.771/ 1965), o Cdigo Tributrio Nacional (Lei n 5.
172/ 1966), e a Lei Federal de Parcelamento do Solo (Lei Federal n
o
6.766/ 1979).
Estas, de uma certa forma, tangenciam o tema do crescimento urbano ora tentando
limit-lo de forma a preservar importantes reas para a garantia do meio ambiente
equilibrado; ora estabelecendo os tributos e centralizando recursos, de forma a afetar a
deciso sobre onde urbano, onde rural; mas principalmente, a Lei Federal de
Parcelamento do Solo o instrumento que procurar lidar mais diretamente com os
processos de expanso urbana, regrando novos parcelamentos e discernindo sobre a
rea urbana e de expanso.

CDIGOFLORESTAL
Segundo Graziano da Silva (1982), entre 1945-1964, houve uma forte expanso
agrcola sobre o interior de Estados como So Paulo, Rio de Janeiro, que seguiu em
direo ao Centro-Oeste gerando uma grande destruio de Cerrado e de Mata Atlntica,
em um processo hoje conhecido como expanso da fronteira agrcola atravs da
incorporao de terras agrcolas
20
. O governo federal, no perodo da ditadura militar, ir
intensificar ainda mais uma poltica de incentivo exportao de produtos
industrializados, acompanhada de crdito rural para propiciar uma incorporao de
tecnologia ao campo (a institucionalizao do crdito rural acontece em 1965),
tentando promover uma integrao entre agricultura e indstria. Este perodo, Graziano
da Silva chama de modernizao conservadora da agricultura, na qual no se reestrutura

20
Alguns estudiosos afirmam que ocorreu um processo de transformao agrcolapossivelmente em um
processo parecido ao que, posteriormente acontecersobre aAmaznia nos anos 1990.
96 CAP 2 | OPROBLEMA DOCRESCIMENTOURBANONOBRASIL

o espao agrrio, embora tenha como foco o crescimento da economia (Graziano da
Silva, 1982).
O perodo tambm ser de crescimento urbano, como j comentado neste texto,
principalmente de carter metropolitano e ligado ao processo de industrializao.
No mesmo perodo aprovado o Cdigo Florestal, Lei Federal n
o
4.771/ 1965, que vem
a ser uma reformulao do Decreto n
o
23.793/ 1934 a partir de mais de trs anos de
debates com especialistas. Foi concebido de forma a regulamentar o corte e o uso da
vegetao nativa em todo o territrio nacional e, com este objetivo, apresenta duas
definies importantes a de Reserva Legal e a de reas de Preservao Permanentes. A
Reserva Legal, na primeira verso da lei, era a rea de qualquer propriedade que no
poderia ser desmatada. Em sua primeira verso, aprovada em 1965, correspondia a 50%
da propriedade na Amaznia e nas demais regies este valor caa para 20%. Os que j
haviam desmatado teriam que recompor a rea
21
.
Percebe-se a relevncia do estabelecimento de regras como a da reserva legal,
principalmente frente ao processo de expanso agrcola em direo ao Cerrado. De uma
certa forma, o Cdigo d regras para preservar o meio ambiente e indiretamente pauta
qual seria a rea agriculturvel desta expanso.
Inicialmente, o Cdigo estendia a necessidade de se manter uma reserva legal a qualquer
propriedade, independentemente de sua localizao, fosse urbana ou rural, portanto
deveria ter funcionado como uma regra que limitava a ocupao urbana,
independemente de qual fosse o tamanho e localizao da propriedade.
No entanto, a Medida Provisria n
o
2.166/ 67 restringiu esta proteo apenas para reas
rurais, inserindo um pargrafo no Cdigo Florestal que conceitua a reserva legal como
sendo a ma propriedade ou posse rural, excetuada a de
preservao permanente, necessria ao uso sustenvel dos recursos naturais,
conservao da biodiversidade e ao abrigo e proteo de fauna e flora nativa (art.1,
pargrafo 2). Ainda assim, h uma interpretao jurdica de que:
(...) no h fundamento legal, ou mesmo tcnico, para excluir a observncia de
manuteno de um percentual mnimo de 20% da floresta existente no imvel urbano
intacta, devendo esta reserva legal florestal ser averbada no registro de imveis


da Cmara de Vereadores para, dentre outros, no incidir a obrigao da reserva legal e
este fato justifica um aclaramento de que o Cdigo Florestal incide sobre reas com
caractersticas rurais, estejam elas em zona urbana ou rural. Da decorre que, uma vez
que a reserva legal foi marcada e registrada em Cartrio, permanece para sempre na
propriedade, o que sinaliza para o fato de que antes de qualquer processo de
parcelamento do solo aps o Cdigo Florestal ter sido aprovado, esta deveria estar
identificada e protegida. Isso justifica que, na abertura de um loteamento ou em um
processo de desmembramento (aps 1965), a reserva legal seja marcada antes mesmo
da aprovao por parte dos rgos estaduais, responsveis, dentre outros, pela aplicao
e controle das normas ambientais.
O autor ainda frisa que a reserva deve ser instituda no remanescente florestal existente,
que a vegetao no pode ser cortada e se foi, deve ser recuperada. Esta interpretao

21
Hoje estes nmeros mudaram e seguem em debate junto ao processo de reformulao do Cdigo
Florestal no mbito federal.
CAP 2 | OPROBLEMA DOCRESCIMENTOURBANONOBRASIL 97

poderia significar a necessidade de recuperao de 20% da mata nativa em todos os
parcelamentos abertos aps a promulgao do Cdigo Florestal (Akaoui, 2007).
Embora a lei tenha sido inovadora e represente at hoje o principal marco nacional que
trata do meio ambiente preservado, a histria mostrou que o Cdigo foi pouco
divulgado e disseminado pelo territrio, tanto no mbito rural como (e principalmente)
no urbano. Ser apenas na dcada de 1990 que o controle ser mais rgido, quando o
ambientalismo ganha fora no pas aps a ECO-92; no momento em que ficam
evidentes diversos processos de eutrofizao e poluio das represas em reas
metropolitanas; e, principalmente, em 1994 o desmatamento na Amaznia atinge o
maior ndice da histria, com mais de 29 mil quilmetros devastados no perodo (SOS
Florestas, 2011)
22
. Tambm na dcada de 1990, a Lei de Crimes Ambientais (Lei
Federal n
o
9.605/ 98) atravs da punio aos que desobedecem a legislao ambiental,
trouxe uma fiscalizao mais rgida, que foi acompanhada de uma maior atuao do
Ministrio Pblico que desde a Constituio Federal de 1988 passou a atuar na defesa
dos direitos difusos e coletivos (SOSFlorestas, 2011).
No campo do urbano, ser a definio de reas de Preservao Permanentes-APPs pelo
Cdigo Florestal que ir marcar presena. Estas correspondem s reas cuja cobertura
vegetal nativa deve ser obrigatoriamente m
paisagem, a estabilidade geolgica, a biodiversidade, o fluxo gnico de fauna e flora,
proteger o solo e assegurar o bem-
art.1, 2, II).
Interessante observar que as leis ambientais deste momento estavam preocupadas muito
mais com o avano da agricultura sobre as reas preservadas do que com o crescimento
urbano sobre reas frgeis. Embora seja um tema hoje muito presente e debatido,
relativamente recente a preocupao mais intensa com o meio ambiente urbano e sua
traduo em aes concretas.
Mais que a reserva legal, nem sempre seguida pelos novos parcelamentos dos anos 1960
e 1970, sero as restries de ocupao de APPs que iro reduzir a rea lotevel de
glebas urbanas, principalmente pela sua relao com a Lei Federal de Parcelamento do
Solo, comentada a seguir neste texto.
No campo urbano, ainda neste perodo, a regulao ambiental mostra-se mais forte no
tema dos mananciais de abastecimento de gua. No Estado de So Paulo, surge a
primeira lei de proteo dos mananciais, na Regio Metropolitana de So Paulo. O Plano
Metropolitano de Desenvolvimento Integrado (1969) j buscava reorientar o
crescimento urbano metropolitano exacerbado para fora dos mananciais e a legislao
de proteo aos mananciais, Leis Estaduais n
o
895/ 75 e 1.1.72/ 76 sero ciradas para
proteg-los (Santoro et al., 2009, p.41; Marcondes, 1999). Estas leis consideravam a
ocupao da bacia como principal fator para a m qualidade da gua e, com o objetivo
de evitar a ocupao e preservar o ambiente, ora restringiam totalmente novas
ocupaes, ora propunham ocupaes pouco adensadas, com grandes reas permeveis,
escalonando densidades (Whately, Santoro & Tagnin, 2008, p.8; Tagnin & Magalhes,
2001). Este modelo de ocupao, controlada por densidades, ser uma constante opo
nas reas de transio rural-urbana quando no rural, h reas protegidas ou mananciais.
Como veremos, esta gradao de ocupao tambm ser traduzida em lei municipal
para reas rurais do municpio de So Paulo, aprovadas no ano de 1981.

22
Interessante observar que, em 1996, a reserva legal na Amaznia aumentada para 80%, enquanto a
reservano Cerrado diminudapara35% (MedidaProvisrian
o
1.511/ 96).
98 CAP 2 | OPROBLEMA DOCRESCIMENTOURBANONOBRASIL

A lei de mananciais em So Paulo tambm uma reao frente ao incremento acentuado
da rea urbanizada no perodo anterior:
o urbana nesse perodo [1963-1974] atingiu 320km
2
, praticamente metade da
superfcie urbanizada metropolitana em 1965, representando 43,05% da rea urbanizada
ao longo do processo histrico de urbanizao, que era de 744km
2
(Marcondes, 1999,
p.133).

Percebe-se que apesar das normas que restringem o desmatamento/ ocupao ou
controlam a forma como este acontecer, como as que desenham um zoneamento de
densidades graduais, sero acompanhados de processos de expanso urbana, motivados
pelo processo de industrializao e tambm pelas polticas habitacionais federais do
mesmo perodo.

REFORMA TRIBUTRIA: MENOR AUTONOMIA E DEPENDNCIA PARA ODESENVOLVIMENTO URBANO
MUNICIPAL
Alm do Cdigo Florestal, foi elaborado o Cdigo Tributrio Nacional, que ser a lei
que estabelecer a distino entre rural e urbano para a cobrana de impostos, e
inclusive sobre reas de expanso urbana trazendo reflexos sobre o territrio.
O Cdigo Tributrio, em vigor at hoje, estabelece instncias governamentais diferentes
para cobrana do imposto sobre rea urbana, o Imposto Predial e Territorial Urbano
(IPTU)
23
, que cobrado pelo municpio; e do imposto sobre o rural, Imposto sobre a
Propriedade Territorial Rural (ITR), cobrado pela Unio, que hoje, repassa aos
municpios. Embora o limite de permetro urbano, aprovado em lei municipal, defina a
rea urbana de uma cidade, possvel ter usos agrcolas e cobrar ITR mesmo dentro
destas reas. H uma evidente dificuldade de interpretao sobre o que rural e que
urbano
24
; e at mesmo por isso, os interesses se manifestam e h uma presso pelo
aumento do permetro e pela manuteno do imposto rural, permitindo especulao
com terras em rea de transio rural urbana.
base de tributao, interessa tributar. No entanto, o ato de definir o que urbano/
rural termina por englobar terras e valoriz-las, por possibilitar a abertura de
loteamentos e implementao de usos urbanos, geralmente mais rentveis que os rurais.

23
Segundo o CTR, o Imposto Predial e Territorial Urbano IPTU seria cobrado sobre a
propriedade urbana, entendida como a localizada em zona urbana a definida em lei municipal;
observado o requisito mnimo da existncia de melhoramentos indicados em pelo menos 2
(dois) dos incisos seguintes, construdos ou mantidos pelo Poder Pblico: meio-fio ou
calamento, com canalizao de guas pluviais; abastecimento de gua; sistema de esgotos
sanitrios; rede de iluminao pblica, com ou sem posteamento para distribuio domiciliar;
escola primria ou posto de sade a uma distncia mxima de 3 (trs) quilmetros do imvel
considerado (Cdigo Tributrio Nacional, Lei n 5. 172, de 25 de Outubro de 1966, Art.32). J
a legislao que define o Imposto Territorial Rural (ITR), tambm do mesmo perodo, estabelece
extrativa vegetal ou agro-industrial e que, independentemente de sua localizao, tiver rea

24
Neste momento, nos anos 1970, a distino entre rural e urbano era mais marcada. Hoje, est
cada vez mais difcil distinguir o que rural e urbano, face novas formas de ocupao do
sas, alm de alteraes na atividade agrcola, cada vez menos
familiar e mais agronegcio, caracterizando muitas reas onde famlias desenvolvem atividades
agrcolas e no-agrcolas para manter sua reproduo econmica e social (Maluf, 2004; Caiado,
2003: Graziano da Silva, 1997).
CAP 2 | OPROBLEMA DOCRESCIMENTOURBANONOBRASIL 99

Esta transformao geralmente est associada delimitao do permetro urbano,
definido como instrumento de demarcao da rea urbana municipal, aprovado em lei.
Mas uma mudana que afetar profundamente o desenvolvimento urbano ser o fato da
Reforma Tributria do perodo promover uma maior centralizao de decises e de
receita, portanto, gerando efeitos como perda da autonomia dos municpios e Estados e
estimulando as relaes polticas entre municpios e governo federal em torno das
decises sobre investimentos em infraestrutura urbana.
Em 1979, o governo do Estado de So Paulo ir publicar uma pesquisa sobre finanas
pblicas municipais que constatava a existncia de municpios com srios problemas
financeiros e, portanto, incapazes de ampliar ou mesmo aprimorar suas atividades
(Serra, 1991, p.53). Esta constatao era compreensvel face ao processo de
centralizao, cujo discurso dos autores da reforma afirmava que os Estados e
municpios no fariam um planejamento correto, e sem a centralizao no estariam
submetidas disciplina do planejamento central.
do essas unidades tm substancial peso e recursos prprios e capacidade autnoma
de levantar recursos por tributao e emprstimo, extremamente difcil submet-las
(Simonsen e Campos, autores da Reforma Tributria,
s/ data, apudSerra, 1991, p.53)
25
.

Contudo, os primeiros anos aps a Reforma Tributria significaram aumento no volume
de recursos dos municpios, obtidos principalmente pelo aumento nas transferncias via
Fundo de Participao dos Municpios - FPM. A mesma pesquisa citada por Serra,
realizada em 1979 observando as finanas de So Jos dos Campos, Piracicaba e
Jaboticabal mostra que houve um aumento dos recursos, no entanto, as despesas
aumentavam face ao processo de urbanizao acelerada. Segundo Serra:
a da receita, mas
da percepo de que o crescimento econmico e a urbanizao acelerada eram parte de
um processo do qual o principal autor e beneficirio era o governo federal, enquanto aos
municpios eram repassados os encargos e demandas decorrentes do crescimento
acelerado de suas populaes. As necessidades de gastos dos municpios tm uma lgica
de crescimento adstrita, fundamentalmente, ao fenmeno da urbanizao, o qual, por sua


No que tange a expanso urbana, a falta de autonomia e recursos dificultava a extenso
da infraestrutura a partir de recursos prprios, tornando o municpio dependente de
recursos externos para completar sua urbanizao. E para ter acesso aos programas do
BNH ou do Fundo de Apoio ao Desenvolvimento Social - FAStinha-se que fazer uma
verdadeira via-sacra pelo governo federal, mantendo sua dependncia dos poderes
centrais, apesar de terem sido eleitas pelo voto direto. Esta dependncia ainda muito
atual, muito embora a Constituio Federal de 1988 tenha dado maior autonomia aos
municpios, no garantiu que a estrutura de financiamento destes sofresse grandes
alteraes (Relatrio das Cidades Brasileiras, 2010).
Serra descreve que, para conseguir um emprstimo, o Executivo Municipal tinha que
obter autorizao da Cmara de Vereadores e do Senado Federal, que seria responsvel
pelo controle do endividamento municipal de acordo com a Constituio deste perodo,
e com Resolues do Senado e regulamentaes do Conselho Monetrio Nacional. O
municpio solicitava o emprstimo ao agente financeiro, que apreciava capacidade de

25
Provavelmente Serracitatrecho do livro SIMONSEN, Mario Henrique; CAMPOS, Roberto de Oliveira. A
novaeconomiabrasileira. Rio de Janeiro: Jos Olympio, 1974, 1 edio.
100 CAP 2 | OPROBLEMA DOCRESCIMENTOURBANONOBRASIL

endividamento e as garantias, e remetia o pleito ao Banco Central; este, aps
consideraes, remetia ao Ministrio da Fazenda; este ouvia a Secretaria de Planejamento
da Presidncia da Repblica, antes de remeter ao Senado Federal. No Senado, aps a
leitura do projeto de resoluo, o mesmo era encaminhado a trs comisses e
finalmente apresentado ao plenrio, e, se houvesse qurum, poderia ser votado. Os
tradicionais acordos junto ao Senado eram fundamentais para que o projeto chegasse ao
plenrio e para que fosse votado (Serra, 1991, p.58-59). Ainda assim, depois de tudo
isso, o Banco poderia no ter recursos, a assinatura dos contratos poderia ser protelada
indefinidamente, e prazos passavam de dois a trs anos (Serra, 1991, p.75).
Este fluxo de um pleito exemplar da estruturao da dependncia dos municpios do
poder centralizador e da estruturao do planejamento federal, cuja implementao se
daria atravs desta dependncia.

LEI FEDERAL DE PARCELAMENTO DOSOLO
O debate sobre a necessidade de regrar o parcelamento do solo na esfera federal
impulsionado na dcada de 1960 e concretiza-se principalmente no Seminrio sobre
Uso do Solo e Loteamento Urbano realizado em Salvador, em 1969, quando elaborada
uma primeira verso de projeto de lei (Leonelli, 2008; Leonelli, 2010).
Antonio Claudio Moreira (Moreira, 2010 apudLeonelli, 2011) comenta que havia muita
efervecncia legislativa, em um momento muito propcio para a aprovao de leis, aps
o Ato Institucional-5, perdo ditatorial.
O ambiente poltico no momento tambm enfrentava uma grande movimentao em
torno da necessidade de regularizao dos loteamentos clandestinos (Bonduki, 1988),
como o Movimento dos Loteamentos Clandestinos em So Paulo, e tambm, um
Movimento Contra os Loteamentos Clandestinos, tambm em So Paulo, ambos citado
por Passos (1983, p.128 e 145). O primeiro, no reivindicava apenas a regularizao
referente escritura, como tradicionalmente os processos de anistia vinham
viabilizando, mas tambm providncias quando s deficincias dos loteamentos, falta de
espaos livres e institucionais, assim como anistias referentes s construes. Este era
fortemente apoiado pela igreja catlica, pela Pastoral, que teve um papel importante no
perodo, como j abordado nesta tese, construindo uma base de informaes e
conhecimento em torno do tema desenvolvimento e pobreza
26
.
So Paulo teve trs leis oficializando vas abertas sem registro, em 1953, 1955 e 1962, e
uma anistia aos loteamentos e edificaes clandestinas em 1968, representando uma
espcie de ordem cronolgica-espacial, anistiando os loteamentos do centro para a
periferia, inicialmente beneficiando classes mais altas at as mais baixas. Na cidade,
1979 marca o auge do movimento dos loteamentos clandestinos, e uma mudana nas
suas reivindicaes na direo de melhorar suas condies urbanas solicitavam
infraestrutura, equipamentos e servios, principalmente de transporte. Estas vinham
desde os anos 1960 pressionando por uma resposta do Estado, a nvel federal, para o
problema do loteamento clandestino.
Leonelli, ao apresentar os debates do Simpsio O Homem e a Cidade, em Braslia, 1975,
onde o parcelamento do solo apareceu como um dos temas, afirma que a relevncia do
evento fica patente por este ter sido aberto pelo Presidente da Repblica Ernesto Geisel.

26
Em especial, possvel citar o livro SoPaulo1975: crescimentoepobreza, (Camargo et al, 1976) escrito por
autores que viriam aformar o Centro Brasileiro de Anlise e Planejamento (Cebrap), que fizeram diversos
estudos sobre o pujante crescimento econmico que se deu no perodo militar e o crescente processo de
empobrecimento e desigualdade social gerados no bojo desse crescimento.
CAP 2 | OPROBLEMA DOCRESCIMENTOURBANONOBRASIL 101

E este, afirmou:
do Brasil moderno, em nossa poca Fundao Milton Campos, 1975 apudLeonelli,
2010, p.145). Percebe-se como o tema era relevante para o pas!

Os boomdos loteamentos clandestinos tambm apoiava-se nas lacunas do Decreto n
o

58/ 39 e na ausncia de regras municipais que disciplinassem a aprovao de
loteamentos. O Decreto permitia que, para o registro da transao comercial no fosse
exigida a comprovao de que o parcelamento tivesse sido aprovado pela Prefeitura, ou
seja, a venda era legalizada nos cartrios de registro de imveis mesmo sem aprovao
urbanstica do loteamento, desde que de acordo com as posturas municipais.
Interessante observar que, nestes casos, as posturas municipais acabavam pautando a
expectativa de regularizar.
Este contexto coincide com um perodo de crise nos financiamentos urbanos, crise fiscal
e, consequentemente um perodo de baixa nas opinies pr-regime antidemocrtico,
A aprovao da Lei Federal
pode ser vista como uma deciso que atendia s reivindicaes das massas urbanas ainda
em um perodo de ditadura, inclusive para fortalec-la neste momento de crise. Apesar
de ter sido aprovada em um contexto de regime militar, foi demandada pelas bases que
fizeram muita presso para sua aprovao e, considerando os aspectos populistas do
governo de ento, centrados na ideia de casa prpria, possibilitada atravs do acesso a
um lote.
A Lei Federal de Parcelamento do Solo em 1979 (Lei Federal n
o
6.766/ 1979) ficou
conhecida como Lei Lehmann em homenagem ao Senador que revisou todo o
anteprojeto juntamente com a Secretaria dos Negcios Metropolitanos do Estado de So
Paulo, aps dois anos de tramitao.

CONTEDODA LEI APROVADA
Uma das novidades da Lei foi definir a possibilidade de parcelar com usos urbanos
somente em rea urbana e de expanso urbana, exigindo que as prefeituras definam
estas reas, em lei municipal (art.3). Ela nitidamente informava aos municpios que
estes tinham que colocar limites ao crescimento urbano, associado aos limites sobre
onde parcelar.
No entanto, como afirma Leonelli, no sugeriu atributos para uma zona ser considerada
de expanso, o que j havia sido sugerido no Seminrio de Salvador de 1969, portanto,
no se garantiu o crescimento urbano por contiguidade, favorecendo o aumento da
expanso imobiliria (Leonelli, 2010, p.174).
Quando da aprovao da Lei Federal de Parcelamento do Solo em 1979 (Lei Federal n
o

6.766/ 1979) vrios municpios definiram seus permetros (Caiado & dos Santos,
2003), para poderem regular seu crescimento, mas principalmente, regular usos e
preos da terra e cobrar impostos.
Seu contedo tambm determina onde no permitido parcelar e, de uma certa forma,
complementa as restries ambientais ento determinadas pelo Cdigo Florestal na
dcada de 1960 (Lei Federal n
o
4.771/ 1965). A Lei Federal de Parcelamento do Solo
determina que no permitido parcelar em reas alagadias e sujeitas inundao;
aterradas com material nocivo sade pblica; com declividade igual ou superior a
30%; com condies geolgicas imprprias para a edificao; preservadas
ecologicamente ou naquelas onde a poluio impea condies sanitrias suportveis.
102 CAP 2 | OPROBLEMA DOCRESCIMENTOURBANONOBRASIL

A Lei define apenas dois tipos de parcelamento do solo: loteamento e desmembramento
(art. 2)
27
e estabelece parmetros urbansticos para loteamento, como 125m
2
de rea
mnima e frente mnima do lote medindo 5m, salvo quando o loteamento se destinar a
urbanizao especfica ou edificaes de conjuntos habitacionais de interesse social.
Percebe-se que j d parmetros menores ou mais flexveis para os casos de interesse
social. Esta regra foi reproduzida em diversas leis de parcelamento e ir parametrar
diversas ocupaes regulares e irregulares posteriores, principalmente as que j contm
a expectativa de urbanizar.


Ocupao precria e irregular em Hortolndia onde a maioria dos lotes tm 125m
2
e frente de
5m. O mesmo se repete em Catanduva, como documentado no estudo de caso desta tese. Foto:
autora, 24/ 10/ 2008.

Esperava-se que incorporasse alm dos parmetros de ocupao, ou seja, definies
relativas infraestrutura e servios bsicos que seria exigida do loteador a garantia
pela cauo de lotes, como sugeria o Banco Nacional de Habitao em seu parecer
referente ao Projeto de Lei original. Quando da elaborao do Substitutivo a ser votado,
este tema no foi acatado (Leonelli, 2010, p.162-163). Novamente, delegava-se aos
municpios que determinassem as obras exigidas, no garantindo o que Silva chamaria
ou seja, a infraestrutura e servios
bsicos.
beneficiamento completo do territrio, como as de ligao da zona com os servios
pblicos, a instalao de escolas, mercados, praas de esportes, centros sociais, culturais,
? Apenas se exigia a reserva de reas para esta etapa,
cuja construo e posterior gesto ficaria a cargo do poder pblico.
No menos de 35% da rea total da gleba objeto do parcelamento dever ser utilizada
com reas pblicas (4), cuja definio deve constar no projeto e memorial descritivo
(art.9) e no devero ser alteradas. Como se trata de uma lei federal, atribui o controle
sobre onde sero estas reas ao municpio que poderia, por exemplo, a partir da
certido de diretrizes de uso do solo (art.6) enviada ao parcelador, manifestar-se sobre
alguns detalhes de projeto de interesse pblico, como a necessidade de reserva de
espao para vias previstas em seus planos, etc. H muita reticncia por parte dos
tcnicos da prefeitura sobre esta possibilidade, e estes terminam aprovando os projetos

27
A figurado condomnio em edificaes serregradapor outralei, aLei Federal n
o
4.591/ 64, elaborada
anos antes, voltada principalmente parao caso de condomnios verticais, onde cadaproprietrio tem direito
aumafrao ideal.
CAP 2 | OPROBLEMA DOCRESCIMENTOURBANONOBRASIL 103

enviados sem estes cruzamentos, muitas vezes porque no possuem diretrizes de
expanso virias, para ficar no mesmo exemplo, como muito comum.
A maior preocupao da Lei com o planejamento do territrio dava-se justamente no
contedo mnimo das diretrizes de uso do solo que o municpio deveria emitir antes da
aprovao do parcelamento. Eram as diretrizes que estabeleceriam a relao com o
zoneamento municipal, um dos principais instrumentos presentes nas cidades.

Um dos aspectos mais relevantes da lei que estabeleceu punies ao no cumprimento
de suas regras e parmetros, atravs da definio de crime contra a Administrao
Pblica (art.50) com possibilidade de co-autoria de crime envolvendo loteadores,
funcionrios do executivo, rgos licenciadores e do registro de imveis. Estas podem
chegar priso dos culpados, exigncias de finalizao do loteamento por parte do
loteador, ou mesmo, resumirem-se a multas rgos ou cartrios. uma lei, portanto,
que contm matria urbanstica, civil e penal, procurando envolver todos os temas
relativos ao parcelamento do solo
28
. Neste sentido, uma lei muito mais completa que o
Decreto n
o
58/ 37 vigente.
A lei elenca os atos que constituem crime contra a Administrao Pblica e figuram, por
exemplo, atos que envolvem o pedido de autorizao por parte do loteador, mas que
tambm exigiriam fiscalizao a partir do rgo licenciador, para darmos um exemplo.
Nestes casos, os dois podem configurar como rus nos processos judiciais, sendo que o
rgo, por omisso. Desta forma, a lei define as responsabilidades neste processo
envolvendo empreendedores, proprietrios e tambm poder pblico municipal e
estadual.
No caso, estabelece que os Estados devem at hoje examinar e dar anuncia prvia para
aprovao pelos municpios dos parcelamentos em reas de mananciais ou de
patrimnio cultural, histrico, paisagstico e arqueolgico definidos por lei estadual e
federal; quando o loteamento estiver em rea limite do municpio ou envolva mais de
um municpio; quando tiver rea maior que 1 milho de metros quadrados; ou, deve
pedir anuncia metropolitana, se estiver em rea metropolitana.
Ao mesmo tempo que regrava novos loteamentos, possibilitava que a Prefeitura
regularizasse, admitindo nisso que o poder pblico era co-responsvel por garantir que
o loteador terminasse o loteamento. Tambm d garantias ao adquirente caso o
loteamento no estivesse registrado.
Esperava-se com isso que a irregularidade diminusse, fato que no aconteceu no
perodo e no acontece at hoje. No mbito das penalizaes, os processos jurdicos so
muito demorados e a pena acaba prescrevendo, grande parte das vezes, resultando em
loteadores soltos e que repetem estes projetos, desafiando sua impunidade. O mesmo se
d em relao aos loteadores que no terminam as obras de infraestrutura e so
cobrados na Justia, face ao tempo do processo comum que os moradores arquem
com o trmino da infraestrutura para depois cobr-los atravs do processo judicial.



28
Interessante citar que o Prefeito de So Paulo, Figueiredo Ferraz, jhaviatentado enquadrar loteadores
em crime contraaeconomiapopular, no comeo dadcadade 1970, em umaformade criar penalizaes a
partir de iniciativas do prprio municpio (Passos, 1983, p.111).
104 CAP 2 | OPROBLEMA DOCRESCIMENTOURBANONOBRASIL

ALTERAES NA LEI FEDERAL N
o
6.766/79
Esta norma vigente at hoje e marca a ocupao de nosso territrio e principalmente,
das reas de expanso das cidades. Embora tenha sofrido algumas alteraes no que diz
respeito principalmente s possibilidades abertas pelos processos de regularizao
fundiria (foi alterada pela Lei Federal n
o
9.785/ 99), nos anos 2000 que sofrer fortes
ameaas de alterao de seu contedo.
Mudanas posteriores na Lei sero muito relevantes, principalmente em torno da
definio da infraestrutura bsica dos loteamentos, aos percentuais de rea pblica,
entre outros, especialmente pautadas pela Lei Federal n
o
9.785/ 99, na busca de
definio de parmetros menos rgidos para uma nova figura, o parcelamento de
interesse social. Com isso, esperava-se uma reduo nos custos de novos parcelamentos
e de regularizao de parcelamentos irregulares.
5 Consideram-se infra-estrutura bsica os equipamentos urbanos de escoamento das
guas pluviais, iluminao pblica, redes de esgoto sanitrio e abastecimento de gua
potvel, e de energia eltrica pblica e domiciliar e as vias de circulao pavimentadas ou
no
29
.
6 A infra-estrutura bsica dos parcelamentos situados nas zonas habitacionais
declaradas por lei como de interesse social (ZHIS) consistir, no mnimo, de:
I - vias de circulao;
II - escoamento das guas pluviais;
III - rede para o abastecimento de gua potvel; e
IV - solues para o esgotamento sanitrio e para a energia eltrica domiciliar (Lei
Federal n
o
6.766/ 79, redao includa pela Lei n 9.785/ 99.

De uma certa forma, os parmetros reduzidos para parcelamentos de interesse social
contm a expectativa de que a infraestrutura se complemente posteriormente. Com este
discurso o Projeto de Lei que entrou em discusso em 2000 (PL n
o
3.057/ 00) propunha
que a infraestrutura bsica fosse dividida em bsica e complementar, sendo a primeira,
composta de equipamentos de abastecimento de gua potvel, disposio adequada de
esgoto sanitrio, distribuio de energia eltrica e sistema de manejo de guas pluviais;
e a complementar, de iluminao pblica, pavimentao, rede de telefonia, rede de fibra
tica e outras redes de comunicao, rede de gs canalizado e outros elementos no
contemplados na infraestrutura bsica (Saule Jr., 2008). Logicamente que, ao no se
considerar algumas infraestruturas como bsicas, obtm-se reas com menos
infraestrutura alm de no haver garantia ou exigncia de que fosse completada.
O estudo de caso de Catanduva mostrar que a diferena de preo entre um lote no
infraestruturado e irregular pouca frente ao preo de um lote regular, ambos em rea
de transio rural-urbana. Tampouco esta diferena de preo proporcional aos custos
de infraestrutura no instalada, o que nos leva a concluir que o comprador pagou mais
por este lote e ainda ter que pagar para infraestrutur-lo, ou seja, pagar mais de uma
vez a infraestrutura e ainda pagar mais caro pois esta vem posteriori, com o loteamento
j instalado. Isso acontece tambm porque o preo do lote com menos infraestrutura
est contaminado pela possibilidade de ser regular e completo.
A experincia brasileira mostra que a progressividade de construo no gerou melhores
condies da moradia e os projetos de casa embrio so muito criticados face aos
resultados observados em termos construtivos e de qualidade habitacional.

29
A infra-estruturabsica dos parcelamentos constitudapelos
equipamentos urbanos de escoamento das guas pluviais, iluminao pblica, esgotamento sanitrio,
o

6.766/ 79, redao dadapelaLei n 11.445/ 07).
CAP 2 | OPROBLEMA DOCRESCIMENTOURBANONOBRASIL 105

Tambm muito se discutiu sobre a normatizao interna ao parcelamento, em regrar
como deveria ser um plano de loteamento. Por um tempo, a lei em So Paulo
(geralmente fonte de inspirao para a lei federal foi alterada) e nela constou que
municpio para garantir o interesse pblico e social, deveria estabelecer na legislao
municipal que, pelo menos, 35% da gleba ser reservada para uso social e ambiental
respeitando a seguinte proporo: 15 a 20% para o sistema virio; 10 a 15% para reas
livres; 5 a 10% para rea institucional. Como apresentado no estudo dos municpios no
Estado de So Paulo, alguns dos municpios estudados trazem uma proposta de
percentuais para cada rea pblica e tambm parmetros como comprimento mximo
de quadras, inclusive para regrar loteamentos fechados.
Tambm inclui os planos diretores como instrumentos que determinaro a zona urbana
e de expanso urbana, alm de incluir a zona de urbanizao especfica.
Art. 3 Somente ser admitido o parcelamento do solo para fins urbanos em zonas
urbanas, de expanso urbana ou de urbanizao especfica, assim definidas pelo plano
diretor Lei Federal n
o
6.766/ 79, redao dada pela Lei
n 9.785/ 99).

Mais para frente, nesta tese, observaremos a proliferao de zonas de urbanizao
especfica em reas rurais em alguns municpios do Estado de So Paulo, como forma de
regularizar parcelamentos urbanos em rea rural, inaugurando um processo de


***
A preocupao em regrar novos parcelamentos, retratada na Lei, era que a cidade
crescesse garantindo a produo de espaos pblicos, de lazer, vias, espaos
institucionais para escolas, creches, hospitais e outros equipamentos pblicos, alm de
uma boa infraestrutura bsica.
Por um lado, estabelecia normas para fazer, com bom senso, um bom parcelamento do
solo; por outro, estas regras eram vistas como limitantes por parte do loteador que via
com maus olhos a necessidade de reservar parte de sua gleba para usos pblicos e
coletivos, uma rea que, para ele, poderia ser vendida como lote. Havia muita
resistncia ao regramento dos novos parcelamentos de terra por parte do mercado. Esta
resistncia at hoje notria quando se discute restries ao parcelamento que podem
ser criadas a partir de leis municipais mais rgidas que a Lei Federal n
o
6.766/ 79.
Por outro lado, a lei serviu para pautar parmetros mnimos para que uma ocupao
urbana irregular possa ser regularizada. Por exemplo, o tamanho de lote mnimo, nas
cidades do interior paulista onde a dinmica de ocupao no to densa como na
metrpole paulistana, os loteamentos irregulares invariavelmente possuem lotes de
125m
2
e frente de 5 metros, ao menos no seu nascedouro. O mesmo no se d com as
reas pblicas, cuja expectativa que possam ser compensadas em outros locais, fato
que posteriormente, no caso das reas verdes, ser possibilitado atravs de
interpretaes a partir da Resoluo Conama n
o
369/ 06.
Hoje muito freqente encontrarmos leis municipais de parcelamento do solo que
apenas reproduzem o contedo da Lei Federal, sem planejar suas especificidades; e,
tambm, leis de parcelamento municipais que so menos rgidas ou que flexibilizam a
lei federal, criando situaes de incoerncia jurdica, associadas irregularidade
urbanstica e jurdica.
106 CAP 2 | OPROBLEMA DOCRESCIMENTOURBANONOBRASIL

As regras da lei no garantiram o sucesso na construo da infraestrutura urbana. O
caucionamento ou hipoteca de lotes, preconizado pela Lei Federal de Parcelamento do
Solo como garantia para o trmino da infraestrutura, muitas vezes no era suficiente
para financi-la quando o loteador no terminava de faz-la. Na determinao de
quantos lotes seriam caucionados, no necessariamente havia relao com o custo de
infraestruturar o parcelamento.
Alm disso, a fiscalizao era insuficiente e possua poucos mecanismos de presso para
punir os loteadores. Mesmo para o loteador considerado culpado do crime de no
obedecer Lei Federal n
o
6.766/ 1979 era (ainda ) freqente que sua pena prescrevesse
face o tempo de deflagrao do dano.
Portanto, a transferncia ao empreendedor privado da construo do urbano no foi
bem sucedida: acarretou em valorizao da terra, geralmente incorporada pelos
proprietrios de terras neste processo de transformao de rea rural em urbana; e
acarretou em gastos pblicos significativos, ora para completar infraestruturas nos
loteamentos no terminados, ora para dar conta de prover com equipamentos e servios
urbanos grandes reas de expanso urbana, em um modelo de crescimento urbano em
extenso, o oposto da ideia de concentrao e eficincia urbana.
Isso tudo, associado com fartos recursos para moradia, resultaram em um quadro no
qual a habitao veio antes da infraestrutura urbana e foi () possvel ter casa sem ter
cidade.
Quanto ao desejo de que a norma servisse para nortear o processo de expanso e
crescimento urbano nas cidades brasileiras, alm de no ter servido para contar a
expanso a partir de processos de parcelamento irregular, o estudo sobre as normas
municipais apresentar um quadro onde o plano diretor vem reconhecer estes
processos, expandindo seu permetro para incluir as situaes irregulares, em um
processo inverso, ao invs de planejar o futuro, remedia o passado. E h casos em que
este processo estimulou novas irregularidades, na expectativa da prxima extenso do
permetro. A reviso de permetro, nestes casos, tem carter reparatrio e no
planejador, funciona como uma anistia.
Pode-se afirmar que a lei forneceu a gramtica que compe o debate sobre o tema do
parcelamento do solo no Brasil. Normatiza a partir da restrio ocupao, a partir da
definio do que no pode e do que pode, deixando aos municpios a disciplina de, se
quiser, exigir contiguidade ou mesmo, flexibilizar alteraes contnuas da rea urbana
sobre rea rural. Tampouco exige que seja feito um diagnstico quantificando as
necessidades habitacionais ou de outros usos que justifiquem a expanso pretendida.
Normatiza a ocupao a partir de percentuais de reserva de terrenos pblicos e da
definio de infraestrutura bsica. Em nenhum momento procurou interferir na
recuperao da valorizao da terra, ou exigir um planejamento integrado das reas de
expanso, ou envolver os privados em parcerias empreendedoras em diferentes graus,
ou envolver os moradores de parcelamentos de interesse social em processos de
regularizao fundiria democrticos, para ficar em alguns exemplos. Isso sem falar na
possibilidade de fazer reajustes de terra, envolvendo os proprietrios de forma
coordenada em um projeto comum.
Utilizando o termo italiano emprestado de Silva (2008, p.320), a lei no foi crtica em
dever de
no permaneceu incompleta. Lembrando:
CAP 2 | OPROBLEMA DOCRESCIMENTOURBANONOBRASIL 107

urbanificao primria as obras de arruamento, espaos para estacionamento, de
escoamento de guas pluviais, de coleta, tratamento e despejo de guas servidas e suas
respectivas redes, de alimentao e distribuio de gua potvel e respectiva rede, de
distribuio de energia eltrica e de gs, de colocao de guias e sarjetas, de iluminao
pblica, e semelhantes. So de urbanificaosecundriatodas as obras que servem para obter o
beneficiamento completo do territrio, como as de ligao da zona com os servios
pblicos, a instalao de escolas, mercados, praas de esportes, centros sociais, culturais,
igrejas e outros edifcios para servios religiosos, reas verdes, parques etc.
p.320).

At hoje, o crescimento em expanso urbana atravs da abertura de parcelamentos do
solo a tnica das cidades no-metropolitanas, que pouco se verticalizaram.
Com exceo das cidades de porte mdio, que inclusive receberam financiamentos
especiais para o seu desenvolvimento e crescimento urbano pelo BNH, as cidades
pequenas tiveram pouco financiamento, tem parcos recursos prprios e so altamente
dependentes das transferncias federais. Estas parecem ter ficado refns das emendas
relativas ao desenvolvimento e, consequentemente, das relaes clientelistas.
Inclusive no campo do planejamento urbano, os municpios menores de 50 mil
habitantes, pela Lei Federal n
o
6.766/ 79 nem necessitariam fornecer diretrizes ao
parcelamento, o que denota uma imagem de que estas no devero ter zoneamento,
planos de extenso viria, logo no precisam pautar (a menos que queiram) a relao de
um novo loteamento com a cidade existente.

***
CENTRALIZAO, ESTADOFORTE, REGRAS PARA OPRIVADO
O perodo de governo militar foi um momento de centralizao de decises e de
recursos, marcado pela construo de planos nacionais, estaduais e municipais, e de
uma organizao institucional que sustentasse as polticas setoriais. A nfase esteve na
estruturao do territrio para a mudana do padro agrrio-exportador ao urbano-
industrial, envolvendo seus aspectos regionais e os aspectos intra-urbanos; e no
estabelecimento de bases populistas que apoiavam este governo centralizador, atravs,
por exemplo, da poltica da casa prpria.
Correspondeu a um perodo de forte interveno estatal no desenvolvimento urbano,
com srias conseqncias no territrio. Mas tambm, correspondeu a um perodo de
estabelecimento de regras que pautaram como o mercado, por si, poderia fazer o
desenvolvimento urbano, ao mesmo tempo que garantiria a proteo ao meio
ambiente.
As regras, neste momento, vinham possibilitar que o mercado pudesse atuar, associadas
ao financiamento da habitao e estmulo atividade imobiliria. No entanto, todo este
investimento no garantiu a boa qualidade urbana. Houve um aumento dos preos da
terra, promovendo expulso das famlias que no conseguiam se enquadrar nos
financiamentos, resultando em uma expanso da precariedade para a periferia e do
crescimento das reas precrias centrais, como favelas e cortios, em diversas cidades,
principalmente metropolitanas.
A atividade planejadora seguia a lgica do capital de concentrao de investimentos
nos centros (regionais e urbanos), seletividade de recursos e benefcios sociais e
estruturao da atividade econmica produtiva. E alm da produtiva, estruturao da
108 CAP 2 | OPROBLEMA DOCRESCIMENTOURBANONOBRASIL

atividade imobiliria, como parte da estruturao da instalao de uma nova fase da
indstria, associada poltica da casa prpria.
O planejamento urbano dedicou-se planos municipais, peas essencialmente de carter
tcnico, que traduziam esta mesma lgica para a escala intra-urbana. Planos margem
das intervenes urbanas e estas por sua vez, muito setoriais e desarticuladas, alm de
descompassadas: havia casa, mas no necessariamente infraestrutura urbana.

Foi um perodo onde o Estado mostrou-se muito presente, centralizador e articulador
das atividades privadas em prol do desenvolvimento econmico.
Uma viso em perspectiva sinaliza que foi uma poltica onde o tempo foi pautado pela
economia e o territrio virou refm desta estratgia. Possivelmente, se realmente a
infraestrutura fosse exigida antes da chegada da moradia, os nmeros de atendimento
moradia no chegariam aos nveis obtidos. Se a expanso urbana no tivesse sido
consentida, os movimentos de luta por moradia teriam sido mais fortalecidos pela
dimenso que o problema adquiriria.
A velocidade imposta para a implantao do desenvolvimento econmico tambm ir
pautar as responsabilidades pela produo do espao. Sem a insero dos
empreendedores privados, legais ou ilegais, tamanha expanso urbana metropolitana
no teria acontecido. Para viabilizar a expanso, o papel da legislao territorial seria
mediar a relao pblico-privado, sem inviabilizar a ao privada em escala. A lei
federal de parcelamento do solo ir reservar terrenos pblicos, para que posteriormente
fossem ocupados, trabalhando para isso, para deixar que a expanso acontecesse, na sua
velocidade, e dar tempo ao desenvolvimento urbano de mbito pblico, a passos mais
lentos. A prpria ao pblica parece reconhecer sua prpria velocidade. Neste caso a
regra dos percentuais muito mais fcil de ser aplicada do que se a lei fosse rgida e
exigisse planos urbanos detalhados, articulando gesto, financiamento, instrumentos. A
opo foi pela simplicidade, para que pudesse ser seguida, o que nem sempre
aconteceu.
Na metrpole, enquanto os financiamentos habitacionais possibilitaram a expanso de
empreendimentos de padro mdio em reas zoneadas, a lei reconhecia e possibilitava a
expanso urbana de loteamentos de baixo padro, regulares e irregulares, que contavam
com a expectativa recorrente de serem regularizados, uma vez que, inclusive, j
obedeciam aos parmetros da lei referentes a tamanhos mnimos e frente mnima dos
lotes.
Nas cidades no-metropolitanas, este padro se repetia, em menor intensidade, mas
inclusive mantendo a irregularidade, que no se restringia s grandes cidades.


2.4 | DEMOCRATIZAO E FLEXIBILIZAO
O ano de 1986 marca o fim do governo militar e o desmonte da estrutura do Sistema
Financeiro de Habitao. Paulatinamente, no campo poltico, sucedia a preparao para
o processo de democratizao, que culminou com o marco da Constituio Federal de
1988. Este momento foi de fortalecimento da sociedade civil no campo social e
ambiental.
No campo econmico, a dcada de 1990 viveu sucessivas crises, estruturaes
macroeconmicas, com solues apoiadas na agenda econmica do momento, inspirada
CAP 2 | OPROBLEMA DOCRESCIMENTOURBANONOBRASIL 109

no Consenso de Washington
30
. Internamente, o contexto era de retirada do Estado como
agente financiador, gestor, regulador das polticas setoriais.
Em pauta entrava a privatizao dos servios pblicos, as agncias
reguladoras e o aumento da presena do mercado privado em todas as esferas pblicas.
Externamente, o contexto era de abertura dos mercados internacionais, de expanso dos
mercados produtores internacionais sobre o nacional, e, porque no dizer, globalizao
era a palavra do dia.
No campo dos governos, a dcada de 1980, em oposio ao perodo militar,
preconizava a descentralizao e o municipalismo refletidos no aumento da
importncia dos municpios propiciado pela Constituio Federal de 1988 tidos
inclusive como fundamentais para a instaurao da democracia no pas. Dissemina-se a
necessidade de participao, de implantao de processos democrticos no
planejamento dos municpios.
No entanto, poucos sero os recursos para o desenvolvimento urbano. Com o desmonte
do Sistema Financeiro da Habitao - SFH em 1986 h uma forte diminuio de
recursos pblicos para o desenvolvimento urbano, especialmente nos temas habitao e
saneamento, justificada pela crise econmica que fez com que a dcada de 1990 fosse

O desmonte do SFH e do Banco Nacional de Habitao nos anos 1980, acontece
motivado por diversos fatores combinados de ordem macroeconmica, como elevada
inflao, recesso, desemprego e subdimensionamento dos reajustes salariais, que
causaram uma progressiva elevao dos nveis de inadimplncia dos muturios, uma
acumulao de estoque de imveis a comercializar e desconfiana por parte dos
potenciais muturios, que reduziram consideravelmente a arrecadao do BNH.
No campo da regulao do territrio, os anos 1980 e 1990 trouxeram avanos legais e
institucionais na poltica urbana e ambiental, mas foram dcadas com um volume muito
reduzido de recursos para investimentos em processos de urbanizao.
Contudo, foram dcadas de muito debate, tanto sobre o meio ambiente, como sobre a
qualificao dos espaos urbanos, em um discurso onde a segregao era uma palavra
presente. Foram aprovados marcos ambientais, articulados em torno do direito ao meio
ambiente (art.225) e do captulo sobre meio ambiente da Constituio Federal de 1988.
Nos anos 1990, a realizao do evento da ECO-92 marcou o fortalecimento do tema e
das entidades ambientalistas, pautando uma agenda ambiental em ritmo crescente at os
dias de hoje. No campo urbano, estas duas dcadas foram de estruturao e
fortalecimento da sociedade civil organizada em torno do Frum Nacional de Reforma
Urbana; de construo de marcos legais, que culminaram na aprovao do Estatuto da
Cidade (Lei Federal n
o
10.259/ 01) em 2001, entre outras posteriores da dcada de
2000. Os anos 2000 sero tambm de conquistas institucionais, com a criao do
Ministrio das Cidades, e paulatina concepo do Sistema Nacional das Cidades, com
Conselhos aprovados, Conferncias realizadas, embora ainda incompleto.
No mbito da expanso urbana vivida pelas cidades, este contexto trouxe uma agenda
pautada por muitos mais temas do que os antes, apoiados no debate da dualidade

30
O Consenso de Washington (1989) correspondeu a um conjunto de medidas propagadas por
economistas de instituies financeiras americanas e internacionais, que tornaram-se a poltica
oficial do FMI e o Banco Mundial. Envolvia dez regras: (1) disciplina fiscal; (2) conteno de
despesas pblicas; (3) reforma tributria; (4) liberalizao financeira; (5) controle cambial; (6)
liberalizao do mercado; (7) abertura para investimentos diretos do exterior; (8) privatizao;
(9) desregulamentao; (10) direitos de propriedade.
110 CAP 2 | OPROBLEMA DOCRESCIMENTOURBANONOBRASIL

centro-periferia. As reas de transio rural-urbanas ganham relevncia como espao
que pode, por exemplo, servir de base para a economia agroexportadora; ou seguir
preservada, de acordo com a agenda ambientalista; pode ser bero para novas polticas
agrrias, onde cabe um cinturo verde que alimente as cidades, tornando-as cada vez
mais auto-suficientes (Sen, 2010), em projetos como o Comunas Urbanas do
Movimento Sem-Terra; pode servir de base para a urbanizao dispersa (Reis, 2006); ou
mesmo, a velha periferia que sofre processos de regularizao fundiria (Marques &
Torres, 2005). Estes temas sero comentados a seguir, sob a chave de seus impactos na
expanso urbana.

ODESMONTE INSTITUCIONAL E DOFINANCIAMENTOPBLICONOS ANOS 1990
comum ouvirmos sobre o perodo ps-BNH, anos 1980 e incio dos anos 1990,
recursos, face crise econmica que atingiu o pas. As altas da inflao culminaram em
contingenciamento dos recursos do FGTS, base para as intervenes em
desenvolvimento urbano que foram repentinamente diminudas.
O trmino do BNH, em 1986, ocorreu com a incorporao do Banco e de sua estrutura
junto Caixa Econmica Federal, no entanto, sem grandes mudanas na estrutura de
financiamento centralizada no governo federal.
Embora exista o discurso de ausncia de recursos e investimento nestas dcadas, uma
avaliao feita na rea de saneamento mostrou que houve interrupes significativas
entre 1992 e 1994, mas que aos poucos houve uma retomada das contrataes com
recursos do FGTS em uma ainda inicial reestruturao dele nascida no governo do
Presidente Fernando Henrique Cardoso (1995-2002).
Rezende e Heller (2002), ao estudarem a poltica de saneamento do pas, afirmam que
este foi um perodo que envolveu a criao e discusso (nem sempre aprovao) de
diversos projetos rumo privatizao o Projeto de Modernizao do Setor de
Saneamento financiado pelo BIRD, a Lei de Concesses (Lei Federal n
o
8.697/ 1995) que
permitia a prestao de servios pela iniciativa privada, entre outros. Mas, segundo os
autores, em 1998 o processo de retomada de emprstimos foi interrompido,
mostrando-se instvel e, novamente, em 1999, o governo d mais um passo na direo
da privatizao e firma acordo com o Fundo Monetrio Internacional - FMI
comprometendo-se a acelerar e ampliar o programa de privatizao e concesso dos
servios de gua e esgoto. No correto afirmar que o processo de privatizao se
completou, mas sim que este perodo foi fortemente influenciado por financiamentos
que pautaram esta agenda.
Em termos institucionais, com o fim do BNH, a poltica de desenvolvimento urbano
esteve subordinada a sete ministrios ou estruturas administrativas diferentes, o que
caracterizou um perodo de descontinuidade e ausncia de estratgias em relao ao
tema
31
. Um momento de sucateamento, de falta de prioridade e desinteresse poltico

31
Em 1985, o Ministrio do Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente (MDU), que haviaincorporado as
funes do Ministrio do Interior, foi transformado em Ministrio da Habitao, Urbanismo e
Desenvolvimento Urbano (MHU), apoiado pelaCaixaEconmicaFederal como gestora dos recursos. Em
1988, o MHU foi transformado em Ministrio da Habitao e do Bem-Estar Social (MBES), ficando
responsvel pela poltica habitacional, mas desvinculado da poltica de saneamento que passou para o
Ministrio daSade. Em 1990, governo do Presidente Fernando Collor de Melo, criado o Ministrio da
Ao Social, onde passaram afuncionar as Secretarias Nacionais de Habitao e Saneamento, o Planasa foi
extinto, e foram criados um novo plano e alguns programas habitacionais. No governo do Presidente
Fernando Henrique Cardoso (1995-2000) o MBES extinto e a gesto da poltica federal de
desenvolvimento urbano foi transferida para o Ministrio do Planejamento e Oramento (MPO) sob
CAP 2 | OPROBLEMA DOCRESCIMENTOURBANONOBRASIL 111

frente aos temas urbanos que afetam grande parte da populao brasileira,
majoritariamente urbana.
No entanto, em termos legislativos, foi um perodo de aproximao entre a sociedade
civil, que aparece ativa no processo de democratizao vivido na Constitutinte, e o
poder legislativo em torno, dentre outros, da discusso do Projeto de Lei do Estatuto da
Cidade, que tramitou por doze anos no Congresso Nacional e foi debatido intensamente
na Cmara dos Deputados (Bonduki, 2007, p.333).

DEMOCRATIZAO E FLEXIBILIZAO
O perodo conhecido como da redemocratizao do pas, iniciado a partir da segunda
metade da dcada de 1980, culminou com a aprovao Constituio Federal de 1988,
tida como municipalista e democrtica.
A Constituio colocou os municpios como entes federativos e delegou a estes uma
autonomia ainda no conhecida, principalmente no que tange elaborao de sua
poltica territorial e de diversas polticas sociais. Embora tenha dado autonomia,
segundo Bremaker (2010) transferiu deveres aos municpios sem um aporte
proporcional em termos institucionais e financeiros para que pudessem realmente
exerc-la. O autor afirma que as receitas municipais no permitem, por exemplo, que
estes possam promover seu desenvolvimento urbano, cujos custos altos os tornam
dependentes de transferncias voluntrias dos governos estaduais e federais. Esta
dificuldade sentida principalmente nos municpios de menor porte populacional, que
no conseguem arrecadar a partir de seu prprio desenvolvimento.
Alm da autonomia financeira, esperava-se que o fortalecimento do poder decisrio em
escala local pudesse fazer parte de um processo de capacitao e empoderamento do
isto como melhor instncia para a participao poltica.
H, portanto, uma forte luta para o empoderamento
municipalista que inspirou a Constituio e acompanhada pela criao de um arcabouo
legal e institucional que visava construo da democracia direta e indireta. A
participao social seria realizada atravs da criao de conselhos gestores de polticas
pblicas, para os quais, a sociedade civil deveria estar preparada para fazer parte e
exercer sua cidadania o que se acreditava que aconteceria, sobretudo, na esfera local.
Para isso, os cidados deveriam ter acesso informao sobre polticas pblicas em suas
localidades e aos instrumentos que permitissem a gesto democrtica, para alm dos
prprios conselhos (Santoro e Xavier, 2009)
32
.
O perodo que antecedeu a Constituio foi de grande importncia para o
reconhecimento mtuo dos atores sociais comprometidos com o iderio da reforma
urbana e com o direito moradia e cidade. Os movimentos sociais e de luta por
moradia, as ONGs, representantes de setores profissionais, universitrios e tcnicos do
governo comprometidos com a democratizao do planejamento e da gesto, uniram-se


encargo daSecretariade PolticaUrbana(SEPURB) que buscavaaarticulao entre as polticas de habitao,
saneamento e urbana.
32
relevante lembrar que o perodo da Ditadurano pas no desmobilizou totalmente a sociedade civil que
lutavapor grandes reformas sociais, como jcomentado sobre apresso pelaaprovao daLei Federal de
Parcelamento do Solo. No entanto, a estruturao do setor do planejamento territorial esteve muito
centralizadae eravistacomo um assunto tecnocrtico, no haviaparticipao.

112 CAP 2 | OPROBLEMA DOCRESCIMENTOURBANONOBRASIL

O Movimento organizou-se em torno da discusso de temas como a legalidade
urbanstica, a necessria gesto participativa atravs de processos democrticos, e
interviu no debate constituinte enviando um projeto de lei de iniciativa popular,
conhecido como Emenda Popular da Reforma Urbana, com mais de 250 mil
assinaturas. O projeto provocou os constituintes e logrou a insero de um captulo
sobre poltica urbana com dois artigos que tratam de temas como o cumprimento da
funo da propriedade e da cidade e da obrigatoriedade de se fazer planos diretores para
municpios com mais de vinte mil habitantes (art. 182 e 183 da Constituio Federal de
1988).
1987 e que tem sido um dos principais espaos de colaborao entre os diversos
movimentos de luta por moradia, e de interlocuo de suas principais lideranas com
outros segmentos da sociedade e com o poder pblico. Grande parte das ONGs deste
campo possuam apoios internacionais que pautavam a construo do ambiente
democrtico e a superao da pobreza.
A relevncia deste momento d-se na tentativa de incorporao de uma nova viso sobre
a cidade, onde a troca de favores, clientelismo, deveria perder foras frente ao que se
entende por Estado Democrtico de Direitos, que seria consolidado com a participao
popular (Saule Jr., 1997). Estas foras sociais entendem como sua conquista a
incorporao do direito cidade e o direito moradia no texto constitucional.
Nos artigos que entraram na Constituio, o plano diretor j aparece e se torna
obrigatrio, e instrumentos que pressionam pelo cumprimento da funo social da
propriedade e da cidade j esto enunciados.

PROJ ETODE LEI ORIGINAL DOESTATUTO DA CIDADE 1989
Na dcada de 1990, mesmo no sendo aprovado o Projeto de Lei de Iniciativa Popular
na ntegra pela Constituio Federal de 1998, este ter sua verso transformada no
Projeto de Lei do Senado n
o
181/ 89 que ir tramitar por mais 11 anos no Congresso,
para ser aprovado apenas em 2001, na Lei Federal n
o
10.259/ 01, conhecida como
Estatuto da Cidade. Importante comentar que este Projeto j continha diretrizes que
previam a orientao do crescimento urbano, com aspectos inclusive mais interventivos
sobre esse processo.
Inicialmente, o PL j afirmava
ordenao e expanso dos ncleos urbanos e adequada distribuio espacial da
populao e das atividades econmicas, de modo a evitar e corrigir as distores do

Previa que o Plano Diretor deveria incidir e planejar a converso de reas rurais em
urbanas, alm de discriminar claramente os limites urbanos:
seguintes diretrizes essenciais:
I discriminar e delimitar as reas urbanas e rurais;
II definir as reas urbanas e de expanso urbana, com vistas localizao da populao e
de suas atividades num perodo subsequente de dez anos;
III vedar o parcelamento, para fins urbanos, nas reas rurais;
IV exigir que os projetos de converso de reas rurais em urbanas, na forma do Estatuto
da Terra, sejam previamente submetidos ao governo municipal e analisados luz do
do Senado n
o
181/ 89, art. 41).

CAP 2 | OPROBLEMA DOCRESCIMENTOURBANONOBRASIL 113

Ainda estabelecia uma relao mais prxima com a preservao ambiental e com as
restries ambientais, adequando o Plano Diretor ao Cdigo Florestal e ao Sistema de
Unidades de Conservao - SNUC.
designar as unidades de conservao ambiental e outras reas protegidas por lei,
lagos, nas nascentes permanentes ou temporrias, nas encostas, nas bordas de tabuleiros
ou chapadas, e ainda nas reas de drenagem das captaes utilizadas ou reservadas para
fins de abastecimento de gua potvel e estabelecendo suas condies de utilizao
(Projeto de Lei do Senado n
o
181/ 89, art. 41).

E exigia que o contedo do Plano Diretor inclusse parmetros de parcelamento do solo,
de zoneamento, cdigo de obras, e programas que cuidassem do tema da expanso
urbana, uso do solo e dotao urbana. Desta forma, evitaria que o Plano pudesse ser
apenas um conjunto de diretrizes e de instrumentos urbansticos, sem claras definies
de controle de uso e ocupao do solo.
definir os critrios para autorizao de parcelamento, desmembramento ou
remembramento do solo para fins urbanos;
(...)
XIII definir tipo de uso, percentual de ocupao e ndice de aproveitamento dos
terrenos nas diversas reas;
(...)
XVI fixar limites mnimos e mximos para a reserva, pelo Poder Pblico, de reas
destinadas ordenao do territrio, implantao dos equipamentos urbanos e
comunitrios, de acesso moradia e nos projetos de incorporao de novas reas
estrutura urbana, imitindo-se o municpio em sua posse imediata;
(...)
Art. 41 (A). O Plano Diretor incluir necessria e expressamente:
I programa de expanso urbana;
II programa de uso do solo urbano;
III programa de dotao urbana equipamentos urbanos e comunitrios;
IV instrumentos e suporte jurdico de ao do Poder Pblico, em especial cdigo de
obras e edificaes, alm de normas de preservao do ambiente natural e construdo;
V sistema de acompanhamento e controle nado n
o
181/ 89, art.
41).

Chama a ateno o detalhamento dos programas e sua relao com a construo de
informaes e decises que permitissem avaliar se uma expanso urbana estaria sendo
proposta em acordo com o planejamento global do municpio como um todo e deveria
ser pensada ex-ante, ou seja, antecipando-se aos processos espontneos de expanso
vividos intensamente nas metrpoles nas dcadas anteriores.
1 O programa de expanso urbana dever:
a) identificar e mencionar os eixos naturais de desenvolvimento da cidade, antecipando-
se aos processos espontneos;
b) determinar os processos de incorporao de novas reas urbanas;
c) promover a formao de estoque de terrenos edificveis;
d) estabelecer as condies para o parcelamento, desmembramento e remembramento do
solo para fins urbanos;
e) orientar a converso do espao rural em urbano e outras mudanas no desenho da
cidade;
f) prever o atendimento integrado das necessidades de saneamento bsico em termos de
abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, drenagem urbana, coleta e destinao de
resdusos;
g) estabelecer critrios para a expanso do sistema de transportes urbanos.

114 CAP 2 | OPROBLEMA DOCRESCIMENTOURBANONOBRASIL

2 O programa de uso do solo urbano ter em vista:
a) o aproveitamento racional do estoque local de terrenos edificveis, promovendo o
parcelamento e o remembramento de terrenos no corretamente aproveitados;
b) a melhoria das condies de vivncia urbana, mormente das habitaes infra-
humanas;
c) a indicao de reas prioritrias de urbanizao;
d) o estabelecimento de normas tcnicas de aproveitamento do potencial, incluindo os
limites ao direito de construir.
3 O programa de dotao urbana incluir:
a) a regulamentao dos usos dos equipamentos urbanos e comunitrios;
b) as prioridades para o desenvolvimento de rede de servios pblicos urbanos, observada
a relao entre oferta de servio e local de moradia;
c) o sistema de operaes e cobertura dos custos de habitao e transporte, na forma
desta Lei;
d) a indicao dos agentes operadores dos equipamentos urbanos e comunitrios e dos
rgos de gerenciamento (Projeto de Lei do Senado n
o
181/ 89, art. 41A).

Percebe-se que a concepo de plano diretor e de seu contedo era muito mais ampla
que a prevista no Estatuto da Cidade e estas definies de contedo do Plano no
permaneceram no projeto aprovado. Como veremos na anlise de planos diretores no
Estado de So Paulo, este contedo no se reflete nas propostas atuais, que no contm
programas de expanso nestes moldes, nem tampouco qualificam as necessidades
urbanas de forma a construrem uma justificativa para a expanso urbana proposta nos
planos.
Possivelmente estes detalhes de contedo do Projeto foram excludos logo em 1992,
quando foi realizada uma avaliao por parte do Ministrio da Ao Social. De acordo
com Jos Roberto Bassul a crtica dos setores tcnicos do governo federal se referia,
dentre outros, excessiva minudncia dos dispositivos referentes ao plano diretor, sem
(Motta, 1998, p.213-
218 apud Bassul, 2005, p.113). Percebe-se nesta crtica que Bassul chama de
Diretor, presente no Estatuto da Cidade, que no contemplou nenhuma destas propostas
do PL.
Outro aspecto importante do Projeto de Lei dizia respeito especulao do solo urbano.
Segundo posicionamento claro de Erminia Maricato em artigo de jornal da ocasio, era
atravs do combate especulao que seria evitada a expanso urbana. Dois incisos
grifados a seguir foram duramente criticados e retirados do Projeto:

I reteno especulativa de solo urbano no construdo ou qualquer outra forma de
deix-lo subutilizado ou no utilizado;
II recusa de oferecer locao, sob qualquer pretexto, imveis residenciais no
necessrios habitao do proprietrio ou seus dependentes, salvo nos casos
excepcionados no Plano Diretor;
III manobras especulativas, diretamente ou por intermdio de terceiros, que visem
extorso de preos de venda ou locao;
IV construo ou reconverso que impliquem a venda ou locao de habitaes para
populao de baixa renda com padres inferiores aos estabelecidos no art. 41, XIV, desta
Lei.
V posse ou domnio de rea urbana excedente ao mxicmo fixado em mdulos pelo
Plano Diretor (Projeto de Lei do Senado n
o
181/ 89, art. 8).

CAP 2 | OPROBLEMA DOCRESCIMENTOURBANONOBRASIL 115

A retirada destes incisos terminou por responsabilizar o plano diretor pela definio de
quando um imvel est subutizado, um dos nicos incisos que permanece na lei
aprovada.
Nota-se pela descrio acima que o tema da expanso urbana, embora tenha aparecido
na concepo do projeto inicial, foi retirado do Estatuto da Cidade, juntamente com a
obrigatoriedade dos planos conterem regras para o parcelamento do solo e zoneamento.
No caso do planejamento das reas de expanso urbana, um plano diretor que no
possui zoneamento e parcelamento do solo em seu contedo, pode se tornar um
- , na medida em que so as regras do quanto e como se pode ocupar,
que determinam um projeto urbano para esta rea.

LUTA PELA CONSERVAOAMBIENTAL
A dcada de 1980 e 1990 marcada por leis nacionais que estruturam o Sistema do
Meio Ambiente e pela institucionalidade criada apenas em 1999, o Ministrio do Meio
Ambiente-MMA
33
. Mas ser nos anos 1990 que o ambientalismo ganha fora no pas,
principalmente aps a ECO-92 (United Nations Conference on Environment and
Development UNCED Rio 92), realizada em 1992, quando sedia o evento Rio+5 e
pressionada pelo evento, cria a Comisso de Polticas de Desenvolvimento Sustentvel e
a Agenda 21 nacional (Ancona, 2002).
ECO/ 92 (...) centrada nos problemas do meio ambiente e desenvolvimento, concluiu
que do crescimento da populao urbana mundial, na ltima dcada do sculo XX, ser
absorvido por cidades do Terceiro Mundo, e colocou em evidncia as questes da
pobreza urbana e do custo econmico e social da degradao ambiental urbana
(Grostein, 2001, p.16).

Colabora para o tema entrar na pauta, a constatao em 1994 do maior ndice da
histria de desmatamento na Amaznia, com mais de 29 mil quilmetros devastados no
perodo (SOSFlorestas, 2011)
34
. Na metrpole paulistana, o tema entra na pauta com a
identificao de processos de eutrofizao, smbolo da poluio de grandes lagos de
abastecimento de gua.
Apesar do quadro de falncia ambiental, os instrumentos da Poltica Nacional de Meio
Ambiente tm sido disciplinados em leis desde a dcada de 1980, no entanto, os
desafios de proteo permanecem e esto a todo tempo sob presso. So ameaados pelo

33
Inaugurando adcadade 1980, d-se aaprovao daPolticaNacional de Meio Ambiente (Lei Federal n
o

6.938/ 81), trazendo consigo aestruturao do SistemaNacional de Meio Ambiente (SISNAMA); acriao
do Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA), consultivo e deliberativo; alm dapossibilidade de
utilizao de diversos instrumentos para a construo desta poltica nas diferentes escalas territoriais,
instrumentos estes que posteriormente sero regulamentados. Dentre eles, destacam-se: o zoneamento
ambiental; a avaliao de impactos ambientais e a necessidade de licenciamento e reviso de atividades
efetivaou potencialmente poluidoras; acriao de espaos territoriais especialmente protegidos pelo poder
pblico federal, estadual e municipal (art. 9); alm daestruturao do Sistemade Recursos Hdricos.
Institucionalmente, em 1985 criado o Ministrio do Desenvolvimento Urbano e do Meio Ambiente, cujas
atribuies antes estavam subordinadas ao Ministrio do Interior desde 1973. Mas apenas em 1999 que
ganhao nome de Ministrio Nacional do Meio Ambiente - MMA, que existe at hoje.
Em 2000 aprovado do Sistema de Unidades de Conservao - SNUC (Lei Federal n
o
9.865/ 00) que define
categorias de unidades de conservao de proteo integral e sustentvel, que podero ser federais,
estaduais, municipais e particulares (caso daReservaParticular do Patrimnio Natural - RPPNs).
Somente em 2002 disciplinado o instrumento do zoneamento ambiental, previsto pelaPolticaNacional
de Meio Ambiente, traduzido por Zoneamento Ecolgico Econmico - ZEE (Decreto Federal n
o
4.297/ 02).
34
Como resposta a esta constatao, em 1996, a reserva legal na Amaznia aumentada para 80%,
enquanto areservano Cerrado diminudapara35% (MedidaProvisrian
o
1.511/ 96).
116 CAP 2 | OPROBLEMA DOCRESCIMENTOURBANONOBRASIL

quadro de radicalizao do capitalismo agroexportador, na escala regional e tambm,
imobilirio, na escala intra-urbana. As reas de transio rural-urbanas so espaos que
sofrem muito diretamente estas presses.
Se nos anos 1970, o discurso ambientalista rumava na direo de conter o crescimento
urbano atravs do controle do crescimento populacional e da concentrao urbana, em
sntese, evitando a expanso urbana; nos anos 1990 e 2000 h uma mudana
considervel neste debate, o discurso envolve o tema da sustentabilidade associada a
novos modelos de desenvolvimento estruturados a partir da conservao do meio
ambiente ainda preservado e ampliao destas reas, simultaneamente busca do
melhor aproveitamento das reas j ocupadas, desta forma tambm evitando a expanso
urbana.
As resistncias novas propostas de desenvolvimento resvalam-se no desenvolvimento
nos moldes do vivido no perodo industrial quando foi construdo o consenso de que
olver-
que deseja ter uma casa prpria, um carro, que valoriza padres das classes mais altas,
frequentemente associados desperdcios e a um consumo pouco responsvel. H uma
repulsa generalizada, por exemplo, utilizao do transporte pblico no pas, face sua
imagem depreciada, fenmeno muito menos freqente na Europa, onde os transportes
pblicos tm melhor qualidade. Mudar a cultura de consumo de espao tambm um
grande desafio na direo de se opor esse modelo de crescimento.
-
instrumento de preservao ambiental funcionaria como um downsizeda economia do
municpio, geralmente associado instrumentos de planejamento do territrio injustos
e que devem ser evitados.
Esta preocupao tambm encontra respaldo em propostas de reforma agrria que sero
comentadas adiante.

MUDANAS NA ECONOMIA AGROEXPORTADORA
As reas de transio rural-urbanas ganham relevncia como espao que pode, por
exemplo, servir de base para a economia agroexportadora. Certamente um dos maiores
desafios em relao manuteno de reas protegidas e preservadas d-se frente
presso do avano do agronegcio exportador e das commodities, alm dos ambiciosos
programas de desenvolvimento no campo da energia e infraestrutura. No campo
energtico, ainda soam como irrisrios os avanos em termos de fontes renovveis.
A continuidade da atividade agrcola exportadora mantm a forma de ocupao do
territrio, desde o perodo da colonizao. A dcada de 1980 marca a reestruturao
produtiva do setor agropecurio que passou a privilegiar reas e produtos, gerando
impactos que aumentaram a concentrao fundiria, a oligopolizao do setor e
tambm o aumento da urbanizao. Atualmente, as grandes propriedades improdutivas
so apenas 1,3%, mas controlam 40% de todas as terras, ou seja, ainda h muita
concentrao de terras nas mos de poucos, latifundirios.
A novidade do perodo atual consiste no desenvolvimento do agronegcio que
objetiva a maximizao produtiva com a conciliao de atividades agrcolas e industriais
voltadas exportao associado criao de commodities, ou seja, matrias-primas
produzidas em larga escala e comercializadas mundialmente que so negociadas em
bolsas de mercadorias, portanto, seus preos so definidos pelo mercado internacional.
CAP 2 | OPROBLEMA DOCRESCIMENTOURBANONOBRASIL 117

O Brasil est envolvido com a produo e exportao de commodities agrcolas, como
soja, laranja, trigo, caf, acar, etc.; minerais, como petrleo, alumnio, ferro, entre
outros; financeiras, como j comentado em relao s empresas imobilirias que
abriram seu capital; e ambientais, relativas ao crdito de carbono. Todos estes produtos
esto muito suscetveis ao mercado internacional e, at face a esta competitividade
global, exigem um achatamento cada vez maior dos custos de produo.
Em relao terra rural, esta tem uma relao direta com sua produtividade e, portanto,
ter preos associados aos das commodities. A lgica agrcola dos produtos tambm
estabelecer uma relao de proximidade com a indstria (quanto mais prxima, mais
valorizada a terra pois h economia no transporte) e com as rotas de escoamento para
os pontos de exportao, em geral portos.
Mais para frente, no estudo de caso sobre o municpio de Catanduva analisou-se alguns
impactos desta lgica sobre as reas de transio rural-urbanas. Ela parece aumentar os
preos da terra rural neste territrio e, pela lgica da rentabilidade, estimular o
desmatamento de reas conservadas para a expanso da atividade agroexportadora. Alm
disso, a organizao das melhores terras prximas s indstrias processadoras far com
que, no caso de indstrias prximas mancha urbana, as reas de transio rural-urbana
sejam as mais interessantes e nesse caso, portanto, no interessa urbanizar. Importante
atentar para este caso que consiste em uma luta travada entre uso intensivo rural
produtivo x possibilidade de urbanizar, ambos sendo mais rentveis que manter a rea
preservada.
Os avanos qumicos, mecnicos e biotecnolgicos tambm procuram enfrentar os
desafios da atividade, prevenindo doenas, fabricando sementes em laboratrio que
sejam mais produtivas, etc. Estes avanos minimizam um pouco a vantagem dos
melhores solos.
O aumento da produtividade est diretamente associado maquinizao e
modernizao do campo e diminuio dos gastos com mo-de-obra, gerando a
precariedade dos empregos e a diminuio no nmero de empregados (Elias, 2007).
Consequentemente, vrios autores associam a migrao destes contingentes
populacionais ao crescente processo de urbanizao, especialmente nas cidades da soja,
no Pantanal e na Amaznia, ou do acar no Nordeste (Becker, 2007). Elias (2007)
afirma que esta uma nova tipologia de cidade: a cidade do agronegcio. Percebe-se
uma marcada reestruturao do territrio agrcola, atravs de uma nova territorializao
deste capital, agravando a concentrao fundiria e contrariando polticas de reforma
agrria.
No campo da regulao, vive-se uma presso pela expanso da rea agriculturvel,
atravs da flexibilizao de Zoneamentos Ecolgico-Econmicos, das restries
ambientais expressas fortemente na presso pela reviso do Cdigo Florestal, entre
outros. Em outros campos do desenvolvimento econmico, a presso recai sobre a
agilidade na aprovao dos projetos estruturais que viabilizam o desenvolvimento
econmico tradicional (atualmente sintetizados no Plano de Acelerao do Crescimento
PAC). O licenciamento ambiental necessrio para a aprovao destes projetos de
grande monta so tidos como demorados e tm seu contedo questionado por exigir
aprofundamentos tidos como detalhistas e por indicarem, em alguns casos, a no
realizao do empreendimento, configurando-se como uma ameaa ao
desenvolvimento econmico.
No campo ambiental e rural, portanto, possvel identificar o mesmo processo que
exige flexibilizao das normas e restries em prol do desenvolvimento econmico
118 CAP 2 | OPROBLEMA DOCRESCIMENTOURBANONOBRASIL

entendido como o crescimento econmico traduzido pela medio do
PIB. Isto se reflete:
no Zoneamento Ecolgico-Econmico, como por exemplo, na abertura da
possibilidade de ocupao de rea de restrio ocupao urbana em
Caraguatatuba, com infraestruturas para o Pr-Sal e imobilirias, etc. Este
tambm ser tido como instrumento que pode ser utilizado para reduzir a
Reserva Legal;
em presso sobre as Unidades de Conservao, atravs de lutas para o
estabelecimento de traado descontnuo em Roraima, retirando os arrozais das
restries da UC, ou mesmo o projeto da Hidreltrica em Belo Monte;
nas mudanas propostas para o Cdigo Florestal, reduzindo reas de
preservao permanente e reservas;
na criao de novas formas de licenciamento simplificado
35
; e na presso pela
municipalizao de temas tratados regionalmente, dos quais o licenciamento.

No entanto, nem tudo agronegcio. H fortes e histricas resistncias esta forma de
uso e ocupao da terra no pas, geralmente orientadas pelas estratgias do Movimento
dos Trabalhadores Rurais Sem Terra MST
36
.
De uma certa forma o MST responsvel por disseminar a resistncia ao capitalismo
agroexportador e, a partir de processos de ocupao de terras, ir trazer tona a situao
do campo brasileiro, da luta pela terra. Atualmente, recentes pesquisas sobre violncia
no campo mostram que no rural onde ela est crescendo mais, fruto das resistncias e
reaes violentas estas, dando lugar mrtires que lutam pelo tema.
Atualmente, chama a ateno que, ainda na dcada de 2000, outra estratgia do MST
no Estado de So Paulo, denominada Comuna da Terra, situa o assentamento nas
proximidades das grandes cidades, encarando as ameaas de que a reforma agrria no
seria mais executada, o avano crescente do agronegcio, e, principalmente,
inaugurando as possibilidades de que elementos do urbano fossem incorporados
poltica agrria (Goldfarb, 2007).
o questionar os rumos da poltica agrria, ao reivindicar um novo
modelo de desenvolvimento para o campo, ao propor a unio de movimentos rurais e

35
Os procedimentos para o licenciamento ambiental so regulados nacionalmente na dcada de 1980,
como parte daregulamentao da PolticaNacional de Meio Ambiente. Nos anos 2000, aflexibilizao do
instrumento regulamentada no Estado de So Paulo atravs da possibilidade de utilizao de outros
instrumentos como o Estudo Ambiental Simplificado (EAS), o Relatrio Ambiental Preliminar (RAP), alm
do j utilizado Estudo e Relatrio de Impacto Ambiental (EIA-RIMA). As crticas estes instrumentos
concentram-se nos seus aspectos discricionrios, que esto pouco descritos em leis ou regramentos, com
exceo do EIA-RIMA, onde humadefinio de contedo mnimo que deve ser tratado.
36
Nascido apartir daocupao histricado pas, que sempre trouxe desigualdades estruturais, nos anos
1970, o Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra MST expandiu-se pelo pas inteiro, organizado
em 22 Estados. Nos anos 2000, contabilizavam 250 mil famlias assentadas e 70 mil famlias acampadas em
todo o pas (Caldart, 2001, p.207). A partir de 1995, no seu III Congresso Nacional, adota a Reforma
Agrriacomo lema. Nasuaconcepo histrica, o MST umaresistnciaformade ocupao do territrio
organizada em latifndios com atividade agroexportadora e prope a agricultura familiar e a reforma
agrriacomo lemaestruturador. O governo federal de ento reage s presses e ocupaes de terrado MST
instaurando umapoltica de reformaagrria em vigor at hoje, com diferentes ganhos, nas diversas regies
do pas.

CAP 2 | OPROBLEMA DOCRESCIMENTOURBANONOBRASIL 119

urbanos, o MST acaba por colocar em debate um novo modelo de desenvolvimento
tambm para o Brasil
que se prope a ser rural, posto que de reproduo do modo de vida campons, e
urbano, ou com elementos do urbano, posto que demanda os benefcios que a
este
novo formato anuncia relaes interessantes entre o campo e a cidade.

AGENDA DA REGULARIZAOFUNDIRIA
Os anos 1990 e 2000 ainda esto fortemente marcados pela manuteno de padres
perifricos e pela reao dos gestores em prol de processos regularizao fundiria.
Regularizar ou anistiar loteamentos clandestinos e irregulares tm sido a prtica de
muitos municpios brasileiros, como j comentado neste texto. A realizao de polticas
de anistias e de regularizao de tempos em tempos, aliada omisso do poder pblico
na aplicao das normas de uso do solo teve (e tem) um efeito negativo, a longo prazo,
que o da manuteno das prticas irregulares.
Neste processo, a dcada de 1980 marcou uma mudana na postura dos gestores.
Para a incorporao da cidade informal, que tem incio com a poltica de regularizao
em massa de loteamentos na dcada de 80, foi necessria a montagem de novas estruturas
especiais, paralelas s existentes, bem como o desenvolvimento de uma cultura pblica
diferenciada, na busca de identificar caminhos para agir sobre espaos ilegais e
complexos. Esta tarefa inverte o esquema tradicional de ao do poder pblico sobre o
uso e ocupao do solo aquela que se inicia tradicionalmente como controladora na
anlise e aprovao de projetos , passando a atuar sobre realidades construdas que no
se enquadram nas normas de parcelamento do solo e exigem portanto novo respaldo
jurdico e social. Os embates ocorrem pelos conflitos que emergem entre as estruturas
tradicionais e a mentalidade que as sustentam, com a instalao
(Grostein, 2001, p.17).

A criao de Zonas Especiais de Interesse Social disseminada a partir da experincia em
Recife no final dos anos 1987, a partir da aprovao da lei do Plano de Regularizao
das Zoans Especiais de Interesse Social - PREZEIS (Botler & Marinho, 1997) e
experincias posteriores em Belo Horizonte, Santos, Diadema, entre outros dar o tom
das intervenes que consistem em incluir, no zoneamento da cidade, uma zona
destinada implantao Habitao de Interesse Social, seja em reas j ocupadas por
assentamentos populares ( ZEISde regularizao ), seja em reas vazias, de preferncia
inseridas em regies dotadas de infraestrutura ( ZEISde vazios).
Se a regulao urbanstica tem sido concebida, historicamente, para garantir a qualidade
urbana das famlias com rendas mais altas , bem como a reservar reas
melhor servidas por infraestrutura par aos mercados de maior renda (Rolnik, 1997), as
ZEIS significam a possibilidade de demarcar reservas fundirias igualmente bem
localizadas para os mercados populares, que historicamente foram relegadas aos
mercados informais em localizaes menos adequadas.
No entanto, no que tange a expanso urbana perifrica, a demarcao de ZEIS de
tem reconhecido ocupaes existentes e, eventualmente, reservado
espaos em uma periferia extremamente ocupada, para receber famlias que tem que ser
removidas no processo de regularizao. Neste sentido, seus parmetros obedecem
ocupao real, geralmente com ndices bem inferiores ao previsto por um zoneamento
120 CAP 2 | OPROBLEMA DOCRESCIMENTOURBANONOBRASIL

tradicional, o que no significa que esteja fazendo um zoneamento ideal, mas sim
viabilizando a garantia do direito moradia e cidade, atravs da urbanizao, da
chegada de infraestrutura, equipamentos e servios estas comunidades. No cabe
portanto afirmar que uma regulao cujos parmetros direcionam-se produo
urbana ex-ante, e se comparados com os expressos em um zoneamento de carter mais
elitista, possuem padres muito inferiores (Smolka & Biderman, 2001); e sim ex-post, de
forma a viabilizar a permanncia da ocupao sem a promoo de projetos do tipo

O fenmeno da irregularidade disseminado como presente em todos os grupos de
diferentes tamanhos de municpios, no sendo exclusividade das grandes cidades
brasileiras.
Diversos autores afirmam que o custo de oportunidade de se fazer polticas curativas e
no preventivas justifica esta opo poltica e social, uma vez que afeta milhares de
pessoas no pas, construindo um amplo leque de situaes irreversveis, face escala
que adquiriram.
Estes autores mostram que urbanizar uma ocupao muito mais barato que promover
uma nova urbanizao vide exemplos do Programa Guarapiranga em So Paulo
(Uemura, 2000; Ancona & Stetson, 2008) e outros citados por Smolka (2003, p.281-
284) valores que traduzem a omisso do poder pblico. E que a valorizao
promovida por processos de urbanizao que vai para os proprietrios de imveis
regularizados consideravelmente baixa, a exemplo dos estudos no Favela Bairro do Rio
de Janeiro elaborados por Abramo (2009), se comparada valorizao obtida nos
processos de expanso urbana.
Smolka em particular, construiu a ideia de que h um ciclo da informalidade, onde a
valorizao nos processos de regularizao de reas onde h mobilidade da populao,
pode estimular a venda do imvel aps a regularizao, no caso das famlias que no
conseguem ficar na situao regular pagando luz, gua, impostos, etc. e terminam
vendendo seus imveis e migrando para outras situaes de irregularidade, continuando

Este ciclo pode se dar em qualquer local onde h este processo de irregularidade em
reas centrais ou perifricas no entanto, o processo de expulso tem se mostrado mais
frequente em reas mais centrais cujos preos mais valorizados interessam ao mercado.
Trabalhos de Abramo (2007) mostram que uma das estratgias do mercado imobilirio
formal consiste em deslocar possveis externalidades negativas (favelas, cortios) de
projetos imobilirios cujo consumo pautado pela diferenciao dos imveis. Dentro da
estratgia da diferenciao, encontra-se necessariamente um deslocamento espacial
oferecer um produto diferente em uma espacialidade diferente desvalorizando e
valorizando espaos simultaneamente e a partir de relocaes em um movimento
caleidoscspico (Abramo, 2007). Esse processo logicamente leva a expulso de
populao de baixa renda para reas mais perifricas onde o preo do solo mais
barato. O mesmo pode-se dizer, portanto, de outros processos de regularizao nos
quais parcelas da populao se veem impossibilitadas de permanecer no local. Em
sntese, processos de regularizao geram mobilidade populacional cujo destino so as
reas de transio rural e urbana.

CAP 2 | OPROBLEMA DOCRESCIMENTOURBANONOBRASIL 121

PERIFERIA CONSOLIDADA E A REVISODA DUALIDADE CENTRO-PERIFERIA NA METRPOLE
PAULISTANA
A construo terica sobre a periferia metropolitana que a caracterizava a partir da trade
loteamento irregular + casa prpria + auto-construo (Bonduki & Rolnik, 1979;
Kowarick, 1980), construda a partir dos anos 1970, mudou consideravelmente nas
ltimas dcadas.
A infraestruturao transformou estas reas em bairros, o que no significa que no h
uma permanncia destes padres em reas cada vez mais longnquas dos ncleos
metropolitanos. Este processo sobre a periferia coloca o Estado como agente desta
infraestruturao, demandado por presses e mobilizaes sociais.
O processo de democratizao fortaleceu atores como os movimentos organizados que
intensificaram as presses, organizados em prol da luta pelos direito cidade e
moradia. Estes conseguiram ampliar o debate reconhecendo a precariedade, ausncia de
equipamentos e servios, traduzido na necessidade de reconhecer ocupaes informais e
regulariz-las em termos urbansticos e jurdicos. Como j comentado, esta tambm era
a poltica possvel face diminuio de investimentos habitacionais.
Marques & Bichir (2001) tambm aponta que uma das explicaes para o investimento
na infraestruturao urbana seria que o retorno das eleies para os executivos locais no
perodo da democratizao teria levado a um aumento dos investimentos, associado
conquistas e apoios polticos. Os autores criticam esta hiptese, afirmando que o
vnculo mecnico entre eleies e investimentos deve ser afastado, pois os investimentos
so pautados tambm por conhecimentos tcnicos; pela oportunidade de
financiamentos (a este respeito cita a infraestruturao da periferia da Baixada
Fluminense ao ser incorporada concessionria de guas da regio e passa a receber
investimentos); entre outros.
Os autores tambm apontam que, a despeito das hipteses estruturalistas que afirmam
que a expanso dos servios no acontecia pois a periferia no era vivel
economicamente, houve expanso dos servios urbanos nos anos 1980 e as
concessionrias no sofreram ameaas de inadimplncias nas regies metropolitanas.
Todavia, isso no significou uma reverso do padro de segregao socioespacial, e
pode-se verificar que o investimento nas periferias foi bem menor do que os
investimentos nas reas ocupadas por famlias de rendas mais altas, geralmente mais
centrais. Para os autores, portanto, mais que a lgica da empresa concessionria de
servios, a chave para a explicao dos investimentos em infraestrutura nas periferias d-
se a partir da interao entre mobilizaes e aes do Estado provocando mudanas na
agenda da classe poltica e das elites, assim como seu contedo. Ainda que no se possa
dizer que h um nexo causal entre mobilizaes que geram aes do Estado, mas sim
um ambiente poltico em transformao, de abertura poltica, com a expectativa de
eleies como forma de asceno ao poder estatal e sob presses vindas de baixo.
Influenciados pelas anlises sociolgicas, em fins da dcada de 1990 h um refinamento
do debate sobre o crescimento urbano sobre a periferia metropolitana, revisando o
conceito de periferia.
Marques & Torres (2005) revisam a literatura que entendia as desigualdades territoriais
como reflexo das desigualdades produzidas no mercado de trabalho urbano industrial e
que compreendem o espao metropolitano como territorialmente homogneo,
caracterizado por uma grande e precria periferia (Marques & Torres, 2005, p.10).
A partir dessa reviso e da anlise atual do territrio paulistano e suas dinmicas, os
autores buscam tambm compreender a pobreza e a desigualdade social, mas superando
122 CAP 2 | OPROBLEMA DOCRESCIMENTOURBANONOBRASIL

a base da anlise anterior, macronarrativa, propondo uma anlise que reconhece, dentro
da homogeneidade da pobreza, que h uma maior complexidade do espao urbano e
este parece ser constitutivo da situao social em que se encontram os diversos grupos
sociais na cidade, em especial os mais pobres.
Nesse trabalho de Marques & Torres (2005), h um artigo que especialmente define as
franjas urbanas com fronteira paulistana, diferenciando a franja urbana da periferia
consolidada. Para esses, a localizao no espao uma dimenso constitutiva das
situaes sociais em geral e da pobreza urbana em particular. As desigualdades sociais
no so apenas entendidas como um reflexo territorial das desigualdades produzidas no
mercado de trabalho, embora essas persistam, mas tambm o territrio configura-se
comunidade e pelo Estado. Por isso, afirmam que o territrio deveria ser incorporado
nas estratgias de combate destituio social, nas polticas sociais em seu sentido mais
amplo.
A partir de novas interaes entre mobilizaes e aes do Estado e de novas estruturas
de oportunidades promovidas pelo Estado, mas tambm pela comunidade e pelo
mercado, no cabe mais a utilizao do conceito de periferia que vinha sendo utilizado
nos anos 1970.
Diferentemente da ideia de periferia consolidada, um dos conceitos trazidos tambm
por Torres & Marques (2001) o da hiperperiferia, lugares onde somadas s caractersticas
da periferia, incrementam-se riscos ambientais e outras formas de desigualdade:
periferia que, ao lado das caractersticas mais tpicas destes locais pior acesso
infraestrutura, menor renda da populao, maiores percursos para o trabalho, etc. ,
apresentam condies adicionais de excluso urbana. Assim, o estudo das reas de risco
ambiental podem ter um sentido estratgico: evidencia de modo dramtico, em alguns
casos, a sobreposio cumulativa dos riscos ambientais a diversas formas de desigualdades
Torres & Marques, 2001, p.52).

Neste conceito h permanncias do padro perifrico, com agravantes. Outros autores
atualmente tm pesquisado reas de risco no extremo metropolitano paulistano,
corroborando com esta tese e conceito, como o caso de Alves et al. (2011) em Cidade
Tiradentes, So Paulo. Esta conceituao tambm est fortemente influenciada pela
teoria da sociedade do risco (Beck, 1992).
Nestes locais da metrpole paulistana, tambm h a permanncia de processos de
crescimento populacional, embora estes se dem menos por expanso fsica e mais por
adensamento das reas j construdas. Segundo Torres & Marques (2005, p.104-106),
alguns analistas poderiam interpretar o crescimento da fronteira
37
enquanto resultado da
migrao intra-urbana do centro para as regies periurbanas. De fato, estes resultados
podem ser observados para os anos 1980, quando os municpios so tomados enquanto
unidade de anlise. Com outro conceito e recorte territorial, o autor interpreta de modo
diferenciado a questo da migrao intra-urbana, que embora pudesse existir, no era
fenmeno significativo. Isto porque para ele a principal razo que as magnitudes
envolvidas so completamente diferentes. Enquanto a cidade consolidada perdeu 0,7
milho de habitantes nessa dcada, a periferia consolidada e a fronteira urbana

37
Parao autor, fronteira so as reas de ponderao do censo demogrfico 2000 com taxade crescimento
maior do que 3% ao ano no perodo de 1991 a2000, e periferia consolidada: taxa de crescimento de 0 a
3% ao ano e reas com crescimento negativo (nachamadacidade consolidada). FronteiraPaulista, 2005,
p.101.
CAP 2 | OPROBLEMA DOCRESCIMENTOURBANONOBRASIL 123

ganharam 2,7 milhes, sendo que 2,1 milhes apenas na fronteira urbana. Ainda que o
crescimento vegetativo da populao da fronteira seja positivo, a suposta migrao
centro-periferia e o crescimento vegetativo no seriam capazes, em conjunto, de
explicar o impressionante incremento populacional observado. Ao contrrio, os dados
indicam que o crescimento da fronteira em grande parte explicvel pela migrao
originria de outras regies, principalmente de estados do Nordeste
38
(Torres &
Marques, 2005, p.111).
Whately et al. (2008, p.157) corrobora com esta hiptese e demonstra, a partir da
leitura de uso do solo por imagens de satlite, que a ocupao urbana parece estar
diminuindo seu ritmo de expanso em rea, e que as reas ocupadas vm sofrendo
adensamento.
Ainda preciso citar o trabalho de Vera da Silva Telles (2010) que revisita as teorias dos
anos 1980 onde a rela4ao entre cidade, trabalho e Estado definiam as coordenaas do
sido esvaziada de sua potncia descritiva, prope percursos exploratrios distanciados
das explicaes gerais ou categorias previamente definidas. Sua imerso na periferia nos
anos 2000 se dar atravs das trajetrias urbanas de indivduos e de suas famlias para
conhecer as tramas sociais que configuram os espaos urbanos. Os trabalhos prvios
apresentados em livro (ver Telles, 2010) aproximam-se de temas como a mobilidade, as
renovaes do trabalho no domiclio, circuitos ilegais das economias transnacionais e as
puramente espacial do espao da periferia nos dias de hoje. Este quadro mostra o quo
significativas foram as mudanas no urbano e na periferia, dificultando a condensao
em um conceito, um nome ou uma teoria.
Como se v, o espao da expanso urbana traduzido pelo conceito de periferia na
metrpole paulistana se complexizou.
Possivelmente estes conceitos podem ser extrapolados para a macrometrpole paulista,
no entanto, no que tange outras cidades no-metropolitanas parecem no ter ganhado a
conotao de hiperperiferias. Embora no seja possvel generalizar, parecem ainda
repetir padres perifricos dos anos 1970, estando mais influenciados por parmetros
de ocupao que sinalizam para possveis regularizaes, que respeitam a normatizao
do parcelamento do solo. Ainda que, as situaes de risco tenham visitado com mais
frequncia os noticirios pelo interior do Estado de So Paulo, estas esto associadas no
apenas s ocupaes com padres perifricos, mas tambm forma como as cidades
ocuparam o territrio, s margens dos rios principais, e afetam as diversas ocupaes
que se do nas reas de risco. O risco, portanto, no apenas um aspecto associado
pobreza e tambm associado ao terreno onde o urbano se localiza e sua
geomorfologia.

URBANIZAODISPERSA
Novos conceitos tambm so atribudos por Reis (2006) s mudanas no processo de
urbanizao no pas, a partir do estudo da macrometpole paulistana formada pela

38
Considerando o conjunto de 2,1 milhes de pessoas que passaram aresidir nafronteiraentre 1991 e
2000, um total de 703 mil (33%) vieram de outras unidades dafederao nos ltimos 10 anos, sendo que
521 mil (25%) vieram do Nordeste. Alm disso, se forem considerados os dados sobre migrao nos
ltimos 5 anos, possvel observar que o nmero de migrantes paraa fronteiraoriundos de municpios
foradaregio metropolitana (303 mil) significativamente superior ao de oriundos de outros municpios
daregio (236 mil).
124 CAP 2 | OPROBLEMA DOCRESCIMENTOURBANONOBRASIL

conturbao metropolitana envolvendo as regies de Campinas, Baixada Santista, Vale
do Paraba e So Paulo criando situaes de disperso urbana, que define
preliminarmente como sendo caracterizada:
- pelo esgaramento crescente do tecido dos principais ncleos urbanos, em suas reas
perifricas;
- pela formao de constelaes ou nebulosas de ncleos urbanos e bairros isolados em
meio ao campo, de diferentes dimenses, integrados em uma rea metropolitana ou em
um conjunto ou sistema de reas metropolitanas;
- pelas mudanas no transporte dirio intrametropolitano de passageiros, que
transformou as vias de transporte inter-regional, de tal modo que estas se tornaram
grandes vias expressas inter e intrametropolitanas;
- pela difuso ampla de modos metropolitanos de vida e de consumo, tambm estes
dispersos pela rea metropolitana ou pelo sistema de reas metropolitanas, como ocorre


ocupaes urbanas sobre o rural rumo urbanizao total, onde campo e cidade se
fundiro em uma mesma estrutura, fragmentada e dispersa, de ocupao do solo. Hoje,
os limites entre cidades so tnues e a imagem de continuidade, na escala regional e
de descontinuidade na escala urbana.
Reis faz, logo no incio de seu trabalho sobre urbanizao dispersa, uma distino
importante. Segundo ele:
-Mr (2003) faz uso da expresso urbanizao extensiva, para se referir a um
processo mais amplo, isto , a extenso do processo de urbanizao a todos os quadrantes
do pas, como decorrncia da modernizao das formas de organizao capitalista na
segunda metade do sculo XX, extenso de suas reas de atuao, reduo dos modos de
vida tradicionais e da populao rural nas reas atingidas e difuso dos modos de vida e
de consumo burgueses e metropolitanos. A expresso urbanizao extensiva utilizada
por este autor com um sentido diverso do que usamos adiante, para a urbanizao
(Reis, 2006,
p.15).

Como j comentado nesta tese, parece haver uma relao entre o processo de
modernizao das atividades no campo e as formas de crescimento urbano em extenso
fsica no Estado de So Paulo, vivido especialmente em dois momentos: um primeiro da
modernizao conservadora, quando no se reestrutura o espao agrrio, mas h o foco
no crescimento da economia e na associao de agricultura e indstria, entre 1945-
1964 (Graziano da Silva, 1982); e um segundo, com a incorporao de certas culturas
como commodities, cujo aumento em produtividade agroexportadora e modernizao
traro uma atividade pouco empregadora e cada vez mais suscetvel s oscilaes do
mercado internacional. Ambos os momentos viveram uma forte incorporao de reas
agrcolas, inicialmente por todo o Estado de So Paulo e posteriormente na direo do
Centro-Oeste.
A anlise das normas dos municpios do Estado de So Paulo elaborada no mbito desta
tese ir trazer aspectos relativos aos resultados urbanos das mudanas no espao rural. E
a maioria dos casos analisados onde a influncia do rural determinante aproxima-se
dos conceitos de urbanizaoextensiva, uma vez que sua origem relaciona-se diretamente
com mudanas na produo agrcola e industrial; e ainda no incorporam mudanas no
setor tercirio, nem tampouco integram-se em manchas metropolitanas.
CAP 2 | OPROBLEMA DOCRESCIMENTOURBANONOBRASIL 125

importante destacar que Reis diferencia seu conceito de urbanizao dispersa de outras
conceituaes, tambm a partir da morfologia espacial resultante. Ao diferenciar da
et al. (2005), afirma que a ideia de difuso est
associada a modos de vida que se difundem sobre o territrio anteriormente
evidenciar as tendncias distribuio de pontos, em meio reas tipicamente rurais,
2006, p.50-51). com
base na morfologia que Reis define o termo, alinhando-se com o que Indovina (2003)
apud
apud
cidades].
Difcil de conceituar, a urbanizao que se d sobre reas rurais nos municpios no
Estado de So Paulo, como ser visto no prximo captulo, extremamente variada e,
por vezes, pode ser associada ao que Nestor Goulart Reis de
parte da macrometrpole paulistana. Fica evidente a associao que o autor faz a uma
morfologia macrometropolitana. No entanto, o que dizer sobre a disperso urbana que
pode ser identificada em municpios que so instncias climticas, balnerias ou
tursticas? Ou sobre municpios que eram essencialmente rurais, suas culturas perderam
importncia e hoje sofrem a invaso de loteamentos de chcaras ou stios de recreio,
com padres urbanos e muitas vezes servindo como primeira moradia?
Percebe-se que ainda h muito o que avanar em termos de conceituao associada
morfologia quando este espectro de estudo amplia-se para o Estado como um todo, e
especialmente, envolve municpios onde as atividades rurais foram muito modificadas;
ou o oposto, quando envolve municpios onde nunca houve atividade agrcola
exportadora.

A NOVA OCUPAODA PERIFERIA: OS LOTEAMENTOS FECHADOS
A produo de loteamentos perifricos informais e precrios, ou mesmo, formais,
com tipologia de condomnios fechados horizontais, ou atravs de grandes
equipamentos ao longo de rodovias (shoppings, parques temticos, etc.)
frequentemente configura o crescimento urbano atravs de conurbao ou de manchas
urbanas dispersas pelo territrio regional.
Esta forma encontrada no apenas no Brasil, mas em outros pases na Amrica Latina,
atravs ofertas de tipologias formais como country clubs, barrioscerrados, clubdechcras, pueblos
privadosem Buenos Aires (Vidal-Koppman, 2005); barrioscerradosem Santiago do Chile
(Cceres & Sabatini, 2004); verdadeiras cidades dispersas como ilhas no territrio,
como no Mxico (Duhau and Giglia, 2008; Sheimbaun, 2010); ou os loteamentos
fechados e condomnios horizontais, fenmeno que ganha impulso no Brasil, mesmo
que desacompanhado de legislao que permita este fechamento (Freitas, 2008; Silva,
2010 [1982]).
Uma tipologia relativamente nova no pas, um dos primeiros projetos que marca esta
tipologia Alphavile, no municpio de Barueri, lanado nos anos 1970, como um
projeto de habitao nos moldes dos subrbios norte-americanos, contendo uma rea
que seria industrial e uma parte residencial. A implantao do loteamento foi mais
intensa nos anos 1980, principalmente da parte residencial e a previso de loteamento
industrial foi modificada, conforme ocorria sua implantao, para receber tambm
atividades de servios e comrcio.
126 CAP 2 | OPROBLEMA DOCRESCIMENTOURBANONOBRASIL

A expanso deste modelo d-se predominanente nos anos 1990, a partir:
(a) do apelo da segurana, garantido pelo fechamento entre muros e investimentos em
segurana patrimonial, controlando o acesso restrito. Em um raciocnio parecido com o
de Singer (1980) que busca explicar a migrao a partir da origem, e com o raciocnio
de Fishman (1987) que explica a migrao para os subrbios ingleses a partir da repulsa
das condies de salubridade e higiene das cidades da primeira indstria, a migrao
para loteamentos fechados d-
ncleo central da metrpole;
(b) das possibilidades abertas pelas melhorias rodovirias, que estruturam a
acessibilidade da gleba e permitem o movimento pendular centro-subrbio, associadas
ao transporte centrado no veculo individual;
(c) da busca da homogeneidade entre os moradores, em um padro de comportamento
tpico das classes mais altas que procuram evitar externalidades negativas de vizinhana
para, dentre outros, manter os preos da terra;
(d) da privatizao das reas pblicas e diferenciais, e distino que estes loteamentos

(e) da associao proximidade de reas verdes traduzida por uma ocupao pouco
densa, ou pela proximidade de reas protegidas;
(f) distino espacial (Abramo, 2007); entre outros.


Loteamento em Hortolndia. Foto: Paula Freire Santoro, 24/ 10/ 2008.
CAP 2 | OPROBLEMA DOCRESCIMENTOURBANONOBRASIL 127


Loteamento fechado Residencial Acapulco, em Catanduva. Foto: Paula Freire Santoro,
02/ 02/ 2007.

Loteamento em Hortolndia. Foto: Paula Freire Santoro, 24/ 10/ 2008.

Esta ser uma nova forma de ocupao das periferias, inicialmente metropolitanas, e
posteriormente, dos plos regionais, atingindo hoje inclusive cidades muito pouco
populosas no Estado de So Paulo. Inicialmente eram lanados visando a elite,
128 CAP 2 | OPROBLEMA DOCRESCIMENTOURBANONOBRASIL

atualmente, j se popularizaram e so tipologias reproduzidas para famlias de diversas
faixas de renda.
Inicialmente incrustrados em reas rurais com boa acessibilidade, os loteamentos
fechados no eram rodeados por situaes de pobreza no seu entorno. Este fato surge
mais recentemente, na macrometrpole paulistana, nos anos 2000, em um fenmeno
onde a literatura urbana associa a moradia precria contgua construda a partir das
relaes de trabalho estabelecidas com os moradores do enclave. Este processo no
percebido apenas em reas de expanso urbana, mas tambm em reas onde riqueza e
pobreza tem um alto grau de proximidade, como o caso do Bairro do Morumbi, em
So Paulo, por exemplo.
Tal fenmeno menos sentido nas cidades plos regionais. A pesquisa desta tese
mostrou que comum que as reas de transio rural-urbanas dividam-se em reas com
loteamentos fechados, distantes das reas que apresentam padres perifricos de
ocupao.
A lgica de ocupao da periferia metropolitana que tinha a terra barata no seu cerne,
trazida para estes empreendimentos que somam rentabilidades obtidas com a
transformao rural-urbana, com rentabilidades associadas aos empreendimentos que
possuem diferenciais, exclusividade, potencializando o negcio imobilirio. O mercado
moradia segura, onde seus direitos individuais e privados estariam sendo respeitados.
O Estado, por sua vez, desloca investimentos para estes empreendimentos, como o
caso de estruturas virias metropolitanas que viabilizem a acessibilidade. Confundem-se,
por vezes, os investimentos em vias, se objetivam melhorar o transporte de cargas ou
criar novas acessibilidades dispersas para o uso residencial. Um claro exemplo nesta
direo o projeto do Rodoanel em So Paulo.
No mbito da normatizao do uso e ocupao do territrio, como veremos no
prximo captulo, flexibiliza a possibilidade de parcelar em rea rural e possibilita a
regularizao do parcelamento.
O boom deste modelo encontra-se sob responsabilidade partilhada do Estado e
empreendedores. Compete com o velho modelo perifrico ou mesmo com a lgica
tradicional de expanso de moradia para famlias com rendas mais baixas trasladando-se
para reas mais distantes dos ncleos urbanos.
A sobreposio de interesses sobre as reas de expanso urbana tem provocado o que
Hidalgo (2007) descreve como reserva de terras por parte dos empreendedores. Este
afirma que os empreendedores j adquiriram grande parte das terras em reas de
transio rural-urbana em Santiago do Chile, reservando-as para ofertar com
loteamentos fechados, fato que est dificultando a aquisio de solo por parte de outras
classes ou mesmo para fazer habitao de interesse social.
Tradicionalmente ubicada en las periferias de las ciudades chilenas, la vivienda social
durante el siglo XX fue un motor de la expansin urbana. En los inicios del siglo XXI se
entra a un nuevo estadio en lo que la localizacin de estos conjuntos se refiere y tiene
relacin con su construccin en comunas situadas en espacios periurbanos o rurubanos.
Dicho en otras palabras, en las reas metropolitanas de Chile las viviendas sociales ya no
tienen posibilidades de construirse en el lmite de la mancha urbana sino que se levantan
en espacios distantes de la frontera edificada de la ciudad, tanto en el medio rural como
en las ciudades menores existentes en los confines de
(Hidalgo, 2007, p.58).

CAP 2 | OPROBLEMA DOCRESCIMENTOURBANONOBRASIL 129

A principal consequncia desta nova ocupao ser o aumento dos preos dos terrenos,
dificultando ainda mais o acesso das classes sociais mais empobrecidas.
Competio por terra, aumento da rentabilidade na mudana do solo rural para urbano,
investimentos pblicos em acessibilidade sinalizam mais uma vez para as mudanas no
padro de ocupao das reas de transio rural-urbanas, principalmente em cidades
onde h mercado consumidor e poder aquisitivo para adquirir lotes nesta tipologia. o
caso do Estado de So Paulo.

OPLANEJ AMENTOURBANOESTRATGICO
No mesmo perodo em que se complexiza a periferia, palco da presso pelas diversas
formas de uso do solo apresentadas acima sobre as reas de transio rural-urbanas, no
campo do planejamento do territrio, este procurava dar uma melhor resposta nova
fase de capitalismo sob a gide da predominncia do tercirio. Quanto menos restritivas
as normas e mais incentivos o Estado ofertasse, maiores as possibilidades da cidade
entrar na rede internacional de cidades, tornando-a atraente para o capital estrangeiro.
Neste contexto, o planejamento urbano estratgico possibilita o que Arantes (2001)
legitimada por processos onde o tema da cultura
estava no motor das mudanas a serem promovidas.
s centrais
atravs de processos de destruio/ construo acompanhados de outros de
gentrificao.
Os planos gerais promovidos pelo perodo do BNH, para regulamentar usos do solo
urbano, haviam cado em descrdito e a ideia de flexibilizao e liberao da ao do
mercado, acompanhados de questionamentos das polticas keynesianas e do Estado de
Bem-estar, traduzidas pela retirada do Estado como agente principal do
desenvolvimento urbano, eram importadas da agenda internacional (ver Hall, 1996,
p.355). Nas reas mais centrais, para receber polticas de regenerao urbana, as normas
e possibilidades de edificar deveriam ser flexveis.
No campo regional, estava aberta a competio entre cidades que ir marcar os anos
1990 no pas, atravs da competio fiscal e das isenes de impostos e doaes de
terrenos para atrair a migrao das atividades produtivas ou comerciais, promovendo o
crescimento econmico.
O debate sobre controlar ou no o crescimento urbano, por sua vez, ganhava novos
contornos. A discusso sobre a necessidade de se ter cidades mais compactas era
disseminado pelo discurso ambientalista em prol do desenvolvimento sustentvel.
Medidas como taxar estacionamentos para mudar o modo de transporte, construir
parques, entraram na agenda da sustentabilidade urbana. No entanto, na contra-mo
desta concepo estava a mudana na estrutura das famlias, menos numerosas e
exigindo mais casas. Ter o entorno das reas urbanas mais preservado tambm entrava
nesta pauta, sugerindo usos para reas de transio rural-urbanas diferentes do da
atividade agroexportadora ou de outros usos urbanos.
Internacionalmente, Hall (1996, p.425) afirma que foi um perodo onde os
planejadores migraram de projetos de grandes conjuntos e reas precrias; para projetos
de renovao urbana, onde o urbanismo tem um papel secundrio, enquanto que o
marketing urbano e a gesto empresarial tomam o seu lugar.
130 CAP 2 | OPROBLEMA DOCRESCIMENTOURBANONOBRASIL

No Brasil, os urbanistas foram muito crticos s novas formas de interveno urbana a
partir de projetos de regenerao urbana com gentrificao e, de uma certa forma,
viram-se em um no-lugar no mercado de trabalho: diminua a produo de habitao
de interesse social e projetos urbanos no entravam no lugar. Este deslocamento ter
consequncias no campo do urbanismo que a falta de trabalhos que projetem a escala
local, projetos urbanos. A construo da cidade dava-se ao largo da atividade do
planejador, deslocado de seu campo de atuao.
Em especial, sobre as reas de expanso urbana, estas no foram objeto de projetos
urbanos nem nos anos 1970 com raras excees, geralmente associadas ao desenho do
parcelamento do solo no caso de conjuntos habitacionais de interesse social. A drstica
diminuio dos recursos para habitao tambm levou consigo a oportunidade de se
fazer desenhos urbanos a partir do interesse pblico e traduzido em projetos urbanos.
O processo de aprovao do Estatuto da Cidade trouxe novos ares para o planejamento e
muitas expectativas sobre seus resultados.

NOVAS LEIS E INSTITUIES: ESTATUTO DA CIDADE, MINISTRIODAS CIDADES
Dentre os inegveis avanos em termos institucionais da dcada de 2000 houve a
criao do Ministrio das Cidades (2003), a realizao das Conferncias das Cidades
(2003, 2005 e 2007), a criao e composio do Conselho das Cidades (2004), do
Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social. Em termos de regulao, envolveu a
aprovao do Estatuto da Cidade (Lei Federal n
o
10.257/ 01), a instaurao do Sistema
Nacional de Habitao de Interesse Social (2005) e sua regulamentao (2006)
39
.
Os anos 1990 foram um perodo de presso pela aprovao de uma regulamentao do
captulo de poltica urbana da Constituio, que deu-se atravs de projetos de lei que
originaram o Estatuto da Cidade (Lei Federal n
o
10.257/ 2001) e a Medida Provisria n
o

2.220/ 2001, aprovados em um processo rpido, que superou as rejeies emergidas do
processo legislativo e aprovou por unanimidade uma lei considerada capaz de municiar
a reforma urbana em muitos de seus propsitos (Bassul, 2005).
Em 2003, a criao de um Ministrio especfico para o desenvolvimento urbano que
articulava secretarias nos temas habitao, saneamento, mobilidade e transporte e
programas urbanos, sinalizava um passo importante para a integrao de polticas at
ento tidas essencialmente como setoriais. A criao do Ministrio tambm significou
uma vitria do campo da Reforma Urbana com a retomada da agenda urbana nacional e
a instaurao de instncias participativas que contam com a participao dos
movimentos sociais, entidades de classe, sociedade civil organizada, onde os processos
decisrios deveriam ser tomados.
Em 2003 foi realizada a 1 Conferncia Nacional das Cidades, processo participativo
envolvendo os mais variados segmentos do setor pblico, empresarial e da sociedade
civil, com destaque para os movimentos de luta por moradia. A Conferncia Nacional
foi precedida por conferncias municipais e estaduais, resultando na eleio do
Conselho Nacional das Cidades, com expressiva participao de movimentos sociais
40
. O

39
Em 2004 d-se acriao do SistemaNacional de Habitao SHNISe Fundo Nacional de Habitao de
Interesse Social FNHIS (Lei Federal n
o
11.124/ 2004) e, junto com estas institucionalidades, o
reconhecimento das cooperativas e associaes como agentes promotores de habitao e participao da
sociedade civil e movimentos sociais atravs do Conselho do FNHISe do planejamento dos projetos.
40
Outras conferncias aconteceram de dois em dois anos: a2 Confernciaem novembro e dezembro de
2005; a3 Confernciaem novembro de 2007; e em julho de 2010 a4 Confernciadas Cidades, cujo
CAP 2 | OPROBLEMA DOCRESCIMENTOURBANONOBRASIL 131

Conselho, empossado em 2004, aprovou as propostas de polticas nacionais, elaborou
resolues, acompanhou o processo dos planos diretores participativos, foi muito ativo,
animado pela inovao deste espao e potencialidade do processo democrtico.
Este nimo se esvaiu logo, com mudanas polticas internas ao Ministrio e ainda h
muitos desafios a serem enfrentados para a instaurao de processos democrticos no
pas.
Em relao s conferncias, embora tenham continuado e sido realizadas, um dos
desafios diz respeito ao no envolvimento de diversos Estados na realizao deste
processo, como o caso, por exemplo, do Estado de So Paulo, cujas conferncias
estaduais foram realizadas a partir da presso dos participantes das conferncias
municipais e no foram empoderadas pelo governo, que tambm no criou o Conselho
Estadual das Cidades.
Outro desafio d-se no prprio processo participativo. J difcil mobilizar eleitos no
pas inteiro para encontros de quatro dias em Braslia, processo custoso que deve
envolver uma metodologia que efetivamente promova discusses sobre o contedo das
plataformas resultantes destes encontros. A 4 Conferncia mostrou plenrias esvaziadas
e grandes articulaes prvias visando prioritariamente a eleio de conselheiros e em
segundo lugar a discusso dos contedos. Isso se d, principalmente, pelo fato dos
contedos das conferncias anteriores terem sido pouco utilizados na concepo das
polticas propostas pelos governos federais ou estaduais.
Esta questo tambm aparece no contedo debatido junto ao Conselho Nacional das
Cidades, que reclama a deliberao de polticas relevantes ao pas, como por exemplo, a
aprovao e discusso do Programa de Acelerao do Crescimento PAC ou do
Programa Minha Casa Minha Vida, pauta importante da poltica que no foi concebida
neste mbito participativo.

CONTEDO: A AGENDA DA REGULARIZAOFUNDIRIA E DOS PLANOS DIRETORES
Na agenda do Estatuto da Cidade (Lei Federal n
o
10.257/ 01) estavam alguns temas
principais, como o planejamento do municpio e a regularizao fundiria. A
implementao de processos democrticos e o fortalecimento dos municpios, temas de
forte influncia do processo constituinte e se refletem no contedo da Lei. O Estatuto da
Cidade refora a ideia de descentralizao municipal e delega aos municpios o dever de
elaborarem seu plano diretor envolvendo suas reas urbanas e rurais. Sendo o plano
diretor o principal instrumento da poltica urbana, a gesto democrtica dar-se-ia na sua
construo, gesto e monitoramento, e para isso, estabelece princpios, diretrizes e
instrumentos associados a esse processo.
O Ministrio das Cidades, na primeira gesto do governo Lula, estruturou-se de forma a
garantir financiamento, materiais explicativos e capacitao tcnica em torno de uma
campanha de mobilizao para que os municpios cumprissem a necessidade de fazerem
planos diretores imposta pelo Estatuto da Cidade, que estabeleceu o prazo de cinco anos
para que municpios com mais de vinte mil habitantes fizessem ou revisassem seus
planos luz do Estatuto, at outubro de 2006
41
. Foram anos de aquecimento da

conselho eleito aindafoi empossado em 2011. O temacentral foi aPolticaNacional de Desenvolvimento
Urbano PNDU.
41
Segundo do Estatuto, o plano diretor obrigatrio para os municpios que: tm mais de 20 mil
habitantes; fazem parte de regies metropolitanas; so tursticos; ou tm grandes obras que colocam o meio
ambiente em risco ou que mudam muito aregio, como aeroportos, rodovias, barragens e hidreltricas
(ver art. 41).
132 CAP 2 | OPROBLEMA DOCRESCIMENTOURBANONOBRASIL

atividade planejadora, de formao tcnica e de troca de conhecimentos acerca das
possibilidades propostas pela lei federal. Tambm houve estmulo, no apenas aos
municpios obrigados a fazer planos, e sim todos os municpios que quisessem
planejar o seu futuro, reconhecendo os direitos, princpios, e definindo quando uma
propriedade ou uma cidade est cumprindo sua funo social.
Como resultado, segundo a Pesquisa MUNIC do IBGE elaborada em 2008, 1.878
municpios tinham planos diretores. Entre os municpios que estavam obrigados a
elaborar planos neste prazo, apenas 319 no o fizeram (19% do total). Estima-se que
parte dos que no tinham planos o fizeram nos anos posteriores, com receio de serem
punidos em processos que poderiam culminar em improbidade administrativa (Santoro
& Cymbalista, 2009). difcil fazer uma avaliao da construo destes planos diretores
sabe-se que instaurar processos participativos no bojo de uma histria de sociedade
pouco democrtica um desafio a ser enfrentado a longo prazo alm disso, pouco
tempo se passou para aferir resultados construdos da implementao destes.
Outra agenda do perodo diz respeito ao tema da regularizao fundiria. O Estatuto da
Cidade, e a Medida Provisria que o acompanhou, trazem inovaes ao criar
instrumentos de reconhecimento da ocupao precria e irregular, realidade que atinge
entre 30% e 50% da populao urbana brasileira e se apresenta sob diversas formas
favelas, cortios, loteamentos clandestinos e irregulares, conjuntos habitacionais
- , prevendo instrumentos para a regularizao
urbanstica e jurdica.
Polticas de regularizao fundiria foram disseminadas por toda a Amrica Latina no
bojo de um discurso apoiado na teoria neoliberal do economista peruano Hernando de
Soto (2000). O autor defende que a legalizao da posse uma alavanca para o
desenvolvimento pois estimula acesso destas parcelas excludas do mercado econmico.
Seu discurso embasa processos de regularizao em massa, envolvendo regularizao
jurdica, para que os proprietrios tenham ttulo e possam entrar no mercado
econmico, utilizando-os como garantia de financiamentos, entre outros. No Brasil o
autor e suas ideias no foram muito disseminadas (inclusive foram muito criticadas), e
o reconhecimento da regularizao associado a intervenes urbansticas
qualificadoras com abertura de vias, melhoria de servios pblicos, estruturas de
apoio comunitrio, etc. nos processos de regularizao, que incluam, se necessrio,
uma parcela de remoo (Fernandes, 2011; Alfonsin, 1997).
De toda forma, novos instrumentos sugiram no pas, especialmente: a Constituio
Federal de 1988, atravs do artigo 183 de poltica urbana j traz a figura da Usucapio
Especial Urbana
42
, a Concesso de Uso Especial para Moradia
43
que, embora tenha sido
retirada do contedo do Estatuto da Cidade, foi publicada simultaneamente em uma
medida provisria (Medida Provisria n
o
2.220/ 2001). Estes instrumentos surgem
dcadas depois de um processo j iniciado nas grandes cidades e metrpoles de projetos
de urbanizao de favelas, que constituiu um saber tcnico inovador e significou uma
mudana no mbito das intervenes habitacionais privilegiando a manuteno da

42
Antes do Estatuto daCidade aUsucapio s poderiaser individual mas agora pode ser coletiva, ou seja, as
famlias que ocupam o terreno podem entrar juntas najustia.
43
A Concesso de Uso Especial para Moradia um importante instrumento que reconhece o direito posse
dos ocupantes de terreno ou imvel pblico. um instrumento inovador pois discricionria, isto , no
depende da vontade da prefeitura, pode ser solicitada pelo ocupante ao rgo pblico proprietrio
oficialmente, desde que venhaacompanhadade identificao dareapblica, dainexistnciade oposio
posse e descrio darea. Depois de um ano, se o rgo no tiver passado apropriedade aos moradores,
eles podem lutar najustiacomum.

CAP 2 | OPROBLEMA DOCRESCIMENTOURBANONOBRASIL 133

populao em reas mais centrais em detrimento da poltica de grandes conjuntos
habitacionais, preconizada nos anos 1960 e 1970.
Os planos diretores ganham importncia neste contexto pois defende-se que as Zonas
Especiais de Interesse Social ZEISsejam marcadas no zoneamento do plano com o
objetivo de fazer regularizao fundiria e tambm, sobre reas vazias ou subutilizadas,
de forma a garantir oferta de terra urbanizada para a construo prioritariamente de
habitao de interesse social.
Tambm a Lei Federal de Parcelamento do Solo sofre mudanas em prol de processos de
regularizao (Lei Federal n
o
9.7857/ 99) criando o parcelamento de urbanizao
especfica ou em zonas de interesse social, cuja quantidade de infraestrutura bsica a ser
implantada menor que a de parcelamentos do solo comuns: basta ter vias de
circulao, alguma forma de escoamento das guas pluviais, rede para o abastecimento
de gua potvel e solues para esgotamento sanitrio e energia eltrica domiciliar (ou
seja, no necessrio ter rede). Este um importante marco da flexibilizao das regras
de parcelamento do solo em prol de habitao de interesse social, comentado mais para
a frente neste texto no contexto de aumento do financiamento habitacional no Estado
de So Paulo, na dcada de 1980.
Em termos de resultados, uma avaliao feita em 2009 mostrou que 120 projetos de
regularizao foram feitos com apoio do Governo Federal (Carvalho e Campos Gouveia,
2009 apudFernandes, 2011) e Fernandes comenta que j h casos que mostram que,
embora a regularizao tenha caminhado, a populao de pessoas nas favelas continua a
mesma. Este um sinal de que a informalidade continua dentro das reas regularizadas.

SISTEMA NACIONAL DE HABITAODE INTERESSE SOCIAL
Mesmo com planos diretores sendo elaborados, com instrumentos como ZEIS e outros
de regularizao disponveis, existem lacunas em prol da garantia do direito moradia.
Uma delas especialmente refere-se estruturao de um Sistema de Desenvolvimento
Urbano, acompanhado por um Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social. Em
2005, aps 13 anos da proposta de Projeto de Lei n
o
2.170, aprovado o Sistema
Nacional de Habitao de Interesse Social - SNHISe o Fundo Nacional de Habitao de
Interesse Social - FNHIS, atravs da Lei Federal n
o
11.124/ 2005.
O SNHIS compe-se de uma instncia central de coordenao, gesto e controle,
representada pelo Ministrio das Cidades, pelo Conselho Gestor do FNHIS, por agentes
financeiros os recursos so geridos pela Caixa Econmica Federal e por rgos e
agentes descentralizados que tem que aderir ao Sistema. Suas aes objetivam promover
habitao para a populao com rendimentos de at trs salrios mnimos, que compe
grande parte do dficit habitacional do pas. O Conselho do FNHIS composto por
movimentos sociais, entidades de classe, universidades, compondo uma gama de atores
da sociedade civil
44
. Esse desenho espelha a estrutura institucional e financeira montada
no mbito federal e permitiria a obteno de recursos do FNHIS.
Recente pesquisa realizada no mbito do Relatrio das Cidades Brasileiras (2010)
mostrou, a partir da Pesquisa MUNIC do IBGE, que entre os anos 2001 e 2008 houve

44
A adeso ao SNHISpor Estados e municpios voluntria e se d a partir da assinatura do termo de
adeso, por meio do qual eles se comprometem aconstituir fundos de naturezacontbil parahabitao de
interesse social e a elaborar um plano de habitao. At 2009, 244 municpios no aderiam ao SNHIS,
sendo 82,1% destes municpios com populao de at 20 mil habitantes e 17,9% municpios com mais de
20 mil habitantes ou integrantes de regies metropolitanas.
134 CAP 2 | OPROBLEMA DOCRESCIMENTOURBANONOBRASIL

uma forte estruturao em torno da expectativa de fazer parte do SNHIS e receber
recursos, apresentada pelo avano na criao de rgos, conselhos e fundos de
habitao
45
. Esta estruturao sinaliza uma expectativa por recursos que ainda no
ocorreu pois as transferncias fundo a fundo ainda no aconteceram, ficando os
recursos do FNHIS, assim como os dos demais programas, sujeitos a apresentao e
aprovao de propostas junto Caixa e Ministrio das Cidades. Mostra-se, portanto, um
processo inconcluso de implementao do sistema, mas que efetivamente parece ter
gerado conseqncias importantes em termos de estruturao da gesto.
Importante ainda lembrar que, alm dos recursos do Fundo, o SNHIS atua com recursos
de diversos fundos pblicos ou de gesto pblica como o Fundo de Amparo ao
Trabalhador - FAT e Fundo de Garantia do Tempo de Servio - FGTS.
Recentemente, o Programa Minha Casa Minha Vida alocou recursos para habitao e
estabeleceu metas relativas construo de um milho de moradias, destas 400 mil
destinadas a famlias com renda familiar entre zero e trs salrios mnimos. Para isso,
destinou pouco mais de um bilho de reais a serem investidos, sendo que destes, o
maior volume de recursos est destinado para a produo privada de habitao atravs
de empreendimentos privados ou de recursos para o beneficirio final, e um volume
menor para entidades, atravs do FNHIS, menos de 10% do recurso total investido
46
.
Percebe-se pelos nmeros, que a estruturao de repasse de recursos esfera local
possui valores muito menores que os recursos para os projetos do governo federal,
como por exemplo, para o Plano de Acelerao do Crescimento PAC. Novamente
observa-se uma estratgia de descentralizao, pauta da municipalizao, ao mesmo
tempo que h uma reconcentrao de recursos de financiamento na esfera federal.

GESTOMETROPOLITANA
Embora no tenha chegado a uma proposta concreta e implementada, o Governo
Federal, nos anos 2003 e 2004, construiu uma cooperao interministerial que
envolveu o Ministrio das Cidades, o Ministrio da Integrao Nacional e a Subchefia de
Assuntos Federativos da Secretaria de Coordenao Poltica e Assuntos Institucionais da
Presidncia da Repblica, que mobilizou um conjunto de atores em torno da produo
de um diagnstico amplo sobre a questo metropolitana brasileira. Este trabalho estava
articulado com um retrato da Rede Urbana Brasileira, que muito colaborou para anlises
urbanas posteriores.
Os estudos apontaram um cenrio de vcuo institucional, caracterizado pela inexistncia
de uma gesto metropolitana ou de outros arranjos regionais. O debate serviu, dentre
outros, para retomar a discusso sobre a regulamentao do chamado artigo 241 da

45
Segundo apesquisa, cercade 1.749 municpios, pouco mais que 30% dos municpios do pas, afirmaram
possuir rgo de habitao em 2001, e em 2008 este nmero ampliou-se para3.914, cercade 70% dos
municpios brasileiros. Em 2001, apenas 628 municpios possuam conselho de habitao e em 2008 este
nmero subiu para1.708. Apenas 258 municpios em 2001 afirmavam possuir fundo de habitao, o que
em 2008 subiu para1.722 municpios.
46
De acordo com o Relatrio de Gesto 2009 do FNHIS, foram abertas inscries paraelaborao de Planos
Locais de Habitao de Interesse Social (PLHIS), com 20 milhes de reais em recursos; Produo Social da
Moradia(PSM), com 50 milhes de reais; AssistnciaTcnica(AT), com 20 milhes de reais; e Urbanizao
e Assentamentos Precrios (UAP) e produo de Habitao de Interesse Social, sendo este ltimo realizado
apenas atravs de emendas parlamentares, no inseridos no mbito do Programa de Acelerao do
Crescimento (PAC). Este ltimo envolveu recursos daordem de: Setor Habitao, somando 1,2 bilhes de
reais, sendo que destes, 40% seriam destinados complementar projeto do PAC Urbanizao de Favelas,
40% para novos projetos e 7% para projetos do FNHIS priorizados pelos conselhos gestores locais dos
fundos de habitao de interesse social.
CAP 2 | OPROBLEMA DOCRESCIMENTOURBANONOBRASIL 135

CF/ 88 referente ao fortalecimento jurdico dos instrumentos de cooperao
intermunicipal, e impulsionar a aprovao da Lei Federal n
o
11.107/ 2005, lei federal
que dispe sobre as normas gerais de criao e funcionamento dos consrcios pblicos,
criou as bases para uma cooperao inter-federativa inovadora entre os entes federativos
e fortaleceu a figura do consrcio intermunicipal.
Apesar da criao da lei, poucos municpios tm agido em cooperao e o tema
metropolitano permanece ainda margem: no existe um programa nacional de
desenvolvimento para melhoria da gesto, da organizao e do financiamento destas
regies no pas, concentradoras de populao e de desafios urbano-ambientais impostos
pelo crescimento urbano em expanso horizontal.

UM FLEGO: PRIMEIRA GESTOLULA
Em sntese, o perodo entre 2003 e 2007, primeira gesto do Governo Lula,
apresentou-se como esperanoso de um novo projeto urbano, construdo atravs de
uma agenda democrtica (envolvendo democracia direta e indireta), retomando a
agenda de planejamento do territrio, investigando as mudanas na rede urbana
brasileira, redesenhando uma poltica para as cidades com o objetivo de envolver, em
uma poltica conjunta, as diversas setoriais, reunidas no Ministrio das Cidades. Este
perodo colaborou para a implementao da agenda urbana proposta pelo Estatuto da
Cidade que envolveu a elaborao de planos diretores municipais, o desenho de uma
poltica habitacional que envolvesse a regularizao urbanstica e jurdica, e a criao e
utilizao dos instrumentos de participao democrtica como conselhos, conferncias,
entre outros que estruturariam a poltica. A criao do SNHIS e FNHIS tambm so
vitrias na direo do estabelecimento de um Sistema cujo objetivo principal a
garantia do direito moradia para a populao mais pobre.
Estes avanos foram mais significativos na primeira gesto, pois nas gestes federais
seguintes, o Ministrio das Cidades foi objeto de acordos polticos para garantir a
permanncia e a reeleio do Partido dos Trabalhadores, desestruturando o desenho
inicial da poltica e retirando importantes gestores e articuladores do pensamento
urbano no pas de seus quadros.


2.5 | PRESSES QUE COMPE UM QUADRO DE AUMENTO DO INVESTIMENTO NO
MERCADO IMOBILIRIO
Esta retomada histrica procurou dar subsdios para a explorao de alguns temas que
pressionam pela utilizao do solo rural e urbano em todo o pas e cuja presso, face
poltica e momento atual, no tende a diminuir. Parecemos rumar no sentido contrrio
da preservao, da preveno e dos ritmos mais lentos de desenvolvimento, com srios
reflexos na ocupao do territrio.
H um quadro de radicalizao do capitalismo, tanto no campo urbano, atravs do
desenvolvimento imobilirio; quanto no campo rural, atravs do desenvolvimento
agrcola exportador. Em especial, assistimos a uma crescente flexibilizao,
desregulao, privatizao e liberalizao dos mercados, aes propiciadas pelos
governos cujos reflexos no territrio so a expanso urbana acompanhada de m
utilizao dos espaos urbanos existentes; expanso da agricultura para exportao de
forma predadora e muitas vezes poluidora; e desmonte ou cooptao das estruturas
136 CAP 2 | OPROBLEMA DOCRESCIMENTOURBANONOBRASIL

participativas e democrticas, a exemplo de alguns conselhos de polticos pblicos ou a
sada de relevantes financiamentos para ONGs envolvidas com o tema da pobreza.

RADICALIZAODOCAPITALISMOIMOBILIRIO URBANO
As dinmicas econmicas das ltimas dcadas no mundo tm promovido mudanas
significativas na organizao e no funcionamento do urbano. Dentre elas, o aumento do
investimento nas atividades imobilirias pe em destaque o territrio como ator e
exacerba a mercantilizao do desenvolvimento urbano (Mattos, 2007).
Estas dinmicas refletem a poltica econmica capitalista que produz, reproduz e
reconfigura o espao (Harvey, 2005). Para Harvey, as formas contemporneas de
globalizao e de organizao do territrio no so nada mais que outro circuito do
capitalismo que se d, acompanhado de inovaes nos sistemas de transporte e
comunicaes, e que reestrutura geograficamente a atividade capitalista no planeta.
Atividades de desindustrializao em um lugar e reindustrializao em outro so
exemplos nesta direo.
Se as dinmicas econmicas sempre (re)estruturaram o espao, o que diferencia o
momento atual o alcance destas, que alguns autores at chamam de nova ou terceira
revoluo urbana (Ascher, 2001; Soja, 2000). Tamanho alcance possibilitado, dentre
outras, pelo forte estmulo das polticas de desregulao, privatizao e liberao dos
mercados que marcaram os anos 1990; e pelo aumento de oferta de capital que migra
das atividades produtivas (Oliveira, 2003), que alimenta a financeirizao da economia
mundial, e possibilita investimentos em terra e imveis (Mattos, 2007).
Estas novas dinmicas econmicas refletem-se no territrio seja ele rural ou urbano, em
suas diversas escalas, no apenas global, mas tambm estadual, regional e intra-urbana,
mas do-se principalmente sobre as metrpoles. O discurso que constri a ideia de que
a oferta de capital tem alimentado a financeirizao do negcio imobilirio que,
capitalizado, tem transformado significativamente o urbano, pouco se aplica s cidades
que so plos regionais, que dir no que tange as cidades menos populosas do Estado
de So Paulo. Por hora, pode-se afirmar que a poltica habitacional dos anos 2000 tm
seguido padres velhos conhecidos do mercado imobilirio, com um acrscimo:
algumas empresas de carter metropolitano abriram seu capital e, alm de conseguirem
recursos para formar um banco de terras, precisavam cumprir metas previstas nesta
abertura de capital e novamente, retomaram a mquina de crescimento para criar
consenso em torno de que crescer bom.
No campo dos loteamentos urbanos, estas empresas compraram terra em municpios
macrometropolitanos paulistas e em cidades plos regionais. Os braos de habitao
popular j comeam a entrar nos municpios menores do Estado de So Paulo, em
tipologia que combina lote + casa. Como poder ser observado no estudo de caso do
municpio de Catanduva, nenhum dos loteamentos aprovados nesta ltima dcada de
2000 combina lote + casa.
Estes municpios permanecem com as lgicas imobilirias do capitalismo do perodo
industrial, coadunando com o colbio pr-crescimento urbano em extenso e so
influenciados pelas oscilaes das polticas agrcolas. Seu produto o lote. Muito
recentemente comearam a associar-se a financeiras para que os lotes possam ser
vendidos prestao e poucos anos atrs comearam, em casos ainda excepcionais, a
buscar recursos em fundos de investimento privados.
CAP 2 | OPROBLEMA DOCRESCIMENTOURBANONOBRASIL 137

No entanto, sua estratgia a mes
tange o tema da terra: expanso urbana sobre reas rurais aproveitando-se dos baixos
preos e, sempre que possvel e que a demanda permitir, optar por loteamentos de
padres mais altos para garantir rentabilidades associadas esta tipologia, que se somam
s rentabilidades da mudana de uso do solo rural-urbano.
Para viabilizar mudanas no espao urbano, coincidem as estratgias do mercado
imobilirio para o crescimento em extenso urbana, colaborando para uma estrutura
difusa de cidade; uma baixa resistncia na mudana de uso rural para urbano que v nos
usos urbanos uma maior rentabilidade; e ambos parecem estar acompanhados por uma
forte permissividade do planejamento das cidades sobre as possibilidades de expanso
urbana, desassociada muitas vezes com o crescimento demogrfico. Esta combinao
sugere que o destino de crescimento de nossas cidades seja crescer em extenso atravs
da abertura de loteamentos em reas de transio rural-urbana, sejam elas conurbadas
com o tecido urbano (perifricas) ou desconectadas e suburbanas.

BAIXA RESISTNCIA DE MUDANA DE USORURAL PARA URBANOE LOTEAMENTOS FECHADOS
A forma como a dinmica imobiliria se expressa na escala intra-urbana relaciona-se
fortemente com as estratgias dos agentes dos mercados de solo urbano. Segundo
Abramo (2009)
47
so principalmente duas as suas estratgias: a busca da economia da
proximidade, que traz solues de estrutura compacta s cidades; e da reduo de
custos, que no raramente reflete-se na implantao de uma estrutura difusa nas
cidades.
A produo de loteamentos perifricos, como j comentado, frequentemente configura
o crescimento urbano atravs de conurbao ou de manchas urbanas dispersas pelo
territrio regional. Ganha impulso nas grandes e mdias cidades a implantao de
loteamentos fechados e condomnios horizontais.
Diversos autores latino-americanos colocam a dcada de 1980 como marco de um
rompimento com a morfologia do padro tradicional de segregao (centro-periferia)
promovendo uma disperso desconhecida at ento, cuja morfologia abriga no apenas
para alta, mas outras rendas familiares, desde que haja disponibilidade de terras para se
urbanizar.
Ampliar este mercado imobilirio envolve, portanto disponibilizar terras, atravs de
aes pblicas como aumento do permetro urbanizvel; manter as polticas e planos
que, por muito tempo, evitaram tratar do tema da expanso urbana ou regular o
crescimento urbano horizontal; liberar reas que eram objeto de restries ocupao
ou adensamento, como o caso de reas com restries ambientais.
Neste processo de transio de uso rural para urbano h uma grande valorizao da terra
que beneficia proprietrios, que mantm altas rentabilidades e a possibilidade de
especular com a terra; geralmente onerando a gesto pblica que tem que ampliar
servios e oferta de equipamentos sociais, nem sempre produzindo espaos justos, com
mesclas sociais e com qualidade urbano-ambiental. E, principalmente, raramente est
voltado para atender as necessidades urbanas e habitacionais da populao, ou mesmo
processos de crescimento populacional (Santoro & Bonduki, 2009). Mesmo

47
No estudo mercado imobilirio, um dos autores que se debrua sobre as estratgias dos atores
urbanizadores e amorfologiaresultante destas Pedro Abramo (2007 e 2009), que afirmaque as cidades
latino-
mercado informal e formal que, por razes vinculadas s suas prprias lgicas de funcionamento,
-
138 CAP 2 | OPROBLEMA DOCRESCIMENTOURBANONOBRASIL

reconhecendo o nus pblico da opo de crescer de forma dispersa, as polticas de
flexibilizao tm acontecido, sem medir as conseqncias para o urbano.
As resistncias a este crescimento expressam-se no discurso dos ambientalistas e da
reforma urbana, alinhados, procurando ocupar bem os espaos j infraestruturados e
proteger o meio ambiente que ainda est preservado.
desenvolver- opulao que deseja
ter uma casa prpria, um carro, que valoriza padres das classes mais altas,
frequentemente associados desperdcios e a um consumo pouco responsvel. H uma
repulsa generalizada, por exemplo, utilizao do transporte pblico no pas, face sua
imagem depreciada, fenmeno muito menos freqente na Europa, onde os transportes
pblicos tm melhor qualidade. Mudar a cultura de consumo de espao tambm um
grande desafio na direo de se opor esse modelo de crescimento.
O contrrio de -
instrumento de preservao ambiental funcionaria como um downsizeda economia do
municpio, geralmente associado a instrumentos injustos de planejamento do territrio
e que devem ser evitados.
Paralelamente s opinies em prol de uma corrente ou outra, o crescimento urbano
horizontal segue acontecendo nas cidades brasileiras e latino-americanas; e ganha novas
feies e novos atores, com interesses mais acirrados. Este novo cenrio coloca o tema
na pauta da agenda, trazendo a necessidade de refletirmos se possvel admitir que a
expanso urbana acontea, e, em caso positivo, se possvel faz-la voltar-se: s
necessidades habitacionais; que recupere para a coletividade a valorizao da terra; e que
produza espaos com boa qualidade urbano-ambiental.
Pretende-se aqui apenas destacar que, posicionar-se contra estas formas de crescimento,
posicionar- gestores,
empreendedores e consumidores do espao. Isso se d no urbano, mas tambm no
rural, que se deflagra mais claramente com a explorao agroexportadora. Este consenso
tem relao com a lgica da rentabilidade na mudana de uso do solo rural urbano.

ESTRATGIAS DOMERCADOIMOBILIRIO QUE RESULTAM NOCRESCIMENTOEM EXTENSOURBANA
Segundo alguns autores, h uma combinao de atores que juntos, desejam que
acontea esta radical descentralizao e espraiamento do urbano e do capital imobilirio
-
O que aconteceu no Brasil nos anos 2000, e talvez com mais intensidade no Estado de
e estratgias que
acelerou o crescimento das atividades imobilirias, que envolvem:
Recursos e fortalecimento da malha rodoviria, atravs da abertura e melhoria
de vias e rodovias, geralmente baseadas em processos de explorao privada da
operao destas. O Estado de So Paulo, para ficar em um exemplo, afirma que
CAP 2 | OPROBLEMA DOCRESCIMENTOURBANONOBRASIL 139

90% da populao do Estado est a menos de 5 km de uma rodovia
pavimentada (Secretaria de Estado dos Transportes, 2010)
48
;
Poltica federal de estmulo aos fabricantes de automvel e motocicletas com
descontos em impostos para os produtores e ampliao do crdito aos
compradores;
Polticas ou aes de desregulao ou permissividade da regulao urbanstica
no espao intra-urbano permitindo construir mais, como em reas de
operaes Urbanas Consorciadas etc. e nas reas de transio rural-urbanas,
com a possibilidade de negociar e ampliar permetros, com as enormes reas de
expanso urbana, entre outros. Polticas urbanas e planos diretores, quando no
apenas liberam, tm estimulado o espraiamento urbano desassociado do
crescimento populacional, e inclusive sobre algumas cidades onde ocorreu uma
diminuio de populao;
Perodo de estabilizao econmica e queda dos juros dos financiamentos;
Poltica pblica federal baseada nos princpios e estratgias de mercado para a
habitao, com uma poltica de crdito para o muturio final
49
, acompanhado
pelo aumento dos recursos empregados, flexibilizao de critrios de renda
familiar e prazos de pagamento exigidos para o financiamento de imveis com
recursos do Fundo de Garantia do Tempo de Servio - FGTS e do Sistema
Brasileiro de Poupana e Emprstimo - SBPE, responsvel pelos recursos das
cadernetas de poupana privadas;
Estruturao dos incorporadores imobilirios a partir da abertura de capital de
grandes grupos imobilirios do pas que, estabeleceram metas de crescimento
que, para serem viabilizadas, incorriam na necessidade de compra de terrenos,
lanamentos mensais e acelerao da construo (padronizao possibilitou esta
acelerao). Alm do grande volume de investimentos estrangeiros, que
possibilitou o aumento de recursos das firmas de construo (criando uma
alternativa ao crdito bancrio), a poltica nacional de habitao colaborou para
o cumprimento destas metas, atravs da destinao de recursos para
financiamento habitacional;
Estruturao das empresas imobilirias preparando-se para a criao de uma
voltada para o segmento econmico
(imveis com valores entre R$ 100 mil a R$ 200 mil) e para o segmento
popular, baixa renda ou supereconmico (imveis com valores abaixo de R$
100 mil)
50
. Estas priorizaram o Estado de So Paulo, mas preferencialmente

48

35 mil km sendo 22 mil estaduais, 1.050 federais e quase 12 mil de estradas vicinais pavimentadas.
Segundo pesquisa da Confederao Nacional do Transporte (2007), So Paulo possui a melhor malha

Retirado do site da SET em novembro de 2010:http:/ / www.transportes.sp.gov.br/ v20/
infraestrutura_rodoviario.asp.
49
Segundo Shimbo (2010, p.68), desde 1995 com o governo do Presidente Fernando Henrique Cardoso
(1995-2002) at agesto atual do Presidente Lula(2003-2010).
50
Shimbo (2009, p.10) listaas principais incorporadoras do segmento econmico que formam este grupo
voltado parao segmento popular e/ ou econmico (interessante notar que neste ano de 2010 jhouve uma
reestruturao destas: Fit Residencial, subsidiriadaGafisa; Living, subsidiriadaCyrela; Cytec+, daCyrela
e Concima, Cury e Tenun; CCDI/ HM, daCamargo Correa; Tenda, daGafisa; InPar, j atuavano segmento;
-chefe daatuao no segmento; Rossi.
140 CAP 2 | OPROBLEMA DOCRESCIMENTOURBANONOBRASIL

regies distantes do municpio de So Paulo, com opes de transporte e
infraestrutura urbana, e produo em maior escala. Os subsdios da poltica
habitacional federal atual certamente esto colaborando para criar demanda por
estes segmentos, estimulando o mercado;
Compra de terrenos por todo o pas, mas principalmente no Estado de So
Paulo, por parte das grandes empresas imobilirias. Segundo Shimbo (2009,
p.15), a quantidade de terrenos obtidos informados em 2007 apresentam uma
capacidade de implantao de 408.123 unidades residenciais, equivalendo a um
VGV de aproximadamente 37 bilhes de reais. Claudia Serpa (1988) tambm
apontou que a grande maioria das terras compradas no perodo de produo
habitacional do BNH encontrava-se em reas perifricas e muitas vezes sobre
reas urbanas descontnuas;
Estruturao e maior envolvimento das instituies de crdito, investindo em
crdito imobilirio, com baixos juros e aumento do prazo do financiamento;
estratgias do governo estimulando, por exemplo, a construo de parques
tecnolgicos
51
;
e por fim, ao contrrio do esperado, ainda muito ausente a cooperao
disciplinada e coordenao municipal das aes de urbanizao.
Atualmente, dentre as polticas habitacionais propostas no Governo do Presidente Lula,
o Programa Minha Casa, Minha Vida, apresentado em maro de 2009 como programa
prioritrio do governo, envolveu uma considervel injeo de recursos para o mercado
produzir habitao. Concebido em um contexto de mudanas macroeconmicas,
deflagradas pela crise internacional de 2007, com rebatimentos no pas, trouxe
alteraes no campo habitacional. Reavivou o modelo de produo de moradia com
recursos federais para incentivar a produo privada para todas as faixas de renda e a
compra de novas unidades habitacionais pelas famlias com renda mensal at 10 salrios
mnimos. No entanto, fruto de uma conjuntura macroeconmica na qual o governo
federal adotou uma srie de medidas de estabilizao da oferta de crdito, assim como
medidas para evitar os efeitos da crise econmica internacional na nacional, atravs da
rpida gerao de empregos e crescimento econmico, alm de fomentar o mercado de
habitao no pas.
O volume de recursos federais para habitao est voltado principalmente para financiar
imveis novos, financiando a incorporao, a empresa imobiliria. Para baixa renda, a
valorizao da terra um dificultador de acesso, mesmo com o subsdio habitacional. A
valorizao da terra tambm explica a expanso das empresas em direo ao interior do
Estado de So Paulo, onde os terrenos so mais baratos e o poder de compra dos
habitantes alto. Esta conjuntura estimula a expanso urbana sobre as cidades do
interior de So Paulo, assim como para outras cidades que esto sofrendo processos
semelhantes no pas.

51
Parques tecnolgicos so empreendimentos
para a promoo de cincia, tecnologia e inovao. So espaos que oferecem oportunidade para as
empresas do Estado transformarem pesquisa em produto, aproximando os centros de conhecimento
(universidades, centros de pesquisas e escolas) do setor produtivo (empresas em geral), tornando-as mais
competitivas. O governo do Estado de So Paulo criou o SistemaPaulistade Parques Tecnolgicos (SPTec),
que d apoio e suporte aos parques tecnolgicos, com o objetivo de atrair investimentos e gerar novas
empresas intensivas em conhecimento ou de base tecnolgica, que promovam o desenvolvimento
econmico do Estado . Retirado do site http:/ / www.desenvolvimento.sp.gov.br/ cti/ parques/ , em
novembro de 2010.
CAP 2 | OPROBLEMA DOCRESCIMENTOURBANONOBRASIL 141

Como conseqncia, vivemos tentativas de resistncia frustrada das famlias que
ocupam hoje reas centrais precrias que tm sido freqentemente ameaados por
contextos de grandes obras imobilirias, ou grandes projetos urbanos, tais como os de
Operaes Urbanas em So Paulo, os das Olimpadas e Copa do Mundo no Rio de
Janeiro e outras capitais. Processos que demandam retirada de populao e cuja
relocao no tem sido garantida. Ao mesmo tempo, temos uma vasta e ampla
possibilidade de regularizao da terra e da moradia em reas perifricas, menos
interessantes ao mercado, geralmente associada a projetos de moradia nova com grandes
construtoras.
Menor resistncia se d quando se discute a restrio ocupao dispersa. O debate
sobre a reviso do parcelamento do solo
52
, travado na ltima dcada, um exemplo
nesta direo. Por um lado, temos os empreendedores e proprietrios de terra,
pressionando pela diminuio da infraestrutura bsica exigidas nos parcelamentos e a
regularizao e/ ou permisso de condomnios fechados; por outro, os movimentos
sociais e da reforma urbana lutando pela obrigatoriedade de percentual de reserva de
terra para Habitao de Interesse Social - HISnos parcelamentos ou empreendimentos,
com propostas de 15% ou 20% dos imveis. Numa simplificao rasa, um acordo que
poderia ser firmado consistiria em no se opor novas formas de parcelamento que tm
privatizado reas pblicas e fechado loteamentos, desde que parte das moradias fossem
de interesse social.
Se, por um lado, o pas aparenta pujana econmica fortemente calcada na opo pela
poltica urbano-habitacional federal , assiste-se a uma intensificao da atividade
privada imobiliria que acirra e provoca fortemente os que lutam pelo direito cidade e
garantia de acesso terra em locais infraestruturados e na direo da superao de
ineqidades sociais. No entanto, no h um debate to acirrado quando se trata de
possibilidade de expanso urbana.

2.6 | O PONTO DE INFLEXO A PARTIR DOS ANOS 1980 NO ESTADO DE SO PAULO
Nos anos 1980, o Brasil vivenciou processos de alterao demogrfica e de reverso do
processo de concentrao nas grandes cidades associados desconcentrao e alteraes
no processo produtivo industrial e ao surgimento de novas formas condominiais de
urbanizao. O Estado de So Paulo, como j citado, foi palco destes processos,
especialmente por possuir uma rede de cidades com um nmero grande de plos
regionais de relevncia econmica. Alm disso, o alto poder aquisitivo de sua populao
tornou estes centros foco de interesse do mercado imobilirio em expanso.
certo que os trabalhos que apontam o crescimento urbano vivido nos anos 1960 e
1970 como uma articulao de loteamento perifrico + auto-construo + casa prpria
influenciaram a interpretao da evoluo urbana dos centros regionais do Estado de So
Paulo e de outras cidades, no integrantes das regies metropolitanas paulistas,
principalmente sobre as que exercem influncia regional ou local. Essas cidades,
entretanto, como afirma Feldman, no geraram suas prprias periferias extensivas e
ocupam parcela diminuta do territrio municipal (Feldman, 2003), o que aponta para a

52
Este debate estatualmente calmo pois houve aincluso de parte das medidas de regularizao fundiria,
pautados movimentos sociais, naMedidaProvisriaque virou alei do ProgramaMinhaCasaMinhaVida, o
que alterou aorganizao dos atores sociais neste debate.
142 CAP 2 | OPROBLEMA DOCRESCIMENTOURBANONOBRASIL

necessidade de diferenciarmos as anlises dos municpios considerando com a sua
posio na rede de cidades
53
.
Sem deixar de apresentar um quadro de expanso urbana baseado em loteamentos
populares, as reas de transio rural-urbanas destas cidades que no integram as regies
metropolitanas (espao onde se d a transformao de uso rural para urbano) tm sido
palco de novas dinmicas imobilirias: ps anos 1980, como a expanso de loteamentos
horizontais residenciais, distritos industriais e programas de uso mltiplo, estimulada
por programas de financiamento habitacional, pelo baixo preo das terras periurbanas e
por polticas de mobilidade baseadas nos veculos individuais e no rodoviarismo
(Mattos, 2007; Reis, 2006); e nos anos 1990 e 2000, as oscilaes no mercado agrcola
rural no interior paulistano ora valorizando, ora desvalorizando as culturas de cana e
laranja tm estimulado a mudana do solo rural para urbano atravs da abertura de
novos loteamentos residenciais (Bonduki, 2009).
No campo da literatura urbana, por um lado, a interpretao da expanso urbana
horizontal tem sido associada s mudanas demogrficas ps anos 1980 no Brasil, com
o crescimento da populao urbana nas cidades dinmicas; por outro, associada s
estratgias dos mercados imobilirios que estimulam o crescimento horizontal. Estes o
fazem ora via mercado informal, que busca a economia de reduo de custos, que se
apresenta atravs da implantao da urbanizao em uma estrutura difusa e dispersa; ora
via mercado formal, que busca a inovao do produto imobilirio ofertado pelo
mercado, como por exemplo, um condomnio horizontal fechado onde no h essa
tipologia, ou exclusividade no lugar escolhido para um novo loteamento, como os
re outros similares.
No campo da demografia, Martine (1994) resgata o crescimento populacional dos anos
1960 e 1970, e demonstra que a dcada de 1980 aponta para uma mudana
significativa do padro de urbanizao brasileiro, com uma reduo significativa do
mpeto da concentrao populacional em grandes cidades, com declnio relevante da
migrao rural-urbana e interregional (Martine, 1994, p.43). Cunha & Baeninger
(2007) afirmam que nos anos 1980 houve a intensificao da migrao urbano-urbano
e nos anos 1990, um maior nmero de deslocamentos migratrios interestaduais e
reforam que h uma relao entre a desconcentrao econmica e os fluxos
migratrios, oferecendo possveis explicaes para novos destinos migratrios e
afirmando que o papel da metrpole como atratora populacional muda, face a
desconcentrao e crise do emprego metropolitano
54
.
Demgrafos como George Martine, Cunha & Baeninger, alinham-se com economistas
como Cano (1997), Azzoni (1989) e Negri (1996) e dissertam sobre processos de
alterao do processo de concentrao nas metrpoles e grandes cidades associado ao
processo de industrializao pesada (expresso utilizada por Cano), mostrando a
desconcentrao relativa da indstria e da urbanizao, principalmente nos aspectos de
crescimento de sua populao urbana. Defendem a tese de uma reverso da polarizao
das metrpoles na urbanizao brasileira, interpretao que requer observao e que
precisa ser tratada com cuidado sobretudo considerando que o padro de crescimento

53
Feldman (2003), ao iniciar umainverso do olhar do planejamento sobre ametrpole, prope no ttulo
de seu artigo que -
grandes e mdias cidades com importnciaeconmicaregional, plos de rede de cidades, com crescente
populao e dinmicaeconmica. Considerando que essas diferem-se entre si, procuraremos nesse artigo
-
formade referenciarmos aessaoutramiradado planejamento urbano, desfocando das metrpoles.
54
Em relao ao Estado de So Paulo, Gonalves (1994) afirmaque um novo patamar de configurao da
rede urbanaestariaem processo, envolvendo umanovaarticulao internas regies paulistas e, por outro,
podendo-se identificar, por um lado, novas relaes entre elas e ametrpole.
CAP 2 | OPROBLEMA DOCRESCIMENTOURBANONOBRASIL 143

das metrpoles desigual e que este processo ocorreu num perodo de baixo
crescimento da economia, que pode estar sendo alterado pelo atual ciclo de expanso
dos anos 2000.
Ainda no campo econmico, o autor referncia que disserta sobre a desconcentrao
populacional e do crescimento econmico Richardson (1980) que construiu a teoria
concentralizao das atividades econmicas no leva ao aumento continuado da
eficincia e podem ocorrer deseconomias de aglomerao resultantes de processos de
congesto urbana: elevao dos preos da terra e da concorrncia de usos; aumento do
custo de vida, dos gastos com transporte e habitao, com reflexos no trabalho; entre
outros. A reverso da polarizao pode se dar por fases: inicialmente com a
concentrao econmica, com a formao de um centro concentrador e sua periferia; na
sequncia h uma migrao para os ncleos adjacentes, com crescimentos mais
acelerados que no centro; culminando na reverso da polarizao, quando a rea central
perde populao e importncia. Para Richardson, a difuso regional do crescimento a
prpria manifestao da reverso da polarizao.
Muitos tericos questionam a transposio desta teoria para as mudanas industriais
ocorridas no Estado de So Paulo a partir dos anos 1980. Para Azzoni (1986) o
fenmeno observado em So Paulo estaria mais para um espraiamento da indstria
ma separao entre as atividades produtivas e as de comando
empresarial, sem que o ncleo concentrador perca sua importncia nos processos
decisrios.
Outros questionam a prpria desconcentrao, afirmando que o resultado obtido por
Azzoni est longe de ser uma verdadeira desconcentrao, especialmente porque os
novos centros esto no prprio Estado de So Paulo ou relativamente prximos dele
(Diniz, 1993 apudLobo & Matos, 2010, p.313).
Percebe-se que, embora os autores questionem como se deu a mudana espacial da
indstria, esta continua concentrada no Estado de So Paulo e possivelmente, grande
parte da expanso urbana das ltimas dcadas deriva deste processo de relocao das
atividades produtivas.
No campo do estudo do mercado imobilirio, um dos principais autores que se debrua
sobre as estratgias dos atores que promovem a expanso urbana e a morfologia
resultante destas Pedro Abramo (2007, 2009). Abramo (2009) afirma que as cidades
latino- compacta e
difusa, produzida pelo mercado informal e formal que, por razes vinculadas s suas
prprias lgicas de funcionamento, produzem a cidade COM-FUSA
55
.
Segundo o autor, as estratgias dos agentes dos sub-mercados informais de solo urbano
dividem-se principalmente em busca da economia da proximidade, que traz solues de

55
Abramo (2009), referenciando-se s cidades dos pases centrais, afirmaque acrise do fordismo urbano
flexibilizao urbana e com a crise de financiamento estatal da materialidade urbana (habitao,
equipamentos e infra-
mercado como ator determinante daproduo dacidade, papel antes mediado pelo Estado nadefinio das
regras de uso do solo, decises de investimentos, entre outras. O autor desenvolve, portanto, a tese que as
cidades modernas dos pases latino-americanos resultam do funcionamento das duas lgicas modernas
(Mercado e Estado), mas tambm de umaterceira lgica, a lgicada necessidade referindo-
ento perifrico + casa prpria + auto-
como principal mecanismo de coordenao daproduo dacidade.
144 CAP 2 | OPROBLEMA DOCRESCIMENTOURBANONOBRASIL

estrutura compacta (favelas poderiam ser exemplos nesta direo); e busca da economia
de reduo de custos, que se apresenta atravs da implantao de uma estrutura difusa
(os loteamentos dispersos em manchas urbanas distantes dos centros urbanos poderiam
-
-mercados informais, como prope Abramo, d-se
fortemente nas regies metropolitanas, onde o mercado informal apresenta-se de forma
quantitativamente mais significante e alinha-se com a produo da literatura sobre as
periferias j comentada, mas que tambm est presente nas demais cidades brasileiras de
todos os portes
56
.
Em relao s estratgias do mercado formal, trabalhos anteriores de Abramo (2007)
mostravam que a estratgia destes atores, diferente dos do mercado informal, consiste
em procurar distino scio-espacial. As famlias buscam estar prximas dos seus
prximos e a forma utilizada para o consumo dos produtos imobilirios a
diferenciao dos imveis, procurando manter a liquidez de imveis novos. Dentro da
estratgia da diferenciao encontra-se necessariamente um deslocamento espacial da
oferta oferecer um produto diferente em uma espacialidade diferente
desvalorizando e valorizando espaos simultaneamente que acontecem as re/ alocaes
em um movimento caleidoscpico (Abramo, 2007). Segundo o autor, o fato gerador
do efeito caleidoscpico a inovao espacial: um novo produto imobilirio em uma
nova espacialidade urbana associada ao deslocamento da externalidade de vizinhana,
ou seja, mantendo a distino espacial em relao aos outros (2009, p.18).
Nas metrpoles necessita-se de uma inovao em grande escala para produzir distino
scio-espacial, envolvendo grande parte do mercado imobilirio, de forma coordenada,
por isso a grande procura para a realizao de projetos urbanos
57
, embora nelas tambm
possam ocorrer empreendimentos alternativos com apelo de mercado. Para essas
intervenes acontecerem, freqentemente h resistncias s mudanas e os custos so
altos. J nas demais cidades, fora das regies metropolitanas, a distino pode acontecer
na rea de transio de uso rural para urbano, onde h pouca ou nenhuma resistncia
mudana de uso rural para urbano, face s oscilaes dos preos agrcolas e alta
rentabilidade da implantao de preos urbanos quando concorre com os rurais, o que
aponta para a facilidade de opo pela mudana de uso (Santoro & Bonduki, 2009).
Nestas cidades, parece ser mais intensa a opo pela estratgia da difuso, face
dificuldade de atrair recursos para projetos urbanos, pela prpria concorrncia com as
grandes cidades e metrpoles, e no caso das cidades menores, pela forte dependncia
dos recursos federais para qualquer interveno de maior porte. Nelas, a inovao pode
se dar atravs de diferenciais do produto de mercado como, por exemplo, um
condomnio horizontal fechado onde este modelo ainda no estava implementado,
-SP ou
em Curitiba-PR (Polucha, 2009).
Como afirma Abramo (2009, p.18):
ma forma de minorar essa incerteza em relao as inovaes espaciais a de promover
essas inovaes com uma estratgia locacional de contiguidade espacial. Assim, nas
ltimas dcadas podemos sugerir que as inovaes espaciais nas grandes cidades latino-
a partir da contnua promoo de inovaes espaciais para os estratos superiores da

56
Estudo sobre os setores subnormais do IBGE 2000 (Marques 2008) mostrasuapresenaem um grande
nmero de municpios.
57
A estratgiade trazer megaeventos esportivos como aCopa2014 e as Olimpadas 2010 umadessas
estratgias, por exemplo.
CAP 2 | OPROBLEMA DOCRESCIMENTOURBANONOBRASIL 145

pirmide da distribuio de renda. Em termos da estrutura urbana essa estratgia de
.

Como podemos perceber pelas teses urbansticas, geogrficas, demogrficas e relativas
economia urbana, a explicao para o crescimento perifrico se complexizou
consideravelmente. At os anos 1980, era freqente na literatura a associao do
crescimento urbano com o crescimento populacional, associado migrao rural-
urbana para construo de um exrcito populacional para a indstria fordista, numa
abordagem estruturalista que era compatvel com o momento poltico de denncias ao
modelo poltico e econmico do desenvolvimentismo conservador e do regime militar;
ps anos 1980, quando muda o padro de urbanizao brasileiro e o mercado de
trabalho, as alteraes na economia e nos padres migratrios sugerem que sejam
desenvolvidos novos caminhos tericos para explicar o crescimento urbano. E essa
mudana se aplica tanto para metrpoles, como para aglomeraes urbanas no-
metropolitanas, pois as foras de atrao e repulso modificam o padro migratrio
destes territrios.
J em relao ao mercado imobilirio, alguns processos sintetizam as explicaes para a
expanso da mancha urbana das cidades paulistas: a (1) oscilao na valorizao das
terras rurais que gerava muito pouca resistncia mudana de uso rural para urbano
associada (2) inovao promovida pela expanso da tipologia do loteamento
horizontal de casas como um diferencial, (3) o sistema rodovirio e o estmulo ao uso
de carros. Aos poucos, ao se complexizar, a explicao para o crescimento urbano se
desvincula da associao ao crescimento da populao urbana ou do padro perifrico
de crescimento.

RECURSOS PARA HIS EM SOPAULOE FLEXIBILIZAODAS NORMAS TERRITORIAIS NOS ANOS 1990
So Paulo tambm possui um diferencial significativo em relao a outros Estados. Em
um quadro de reduo no volume de recursos para habitao na dcada de 1990, como
j apresentado, o Estado consegue um volume grande de recursos a partir da destinao
de 1% do ICMS do Estado para ser utilizado diretamente no financiamento de
programas habitacionais de interesse social a serem promovidos pela ento CDH. Esta
possibilidade foi obtida com a aprovao da Lei Estadual n
o
6.556/ 89 que promoveu
esta mudana na destinao de recursos do ICMS.
produo pblica de interesse social por parte do Governo do Estado de So Paulo,
representando um salto em escala, com a construo em massa de unidades
habitacionais em todo o Estado (Royer, 2002; Silva et al., 2011).
Havia por trs desta poltica o discurso de que a oferta de habitao reduziria o dficit
habitacional nos pequenos municpios e desta forma colaboraria para a diminuio do
xodo em direo aos centros urbanos (Oliveira, 2003), em uma justificativa que
desconsiderava totalmente as causas migratrias na origem, atribuindo a estas, a falta de
moradia nos locais de origem (Singer, 1980).
Silva et al. (2011, p.10), a partir de uma pequisa emprica em 12 municpios do Estado
e suas polticas na dcada de 1990, mostrou que a distribuio de moradias pela CDHU
no teve relao alguma com a demanda habitacional existente nos municpios.
Segundo as mesmas autoras, os critrios de distribuio que definiam a localizao dos
novos conjuntos habitacionais eram de diversas naturezas. Envolviam questes de
natureza poltico-eleitoral, envolvendo a articulao de prefeitos e parlamentares na
146 CAP 2 | OPROBLEMA DOCRESCIMENTOURBANONOBRASIL

construo de casas em troca de apoio poltico em campanhas por parte das construtoras
contratadas. Sinalizavam os preos mais baixos das terras e das construes no interior
em relao aos praticados nos grandes centros. E principalmente, a priorizao de
prefeituras que disponilizassem terrenos mais propcio para a produo na escala e
tipologias definidas glebas grandes e planas, evitando os custos de terraplanagem
(Silva et al., 2011, p.10).
o que Royer afirma que constitua uma parceria com as prefeituras municipais (Royer,
2002, p.33).

A necessria viabilidade destes empreendimentos/ investimentos teve seus conflitos em
flexibilizao de leis municipais:
- Aumentando o permetro urbano para incluir terrenos comprados muitas vezes em
reas rurais, aproveitando-se dos baixos preos da terra;
- Diminuindo parmetros construtivos como rea mnima de lote, rea permevel, taxa
de ocupao, entre outros, de forma a viabilizar um nmero maior de unidades;
- Diminuindo a infraestrutura mnima exigida no parcelamento do solo para habitao
de interesse social tais como diminuio do percentual das reas pblicas livres, verdes e
institucionais.
O objetivo era diminuir custos para produzir o maior nmero de unidades
habitacionais. No caso das exigncias do parcelamento do solo, grande parte delas no
dependiam apenas do esforo municipal e da empresa estadual de saneamento, cuja
velocidade de implantao nem sempre acompanhou os projetos implantados. Como
conclui Silva (2010):
Em sua grande maioria, os empreendimentos foram entregues sem infraestrutura ou
com infraestrutura incompleta, alm de muitas vezes contrariar a legislao existente ou
apresentar alguma forma de irregularidade fundiria, de forma que no final dos anos
1990 e ao
empreendimentos populares, sejam eles pblicos ou privados. Uma
nova onda regulatria verificou-se ento, no final dos anos 1990 e incio dos anos 2000,
tendo como objetivo principal a regularizao do passivo et al., 2010, p.14).

Em relao oferta de equipamentos e servios pblicos, muitas vezes isto parecia no
entrar no pacote do governo e, sim, a ausncia destes entrava no oramento das famlias
que tinham, por exemplo, que solucionar sua mobilidade. Ora atravs da compra de
motos ou carros, ora atravs do transporte informal e de carona, ora resignadas vida
no bairro pouco infraestruturado, sem mobilidade. Mulheres geralmente eram as mais
prejudicadas, pois eram as pessoas que viviam o cotidiano destas partes
desinfraestruturadas da cidade, no seu espao na reproduo da social.
Geralmente, a reduo dos parmetros alcanava os limites impostos pela Lei Federal de
Parcelamento do Solo (Lei Federal n
o
6.766/ 79) que tambm sofria presses para ser
modificada em prol de diminuir parmetros para HIS, o que acontecer com a
modificao que sofre em funo da Lei Federal n
o
9.785/ 99, j comentada
anteriormente.
Silva et al. (2010) do exemplos destas flexibilizaes em alguns municpios no Estado e
concluem:
a pesquisa realizada nos 12 municpios que foram objeto do estudo de caso nos permite
detectar tendncias bastante comuns: quase todos os municpios objeto do estudo
elaboraram Planos Diretores consideravelmente restritivos nos anos 1970 e abriram
CAP 2 | OPROBLEMA DOCRESCIMENTOURBANONOBRASIL 147

viabilizao de produo
de moradias de interesse social, quase sempre promovidas pelas COHABs, CDHU
(Companhia de Desenvolvimento Habitacional de Urbano do Estado de So Paulo) ou
outras empresas municipais, ou, em menor nmero de casos, por empreendedores
privados.

importante salientar que em todos estes casos, a excepcionalidade foi circunscrita aos
prprios empreendimentos e suas localizaes e no ao conjunto da cidade. Isto significa
que no se tratava de uma mudana geral no marco regulatrio da cidade, no sentido da
incluso da possibilidade de produo de habitao popular por qualquer promotor,
condies, para partes especficas da cidade; em geral periferias, ou para promotores
especficos, em geral conjuntos habitacionais de empresas pblicas. Desta forma se
mantm um marco regulatrio excludente, limitando-se a possibilidade de acesso a terra
por parte da populao de menor renda e condicionando este acesso nica e
exclusivamente para es
et al.,
2010, p.14).

A pesquisa desenvolvida no mbito desta tese ir corroborar esta hiptese trazendo
novos exemplos nesta direo.

DIFICULDADE DE MESURAR A URBANIZAO
Com causas mais complexas e diferenciadas, os processos de expanso urbana
continuam intensos, com freqentes processos de espraiamento, sinalizando um processo
de expanso fsica contnua das reas urbanas que se d sobre o que aqui est se
chamando de reas de transio rural-urbanas ou mesmo sobre reas rurais.
A mensurao desse processo e do que ele representa no mbito da rea urbana dos
municpios brasileiros requer ainda muitas pesquisas, os estudos existentes trazem
diferentes interpretaes. A estimativa de reas urbanizadas, geralmente, tem sido
elaborada atravs da interpretao de imagens de satlite cujas metodologias, nem
sempre comparveis, dificultam a generalizao das interpretaes. A definio da
imagem pode estar sujeita a grandes imprecises dependendo da sua resoluo e da
intensidade da fonte luminosa (Garcia e Matos, 2005); ademais, existem limites
operacionais face ao elevado custo das imagens, de seu processamento e anlise (Ojima,
2007)
58
.
Se limitando a dois estudos que tm como objetivo mensurar a rea urbana brasileira
(Garcia e Matos 2005 e Embrapa 2006) pode-se ter uma boa idia das dificuldades
metodolgicas e conceituais encontradas no aprofundamento deste tema. O trabalho de
Garcia e Matos retira da rea total dos municpios a metragem correspondente aos
setores censitrios rurais do IBGE (2000), chegando assim a uma dimenso da rea
urbana prxima ao que est definido como zona urbana oficial pelos municpios. Os
autores concluem que as reas urbanas brasileiras se somadas correspondem a apenas
cerca de 1,06%
59
do total do territrio brasileiro. Enquanto isso, a Embrapa, analisando
fotos de satlite a partir de uma amostra de municpios e extrapolando com

58
Ojima(2007) procuraconstruir um indicador de disperso urbanae introduz seu artigo trazendo parte
dos trabalhos sobre morfologiaurbanae de anlise de modelos de disperso/ coeso ou densidade urbana.
Dentre eles, destacao estudo de Angel, Scheppard e Civco (2005) sobre quatro mil cidades no mundo com
populao superior a100 mil habitantes, os trabalhos daColumbiaUniversity com o estudo dos pontos de
luz emitidos pelas aglomeraes urbanas, e o trabalho de Garciae Matos (2005) sobre aMalhaDigital de
Setores Censitrios Rurais apartir de informaes do IBGE.
59
Isso sem considerar Sergipe, cujos setores censitrios no foram obtidos at esse momento dapesquisa.
148 CAP 2 | OPROBLEMA DOCRESCIMENTOURBANONOBRASIL

procedimentos estatsticos, conclui que a rea efetivamente urbanizada do Brasil chega a
apenas cerca de 22 mil km
2
ou 0,25% do total do territrio brasileiro (Embrapa, 2006).
Mesmo considerando a dificuldade de mesurar a expanso urbana, estes nmeros
mostram que as zonas urbanas oficiais correspondem a aproximadamente quatro vezes
as reas efetivamente urbanizadas mapeadas por satlite, o que d indcios de que os
municpios tm ampliado exageradamente seus limites urbanos, movidos por diferentes
causas: interesses fundirios e imobilirios, aumento do IPTU, presso para
implementao de empreendimentos habitacionais etc.
Neste sentido desenvolveu-se, em trabalhos anteriores, a hiptese de que as cidades tm
ampliado suas manchas urbanas, pressionadas, sobretudo, pelos interesses imobilirios e
fundirios. A anlise do recente ciclo de planos diretores elaborados ps-Estatuto da
Cidade (Lei Federal n
o
10.257/ 01) d exemplos de diversas cidades no Estado de So
Paulo que esto estimulando o espraiamento urbano, inclusive algumas onde ocorreu
uma diminuio de populao
60
.
Entre inmeros exemplos, podem ser citado: Sorocaba, que ao rever seu plano diretor
em 2004 quase duplicou sua rea urbana (Santoro et al., 2007)
61
; Pereira Barreto, que
teve sua populao diminuda por diversas aes de desmembramento mas, na reviso
do plano diretor, criou uma rea de expanso que corresponde a quase trs vezes a
dimenso atual da rea urbana (Santoro, 2009)
62
; Andradina, que apresentou taxas
diminutas de crescimento demogrfico (0,58% entre 1991 e 2000 e -0,10% entre 2000
e 2007, segundo o IBGE), embora tenha criado, no plano diretor, trs reas de expanso
que correspondem a um acrscimo de 58,51% da rea urbanizada (Klintowitz, 2009)
63
;
Americana, que apresenta uma rea de expanso de 45km
2
(Carvalho, 2009).
O prximo captulo ir abordar esta hiptese.

60
O projeto de avaliao dos Planos Diretores Participativos no Estado de So Paulo coordenado pelo
Instituto Plis, que compe a Rede Nacional de Avaliao de Planos Diretores Participativos, sob a
coordenao central do Ministrio das Cidades e do Instituto de Pesquisae Planejamento Urbano e Regional
da Universidade Federal do Rio de Janeiro - IPPUR/ UFRJ. O processo de pesquisa envolve uma anlise
detalhadados contedos dos planos diretores aprovados produzidos aps o Estatuto daCidade (Lei Federal
n
o
10.257/ 01). Envolve, em uma segundafase, acapacitao dos diversos atores paraimplementao dos
planos diretores como instrumento de democratizao do acesso terra e participao popular. Seus
resultados aindaesto sendo processados e sero publicados napginadainternet do projeto.
61
No caso de Sorocaba, Santoro et al. (2007) mostram antes do plano diretor que a rea urbana e rea
industrial somadas ocupavam 233,14 km
2
e correspondiam a 51,12% do territrio municipal; aps o
plano, elas somavam 375,76km
2
e correspondiam a82,4% do territrio, mostrando um crescimento de
61%.
62
Santoro (2009) no estudo de caso do Plano Diretor de PereiraBarreto mostra que o municpio criou uma
mesmo tempo que se percebe que perdeu populao entre 1991 e 2000, numataxanegativade -7,39% da
populao total (TGCA).
63
Clculos obtidos apartir daanlise do Plano Diretor de Andradinafeitapor Klintowitz (2009), cujas reas
de ZEISpermitem aferirmos o percentual dazonade expanso.
CAP 1 | UM POUCODE TEORIA 51

1.2 | URBANIZAO NO CONTEXTO EUROPEU

OMITODA CIDADE COMPACTA NA EUROPA
No mundo europeu, h uma construo terica em torno da ideia de que as zonas de
expanso suburbana e a urbanizao perifrica so uma realidade nas cidades europeias
e no apenas um fenmeno das grandes metrpoles norte-americanas.
De acordo com Dematteis (1998, p.21) tericos iniciam estudos sobre as mudanas na
urbanizao europeia a partir dos anos 1970 e 1980 quando parecem coexistir
fenmenos de suburbanizao e desurbanizao: quando regies Norteocidental e
mediterrnea seguem expandindo-se enquanto outras regies mostram uma transio
demogrfica negativa nas grandes cidades com um crescimento em cidades menores,
algumas vezes em recuperao econmica outras sob influncia da pendularidade das
grandes cidades.
Embora j existiam estudos sobre o crescimento e o decrescimento urbano como os
sobre shrinkingcities [cidades que encolheram] (Oswalt, 2006), desde os anos 1970 e
1980, estes tem ganhado diferentes significados tericos. A expanso de estudos atuais
sobre o tema das dinmicas econmicas (re)estruturando o espao de forma a estimular
o crescimento urbano horizontal muito grande.
Em um sobrevoo raso, pode-se afirmar que h uma linha de trabalhos que enfoca: a
formao de periferias mais empobrecidas, geralmente imigrante ou migrante de
cidades menos dinmicas para as mais dinmicas, na literatura francesa (Torre &
Lefranc, 2006 e 2007); os investimentos imobilirios como sada para crises
econmicas, como as anlises crticas ao estmulo construo e a mudanas recentes na
regulao atual do territrio espanhol (Buriel, 2008; Moncls, 1998); a urbanizao
difusa a partir do estudo da Veneza italiana (Indovina, 1990); entre tantos outros.

1.3| EXPANSO URBANA NA EUROPA: O CASO ESPANHOL
A concepo de planejamento integral nascida na Espanha tem como justificativa, dentre
outros, inibir o crescimento urbano informal atravs da implantao de planos parciais
em reas de expanso urbana que, permitem a utilizao dos instrumentos de gesto
urbana de induo ocupao, gesto da valorizao da terra, financiamento do
desenvolvimento urbano, entre outros em uma escala de projeto urbano que se
antecipa e se adianta sobre processos que tendem a ser ocupaes informais, precrias e
desinfraestruturadas, e urbaniza o territrio.
A Colmbia, cuja capital Bogot estudo de caso proposto desta tese, ir se inspirar no
modelo espanhol para propor sua lei de terras e tambm por isso este caso inspirador
para este trabalho.
Na dcada de 1980 foram mudadas as competncias de ordenao do territrio,
urbanismo e habitao, do pas para as autonomias, que foram recebendo transferncias
nestes temas e aprovaram, na sequncia, leis prprias que permitira abordarem o tema
do planejamento regional, como foi o caso da Catalua, Madrid, Navarra, Pas Vasco,
52 CAP 1 | UM POUCODE TEORIA

Canarias, Comunidad Valenciana. Em troca, no legislariam em matria urbanstica, que
continuou sendo regida pela norma do Estado de 1976
6
.
Em um contexto de aumento de preos da terra, foi aprovada uma nova lei nacional
7
,
declarada parcialmente inconstitucional em 1997, que declarava a competncia
urbanstica para as autonomias. Uma mudana foi ratificada em 2001, a partir de uma
lei de 1998
8
, que obrigou as Comunidades Autnomas a aprovarem, em poucos anos,
sua prpria legislao urbanstica. Apesar de terem leis parecidas, Buriel (2006, p. 3)
afirma que a gesto urbanstica tem sido diferente, ora utilizam o sentido pblico com
mais fora, ora desnaturalizando este sentido progressivamente.
na Espanha, possvel
que o contexto econmico, poltico e social; assim como a normativa estatal do pas
resultem como elemento chave do urbanismo nos ltimos anos.
Na dcada de 2000 houve um aquecimento das atividades urbansticas a nveis antes
desconhecidos, com aumento de produo de habitao e da superfcie ocupada. De
acordo com dados do Ministrio de Vivienda y Consejo Superior de los Colegios de
Arquitectos de Espaa, entre 1997 e 2006, foram terminadas quase 5 milhes de
habitaes, e ainda quase 5,6 milhes iniciadas, quase o dobro da dcada anterior
(1987-1996). Foram feitas mais habitaes que o nmero de famlias cresceu,
estimadas para este perodo em 5,5 milhes de famlias.
E esta produo se deu com diferenas regionais. Foi mais significativa na Costa
Mediterrnea, respondendo dinmicas de construo de segundas residncias e
urbanizaes tursticas para espanhis e europeus; e nas provncias no entorno de
Madrid, obedecendo a demanda geral da capital e da rea metropolitana, em um
crescimento mais intenso nas zonas menos ocupadas e com solo mais barato prximos
dos espaos tursticos ou de entornos metropolitanos, cada vez mais distantes.
O forte incremento da atividade urbanstica sups a transformao de solo rural, e teve
predomnio da urbanizao extensiva, como atestado pelo Observatorio de la
Sostenibilidad en Espaa que afirma que para o perodo (1995-2005). Foram
urbanizados 140 mil hectares novos, o que supe uma forte ocupao do solo,
mostrando um volume grande de habitaes produzidas, como o aumento da produo
de uma tipologia extensiva. Os mapeamentos mostram que o impacto territorial
tambm deu-se diferente nas regies espanholas.
Um sobrevoo pelos planos urbansticos mostrou que os planos diretores municipais
(Planes Generales Municipales) projetam um futuro de crescimento muito alto e vem
acompanhado de propostas de Unidades de Atuao Urbanstica enormes, colaborando
para a possibilidade de crescimento e para que uma empresa produza muitas unidades
9
.
Alm do impacto ambiental desta opo, estima-se que seria impossvel responder s
demandas por servios e equipamentos geradas a partir destes crescimentos rpidos e

6
Texto Refundido daLey sobre Rgimen del Suelo y Ordenacin Urbanade 1976. Houve umaexceo que
foi adaComunidad Valencianaque elaborou um novo marco legal prprio com instrumentos novos, aLey
de Suelo No Urbanizable de 1992 e a Ley Reguladorade laActividad Urbanstica(LRAU) de 1994). LRAU

7
Ley sobre Reformadel Rgimen Urbanstico y Valoraciones del Suelo de 1990 y Texto Refundido de la
Ley sobre Rgimen del Suelo y Ordenacin Urbanade 1992.
8
Ley sobre Rgimen del Suelo y Valoraciones, Ley 6/ 1998.
9
Foi o caso de Sesea, empresa de Toledo, que produziu em um lugar apenas 13 mil moradias. Este
nmero muito alto para o padro europeu, mas veremos no estudo de caso colombiano que esta escala
quase umaconstante nas propostas de planos parciais sobre solo de expanso.
CAP 1 | UM POUCODE TEORIA 53

desmesurados. Este comentrio importante de ser cotejado com o estudo de caso de
Bogot apresentado nesta tese, onde seu POT teve os nmeros de crescimento
questionados e por isso, props uma expanso urbana mais compacta. Alm disso,
percebe-se que no basta ter instrumentos para planejar a expanso urbana, preciso
planej-la bem. luz dos municpios brasileiros estudos, como veremos na tese, a
quantificao de reas necessrias para expanso nem estudada.
Esta conjuntura colaborou para a ideia de que o crescimento pudesse ser ilimitado,
elevando expectativas de mudanas de uso rural para urbano por parte dos
proprietrios, dos municpios e dos promotores. Houve um forte aumento da demanda
residencial, estimulada pelas excepcionais condies de financiamento para compra de
moradias, o aumento de nmero de famlias (causado por imigrao e reduo do
tamanho das famlias) e uma razovel situao econmica do pas at 2006, com
aumento da populao empregada, da renda familiar disponvel, consequentemente
aumentando a capacidade de compra. Na composio da demanda apareceu uma
puramente especulativa, como forma de investimento com mais-valias elevadas e
rpidas, estimada em 1/ 3 do total
10
.
Em um contexto de crescimento econmico, sofreu mudanas na sua lei nacional e na
prtica urbanstica a partir de uma posio ideolgica conservadora que
progressivamente deslegitimou as travas ao crescimento e desenvolvimento urbano
sobre solo no urbanizvel e permitiu, com argumentos de livre-mercado, a
urbanizao em qualquer terreno do pas. A teoria que aborda a flexibilizao do
controle urbano instaurou-se na Espanha a partir da retomada de argumentaes de
economia urbana clssica, como por exemplo:
auto- ;

Segnestaposicin, cuantomssuelourbanizablehayamsbajarsuprecioy el delavivienda; por lotanto,
hay queaumentar todoloposibleel suelourbanizableadisposicindelosagentesprivados. Paraello, encontrade
todalatradicinurbansticaespaola, seestablecilegalmentequepodrser urbanizablenoel sueloquedetermine
el planeamiento criterioobjetivo-
singular aproteger criteriosubjetivoeinterpretablepersonal y judicialmente- enciahay
ademsquedemostrar expresamente, invirtiendoas lacargadelaprueba (Buriel, 2006, p.14).

Com esta argumentao, foi liberada a urbanizao em qualquer parte do territrio
espanhol em 2003
11
, promovendo um crescimento exagerado (Buriel, 2006). Mesmo
havendo uma sentena dizendo que este tema era competncia das autonomias, as
uais
reas seriam objeto de desenvolvimento urbano e as que estivessem fora disso. Solos
protegidos poderiam ser excees esta regra, mas houve casos em que a quantidade de
solo de proteo foi diminuda, principalmente em regies pressionadas pelo turismo
litorneo.
Outra mudana arriscada deu-se com a Lei Estatal 6/ 98 que apagou a originalidade do
urbanismo espanhol que estabelecia para as propriedades marcadas como urbanizveis,
o valor prvio (ou seja, o valor rural). Esta permitia que a avaliao do solo urbanizvel
desse pelo seu valor mximo de mercado, como se j estivesse completamente

10
El Pas, 19 de febrero de 2008 apudBuriel, 2006, notas.
11
-Ley 4/ 2000,
convertido em Ley 10/ 2003 de Medidas Urgentes de Liberalizacin del Sector Inmobiliario y Transportes.
54 CAP 1 | UM POUCODE TEORIA

urbanizado. Esta deciso tornava muito caros os processos de expropriao para projetos
pblicos de urbanizao.
A lei de Valencia ainda trouxe uma mudana signifi
fossem feitas por empresas profissionais, para que se desenvolvesse os solos
urbanizveis previstos pelo planejamento. Esta figura foi incorporada pelas demais
provncias nos anos posteriores, exceo de Madrid. Seu objetivo, quando criada, era
desenvolver reas urbanizveis, mas terminou atuando massivamente sobre solo no
urbanizvel, ocupando solos rurais, a partir da brecha aberta pela lei.
todourbanizable
deslegitimou o planejamento, e poucos planos efetivos de coordenao do territrio
foram feitos, espaos livres no foram reservados em novas urbanizaes, diversas
formas de passar margem do planejamento municipal aconteceram. Flexibilizaram as
regras, dando brechas corrupo e o privilgio de vontades individuais em detrimento
dos pblicos. Estimulando os privados, foram firmados convnios urbansticos para
agilizar processos.
Segundo Burriel (2006), o resultado foi um crescimento urbano exagerado,
desordenado e cada vez mais dirigido por interesses empresais e menos por interesses
pblicos, principalmente na regio do entorno de Madrid e na faixa Mediterrnea.
Em 2007, a Ley de Suelo revisou as leis anteriores procurando retirar esta possibilidade
todourbanizable
deste modelo urbanstico. Recentes trabalhos mostram que a crise de 2007 promoveu
uma crescente massa de endividados que, impossibilitados de pagar hipotecas, somam-
se j milhares sofrendo aes contra os que tem dvidas hipotecrias, em um processo
de 20 despejos por dia na Espanha (Colau, 2011).
Hoje h diversos conjuntos vazios perifricos. Este crescimento, no contexto atual
espanhol de fraco crescimento econmico e fragilizao de sua economia compondo
com a crise europeia, promoveu o surgimento de grandes reas perifricas construdas,
mas no vendidas ou em processo de cobrana hipotecria por falta de pagamento, em
processos semelhantes aos americanos em perodo de crise das hipotecas.
Complexiza ainda mais esta situao o poder dos bancos na Espanha. Segundo Ada
Colau (2010) h uma anomalia jurdica, os bancos esto mais protegidos que outro
lugar do mundo. Est previsto no processo de execuo hipotecria que este sobre a
pessoa. A moradia vai leilo, o credor (geralmente bancos) pode adjudicar por 50%
do valor. Ou seja, mesmo vendendo ou devolvendo sua casa, a pessoa fica devendo 50%
e ainda juros. Esta lgica tem promovido um endividamento pessoal muito grande, pois
no conseguem terminar de pagar a dvida e ainda processo de despejos constantes!

1.4| ALGUMAS CONSIDERAES SOBRE A TEORIA
A agenda da liberalizao dos mercados aplicada terra influenciou muito diversos
pases da Amrica Latina a partir das polticas de apoio econmico e financeiro
promovidas pelos bancos internacionais e disseminadas pelas principais cidades sul-
americanas. Nos anos 1970, a preocupao com o crescimento urbano tinha como foco
os pases da Amrica Latina e tinha sentido a preocupao com o crescimento quando
vivia-se a mudana de economia agrcola para industrial, como apresentado no prximo
captulo desta tese.
CAP 1 | UM POUCODE TEORIA 55

No bojo deste discuso, o recente World Urban Forum discutia no Rio de Janeiro o fato
de que o mundo ser essencialmente urbano, com uma concentrao populacional nas
cidades nunca vista, e que era preciso estar atento a uma mudana: a urbanizao
aconteceria mais forte no continente africano (onde h hoje pouca urbanizao). Abria
a seguir, ir mostrar que, mais que qualificar as reas de expanso urbana, preciso
planejar onde acontecero, quais seus limites, a quem atender, at a escala de um
projeto urbano que garanta urbanizao completa. Mais que crescer ou no crescer,
limitar ou no limitar, preciso planejar.

56 CAP 1 | UM POUCODE TEORIA



CAP 3 | NORMAS PARA A EXPANSOURBANA EM CIDADES DOESTADODE SOPAULO 149








CAP 3
NORMAS PARA A
EXPANSO URBANA
EM CIDADES DO
ESTADO DE SO PAULO






150 CAP 3 | NORMAS PARA A EXPANSOURBANA EM CIDADES DOESTADODE SOPAULO


CAP 3 | NORMAS PARA A EXPANSOURBANA EM CIDADES DOESTADODE SOPAULO 151






CAP 3 | NORMAS PARA A EXPANSO URBANA EM CIDADES DO ESTADO DE SO
PAULO


3.1 | REGRAS A PARTIR DO ESTATUTO DA CIDADE
Como j abordado no captulo terico, recorrente na literatura brasileira a construo
da noo de que no h regulao sobre a expanso urbana, ou se h, seus efeitos so
nulos sobre a possibilidade de conter o crescimento horizontal ou mesmo controlar da
qualidade do territrio produzido nesta expanso.
Ora muito restritiva, gera efeitos contrrios ou negativos como, por exemplo, o
espraiamento atravs de ocupao irregular; ora muito liberal, gerando disperso
urbana, uma morfologia com custos altos para o poder pblico que fundamental para
estrutura-la; e na maioria das vezes, a existncia da regulao tem pouco significado,
pois a aplicao da regulao no efetivamente controlada ou no h punies aos que
no a obedecem.
Quando permitida, geralmente no planejada. No h projeto urbano para as reas de
transio rural-urbana, o regramento parece se resumira a poder ou no poder
urbanizar, sem qualificar esta urbanizao, construindo novas partes de um tecido de
cidade equipado, servido com infraestrutura, equilibrado, com mistura de usos, classes
sociais. Para as reas de expanso: o laisefaire.
A promulgao do Estatuto da Cidade (Lei Federal n
o
10.257/ 01) trouxe tona
expectativas de que novas regras poderiam colaborar para a implementao de suas
diretrizes em prol de cidades mais justas. Estas procuram prevenir a ocupao informal
em reas perifricas e aproveitar melhor reas j infraestruturadas, para evitar a
necessidade de expanso, no entanto, o Estatuto possui poucos instrumentos voltados
para produzir novas urbanizaes ex-antee com qualidade. A maioria deles foi desenhada
para dinmicas de projetos urbanos e de mudana de uso ou adensamento construtivo,
obtida a partir de realidades metropolitanas ou de reas centrais.
O Estatuto da Cidade no incidiu mais diretamente sobre o tema da expanso urbana,
embora contenha vrios instrumentos que podem ser utilizados para prever e planejar a
expanso urbana.
No exige, por exemplo, o estabelecimento ou a reviso do permetro urbano associado
ao planejamento de como o municpio ir se desenvolver, baseado em diagnsticos e
processos democrticos de deciso; no associa o contedo do plano diretor regras
para o parcelamento do solo, quando um municpio o faz arbitrariamente; no
contm instrumentos para regular reas rurais, mostrando inclusive um certo
desconhecimento sobre o que pode ser seu planejamento destas reas (Santoro e

152 CAP 3 | NORMAS PARA A EXPANSOURBANA EM CIDADES DOESTADODE SOPAULO

Pinheiro, 2004; Miranda, 2008; Santoro et al., 2010). Sem obrigatoriedade e com muita
discricionariedade, os municpios podem estabelecer seus limites urbanos em outras
leis, que no o seu plano diretor, que no estejam associadas ao seu planejamento e
consequentemente no estejam associadas aos limites sobre onde se pode parcelar com
finalidades urbanas.
Indiretamente, vrios instrumentos do Estatuto da Cidade podem colaborar para o
controle da expanso urbana, ainda que no sirvam para planejar a expanso. o caso
de instrumentos que pressionam pela boa utilizao das reas j infraestruturadas mais
centrais, como as Zonas Especiais de Interesse Social ou com a previso da trade
Parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios + Imposto Progresso e Territoral
Urbano Progressivo no Tempo-IPTU Progressivo no Tempo + Desapropriao com
pagamento em ttulos. De acordo com a economia urbana, estes tem o efeito de
acomodar a demanda por terra urbanizada em reas centrais, eliminando vazios urbanos
e evitando a presso pelo espraiamento, que aumenta com especulao imobiliria.
Neste sentido seus efeitos sobre a expanso so indiretos e dependem de sua eficcia.
Alguns instrumentos do Estatuto da Cidade poderiam colaborar com o planejamento da
expanso urbana. Possibilitar o parcelamento do solo em reas de transio rural-urbana
no um aspecto negativo dos regramentos municipais; ao contrrio, se houve um
pode ser uma boa deciso de planejamento da ocupao do municpio. A deciso pelo
crescimento horizontal deveria antecipar estas necessidades, oferecendo uma expanso
planejada, onde h a estruturao das obras e aes estratgicas, da gesto e do
financiamento destes, de forma a resultar na conformao de um territrio qualificado e
democrtico.
Para isso, seria possvel, por exemplo, a utilizao da Operao Urbana Consorciada-
OUC ou do Consrcio Imobilirio. O Consrcio Imobilirio, pela amplitude de sua
definio, possibilitaria parcerias pblico-privadas para o desenvolvimento de
determinadas reas.
No caso da Operao Urbana Consorciada, seu objetivo descrito em lei consistiria em
municipal, com a participao de proprietrios, moradores, usurios permanentes e
investidores privados, com o objetivo de alcanar em uma rea transformaes
urbans
art.32, 1
o
). Apenas o instrumento da Operao, no Estatuto da Cidade, pretende-se um
instrumento de elaborao de projeto urbano em menor escala. Teoricamente, este
poderia ser um instrumento que faria um projeto urbano, regularia o mercado,
recuperaria a valorizao da terra promovida a partir deste projeto. No entanto, a
utilizao, as crticas s possibilidades de um bom uso destes instrumentos vasta
1
e
mostra que no tem sido utilizado para tal.
Embora a descrio do instrumento seja pouco desenvolvida no Estatuto e no toque no
tema da diviso de cargas e benefcios; sua implementao mostrou-o como
instrumento de liberalizao dos direitos de construir, com formas de adquirir melhores
preos por esses direitos, reinvestindo-os na mesma rea da Operao. Dessa forma,
mais que um plano em menor escala, articulado com outros planos e formas de gesto e
financiamento, as Operaes Urbanas Consorciadas afastam-se consideravelmente da

1
Em relao s crticas s Operaes Urbanas Consorciadas, sugiro leituras de textos como: (1) FIX,
Operaes Urbanas em So Paulo. In: Urbanismo: Dossi So
Paulo. Rio de Janeiro, Campinas: PUCCAMP/ PROURB, pp.185-198; (2) FIX, Mariana; FERREIRA, Joo
17 de abril de 2001. Ambos disponveis no site http:/ / www.usp.br/ fau/ depprojeto/ labhab/

CAP 3 | NORMAS PARA A EXPANSOURBANA EM CIDADES DOESTADODE SOPAULO 153

ide e apresentam-se como

Utilizar a OUC para a expanso urbana soa como um deslocamento da funo para a
qual foi concebido e tem sido utilizado: para processos de adensamento construtivo,
geralmente expresso por mudana de usos ou adensamento construtivo e verticalizao.
Estes processos enquadram-se em padres metropolitanos ou de grandes cidades, onde
o mercado imobilirio maior, mais articulado e ativo nas transformaes de grandes
reas centrais.
Toda a expectativa sobre o Estatuto da Cidade mostrou-se, portanto, centrada nos
problemas destas tipologias de cidades. O Estatuto da Cidade, ao no inserir no seu
contedo aspectos de parcelamento do solo e de planejamento em menor escala, de
uma certa forma afastou-se das presses do mercado imobilirio das cidades no-
metropolitanas (expresso utilizada por Feldman, 2003), centrados no crescimento
urbano em extenso fsica.
A principal expectativa em relao ao Estatuto da Cidade consistiu, portanto, na
exigncia de que os municpios planejassem sua evoluo de forma a considerarem seus
principais desafios, obtidos atravs de um processo democrtico. Portanto se houvesse a
necessidade de crescer em extenso fsica, o processo de elaborao do plano, atravs de
seus diagnsticos, quantificaria e qualificaria esta necessidade, retratada em opes de
planejamento que envolveriam diretrizes, instrumentos, aes estratgicas e recursos
para sua realizao.
No campo terico, a expectativa deu-se sobre a elaborao de planos diretores com
qualidade e de forma democrtica, enfrentando as resistncias por parte dos que
associam planejamento ao perodo autoritrio que viveu o pas, e por parte dos que no
acreditam que plano diretor tem uma finalidade que efetivamente se territorializa em
prol no apenas de alguns, mas de todos os cidados.
Uma anlise destes planos permitiu verificar que os planos so muito flexveis em
relao possibilidade do parcelamento urbano e, dentre outros, o permitem mesmo
fora dos limites urbanos; e com isso, levanta a hiptese de que, ao invs de enfrentar
resistncias, os planos simbolizam uma coalizo em torno de um certo desenvolvimento
urbano, onde o papel do planejamento regrar para poucos.

OUTORGA ONEROSA DE ALTERAODE USO
Outro instrumento que o Estatuto da Cidade traz e poderia ser utilizado sobre reas de
transio rural-urbanas a Outorga Onerosa de Alterao de Uso. A Constituio
Federal de 1988 e a Lei Federal n
o
10.257/ 01 explicitam que os municpios tm no
apenas o direito, mas o dever de intervir em processos especulativos que resultem em
valorizaes excessivas da terra (Levy et al., 2005). Dentre os instrumentos criados pelo
Estatuto que mais diretamente incidem sobre a recuperao da valorizao da terra est a
Outorga Onerosa do Direito de Construir (OODC), que pode ser cobrada sobre a
permisso de construir e a Outorga Onerosa de Alterao de Uso (OOAU), que pode ser
cobrada sobre a permisso de urbanizar ou mudar de um uso menos rentvel para um
mais (geralmente mudana de uso habitacional para comercial, entre outras possveis).
Pouco se investigou sobre suas origens e sobre como se deu a insero do instrumento
Outorga Onerosa de Alterao de Uso no Estatuto da Cidade (Lei Federal n
o


154 CAP 3 | NORMAS PARA A EXPANSOURBANA EM CIDADES DOESTADODE SOPAULO

10.257/ 01). Em uma reviso dos encontros que marcaram o urbanismo brasileiro
2

percebe-se que o tema da Outorga Onerosa do Direito de Construir esteve sempre
presente (embora sob o novo de Solo Criado), enquanto que a de Alterao de Uso no
nem citada. Inspirados nos modelos de desenvolvimento urbano francs e americanos,
alguns desses encontros pautaram propostas de regulao do mercado imobilirio
pouco interventivas ou preventivas, como veramos nos anos subseqentes aprovao
do Estatuto da Cidade com o estudo de experincias de Outorga Onerosa do Direito de
Construir em doze municpios (Cymbalista et al., 2007).
Jos Roberto Bassul, que acompanhou o processo de aprovao do Estatuto da Cidade
no Senado Federal
3
, e publicou livro sobre essa experincia, afirma que esse
instrumento entrou no Projeto de Lei do Estatuto da Cidade em funo da utilizao que
j ocorria, no governo do Distrito Federal desde 2000.
Desde 1996, durante o governo de Cristvo Buarque, o Distrito Federal j tinha
previsto o instrumento da Outorga Onerosa do Direito de Construir
4
, mas foi em 2000,
que o Distrito Federal promulga a lei
5
que tratar de alterao de uso residencial para
comercial e usos especiais instituindo a Outorga Onerosa da Alterao de Uso-ONALT
6

que considerava a possibilidade de mudanas de uso dentro da rea urbana, desde que
respeitado o que estabelecem os planos locais, e mediantes outorga onerosa
7
.
Essa lei estabelecia que toda a valorizao auferida, atravs de peritos que trabalhariam
caso-a-caso, seria cobrada e que os recursos obtidos iriam 95% para o Fundo de
Desenvolvimento Urbano do Distrito Federal (Fundurb) e 5% para o Fundo do Meio
Ambiente do Distrito Federal
8
. O valor da ONALT seria atribudo pela Terracap, cuja
frmula de clculo apresentada pela frmula VO = A (VUP - VUA), onde:
VO o valor a ser pago pela outorga onerosa da alterao de uso;

2
Dentre eles possvel
que culminou com aCartade Embu, em Embu, 1976.
3
dele o livro que descreve esse processo, BASSUL, Jos Roberto. EstatutodaCidade: quemganhou? Quemperdeu?.
Braslia: Senado Federal, 2005.
4
Lei n
o
1.170/ 1996; Decreto n
o
19.436/ 98 e Lei n
o
1.832/ 1998.
5
Lei n
o
2.526/ 2000.
6
Lei Complementar n
o
2.526/ 2000, regulamentadaatravs do Decreto n
o
22.121/ 2001.
7
2 A outorgaonerosadaalterao de uso constitui-se em cobrana, mediante pagamento
de valor monetrio, pela modificao ou extenso dos usos e dos diversos tipos de atividades que os
compem, previstos nalegislao de uso e ocupao do solo paraaunidade imobiliriaou quaisquer dos
seus pavimentos, que venham aacarretar avalorizao dessaunidade imobiliria.
1 . Considera-se modificao de uso amudanade um uso ou tipo de atividade paraoutro diferente
daqueles previstos paraaunidade imobilirianas normas de edificao, uso e gabarito vigentes.
2. Considera-se extenso de uso aincluso de um novo uso ou tipo de atividade no previsto paraa
unidade imobiliria, mantendo-se o uso previsto nas normas e edificao, uso e gabarito vigentes
Complementar n
o
294/ 2000).
8
A Lei complementar 294/ 2000 criou os procedimentos parasua utilizao, seja por mudana de uso ou
extenso de uso ao uso original por um outro tipo de atividade e estabelece que os Planos Diretores Locais
aprovados que determinaro as atividades permitidas e a possvel cobrana por isso atravs da Outorga
Onerosa de Alterao de Uso ONALT. Esta, para efetivamente ser outorgada, dever ter um laudo de
avaliao da Terracap (proprietriadas terras do DF) e apresentar esse laudo na Administrao Regional. Os
Planos Diretores Locais podem exigir um Estudo Prvio de Viabilidade Tcnica EPVT, a ser pago pelo
empreendedor, paraimplantao de determinadaatividade antes mesmo do processo junto Terracap. As
modificaes de uso japrovadas por lei complementar especficateriam que ser regularizadas atravs de
procedimento administrativo junto Administrao Regional.

CAP 3 | NORMAS PARA A EXPANSOURBANA EM CIDADES DOESTADODE SOPAULO 155

VUP o valor do metro quadrado da unidade imobiliria com o uso
pretendido, obtido pelo Laudo de Avaliao;
VUA o valor do metro quadrado da unidade imobiliria com o uso atual, de
acordo com a Pauta de Valores Imobilirios;
"A" a rea da unidade imobiliria (Decreto n
o
22.121/ 2001, art. 19)
9
.
Embora no haja informaes sistematizadas sobre a aplicao deste instrumento, o
mais importante sua novidade frente ao objetivo inicial do instrumento. Pensado
inicialmente para regularizar a situao de postos de gasolina em Braslia, hoje
possvel encontrarmos casos como o Plano Diretor Local de Taguatinga (Lei
Complementar n
o
90/ 1998) que determina ser aplicvel a cobrana de ONALT para
casos de habitao coletiva, e chegou a ter casos de exigncia da ONALT como forma de
compensar o adensamento da infraestrutura urbana que ocorreria pela alterao de uso
de uma rea industrial para residencial, embora existam argumentaes no Tribunal de
Justia do Distrito Federal e dos Territrios considerando abusiva a exigncia do
pagamento da ONALT
10
.
Desta forma percebe-se que houve uma ampliao do objetivo inicial do instrumento,
voltado para regularizao da valorizao obtida com mudanas de usos urbanos, para
um instrumento de gesto social da valorizao da terra que recuperaria a valorizao da
terra obtida na mudana de uso rural para usos urbanos, geralmente mais rentveis. Essa
mudana parece enfrentar fortes resistncias no mundo do direito, que considera essa
recuperao uma argumentao jurdica, no uma forma preventiva de evitar saturao
da infraestrutura existente.
Percebe-se tambm que o debate d-se apenas sobre as reas urbanas, ainda no h a
idia de incidir na alterao de uso do solo rural para urbano, esta concepo parece ter
surgido aps interpretaes sobre o Estatuto da Cidade, logo aps a sua aprovao.
De fato, a Outorga Onerosa de Alterao de Uso (OOAU), associada elaborao dos
planos de expanso urbana, parece ser um instrumento muito adequado para capturar a
valorizao imobiliria gerada pela transformao de terra rural em terra urbana. No
entanto, o debate sobre este instrumento e sua aplicao ainda so embrionrios no
Brasil. Esta hiptese levou a pesquisa a identificar os municpios no Estado de So Paulo
que preveem em lei este instrumento e sua evoluo, investigando se seus contedos e
objetivos visam fazer a gesto social da valorizao da terra associada a um projeto
urbano.

3.2 | ANLISE DE LEIS TERRITORIAIS MUNICIPAIS NO ESTADO DE SO PAULO
Com o objetivo de aferir se h o controle, o planejamento e a gesto das reas de
transio rural-urbanas, foi feita uma anlise emprica de como 100 municpios

9
Os valores do metro quadrado sero calculados levando em contao novo valor de mercado do imvel face
ao novo uso, e tem com base nas Normas Brasileiras Registradas da Associao Brasileira de Normas
Tcnicas (ABNT), considerando tabelas de avaliao do Terracap e da SEDUH, atravs da contratao de
peritos. Os recursos continuam dividindo-se nos fundos j citados. Se o valor da ONALT no for pago
totalmente, o alvarde construo definitivo no emitido.
10

isponvel em
http:/ / www.tvjustica.gov.br/ maisnoticias.php?id_noticias=9673.

156 CAP 3 | NORMAS PARA A EXPANSOURBANA EM CIDADES DOESTADODE SOPAULO

desenharam atravs de suas leis territoriais municipais a possibilidade de expanso
urbana, enfocando essencialmente nos planos diretores, de municpios no Estado de So
Paulo. Esta anlise se deu enfatizando dois aspectos:
(1) Controle da expanso urbana. Se as regras procuram controlar a expanso urbana,
permitindo ou no que acontea, e influenciando nas morfologias resultantes desta;
(2) Planejamento da expanso. Se as regras preveem instrumentos de planejamento da
rea de transio rural-urbana de forma a elaborarem projeto urbano associado gesto
social da valorizao da terra, produzindo urbanizaes ex-ante.

Considerando as diversas regulaes que poderiam ser utilizadas no sentido de regrar a
expanso urbana, este trabalho utilizou-se de estudos de caso sobre 102 planos diretores
feitos no perodo 2003-2011 no Estado de So Paulo para analisar se h regras que
incidem sobre o crescimento urbano, quais so estas regras e como se apresentam em
casos reais.
Procura-se, nesta abordagem, mostrar que o planejamento te
relao s possibilidades de crescimento urbano em extenso atravs do aumento de
seus limites urbanos, movidos principalmente por interesses fundirios e imobilirios,
construindo um quadro de planejamento negociado onde os interesses dos proprietrios
de terra impem-se sobre as reais necessidades urbanas.
Certamente os planos diretores no seriam o nico instrumento a informar sobre este
tema, e esta opo simboliza uma tentativa de se construir dados quantitativos em um
perodo determinado de tempo sobre o tema da expanso urbana, sem esgotar todas as
possibilidades de regrar o espraiamento. E ao mesmo tempo, aproveita-se da
oportunidade aberta de utilizao de dados primrios e secundrios envolvendo outros
estudiosos do tema.

COMPOSIODA AMOSTRA
Para compor a amostra dos 100 municpios analisados foi utilizada a base de dados
sobre os municpios do Estado de So Paulo da pesquisa Avaliao de Planos Diretores
Participativos no Estado de So Paulo no mbito da Rede Nacional de Avaliao de
Planos Diretores Participativos coordenada pelo Instituto de Pesquisa e Planejamento
Urbano e Regional da Universidade Federal do Rio de Janeiro-IPPUR/ UFRJ e Ministrio
das Cidades. Nesta ocasio foram analisados 92 planos diretores no Estado de So Paulo,
sob coordenao do Instituto Plis, desenvolvidas entre 2008 e 2010, a partir de uma
rede de pesquisadores
11
.
A escolha destes municpios deu-se com a seleo de planos diretores: (1) aprovados
nas Cmaras Municipais; (2) localizados em diferentes regies do Estado de So Paulo -
regies metropolitanas, zonas litorneas, norte-noroeste paulista (a norte da vrzea do

11
Os pesquisadores envolvidos so: Camila PereiraSaraiva, Daniela Igarashi, Daniela Zacardi de Almeida
Camargo, Danielle Klintowitz, DinalvaDerenzo Roldan, Eder Roberto daSilva, EleusinaFreitas, Elisamarade
Oliveira Emiliano, Fernanda Accioly Moreira, Flvio Higuchi Hirao, Francisco de Assis Comar, Gisela
CunhaVianaLeonelli, Guadalupe MariaJungers Abib de Almeida, Ivan SouzaMoraes, Joice Genaro Gomes,
Josiene Francisco daSilva, Joyce Reis FerreiradaSilva, KarinaUzzo, LeticiaMarques Osorio, Licio Lobo,
LucianaNicolau Ferrara, MariaCeciliaLucchese, MariaStellaMagalhes Gomes, NaraLeal Argiles, Otilie
Macedo Pinheiro, PadriciaCobra, PaulaFreire Santoro, Pedro Luiz de Orange Lins daFonsecae Silva, Rafael
Paulo Ambrosio, RenataGonalves, RobertaMenezes Rodrigues, Sidney Piochi Bernardini, Toms Antonio
Moreira, Veruska de Carvalho, Wagner Membribes Bossi. O coordenador junto ao Instituto Plis foi o
urbanistaAnderson Kazuo Nakano, com assessoriadaurbanistaRaquel Rolnik.

CAP 3 | NORMAS PARA A EXPANSOURBANA EM CIDADES DOESTADODE SOPAULO 157

Rio Tiet) e sul-sudeste paulista (a sul da vrzea do Rio Tiet) e (3) que, segundo a
Pesquisa CONFEA/ MCidades incluram zonas especiais de interesse social e conselhos
gestores de poltica urbana ou similar. Portanto, no foi uma escolha aleatria, o que
resulta em dados que no podem ser considerados uma amostra estatstica que
represente as dinmicas do Estado como um todo.
Soma-se a estes 92 municipios outros 8 analisados por esta pesquisadora no mesmo
perodo
12
da pesquisa includos no grupo para aumentar os municipios exemplares de
determinadas regies, o Vale do Paraba, o Litoral Sul e Norte
13
.
MAPA 4 FONTE DE INFORMAOSOBRE MUNICPIOS CUJ OS PLANOS DIRETORES FORAM
ANALISADOS 2003-2010

Elaborao prpria, 2011.

Em muitos casos, planos diretores e leis de uso e ocupao do solo ou mesmo de
parcelamento do solo foram analisados juntos, pois o objetivo deste estudo centrava-se
em compreender como o regramento da expanso urbana no territrio. H muitos
casos de aprovao das duas leis concomitantes e h casos em que houve intervalo de
anos entre um e outro, por exemplo, como o municpio de Piedade cujo Plano Diretor
de 2006 e a Lei de Zoneamento de 2008.


12
Bragana Paulista, Caraguatatuba, Itanham, Jacare, Santa Cruz da Conceio, Santos, Taubat e
Trememb.
13
No caso dos litorneos, algumas de suas dinmicas so exemplares do desenvolvimento econmico atual,
como por exemplo, os efeitos das expectativas de extrao do Petrleo do Pr-Sal em Caraguatatuba.

158 CAP 3 | NORMAS PARA A EXPANSOURBANA EM CIDADES DOESTADODE SOPAULO

MTODO
Inicialmente foi elaborada uma ficha para cada municpio contendo uma tabela com as
respostas do pesquisador da Rede Nacional, seguida de uma anlise feita no mbito
deste trabalho, a partir de leitura dos relatrios dos pesquisadores e dos materiais
originais que serviram como subsdio para os relatrios planos, relatrios, mapas e
tabelas. Muitas vezes os materiais originais no foram disponibilizados, nestes casos, foi
feita pesquisa em internet e junto aos municpios e Cmara de Vereadores para obt-los.
Esta leitura possibilitou uma reviso e sintetizao dos resultados obtidos em respostas
simples sim / no / sem informao , alm de trazer novos padres que mereciam
serem investigados mais profundamente.
Estas questes foram tabuladas em uma planilha sntese que continha:
(a) questes 10 e de 20 a 29 do questionrio da Rede Nacional de Avaliao dos Planos
Diretores Participativos, referentes a se havia plano anterior ao pesquisado, se houve
modificao do permetro urbano, se havia previso de zona de expanso urbana e se
havia previso de habitao de interesse social em novos parcelamentos do solo;
(b) questes 51 a 66 do questionrio da Rede Nacional de Avaliao dos Planos
Diretores Participativos, referentes Outorga Onerosa de Alterao de Uso;
(c) questes elaboradas a partir da leitura do material base da pesquisa referentes
permisso de fechamento de loteamentos existentes; permisso da implantao de novos
loteamentos fechados; criao de zona de chcaras, ou stio de recreio, ou ranchos;
afirmao de que permetro urbano anterior j era grande, no necessitando sua
modificao.
Os resultados obtidos em termos quantitativos foram sintetizados em uma tabela anexa
que orienta a anlise e os mapeamentos apresentados a seguir.

3.3 | INSTRUMENTOS DE CONTROLE DA EXPANSO

A | MUNICPIOS QUE J TINHAM PLANO DIRETOR
Foi possvel identificar em 64 dos 100 municpios pesquisados a existncia de plano
diretor anterior, cujas datas oscilam entre 1969 a 2002, mas a metade destes, cerca de
32 elaborados na dcada de 1990 contra 14 na dcada de 1970 (o que no significa que
nos anos 1970 se produziu menos, mas sim que cerca de 14 municpios no
elaboravam planos desde os anos 1970!). Os anos com maiores recorrncias foram
1971 e 1996 (7 municpios).

CAP 3 | NORMAS PARA A EXPANSOURBANA EM CIDADES DOESTADODE SOPAULO 159

MAPA 5 MUNICPIOS PESQUISADOS QUE TINHAM PLANODIRETOR ANTERIOR

Elaborao prpria, 2011.
TABELA 1 MUNICPIOS PESQUISADOS QUE J TINHAM PLANO DIRETOR QUANDODA ELABORAO
DOPLANO DIRETOR PESQUISADO
Plano Diretor anterio N
o
de municpios
No 20
Sim 64
Sem informao 16
Total 100
Elaborao prpria, 2011.

Este quadro mostra que houve algum planejamento municipal nos anos 1990, dcada a
qual levanta-se frequentemente a hiptese de que no se planejou os municpios. Por
outro lado, sinaliza uma certa estagnao deste tema, pois h vrios municpios cujos
planos datam da dcada de 1970.

B | DEFINIO E/OU MODIFICAO DO PERMETRO URBANO
O controle da expanso urbana d-se usualmente com o estabelecimento do limite da
zona urbana e de expanso urbana de um municpio que consequentemente origina
uma zona rural, por oposio em lei municipal. So as leis que definem permetro
urbano, disseminadas por todo o pas principalmente a partir da legislao federal de

160 CAP 3 | NORMAS PARA A EXPANSOURBANA EM CIDADES DOESTADODE SOPAULO

parcelamento do solo (Lei Federal n
o
6.766/ 79)
14
. Esta lei tambm serve como base para
a tributao do Imposto Predial e Territorial Urbano.
Estudo de Caiado & dos Santos (2003) mostrou os efeitos do debate e da aprovao da
Lei Federal de Parcelamento do Solo em 1979: os anos prximos a esta data parecem ter
promovido um salto na curva, mostrando um aumento do nmero de municpios que
definiu Lei de Permetro Urbano no Estado de So Paulo. Em 1992, 57% dos
municpios afirmaram possuir Lei de Permetro Urbano e em 1999, este nmero subia
para 65% (Fonte: Seade/ Pequisa Municipal Unificada). Esta subida de curva coincide
mais forte na dcada de 1990, provavelmente em um processo reativo por parte dos
municpios frente ao processo de urbanizao sem controle dos anos 1980.

GRFICO1 NMERODE MUNICPIOS DOESTADODE SOPAULO, SEGUNDOLEI DE PERMETRO
URBANONOESTADODE SOPAULO 1970 A 1999

* Considerar o nmero de municpios multiplicado por dez.
Fonte: Fundao Seade, Pesquisa Municipal Unificada, 1999. Caiado & dos Santos, 2003, p.120.
Esta mesma Pesquisa Municipal Unificada foi atualizada em 2003 pela Fundao SEADE
e o nmero de municpios que afirmaram possuir Lei de Permetro Urbano chega a
532, quase 82,5%. Destes, a maioria pouco populosa, com raras excees. Ver mapas
que seguem.

TABELA MUNICPIOS DOESTADODE SOPAULOCOM LEI DE PERMETROURBANO 2003
Lei de permetro urbano N
o
de municpios % de municpios
Sim 532 82,5%
No 87
Sem informao 26
Total 645 645
Fonte: Fundao Seade, Informaes dos Municpios Paulistas, 2003. Elaborao prpria, 2011.

14
Art. 3. Somente seradmitido o parcelamento do solo parafins urbanos em zonas urbanas, de expanso
urbanaou de urbanizao especfica, assim definidas pelo plano diretor ou aprovadas por lei municipal (Lei
Federal n
o
6.766/ 79, redao dada pelaLei Federal n
o
9.785/ 99).

CAP 3 | NORMAS PARA A EXPANSOURBANA EM CIDADES DOESTADODE SOPAULO 161

MAPA 6 MUNICPIOS DOESTADODE SOPAULOCOM LEI DE PERMETROURBANO 2003

Fonte: Fundao Seade, Informaes dos Municpios Paulistas, 2003. Elaborao prpria, 2011.
MAPA 7 POPULAODOS MUNICPIOS DOESTADODE SOPAULOQUE NOPOSSUEM LEI DE
PERMETROURBANO 2003

Fonte: Fundao Seade, Populao Censo IBGE 2000, Instrumentos Informaes dos Municpios
Paulistas, 2003. Elaborao prpria, 2011.


162 CAP 3 | NORMAS PARA A EXPANSOURBANA EM CIDADES DOESTADODE SOPAULO

Nesta anlise procurou-se verificar, a relao entre as leis de permetro urbano
existentes e o plano diretor municipal. Tem-se como hiptese que, consierando que o
plano o instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e de expanso urbana e
deve planejar o municpio como um todo (Lei Federal n
o
10.257/ 01, art. 40, caput e
2
o
), sua aprovao, consequentemente, deveria envolver a reviso dos limites urbanos e
o estabelecimento de reas de expanso urbana, quando tidas como necessrias.
As perguntas elaboradas no mbito da anlise dos planos diretores, portanto, foram:
- O municpio estabelece um novo permetro urbano no municpio?
- O plano diretor aumentou ou diminuiu o permetro urbano no municpio?
A anlise dos 100 municpios mostrou que h casos em que o plano diretor teve um
papel relevante pois estabeleceu um permetro urbano pela primeira vez, como no caso
do Plano Diretor de Porto Ferreira (Lei Complementar n 74/ 07).

MAPA 8 MUNICPIOS PESQUISADOS QUE ALTERARAM SEU PERMETROURBANO COM OPLANO
DIRETOR

Elaborao prpria, 2011.
TABELA 2 ALTERAODE PERMETROURBANO
Novo permetro N
o
de municpios Aumentou / diminuiu/ igual
No 47 no alteraram o permetro 47 iguais
Sim 41 38 aumentaram
3 diminuram
Sem informao 12
Total 100
Elaborao prpria, 2011.

CAP 3 | NORMAS PARA A EXPANSOURBANA EM CIDADES DOESTADODE SOPAULO 163

Diferente da hiptese inicial, a maioria dos municpios pesquisados no alterou o seu
permetro urbano. Mapa e tabela anteriores ilustram esta concluso.
Os dados mostram que pouco mais da metade dos municpios pesquisados no
alteraram seu permetro urbano. No entanto, dos 41 que alteraram, 35 aumentaram seu
permetro e quatro diminuram. Os que diminuram foram Itatiba; Lenis Paulista, que
afirmou ter diminudo para implantar corretamente a cobrana de impostos, pois seu
permetro era muito extenso; Pindamonhangaba, que segundo Igarashi (2009) diminiu
o permetro urbano pois pela lei antiga o permetro se extendia do Rio Paraba do Sul
at a Rodovia Presidente Dutra, j o permetro atual respeita as reas de proteo
permanente do Rio e traa uma linha paralela de 1.500m da Rodovia.

MAPA 9 MUNICPIOS PESQUISADOS QUE AUMENTARAM OU DIMINURAM SEU PERMETRO
URBANO

Elaborao prpria, 2011.

O mapa mostra que no h alterao do permetro urbano principalmente nos
municpios metropolitanos e que as alteraes aumentam conforme vai-se adentrando
pelo interior do Estado.
Com este resultado, aventou-se a hiptese dos que no alteraram seu permetro,
permaneceram iguais uma vez que j possuam uma grande rea urbanizvel, no
necessitando ampli-la. Apenas 12 dos municpios que no alteraram seus permetros j
o tinham excessivamente grande. o caso de Atibaia, Jaboticabal, Jundia, Porto Feliz e
Presidente Prudente; alm dos municpios que so totalmente urbanos, como Diadema,
Itaquaquecetuba, Mau, Nova Odessa, So Caetano do Sul, Taboo da Serra e Vargem
Grande Paulista. No entanto, h muitos sem informao sobre seus permetros
anteriores, o que poderia aumentar este ndice.

164 CAP 3 | NORMAS PARA A EXPANSOURBANA EM CIDADES DOESTADODE SOPAULO

EXEMPLOS DE MUNICPIOS QUE NOALTERARAM SEUS PERMETROS, QUE J ERAM GRANDES
MAPA 11 ATIBAIA

Fonte: reas urbanas e rurais legais (Prancha 16.02), Plano Diretor de Atibaia, Lei Complementar
n
o
507/ 06.
MAPA 12 J ABOTICABAL

Fonte: Mapa 2 Plano Diretor de Desenvolvimento de Jaboticabal, Lei Complementar n
o
80/ 06.

CAP 3 | NORMAS PARA A EXPANSOURBANA EM CIDADES DOESTADODE SOPAULO 165

MAPA 13 J UNDIA

Fonte: Anexo I - Zoneamento Plano Diretor de Jundia, Lei n
o
415/ 04.
MAPA 14 PORTO FELIZ

Fonte: Anexo Mapa 1 Plano Diretor de Porto Feliz, Lei Complementar n 78/ 06.

166 CAP 3 | NORMAS PARA A EXPANSOURBANA EM CIDADES DOESTADODE SOPAULO

C | REGRAS PARA ALTERAO DO PERMETRO
Uma das perguntas mapeadas foi se o municpio estabeleceu regras para a alterao de
seu permetro. Esta foi uma pergunta cuja elaborao gerou respostas dbias, por vezes,
apenas pelo fato do plano diretor citar que a lei do permetro urbano poderia ser
alterada em lei especfica, o avaliador da Rede Plano Diretor j afirmava que sim, esta
era uma regra, no entanto, isso j poderia acontecer mesmo sem o plano.
Adotou-se, portanto, como resposta positiva em relao a ter regra de alterao do
permetro urbano dada pelo plano diretor
15
, quando este:
(a) estabelece que necessria a elaborao de parecer tcnico por parte de uma
secretaria; bem como das concessionrias de servios pblicos, de forma que estejam
cientes de que devem fornecer servios esta nova ocupao. No caso do municpio de
Aruj, por exemplo, preciso obter parecer que comprove a existncia de
infraestruturas de gua, esgotamento sanitrio, redes de drenagem de guas pluviais,
energia e telefonia, bem como da existncia de processo de implantao de
equipamentos urbanos e comunitrios necessrios para atender a populao residente
(Lei Complementar n
o
06/ 07, art.20).
(b) exige parecer tcnico e/ ou aprovao de um conselho de desenvolvimento urbano
ou similar, sobre a anuncia de uma ampliao da rea urbanizvel.
(c) menciona a necessidade de Estudos de Impacto de Vizinhana-EIV, Estudo de
Impacto Ambiental e Relatrio de Impacto Ambiental-EIA-RIMA ou similares que
permitam a expanso, confirmando a capacidade de suporte da regio ao receber uma
nova ocupao; que possam vir a barrar esta expanso; e que, em alguns casos,
estabeleam novas regras de uso e ocupao do solo para a regio afetada.
(d) exige a realizao de audincias pblicas que deliberem sobre esta expanso. o
caso do municpio de Aruj que exige, dependendo da zona, uma a duas audinicas no
mnimo (Lei Complementar n
o
06/ 07, art.20); Po, que exige debates e audincias
prvias (Lei n
o
3.201/ 06); entre outros.
(e) estabelece que a transformao de rea rural em urbana (portanto externa ao
permetro urbano) est sujeita Outorga Onerosa de Alterao de Uso-OOAU. Dentre
os municpios estudados que preveem a OOAU, apenas quatro deles exigem os itens
anteriores: Mogi Guau, Po, So Carlos, Santa Cruz do Rio Pardo. No foram
considerados municpios que preveem a OOAU dentro do permetro urbano, tais como
Apia, Araatuba, Boituva, Marlia, Ourinhos; e alguns municpios que apenas possuem
o instrumento, mas no estabelecem sobre qual alterao de uso incidir, como
Araraquara, Porto Ferreira.
Uma regra imposta pela Lei Federal de Parcelamento do Solo para alterao de
permetro urbano seria a certido de cancelamento do INCRA
16
. Alguns planos reforam
esta necessidade como condio para permitir a expanso urbana, no entanto, esta
deveria ser uma regra comum a todos.

15
Se for cotejadaaanlise feitano mbito daRede Nacional de Avaliao dos Planos Diretores Participativos
com atabelafinal com estainformao mapeada, notar-se-muita diferena, face definio dos critrios
acimamencionados ser orientadoraparaestaanlise.
16
Diz a lei: - Todas as alteraes de uso do solo rural para fins urbanos dependero de prvia
audinciado Instituto Nacional de Colonizao e ReformaAgrria - INCRA, do rgo Metropolitano, se
houver, onde se localiza o Municpio, e da aprovao da Prefeitura Municipal, ou do Distrito Federal
quando for o caso, segundo as exigncias dalegislao
o
6.766/ 79, art.53).

CAP 3 | NORMAS PARA A EXPANSOURBANA EM CIDADES DOESTADODE SOPAULO 167

Cerca de 23 municpios estudados estabelecem regras para alterao do permetro
17
.
No caso de Cachoeira Paulista, por exemplo, o municpio no possui um mapeamento
preciso da rea de expanso, portanto lista critrios para a incorporao destas reas ao
permetro urbano de forma que estes estudos considerem, no mnimo:
- a capacidade das redes de infraestrutura, do suporte da drenagem, da regularidade dos
servios pblicos (o estudo tambm pode indicar quando estas informaes no so
necessrias);
- as restries dadas pela existncia de Unidades de Conservao ou outras reas
preservadas e protegidas; e
- por fim, definam o tipo de uso, percentual de ocupao e ndice de aproveitamento
dos terrenos na rea em expanso.
Este ltimo aspecto torna o estudo (EIV ou similar) um instrumento de mudana do
zoneamento, mostrando como este pode ser flexvel expanso (Lei Complementar n
o

1.558/ 06, art.11). As regras de Ferraz de Vasconcelos so parecidas com as de
Cachoeira Paulista, embora este no exija a definio de uso e ocupao do solo (Lei
Complementar n
o
175/ 06, arts. 63 e 64).
H casos onde a necessidade de estudos que permitam a expanso existe, mas mais
branda, como em Aruj que menciona a necessidade de controle e fiscalizao das reas
de expanso urbana por meio de estudos para evitar conurbaes indesejadas, no
entanto, no afirma como fazer isso, nem quais medidas poderiam ser tomadas caso o
estudo mostre a inviabilidade da ocupao.
Mogi Guau inova duplamente. Traz uma viso mais holstica sobre a necessidade de
ampliar, coloca nas diretrizes para a expanso urbana a necessidade que esta tenha
uo e consumo compatveis como os limites da sustentabilidade
ambiental
(Lei Complementar n
o
968/ 08), no entanto, no afirma como faz-lo. Este um plano
que traz muita influncia das novas concepes sobre o rural disseminadas por Graziano
da Silva (2001), que apontam para a necessidade de reformulao dos critrios de
classificao do rural, segundo seus nveis de interao com as dinmicas urbanas (Silva
e Peres, 2009), como veremos mais para frente neste captulo.
Inova tambm ao dar como diretriz que seja considerada a proximidade com a mancha
urbana contnua do municpio, no entanto, no afirma como a contiguidade pesar na
deciso de parcelar reas rurais.
Monte Alto, por sua vez, permite que leis posteriores possam estabelecer autorizao
para o parcelamento do solo alm dos limites do permetro urbano unicamente para o
uso industrial, criando uma exceo para um determinado uso (Lei Complementar n
o

230/ 06).


17
Aruj, Assis, CachoeiraPaulista, Ferraz de Vasconcelos, Guarulhos, Itatiba, Itupeva, Ja, Jundia, Mogi das
Cruzes, Mogi Guau, Monte Alto, Perube, Piedade, Po, Porto Feliz, Praia Grande, Santa Cruz da
Conceio, SantaCruz do Rio Pardo, So Carlos, So Manuel, Sertozinho, Tatu.

168 CAP 3 | NORMAS PARA A EXPANSOURBANA EM CIDADES DOESTADODE SOPAULO

DEFINIOGENRICA DOLIMITE URBANO
Alguns dos municpios estudados possuem uma definio genrica do limite urbano.
Esta definio se expressa de vrias formas.
Por vezes estabelecem uma largura determinada a partir do permetro urbano como
referncia para expandir, que funciona como um anel urbanizvel no entorno.
Andradina determina 500 metros de largura contornando o permetro urbano como sua
Zona de Expanso Urbana de Uso Misto.
Cachoeira Paulista delimita sua rea de expanso urbana sem a devida justificativa e com
uma descrio genrica, afirmando que o zoneamento (previsto para 12 meses aps a
aprovao do plano) aumentar a rea de expanso urbana para at dois
(Lei Municipal n
o
1.558/ 06, art. 12, III).
Monte Alto define como rea de expanso urbana os terrenos no parcelados destinados
ao crescimento normal dos aglomerados urbanos, limitados a uma distncia de 500m
da rea urbana.
Monte Mor afirma que m novo parcelamento de solo na Zona de Expanso Urbana
apenas poder ocorrer a uma distncia mxima de 300 metros da malha urbana
existente, desde que o empreendedor faa toda a infraestrutura necessria (art.34).
Pereira Barreto em seu plano diretor, por sua vez, no define regras, mas a LUOSprev
uma regra parecida com a de Monte Mor, estabelece
solo na Zona de Expanso Urbana apenas poder ocorrer a uma distncia mxima de
(Lei Complementar n
o
28/ 06, art.34). Neste
caso, embora o municpio tenha aumentado consideravelmente sua rea urbanizvel,
esta somente poder ocorrer por contiguidade.
Por um lado, estes municpios constrem a ideia interessante de urbanizar por
contiguidade, o que poderia trabalhar para evitar a disperso. Nestes casos, diretrizes
que direcionassem uma ampliao urbana com qualidade seriam fundamentais para a
deciso de expandir ou no, mas estas so raras.
Parece uma medida genrica que automaticamente posterga para a rea adiante a
possibilidade de urbanizar. Funciona par-e-passo com as dinmicas de preos da terra.
Ao se admitir que as terras contguas ao permetro sero as prximas a serem
urbanizveis, os terrenos j incorporam nos seus preos esta possibilidade. O que estes
municpios fazem , alm das realmente urbanizveis que esto contidas neste anel,
terminam por contaminar os preos das reas logo aps este anel.
Chama a ateno Monte Alto, por dois motivos. Alm de criar um anel urbanizvel no
entorno do permetro urbano, ainda complementa deixando clara a possibilidade de
crescimento infinito, quando firma que a delimitao urbana poder ser sempre revista,
desde que haja a proviso de melhoramentos urbanos como rede de gua, esgotos,
energia eltrica domiciliar e iluminao pblica (Lei Complementar n
o
245/ 07, art. 3 e
6). Novamente, evidencia a possibilidade de flexibilidade dos limites urbanos, no
entanto, por contiguidade.
Monte Alto ainda surpreende mais por no reforar os impedimentos referentes a estas
novas reas urbanizveis em anis sucessivos, permitindo, portanto, a urbanizao de
reas que possuem restries ambientais tais como processos erosivos.


CAP 3 | NORMAS PARA A EXPANSOURBANA EM CIDADES DOESTADODE SOPAULO 169

URBANIZOU, J URBANO
Alguns municpios trazem a possibilidade de tornar urbana a rea que receber
infraestrutura. o caso de Monte Alto ou Mogi Guau, por exemplo. So casos em que
o permetro urbano apenas uma referncia e que pode-se afirmar que no h um
limite ao crescimento urbano.
Mogi Guau que inicialmente probe a urbanizao dispersa e desprovida de
infraestrutura adequada (Lei Complementar n
o
art. 8); admite que, uma vez instaladas
as infraestruturas, as reas tero o zoneamento alterado e sero includas no permetro
urbano (art.102). Ainda possibilita que estas novas zonas urbanas podem ser
descontnuas. O permetro urbano pode ser uma referncia para requerer estudos de
viabilidade da expanso, estudos estes no necessariamente associados a deliberaes
contra ou a favor, mas indicativos de quais infraestruturas faltam.
No caso de Monte Alto, a Lei Complementar n
o
245/ 07 que regulamenta o Plano
Diretor do ano anterior (Lei Complementar n
o
230/ 06) estabelece que a delimitao da
rea urbana, de expanso urbana e rural ser automaticamente revista sempre que
ocorrer a proviso dos melhoramentos previstos, assegurada a continuidade e a
contigidade a rea urbana dos novos parcelamentos.
Ilha Solteira por sua vez, possibilita expandir fora da zona urbana desde que a rea seja
contgua ao permetro urbano consolidado e mediante parecer favorvel do Conselho da
Cidade (Lei Complementar n 151/ 08, art.194).
Em Taubat, o Plano (Lei Complementar n
o
238/ 11) tambm possibilita a implantao
de stios de recreio nas reas de Interesse Turstico, ao Sul do municpio e ao longo das
margens das represas localizadas na Bacia do Rio Una (art.35). Chama a ateno o artigo
que estabelece que, ao acontecer a aprovao de parcelamento em stios de recreio (lote
mnimo 2.500m
2
) em reas rurais, automaticamente estas reas passaro a serem
consideradas integrantes da zona de expanso urbana, o que pode vir a significar uma
alterao no permetro urbano que envolve esta zona (Anexo VII, art.7).
Piedade apresenta regras incoerentes entre si. Permite a urbanizao alm de sua rea de
expanso urbana, atravs de sua Lei de Zoneamento, que autoriza que reas rurais de
algumas zonas sejam transformadas em urbanas por meio de legislao especfica (Lei n
o

3.935/ 08, art.15). o caso da Macrozona Rural, na Zona de Uso Disciplinado-ZUD,
Zona de Ocupao Controlada-ZOC e Zona de Ocupao Rural-ZOR. Como se v pelo
mapa que segue, sua rea urbana e de expanso urbana j eram grandes, e ainda sim
possvel o uso de chcaras, com lotes mnimos de 1 mil m
2
, ou seja, muito abaixo do
mdulo rural para o Estado (20 mil m
2
).
O municpio ainda, ao mesmo tempo afirma que
(Lei n
o
3.935/ 08, art.37); e flexibiliza a possibilidade de bairros rurais, com
caractersticas urbanas, serem elevados categoria de expanso urbana, mediante
estudos e levantamentos cadastrais, dentro de um raio de abrangncia, aps audincia
(Lei n
o
3.935/ 08, art.37).

170 CAP 3 | NORMAS PARA A EXPANSOURBANA EM CIDADES DOESTADODE SOPAULO

MAPA 15 MACROZONEAMENTODOPLANO DIRETOR DE PIEDADE 2006

Fonte: Mapa Macrozoneamento do Municpio de Piedade, Lei n
o
3.740/ 06.

D | DEFINIO DE REA DE EXPANSO URBANA
No h uma relao direta entre os municpios que expandem seu permetro e que
definem reas de expanso urbana, embora o mapeamento mostre que h uma
dinmica muito prxima. Dos 35 municpios que aumentaram seu permetro urbano,
25 criaram zonas de expanso urbana e 20 criaram zonas de chcaras (destes apenas trs
no coincidem no criaram zonas de expanso urbana, mas criaram zonas de chcaras,
possivelmente dentro da rea urbana, Santa Cruz do Rio Pardo, So Carlos e Tatu).
Para a definio das reas de expanso urbana nos municpios, grande parte dos planos
pesquisados estabelecem um macrozoneamento, o que mostra que o Macrozoneamento
uma ferramenta importante nesta definio de reas rurais, urbanas e de expanso
urbana.
Os pesquisadores da Rede Nacional tiveram dificuldade em responder corretamente esta
questo, o que motivou o mapeamento as zonas de chcaras e dos padres de lotes para
estas zonas, geralmente prximos de padres urbanos.
TABELA 3 DEFINIODE REA DE EXPANSOURBANA
rea de xpanso urbana N
o
de municpios Descreve
Sim 52 46 em mapas
15 descrevem permetro
No 48
Total 100
Elaborao prpria, 2011.

CAP 3 | NORMAS PARA A EXPANSOURBANA EM CIDADES DOESTADODE SOPAULO 171

MAPA 16 MUNICPIOS PESQUISADOS QUE DEFINIRAM REA DE EXPANSOURBANA

Elaborao prpria, 2011.

E | ZONAS DE CHCARAS, STIO DE RECREIO OU RANCHOS
Durante a anlise dos planos diretores foi possvel notar que alguns dos municpios que
criavam reas de expanso urbana o faziam atravs de macrozonas em rea rural sobre
as quais era possvel parcelar com parmetros urbanos sobre rea rural:
(a) com tamanho mnimo de lote menor que o do mdulo rural do Estado de So Paulo
de 20 mil m
2
. H casos tambm de possibilidade de parcelamentos tipo chcara ou stio
de recreio sobre reas urbanas, admitindo que os parmetros de lote, em muitos casos,
so distantes do mdulo rural.
o caso, por exemplo, de: Monte Mor, na Zona Especial de Interesse Turstico pode
receber lotes com rea mnima de 1 mil m
2
(Lei Complementar n
o
0002/ 06, art.34);
Piedade que considera a Zona de Chcaras como rea urbana e permite lotes mnimos
de 1 mil m
2
(Lei no 3.935/ 08, quadro dimenses mnimas de lotes por zona de uso);
Presidente Prudente, com rea mnima de lote de 2 mil m
2
(Lei Complementar n
o

154/ 08, art.47); Ribeiro Preto prope lote mnimo destinado chcaras ou stio de
recreio de 2.500m
2
(Lei n
o
2.157/ 07, art.106); Rio Grande da Serra prope para a Zona
de Uso Sustentvel o lote mnimo de 7.500 m
2
(Lei n
o
046/ 06, art.37, quadro de
parmetros urbansticos); Serrana possibilita loteamentos de chcara em rea rural com
rea mnima dos lotes de 1 mil m
2
(Lei Complementar n
o
175/ 06, arts. 50 e 51); Santa
Cruz do Rio Pardo prope rea mnima variando entre 2 mil m
2
e 3 mil m
2
dependendo
da zona (Lei Complementar n
o
316/ 06).
Pirassununga um caso interessante pois regra rigidamente sua rea de mananciais, ao
mesmo tempo que permite ocupao de chcaras com parmetros reduzidos, no
entorno do permetro urbano. Segundo sua Lei de Zoneamento, a Zona Rural deve ser
utilizada preferencialmente para produo agropecuria e atividades a ela vinculada,
como engenhos, haras, granjas e outros usos compatveis. Os parcelamentos devem

172 CAP 3 | NORMAS PARA A EXPANSOURBANA EM CIDADES DOESTADODE SOPAULO

obedecer ao mdulo do INCRA para uso rural produtivo ou ter rea mnima de 5 mil
m
2
quando para atividades de lazer, exceto em rea de proteo dos mananciais, onde
no permitido o parcelamento com rea inferior a 30 mil m
2
. No caso das chcaras em
rea rural, exige-se tambm que haja tratamento de esgoto sanitrio com 90% de
eficincia mnima e, no caso das reas periurbanas, devem ser priorizados os usos para
produo de alimentos para consumo local (Lei Complementar n
o
76/ 07, art.3).
(b) com possibilidade de ocupar reas que no tem toda a infraestrutura bsica exigida
pela Lei Federal de Parcelamento do Solo (Lei Federal n
o
6.766/ 79).
(c) em alguns casos dando-se sobre reas ambientalmente protegidas, como reas de
mananciais e entorno de represas, ou mesmo com aspectos de turismo e lazer.
(d) muitas vezes com parmetros que se confundiam com regramentos para
condomnios ou loteamentos fechados voltados para famlias de alta renda, cujos lotes
so maiores.

TABELA 4 DEFINIODE ZONAS DE CHCARAS, STIODE RECREIOOU RANCHOS
ZONA DE CHCARAS N
O
DE MUNICPIOS
Sim 42
No 56
Sem informao 2
Total 100
Elaborao prpria, 2011.
MAPA 17 DEFINIODE ZONAS DE CHCARAS, STIODE RECREIOOU RANCHOS

Elaborao prpria, 2011.

CAP 3 | NORMAS PARA A EXPANSOURBANA EM CIDADES DOESTADODE SOPAULO 173


Foto area de Pereira Barreto. No centro v-se a praia urbana criada com o alagamento para a
criao do brao do Reservatrio que alimenta a Usina Trs Irmos. Fonte: MSImagens, Campo
Grande-MS, 2007.
Algumas vezes as Zonas de Chcaras criadas se do sobre reas urbanas, o que tem
sentido face ao parcelamento proposto, geralmente menor que o permito em areas
rurais. o caso de Sertozinho que define como as Zonas de Chcaras como integrantes
da Macrozona Urbana e de Expanso Urbana (Lei Complementar n
o
222/ 08, art.10,
VII).

RANCHOS
Ao longo do Rio Tiet, no Noroeste Paulista, h casos nos municpios de:
- Araatuba, com suas reas de Especial Interesse Turstico-Ecolgico que hoje
concentram condomnios fechados, loteamentos e chcaras de recreio, prximas ao Rio
Tiet (Lei Complementar n
o
168/ 06, art. 50 e 51);
- Pereira Barreto, que concentra nas reas de Especial Interesse Turstico, em rea rural,
a possibilidade de ranchos beira do Reservatrio Trs Irmos e do canal que interliga
este com o Reservatrio de Ilha Solteira;
- Ilha Solteira, municpio vizinho de Pereira Barreto, que cria a possibilidade de ocupar
a Zona Rural de Lazer com lote mnimo de 5 mil m
2
, idealizada para ranchos beira da
Represa (Lei Complementar n
o
151/ 08); e
- Promisso, municpio onde est instalada a Usina Hidreltrica de Promisso (Mrio
Lopes Leo) que cria a Zona de Urbanizao de Interesse Turstico permitindo
parcelamento para fins de lazer, turismo, de apoio Hidrovia Tiet-Paran (Lei
Complementar n
o
2.746/ 06, art.42). Neste caso, embora afirme a necessidade da
ocupao obedecer ao mdulo rural do INCRA, possibilita a regularizao dos
parcelamentos j existentes.
No estudo de Pereira Barreto foi possvel notar uma mudana no padro de utilizao
do solo que colaborou para a expanso desta tipologia. Aps o alagamento para a
construo do Reservatrio, o municpio transformou-se quase em uma ilha fluvial,
com grande potencial turstico, enquanto perdeu grande parte de suas terras frteis,
perdendo suas caractersticas econmicas, antes agropecurias. Em termos urbanos,
parte da cidade foi alagada e mudou a direo da valorizao da terra e orientao da
cidade, inclusive pautada pela praia artificial formada pelo brao de represa que abraa a
cidade. Em termos rurais, chegou-se a cifra de 18 mil hectares de terras frteis perdidas
(Lima, 2003, p.18) ou 72 mil hectares com 572 propriedades rurais, majoritariamente
compostas por pequenos agricultores que dificilmente se reestruturaram aps o
alagamento.

174 CAP 3 | NORMAS PARA A EXPANSOURBANA EM CIDADES DOESTADODE SOPAULO




V-se o canal que interliga os reservatrios de Ilha Solteira e Trs Irmos. Pode-se perceber que j
h um loteamento e a presena de ranchos no entorno da gua. Fonte: MSImagens, Campo
Grande-MS, 2007.

O exemplo de Pereira Barreto relevante pois d indcios de que as mudanas na
estrutura agrcola colaboram para novos processos de urbanizao. No caso, houve um
duplo impacto, a possibilidade aberta pelo alagamento de desenvolver aspectos
tursticos junto com perda de terras frteis, que tambm motivou a expanso de ranchos
sobre Ilha Solteira e Araatuba.
Em outras regies, processo semelhante se d, como o caso do trmino de explorao
de cavas de areia no caso do Vale do Paraba, cujas reas resultantes (possivelmente
depois de recuperadas) tm sido apontadas por planos diretores da regio como reas
de expanso urbana.
Ambos os casos mostram usos rurais que desmataram e alteraram o meio ambiente para
suas atividades que, em declnio, abrem frente para processos de urbanizao. Isto ainda
se acentua com a possibilidade de uso turstico.
Importante reforar que no h inrcias nestes usos rurais anteriores, no sentido que
no h nenhuma grande estrutura construda; ou nenhuma grande uma infraestrutura
instalada para que direcione a mudana para um outro determinado uso; ou algum tipo
de ocupao consolidada, que se queira manter. Se houvesse inrcia, certamente
haveram resistncias s mudanas de uso, que no tem se manifestado. Este tipo de
reas de transio rural-urbana so regies de fcil mudana de uso.


CAP 3 | NORMAS PARA A EXPANSOURBANA EM CIDADES DOESTADODE SOPAULO 175

MAPA 18 ZONEAMENTO DOPLANODIRETOR DE ILHA SOLTEIRA 2008

Fonte: Mapa 01/ 10 Diviso territorial, Plano Diretor de Ilha Solteira, Lei Complementar n
151/ 08.
ZONA RURAL
ZONA PERIURBANA
ZONA URBANA

176 CAP 3 | NORMAS PARA A EXPANSOURBANA EM CIDADES DOESTADODE SOPAULO

MAPA 19 PLANODIRETOR DE ARAATUBA 2006

Fonte: Plano Diretor de Araatuba, Lei Complementar n
o
168/ 06, 2006. Retirado do site
http:/ / www.desenvolvimento.aracatuba.sp.gov.br/ detalhes.php?IDSecao=5&IDCategoria=41,
acesso em 18 de outubro de 2011.

LEGENDA

REA DE ESPECIAL INTERESSE
TURSTICO-ECOLGICOonde
possvel ocupar comchcaras.
Percebe-se a proximidade do Rio
Tiet e os condomnios j existentes.

CAP 3 | NORMAS PARA A EXPANSOURBANA EM CIDADES DOESTADODE SOPAULO 177

CHCARAS OU STIOS DE RECREIO
Geralmente sobre em reas tursticas, estncias climticas ou reas de mananciais
projetado este tipo de ocupao. A proximidade de represas e reservatrios tambm
uma constante acompanhante destas zonas.
o caso de Taubat, cujo plano possibilita a implantao de stios de recreio nas reas
de Interesse Turstico, ao Sul do municpio e ao longo das margens das represas
localizadas na Bacia do Rio Una (art.35). Estes so regulamentados no Anexo VII que d
parmetros menores que o mdulo rural para esta tipologia sobre rea rural, lotes
mnimos de 2.500m
2
(art. 7, Anexo VII).
Monte Mr cria a Zona de Especial Interesse Turstico-ZEIT, cujo lote mnimo de 1 mil
m
2
. Alm desta, o Plano Diretor aponta para a tendncia expanso urbana da Zona de
Proteo Ambiental.
O Plano Diretor de Barretos
planejamento de zonas rurbanas de transio urbano-rural, para produo agroecolgica
e agroindustrial, de base familiar ou associativa, criando cintures verdes e priorizando
a economia solidria, o abastecimento e a segurana alimentar, bem como o manejo do
territr
domstica, criao de animais em pequena escala, sujeito controle (Anexo 9, Lei
Complementar n
o
73/ 06).
comentada anteriormente (Graziano da Silva, 2001).
Rio Grande da Serra est localizado 100% em rea de mananciais, talvez por isso no
aborde o tema da rea urbana e extenda sobre seu territrio a possibilidade de, em toda
a extenso de sua Zona de Uso Sustentvel, a possibilidade de parcelamentos do tipo
chcaras, stios de recreio, clube de campo, etc. No caso, o lote mnimo de 7.500 m
2

(Lei n
o
046/ 06, art.37).
Limeira (Lei n
o
442/ 09) exemplar do tipo de ocupao que se d sobre rea de
manancias. A opo do Plano foi desenhar uma estratgia para as reas rurais que passou
por reconhecer as ocupaes sobre reas rurais de Proteo dos Mananciais (manchas
marrons sobre grande Macrozona em verde no mapa que segue) presentes em foto de
1998 e promover a estruturao de centros rurais, colocando equipamentos pblicos de
ensino, sade, entre outros; alm de melhorar os acessos.
Hoje em Limeira perceptvel a expanso de reas parceladas em mdulos menores que
o rural vizinhas a estas regularizadas, sinalizando expectativa de regularizao. Percebe-
se tambm que esta estratgia est vinculada sada da monocultura de laranja, que era
forte na regio e que est diminuindo face ao desgaste das terras e doenas que afetaram
a produo.


178 CAP 3 | NORMAS PARA A EXPANSOURBANA EM CIDADES DOESTADODE SOPAULO


rea de mananciais em Limeira. Foto: Paula Freire Santoro, dez. 2011.
MAPA 20 MACROZONEAMENTODOPLANO DIRETOR DE LIMEIRA 2009


Fonte: Anexo 4 Macrozoneamento, Lei n
o
442/ 09.

CAP 3 | NORMAS PARA A EXPANSOURBANA EM CIDADES DOESTADODE SOPAULO 179

Assim como Limeira, Mogi Guau, So Manuel e Santa Cruz do Rio Pardo criam Zonas
de Urbanizao Especfica.
Mogi Guau possui ocupaes com parcelas urbanas que o Plano reconhece afirmando
urbana sero considerados como integrantes da Zona Urbana descontnua .
Correspondem s Zonas de Urbanizao Especfica-ZUE (ncleos isolados), onde ainda
possvel a implantao de novos ncleos isolados em reas rurais, dependendo de
parecer favorvel do Conselho Municipal de Desenvolvimento Integrado de Mogi Guau
(CONCIDADE) e de autorizao por lei especfica, desde que atenda algumas
condies como o pagamento de Outorga Onerosa de Alterao de Uso, atender s
diretrizes definidas previamente pelo poder pblico municipal e possuir lotes mnimos
de 1 mil m
2
(Lei Complementar n
o
968/ 08, art.81). Desta forma, possvel obter
parcelas urbanas (menores que um mdulo rural) sobre reas rurais, como uma

zoneamento alterado, sendo includa no permetro urbano, deixando de pertencer Zona
Rural e passar a pertencer Zona de Urbanizao Especfica (ZUE) Ncleos Urbanos
Isolados, com a respectiva alterao de uso do solo de rural para urbano, e outorga
onerosa de alterao de uso.
ART. 103) Aps a aprovao a que se refere o artigo anterior, a rea destinada s chcaras
de recreio ficar sujeita a incidncia dos tributos e encargos municipais relativos
propriedade do solo urbano.
ART. 104) As chcaras de recreio no podero ter destinao agropecuria para fins
o
968/ 08, art.98 a 103).

So Manuel permite loteamentos de chcaras de lazer fora da rea urbana em zonas
isoladas de expanso urbana que servem para regularizao de reas j urbanizadas e
que j possuem melhoramentos como: rede de iluminao pblica, de abastecimento de
gua, esgotos sanitrios, existncia de vias pavimentadas ou no (Lei Complementar n
o

001/ 06, arts. 19 e 20). Nestes casos, o lote mnimo pode ser 1 mil m
2
.
O Macrozoneamento de Santa Cruz do Rio Pardo cria uma Zona Influncia Urbana-Z5,
dividida em A e B, tidas como vetores de expanso urbana. Nesta possvel a mudana
de uso rural para urbano desde que haja Planos de Urbanizao Especfica que
obedeam as regras, disciplinas e critrios indicados pela municipalidade, alm de
contrapartidas obtidas utilizao da Outorga Onerosa de Alterao de Uso (com exceo
das AEIs Sociais). Nesta zona tambm possvel a regularizao fundiria dos
loteamentos clandestinos e irregulares, alm de chcaras de recreio.
Porto Ferreira, por sua vez, no cria Zonas de Urbanizao Especfica, mas reconhece a
possibilidade de stios de recreio em alguns loteamentos existentes. Mais que criar uma
regra que possa se extender a casos da mesma qualidade, nomeia os casos do qual trata:

populacional e ocupao dos terrenos, possuindo lotes de grandes dimenses, devendo
seu desmembramento ser proibido em funo da infraestrutura existente. Esto
Parque dos Laranjais, Estncia dos Granjeiros, Recreio So Lzaro, Estncia Flvia e Cuca
Fresca, sendo proibido o uso industrial, comercial, empresarial e misto, permitindo as
(Lei Complementar n 74/ 2007, art.32, XI).

Funciona como uma espcie de anistia do parcelamento feito sem infraestrutura.

180 CAP 3 | NORMAS PARA A EXPANSOURBANA EM CIDADES DOESTADODE SOPAULO

Para no ficar apenas nos exemplos generalizantes que correspondem liberalizao de
parcelamentos com caractersticas urbanas em reas rurais ou de expanso, h uma
exceo. Na contra-mo da liberalizao de parmetros urbanos sobre reas rurais,
Campos do Jordo prev a possibilidade de stios de recreio na Zona Rural, aprovados
pelo INCRA e pela Prefeitura, obedecendo ao mdulo rural mnimo de 20 mil m
2
(Lei n
o

3.049/ 07, art.20).
Nem sempre a ocupao com chcaras, stios ou ranchos uma boa opo para reas a
serem preservadas. O municpio de Serrana, por exemplo, associando este uso com a
manuteno do meio ambiente, prope chcaras em reas alagveis. Alm de
possibilitar a ocupao de reas frgeis, protegidas de qualquer forma de desmatamento
por leis federais como o Cdigo Florestal (Lei Federal n
o
4.771/ 65); associa a
possibilidade de ocupar com chcaras com uma possibilidade de ocupar de forma
precria, sem a necessidade de se ter todas as infraestruturas que um parcelamento do
solo urbano exigiria.
Alguns municpios deixam claro que a infraestrutura neste tipo de parcelamento pode
ser reduzida.
No caso de chcaras ou stios de recreio, o regramento de Ribeiro Preto permite uma
reduo das reservas de sistema de reas verdes mnimo de 10% na Zona de
Urbanizao Controlada (onde hoje se concentram os condomnios fechados, na regio
Sul da cidade, cujo percentual corresponde a 20%) e mnimo de 20% na Zona de
Urbanizao Restrita. Alm disso, permite que as ruas locais no sejam pavimentadas
(apenas as arteriais, principais e coletoras), desde que tenham uma declividade baixa
(Lei n
o
2.157/ 07, arts 107 a 108).
Serrana, como j indicado, reduz as exigncias de 20% de rea para Sistema Virio, no
caso de loteamentos de chcaras ou stios de recreio, alm de diferenciar os loteamentos
deste tipo em rea urbana, que devem seguir os parmetros como qualquer loteamento
urbano, com lotes mnimos variando entre 160m
2
e 360m
2
; e os em rea rural, que
devem ter rea mnima de 1 mil m
2
(Lei Complementar n
o
174/ 06, art.44; Lei
Complementar n
o
175/ 06, arts. 50 a 53).
Sorocaba deixa claro ao definir sua Zona de Chcaras Urbanas que compreendem as
reas localizadas nos limites da rea urbanizvel, sem previso de atendimento por rede
pblica de esgotos, sendo inteiramente contida nos principais mananciais internos ao
municpio. No caso, o plano designa para as normas de parcelamento do solo como
limitantes da variedade de usos, da extenso da ocupao, que venham a estimular altas
taxas de permeabilidade do solo e exigir que tenham sistema prprio de esgotos,
independente do sitema pblico (Lei n
o
8.181/ 07, arts. 20 e 21).
Votorantim, por exemplo, nas exigncias de infraestrutura para novos parcelamentos do
solo afirma que, no caso dos loteamentos de chcaras de recreio podem ser pensadas
propostas alternativas justificadas para guias e sarjetas, ser permitido o cascalhamento
como pavimentao, e se no houver rede pblica de coleta de esgotos, deve prever
estao de tratamento ou fossa sptica, quando permitido (Lei n
o
1.907/ 06).
Ainda, h casos onde as chcaras so permitidas, mas no h uma definio de
parmetros para as zonas que podem receb-las. Tatu um municpio que permite em
toda a sua rea rural a presena de chcaras. Subentende-se que podem receber
parcelamentos de todos os tamanhos, constituindo-se uma possvel rea de expanso
urbana.
O Zoneamento de Tatu reproduzido a seguir permite chcaras de recreio em rea rural,
que subdivide-se em duas grandes zonas: a Zona 5, com o objetivo principal de

CAP 3 | NORMAS PARA A EXPANSOURBANA EM CIDADES DOESTADODE SOPAULO 181

proteo; e a Zona 4, onde pode acontecer a mudana de uso do solo rural para urbano,
desde que mediante Outorga Onerosa de Alterao de Uso. Ver mapa que segue.

MAPA 21 ZONEAMENTO DOPLANODIRETOR DE TATU 2006

Fonte: Zoneamento do Plano Diretor de Tatu, Lei n
o
3.885/ 06.

F | MUNICPIOS CUJ O PLANO DIRETOR CONTM OU ATUALIZOU AS REGRAS DE
PARCELAMENTO DO SOLO
Em 2003, 281 municpios afirmaram Pesquisa do Seade, Informaes dos Municpios
Paulistas, possurem lei de parcelamento do solo. Menos disseminada que a lei que trata
do permetro urbano, mas mesmo assim bem disseminada pelo Estado de So Paulo,
como v-se pelo mapa a seguir.
No caso dos 100 municpios pesquisados, apenas 31 municpios possuem regras de
parcelamento elaboradas junto ou simultaneamente aos planos diretores
18
. Estes dados
consideraram tambm os que conceberam o plano diretor juntamente com a lei de
parcelamento do solo, embora tenham aprovado em separado.


18
Eles so: Americana, Amparo, Araraquara, Aruj, Bebedouro, Boituva, Bragana Paulista, Campos do
Jordo, Catanduva, Esprito Santo do Pinhal, IlhaSolteira, Ja, Limeira, Marlia, Mogi Guau, Monte Mor,
So Carlos, Vinhedo, Votorantim.


182 CAP 3 | NORMAS PARA A EXPANSOURBANA EM CIDADES DOESTADODE SOPAULO

MAPA 22 MUNICPIOS DOESTADO DE SOPAULOQUE AFIRMARAM POSSUIR LEI DE
PARCELAMENTODOSOLO

Fonte: Fundao Seade, Informaes dos Municpios Paulistas, 2003.

MAPA 23 MUNICPIOS PESQUISADOS QUE ATUALIZARAM SUAS REGRAS DE
PARCELAMENTODOSOLO

Elaborao prpria, 2011.

CAP 3 | NORMAS PARA A EXPANSOURBANA EM CIDADES DOESTADODE SOPAULO 183

TABELA 5 MUNICPIOS PESQUISADOS QUE ATUALIZARAM REGRAS DE PARCELAMENTODOSOLO
PARCELAMENTODOSOLO N
O
DE MUNICPIOS
Sim 31
No 59
Totalmente urbanos 7
Sem informao 3
Total 100
Elaborao prpria, 2011.

Pelos dados acima apresentados, percebe-se que no houve uma preocupao especfica
em concatenar planos diretores com parcelamento do solo.
Esperava-se que os que reviram regras de parcelamento do solo fossem os que criavam
regras para permitir parcelamentos na forma de loteamentos fechados, no entanto, no
h muitas coincidncias. Dos 31 que tratam do tema do parcelamento do solo, apenas
17 permitem loteamentos fechados.
Considerando que h 28 municpios analisados que contemplam a possibilidade de
loteamentos fechados, percebe-se que este tema foi considerado importante e regrado
especialmente, em grande parte destes casos.

G | POSSIBILIDADE DE PARCELAMENTOS NA FORMA DE LOTEAMENTOS FECHADOS
Considera-se aqui como loteamento fechado o parcelamento do solo. Correspondem
aos loteamentos aprovados sob a rgide da Lei Federal de Parcelamento do Solo (Lei
Federal n
o
6.766/ 79) que so fechados, com ou sem a permisso do poder pblico. So
conhecidos tambm como loteamentos especiais ou loteamentos em condomnio, entre
outros.
Nesta pesquisa estudou-se os casos dos municpios que contm em seu regramento a
possibilidade deste tipo de loteamento
19
que, de uma certa forma correspondem aos
municpios que desafiam as regras federais de parcelamento do solo criando uma nova
tipologia diferente do desmembramento e do loteamento, na qual apresentam-se
cercados por muros ou derivaes, tem guaritas que controlam a entrada mediante
identificao, limitando o ingresso aos residentes ou pessoas autorizadas, impedindo a
livre entrada e circulao de pessoas ao loteamento e ao usufruto de suas reas pblicas,
desta forma controladas e privatizadas (Freitas, 1998). Neste item, ser abordado o caso
dos novos loteamentos, no prximo, sero os que j estavam implantados e passam a
poder fechar-se.
TABELA 6 MUNICPIOS QUE PERMITEM LOTEAMENTOS FECHADOS
LOTEAMENTOS FECHADOS N
O
DE MUNICPIOS
Sim 28
No 69
Sem informao 3
Total 100
Elaborao prpria, 2011.

19
Andradina, Araatuba, Araraquara, Artur Nogueira, Aruj, Barretos, Bebedouro, Botucatu, Campos do
Jordo, Itupeva, Jacare, Jandira, Limeira, Marlia, Mogi Guau, Monte Mor, Nova Odessa, Piedade,
Presidente Prudente, Ribeiro Preto, So Carlos, So Jos do Rio Preto, Serrana, Sorocaba, Taubat,
Trememb, Vinhedo, Votorantim.

184 CAP 3 | NORMAS PARA A EXPANSOURBANA EM CIDADES DOESTADODE SOPAULO

MAPA 24 MUNICPIOS QUE PERMITEM LOTEAMENTOS FECHADOS

Elaborao prpria, 2011.

Sabe-se que uma constante no Estado de So Paulo a presena dos loteamentos
fechados, mesmo sem lei municipal que o possibilite. o caso de outros municpios da
pesquisa como Americana, Catanduva, Amparo, Atibaia, Bragana Paulista, e tantos
outros.
Na realidade, a produo de loteamentos perifricos informais e precrios, ou mesmo,
formais, com tipologia de condomnios fechados horizontais, ou atravs de grandes
equipamentos ao longo de rodovias (shoppings, parques temticos, etc.)
frequentemente configura o crescimento urbano atravs de conurbao ou de manchas
urbanas dispersas pelo territrio regional. Esta forma encontrada no apenas no Brasil,
mas em outros pases na Amrica Latina, em um fenmeno que ganha impulso mesmo
que desacompanhado de legislao que permita este fechamento (Freitas, 2008; Silva,
2010 [1982]).
Sua disseminao pelo territrio gera srios problemas de ordem jurdico-urbanstica,
por falta de regulamentao especfica e existem autores que defendem sua
regulamentao, como o caso de Jos Afonso da Silva (2010 [1982], p.344-346) que
inclusive sugere que esta modalidade possa ser chamada de condomniourbanstico.
No casos pesquisados, estejam estes inspirados em Jos Afonso da Silva, possuem alguns
regramentos recorrentes, tais como:
(a) conceituao deste novo tipo de parcelamento do solo ou condomnio. Artur
Nogueira, por exemplo, considera loteamento fechado inclusive os que tenham parte
ou a totalidade de seu permetro cercada ou murada. Presidente Prudente regra
o
154/ 08, art.50).
(b) tentativa de limitar seu tamanho em rea. Andradina limita a 90 mil m
2
; Aruj a 25
mil m
2
(Lei Complementar n
o
06/ 07, art.100); Barretos a 62.500,00m
2
(Lei

CAP 3 | NORMAS PARA A EXPANSOURBANA EM CIDADES DOESTADODE SOPAULO 185

Complementar n
o
73/ 06, art.240); Marlia limita a 200 mil m
2
(Lei Complementar n
o

480/ 06, art.77); So Carlos limita a 200 mil m
2
(Zonas 1, 2, 3-A, 3-B e 4-B) e 550 mil
m
2
(Zona 4-A e parte das Zonas 2 e 4-B) (Lei n
o
13.691/ 05, arts.127); Presidente
Prudente a 363 mil m
2
a rea da gleba (Lei Complementar n
o
154/ 08, art.50); Vinhedo
a 50 mil m
2
como rea fechada mxima (Lei Complementar n
o
66/ 07, art.127).
Percebe-se, pela variao da rea mxima de entre 50 e 550 mil m
2
, quo arbitrrias
parecem ser estas regras.
(c) busca de limitaes relativas dimenso linear mxima. Andradina limita a 300m,
Barretos limita a distncia mxima entre vias externas ao loteamento/ condomnio de
250m (Lei Complementar n
o
73/ 06, art.240), So Carlos a 450 de dimetro da quadra
para empreendimentos at 200 mil m
2
e para as demais reas estabelece outros
parmetros (Lei n
o
13.691/ 05, arts.127), Vinhedo a 500m (Lei Complementar n
o

66/ 07, art.127).
(d) no permitem a contiguidade dos loteamentos. Ex. Aruj (art.100). Limeira no
permite a implantao de loteamento fechado junto divisa com outro loteamento
fechado, caso em que ser exigida a implantao de via pblica oficial separando-os (Lei
Complementar n 442/ 09, art.182).
(e) exigncia de que as reas pblicas, com exceo das vias, estejam localizadas fora do
permetro fechado do loteamento. Neste item h variaes, para ficarmos com alguns
exemplos:
Artur Nogueira, por exemplo, determina que 65% das reas de lazer estaro situadas
externamente ao loteamento e contgua ao mesmo, no entanto as outras reas pblicas
podem estar internas ao loteamento.
Aruj exige que 20% do total da rea do empreendimento deva ser de uso pblico, com
acesso irrestrito atravs de via pblica (Lei Complementar n
o
06/ 07, art.91). Barretos
afirma que fica a critrio da Prefeitura autorizar que parte do percentual de reas
verdes/ sistema de lazaer seja transmitida ao municpio ou includa no permetro
fechado do mesmo (Lei Complementar n
o
73/ 06, art.239).
Botucatu exige que as reas institucionais ocupem no mnimo 5% do empreendimento
e estejam fora da rea fechada, com acesso via pblica; ou que sejam substitudas por
obras de melhorias urbansticas em regies a serem definidas pela prefeitura,
considerando as regies com maior deficincia (Lei n
o
4.978/ 08, art.8, pargrafo 2,
IX).
Jandira procura, atravs de seu plano, fazer com que os novos loteamentos residenciais
que pretendam se utilizar de fechamento perimetral e instalao de portarias de controle
de acesso garantam que as reas institucionais, integralmente, e as reas destinadas ao
lazer, na porcentagem mnima de 50% (cinqenta por cento), se localizem fora desse
limite (Lei n 1.603/ 06, art.137).
a concesso das reas pblicas fruto da atividade do parcelamento Associao de
Moradores, onerosamente, de forma a produzir ou qualificar equipamentos pblicos
em lugares carentes do municpio. Sua lei de parcelamento exige dos novos
parcelamentos: rea institucional de 5% da rea total da gleba loteada fora do muro e
no necessariamente contgua ao empreendimento, desde que haja equivalncia de
valores e interesse pblico; e 2% da rea da gleba de rea institucional a ser adquirida
pelo empreendedor em outro local, respeitando a equivalncia de valores entre a
mesma, localizada em bairros que no possuam praa ou rea de lazer; creche ou escola;
centro mdico, clnica ou pronto socorro municipal; obra de urbanizao. Estas tambm

186 CAP 3 | NORMAS PARA A EXPANSOURBANA EM CIDADES DOESTADODE SOPAULO

podem ser transformadas em valores financeiros, mantendo os valores de equivalncia
da avaliao e o interesse pblico entre os bens envolvidos na operao, para
recuperao, amplia4ao, revitalizao e implantao de prdios do Patrimnio Pblico,
como creches, escolas, postos de sade e equipamentos municipais (Lei Complementar
n
o
154/ 08, art.50, IV e V).
So Carlos afirma que a rea de lazer (10%) e de uso institucional (8%) doadas devem
estar localizadas fora do muro de fecho e 5% da rea interna e de uso comum dos
condminos deve ser permevel, alm do empreendimento ter que reservar na parte
externa do condomnio rea destinada para uso misto (Lei n
o
13.691/ 05, arts.127, 3
pargr.
empreendimentos condominiais as reas de reserva legal averbadas e as reas de
preservao permanente que forem destinadas para sua c r. 4).
Vinhedo exige que a totalidade as reas pblicas estejam localizadas fora do permetro
fechado, com frente para via pblica oficial (Lei Complementar n
o
66/ 07, art.125).
(f) permitir o fechamento de vias de acesso aos lotes, no entanto, este fechamento pode
ser revogado a qualquer momento revisto em vista de obras virias pblicas, se houver
necessidade devidamente comprovada, sem implicar em ressarcimentos aos
proprietrios. Artur Nogueira um exemplo nesta direo (Lei Complementar n
o

337/ 03, art.69 e 70).
(g) necessidade de publicizar o Estatuto Interno do loteamento ou condomnio
horizontal; ou de formar uma Associao de Proprietrios com determinados fins. Esta
medida pode ser vista como uma tentativa de regularizao do fechamento atravs da
transformao da rea em condomnio horizontal, para o qual existe legislao federal
(Lei Federal n
o
4.591/ 64).
Em Araraquara, a aprovao definitiva deste tipo de parcelamento d-se com a
apresentao do Estatuto Interno para que seja feita a permisso de uso das reas
pblicas sistema virio, reas institucionais e verdes aos representados neste Estatuto
(Lei Complementar n
o
350/ 05, art. 244, 3).
Artur Nogueira exige, para a permisso de uso das reas de lazer e vias de circulao,
documentos que confirmem a existncia de uma Associao de Proprietrios constituda
como pessoa jurdica e que possa exercer finalidades como receber a permisso de uso e
manter as reas pblicas (Lei Complementar n
o
337/ 03, art.64).
Mogi Guau tambm exige que seja constituda uma associao sem fins lucrativos de
proprietrios e adquirentes como condio para a o fechamento.
(h) Para as reas pblicas que ficaro internas ao loteamento fechado, o instrumento
mais utilizado o da permisso de uso ou concesso de uso, em carter precrio. Isso se
aplica tanto aos novos loteamentos, quanto aos que esto em processo de regularizao.
Nestes casos, as toma-se o cuidado de regrar os casos de revogao desta permisso,
enfatizando que no haver ressarcimento e, em muitos casos, afirma que as obras
correro por conta dos proprietrios.
So Carlos, em seu Plano Diretor, remete a uma lei especfica as condies a serem
observadas para a permisso de uso das reas pblicas de lazer, das vias de circulao,
do controle de acesso, a proprietrios individuais ou associaes detentoras de glebas
fechadas ou muradas (Lei Municipal n
o
13.691/ 05, art.130).
Vinhedo mais criativo e prope, no caso dos loteamentos fechados em processo de
regularizao, que seja realizada a compensao das reas pblicas do loteamento em

CAP 3 | NORMAS PARA A EXPANSOURBANA EM CIDADES DOESTADODE SOPAULO 187

outras reas e que as que integram a gleba, sejam desafetadas e possam ser compradas e
incorporadas ao loteamento.
Sistema de Lazer/ reas Verdes:

3. realizada a compensao as reas verdes/ sistema de lazer sero desafetadas passando a
incorporar o loteamento como rea verde/ sistema lazer com clusula de inalienabilidade
e de proibio de construo habitacional, permitida edificaes pertinentes a sistema de
lazer com destinao especfica de preservao ambiental e recreativa, ficando isentas de
tributao dado a sua funo social;
b) reas Institucionais:

Art. 133. Fica autorizada a desafetao das reas institucionais objeto de compensao
para fins de alienao pelo Poder Pblico Municipal, por processo licitatrio, devendo o
recurso auferido ser utilizado na aquisio de outras reas com a mesma destinao ou
construo de equipamentos pblicos.

Art. 135. Realizada a compensao das reas institucionais, via doao ou pagamento em
pecnia, sero elas desafetadas passando a incorporar o loteamento como rea particular
de uso coletivo com clusula de inalienabilidade e de proibio de construo
habitacional, ficando isentas de tributao dado sua funo social (Lei Complementar n
66/ 07, art.132 a 135).

(i) estabelecimento de quais servios a Associao de Proprietrios dever desempenhar.
Neste caso tambm h muita variao.
- O Plano Diretor de Artur Nogueira lista como obrigaes dos proprietrios: os servios
de manuteno das rvores e poda, quando necessrio; a manuteno e conservao das
vias pblicas de circulao, do calamento e da sinalizao de trnsito; a coleta e
remoo de lixo domiciliar que dever ser depositado na portaria onde houver
recolhimento da coleta pblica; a limpeza das vias pblicas; a preveno de sinistros; a
manuteno e conservao da rede de iluminao pblica; outros servios que se
fizerem necessrios; garantia da ao livre e desimpedida das autoridades e entidades
pblicas que zelam pela segurana e bem estar da populao; etc.
- os casos de condomnio fechado, a
municipalidade no assumir a manuteno de nenhuma infraestrutura, equipamento
urbano ou equipamento comunitrio que eventualmente possa integr-lo ou quaisquer
outros servios internos, tais como coleta de lixo, salvo quando de interesse da prpria
municipalidade
o
43/ 06, arts. 138 a 140).
(j) nos casos em que h transferncia de servios e funes pblicas para as Associaes
de Proprietrios, no caso destes no apresentarem estes servios ou desvirtuarem a
utilizao das reas pblicas, possvel a perda do carter de loteamento fechado e, em
alguns casos, possvel a aplicao de multas e pagamento dos servios de retirada das
benfeitorias (fechamentos, portarias e outros). Ex. Artur Nogueira (Lei Complementar
n
o
337/ 03, art.74), Limeira (Lei Complementar n 442/ 09, art.185).
(k) a permisso de uso das reas pblicas deve constar no Registro do Loteamento junto
ao Cartrio de Registro de Imveis. Ver Artur Nogueira (Lei Complementar n
o
337/ 03,
art.72).
(l) necessidade de elaborao de Estudo de Impacto de Vizinhana. Sorocaba um dos
municpios que prope este estudo para novos loteamentos que venham a constituir
novos setores fechados ou mesmo que venham ser regularizados (Lei n
o
8.1818/ 07,
arts. 101 e 102).

188 CAP 3 | NORMAS PARA A EXPANSOURBANA EM CIDADES DOESTADODE SOPAULO

H | FECHAMENTO DOS LOTEAMENTOS EXISTENTES
Nestes casos a seguir apresentados, alm da permisso de novos loteamentos, h em lei
a autorizao para regularizao dos existentes. Correspondem a 19 municpios
20
.
Algumas das recorrncias nos regramentos que contemplam a possibilidade de
permisso so apontadas a seguir:
(a) O maior problema nestes casos que o fechamento pode se dar sem a necessria
anuncia da totalidade dos proprietrios. Esta possibilidade d margem para vrios
processos na Justia onde os proprietrios que no aceitaram o fechamento se negam a
arcar com condomnio, o que tem tido uma recepo positiva dos juzes a favor dos que
no aceitaram o fechamento. O prprio texto deste anexo Lei afirma que a autorizao
tem carter precrio.
o caso de Taubat que admite o carter precrio da autorizao:

Art. 1 A Administrao Municipal poder autorizar em carter precrio o fechamento de
loteamentos ou ruas, para controle de acesso a circulao de veculos e de pessoas no
domiciliados no local, compreendendo 3 (trs) situaes especficas:
I - Os loteamentos fechados a serem implantados no Municpio, aps a promulgao desta
Lei, que devero observar suas disposies para aprovao do projeto;
II - Os loteamentos fechados j implantados no Municpio, antes da promulgao desta Lei,
que devero observar suas disposies para fins de regularizao;
III - Os loteamentos abertos j implantados, que venham a tornar-se fechados, total ou
parcialmente, nos termos desta Lei.

Art. 5
o
O pedido de fechamento dever ser formulado:
I - por, pelo menos, 80% (oitenta por cento) dos proprietrios dos imveis existentes na
rea, atravs de requerimento, acompanhado (Plano Diretor de
Taubat, Lei Complementar n
o
238/ 11, Anexo V).

Artur Nogueira, em sua Lei de Parcelamento permite a regularizao e o fechamento de
loteamentos j existentes com algumas condies, no entanto, refora a possibilidade de
se fechar loteamentos implantados com anuncia de 2/ 3 dos proprietrios. E ainda d
um prazo para a regularizao associada multa pelo no cumprimento. Desta forma,
parece desenhar um perodo de anistia.
O fechamento e a permisso de uso das reas pblicas de lazer e das vias de
circulao em loteamentos j existentes, poder ser total ou parcial, desde que:
I. mediante anuncia de, no mnimo, 2/ 3 (dois teros) dos proprietrios dos lotes
inseridos na poro objeto do fechamento;
II. o fechamento no venha a interromper o sistema virio da regio;
III. os equipamentos urbanos institucionais no possam ser objeto de fechamento, sendo
considerados comunitrios os equipamentos pblicos de educao, cultura, sade, lazer e
similares;
IV. as reas pblicas sejam objeto de prvia permisso de uso;
V. as exigncias constantes desta Lei sejam obedecidas, no que couber.
1 - Os loteamentos que foram fechados sem a devida permisso de uso das reas
pblicas e se encontrarem em situao irregular quanto ao fechamento, devero
enquadrar-se nas exigncias constantes desta Lei.

20
Andradina, Araraquara, Artur Nogueira, Bebedouro, Botucatu, Jacare, Jandira, Mogi Guau, Monte Mor,
Nova Odessa, Piedade, Promisso, Ribeiro Preto, So Carlos, Sorocaba, Taubat, Trememb, Vinhedo,
Votorantim.

CAP 3 | NORMAS PARA A EXPANSOURBANA EM CIDADES DOESTADODE SOPAULO 189

2 - Os loteamentos que se enquadrem no pargrafo anterior, tero 180 (cento e
oitenta) dias de prazo para sua regularizao, contados da data de publicao da presente
Lei, sob pena de aplicao de multa de R$ 0,50 (cinqenta centavos de real) por m
2

(metro quadrado) de terreno, a cada proprietrio de lote pertencente ao loteamento, por
dia de permanncia em situao irregular,
n
o
337/ 03, art. 80).

(b) Para as reas pblicas que ficaro internas ao loteamento fechado, o instrumento
mais utilizado o da permisso de uso, em carter precrio. Quando desta opo, a lei
do plano diretor tambm enfatiza que, no caso de revogao desta permisso, no
haver ressarcimento e, em muitos casos, afirma que as obras correro por conta dos
proprietrios.
O caso de Taubat um exemplo, o Plano permite que as reas pblicas sejam internas,
objeto de permisso de uso precria por tempo indeterminado, atravs de decreto
municipal.
Art. 2 As reas livres de uso pblico e as vias de circulao compreendidas na parte interna
do permetro do loteamento a ser fechado sero objetos de permisso de uso em carter
precrio por tempo indeterminado, passvel de revogao a qualquer tempo, a juzo da
Administrao Municipal, sem direito a qualquer espcie de reteno ou ressarcimento por
benfeitorias eventualmente afetadas.
Art. 3 No podero estar includas no permetro do loteamento a ser fechado, vias coletoras
que interliguem o sistema virio existente.
Art. 4 A formalizao da permisso dar-se- nos seguintes termos:
I - por meio de Decreto, nos autos do processo administrativo de aprovao e regularizao
dos pedidos de fechamentos;
II - No Decreto de permisso de uso, se for o caso, devero constar todos os encargos
relativos manuteno e conservao dos bens pblicos (Plano Diretor de Taubat, Lei
Complementar n
o
238/ 11, Anexo V).

(c) Nem todos os municpios admitem o fechamento total dos loteamentos j
implantados, sugerindo um fechamento parcial. o caso de Bebedouro que permite o
fechamento total dos loteamentos com chcaras de recreio, mas parcial dos outros
loteamentos, preocupados com o interrompimento de vias.
Art. 139. Em loteamentos j existentes a municipalidade permitir a adequao para
condomnio fechado somente em 1/ 3 (um tero) dos lotes existentes no loteamento,
salvo chcaras de recreio que podero ser adequadas integralmente como condomnios
fechados.
1 O disposto neste artigo somente ser aprovado caso a devida adequao no
interrompa a continuidade de vias arteriais ou vias coletoras.
2 Os ndices urbansticos no podero ser alterados, devendo ser mantidos de acordo
com a aprovao original Lei Complementar n
o
43/ 06, art. 139).

(d) Exigem Estudo de Impacto de Vizinhana que ancore o processo de fechamento de
loteamentos existentes.
Sorocaba exige EIV tanto para novos com loteamentos existentes que venham a
constituir novos setores fechados ou mesmo que venham ser regularizados (Lei n
o

8.1818/ 07, arts. 101 e 102).
Piedade exige EIV no processo de regularizao de loteamentos j implantados e no
constitudos como setores fechados, considerando os parmetros para fechamento de

190 CAP 3 | NORMAS PARA A EXPANSOURBANA EM CIDADES DOESTADODE SOPAULO

um novo loteamento acrescido de Estudo de Impacto de Vizinhana (Lei n
o
3.935/ 08,
arts. 38 e 39).
(e) Exigem a aprovao de Conselho Municipal de Desenvolvimento Urbano, como no
caso de Monte Mor (Lei Complementar n
o
0002/ 06, art.48).
(f) Chama a ateno o caso de Vinhedo em que, no prprio plano diretor h meno
necessria anuncia do Ministrio Pblico nos processos de regularizao. Neste caso,
com o objetivo de regularizar os loteamentos fechados o poder pblico poder firmar,
junto com o representante legal do loteamento, um Termo de Ajuste de Conduta (TAC)
em autos de inqurito civil instaurado pelo Ministrio Pblico. No caso, o plano ainda
indica que o Ministrio Pblico promover aes civis pblicas a fim de apurar
responsabilidades (Lei Complementar n
o
66/ 07, art.131).
O Plano Diretor de Vinhedo tambm estabelece que a compensao ser o instrumento
utilizado no processo de regularizao, diz quais as formas de compensar e estabelece
um limite de custos para esta. Deixa de lado a opo jurdica da recuperao dos danos
ambientais promovidos pelo fechamento indevido, ou possveis desfazimentos, formas
frequentes de avaliao dos impactos promovidos por tais parcelamentos no mbito do
Ministrio Pblico, isso sem falar em possveis desfazimentos (Lei Complementar n
o

66/ 07, art.132 a 139).
(g) H tambm os casos de regularizao de loteamentos urbanos fechados sobre rea
rural com a utilizao do instrumento da Outorga Onerosa de Alterao de Uso. Este
tema ser abordado mais para frente neste captulo. Em Botucatu, os loteamentos que
podem ser regularizados sob a gide destes instrumento podem ser fechados ou no.

I | PREVISO DE HIS OU PARMETROS ESPECIAIS PARA HIS EM NOVOS PARCELAMENTOS
H a previso de Habitao de Interesse Social em novos parcelamentos em apenas
quatro municpios: Catanduva, Embu, Pereira Barreto e Porto Ferreira.
O Plano Diretor de Catanduva determina que os novos loteamentos devero destinar, no
mnimo, 5% da sua rea para Habitao de Interesse Social. Caso no haja interesse do
loteador em manter rea para habitao de interesse social no mesmo stio urbano, esta
rea pode ser reposta em outra regio da cidade desde que esteja situada na Macrozona
de Aproveitamento Urbano e que no possua restries urbansticas.
Nos Loteamentos de Interesse Social (LIS) previstos no Plano Diretor de Embu (Lei n
72/ 03) est previsto que sero admitidos lotes destinados exclusivamente ao uso no
residencial, desde que em nmero no superior a 20% do total dos lotes resultantes. A
situao contrria no foi prevista, isso , no est previsto que os novos loteamentos
devam ter reas de HIS. A matria referente ao Parcelamento do Solo est inclusa na lei
do Plano Diretor.
No caso de Pereira Barreto, o plano estabelece que um projeto de fracionamento dever
destinar no mnimo 4% de sua rea total para habitao de interesse social ou destinar
rea de mesmo valor ou contribuio de valor equivalente para um Fundo Habitacional
a ser criado.
Da rea total de um projeto de fracionamento, sero destinados no mnimo:
20% (vinte por cento) para o sistema de circulao;
10% (dez por cento) para reas verdes;
4% (cinco por cento) para reas institucionais;
3% (cinco por cento) para reas dominiais;

CAP 3 | NORMAS PARA A EXPANSOURBANA EM CIDADES DOESTADODE SOPAULO 191

4% (quatro por cento) para habitao de interesse social.
(...)
8. - Ser permitida a substituio da rea destinada habitao de interesse social por
outra rea de mesmo valor, ou por contribuio de valor equivalente, em pecnia,
destinado criao de Fundo Habitacional para atendimento de pessoas de comprovada
(Lei Complementar n
o
28/ 06, art.39).
Estes resultados levantam a hiptese de que este tema, to preconizado atualmente nos
debates de reviso da Lei Federal de Parcelamento do Solo (Lei Federal n
o
6.766/ 79) j
estivesse sendo disseminado entre tcnicos do interior paulista. o caso por exemplo de
Catanduva e Pereira Barreto, cujos planos tiveram coincidentemente a participao da
mesma tcnica.

3.4 | INSTRUMENTOS DE PLANEJ AMENTO DAS REAS DE TRANSIO RURAL-
URBANAS

A | PLANO URBANO DA ZONA DE EXPANSO
Foi possvel encontrar casos em que era necessria a elaborao de Planos de
Urbanizao Especfica para regularizar loteamentos de chcaras de recreio. o caso de
Santa Cruz do Rio Pardo, Limeira e So Manuel.
Santa Cruz do Rio Pardo, alm de exigir Planos de Urbanizao Especfica para os casos
de regularizao de chcaras de recreio e loteamentos clandestinos e irregulares em rea
rural, tambm estabelece que estes planos so necessrios para a mudana de uso rural e
urbano. Seu Macrozoneamento prev uma Zona Influncia Urbana-Z5 dividida em A
e B, tidas como vetores de expanso urbana onde possvel a mudana de uso rural
para urbano desde que hajam Planos de Urbanizao Especfica que obedeam as regras,
disciplinas e critrios indicados pela municipalidade, alm de contrapartidas obtidas
utilizao da Outorga Onerosa de Alterao de Uso (com exceo das AEIs Sociais).
Neste caso, quando o parcelamento contguo mancha urbana, devero seguir os
mesmos parmetros da zona adjacente; quando no, na Zona 5A os lotes devero ter
rea mnima de 2 mil m
2
, com largura mnima de 25m e na Zona 5B, rea mnima de 3
mil m
2
, com largura mnima de 30m, ambas com TO igual a 35% e CA igual a 0,7 (Lei
Complementar n
o
316/ 06, arts.105, 141 e 144).
Um caso parecido o do municpio de Pindamonhangaba que um dos nicos
municpios que prope que seja feito um plano urbano para uma parte de sua
Macrozona Rural-MZR, ao Norte, com caractersticas de preservao natural. Neste caso,
o objetivo do plano estratgico: estruturar a rea para receber empreendimentos, um
processo totalmente diferente dos casos acima citados.
Destas zonas que compe esta Macrozona Norte, chama a ateno a ZEE pois uma das
nicas zonas onde um planejamento urbano exigido e tem um prazo estabelecido em
lei; alm de estar contgua mancha urbana da cidade e estar voltada exclusivamente
produo residencial.
ZONA DE EMPREENDIMENTOSESTRATGICOS-ZEE
Art. 109. Corresponde a regio que em funo de sua localizao e condio geogrfica e
topogrfica, est vocacionada a empreendimentos estratgicos. Dever ser objeto de
Plano Diretor Estratgico especfico para a rea, que definir seus parmetros de uso e

192 CAP 3 | NORMAS PARA A EXPANSOURBANA EM CIDADES DOESTADODE SOPAULO

ocupao do solo, atividades permitidas, infraestrutura necessria e demais elementos
necessrios sua operao (Lei Complementar n
o
03/ 06, art.109).

B | OUTORGA ONEROSA DE ALTERAO DE USO
Diversos municpios pesquisados apenas citam o instrumento, em uma verso muito
prxima da escrita no corpo de lei do Estatuto da Cidade, alguns municpios possuem o
instrumento e estabeleceram regras associadas a ele.
Santoro et al. (2010) traz um panorma do instrumento com base nos 92 municpios
estudados pela Rede Nacional de Avaliao dos Planos Diretores. Segundo os autores,
apenas 23 citam o instrumento; quatorze apenas mencionam o instrumento; e todos
que possuem, nenhum consegue, a partir do seu plano diretor, aplicar a OOAU, todos
exigem leis especficas, ou seja, nenhum tem carter auto-aplicvel.
Diversos desses 23 municpios que citam o instrumento definem regras no plano
diretor para sua aplicao, muitas vezes associadas ao instrumento da Outorga Onerosa
do Direito de Construir, como a destinao dos recursos obtidos para um fundo, ou as
finalidades onde podem ser aplicados os recursos. O prprio Estatuto da Cidade tambm
associa os instrumentos nesse regramento e os municpios seguem o Estatuto como

Nesta anlise em tela, apenas o municpio de Santos possui o instrumento e ainda sim,
concebido para mudana de usos e no de classificao do solo rural para urbano
21
.
Entre a primeira anlise e esta foi possvel revisar com cuidado os municpios que
efetivamente preveram o instrumento, retirando desta listagem municpios que apenas
citam o instrumento.
Dentre os 24 (incluindo Santos) que citam o instrumento, 18 definem a aplicao do
instrumento em macrozonas ou zonas demarcadas em mapas anexos e destes, vrios no
utilizam a OOAU para mudana de uso rural e urbano. Alguns dos municpios aplicam
sobre toda a zona urbana, indiferenciando o objetivo do instrumento, eventualmente
at confundindo-o com a OODC
22
.
Apenas alguns municpios parecem alinhar-se na concepo de utilizao do
instrumento para reas de expanso. Destes, nove desenham uma zona sobre a qual o
instrumento pode ser utilizado:
(1) Araatuba, que possibilita a utilizao sobre a Zona de Desenvolvimento Regional
Zona 4;
(2) Assis, que permite a alterao de uso do solo, mediante contrapartida a ser prestada
pelo beneficirio sobre a Zona de Transio do Permetro Urbano;

21
Antes mesmo do Plano Diretor, o municpio aprovou uma lei que disciplina a utilizao dos
instrumentos de polticaurbanapreconizados pelo Estatuto daCidade, aLei Complementar n
o
551, de 27
de dezembro de 2005, alterada pela Lei Complementar n
o
590, de 28 de dezembro de 2006 (verso
atualizadaat 02 de janeiro de 2007). NestaLei, jpreviaapossibilidade de OutorgaOnerosade Alterao
de Uso.
22
Esses so: Ilha Solteira, em toda a zona urbana; Ourinhos, sobre a Macrozona Urbana. Dentre os
municpios que parecem delimitar reas paraOODC e colocam sobre amesmareaOOAU, esto: Itatiba,
que aplica na Zona Predominantemente Residencial de Alta Densidade e na Zona Comercial de Alta
Densidade, cujo prprio nome jindicase tratar de reaadensvel em termos construtivos; So Bernardo,
sobre as reas das operaes urbanas consorciadas; Vargem Grande Paulistaque demarcou umazona cujos
imveis esto sujeitos aplicao desse instrumento.

CAP 3 | NORMAS PARA A EXPANSOURBANA EM CIDADES DOESTADODE SOPAULO 193

(2) Boituva, que aplica sobre a Zona de Ocupao Controlada Rural;
(3) Marlia, sobre a Zona de Expanso Urbana, uma das duas zonas de expanso criadas
sobre rea rural;
(4) Mogi das Cruzes, que delimita a possibilidade de utilizao em todas as macrozonas
da lei, exceo da Macrozona Multifuncional de Proteo e Recuperao dos
Mananciais e da Macrozona de Proteo Ambiental da Serra do Itapeti;
(5) Mogi Guau, em Zona de Urbanizao Especfica, demarcadas no plano e que
venham a ser implantada em novos ncleos isolados em reas rurais, dependendo de
parecer do Conselho Municipal de Desenvolvimento Integrado de Mogi Guau;
(4) Ourinhos, em Ncleos Urbanizados Destacados marcados em mapa anexo ao plano
e que podem se multiplicar, se o Poder Executivo poder autorizar, por meio da
Outorga Onerosa de Mudana de Uso, a regularizar outros loteamentos;
(5) Po, que delimitou sobre a Macrozona de Proteo Ambiental e na Macrozona de
Uso e Ocupao Controlados (Lei n
o
3.201/ 06, art.73);
(6) Porto Feliz, sobre a Zona de Ocupao Controlada Rural Zona 4 e na Zona de
Produo Agrcola Sustentvel Zona 5;
(7) Santa Cruz do Rio Pardo, sobre as Zona 5 (A e B) Zona de Influncia Urbana e
Zona 6 Recuperao e Preservao de Manancial;
(8) So Carlos, sobre a Zona de Regulao e Ocupao Controlada e a Zona de
Preservao e Ocupao Restrita; (8) Tatu, na Zona 4, mudana de uso rural para
urbano,
(9) Tatu, sobre a Zona 4 Zona de Desenvolvimento Regional.
Vera mapas que seguem. O municpio de Tatu tambm faz parte deste grupo (ver Mapa
21 Zoneamento do Plano Diretor de Tatu 2006).


194 CAP 3 | NORMAS PARA A EXPANSOURBANA EM CIDADES DOESTADODE SOPAULO

MAPAS MUNICPIOS COM ZONAS ONDE POSSVEL UTILIZAR OUTORGA ONEROSA DE ALTERAODE
USORURAL PARA URBANO
MAPA 25 ARAATUBA

A OOAU pode ser cobrada sobre a Z4. Fonte: Mapa de Zoneamento do Plano Diretor de
Araatuba, Lei Complementar n
o
168/ 06, 2006. Retirado do site
http:/ / www.desenvolvimento.aracatuba.sp.gov.br/ detalhes.php?IDSecao=5&IDCategoria=41,
acesso em 18 de outubro de 2011.


CAP 3 | NORMAS PARA A EXPANSOURBANA EM CIDADES DOESTADODE SOPAULO 195

MAPA 26 ASSIS

Fonte: Mapa Macrozona Rural, Plano Diretor de Assis, Lei complementar n
o
10/ 06.



196 CAP 3 | NORMAS PARA A EXPANSOURBANA EM CIDADES DOESTADODE SOPAULO

MAPA 27 BOITUVA

Sobre o mapa original foi reforado o permetro urbano para melhorar a leitura. Fonte: Mapa de
ocupao do solo datado de outubro de 2009. Disponvel em http:/ / www.boituva.sp.gov.br/ ,
acesso em 14/ 10/ 2011.
MAPA 28 MARLIA

Fonte: Mapa Anexo 2 - Plano Diretor de Marlia, Lei Complementar n
o
480/ 06.



CAP 3 | NORMAS PARA A EXPANSOURBANA EM CIDADES DOESTADODE SOPAULO 197

MAPA 29 MOGI DAS CRUZES

Fonte: Anexo VI, Plano Diretor de Mogi das Cruzes, Lei Complementar n
o
46/ 06.


198 CAP 3 | NORMAS PARA A EXPANSOURBANA EM CIDADES DOESTADODE SOPAULO

MAPA 30 MOGI GUAU


V-se as Zonas de Urbanizao Especficas maradas em marrom no mapa acima. Fonte: Mapa
Zoneamento urbano, Plano Diretor de Mogi Guau, Lei Complementar n
o
968/ 08.


Fonte: Mapa Zoneamento rural, Plano Diretor de Mogi Guau, Lei Complementar n
o
968/ 08.


CAP 3 | NORMAS PARA A EXPANSOURBANA EM CIDADES DOESTADODE SOPAULO 199

MAPA 31 OURINHOS

Fonte: Anexo 4 Zoneamento urbano do Plano Diretor de Ourinhos, Lei Complementar n
o

499/ 06.
MAPA 32 PO

Fonte: Anexo 1 Plano Diretor de Po, Lei n 3.201/ 06.



200 CAP 3 | NORMAS PARA A EXPANSOURBANA EM CIDADES DOESTADODE SOPAULO

MAPA 33 PORTO FELIZ

Fonte: Anexo Mapa 2 Plano Diretor de Porto Feliz, Lei Complementar n 78/ 06.


CAP 3 | NORMAS PARA A EXPANSOURBANA EM CIDADES DOESTADODE SOPAULO 201

MAPA 34 SANTA CRUZDORIOPARDO

Fonte: Anexo 03 Zoneamento Urbano e Zona de Influncia (Z5), Lei Complementar n
o

316/ 06.

Z2
Z4A
Z4B
Z2

202 CAP 3 | NORMAS PARA A EXPANSOURBANA EM CIDADES DOESTADODE SOPAULO

MAPA 35 SOCARLOS


Fonte: Plano Diretor de So Carlos, Lei n 13.691/ 05.

CAP 3 | NORMAS PARA A EXPANSOURBANA EM CIDADES DOESTADODE SOPAULO 203

Embora poucos dos municpios estudados descrevam os objetivos deste instrumento,
geralmente associado ao da Outorga Onerosa do Direito de Construir, a partir da leitura
do regramento destes municpios possvel afirmar que so diferentes os objetivos
buscados com a utilizao deste instrumento.
Um deles a utilizao do instrumento em processos de regularizao fundiria. Mogi
Guau e Ourinhos utilizam o instrumento como forma onerosa de processos de
regularizao fundiria.
Botucatu, embora no desenvolva o instrumento, apenas cite que ser elaborada lei
especfica sobre o instrumento, o Plano prev a utilizao da Outorga Onerosa de
Alterao de Uso para mudanas de uso rural para urbano, com foco nos casos de
regularizao fundiria.
Os parcelamentos urbanos existentes em macrozona rural devero ser
objeto de regularizao ambiental, urbanstica e fundiria, mediante projetos submetidos
apreciao do Grupo Interdisciplinar de Anlise, com a aplicao do instrumento da
Outorga Onerosa de Alterao de Uso, conforme Estatuto da Cidade, e o atendimento s
Lei
Complementar n 483/ 07, art.13, VI).

O caso de Marlia a
produzir urbanizao em reas mais dis
mancha urbana (ou seria para privilegiar os proprietrios de terrenos contguos
mancha urbana?). O municpio cria duas Zonas de Expanso e apenas sobre uma delas
ser aplicado o instrumento da Outorga Onerosa de Alterao do Solo-OOAU (ver rea
em amarelo no mapa). A lgica parece ser, para Zona de Expanso Urbana Continuada,
contgua mancha urbana, deve-se integrar o novo parcelamento malha existente,
sem cobrana da Outorga. Para a Zona de Expanso Urbana, que parte da Zona Rural,
prope-se como diretrizes:
Regulamentar e disciplinar novos empreendimentos que impliquem na alterao do
uso do solo rural, estabelecendo critrios e contrapartida por meio da Outorga Onerosa
de Alterao de Uso do Solo.
II Impedir os desmembramentos nos parcelamentos j existentes e a ocorrncia de
novos parcela Lei Complementar n
o
480/ 06,
art.45).

Interessante apontar que condomnios urbansticos fechados s podem ocorrer na Zona
de Expanso Urbana Continuada, onde no h cobrana. E na Zona de Expanso onde se
aplica a OOAU, so permitidas chcaras de recreio (lotes mnimos de 2 mil m
2
) e Zonas
Especiais de Interesse Social-ZEIS.
Silva & Peres (2009) atribuem a utilizao do instrumento em So Carlos e Santa Cruz
do Rio Pardo como uma opo de zoneamento que enfocasse temas que se do sobre as
reas rurais recuperao ambiental, proteo de mananciais, conservao do
patrimnio, entre outros. Segundo as autoras, um olhar rpido sobre o quadro de zonas
rurais nesses municpios mostra que Santa Cruz do Rio Pardo prope recuperao
ambiental e demarca reas de risco de eroso, trabalhando o instrumento no sentido de
evitar ocupao e promover recuperao; j So Carlos prope zonas de controle de
ocupao, mas de proposta de produo agrcola familiar, ou manuteno de usos
rurais, com um aspecto menos impeditivo e mais propositivo (Silva & Peres, 2009,
p.12).


204 CAP 3 | NORMAS PARA A EXPANSOURBANA EM CIDADES DOESTADODE SOPAULO

Em termos da construo do instrumento e da sua autoaplicabilidade, possvel
considerar:
(a) Embora muitos indicassem a necessidade de regulamentao em lei especfica e
prazo para sua realizao, So Carlos um dos nicos que efetivamente o fez.
(b) H pouco controle social previsto. Dentro desse grupo de municpios que pensam o
instrumento para a rea de expanso, apenas Araatuba, So Carlos e Tatu afirmam que
um conselho municipal Conslheo Municipal de Planejamento de Araraatuba,
Conselho Municipal de Habitao e Desenvolvimento Urbano de So Carlos e do
Conselho Municipal de Desenvolvimento Urbano de Tatu acompanharia a gesto e
aprovaria o instrumento, a maioria dos municpios determina que o poder pblico
municipal ser quem aprova.
(c)Dentre os 23 municpios que citam o instrumento, quinze definem finalidades para o
destino dos recursos obtidos com as contrapartidas arrecadas na aplicao do
instrumento, geralmente as mesmas determinadas pelo Estatuto da Cidade para a
Outorga Onerosa do Direito de Construir.
Porto Feliz destina os recursos obtidos com a OOAU nas Zonas mais perifricas (Z4 e
Z5) para equipar as Zonas mais centrais, Zona de Ocupao Induzida-Z1 e Zona de
Ocupao Condicionada-Z2, para projeto e execuo de equipamentos de esporte,
cultura e lazer ou em projetos e execuo de equipamentos destinados gerao de
trabalho e renda. Alm disso, estende a possibilidade de utilizao dos recursos para a a
aquisio de reas infraestruturadas destinadas empreendimentos habitacionais de
interesse social (Lei Complementar n
o
78/ 06, art.127).
(d) Diversos deles definem que os recursos vo para fundos municipais especficos.
(e) O instrumento utilizado em conjunto com outros, como o Estudo de Impacto de
Vizinhana-EIV, no caso de So Carlos; e de Estudo de Viabilidade Ambiental em Po.
Embora Po estabelea a possibilidade de utilizao da Outorga Onerosa de Alterao de
Uso, cuja frmula, contrapartidas e outras orientaes para a utilizao do instrumento
seriam dadas atravs de lei especfica. O que interessante que o Plano j estabelece a
necessidade de Estudo de Viabilidade Ambiental e prvia audincia pblica no caso de
utilizao deste instrumento.
A outorga onerosa de alterao de uso fica restrita modificao de rural para
urbano, mediante prvio estudo de viabilidade ambiental e urbanstica e prvia audincia
pblica, podendo ser implementada na Macrozona de Proteo Ambiental e na
Macrozona de Uso e Ocupao Controlados. (Lei n 3.201/ 06, art.73, 3).

(f) Sobre a definio da frmula de clculo das contrapartidas, nem todos estabelecem
valores r quando estabelecem, muitos deles atribuem valores e frmulas quase idnticas:
- Boituva determina valor da outorga ser correspondente a 5% do valor de mercado da
parte a ser edificada, alm dos limites do Coeficiente de Aproveitamento Bsico;
- Tatu, 5% do valor de mercado do imvel onde incidir o parcelamento;
- So Carlos, 5% do valor de mercado do imvel onde incidir o parcelamento.
A origem deste valor de 5% no est explicada, mas percebe-se claramente uma
inspirao dos planos possivelmente no de So Carlos, municpio que j tem esta
previso desde 2005.

CAP 3 | NORMAS PARA A EXPANSOURBANA EM CIDADES DOESTADODE SOPAULO 205

Em Marlia, o instrumento praticamente autoaplicvel, pois a lei determina que o valor
desta contrapartida equivale a 10% do valor do mercado do imvel sobre o qual incidir
o parcelamento.
A frmula de clculo expressa nitidamente um descolamento do processo de valorizao
da terra que pode, inclusive, fazer com que o uso do instrumento seja questionado.
(g) Araatuba e Porto Feliz isentam Zonas Especiais de Interesse Social da cobrana da
outorga. Porto Feliz d iseno de Outorga para as reas Especiais de Interesse Social
para implentao de empreendimentos habitacionais de interesse social na Zona 4 e na
Zona 5.

CONSIDERAES SOBRE A OOAU
A partir desse quadro podemos concluir que, apesar de realmente muito inicial, houve,
no processo de construo dos planos diretores participativos ps-Estatuto da Cidade,
uma pequena disseminao da possibilidade de utilizao desse instrumento nos
municpios preocupados com sua expanso urbana. Essa percepo possvel a partir da
demarcao da utilizao do instrumento da OOAU em reas de expanso ou de
transio urbano-rural, ou periurbanas; e tambm pela utilizao de uma frmula muito
semelhante para o clculo dos valores a serem arrecadados.
H pouca literatura sobre a OOAU, embora recentemente Silva & Peres (2009)
destacaram dentre as possibilidades do Estatuto da Cidade a elaborao de planos
diretores que envolvam o planejamento de reas rurais e urbanas e apresentam So
Carlos e Santa Cruz do Rio Pardo, como municpios que buscaram enfrentar a dimenso
expressiva de
por meio de recortes territoriais, que constituram o zoneamento e as reas especiais de
interesse, e por meio da utilizao adaptada de instrumentos para induo da poltica
urb & Peres, 2009, p.1).
Para exemplificar a aplicao deste instrumento, foram elencadas duas experincias de
aplicao da OOAU em So Carlos como estudo de caso, possivelmente os casos mais
desenvolvidos no Estado. A anlise destes planos diretores e do estudo de caso de So
Carlos em uma avaliao sobre as possibilidades de utilizao do instrumento ser
desenvolvida nesta tese logo aps a apresentao do estudo de caso de So Carlos.


3.5 | QUESTES TRAZIDAS PELA ANLISE

PLANEJ AR A PARTIR DO RURAL
A anlise da existncia de limite do permetro urbano nos municpios paulistanos
informa pouco sobre as possibilidades de um efetivo controle das reas urbanizveis.
H municpios considerados integralmente urbanos, como os metropolitanos de So
Paulo, Mau, Diadema, Itapevi, e os de Campinas, como Nova Odessa. H os que
realmente so inteiramente urbanos, como Diadema, mas h alguns destes, como Mau
ou Nova Odessa, que possuem reas de mananciais ou reas rurais ainda no

206 CAP 3 | NORMAS PARA A EXPANSOURBANA EM CIDADES DOESTADODE SOPAULO

urbanizadas. Nestes casos, as ocupaes com chcaras tornam-se regulares, desde que
suas leis territoriais permitam tais parmetros.
H uma grande gama de possibilidades de flexibilidade de restries sobre o rural,
obtida atravs da possibilidade de ocupar o rural com lotes cujas reas variam entre
125m
2
de um tpico lote urbano rea de um mdulo rural no Estado, igual a 20 mil
m
2
. Com tipologias variando entre chcaras, stios de recreio, ranchos ou loteamentos
fechados de mdia e alta renda.
O prprio mdulo rural como medida limitante da rea mnima de lote torna-se
questionvel quando enfrenta casos onde no h mais produo no rural. De acordo
com Cardim et al. (s/ data) um imvel rural deve estar contido em uma rea mnima
pautada em mdulos
23
, concebidos de acordo com a explorao predominante no
municpio que, aps o Estatuto da Terra (Lei Federal n
o
4.504/ 64), passou a ser a rea
mnima com finalidades fiscais, ou seja, mdulo fiscal que a medida que parametriza
os minifndios, os latifndios e os diferentes tamanhos de propriedade
24
.
De acordo com o Estatuto da Terra, o minifndio seria o imvel rural com dimenso
inferior a 1 mdulo rural. Estes ganham sentido quando as culturas produzidas exigem
reas menores, o que no o caso das culturas predominantes no Estado de So Paulo,
geralmente cana-de-acar, laranja, entre outras, o que torna o perfil fundirio do
Estado permeado de grandes propriedades, em culturas pouco empregadoras e muito
mecanizadas. Para se ter uma ideia, dados do INCRA para a regio Sudeste, da qual So
Paulo faz parte, mostram que cerca de 30% da rea cadastrada de minifndios e
pequenas propriedades
25
, que mesmo significativa, ainda perde para 40% da rea que
ocupada por grandes propriedades. Percebe-se que os minifndios, em nmero maior
de propriedades, tendem a ocupar uma rea menor do territrio. Estes podem existir na
medida em que representam a moradia e so objeto do trabalho da famlia, objeto,
portanto, de gerao de renda familiar.
A anlise mostrou que h vrios casos onde o regramento municipal aproxima-se de
medidas mnimas de um minifndio para promover loteamentos urbanos cujos lotes
so grandes, passveis de serem negociados para famlias de renda mdia e alta. neste
limiar entre minifndios agrcolas e grandes imveis urbanos que reside a dificuldade
ou manobra que permite regrar o parcelamento do solo de forma a permitir um
determinado uso mais rentvel que ser o parcelamento com finalidades urbanas. Ela
tambm fruto da pluriatividade rural, exacerbada em reas de transio rural-urbana
onde o rural no produtivo, cujo uso, preo e atividades ficam contaminados pela
possibilidade de se tornarem urbanas.

23
Um mdulo fiscal corresponde aunidade de medidaexpressaem hectares, fixada paracadamunicpio de
acordo com o tipo de explorao predominante no municpio, a renda obtida com a explorao
predominante (imaginando uma quantia mnima de terra que d para produzir tal produto); outras
exploraes existentes no municpio que sejam significativas em funo dareaou renda; o conceito de
propriedade familiar (Cardim et al., s/ data, p.5-6).
24
O tamanho dapropriedade rural controlado apartir do conceito de pequena propriedade, com rea
entre 1 e 4 mdulos fiscais; mdia propriedade, entre 4 e 15 mdulos; grande propriedade, com rea
superior a15 mdulos fiscais.
25
te distribuio: 54,7% do total so
minifndios e ocupam apenas 8,6% dareacadastrada. A pequena propriedade representa31,1% do total
de imveis, abrangendo 22,1% da rea. As mdias propriedades constituem 10,7% do total e correspondem
a 28,7% da rea cadastrada. Finalmente, os grandes imveis rurais compem 2,8% do total, ocupando
40,0% da rea cadastrada conforme tabela de Distribuio de Imveis e rea Cadastrada segundo a
et al., s/ data, p.16-17).

CAP 3 | NORMAS PARA A EXPANSOURBANA EM CIDADES DOESTADODE SOPAULO 207

Graziano da Silva (1997) defende que h que se repensar o espao rural, que hoje no
est apenas vinculado evoluo do mundo agrrio, mas palco de mudanas
multimensionais, ou seja, no apenas mudanas da ordem econmica ou social, nem
apenas mudanas do ponto de vista estrito da produo e/ ou do consumo, mas tambm
mudanas culturais, nas relaes com emprego urbano, nas possibilidades de ir-e-vir
cotidianamente. O rural vive a possibilidade de combinar atividades agrcolas com no-
agrcolas a partir de mudanas no trabalho tanto na agricultura moderna como na
indstria de base fordista. No campo econmico, preciso incorporar a esfera da
agindo sobre o rural, as commodities e seus reflexos na organizao do espao rural; e,
principalmente, o significa do atual processo que o autor chama de
com atividades voltadas para o consumo, tais como lazer, turismo, residncia,
preservao do meio ambiente, etc (1997, p.4). Esta ltima mudana sentida a partir
destas novas ocupaes sobre o espao rural e traro novos desafios para o planejamento
deste espao.
Na sua tese, Graziano da Silva resume as atividades no-agrcolas com importncia
crescente no meio rural brasileiro como sendo:
(1) a proliferao de indstrias, em particular, agroindstrias, no meio rural. Este
exemplo presente no estudo de caso de Catanduva, mas tambm em algumas normas
municipais observadas, atravs de zoneamentos industriais prximos s rodovias;
(2) as atividades relacionais crescente urbanizao do meio rural, com moradia,
turismo, lazer e outros servios, e a preservao do meio ambiente. Neste caso,
assistimos a proliferao de loteamentos fechados, parques temticos, shoppings, etc.
que aparecem nas normas identificadas, geralmente atravs de zoneamentos especficos
ou leis buscando a regularizao destas tipologias; e,
(2) no menos importante, a proliferao dos stios de recreio, ou simplesmente
chcaras, como so chamadas no interior do Estado de So Paulo, cujo regramento sobre
este padro de ocupao tambm mostrou-se frequente a partir dos municpios
estudados nesta tese.
Define as chcaras como sendo:
pequenas reas de terra destinadas ao lazer de famlias de classe mdia urbana,
geralmente inferiores a 2 hectares, localizadas nas periferias dos grandes centros urbanos,
na orla martima ainda no densamente povoada ou em reas prximas a rios, lagos,
represas ou reservas florestais, e com fcil acesso atravs das principais rodovias asfaltadas
1997, p.12).

Sobre estas, o autor tem uma viso muito positiva, afirma que (a) so poucas, embora
subdimensionadas pelo INCRA; (b) muitas vezes apresentam atividades produtivas de
valor comercial; (c) e podem contribuir para a conservao do que restou da flora local
utilizam-se de grandes quantidades de insumos qumicos e de mquinas pesadas; (e)
do uso a terras antes ocupadas com pequena agricultura familiar, inclusive assalariando
; (f) prope uma
forma de ocupao muito menos densa que uma ocupao urbana caracterstica de
grandes conglomerados urbanos (Graziano da Silva, 1997, p.12-13).
18.482 stios de recreio ocupando uma rea total de 896.586 hectares, num total de mais

208 CAP 3 | NORMAS PARA A EXPANSOURBANA EM CIDADES DOESTADODE SOPAULO

de 3 milhes de imveis e quase 420 milhes de ha em todo o pas. Para o Estado de So
Paulo, apenas 9.094 imveis, com uma rea de 306.954 ha, num total de mais de 258
mil imveis e 20 milhes de ha recadastrados naquela data. Ocorre que o INCRA classifica
como stios de recreio apenas os imveis sem declarao de qualquer explorao
agropecuria e no classifica os com atividades no-agrcolas; ou seja, apenas os com
reas de lazer. Embora uma parte significativa das chcaras de recreio seja exclusivamente
para lazer, como o c - e
provavelmente so muito mais representativas - unidades que combinam as atividades de
fim de semana do proprietrio e seus familiares com alguma atividade produtiva -
agropecuria ou no- do seu mo .
Muitas dessas chcaras de recreio apresentam atividades produtivas de valor comercial
bater parte das despesas de
sua ses pequenos imveis rurais, realizada em
So Paulo, estimou em cerca de 70 mil os pequenos chacareiros com atividades
comerciais no Estado de So Paulo. Eles se dedicam principalmente a criao de abelhas,
peixes, aves e outros pequenos animais, produo de flores e plantas ornamentais, frutas
e hortalias, atividades de recreao e turismo (pesque-pague, hotel fazenda, pousadas,
restaurantes, spas) (Graziano da Silva, 1997, p.12).

E o autor tem expectativas em relao superao dos problemas relativos esta
tipologia, enfocando principalmente os problemas do mundo do trabalho, seu objeto de
estudo.
iro
e procura atribuir aos
pequenos produtores das regies desfavorecidas a tarefa de guardies da natureza,
reservando s grandes exploraes o papel produtivo clssico. Infelizmente, at agora,
tm sido dada maior ateno tarefa de coibir os aspectos negativos desse importante
fenmeno, como, por exemplo, a especulao imobiliria, a sonegao fiscal e
trabalhista, e o desvio de recursos do crdito rural, que ocorrem com muita
(Graziano da Silva, 1997, p.13).

Certamente o autor no se refere a tipologias tidas como chcaras, mas que na realidade
so loteamentos fechados, cujo volume significa forte ocupao urbana sobre o rural,
que raramente possuem atividades produtivas, que no expulsam, mas se aproveitam da
migrao das grandes culturas para outras regies sobrepondo-se com sua alta
rentabilidade da terra, e expandem-
mesmo havia mais agricultura familiar ou posseiros e moradores rurais.
Considerando estas diversas situaes sob o mesmo guarda- tambm
surgem as diferentes interpretaes sobre como regularizar esta situao e planejar este
territrio. O que fazer com as chcaras ocupadas pelas famlias com rendas mais baixas
ou famlias que realmente utilizam os stios com pequenas atividades agrcolas, como
nos traz Graziano da Silva? frequente que estes casos enfrentem dificuldade de
regularizao de suas propriedades, principalmente quando h sucesses de propriedade
familiares face heranas que geralmente envolvem o desmembramento de uma gleba;
mas tambm quando a famlia no desenvolve a atividade produtiva, e sua renda
provm de atividades urbanas. Enquanto isso, loteamentos urbanos para famlias com
maiores renda com este padro de lote buscam sua regularizao atravs do regramento,
dentre outros, de condomniosurbansticos(termo emprestado de Silva, 2010 [1982]), como
vimos a partir de casos em diversos municpios.
Na esfera federal, o Estatuto da Terra (Lei Federal n
o
4.504/ 64) regra a possibilidade de
parcelar sobre o rural e estabelece o lote mnimo como sendo igual a um mdulo rural.
No entanto, o Decreto n
o
59.428/ 66 que regulamenta o Estatuto da Terra traz em seu
art.96, a possibilidade de aprovao de loteamentos urbanos sobre reas rurais:

CAP 3 | NORMAS PARA A EXPANSOURBANA EM CIDADES DOESTADODE SOPAULO 209

urais, com vistas urbanizao, industrializao e
formao de stios de recreio, para serem aprovados, devero ser executados em rea que:
I Por suas caractersticas e pelo desenvolvimento da sede municipal j seja considerada
urbana ou esteja includa em planos de urbanizao;
II Seja oficialmente declarada zona de turismo ou caracterizada como de estncia
hidromineral ou balneria;
III Comprovadamente tenha perdido suas caractersticas produtivas, tornando
antieconmico o seu aproveitamento.
Pargrafo nico. A comprovao ser feita pelo proprietrio ou pela municipalidade em
circunstanciado laudo assinado por tcnico habilitado, cabendo ao IBRA ou INDA,
o
59.428/ 66, art.96).

Mukai (2004, p.129) afirma que, pelo fato da Lei Federal n
o
6.766/ 79 no ter revogado
este Decreto, h alguns que interpretam que a lei de cunho agrrio admitia a exigncia
de loteamentos para fins urbanos, especialmente stios e reas de recreio, baseando-se
neste De
Terra possui a mesma hierarquia que a Lei Federal de Parcelamento do Solo e esta no
permite parcelamentos com finalidade urbana sobre reas rurais.
-se que a Lei n
o
6.766/ 79
abrange especialmente aqueles loteamentos para fins urbanos na zona rural.
De todas as questes levantadas a este respeito, podemos concluir que, se tivermos um
imvel rural que tenha perdido suas caractersticas de explorao agrcola, extrativa
vegetal, pecuria ou agroindustrial, dever ele obedera a duas condies para poder ser
loteado para fins de stio de recreio ou qualquer outro fim urbano: 1) atender ao artigo
53 da Lei n
o
6.766/ 79; 2) ser includo, por lei municipal, em zona de expanso urbana,
no mnimo. Sem tais condies, o empreendimento ser ilegal e irregular, incidindo
sobre os responsveis os artigos 50 e segui -
130)
26
.

Com contedo muito parecido, o INCRA publicou em 1980 a Instruo Normativa 17-
b que justamente permitia o parcelamento para fins urbanos de imvel rural localizado
FORA da zona urbana ou de expanso urbana desde que visem a formao de ncleos

26
Art. 50 - Constitui crime contra aAdministrao Pblica: I - dar incio, de qualquer modo, ou efetuar
loteamento ou desmembramento do solo parafins urbanos sem autorizao do rgo pblico competente,
ou em desacordo com as disposies desta Lei ou das normas pertinentes do Distrito Federal, Estados e
Municpios; II - dar incio, de qualquer modo, ou efetuar loteamento ou desmembramento do solo para
fins urbanos sem observnciadas determinaes constantes do ato administrativo de licena; III - fazer, ou
veicular em proposta, contrato, prospecto ou comunicao ao pblico ou ainteressados, afirmao falsa
sobre a legalidade de loteamento ou desmembramento do solo para fins urbanos, ou ocultar
fraudulentamente fato aele relativo. Pena: Recluso, de 1 (um) a4 (quatro) anos, e multade 5 (cinco) a
50 (cinqenta) vezes o maior salrio mnimo vigente no Pas.
Pargrafo nico. O crime definido neste artigo qualificado, se cometido: I - por meio de venda, promessa
de venda, reservade lote ou quaisquer outros instrumentos que manifestem a inteno de vender lote em
loteamento ou desmembramento no registrado no Registro de Imveis competente; II - com inexistncia
de ttulo legtimo de propriedade do imvel loteado ou desmembrado, ressalvado o disposto no art. 18,
4 e 5, destaLei, ou com omisso fraudulentade fato aele relativo, se o fato no constituir crime mais
grave. (Redao dadapelaLei n 9.785, 29.1.99). Pena: Recluso, de 1 (um) a5 (cinco) anos, e multade
10 (dez) a100 (cem) vezes o maior salrio mnimo vigente no Pas
51).
Art. 51 - Quem, de qualquer modo, concorraparaaprticados crimes previstos no artigo anterior destaLei
incide nas penas aestes cominadas, considerados em especial os atos praticados na qualidade de mandatrio
de loteador, diretor ou gerente de sociedade.

210 CAP 3 | NORMAS PARA A EXPANSOURBANA EM CIDADES DOESTADODE SOPAULO

urbanos, ou de stios de recreio, ou industrializao
27
. Estes somente poderiam ser
executados em rea que:
comunitrios das reas rurais circunvizinhas;
b) seja oficialmente declarada zona de turismo ou caracterizada como de estncia
hidromineral ou balneria;
c) comprovadamente tenha perdido suas caractersticas produtivas, tornando
tiva 17-b do INCRA,
22/ 12/ 1980).

Tal Normativa ainda exigia que a comprovao fosse feita pelo proprietrio, atravs de
declarao da Municipalidade ou atravs de laudo assinado por tcnico habilitado. Desta
forma, envolvia o poder pblico tambm nesta deciso.
Desta forma, disseminou-se o parcelamento para chcaras ou stios de recreio
encontrado nos municpios pesquisados. E, segundo Eleusina Freitas (2008, p.103-
104), condomnios fechados parecem aproveitar-se desta possibilidade para
disseminarem-se pelo territrio. No entanto, o Ministrio Pblico tem interpretado que
a alterao de uso rural para urbano, como preconiza esta Normativa, no envolveria o
parcelamento do imvel na forma de loteamento ou desmembramento, consistiria por
exemplo, na instalao de uma indstria de grande porte ou similar.
Importantssimo reforar que uma Normativa no tem fora de lei, mas serve como um
argumento.
Alm de Mukai (2004), Cunha (2005, p.249) afirma que se considera parcelamento
rural aquele que possui destinao rural, independentemente de sua metragem ou
localizao. Exemplifica com os stios e chcaras de recreio para finais de semana tidos
pela autora como parcelamentos urbanos, ainda que localizados em rea rural do
municpio (conforme o zoneamento municipal) pois no tem finalidade rural, mas sim
finalidade de lazer. Para ilustrar a argumentao, cita, dentre outras decises do Tribunal
de Justia de So Paulo:
originalmente rural desmembrado em lotes que sero edificadas moradias urbanas,
alterando-se, pois, sua destinao. Assim, o fato de se tratar de loteamento em
condomnio em zona rural (stios de recreio) no exime seus promotores de submisso s
exigncias da Lei de Parcelamento do Solo Urbano (6.766/ 79) se aquele no possui
HC Rel. Marino
Falco RT 628/ 313 apudCunha, 2005, p.249).

DRIBLANDOAS NORMAS
A questo em pauta como regrar uma rea de transio rural-urbana, envolta em
expectativas de mudana de uso, cuja ocupao no possui grandes inrcias, e cujos
preos incorporam o maior e melhor uso que a rea poderia receber? Neste desafio, o
papel do plano diretor mostra-se fundamental na medida em que ser o resultado de um

27
Inicialmente, estaInstruo tratadas situaes de parcelamento parafins urbanos em zonaurbanaou de
expanso urbana, ocasio em que o papel do INCRA consiste em receber o requerimento do interessado e
atualizar asituao no cadastro rural, desde que aprovado o parcelamento pelo municpio e registrado no
Cartrio de Imveis (item 2). Abre aNormativareafirmando que
imvel rural localizado fora de zona urbana ou de expanso urbana, assim definidas por lei municipal,
rege-se pelas disposies do art.96 do Decreto n
o
59.428/ 66 e do art.53 daLei n
o


CAP 3 | NORMAS PARA A EXPANSOURBANA EM CIDADES DOESTADODE SOPAULO 211

pacto democrtico sobre quais os objetivos de ocupar tais reas de expanso urbana,
definindo uma direo a seguir que, certamente, contaminar os usos, atividades e
preos na rea. Ele simbolizaria o interesse pblico em urbanizar ou, no argumento
jurdico, e, dar uma finalidade urbana para determinada rea.
Na ausncia de um objetivo e um plano de interesse pblico para estas reas, resta ao
poder pblico responder demanda que surge por utilizar estas reas, geralmente
pautada pelas relaes estreitas entre governo e poderes econmicos e polticos das
cidades. O caso de Catanduva procurar ilustrar esta questo.
Driblando as normas , ou melhor driblar as normas , o modo como
so concebidas as medidas tomadas por alguns dos municpios analisados. So os casos
onde se onde as limitaes urbanas so genricas, ou onde o
plano autoriza uma regularizao caso a caso, paulatina. Uma expanso sem limites,
pautada pelas demandas de mercado criadas, que evita conflitos posteriores sua
implementao.
Trata-se do reconhecimento atravs de Zonas de Urbanizao Especficas, da
possibilidade de expanso atravs de anis paulatinos, a possibilidade de regularizar
loteamentos j fechados, de fechar novos e de fechar loteamentos j implantados que
hoje encontram-se abertos. E ainda, a possibilidade de utilizao da figura do
condomnio para regularizar situaes individualizadas, esvaindo-se totalmente do
sentido de coletivo desta figura e privatizando reas pblicas.
Nestes casos, a morfologia resultante da flexibilizao das regras a expanso, seja esta
contgua ou dispersa, fruto dos objetivos j comentados na introduo deste trabalho
que culminam no interesse por ocupar em extenso territorial.
Mas h resistncias este modelo expansionista.
No campo jurdico, h diversos questionamentos sob a gide de um principal: se est
garantindo o interesse de alguns em detrimento dos interesses de muitos cidados,
refletidos no interesse pblico, na garantia dos direitos coletivos e difusos. Isto se d
atravs da opo por leis e regramentos que visam o interesse de poucos, na sua
concepo; isto sem falar em processos de privatizao de reas pblicas por vrios
processos, dentre eles privatizao de reas pblicas.
H questionamentos sobre a possibilidade de criar reas urbanas caso a caso atravs de
leis ou decretos. A argumentao reside no fato de que leis no podem beneficiar
indivduos, o que soaria como privilgios, elas devem servir para regrar a partir de
interesses coletivos e difusos. H pareceres do INCRA contrrios a processos de
urbanizao de apenas um loteamento, no autorizando a urbanizao sobre rea rural,
condicionante para a permisso de lotear, como prev a Lei Federal n
o
6.766/ 79.
Ainda h muitas outras apresentadas a seguir, no contexto da anlise dos argumentos
em torno dos loteamentos fechados.

ARGUMENTOS EM TORNODOS LOTEAMENTOS FECHADOS
O caso dos loteamentos fechados, embora seja bastante regulado em termos municipais,
ao mesmo tempo o mais criticado. A seguir marcarmos argumentos prs [+] e contra
[-].
[-] H a posio que defende a ilegalidade dos loteamentos fechados sustentada no fato
de que a Lei Federal n
o
6.766/ 79 no prev o fechamento do loteamento. Estes

212 CAP 3 | NORMAS PARA A EXPANSOURBANA EM CIDADES DOESTADODE SOPAULO

consideram inconstitucional a exclusividade para a utilizao de reas pblicas como
inconstitucionais por ferirem o princpio da isonomia e da liberdade de ir e vir, sem
falar na agresso ao planejamento que depende da integrao dos loteamentos cidade
para que esta funcione com qualidade.
[+] Face dificuldade de viabilizar este tipo de empreendimento, h os que argumentam
que possvel legalizar os loteamentos fechados atravs da utilizao da figura do
condomnio (Lei Federal n
o
4.591/ 64) que trata dos condomnios de casas.
Argumentam que esta lei pode ser utilizada no importanto o tamanho destes. Neste
caso, no seria necessria a doao de reas pblicas ao municpio, associada
aprovao e ao registro do loteamento como exige a Lei Federal n
o
6.766/ 79.
No entanto, os casos em que o parcelamento j foi aprovado nos moldes da Lei Federal
de Parcelamento do Solo (ou mesmo de uma lei municipal que reproduz as exigncias
desta lei federal) e isto j foi feito, os municpios tm procurado fazer vistas grossas e
aceitarem loteamentos fechados como condomnios de casas, atravs da permisso de
uso ou concesso das reas pblicas internas ao parcelamento dada a uma associao.
Este argumento explica o
aparecimendo desta preocupao em algumas leis municipais analisadas que inclusive
incluem a possibilidade de revogao da permisso ou concesso, sem ressarcimentos,
resguardando a autonomia do municpio nesta deciso.
Vinhedo no utilizou-se do instrumento da concesso ou permisso, considerados
precrios e ameaados de revogao. Este curioso caso foi alm ao propor a desafetao
das reas pblicas do loteamento em processo de regularizao (aprovado e implantado
de acordo com a Lei Federal n
o
6.766/ 79), e portanto, sinaliza que o poder pblico est
abrindo mo de suas reas atravs da venda ou doao.
[-] O caso mais interessante ainda pois enfrenta o argumento utilizado por Jos Carlos
de Freitas e outros operadores do direito que esta desafetao apenas pode acontecer
mediante licitao (2005, 328-329) e em lei municpio, afirma que haver, sim,
licitao. Interessante ressaltar que o argumento principal de Freitas no consiste em
afirmar que sim, possvel desafet-las desde que haja licitao, mas consiste em
afirmar que NO, no possvel desafet-las pois a desafetao de um imvel pblico,
im, deve
ter autorizao legislativa (Freitas, 2005, p.329). Estas reas, quando recebidas na

Ainda fechar ruas pode significar utilizar-se da infraestrutura promovida pelo Estado,
apropriando-se da coisa pblica de forma no-onerosa, ou seja, sem a compensao do
dano causado. Novamente, Vinhedo prev esta compensao. No toa que a cidade
repleta de loteamentos fechados!
Estes argumentos so fortes frente aos processos de fechamento de loteamentos, mas
menos eficientes quando da constituio de um novo loteamento fechado considerado
reunidos em uma associao.
[-] E ento, reitera-se os princpios da boa utilizao da propriedade preconizados pelo
Estatuto da Cidade (Lei Federal no 1.257/ 01) que afirma nas suas diretrizes que uma
propriedade tem que cumprir sua funo social e que esta no pode ser utilizada em
benefcio do individualismto ou do conforto exclusivo de poucos, ou seja, a
propriedade apenas como um direito privado. Os municpios tm papel relevante na
definio, atravs de seu plano diretor, de quando uma propriedade est cumprindo sua

CAP 3 | NORMAS PARA A EXPANSOURBANA EM CIDADES DOESTADODE SOPAULO 213

funo social. E pergunta Jos Carlos de Freitas (2005, p.341): qual a funo social e
ambiental dos loteamentos fechados para a cidade como um todo?
[-] No caso da associao de moradores criada aps a existncia de um loteamento
comum, h muitos casos na Justia de moradores que no querem fazer parte da
associao e tampouco pagarem o condomnio para a manuteno da rea entre muros.
H uma deciso do Supremo Tribunal Federal de 2011 que decidiu que este tipo de
cobrana inconstitucional entendendo que o pagamento s pode ser feito se a
vinculao do cidado for espontnea com uma concordncia de 100% dos moradores
sobre o fechamento do mesmo.
[+] H tambm os que argumentam que dever do poder pblico, dado pela
Constituio Federal, legislar sobre o interesse local, o que consequentemente lhe d o
direito de autorizar a ocupao de um determinado ncleo habitacional. O municpio
estaria, no caso da permisso de fechamento de um loteamento, atendendo o que no
outros, geralmente associado ao direito segurana (Lobo Jnior, 2002). Este
argumento tambm se aplicaria para uma urbanizao sobre rea rural.
Neste sentido, diferem d como uma
associao viciada, viso dos autores que destacam o papel dos atores, especialmente dos
municpios, neste jogo.
ao mercado de alta renda, h casos de prefeituras e cmaras municipais que no
titubearam em se mancomunar para aprovar lei em locais que contrariam a lei federal. Ou
seja, aprova-se uma legislao ilegal, bem de acordo com a tradio nacional de aplicao
o,
2008).

Esta viso de Maricato coaduna [1987]
2007).
[+] Ainda quando a questo no est decidida e no h uma lei regulamentando os
condomnios urbansticos, publicado um provimento da Corregedoria Geral de Justia
(Provimento CG n
o
10/ 2004) que permite a regularizao de condomnios junto ao
Cartrio de Registro de Imveis, com algumas condies. Um argumento era que as
situaes de irregularidade registrria eram enormes, portanto, este grupo de atores
sociais que poderiam brecar a legalidade enquandravam-se pr regularizao
28
.
[-] Uma outra discusso jurdica sinaliza para o fato de que no papel dos municpios
legislar sobre condomnios, papel atribudo Unio. O argumento consiste em afirmar
lhe preside o princpio da legalidade, nem a legislao municipal editada para tratar do
assunto lhe d foros de legitimidade, porque a matria, por sua natureza condominial,
da competncia da Unio (Freitas, 2005, p.331)
29
.

28
Outro argumento era em prol da regularizao de vrios condomnios, que de fato so condomnios de
cordo com aLei Federal n
o
4.591/ 64, mas que pelo seu estgio de construo (sem edificaes, p. ex.), no
permitiriam que se configurassem como tal. As decises tomadas no se aplicam asituaes anteriores a08
de junho de 2001, quando houve umaautorizao de um Juiz Corregedor Permanente que alterou aforma
de inscrio dos condomnios, exigindo todos os documentos (listados no art.32 daLei).
29
Interessante observar que o texto de Jos Carlos de Freitas citaa2 edio do livro Direito Urbanstico
Brasileiro de Jos Afonso daSilva, datadade 1995, naqual o autor tem o mesmo posicionamento. Edio
atualizadasobre o temacontm outro posicionamento de Silvaafirmando que, se o municpio fizer uma
legislao que regule o assunto urbanstico criando o condomnio urbanstico, sai da discusso do

214 CAP 3 | NORMAS PARA A EXPANSOURBANA EM CIDADES DOESTADODE SOPAULO

Tribunal de Justia tm decidido pela inconstitucionalidade das leis municipais que
desafetam e/ ou autorizam a alienao ou uso privativo de reas verdes e institucionais
de loteamentos (2005, p.331). Importante sublinhar que estes casos aparecem apenas
quando h denncia e processo judicial.
[+] Apenas para lembrar, todas estas questes e posicionamentos perpassaram o debate
que revia a Lei Federal de Parcelamento do Solo, que previa o regramento dos
condomnios urbansticos . Novamente, deixava os controles territoriais voltados aos
municpios, mas contemplava diversas das questes j encontradas nas leis municipais
analisadas. A seguir, reproduz-se uma parte do Projeto de Lei n
o
3.057/ 00, em uma de
suas verses:
"Art. 2 Para os efeitos desta Lei, consideram-se:
(...)
XII condomnio urbanstico: a diviso de imvel em unidades autnomas destinadas
edificao, s quais correspondem fraes ideais das reas de uso comum dos
condminos, admitida a abertura de vias de domnio privado e vedada a de logradouros
pblicos internamente ao seu permetro;
(...)
Art. 11. Respeitadas as disposies desta Lei, cabe ao Plano Diretor ou a outra lei
municipal definir, para as diferentes zonas em que se divide a rea urbana do Municpio:
I os usos e os parmetros urbansticos de parcelamento e ocupao do solo;
II as modalidades de parcelamento admissveis;
III as diretrizes para a articulao do parcelamento do solo com o desenho urbano;
IV as diretrizes para o sistema de reas verdes e institucionais.
1 Observado o disposto no caput, cabe legislao municipal determinar, em relao
implantao de condomnios urbansticos:
I os locais da rea urbana onde essa implantao admitida, respeitadas, se houver, as
restries estabelecidas pelo Plano Diretor;
II a dimenso mxima do empreendimento ou do conjunto de empreendimentos
contguos;
III os parmetros relativos contigidade entre empreendimentos;
IV as formas admissveis de fechamento do permetro;
V a necessidade ou no de Estudo Prvio de Impacto de Vizinhana (EIV);
VI os critrios e as responsabilidades em relao manuteno da infraestrutura bsica e
da complementar;
VII os casos e as condies em que exigida reserva de reas destinadas a uso pblico;
VIII outros requisitos julgados necessrios para assegurar a mobilidade urbana e o livre
acesso s praias e demais bens de uso comum do povo.
2 Inexistindo a legislao prevista no 1, vedada a concesso de licena para a
implantao de condomnios urbansticos (Projeto de Lei n
o
3.057/ 00).

E ainda completa com a regulamentao do controle de acesso:
Art. 124. Observadas as disposies desta Lei, admite-se a aprovao de loteamentos para
fins urbanos com controle de acesso, desde que:
I lei estadual ou municipal autorize a expedio de licena para esse tipo de
empreendimento e a outorga de instrumento de permisso ou concesso do direito de
uso das reas internas do loteamento;
II a concesso ou permisso de uso referida no inciso I seja outorgada a uma associao
de proprietrios ou adquirentes de lotes, legalmente constituda.

art. 8 da Lei 4.591, de 16.12.1964 (que dispe sobre o condomnio em edificaes e as incorporaes
imobilirias), passaremos ater um condomnio urbanstico, que fique sob o controle das Mun
(Silva, 2010 [1982], p.346).

CAP 3 | NORMAS PARA A EXPANSOURBANA EM CIDADES DOESTADODE SOPAULO 215

1 Para a expedio da licena referida no inciso I do caput, a legislao municipal deve
prever que sejam avaliadas as seguintes questes:
I possibilidade de integrao futura do acesso do loteamento fechado com o sistema
virio existente ou projetado;
II mobilidade urbana no entorno do empreendimento;
III acesso da populao em geral aos equipamentos comunitrios.
2 Ao aprovar o projeto de loteamento com controle de acesso, a autoridade
licenciadora fica, automaticamente, obrigada a outorgar o instrumento de permisso ou
concesso referido no inciso I do caput, o qual deve ser formalizado imediatamente aps
a averbao da licena final integrada, no competente Registro de Imveis.
3 O prazo de vigncia da concesso ou permisso de uso deve ser prorrogado,
automtica e sucessivamente, a cada vencimento, por igual perodo, desde que cumpridos
os encargos atribudos associao referida no inciso II do caput.
4 Considera-se vlido o empreendimento que tenha sido licenciado ou implantado na
forma de loteamento fechado, com base em lei estadual ou municipal, at a data da
entrada em vigor desta Lei, desde que sua implantao tenha respeitado os termos da
licena concedida.
5 A representao ativa e passiva, judicial ou extra-judicial, perante a autoridade
licenciadora e aos seus associados, quanto aos direitos e obrigaes decorrentes da
concesso ou permisso de uso, exercida pela associao a que se refere o inciso II do
caput, observado que:
I as relaes entre os proprietrios ou adquirentes de lotes e a associao so regidas
pelo seu estatuto social;
II o adquirente de lote em loteamento com controle de acesso que for beneficiado com
quaisquer servios prestados pela associao referida no inciso II do caput, em
decorrncia da concesso ou permisso de uso, no pode se negar a pagar a sua cota parte
nas respectivas despesas;
III a forma de rateio das despesas referidas no inciso II deve ser prevista no estatuto da
associao.
6 A concesso ou permisso de uso de que trata o inciso I do caput no pode impedir a
continuidade da prestao dos servios pblicos de energia eltrica, telefonia, gs
canalizado, fornecimento de gua potvel, esgotamento sanitrio e coleta de lixo aos
proprietrios ou adquirentes de lotes pelo Municpio ou seus permissionrios ou
concessionrios" (Projeto de Lei n
o
3.057/ 00).

Como se v pela proposta destacada acima, o papel dos municpios reforado no
sentido de regrar a possibilidade deste parcelamento e tambm, para isso, dos planos
diretores obrigatoriamente conterem contedos referentes ao parcelamento do solo,
admitindo que estes processos so os que pautam a grande maioria das cidades
brasileiras.
so bastante imprecisas e permissivas, no definindo a dimenso mxima, nem
tampouco os critrios -se nesta
anlise das regras municipais que as regras do estas definies, mas so to diferentes e
basta ter os parmetros, preciso que eles sejam contextualizados e estejam articulados
em torno de objetivos, princpios e diretrizes maiores.
Foi possvel perceber tambm que muitos dos argumentos resistentes aos loteamentos
fechados vm do Ministrio Pblico e de autores que constituem jurisprudncias. Face a
estes argumentos, a reao desta instituio tm sido entrar na Justia, atravs de
Inquritos Civis e Aes Civis Pblicas que podem ou no envolver Termos de
Ajustamento de Conduta-TAC procurando solucionar as situaes de irregularidade.

216 CAP 3 | NORMAS PARA A EXPANSOURBANA EM CIDADES DOESTADODE SOPAULO

Nos conta a Promotora de Justia Lcia Cunha (2005, p.250-252) que quando
deparou-se com cerca de 200 loteamentos clandestinos, formados em sua maioria por
loteamentos em rea rural para stios de recreio, sua ao provocou a Cmara Municipal
para que alterasse a destinao destas reas para expanso urbana, junto a uma lei
municipal prevendo todos os trmites para regularizao dos loteamentos implantados,
enquanto que os loteadores davam andamento na regularizao das reas junto
municipalidade, e as associaes de moradores pressionavam para que o loteador o
fizesse. Refletindo sobre a ao ex-post, a autora afirma que melhor seria coibir o incio
da venda de tais loteamentos, atravs de uma medida cautelar Alm disso, destaca a
importncia do Promotor do Ministrio Pblico no interior acumular a funo ligada ao
meio ambiente, pois via de regra o loteamento inicia-se com o desmatamento, ou seja,
um dano ambiental.
Em todas as reflexes acima citadas, h poucas no sentido de prevenir o dano, papel que
seria legado das leis e da gesto do territrio, no caso, ineficientes frente ao seu papel de
prevenir e eficientes no seu papel de liberar o solo, evitando estes conflitos posteriores.

QUEM CONTRA NESTA COALISO?
Os argumentos acima citados reforam que a principal questo que perpassa estas
posies o da privatizao do pblico e o do privilgio do interesse de poucos, em
detrimento dos muitos cidados no processo de urbanizao.
"(...) nos estudos contemporneos de Direito Urbanstico firme a tendncia de superar a
tradicional concepo de que haveria, nesse caso, simples exerccio de faculdade derivada
do domnio, para qualificar a modificao ou a criao de reas urbanas como uma
funo pblica, atribuda, essencialmente, ao Municpio. Por isso se sustenta, na doutrina,
que o particular, quando realiza um loteamento urbano e nele executa obras e servios de
infraestrutura, est, em verdade, "em nome prprio, no interesse prprio e s prprias
custas e riscos (...), exercendo uma atividade que pertence ao poder pblico municipal,
qual seja a de oferecer condies de habitabilidade populao urbana" (Silva, 2010
[1982]).

O que acontece e no raro foi documentado nos casos citados nesta tese que no so
os investimentos, ou a gesto pblica, que seguem na contra-mo do planejamento do
territrio. Este argumento percorreu a literatura na direo de afirmar que sim, se tem
planos no Brasil, e bons; o que falta alinhar a gesto aos objetivos do plano. O
planejamento parece j ter sucumbiu aos interesses de poucos e planeja para atend-los.
evidente a coalizao formada em torno da possibilidade de parcelamentos com
finalidades urbanas sobre reas rurais, viabilizada pelo poder Executivo municipal que
encaminha os projetos de lei, pela Cmara Municipal que aprova, pelo INCRA que abre
atravs de Normativas a possibilidade de alterao de uso, pelos registrrios que
possibilitam a documentao da propriedade individualizada. Isso sem falar nos
empreendedores, que vem a possibilidade de empreenderem em um rural sem as
restries e controles do mundo urbano; e os proprietrios de terras por vezes
tambm confundem-se em incorporadores e construtores que, como ser abordado
no estudo de caso, tem alta rentabilidade associada esta mudana de uso do solo rural
para urbano. E por que no dizer, nos consumidores destas tipologias, cada vez mais
a famlia brasileira, vendida nos melhores
jornais de qualquer cidade brasileira. Nesta coalizo confunde-se o papel do Ministrio
Pblico que tem sido mais eficaz em prol da regularizao e, neste sentido, apoiando os
regramentos que possibilitam ocupaes urbanas ex-post e com grande dificuldade para
incentivar o cumprimento da lei ex-ante.

CAP 3 | NORMAS PARA A EXPANSOURBANA EM CIDADES DOESTADODE SOPAULO 217

RELAODA PRODUTIVIDADE AGROPECURIA COM A MORFOLOGIA URBANA
urbanizar, quando tudo parece indicar que os servios de uma comunidade migram
para esta centralidade, quando declarada oficialmente zona ou todo o municpio
voltado para o turismo, e no menos importante, quando comprovadamente a
propriedade tenha perdido suas caractersticas produtivas, tornando antieconmico seu
aproveitamento (Instruo Normativa 17-b do INCRA, 22/ 12/ 1980).
Se a relao com a produtividade rural j est sinalizada pelo Instituto, a perda da
produtividade pode aumentar as chances de que o proprietrio enxergue em seu imvel
a possibilidade de rentabilidade com a mudana rural para urbano. Sinais de migrao
de capital produtivo para o ativo terra.
Embora a anlise no tivesse como objetivo o estudo da morfologia urbana, uma das
hipteses que esta anlise suscita que parece haver uma relao entre a produtividade e
o tipo de atividade agropecuria desenvolvida nas reas rurais com as formas de
expanso urbana.
Produtividade afeta disperso? Ou melhor, o grau de produtividade pode afetar o grau
de disperso das manchas urbanas sobre reas rurais? Sem cruzar os dados de
produtividade, perceptvel em alguns municpios cuja produtividade agroexportadora
de cana-de-acar alta que o crescimento urbano d-se por contiguidade e tem um
limite muito evidente. Assim que termina a cidade, inicia-se o plantio de cana. O estudo
de caso sobre o municpio de Catanduva ilustra bem esta hiptese. Ou mesmo, se
compararmos a forma de crescimento dos clssicos municpios produtores de cana do
Noroeste Paulista ex. Monte Alto ou Bebedouro (alm de Catanduva) com
municpio onde a produo agrcola declinou, ou onde o turismo impera como
Limeira, cuja produo de laranja est diminuindo; ou como Mairipor, estncia
climtica v-se ocupaes mais dispersas no territrio, sem contiguidade.
Se esta hiptese se aplica, lugares onde o relevo plano e o plantio pode ser
mecanizado, portanto mais produtivo, seriam lugares onde a concentrao ou o
crescimento por contiguidade teriam seu lugar. O contrrio tambm se aplica, se h
problemas na produo agrcola, diminuio de fertilidadade, entre outros, d-se lugar
maior probabilidade de disperso.
Graziano da Silva (1997, p.13) j sinaliza haver uma relao entre a crise agrcola e as
espao rural.
- que se traduz basicamente por uma queda dos preos das
principais commodities, como suco de laranja, caf e gros, e numa queda do valor dos
imveis rurais - imps limites expanso das tradicionais atividades agropecurias. Nesse
pequena escala, propiciando novas oportunidades para um conjunto de pequenos
produtores que j no se pode chamar de agricultores ou pecuaristas; e que muitas vezes
nem so produtores familiares, uma vez que a maioria dos membros da famlia est
ocupada em outras atividades no-agrcolas e/ ou urbanas (Graziano da Silva, 1997,
p.13).

Tambm parece haver uma forte relao entre a disperso urbana e os municpios que
so estncias climticas, balnerias ou tursticas. Nestes municpios geralmente, a
produo agroexportadora costuma no ser o forte e a paisagem bonita, estimulando
usos com chcaras, stios de recreio ou ranchos. o caso tambm de municpios que
possuem grandes extenss sobre reas de mananciais.

218 CAP 3 | NORMAS PARA A EXPANSOURBANA EM CIDADES DOESTADODE SOPAULO

A preocupao com o tema da disperso, considerando os exemplos dos municpios
analisados importante pois ela est associada a usos tidos como rurais (chcaras etc.)
que exigem menos infraestrutura, disseminando precariedade urbana para reas rurais.
Por outro lado, impossvel comparar as ocupaes com famlias de menor renda rurais
e urbanas. Certamente, a disperso parece colaborar para uma qualificao do espao
dada pela prpria configurao rural que adota fossa sptica, busca gua em poo,
estrutura-
oriundas de uma ocupao mais densa e
concentrada tpica das periferias metropolitanas
30
.

PEQUENOS NODEVEM TER NORMAS
Viu-se que a flexibilizao em prol da urbanizao d-se nos diversos municpios,
independemente de seus diferentes portes populacionais. Voltando-se para a anlise dos
planos, compreensvel que os municpios tenham diferenas em relao ao grau de
regramento, no entanto, parece haver uma certa complacncia em relao aos
municpios pequenos no regrarem estes aspectos.
Em especial, municpios pequenos (pouco populosos) onde h pouca disputa e pouco
conflito por terras, h uma menor preocupao em controlar o crescimento urbano e a
flexibilizao da possibilidade de urbanizar parece algo possvel e pouco impactante.
Percebe-se que h um maior grau de regramento nos municpios onde parece haver
mais conflitos.
No entanto, preciso que venha a ter regras para conter o
seu crescimento? Certamente que no. O que parece diferenci-los a velocidade da
urbanizao: processos de urbanizao mais lentos em municpios menores ou
economicamente menos dinmicos, ou mais rpidos em municpios mais importantes
na rede de cidades.

POR UM PROJ ETOURBANODA REA DE EXPANSO
A anlise das regras sobre o territrio municipal feita mostra que no h a preocupao
em elaborar planos urbanos para reas de expanso. Embora um nico municpio
encontrado idealize a necessidade de um plano urbano para uma rea de expanso, no
d diretrizes ou qualquer parmetro que sinalize o que este plano deve conter, como
deve ser a gesto de um plano urbano em rea de expanso, entre outros.
Em relao ao parcelamento do solo, que poderia pautar projetos urbanos, parece que
restou aos municpios dialogar com a Lei Federal de Parcelamento do Solo,
reproduzindo em suas leis as regras relativas aos percentuais de reas pblicas e reas
privadas a serem loteadas, como j discutido.
Os estudos realizados sobre os municpios do Estado de So Paulo mostraram que h
ainda pouqussima disseminao sobre as possibilidades de utilizao do instrumento da
Outorga Onerosa de Alterao de Uso, embora ela j esteja aparecendo nos planos
diretores, muito em funo do reconhecimento de reas de urbanizao ou de
necessidade de controle urbano; moldadas em propostas j em andamento, ainda que

30
Estahiptese sustentavelhos mitos: apobrezarural melhor que ametropolitana? Os domiclios rurais
no interior de So Paulo so bem qualificados em termos de infraestrutura?

CAP 3 | NORMAS PARA A EXPANSOURBANA EM CIDADES DOESTADODE SOPAULO 219

tmidas e pouco expressivas em termos de relao dos recursos obtidos com a
valorizao da terra gerada na mudana rural-urbana.
Embora ainda tmida na sua aplicao, a OOAU pode ser concebida como parte de um
conjunto de instrumentos que trabalhem para a promoo da urbanizao de forma
preventiva, induzida pelo poder pblico, colaborando para distribuir entre ele
(representando o interesse coletivo) e proprietrios de terra a valorizao obtida nesse
processo. Para essa aplicao, exige que a gesto pblica repense seu papel, atuando de
forma mais pr-ativa e interventiva, ainda que reguladora, sobre o crescimento urbano
das aglomeraes urbanas.
Se por um lado essa recuperao da valorizao da terra obtida na mudana de uso rural
para urbano necessria, mais que isso, ela deve ser parte de um processo de
urbanizao com qualidade, caso contrrio, esvaziam-se seus objetivos urbanos.
Nesse sentido, a experincia internacional do planejamento territorial pode ser um
caminho indicativo pois so muitos os pases que planejam sua expanso urbana, alm
dos que consideram percentuais de destinao de reas para habitao como parte das
obrigaes urbansticas do parcelador (Alemanha, Inglaterra e Espanha). A Colmbia,
que envolvem reajuste de terras que medem e repartem os custos e benefcios
da urbanizao com objetivo de construir pedaos de cidade nas reas de expanso.
Espera-se com essa definio, que haja o reconhecimento de que os custos da
implantao de infraestrutura tm sido divididos entre poder pblico e mercado
privado, e que sejam propostas parcerias e processos negociados onde haja projeto
urbano, traduzindo os desejos dos cidados e o cumprimento da funo social da
propriedade.
Esta reflexo levou ao desenvolvimento do estudo de caso sobre o planejamento de
reas de expanso urbana em Bogot, Colmbia, procura trazer algumas reflexes na
direo de que possvel fazer um plano territorial para reas de expanso urbana.
No parece haver resistncia em planejar as reas de expanso urbana a partir de um
projeto urbano, mas sim, um total desconhecimento por parte das municipalidades de
que esta pode ser uma boa forma do crescimento urbano promover a expanso de
pedaos de cidade com todos os seus atributos de cidade.
Prope-se aqui que os planos de expanso deveriam existir e articular instrumentos de
forma a enfrentar a resistncia dos proprietrios de terra nas reas periurbanas ou de
transio rural-urbana, admitindo que o crescimento de nossas cidades tem se dado
sobre esse territrio e tende a continuar acontecendo face s dinmicas do mercado
imobilirio.

220 CAP 3 | NORMAS PARA A EXPANSOURBANA EM CIDADES DOESTADODE SOPAULO


CAP 4 | ESTUDOS DE CASO 221








CAP 4
ESTUDOS DE CASO
222 CAP 4 | ESTUDOS DE CASO

CAP 4 | ESTUDOS DE CASO 223








4.1
CATANDUVA, SP
224 CAP 4 | ESTUDOS DE CASO

CAP 4 | ESTUDOS DE CASO 225






4.1 | LIMITES AO PARCELAMENTO DO SOLO EM CATANDUVA



4.1.1| CARACTERIZAO
O municpio de Catanduva est localizado a 384 Km da capital do Estado de So Paulo,
na mesorregio de So Jos do Rio Preto, onde considerado um plo regional (ainda
que menor que So Jos do Rio Preto), atraindo diariamente uma populao flutuante
de pequenos municpios vizinhos que busca na cidade trabalho, servios, comrcio e
equipamentos de sade e educao.
Atualmente, Catanduva possui uma populao de aproximadamente 112.143 habitantes
(Censo IBGE 2010), distribudas em uma rea de aproximadamente 242km
2
. Seu
permetro urbano ocupa aproximadamente 30% da rea total do municpio, o restante
da cidade rea rural onde se desenvolve uma das principais atividades econmicas do
municpio: produo de cana-de-acar, acar e lcool. Embora o plantio de cana
ocupe grande parte do municpio, pouco empregador
1
e emprega com grande
sazonalidade e flutuao.
No incio do sculo XX, quando era um distrito de So Jos do Rio Preto
2
, sua principal
atividade econmica era agricultura cafeeira, cuja expanso foi possvel a partir da
instalao da Estrada de Ferro Araraquarense. O perodo do caf gerou um crescimento
urbano extremamente rpido, acompanhado pelo crescimento populacional ocasionado
principalmente pela migrao do ps-Guerra, quando recebeu italianos, espanhis,
eram circundados por imensas plantaes de caf, que por muitos anos foi o principal
produto da cidade. O progresso urbano, nesse incio da histria do municpio, foi
extremamente rpido, prendendo-se ao desenvolvimento econmico da frtil zona
rural. O cultivo do caf e a penetrao ferroviria, de par com a assistncia mdico-
hospitalar e educacional que florescia na cidade, constituram fatores decisivos para a

O caf foi a cultura dominante na maioria das propriedades rurais, at a dcada de
1950. Nesse perodo, o baixo preo do produto, as pragas que infestaram os cafezais, a
queda da qualidade do produto, causada, principalmente, por mudanas climticas,

1
De acordo com aPesquisaRelao Anual deInformaes Sociais RAIS/ CAGED de 2006, realizadapelo Ministrio do
Trabalho e Emprego, amaior parte dapopulao estempregadano setor de servios, 32,04%e logo em seguidana
produo debens e servios industriais, cercade26,66%. Em relao aos trabalhadores do setor deservios, agrande
maioria, 22,65%, se encontravano comrcio, reparao de veculos automotores, objetos pessoais e domsticos, seguida
pelaindstriade transformao (18,42%), servios domsticos (8,64%) e construo (7,86%).
2
Catanduvase emancipade So Jos do Rio Preto em 1917.
226 CAP 4 | ESTUDOS DE CASO

fizeram a produo da cidade cair. Aps resistncia dos agricultores, os cafezais
passaram a ser substitudos pelos laranjais e canaviais.
Entre 1980 e 1990, a produo de laranja cresceu incentivada pela implantao de
indstrias de sucos. No entanto, no final da dcada de 1990, o alto custo da produo, a
baixa produtividade e a presena de uma praga nos laranjais tornaram invivel o cultivo
da laranja. Juntamente com o ciclo da laranja, a produo de cana-de-acar ia
paulatinamente sendo desenvolvida na cidade, incentivada pela presena de duas usinas
So Domingos (fundada em 1952) e Cerradinho (fundada em 1964) que tem
comprado quase toda cana plantada na regio.
Com a queda da laranja nos anos 1990 e o assdio dos produtores de acar e lcool,
oferecendo vantagens irrecusveis em troca do arrendamento de terras para o cultivo da
cana-de-acar, aumentou ainda mais a rea destinada ao cultivo de cana. Hoje, de
acordo com a Apac, a regio de Catanduva a quarta maior regio sucroalcooleira do
Estado (2006)
3
, produzindo cerca de 22,4 milhes de toneladas de cana nas reas rurais,
e 35,6 milhes de sacas de 50 kg de acar e 903 milhes de litros de lcool produzidos
nas 5 usinas da regio.

MAPA 36 USINAS SUCROALCOLEIRAS DE CATANDUVA MARCADAS EM VERMELHO

Mapa do municpio de Catanduva e vizinhos com Usinas Sucroalcoleiras marcadas nos quadrados
vermelhos. Fonte: www.dsr.inpe.br/ canasat, retirado em dezembro de 2009.

A cidade tambm possui tambm algumas indstrias localizadas ao longo da Rodovia
Washington Lus (SP-310), da Rodovia Cezrio Jos de Castilho (SP-321, Bauru
Catanduva) e da Rodovia Comendador Pedro Monteleone, conhecida como Rodovia da
Laranja (SP-351, Bebedouro Catanduva). Dentre elas podemos destacar a indstria de

3
Fonte: reas destinadas colheita e colhida, quantidade produzida, rendimento mdio e valor da
produo de cana-de-acar, naMicrorregio de Catanduvae municpios produtores 2006. IBGE, Diretoria
de Pesquisas, Coordenao de Agropecuria, Produo AgrcolaMunicipal 2006.
CAP 4 | ESTUDOS DE CASO 227

ventiladores, cervejas e suco (Citrovita). Alm da rea industrial, Catanduva um centro
de medicina da regio, especializada em problemas cardacos, existindo na cidade vrios
hospitais referncia.
Hoje a cidade tem uma delimitao bem clara da rea urbana e da rea rural. De modo
geral, a zona urbanizada fica limitada pelas rodovias. Dentro desse limite est o centro
histrico que possui aproximadamente 7 Km
2
. Nesse centro esto marcos histricos da
cidade como a antiga estao ferroviria (hoje um espao cultural) e a igreja matriz.
Ainda no centro est o principal comrcio do municpio que atrai muita populao das
cidades vizinhas por sua variedade. No centro ainda mora uma populao de classes
mdia e alta que mantm a dinmica do local.
A populao de baixa renda de Catanduva ocupa principalmente a parte perifrica da
cidade, ao Sudoeste. Entretanto existe pouca precariedade habitacional se compararmos
com as cidades da regio. No existem assentamentos subnormais na cidade, entretanto
existem alguns loteamentos irregulares com carncia de infraestrutura. Os mapas de
renda e de densidade populacional que seguem ilustram bem a regio onde a populao
de baixa renda se concentra.

MAPA 37 DISTRIBUIODE RENDA DORESPONSVEL DODOMICLIO 2000

Mapa de Distribuio de renda por responsveis por domiclio produzido a partir do censo do
IBGE, 2000. Fonte: Prefeitura Municipal de Catanduva. Secretaria Municipal de Planejamento,
Relatrio II do Plano Diretor, 2006.

A carncia de infraestrutura um dos principais problemas da cidade, reconhecido pela
populao que sugeriu que se tornasse um dos eixos do plano diretor. Em relao
gua e esgoto, embora os dados do IBGE mostrem que as redes de esgoto, gua e coleta
de lixo foram ampliadas na cidade entre os censos de 1991 e 2000, o Sistema Nacional
de Saneamento (SNIS) apontou o municpio com 0% de tratamento de esgoto em 2006,
o que terminou por provocar uma reao do poder municipal.
228 CAP 4 | ESTUDOS DE CASO

MAPA 38 DENSIDADE POPULACIONAL POR LOTEAMENTO 2006

Mapa da densidade populacional por loteamento, dentro dos limites urbanos. Fonte: Prefeitura
de Catanduva, Secretaria Municipal de Planejamento, Relatrio II do Plano Diretor, 2006.

TABELA 7 SITUAODOS SERVIOS DE SANEAMENTOEM CATANDUVA 1991 E 2000
1991 2000
TIPODE SERVIO abs. % abs %
Esgoto Rede de esgoto 21.836 87,34 30.014 95,34
Fossa sptica e rudimentar 1.038 4,15 653 2,07
Sem banheiro 729 2,92 398 1,26
gua Poo s/ inf 1.355 4,3
Rede pblica 23.533 94,13 30.045 95,44
Lixo Com coleta 23.661 94,64 30.981 98,41
Sem coleta 1.340 5,36 501 1,59
Fonte: Censos Demogrficos 1991 e 2000.
*Embora apresentasse uma boa rede de esgoto, 0% deste era tratado, at recentemente, quando a
prefeitura iniciou o Programa de Desenvolvimento Urbano e Integrado de Catanduva em 2009,
com recursos do Banco Interamericano de Desenvolvimento-BID.

No que tange o meio ambiente, a cidade cortada pelo Ribeiro So Domingos que se
encontra poludo por resduos domiciliares e industriais. Durante muitos anos a
poluio do Ribeiro gerava graves problemas de enchentes na cidade. Atualmente esto
sendo realizadas obras que preveem a despoluio do rio e afluentes, como
mencionaremos mais adiante quando detalharmos os projetos de saneamento. Cabe
ressaltar ainda que a cidade possui poucas reas preservadas e protegidas, com alguma
legislao especfica.

CAP 4 | ESTUDOS DE CASO 229


Vista area de Catanduva, s/ data.


Vista area de Catanduva, s/ data. Retirada da publicao Conjuntura 2011 elaborada pela
Prefeitura de Catanduva em 2011.

Rod. Comendador Pedro
Monteleone (Rod. da Laranja)
Rio So
Domingos
Rod. Comendador Pedro
Monteleone (Rod. da Laranja)
230 CAP 4 | ESTUDOS DE CASO

4.1.2 | O PLANEJ AMENTO EM CATANDUVA
Na cidade de Catanduva, o processo de urbanizao e produo de novas reas urbanas
ocorreu atravs do parcelamento do solo e venda de lotes, realizado sob a forma de
loteamento, seja ele regular ou irregular.
Anteriormente a dcada de 80, os loteamentos criados na cidade no obedeciam a
nenhuma legislao municipal especfica referente urbanizao da cidade. Com a
aprovao da Lei Federal de Parcelamento do Solo (Lei Federal n
o
6.766/ 79), o
municpio comea a preocupar-se em regrar esse tema, no entanto somente a partir de
1984, com a aprovao da lei municipal de parcelamento do solo urbano (Lei n
2.059/ 1984), Catanduva comea a estipular regras e planejar o seu crescimento urbano.
A legislao aprovada, apesar de poucos artigos, buscava estabelecer parmetros
urbansticos mnimos para os novos parcelamentos. Dentre outros: a proibio de novos
parcelamentos do solo em reas com distncia superior a 200 metros de loteamentos j
existentes e em reas sem a possibilidade de prolongamento natural da rea urbana,
principalmente em relao a continuao de vias e redes de infraestrutura.
Alm disso, a Lei de Parcelamento do Solo de 1984 no estabeleceu critrio para a
definio da melhor localizao de reas verdes e institucionais e para a necessidade das
vias do projeto de loteamento se articularem com o sistema virio existente.
A preocupao com a regulamentao tcnica e jurdica do parcelamento, em
consonncia com a legislao federal n
o
6.766/ 79, ocorreu no momento em que o
municpio passava por um intenso processo de expanso urbana e crescimento
demogrfico. Como apresentado anteriormente na tabela de evoluo da populao foi
nos anos 1970 e 1980 que a cidade apresentou os seus maiores crescimentos
demogrficos com uma taxa de crescimento geomtrico anual de 2,54% e 2,47%.
Esse crescimento seguiu nos anos 1990 com uma intensidade um pouco menor e
baixou consideravelmente nos anos 2000. Destaca-se a diminuio da populao rural,
possivelmente resultado da mecanizao da produo de laranja e cana-de-acar que
ocorreu nos 1990 e se acentuou nos anos 2000.

TABELA 8 EVOLUODA POPULAODE CATANDUVA 1940-1970
1940 1950 1960 1970
POPULAO ABS. % ABS. % ABS. % ABS. %
Total 40.769 100 44.431 100 58.251 100 58.251 100
Urbana 19.321 47,39 23.433 52,74 49.359 77,00 49.359 84,74
Rural 21.448 52,61 20.998 47,26 8.892 33,00 8.892 15,26
Fonte: Censos demogrficos IBGE, 1940, 1950, 1960 e 1970.
TABELA 9 EVOLUODA POPULAODE CATANDUVA 1980-2010
1980 1991 2000 2010
POPULAO ABS. % ABS. % ABS. % ABS. %
Total 72.866 100 92.999 100 105.695 100 112.760 100
Urbana 65.948 90,51 89.536 96,27 104.118 98,51 111.854 99,20
Rural 6.918 9,49 3.463 3,72 1.577 1,49 906 0,80
Fonte: Seade, 2011, baseado nos Censos demogrficos IBGE, 1980, 1991, 2000 e 2010.
CAP 4 | ESTUDOS DE CASO 231

Apesar de sua legislao ser restritiva, a cidade continuou sua expanso para as reas
perifricas, mantendo loteamentos com baixa qualidade urbanstica e infraestrutura
precria.

MAPA 39 EVOLUOURBANA DE CATANDUVA 2006

Mapa da evoluo da expanso urbana por dcadas. Fonte: Prefeitura de Catanduva, Secretaria
Municipal de Planejamento, Relatrio II do Plano Diretor, 2006.

No mapa da evoluo da expanso urbana por dcada, produzido a partir da data de
aprovao dos loteamentos, pode-se observar que a malha urbana de Catanduva, a partir
da dcada de 1970, comea ocupar reas distantes do centro, favorecendo a constituio
de um modelo urbanstico excludente, com a manuteno do centro e reas centrais
com populao de classes mais altas e loteamentos populares em reas perifricas, a
despeito da restrio relativa ao parcelamento urbano sem conexo com o j construdo.
Em 1987 aprovada uma nova lei municipal (Lei Municipal n 2.355/ 1987) que
prope requisitos mnimos para a aprovao e implantao de conjuntos habitacionais,
estabelecendo condies especiais de parcelamento e uso do solo para programas de
interesse social. Os principais critrios contemplaram lote mnimo de 125m; unidades
habitacionais com embrio mnimo de 20m e recuo mnimo de 2,00 m para o
alinhamento das ruas.
No ano de 1990, outra lei de parcelamento do solo aprovada em Catanduva (Lei
Municipal n2.624/ 1990). Essa nova lei permitiu um lote mnimo menor do que a lei
anterior, sendo permitido agora loteamentos com lotes residenciais de 175m com
lei de 1987.
As duas leis refletem
produo de Habitao de Interesse Social no Estado de So Paulo, no mbito da poltica
da ento Companhia de Desenvolvimento-CDU (hoje CDHU) que muda
consideravelmente a poltica estadual de habitao aps o fim do Sistema Financeiro de
Habitao, e envolve os municpios na doao dos terrenos que receberiam os
programas habitacionais. Dentre outros, esta pareceria envolveu a proposta de
232 CAP 4 | ESTUDOS DE CASO

dessem receber programas
habitacionais que dessem conta do maior aporte populacional possvel. A legislao
entra neste contexto com alteraes nos parmetros mnimos de qualidade (Silva et al.,
2010).
A nova lei de parcelamento elimina os parmetros urbansticos mais rgidos. Nota-se
claramente a flexibilizao da lei principalmente no que se refere infraestrutura
mnima exigida e aos mecanismos de garantia da execuo das obras. Quanto
infraestrutura, somente so exigidas, rede de gua potvel; rede de coleta de esgoto e
iluminao pblica. Como garantia da execuo dessas obras exigida do loteador,
geralmente a vinculao de 10% da rea total dos lotes Prefeitura.
Ainda na dcada de 1990, uma lei municipal (Lei Municipal n
o
3.531/ 1999) amplia o
permetro urbano da cidade envolvendo reas rurais sendo algumas delas ainda
produtivas com plantaes de cana prximas ao limite j urbanizado. Com a ampliao
do permetro urbano, sinaliza-se aos proprietrios a possibilidade de urbanizar as reas
rurais, opo interessante face ao mais rentvel da terra, o urbano (Santoro & Bonduki,
2010). Como apresentado no mapa de evoluo urbana, alguns loteamentos foram
construdos em reas descontinuas a malha urbana que provavelmente abrigavam o uso
agrcola.

4.1.3 | O PLANO DIRETOR DE 2006
No ano de 2001, inicia-se o processo de discusso e elaborao do Plano Diretor
Urbano de Catanduva, liderado e defendido pelo ento Secretrio de Obras da Prefeitura
de Catanduva, na gesto Flix Saho, do Partido dos Trabalhadores - PT, entre 1997 a
2004. Uma reduzida equipe tcnica foi montada na prefeitura para a elaborao de um
diagnstico do municpio, coordenado pela atual Secretria de Planejamento,
desenvolvido junto equipe de governo. Seu contedo foi abrangente, foi concludo
em 2002, sem continuidade nos trabalhos.
Em 2005 foi eleito prefeito o engenheiro civil e empresrio Afonso Macchione Neto, do
Partido da Social Democracia Brasileira - PSDB, e logo nos primeiros meses de
administrao se iniciou o processo de contratao de uma consultoria para o
desenvolvimento do Plano Diretor, proposta que compunha seu plano de governo,
reconhecendo que a cidade nunca teve um plano que determinasse diretrizes e regras
para o crescimento urbano da cidade. Montou uma equipe reduzida na Secretaria de
Planejamento e Informtica, onde foram lotados diversos funcionrios que pertenciam
ao quadro da Secretaria de Obras e que desempenhavam as funes ligadas aprovao
de projetos, loteamentos e fiscalizao de obras.
or era a agenda do prefeito recm eleito. (...) Catanduva no tinha uma
tradio de planejamento. O histrico que tnhamos, (...) era uma cidade que crescia de
acordo com os interesses de investidores, e seu padro de ocupao era precrio e
desordenado, uma verdadeira colcha de retalhos. Um grande nmero de loteamentos no
tinham sido recebidos pela prefeitura. A cidade enfrentava a falta de infra-estrutura e do
saneamento. 98% era coletado, mas no era tratado. A questo do planejamento j era
muito forte
tcnica envolvida no Plano, 2009.

A elaborao do Plano Diretor e as revises das leis de Parcelamento e Zoneamento
passaram a ser a principal meta da Secretaria.

CAP 4 | ESTUDOS DE CASO 233

PROCESSOE ATORES ENVOLVIDOS NA CONSTRUODOPLANODIRETOR
O processo de elaborao do plano diretor junto ao poder Executivo iniciou-se em julho
de 2005, e foi intenso durante quatro meses, diminuindo um pouco a intensidade at
julho de 2006, com a realizao do Congresso do Plano Diretor, apresentando as
propostas. Sua construo envolveu vrios eventos, com diferentes metodologias: mapas
participativos que serviram para a construo de uma leitura comunitria; alm de
entrevistas dirigidas procurando incorporar a viso sobre a cidade dos diversos atores
envolvidos na produo da cidade, tais como Associao de Arquitetos e Engenheiros,
corretores de imveis, empreendedores imobilirios, industriais, associaes
comerciais, associaes de bairro, pequenos produtores rurais, sindicato rural, ongs,
entre outros.
Mais do que uma lista de atores sociais produzindo a cidade, importante qualifica-los.
Catanduva um municpio pequeno, no possui tradio participativa, e no palco de
que sua dinmica imobiliria baixa: muito
baixa se compararmos com So Paulo, e ainda consideravelmente mais baixa que So
Jos do Rio Preto, municpio polarizador da regio onde Catanduva se localiza.
O primeiro dos seminrios realizados elegeu uma Comisso de Acompanhamento do
Plano Diretor. Essa Comisso seria formada por um grupo de representantes da
sociedade civil e do poder pblico que teve como papel principal acompanhar todo o
processo de elaborao do Plano Diretor contribuindo para esse processo de forma
ativa
4
.
Durante o processo, os presidentes de bairro participaram muito.
segmento e por territrio, s vezes repetia. Mas voc via que eram as mesmas carinhas.
(...), representante de dois bairros, ligada igreja catlica; (...), representante dos Glrias
1 a 5 [loteamentos de Catanduva]; (...) presidente de bairro; (...) do Pach; (...),
representante de todas as associaes de bairro. Na verdade, esse pessoal se identificou
muito com a gente, se sentiam ouvidos e isso nunca havia acontecido. Eles acham o
mximo e era bacana, queramos criar esse empoderamento, porque o resultado do plano
dependia deles. Sem a participao o plano no ia ter validade, isso foi muito cl
Fonte: entrevistas realizadas com a equipe tcnica envolvida no Plano. [Grifo nosso].

Como temas, trouxeram a regularizao fundiria e a necessidade de melhorias nos
bairros quando da discusso do plano diretor. Em especial, foram listados alguns
loteamentos a serem regularizados, como: Cidade Jardim, Conj. Habitacional Teodoro
Rosa Filho; Pach; Z Povo; Alpino II; Joo Righini; Nair de Freitas. Alguns deles foram
objeto de planos de regularizao do governo do Estado.
Dentre os grandes proprietrios de terra, houve um nico que participou.
construo], ningum participou, ningum entendeu. Depois do plano teve o
aquecimento do mercado imobilirio e comeamos a dizer que

4
Esses foram reconhecidos atravs do Decreto n
o
4.697 de 25 de janeiro de 2006 que institui aComisso de
Coordenao do Processo Participativo de Elaborao do Plano Diretor e reconhece essa deciso como
embasadana Resoluo n
o
25 do Conselho Nacional das Cidades, reforando ainterlocuo do municpio
com as decises do Conselho Nacional das Cidades e suainfluncia. Segundo o Decreto o poder pblico
teria12 representantes e asociedade civil teria21
4
que seriam eleitos em evento no dia18 de fevereiro de
2006, indicados por territrio ou segmento. At hoje esse grupo permanece atuando junto Prefeiturano
processo de aprovao de novos parcelamentos, junto Secretariade Planejamento.
234 CAP 4 | ESTUDOS DE CASO

,
2009.

O comentrio obtido em uma entrevista com um vereador refora essa idia, uma vez
que afirma que todos os segmentos foram convidados, entretanto participaram pouco.
O processo junto ao Executivo pareceu no envolver grandes polmicas, exceo da
proposta do macrozoneamento que, na Macrozona de Restrio a Expanso Urbana,
restringia a possibilidade de novos parcelamentos e o mercado imobilirio manifestou-
se contrariamente. As grandes controvrsias apareceram no processo junto ao
Legislativo, como veremos a seguir.
As propostas oriundas do processo participativo foram incorporadas com sucesso na
leitura comunitria e na definio dos eixos do plano diretor. Uma reflexo importante
a se fazer que, embora as propostas na fase de leitura tenham sido incorporadas, a fase
propositiva por sua vez contou com poucas propostas da populao, uma vez que teve
um nmero bem menor de atividades e tambm, uma vez que a populao no
encontrava-se capacitada e sentindo-se apta a participar e propor.
As entrevistas realizadas para a elaborao deste estudo de caso mostraram que a
participao da sociedade civil foi aqum das expectativas, por pela
em participao nas decises da gesto pblica no municpio; e tambm pela avaliao
de que uma participao anterior mal sucedida no contexto do Oramento Participativo-
OP na gesto anterior terminou por confundir o espao de discusso e, nesta confuso,
resgatar a descrena no processo democrtico. De toda forma, os tcnicos da prefeitura
reconhecem que as etapas do plano diretor tiveram diferentes processos participativos e
que, nas etapas de sensibilizao e leitura da cidade (etapas 1, 2 e 3) houve maior
intensidade de discusses e proximidade com os territrios; o que no se deu nas etapas
propositivas posteriores.
A dificuldade de implementar um processo participativo no se restringia falta de
Catanduva um exemplo, nesse sentido, do que se passa nas cidades onde h uma
estreita relao de poderes econmicos com poderes polticos e no h resistncias
sociais organizadas (movimentos, fruns ou outras organizaes da sociedade civil);
tampouco h espaos de participao criados e legitimados, mantendo a forte
dependncia de laos polticos ou econmicos para conseguir viabilizar demandas
sociais.
investimos muito tempo com a participao. Penso que aplicamos mais tempo na etapa
da sensibilizao, restando pouco para a etapa de finalizao das propostas. Sentimos isso
mesmo. Acredito, e sinto muito por isso, pois no conseguimos implementar com
sucesso a questo da participao. Legitimar o processo, criar um Conselho fortalecido.
Isso deixamos a desejar. No conseguimos formar e capacitar uma populao para fazer o
acompanhamento da gesto.
Por que isso aconteceu? As pessoas no entenderam. A populao ainda est muito
despreparada, mas na verdade penso que responsabilidade do poder pblico incentivar
essa participao. Criar novos mecanismos e espao para os debates. E o despreparo no
em razo do prprio desconhecimento da comunidade, pois, no tivemos participao e
o pessoal que participou era muito simples, no estava acostumado com o processo e
tinha dificuldade de compreender o que estava acontecendo. Divulgamos o plano atravs
de cartilhas, preparvamos os slides, o que plano diretor, por que planejar, por que a
cidade est assim... Gastamos um tempo mostrando que o plano diretor no seria a
soluo para todos os problemas que a cidade enfrentava, mas era o incio de um
processo de planejamento. Tentvamos mostrar que a cidade passava por esses problemas
CAP 4 | ESTUDOS DE CASO 235

porque os interesses existiam e no passavam pelo planejamento, algo que acontecia
quipe tcnica envolvida no Plano, 2009.

A discusso sobre a participao junto ao Executivo tambm pareceu, a partir das
entrevistas, suscitar preconceitos, desqualificando os presentes. Um dos entrevistados
comentou que quem participava no estava qualificado pois no tinha escolaridade,
recorrendo a um preconceito recorrente nos espaos participativos que desqualifica os
participantes que tm direito de exercer sua cidadania, independentemente do seu grau
de escolaridade.

OPROCESSODE DISCUSSOJ UNTOAOLEGISLATIVO
Durante o processo de elaborao do plano junto ao Executivo poucos vereadores
participaram, e foi justamente no processo de discusso junto ao Legislativo que
apareceram os conflitos de interesses. Segundo depoimentos colhidos para este estudo
de caso, havia a crena por parte dos vereadores que no precisariam participar e
conseguiriam, quando o plano chegasse no Legislativo, negociar emendas, portanto no
investiram no processo.
s, que no participaram e
viram que o prefeito dava muito aval para o que estvamos fazendo... Um dos vereadores
era engenheiro. Eles no queriam perder a clientela deles. Depois do plano vieram vrias
emendas. D para levantar junto Cmara. No compraram a briga no processo, quem
tcnica envolvida no Plano, 2009.

O depoimento do vereador
5
ambguo: por um lado, afirma que no tiveram acesso s
discusses do plano e desqualifica o resultado, dizendo que o plano foi adaptado de
outra cidade para Catanduva face urgncia de sua aprovao; em outro momento,
conta que participou das reunies nos territrios e que no participou mais pois nos
eventos do plano no estavam presentes as pessoas que poderiam ter colaborado com o
plano (tais como os engenheiros) e porque entendeu que sua participao deveria
acontecer na Cmara.
s discusses no Executivo. Uma falha que houve nesse plano
diretor que ele foi adaptado para a nossa cidade. Eu acho que um plano diretor, ele tem
que nascer dentro de uma cidade. Cada cidade tem suas peculiaridades. No sei de foi
pela urgncia, mas foi feita uma adaptao de plano. Acredito que foi de Curitiba, ou
realizada com os vereadores envolvidos no Plano.
. [E o Sr., foi?] Eu, no
comeo, como vi que j tinha o erro, eu vi que tinha vcio, e participar de uma coisa
viciada... No direito fala que tudo o que tem vcio passvel de ser derrubado. Ento eu
acredito que esse plano diretor caia, eu acho que caia total. (...) Eu fui a umas 3 ou 4
reunies de bairro, no lanamento eu fui, e fui em umas 3 ou 4. (...) veja s o meu
pensamento, o funil onde ? na Cmara. Ento l eu exero o meu papel. Foi l que eu
fiz as emendas. Que no foram aprovadas porque? Porque o quorum que estava l no era
representativo , 2009.
[grifo nosso]


5
O vereador est no seu 4 mandato consecutivo, engenheiro e advogado e mantm uma agncia de
emprego nacidade. Ele tambm agenciaavendalotes populares.
236 CAP 4 | ESTUDOS DE CASO

O vereador reconhece que poderia ter havido participao na Cmara de Vereadores e,
por vezes, afirma que na Cmara que o plano deveria ter sido feito, no no Executivo,
embora ao final, reconhea que, seria bom se tivessem feito o plano juntos, Executivo e
vereadores e que no compreenderam a importncia do plano diretor e o que ele estava
mudando. De uma certa forma, as tcnicas envolvidas no planejamento da cidade
naquele momento tambm destacam esse desconhecimento em relao ao mercado
imobilirio, como j foi comentado anteriormente neste texto. Planejar o territrio,
envolvendo os diversos setores da sociedade, do Executivo e Legislativo, realmente
pareceu algo novo para Catanduva, assim como deve ter acontecido com outros
municpios.
O plano teve seu projeto de lei finalizado em julho de 2006, quando deveria passar
o
10.257/ 01) para os
municpios com mais de 20 mil habitantes aprovarem seu plano diretor era outubro de
2006 (obrigatoriedade na qual se encontrava Catanduva), portanto, haviam poucos
meses para o debate junto ao Legislativo. O Projeto de Lei Complementar n
o
66/ 2006
foi enviado para a Cmara dos Vereadores e lido na primeira quinzena de setembro. A
primeira audincia foi agendada para o dia 26 de setembro.
Na primeira audincia da Cmara a populao dos bairros compareceu em massa para
se manifestou contra essa deciso, mas j fora do plenrio um grupo de manifestantes
agiu de forma agressiva, houve agresses verbais mtuas, tumulto e um grupo dos
manifestantes foi parar na delegacia. O episdio foi coberto pelos jornais de circulao
6
.
As justificativas para o adiamento disseminada nas mdias locais impressas foram: que
os vereadores no tiveram tempo de ler o projeto; que no responderiam s presses do
governo para a votao rpida em prol do cumprimento do prazo previsto; e que
estavam recebendo ao mesmo tempo o projeto de Lei Complementar 63 que tratava do
IPTU, que possivelmente seria aprovado em um prazo menor.
A segunda audincia junto Cmara de Vereadores j foi a de aprovao do plano, aps
negociaes entre Legislativo e Executivo. Apesar de afirmar que no houve participao
no Executivo, os vereadores no promoveram debates sobre o plano junto ao
Legislativo. Quando perguntado sobre a participao na Cmara, um vereador
entrevistado afirma:
panheiros, eu fui uma pessoa que, desde o
incio, junto duas classes, fui formado em engenharia e sou advogado. Ento, eu queria
uma participao maior, macia, assim seria um negcio do povo para o povo, mas foi
uma coisa imposta e agora comeamos a ver os percalos. (...) No, no tinha comisso
de vereadores analisando o plano. (...) Faltou audincia [no Executivo], ramos
convidados, mas no tinha que ser assim. (...) Eram poucas audincias no Executivo, s
nos territrios. (...) Na Cmara teve s a votao. (...) Na Cmara s teve uma audincia.
Eu acho que isso tudo tinha que ser trazido para a Cmara, a Cmara s opinou na hora
vereadores envolvidos com o Plano.

Este vereador foi quem fez o maior nmero de emendas das 34, apenas 7 no eram
do vereador e quem participou das negociaes destas junto ao Executivo. Segundo o
prprio, ele foi um dos nicos vereadores que efetivamente leu o plano, por isso pode

6

-feira, 28 de setembro de 2006. Edio impressa.
CAP 4 | ESTUDOS DE CASO 237

fazer tantas emendas; e complementa argumentando que os outros vereadores no
estavam qualificados para esse trabalho. O contedo das emendas propostas versava
principalmente sobre uso e ocupao do solo e sobre parcelamento do solo. Em relao
ao tema da expanso urbana, os entrevistados contam que as emendas dos vereadores
foram os temas mais controvrsias ou conflitos no processo junto ao Legislativo e
destacam, de memria, algumas questes:
Parcelamento do solo haviam pedidos para que o desmembramento no
exigisse a abertura de vias pblicas a partir de glebas de 40 mil m
2
e no a partir
de 20 mil m
2
, como estava no PL; e que o lote mnimo fosse 160m
2
, menor
que o proposto 200m
2
; haviam pedidos para regulamentar os condomnios
fechados.
Macrozoneamento dois importantes proprietrios de terra fizeram presso
para que fosse possvel parcelar na Macrozona de Restrio a Expanso Urbana.
Estas duas questes dizem respeito s restries ao parcelamento do solo em relao
possibilidade de condomnios fechados e restrio ao parcelamento dentro de uma
rea do permetro urbano.
A proposta (que ao final foi aprovada), divide o municpio em cinco macrozonas, para
as quais so delimitados parmetros
7
:
Macrozona de Aproveitamento Urbano poro do territrio com ocupao
urbana consolidada, oferta de infraestrutura e grande concentrao de
equipamentos urbanos, servios e comrcio. Corresponde rea que se quer
adensar e que possui vazios urbanos identificados no diagnstico do plano.
Macrozona de Qualificao Urbana poro do territrio com maior densidade
populacional, concentrao da populao de baixa renda e carncia de
equipamentos pblicos, reas verdes e infraestrutura.
Macrozona de Controle da Ocupao Urbana poro do territrio que se
caracteriza por uma ocupao rarefeita.
Macrozona de Restrio Urbana poro do territrio com baixa densidade
populacional e difcil condies de acessibilidade e infraestrutura, e acentuado
processo de excluso socioterritorial.
Macrozona Rural poro do territrio no inserida no permetro urbano do
municpio (no identificada no mapa que segue).
Alm do Macrozoneamento j apresentado, o Plano Diretor desenha zonas especiais
onde o crescimento urbano atravs do uso industrial incentivado, com algumas
excees.


7
Os parmetros delimitados so: tamanho mnimo do lote, taxade ocupao, taxade permeabilidade, uso,
coeficiente de aproveitamento mximo, recuos, e testada.
238 CAP 4 | ESTUDOS DE CASO

MAPA 40 MACROZONEAMENTOURBANODE CATANDUVA 2006


Fonte: Plano Diretor do municpio de Catanduva, Lei Complementar n
o
355/ 06.

MAPA 41 ZONEAMENTO PLANODIRETOR DE CATANDUVA 2006

Fonte: Mapa 03 Zoneamento, Plano Diretor de Catanduva, Lei Complementar n
o
355/ 06.
CAP 4 | ESTUDOS DE CASO 239

De acordo com o Mapa de Macrozoneamento, as reas marcadas em azul correspondem
Macrozona de Restrio Urbana, cujo objetivo restringir a expanso e a ocupao
urbana e a conteno do processo de excluso socioterritorial. Nessa macrozona no
permitida a produo de novos parcelamentos do solo para fins residenciais. Na
Macrozona Rural, que se d fora do limite do permetro urbano, tambm no poder
ocorrer parcelamento de solo para fins urbanos.
A Macrozona de Restrio Ocupao foi criada a partir do processo participativo de
elaborao do plano diretor que reconheceu que o permetro urbano era muito extenso.
Como o custo poltico de reduzi-lo era muito alto, optou-se por manter a delimitao
do permetro e restringir a abertura de novos loteamentos. Alm disso, constatou-se, no
perodo de elaborao do plano diretor, a existncia de cerca de 14 mil lotes vazios na
cidade, o que justificaria a reduo das possibilidades de abertura de novos loteamentos.

MAPA 42 CONCENTRAODE UNIDADES VAGAS EM CATANDUVA 2006

Mapa mostrando a concentrao de unidades vagas, obtido a partir do cadastro de cobrana de
IPTU. Fonte: Relatrio II. Elaborao do Plano Diretor e reviso das leis de zoneamento e
parcelamento do solo do municpio de Catanduva, junho, 2006, p.81.

No houve processo participativo na Cmara de forma a que os interessados nessas
mudanas se colocassem no espao pblico. Ao observarmos as emendas propostas, elas
fazem levantar como hiptese que os vereadores pareciam obedecer a interesses de
alguns atores especficos tais como igrejas, proprietrios de terras e empreendedores
imobilirios que, inclusive alguns desses eram vereadores.
Considerando que no aconteceram audincias pblicas aps o envio do projeto de lei
para a Cmara, no dia 10 de outubro de 2006, rapidamente foi aprovado o Plano
Diretor Urbano de Catanduva, com as emendas propostas pelos vereadores, sem debate
ou acompanhamento pela populao. Segundo o vereador, o motivo por no ter havido
participao e por no terem sido aprovadas as emendas, a falta de capacitao e
representatividade dos que estavam envolvidos nesses processos:
240 CAP 4 | ESTUDOS DE CASO

participao] Foi algo novo para ns. E esse novo,
infelizmente, no atingiu os objetivos colimados exatamente por no ter essa
participao. Seria assim, deveria ser caracterstica das coisas que vo ser discutidas. Por
exemplo, se eu vou discutir uma coisa que envolve a engenharia, todo o setor da
engenharia tem que estar l. Eles [o Executivo] tambm pecaram nisso. (...) As emendas
no foram aprovadas porque as pessoas que estavam no plenrio no eram representativas
envolvidos na aprovao do Plano.

O poder Executivo, frente s emendas aprovadas, elaborou vetos s emendas e antes de
envi-los Cmara para posterior aprovao, viu-se pressionado pelos vereadores
poderiam derrubar os vetos do Executivo. O espao para pactuar os conflitos com a
Cmara deu-se atravs de reunies envolvendo tcnicos da Secretaria de Planejamento,
outros tcnicos municipais, o Prefeito, um vereador e um Promotor foram realizadas
para debater os pontos conflitantes que poderiam ser modificados e os vereadores
encaminharam uma nova verso do plano, votaram e aprovaram em uma audincia.
Segundo tcnicos da prefeitura e vereadores, sem essa negociao o plano no existiria,
ou seja, era realiz-la em prol da sobrevivncia e possibilidade de aprovar a maior parte
do plano, sua essncia, ou no conseguir fechar o processo iniciado. A negociao
evitou diversas alteraes de contedo, sintetizadas em veto do Prefeito Macchione 15
emendas. Dentre ela, as emendas 26, 28, 31 e 32 que procuravam flexibilizar o
parcelamento do solo receberam argumentos face necessidade do poder pblico
garantir, atravs de hipoteca ou caucionamento, a construo de infraestrutura adequada
(concordando com as propostas da Lei Federal de Parcelamento do Solo); de manter o
padro dos lotes da cidade real, hoje maiores que 125m
2
; e de manter como prioritrio
o parcelamento prioritariamente na Macrozona de Aproveitamento Urbano, onde o
plano identificou vazios urbanos e a possibilidade de adensamento em reas j
infraestruturadas (tambm havia presso para incluir a Macrozona de Qualificao
Urbana como prioridade).
No dia 26 de dezembro de 2006 publicada da Lei Complementar n
o
355/ 2006, que
institui o Plano Diretor Participativo, a Lei de Uso e Ocupao do Solo e a Lei de
Parcelamento do Solo do municpio de Catanduva. Depois da aprovao o plano sofreu
modificaes, inclusive propostas pelo Executivo
8
.
O plano no apenas um conjunto de diretrizes e tem um contedo amplo: dispe
sobre o ordenamento territorial, elenca instrumentos urbansticos, prope um sistema
de gesto democrtica; contm uma lei de uso e ocupao do solo ou zoneamento; e
tambm uma de parcelamento do solo. Usualmente trs leis separadas foram reunidas
em apenas uma lei, a do plano diretor.
Os objetivos gerais da poltica urbana definidos no plano baseiam-se nos eixos
propostos no processo participativo. So eles: qualificar e integrar os bairros perifricos
cidade, controlar e planejar a produo de novos planejamento do solo e conjuntos
habitacionais, garantia de acessibilidade segura e com qualidade para todos, criao e
manuteno de reas verdes e de lazer, gesto e induo da utilizao dos vazios
urbanos.
O Plano Diretor cria o Sistema Municipal de Planejamento e Gesto Urbana, propondo
estruturas e processos democrticos e participativos, que visam permitir o

8
Sofreu quatro alteraes aps sua aprovao Decreto n
o
359/ 07, n
o
369/ 07, n
o
0402/ 07, n
o
5259/ 09 ,
e apenas uma delas afeta mais diretamente o tema do parcelamento do solo, a Lei Complementar n
o

369/ 07, promulgadapelo presidente daCmara, diminui a frente mnimados lotes de 8 metros para5
metros nas macrozonas de Aproveitamento Urbano e Qualificao Urbana.
CAP 4 | ESTUDOS DE CASO 241

desenvolvimento de um processo contnuo, dinmico e flexvel de planejamento e
gesto da poltica urbana. Prev Conferncias, Conselho, Assemblias, Oramento
Participativo, sendo cada um destes detalhados no plano, em especial o Conselho e o
Fundo de Desenvolvimento Urbano para o qual determinada a composio, forma de
eleio, atribuies, tempo de mandato. No entanto, os espaos e mecanismos de
participao estabelecidos pelo Plano Diretor no haviam sido oficialmente instalados
at 2010, quando do incio do processo de reviso do plano.
Embora a ausncia do Conselho Municipal de Desenvolvimento Urbano seja notada
pelas tcnicas da administrao pblica entrevistadas, algumas decises so tomadas por
uma comisso de aprovao que segue sendo a comisso que concebeu o plano diretor,
por exemplo, as decises sobre uso do solo e parcelamento, aproveitando-se do grupo
criado para a elaborao do plano diretor.
A resistncia por parte dos vereadores frente possibilidade do conselho tomar
decises, de forma independente do Legislativo, como proposto pelas emendas j
comentadas, j dava sinais dos desafios que estavam por vir frente instaurao de
processos democrticos, como por exemplo, a implementao do Conselho e Fundo
previstos pelo plano. Mais do que grandes oposies, a dificuldade de operacionalizar
essa gesto participativa justificativa encontrada pelos tcnicos da prefeitura termina
por sinalizar que o processo democrtico do plano ficou restrito ao perodo de
sensibilizao e capacitao e no foi incorporado gesto cotidiana da poltica urbana.
Imediatamente a aprovao do Plano Diretor, foi criada a Comisso de Anlise e
Aprovao do Parcelamento, Uso e Ocupao do Solo. O que quer dizer, que, por outro
lado, a permanncia da Comisso de acompanhamento do plano diretor, agora com
funes de acompanhamento, anlise e aprovao de novos parcelamentos, mostra que
a gesto democrtica est sendo instrumental para evitar decises de parcelamento do
solo que antes eram tomadas apenas pelos gestores pblicos e estavam mais suscetveis a
serem fruto de negociaes a portas fechadas. Nesse caso, uma comisso como a que
funciona atualmente por segurar algumas situaes conflituosas.

USO, OCUPAOE PARCELAMENTODOSOLO
A reviso da lei de parcelamento do solo atravs da lei do plano diretor foi
extremamente importante, visto que a expanso urbana tem sido baseada na construo
de novos loteamentos sejam eles regulares, regulares ou clandestinos. Essa reviso
definiu que o parcelamento do solo dever ocorrer prioritariamente na Macrozona de
Aproveitamento Urbano e na Macrozona de Qualificao Urbana. Em ambas, o Plano
Diretor determina que o lote mnimo ser de 200m
2
.
So permitidos tambm loteamentos na Macrozona de Controle Urbano, entretanto o
lote mnimo dever ser de 600m
2
, buscando direcionar a ocupao desse solo por
chcaras residenciais ou de recreio. O PD no permite o parcelamento do solo para fins
residenciais na Macrozona de Restrio Expanso Urbana.
O Plano determina tambm que da rea total do loteamento, sero destinados, no
mnimo 20% para as vias de circulao
9,
10% para reas verdes
10
, 5% para reas
institucionais
11
, e 5% para reas de habitao de interesse social.

9
As vias dos novos parcelamentos devero articular-se com as vias oficiais, existentes ou aprovadas.
10
Essas reas no podero estar localizadas em reas de preservao permanente, com processos de eroso e
com declividade superior a30%. No mnimo 5% das reas verdes devem ser de solo permevel.
242 CAP 4 | ESTUDOS DE CASO

Alm das reas destinadas a usos especficos, o loteador dever entregar o novo
parcelamento com uma infraestrutura mnima: sistema de abastecimento de gua;
sistema de esgotamento sanitrio; sistema de drenagem de guas pluviais; sistema de
iluminao pblica; rede de energia eltrica domiciliar; arborizao de vias e reas
verdes; placas indicativas de vias; pavimentao; calamento dos passeios pblicos.
O Plano Diretor regulamenta tambm o processo de aprovao de novos loteamentos e
desmembramento. Nesse aspecto tambm a nova lei mais rigorosa, solicitando do
loteador uma srie de projetos e documentos que comprovem a realizao da
infraestrutura citada acima.
Para garantir a instalao da infraestrutura mnima, o loteador tambm deve dar a
cauo em nome da Prefeitura. O loteador pode optar pelas seguintes modalidades de
cauo: em dinheiro (valor correspondente a 120% do valor orado para as obras de
infraestrutura); fiana bancrio ou seguro-garantia de execuo de obras (valor
correspondente a 135% do valor orado para as obras de infraestrutura); hipoteca de
primeiro grau sobre imveis localizados em Catanduva (valor correspondente a 150%
do valor orado para as obras de infraestrutura).
O loteador somente poder vender os lotes aps a realizao de todas as obras de
infraestrutura. condio para a venda dos lotes: o ato de aprovao do loteamento
realizado pela Comisso de Aprovao do Parcelamento Uso e Ocupao do Solo e o
respectivo registro do loteamento no Cartrio de Registro de Imveis competente.
A estratgia de se ter aprovado parcelamento do solo como parte do plano diretor foi
muito positiva pois reconhece a forma de crescimento urbano do municpio, atravs de
loteamentos e venda de lotes, alm de retomar a qualificao do parcelamento do solo
que j foi melhor e que antes do plano diretor possibilitava a abertura de loteamento
apenas com duas infraestruturas, processo que culminou na abertura de vrias reas
urbanas sem condies adequadas de urbanizao. Dessa forma, tambm atendeu ao
processo participativo que elencou a necessidade de melhorar as condies de
loteamentos que no tem infraestrutura completa, reconhecidos como com
lotes ou reas vazias (Relatrio 2 do Plano, junho 2006, p.23).

ARTICULAOCOM OPROCESSODE REVISODO IPTU
Juntamente com a aprovao do Plano Diretor foi aprovada tambm a Reviso do
Cdigo Tributrio do municpio, a Poltica Fiscal associada Poltica Urbana (Lei
complementar n
o
336/ 2006), legislao que agiu em consonncia com o plano,
participou de seus debates, e por consequncia, gerou resultados em prol da presso
pela utilizao de lotes vazios em reas j infraestruturadas, colaborando para o
cumprimento da funo social da propriedade. Essa articulao certamente foi possvel
face conjuntura do governo municipal, ainda no seu incio, e enfrentou resistncias
aos aumentos de impostos que aconteceram face atualizao de valores; e presso
indireta, provocada pela reviso, por colocar esses terrenos no mercado.
Essa reviso teve como objetivo Induzir a ocupao urbana garantindo a funo social da
propriedade; reduzir vazios urbanos e lotes vagos, otimizando a infraestrutura;

11
So critrios as reas institucionais: no podem estar localizadas em APP e sob linhas de altatenso; no
podem estar localizadas em reas de risco de declividade superior a 20%; que garantafcil acessibilidade a
todos os moradores e se encontre nareacentral do loteamento.
CAP 4 | ESTUDOS DE CASO 243

aproximar o valor venal da propriedade de acordo com a realidade de mercado, e
estabelecer alquotas diferenciadas, baseada nas caractersticas urbanas do imvel.
Para atingir estes objetivos, alm da reviso da legislao tributria, foi realizada uma
consulta ao INCRA para o levantamento das reas cadastradas como rural; a reviso da
planta genrica de valores atravs da atualizao do valor venal dos imveis
12
, e
identificao de padres construtivos (zonas homogneas). Foram criadas zonas
homogneas que so regies, com permetro delimitado na Planta de Valores, na qual
esto presentes caractersticas urbansticas semelhantes, tais como: presena de
infraestrutura urbana, dimenses do terreno, tipos de uso, padro de ocupao,
facilidade de acesso, distncia do centro urbano, renda mdia da populao.
Comparando o cdigo tributrio ento aprovado com o anterior, ocorreu um aumento
nas zonas homogneas que antes eram 13 e agora so 85. Alm disso, aps estudos, as
alquotas tambm foram alteradas, a alquota do territorial passou de 3,1% a 3,5%, j a
do predial abaixou de 1,31% para 1,10%. Ou seja, est se cobrando mais dos terrenos
vazios e sem usos que dos terrenos ocupados e utilizados. As alquotas so calculadas
sobre o valor venal que atualizado anualmente atravs da correo monetria.
Segundo recente avaliao da Prefeitura, o Plano Diretor, a reviso da lei de
parcelamento e a reviso do cdigo tributrio juntos induziram a diminuio da
porcentagem de imveis vagos, que passou de 10% em 2006 para 8% em 2009. Outro
dado que evidencia o efeito das leis o aumento no nmero de alvars de construo
(864 em 2005 e 1208 em 2008) e habite-se (454 em 2005 e 774 em 2008).
Dessa maneira, aprovao do Plano Diretor e a retomada do processo de aprovao do
Parcelamento do Solo, aliados a uma poltica fiscal rgida, tendem a colaborar com a
reverso do modelo urbanstico praticado no municpio, garantindo uma poltica
urbana afinada funo social da cidade.

OTEMA HABITAODE INTERESSE SOCIAL NOPLANO DIRETOR
Em uma cidade do porte de Catanduva, se comparada com outras metropolitanas do
Estado, difcil perceber os problemas habitacionais. No h uma grande favela, as
ocupaes irregulares so poucas e os problemas que parecem mais fceis de
equacionar. Isso se refletiu no processo de elaborao do Plano Diretor, onde as
questes de moradia de interesse social no foram pontos de conflito. Segundo
entrevistas realizadas com a equipe tcnica envolvida no Plano:
problemas de moradia. A moradia tinha questes, mas no virou nem um eixo na
Fonte: entrevistas realizadas com a equipe tcnica envolvida
no Plano, 2009.

Mesmo no sendo objeto de conflito mais bvio, o debate nos territrios apontaram
para a necessidade de regularizao fundiria em alguns bairros, e inclusive viraram
aes estratgicas debatidas nas atividades pblicas do plano. Muitos bairros apresentam
irregularidades, em especial relacionada a no finalizao da infraestrutura e a no
destinao de reas pblicas.

12
A atualizao do valor venal foi feitacom base em consultas s imobilirias paralevantamento dos imveis ofertados.
244 CAP 4 | ESTUDOS DE CASO

de subnormalidade em Catanduva foram
promovidas em diferentes perodos pela prpria prefeitura, porm no totalmente
regularizados junto aos rgos municipais. Com o tempo muitas destas reas possuram
sua ocupao diferenciada do projeto original de parcelamento do solo e foram ocupados
com uma densidade maior do que prevista, e de forma desorganizada. Todos estes
assentamentos necessitam ser regularizados juridicamente e em alguns casos,
urbanisticamente ,
2009.

O material levantado para o plano diretor listou algumas reas chamadas de
13
e loteamentos com irregularidades:
Z Povo I - Loteamento promovido pela Prefeitura, mas no regularizado. A
ocupao ocorreu de maneira diferente do projeto original e com densidade
elevada.
Z Povo II (ou Alpininho) - Loteamento promovido pela Prefeitura, mas no
regularizado. A ocupao ocorreu de maneira diferente do projeto, sem respeito
s reas pblicas e com densidade elevada. atingido pela futura marginal da
Rodovia Washington Luiz.
Cidade Jardim - Loteamento sem infraestrutura completa. Processo iniciado na
prefeitura, mas sem aprovao definitiva.
Monte Lbano - Loteamento sem infraestrutura completa. Processo iniciado na
prefeitura, mas sem aprovao definitiva.
Conjunto Habitacional Carlos Alberto Magalhes 1 e 2 Conjunto de casas em
rea verde desafetada frente a Avenida Palmares. Possui servides de passagem
invadidas e algumas desafetadas (nem todos os lotes possuem acesso para a
rua).
Conjunto Habitacional Nair de Freitas e Joo Righini - Promovidos pela
Prefeitura em rea verde desafetada do loteamento Jardim Alpino.

A maioria destes loteamentos encontra-se nas bordas da cidade, no espao de transio
rural-urbano, como veremos nos mapas que seguem.
Como se v pelo mapa com a Planta Genrica de Valores de Catanduva, as
irregularidades esto concentradas na rea Sul do municpio. A Planta Genrica de
Valores tambm sinaliza que os preos cobrados no Loteamento Irregular Residencial
Cidade Jardim mais alto que o cobrado nos conjuntos habitacionais imediatamente ao
lado ou em outras regies da cidade.
As questes habitacionais no foram o mote principal dos conflitos no processo de
discusso do plano, possivelmente pelo desconhecimento das macrorelaes que afetam
a disputa por terra em rea de transio rural-urbana. Esse fato permitiu que o plano
diretor aprovado apresentasse avanos em relao aos parmetros para habitao de
interesse social, tais como demarcao de ZEIS em grandes glebas consideradas vazias ou
sem uso em rea central; ou aprovao de diretrizes e aes estratgicas para a poltica
de habitao e regularizao fundiria da cidade.
Especialmente, no tema do parcelamento do solo, o Plano Diretor determinou que uma
porcentagem (5%) da rea de novos parcelamentos ser destinada Habitao de
Interesse Social HIS (art. 215) reforando uma bandeira de alguns atores que
defendem e discutem a reviso da lei federal de parcelamento e a incorporao de

13
Esse nome faz uma referncia direta ao termo aglomerados subnormais utilizado pelo IBGE nos seus
ltimos censos.
CAP 4 | ESTUDOS DE CASO 245

haja interesse do loteador em manter rea para habitao de interesse social no mesmo
stio urbano, esta rea pode ser reposta em outra regio da cidade desde que esteja
.


Na primeira foto esquerda v-se o Conjunto Habitacional Nair de Freitas/ Joo Righini e as
demais so do Residencial Cidade Jardim, ambos projeto de regularizao. Foto da autora, 2006.
MAPA 43 PLANTA GENRICA DE VALORES DE CATANDUVA 2006

Mapa utilizando como base a Planta Genrica de Valores de Catanduva com alguns preos mdios
por metros quadrados marcados em loteamentos de alto, mdio e baixo padro. Fonte: Prefeitura
Municipal de Catanduva. Elaborao: Instituto Plis, 2007.
246 CAP 4 | ESTUDOS DE CASO

MAPA 44 LOTEAMENTOS COM IRREGULARIDADE DE CATANDUVA (EM VERMELHO) 2009


Loteamentos com irregularidades marcados com crculos vermelhos e em azul, marcado novo
bairro Giuseppe Spina que recebeu um conjunto de casas da CDHU. Fonte: Google Maps, 2011.
Elaborao prpria, 2011.

4.1.4 | A IMPLEMENTAO DO PLANO
A seguir, comenta-se sobre alguns aspectos que surgiram na implementao do Plano,
entre 2007-2011, perodo de pesquisa.

HABITAOSOCIAL
Das estratgias determinadas pelo Plano Diretor, a administrao pblica conseguiu
avanar na elaborao do Plano de Habitao, finalizado em novembro de 2009,
realizado atravs de uma consultoria, sem discusso pblica. Em 2010 o projeto de lei
do plano foi encaminhado Cmara de Vereadores, houve uma apresentao pblica de
seu contedo, mas at ento no havia sido votado.
Mais que propositivo, o Plano elaborou um diagnstico da situao habitacional no
municpio aprofundando e atualizando os levantamentos do plano diretor. Sua
introduo, com dados gerais mostrou que sua populao cresce muito pouco, e
mesmo empregada, possui rendimentos baixos
14
. Praticamente metade (49,47%) dos
chefes de domiclios possuem rendimento at 3 salrios mnimos, 20% de 3 a 5 salrios
mnimos, 19% de 5 a 10 s.m. e apenas 11% mais de 10 s.m..

14
Fez umaanlise dademografiado municpio, considerando umabaixataxageomtricade crescimento
anual dapopulao (de 0,75 no perodo de 2000 para2008), um alto ndice de envelhecimento (70,92),
reduzidos ndices de natalidade (12,10) e fertilidade feminina(43,33); das condies de vida, mostrando
que acidade tem um ndice de Desenvolvimento Humano (IDH) acimadamdiado Estado (0,814). Sobre
trabalho e renda, amaioriadapopulao trabalhaem comrcio (25%) e servios (41%), e aagropecuria
pouco empregadora(7%).
Z Povo I
Z Povo II
Novo CDHU
Giuseppe
Spina
Llumiar loteamento
fechado alto padro
CAP 4 | ESTUDOS DE CASO 247

Em termos de diagnstico do tema habitao, foi utilizada a estimativa da Fundao
Joo Pinheiro que considerava 1.917 domiclios como dficit habitacional bsico, sendo
1.110 domiclios para famlias com renda familiar at 3 salrios mnimos; e tambm o
Cadastro feito para o Programa Minha Casa Minha Vida feito em Catanduva em 2009,
que no municpio elencou priorizaes para determinadas famlias
15
. As famlias
cadastradas possuam renda sempre menor que 5 salrios mnimos; geralmente estavam
no aluguel (53%) ou moravam com parentes (26%); e comprometiam cerca de 15 a
35% de sua renda com o aluguel (51%) ou entre 30 a 45% (27%); moravam h mais
de 10 anos na cidade (83%); eram casados (31%) dado quase empatado com solteiros
(29%); entre 21 e 30 anos (40%) ou 31 a 40 anos (25%). Identificou-se que a maioria
dos domiclios urbanos cadastrados (76%) tem renda at 2,5 salrios mnimos e a
maior renda encontrada chega a 5,5 salrios mnimos.
Alm do dficit, foram identificados como oportunidade para serem ocupados cerca de
14% de domiclios vagos ou 20,37% de terrenos vagos
16
para responder s necessidades
de incremento de estoque, componente do dficit habitacional.
Alm do Plano de Habitao, outra ao estratgica est em processo, a regularizao
fundiria atravs do Programa Cidade Legal (Governo do Estado de So Paulo) a partir
do qual o governo estadual financia uma assessoria para os tcnicos da prefeitura,
capacitando-os para realizar o processo de regularizao dos loteamentos Z Povo I e II,
ambos promovidos pela prefeitura de Catanduva.
Segundo as entrevistadas, o estimulo participao da iniciativa privada na produo de
empreendimentos de interesse social, outra das aes estratgicas, tambm vem sendo
concretizado, no atravs do estmulo do planejamento municipal ou pela tendncia da
dinmica imobiliria de Catanduva por exemplo, o diagnstico do Plano de Habitao
mostrou que a dinmica imobiliria baixa, embora crescente: passou de 864 alvars de
construo em 2005 para 1208 em 2008 (o maior pico foi em 2006, com 1.288
alvars expedidos) a maioria deles para construes novas (43%) ou para regularizao
(43%).
Isso se deu, segundo os entrevistados, principalmente pelos estmulos promovidos pelo
aumento de financiamento habitacional, dentre eles os estimulados pelo Programa
Minha Casa, Minha Vida - MCMV do Governo Federal. Aps a lanamento do MCMV, a
prefeitura realizou um cadastramento das famlias interessadas em obter uma casa
atravs do programa, foi totalizado cerca de 8 mil cadastros. Entretanto, a equipe tcnica
envolvida no Plano destaca:
habitao percebeu-se que a maior parte
jovem que moram com os pais. mais como uma preveno que uma demanda. Para o
Minha Casa, Minha Vida, fizemos 8 mil cadastros e o nosso dficit 1.600. No temos
problema de quem mora na rua, a maior parte [dos que moram na rua] um problema


Em termos de oferta de HIS, considerando a clara demanda por unidades para baixa
renda, diversos empreendedores buscaram a prefeitura para aprovao de projetos para

15
Considerando tempo de residncia na cidade; data do cadastramento; nmero de dependentes; renda
familiar; possuir pessoaidosacomo dependente; possuir pessoafsicacomo dependente.
16
Foram utilizados dados daFundao Joo Pinheiro (2005) paraidentificar os domiclios vazios (4.375
domiclios vagos urbanos ou cercade 14% do total (Fonte: Censo IBGE, 2000), dado prximo aos 20,37%
dos terrenos vagos notificados com alquotas mais altas de IPTU (fonte: Dados cadastrais do municpio,
2009).

248 CAP 4 | ESTUDOS DE CASO

o Programa MCMV. Destes, cinco projetos j esto aprovados, totalizando 316 unidades,
em conjuntos verticais, destinadas a famlias de zero a cinco salrios mnimos. H um
implantado, na Estrada do Jacuba, entre o Loteamento Monte Lbano e o Cidade Jardim,
ou seja, na direo onde j mora a populao de baixa renda. Estes empreendimentos
esto localizados dentro da Macrozona de Aproveitamento Urbano e da Macrozona de
Qualificao Urbana, mas no esto localizados em Zonas Especiais de Interesse Social -
ZEIS.
Em relao articulao da poltica habitacional com o planejamento municipal, uma
reflexo que se fez foi que nenhuma das novas unidades habitacionais voltadas para HIS
sero construdas nas reas demarcadas como ZEIS2, ou seja, em reas no-utilizadas,
no-edificadas ou subutilizadas em zonas dotadas de infraestrutura. Segundo os
entrevistados, as grandes reas centrais no utilizadas ou subutilizadas demarcadas como
ZEIS, so grandes glebas viveis economicamente se forem desenvolvidos loteamentos,
no entanto, em reas centrais cujo preo do terreno mais caro, essa opo torna o
processe pouco rentvel para os empreendedores. Alm disso, uma das maiores ZEIS 2
d-se sobre um terreno da famlia Gavioli que est em processo de herana h anos.
Dessa maneira estas reas ficaram congeladas, enquanto as novas unidades de HISso
construdas em conjuntos verticais localizados em terrenos de menor porte que no
necessitam de parcelamento.
Percebe-se que a estratgia de marcar grandes reas como ZEIS terminou dificultando a
entrada destes lotes no mercado, enquanto que, uma poltica de subsdio demanda
com o Programa Federal MCMV terminou por ser o fator mais estimulante de produo
de HISsobre reas no reservadas para tal. No entanto, necessrio ter cuidado nessa
reflexo, pois essa a situao no momento, certamente o mercado ir pressionar pela
utilizao das reas maiores e poder ofert-las, em um segundo momento, nas reas de
ZEIS demarcadas. Aps a aprovao do programa MCMV, proprietrios de terras na
Macrozona de Controla a Expanso Urbana voltaram a pressionar a prefeitura para a
realizao de alteraes na lei do plano diretor que probe a abertura de novos
loteamentos neste local. Um dos projetos chegou a solicitar diretrizes para Catanduva e
terminou sendo desenvolvido no municpio vizinho.
Alm das unidades que esto sendo produzidas atravs do Programa MCMV, Catanduva
contar com 643 novas unidades construdas pela Companhia de Desenvolvimento
Habitacional e Urbano do Estado de So Paulo (CDHU). Essas unidades sero
construdas em um terreno da prefeitura. Em dezembro de 2010, 319 casas foram
entregues pela Prefeitura no novo Bairro Giuseppe Spina, prximo ao Residencial Pach,
quase na divisa com o municpio de Pindorama (ver marcado em azul no mapa
anterior).

Fotos obtidas a partir do vdeo http:/ / www.youtube.com/ watch?v=CmzJC1sBh5s feito pela
Prefeitura de Catanduva. Acesso em 03 jan. 2012.

CAP 4 | ESTUDOS DE CASO 249

Em relao proviso de infraestrutura em reas j ocupadas, como ser mencionado
adiante, o maior investimento da prefeitura posterior ao plano diretor est sendo na
rea de saneamento ambiental. Esses investimentos, indiretamente, melhoraram e
tendem a melhorar (processo est em andamento) a condio de habitabilidade
corrigindo as inadequaes de infraestrutura em diversas partes da cidade. O poder
pblico investiu tambm na construo e melhoria dos espaos pblicos, em especial as
reas verdes, melhorando as inadequaes em relao aos servios urbanos.
A questo do saneamento objetivo de uma histrica discusso entre loteadores e
prefeitura. A ltima exige que cada loteamento faa sua Estao de Tratamento de
Esgoto, considerando que o municpio no possui. Embora alguns tenham sido
aprovados desta forma e, em alguns casos, at tenham sido construdas as plantas de
tratamento, estas no so ligadas pelos proprietrios, que aguardam o projeto de
tratamento da cidade como um todo para poderem se concectar rede pblica, com
tratamento. o caso do Residencial Acapulco, cuja Estao nunca foi ligada.
No foram diferenciados os dados de forma a informarem sobre uma hipottica
demanda habitacional relacionada com o fluxo de populao sazonal que vem para o
corte de cana, que faz movimentos pendulares de outros municpios para Catanduva,
etc. Novamente, h poucos estudos e planos sobre a relao entre as atividades rurais e o
urbano no municpio, o que certamente termina por no configurar problemas
habitacionais ligados atividade canavieira.

MAPA 45 LOTEAMENTOS CLANDESTINOS EM CATANDUVA 2010

Fonte: Prefeitura Municipal de Catanduva, 2010.

Segundo tcnicas da Prefeitura, em 2010 foram detectadas chcaras com caractersticas
prximas aos imveis urbanos, que implicaram na abertura de vias de acesso, sem a
devida formalizao dos processos de parcelamento do solo, consideradas, portanto,
irregulares (Pinheiro, 2010, p.152).
250 CAP 4 | ESTUDOS DE CASO

NOVOS LOTEAMENTOS
At janeiro de 2010, vrios loteamentos foram desenvolvidos, mostrando que as
restries ao parcelamento impostas pelo plano diretor no foram inibidoras. A maioria
deles j havia pedido alguma diretriz, portanto, de uma certa forma no so uma
novidade dos ltimos anos. Importante frisar que nenhum dos novos loteamentos prev
construo de casa associada ao lote, tomando um rumo muito diferente da maioria das
urbanizaes mais atuais da Macrometrpole paulistana.
No ltimo ano (2011), novos loteamentos pediram diretrizes, alterando este quadro e
imveis cadastrados para cobrana de IPTU, 9.822 destes acusam no estarem
(Pinheiro, 2010, p.164).

MAPA 46 NOVOS LOTEAMENTOS EM CATANDUVA 2008-2010


Fonte: Prefeitura Municipal de Catanduva, 2010 no mbito do artigo de Pinheiro, 2010.
A leitura do mapa permite observarmos que abrem loteamentos em todas as direes da
cidade. Os localizados mais ao Sul (8, 9, 10 e11) esto voltados s famlias com rendas
mais baixas e ao Norte, com rendas mdias e altas.
1Lot. Pedro Nechar
2J ardimEuropa
3Lot. Clvis V.
de Oliveira Neto
4Lot. Monte
Carlo
5Res. Solar dos Girassis
6Proposta Loteamento Rod. SP 310
7Residencial
Top Life
8Res. J ardimdas Accias
10Cond. J d. Das Paineiras
11Lot. Prx.
Resid. Pach
9Lot. Alto da Boa Vista
12Condomnio fechado Llumiar (aprov. 2006)
Regio com
chcaras
CAP 4 | ESTUDOS DE CASO 251

REFLEXES SOBRE A POLTICA PARA A EXPANSOURBANA PROPOSTA NOPLANODIRETOR
H uma avaliao que a restrio ocupao proposta no plano diretor atingiu, at o
momento, o objetivo de conter o crescimento descontnuo da cidade rumo sua rea
perifrica. No entanto, isto se deu sob um contexto quando os preos da cana-de-acar
estavam em alta, negcios imobilirios em baixa e pouco financiamento habitacional
para as classes menos favorecidas, possibilitando um alinhamento dos atores polticos
envolvidos no processo de urbanizao atravs de loteamentos em torno de seus
interesses comuns: dava para esperar o perodo de um plano diretor para urbanizar.
As presses atuais para aprovao de novos loteamentos sinalizam que o novo contexto
imobilirio j est fazendo presso para urbanizar essa regio. O contexto agrcola atual
tambm parece colaborar, ou no inibir, essa deciso.
Para compreender melhor este contexto, faz-se aqui um parnteses sobre o estudo da
rentabilidade na mudana de uso do solo rural para urbano e um outro sobre a
composio dos atores sociais em torno da opo pelo crescimento em extenso fsica.

4.1.5 | DISPUTA POR TERRA NAS REAS DE TRANSIO RURAL-URBANAS: O
DISCURSO DA RENTABILIDADE
Publicamente, ou nos bastidores, sabe-se que h grandes conflitos de interesse por terra
em Catanduva, principalmente porque ainda h uma forte especulao com terra, desde
imveis vazios dentro da Macrozona de Aproveitamento Urbano e da Macrozona de
Controle Urbano, como j comentado; at uma grande disputa por terras para a
monocultura de cana-de-acar para exportao face possibilidade de urbanizar com
novos loteamentos.

PROPRIEDADE E PREOS DA TERRA EM REAS DE TRANSIORURAL-URBANAS
Recente pesqu nas em municpios de
mostrou, em sntese, que h uma grande valorizao da terra na transformao da terra
rural para urbana cujas rentabilidades alteram-se de acordo com a tipologia da ocupao
urbana implantada consideradas como alto
17
, mdio
18
e baixo
19
padro; e alteram-se

17
O loteamento de alto padro, em geral um condomnio fechado. Por ser de alto padro, possui
consumidores exigentes que, geralmente, paradecidirem por esse investimento, exigem que o loteamento
estejaaprovado naprefeitura, implantado regularmente, com toda ainfraestruturacompletae contando,
ainda, com diferenciais. O adquirente compra vista ou em parcelas, com o objetivo de construir
imediatamente ou no futuro, ou mesmo para revender. Nos loteamentos visitados frequente verificar
muitos lotes aindavazios. Paraesses casos, no huso do mecanismo do caucionamento dos lotes pelos
empreendedores, a infraestrutura feita integralmente e as vendas iniciam-se logo depois. Por isso,
necessrio um grande investimento inicial (Santoro & Bonduki, 2009, p. 10).
18
O loteamento de mdio padro estaprovado e implantado regularmente. Em geral, ainfraestrutura
colocada logo na abertura, em alguns casos em etapas, mas completa. Em alguns casos, quando o
loteamento no terminado, o poder pblico assume custos perifricos daurbanizao, correspondentes,
por exemplo, ao asfaltamento de umarua, acabamentos das caladas, etc. O adquirente deste tipo de lote
compra em parcelas, mas tambm vista. Muitos compram paraconstruir imediatamente, embora exista
tambm os que optam por edificar no futuro ou revender. Os empreendedores utilizam-se do mecanismo
do caucionamento dos lotes. No necessrio muito investimento inicial, se comparado com os
loteamentos de alto padro (Santoro & Bonduki, 2009, p. 9-10).
252 CAP 4 | ESTUDOS DE CASO

tambm de acordo com o preo da terra rural. Em sntese, os preos iniciais e finais da
terra rural e urbana respectivamente, se muito diferentes, alteram a renda da terra nessa
transformao rural-urbana.
Dos 12 loteamentos pesquisados em Catanduva, So Carlos e Suzano, quatro estavam
em Catanduva: Cidade Jardim, irregular, quase sem infraestruturas; Agudo Romo II, de
mdio e alto padro; Sebastio de Moraes, mdio padro, com infraestrutura quase
totalmente completa, faltando praticamente terminar as ltimas ruas do loteamento e
quase totalmente ocupado; Residencial Acapulco, condomnio fechado de alto padro.

INFORMAES DOS LOTEAMENTOS ESTUDADOS EM CATANDUVA - 2006
Descrio
Cidade
J ardim %
Agudo
Romo II %
Sebastio
de Moraes %
Residencial
Acapulco %
rea da gleba (m
2
) 825.761,20 239.407,67 174.724,00 165.371,00
rea no urbanizvel (m
2
) 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 6.838,29 4,14
rea de circulao (vias) (m
2
) 220.241,48 26,67 55.063,76 24,54 44.237,07 25,33 33.107,27 20,06
rea uso residencial (m
2
) 478.544,74 57,95 112.058,98 49,93 104.227,13 59,67 100.284,14 60,75
rea uso institucional (m
2
) 41.290,70 5,00 2.199,00 0,98 8.736,50 5,00 8.278,32 5,02
rea uso comercial (m
2
) 1.560,04 0,19 31.057,00 13,84 0,00 0,00 0,00 0,00
rea estacionamento (m
2
) 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00
rea verde - parques, jardins
(m
2
) 84.124,24 10,19 24.031,93 10,71 17.472,50 10,00 16.562,98 10,03
TOTAL 825.761,20 224.410,67 174.673,20 165.071,00
N.de lotes 1.612 452 397 265
rea mdia dos lotes (m
2
) 250 250 250 360
Fonte: Santoro & Bonduki, 2009.

Inicialmente pesquisou-se o preo da terra a partir da Planta Genrica de Valores (ver
Mapa 43 Planta Genrica de Valores) e a partir de entrevistas com imobilirias,
resultantes dos mapas apresentados a seguir. Como se v, a lgica de maiores preos em
reas centrais e menores em reas mais perifricas.
Os preos urbanos dos lotes e glebas, custos de infraestrutura, forma de financiamento,
foram obtidos atravs de entrevistas com tcnicos da prefeitura e loteadores, portanto
so declaratrios. Os custos com servios de corretaem, gastos com a administrao do
empreendimento (10%), remunerao do promotor (5%), retorno financeiro esperado
(15%), foram definidos a partir da literatura latino-americana sintetizada em Borrero
(2002). A partir destes, foi feita uma simulao de fluxo de caixa e, considerando um
tempo de dois anos, calculou-se a rentabilidade obtida. Considerou-se que esta contm,

19
O loteamento de baixo padro corresponde ao aprovado (ou no) pela prefeitura, mas implantados
irregularmente (por exemplo, no obedece ao projeto aprovado ou atitulao dos lotes no estresolvida,
entre outras irregularidades). O tempo de implementao dainfraestruturaou foi muito grande, ou essa
no foi sequer terminada. Quase sempre, nesses casos, o poder pblico assume parte dos nus da
urbanizao. A vendado lote d-se de formaparceladapelo empreendedor, geralmente vinculadaaparcelas
que correspondem ao salrio mnimo, resultando em preos finais muito altos. Nesses casos, o mecanismo
do caucionamento dos lotes pelos empreendedores muito utilizado. Eles renegociam com aprefeituraa
mudanade lote caucionado, paracomercializarem primeiro os melhores lotes, deixando nus davenda
dos menos valorizados caucionados parao pagamento de infraestrutura. O comprador, imediatamente logo
aps a compra, inicia aconstruo, no se verificando um processo especulativo com o lote (tambm por
isso o consumidor quer pagamento parcelado). No necessrio muito investimento inicial, o que estimula
empreendedores iniciantes sem recursos ou experincia (Santoro & Bonduki, 2009, p. 9).
CAP 4 | ESTUDOS DE CASO 253

em parte a mais-valia fundiria, mas tambm pode conter outras rentabilidades e
externalidades no computadas.

MAPA 47 VALORES DA TERRA EM CATANDUVA 2006

Elaborado a partir de entrevistas com imobilirias locais.

Uma primeira informao que este, e outros loteamentos irregulares da pesquisa citada,
trazem que os loteamentos, mesmo quando irregulares, tm seus parmetros pautados
pela lei, considerando a expectativa de que podem ser regularizados. Casos como este
tambm foram encontrados em Suzano e em Hortolndia.

Loteamento Cidade Jardim, em Catanduva. Foto: autora, 10/ 02/ 2007.
No exemplo de Catanduva, o lote do Loteamento Cidade Jardim, o maior deles, feito
irregularmente, estava em processo de urbanizao, apresentando as primeiras ruas
pavimentadas pela Prefeitura. O lote era comprado pelo valor de R$ 15.500,00 ou
60,00 R$/ m
2
(preos de 2006, vendas parceladas), porque inclui neste preo custos
com o parcelamento (inflao e juros) pois vista custaria R$ 8.000,00 ou 32,00
R$/ m
2
. Considerando o tamanho de seu lote, nas expectativas inclua ainda a
possibilidade de desmembramento em dois lotes de 125m
2
possibilitada possivelmente
por um processo futuro de regularizao fundiria. Era pouco mais caro que um lote
regular com a mesma metragem, localizado no Loteamento Residencial Sebastio de
Moraes, cujo preo do lote era 30,00 R$/ m
2
(preos de 2006, venda vista). Esta
254 CAP 4 | ESTUDOS DE CASO

constatao refora a hiptese da teoria que um loteamento irregular incorpora em seu
preo a possibilidade de ser regular e geralmente seu preo parecido com um
loteamento regular prximo, no caso, no mesmo (pequeno) municpio. Este dado
emprico coaduna com as posies de Martim Smolka
de que um loteamento ser eventualmente regularizado permite ao loteador impor um
.
Embora com apenas um exemplo no se faz uma tese, mas refora uma hiptese, a
partir da qual defende-se na literatura que muito rentvel fazer um loteamento
irregular, pois os custos com infraestrutura so nfimos e podem ser zero (com
parcerias que trocam lotes pela terraplanagem, pela a instalao da rede eltrica, etc.) e
ainda os custos podem ser repassados aos proprietrios, sejam originais ou moradores
atuais. Com a rentabilidade alta, os lotes so vendidos a preos regulados pelo mercado,
a partir do quanto se pode pagar por um lote o preo do solo vincula-se capacidade
de pagamento do comprador (Smolka, 2003, p.277) cuja disponibilidade a pagar ir
pesar os atributos do imvel e, por consequncia, considerar a expectativa de
regularizao fundiria de um loteamento cujos parmetros so prximos das leis que
regulam. Esta lgica que far com que a Lei Federal de Parcelamento do Solo termine
pautando os parmetros para a irregularidade, mais que garantindo uma urbanizao
com qualidade. Esta viria a posteriori, com o tempo e a disponibilidade dos possuidores
de lotes.
Outra informao relevante da pesquisa diz respeito relao entre os preos rurais e os
preos urbanos na deciso por urbanizar. A pesquisa mostrou que, no caso de
Catanduva, o rural produtivo ocupado com cultura de cana-de-acar tem seus preos
rurais balizados pelos preos desta comoddities agrcola, afetado, portanto, pela
produtividade da terra e pelo preo final do produto no mercado, que no caso inclui o
internacional.
Isso porque os tericos da renda da terra agrcola (Alonso, 1965; Ricardo, 1817 apud
Alonso, 1965; Thunen, 1863 apudAlonso, 1965; Isard, 1959 apudAlonso, 1965; Dunn,
1954 apudAlonso, 1965), em uma forma bem resumida, demonstram que esta afetada
pelos (a) diferenciais de fertilidade das terras, definidos pela competio pela terra entre
proprietrios que distinguem diferenciais entre a renda da terra mais produtiva da
menos; e (b) diferenciais de localizao, que distinguem a renda que cada terra obtm
por estar em uma localizao diferente proporcionalmente economia com o transporte
dos produtos. Em sntese, a renda da terra agrcola igual ao valor do produto menos os
custos de produo e custos de transporte.
Para calcular a renda da terra a partir de modelos simples baseados nesta teoria, Isard
(1959) e Dunn (1954) desconsideraram uma srie de fatores e isolaram o mercado
20
.
Utilizando este modelo foi calculado o preo da terra agrcola com cultura de cana-de-
acar em Catanduva em 2006 (mesmo ano para toda a pesquisa) e foram obtidos
valores prximos a 4.337,41 R$/ ha ou 0,43 R$/ m
2
.
Importante citar que este valor corresponde a um momento onde o preo da
comoddities estava alto no mercado (valor obtido a partir da pesquisa Levantamento
Sistemtico da Produo Agrria, IBGE, 2006).

20
Em sntese, no consideram: variaes naintensidade de uso; variaes nos custos de produo com a
distncia; mistura de colheitas e efeitos na variao da fertilidade da terra. Alm disso, esses modelos
tomam como premissas que hapenas um mercado parao qual o produto agrcolapode ser vendido e toda
aproduo transportadaparaesse mercado. Reforam aidiade cidade isoladade Von Thnen. E que
todaterra umafiguraplana. No caso daculturadacana, como veremos mais parafrente, atopografia
muito importante pois terras planas podem ter corte com maquinrio, o que aumentaconsideravelmente a
produtividade.
CAP 4 | ESTUDOS DE CASO 255

Ao final de cada safra de cana-de-acar, a Orplana (Organizao dos Plantadores de
Cana-de-Acar do Estado de So Paulo) publica, atravs do seu site
21
, a mdia de Kg de
ATR produzida por tonelada e o preo (R$) de Kg de ATR (Total de Acar
Recuuperado) no Estado de So Paulo. Esses valores so praticamente anuais uma vez
que a safra anual, comea em abril de um ano e termina em maro do ano seguinte. O
ATR funciona como um ndice que utilizado pelo produtor de cana para calcular o
preo de venda de sua produo. O valor do Kg de ATR ser determinado mensalmente
pela Orplana atravs dos valores dos preos dos produtos derivados da cana-de-
acarfornecidos pela ESALQ/ CEPEA. Utilizando este valor como referncia para o
clculo, chega-se a valores muito prximos aos anteriores, de 4.374,95 R$/ ha ou 0,43
R$/ m
2
.
Se considerarmos este valor como preo da terra agrcola produtiva em Catanduva
aproximadamente 0,43 R$/ m
2
e compararmos com os valores de compra da gleba
rural declarados pelos loteadores entre 1,00 e 4,00 R$/ m
2
, temos uma sensvel
diferena que contm a mais-valia fundiria, mas tambm pode envolver outras
rentabilidades no isoladas.
Desta forma, a pesquisa mostrou a partir do caso de Catanduva que, na relao entre
preo urbano e preo rural, os urbanos so bem maiores, facilmente maiores frente
mudana de hectares para metros quadrados.
Ainda assim preciso fazer consideraes. Em 2006, um proprietrio de terra em rea
de transio rural-urbana em Catanduva, prxima de uma Usina, viu sua propriedade
inserida na Macrozona de Restrio Expanso pelo Plano Diretor. Antigo Prefeito da
cidade, atua como loteador e, como pretendia lote-la, no processo de discusso do
plano, manifestou-se contrrio esta restrio. Vencido, recebeu uma proposta de
arrendar para o plantio de cana-de-acar, por cinco anos e o fez.
Em entrevista pesquisa, este proprietrio comentou sobre a alta rentabilidade obtida
no negcio que, por um lado, no exigiu que tivesse recursos para custear a
infraestrutura de um loteamento, considerando as imposies da lei referente ao
caucionamento dos lotes ou hipoteca, alm dos custos de construo da infraestrutura.
Por outro, dava a ele o tempo necessrio para esperar que o Plano Diretor fosse revisto e
estas terras voltassem a ser urbanizveis (ou seja, a terra continua incorporando a
expectativa de ser a prxima terra a se urbanizar). Em 2010, exatos cinco anos depois, o
Plano Diretor de Catanduva passou por um processo de reviso e a proposta em
discusso, ainda no aprovada, contempla a possibilidade de urbanizao deste terreno.
Esta informao permite algumas consideraes importantes frente a deciso por
urbanizar. Primeiramente, que a organizao da produo da cana, que privilegia a
agregao de terras prximas usina, de forma a economizar custos de transporte,
prximos. Considerando que o municpio possui cinco usinas de acar e lcool no
entorno de sua rea urbana, a competitividade entre estes usos acirrada e afeta a
deciso por continuar arrendando a terra para o cultivo de cana x deciso por urbanizar.
Parece haver, portanto, uma forte concorrncia de preos entre a cana e o urbano nos
anos em que o preo da cana est em baixa, os proprietrios tm interesse de usar suas
propriedades para a abertura de novos parcelamentos, exercendo uma presso maior
para a permisso de loteamentos em na macrozona de restrio urbana. Nos anos que o
preo da cana esteve em alta, como 2006, a presso dos proprietrios era menor, j que

21
Retirado do site www.orplana.com.br, acesso em abril de 2009.
256 CAP 4 | ESTUDOS DE CASO

alugar a propriedade para a plantao de cana era mais lucrativo e menos burocrtico
que o parcelamento do solo.
Em segundo lugar, que houve uma coincidncia de interesses que colaborou para a
aprovao e para o sucesso desta restrio no plano diretor: o municpio que avaliou
no ser necessrio expandir o urbano sobre estas terras, atravs de seu Plano; e a
expanso do agronegcio que optou por arrendar novas terras para a produo,
privilegiando o plantio em terras mais prximas da usina.
Ainda, este caso refora a hiptese de que forte a relao entre a produo agrcola e a
utilizao das terras rurais, j anunciada no captulo anterior. Quando extremamente
produtiva, como o caso das terras agrcolas de Catanduva, termina por reprimir usos
mais rarefeitos e dispersos como os de chcaras ou stios de recreio, quase inexistentes
na cidade.

4.1.6 | PERCEPES A PARTIR DA TEORIA GROWTH MACHINE
Soma-se a esse contexto, os interesses polticos existentes na cidade. Em diversas
instncias da gesto pblica e em torno dela, esto atores que investem ora no
agronegcio, ora em loteamentos, sendo a terra o objeto que compe a lucratividade da
elite local.
A ntima relao entre poltica e interesses sobre a terra pode ser exemplificada com
diversos casos: ex-prefeito dono de empresa de infraestrutura para loteamentos,
empreendedor de loteamentos e do nico loteamento fechado da cidade e de pedgios
da regio; ex-prefeito era loteador e possui vrios loteamentos com o seu nome; vice-
prefeito foi o proprietrio do jornal local at o momento da eleio do prefeito, quando
tornou-se empreendedor de um loteamento fechado para famlias de alta renda em
implantao e depois candidatou-se a prefeito; prefeito scio de empresa que faz
loteamento, quando prefeito; prefeito proprietrio de um cemitrio privado e,
quando prefeito, coibiu a abertura de um novo cemitrio na cidade; um loteador tem
um bairro, um ginsio e um conjunto habitacional popular com o seu sobrenome, quer
ser prefeito; um loteador novato e migrante faz um loteamento e, logo na sequencia,
seu prximo empreendimento, um cemitrio, barrado pelo poder executivo, com
apoio do legislativo; vereadores trabalham com compra e venda de lotes em alguns
loteamentos populares e afirmam faz-lo para salvar seus eleitores de processos de
endividamento; tcnicos da prefeitura se envolvem em projetos de empreendimentos
imobilirios. O negcio imobilirio perpassa o interesse privado dos gestores e
legisladores, em uma estreita ligao entre poder econmico e poder poltico local.
Diz-
Logan & Molotch (2007 [1987]), mais que uma parceria, uma coaliso em torno de
que preciso haver crescimento urbano. No caso de Catanduva, ser considerado o
crescimento em expanso urbana, afinal, esta a tnica do discurso dos atores e da
dinmica imobiliria, seja atravs de obras ou de abertura de loteamentos.
Estes autores so utilizados para esta anlise uma vez que colaboram na compreenso da
dinmica local entre os agentes e instituies mais influentes no mbito intra-urbano, o
que fundamental para compreender os processos de construo do espao intra-
urbano (Villaa, 2001). No se pretende aqui utilizar a matriz da growth machine
indistintamente, mas aproveitar o mtodo de compreenso de como agem os atores
individualmente e como vo formando coalises, pode ser uma boa abordagem para
compreender as dinmicas intra-urbanas de cidades muito distintas das metrpoles.
CAP 4 | ESTUDOS DE CASO 257

Logan & Molotch observam como as estruturas polticas nos Estados Unidos so
mobilizadas para intensificar usos da terra para que obtenham ganhos privados de
diversos tipos neste negcio. Para eles, vrios atores locais, alm dos que esto
diretamente envolvidos na gerao de renda da terra, participam do que chamam growth
machine[mquina do crescimento]. A mquina do crescimento consiste em um consenso
em torno da ideia de que preciso haver crescimento urbano, atravs do qual as elites
eliminam qualquer viso alternativa relativa ao significado de comunidade ou que
alimente o valor de uso de um imvel, o valor de renda a tnica das decises sobre
como utilizar o espao. A mquina alimentada por uma coaliso de atores em torno de
que preciso haver crescimento urbano, onde no h discordncia sobre o fato de que
crescer bom, embora possa haver alguma diferena em relao a como internalmente
distribui-la ou talvez alguma competio entre elites de diferentes comunidades (Logan
& Molotch, 2007 [1987]). Para eles, o poder poltico destas coalizes tornam as cidades
verdadeiras empresasdevotadasaocrescimentodarendaagregadaatravsdaintensificaodousodosolo
urbano(Ferreira, 2007, p.152).
H questionamentos sobre a possibilidade de adaptao do modelo da mquina do
crescimento para cidades como So Paulo, cujo crescimento urbano no se deu nos
(Maricato, 2000 apudKuznir, 2007, p.117). Subentende-se que o autor interprete que a
dimenso desta forma de urbanizao incomoda e enfrenta a coaliso, mostrando-se a
outra face deste desenvolvimento. No entanto, em cidades no-metropolitanas, centros
regionais como Catanduva, no se pode utilizar a expresso que se referia metrpole
industrial paulistana, cuja dimenso da urbanizao construiu o conceito de periferia
associado loteamentos perifricos + auto-construo + casa prpria (Bonduki, 2004;
Maricato, 1996; Rolnik, 1997; Kowarick, 1980). Embora se possa afirmar que o padro
perifrico clssico, homogeneizante e dual (centro x periferia), exista no municpio os
mais pobres habitam loteamentos irregulares e conjuntos de habitao social em reas
perifricas a dimenso do problema totalmente diferente e no chega a conformar-
se uma oposio ou resistncia coaliso. Completa o quadro, o fato de que a mquina
do crescimento em Catanduva compreende as elites, e tambm, atualmente a produo
pblica de equipamentos, infraestrutura e habitao para a populao mais pobre. Nesta
direo, as polticas procuram reafirmar que crescer bom, para todos. Mesmo que esta
lgica ainda siga a lgica do mercado imobilirio para famlias de alta renda que evita a
mistura de classes ou a proximidade de ocupaes mais pobres (Abramo, 2009) e o
crescimento se d em direes opostas do territrio.
Os autores americanos afirmam que as comunidades podem disputar a atrair rgos
pblicos, universidades, entre outros empreendimentos que estimulem o
desenvolvimento. Tambm competem por decises de governo e fundos pblicos,
especialmente os relativos infraestrutura (Logan & Molotch, 2007 [1987], p.53). No
caso de Catanduva, a informao privilegiada sobre estradas regionais que sero abertas
ou duplicadas, ou porque no dizer, o direcionamento ou lobby para que determinadas
estradas sejam objeto de investimentos estaduais fez parte da estratgia das elites locais,
proprietrias de terras no entorno, no apenas para valorizarem suas terras e
possibilitarem a urbanizao, mas tambm que venham a servir como moeda de troca
de apoios eleitorais, nas suas diferentes formas.
O planejamento ou alguma eventual restrio ao crescimento consensuado deve ser
negociada e, sempre que possvel, modificada. E se elas foram aprovadas porque
certamente h um consenso sobre o fato de que no incomodaro o crescimento
previsto. As restries relativas possibilidade de parcelar, propostas pelo Plano Diretor
de Catanduva em anlise, por um lado, direcionaram o crescimento urbano de forma
contgua, sob o argumento que o dficit habitacional era baixo e ainda havia muitos
lotes vagos, sem construo no municpio. Desta forma direcionou para onde o
258 CAP 4 | ESTUDOS DE CASO

municpio poderia crescer: dentro das reas onde ainda podiam ser abertos loteamentos.
A deciso sobre onde urbanizar foi dada no plano diretor e privilegiou as terras
contguas, sim, mas terras de vrios ex-prefeitos e de um vice-prefeito, atores que
compem os exemplos acima. Ou seja, como citam Molotch e Loan, pode ter havido
alguma discordncia entre as elites locais sobre o quanto poderia crescer o municpio,
mas o Plano no inibiu a possibilidade destes obterem seus ganhos com o processo de
urbanizao, ainda havia gleba disponvel para a mudana de uso rural para urbano.
Novamente lembrando, estes compem uma elite local que, nas reas de transio rural-
urbana, ora flerta com o agronegcio, ora com a possibilidade de urbanizar.
Empreendedores americanos descritos pelos autores, alm de lucrarem com a chegada
de grandes infraestruturas virias sobre suas terras, mexendo-se no campo poltico para
o que investimento ocorresse no onde escolheram; ajudaram a construir uma espcie de
orgulho local, associando os benefcios do crescimento urbano, sobre os quais possuam
interesses individuais, ao crescimento generalizado, de interesse de todos. Em
Catanduva, no diferente. Atualmente, em seu website apresenta as obras realizadas
em 2010 (e veja, poderia ser um website de qualquer outra cidade!), mostra que houve
um aumento na arrecadao de IPTU, inaugura um estdio do Grmio Catanduvense de
futebol, entre outros. No entanto, o municpio se diferencia dos grandes centros
urbanos do pas, onde estas obras simbolizam no apenas o orgulho local, mas a
imagem de que estes centros so cidades globais e se h um estdio a ser construdo,
ser utilizado para a Copa do Mundo de Futebol. Em diferentes escalas, mas
intervenes de mesma ordem.
No contexto do discurso que dilui os ganhos individuais enquanto dissemina os ganhos
generalizados, o municpio apresenta a proposta de dilatar o raio urbanizvel, retirando
a restrio proposta pelo Macrozoneamento do Plano Diretor, sob a justificativa de que
este alargamento possibilitar a construo de um loteamento industrial, gerando
empregos; a realizao de empreendimentos do Programa Federal Minha Casa, Minha
Vida para famlias de 0 a 3 salrios mnimos; e ainda, aproveitar melhor uma escola
pblica ampliada, uma creche recm construda e um posto de sade em projeto que se
localizam em uma regio j ocupada prxima, gastos j feitos pelo poder pblico
municipal e estadual. Sem julgamento do mrito desta deciso, percebe-se que h neste
exemplo, como na mquina do crescimento de Molotch, o reforo da ligao entre os
objetivos do crescimento e melhores condies de vida para a maioria (Logan &
Molotch, 2007 [1987]), p.62). Possivelmente, no caso de Catanduva, se o novo Projeto
de Lei de Plano Diretor no for votado e aprovado, apenas o loteamento industrial
venha a ser implantado, face s restries do prprio plano em vigor para novos
loteamentos.
Aqui entra outra observao dos autores relativa competio das comunidades pela
ticos que
apudLogan & Molotch,
2007, p.64). Esta escolha geralmente envolve ganhos eleitorais, alimentado pela
mquina do crescimento. H, no discurso do crescimento urbano, o direcionamento
para os investimentos na infraestruturao de novas regies, como ocorre na
justificativa para a ampliao da rea urbanizvel em Catanduva. Nesta argumentao
est tambm a necessidade de se construir duas novas transposies da Rodovia
Comendador Pedro Monteleone (Rodovia da Laranja), que melhorariam as condies de
uma rea j ocupada e tambm viabilizariam um acesso ao loteamento industrial.
Este um exemplo sobre como as estruturas polticas esto mobilizadas para intensificar
usos da terra para ganhos privados; muitas vezes em detrimento de manter reas no
infraestruturas como tal. O discurso em prol do desenvolvimento urbano est centrado
na expanso em direo a uma nova rea, que traz benefcios em termos de gerao de
CAP 4 | ESTUDOS DE CASO 259

empregos com a expanso de reas industriais; com a construo de moradia popular;
sobre reas antes rurais que sero urbanizadas com infraestrutura adequada e qualidade.
Embora no se possa dizer que o municpio est mantendo as reas vizinhas sem
infraestrutura, neste caso, expandir significa tambm estruturar ainda mais estas reas,
que no seriam mais o limite da cidade, mas estariam acompanhadas de urbanizao no
seu entorno. Alm disso, estaria fazendo habitao ex-ante, atravs de um Plano de
Desenvolvimento Local para a rea, inclusive com um projeto urbano desenhado. E sim,
sem esquecer que o municpio tambm est envolvido em aes de regularizao
fundiria, ainda que estas certamente correspondam a processos muito mais lentos e
paulatinos, mantendo as condies que estruturam a gramtica poltica clientelista
(Nunes, 2010 [1997]).
Outra observao a partir deste caso que, apesar dos tantos novos loteamentos terem
acontecido nas reas onde o plano diretor permitia urbanizar; restou ao poder pblico a
opo de fazer moradia social de 0 a 3 salrios mnimos na localizao mais longnqua e
menos privilegiada. Na disputa por localizao, os espaos residuais ou menos rentveis
so os que restam interveno pblica, que para acontecer, deve estruturar, dentre
outros um empreendimento privado industrial.
Percebe-se nesta descrio, que no caso de Catanduva, cuja dimenso dos problemas
territoriais menor, parece possvel o desenho de estratgias que simultaneamente
preocupam-se com os ganhos privados e com os ganhos pblicos nos processos de
como articular e quais instrumentos utilizar para que no se repitam os mesmos
processos que se do nos projetos de renovao urbana de reas centrais de grandes
cidades: apenas os privados ganham.
Outros autores tratam do tema da mobilizao das estruturas polticas para ganhos
privados, muitas vezes em detrimento de manter reas sem infraestrutura como tal.Estes
esto geralmente debruandos sobre intervenes de renovao urbana em reas
centrais de grandes cidades que culminam em processos de gentrification, onde no h
es et al.,
2007; Hall, 1997; Harvey, 2005; entre outros). Estas intervenes diferem
consideravelmente das previstas para Catanduva.
So outros atores envolvidos em uma planificao empresarial, que deve envolver
empreendedores nacionais e internacionais, empresas, reunidos em conglomerados
urbanizadores de difcil distino ou personificao. A origem dos recusos das
intervenes de renovao urbana atualmente no migra da produo, como no caso do
agronegcio, mas do campo financeiro (e antes do industrial urbano).
Parntese: ainda possvel afirmar que os recursos do agronegcio esto envolvidos no
desenvolvimento econmico que objetiva a maximizao produtiva com a conciliao
de atividades agrcolas e industriais voltadas exportao; associado criao de
commodities, ou seja, matrias-primas produzidas em larga escala e comercializadas
mundialmente que so negociadas em bolsas de mercadorias, portanto, seus preos so
definidos pelo mercado internacional e esto diretamente relacionados com o mercado
financeiro. Da conclui-se que pode haver influncia macroeconmica nas decises
locais para urbanizar
22
. Certamente nos momentos de baixa da commodities cana-de-
acar, torna-se mais interessante urbanizar. No caso de Catanduva, como j

22
Aqui abre-se um dilogo com Ferreira(2007, p. 151) que afirmaque possvel utilizar-se dateoria da
mquinado crescimento paraexplicar umadinmicalocal, mas tambm evidenciar como, muitas vezes, os
fenmenos macroeconmicos so apropriados em funo dos atores imobilirios locais mais poderosos. No
caso, foco do interesse de suatese.
260 CAP 4 | ESTUDOS DE CASO

demonstramos, esta oscilao positiva no mercado colaborou para que restries ao
parcelamento fossem vistas com parcimnia. A baixa nos anos seguintes, certamente fez
proprietrios pensarem se, ao trmino de arrendar por cinco anos para as safras da cana-
de-acar, no deveriam propor um empreendimento imobilirio.
possvel portanto corroborar com as preocupaes de Graziano da Silva (1997, p.4)
em superar a viso do rural identificado com as atividades agropecurias e que, na
outros pontos que
devero ser observados, dentre eles, incorporar a esfera da circulao como parte das
, mais especificamente, o capital financeiro.
Difere-se tambm na estrutura fundiria que serve como base para a mudana. No caso
dos processos de expanso urbana, sobre o rural que haver o crescimento
23
; j nos
processo de renovao urbana, estes se do sobre uma estrutura onde antes havia usos
urbanos, e que portanto possui muito mais inrcias e, invariavelmente envolve
processos de gentrificao e resistncias.
Outro parntese: Estes aspecto talvez o que mais diferencia o caso de Catanduva de
outros de renovao urbana. As resistncias imposio dos valores de troca pelos de
uso em processos de renovao do-se fortemente centrada na oposio feita aos
processos de gentrificao. As resistncias expanso urbana manifestam-se
principalmente nos discursos ambientalistas calcados no modelo da cidade compacta
que no avana sobre reas verdes protegidas. Nenhum destes motes conforma
resistncia em urbanizar reas do agronegcio, devastadoras das reas protegidas, das
regulaes climticas e poluidoras do ar (no caso da queima da cana-de-acar). Quem
ir resistir quando se est trocando valor de troca por valor de troca?
Alm disso, as intervenes de renovao no parecem consequncias scio-histricas
ou morfolgicas de uma cidade em si, como observa Ferreira (2007, p.137) ao
Subentende-se que as intervenes de renovao que vem determinar um contexto
global metrpole tm aspectos exgenos cidade, ou seja, mostram uma adaptao da
cidade, independemente de suas dinmicas scio-histricas ou morfolgicas, tpicas de
cada cidade. J a expanso urbana em Catanduva mostra-se intimante relacionada com
as dinmicas endgenas e morfolgicas da cidade, como j apontado neste captulo.
Urbanizar o rural muito mais fcil que reurbanizar ou fazer processos de renovao
urbana. De custo baixo, com poucas reas a serem mantidas, fcil de transformar uma
base para uma urbanizao nova.
Ainda que possamos falar de processos de expanso urbana sobre reas protegidas, estas
tambm no apresentam tantas resistncias. Mas novamente, o caso da expanso urbana
do Rio de Janeiro em direo Barra da Tijuca, por exemplo, segue diferenciando-se de
Catanduva, pelos outros motivos acima abordados.
Aqui os atores ainda so locais, os recursos migram da produo e o local onde se d a
transio de uso rural para urbano possui menos resistncias mudana. Neste sentido,

23
Geralmente, no compete com a expanso do agronegcio no territrio que migra para reas no
urbanizadas, sempre que possvel, terreno mais fcil de competir do que reas urbanas. A presso por novas
reas agriculturveis por parte do agronegcio tambm mobilizamudanas e flexibilizao nas normas e
restries propostas atravs do aumento da rea agriculturvel proposta nos Zoneamentos Ecolgico-
Econmico-ZEE; em tensionar Unidades de Conservao mudando seu traado ou permitindo traados
descontnuos; mudanas no Cdigo Florestal reduzindo restries como reas de preservao permanente e
reserva legal; e na criao de novas formas de licenciamento, como o simplificado, ou pela defesa da
municipalizao do licenciamento, transformando acausaem um conflito local.
CAP 4 | ESTUDOS DE CASO 261

talvez represente um patamar inicial do que ainda h por vir; enquanto representa a
realidade vivida por um nmero muito maior de cidades no pas.
Vale observar que os atores locais aprendem rapidamente com as grandes aglomeraes
urbanas, incentivados por polticas atuais federais que estimulam o crescimento urbano
e j comeam a utilizar recursos de fundos para processos de urbanizao, receber
propostas de loteamentos originrias das grandes cidades ou de outras cidades vizinhas,
diversificando os atores. Certamente, a regulao ter um papel importante no controle
pequeno e
no para todos. Catanduva j viveu uma situao parecida, quando um novo
empreendedor juntou seus recursos, comprou uma terra rural e urbanizou em um
loteamento de mdio padro. Ao tentar um segundo empreendimento, desta vez um
cemitrio, teve sua iniciativa confrontada com leis que impediam a existncia deste
empreendimento. J em construo, o loteador saiu do circuito na cidade, deixando
dvidas e a fama de mau pagador.
As regras so associadas pelos diversos atores restries ao crescimento urbano. Em
entrevista, um empreendedor de Catanduva afirma que a lei do plano diretor muito
exigente. Segundo ele, as e condies impostas, em especial as formas de cauo ou
hipoteca, fazem com que somente empreendedores com muito dinheiro ou com
retorno fixo invistam em loteamento na cidade Catanduva. Contudo isso, este mesmo
empreendedor lanou dois loteamentos residenciais nos ltimos anos de implantao do
Plano Diretor e estuda a aprovao de um terceiro, desta vez um loteamento industrial.
Aguarda a construo de uma marginal e uma transposio da Rodovia, obras pblicas,
que certamente beneficiaro o acesso ao loteamento.
A elite local tem a expectativa (ou perspectiva, vide captulo anterior) de que regras
podem ser modificadas. Embora no exista a figura do loteamento fechado no pas, em
2007 foi aberto o primeiro loteamento nesta tipologia de Catanduva, empreendimento
que quase fracassou por falta de pblico consumidor
24
.
No mesmo perodo, 2007, o ento dono de um dos jornais de Catanduva resolveu
lanar um empreendimento fechado para alta renda onde tinha uma antiga fazenda da
famlia. Inicialmente, disseminou sua ideia em encontros com empreendedores locais
aferindo se havia interesse por parte da elite local, principalmente, no negcio, que
propunha grandes lotes e exclusividade, alm de diferenciais fiao enterrada, clube,
entre outros. Este, em funo do regramento de parcelamento, teve muitas dificuldades
de ser aprovado e por fim, foi aprovado em 2009, mediante um acordo de concesso
das reas pblicas ao empreendedor e este se comprometeu em fazer obras virias no
entorno e colaborar em parte da urbanizao de uma ocupao informal prxima. Esse
precedente foi utilizado por diversos municpios em So Paulo, como vimos no captulo
anterior, para dar conta da irregularidade promovida por loteamentos fechados,
produto do mercado imobilirio em expanso. Resta aos gestores do parcelamento do
solo gerir as excepcionalidades, sempre pressionado por poderes polticos e econmicos
locais e principalmente, pelo consenso construdo em torno de que esta uma tipologia
cujos aspectos so preponderantemente positivos. Novamente, as regras do
planejamento foram negociadas e modificadas, em prol da expanso urbana.
Interessante tambm neste caso foi a articulao utilizada pelo empreendedor, dono do
jornal local, para conseguir gerar expectativas em torno do seu loteamento, como se
fosse uma tipologia nica, com diferenciais incomparveis em relao ao loteamento

24
Eraum produto paraconsumidores com maiores recursos e os lotes estavam sendo vendidos apenas
vista. A possibilidade de financiar o lote garantiu liquidez ao empreendimento que hoje encontra-se
totalmente vendido.
262 CAP 4 | ESTUDOS DE CASO

existente. Uma espcie de ativismo do enterpreneus que promove a asceno de um
lugar (Logan & Molotch, 2007, p.52) ao mesmo tempo em que cria uma demanda que
no existe na cidade, onde o discurso da necessidade de segurana pode soar exagerado;
e cuja experincia com loteamento fechado anterior no havia prosperado. Disseminou
boca-a-boca entre os amigos e conhecidos que poderiam ser compradores ou
formadores de opinio em torno das benfices de loteamentos fechados, que o padro
de urbanizao seria internacional e que o lote seria maior que qualquer outro da
cidade. Na prtica, por exemplo, confessou posteriormente que tentou enterrar a fiao
eltrica, mas no conseguiu quem o fizesse, por isso, alguns dos diferenciais tiveram
que ser reduzidos. Tambm afirmou que as contrapartidas exigidas pelo governo foram
absurdas e praticamente invializaram sua rentabilidade. Atualmente este empreendedor
ser candidato a prefeito.
Especialmente o momento atual sinaliza para uma flexibilizao das restries ao
parcelamento imposta pelo Plano Diretor, com interesse inclusive do prprio poder
pblico. Como em outros processos de renovao urbana, as regulaes sobre o
planejamento urbano so abrandadas para promover a participao de proprietrios e
empresas em projetos urbanos em processos que reiteram o carter privado do processo
de urbanizao.
Logan & Molotch atribuem um papel importante da mdia local na engrenagem desta
mquina de crescimento, assim como outros atores cujo futuro est ligado com o
crescimento da cidade, embora no estejam diretamente envolvidos com usos da terra.
Estes poderiam ser as universidades escolhendo onde se localizar ou em busca de um
campus em rea de expanso urbana. Os times de esportes, que representam uma
atrao para a cidade e motivo de aes de pertencimento e cidadania local; etc.
Especialmente, os jornais, a mdia local, colaboram funcionando como empresas de
negcios monopolsticas cujo futuro est ligado ao crescimento da cidade como um
todo. De todo modo, querem ampliar seus negcios e conhecem seu papel de
formadores de opinio em torno de temas como o crescimento. Os autores afirmam, na
anlise norte-
precisamente, porque so assuntos sobre os quais as elites tm, na realidade,
concordado em disco
perodo de elaborao do Plano Diretor e alguns anos aps sua aprovao), criticava as
restries urbanizao propostas pelo Plano Diretor. Anos depois da aprovao do
Plano, o jornal (antes de oposio) apoia a reeleio do Prefeito, que efetivamente
acontece. Esta coincide com o fechamento do jornal, cujo diretor passa a ser vice-
prefeito da cidade.
Os autores tambm afirmam que os jornais, a mdia em geral, ajudam os polticos a
distanci-los das questes que colocam o crescimento em julgamento. Prevalescem
(Logan & Molotch, 2007, p.64).
Importante frisar, que a construo que se fez neste texto, utilizando a mquina do
crescimento no pretende fazer denncias sobre atividades ilcitas no municpio, ao
contrrio, pretende mostrar como o discurso sobre os aspectos positivos do crescimento
urbano esto encrustrados nas aes dos diversos atores, envolvidos direta ou
indiretamente dos processos de urbanizao. E no seria diferente se ao invs de
Catanduva estivesse escrevendo sobre Vinhedo, Mairipor, entre outras nas quais este
esquema se repete.
CAP 4 | ESTUDOS DE CASO 263

Inclusive a maioria destas aes so lcitas, conhecidas dos eleitores no municpio e
disseminadas com orgulho desenvolvimentista, o que, mostra que h um certo orgulho
por trs da cidade estar passando por estes processos.
A mobilizao em torno do melhor aproveitamento da terra, associado ao crescimento
urbano no caso de Catanduva, envolve intensamente os governos, sobre os quais a elite
assume o papel de vigilante de suas atividades (Logan & Molotch, 2007, p.63).
A articulao em torno do crescimento urbano em Catanduva parece sinalizar a
iscuio entre o Estado e as elites econmicas eu
com a nova e radical elite financeira tomando posse da urbanizao da macrometrpole.
encontrar resistncias sociais e polticas, at porque as disputas de uso acontecem entre
usos rentistas. A inexistncia da luta organizada pelo valor de uso dos imveis e da
construo democrtica do espao, o ambiente apaziguador do interior paulistano, esto
entre os aspectos que colaboram para que os negcios urbanos sejam uma alternativa s
oscilaes do negcio rural no caso especfico das reas de transio rural-urbanas.

4.1.7 | REFLEXES SOBRE O PLANO
Sobre o contedo do plano, pode-se afirmar que sua abrangncia estabeleceu um
patamar de planejamento urbano atualizado que o municpio no teve at ento.
Articulou-se trs instrumentos em uma lei, revisando-os simultaneamente plano
diretor, lei de uso e ocupao do solo e lei de parcelamento do solo e de forma a
envolver a sociedade nos debates sobre o territrio urbano.
Em termos positivos, o plano apresenta estratgias socioterritoriais muito importantes,
que merecem destaque. Primeiramente, reconhece os vazios urbanos da cidade e,
atravs do zoneamento e de alguns instrumentos como ZEIS, estimula a produo de
habitao de interesse social e de qualificao do espao urbano, por exemplo atravs da
criao de reas verdes nestes locais.
Para reforar essa poltica de estmulo de desenvolvimento urbano em reas
infraestruturadas, o plano estabelece regras para o parcelamento do solo para novos
loteamentos e limita a abertura destes s reas j infraestruturadas, restringindo a
possibilidade de urbanizar at mesmo dentro do permetro urbano. Esta ltima medida
adotada, refora um objetivo que j aparecia em uma das leis anteriores de
parcelamento do solo (que havia sido modificada), que no permitia a urbanizao em
uma rea mais longe que 200m da rea j urbanizada, dificultando o processo de
loteamentos longnquos e desconectados da malha urbana. Desta forma tambm
direciona a ocupao para o excedente de imveis no utilizados em reas com
infraestrutura e acessibilidade.
possibilidade de expanso urbana proposto na Macrozona de Restrio Ocupao.
Embora houvesse um proprietrio interessado e apontando para esse conflito, o ano de
2006 foi o de maior produtividade e rentabilidade obtida com as plantaes de cana-de-
acar, o que refletiu em uma grande procura por terras prximas das usinas, como foi
o caso dessas no entorno d rea urbanizada.
264 CAP 4 | ESTUDOS DE CASO

Esta reflexo se aplica diversas cidades brasileiras, principalmente as que no integram
as regies metropolitanas e que possuem um vnculo forte com as atividades
agropecurias, cujos espaos de transio rural-urbanos oscilam de valor e tm sido
palco de novas dinmicas imobilirias:
Ligadas dinmica urbana, ps anos 80, como a expanso de loteamentos
horizontais residenciais, distritos industriais e programas de uso mltiplo,
estimulada por programas de financiamento habitacional, pelo baixo preo das
terras periurbanas e por polticas de mobilidade baseadas nos veculos
individuais e no rodoviarismo (Mattos, 2007; Reis, 2006);
E, principalmente, ligada a dinmicas rurais, nos anos 1990 e 2000, a partir das
oscilaes no mercado agrcola rural. Isso acontece fortemente no interior
paulistano ora valorizando, ora desvalorizando as culturas o que tm ora
desestimulado, ora estimulado a mudana do solo rural para urbano atravs da
abertura de novos loteamentos residenciais (Santoro et al., 2010).
Atualmente, a procura por terras para urbanizar atravs da entrada de novos atores na
cena imobiliria local como empresas de outras cidades e do estmulo criado pelo
aumento do financiamento habitacional no pas, tem promovido uma presso maior
pela utilizao desses espaos marcados como de restrio ocupao. Associa-se essa
presso uma diminuio nos valores da cana que afeta os preos de rentabilidade da
terra rural, puxando-os para baixo. Dessa forma, pode-se afirmar que, se o plano fosse
discutido hoje, certamente haveria maior oposio frente esta restrio.
Embora o plano tenha diversos aspectos positivos, preciso fazer uma crtica ao seu
contedo final o planejamento do municpio centrou-se no planejamento de sua rea
urbana, no enfrentando as dificuldades de planejar o rural, praticamente dominado
pela cultura de cana-de-acar, obedecendo a regras e polticas voltadas para a
agropecuria. No h sequer um mapa que aborde o municpio na sua totalidade,
embora tenha sido criada uma Macrozona Rural. Essa opo reflete as dificuldades de se
planejar o rural, permeadas pela falta de insumos tcnicos como inexistncia de base
cartogrfica , pela histrica separao entre esses espaos rural e urbano e consequente
histrica separao das instituies e leis que tratam e regulam esses territrios. Embora
seja fcil reconhecer essas dificuldades, sabe-se que a zona rural catanduvense muito
produtiva e reflete na organizao, economia e dinmica da cidade. As entrevistas
mostram que h um monoplio das terras utilizadas para cana, enquanto que a
agricultura diversificada e familiar cada vez mais afastada da regio, o que afeta a
qualidade e preos de hortifrutigranjeiros e produtos para o consumo alimentar. Como
intervir nesse espao rural, com regras prprias? Quais instrumentos podem ser
utilizados para se intervir no rural?
Recentes reflexes sobre interveno sobre o espao de transio rural-urbano mostram
que intervir sobre o rural parece ser ainda um processo em construo. Embora o
Estatuto determine que o planejamento dever envolver o territrio como um todo (art.
40, 2), buscando a integrao e a complementariedade entre as atividades
desenvolvidas no urbano e no rural, seus instrumentos mostram-se mais eficazes para
lidar com questes de carter urbano e, principalmente, metropolitano. H pouco
conhecimento, por exemplo, sobre a utilizao de instrumentos que podem estar
inseridos no rural, tais como a Outorga Onerosa de Alterao de Uso, que j vem sendo
utilizada por So Carlos (Santoro et al., 2010); ou mesmo de efeitos de zoneamentos
especficos para superar a estagnao da atividade agrcola tradicional no entorno do
ncleo urbano municipal, tais como a Regio do Entorno Imediato de Piracicaba
(Sparovek et al., 2004, p.14-24).
CAP 4 | ESTUDOS DE CASO 265










4.2
SO CARLOS, SO PAULO

266 CAP 4 | ESTUDOS DE CASO

CAP 4 | ESTUDOS DE CASO 267






4.2 | A EXPERINCIA DE UTILIZAO DA OUTORGA ONEROSA DE ALTERAO DE USO
RURAL PARA URBANO EM SO CARLOS



4.2.1 | CARACTERIZAO
O municpio de So Carlos est localizado na Regio Administrativa Central (Araraquara
e So Carlos) no interior do Estado de So Paulo, possui cerca de 220.463 habitantes
(221.950 habitantes pelo Censo IBGE 2010), e rea de 1.137,303 km
2
. Segundo o
Relatrio das Cidades Brasileiras, So Carlos um centro sub-regional, portanto polariza
dentro da regio, na rede urbana brasileira (Relatrio das Cidades Brasileiras, 2010;
Regies de Influncia das Cidades-IBGE, 2007).
As transformaes sofridas na economia e organizao socioterritorial do pas aps os
anos 1980 foram intensamente vividas
alterao demogrfica e de reverso do processo de concentrao nas grandes cidades
associados desconcentrao e alteraes no processo produtivo industrial e ao
surgimento de novas formas condominiais de urbanizao (Santoro et al., 2010).
Sposito (2007) apresenta alguns trablhso feitos sobre cidades do interior do Estado de
So Paulo que exemplificam tais dinmicas.
Em termos demogrficos, So Carlos um dos municpios que mais cresce em termos
populacionais na sua regio, principalmente em funo das altas taxas migratrias das
ltimas duas dcadas, apresentando taxa geomtrica de crescimento anual de 1,81%a.a.
maior que a regio de governo (1,57%a.a.) e que o Estado de So Paulo (1,32%aa.). Sua
populao majoritariamente urbana, 95,04% de sua populao era urbana em 2000
(Censo Demogrfico IBGE, 2000).
Nos ltimos 40 anos sua populao urbana cresceu 55%, passando de 85.425 habitantes
em 1970 para 192.923 habitantes em 2000 (Censo Demogrfico IBGE, 2000),
crescimento acompanhando de uma expanso urbana de 111%, sua rea urbana passou
de 21,3k
2
para 45km
2
(Klintowitz, 2010). Embora sua populao seja urbana, e sua base
econmica urbana, 96% de seu territrio rural.
De acordo com Baeninguer (2003) os centros urbanos, posio na rede de cidades que
se encontra So Carlos, cresceram mais intensamente que as reas metropolitanas.
268 CAP 4 | ESTUDOS DE CASO

TABELA 9 POPULAOSEGUNDOA MORFOLOGIA DA REDE URBANA 1980 A 2000 - BRASIL
Categorias
Nmero de
municpios
em 2000
Distribuio relativa(%) Taxas de crescimento (% a. a.)
1980 1991 2000 1980-1991 1991-2000
Regies metropolitanas
(1)
203 34,08 35,12 36,30 2,21 1,92
Aglomerados urbanos
no-metropolitanos
178 9,68 11,35 12,00 3,42 2,24
Centros urbanos 62 9,15 10,10 10,64 2,84 2,21
Outras municipalidades 5 064 47,08 43,43 41,14 1,18 1,02
Brasil 5 507 100,00 100,00 100,00 1,93 1,63
(1) Inclui as antigas e novas regies metropolitanas (dezoito reas).
Fonte: Extrado de Sposito (2993) apudBaeninger (2003, p.285).

Sua boa localizao em termos de transporte estimulou seu desenvolvimento econmico
e um posicionamento estratgico dentro do Estado colaborou para que fizesse parte da
reestruturao produtiva paulista que gerou uma ampliao no apenas demogrfica das
cidades de porte mdio, mas tambm da capacidade e da qualidade de consumo de seus
moradores (Sposito, 2007). O municpio servido por dois sistemas rodovirios,
Anhanguera/ Bandeirantes e Washington Lus; por uma malha ferroviria que interliga o
Oeste Paulista; pela Hidrovia Tiet-Paran; e na regio de influncia do gasoduto Brasil-
Bolvia. Desta forma, encontra-se prximo dos grandes centros urbanos e regionais,
como So Paulo, Campinas e Ribeiro Preto.
Esta localizao compe sua relevante base industrial composta por indstrias de bens
de consumo (automobilstica, de eletrodomsticos, entre outros) e colabora para o
escoamento de sua produo primria, que o faz tambm relevante na produo de
cana-de-acar, laranja, alm de atividades ligadas pecuria. Embora a maior parte do
emprego agrcola esteja sediada em unidades produtivas de pequena produo, estas s
ocupam 6,54% da rea agrcola (Klintowitz, 2010).
s rodovias em vrias cidades do interior paulista, que, no caso de
So Carlos, por exemplo, localiza-se prximo de loteamentos fechados.
Um dos diferenciais de So Carlos a sua posio geopoltica e cientfica, visto como
um centro tecnolgico e de produo intelectual e, at por isso um dos municpios
que faz parte do Programa de Implantao de Parques Tecnolgicos, estimulado pelo
Estado e pelo CNPq, dentre outros parceiros. Isto porque possui importantes centros de
pesquisa e ensino, tais como a Universidade de So Paulo (desde 1952) e a
Universidade Federal de So Carlos (desde 1968).
Em termos territoriais, j se percebem alteraes vividas a partir da reorganizao
os
rodovirios, substituindo antigas zonas industriais da cidade; surgimento de novas
plantas industriais criados com incentivos fiscais e gerando atrao de empregos;
intensificao dos condomnios residenciais e loteamentos fechados pressionando por
expanso e disperso urbana
25
; acompanhados tambm da manuteno da disseminao
do padro condominial para empreendimentos de habitao social em reas perifricas
que, no caso do interior paulista, receberam fortes incentivos do Estado atravs da
implantao de conjuntos da CDHU
26
.

25
Paracompreender aexpanso urbanade So Carlos at o final dadcadade 1970, ver Lima(2008).
26
Sobre o temaver Royer, que mostrao saldo de produtividade de conjuntos habitacionais em massaa
partir dadcadade 1990 quando aCDHU passaareceber 1% do ICMS.
CAP 4 | ESTUDOS DE CASO 269

MAPA 48 EVOLUOABERTURA DE LOTEAMENTOS NOMUNICPIODE SOCARLOS

Fonte: PrefeituraMunicipal de So Carlos, visita2009. Elaborao: MilaSantoro, 2010.
Recente trabalho de elaborao do Plano Local de Habitao de Interesse Social de So
Carlos mostrou que houve uma grande expanso do nmero de lotes em loteamentos
fechados em So Carlos na dcada de 1990, e um crescimento no to grande no
perodo entre 2000-2008. Grande parte deste crescimento deu-se sobre a rea norte do
270 CAP 4 | ESTUDOS DE CASO

municpio, onde h reas preservadas, que no Plano de 2005 foram marcadas como
reas de Especial Interesse Ambiental (AEI Ambiental). Nesta expanso, a rede viria
colaborou consideravelmente.

4.2.2 | O PLANO DIRETOR DE 2005
Logo aps a aprovao do Estatuto da Cidade, no primeiro ano da gesto do Prefeito do
Partido dos Trabalhadores Newton Lima (2001-2004), iniciou-se um processo de
discusso sobre o planejamento do municpio que iria originar o Plano Diretor de 2005.
Atualmente este plano est em processo de reviso, com previso de trmino para o
final de 2011.
Nas discusses do plano, os debates sobre o destino das reas rurais foram muito
intensos. Entrevistas com responsveis pela elaborao do diretor mostram que houve
grande dificuldade na demarcao das reas passveis de cobrana da Outorga Onerosa
de Alterao de Uso, principalmente considerando a diversidade de atores envolvidos e
usos pretendidos na urbanizao dessa regio, dentre eles a criao de um Parque
Tecnolgico, empreendedores de loteamentos, monocultores agrcolas, entre outros
27
.
Na regio Norte, o acordado foi que os condomnios do grupo Damha que j estavam
em processo de aprovao os residenciais Damha 1 e 2 e Village 1 e 2
28
, todos
condomnios fechados de alto padro, ficariam enquadrados na Macrozona Urbana, em
Zona de Ocupao Condicionada no Plano Diretor de 2005, portanto passveis de
cobrana de IPTU. A partir destes a expanso urbana s poderia ocorrer com o
instrumento da Outorga Onerosa de Alterao de Uso
29
. A ideia de utilizar este
instrumento atribuda assessoria do Instituto Plis ao plano e, considerando os fortes
debates, foi feito um seminrio especfico sobre o tema (reas rurais e OOAU) no
processo de elaborao do plano.
Segundo Martucci:
entendimento da necessidade de pagar outorga foi que o crescimento
da cidade estava apontando para suas propriedades [refere-se aqui s propriedades do
grupo Damha] e havia muitos empreendedores pequenos que no tinham flego para
pagar outorga, mas poderiam competir com os grandes empreendimentos, enquanto o
Damha gastava muito dinheiro para completar o empreendimento, os demais faziam o
empreendimento sem d .

Este entendimento, por um lado, consideravelmente perigoso para a interpretao da
OOAU como instrumento que trata os proprietrios de forma equnime, por outro,
possibilita a utilizao do instrumento com finalidades urbansticas, para desenvolver
outras regies da cidade, como as reas mais centrais j infraestruturadas, e tambm
para estimular aos pequenos e mdios empreendedores a participarem do

27
Em especial, agradeco aos arquitetos urbanistas Ricardo Martucci, LailaMourad, Gisela Leonelli e Raquel
Rolnik, as ltimas eram do Instituto Plis e trabalharam na elaborao do plano diretor de So Carlos, por
cederem material e conhecimento sobre a cidade de So Carlos-SP.
28
Alm destes, o grupo Damhatem outros terrenos naregio que ficaram naZona4, em especial, destaca-
se o Projeto Monjolinho, propriedade de Jos Monteiro conhecida como FazendaSalto que j tem planejada
umaexpanso.
29
Entrevistas com Ricardo Martucci, ento Secretrio de Planejamento de So Carlos, feitas em 2007 e 2010
PortelaNegrellos e PatriciaCobra.
CAP 4 | ESTUDOS DE CASO 271

desenvolvimento urbano. Nessa direo, crticas podem ser feitas tambm pela distoro
do instrumento, cujo objetivo no urbanstico e sim recuperar a valorizao da terra
30
.
De qualquer forma, independente do instrumento da OOAU, importante afirmar que
em relao a novos loteamentos, o Plano Diretor de 2005 trouxe inovaes, incluindo
em seu contedo uma legislao que era menos permissiva que a de parcelamento do
solo anterior. Estabeleceu, por exemplo, que os empreendimentos no podem ser
aprovados de forma descontnua por conta da necessria articulao com infraestruturas
existentes, em especial, a viria. O Plano tambm mudou a lei do permetro urbano,
cuja nova descrio foi parte integrante deste.

4.2.3 | A OUTORGA ONEROSA DE ALTERAO DE USO EM SO CARLOS
A cidade de So Carlos instituiu e regulamentou o instrumento de Outorga Onerosa de
Alterao de Uso atravs da lei de seu plano diretor (Lei Municipal n
o
13.691, de 25 de
novembro de 2005) e de uma lei especfica (Lei n
o
14.059 de 16 de abril de 2007).
imobiliria em zonas pertencentes ao meio rural, mas contguas macrozona urbana,
buscando controlar os processos de expanso aleatria das fronteiras urbanas e rurais,
objetivo principal, a OOAU tinha como objetivo obter recursos (ou imveis) vinculados
realizao de obras de interesse social que visem a qualificao urbanstica e a
melhoria dos espaos pblicos e equilibrar a ocupao do solo urbano, otimizando a
utilizao de infraestrutura existente.
Segundo a lei que regulamenta o instrumento no municpio, a Outorga Onerosa de
Alterao de Uso do Solo pode ser aplicada nas propriedades localizadas na Zona 4
Regulao e Ocupao Controlada e Zona 5 Proteo e Ocupao Restrita (vide mapa,
zonas demarcadas nas cores amarela e azul). Cabe ressaltar que os Empreendimentos de
Habitao de Interesse Social localizados nessas zonas so passiveis de iseno do
pagamento da OOAU.
Segundo o plano:
Zona 4 composta pelas Zonas
4A e 4B que apresentam como caracterstica em comum o fato de estarem localizadas em
reas com fortes tendncias para a expanso urbana, apresentando usos diversificados que
se configuram como transio entre o meio rural e o meio urbano.
(...) Art.43. A Zona de Proteo e Ocupao Restrita composta pelas Zonas 5A e 5B
caracterizadas por serem reas de proteo e recuperao dos mananciais, de nascentes do
Crrego do Gregrio e parte da APA
(Plano Diretor de So Carlos, Lei Municipal n
o
13.691/ 2005).

Alm da demarcao da utilizao do instrumento sobre essas zonas, o plano diretor
determina alteraes na lei de parcelamento do solo que, dentre outras, prev que as
reas reservadas para uso institucional ou de reas verdes pudessem ser compensadas em
outro local ou em doao em dinheiro ao Fundo Municipal de Habitao e
Desenvolvimento Urbano; que parcelamentos no habitacionais deveriam fazer Estudo
de Impacto de Vizinhana; e que parcelamentos em zonas rurais seriam permitidos
atravs do instrumento de Outorga Onerosa de Alterao do Uso do Solo.

30
Crticas nesta direo so feitas para a Outorga Onerosa do Direito de Construir nos casos em que o
coeficiente bsico no o mesmo paratodos os proprietrios de terra(Rabello, 2008).
272 CAP 4 | ESTUDOS DE CASO

MAPA 49 MACROZONAS DOPLANO DIRETOR DOMUNICPIO DE SOCARLOS 2005


Fonte: Plano Diretor do municpio de So Carlos, 2005.

A lei especfica da OOAU determina que, para iniciar o processo de aprovao do
parcelamento, inicialmente deve-se aprovar a transformao da propriedade rural em
uma gleba para fins urbanos. Para a aprovao dos parcelamentos com aplicao da
CAP 4 | ESTUDOS DE CASO 273

OOAU, deve ser apresentado Prefeitura Municipal um Estudo de Impacto de
Vizinhana (EIV)
31
. Aps a realizao do EIV, a utilizao do instrumento deve ser
aprovada pelo Conselho Municipal de Desenvolvimento Urbano de So Carlos atravs
dos pareceres da Cmara Tcnica de Parcelamento do Solo e da Cmara Tcnica de
Legislao Urbana. Com os pareceres favorveis alterao, o instrumento deve estar
averbado na matrcula do imvel e a Prefeitura Municipal deve realizar a cobrana da
contrapartida do empreendedor. O pagamento integral da contrapartida deve ser
realizado antes da aprovao definitiva do empreendimento; somente aps o pagamento
da contrapartida ser emitido um decreto que altera o zoneamento do terreno.
A contrapartida que o empreendedor deve pagar ao poder pblico correspondente a 5%
(cinco por cento) do valor de mercado do imvel antes de ser parcelado, ou seja, de
rea ainda rural. Esse valor determinado por um laudo da Comisso de Avaliao de
Bens Imveis da Prefeitura Municipal de So Carlos baseado Planta Genrica de Valores
que corresponde a 70% (setenta por cento) do valor de mercado do imvel. De acordo
com Ricardo Martucci e Alberto Engelbrecht
32
explicam que o critrio utilizado para
estabelecer o valor de mercado do imvel o valor das reas mais prximas e
semelhantes do empreendimento na Planta Genrica de Valores (PGV). Segundo Daniel
Mazziero
33
, Diretor do Departamento de Planejamento Territorial, a Comisso deve
realizar tambm uma pesquisa junto s imobilirias da cidade para confirmar o valor
obtido com a Planta Genrica de Valores do ano. Esse procedimento no est na lei
especfica, foi um mecanismo criado pelo Conselho Municipal de Desenvolvimento
34
.
Segundo Ricardo Martucci, no processo de votao na Cmara de Vereadores, o valor
previsto para ser 25% do valor do terreno parcelado no foi aceito pelos empresrios
que conseguiram, na discusso, baixar para 15%, depois 10% e finalmente para 5% do
valor do terreno. Por um lado, a resistncia retirada de artigos do Plano foi vencida,
no entanto, o valor final mostra-se muito baixo, como desenvolveremos mais para
frente.
Os recursos obtidos atravs da aplicao da OOAU devem ser destinados ao Fundo
Municipal de Habitao e Desenvolvimento Urbano
35
e a definio da forma de
aplicao do recurso cabe ao Conselho Municipal Habitao e Desenvolvimento Urbano
de So Carlos
36
.

31
O EIV tem como objetivo prever os principais impactos do empreendimento durante as fases do projeto,
contemplando propostas paraadoo de medidas mitigadoras frente aos impactos identificados. Esse estudo
deve ser aprovado previamente pelaSecretariade Habitao e Desenvolvimento Urbano e pelaCompanhia
de Tecnologiaem Saneamento Ambiental (CETESB) do Estado de So Paulo.
32
Informao coletadadaatadareunio do Conselho Municipal de Desenvolvimento Urbano do dia11 de
setembro de 2008.
33
s franjas

34
Caso a pesquisa junto s imobilirias no esteja de acordo com o valor estipulado pela Comisso, o
beneficirio poder entrar com um recurso. Esse recurso dever ser acompanhado de um laudo tcnico
elaborado por um profissional habilitado no Conselho Regional de Engenharia, Agriculturae Agronomiado
Estado de So Paulo (CREA/ SP).
35
Segundo a lei do plano diretor, os recursos do fundo podem ser utilizados para a aquisio de reas
infraestruturadas destinadas aempreendimentos habitacionais de interesse social (EHIS); projeto e execuo
de equipamentos de esporte, culturae lazer ou gerao de trabalho e rendae aconsolidao, conservao e
proteo das reas dos Crrego do Monjolinho, Crrego do Gregrio ou Ribeiro do Feijo.
36
O plano diretor determina, entre suas atribuies, que o Conselho deve monitorar a gesto do plano
diretor, elaborar propostas, examinar e emitir pareceres nos temas afetos poltica urbana ou quando
solicitado, e supervisionar a aplicao dos instrumentos determinados na lei do plano.
274 CAP 4 | ESTUDOS DE CASO

Apesar das dificuldades em definir parmetros para a aplicao do instrumento e em
aprovar a lei especfica de OOAU, o municpio de So Carlos aplicou duas vezes o
instrumento. Desde 2007, ano de promulgao da lei especifica, foram aprovados os
empreendimentos Parque Eco-Tecnolgico Damha I e II (2008) e Terra Nova So Carlos
I e II (2009) com a aplicao do instrumento da OOAU.
Segundo Daniel Mazziero em entrevista realizada em novembro de 2010 para a pesquisa
processo de aplicao da Outorga Onerosa de Alterao de Uso est em andamento para
a abertura de um loteamento nos moldes tradicionais de parcelamento do solo, em rea
de propriedade de Jos Monteiro, denominada Fazenda Salto. Trata-se do Projeto
Monjolinho, com estudo de viabilidade j desenvolvido pelo escritrio Fbrica Urbana,
com situao atual de tramitao junto ao Grapohab. Outros processos, ainda, esto em
processo de solicitao de diretrizes junto SMHDU da Prefeitura Municipal.

A | PARQUE ECO-TECNOLGICO DAMHA I E II
O empreendimento Parque Eco-Tecnolgico Damha I e II encontra-se em processo de
construo em um terreno localizado na Zona 4 Regulao e Ocupao Controlada
prximo Rodovia SP-318 (Eng. Thales de Lorena Peixoto Jr.).
O projeto, apresentado pela Empreendedora ENCALSO Construtores Ltda, possui uma
rea total de 462.798 m
2
que foi subdividida em lotes para abrigar indstrias e empresas
sem risco ou com baixo risco ao meio ambiente
37
.
um dos Parques Tecnolgicos implantados com credenciamento junto ao Governo do
Estado de So Paulo que afirma j existirem 30 iniciativas para implantao de parques
tecnolgicos
38
.
Para fazer parte do SPTec, programa do governo para a implantao deste tipo de
empreendimento, a prefeitura ou a entidade gestora do parque tecnolgico deve
encaminhar um ofcio Secretaria de Desenvolvimento do Estado de So Paulo
solicitando sua incluso no Sistema Paulista de Parques Tecnolgicos. Aps a aprovao
dos documentos, o credenciamento ser efetuado por meio de uma resoluo vlida por
dois anos. Para obter o credenciamento provisrio, o interessado (prefeitura ou
entidade gestora) deve comprovar a propriedade de uma rea de no mnimo 200 mil
m, enviar documento manifestando apoio implantao do parque subscrito por
empresas locais, bem como centros de pesquisa e instituies de ensino e pesquisa,
alm do projeto bsico do empreendimento, contendo o esboo do projeto urbanstico
e estudos prvios de viabilidade econmica, financeira e tcnico-
da SDE-SP). So Carlos j tem um credenciamento provisrio.
O grupo Encalso, promotor do empreendimento, constitudo por diversas empresas, e
j tem vrios empreendimentos como, por exemplo, os residenciais Damha 1 e 2.

37
Extrado de um documento elaborado por Daniel Mazziero Diretor do Departamento de Planejamento Territorial, no
dia27 de maio de 2009.
38
Desse total, 19 esto com credenciamento provisrio no SPTec: Araatuba, Barretos, Botucatu, Campinas
(trs iniciativas: Polo de Pesquisa e Inovao da Unicamp, CPqD e CTI-TEC), Ilha Solteira, Mackenzie-
Tambor, Piracicaba, Ribeiro Preto, Santo Andr, Santos, So Carlos (duas iniciativas: ParqTec e
EcoTecnolgico), So Jos do Rio Preto, So Jos dos Campos, So Paulo (duas iniciativas: Jaguar e Zona
Leste) e Sorocaba.
CAP 4 | ESTUDOS DE CASO 275

na participao na concesso de rodovias no Estado de So Paulo
39
.
Este empreendimento vem sendo implementado atravs de uma parceria pblico-
privada em que o Grupo Encalso dever construir o parque e conceder ao Estado a rea
destinada ao Instituto de Inovao de So Carlos e a incubadora de empresas. A parceria
envolve o Grupo Encalso, a Prefeitura Municipal de So Carlos, a Embrapa e as
universidades USP, UFSCar e UNESP.
O projeto dever conter um instituto de inovao e pesquisa uma associao civil de
interesse pblico que congrega 41 empresas de tecnologia e as universidades USP,
UNESP e UFSCar , um centro de negcios, uma incubadora de empresas, um
laboratrio de ensaios, reas de apoio e lazer (bancos, correios, academia, lanchonetes,
bibliotecas etc), transportadora, brigada de incndio, creche, berrio e enfermaria,
contabilidade, advocacia e patentes, informtica e comunicaes.






39
A Encalso Construes detentorade 60% de participao nas empresas Renovias ConcessionriaS/ A;
uma empresa de administrao, construo e reformas de rodovias que ligam a cidade de Campinas s
regies do sul do Estado de Minas Gerais e do Circuito das guas em So Paulo; detentorade 21% de
participao daRodosul S/ A, pioneirano ramo, umaconcesso rodoviriaque operano estado do Rio
Grande do Sul; detentora de 5% de participao da Concessionria RodoAnel aempresaresponsvel pela
administrao dos 32 quilmetros do trecho oeste do Rodoanel Mrio Covas, viaque integraas principais
rodovias de So Paulo, por onde passam 240 mil veculos por dia.
276 CAP 4 | ESTUDOS DE CASO






Fonte: Imagens retiradas em novembro de 2010, do site de disseminao do Projeto do Parque
Tecnolgico em So Carlos http:/ / www.parqueecotecnologico.com.br/ .

CAP 4 | ESTUDOS DE CASO 277

O projeto iniciou sua implantao atravs da abertura de um processo em 2004 junto
prefeitura, mas apenas em 2010 teve a aprovao final do empreendimento. De acordo
com Ricardo Martucci a ideia do parque tecnolgico j vinha sendo gestada desde 2001
e quando foi aberto o edital dos parques tecnolgicos paulistas houve uma
intensificao das negociaes para a participao neste processo.
A rea do terreno de 462.792m
2
que corresponde a uma parte da antiga Fazenda do
Urso, que ainda possui 1.035.996,10m
2
sem projeto, no interior do permetro da Zona
de Urbanizao Especfica por OOAU. O projeto do parcelamento dividiu a gleba em
seis grandes lotes: dois industriais, dois de uso institucional, um de uso comercial e
servios e um para centro esportivo.
O terreno foi adquirido em 2008 pela Encalso Construes Ltda. que, no mesmo ano,
entrega o projeto de parcelamento do solo para anlise pela prefeitura (Processo
Administrativo 2.881/ 2008), com aprovao final por Decreto Municipal 323 de
31/ 07/ 2009 e registro dos lotes de 05/ 01/ 2010. O projeto foi feito com
financiamento da FINEP e recursos do BNDESpara a construo, j em andamento
40
. Em
novembro de 2010 apenas a instalao de saneamento bsico estava em processo de
instalao.
TABELA 10 CUSTOS DA INFRAESTRUTURA DOEMPREENDIMENTODESCRITOS NOPROCESSO
Infraestrutura Custo previsto (R$)
Terraplanagem 260.478,80
Iluminao pblica, rede de energia eltrica
para conexo domiciliar
223.796,95
Drenagem de guas pluviais 1.031.661,77(*)
gua tratada canalizada 809.203,00
Rede bsica de esgoto no tratado no local
(**)
511.820,50
Pavimentao 955.360,72
Servios complementares 53.047,20
TOTAL 4.240.219,82
(*) Ou 163.953,48 (custo indicado parte).
(**) Bombeamento ser realizado para a ETE do Monjolinho.
Fonte: Processo Administrativo junto Prefeitura de So Carlos. Tabulado por Santoro, Negrelos
e Bonduki em artigo enviado Anpur, novembro 2010.

O processo de aprovao foi analisado pelo Conselho Municipal de Desenvolvimento
Urbano, uma vez que necessitou de aprovao dos pareceres: da Cmara Tcnica de
Parcelamento do Solo, a respeito das recomendaes para o projeto urbanstico; da
Cmara Tcnica de Legislao Urbana, a respeito do projeto de lei de Alterao de Uso
do Solo e da criao de Zona de Uso Diversificado no imvel; alm da da aprovao,
por parte do Conselho, da pertinncia do procedimento de permuta da rea
institucional (a doao de terra PMSC foi feita em outro terreno onde a Prefeitura far
um Centro Olmpico)
41
.

40

Estado de So Paulo e contou com a ajuda de Patricia Cobra, em 2009, e consultoria de Eulalia Portela
Negrelos em 2010; alm de entrevistas com o tcnico Daniel Mazziero.
41
Sobre a rea Institucional a ser compensada, no dia 29 de janeiro de 2009 a empreendedora e o
Municpio assinaram o termo de doao de uma rea de 166.673,81 m
2
Prefeitura Municipal de So
Carlos para a construo do futuro Centro Olmpico de So Carlos. De acordo com esse termo, a
empreendedora poder fazer uso da metade dessa rea em eventuais compensaes de reas pblicas
institucionais referentes ao parcelamento das glebas remanescentes daFazenda do Urso. Dia29 de julho de
2009 foi assinado o Termo de Compensao de Obrigao de Reservade reaInstitucional. Nessa minuta
278 CAP 4 | ESTUDOS DE CASO

Aps a aprovao do Conselho e a apresentao do anteprojeto em conformidade com
as diretrizes de parcelamento do solo emitidas pela Prefeitura, foi a provada uma lei
atribuindo o zoneamento de Zona de Uso Diversificado no imvel
42
. O objetivo desta,
segundo Daniel Mazziero, era permitir no empreendimento apenas a possibilidade de
usos industriais sem risco ou com baixo risco ao meio ambiente, alm de empresas com
boa base tecnolgica e com baixo impacto no meio ambiente.
Em seguida a Encalso Construtores Ltda. apresentou um Estudo de Impacto Ambiental,
aprovado previamente pela Secretaria de Habitao e Desenvolvimento Urbano e pela
Companhia de Tecnologia em Saneamento Ambiental (CETESB) do Estado de So Paulo.
A licena de instalao do loteamento foi emitida no dia 06 de maio de 2009.
TABELA 11 QUADRODE REAS DOLOTEAMENTO
Usos rea (m
2
) %
rea total dos lotes 347.787,50 75,15
Sistema virio 56.504,00 12,21
rea Institucional 12.221,50 2,64
Sistema de Lazer Pblico 46.285,00 10,00
TOTAL 462.792,00 100
Fonte: Processo Administrativo junto Prefeitura de So Carlos. Tabulao prpria, 2010.

Os clculos feitos pela Comisso de Valorizao colocam R$ 19,26/ m
2
como valor do
metro quadrado base para cobrana da OOAU, portanto, 5% do valor total da
propriedade urbanizada foram determinados como R$ 447.988,46, parcelados em seis
prestaes. Como determina a Lei Municipal n
o
14.059 de 16 de abril de 2007, o valor
da contrapartida ser destinado ao Fundo Municipal de Habitao e desenvolvimento
Urbano.
interessante observar que o valor venal deste terreno estava marcado na Planta
Genrica de Valores como R$ 13,55m
2
em 2009, ou seja, j era um valor alto
considerando que era terra rural.

B | TERRA NOVA SO CARLOS I E II
O empreendimento Terra Nova So Carlos I e II, tambm localizado na Zona 4
Regulao e Ocupao Controlada (4B), formado por dois loteamentos destinados a
posterior construo de quatro condomnios de casas populares destinados a famlias
com renda de cinco a dez salrios mnimos. O projeto, apresentado pela Rodobens
Negcios Imobilirios, possui duas glebas com reas de 107.912 m
2
e 536.553 m
2
que
abrigaro aproximadamente 1.700 casas trreas e sobrados geminados, previsto para
serem entregues em 2011. Aps o processo de aprovao do loteamento com aplicao
da OOAU, iniciou-se o processo de aprovao dos condomnios que ainda est em
andamento
43
.

ficou concretizado que dos 83.338,90 m
2
de crdito a favor da empreendedora sero compensados o
montante de 24.802,34 m
2
necessrio para a aprovao do loteamento no momento da assinatura do
Termo de Compensao, restando 58.534,56 m
2
que podero ser eventualmente compensados na
oportunidade daaprovao de outros empreendimentos imobilirios em nome daENCALSO ou de empresa
pertencente ao mesmo grupo econmico.
42
Lei Municipal no 14.797, de novembro de 2008.
43
At dezembro de 2009 somente um dos quatro condomnios estava aprovado pela Secretaria de
Desenvolvimento Urbano de So Carlos.

CAP 4 | ESTUDOS DE CASO 279

O processo inicia-se em setembro de 2006 com a entrega de diretrizes para a Rodobens
Negcios Imobilirios. O empreendedor apresentou o projeto de quatro condomnios
residenciais horizontais, com 1.800 unidades trreas e geminadas, a serem construdos
em duas glebas (antigo stio Riacho Azul): rea de 107.912 m
2
e 536.553 m
2
. Sobre elas
sero realizados quatro loteamentos intitulados Condomnio Social Terra Nova So
Carlos: I com 442 casas; II com 442 casas; III com 446 casas e IV com 418 casas.
Inicialmente foi aprovado o loteamento pela prefeitura e Grapohab em setembro de
2007 e os primeiros condomnios, o I e II, equivalentes s duas glebas de propriedade
da Rodobens Negcios Imobilirios. Aps esse processo devero ser aprovados
individualmente os condomnios, dois em cada loteamento.
Os loteamentos aprovados apresentam a seguinte composio de reas:
TABELA 12 QUADRODE REAS DOLOTEAMENTOTERRA NOVA SOCARLOS I
Usos rea (m
2
) %
rea total dos lotes 96.542,36 89,46
Sistema virio 9.812,00 9,10
Compensao de reas (no
contam na rea total)
17.866,00 0
Sistema de Lazer Pblico 1.558,00 1,44
Total 107.912,36 100
Fonte: Processo Administrativo junto Prefeitura de So Carlos. Tabulao prpria, 2010.


TABELA 13 QUADRODE REAS DOLOTEAMENTOTERRA NOVA SOCARLOS II
Usos rea (m
2
) %
rea total dos lotes 304.778,52 56,80
Sistema virio 29.516,47 5,50
rea institucional 60.790,00 11,33
reas verdes 121.792,77 22,70
Reserva legal 19.674,60 3,67
TOTAL 536.552,36 100%
Fonte: Processo Administrativo junto Prefeitura de So Carlos. Tabulao prpria, 2010.

Segundo o processo da Prefeitura, a Rodobens Negcios Imobilirios apresentou um:
condomnios residenciais unifamiliares, contendo uma habitao por lote, apenas com a
adoo de medidas mitigatrias e de correo daqueles impactos considerados negativos,
destacando a implementao de um programa de controle ambiental de obras, a
implementao das medidas de gerenciamento das condies de trfego, a criao de
reas de parada de nibus, bem como o aumento da periodicidade da linha de transporte
p

Os loteamentos foram tambm aprovados pela CETESB e DEPRN, sendo dispensada a
apresentao de estudos ambientais especficos como o RAP e o EIA/ RIMA.
Foi seguido um processo parecido com o do Parque Eco-Tecnolgico Damha e em julho
de 2007 foi firmado o termo de alterao de uso do solo
44
que determina que a rea

44
Termo de Compromisso de Alterao do Uso do Solo n. 21/ 07 de 04 de julho de 2007 que alterao uso do solo do
imvel matriculado 117.020 e 117.021 com inscries: 10.461.001.001 e10.461.002.001. Alterao de uso de solo,
conforme processo administrativo n 7.622/ 2007.
280 CAP 4 | ESTUDOS DE CASO

destina-se exclusivamente para fins residenciais unifamiliares. Como contrapartida pelos
dois primeiros loteamentos foi pago R$ 660.000,00.
Em fevereiro de 2008 foi firmado um termo de cauo das obras de infraestrutura que
afirmava que os custos totalizaram R$ 3.164.918,41.

TABELA 14 CUSTOS DA INFRAESTRUTURA DOEMPREENDIMENTODESCRITOS NOPROCESSO
Infraestrutura Custo previsto (R$)
Asfalto externo 461.815,75
Guias e sargetas 129.850,00
Limpeza da rea e terraplanagem 80.463,06
Rede de gua, esgoto e drenagem de guas
pluviais
570.917,31
Rede eltrica e iluminao pblica 150.000,00
Calada externa 162.672,30
Travessia 200.000,00
Interligao de reservatrio 59.200,00
Poo 1.300.000,00
Arborizao pblica 50.000,00
TOTAL 3.164.918,42
Fonte: Processo Administrativo junto Prefeitura de So Carlos. Tabulao prpria.

Ao invs de caucionar os lotes, a empresa negociou com a prefeitura outra forma de
garantia. Inicialmente, deu como garantia da execuo das obras citadas trs cartas de
fiana bancria, sendo a primeira no valor de R$ 1.164.918,41, e a segunda e a terceira
ambas no valor de R$ 1.000.000,00, com prazos de validade de 12, 24, 36 meses
respectivamente, contando a partir da data de registro das mesmas. Entretanto, antes da
assinatura do termo, a Rodobens solicitou o cancelamento das cartas de fiana bancria
e assinou um novo Termo de Cauo
45
sendo o compromisso de execuo das obras
atravs do depsito de um cheque na conta da tesouraria da prefeitura. Aps a entrega
das obras o dinheiro ser devolvido, corrigido segundo os ndices vigentes.
Em abril de 2008 foi aprovado o Decreto 195, que aprova os loteamentos Terra Nova
So Carlos I e II
46
.
Em 2009, os Condomnios Social Terra Nova So Carlos I e IV estavam em processo de
aprovao e a Rodobens havia realizado algumas modificaes no projeto original
aumentando o nmero de unidades e diminuindo o tamanho das casas, segundo ela
devido crise econmica.
Atualmente trs dos condomnios esto aprovados, o primeiro deles j est implantado,
outro em implantao e outro aguardando o incio das obras. Os loteamentos III e IV
mudaram de nome para Condomnio Residencial Moradas So Carlos I e II, com
unidades de dois dormitrios com 40,47 m e 40,91m, j adaptadas aos padres do
Programa Minha Casa Minha Vida, lanado em fevereiro de 2009.


45
O termo de Cauo tem datade 28 de abril de 2008.
46
Dia30 de maro de 2009, aRodobens solicitou avistoriadas obras de infraestruturaparao recebimento
parcial do valor depositado e o novo depsito do valor complementar da obra por outra empresa
garantidora do Grupo Rodobens. Entretanto, esse pedido foi negado pois, aps vistoria tcnica, foi
detectado um erro naconfeco das bocas de lobo, segundo laudo do dia07 de agosto de 2009.
CAP 4 | ESTUDOS DE CASO 281




Fonte: Imagens retiradas em setembro e novembro de 2010, do site de disseminao do projeto
http:/ / www.rodobens-rni.com.br/ Empreendimentos/ obra-terra-nova-sao-carlos.aspx.

4.2.4 | CONTRAPARTIDAS OBTIDAS
Os loteamentos Terra Nova So Carlos I e II pagaram como contrapartida para o
municpio R$ 660.000,00 e o Parque Eco-Tecnolgico Damha R$ 447.988,46,
totalizando R$ 1.107.988,46. Esse valor corresponde a aproximadamente 0,27% do
total de receitas oramentrias de 2009 (Lei Municipal n
o
4.832/ 2009), no entanto,
equivale aos recursos gastos com um programa de moradia solidria (Mutiro So
Carlos VIII) e a produo de unidades habitacionais novas (Monte Carlo). Ou seja,
poderia ser revertido em projetos urbanos habitacionais que dessem conta dos dficits e
atendessem aos que no tm condies de comprar sua moradia no mercado formal.
As contrapartidas representam a recuperao da valorizao da terra na mudana do uso
rural para o urbano e o montante recuperado foi destinado ao Fundo Municipal de
Habitao e Desenvolvimento Urbano. Segundo Daniel Mazziero
47
, os recursos do fundo
ainda no foram utilizados em nenhum projeto desenvolvido pela secretaria.

47
as franjas

282 CAP 4 | ESTUDOS DE CASO

4.2.5 | CONSIDERAES SOBRE A EXPERINCIA DE SO CARLOS E SOBRE A
POSSIBILIDADE DE UTILIZAO DO INSTRUMENTO NO PAS
Os estudos realizados sobre os municpios do Estado de So Paulo mostraram que h
ainda pouqussima disseminao sobre as possibilidades de utilizao do instrumento da
Outorga Onerosa de Alterao de Uso, embora ela j esteja aparecendo nos planos
diretores, muito em funo do reconhecimento de reas de urbanizao ou de
necessidade de controle urbano; moldadas em propostas j em andamento, ainda que
tmidas e pouco expressivas em termos de recursos, a exemplo de So Carlos. H que se
construir, tambm, interpretaes jurdicas que trabalhem as polmicas ainda no campo
do debate a respeito da utilizao deste instrumento, de forma a subsidiar uma
utilizao menos precria do instrumento.
A investigao desta experincia de aplicao de Outorga Onerosa de Alterao de Uso
relevante face necessidade de enfrentar as possibilidades levantadas de novos
instrumentos de recuperao de valorizao da terra diferentes dos tidos como mais
tradicionais, tais como o IPTU, que enfrentem a valorizao da terra obtida na mudana
de uso do solo rural para urbano, especialmente sobre reas tidas como de transio
rural-urbana que geralmente incorporam a expectativa desta valorizao uma vez que
so os terrenos mais prximos da mancha urbana, possivelmente os prximos a serem
urbanizados em um processo de contiguidade.
Admite-se que, uma vez que h um consenso sobre a necessidade de que a cidade cresa
em extenso fsica e que o Plano Diretor possibilita esta mudana de uso a partir de
seu Macrozoneamento , esta deva ser planejada de forma a que no se mostre mais um
processo em que a possibilidade de urbanizar esteja a servio apenas dos interesses
individuais e que seu resultado seja de m qualidade, desinfraestruturado, que venha a
demandar mais gastos pblicos para transform-lo em um espao de qualidade urbana.
Neste momento da tese, ento, o foco est no
expanso urbana sem questionar se necessria esta expanso. Admite que o
crescimento de nossas cidades tem acontecido sobre reas de transio rural-urbanas e
tende a continuar acontecendo face s dinmicas do mercado imobilirio.
A experincia de So Carlos aponta para a possibilidade da OOAU ser concebida como
parte de um conjunto de instrumentos que trabalhem para a promoo da urbanizao
de forma preventiva, induzida pelo poder pblico, colaborando para distribuir entre ele
(representando o interesse coletivo) e proprietrios de terra a valorizao obtida neste
processo.

SOBRE A RECUPERAODA VALORIZAODA TERRA
A concepo da OOAU deriva de uma construo histrica em torno do instrumento do
Solo Criado nos anos 1970, discutido em uma srie de seminrios promovidos pelo
Centro de Estudos e Pesquisas de Administrao Municipal-CEPAM, cuja discusso mais
documentada data de 1976, quando da redao da Carta de Embu, assinada por grandes
juristas e urbanistas brasileiros. Permeava esta discusso a necessidade de adequar a
ocupao urbana infraestrutura disponvel; a possibilidade de obter recursos a partir
do prprio desenvolvimento urbano, ampliando o poder de investimento pblico em
infraestrutura, preservao do patrimnio histrico e do meio ambiente; e a
recuperao para o poder pblico da valorizao fundiria criada com os processos de
urbanizao (Fundao Prefeito Faria Lima/ CEPAM, 1976).
CAP 4 | ESTUDOS DE CASO 283

Da forma como foi proposto pela Carta de Embu, o Solo Criado poderia ser aplicado a
partir de um coeficiente de aproveitamento nico vlido para todo o espaco urbano,
aplicvel de forma articulada com as normas municipais de zoneamento. Como
contrapartida a ser exigida pela -se a exigncia de
terrenos ou, alternativamente, o seu equivalente econmico (Dornelas, 2004, p. 17).
Est na essncia do que o Estatuto da Cidade batizou de Outorga Onerosa do Direito de
Construir-OODC o objetivo de recuperar a valorizao da terra promovida pelos
processos de urbanizao, no entanto, o foco eram processos de verticalizao vividos
nas grandes metrpoles brasileiras (Cymbalista & Santoro, 2006; Furtado et al., 2006).
A Outorga Onerosa de Alterao de Uso, por sua vez, deveria recuperar a valorizao
obtida com a mudana de uso do solo. Neste contexto insere-se um dos
questionamentos sua utilizao para a mudana de uso, que suscitou anlises jurdicas.
Alterao de uso do solo que promova a valorizao da terra, juridicamente, pode ser
interpretada como mudana de um uso menos rentvel para mais, em processos como
mudana de uso habitacional para comercial ou servios, entre outros. H compreenso,
por parte de alguns operadores do direito, que a mudana de uso rural para urbano
significaria uma alterao de classe ou classificao de solo e no de uso (Negrelos,
2010).
Certamente, talvez um nome menos questionvel e mais apropriado para o instrumento
no caso de sua utilizao seria Outorga Onerosa do Direito de Urbanizar-OODU, ou do
Direito de Parcelar, fazendo um paralelo com o Direito de Construir j bem
disseminado no mbito acadmico e pouco questionado em termos jurdicos.

COBRAR SOBRE QUAIS BASES
Neste caso, qual seria a base ou referncia bsica sobre a qual seria cobrada a outorga. O
que seria o equivalente do para a Outorga Onerosa do Direito de
Construir, na suposta OODU este equivaleria ao valor do uso quando a terra era rural e
no continha a expectativa de poder ser urbanizada.
Sabe-se que a mudana de uso do solo rural para urbano lenta possui, no mnimo,
algumas etapas, que influenciam os preos e paulatinamente incorporam valorizaes:
1. momento em que a terra rural, com uso rural, mas por estar localizada
prxima ao urbano j apresenta preos contaminados pela possibilidade de
mudana de uso (expectativas);
2. momento em que a terra delimitada como urbana, atravs da mudana de
permetro urbano, mas ainda pode ter usos rurais, e por isso sobre ela
cobrado imposto territorial rural (ITR);
3. momento em que a terra est dentro do permetro urbano e inicia-se a
aprovao do loteamento, cancelando a cobrana de ITR e iniciando a cobrana
de IPTU, a terra ainda est nua;
4. momento em que a terra efetivamente parcelada em lotes, passando a ser
comercializada em m
2
, momento que pode ser dividido nas suas diferentes
etapas de implementao de infraestrutura;
5. momento em que iniciam-se a construo de habitaes nos lotes, mas os lotes
vazios ainda esto sendo comercializados.

A proposta feita acima significaria que o valor referncia sobre o qual ser analisada a
valorizao seria o uso rural no primeiro momento descrito acima, antes mesmo da
284 CAP 4 | ESTUDOS DE CASO

gleba fazer parte da Macrozona onde permitido o parcelamento urbano sobre reas
rurais. Em sntese, o terreno no parcelvel. Esta parametrizao importante, pois o
valor do imvel quando j est em rea de expanso urbana, mesmo que ainda no
tenha sofrido o parcelamento, contm a expectativa de poder urbanizar, portanto,
cobrar a partir do valor aferido neste momento possivelmente j teria dado de presente
ao proprietrio do terreno parte da valorizao da terra nesta mudana.
Assim, o valor referncia sobre o qual seria cobrada a valorizao seria obtido a partir
do que se pode urbanizar nesta gleba, proporcionalmente ao que efetivamente se deu
no parcelamento aprovado (num paralelo com a OODC, seria o coeficiente mximo).
A literatura sobre a valorizao da terra na mudana de uso do solo rural para urbano
mostra que pode chegar a 8 vezes o valor inicial (Borrero, 2002), ou at mesmo, 10
vezes, como observado no estudo de caso de Catanduva. Ou seja, um percentual muito
diferente do que foi cobrado em So Carlos.
Snia Rabello de Castro possui um argumento fundante na direo de que a base da
cobrana deve ser igual para todas as propriedades onde ser utilizado o instrumento. A
autora afirma que h que se fazer uma distribuio equnimedos nus e dos benefcios
decorrentes das aes do poder pblico (2002, p.233). Ao se referir aos ndices
construtivos, que aqui poderamos substituir por parmetros de urbanizao, afirma
que o poder pblico tem atribudo ndices diferenciados que afetam o valor da
propriedade urbana. Este discurso sustenta a argumentao de que o coeficiente bsico
atribudo a uma propriedade deveria ser igual para todas as propriedades, de forma a
evitar o questionamento de que no se est cobrando de forma equnime, portanto,
passvel de questionamento da prpria cobrana. Segundo a autora:
estudos tcnicos, submetidos a uma deciso poltica. Fato que so distribudos, pela
cidade, ndices urbansticos diferenciados que, ao fim e ao cabo, afetam, profundamente,
o valor da propriedade urbana. E esta situao vem se acentuando, nas nossas cidades,
sobretudo nos ltimos cinquenta anos, especialmente motivadas pelas novas tecnologias
construtivas que vm permitindo e facilitando a verticalizao das contrues; elas
potencializam, num mesmo solo, sua geomtrica utilizao. A par dos custos ambientais e
de infraestrutura causados pela verticalizao, que a cidade absorve para si, a construo
vertical, quanto mais permitida pela legislao, mais potencializa, em geral, o valor do
lote. E por que ela permitida para alguns e reduzida para outros, gerando desigualdade
nos benefcios da urbanizao? Embora as caractersticas prprias do imvel possam,
eventualmente, justificar estas diferentes atribuies de ndices, via de regra, a
distribuio do adensamento vertical mais ou menos histrica, gerada pela forma de
ocupao do territrio, ou at mesmo aleatria; por isto mesmo, ela pode ser bem pouco
equnime no que conserne aos valores da apropriao privada da valorizao decorrente


Reforando que o Estatuto da Cidade no permite esta injusta(porque no equnime)
distribuio dos benefcios decorrentes dos ndices urbansticos, preciso estabelecer
um padro bsico e a partir dele, diferenciar com moderao a diferena de valor que
foi acrescida pelo uso de outros ndices (Castro, 2002, p.234).

COBRANA SOBRE A VALORIZAOOBTIDA DE FORMA INDEVIDA
Dentre as dificuldades de se medir a valorizao da terra rural para urbana com o
objetivo de outorgar sobre esta valorizao enfrenta as diferentes variveis que
influenciam preos rurais e urbanos; os diferenciais de localizao, regio, etc.; e
CAP 4 | ESTUDOS DE CASO 285

empreendimento imobilirio que podem ser geradas por seus diferenciais, por
externalidades positivas da localizao, pela inovao do produto imobilirio, entre
outras ou indevidas, que representam uma apropriao privada obtida a

, na lgica
jurdica que segue a concepo destes instrumentos. E Snia Rabello de Castro cita o
Cdigo Civil de 2003 para explicar que, alm do Estatuto da Cidade, est vedado o
enriquecimento sem causa (Castro, 2002).
custa de outrem, ser obrigado a
Civil, 2003).

Assim como argumentam Levy et al. (2005), argumenta Snia Rabello de Castro na
direo de que recuperar a valorizao obtida a partir de processos de urbanizao no
uma opo dos municpios, um dever:
deseho ou funcionalidade urbana, previr formas e ndices de uso do solo diferenciados
por zonas e entre particulares, seja por intensidades de uso vertical, seja por funes de
uso diferenciadas, e que tenham por consequncia uma distribuio no equnime na
valorizao dos terrenos, com diferentes nus e benefcios entre eles, dever do poder
pblico valer-se de instrumentos colocados sua disposio para restabelecer o equilbrio
urbanstico de seus preos e, por consequncia, a justia social na cidade, enquanto
Castro, 2010, p.254).

Inclusive porque n
valorizao dos terrenos rurais (Castro, 2010, p.255), atravs da incorporao ao
permetro urbano, da acessibilidade viria, da infraestruturao e, quando j urbano, da
atribuio de seus parmetros de uso e ocupao do solo. Nesta valorizao, o
regramento sobre o urbano balizador do aproveitamento do solo, portanto, da
apropriao do valor em preo. Se o Plano Diretor ou um zoneamento pode afetar
preos da terra, pode promover (ou no) a valorizao de um terreno a partir de seus
parmetros de uso e ocupao, tambm seu dever recuper-la. Cabendo inclusive
questionamento judicial (Levi et al., 2005, p.21).
E como dever de cobrar pela valorizao, esta cobrana tem uma natureza
compensatria, como argumentam Almeida & Saule Jr. (2010, p.266) ao citarem
parecer do Distrito Federal com objetivo de uniformizar o entendimento sobre os dois
instrumentos, a OODC e OOAU, no caso denominadas como ODIR e ONALT:
Em outro giro, a ODIR e a ONALT tambm tm como escopo realizar a justa
distribuio dos benefcios e encargos do processo de urbanizao. Conforme assinalado ,
o que antes era atribudo gratuitamente, passou a ser oneroso, mediante a exigncia de
uma contraprestao pelo acrscimo de potencial construtivo (solo criado) e pela
alterao de uso. O acrscimo de potencial construtivo, isto , a criao de solo e a
alterao de uso geram uma sobrecarga na infraestrutura urbana. A criao de solo e a
alterao de uso implicam o "consumo" de infraestrutura urbana, com a qual o
proprietrio no colaborou para o financiamento. Por essa razo, a exigncia de
contrapartida tem como finalidade compensar a coletividade.
Dessa maneira, a exigncia de contrapartida imposta ao beneficirio da outorga do direito
de alterao de uso e de potencial construtivo decorrncia necessria do princpio
urbanstico da justa distribuio dos benefcios e nus decorrentes do processo de
urbanizao que se encontra positivado no inciso IX do art. 2 do Estatuto da Cidade, o
ser financiadas, na medida do possvel, pelos seus beneficirios diretos e no pelo

286 CAP 4 | ESTUDOS DE CASO

A mais-valia urbanstica porque decorre de uma deciso normativa do poder pblico:
valorizao que se d por um movimento intangvel do setor pblico e que se liga
normativa urbanstica: todas as decises legais por iniciativa do poder pblico com a

Constata-se que, por um lado se refere ao carter compensatrio das contrapartidas pelo
acrscimo de potencial construtivo e pela alterao de uso; enquanto, de outro modo,
essas contrapartidas se revestem de uma noo de recuperao de mais-valia urbanstica.
O carter compensatrio e a noo de recuperao de mais-valia urbanstica no so
conceitos excludentes ou incompatveis. Muito pelo contrrio, so conceitos relacionados
e decorrentes do princpio da justa distribuio dos benefcios e nus do processo de
urbanizao. O conceito de recuperao de mais-valia urbanstica da prpria essncia do
princpio da justa distribuio dos benefcios e nus do processo de urbanizao e a
funo compensatria conseqncia da aplicao desse princpio jurdico (Parecer:
0039/ 2008-PROMAI. PROCESSO ADMINISTRATIVO N 020.002.445/ 2007.
Interessado: Grupo de Trabalho - Pareceres ONALT e ODIR. Assunto: Estudo Aperf. -
Textos Normativos ONALT e ODIR. Dirio Oficial do Distrito Federal Pags. 08,09,10 e
11 - DODF publicado em 11/ 06/ 2010.

O parecer deixa claro tambm o carter compensatrio do instrumento, considerando-o
um nus e no um tributo, rebatendo indiretamente os argumentos utilizados por
alguns proprietrios que a Outorga Onerosa se tratava de uma nova espcie de tributo.
Considerando a dificuldade de mensurar esta valorizao e dissernir qual foi a que
promoveu enriquecimento sem causa, o melhor mtodo possivelmente seria chegar a
valores obtidos a partir de uma anlise caso-a-caso. A lei colombiana parte deste
pressuposto e no cria uma porcentagem genrica como a criada em So Carlos, como
observado no estudo de caso de Bogot que compe esta tese.
E ainda, esta argumentao justifica a outorga cobrada sobre a possibilidade de
urbanizar que promoveu o enriquecimento sem causa, indica um outro parmetro para
a cobrana que, para ser mais justa, deve corresponder a totalidade ou a uma parte da
valorizao da terra. O valor obtido pode ter uma relao com os custos da urbanizao,
mas no deve estar relacionada diretamente com estes, sob pena de perder a lgica que
justifica esta cobrana.
Novamente, a Colmbia, ao desenhar seu instrumento Participacin en Plusvalias
[Participao nas mais-valias] cuja concepo se assemelha Outora Onerosa do
Direito de Construir , optou por cobrar entre 30% e 50% da valorizao obtida com a
mudana de uso ou possibilidade de construir. A ideia por trs deste percentual que o
poder pblico estaria dividindo com os empreendedores parte da valorizao obtida e
presenteando aos proprietrios uma outra forma, o que decerto estimularia os
empreendedores a continuarem desenvolvendo projetos.
Para Henry George, toda mais-valia fundiria imerecida e deve ser recuperada, na
medida que alheia ao esforo do proprietrio e adems, dependeu do esforo da
coletividade, inclusive as decorridas de investimentos pblicos (Furtado, 2005, p.62).
fcil compreender o raciocnio quando comparado com a Outorga Onerosa do Direito
de Construir. Ela no cobrada sobre quando custou para construir mais, a partir do
preo do m
2
quando o terreno j incoporou a possibilidade de construir a um
coeficiente mximo, ou seja, j incorporando a valorizao.
Neste sentido, seu objetivo seria cobrar contrapartidas pela possibilidade de extenso da
urbanizao, e no deveria ser cobrada a partir dos custos da extenso das
infraestruturas e sim a partir da valorizao obtida. Logicamente que se deve buscar, no
projeto de expanso urbana, a relao entre os custos e benefcios da urbanizao, no
CAP 4 | ESTUDOS DE CASO 287

caso, com o objetivo de realmente dividir os dois entre poder pblicos e privados. Na
experincia colombiana, tambm, o projeto final da urbanizao balizador sobre o
qual ser avaliado o preo da terra urbanizada.
Outra parte do aprofundamento envolve estabelecer relaes entre os custos e benefcios
da urbanizao e tambm enderear quem est financiando cada custo, pois frequente
no ser computado nos custos os gastos com ampliao de infraestrutura, novos
equipamentos e servios que so demandados ao Estado a partir da ampliao de sua
mancha urbana. A lgica do mercado, que busca menores preos para diminuir custos,
como j comentado na introduo deste artigo, encontra como boas opes terrenos
dispersos sobre reas rurais, que alm de mais baratos, valorizam neste processo os
terrenos neste interim cidade consolidada urbanizao dispersa. Mas a disperso
interessa pouco ao Estado, representante dos interesses pblicos, que tem que investir
consideravelmente para construir boas coneces entre as partes da cidade.
Almeida & Saule Jr. (2010, p.268) atentam para a necessidade de que lei especfica trate
no apenas da alterao do uso rural para urbano, mas que envolva todas as alteraes
de uso que comportem impactos sobre a justa distribuio de nus e benefcios da
urbanizao e na mais-valia fundiria, a fim de atender ao princpio da isonomia.

FIXAODE REAS ONDE SER ADMITIDA A OUTORGA
O Estatuto da Cidade determina que o Plano Diretor deve prever a fixao de reas onde
ser admitida a Outorga Onerosa do Direito de Alterao de Uso (art.29).
Como demonstrou esta tese, j h casos em que o Plano Diretor determinou sobre quais
reas se aplica o instrumento, no entanto h uma considervel variao nesta
interpretao.
Municpios que determinam uma zona ou macrozona sobre a qual ser cobrada a
OOAU, algumas vezes ainda possuem reas rurais ou urbanas ainda no parceladas,
reas estas que j incorporaram a valorizao da terra ao serem includas em uma zona
de ocupao urbana, ainda que seja uma rea de expanso, cujos parmetros de
ocupao so urbanos. Por que cobrar sobre algumas propriedades e outras no,
considerando que esto sofrendo o mesmo processo de mudana de uso, ainda que em
etapas diferentes? Esta uma ameaa cobrana equnime, proposta por Castro (2002)
como garantia para a ausncia de questionamentos sobre justa distribuio dos
benefcios de se poder urbanizar. o caso de grande parte dos municpios onde o
instrumento foi demarcado, como Araatuba, Assis, Boituva, Marlia, Po, Porto Feliz,
Santa Cruz do Rio Pardo, So Carlos e Tatu.
Neste sentido, interessante a proposta de Mogi das Cruzes, que extende a possibilidade
de utilizao do instrumento em todas as macrozonas da lei, com exceo da que no
pode sofrer urbanizao, marcando claramente esta restrio e tambm desenhando
com propriedade o objetivo do instrumento.

COBRAR DOS POBRES? ISENES E USOURBANSTICODOINSTRUMENTO
H um forte questionamento sobre a utilizao do instrumento da Outorga Onerosa do
Direito de Construir como instrumento urbanstico, baseado nesta busca da
equanimidade. Por trs deste argumento est o questionamento: se h a valorizao da
terra, por que cobrar de uns e no cobrar de outros. Desta forma estar cometendo uma
injustadistribuio dos benefcios decorrentes da possibilidade de se urbanizar.
288 CAP 4 | ESTUDOS DE CASO

Didaticamente e juridicamente importante garantir a equanimidade e a justa
distribuio, sob pena de questionamentos.
Dos planos diretores analisados, Araatuba e Porto Feliz isentam Zonas Especiais de
Interesse Social da cobrana da outorga. Porto Feliz d iseno de Outorga para as reas
Especiais de Interesse Social para implentao de empreendimentos habitacionais de
interesse social na Zona 4 e na Zona 5.
Um raciocnio possvel de ser feito que, ao invs de delimitar em leis isenes para
determinados casos, seria possvel que o plano diretor sinalizasse em lei que o valor que
seria cobrado pela aplicao do instrumento seria devolvido, na forma de um subsdio
pblico, nos casos onde haja interesse pblico. o caso de onde se quer urbanizar ou o
caso das Zonas Especiais de Interesse Social, cuja prioridade deve ser data para a
construo de habitao de interesse social.
O caso de Marlia, hipoteticamente, parte de uma lgica urbanstica no desenho do
instrumento. O municpio criou duas Zonas de Expanso e apenas sobre uma delas ser
aplicado o instrumento da Outorga Onerosa de Alterao do Solo-OOAU. A lgica
parece ser, para Zona de Expanso Urbana Continuada, contgua mancha urbana,
deve-se integrar o novo parcelamento malha existente, sem cobrana da Outorga. Para
a Zona de Expanso Urbana, onde possvel urbanizar, mas idealmente em outra
temporalidade, no cobrada a Outorga.
Aparentemente o objetivo neste caso seria
urbanizao em reas mais distantes e, na mesma direo,
contgua mancha urbana.
No entanto, uma anlise cuidadosa da proposta levanta a dvida: no seria para
privilegiar os proprietrios de terrenos contguos mancha urbana? Interessante apontar
que condomnios urbansticos fechados s podem ocorrer na Zona de Expanso Urbana
Continuada, onde no h cobrana. E na Zona de Expanso onde se aplica a OOAU, so
permitidas chcaras de recreio (lotes mnimos de 2 mil m
2
) e Zonas Especiais de
Interesse Social-ZEIS! Cobra-se de ZEIS, e no se cobra de condomnios urbansticos,
figura que tradicionalmente ocupada por loteamentos fechados, geralmente de maior
renda.
Este caso remete relevncia que uma cobrana equnime e bem sinalizada em lei segue
na direo de colaborar para uma interpretao positiva dos objetos da lei.
E por fim, ainda menos didticos so os exemplos de utilizao do instrumento em
casos de regularizao fundiria, como em Ourinhos ou Mogi Guau. O mesmo
argumento acima descrito poderia ser atribudo criticamente esta utilizao: regulariza
sua propriedade quem pode pagar pela valorizao obtida?

ARGUMENTODODIREITOADQUIRIDO
Almeida & Saule Jr. (2010, p.268-271), preocupados com os casos onde houve
ocupao urbana sobre rea rural e no foi cobrada a Outorga Onerosa de Alterao de
Uso, investigam algumas situaes e posicionamentos jurdicos.
Segundo estes, foi considerado direito adquirido, e portanto, no foi cobrada OOAU,
dos casos em que o usos urbano j estava instaladao e autorizado pela Prefeitura, atravs
de licena ou alvar expedido. Nestes casos, os autores sugerem que a municipalidade se
valha de argumentos na direo que a cobrana da OOAU no afetaria o uso instalado e
CAP 4 | ESTUDOS DE CASO 289

nto envolve invocar a tese
do Supremo Tribunal Federal em um caso na Bacia Billings, em So Paulo, que alegava
que os proprietrios adquiriram a terra com a limitao de ser localizada em rea rural,
desta forma, sabendo dos prprios condicionanetes que a caracterizavam (Almeida &
Saule Jr., 2010, p.271). Nesta direo, vale a pena revisitar as argumentaes relativas
Outorga Onerosa do Direito de Construir (Furtado et al., 2006).

SOBRE OPLANEJ AMENTODA EXPANSOURBANA
Considerando a dificuldade de aferir a valorizao da terra obtida na mudana de uso
rural para urbano, de forma a subsidiar a cobrana a partir da valorizao, sugeriu-se
que fosse feito uma anlise caso-a-caso, projeto urbano por projeto urbano. Esta
sugesto parte, portanto, da necessidade de se ter um projeto urbano que pode consistir
num plano de urbanizao requerido pela Lei Federal n
o
6.766/ 79 ou ainda melhor,
aprofundar-se em um plano de rea de expanso urbana que no apenas sirva para
parametrizar a cobrana, mas que esteja imbuda de objetivos urbanos.
Se por um lado essa recuperao da valorizao da terra obtida na mudana de uso rural
para urbano uma obrigao pautada pelas diretrizes do Estatuto da Cidade; mais que
isso, ela deve ser parte de um processo de urbanizao com qualidade, caso contrrio,
esvaziam-se seus objetivos urbanos.
Nesse sentido, a experincia internacional do planejamento territorial pode ser um
caminho indicativo pois so muitos os pases que planejam sua expanso urbana, alm
dos que consideram percentuais de destinao de reas para habitao como parte das
obrigaes urbansticas do parcelador (Alemanha, Inglaterra e Espanha).
A Colmbia prev que cada ampliao de permetro deve ser feita com planesparcialescom
reajuste de terras que medem e repartem os custos e benefcios da urbanizao com
objetivo de construir pedaos de cidade nas reas de expanso. Espera-se com essa
definio, que haja o reconhecimento de que os custos da implantao de infraestrutura
tm sido divididos entre poder pblico e mercado privado, e que sejam propostas
parcerias e processos negociados onde haja projeto urbano, traduzindo os desejos dos
cidados e o cumprimento da funo social da propriedade.
No entanto, h que se enfrentar a possibilidade de cobranas mais simples que estas
caso-a-caso, a partir de planos urbanos, considerando que este tipo de mudana de uso
tem se intensificado nos municpios do Estado de So Paulo como vimos na anlise dos
planos diretores.

H DESCONHECIMENTO, H RESISTNCIA
Ainda tmida e muito inicial a possibilidade de utilizao do instrumento da Outorga
Onerosa de Alterao de Uso, mas j existe alguma previso, a partir de uma diversidade
de planos no Estado de So Paulo, que pode ser utilizada de forma criativa a partir de
uma boa gesto urbana, vencendo resistncias e enfrentando os desafios.
Importante frisar que do interesse dos proprietrios de terra que a valorizao nos
processos de urbanizao no seja recuperada, por isso preciso vencer resistncias,
principalmente no campo jurdico, onde se expressam os interesses dos diversos
envolvidos. J foram apresentados argumentos diversos sobre direito adquirido,
cobranas injustas, etc. Certamente o desconhecimento sobre o instrumento tambm a
origem de certa resistncia.
290 CAP 4 | ESTUDOS DE CASO

No Brasil, h uma forte tendncia privatizao total de um projeto urbano e de sua
gesto totalmente privada. No caso da expanso urbana, esta privatizao estimulada
pela legislao federal que atribui a urbanizao como uma atividade privada, como j
comentado. Em oposio, a implementao de alguns planos parciais na Colmbia
mostraram o contrrio, uma forte presena do Estado determinando o que ser feito em
termos de infraestrutura, onde e como ser o transporte pblico, onde se localizaro os
equipamentos pblicos de educao, sade, entre outros, atravs de uma gesto
essencialmente pblica ou mista. Tem-se como hiptese que, essa disposio do Estado
como agente parcelador e empreendedor d-se de forma diferente em Botog,
Colmbia; do que em Catanduva, por exemplo, Estado de So Paulo, Brasil. Iguais na
a
acontecer.
Tem-se observado que, onde h interesse do mercado em (re)parcelar, h uma forte
presso pela liberao de grandes reas para a implantao destes projetos,
privilegiando-os em detrimento de projetos que atendam aos interesses pblicos e
coletivos, que devem ser objetivos da ao do Estado. Neste clima de negociao onde
os interesses privados e individuais tm prevalescido, como se d a relao com o
mercado imobilirio quando este est muito interessado ou nada interessado no
desenvolver de um projeto urbano que abrigue interesses pblicos e coletivos (valores
de uso e no apenas de troca)?
O poder pblico nas situaes estudadas parece atuar em total coaliso com as elites
para transformao da cidade. As localizaes de interesse do mercado recebem muitos
recursos financeiro e pessoal, envolvendo os planejadores e articuladores de
intervenes urbanas. Esta investigao pretende provocar os planejadores e gestores a
semear um pensamento sobre quando vamos comear a fazer a justa distribuio dos
benefcios e nus da urbanizao e recuperar a mais-valia fundiria nestes processos.
Espera-se ter dado subsdios para este semear.












CAP 4 | ESTUDOS DE CASO 291








4.3
BOGOT, COLMBIA
292 CAP 4 | ESTUDOS DE CASO

CAP 4 | ESTUDOS DE CASO 293






4.3 | DESAFIO DE PLANEJ AR E PRODUZIR EXPANSO URBANA COM QUALIDADE: A
EXPERINCIA COLOMBIANA DOS PLANOS PARCIAIS EM BOGOT, COLMBIA



Neste estudo de caso pretende-se observar a experincia colombiana que, por sua
prpria legislao, obriga o planejamento de reas de expanso articulado com planos
municipais em maior escala. A partir desta investigao, procurar-se- aferir o quanto
possvel apreender dela para o planejamento da expanso urbana no nosso pas.
Esta investigao relevante uma vez que a experincia colombiana envolve por um
lado, um planejamento centralizador elaborado essencialmente por tcnicos e
efetivamente tem produzido resultados urbanos, que produz ex-antereas urbanizadas
com qualidade. No entanto, crticas devem ser feitas pois mantm alguns padres que
compem o padro perifrico, no nos moldes concebidos nos anos 1970
combinando loteamento perifrico, auto-construo e casa prpria , mas em outros
como a no mescla de classes sociais, a concentrao de habitao sem outros usos ou
trabalho, entre outros que comentaremos no desenvolvimento deste texto.

4.3.1 | O PLANEJ AMENTO NA COLMBIA
Assim como no Brasil, o planejamento urbano ganha impulso na Colmbia como
resposta a um perodo de crescimento urbano desde o final dos anos 50 at o comeo
dos anos 90.
No caso colombiano, desde a dcada de 50 forte a influncia de vrios organismos de
cooperao nacional, embasados na teoria do desenvolvimento, elaboraram
metodologias de planejamento do desenvolvimento e produziram movimentos
simultneos de planejamento econmico e urbano, buscando o bem-estar econmico e
o controle da urbanizao.
O cenrio de fim da 2 Guerra Mundial, Plano Marshall para reconstruo europeia e
Doutrina Truman propondo a diviso entre pases desenvolvidos e subdesenvolvidos
48
,
marca uma era dourada para o capitalismo e a economia planejada, onde a utilizao de
mtodos de planejamento e a construo de um sistema de planejamento torna-se
central. No caso latino-americano, a agenda deste momento envolvia o fortalecimento
do Estado para que fosse promotor do bem-estar social conseguido atravs de um
sistema de planejamento em sintonia com os preceitos polticos e econmicos dos

48
Harry Truman Presidente dos EUA entre 1945 e1952.
294 CAP 4 | ESTUDOS DE CASO

organismos multilaterais que haviam sido criados para isso, tais como CEPAL
49
, Banco
Interamericano de Desenvolvimento (BID) e OEA. Estava criado um ambiente que, alm
instituies como o Centro Interamericano de Vivienda (CINVA)
50
para implementar
esta agenda em mbito internacional
51
prestariam apoio tcnico nos temas de
planejamento e habitao. O ambiente era alimentado por misses internacionais que
recomendavam polticas. Simultaneamente, estruturava-se a gesto pblica
instrumentando-a com tcnicos com ps-graduao no exterior (no caso colombiano,
vrios com ps nos Estados Unidos) e com instrumentos de planejamento.
Estava, portanto, no centro do discurso desenvolvimentista a ideia de que o
desenvolvimento nacional dependia da atividade urbana. No caso colombiano, de marca
este discurso a misso do Banco Internacional pela Reconstruo e Desenvolvimento
(BIRD) em 1949 coordenada por Lauchin Currie
52
, economista e pioneiro das ideias
keynesyanas que far recomendaes de carter institucional e sob a perspectiva de que
o Estado seria o encarregado do planejamento das cidades, para o qual, deveria formular
uma poltica urbana de ordem nacional. Para isso o Estado deveria conhecer
amplamente os processos territoriais e seus efeitos no desenvolvimento econmico. Para
a Colmbia, essencialmente de base agrria, a ideia de centrar o desenvolvimento estava
mais ligada ao mundo rural que ao urbano, o que, inicialmente fez com que a leitura
destas recomendaes fossem vistas com receio.
Um parnteses importante. Hoje a Colmbia essencialmente urbana possui
aproximadamente 45,3 milhes de habitantes, com 74% de populao urbana (Censo
DANE, 2005) , no entanto, sua conformao geogrfica de territrio cortado por duas
cordilheiras, Ocidental e Oriental e banhado por dois oceanos, o Atlntico e o Pacfico,
definiu regies muito diferentes
53
e cidades no to povoadas e concentradoras quanto
outras metrpoles latino-americanas polarizadoras de ento, pois a dificuldade de
transpor as cordilheiras adiou e dificultou a implantao de ferrovias, colaborando para
que as cidades fossem auto-suficientes e uma vez que os cruzamentos pelo pas eram (e
ainda so) custosos
54
. At por isso, a disseminao deste mtodo de planejamento deu-se
mais fortemente nas cidades grandes colombianas Bogot, Medelln e Cali que,
embora grandes para a Colmbia, so pequenas para os padres das metrpoles em
formao brasileiras. Para ficarmos com um exemplo, em 1951, Bogot tinha 636.924
habitantes enquanto que So Paulo j chegava aos 2 milhes.

49
A Comisso EconmicaparaAmricaLatinadas Naes Unidas (CEPAL).
50
O CINVA foi criado pela OEA (1951-1972) oferecia cursos sobre habitao e planejamento para
profissionais latino-americanos atravs de bolsas aos melhores estudantes dos pases.
51
Como o CINVA e o Sociedade Interamericana de Planificacin (SIAP); foi criado o Programa de
Cooperao Tcnicaestadunidense e aDiviso de Habitao e Planejamento Urbano que, apartir daUnio
Panamericanapromoviam atividades ligadas ao planejamento territorial.
52
Interessante observar que, naColmbiados anos 40, antes mesmo davisitade Currie, aprimeiraLey de
Planeacin havia sido promulgada em 1942, inspirada na experincia de Porto Rico nesta dcada como
parte do Programa de Cooperao Tcnica estadounidense para os pases latino-americanos, experincia
muito difundida como modelo. A Ley 88 de 1947 que regulamentou os planos reguladores como
instrumentos de planejamento urbano e criou os escritrios do plano regulador e com base nestalei, Le
Corbusier foi contratado paraelaborar o Plano Piloto de Bogot, enquanto Wiener e Sert se encargavam dos
planos reguladores de Medelln, Cali e Bo
Interessante notar que, aideiade planejamento regulador, quando primeiro se manifesta, traz o urbanismo
moderno como agenda.
53
Em termos de regies, possui um lado dacostapacfica, com cidades costenhas; um conjunto de cidades
maiores e economicamente importantes nas bordas das cordilheiras, naparte central do pas; e uma parte
de AmazniaOriental, pouco ocupadae povoada.
54
Humagrande concentrao dapopulao naregio entre cordilheiras, por onde corre o Rio Madalena,
um dos principais daregio, cujaimportnciaparao escoamento de produtos histrica.
CAP 4 | ESTUDOS DE CASO 295

Este histrico de uma certa forma conforma as bases para o planejamento colombiano
atual: h a promoo do planejamento urbano no ensino e na prtica a partir de um
intenso debate ideolgico no mbito acadmico e tcnico, com forte influncia de
profissionais formados no exterior, que culmina na criao de cursos de graduao e
ps-graduao, alm de instituies pblicas de planejamento, estas ltimas estimuladas
pela lei orgnica nacional que estabelecia a necessidade de formulao de planos
integrais de desenvolvimento municipal.
Um segundo momento do planejamento da Colmbia, segundo Prez Moreno (2006)
se d nos anos 60 quando duas mudanas que afetaram o desenvolvimento do
planejamento: o processo de centralizao administrativa que debilitou a autonomia
municipal e departamental de 1968; e a concluso de que os resultados eram poucos
face necessidade de controlar a urbanizao.
Um olhar para a Amrica Latina de ento, com um conjunto de governos
centralizadores. O Brasil j no perodo da ditadura (1964-1985), a Argentina em
perodo de golpe militar pr-ditadura (1976-1983), o Uruguai em luta armada antes de
sua ditadura (1973-1985), entre outros. A Colmbia no teve ditadura, embora o
processo de centralizao administrativa foi forte e marcou o planejamento urbano.
Nos anos 70 os colombianos iro construir um marco de planejamento territorial e
concentrar recursos na esfera federal em um processo antagnico de estmulo ao
planejamento na escala municipal desassociado ao repasse de recursos. At 1930 a
Nao concentrava 38% destes e passa, at 1965 a concentrar 76%, nmero que sobe
para 84,6% at 1979.
Em relao aos marcos legais, foi a Ley Orgnica de Desarrollo Urbano (Ley 61 de
1978), em 1978, que veio consolidar os Planes Integrales de Desarrollo (PIDs) como
instrumento bsico do planejamento. Estes seriam departamentais
55
e municipais,
obrigatrios nos municpios com mais de 20 mil habitantes, onde seu contedo seria
uma consequncia dos planos e programas nacionais, regionais, departamentais e
metropolitanos. O fato de obrigar os municpios a fazerem o plano pressionou-os em
prol de uma estruturao institucional, no entanto poucos PIDs foram feitos e os que
foram, no foram levados sua implementao, retratando um quadro de escassez de
capacidade tcnica, financeira e administrativa
56
.
A Constituio Colombiana de 1991 veio reconhecer o municpio como o ente
fundamental da diviso poltico-administrativa do Estado, marca o fim do terceiro
perodo do planejamento no pas resultante de um processo de descentralizao
administrativa ocorrido na dcada de 1980 que fortalece o planejamento urbano no
plano municipal e que diferenciando o planejamento econmico e social do
planejamento territorial ou fsico (Prez Moreno, 2006)
57
. A Ley 9 de 1989 e a
legislao aprovada a partir da Constituio de 1991, entre outras a Ley Orgnica del

55
A Colmbia se divide polticamente em departamentos, nome dado para regies que tem gesto
administrativaprpria(o equivalente no Brasil seriam os Estados).
56
Fazendo um paralelo, o Brasil da poca, o planejamento oficial centralizador e estrutura-se atravs de
Planos Diretores de Desenvolvimento Integrado (PDDIs). No campo intelectual, no incio dos anos 70 surge
umacontra-corrente posturadesenvolvimentista, que faz crtica doutrina cepalina apartir das primeiras
formulaes de uma teoria crtica da urbanizao na periferia do capitalismo, de cunho marxista como
descreve Arantes (2009).
57
Diversas leis foram promulgadas afavor dadescentralizao, dentre elas, aque tratou dadescentralizao
fiscal (Ley 14 de 1983), regulamentando a favor dos municpios a distribuio de recursos de vrios
impostos territoriais e econmicos; e aque versou sobre adescentralizao administrativa(Ley 11 de 1986)
incorporando, dentre outros, a participao da comunidade em questes locais. Estas reformas
redistriburam funes e recursos daesferanacional paraamunicipal.
296 CAP 4 | ESTUDOS DE CASO

Plan de Desarrollo e a Ley de Desarrollo Territorial, marcaro esta nova etapa. Estas
refletem a influncia que o pas sofreu nos anos 80 no seu planejamento,
principalmente dos espanhis, japoneses e franceses. De acordo com Pinto (2009), a
definio da Ley 388 recebeu especial colaborao da cooperao tcnica internacional e
do apoio de especialistas destes pases, particularmente o apoio da Agncia de
Cooperao Internacional do Japo (JICA). A forte semelhana das leis territoriais com
as leis espanholas e a semelhana de proposta de reajuste de terras, amplamente
disseminada pela cooperao japonesa no pas, mostra, dentre outras, que esses atores
colaboraram para a implantao deste contedo.(Montandon e Souza, 2007;
Montandon, 2009; Bocanera, 2010).
O planejamento da Colmbia portanto, alm de estar influenciado pelo planejamento
estrangeiro desde seu nascedouro at o, obedeceu uma conjuntura poltica
centralizadora e tcnica que ir marcar o mtodo de planejamento at hoje implantado
no pas. Destaca-se neste processo a construo tcnica, jurdica, das mudanas, marcos
e instituies, em uma hist desde
abajo
H pouca literatura escrita sobre o processo de implementao dos principais marcos
jurdicos colombianos Ley de Reforma Urbana (Ley 9 de 1989) e Ley de Desarollo
Territorial (Ley 388 de 1997) ; diferentemente do Brasil, cujo processo de aprovao
de seus marcos artigos sobre poltica urbana na Constituio de 1988 (arts. 182 e
183) e aprovao do Estatuto da Cidade (Lei Federal n
o
10.257/ 01) foram mais
descritos e colaboraram na consolidao da verso deste processo como fruto da luta do
movimento de reforma urbana que, desde a dcada de 80 consolidava-se na atuao em
mais justas, belas e sustentve
De acordo com Mara Mercedes Maldonado (Maldonado et al., 2006, p.15), passaram-
se quatro dcadas de animao, a partir de diversos atores, para o processo de
formulao das leis 9 de 1989 e 388 de 1997. Segundo a autora, na introduo de livro
de a
principais objetivos desta norma era dotar as administraes municipais de ferramentas
eficazes para a gesto e o financiamento das decises polticas de ordenamento
, p.13). E completa apontando que uma outra preocupao, no
ao solo urbanizado e da moradia para os setores mais pobres da populao, o mesmo
que o controle ocupao d A Ley 388 de 1997 ir,
atravs de seus instrumentos, procurar articular projeto urbano, financiamento destes
projetos e reorganizao das propriedades e formas jurdicos (fidcias), de forma a
unicipais de ferramentas concretas para lograr os objetivos

Gustavo Carrin (2008) afirma que o ordenamento territorial colombiano tem sido
concebido como um instrumento de apoio gesto planificadora e uma poltica
estatal para lograr a descentralizao; e seu enfoque privilegiou noes poltico-
administrativas e de planejamento espacial e de uso do territrio. Em sntese, aponta as
leis de ordenamento territorial colombianas como parte das discusses sobre a
organizao do Estado colombiano.
As afirmaes brevemente citadas acima fazem perceber que a construo de um
processo democrtico no estava em jogo no processo de criao das normas de
ordenamento territorial colombianas.

CAP 4 | ESTUDOS DE CASO 297

A | ARTICULAOENTRE PLANOS, EXECUES E INVESTIMENTOS
As leis de ordenamento territorial colombiana determinam a elaborao de planos nas
diferentes escalas Planes deOrdenamiento Territorial (POTs) (municipais)
58
, Planes Parciales
(intermunicipais, embora de maior abrangncia) a serem desenvolvidos mediante
Unidades deActuacinUrbanstica, Macroproyectos e outras operaes urbanas especiais (que
compe um plano parcial) , que culminam na realizao de obras pblicas de forma
articulada com a gesto e o financiamento do desenvolvimento urbano.
Os POTs tem que conter um programa de execuo que define, com carter
obrigatrio, as aes previstas no POT que sero executadas durante o perodo do
plano, associado aos responsveis, associado a este inclui-se um plano de investimentos,
onde sero definidos os programas, projetos de infraestrutura de transporte, servios
domiciliares e os terrenos necessrios para atender a demanda de habitao de interesse
social no municpio ou distrito e as zonas de melhoramento integral (Ley 388 de 1997,
art.18). Diferentemente do Estatuto da Cidade, os POTs tem como obrigatrio estarem
articulados com aes e planos de investimentos, criando um instrumento que,

E esta relao direta e obrigatria de planos-execues-investimentos se d em todas as
escalas de planejamento. Assim, a lei articula (a) regras para parcelamento do solo, ao
desenhar um plano urbano em menor escala, com regras especficas; (b) instrumentos
urbansticos, alterando potenciais construtivos, expropriando, em funo do
cumprimento da funo da propriedade, a partir do projeto urbano; (c) com
financiamento do desenvolvimento urbano, fazendo a gesto social da valorizao da
terra atravs do reparto de cargas e benefcios do plano em menor escala. Como afirma
planejamento municipal articulem, com todo o potencial que a lei oferece, os
instrumentos de planificao territorial com os de gesto e financiamento que, em

A Ley de Desarrollo Territorial (LDT) cria um sistema de planejamento territorial
formado por planejamento, ordenamento, gesto e financiamento composto por um
conjunto de instrumentos citados no quadro que segue. Grande parte destes se
territorializa atravs de planos parciais (PPs), como ser comentado adiante.

58
A Lei 388 de 1999, Ley de Desarrollo Territorial prope no seu art. 9, a adoo dos Planes de
Ordenamento Territorial (POT) como instrumento bsico paradesenvolver o processo de ordenamento do
territrio municipal e determina que este se define como um conjunto de objetivos, diretrizes, polticas,
estratgias, metas, programas, atuaes e normas adotadas paraorientar e administrar o desenvolvimento
fsico do territrio e autilizao do solo.
Os POTs sero denominados: PlanesdeOrdenamientoTerritorial (POTs): elaborados e adotados pelas autoridades
dos distritos e municpios com populao superior a100 mil habitantes; PlanesBsicosdeOrdenamientoTerritoral:
elaborados e adotados pelas autoridades dos distritos com populao entre 30 e 100 mil habitantes; Esquemas
deOrdenamientoTerritorial: elaborados e adotados pelas autoridades dos municpios com populao inferior a
30 mil habitantes.
298 CAP 4 | ESTUDOS DE CASO

TABELA 15 INSTRUMENTOS E MECANISMOS DOSISTEMA DE PLANEJ AMENTOTERRITORIAL NA
COLMBIA
INSTRUMENTOS DE PLANEJ AMENTO, ORDENAMENTO
E GESTODOSOLO
INSTRUMENTOS DE FINANCIAMENTODO
DESENVOLVIMENTOTERRITORIAL
Plan de Ordenamento Territorial (POT) Reparto de Cargas y Benefcios
Plan Parcial (PP) Compensacin
Unidad de Actuacin Urbanstica (UAU) Participacin en Plusvalas
Reajuste de Terrenos (RT) Ttulos Valores
Integracin Inmobiliria Transferencia de Derechos
Cooperacin entre Partcipes Contribuicin de Valorizacin
Desarrollo y Construccin Prioritaria Otros impuestos y tasas locales
Anuncio de Proyecto
Fonte: Elaborado por Pinto, 2009. Nota: nem todos os instrumentos de financiamento so
gerados pela Ley 388/ 1997, alguns so criados por leis especficas.
Para financiar o desenvolvimento urbano, procura conectar a atuao pblica e privada
em um projeto territorial. Embora isso acontea, no h uma dependncia da vontade
do mercado para iniciar um plano parcial, este pode ter iniciativa do Executivo.
Nesse processo, h um fortalecimento do poder executivo, que desenha, discute e
aprova os planos em menor escala, geralmente a partir das estruturas de gesto
pelo desenvolvimento urbano tais como implantao de parques, escolas, creches,
sistemas virios, ciclovias, entre outras , atravs, dentre outros, da diviso dos
benefcios. Mas promoveu o fortaleceu e o crescimento de um aparelho de tcnico
arquitetos, urbanistas, economistas urbanos e advogados que compe a necessria
equipe de desenvolvimento destes planos, sejam estes contratados por privados ou pelo
setor pblico.

B | DIVERSAS ESCALAS DE PLANOS
Diferentemente da legislao brasileira, que enfatiza a escala municipal de
planejamento, a lei colombiana envolve a orientao e um conjunto de instrumentos
que chegam a detalhar pequenas reas do territrio. O Estatuto da Cidade no prope
planos em menor escala que a municipal, no articula as diversas escalas de
planejamento e afasta-se do regramento do parcelamento do solo, que no Brasil
regrado principalmente pela Lei Federal de Parcelamento do Solo (Lei Federal n
o

6.766/ 79). Apenas o instrumento da Operao Urbana Consorciada pretende-se um
instrumento de elaborao de projeto urbano em menor escala, embora a descrio do
instrumento seja pouco desenvolvida no Estatuto e no toque no tema da diviso de
cargas e benefcios; e sua implementao mostrou-o como instrumento de liberalizao
dos direitos de construir, com formas de adquirir melhores preos por esses direitos,
reinvestindo-os na mesma rea da Operao. Dessa forma, mais que um plano em
menor escala, articulado com outros planos e formas de gesto e financiamento, as
Operaes Urbanas Consorciadas afastam-se consideravelmente da ide
todo e apresentam-se como mecanismo para que

O Estatuto da Cidade, ao no inserir no seu contedo aspectos de parcelamento do solo
e de planejamento em menor escala, de uma certa forma afastou-se das presses do
mercado imobilirio das cidades no-metropolitanas (expresso utilizada por Feldman,
2003), centrados no crescimento urbano em extenso fsica.
CAP 4 | ESTUDOS DE CASO 299

Se por um lado, v-se no planejamento colombiano um processo excessivamente
tcnico e complexo, com vrias escalas e etapas de planejamento; por outro, o
planejamento proposto no Estatuto da Cidade parece ter deixado para outros processos
de discusso o debate sobre certas formas de desenvolvimento urbano. Se h um o
excesso de regras e procedimentos pelo lado colombiano; no brasileiro h a
possibilidade de flexibilizao de regras (ou melhor dizendo, determinao de regras
especficas) nos projetos de menor escala que a municipal e nenhuma descrio de
procedimentos obrigatrios de planejamento, que ainda esto para serem construdos e
pactuados atravs da prpria experincia das cidades na interpretao e criao sobre o
Estatuto da Cidade. Sem juzo de valor, apresentam-se em formas distintas de planejar e
de controlar a ao planejadora.

4.3.2 | PLANOS PARCIAIS EM REA DE EXPANSO EM BOGOT
Bogot, capital da Colmbia
59
, uma das maiores cidades do pas, limitada Leste por
uma cadeia montanhosa conhecida como Cerros Orientales e Oeste, pelo Rio Bogot.
Sul possui grandes reas protegidas, ao Norte abriga reas agrcolas da Sabana de
Bogot e algumas residncias principais e segunda residncia de famlias de alta renda.
Sua rea central mais verticalizada e marca a paisagem, mas grande parte de seu
territrio muito horizontal, formado por casas trreas ou com um piso, entremeadas
por edifcios baixos (aprox. de 4 a 6 pisos).

TABELA 16 POPULAOBOGOT 1951 A 2005
1951 1964 1973 1985 1993 2005
Populao total 636.924 1.661.935 2.496.172 4.262.127 5.440.401 6.776.009
Taxacresc
intersensal
- 7,99 3,39 4,46 3,05 1,8
Fonte: Briez, 2007. Tabulao prpria.
Os anos 50 marcam o perodo de mudanas na fisionomia da cidade, que passa a
crescer em um processo de criao de reas suburbanas abrigando populao mais
empobrecida, as famlias com maiores renda migrando paulatinamente para a regio
Norte da cidade, saindo do centro da cidade que aos poucos ganha feies de centro de
servios e escritrios. O crescimento negativo das reas centrais em termos
populacionais mostra claramente este esvaziamento populacional.
Nos anos 70 a cidade atinge aprox. 2,5 milhes de habitantes, em um perodo de
grande crescimento que deu-se principalmente nos bairros Sul, como Ciudad Bolvar,
Bosa, Usme, regies que ainda hoje mantm altas taxas de crescimento.
Em termos populacionais, entre 1970 e 1990, a populao de Bogot cresceu
consideravelmente, no entanto, os anos 1980 mostraram uma diminuio no ritmo de
crescimento, possivelmente pela formao de uma regio metropolitana no seu entorno.
Dureau (1996) explica este crescimento menos acentuado a partir da queda de
natalidade e de mortalidade e da diminuio de fluxos migratrios para a capital,
embora os conflitos na rea rural dos ltimos 40 anos continuam produzindo
deslocamentos forados (desplazados) que escolhem a cidade como residncia.

59
Bogotfoi fundadaem 1538. Ficano Departamento de Cundinamarca, localizadano planalto daCordilheiraOriental
dos Andes, a2.640 metros de altura, naparte central do pas. sede dos poderes municipais e tambm do governo
nacional e provincial. Sua rea total corresponde a1.732 km2 ou 172 mil hectares, destes 35 mil ha so urbanos e
abrigam umapopulao de 6.776.009 pessoas (Fonte: DANE, 2005).
300 CAP 4 | ESTUDOS DE CASO

TABELA 17 CRESCIMENTOINTERCENSAL POPULAOBOGOTANA POR LOCALIDADES 1973 A 2005
Localidade Populao Taxadecrescimento intercensal (%)
1973 1985 1993 2005* 1973-1985 1985-1993 1993-2005
Bosa 23.871 122.737 215.816 518.912 13,6 7,1 7,3
Ciudad Bolvar 35.451 326.118 418.609 595.188 18,5 3,1 2,9
Suba 97.459 334.700 564.658 795.212 10,3 6,5 2,9
Fontibn 90.060 166.427 201.610 280.905 5,1 2,4 2,8
Usaqun 71.427 216.320 348.852 435.635 9,2 6,0 1,9
Usme 6.394 164.847 200.892 249.667 27,1 2,5 1,8
Teusaquilo 127.251 132.501 126.125 153.899 0,3 -0,6 1,7
Engativa 319.367 530.610 671.360 786.594 4,2 2,9 1,3
Kennedy 195.955 561.710 758.870 886.994 8,8 3,8 1,3
SantaF 118.130 120.694 107.044 124.444 0,2 -1,5 1,3
Rafael Uribe U. 255.454 283.213 379.259 417.699 0,9 3,7 0,8
San Cristbal 177.445 346.001 439.559 482.322 5,6 3,0 0,8
Chapinero 90.324 110.235 122.991 134.202 1,7 1,4 0,7
Tunjuelito 164.871 85.217 204.367 222.701 -5,5 10,9 0,7
Los Mrtires 127.768 113.778 95.541 100.487 -1,0 -2,2 0,4
Antonio Nario 116.283 111.247 98.355 102.823 -0,4 -1,5 0,4
Puente Aranda 221.776 305.123 282.491 285.291 2,7 -1,0 0,1
Barrios Unidos 221.839 199.701 176.552 176.477 -0,9 -1,5 0,0
LaCandelria 35.047 30.948 27.450 26.557 -1,0 -1,5 -0,3
BOGOT 2.496.172 4.262.127 5.440.401 6.776.009 4,5 3,1 1,8
Fonte: Censos populacionais DANE nas datas e estimaes preliminares para 2005. Fonte: Briez,
2007, p.57.
A distribuio dos estratos
60
no territrio mostra uma grande concentrao populacional
nos estratos mais baixos, entre 1 e 3 salrios mnimos, que somados faixa de 3 a 5
s.m. totalizam 72,9% da populao da cidade. As reas Sul foram as que mais
cresceram e tambm concentram os estratos mais baixos, embora seja possvel encontrar
uma pequena parte dos baixos estratos a Norte, onde encontram-se os estratos de renda
mais altos.
MAPA 50 DISTRIBUIODE ESTRATOS EM BOGOT, COLMBIA

Fonte: El Tiempo, 2009.

60
O pas possui umaestratificao socioeconmica, que consiste em umaclassificao das habitaes em
estratos que vo de 1 a6, que servem como umadas variveis que servem de base parao clculo de tarifas
dos servios pblicos. Uma cidade se divide em estratos que so determinados por quadras, ento um
mesmo bairro pode ter diferentes estratos e estes tambm podem mudar.
Norte
CAP 4 | ESTUDOS DE CASO 301

A | O PLANO DE ORDENAMENTO TERRITORIAL DE BOGOT
O POT de Bogot foi aprovado na forma de um decreto em 2000 e revisado em 2003, e
publicado em decreto em 2004
61
. Dentre seus objetivos est limitar a expanso urbana
de Bogot e combater a urbanizao informal, que ocupa majoritariamente as bordas da
cidade. No entanto, o prprio diagnstico para a elaborao do POT supe uma escassez
de solo urbanizvel (novas reas para expanso) e urbanizado (reas j urbanizadas
ainda no ocupadas) frente demanda acelerada de moradia social. A Secretaria Distrital
del Habitat afirma que:
5.000ha de solo urbanizvel dentro do permetro urbano da cidade. Alm disso, se dispe
de 670ha de solos urbanizados ainda no construdos, repartidos em lotes dispersos onde
prioritrio o melhoramento de bairros. O problema atual tem origem na lenta gesto da
administrao para adquirir, urbanizar e transferir o solo urbanizado aos promotores
privados e sociais de acordo com as prioridades determinadas pelo dficit habitacional
e utilizar as faculdades e instrumentos da Ley 388 de 1997
Habitat, 2008, p.215-216).
Segundo a mesma secretaria, o solo disponvel ainda d margem razovel de manobra
para tomar decises estratgicas, para evitar a expanso geogrfica e prevenir a
conturbao e a suburbanizao, consolidando um modelo de cidade compacta e densa.
O POT apoia-se na definio da Ley 388 de solo de expanso urbana, como:
poro do territrio municipal destinada expanso urbana, que se habilitar para o
uso urbano durante a vigncia do plano de ordenamento, segundo determinem os
programas de execuo. A determinao deste solo se ajustar s previses de crescimento
da cidade e possibilidade de dotao com infraestrutura de sistema virio, de transporte,
de servios pblicos domiciliares, reas livres, parques e equipamento coletivo de
interesse pblico ou social. Dentro da categoria de solo de expanso podero se incluir
reas de desarrolloconsertado, atravs de processos que definam a convenincia e as condies
para seu desenvolvimento mediante sua adequao e habilitao urbanstica a cargo de
seus proprietrios, mas cujo desenvolvimento est condicionado adequao prvia s
reas programadas
O diagnstico elaborado para o POT afirmava que em termos de dficit quantitativo, em
1985 se registrou 164.277 moradias; em 1993 este nmero aumentou para 311 mil; e
as projees para 1998 estimavam 520 mil famlias sem uma moradia prpria ou sem
aluguel. Em 1999, o dficit qualitativo que apontou uma situao de 1,48 famlias por
habitao. A projeo populacional do POT estimou que a populao chegaria 8,1
milhes de pessoas em 2010 (este nmero hoje chega prximo dos 7 milhes) e,
portanto, at 2010, a cidade teria que oferecer moradia, servios e empregos para 1,8
milhes de habitantes adicionais. Respondendo a esta projeo, o POT colocou como
meda a construo de 440 mil novas moradias em uma mdia de 44 mil ao ano, sendo
que destas, apenas 18.600 estariam voltadas para famlias de baixa renda no formato
HIS (Metrovivienda, 2002, p.51-53). Parte destas seriam construdas em reas de
expanso urbana. No quadro de classificao do solo, destina aprox. 3 hectares para solo
de expanso urbana
62
.

61
O POT de Bogotfoi feito pelo Departamento Administrativo de Planeacin Distrital (DAPD), aprovado
no Decreto 619 de 2000, com validade para 10 anos, embora j tenha sido revisado duas vezes, com
resultados explcitos atravs dos Decretos 1110 de 2000 e 469 de 2003, compilados no Decreto 190 de
2004.
62
Um POT pode conter solo urbano (Art.31), solo de expanso urbana(Art.32), solo rural (Art.33), solo
suburbano (Art.34), solo de proteo (Art.35). Estas classificaes sero importantes, pois hinstrumentos
associados aelas, como por exemplo, h planos parciais associados aos solos de expanso, mas no esto
associados a solos suburbanos. H o caso do municpio de Pereira onde as reas delimitadas como de
302 CAP 4 | ESTUDOS DE CASO

TABELA 18 CLASSIFICAODOSOLOPOT BOGOT
Classificao do solo rea (ha) %
Urbano 38.430 23
Expanso urbana 2.974 2
Rural 122.256 75
Fonte: POT, 2000.

MAPA 51 ASSENTAMENTOS DE ORIGEM ILEGAL EM BOGOT

Fonte: POT. Departamento de Administrativo de Planeacin Distrital, 2000 apudMetrovivienda,
2002.

expanso urbana, at 2009 no haviam feito planos em reade expanso, no entanto, as reas suburbanas
estavam ocupadas com grandes lotes para residncias de alto padro em alguns casos de condomnios
fechados.
CAP 4 | ESTUDOS DE CASO 303

MAPA 52 CLASSIFICAODOSOLOPOT BOGOT

Fonte: Plano de Ordenamento Territorial de Bogot, 2004.
As reas de expanso urbana foram criticadas por alguns que consideraram excessivas,
opinies que apareceram durante a reviso do POT, mostrando dados sobre reas
disponveis para expanso muito diferentes dos oficiais descritos acima. o caso da
anlise de Prez Preciado:
da oficial, o POT no faz outra coisa que reafirmar o
modelo tentacular de expanso urbana inaugurado com Chapinero desde o final do
sculo XIX, caracterizado pela conformao de assentamentos perifricos distantes do
permetro urbano, destinados a valorizar e a urbanizar paulatinamente as terras
intermedirias entre estes assentamentos e a cidade, com altos custos nas redes virias e
de servios pblicos. Prova disso que, dentro do atual permetro urbano existem 7.025
hectares brutos para desenvolvimento, segundo os prprios estudos de populao
utilizados pelo Distrito para o POT, quando as necessidades de solo para os prximos 10
anos so inferiores a esta cifra, o que indica que a cidade no necessitaria, na realidade,
de solo de expanso. No obstante, o POT, desestimando as possibilidades de densificao
e de renovao no permetro atual, prope um total de 8.140 hectares de expanso total
(fora do permetro), das quais 5.604 se destinam ao desenvolvimento urbanstico. Para
justificar estas cifras acrescenta uma