onas francas. Decretos de necesidad y urgencia. Presupuestos. Principio de legalidad en materia
tributaria. Control de constitucionalidad. Ratificacin legislativa. Ley de presupuesto. Autolimitacin legislativa contenida en el Artculo 2 de la Ley !" 2#.$%&. Accin de amparo. 'ec(os) La firma *ofracor +.A., concesionaria de la *ona -ranca ubicada en la Provincia de Crdoba, interpuso ante la .usticia federal de esa provincia accin de amparo contra el /stado !acional, peticionando la declaracin de nulidad absoluta e inconstitucionalidad del decreto de 0necesidad y urgencia0 !" 21%233, mediante el cual se otorg un tratamiento especial a la *ona -ranca La Pampa. /l .uez de primera instancia (izo lugar a la demanda. A su turno, la C4mara -ederal de Apelaciones de Crdoba de. sin efecto ese pronunciamiento, admitiendo la intervencin como tercero de la Provincia de La Pampa y declarando 5en consecuencia5 la incompetencia del .uez de primera instancia, por entender 6ue la causa era de competencia originaria y e7clusiva de la Corte. /l Alto 8ribunal resuelve (acer lugar parcialmente a la demanda de amparo declarando la nulidad del Decreto !" 21%233, y rec(azar el planteo de inconstitucionalidad dirigido contra el Artculo 1& de la Ley !" 2%.29:. $. /l decreto !" 21%233, mediante el cual se otorg un tratamiento especial a la *ona -ranca La Pampa, consagra una serie de beneficios 6ue involucran el e.ercicio de facultades de car4cter tributario ;sean aduaneras, impositivas o las vinculadas con el R<gimen !acional de la +eguridad +ocial=, 6ue son competencia e7clusiva del Poder Legislativo, de acuerdo con los Artculos #> ? > ? > ? > ?@, $:" y :%", incs. $ y 2, de la Constitucin !acional y cuyo e.ercicio est4 vedado al Poder /.ecutivo !acional, aun cuando se tratare de decretos de necesidad y urgencia, en atencin a la clara norma del Artculo 33, inc. 9> ? > ? > ? > ?@ de la Carta Aagna ;del dictamen del Procurador Beneral de la !acin=. 2. Corresponde al Poder Cudicial el control de constitucionalidad sobre las condiciones ba.o las cuales el Poder /.ecutivo dicta decretos de necesidad y urgencia, como asimismo el control de legitimidad y razonabilidad intrnseca de las medidas adoptadas ;del dictamen del Procurador Beneral de la !acin=. 9. /l decreto 21%233 result insanablemente nulo por oponerse al claro precepto del Artculo 33, inc. 9> ? > ? > ? > ?@, de la Carga Aagna y, por ende, se encuentra privado de todo efecto .urdico ;del dictamen del Procurador Beneral de la !acin=. #. Resulta claro 6ue el Artculo 1& de la Ley !" 2%.29: no podra ratificar el Decreto !" 21%23% en forma retroactiva. /n cambio, nada obsta a 6ue a la previsin contenida en a6uella previsin legal, en cuanto dispuso la 0ratificacin0 del mencionado decreto de necesidad y urgencia, se le otorguen alcances para el futuro, es decir, respecto de (ec(os acaecidos con posterioridad a su publicacin, pues, independientemente de si se puede o no 0ratificar0 un reglamento de necesidad y urgencia insanablemente nulo, surge claro 6ue la intencin del legislador (a sido la de adoptar y conferir rango legal a las disposiciones del Decreto !" 21%233, si bien en la forma 6ue supone la t<cnica legislativa utilizada por a6uella previsin legal y m4s all4 de posibles imperfecciones terminolgicas ;del dictamen del Procurador Beneral de la !acin=. %. Pese a la saludable intencin 6ue alberga el Artculo 2 de la Ley !" 2#.$%&, en cuanto dispone 6ue las leyes de presupuesto no podr4n contener normas de car4cter permanente, ni reformar, derogar leyes vigentes, o crear, modificar o suprimir tributos u otros ingresos, no puede obviarse 6ue dic(a previsin legal no se diferencia, en cuanto a su .erar6ua normativa, del resto de las leyes 6ue dicta el Congreso de la !acin. Por ende, resulta e6uiparable a la Ley !" 2%.29:, 6ue, por resultar una norma posterior, puede derogar una ley anterior en forma e7presa o en forma t4cita sin 6ue pueda ser tac(ada de irrespetuosa del orden legal establecido ya 6ue, de lo contrario, se estara consagrando la inamovilidad del orden legislativo y la posibilidad de 6ue el legislador de (oy condicione u obligue, en un sentido determinado, al del futuro ;del dictamen del Procurador Beneral de la !acin=. &. Duien cuestione la constitucionalidad de una ley (a de (acerlo en forma e7presa, clara y e7(austiva, con demostracin plena de la incompatibilidad de la norma cuestionada con la Ley -undamental. En planteo deficiente en este sentido no podra ser suplido por los .ueces, en virtud del impedimento 6ue pesa sobre el Poder Cudicial para declarar de oficio la inconstitucionalidad de una ley ;del dictamen del Procurador Beneral de la !acin=. :. La relativa pro7imidad e7istente entre ambas zonas francas permite inferir prima facie 6ue la 6ue contara con condiciones menos venta.osas ;es decir, la e7plotada por *ofracor +.A.= podra tener inferiores posibilidades de desarrollar los propsitos perseguidos con su creacin. /n tales condiciones, cabe concluir 6ue la actora tiene un inter<s concreto, inmediato y sustancial 6ue permite considerar al pleito como un 0caso0, 0causa0 o controversia, en los t<rminos de los Artculos $$& y $$: de la Constitucin !acional, a fin de autorizar el e.ercicio de la funcin .udicial. 1. La accin de amparo tiene una finalidad preventiva y no re6uiere la e7istencia de daFo consumado en resguardo de los derec(os. 3. Los beneficios 6ue se (an establecido en el Decreto !" 21%233 comportan, en su gran mayora, el e.ercicio de facultades de car4cter tributario ;aduaneras, impositivas o vinculadas con el R<gimen !acional de la +eguridad +ocial=, las 6ue son competencia e7clusiva del Poder Legislativo ;Artculos #> ? > ? > ? > ?@, $: y :%, incs. $> ? > ? > ? > ?@ y 2> ? > ? > ? > ?@, de la Constitucin !acional= y cuyo e.ercicio est4 vedado al Poder /.ecutivo !acional, aun en las condiciones e7cepcionales 6ue podran .ustificar el dictado de decretos de necesidad y urgencia, en atencin a la e7plcita e7clusin de tales materias 6ue efectGa la Constitucin !acional. /sto permite concluir 6ue el Decreto !" 21%233 result insanablemente nulo por oponerse al principio de legalidad 6ue rige en materia tributaria y al claro precepto del Artculo 33, inc. 9> ? > ? > ? > ?@, de la Constitucin !acional, y 6ue, por ende, se encuentra privado de todo efecto .urdico. $. La ratificacin legislativa del Decreto !" 21%233 6ue se (ace en el Artculo 1& de la Ley !" 2%.29:, carece de efectos retroactivos en virtud de la insanable inconstitucionalidad original. +in embargo, esa norma revela 6ue la intencin del Poder Legislativo (a sido la de conferir rango legal a los contenidos 6ue fueron plasmados en el Decreto !" 21%233, lo cual, con indiferencia de la imperfecta t<cnica legislativa, conlleva a efectuar el control de constitucionalidad respecto del procedimiento seguido y de los contenidos sustanciales aprobados, los cuales, de ser compatibles con los principios constitucionales, tendran vigor a partir de la publicacin de la Ley !" 2%.29:. $$. !o (ay obst4culo constitucional para 6ue el Poder Legislativo establezca, suprima o modifi6ue tributos ;u otro tipo de ingresos= en la ley de presupuesto. Las autolimitaciones 6ue el Congreso (a emitido 5en referencia al Artculo 2 de la Ley !" 2#.$%&5 pueden ser modificadas o de.adas sin efecto, incluso en forma implcita. La ley de presupuesto es un acto de gran trascendencia poltica y la voluntad del Poder Legislativo no est4 limitada por actos pree7istentes de igual .erar6ua normativa. $2. La limitacin contenida en el Artculo 2 de la Ley !" 2#.$%& no .ustifica constitucionalmente la descalificacin de la e7presin legislativa dirigida a modificar, derogar o aprobar normas 6ue, por lo dem4s, se relacionan de alguna manera con impuestos, tasas y materias afines a las rentas pGblicas. /llo as sin per.uicio de destacar las ob.eciones 6ue tal pr4ctica merece desde el punto de vista de la t<cnica legislativa. $9. Pese al loable propsito 6ue persigue el Artculo 2 de la Ley !" 2#.$%&, esa norma no prevalece por su .erar6ua normativa frente a otras leyes 6ue dicta el Congreso de la !acin y, por tanto, cuanto all se dispone puede ser derogado por otra ley posterior, en forma e7presa o t4cita. /s 6ue el Poder Legislativo no se (alla vinculado indefectiblemente (acia el futuro por sus propias autorestricciones. $#. /s indudable 6ue la Ley !" 2#.99$ pretendi instaurar un r<gimen legal general respecto del establecimiento de zonas francas en los territorios de las provincias, con el propsito 6ue constituye un principio fundamental del federalismo de poner a todas las provincias en la misma condicin. +in embargo, esta premisa no conduce necesariamente a una id<ntica regulacin para todas las zonas. Por el contrario, se puede .ustificar, por motivos de conveniencia, 6ue el legislador disponga un tratamiento preferente a ciertas zonas a fin de compensar la mayor marginacin de unas regiones frente a otras. /n todo caso, es funcin del Congreso 0...proveer al crecimiento armnico de la !acin y al poblamiento de su territorioH promover polticas diferenciadas 6ue tiendan a e6uilibrar el desigual desarrollo relativo de provincias y regiones0 ;Artculo :%, cita parcial del inc. $3, Constitucin !acional=. $%. !o todo tratamiento .urdico diferente es discriminatorio y violenta los derec(os constitucionales. /7isten desigualdades f4cticas 6ue pueden traducirse en desigualdades .ustificadas en el tratamiento .urdico, 6ue e7presen una proporcionada relacin entre las diferencias ob.etivas y los fines de la norma. $&. La sustancia de lo regulado en el Decreto !" 21%233, 6ue tiene fuerza de ley a partir de la vigencia de la Ley !" 2%.29:, no se revela con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta a los efectos de la procedencia de la accin de amparo intentada, ya 6ue la mera alegacin de diferencias normativas en los regmenes establecidos por voluntad del Congreso mediante reglas de igual .erar6ua, no .ustifica el planteo de inconstitucionalidad 6ue se (a intentado por esta va. $:. !o surge de los antecedentes del Decreto !" 21%233 6ue la solucin legislativa (aya re6uerido una especial urgencia, es decir, 6ue (aya debido concretarse en un plazo incompatible con el tr4mite regular previsto por la Constitucin para la sancin de la ley, ni 6ue (ayan e7istido razones de fuerza mayor o impedimento alguno para la reunin de las c4maras del Congreso ;del voto de los doctores Augusto Ielluscio y Bustavo A. Iossert=. $1. Corresponde descartar criterios de mera conveniencia, a.enos a la configuracin de e7tremas circunstancias de necesidad. /ste 8ribunal (a afirmado 6ue la Constitucin no (abilita a elegir discrecionalmente entre la sancin de una ley o la imposicin m4s r4pida de ciertos contenidos materiales por medio de un decreto ;del voto de los doctores Augusto Ielluscio y Bustavo A. Iossert=. $3. Enicamente en situaciones de grave trastorno 6ue amenacen la e7istencia, la seguridad o el orden pGblico o econmico, 6ue deban ser con.uradas sin dilaciones, puede el Poder /.ecutivo !acional dictar normas 6ue de suyo integran las atribuciones del Congreso, siempre y cuando sea imposible a <ste dar respuesta a las circunstancias de e7cepcin. /n consecuencia, el e.ercicio de la prerrogativa en e7amen est4 su.eto a reglas especficas, 6ue e7igen un estado de e7cepcin y el impedimento de recurrir al sistema normal de formacin de sancin de las leyes y contemplan, adem4s, una intervencin posterior del Poder Legislativo ;del voto del doctor Antonio Ioggiano=. 2. Las medidas 6ue se adopten no est4n e7entas del contralor .udicial, 6ue constituye la salvaguarda de los derec(os individuales, sin 6ue obste a ello la ausencia de la ley reglamentaria, m47ime cuando la reforma de $33# introdu.o disposiciones precisas sobre las condiciones en 6ue pueden ser dictados los decretos de necesidad y urgencia y esta Corte (a e.ercido el aludido contralor con anterioridad a la referida enmienda ;del voto del doctor Antonio Ioggiano=. 2$. !o se (a puesto evidencia 6ue concurrieron al momento de dictarse el Decreto !" 21%233 las e7cepcionales circunstancias 6ue (abilitaran el dictado de decretos de necesidad y urgencia, como por e.emplo, el descalabro econmico generalizado y el aseguramiento de la continuidad y supervivencia de la unin nacional. Las referencias contenidas en los considerandos del citado decreto resultan insuficientes para .ustificar una situacin de grave riesgo social 6ue el Congreso no pueda remediar por los cauces ordinarios 6ue la Constitucin prev<, m47ime cuando la medida se adopt durante el perodo de sesiones ordinarias. /n ese orden de ideas, cabe recordar 6ue la mera conveniencia de 6ue por un mecanismo m4s eficaz se consiga un ob.etivo de gobierno en modo alguno .ustifica la franca violacin de la separacin de poderes 6ue supone la asuncin por parte de uno de ellos de competencias 6ue sin lugar a dudas le pertenecen a otro ;del voto del doctor Antonio Ioggiano=. 22. La va establecida en el Artculo 33, inc. 9> ? > ? > ? > ?@ de la Constitucin !acional, e7ige 6ue el Congreso sancione la 0ley especial0 6ue (aga operativo el articulado, sin 6ue 6uepa discutir las bondades del criterio elegido, pues el 8ribunal slo debe atender a su significado y a sus consecuencias. Puesto 6ue no (a sido sancionada la ley 6ue reclama el Artculo 33, inc. 9> ? > ? > ? > ?@, no puede cumplirse con la 0subetapa0 legislativa, lo 6ue determina la imposibilidad de recurrir a esos remedios de e7cepcin 6ue son los decretos de necesidad y urgencia ;del voto en disidencia del doctor Petracc(i=. 29. La mal llamada 0ratificacin0 del decreto de necesidad y urgencia !> ? > ? > ? > ?@ 21%233, inserta en una ley de presupuesto 5en referencia al Artculo 1& de la Ley !> ? > ? > ? > ?@ 2%.29:5, es totalmente est<ril para dar vida retroactivamente ;e7 tunc= a un decreto 6ue es insanablemente nulo ;Artculo 33, inc. 9> ? > ? > ? > ?@, de la Carta Aagna=, debiendo considerarse 6ue la voluntad legislativa de asumir los contenidos del decreto en cuestin debe ser reconocida a partir del dictado de la ley, con una virtualidad e7clusiva (acia el futuro ;efecto e7 nunc=. ;del voto en disidencia del doctor Petracc(i= JJJJJJJJJJJJJJJJJJJJ