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ACESSO
JUSTIA
Mauro Cappelletti & Bryant Garth
2002 reimpresso
Sergio Antonio Fabris Editor


Ebook em formato .epub feito por fs
Quarta Capa
Digitalizao do texto por: fonte desconhecida!

Traduo e reviso por: Ellen Gracie Northfleet
Os Autores
MAURO CAPPELLETTI
Doutor em Direito (Universidade de Florena, Itlia)
Prof. da Universidade de Standford (Estados Unidos)
Chefe do Departamento de Cincias Jurdicas do
Instituto Universitrio Europeu (Florena, Itlia)

BRYANT GARTH
Doutor em Direito (Universidade de Standford, USA)
Professor de Direito na Universidade de Bloomington.
Sumrio
Introduo

I A evoluo do conceito terico de acesso justia

II O significado de um direito ao acesso efetivo justia: os obstculos a serem
transpostos
A. Custas judiciais
B. Possibilidades das partes
C. Problemas especiais dos interesses difusos
D. As barreiras ao acesso: uma concluso preliminar e um fator complicador

III As solues prticas para os problemas de acesso justia
A. A primeira onda: assistncia judiciria para os pobres
B. A segunda onda: representao dos interesses difusos
C. A terceira onda: do acesso representao em juzo a uma concepo mais ampla de
acesso justia. Um novo enfoque de acesso justia

IV Tendncias no uso do enfoque do acesso justia
A. A reforma dos procedimentos judiciais em geral
B. Imaginando mtodos alternativos para decidir causas judiciais
C. Instituies e procedimentos especiais para determinados tipos de causas de
particular "importncia social". Uma nova tendncia no sentido da especializao de
instituies e procedimentos judiciais
D. Mudanas nos mtodos utilizados para a prestao de servios jurdicos
E. Simplificando o direito

V Limitaes e riscos do enfoque de acesso justia: uma advertncia final
Introduo
Nenhum aspecto de nossos sistemas jurdicos modernos imune crtica. Cada vez mais
pergunta-se como, a que preo e em benefcio de quem estes sistemas de fato funcionam.
Essa indagao fundamental que j produz inquietao em muitos advogados, juzes e
juristas torna-se tanto mais perturbadora em razo de uma invaso sem precedentes dos
tradicionais domnios do Direito, por socilogos, antroplogos, economistas, cientistas
polticos e psiclogos, entre outros. No devemos, no entanto, resistir a nossos invasores; ao
contrrio, devemos respeitar seus enfoques e reagir a eles de forma criativa. Atravs da
revelao do atual modo de funcionamento de nossos sistemas jurdicos, os crticos oriundos
das outras cincias sociais podem, na realidade, ser nossos aliados na atual fase de uma
longa batalha histrica a luta pelo acesso Justia. essa luta, tal como se reflete nos
modernos sistemas jurdicos, que constitui o p onto focal deste Relatrio Geral e do projeto
comparativo de Acesso Justia que o produziu.
A expresso acesso Justia reconhecidamente de difcil definio, mas serve para
determinar duas finalidades bsicas do sistema jurdico o sistema pelo qual as pessoas
podem reivindicar seus direitos e/ou resolver seus litgios sob os auspcios do Estado que,
primeiro deve ser realmente acessvel a todos; segundo, ele deve produzir resultados que
sejam individual e socialmente justos. Nosso enfoque, aqui, ser primordialmente sobre o
primeiro aspecto, mas no poderemos perder de vista o segundo. Sem dvida, uma premissa
bsica ser a de que a justia social, tal como desejada por nossas sociedades modernas,
pressupe o acesso efetivo.
Nossa tarefa neste Relatrio ser a de delinear o surgimento e desenvolvimento de uma
abordagem nova e compreensiva dos problemas que esse acesso apresenta nas sociedades
contemporneas. Essa abordagem, como se ver, vai muito alm das anteriores. Originando-
se, talvez, da ruptura da crena tradicional na confiabilidade de nossas instituies jurdicas
e inspirando-se no desejo de tornar efetivos e no meramente simblicos os direitos
do cidado comum, ela exige reformas de mais amplo alcance e uma nova criatividade.
Recusa-se a aceitar como imutveis quaisquer dos procedimentos e instituies que
caracterizam nossa engrenagem de justia. Com efeito, os reformadores j tm avanado
muito com essa orientao. Suas realizaes, ideias e propostas bsicas, bem como os riscos
e limitaes desse ousado mas necessrio mtodo de reforma sero discutidos neste
Relatrio.

I
A EVOLUO DO CONCEITO TERICO DE
ACESSO JUSTIA
O conceito de acesso justia tem sofrido uma transformao importante, correspondente
a uma mudana equivalente no estudo e ensino do processo civil. Nos estados liberais
burgueses dos sculos dezoito e dezenove, os procedimentos adotados para soluo dos
litgios civis refletiam a filosofia essencialmente individualista dos direitos, ento vigorante.
Direito ao acesso proteo judicial significava essencialmente o direito formal do
indivduo agravado de propor ou contestar uma ao. A teoria era a de que, embora o acesso
justia pudesse ser um direito natural, os direitos naturais no necessitavam de uma ao
do Estado para sua proteo. Esses direitos eram considerados anteriores ao Estado; sua
preservao exigia apenas que o Estado no permitisse que eles fossem infringidos por
outros. O Estado, portanto, permanecia passivo, com relao a problemas tais como a
aptido de uma pessoa para reconhecer seus direitos e defend-los adequadamente, na
prtica.
Afastar a pobreza no sentido legal a incapacidade que muitas pessoas tm de
utilizar plenamente a justia e suas instituies no era preocupao do Estado. A justia,
como outros bens; no sistema do laissez faire s podia ser obtida por aqueles que pudessem
arcar com seus custos; aqueles que no pudessem faz-lo eram condenados responsveis por
sua sorte o acesso formal, mas no efetivo justia, correspondia igualdade, apenas formal,
no material.
Mesmo recentemente, com raras excees, o estudo jurdico tambm se manteve indiferente
s realidades do sistema judicirio: Fatores como diferenas entre os litigantes em
potencial no acesso disponibilidade de recursos para litigar, no eram sequer percebidos
como problemas. O estudo era tipicamente formalista, dogmtico e indiferente aos
problemas reais do foro cvel. Sua preocupao era frequentemente de mera exegese ou
construo abstrata de sistemas e mesmo, quando ia alm dela, seu mtodo consistia em
julgar as normas de procedimento base de sua validade histrica e de sua
operacionalidade em situaes hipotticas. As reformas eram sugeridas com base nessa
teoria do procedimento, mas no na experincia da realidade. Os estudiosos do direito,
como o prprio sistema judicirio, encontravam-se afastados das preocupaes reais da
maioria da populao.
medida que as sociedades do laissez faire cresceram em tamanho e complexidade, o
conceito de direitos humanos comeou a sofrer uma transformao radical. A partir do
momento em que as aes e relacionamentos assumiram, cada vez mais, carter mais
coletivo que individual, as sociedades modernas necessariamente deixaram para trs a viso
individualista dos direitos, refletida nas declaraes de direitos, tpicas dos sculos
dezoito e dezenove. O movimento fez-se no sentido de reconhecer os direitos e deveres
sociais dos governos, comunidades, associaes e indivduos. Esses novos direitos
humanos, exemplificados pelo prembulo da Constituio Francesa de 1946, so, antes de
tudo, os necessrios para tornar efetivos, quer dizer, realmente acessveis a todos, os
direitos antes proclamados. Entre esses direitos garantidos nas modernas constituies esto
os direitos ao trabalho, sade, segurana material e educao.
Tornou-se lugar comum observar que a atuao positiva do Estado necessria para
assegurar o gozo de todos esses direitos sociais bsicos. No surpreendente, portanto, que
o direito ao acesso efetivo justia tenha ganho particular ateno na medida em que as
reformas do welfare state tm procurado armar os indivduos de novos direitos substantivos
em sua qualidade de consumidores, locatrios, empregados e, mesmo, cidados. De fato, o
direito ao acesso efetivo tem sido progressivamente reconhecido como sendo de importncia
capital entre os novos direitos individuais e sociais, uma vez que a titularidade de direitos
destituda de sentido, na ausncia de mecanismos para sua efetiva reivindicao. O acesso
justia pode, portanto, ser encarado como o requisito fundamental o mais bsico dos
direitos humanos de um sistema jurdico moderno e igualitrio que pretenda garantir, e
no apenas proclamar os direitos de todos.
O enfoque sobre o acesso o modo pelo qual os direitos se tornam efetivos tambm
caracteriza crescentemente o estudo do moderno processo civil. A discusso terica, por
exemplo, das vrias regras do processo civil e de como elas podem ser manipuladas em
vrias situaes hipotticas pode ser instrutiva, mas, sob essas descries neutras, costuma
ocultar-se o modelo frequentemente irreal de duas (ou mais) partes em igualdade de
condies perante a corte, limitadas apenas pelos argumentos jurdicos que os experientes
advogados possam alinhar. O processo, no entanto, no deveria ser colocado no vcuo. Os
juzes precisam, agora, reconhecer que as tcnicas processuais servem a questes sociais,
que as cortes no so a nica forma de soluo de conflitos a ser considerada e que qualquer
regulamentao processual, inclusive a criao ou o encorajamento de alternativas ao
sistema judicirio formal tem um efeito importante sobre a forma como opera a lei
substantiva com que frequncia ela executada, em beneficio de quem e com que impacto
social. Uma tarefa bsica dos processualistas modernos expor o impacto substantivo dos
vrios mecanismos de processamento de litgios.
Eles precisam, consequentemente, ampliar sua pesquisa para mais alm dos tribunais e
utilizar os mtodos de anlise da sociologia, da poltica, da psicologia e da economia, e
ademais, aprender atravs de outras culturas. O acesso no apenas um direito social
fundamental, crescentemente reconhecido; ele , tambm, necessariamente, o ponto central
da moderna processualstica. Seu estado pressupe um alargamento e aprofundamento dos
objetivos e mtodos da moderna cincia jurdica.

II
O O SIGNIFICADO DE UM DIREITO AO
ACESSO EFETIVO JUSTIA: OS OBSTCULOS
A SEREM TRANSPOSTOS
Embora o acesso efetivo justia venha sendo crescentemente aceito como um direito
social bsico nas modernas sociedades, o conceito de efetividade , por si s, algo vago.
A efetividade perfeita, no contexto de um dado direito substantivo, poderia ser expressa
como a completa igualdade de armas a garantia de que a conduo final depende
apenas dos mritos jurdicos relativos das partes antagnicas, sem relao com diferenas
que sejam estranhas ao Direito e que, no entanto, afetam a afirmao e reivindicao dos
direitos. Essa perfeita igualdade, naturalmente, utpica. As diferenas entre as partes no
podem jamais ser completamente erradicadas. A questo saber at onde avanar na
direo do objetivo utpico e a que custo. Em outras palavras, quantos dos obstculos ao
acesso efetivo justia podem e devem ser atacados? A identificao desses obstculos,
consequentemente, a primeira tarefa a ser cumprida.

A. Custas judiciais
1. Em Geral
A resoluo formal de litgios, particularmente nos tribunais, muito dispendiosa na
maior parte das sociedades modernas. Se certo que o Estado paga os salrios dos juzes e
do pessoal auxiliar e proporciona os prdios e outros recursos necessrios aos julgamentos,
os litigantes precisam suportar a grande proporo dos demais custos necessrios soluo
de uma lide, incluindo os honorrios advocatcios e algumas custas judiciais.
O alto custo para as partes particularmente bvio sob o Sistema Americano, que no
obriga o vencido a reembolsar ao vencedor os honorrios despendidos com seu advogado.
Mas os altos custos tambm agem como uma barreira poderosa sob o sistema, mais
amplamente difundido, que impe ao vencido os nus da sucumbncia. Nesse caso, a menos
que o litigante em potencial esteja certo de vencer o que de fato extremamente raro, dadas
as normais incertezas do processo ele deve enfrentar um risco ainda maior do que o
verificado nos Estados Unidos. A penalidade para o vencido em pases que adotam o
princpio da sucumbncia aproximadamente duas vezes maior ele pagar os custos de
ambas as partes. Alm disso, em alguns pases, como a Gr-Bretanha, o demandante muitas
vezes no pode sequer estimar o tamanho do risco quanto lhe custar perder uma vez
que os honorrios advocatcios podem variar muito. Finalmente, os autores nesses pases
precisam s vezes segurar o juzo no que respeita s despesas do necessrio, antes de propor
a ao. Por essas razes, pode-se indagar se a regra da sucumbncia no erige barreiras de
custo pelo menos to substanciais, quanto as criadas pelo sistema americano. De qualquer
forma, torna-se dar o que os altos custos, na medida em que uma ou ambas as partes devam
suport-los, constituem uma importante barreira ao acesso justia.
A mais importante despesa individual para os litigantes consiste, naturalmente, nos
honorrios advocatcios. Nos Estados Unidos e no Canad, por exemplo, o custo por hora
dos advogados varia entre 25 e 300 dlares e o custo de determinado servio pode exceder
ao custo honorrio. Em outros pases, os honorrios podem ser calculados conforme
critrios que os tornem mais razoveis, mas nossos dados mostram que eles representam a
esmagadora proporo dos altos custos do litgio, em pases onde os advogados so
particulares. Qualquer tentativa realstica de enfrentar os problemas de acesso deve comear
por reconhecer esta situao: os advogados e seus servios so muito caros.

2. Pequenas Causas
Causas que envolvem somas relativamente pequenas so mais prejudicadas pela barreira
dos custos. Se o litgio tiver de ser decidido por processos judicirios formais, os custos
podem exceder o montante da controvrsia, ou, se isso no acontecer, podem consumir o
contedo do pedido a ponto de tornar a demanda uma futilidade. Os dados reunidos pelo
Projeto de Florena mostram claramente que a relao entre os custos a serem enfrentados
nas aes cresce na medida em que se reduz o valor da causa. Na Alemanha, por exemplo,
as despesas para intentar uma causa cujo valor corresponda a US$ 100, no sistema judicirio
regular, esto estimadas em cerca de US$ 150, mesmo que seja utilizada apenas a primeira
instncia, enquanto os custos de uma ao de US$ 5.000, envolvendo duas instncias, seriam
de aproximadamente US$ 4.200 ainda muito elevados, mas numa proporo bastante
inferior, em relao ao valor da causa. Nem preciso multiplicar os exemplos nessa rea;
evidente que o problema das pequenas causas exige especial ateno.

3. Tempo
Em muitos pases, as partes que buscam uma soluo judicial precisam esperar dois ou
trs anos, ou mais, por uma deciso exequvel. Os efeitos dessa delonga, especialmente se
considerados os ndices de inflao, podem ser devastadores. Ela aumenta os custos para as
partes e pressiona os economicamente fracos a abandonar suas causas, ou a aceitar acordos
por valores muito inferiores queles a que teriam direito. A Conveno Europeia para
Proteo dos Direitos Humanos e Liberdades Fundamentais reconhece explicitamente, no
artigo 69, pargrafo 19 que a Justia que no cumpre suas funes dentro de um prazo
razovel.

B. Possibilidades das partes
As possibilidades das partes como ficou demonstrado por uma recente linha de
pesquisa, de crescente importncia, ponto central quando se cogita da denegao ou da
garantia de acesso efetivo.
Essa expresso, utilizada pelo Prof. Marc Galanter, repousa na noo de que algumas
espcies de litigantes gozam de uma gama de vantagens estratgicas. Devemos reconhecer
que o estudo das vantagens e desvantagens estratgicas est apenas comeando e difcil
avali-las com preciso. No entanto, podemos no s isolar algumas das vantagens e
desvantagens bsicas para determinados litigantes, seno tambm, aventurar algumas
hipteses com base em pesquisas sociolgicas recentes e altamente sugestivas.

1. Recursos Financeiros
Pessoas ou organizaes que possuam recursos financeiros considerveis a serem
utilizados tm vantagens bvias ao propor ou defender demandas. Em primeiro lugar, elas
podem pagar para litigar.
Podem, alm disso, suportar as delongas do litgio. Cada uma dessas capacidades, em
mos de uma nica das partes, pode ser uma arma poderosa; a ameaa de litgio torna-se
tanto plausvel quanto efetiva. De modo similar, uma das partes pode ser capaz de fazer
gastos maiores que a outra e, como resultado, apresentar seus argumentos de maneira mais
eficiente. Julgadores passivos, apesar de suas outras e mais admirveis caractersticas,
exacerbam claramente esse problema, por deixarem s partes a tarefa de obter e apresentar
as provas, desenvolver e discutir a causa dentro de um prazo razovel , para muitas
pessoas, uma Justia inacessvel.

2. Aptido para Reconhecer um Direito e propor urna Ao ou Sua Defesa
A capacidade jurdica pessoal, se se relaciona com as vantagens de recursos
financeiros e diferenas de educao, meio e status social, um conceito muito mais rico, e
de crucial importncia na determinao da acessibilidade da justia. Ele enfoca as inmeras
barreiras que precisam ser pessoalmente superadas, antes que um direito possa ser
efetivamente reivindicado atravs de nosso aparelho judicirio. Muitas (seno a maior
parte) das pessoas comuns no podem ou, ao menos, no conseguem superar essas
barreiras na maioria dos tipos de processos.
Num primeiro nvel est a questo de reconhecer a existncia de direito juridicamente
exigvel. Essa barreira fundamental especialmente sria para os despossudos, mas no
afeta apenas os pobres. Ela diz respeito a toda a populao em muitos tipos de conflitos que
envolvem direitos. Observou recentemente o professor Leon Mayhew: Existe um conjunto
de interesses e problemas potenciais; alguns so bem compreendidos pelos membros da
populao, enquanto outros so percebidos de forma pouco clara, ou de todo
despercebidos. Mesmo consumidores bem informados, por exemplo, s raramente se do
conta de que sua assinatura num contrato no significa que precisem, obrigatoriamente,
sujeitar-se a seus termos, em quaisquer circunstncias. Falta-lhes o conhecimento jurdico
bsico no apenas para fazer objeo a esses contratos, mas at mesmo para perceber que
sejam passveis de objeo.
Ademais, as pessoas tm limitados conhecimentos a respeito da maneira de ajuizar uma
demanda. O principal estudo emprico ingls a respeito desse assunto concluiu:
Na medida em que o conhecimento daquilo que est disponvel constitui pr-requisito da soluo do
problema da necessidade jurdica no atendida, preciso fazer muito mais para aumentar o grau de
conhecimento do pblico a respeito dos meios disponveis e de como utiliz-los.
Um estudo realizado em Quebeque definiu de forma semelhante que Le besoin
dinformation est primordial et prioritaire (A necessidade de informao primordial e
prioritria). Essa falta de conhecimento por sua vez, relaciona-se com uma terceira barreira
importante a disposio psicolgica das pessoas para recorrer a processos judiciais.
Mesmo aqueles que sabem como encontrar aconselhamento jurdico qualificado podem no
busc-lo. O estudo ingls, por exemplo, fez a descoberta surpreendente de que at 11% dos
nossos entrevistados disseram que jamais iriam a um advogado.
Alm dessa declarada desconfiana nos advogados, especialmente comum nas classes
menos favorecidas, existem outras razes bvias por que os litgios formais so
considerados to pouco atraentes. Procedimentos complicados, formalismo, ambientes que
intimidam, como o dos tribunais, juzes e advogados, figuras tidas como opressoras, fazem
com que o litigante se sinta perdido, um prisioneiro num mundo estranho.
Todos esses obstculos, preciso que se diga, tm importncia maior ou menor,
dependendo do tipo de pessoas, instituies e demandas envolvidas. Ainda que as tenhamos
relacionado capacitao pessoal, temerrio personaliz-las excessivamente. Pessoas
que procurariam um advogado para comprar uma casa ou obter o divrcio, dificilmente
intentariam um processo contra uma empresa cuja fbrica esteja expelindo fumaa e
poluindo a atmosfera. difcil mobilizar as pessoas no sentido de usarem o sistema
judicirio para demandar direitos no-radicionais.

3. Litigantes eventuais e litigantes habituais
O professor Galanter desenvolveu uma distino entre o que ele chama de litigantes
eventuais e habituais, baseado na frequncia de encontros com o sistema judicial. Ele
sugeriu que esta distino corresponde, em larga escala, que se verifica entre indivduos
que costumam ter contatos isolados e pouco frequentes com o sistema judicial e entidades
desenvolvidas, com experincia judicial mais extensa. As vantagens dos habituais, de
acordo com Galanter, so numerosas:
1) maior experincia com o Direito possibilita-lhes melhor planejamento do litgio;
2) o litigante habitual tem economia de escala, porque tem mais casos;
3) o litigante habitual tem oportunidades de desenvolver relaes informais com os membros da
instncia decisora;
4) ele pode diluir os riscos da demanda por maior nmero de casos;
5) pode testar estratgias com determinados casos, de modo a garantir expectativa mais favorvel
em relao a casos futuros.
Parece que, em funo dessas vantagens, os litigantes organizacionais so, sem dvida,
mais eficientes que os indivduos. Ha menos problemas em mobilizar as empresas no sentido
de tirarem vantagens de seus direitos, o que, com frequncia, se d exatamente contra
aquelas pessoas comuns que, em sua condio de consumidores, por exemplo, so as mais
relutantes em buscar o amparo do sistema.
Essa desigualdade relativamente ao acesso pode ser atacada com maior eficincia,
segundo Galanter, se os indivduos encontrarem maneiras de agregar suas causas e
desenvolver estratgias de longo prazo, para fazer frente s vantagens das organizaes que
eles devem amide enfrentar. Alguns dos problemas encontrados na implementao dessa
estratgia sero abordados a seguir.

C. Problemas especiais dos interesses difusos
Interesses difusos so interesses fragmentados ou coletivos, tais como o direito ao
ambiente saudvel, ou proteo do consumidor. O problema bsico que eles apresentam
a razo de sua natureza difusa que, ou ningum tem direito a corrigir a leso a um
interesse coletivo, ou o prmio para qualquer indivduo buscar essa correo pequeno
demais para induzi-lo a tentar uma ao. A recente manifestao do professor Roger Perrot
sobre os consumidores descreve com agudeza o problema dos interesses difusos: Le
consomrnateur, cest toutet cest rien (O consumidor tudo e no nada).
Um exemplo simples pode mostrar por que essa situao cria especiais barreiras ao
acesso. Suponhamos que o governo autorize a construo de uma represa que ameace de
maneira sria e irreversvel o ambiente natural. Muitas pessoas podem desfrutar da rea
ameaada, mas poucas ou nenhuma tero qualquer interesse financeiro direto em jogo.
Mesmo esses, alm disso, provavelmente no tero interesse suficiente para enfrentar uma
demanda judicial complicada. Presumindo-se que esses indivduos tenham legitimao ativa
(o que frequentemente um problema), eles esto em posio anloga do autor de uma
pequena causa, para quem uma demanda judicial antieconmica. Um indivduo, alm disso,
poder receber apenas indenizao de seus prprios prejuzos, porm no dos efetivamente
causados pelo infrator comunidade. Consequentemente, a demanda individual pode ser de
todo ineficiente para obter o cumprimento da lei; o infrator pode no ser dissuadido de
prosseguir em sua conduta. A conexo de processos , portanto, desejvel muitas vezes,
mesmo, necessria no apenas do ponto de vista de Galanter, seno tambm do ponto de
vista da reivindicao eficiente dos direitos difusos.
Outra barreira se relaciona precisamente com a questo da reunio. As vrias partes
interessadas, mesmo quando lhes seja possvel organizar-se e demandar, podem estar
dispersas, carecer da necessria informao ou simplesmente ser incapazes de combinar
uma estratgia comum. Esse problema mais exacerbado pelo, assim chamado, livre-
atirador uma pessoa que no contribui para a demanda, mas no pode ser excluda de
seus benefcios: por exemplo, a suspenso das obras da barragem. Em suma, podemos dizer
que, embora as pessoas na coletividade tenham razes bastantes para reivindicar um
interesse difuso, as barreiras sua organizao podem, ainda assim, evitar que esse
interesse seja unificado e expresso.
Assim, conquanto como regra, a proteo privada de interesses difusos exija ao de
grupo, difcil assegurar que tal ao coordenada tenha lugar, se o prprio governo falha,
como no exemplo acima, em sua ao em favor do grupo. Uma posio tradicional e ainda
prevalecente em muitos pases a de simplesmente recusar qualquer ao privada e
continuar, em vez disso, a confiar na mquina governamental para proteger os interesses
pblicos e dos grupos. Pesquisa comparativa recente, no entanto, demonstrou o quanto
inadequado confiar apenas no Estado para a proteo dos interesses difusos.
profundamente necessrio, mas reconhecidamente difcil, mobilizar energia privada para
superar a fraqueza da mquina governamental.

D. As barreiras ao acesso: uma concluso
preliminar e um fator complicador
Um exame dessas barreiras ao acesso, como se v, revelou um padro: os obstculos
criados por nossos sistemas jurdicos so mais pronunciados para as pequenas causas e para
os autores individuais, especialmente os pobres; ao mesmo tempo, as vantagens pertencem
de modo especial aos litigantes organizacionais, adeptos do uso do sistema judicial para
obterem seus prprios interesses.
Refletindo sobre essa situao, de se esperar que os indivduos tenham maiores
problemas para afirmar seus direitos quando a reinvindicao deles envolva aes judiciais
por danos relativamente pequenos, contra grandes organizaes. Os novos direitos
substantivos, que so caractersticos do moderno Estado de bem-estar social, no entanto, tm
precisamente esses contornos: por um lado, envolvem esforos para apoiar os cidados
contra os governos, os consumidores contra os comerciantes, o povo contra os poluidores,
os locatrios contra os locadores, os operrios contra os patres (e os sindicatos); por outro
lado, o interesse econmico de qualquer indivduo como ator ou ru ser
provavelmente pequeno. evidentemente uma tarefa difcil transformar esses direitos novos
e muito importantes para todas as sociedades modernas em vantagens concretas para
as pessoas comuns.
Supondo que haja vontade poltica de mobilizar os indivduos para fazerem valer seus
direitos ou seja, supondo que esses direitos sejam para valer coloca-se a questo
fundamental de como faz-lo. Esse problema ser um ponto principal deste relatrio e das
reformas que ele discutir.
Finalmente, como fator complicador dos esforos para atacar as barreiras ao acesso,
deve-se enfatizar que esses obstculos no podem simplesmente ser eliminados um por um.
Muitos problemas de acesso so inter-relacionados, e as mudanas tendentes a melhorar o
acesso por um lado podem exacerbar barreiras por outro. Por exemplo, uma tentativa de
reduzir custos simplesmente eliminar a representao por advogado em certos
procedimentos. Com certeza, no entanto, uma vez que litigantes de baixo nvel econmico e
educacional provavelmente no tero a capacidade de apresentar seus prprios casos, de
modo eficiente, eles sero mais prejudicados que beneficiados por tal reforma. Sem
alguns fatores de compensao, tais como um juiz muito ativo ou outras formas de
assistncia jurdica, os autores indigentes poderiam agora intentar uma demanda, mas lhes
faltaria uma espcie d e auxilio que lhes pode ser essencial para que sejam bem sucedidos.
Um estudo srio do acesso Justia no pode negligenciar o inter-relacionamento entre as
barreiras existentes.

III
AS SOLUES PRTICAS PARA OS
PROBLEMAS DE ACESSO JUSTIA
O recente despertar de interesse em torno do acesso efetivo Justia levou a trs
posies bsicas, pelo menos nos pases do mundo Ocidental. Tendo incio em 1965, estes
posicionamentos emergiram mais ou menos em sequncia cronolgica. Podemos afirmar que
a primeira soluo para o acesso a primeira onda desse movimento novo foi a
assistncia judiciria; a segunda dizia respeito s reformas tendentes a proporcionar
representao jurdica para os interesses difusos, especialmente nas reas da proteo
ambiental e do consumidor; e o terceiro e mais recente o que nos propomos a chamar
simplesmente enfoque de acesso a justia porque inclui os posicionamentos anteriores,
mas vai muito alm deles, representando, dessa forma, uma tentativa de atacar as barreiras
ao acesso de modo mais articulado e compreensivo.

A. A primeira onda: assistncia judiciria para
os pobres
Os primeiros esforos importantes para incrementar o acesso justia nos pases
ocidentais concentraram-se, muito adequadamente em proporcionar servios jurdicos para
os pobres. Na maior parte das modernas sociedades, o auxlio de um advogado essencial,
seno indispensvel para decifrar leis cada vez mais complexas e procedimentos
misteriosos, necessrios para ajuizar uma causa. Os mtodos para proporcionar a assistncia
judiciria queles que no a podem custear so, por isso mesmo, vitais. At muito
recentemente, no entanto, os esquemas de assistncia judiciria da maior parte dos pases
eram inadequados. Baseavam-se, em sua maior parte, em servios prestados pelos
advogados particulares, sem contraprestao (munus honorificum). O direito ao acesso foi,
assim, reconhecido e se lhe deu algum suporte, mas o Estado no adotou qualquer atitude
positiva para garanti-lo. De forma previsvel, o resultado que tais sistemas de assistncia
judiciria eram ineficientes. Em economias de mercado, os advogados, particularmente os
mais experientes e altamente competentes, tendem mais a devotar seu tempo a trabalho
remunerado que assistncia judiciria gratuita. Ademais, para evitarem incorrer em
excessos de caridade, os adeptos do programa geralmente fixaram estritos limites de
habilitao para quem desejasse gozar do benefcio.
As falhas desses programas tornaram-se sempre mais evidentes. Foram introduzidas
reformas relativamente cedo na Alemanha e Inglaterra, em ambos os casos sob regimes
socialdemocratas ou trabalhistas. Em 1919-1923, a Alemanha deu incio a um sistema de
remunerao pelo Estado dos advogados que fornecessem assistncia judiciria, a qual era
extensiva a todos que a pleiteassem. Na Inglaterra, a principal reforma comeou com o
estatuto de 1949, criando a Legal Aid and Advice Scherne, que foi confiado Law Society,
associao nacional dos advogados. Esse esquema reconhecia a importncia de no somente
compensar os advogados particulares pelo aconselhamento (aconselhamento jurdico)
seno ainda, pela assistncia nos processos (assistncia judiciria). Essastentativas eram
limitadas de diversas maneiras, mas comearam o movimento para superar os anacrnicos
semicaritativos programas, tpicos do lissez-faire. A mais dramtica reforma da assistncia
judiciria teve lugar nos ltimos 12 anos. A conscincia social que redespertou,
especialmente no curso da dcada de 60, colocou a assistncia judiciria no topo da agenda
das reformas judicirias. A contradio entre o ideal terico do acesso efetivo e os sistemas
totalmente inadequados de assistncia judiciria tornou-se cada vez mais intolervel.
A reforma comeou em 1965 nos Estados Unidos, com o Office of Economic
Opportunity (OEO) e continuou atravs do mundo no incio da dcada de 70. Em janeiro de
1972, a Frana substituiu seu esquema de assistncia judiciria do sculo dezenove, baseado
em servio gratuito prestado pelos advogados, por um enfoque moderno de securit
.ociale, no qual o custo dos honorrios suportado pelo Estado. Em maio de 1972, o novo
e inovador programa da Sucia tornou-se lei.
Dois meses mais tarde, a Lei de Aconselhamento e Assistncia Judiciria da Inglaterra
aumentou grandemente o alcance do sistema implantado em 1949, especialmente na rea de
aconselhamento jurdico, e a Provncia Canadense de Quebeque estabeleceu seu primeiro
programa de assistncia judiciria financiado pelo governo. Em outubro de 1972, a
Repblica Federal da Alemanha aperfeioou seu sistema, aumentando a remunerao paga
aos advogados particulares por servios jurdicos prestados aos pobres. E em julho de
1974, foi estabelecida nos Estados Unidos a longamente esperada Legal Services
Corporation um esforo para preservar e ampliar os progressos do programa do OEO, j
agora dissolvido. Tambm durante esse perodo, tanto a ustria quanto a Holanda reviram
seus programas de assistncia judiciria, de modo a remunerar os advogados mais
adequadamente. Houve vrias reformas na Austrlia; e a Itlia quase chegou a mudar seu
sistema anacrnico, que era semelhante ao esquema francs anterior a 1972.
Os sistemas de assistncia judiciria da maior parte do mundo moderno foram, destarte,
grandemente melhorados. Um movimento foi desencadeado e continuou a crescer e, como
veremos, excedeu at mesmo as categorias da reforma da assistncia judiciria. Antes de
explorar outras dimenses do movimento e sem dvida para ajudar a esclarecer a lgica
dessas dimenses ulteriores precisamos acompanhar as principais realizaes, assim
como os limites dessa primeira grande onda de reforma.

1. O sistema judicare
A maior realizao das reformas na assistncia judiciria na ustria, Inglaterra,
Holanda, Frana e Alemanha Ocidental foi o apoio ao denominado sistema judicare. Trata-
se de um sistema atravs do qual a assistncia judiciria estabelecida como um direito
para todas as pessoas que se enquadrem nos termos da lei, Os advogados particulares, ento,
so pagos pelo Estado. A finalidade do sistema judicare proporcionar aos litigantes de
baixa renda a mesma representao que teriam se pudessem pagar um advogado. O ideal
fazer uma distino apenas em relao ao endereamento da nota de honorrios: o Estado,
mas no o cliente, quem a recebe.
No moderno programa britnico, por exemplo, um requerente, verificada a viabilidade
financeira e de mrito de sua causa, pode escolher seu advogado em uma lista de
profissionais que concordaram prestar esses servios. A lista extensa, uma vez que a
remunerao para a assistncia dada pelo advogado suficiente para atrair quase todos os
profissionais. muitas vezes necessria assistncia jurdica para demonstrar a prpria
qualificao formal com vistas a obter a assistncia judiciria. Por isso, a reforma de 1972
possibilita que o requerente utilize at o limite de 25 libras esterlinas, em servios jurdicos,
sem necessitar de qualquer autorizao formal. Tais servios podem incluir o
encaminhamento do pedido de assistncia judiciria. Dessa maneira, o sistema vai longe
para prover aos pobres os recursos financeiros necessrios obteno de um advogado.
Embora tenha sido criticado porque suas exigncias so muito restritivas e porque ele no
prov assistncia para processos a serem realizados perante a maioria dos tribunais
especiais onde, na realidade, muitos dos novos direitos devem ser pleiteados seus
resultados foram impressionantes: ao longo dos anos a assistncia tem sido proporcionada a
um nmero sempre crescente de pessoas.
O sistema francs, tal como introduzido em 1972 e modificado por decretos de 1974 e
1975, tambm avana no sentido de um eficiente sistema judicare. Um detalhe
particularmente importante do sistema francs, desde 1972, que ele foi idealizado para
alcanar no apenas os pobres, mas tambm algumas pessoas acima do nvel de pobreza.
Nveis de auxilio decrescentes esto agora disponveis para pessoas com rendimentos
mensais de at 2.950 francos (cerca de US$ 640) e com uma famlia de quatro membros.
Alm disso, desde 1972, a assistncia judiciria pode ser deferida para um caso
particularmente importante, independentemente dos rendimentos do litigante.
O principal problema do sistema francs que, apesar do aumento de 1/3 no pagamento
dos advogados, verificado em 1974, os valores ainda so inadequados. Apesar disso, a
Frana oferece, agora, um modelo importante de moderno sistema de assistncia judiciria.
A despeito das realizaes importantes dos esquemas de assistncia judiciria, tais como
os da Inglaterra e da Frana, o prprio sistema de assistncia judiciria tem enfrentado
muitas crticas. Tem-se tornado lugar comum observar que a tentativa de tratar as pessoas
pobres como clientes regulares cria dificuldades. O judicare desfaz a barreira de custo, mas
faz pouco para atacar barreiras causadas por outros problemas encontrados pelos pobres.
Isso porque ele confia aos pobres a tarefa de reconhecer as causas e procurar auxlio; no
encoraja, nem permite que o profissional individual auxilie os pobres a compreender seus
direitos e identificar as reas em que se podem valer de remdios jurdicos.
, sem dvida, altamente sugestivo que os pobres tendam a utilizar o sistema judicare
principalmente para problemas que lhes so familiares matria criminal ou de famlia
em vez de reivindicar seus novos direitos como consumidores, inquilinos, etc. Ademais,
mesmo que reconheam sua pretenso, as pessoas pobres podem sentir-se intimidadas em
reivindic-la pela perspectiva de comparecerem a um escritrio de advocacia e discuti-la
com um advogado particular. Sem dvida, em sociedades em que os ricos e os pobres vivem
separados, pode haver barreiras tanto geogrficas quanto culturais entre os pobres e o
advogado. Ademais, evidente que a representao atravs de profissionais particulares no
enfrenta as desvantagens de uma pessoa pobre frente a litigantes organizacionais.
Mais importante, o judicare trata os pobres como indivduos, negligenciando sua situao
como classe. Nem o sistema ingls, francs ou alemo, oferece, por exemplo, auxlio para
casos-teste ou aes coletivas em favor dos pobres, a menos que elas possam ser
justificadas pelo interesse de cada indivduo. Dado que os pobres encontram muitos
problemas jurdicos como grupo, ou classe e que os interesses de cada indivduo podem ser
muito pequenos para justificar uma ao, remdios meramente individuais so inadequados.
Os sistemas judicare, entretanto, no esto aparelhados para transcender os remdios
individuais.

2. O advogado remunerado pelos cofres pblicos
O modelo de assistncia judiciria com advogados remunerados pelos cofres pblicos
tem um objetivo diverso do sistema judicare, o que reflete sua origem moderna no Programa
de Servios Jurdicos do Office of Economic Opportunity, de 1965 a vanguarda de uma
guerra contra a pobreza. Os servios jurdicos deveriam ser prestados por escritrios de
vizinhana, atendidos por advogados pagos pelo governo e encarregados de promover os
interesses dos pobres, enquanto classe. Como observou um comentarista: O objetivo era
utilizar o dinheiro dos contribuintes de modo a obter a melhor relao custo-benefcio.
claro que esse objetivo no exclua o auxilio a indivduos pobres para defender seus
direitos. Contrariamente aos sistemas judicare existentes, no entanto, esse sistema tende a ser
caracterizado por grandes esforos no sentido de fazer as pessoas pobres conscientes de
seus novos direitos e desejosas de u tilizar advogados para ajudar a obt-los.
Ademais, os escritrios eram pequenos e localizados nas comunidades pobres, de modo
a facilitar o contato e minimizar as barreiras de classe. Os advogados deveriam ser
instrudos diretamente no conhecimento dessas barreiras, de modo a enfrent-las com maior
eficincia. Finalmente, e talvez mais importante, os advogados tentavam ampliar os direitos
dos pobres, enquanto classe, atravs de casos-teste, do exerccio de atividades de lobby, e
de outras atividades tendentes a obter reformas da legislao, em benefcio dos pobres,
dentro de um enfoque de classe. Na verdade, os advogados frequentemente auxiliavam os
pobres a reivindicar seus direitos, de maneira mais eficiente, tanto dentro quanto fora dos
tribunais.
As vantagens dessa sistemtica sobre a do judicare so bvias. Ela ataca outras barreiras
ao acesso individual, alm dos custos, particularmente os problemas derivados da
desinformao jurdica pessoal dos pobres. Ademais, ela pode apoiar os interesses difusos
ou de classe das pessoas pobres. Esses escritrios, que renem advogados numa equipe,
podem assegurar-se as vantagens dos litigantes organizacionais, adquirindo conhecimento e
experincia dos problemas tpicos dos pobres. Advogados particulares, encarregados
apenas de atender a indivduos geralmente no so capazes de assegurar essas vantagens.
Em suma, alm de apenas encaminhar as demandas individuais dos pobres que so
trazidas aos advogados, tal como no sistema judicare, esse modelo norte-americano:
1) vai em direo aos pobres para auxili-los a reivindicar seus direitos;
2) cria uma categoria de advogados eficientes para atuar pelos pobres, enquanto classe.
As desvantagens ou limites do sistema das equipes de advogados provm de sua grande
agressividade e capacidade de criar tais advogados. evidente, em primeiro lugar, que a
maior repercusso e melhor resultado aparente dos casos-teste e das iniciativas de reformas
legais, podem na prtica levar o advogado de equipe a negligenciar os interesses de clientes
particulares. Sem dvida, os advogados de equipe precisam diariamente decidir como
alocar melhor seus recursos limitados entre casos importantes apenas para alguns
indivduos, e casos importantes numa perspectiva social. possvel que os indivduos sejam
ignorados ou recebam uma ajuda de segunda classe.
Em segundo lugar, muitas pessoas entendem, com alguma razo que um advogado, ao
colocar-se na posio de advogado dos pobres e, de fato, ao tratar os pobres como se
fossem incapazes de perseguir seus prprios interesses, muito paternalista. Tratem-se os
pobres, dizem elas, simplesmente como indivduos comuns, com menos dinheiro.
Provavelmente, um problema ainda mais srio desse sistema que ele necessariamente
depende de apoio governamental para atividades de natureza poltica, tantas vezes dirigidas
contra o prprio governo. Essa dependncia pressupe que uma sociedade tenha decidido
que qualquer iniciativa jurdica para ajudar os pobres desejvel, mesmo que signifique um
desafio ao governamental e s aes dos grupos dominantes na sociedade. Os Estados
Unidos, por exemplo, parecem ter-se decidido a erradicar a pobreza, mas, na realidade, os
advogados da assistncia judiciria americana, ao contrrio dos advogados particulares na
Inglaterra, Frana e Alemanha, tm estado sob ataques polticos constantes. Apenas
recentemente, depois de uma disputa legislativa muito difcil, envolvendo um veto
presidencial, que a Legal Services Corporation tornou-se independente de influncia
governamental direta.
Mas a nova lei contm muitas regras que tendem a proibir ou limitar a atividade de
reforma jurdica por parte dos advogados do servio. luz dessa histria recente, nos
Estados Unidos, no de surpreender que a atividade agressiva em favor dos pobres atravs
de servios pblicos, em outros pases, seja extremamente difcil. Embora esse sistema
possa romper muitas barreiras ao acesso, ele est longe de ser perfeito.
A soluo de manter equipes de advogados assalariados, se no for combinada com
outras solues, tambm limitada em sua utilidade pelo fato de que ao contrrio do
sistema judicare, o qual utiliza a advocacia privada ela no pode garantir o auxlio
jurdico como um direito. Para sermos realistas, no possvel manter advogados em
nmero suficiente para dar atendimento individual de primeira categoria a todos os pobres
com problemas jurdicos. Por outro lado, e no menos importante, o fato de que no pode
haver advogados suficientes para estender a assistncia judiciria classe mdia, um
desenvolvimento que um trao distintivo fundamental da maior parte dos sistemas judicare.

3. Modelos combinados
Alguns pases escolheram, recentemente, combinar os dois principais modelos de
sistemas de assistncia jurdica, depois de terem reconhecido as limitaes que existem em
cada um deles e que ambos podem, na verdade, ser complementares. A Sucia e a Provncia
Canadense de Quebeque foram as primeiras a oferecer a escolha entre o atendimento por
advogados servidores pblicos ou por advogados particulares, embora seja preciso
mencionar que os programas tm nfases diversas.
O sistema sueco inclina-se mais para o modo de operao do judicare, uma vez que os
advogados pblicos devem manter-se, essencialmente, atravs dos honorrios pagos pelo
Estado em benefcio dos indivduos assistidos, enquanto em Quebeque os escritrios de
advocacia so mantidos diretamente pelo governo sem que se leve em conta quo bem
sucedidos eles sejam na competio com sociedades de advogados particulares. Em
Quebeque, consequentemente, os escritrios pblicos podem ter menos tendncia a
privilegiar apenas disputas individuais e, mais provavelmente, podero mobilizar os pobres
e advogar por eles, como grupo. O ponto importante, no entanto, que a possibilidade de
escolha em ambos os programas abriu uma nova dimenso. Este modelo combinado permite
que os indivduos escolham entre os servios personalizados de um advogado particular e a
capacitao especial dos advogados de equipe, mais sintonizados com os problemas dos
pobres. Dessa forma, tanto as pessoas menos favorecidas, quanto os pobres como grupo,
podem ser beneficiados.
Reconhecendo essas vantagens, os reformadores de muitos pases, incluindo a Austrlia,
a Holanda e a Gr-Bretanha auxiliaram a implementar sistemas nos quais centros de
atendimento jurdico suplementam os esquemas estabelecidos de judicare. So
particularmente notveis, por sua crescente importncia, os centros de atendimento jurdico
de vizinhana, da Inglaterra. Esses centros esto localizados em reas pobres, sobretudo ao
redor de Londres. Seus solicitors assalariados (e alguns Barristers) realizam muitas das
tarefas desempenhadas pelos advogados de equipe nos Estados Unidos. Eles tm, cada vez
mais, procurado tratar os problemas trazidos at eles no apenas como assuntos individuais,
mas tambm como questes da comunidade. O trabalho deles, no obstante alguma hesitao
inicial por parte da Law Society, tornou-se reconhecido como um ramo essencial integrante
dos servios jurdicos.
Tambm a Sucia foi pioneira em algumas inovaes. Em primeiro lugar, ela vai bastante
alm dos outros pases, inclusive da Frana, na extenso da assistncia judiciria s classes
mdias. At meados de 1977, uma pessoa com rendimentos de at 80.000 coroas suecas por
ano (cerca de USS 17.400) estava apta a receber auxlio jurdico subsidiado. Esse valor
automaticamente reajustado consoante o custo de vida. Ademais, a combinao de
previdncia privada e assistncia judiciria, que atualmente disponvel na Sucia,
preencheu a principal lacuna que existe na maior parte dos outros sistemas europeus.
Praticamente em todos os ordenamentos onde prevalece o sistema da sucumbncia, a
assistncia judiciria no assume o compromisso de reembolsar o vencedor no assistido,
mesmo que o sucumbente seja muito pobre. Dessa forma, incapaz de recuperar seus custos, o
adversrio do litigante pobre pode ficar sujeito a considervel nus financeiro. Na Sucia,
no entanto, cerca de 85% da populao tem seguros que cobrem, entre outros, a maior parte
dos nus pela derrota numa ao.
Assim, o adversrio pode, facilmente, recuperar seus custos, mesmo em se tratando de
um adversrio pobre, se este segurado. Obviamente, essa soluo tem importantes
implicaes para o acesso justia na Sucia; na verdade, ela representa um passo alm da
simples assistncia judiciria.

4. A assistncia judiciria: possibilidades e limitaes
Medidas muito importantes foram adotadas nos ltimos anos para melhorar os sistemas
de assistncia judiciria. Como consequncia, as barreiras ao acesso Justia comearam a
ceder. Os pobres esto obtendo assistncia judiciria em nmeros cada vez maiores, no
apenas para causas de famlia ou defesa criminal, mas tambm para reivindicar seus direitos
novos, no tradicionais, seja como autores ou como rus. de esperar que as atuais
experincias sirvam para eliminar essas barreiras.
A assistncia judiciria, no entanto, no pode ser o nico enfoque a ser dado na reforma
que cogita do acesso Justia. Existem limites srios na tentativa de soluo pela
assistncia judiciria. Antes de mais nada, para que o sistema seja eficiente, necessrio
que haja um grande nmero de advogados, um nmero que pode at exceder a oferta,
especialmente em pases em desenvolvimento.
Em segundo lugar, mesmo presumindo que haja advogados em nmero suficiente, no pas,
preciso que eles se tornem disponveis para auxiliar aqueles que no podem pagar por seus
servios. Isso faz necessrias grandes dotaes oramentrias, o que o problema bsico
dos esquemas de assistncia judiciria. A assistncia judiciria baseia-se no fornecimento
de servios jurdicos relativamente caros, atravs de advogados que normalmente utilizam o
sistema judicirio formal. Para obter os servios de um profissional altamente treinado,
preciso pagar caro, sejam os honorrios atendidos pelo cliente ou pelo Estado. Em
economias de mercado, como j assinalamos, a realidade diz que, sem remunerao
adequada, os servios jurdicos para os pobres tendem a ser pobres, tambm. Poucos
advogados se interessam em assumi-los, e aqueles que o fazem tendem a desempenh-los em
nveis menos rigorosos.
Tendo em vista o alto custo dos advogados, no surpreendente que at agora muito
poucas sociedades tenham sequer tentado alcanar a meta de prover um profissional para
todas as pessoas para quem essa despesa represente um peso econmico excessivo. A
Sucia, onde os ndices de pobreza so mnimos, e que tem, talvez, o sistema de assistncia
judiciria mais dispendioso do mundo, foi considerada, por um observador, como o nico
pas que realmente logrou oferecer assistncia judiciria a qualquer pessoa que no possa
enfrentar os custos dos servios jurdicos.
Em terceiro lugar, a assistncia judiciria no pode, mesmo quando perfeita, solucionar o
problema das pequenas causas individuais. Isso no de surpreender, pois mesmo aqueles
que esto habilitados a pagar pelos servios de um advogado, muitas vezes no podem,
economicamente, propor (e, arriscar perder) uma pequena causa. Logo, os advogados pagos
p elo governo tambm no se do ao luxo de levar adiante esses casos. Uma vez mais, o
problema das pequenas causas exige ateno especial.
Finalmente, o modelo de advogados de equipe dirige-se necessidade de reivindicar os
interesses difusos dos pobres, enquanto classe, ao passo que outros importantes interesses
difusos, tais como os dos consumidores ou dos defensores do meio ambiente continuam
sendo ignorados. O reconhecimento desse fato tornou-se a base da segunda importante onda
de reformas, que analisaremos a seguir.

B. A segunda onda: representao dos
interesses difusos
O segundo grande movimento no esforo de melhorar o acesso justia enfrentou o
problema da representao dos interesses difusos, assim chamados os interesses coletivos
ou grupais, diversos daqueles dos pobres. Nos Estados Unidos, onde esse mais novo
movimento de reforma ainda provavelmente mais avanado, as modificaes
acompanharam o grande quinqunio de preocupaes e providncias na rea da assistncia
jurdica (1965-1970).
Centrando seu foco de preocupao especificamente nos interesses difusos, esta segunda
onda de reformas forou a reflexo sobre noes tradicionais muito bsicas do processo
civil e sobre o papel dos tribunais. Sem dvida, uma verdadeira revoluo est-se
desenvolvendo dentro do processo civil. Vamos examin-la brevemente antes de descrever
com mais detalhes as principais solues que emergiram.
A concepo tradicional do processo civil no deixava espao para a proteo dos
direitos difusos. O processo era visto apenas como um assunto entre duas partes, que se
destinava soluo de uma controvrsia entre essas mesmas partes a respeito de seus
prprios interesses individuais. Direitos que pertencessem a um grupo, ao pblico em geral
ou a um segmento do pblico no se enquadravam bem nesse esquema. As regras
determinantes da legitimidade, as normas de procedimento e a atuao dos juzes no eram
destinadas a facilitar as demandas por interesses difusos intentadas por particulares.
As reformas discutidas a seguir so a prova e os resultados das rpidas mudanas que
caracterizaram essa fase. Verifica-se um grande movimento mundial em direo ao que o
Professor Chayes denominou litgios de direito pblico em virtude de sua vinculao com
assuntos importantes de poltica pblica que envolvem grandes grupos de pessoas. Em
primeiro lugar, com relao legitimao ativa, as reformas legislativas e importantes
decises dos tribunais esto cada vez mais permitindo que indivduos ou grupos atuem em
representao dos interesses difusos.
Em segundo lugar, a proteo de tais interesses tornou necessria uma transformao do
papel do juiz e de conceitos bsicos como a citao e o direito de ser ouvido. Uma vez
que nem todos os titulares de um direito difuso podem comparecer a juzo por exemplo,
todos os interessados na manuteno da qualidade do ar, numa determinada regio
preciso que haja um representante adequado para agir em benefcio da coletividade,
mesmo que os membros dela no sejam citados individualmente. Da mesma forma, para
ser efetiva, a deciso deve obrigar a todos os membros do grupo, ainda que nem todos
tenham tido a oportunidade de ser ouvidos.Dessa maneira, outra noo tradicional, a da
coisa julgada, precisa ser modificada, de modo a permitir a proteo judicial efetiva dos
interesses difusos. A criao norte-americana da class action, abordada a seguir, permite
que, em certas circunstncias, uma ao vincule os membros ausentes de determinada classe,
a despeito do fato de eles no terem tido qualquer informao prvia sobre o processo. Isso
demonstra as dimenses surpreendentes dessa mudana no processo civil. A viso
individualista do devido processo judicial est cedendo lugar rapidamente, ou melhor, est
se fundindo com uma concepo social, coletiva. Apenas tal transformao pode assegurar a
realizao dos direitos pblicos relativos a interesses difusos.

1. A ao governamental
Embora seja ainda o principal mtodo para representao dos interesses difusos,
especialmente por causa da relutncia tradicional em dar-se legitimao a indivduos ou
grupos para atuarem em defesa desses interesses a ao governamental no tem sido
muito bem sucedida. A triste constatao que, tanto em pases de common law, como em
pases de sistema continental europeu, as instituies governamentais que, em virtude de sua
tradio, deveriam proteger o interesse pblico, so por sua prpria natureza incapazes de
faz-lo. O Ministrio Pblico dos sistemas continentais e as instituies anlogas, incluindo
o Staatsanwalt alemo e a Proleuratura sovitica, esto inerentemente vinculados a papis
tradicionais restritos e no so capazes de assumir, por inteiro, a defesa dos interesses
difusos recentemente surgidos. Eles so amide sujeitos a presso poltica uma grande
fraqueza, se considerarmos que os interesses difusos, frequentemente, devem ser afirmados
contra entidades governamentais.
A reivindicao dos novos direitos muitas vezes exige qualificao tcnica em reas no
jurdicas, tais como contabilidade, mercadologia, medicina e urbanismo. Em vista disso, o
Ministrio Pblico e suas instituies correspondentes, muitas vezes, no dispem do
treinamento e experincia necessrios para que sejam eficientes. Embora haja sinais de que
os procuradores gerais nos pases de common law, ou pelo menos nos Estados Unidos,
estejam assumindo papel mais importante na proteo dos interesses difusos, tambm eles
tm sido incapazes de desempenhar a tarefa sozinhos; isso porque, mais ainda que o
Ministrio Pblico dos pases de sistema continental, o attorney general (procurador-geral)
um funcionrio poltico. Essa condio, se, de um lado, pode inspir-lo, pode, tambm,
inibi-lo de adotar a posio independente de um advogado do povo contra componentes
poderosos do establishment ou contra o prprio Estado.
Outras solues governamentais para o problema de modo especial, a criao de
certas agncias pblicas regulamentadoras altamente especializadas, para garantir certos
direitos do pblico ou outros interesses difusos so muito importantes, mas, tambm,
limitadas. A histria recente demonstra que, por uma srie de razes, elas tm deficincias
aparentemente inevitveis. Os departamentos oficiais inclinam-se a atender mais facilmente
a interesses organizados, com nfase nos resultados das suas decises, e esses interesses
tendem a ser predominantemente os mesmos interesses das entidades que o rgo deveria
controlar. Por outro lado, os interesses difusos, tais como os dos consumidores e
preservacionistas, tendem, por motivos j mencionados, a no ser organizados em grupos de
presso capazes de influenciar essas agncias.
Apesar da histria desconfortvel dessas solues, a procura de um mecanismo
governamental efetivo ainda continua, e novas instituies foram criadas com perspectivas
de remediar muitos dos males do passado. Um exemplo recente e importante dessa tentativa
nos Estados Unidos a nova instituio do advogado pblico (98). A experincia
pioneira, que comeou em 1974, o Departamento do Advogado Pblico de Nova Jrsei,
que tem a ampla misso de representar o interesse pblico em quaisquer procedimentos
administrativos e judiciais, com o objetivo de servir ao interesse pblico da melhor maneira
possvel. Uma proposta muito interessante para reforma similar em Wisconsin, analisada
em maior detalhe a seguir, revela a base terica dessas reformas:
H um desequilbrio na advocacia, que em muitos casos s pode ser corrigido por advogados pagos
pelo governo, para defender os interesses no representados dos consumidores, do meio ambiente, dos
idosos e de outros interesses no organizados. preciso que um advogado pblico fale por esses
interesses se pretendermos que eles sejam ouvidos.
A finalidade bsica , consequentemente, fazer com que o departamento governamental
represente os interesses que, at agora, tem sido descuidados, ou seja, os interesses difusos.
(O Ombudsman do Consumidor), na Sucia, que atualmente tem anlogos em outros pases,
outro exemplo de instituio explicitamente criada para representar os interesses coletivos e
fragmentados dos consumidores. Essa instituio, criada em 1 970, pode iniciar processo no
Tribunal do Mercado para impedir prticas inadequadas de propaganda e publicidade.
Alm disso, o Ombudsman do Consumidor, que tambm atua em nome dos consumidores,
enquanto desse, negocia clusulas de contratos-padro, com a comunidade empresarial
sueca. Os particulares no poderiam desenvolver tais tarefas com sucesso, pois no teriam
nem as condies econmicas, nem o poder de barganha necessrios.
Conforme se assinalou acima, no entanto, a soluo governamental parece ter limitaes
inerentes, mesmo quando funcione do melhor modo possvel. preciso acrescentar a energia
e o zelo particulares mquina burocrtica, a qual, muito amide, torna-se lenta, inflexvel e
passiva na execuo de suas tarefas.

2. A tcnica do procurador-geral privado
Permitir a propositura, por indivduos, de aes em defesa de interesses pblicos ou
coletivos , por si s, uma grande reforma.Mesmo que subsistam, por uma ou outra razo, as
barreiras legitimao de grupos ou classes, trata-se de um importante primeiro passo
permitir que um procurador-geral privado ou demandantes ideolgicos suplementem a
ao do governo. Uma tpica reforma moderna nesse sentido a admisso de aes
propostas por cidados para impugnar e paralisar determinada ao de governo. Grupos
podem financiar essas aes individuais, como casos-teste.
Existe grande nmero de exemplos dessas reformas no campo da proteo ambiental, tais
como a admisso de aes privadas nos Estados Unidos para fazer valer o Clean Air Act
(Lei Antipoluio Atmosfrica), de 1970. A lei italiana de 1967, que permite que qualquer
pessoa acione as autoridades municipais por concesso irregular de permisses para
construo, um exemplo semelhante. O mesmo tipo de soluo adotado no Estado alemo
da Bavria, onde uma Popularlelage (ao popular) pode ser intentada por qualquer pessoa
perante a Corte Constitucional Bvara, contra legislao estadual considerada atentatria da
Declarao de Direitos contida na Constituio Bvara de 1946.

3. A tcnica do advogado particular do interesse pblico
a) Um primeiro passo da reforma: o reconhecimento de grupos
Mais requintada reforma a soluo conhecida como Organizational Private Attorney
General (Procurador-Geral Organizacional Privado), que reconhece a necessidade de
permitir aes coletivas no interesse pblico. Uma vez que os grupos organizados para a
defesa dos interesses difusos podem, eles mesmos, ser fontes de abusos, mecanismos de
controle pblico (governamental) tambm tm sido desenvolvidos.
A Frana apresenta vrios exemplos tpicos. Reconhecendo a tibieza usual do Ministrio
Pblico na proteo dos novos interesses do pblico em geral ou de grupos, a Frana
recentemente editou reformas de grande significao. O provimento de 27 de dezembro de
1973, comumente conhecido como a lei Royer, atribuiu legitimao ativa s associaes de
consumidores quando haja fatos direta ou indiretamente prejudiciais ao interesse coletivo
dos consumidores. Ademais, essa lei criou uma srie de controles para assegurar que as
associaes habilitadas a acionar representem adequadamente o interesse coletivo dos
consumidores. Tais controles foram, em parte, confiados ao prprio Ministrio Pblico. A
Frana tambm adotou recentemente soluo muito semelhante para a proteo das minorias
raciais e, por ltimo, uma lei de 10 de julho de 1976 trouxe disposies anlogas com
respeito proteo do meio ambiente). pacfico, atualmente, que os grupos representativos
podem demandar direitos coletivos que o Ministrio Pblico no tenha vindicado
eficientemente.
De maneira semelhante, a instituio sueca do Ombudsman do Consumidor, acima
mencionada, no tem exclusividade para intentar procedimentos perante o Tribunal
Comercial. Tambm as associaes de consumidores tm legitimidade ativa para tais casos.
Assim, mesmo o Ombudsman do Consumidor pode ter sua ao suplementada e provocada
por grupos particulares, agindo na defesa do interesse pblico.
Mais recentemente, na Repblica Federal da Alemanha, a Lei sobre Contratos-Padro,
vigente a partir de 19 de abril de 1977, garantiu s associaes de consumidores
legitimidade ativa para intentar aes que objetivem declarar a ilegalidade de determinadas
clusulas contratuais. Uma vez publicada a declarao, os consumidores individuais podem
usar a deciso para invalidar clusulas de contratos por eles celebrados.
Outro mtodo interessante de permitir que grupos privados representem o interesse
pblico a relator action (ao delegada), usada nos pases da common law, especialmente
na Austrlia e Gr-Bretanha. A ao delegada intentada por uma parte que normalmente
no teria legitimidade para a causa, mas que obtm a permisso, ou fiat, do procurador-
geral para tanto. Essa ao pode ser utilizada tanto por indivduos quanto por grupos, mas,
por motivos bvios especialmente custos os grupos parecem ter sido mais ativos na
utilizao desse mecanismo para fazer valer os interesses difusos. Uma vez iniciada, a ao
delegada prossegue sob a superviso e controle (mais tericos que reais) do procurador-
geral. Ela atualmente uma instituio importante, embora sua significao tenda a diminuir
na medida em que as restries legitimidade sejam eliminadas em reas como a da defesa
do consumidor e a da proteo ambiental.

b) Um segundo nvel de reforma: alm dos grupos existentes
As reformas h pouco mencionadas avanam muito no sentido de reconhecer o papel
importante, e at mesmo essencial, dos grupos privados, ao suplementarem, catalizarem, e
mesmo substiturem as aes das agendas governamentais. Elas, no entanto, ainda no
enfocam o problema de organizar e fortalecer grupos privados para a defesa de interesses
difusos.
Enquanto alguns interesses, tais como os trabalhistas, so geralmente bem organizados,
outros, como os dos consumidores e dos preservacionistas, no so. As barreiras apontadas
acima, muito frequentemente no foram ultrapassadas. Na melhor das hipteses, necessrio
muito dinheiro e esforo para criar uma organizao de porte suficiente, recursos
econmicos e especializao para representar adequadamente um interesse difuso. Na
Sucia, por exemplo, poucas organizaes de consumidores tomaram partido das
oportunidades que lhes so oferecidas para intentar aes. Ademais, as empresas contra as
quais as demandas devem ser dirigidas so organizaes pujantes, que no apenas tm
reservas financeiras substanciais em disponibilidade, mas tambm, como j vimos,
apresentam outras caractersticas que as tornam adversrios especialmente temveis.
preciso encontrar solues que facilitem a criao de eficientes procuradores-gerais
organizacionais. Isso no tarefa simples. Vamos concentrar nossa ateno nos avanos
verificados nos Estados Unidos, uma vez que, por diversos motivos, as mudanas l parecem
estar mais adiantadas:
i) As aes coletivas, as aes de interesse pblico e as sociedades de advogados que se
ocupam delas. As caractersticas das class actions e das aes de interesse pblico, com
suas limitaes e potencialidades tanto dentro quanto fora dos Estados Unidos, sero
discutidas com maiores detalhes adiante, mas alguns traos particulares sero enfatizados
aqui. Primeiro, a class action permitindo que um litigante represente toda uma classe de
pessoas, numa determinada demanda, evita os custos de criar uma organizao permanente.
Economia de escala atravs da reunio de pequenas causas possvel por esse meio e, sem
dvida, o poder de barganha dos membros da classe grandemente reforado pela ameaa
de uma enorme indenizao por danos.
Com um esquema de honorrios condicionais, onde isso seja possvel, o trabalho de
organizao financeiramente compensador para os advogados, que podem obter
remunerao substancial. A class action portanto, ajuda a proporcionar as vantagens de
litigantes organizacionais a causas de grupos ou de interesse pblico.
Class actions e aes de interesse pblico, no entanto, exigem especializao,
experincia e recursos em reas especficas, que apenas grupos permanentes, prsperos e
bem assessorados possuem. Muitos advogados de class actions podem ser incapazes de
prover a tal especializao pessoalmente, ou no contar com recursos suficientes para obt-
la com outros profissionais. Embora possam recuperar os honorrios advocatcios, na
hiptese de sucesso, o risco de perder uma barreira considervel; para serem eficientes,
precisam tambm se engajar em prticas de lobby e outras atividades extrajurdicas. Por
muitas razes, grupos permanentes podem pressionar para obter decises de governo com
mais sucesso do que classes relativamente efmeras, Esses problemas, juntamente com a
impossibilidade de utilizao da class action como soluo para muitos dos prejuzos
sofridos pelos consumidores, tornam a class action um meio imperfeito de vindicao dos
interesses difusos.
A instituio americana do advogado do interesse pblico institui um esforo a mais
para dar aos interesses difusos as vantagens com que contam os grupos permanentes. A
justificao terica para o surgimento e crescimento das sociedades de advogados do
interesse pblico nos Estados Unidos, desde 1970, corresponde precisamente ao que j
assinalamos:
Os advogados do interesse pblico acreditam que os pobres no so os nicos excludos do
processo de tomada de deciso em assuntos de importncia vital para eles. Todas as pessoas que se
preocupam com a degradao ambiental, com a qualidade dos produtos, com a proteo do consumidor,
qualquer que seja sua classe socioeconmica, esto efetivamente excludas das decises-chave que
afetam seus interesses.
Esses interesses, como j assinalamos, no puderam encontrar representao atravs de
organizaes. Muitos grupos de advogados (liberais) formaram, ento, sociedades de
advogados do interesse pblico para atender essa demanda.
As sociedades de advogados do interesse pblico variam muito em tamanho e
especialidades temticas a que atendem. O tipo mais comum uma organizao de fins no
lucrativos, mantida por contribuies filantrpicas. As primeiras dessas sociedades foram
institudas pela Fundao Ford, em 1970. Embora nunca tenha havido mais de 70 a 100
desses escritrios, por volta de 1975, os advogados do interesse pblico tinham vrias
centenas de casos importantes em juzo e muitos outros j concludos. Esses escritrios
mantidos por fundaes j haviam tambm atuado em muitos procedimentos administrativos
e outras importantes atividades extrajudiciais. Proporcionando aconselhamento jurdico
especializado e constante superviso em relao a interesses no representados e no
organizados, esses escritrios frequentemente agem em apoio a grupos existentes e
substituem grupos ainda no formados.
Os advogados do interesse pblico tm sido criticados por no serem responsabilizveis
pelos interesses que representam, o que , em parte, verdadeiro. Existem tambm dvidas
quanto a sua viabilidade a longo prazo. Apesar disso, os advogados do interesse pblico nos
Estados Unidos continuam a fazer um trabalho importante, e j realizaram muito. A
instituio pode ou no ser exportvel, mas ela , sem dvida, importante ao promover o
acesso justia para os interesses difusos, dentro dos limites dos recursos disponveis.

ii) A Assessoria Pblica, O xito dos advogado s do interesse pblico nos Estados
Unidos e as bvias restries financeiras sob as quais eles precisam atuar estimularam a
criao de novas instituies, subsidiadas pelo governo, para servir ao interesse pblico. Os
servios existentes de advogados pblicos, que j estudamos, representam uma dessas
solues. Entre essa soluo oficial (governamental) e a frmula privada de advogados do
interesse pblico existe uma nova e importante instituio norte-americana, que tem sido
chamada de assessoria pblica. A ideia consiste em usar recursos pblicos, mas confiar na
energia, interesse e fiscalizao dos grupos particulares.
O exemplo mais bem sucedido desse tipo de soluo, at hoje, foi o Escritrio de
Assessoria Pblica, estabelecido nos Estados Unidos, em decorrncia das disposies da lei
de Reorganizao Ferroviria Regional, de 1973, para auxiliar as comunidades e usurios
das ferrovias na colocao de seus interesses em audincias pblicas (135). Essa repartio
organizou as comunidades para reconhecer e afirmar seus direitos; sua funo tem sido
investigar, auxiliar, mobilizar e, por vezes, subsidiar grupos que, de outra forma, seriam
fracos defensores dos interesses dos usurios das ferrovias. Essa assessoria pblica tem
sido muito eficiente em virtude de seu status de independncia, oramento adequado e uma
equipe sensvel e bem treinada. Resta saber, naturalmente, se outras instituies do mesmo
tipo seriam capazes de evitar presses polticas e permanecer suficientemente
independentes. A grande e nova virtude dessa instituio que ela pode auxiliar a criar
grupos permanentes capazes de exercer presso e, dessa forma, reivindicar seus prprios
direitos, atravs de procedimentos administrativos e judiciais.

c) A soluo pluralstica (mista)
A ideia da assessoria pblica foi integrada com diversas outras teses, tornando-se, em
nosso entendimento, a melhor proposta de reforma j apresentada para essa rea, nos
Estados Unidos. Num estudo preparado para o Departamento de Administrao do Estado de
Wisconsin pelo Centro de Representao Popular de Wisconsin, seus autores no s
recomendaram a adoo do tipo de advogado pblico analisado antes, como ainda vo alm.
Eles aceitam a necessidade enfatizada num estudo anterior, dentro do mbito do Projeto
de Florena de uma soluo mista, e explanam esse reconhecimento assim:
Salientamos, como princpio cardeal, que defensores particulares so os melhores advogados para
os interesses sem representao. Onde j existam grupos particulares que sejam realmente
representativos, mas caream dos recursos para obter advocacia eficiente, a resposta governamental
adequada ser manter e desenvolver esses grupos e tornar-lhes acessvel a participao, tanto quanto
possvel.
Por outro lado, treinamento e assistncia aos grupos de cidados nem sempre sero suficientes para
suprir as necessidades. Alguns interesses no so, nem sero representados por qualquer grupo. O
interesse pode ser excessivamente difuso para permitir que mesmo um pequeno grupo seja organizado,
ou pode ocorrer que nenhum dos grupos existentes esteja em condies de ser considerado
representativo. Em tais casos, a advocacia pblica ser a soluo mais adequada.
preciso que haja uma soluo mista ou pluralstica para o problema de representao
dos interesses difusos. Tal soluo, naturalmente, no precisa ser incorporada numa nica
proposta de reforma. O importante reconhecer e enfrentar o problema bsico nessa rea:
resumindo, esses interesses exigem uma eficiente ao de grupos particulares, sempre que
possvel; mas grupos particulares nem sempre esto disponveis e costumam ser difceis de
organizar. A combinao de recursos, tais como as aes coletivas, as sociedades de
advogados do interesse pblico, a assessoria pblica e o advogado pblico podem auxiliar a
superar este problema e conduzir reivindicao eficiente dos interesses difusos.

C. A terceira onda: do acesso representao
em juzo a uma concepo mais ampla de
acesso justia. Um novo enfoque de acesso
justia
O progresso na obteno de reformas da assistncia jurdica e da busca de mecanismos
para a representao de interesses pblicos essencial para proporcionar um significativo
acesso justia. Essas reformas sero bem sucedidas e, em parte, j o foram no
objetivo de alcanar proteo judicial para interesses que por muito tempo foram deixados
ao desabrigo. Os programas de assistncia judiciria esto finalmente tornando disponveis
advogados para muitos dos que no podem custear seus servios e esto cada vez mais
tornando as pessoas conscientes de seus direitos. Tem havido progressos no sentido da
reivindicao dos direitos, tanto tradicionais quanto novos, dos menos privilegiados. Um
outro passo, tambm de importncia capital, foi a criao de mecanismos para representar os
interesses difusos no apenas dos pobres, mas tambm dos consumidores, preservacionistas
e do pblico em geral, na reivindicao agressiva de seus novos direitos sociais.
O fato de reconhecermos a importncia dessas reformas no deve impedir-nos de
enxergar os seus limites. Sua preocupao basicamente encontrar representao efetiva
para interesses antes no representados ou mal representados. O novo enfoque de acesso
Justia, no entanto, tem alcance muito mais amplo. Essa terceira onda de reforma inclui a
advocacia, judicial ou extrajudicial, seja por meio de advogados particulares o u pblicos,
mas vai alm. Ela centra sua ateno no conjunto geral de instituies e mecanismos,
pessoas e procedimentos utilizados para processar e mesmo prevenir disputas nas
sociedades modernas. Ns o denominamos o enfoque do acesso Justia por sua
abrangncia. Seu mtodo no consiste em abandonar as tcnicas das duas primeiras ondas de
reforma, mas em trat-las como apenas algumas de uma srie de possibilidades para
melhorar o acesso.
Esse movimento emergente de acesso Justia procede dos movimentos anteriores
preocupados com a representao legal. Aqueles movimentos tambm se destinavam a fazer
efetivos os direitos de indivduos e grupos que, durante muito tempo, estiveram privados dos
benefcios de uma justia igualitria. Sem dvida, esses movimentos iniciais receberam
impulso atravs da afluncia econmica recente e outras reformas que, de certa forma,
alteraram o equilbrio formal de poder entre indivduos, de um lado, e litigantes mais ou
menos organizados, de outro, tais como as empresas ou o governo. Para os pobres,
inquilinos, consumidores e outras categorias, tem sido muito difcil tornar os novos direitos
efetivos, como era de se prever.
Como observa Galanter, O sistema tem a capacidade de mudar muito ao nvel do
ordenamento sem que isso corresponda a mudanas na prtica diria da distribuio de
vantagens tangveis. Na realidade, a mudana de regras pode tornar-se um substituto
simblico para a redistribuio de vantagens.
A representao judicial tanto de indivduos, quanto de interesses difusos no se
mostrou suficiente, por si s, para tornar essas mudanas de regras vantagens tangveis ao
nvel prtico. Tal como reconhecido pelo Brent Community Law Center de Londres, o
problema de execuo das leis que se destinam a proteger e beneficiar as camadas menos
afortunadas da sociedade geral. No possvel, nem desejvel resolver tais problemas
com advogados apenas, isto , com uma representao judicial aperfeioada. Entre outras
coisas, ns aprendemos, agora, que esses novos direitos frequentemente exigem novos
mecanismos procedimentais que os tornem exequveis.
Como afirma Jacob: So as regras de procedimento que insuflam vida nos direitos
substantivos, so elas que os ativam, para torn-los efetivos. Cada vez mais se reconhece
que, embora no possamos negligenciar as virtudes da representao judicial, o movimento
de acesso Justia exige uma abordagem muito mais compreensiva da reforma. Poder-se-ia
dizer que a enorme demanda latente por mtodos que tornem os novos direitos efetivos
forou uma nova meditao sobre o sistema de suprimento o sistema judicirio.
O tipo de reflexo proporcionada por essa abordagem pode ser compreendida atravs de
uma breve discusso de algumas das vantagens que podem ser obtidas atravs dela.
Inicialmente, como j assinalamos, esse enfoque encoraja a explorao de uma ampla
variedade de reformas, incluindo alteraes nas formas de procedimento, mudanas na
estrutura dos tribunais ou a criao de novos tribunais, o uso de pessoas leigas ou
paraprofissionais, tanto como juzes quanto como defensores, modificaes no direito
substantivo destinadas a evitar litgios ou facilitar sua soluo e a utilizao de mecanismos
privados ou informais de soluo dos litgios. Esse enfoque, em suma, no receia inovaes
radicais e compreensivas, que vo muito alm da esfera de representao judicial.
Ademais, esse enfoque reconhece a necessidade de correlacionar e adaptar o processo
civil ao tipo de litgio. Existem muitas caractersticas que podem distinguir um litgio de
outro. Conforme o caso, diferentes barreiras ao acesso podem ser mais evidentes, e
diferentes solues, eficientes. Os litgios por exemplo diferem em sua complexidade.
geralmente mais fcil e menos custoso resolver uma questo simples de no pagamento, por
exemplo, do que comprovar uma fraude. Os litgios tambm diferem muito em relao ao
montante da controvrsia, o que frequentemente determina quanto os indivduos (ou a
sociedade) despendero para solucion-los. Alguns problemas sero mais bem resolvidos
se as partes simplesmente se evitarem uma outra. A importncia social aparente de
certos tipos de requerimentos tambm ser determinante para que sejam alocado s recursos
para sua soluo. Alm disso, algumas causas, por sua natureza, exigem soluo rpida,
enquanto outras podem admitir longas deliberaes.
Tal como foi enfatizado pelos modernos socilogos, as partes que tendem a se envolver
em determinado tipo de litgio tambm devem ser levadas em considerao. Elas podem ter
um relacionamento prolongado e complexo, ou apenas contatos eventuais. J foi sugerido
que a mediao ou outros mecanismos de interferncia apaziguadora so os mtodos mais
apropriados para preservar os relacionamentos. As partes, ademais, podem diferir
grandemente em poder de barganha, experincia ou outros fatores j comentados
anteriormente no presente estudo sob o ttulo Possibilidades das Partes.
Por fim, preciso enfatizar que as disputas tm repercusses coletivas tanto quanto
individuais. Embora obviamente relacionados, importante, do ponto de vista conceitual e
prtico, distinguir os tipos de repercusso, porque as dimenses coletiva e individual podem
ser atingidas por medidas diferentes. Por exemplo, considerem-se as vantagens antes
mencionadas que o poderoso litigante organizacional tem frente ao indivduo. Num primeiro
nvel, essas vantagens consistem na capacidade de reconhecer um direito, poder custear uma
pequena causa, ou utilizar o frum de forma eficiente para impor um direito ou defend-lo de
ataques.
Essas so vantagens concretas em casos individuais, as quais, como veremos, podem ser
enfrentadas com algum sucesso ao nvel individual. Num segundo nvel, as vantagens
consistem na capacidade de encaminhar casos-teste, de modo a assegurar precedentes
favorveis, que sero vantajosos em casos individuais; de estruturar as transaes de
maneira a tirar proveito dessas normas; de controlar o cumprimento de determinada lei,
quando seja necessrio; de sugerir ou fazer presso a favor de mudanas no sentido de leis
favorveis. Mecanismos tais como os que j discutimos para a proteo dos interesses
difusos so especialmente apropriados para a abordagem desses problemas.
Alguns mecanismos, tais como a class action, podem ser utilizados tanto para dar
amparo aos indivduos, quanto para impor os direitos coletivos duma classe. Muitos e
importantes remdios, no entanto, tendem a servir apenas a uma ou outra das funes.
necessrio, em suma, verificar o papel e importncia dos diversos fatores e barreiras
envolvidos, de modo a desenvolver instituies efetivas para enfrent-los. O enfoque de
acesso Justia pretende levar em conta todos esses fatores. H um crescente
reconhecimento da utilidade e mesmo da necessidade de tal enfoque no mundo atual.

IV
TENDNCIAS NO USO DO ENFOQUE DO
ACESSO JUSTIA
O enfoque do acesso Justia tem um nmero imenso de implicaes. Poder-se-ia dizer
que ele exige nada menos que o estudo crtico e reforma de todo o aparelho judicial.
Obviamente, qualquer projeto comparativo, mesmo que se beneficie do montante de
contribuies com que conta o Projeto de Florena, no pode no presente estgio da
pesquisa nesse campo fazer muito mais do que oferecer uma vista geral. Apesar disso,
algumas ideias e tendncias bsicas podem ser distinguidas, e a sua discusso permitir
mostrar as realizaes e potencial bem como alguns dos perigos e limitaes desse
esforo criativo mundial.
Antes de examinar as reformas individuais, no entanto, deve ser enfatizado que qualquer
tipo de reforma se relaciona muito proximamente com outras reformas, potenciais ou
existentes. Uma mudana na legislao que d aos inquilinos maiores direitos, por exemplo,
pode ter inicialmente efeitos muito tmidos; mas uma alterao subsequente no mtodo de
outorga da prestao jurisdicional poderia alertar os inquilinos para seus novos direitos e
mesmo acrescer o volume de causas perante tribunais desacostumados aos litgios
contenciosos entre locadores e locatrios. A criao de um tribunal de locaes poderia
aliviar os tribunais regulares e, caso destinada a obviar a necessidade de advogados,
poderia reduzir a necessidade de servios jurdicos. No indispensvel que o progresso
ocorra dessa forma. Mas, apesar de nossa nfase em determinados tipos de reformas
especialmente notveis, no podemos deixar de considerar as implicaes e o inter-
relacionamento com o complexo maquinrio j existente para a soluo de litgios.

A. A reforma dos procedimentos judiciais em
geral
Embora a ateno dos modernos reformadores se concentre mais em alternativas ao
sistema judicirio regular, que nos prprios sistemas judicirios, importante lembrar que
muitos conflitos bsicos envolvendo os direitos de indivduos ou grupos, necessariamente
continuaro a ser submetidos aos tribunais regulares. Master Jacob j afirmou:
A engrenagem judiciria formal de cortes de Justia, naturalmente, continuar a ser necessria e vital
no s para lidar com importantes questes de direito, incluindo temas de significao constitucional,
como tambm para julgar questes vultosas e substanciais que afetem interesses vultosos e
substanciais.
Pelo menos desde o incio do sculo, tem havido esforos importantes no sentido de
melhorar e modernizar os tribunais e seus procedimentos. No continente europeu, por
exemplo, podemos apontar os bem conhecidos movimentos de reforma que foram agrupados
sob a designao de oralidade e ocuparam-se essencialmente com a livre apreciao da
prova, a concentrao do procedimento e o contato imediato entre juzes, partes e
testemunhas, bem como com a utilizao dos juzos de instruo para investigar a verdade e
auxiliar a colocar as partes em p de igualdade. Quando levada a efeito, na ustria, pela
pioneira Zivilprozessordnung de 1895, tais reformas, no dizer do notvel processualista
Franz Klein, contriburam para tornar o processo civil simples, rpido, barato e acessvel
aos pobres.
Nos Estados Unidos, o exagerado sistema de neutralidade judicial tem sofrido crticas
considerveis desde o famoso discurso de Roscoe Pound, em 1906. Atualmente admite-se
em geral que a utilizao de um juiz mais ativo pode ser um apoio, no um obstculo, num
sistema de justia basicamente contraditrio, uma vez que, mesmo em litgios que envolvam
exclusivamente duas partes, ele maximiza as oportunidades de que o resultado seja justo e
no reflita apenas as desigualdades entre as partes.
As reformas, nesse sentido, tm continuado, mas ainda h muito a avanar. Por exemplo,
num esforo dramtico para tornar o acesso aos tribunais menos oneroso na Frana, seu
Ministro da Justia anunciou em 19 de setembro de 1977 que, a partir do ano seguinte, todas
as custas judiciais seriam eliminadas. O autor de uma ao de indenizao por acidente, por
exemplo, passou a economizar cerca de 200 dlares. Embora a despesa com advogados
ainda permanea, uma barreira financeira significativa foi eliminada.
Outro tipo de reforma que poderia ser mencionado nesse contexto o chamado Modelo
de Stuttgart, do processo civil germnico, cada vez mais difundido. Esse mtodo de
procedimento envolve as partes, advogados e juzes, num dilogo oral e ativo sobre os fatos
e sobre o direito. Ele no apenas acelera o procedimento, mas tambm tende a resultar em
decises que as partes compreendem e frequentemente aceitam sem recorrer. Algumas
caractersticas bsicas desse modelo, at ento opcionais, tornaram-se obrigatrias para
todos os Landgerichte Alemes atravs da reforma do Cdigo de Processo Civil, em vigor
desde l9 de julho de 1977. Com respeito s reformas que reduzem custos e, de certa forma,
ampliam a tradio de oralidade, convm mencionar os ordenamentos processuais
socialistas.
Com efeito, os informantes do Projeto Florena de Acesso Justia nos pases do leste
europeu e na Unio Sovitica at mesmo questionam a necessidade de criao de
procedimentos especiais, fora do sistema judicirio regular. O Professor Stalev, de Sofia,
por exemplo, declara: Na Bulgria, como em outros pases socialistas, no h necessidade
de estabelecer procedimentos ou mecanismos especiais para reduzir os custos para a
soluo de litgios que envolvam pequenas causas. Isso porque a mquina judiciria
acessvel ao povo e isenta de custas.
Os procedimento s regulares dos tribunais socialistas, tal como exemplificado pelos da
Europa Oriental e da Unio Sovitica, proporcionam, sem dvida, a soluo de litgios de
maneira relativamente informal, rpida e barata. preciso reconhecer, no entanto, que esses
procedimentos, nas cortes regulares, tiveram lugar dentro de um sistema econmico e
governamental muito diverso daquele existente nos pases ocidentais, com vantagens e
desvantagens concomitantes. Por isso mais apropriado perguntar at onde reformas
comparveis, inspiradas pelo critrio da oralidade, podem ir, no sentido de eliminar as
barreiras ao acesso que encontramos nos pases ocidentais. Dada a complexidade de tantas
de nossas modernas leis e a necessidade para advogados e juzes de deslind-las e aplic-
las, parece claro que a ideia de tornar os tribunais muito simples e baratos no realstica.
Se os juzes devem desempenhar sua funo tradicional, aplicando, moldando e adequando
leis complicadas a situaes diversas, com resultados justos, parece que advogados
altamente habilitados e procedimentos altamente estruturados continuaro a ser essenciais.
Por outro lado, torna-se necessrio um sistema de soluo de litgios mais ou menos
paralelo, como complemento, se devemos atacar, especialmente ao nvel individual,
barreiras tais como custas, capacidade das partes e pequenas causas.

B. Imaginando mtodos alternativos para
decidir causas judiciais
As colocaes a seguir tendem a aceitar as limitaes das reformas dos tribunais
regulares e, como consequncia, envolvem a criao de alternativas, utilizando
procedimentos mais simples e/ou julgadores mais informais. Os reformadores esto
utilizando, cada vez mais, o juzo arbitral, a conciliao e os incentivos econmicos para a
soluo dos litgios fora dos tribunais. Essas tcnicas, preciso que se diga, podem ser
obrigatrias para algumas ou todas as demandas, ou podem tornar-se disponveis como
opo para as partes. Embora, como veremos, a atividade mais importante de reforma se
esteja verificando com respeito a tipos particulares de causas, especialmente as pequenas ou
as de interesse dos consumidores, algumas reformas gerais tambm merecem ateno e,
portanto, sero brevemente enfocadas aqui.

1. O juzo arbitral
O juzo arbitral uma instituio antiga caracterizada por procedimentos relativamente
informais, julgadores com formao tcnica ou jurdica e decises vinculatrias sujeitas a
limitadssima possibilidade de recurso. Seus benefcios so utilizados h muito tempo, por
conveno entre as partes.
Embora o juzo arbitral possa ser um processo relativamente rpido e pouco
dispendioso, tende a tornar-se muito caro para as partes, porque elas devem suportar o nus
dos honorrios do rbitro. Por isso, no de surpreender que recentemente tenha sido
proposto que o Estado pague os rbitros ou permita que os juzes atuem como rbitros. Na
Frana, por exemplo, desde 1971, as partes tm a opo de encaminhar causas a um juiz para
que proceda como rbitro amigvel. Da mesma forma, em 1971, um programa
experimental de juzo arbitral voluntrio, na Califrnia, propunha-se a reduzir custos atravs
da utilizao de advogados voluntrios, no remunerados como rbitros. Esse sistema foi to
bem sucedido em reduzir custos tanto para as partes como para o Estado, que foi substitudo
em meados de 1976 por um sistema formal de arbitramento compulsrio disponvel por
requisio do demandante.
Dadas as delongas e despesas frequentemente caractersticas dos litgios, essas
alternativas podem reduzir as barreiras de custas para as partes e, pela utilizao de
julgadores mais ativos e informais, beneficiar substancialmente as partes mais fracas.
Vantagens semelhantes tm sido obtidas com a remessa automtica ao juzo arbitral, tal
como praticada na cidade de Filadlfia, Estado da Pensilvnia. Um fator complicador
adicional aqui que, para manter a constitucionalidade da remessa automtica, preciso
assegurar o direito a novo julgamento ou recurso. O risco que as partes insatisfeitas,
dissuadidas pelos nus de novas custas e novas audincias, deixem de utilizar esse direito e
possam, dessa forma, ser privadas das salvaguardas dos tribunais. Mas, se o
estabelecimento dessa barreira pode ser evitado, e os problemas mais fundamentais dos
procedimentos judicirios lentos e dispendiosos no so solucionados, esse tipo de juzo
arbitral pode propiciar maior facilidade de acesso a muitas pessoas.

2. A conciliao
Existem vantagens bvias tanto para as partes quanto para o sistema jurdico, se o litgio
resolvido sem necessidade de julgamento. A sobrecarga dos tribunais e as despesas
excessivamente altas com os litgios podem tornar particularmente benficas para as partes
as solues rpidas e mediadas, tais como o juzo arbitral. Ademais, parece que tais
decises so mais facilmente aceitas do que decretos judiciais unilaterais, uma vez que eles
se fundam em acordo j estabelecido entre as partes. significativo que um processo
dirigido para a conciliao ao contrrio do processo judicial, que geralmente declara
uma parte vencedora e a outra vencida oferea a possibilidade de que as causas mais
profundas de uni litgio sejam examinadas e restaurado um relacionamento complexo e
prolongado.
O sistema jurdico japons oferece exemplo conspcuo do uso largamente difundido da
conciliao. Cortes de conciliao, compostas por dois membros leigos e (ao menos
formalmente) por um juiz, existe h muito tempo em todo o Japo, para ouvir as partes
informalmente e recomendar uma soluo justa. A conciliao pode ser requerida por uma
das partes, ou um juiz pode remeter um caso judicial conciliao. Esse processo de
conciliao, apesar de relativo declnio em seu uso e eficcia, ainda muito importante no
Japo. Sem deixar de considerar as condies favorveis quase exclusivas ao Japo, a
observao dos professores Kojima e Taniguchi no pode ser ignorada: O fato de que a
instituio nasceu e foi desenvolvida numa sociedade muito diferente da ocidental e de
outras que no correspondem ao extremo oriente, no deve esconder sua validade como um
meio adequado de soluo de litgios.
Muitos pases ocidentais, em particular a Frana e os Estados Unidos, esto
comprovando a veracidade da instituio dos relatores japoneses. A experincia dos
Estados Unidos, em 1978, com os centros de justia de vizinhana, que ser discutida a
seguir, em conexo com os tribunais populares constitui um exemplo importante da
renovada ateno dada conciliao, e a nova instituio francesa do conciliador local j
passou do nvel experimental. A experincia comeou em fevereiro de 1977, em quatro
departamentos franceses e, em fins de maro de 1978, foi estendida a todos os 95
departamentos franceses. Os conciliadores so membros respeitados da comunidade local
que tm seu escritrio geralmente nas prefeituras e detm um mandato amplo para tentar
reconciliar os litigantes com vistas aceitao de uma soluo mutuamente satisfatria. Os
conciliadores, indicados pelo Primeiro Presidente da Corte de Apelao com jurisdio
sobre a localidade, tambm so chamados a dar conselhos e informaes. Evidentemente,
existe uma grande demanda na Frana pelos servios oferecidos pelos conciliadores locais.
Alm dessa interessante e importante inovao francesa, que se baseia na iniciativa das
partes e no prestgio do conciliador para promover a soluo dos litgios, os relatrios do
Projeto de Florena revelam extensa variedade de mtodos voluntrios e compulsrios para
encorajar a reconciliao das partes. Em particular, comum dar ao juiz ou o poder de
sugerir um acordo, ou permitir-lhe remeter o caso a outro juiz ou funcionrio. Embora
pesquisa emprica detalhada seja necessria para definir esse ponto, parece que o melhor
mtodo o adotado pelo sistema muito eficiente que opera em Nova lorque, onde o juiz que
julga o caso no o mesmo que tentou concili-lo. Isso evita que se obtenha a aquiescncia
das partes apenas porque elas acreditam que o resultado ser o mesmo depois do
julgamento, ou ainda porque elas temem incorrer no ressentimento do juiz.
medida que a conciliao cresceu em importncia, os mtodos e estilos de conciliao
tornaram-se tema de estudos mais acurados. J h indicadores acerca dos tipos de
comportamento por parte dos conciliadores que se prestam melhor a obter a resoluo
efetiva dos conflitos. Aqui, novamente, precisamos ser cuidadosos. A conciliao
extremamente til para muitos tipos de demandas e partes, especialmente quando
consideramos a importncia de restaurar relacionamentos prolongados, em vez de
simplesmente julgar as partes vencedoras ou vencidas Mas, embora a conciliao se destine,
principalmente, a reduzir o congestionamento do judicirio, devemos certificar-nos de que
os resultados representam verdadeiros xitos, no apenas remdios para problemas do
judicirio, que poderiam ter outras solues.

3. Incentivos econmicos
Outro mtodo geral para evitar o litgio judicial consiste em encorajar acordos pelo uso
seletivo de incentivos econmicos. claro que fatores econmicos tais como os custos do
julgamento, os mtodos pelos quais esses custos so alocados (incluindo os honorrios
antecipados), a taxa de inflao e a demora, influenciam a disposio das partes para com a
conciliao, mesmo que esses fatores possam afetar diferentemente os diversos tipos de
litigantes. A demora e os altos ndices de inflao tornam um demandante em busca de
numerrio, especialmente quando se trata de um indivduo isolado, mais ansioso por uma
composio, de modo a poder receber alguma quantia desde logo.
O valor elevado das custas, de modo especial (mas no exclusivo), na medida em que
elas so impostas apenas ao sucumbente, tambm aumenta os riscos de um julgamento.
Litigantes individuais so especialmente suscetveis a essas presses, porque no podem
distribuir seus riscos entre diversas causas. Reconhecendo a importncia dos fatores
econmicos, alguns sistemas judiciais criaram incentivos para a conciliao extrajudicial. O
mais conhecido desses mecanismos o chamado sistema de pagar o julgamento, usado
prevalentemente na Inglaterra, mas tambm empregado na Austrlia e no Canad. A ideia
bsica a de apenar o autor que no aceite uma proposta de conciliao oferecida corte
pela outra parte, quando, aps o julgamento, se comprove ter sido razovel essa proposta. A
penalidade o pagamento pelo autor dos custos de ambas as partes.
Est claro que este sistema encoraja acordos e da mesma forma reduz o
congestionamento do judicirio, mas como o Professor Michael Zander j demonstrou, isso
acontece a expensas da justia para com os autores, que, em tal sistema, so geralmente as
partes individuais economicamente mais fracas e menos familiarizadas com os litgios. Esse
mtodo, portanto, no parece ser promissor em nossa busca por solues equnimes para o
problema de acesso justia. Existem, no entanto, possibilidades de melhor utilizao dessa
tcnica. interessante analisar rapidamente, agora, um sistema relativamente novo, o
sistema de mediao de Michigan (1971), o qual, embora limitado a casos de indenizao
por danos, corrige os dois principais defeitos do procedimento britnico. Primeiramente, o
sistema de Michigan apena o ru, tanto quanto o autor, por recusar uma proposta razovel de
acordo.
Em segundo lugar, o sistema de Michigan proporciona uma determinao imparcial,
atravs de especialistas, de um acordo razovel. Isso propicia a ambas as partes uma
estimativa objetiva do valor da causa, remediando, dessa forma, at certo ponto, a falta de
experincia do autor. O sistema de Michigan demonstra que o princpio de pagar pelo
julgamento pode auxiliar a dignificar o acesso justia. Sua utilidade em outras questes
alm das indenizaes por danos, no entanto, , at agora, duvidosa.

C. Instituies e procedimentos especiais para
determinados tipos de causas de particular
importncia social. Uma nova tendncia no
sentido da especializao de instituies e
procedimentos judiciais
Examinamos, at agora, as possibilidades de reforma dos tribunais regulares e as
frmulas gerais para desviar os casos dos tribunais. Ambas as tcnicas, como notamos, so
crescentemente importantes. No entanto, o movimento mais importante em relao reforma
do processo se caracteriza pelo que podemos denominar de desvio especializado e pela
criao de tribunais especializados. O mpeto dessa nova tendncia em direo
especializao pode ser tornado claro se fixarmos nosso foco de ateno nos tipos de
demandas que, em grande medida, provocaram as trs ondas de reforma para possibilitar
melhor acesso justia.
O esforo d e criar sociedades mais justas e igualitrias centrou as atenes sobre as
pessoas comuns aqueles que se encontravam tradicionalmente isolados e impotentes ao
enfrentar organizaes fortes e burocracias governamentais. Nossas sociedades modernas,
como assinalamos, avanaram, nos ltimos anos, no sentido e prover mais direitos
substantivos aos relativamente fracos em particular, aos consumidores contra os
comerciantes, ao pblico contra os poluidores, aos locatrios contra os locadores, aos
empregados contra os empregadores (e os sindicatos) e aos cidados contra os governos.
Embora reconhecssemos que esses novos direitos precisam de maior desenvolvimento
legislativo substancial, os reformadores processualistas aceitaram o desafio de tornar
efetivos os novos direitos que foram conquistados.
As cortes regulares, preciso reiterar, tm um papel permanente na realidade,
crescentemente importante na efetivao e desenvolvimento dos direitos, tanto novos
quanto velhos, especialmente, naqueles que tm sido chamados de litgios de direito pblico.
Os consumidores, os ambientalistas e o pblico so detentores de interesses difusos, e a
proteo desses interesses tem-se tornado tarefa aparentemente indispensvel nas modernas
cortes, atravs de mecanismos tais como a maior abertura com relao legitimidade ativa,
os ombudsmen do consumidor, os advogados do interesse pblico, e as class actions.
preciso reconhecer, entretanto, que algumas das caractersticas do sistema judicirio
regular, que o tornam apto para a soluo de litgios de direito pblico, em defesa de
interesses difusos da coletividade, frequentemente tambm o tornam pouco adequado a fazer
valer os direitos das pessoas comuns ao nvel individual. Procedimentos contraditrios
altamente estruturados, utilizando advogados bem treinados e percias dispendiosas, podem
ser de importncia vital nos litgios d e direito pblico, mas colocam severas limitaes na
acessibilidade de nossos tribunais a pequenas causas intentadas por pessoas comuns.
evidente a necessidade de preservar os tribunais, mas tambm o a de criar outros fruns
mais acessveis.
O desvio, seja geral, seja especializado, um mtodo essencial para franquear o acesso
s pessoas comuns, particularmente quando, como acontece em geral, os indivduos no
perdem completamente seu direito de comparecer perante os tribunais. As tcnicas gerais de
diversificao, discutidas na seo precedente, ajudam a solucionar as causas de uma
maneira mais rpida e menos dispendiosa, ao mesmo tempo que aliviam o congestionamento
e o atraso dos tribunais. Devemos, no entanto, ser cautelosos para que o objetivo de evitar o
congestionamento no afaste causas que, de fato, devam ser julgadas pelos tribunais, tais
como muitos casos que envolvem direitos constitucionais ou a proteo de interesses difusos
ou de classe. O desvio, em suma, pode ir longe demais Por outro lado, o desvio geral pode
no ir suficientemente longe, se enfocado de nossa perspectiva de acesso justia: um
enfoque mais especializado do que o arbitramento ou conciliao gerais parece necessrio
para criar fruns efetivos onde os indivduos possam reivindicar seus direitos.
Os novos direitos substantivos das pessoas comuns tm sido particularmente difceis de
fazer valer ao nvel individual. As barreiras enfrentadas pelos indivduos relativamente
fracos com causas relativamente pequenas, contra litigantes organizacionais
especialmente corporaes ou governos tm prejudicado o respeito a esses novos
direitos. Tais indivduos, com tais demandas, frequentemente no tm conhecimento de seus
direitos, no procuram auxlio ou aconselhamento jurdico e no propem aes. Nem o
movimento considervel e contnuo em defesa dos interesses difusos, nem as tcnicas gerais
de diversificao podem atacar as barreiras efetividade desses importantes novos direitos,
ao nvel individual. A grande tarefa dos reformadores do acesso justia , portanto,
preservar os tribunais ao mesmo tempo em que aperfeioam uma rea especial do sistema
judicirio que dever alcanar esses indivduos, atrair suas demandas e capacit-los a
desfrutar das vantagens que a legislao substantiva recente vem tentando conferir-lhes.
J foi afirmado pelo Professor Kojima que a necessidade urgente de centrar o foco de
ateno no homem comum poder-se-ia dizer no homem pequeno e criar um sistema que
atenda suas necessidades....
O reconhecimento dessa necessidade urgente reflete uma mudana fundamental no
conceito de justia. No contexto de nossas cortes de procedimentos formais, a justia
tem significado essencialmente a aplicao das regras corretas de direito aos fatos
verdadeiros do caso. Essa concepo de justia era o padro pelo qual os processos eram
avaliados. A nova atitude em relao justia reflete o que o Professor Adolf Homburger
chamou de uma mudana radical na hierarquia de valores servida pelo processo civil. A
preocupao fundamental , cada vez mais, com a justia social, isto , com a busca de
procedimentos que sejam conducentes proteo dos direitos das pessoas comuns. Embora
as implicaes dessa mudana sejam dramticas por exemplo, com relao ao papel de
quem julga bom enfatizar, desde logo, que os valores centrais do processo judicirio
mais tradicional devem ser mantidos. O acesso justia precisa englobar ambas as formas
de processo.
Um sistema destinado a servir s pessoas comuns, tanto como autores, quanto como rus,
deve ser caracterizado pelos baixos custos, informalidade e rapidez, por julgadores ativos e
pela utilizao de conhecimentos tcnicos bem como jurdicos. Ele deve ter, ademais, a
capacidade de lidar com litgios que envolvam relacionamentos permanentes e complexos,
como entre locadores e locatrios. Essas caractersticas como se ver, emergem nas formas
procedimentais especializadas mais promissoras, examinadas nesta seo, e oferecem a
possibilidade de atrair as pessoas e capacit-las a reivindicar seus direitos efetivamente
contra seus adversrios mais poderosos.
O esforo para criar tribunais e procedimentos especializados para certos tipos de
causas socialmente importantes no , evidentemente, novo. J se percebeu, no passado, que
procedimentos especiais e julgadores especialmente sensveis so necessrios quando a lei
substantiva relativamente nova e se encontra em rpida evoluo. Aos juzes regulares
pode faltar a experincia e sensibilidade necessrias para ajustar a nova lei a uma ordem
social dinmica, e os procedimentos judiciais podem ser pesados demais para que se lhes
confie a tarefa de executar e, at certo ponto, adaptar e moldar importantes leis novas. O que
novo no esforo recente, no entanto, a tentativa, em larga escala, de dar direitos efetivos
aos despossudos contra os economicamente poderosos: a presso, sem precedentes, para
confrontar e atacar as barreiras reais enfrentadas pelos indivduos. Verificou-se ser
necessrio mais do que a criao de cortes especializadas; preciso tambm cogitar de
novos enfoques do processo civil.

1. Procedimentos especiais para pequenas causas
A violao dos direitos recentemente obtidos pelas pessoas comuns, tais como aqueles
referentes s relaes de consumo ou de locao, tendem a dar lugar a um grande nmero de
causas relativamente pequenas contra (entre outros) empresas e locadores. A preocupao
crescente por tornar esses direitos efetivos, no entanto, leva criao de procedimentos
especiais para solucionar essas pequenas injustias de grande importncia social. Causas
relativamente pequenas vm sendo tratadas diferentemente das grandes causas, h longo
tempo. Juzes singulares (ao contrrio das juntas de trs julgadores) ou juzes menos
qualificados do ponto de vista formal, limitaes apelao (195), e pelo menos no
papel maior grau de oralidade tm sido usados para reduzir os custos para o Estado e
para as partes, quando tenham de resolver disputas que envolvem quantias relativamente
pequenas de dinheiro. Sem dvida, os propsitos pretendidos por tais reformas tm sido,
frequentemente, os de criar tribunais e procedimentos que sejam rpidos e acessveis s
pessoas comuns.
Tais reformas, no entanto, mesmo quando destinadas a promover o acesso dos cidados,
mas no a simplesmente cortar despesas, tm sofrido severas crticas ultimamente. Primeiro,
muitos tribunais de pequenas causas tornaram-se quase to complexos, dispendiosos e lentos
quanto os juzos regulares (devido, particularmente, presena dos advogados e
resistncia dos juzes em abandonar seu estilo de comportamento tradicional, formal e
reservado).
Em segundo lugar, onde os tribunais de pequenas causas se tornaram eficientes, eles tm
servido mais frequentemente para os credores cobrarem dvidas do que para os indivduos
comuns reivindicarem direitos. Alega-se que procedimentos mais rpidos, informais e
modernos facilitam principalmente a leso em larga escala dos direitos de devedores
individuais. Pequenas causas, afinal, no so necessariamente simples ou desimportantes;
elas podem envolver leis complexas em casos de vital importncia para litigantes de nvel
econmico baixo ou mdio. A questo, portanto, saber por que elas devem ser apreciadas
atravs de procedimentos supostamente de segunda classe.
H, no entanto, necessidade real de remdios acessveis para pequenas causas, sem
grandes (e altamente improvveis) subsdios estatais. Est claro que, em regra geral, as
pequenas causas no sero trazidas aos tribunais regulares para serem tratadas consoante o
procedimento comum, entre outras coisas porque isso no economicamente possvel. O
resultado, consequentemente, que, sem algum tipo especial de procedimento para as
pequenas causas, os direitos das pessoas comuns frequentemente permanecero simblicos.
O desafio criar foros que sejam atraentes para os indivduos, no apenas do ponto de
vista econmico, mas tambm fsico e psicolgico, de modo que eles se sintam vontade e
confiantes para utiliz-los, apesar dos recursos de que disponham aqueles a quem eles se
opem. Sem dvida, parece que a fora das crticas mencionadas acima no desencorajou os
reformadores de pequenas causas; ao contrrio, elas deram a partida p ara um n ovo e
notvel esforo utilizando aquilo que chamamos de novo enfoque de acesso justia
com vistas a uma significativa reforma das pequenas causas.
Os exemplos mais promissores desse novo esforo enfatizam muitos dos traos
encontrados nos melhores sistemas de arbitragem rapidez, relativa informalidade, um
julgador ativo e a possibilidade de dispensar a presena de advogados. Achamos, ademais,
que as posies relativas dos litigantes e o carter de seu relacionamento tendem a ser
consideradas com maior cuidado. Reconhecendo que uma importante atividade de reforma
est tendo lugar em muitos pases discutiremos brevemente as reformas recentes em algumas
reas da Austrlia (especialmente tribunais de pequenas causas em Nova Gales do Sul,
Queensland, Victoria e na Austrlia Ocidental, entre 1973 e 1976), na Inglaterra (o sistema
dos tribunais de condado para o arbitramento de pequenas causas, de 1973), na Sucia
(processo de pequenas causas, de 1973), e nos Estados Unidos (especialmente os tribunais
de pequenas causas de Nova lorque, de 1972). Algumas caractersticas dessas reformas,
assim como alguns aspectos importantes das experincias canadenses (1974), podem servir
para ilustrar a atividade que est acontecendo agora. Ns nos concentramos em quatro
aspectos dessas reformas (a) a promoo de acessibilidade geral, (b) a tentativa de
equalizar as partes, (c) a alterao no estilo de tomada de deciso, e (d) a simplificao do
direito aplicado. Essa relao de tpicos no certamente exaustiva, mas cobre as
principais reas da atividade de reforma.

a) Promovendo a acessibilidade geral
A reduo do custo e durao do litgio , sem dvida, um objetivo primordial das
reformas recentes. As custas de distribuio, por exemplo, so muito baixas para quase
todos os tribunais de pequenas causas. O principal custo, ou principal risco, nos pases em
que vigora o princpio da sucumbncia, est, no entanto, nos honorrios advocatcios. Por
isso, esto sendo tomadas providncias para desencorajar ou mesmo proibir a representao
atravs de advogados. Esse tipo de reforma reconhece que, provavelmente, no basta
permitir parte que comparea sem advogado, porque o adversrio pode se fazer
acompanhar de um profissional e obter, assim, vantagem potencialmente decisiva.
Por exemplo, na Sucia e na Inglaterra as novas reformas desencorajam a atuao de
advogados de ambas as partes, no permitindo que o vencedor obtenha reembolso das suas
despesas de advogado; e, na Austrlia a representao por advogados no permitida em
muitos rgos. A proibio da atuao de profissionais , sem dvida, medida controvertida
e tem sido frequentemente atacada por impedir a assistncia jurdica a autores pobres e,
presumivelmente, despreparados, que precisem enfrentar experimentados homens de
negcio. Existem mtodos, discutidos nas prximas sees, de fazer frente a esse problema e
poder-se-ia, tambm, acrescentar que os indivduos em ambientes informais podem no ficar
to inibidos quanto se pensa.
A acessibilidade , ademais, promovida por mudanas que fazem os tribunais mais
prximos das pessoas comuns. Para comear, conveniente tornar o judicirio to acessvel
fisicamente quanto possvel, e uma possibilidade mant-lo aberto durante a noite, de modo
que as pessoas que trabalham no sejam inibidas pela necessidade de faltar ao servio. O
tribunal de pequenas causas de East Harlem em Nova Iorque permite a distribuio de
queixas todas as sextas-feiras noite e, numa tentativa ulterior de promover o acesso,
tambm utiliza, de maneira particularmente nova, advogados paraprofissionais da
comunidade. De acordo com alguns cientistas sociais que tm examinado o problema dos
tribunais de pequenas causas:
O trabalho de advogados da comunidade, os quais tornam popular o tribunal e explicam sua utilidade,
falando para entidades civis, grupos polticos e outros na rea do Harlem, de particular importncia, uma
vez que a acessibilidade envolve uma dimenso cultural tanto quanto fsica. A corte no deve apenas estar
na comunidade, mas precisa ser percebida por seus membros como uma opo sria quando eles
considerem os meios de encaminhar uma queixa.
Nos tribunais de pequenas causas, o ajuizamento de uma demanda muito simples. As
formas so simplificadas, as formalidades foram eliminadas e os funcionrios esto
disponveis para assistir as partes. Na Sucia, por exemplo, o funcionrio do tribunal orienta
as partes na redao de seus requerimentos e as auxilia a definir que provas sero
necessrias. Embora o funcionrio no tenha a obrigao de fornecer aconselhamento
jurdico ou ttico, isso pode ser facilmente obtido atravs de um advogado, dentro do
sistema de aconselhamento jurdico sueco. Esse tipo de aconselhamento, feito pelos prprios
servidores dos tribunais, torna-se especialmente necessrio quando no permitida a
representao, uma vez que, tal como outras reformas a serem abordadas, ele ajuda a
equalizar as partes.

b) A equalizao das partes
Julgadores mais ativos podem fazer muito para auxiliar os litigantes que no contam com
assistncia profissional. Mesmo os crticos desse sistema reconhecem a necessidade de uma
atitude mais ativa nos tribunais de pequenas causas. As modernas reformas tambm tendem a
promover tal atitude atravs da simplificao de algumas regras de produo de provas, o
que permite, como ocorre, por exemplo, na Inglaterra e na Sucia, grande flexibilidade
processual, conforme o tipo de demanda. Taylor relata que na Austrlia geralmente as partes
e o magistrado sentam-se em torno de uma mesa de caf e, muitas vezes, o prprio juiz
telefona a algum que possa confirmar a verso de uma das partes. O juiz ativo e menos
formal tornou-se uma caracterstica bsica dos tribunais de pequenas causas.
A tarefa do juiz, de facilitar a equalizao das partes, tambm pode ser promovida
atravs de reunies anteriores ao julgamento, como se faz na Inglaterra. O procedimento
ingls das cortes de condado para o arbitramento de pequenas causas muito ligado ao
procedimento de reunies prvias das cortes de condado. Nas reunies preliminares o
escrivo da corte (que geralmente decide as pequenas causas submetidas a arbitramento)
pode, entre outras coisas, oferecer s partes considervel auxlio na preparao da audincia
subsequente. O nico problema prtico que esse procedimento obriga os litigantes a
comparecer duas vezes perante a corte.
Alm dessas reformas significativas, tem havido crescente participao dos funcionrios
ligados aos tribunais de pequenas causas que podem auxiliar as partes no apenas a redigir
suas demandas, mas tambm instru-las e prepar-las para o julgamento. Naturalmente,
dependendo de qualificaes e treinamento, tais funcionrios precisam ser bem
remunerados, mas, quando disponveis, eles facilitam bastante a tarefa dos julgadores.
Havia, por exemplo, uma Clnica de Aconselhamento Jurdico includa no Projeto Piloto de
Pequenas Causas de 1974/75, de Vancouver (British Columbia, Canad). O potencial para
desenvolver capacitao e proporcionar valioso auxlio aos litigantes tambm est sendo
desenvolvido com sucesso no programa de advogados de comunidade do tribunal de
pequenas causas do Harlem (Nova lorque). Alm de proporcionarem assistncia valiosa,
esses paraprofissionais, muitos dos quais residem no prprio bairro, at mesmo comparecem
s audincias para prestar assistncia a litigantes tmidos.
Os recursos das cortes tambm podem auxiliar a equalizar as partes, ajudando-as a obter
pareceres tcnicos e testemunhas. Na Sucia, por exemplo, a corte pode solicitar o parecer
de um perito, sem custo para qualquer das partes, uma vez que o Estado paga os honorrios
periciais.
Dado que as pequenas causas no so necessariamente causas simples, o concurso de um
perito pode ser considervel auxlio na obteno de resultados justos para casos difceis.
Embora as tcnicas acima discutidas tenham um potencial considervel, elas se defrontam
com o problema em relao ao qual os tribunais de pequenas causas so mais suscetveis
sua tendncia para se tornarem agncias de cobrana, especialmente quando um
comerciante experimentado ou um litigante tenta haver um dbito d e um ru individual, sem
experincia e presumivelmente com menor facilidade de expresso.
Para complicar o assunto, h o fato de os tribunais de pequenas causas tenderem a ser
sobrecarregados com demandas de cobrana, e os devedores individuais nem sequer
responderem s alegaes, ou seja, serem revis. O primeiro problema mais bvio nos
pases de Common Law, porque os dbitos nos pases de sistema continental europeu so
normalmente cobrados atravs de outros canais tais como os procedimentos sumrios
especiais, a procdure dinjonction francesa, o Mahnverfahren germnico e o
Procedimiento dingiunzione italiano; no entanto, est se tornando cada vez mais claro que
os problemas e perspectivas desses procedimentos sumrios esto muito intimamente
relacionados com os avanos verificados em termos de igualdade e acesso nos tribunais
de pequenas causas.
Nos tribunais de pequenas causas dos pases de Common Law a primeira tentativa de
soluo para esse problema crucial de cobranas e revelia tem sido tentar excluir os autores
comerciantes. O objetivo permitir ao consumidor a opo por tal foro. Essa soluo foi
adotada nos tribunais australianos e, com alguma alterao, em Nova lorque.
No h, no entanto, nada de intrinsecamente errado na eficiente execuo das dvidas,
desde que aos rus seja dada oportunidade real de apresentar suas defesas. Ademais, os
pequenos comerciantes que utilizam as cortes de pequenas causas podem, frequentemente,
ser o tipo de pessoas comuns para quem foram criados esses tribunais, e denegar-lhes essa
via pode for-los a srias dificuldades financeiras. Por ltimo, fechar os tribunais de
pequenas causas aos comerciantes pode significar a canalizao de suas aes para outros
rgos, possivelmente menos favorveis aos consumidores. Muitos reformadores por isso
recomendam que os tribunais de pequenas causas permitam a cobrana de dvidas, mas que
os julgamentos revelia sejam investigados muito cuidadosamente ou mesmo que se
verifique de ofcio se alguma defesa poderia ter sido alegada.
No est claro se tal investigao, que poderia ser muito dispendiosa, ainda seria
necessria se os rus fossem informados com absoluta clareza de que poderiam contar com
assessoramento jurdico. Infelizmente, nos atuais sistemas, tal informao, ao que parece,
no fornecida. De toda forma, certamente muito desejvel que se tente transformar os
tribunais de pequenas causas em rgos eficientes para a defesa dos direitos dos
consumidores. Os consumidores esto cada vez mais comprando a crdito, e deve ser-lhes
dada a oportunidade de recusar o pagamento e apresentar suas defesas a um rgo sensvel a
suas necessidades. Na Sucia, por exemplo, quando indivduos desejam propor uma ao
sumria de cobrana, a ao ser preferencialmente ajuizada perante um tribunal de
pequenas causas. O resultado que grande nmero dos autores so comerciantes, mas isso
no deve ser causa de temor. Antes, pelo contrrio, um indicador do xito do tribunal.
Equalizar o consumidor e o comerciante em pequenas causas exige, no mnimo, que
pretenses incontroversas no congestionem os tribunais e, ao mesmo tempo, que os
consumidores sejam mobilizados no sentido de efetivamente se defenderem naqueles casos
em que contestam a existncia de um dbito. Isso deve continuar a ser a tarefa central para os
reformadores das pequenas causas.

c) Mudando o estilo dos rbitros de pequenas causas
As reformas de pequenas causas tm enfatizado recentemente a conciliao como
principal tcnica para soluo das disputas. O processo de conciliao, informal, discreto,
frequentemente sem carter pblico, parece bem adaptado para partes desacompanhadas de
advogados e tem as vantagens j descritas de ajudar a preservar relacionamentos complexos
e permanentes. Embora no sejam isentas de inconvenientes, as tcnicas de conciliao esto
sendo cada vez mais combinadas com o poder de proferir decises vinculativas. Na Sucia,
por exemplo, o juiz de pequenas causas tentar preferencialmente a conciliao das partes,
a menos que haja razes especiais a indicar o contrrio, e a conciliao o objetivo
principal de todos os tribunais de pequenas causas da Austrlia.
Um estudo sociolgico recente do sistema informal de arbitragem, colocado disposio
dos litigantes de pequenas causas em Nova Iorque, demonstra que, em igualdade de
condies, os litigantes inexperientes tendem a ser mais bem sucedidos em relao aos
habituais, nesse sistema, do que nas cortes ordinrias de pequenas causas. Segundo o autor
do estudo, o Professor Sarat, as vantagens da experincia parecem diluir-se na atmosfera
informal da arbitragem que visa a uma transao entre as partes, enquanto so realadas no
processo judicial.
Tal arbitragem, tendente transao entre as partes, tem vantagens bvias, mas suas
dificuldades tambm precisam ser consideradas. A mais bvia se encontra no fato de que o
rbitro pode confundir os papis de juiz e de conciliador e falhar no desempenho satisfatrio
de qualquer dos dois. Como conciliador ele pode inconscientemente impor um acordo
pela ameaa implcita em seu poder de decidir. Como Juiz, ele pode deixar seu esforo de
conciliao subverter seu mandato de aplicador da lei. O estudo de Nova lorque, na
verdade, apresenta dados empricos que justificam essas crticas.
Um segundo problema, intimamente relacionado com o primeiro, que os procedimentos
de conciliao para pequenas causas tendem a ser mais eficazes quando mantidos em
particular. Por exemplo, na Austrlia e em Nova lorque a busca de solues de compromisso
tem lugar preferencialmente em particular, mas no nos tribunais pblicos. Tal privacidade,
ao que parece, estimula a informalidade, a sinceridade e a honestidade, criando uma
atmosfera que conduz conciliao; todavia, ela tambm pode tornar mais difcil o controle
da qualidade do procedimento judicial. Em suma, ao combinar conciliao e procedimento
judicial, pode-se perder o reconhecido valor representado pela investigao pblica no
procedimento judicial.
Existem, portanto, boas razes para separar o estgio judicial de um procedimento de
conciliao prvio e para no confundir numa s pessoa o conciliador e o julgador. A
experincia canadense levada a efeito na Colmbia Britnica, por exemplo, deu incio a um
servio voluntrio de mediao a ser exercido por pessoas treinadas por agncias oficiais
de defesa do consumidor e acessvel a qualquer litigante.
Segundo o relatrio canadense, esse servio preencheu dupla funo:
Muito embora a obteno de um acordo recebesse a maior prioridade, a funo de aconselhamento
tornou-se crescentemente importante e pareceu tornar mais confiantes as partes desacompanhadas de
advogados, reduzir o tempo de julgamento e, de modo geral, assegurar que os litigantes estivessem bem
preparados para comparecerem ao tribunal.
A audincia de conciliao prvia ao julgamento pode tambm servir finalidade de
equalizar as partes para o processo judicial subsequente. Esse tipo de tomada de deciso em
dois estgios , sem dvida, interessante, ainda que exija o comparecimento das partes duas
vezes, em lugar de uma s, e fcil de compreender por que ele tem recebido amplo apoio.
No entanto, como assinala Taylor, muito cedo para decidir se esse sistema
necessariamente funciona melhor do que o enfoque judicial, teoricamente menos
comprometido com uma orientao para as solues de compromisso. Muito depende da
qualidade dos juzes e do pessoal judicirio.

d) Simplificando as normas substantivas para a tomada de decises em pequenas
causas
Uma ideia proposta por muitos reformadores de pequenas causas a de que se permita
aos rbitros tomar decises baseadas na justia mais do que na letra fria da lei. De dois
dos tribunais de pequenas causas da Austrlia se exige que assegurem que suas decises
sejam justas e equnimes. realmente adequado tentar evitar que os tribunais populares
se tornem rgos nos quais as regras tcnicas, mais que a justia, selam o centro dos
debates. A dispensa das formalidades tcnicas, todavia, no ir assegurar automaticamente a
qualidade de deciso do tribunal. Antes de mais nada, as pessoas devem ser capazes de
planejar seu comportamento de acordo com os dispositivos legais e invocar a lei, se trazido
s ao tribunal. claramente impossvel desprezar por completo as normas legais. Alm disso,
existe o perigo de que um relaxamento dos padres substantivos permita decises contrrias
lei em prejuzo de novos direitos (frequentemente, tcnicos).
Os julgadores podem ter mais simpatia pelos ricos e resistir execuo de normas
tcnicas, as quais, uma vez que se destinam a construir nova ordem social, podem parecer
injustas em casos particulares para com comerciantes, locadores e outros. O perigo
ampliado se os juzes de pequenas causas, o s quais no contam com o auxilio de advogados
para identificar a lei aplicvel, falharem em desenvolver sua prpria experincia.
Na Austrlia, no entanto, esses perigos no se concretizaram. Ao contrrio, os julgadores
de pequenas causas desenvolveram experincia jurdica considervel, e as pequenas
liberdades tomadas em relao lei substantiva tm sido usadas para evitar abusos e no
para denegar a proteo da lei s pessoas que estejam efetivamente atuando dentro de seus
limites. Parece, portanto, que esse tipo de reforma pode, realmente, auxiliar as pessoas
comuns a buscar e defender seus direitos. Embora no seja uma panaceia, trata-se de um
instrumento importante colocado disposio dos reformadores de pequenas causas.

e) Reformas nos tribunais de pequenas causas e o acesso justia: algumas
concluses
Essas reformas nas pequenas causas, embora ainda muito recentes, de certa forma
resumem o movimento de Acesso Justia, porque elas correspondem a um esforo criativo,
abrangente e multifacetado para reestruturar a mquina judiciria envolvida com essas
causas. Elas esto atendendo ao desafio crucial de criar rgos eficazes para a defesa dos
direitos do cidado comum, isto , para assegurar que os novos e importantes direitos dos
indivduos especialmente, at agora, consumidores e inquilinos sejam transpostos dos
cdigos para o mundo real. Encontramos, aqui, rgos informais, acessveis e de baixo custo
que oferecem a melhor frmula para atrair indivduos cujos direitos tenham sido feridos.
Tambm encontramos procedimentos que oferecem a melhor oportunidade de fazer valer
essas novas normas tcnicas a favor dos indivduos em confronto com adversrios
poderosos e experientes. Os xitos dessas novas solues, as quais, como j assinalamos,
podem ser usadas em conjunto com reformas que objetivem a proteo dos direitos dos
consumidores enquanto classe, podem ter o resultado de alertar as pessoas a respeito de seus
direitos e de convencer seus oponentes de que esses direitos no podero mais ser
ignorados.
Os tribunais de pequenas causas j so especializados, uma vez que eles lidam com uma
parcela relativamente estreita no que diz respeito legitimidade e matria; mas possvel
empreender uma maior especializao. Os juizados de pequenas causas, por exemplo,
podem ser (ou tornar-se) especialistas em direito dos consumidores, porm um tribunal
especializado em direito do consumidor estar mais apto a julgar a qualidade tcnica de
determinado produto. Algumas vantagens podem ser obtidas atravs da maior
especializao, de acordo com os tipos de causas, e muitos reformadores talvez, em
alguns casos, por terem perdido a confiana em tribunais de pequenas causas de jurisdio
ampla esto procurando esses benefcios.

2. Tribunais de vizinhana ou sociais para solucionar divergncias na
comunidade
Um componente do movimento tendente a implantar ou reformar tribunais de pequenas
causas tem sido, como j enfatizamos, o desejo de instalar tribunais para as pessoas comuns
e suas demandas.
Antes de partir para instituies mais especializadas interessante examinar outro
aspecto desse desejo a tendncia recente para instalar tribunais vicinais de mediao, a
fim de tratarem de querelas do dia-a-dia, principalmente questes de pequenos danos
propriedade o u delitos leves, que ocorrem entre indivduos em qualquer agrupamento
relativamente estvel de trabalho ou de habitao.
Como exemplo importante desse movimento, o Departamento de Justia americano
anunciou recentemente o comeo de uma experincia piloto de 18 meses com trs Centros
Vicinais de Justia.A tnica dessas instituies est no envolvimento da comunidade, na
facilitao de acordos sobre querelas locais e, de modo geral, na restaurao de
relacionamentos permanentes e da harmonia na comunidade. De certa forma, essas propostas
e as experincias que se esto realizando nessa rea destinam-se simplesmente a
afastar dos tribunais certas questes menores, mas, noutro sentido, seu objetivo mais
ambicioso. Elas pretendem, segundo dois eminentes advogados das reformas nos Estados
Unidos, reduzir os custos extraordinrios que os membros de nossa sociedade pagam hoje
em razo da insuficincia dos mecanismos de soluo de litgios interpessoais.
Em outras palavras, a finalidade principal consiste em criar um rgo acolhedor para as
pessoas comuns sujeitas a conflitos relativamente insignificantes embora da maior
importncia para aqueles indivduos e que eles nem podem solucionar sozinhos, nem
teriam condies de trazer ao exame dos tribunais regulares. Espera-se que essa forma de
soluo de litgios, descentralizada, participatria e informal, estimular a discusso, em
comunidade, de situaes nas quais as relaes comunitrias estejam em ponto de colapso
Essa discusso poderia servir para educar a vizinhana sobre a natureza, origem e solues
para os conflitos que os assediam.
Embora a analogia talvez no seja perfeita, interessante notar a semelhana entre essas
novas reformas e experincias e o que agora j a realidade bem estabelecida dos
tribunais populares da China, de Cuba, e de muitos pases da Europa Oriental, bem como
da instituio do Nyaya Panchayat, na ndia. Os reformadores ocidentais esto, em
realidade, examinando essas instituies em sua busca de mecanismos eficazes de soluo
de litgios, e interessante atentar para o que pode ser aprendido atravs da experincia das
cortes sociais do Leste Europeu, descrita nos relatrios do Projeto Acesso Justia,
incluindo os Tribunais de Camaradas blgaros e soviticos e as Comisses Sociais de
Conciliao polonesas.
Essas cortes podem ter sua definitiva justificao terica na doutrina Marxista do
desaparecimento do Estado, mas seu propsito explcito inicial educativo: moldar
relaes interpessoais adequadas. Muito propositadamente eles esto localizados na
vizinhana ou no local de trabalho. Funcionam com pessoas leigas eleitas na comunidade,
no acarretam qualquer custo para as partes e detm competncia no exclusiva sobre certo
nmero de pequenos delitos e litgios de propriedade (os tribunais situados em locais de
trabalho tratam principalmente de infraes disciplina laboral). Os tribunais de
camaradas soviticos e blgaros tambm podem se manifestar sobre outros tipos de
demandas civis de pequena monta, se ambas as partes aceitarem sua competncia.
Devido a sua competncia mais ampla, tanto civil quanto criminal, e a seu poder de
exarar vereditos executveis e impor uma srie de medidas punitivas, tais como multas, o
tribunal de camaradas sovitico tem maior poder formal que seu equivalente polons que
tem de contar exclusivamente com a persuaso. As comisses polonesas no podem, por
exemplo, obrigar algum a comparecer ou aderir a sua deciso, embora um acordo de
conciliao devidamente assinado tenha, pelo menos, a fora de um contrato.
Essas diferenas so significativas tanto para o Leste Europeu, quanto para os
reformadores do Acesso Justia em geral. Os autores do recente trabalho de campo sobre
as Comisses de Conciliao Social polonesas para o Projeto de Florena enfatizam que
existem trs modelos de tribunais populares:
1) o modelo de autogesto na administrao da justia, sob o qual os membros da comunidade,
atuando voluntariamente, solucionam casos que outros membros da comunidade queiram
espontaneamente apresentar;
2) o modelo de agncia de ordem social, sob o qual a nfase colocada sobre o controle do
comportamento, de sorte a alcanar a harmonia entre os residentes locais;
3) o modelo preparatrio, no qual o principal papel dos tribunais populares o de assessorar a
administrao estatal da justia, especialmente os tribunais regulares.
Embora todos os trs modelos representem aspectos de tribunais populares existentes na
Polnia, esses estudiosos concluem que o componente mais novo, importante e bem sucedido
das Comisses de Conciliao Social o primeiro modelo. Eles acrescentam que um maior
desenvolvimento tanto do segundo modelo (que exigiria, entre outras coisas, que maiores
poderes de sano e socializao fossem atribudos s agncias talvez semelhana do
que ocorre, por exemplo na Bulgria e na Unio Sovitica), quanto do terceiro (o que
sugeriria maior formalidade e maior executoriedade das decises) seria prejudicial ao
modelo de autogesto.
Essa experincia polonesa nos ensina, portanto, a examinar cuidadosamente os objetivos
e tticas das recentes propostas de reformas. Objetivos tais como desviar as disputas dos
tribunais, a execuo do direito estatal e a construo de uma verdadeira justia vicinal, no
se encontram necessariamente em harmonia entre si. As relaes com a vizinhana, com o
sistema judicirio formal e com instituies tais como a polcia, precisam ser
cuidadosamente elaboradas, ou a reforma corre o risco de no agradar a ningum.
Apesar de alguma experimentao inicial, o potencial desse tipo de reforma em nosso
mundo ocidental permanece incerto, Um autor chegou a sugerir que isso se deve ao fato de
que a maior parte dos indivduos ocidentais so muito mveis para que tais rgos
vicinais possam ser teis na soluo de litgios pessoais Ademais, pode ser que as propostas
para discusses ou mediadores vicinais no alcancem os principais problemas que as
pessoas enfrentam, uma vez que esses problemas podem envolver litgios com instituies
fora do contexto da vizinhana. No entanto, possvel que essas novas reformas acrescentem
uma nova dimenso a nossas vizinhanas. Existem, apesar de tudo, reas estveis mesmo em
nossos centros urbanos, e tem-se manifestado claramente, em muitos lugares, um interesse
renovado, refletido na experincia francesa do Conciliateur local, em desenvolver e
preservar as comunidades vicinais. Tribunais vicinais bem organizados, atendidos
principalmente por pessoal leigo, podem auxiliar a enriquecer a vida da comunidade,
criando uma justia que seja sensvel s necessidades locais.

3. Tribunais especiais para demandas de consumidores
Ainda mais diretamente relacionadas ao movimento de pequenas causas so as reformas
de iniciativa pblica ou privada que criam organismos e procedimentos especiais para
demandas de consumidores. Sem dvida, o evidente fracasso da maior parte dos tribunais de
pequenas causas no sentido de promover uma soluo eficaz para os consumidores
prejudicados tem desencadeado essa atitude, No necessrio dizer que existem numerosas
possibilidades para estruturar os mecanismos de defesa do consumidor. Apenas alguns sero
mencionados aqui.

a) Mecanismos que enfatizam a persuaso mais que a coero soluo das demandas
dos consumidores atravs dos meios de comunicao
Uma reforma de iniciativa particular, recentemente implementada e do maior interesse,
com relao aos direitos dos consumidores, o que pode ser chamado de soluo pela
imprensa.
Muitas estaes de rdio e de televiso e alguns jornais em lugares como o Canad, a
Inglaterra e os Estados Unidos recebem queixas dos consumidores, encaminham-nas a outras
agncias, investigam diretamente algumas e tentam utilizar a arma da publicidade adversa
para obter resultados em favor de consumidores que tenham sido prejudicados. O relatrio
norte-americano para o Projeto de Florena afirma que, por equilibrar o poder de barganha
d as partes, o poder da imprensa dilui a vantagem que as grandes corporaes normalmente
levam face ao consumidor individual.
Na prtica, tem havido xitos notveis com esse mtodo e o Major Appliance Consumer
Action Panel nos Estados, apesar de algumas limitaes bvias. Ainda que certamente no
Unidos. Outras frmulas, com maior ou menor participao da imprensa, que talvez sejam
um substituto para solues pblicas mais sistemticas, incluem as Comisses da Liga de
Consumidores da Holanda, programas que tm grande potencial no auxlio aos
consumidores.

b)Arbitragem privada de demandas do consumidor
Os esquemas de arbitragem para demandas dos consumidores tambm tm proliferado
em resposta s demandas do pblico, por dispositivos acessveis de soluo de litgios.
Muitos dos mais importantes desses esquemas so promovidos pelas empresas, baseando-se,
para sua eficcia, no prprio interesse dos empresrios, em termos de prosperidade e
reputao no seio da comunidade empresarial.
Dentro dessa categoria, por exemplo, esto os novos programas americanos e canadenses
intitulados Agncias de Melhores Negcios, estabelecidos em 1972 e 1974,
respectivamente, o sistema germnico de arbitragem para questes surgidas em relao a
reparos de automveis (Consumentenbond) e os sistemas de arbitragem para consumidores
propostos pelo Diretor Geral da Auto-regulamentao do Comrcio (Pair Trading) da Gr-
Bretanha.
Esses planos variam consideravelmente tanto no estilo dos procedimentos de tomada de
deciso (escrita ou oral, mediao ou arbitramento), quanto no tipo de tomada de deciso
que eles utilizam; essas diferenas podem ser muito importantes, mas no precisam ser
detalhadas aqui. Note-se que todos esses planos so muito baratos ou de todo sem custos
para o consumidor, alm de muito rpidos e informais; eles frequentemente tambm
oferecem a possibilidade de decises por especialistas treinados.
Uma limitao geral bsica, denominada fraqueza congnita por um comentarista
francs, est em que as partes ou concordam em submeter o litgio arbitragem ou tm de se
conformar a uma deciso sem efeito executrio. Por exemplo, o Major Appliance Consumer
Action Panel dos Estados Unidos pode apenas oferecer uma recomendao em relao s
queixas do consumidor, e o sistema de arbitragem germnico s vivel se as partes
acordam, por escrito, com a sua utilizao. No entanto, tm sido encontrados meios de
minimizar essa fraqueza. Por exemplo, na Inglaterra, o Diretor Geral de Auto-
Regulamentao Comercial (Pair Trading) recomenda que as indstrias adotem cdigos de
prtica, postos em vigor por esquemas de arbitragem previamente aceitos como vinculativos.
Dessa forma qualquer consumidor pode, por sua prpria iniciativa, utilizar
favoravelmente o sistema de arbitragem. Do mesmo modo, com relao s comisses
holandesas e aos esquemas americano e canadense, acordos gerais podem colocar
disposio do consumidor a arbitragem de que resulte deciso exequvel.
Uma segunda crtica geral, relacionada legitimidade desses programas, levanta
problemas ainda mais srios, embora em teoria tambm no insuperveis. Com exceo das
comisses holandesas, todos os programas de arbitramento acima so mantidos e operados
pelas indstrias envolvidas. Embora monitorados por observadores imparciais e com
resultados aparentemente bons, o ceticismo a respeito dos programas compreensvel e de
certa forma inevitvel. O relatrio norte-americano, referindo-se ao esquema do Bureau de
Melhores Negcios, observou: os consumidores duvidam que ele possa ser dirigido ao
interesse pblico, sendo como , controlado e administrado pelos prprios interessados
oponentes. Teme-se a parcialidade no apenas nas decises individuais, mas tambm na
adoo de parmetros gerais que nortearo a conduta dos homens de negcios.
Programas eficientes podero, com o tempo, superar a descrena, mas os programas que
demonstrem real sucesso na equalizao das partes e na luta pelos direitos dos
consumidores, provavelmente, ficaro limitados aos poucos grupos de indstrias
suficientemente bem organizados, que concordem previamente em submeter-se a esses
esquemas.
Segundo a recente afirmao de um comentarista, infelizmente programas agressivos de
defesa do consumidor desencorajam um apoio efetivo dos comerciantes. O potencial desse
tipo de soluo , portanto, necessariamente limitado. No entanto, num quadro mais amplo
de um sistema pluralstico de possibilidades, esses esquemas privados, tal como a utilizao
dos meios de comunicao, tm algo com que contribuir para a garantia dos direitos dos
consumidores.

c) Programas governamentais de soluo dos conflitos de consumidores
As recentes experincias de proteo aos consumidores demonstram que a arbitragem
governamental das demandas deles podem evitar os problemas bsicos dos programas
particulares relacionados legitimidade e ao grau de participao das partes interessadas
ao mesmo tempo em que assegura as vantagens de baixo custo, celeridade e
especializao. As vantagens do envolvimento pblico j so, de fato, reconhecidas nas
experincias particulares mencionadas acima. As agncias governamentais encorajam e, at
certo ponto, supervisionam os programas particulares, pelo menos no Canad e nos Estados
Unidos. Deve-se fazer meno, entre os programas exclusivamente pblicos, da experincia
francesa das Comisses Departamentais de Conciliao, que comearam a operar
experimentalmente no final de 1976, e, tambm, da instituio mais bem estabelecida do
Departamento Pblico de Reclamaes, o qual, conforme demonstraram recentes
pesquisas levadas a efeito na Sucia e na Dinamarca, podem contribuir com muito para um
sistema compreensivo de proteo ao consumidor.
As Comisses de Conciliao para Queixas dos Consumidores, da Frana, foram
estabelecidas experimentalmente em apenas seis (dentre os 95) departamentos franceses,
mas os resultados tm sido to bons que, por volta de novembro de 1977, o sistema foi
estendido a todo o pas. Ele envolve uma srie de procedimentos simples que comeam com
uma carta caixa postal 5000 e culminam, se necessrio, com uma audincia perante uma
comisso composta pelo Diretor Departamental de Concorrncia (Comercial), um
representante dos consumidores e outro das organizaes profissionais. A comisso busca
ter acesso aos aspectos tcnicos do problema e propor uma soluo apropriada, a qual,
embora no precise ser adotada pelas partes, tem sido geralmente aceita, como demonstra a
experincia.
O Conselho Pblico de Reclamaes da Sucia, que, depois de um perodo de teste foi
consideravelmente ampliado em 1974, descrito, com algum detalhe, num relatrio do
Projeto Acesso Justia, mas seu especial interesse faz com que ele merea meno aqui. O
Conselho Pblico de Reclamaes, que atualmente tem uma jurisdio no exclusiva sobre
virtualmente todas as reclamaes dos consumidores contra comerciantes, com relao bens
e servios, desenvolveu-se a partir da experincia sueca com departamentos particulares de
reclamao, semelhantes aos que foram descritos na seo anterior. As caractersticas
bsicas dos departamentos particulares os procedimentos de registro escrito e o cunho
no obrigatrio das decises foram mantidas, mas a manuteno, fiscalizao, objetivos e
a composio das comisses decisrias foram significativamente alterados.
Atualmente, existe um desses Conselhos em Estocolmo, composto de dez departamentos
especializados. Cada departamento composto de cerca de seis a dez membros e tem igual
nmero de representantes dos consumidores e comerciantes, bem como um juiz-presidente
neutro. As decises se fazem por maioria, embora, na prtica, geralmente sejam unnimes.
Pensava-se evitar, atravs da composio e procedimento do Conselho, as ingerncias que
tendem a manifestar-se no apenas nas decises individuais tomadas nos departamentos
particulares, mas tambm nos parmetros substantivos aplicados por esses departamentos.
Do Conselho espera-se que seja capaz de desenvolver um conjunto de regras, a respeito da
conduta mercantil e dos padres dos produtos, as quais sejam tanto tecnicamente viveis
quanto justas.
Alm disso, o Conselho dotado de um Secretariado, tambm sediado em Estocolmo e
atualmente composto por 25 pessoas (a maior parte das quais com formao jurdica). O
Secretariado aconselha as partes (e o pblico em geral) e objetiva encontrar solues para
os casos trazidos perante o Conselho. Ambas as tarefas, de aconselhamento e de conciliao,
so de crescente e considervel importncia.
O Conselho Pblico de Reclamaes resolve com muita presteza e praticamente sem
custos as reclamaes. Ele se notabiliza por sua habilidade em usar sua experincia tanto
para auxiliar os consumidores informalmente quanto para examinar imparcialmente as
disputas dos consumidores, as quais podem ser muito complexas e altamente tcnicas.
Mesmo que suas decises no sejam obrigatrias, tem havido plena aceitao delas em pelo
menos 80% dos casos. A aceitao estimulada pela publicao de uma lista negra dos
empresrios que deixam de atender s decises dentro do prazo de seis meses.
As vantagens do Conselho Pblico de Reclamaes so evidentes, mas existem tambm
algumas notveis limitaes aparentes. Ele centralizado em Estocolmo, baseia-se
exclusivamente no procedimento escrito e, portanto, no pode ouvir testemunhas; alm disso,
suas decises no so exequveis. Os polticos suecos reconheceram e na realidade
planejaram essas limitaes, por terem imaginado essa instituio no para atuar
isoladamente, mas, antes, para complementar os recentemente estabelecidos tribunais de
pequenas causas. Um consumidor que obtenha uma recomendao favorvel do Conselho,
pode dirigir-se a um tribunal de pequenas causas, independentemente do valor da demanda.
A deciso do Conselho ser considerada como prova. Embora isso no tenha ocorrido
frequentemente, na prtica, os tribunais de pequenas causas podem solicitar ao Conselho
pareceres em questes tcnicas.
Mais importante, como assinalamos acima, o fato de que os tribunais de pequenas
causas esto disponveis para auxiliar os consumidores enquanto rus, podendo, tambm, ser
utilizados para decidir causas que envolvem questes de credibilidade, ou para as quais o
procedimento escrito seja inadequado. Muito significativamente, o Secretariado do Conselho
Pblico de reclamaes se dispe a auxiliar o consumido r a decidir se sua causa deve ser
apresentada perante o Conselho.
A ideia de Conselhos Pblicos de Reclamaes, consequentemente, promissora desde
que considerada como parte de um sistema integrado de defesa do consumidor. Sem dvida,
as inovaes suecas; no sentido da criao de tribunais e procedimentos eficientes para os
consumidores individuais, tambm esto em estreita relao com o mandato do Ombudsman
do Consumidor para proteger os interesses dos consumidores, enquanto classe.
Considerando os interesses dos consumidores, seja como indivduos, seja como grupo, bem
como as caractersticas particulares das disputas entre consumidores e empresrios, o
sistema sueco ilustra de forma excelente o potencial do enfoque de acesso justia, nas
causas de consumidores.

4. Mecanismos especializados para garantir direitos novos
a) Causas relativas ao meio-ambiente as experincias japonesas em outras reas do
direito
A anlise dos tribunais de pequenas causas, tribunais populares e rgos de proteo aos
consumidores sublinha os aspectos principais e cobre grande parte da recente atividade
reformista envolvidos no esforo de criar mecanismos novos para os tipos de demandas que
se tornaram o ponto focal do movimento de acesso justia. preciso recordar que a nfase
tem sido dada no sentido de tornar efetivos os direitos substantivos relativamente novos, de
que as pessoas desprovidas de poder agora dispem (pelo menos em teoria) contra os
comerciantes, poluidores, empregadores, locadores e burocracia governamental. Tem sido
dirigida muita ateno aos tribunais de pequenas causas e tribunais de consumidores, como
meio de promover esses direitos novos. O que tem surgido com crescente intensidade um
novo enfoque de procedimento civil, destinado a atrair indivduos que, de outra maneira, no
reclamariam seus direitos, e dar-lhes uma oportunidade real de defini-los perante um rgo
informal, mas sensvel a esses direitos em evoluo. Por outro lado, o enfoque levou
criao de meios para a reconciliao das partes envolvidas em relaes quase permanentes
que, de outra forma, seriam postas em perigo.
Certo nmero de enfoques, altamente especializados, esto emergindo de outros tipos de
litgios entre indivduos, com causas de valores relativamente pequenos, de um lado, e
poderosos litigantes organizacionais, de outro. Sem tentar exaurir o tema, baseados
principalmente nos relatrios nacionais do Projeto de Florena, descreveremos alguns
desses promissores experimentos. Nosso objetivo ser o de indicar algumas das importantes
reformas procedimentais que continuam perseguindo o objetivo de apoiar o indivduo em
suas relaes com as grandes corporaes, a burocracia governamental e outras entidades
mais ou menos poderosas e organizadas.
Diz o Relatrio Japons do Projeto de Florena:
As causas relativas poluio ambiental esto entre os tipos mais difceis de litgios a serem
solucionados nos tribunais, na forma do procedimento tradicional. Elas envolvem grande nmero de
pessoas e problemas cientficos de difcil soluo. Os procedimentos ordinrios tm-se mostrado
inadequados em razo do tempo, recursos e conhecimento especializado que este tipo de causa
normalmente exige.
As causas relativas ao meio ambiente tm dimenso tanto coletiva, difusa, quanto
individual, e ambas as dimenses tm sido tratadas em termos gerais no presente estudo. Os
remdios aplicveis aos interesses difusos caractersticos da segunda onda das
reformas de acesso justia tm relevncia particular com relao aos problemas
ambientais, mas as solues e frmulas aplicveis s pequenas causas podem ser muito
importantes para os indivduos prejudicados por poluidores, uma vez que seu prejuzo
individual, se houver, ser provavelmente pequeno.
A natureza altamente tcnica das causas ambientais pode levar maior especializao.
No Japo, em particular, novos mtodos tm sido criados para manejar tanto os aspectos
difusos quanto individuais dos problemas ambientais. A lei japonesa para a Soluo de
Litgios sobre Poluio Ambiental, de 1970, adotou muitas reformas interessantes, poucas
das quais podem ser discutidas aqui. O mais importante de tudo que ela deu ao indivduo
agravado o direito de, com despesas mnimas, apresentar sua queixa perante uma das
Comisses locais ou central para a Soluo de Litgios sobre Poluio Ambiental. Essas
comisses levam a efeito investigaes tcnicas especializadas, sem custo para as partes, e
usam suas concluses num amplo espectro de alternativas de soluo de litgios, que incluem
a conciliao, o arbitramento e uma forma de deciso quase judicial.
Ademais, os recursos de investigao da Comisso Central podem ser requisitados por
qualquer tribunal, sempre que o relacionamento ftico entre os danos de um requerente e as
atividades do requerido envolvam hiptese de litgio ambiental. De acordo com o relatrio
japons, a disponibilidade desse pro cedimento pode alterar o carter dos litgios
ambientais:
Primeiro, o requerente no suporta o nus da produo de prova de carter cientfico e alto custo;
segundo, os poderes e recursos investigatrios da Comisso podem ser plenamente utilizados,
proporcionando, dessa forma, os meios e o poder que geralmente faltam s vtimas.
Finalmente, o sistema japons de proteo ambiental inclui mtodos para aes representativas,
comparveis s Class Actions, e proporciona atendimento por Conselheiros sobre Poluio Ambiental.
O resultado disso que as pessoas comuns dispem de vrios rgos nos quais podem
acionar os poluidores, e acesso, sem custos, ao aconselhamento e experincia tcnica para
assessor-los nas demandas. Ademais, como especialmente importante para problemas
ambientais, os indivduos no so isolados de outros em situao semelhante. Naturalmente,
ainda no est claro se uma nova estrutura nos moldes da japonesa essencial para a
proteo dos direitos ambientais, mas essa experincia criativa certamente merece ser
cuidadosamente observada pelos reformadores.

b) Litgios entre inquilinos e proprietrios A experincia canadense
Na rea dos locadores e locatrios, merecem referncia muitas inovaes recentes,
destinadas a assegurar que a regulamentao jurdica, em constante evoluo, seja
implementada na prtica. A primeira o instituto canadense de Rentaisman (Homem dos
Aluguis), criado em 1971 em Manitoba, e em 1974, na Colmbia Britnica, com o objetivo
de proporcionar um rgo eficiente, acessvel e barato para os litgios entre senhorios e
inquilinos. Os Rentaismen so indivduos nomeados pelos governadores, mediante
indicao dos conselhos executivos de cada uma das provncias. Na Colmbia Britnica,
onde o cargo especialmente importante devido jurisdio ampla e exclusiva confiada ao
Rentaisman, ele detm o posto por cinco anos e dirige uma equipe de 30 pessoas sediada em
Vancouver.
Reconhecendo a necessidade de conjugar o conhecimento especializado das novas leis
de inquilinato, sensibilidade com que devem ser tratadas as relaes duradouras entre
locador e locatrio, esses escritrios do nfase ao aconselhamento e mediao.
Funcionrios especializados fornecem informaes em resposta a consultas telefnicas,
conduzem investigaes a respeito dos fatos subjacentes aos litgios e buscam persuadir as
partes no sentido de os resolverem de forma amigvel. Em relao aos poucos casos em que
no se consegue uma soluo amigvel, o funcionrio encarregado pode realizar audincias
e decidir (com recurso, na Colmbia Britnica, ao Rentaisman).
O processo como um todo rpido e barato, e os advogados, embora no seja proibida a
sua participao, so raramente utilizados. O relatrio canadense observa que o baixo custo
e a informalidade encorajam as pessoas, que normalmente no compareceriam perante um
tribunal, a demandar seus direitos atravs desse novo processo.
O uso e a popularidade crescente desses servios uma evidncia do sistema (de
outubro de 1974 a junho de 1976), na Colmbia Britnica foram atendidas cerca de 400.000
consultas e resolvidas cerca de 19.000 questes, sob os auspcios dessa entidade.
Ainda que uma avaliao sistemtica dessa instituio, orientada no sentido de estimular
as solues de compromisso entre as partes, exija maior estudo, pode-se dizer que esse tipo
de mecanismo especializado e informal tem considervel potencial para a soluo dos
litgios entre locadores e locatrios. Essa instituio e outras semelhantes, no Canad, tm
ido muito longe, tanto na tarefa de informar locatrios e senhorios a respeito de seus direitos
e deveres, quanto na de proporcionar-lhes um frum onde suas disputas possam ser
solucionadas rapidamente e sem despesas. Essas instituies tm procurado preservar as
relaes duradouras entre as partes, ao mesmo tempo em que tornam realidade as novas e
relativamente complexas leis de inquilinato. Segundo o relatrio canadense, esses novos
mecanismos de equilbrio tm efetivamente reorientado as relaes de locao.

c) Os litgios de inquilinato o tribunal de habitao da cidade de Nova Iorque
A nfase que se verifica na experincia canadense, onde se prefere utilizar a conciliao
em vez do arbitramento ou das decises, tambm compartilhada pelo interessante Tribunal
de Habitao da Cidade de Nova lorque, estabelecido no final do ano de 1973. Embora sua
competncia no seja exclusiva (o que significa que uma das partes pode deslocar o caso
para os tribunais regulares), com a concordncia das partes ele pode resolver todos os tipos
de questes que surgem entre inquilinos e locadores na cidade de Nova lorque.
Os funcionrios encarregados advogados escolhidos por seu conhecimento do setor
imobilirio solucionam a maior parte dos casos. A sua atitude ativa torna-se evidente
atravs do fato de que eles examinam cuidadosamente as questes de despejo sumrio
apresentadas pelos locadores e que constituem a maior parte dos processos no Tribunal
de Habitao e, frequentemente, revelam matria de defesa para os locatrios, com base
em infraes ao Cdigo de Habitao. Dessa forma, eles auxiliam os locatrios a tomarem
cincia d e que detm novos direitos a determinado s padres de habitao. A nfase na
conciliao, a segunda caracterstica bsica que eles compartilham com o sistema
canadense, evidencia-se no fato de que apenas em 20% dos casos se torna necessrio
proferir uma deciso.
O Tribunal de Habitao da Cidade de Nova lorque ainda no foi objeto de intensa
pesquisa emprica, mas seu potencial j foi demonstrado. Sua atuao, de acordo com o
relatrio americano do Projeto de Florena, resultou na restaurao de mais de 7.000
unidades habitacionais consideradas abaixo dos padres exigveis, nos seus seis primeiros
meses de atuao. E a demanda, por seus servios, torna-se evidente pelo fato de que,
quando inaugurou suas atividades em 1973, j havia 550 casos aguardando por ele.
Embora tenha havido alguns problemas de entrosamento com os funcionrios da
municipalidade, a contribuio dessa instituio, no sentido de melhorar a situao
extremamente complexa de habitao no Estado de Nova Iorque, tem sido notvel. Ela ajuda
a demonstrar o potencial cada vez mais reconhecido dos tribunais habitacionais
especializados.

d) Litgios de direito administrativo a proliferao da instituio do Ombudsman
Os litgios entre os indivduos e o governo a respeito de temas tais como o direito a
certos benefcios sociais, so de interesse bvio no estado de bem-estar social. Essas
causas geralmente levantam o problema da justia discricionria: como controlar a
conduta dos administradores e promover remdios para as vtimas de abusos da
arbitrariedade administrativa. Controlar o grau de discricionariedade um dos desafios
bsicos de nosso tempo.
Os relatrios do Projeto de Florena mostram o reconhecimento geral da necessidade de
adaptar a mquina administrativa aos litgios que, como enfatizam os juzes Bender e
Strecker, envolvem partes que em princpio, so desiguais ou seja, de um lado,
indivduos e, de outro, os detentores do poder pblico tambm notvel que alm dos
diversos sistemas nacionais de tribunais administrativos e controle administrativo, a
instituio complementar do ombudsman (mais ou menos modelada a partir do Ombudsman
sueco, estabelecido em 1809) est sendo utilizada eficientemente num nmero crescente de
pases.
As j conhecidas atividades do ombudsman no precisam ser descritas aqui, mas
significativo que instituies semelhantes tenham sido recentemente estabelecidas na
Austrlia, na ustria, no Canad, na Frana , na Gr-Bretanha, em Israel e nos Estados
Unidos. No Canad, de fato, tem havido uma bem sucedida Companhia de Telecomunicao
do Ombudsman Canadense, desde 1974, cujo programa de televiso aparentemente ouvido
por 10% ou mais da populao adulta daquele pas.
Est claro, dessa forma, que a ideia de um protetor independente do pblico, armado com
instrumentos de investigao e publicidade, est ganhando aceitao crescente e
acrescentando um mtodo importante de proteo para os indivduos e para o pblico em
geral, contra os abusos dos administradores.

e) Litgios individuais do trabalho a reforma italiana de 1973
Tal como no Direito Administrativo, existe uma renovada ateno em muitos pases para
o problema de fazer valer os direitos individuais no campo trabalhista, seja contra uma
empresa, um governo ou mesmo um sindicato. Embora as vrias tentativas, discutidas nos
relatrios nacionais para o Projeto de Florena, no possam ser enfocadas aqui, preciso
mencionar a importante reforma trabalhista de 1983, porque ao contrrio das dificuldades
encontradas na implementao de outras reformas na Itlia, especialmente nos campos do
aconselhamento jurdico e do procedimento civil em geral ela ilustra um esforo
dramtico para melhorar as condies de acesso justia em uma rea do Direito.Essa
reforma contrasta como procedimento civil comum, porque ela se concentra no procedimento
de primeira instncia, utiliza um s juiz (o pretor), d-lhe amplos poderes e simplifica os
procedimentos.
Existem possibilidades de assistncia judiciria, patrocinada pelo Estado, bem como
medidas especiais para assegurar que os recursos cujo mbito foi restringido no
retardem o pagamento das somas devidas a um empregado. Embora ainda no se tenha feito
uma avaliao completa, esse novo procedimento parece j ter dado um passo frente na
direo de tornar o direito ao acesso justia concreto e efetivo para os trabalhadores.

D. Mudanas nos mtodos utilizados para a
prestao de servios jurdicos
A mesma filosofia que inspira a criao de procedimentos especializados no sentido de
auxiliar as pessoas comuns a fazer valer seus direitos contra comerciantes,
empregadores, poluidores, locadores, a burocracia governamental, etc. tambm orienta as
reformas que sero discutidas nessa seo. Essas reformas reconhecem que, apesar dos
esforos (tornados necessrios pelas dificuldades econmicas e outras razes) para
minimizar a necessidade de atuao de advogados para a defesa dos direitos do cidado
comum, a assistncia e a representao continuaro a ser importantes em muitos casos
complicados. Alm disso, a assistncia jurdica significa mais do que a simples
representao perante os tribunais. Ela implica auxlio para tornar as pessoas mais
ativamente participantes das decises bsicas, tanto governamentais quanto particulares, que
afetam suas vidas.
Da surge a questo bsica de como tornar a assistncia jurdica de alta qualidade
acessvel a todos, o que dela fez, como fcil compreender, um ponto focal para os
reformadores do acesso justia. Charles Baron, antigo diretor do Centro Norte-Americano
para Consumidores de Recursos Jurdicos, notou: pode-se dizer que existe agora um ativo
movimento de consumo dos servios jurdicos nos Estados Unidos, que est interessado em
causas que permeiam todos os aspectos da profisso jurdica. Para mencionar apenas mais
um exemplo: A recentemente criada Comisso Real sobre Servios Jurdicos, da Inglaterra
destinada, entre outras coisas, a debater se so desejveis (mudanas) no interesse do
pblico, na estrutura, organizao e treinamento da profisso jurdica demonstra
claramente essa nova disposio de questionar os mtodos, organizao e mesmo o controle
da profisso e de seu exerccio.
Dois enfoques bsicos reforma da prestao dos servios jurdicos j foram vistos
nesse relatrio. Um enfoque, cada vez mais evidente, nos procedimentos especializados que
discutimos, consiste em desenvolver substitutos mais especializados e menos dispendiosos
que os advogados individuais. Muitos tribunais de pequenas causas, por exemplo,
proporcionam aconselhamento jurdico que torna desnecessria a presena de advogados.
Um fenmeno importante e que merece maior ateno, a proliferao de pessoal
paraprofissional.
Um segundo enfoque, que j apareceu quando examinamos o sistema sueco de assistncia
jurdica, est em encontrar novos meios para tornar os profissionais altamente qualificados,
acessveis s pessoas comuns. Esses mtodos incluem planos de seguro ou servios
jurdicos em grupo. Evidentemente, esses dois enfoques (algumas vezes complementados
por outras importantes atividades que tm por objetivo reformar a prestao de servios
jurdicos, tais como o levantamento das restries propaganda e o esforo de criar
clnicas jurdicas nos Estados Unidos podem ser combinados num esforo para reunir as
vantagens de ambos.

1. O uso dos parajurdicos
Os parajurdicos assistentes jurdicos com diversos graus de treinamento em
Direito assumiram nova importncia no esforo de melhorar o acesso justia. cada
vez mais evidente que muitos servios jurdicos no precisam necessariamente ser
executados por advogados caros e altamente treinados. O Rchtspfleger alemo, por
exemplo, um funcionrio-juiz paraprofissional que, entre outras coisas, tem papel
importante no aconselhamento daqueles que necessitam preparar suas demandas judiciais.
Desde 1970, os parajurdicos tm sido crescentemente utilizados, principalmente nos
Estados Unidos, para fazerem pesquisa, entrevistar clientes, investigar as causas e preparar
os casos para julgamento.
Como foi assinalado na discusso sobre os tribunais de pequenas causas, Os advogados
leigos, onde no sejam proibidos de atuar, por estatutos que vedem o exerccio ilegal da
profisso, esto-se tornando importantes em muitas reas jurdicas. Os McKenzie Men da
Inglaterra, por exemplo, refletem essa tendncia.
O potencial dos parajurdicos pode ser tambm demonstrado por um importante exemplo
alemo. A Federao dos Sindicatos de Trabalhadores Alemes ( Deu tsdrer
Gewerkschaftbrtnd: DGB) utiliza os parajurdicos num programa destinado a servir seus
sete milhes de membros.
Funcionrios especialmente treinados (Rechtsskret Sre), atravs de um programa de onze
meses, numa escola localizada em Frankfurt e dirigida pela DGB, proporcionam servios
jurdicos aos membros dos sindicatos, em reas tais como: emprego, segurana social,
benefcios aos veteranos e imposto de renda. Alm de aconselhamento jurdico e servios
semelhantes os funcionrios, quando necessrio, at mesmo representam os trabalhadores
perante a justia do trabalho (Arbeitsgerichte).
Essa eficiente utilizao dos parajurdicos, especialmente permitida pelas normas
alemes que cogitam do exerccio ilegal da profisso, demonstra como os parajurdicos
podem contribuir para o movimento de acesso justia. Existem, naturalmente, muitas
questes relacionadas ao nvel de treinamento e a aceitabilidade as quais precisam ser
resolvidos antes que o potencial dos parajurdicos possa ser constatado; mas evidente que
muitas funes, que eram tradicionalmente exclusivas dos advogados, no mais precisam s-
lo.

2.O desenvolvimento de planos de assistncia jurdica mediante convnioou em
grupo
Os desenvolvimentos de planos de assistncia jurdica mediante convnio ou em
grupo, nos anos mais recentes, esto entre as reformas de mais amplo alcance, aqui
discutidas. Nessa rea encontramos planos e propostas audaciosos com o objetivo de tornar
os advogados acessveis, mediante custos razoveis aos indivduos das classe mdia e
baixa, cujos direitos e interesses tm sido nosso foco central. Sem dvida, j que
inevitvel que tenhamos um nmero sempre crescente de conflitos jurdicos, essa tentativa de
promover o acesso aos advogados pode, na realidade, complementar as reformas que tendem
a dispensar a necessidade de advogados. Ambos os tipos de reforma so essenciais para
reivindicar eficientemente os novos direitos dos indivduos e dos grupos.
Embora a terminologia ainda no esteja claramente definida, planos de convnio para
servios jurdicos podem ser descritos, em traos gerais, como mecanismos atravs dos
quais os indivduos concorrem com algo semelhante a uma contribuio social ou um prmio
de seguro, para obterem, sem custos, ou com custos reduzidos, alguns servios jurdicos pr-
determinados, quando surja a necessidade de utiliz-los, O objetivo consiste em distribuir o
risco entre todos aqueles que pagam essa mensalidade ou prmio.
Os planos em grupo tambm podem ser pagos antecipadamente, no sentido de que
tambm envolvem a distribuio dos riscos. Podem, no entanto, simplesmente representar
uma relao pela qual os servios jurdicos se tornem disponveis, aos membros de um
determinado grupo, mediante uma contribuio reduzida. O potencial desses planos
enorme, considerada a economia de escala, o uso dos advogados tanto para preveno,
quanto para soluo de casos, a diviso dos riscos entre os membros do grupo e,
dependendo da clientela em questo, a definio de parmetros no processo de negociao
dos benefcios e custos de um plano. Uma distino bsica entre esses planos e a fonte
de muitos debates diz respeito capacidade do participante para escolher seu prprio
advogado.
O sistema aberto, geralmente, tem como caracterstica a escolha relativamente livre de
advogado que, ento, pago pelo plano, enquanto os sistemas fechados restringem, em
maior ou menor grau, essa escolha e um determinado nmero de advogados. Existem,
naturalmente, inmeras gradaes entre um e outro sistema. Os pases europeus tm tido uma
experincia longa e crescentemente positiva com o seguro de despesas jurdicas, ou seja,
planos de assistncia jurdica, pagos antecipadamente e com sistema de livre escolha do
profissional, operados por companhias de seguros.
Esse tipo de seguro surgiu inicialmente como uma decorrncia das polticas de seguros
contra acidentes de automvel, no incio do sculo. A cobertura para automveis ainda o
componente mais importante, mas um amplo espectro de coberturas podem ser atualmente
obtidas em diversos pases, especialmente na Alemanha e na Sua. Por prmio
relativamente baixo, um operrio alemo e sua famlia podem receber cobertura para
despesas jurdicas decorrentes da propriedade e utilizao de um automvel, da propriedade
de um imvel, da indenizao por danos, para defesa criminal, para causas trabalhistas ou de
seguridade social, de direitos contratuais e de causas de direito de famlia ou de sucesses.
A importncia crescente do seguro jurdico torna-se evidente pelo volume sempre maior
de transaes realizadas, bem como pelo fato de que, em 1974, o Lloyds de Londres
decidiu ingressar nesse campo e tornar tal seguro acessvel pela primeira vez na Gr-
Bretanha. Alm disso, esses esquemas despertaram a ateno de muitas pessoas preocupadas
com o problema do acesso Justia. A discusso a respeito do potencial do seguro para
despesas jurdicas, na Europa, tornou-se recentemente um aspecto importante do movimento
de acesso justia, que ali tem lugar. Isso advm do fato de a cobertura, ampliada por custos
relativamente baixos, auxiliar, sem dvida alguma, a tornar a mquina jurdica mais
acessvel queles que detenham tal seguro.
J foi sugerido, no entanto, que o sistema privado europeu de seguro para despesas
jurdicas, com objetivo de lucro e livre escolha, talvez no seja o melhor tipo de servio
jurdico de grupo. A objeo a mesma que j foi encontrada na comparao entre os
sistemas judicare e staff attorney de assistncia judiciria, ou seja, os planos de livre
escolha deixam a critrio do indivduo distinguir quando desejvel uma providncia
jurdica, quando sero teis os servios de um advogado e qual advogado constitui a melhor
escolha.
Alm disso, evidente que os lucros da seguradora dependem de sua capacidade de
prever e planejar o nmero de causas que sero apresentadas. Normalmente, essa
previsibilidade diz respeito aos atos fortuitos, porm no s aes intencionais dos
requerentes. Logo, se esses planos no quiserem arriscar ou destruir sua viabilidade
financeira, eles dificilmente buscaro educar as pessoas em relao aos seus direitos,
encoraj-las a fazerem revises de seus negcios sob o aspecto jurdico e estimular a
atividade jurdica o que, presumivelmente, auxiliaria a reduzir as barreiras colocadas
pela capacitao das partes a um acesso efetivo nas reas das quais nos ocupamos.
Muitos reformadores acreditam que planos fechados podem evitar ou pelo menos
minimizar esses problemas. Planos fechados podem permitir aos advogados desenvolver
especializaes que permitam reduzir custos. Os parajurdico s podem ser eficientemente
utilizados para lidar com os aspectos de rotina de certos tipos de problemas jurdicos. Em
troca da condio de que o assunto ser tratado por um determinado grupo de advogados, o
plano poder negociar um prmio mais reduzido. possvel esperar, portanto, que, apesar
da estimulao da demanda jurdica, os planos fechados sejam capazes de manter os prmios
em valores reduzidos.
Apesar da oposio inicial das entidades associativas dos advogados, est emergindo
nos Estados Unidos a preferncia pelos planos fechados, operados sem fins comerciais ou
por grupos subsidiados pelas contribuies dos membros dos sindicatos de trabalhadores.
Esses planos fechados implicam maior reorganizao dos sistemas jurdicos do que os
sistemas abertos, uma vez que a sua adoo desafia a ideia tradicional de que um advogado,
pago por uma organizao para atender a um indivduo, no ser suficientemente
independente para dar sua total dedicao aos interesses do cliente que ele representa. Alm
disso, os planos fechados com nfase na especializao esto tomando a dianteira na
utilizao de pessoal parajurdico para tratar de problemas de rotina.
Inmeras experincias esto agora tendo lugar nos Estados Unidos, com diversos tipos de
planos (inclusive com alguns planos abertos) e parece, que, depois de aproximadamente uma
dcada de incerteza, esses servios jurdicos esto finalmente comeando a preencher seu
potencial no sentido de implementar o acesso justia para as classes mdia e baixa. Ao
contrrio dos planos europeus de seguro jurdico, esses planos emergentes tendem a
enfatizar a preveno e a educao a respeito dos direitos dos cidados. Tem sido mesmo
afirmado que esses planos sero capazes no s de prover a representao para os
indivduos, mas tambm de promover os interesses difusos do grupo.
Certamente, tais reformas podem com eficcia mobilizar os indivduos pelo menos
aqueles indivduos que participam de grupos que possam manter planos de servio jurdico
a perseguir seus direitos.
Devemos, no entanto, estar atentos para no exagerar os prognsticos acerca desse
modelo americano de prestao de servios jurdicos em grupo. O Professor Mayhew
escreveu recentemente que devemos reservar-nos o direito de ser cticos quanto s
possibilidades de realizao desses programas, at que eles tenham sido cuidadosamente
estudados. O fato que o seguro americano, apesar de suas limitaes, tem demonstrado
crescimento tanto no que diz respeito ampliao das coberturas, quanto no que tange a sua
demanda. O sistema europeu, caracterizado por seguro, com fins comerciais, num sistema de
livre escolha do profissional, pode-se mostrar mais duradouro do que as experincias
americanas, mais direcionadas no sentido da justia social. Isso no quer dizer que o sistema
europeu possa ou deva ser transferido para os Estados Unidos, mas apenas destaca a
necessidade de no exagerarmos as realizaes dos planos experimentais norte-americanos.

E. Simplificando o direito
Nosso Direito frequentemente complicado e, se no em todas, pelo menos na maior
parte das reas, ainda permanecer assim. Precisamos reconhecer, porm, que ainda
subsistem amplos setores nos quais a simplificao tanto desejvel quanto possvel. Se a
lei mais compreensvel, ela se torna mais acessvel s pessoas comuns. No contexto do
movimento de acesso justia, a simplificao tambm diz respeito tentativa de tornar
mais fcil que as pessoas satisfaam as exigncias para a utilizao de determinado remdio
jurdico. Os exemplos mais destacados de uma soluo simplificada so o movimento amplo
em direo do divrcio sem culpa e, pelo menos em certo nmero de lugares, o movimento
pela responsabilidade civil objetiva. Padres substantivos mudaram de modo a fazer com
que indagaes sobre culpa sejam dispensadas. Elas se tornaram irrelevantes para o
desenlace da causa, trazendo como resultado a reduo dos custos e da durao do litgio,
alm de diminuir a sobrecarga de trabalho dos tribunais. Ser suficiente mostrar as virtudes
desse enfoque, citando uma pesquisa recente que cobriu os dois primeiros anos de
funcionamento do bem conhecido plano pioneiro de responsabilidade objetiva por acidentes,
posto em prtica na Nova Zelndia. Segundo o Professor Geoffrey Palmer:
A principal impresso que se tira da leitura das decises a de sua extrema simplicidade. H poucos
casos que no sejam resolvidos em duas ou trs laudas datilografadas. A armadura completa do tipo de
julgamento ao estilo Westminster foi abolida. No existe mstica nem encenao teatral a respeito da nova
lei de acidentes. No entanto, muitas pessoas que no obtiveram qualquer resultado sob o velho sistema,
esto sendo compensadas, e depressa.
As vantagens da simplificao para determinado tipo de causas no precisam ser
limitadas s de divrcio ou responsabilidade civil por acidentes. Na realidade, a
simplificao pode ter relevncia no que diz respeito aos direitos dos consumidores. Uma
proposta interessante feita nos Estados Unidos foi a de se criar um Departamento de Justia
Econmica, que daria aos consumidores reparao automtica nas causas muito pequenas
contra os comerciantes, sem necessidade de prova do mrito dessas demandas. O objetivo
seria o de evitar a despesa desproporcional com a investigao e deciso dessas causas,
evitando-se o desvirtuamento ou a m-f por parte do consumidor, atravs de um sistema de
controle rpido e de sanes severas. De fato, o Professor Maurice Rosenberg, que props
esse plano, sugeriu ainda que o Departamento pudesse agir tal como o Ombudsman do
Consumidor sueco para proteger os direitos dos consumidores, enquanto classe.
Essa ideia pode ou no ser vivel, mas certamente ela provoca reflexo e est recebendo
ateno crescente. Na verdade, uma recente experincia holandesa a respeito de proteo
ambiental adotou uma abordagem semelhante para a indenizao por danos decorrentes da
poluio area. Alm disso, essas ideias no precisam ser isoladas de outros enfoques. O
que se deve salientar que a criatividade e a experimentao ousada at o limite de
dispensar a produo de provas caracterizam aquilo que chamamos de enfoque do acesso
justia.

V
LIMITAES E RISCOS DO ENFOQUE DE
ACESSO JUSTIA: UMA ADVERTNCIA FINAL
O surgimento em tantos pases do enfoque do acesso justia uma razo para que se
encare com otimismo a capacidade de nossos sistemas jurdicos modernos em atender s
necessidades daqueles que, por tanto tempo, no tiveram possibilidade de reivindicar seus
direitos. Reformas sofisticadas e inter-relacionadas, tais como as que caracterizam o sistema
sueco de proteo ao consumidor, revelam o grande potencial dessa abordagem. O
potencial, no entanto, precisa ser traduzido em realidade, mas no fcil vencer a oposio
tradicional inovao. necessrio enfatizar que, embora realizaes notveis j tenham
sido alcanadas, ainda estamos apenas no comeo. Muito trabalho resta a ser feito, para que
os direitos das pessoas comuns sejam efetivamente respeitados.
Ao saudar o surgimento de novas e ousadas reformas, no podemos ignorar seus riscos e
limitaes. Podemos ser cticos, por exemplo, a respeito do potencial das reformas
tendentes ao acesso justia em sistemas sociais fundamentalmente injustos. preciso que
se reconhea, que as reformas judiciais e processuais no so substitutos suficientes para as
reformas polticas e sociais. O Professor Branies, o relator chileno (atualmente exilado na
Cidade do Mxico), revela parafraseando Bentham que falar de acesso aos tribunais
sob o atual governo, no Chile, um absurdo, um pretensioso absurdo. da mesma forma,
para os muito pobres, ele observa que o problema de acesso justia simplesmente
irrelevante, uma vez que eles no tm demandas a propor e esto fora do sistema
institucional, no importa quanto esse sistema seja acessvel. Por isso, o acesso justia,
no Chile, mais um problema poltico e econmico do que institucional.
Um aspecto igualmente bvio bem conhecido dos estudiosos de Direito Comparado
o de que as reformas no podem (e no devem) ser transplantadas simploriamente de
seus sistemas jurdicos e polticos. Mesmo se transplantada com sucesso, uma instituio
pode, de fato, operar de forma inteiramente diversa num ambiente diverso. Nossa tarefa deve
consistir, com o auxlio de pesquisa emprica e interdisciplinar, no apenas em diagnosticar
a necessidade de reformas, mas tambm cuidadosamente monitorar sua implementao.
Tambm necessrio aos reformadores reconhecer que, a despeito do apelo bvio da
especializao e da criao de novas instituies, os sistemas jurdicos no podem
introduzir rgos e procedimentos especiais para todos os tipos de demandas. A primeira
dificuldade sria que as fronteiras de competncia podem tornar-se confusas. Diz o
relatrio israelense do Projeto de Florena:
Deveria ser muito fcil localizar o tribunal apropriado. Mas, frequentemente, os limites da
competncia so difceis de serem precisados . Em caso de dvida e a dvida cresce com cada novo
tipo de tribunal que criado o requerente tem de ser muito mais cuidadoso porque ele pode estar certo
de que, qualquer que seja a sua escolha, o ru ter outro ponto de vista. De qualquer forma, muito tempo
ser perdido com essa preliminar, e a possibilidade de transferir a causa uma compensao muito
pequena.
Sem dvida, a proliferao de tribunais especializados pode, por si s, tornar-se uma
barreira ao acesso efetivo, resultando naquilo que o relatrio francs do Projeto de Florena
denominou de litigao parasitria.
Um juiz especializado pode tambm tornar-se muito isolado, desenvolvendo perspectiva
demasiado estreita. Como observa o relatrio germnico, o juiz pode perder de vista os
aspectos e problemas que estejam fora de seu campo de atuao no Direito. Alm disso,
existe sempre o perigo de que a improvisao com o procedimento ter efeitos srios e
indesejados. Como notamos, as reformas destinadas a eliminar uma ou outra barreira ao
acesso, podem, ao mesmo tempo, fazer surgir outras.
O maior perigo que levamos em considerao ao longo dessa discusso o risco de que
procedimentos modernos e eficientes abandonem as garantias fundamentais do processo civil
essencialmente as de um julgador imparcial e do contraditrio. Embora esse perigo seja
reduzido pelo fato de que a submisso a determinado mecanismo de soluo dos litgios
facultativa tanto antes quanto depois do surgimento do conflito, e que os valores envolvidos
so de certa forma flexveis, necessrio reconhecer os problemas potenciais.
Por mais importante que possa ser a inovao, no podemos esquecer o fato de que,
apesar de tudo, procedimentos altamente tcnicos foram moldados atravs de muitos sculos
de esforos para prevenir arbitrariedades e injustias. E, embora o procedimento formal no
seja, infelizmente, o mais adequado para assegurar os novos direitos, especialmente (mas
no apenas) ao nvel individual, ele atende a algumas importantes funes que no podem
ser ignoradas. Uma vez que grande e crescente nmero de indivduos, grupos e interesses,
antes no representados, agora tm acesso aos tribunais e a mecanismos semelhantes, atravs
das reformas que apresentamos ao longo do trabalho, a presso sobre o sistema judicirio,
no sentido de reduzir a sua carga e encontrar procedimentos ainda mais baratos, cresce
dramaticamente.
No se pode permitir que essa presso, que j sentida, venha a subverter os
fundamentos de um procedimento justo. Neste estudo, falamos de uma mudana na hierarquia
dos valores no processo civil de um desvio no sentido do valor da acessibilidade. No
entanto, uma mudana na direo de um significado mais social da justia no quer dizer
que o conjunto de valores do procedimento tradicional deva ser sacrificado. Em nenhuma
circunstncia devemos estar dispostos a vender nossa alma.
Conclumos, portanto, por reconhecer que existem perigos em introduzir ou mesmo
propor reformas imaginativas de acesso justia. Nosso sistema judicirio j foi descrito
assim:
Por admirvel que seja, ele , a um s tempo, lento e caro. um produto final de grande beleza, mas
acarreta um imenso sacrifcio de tempo, dinheiro e talento.
Esse belo sistema frequentemente um luxo; ele tende a proporcionar alta qualidade de
justia apenas quando, por uma ou outra razo, as partes podem ultrapassar as barreiras
substanciais que ele ergue maior parte das pessoas e a muitos tipos de causas. A
abordagem de acesso justia tenta atacar essas barreiras d e forma compreensiva,
questionando o conjunto das instituies, procedimentos e pessoas que caracterizam nossos
sistemas judicirios. O risco, no entanto, que o uso de procedimentos rpidos e de pessoal
com menor remunerao resulte num produto barato e de m qualidade. Esse risco no pode
ser nunca esquecido.
A operacionalizao de reformas cuidadosas, atentas aos perigos envolvidos, com uma
plena conscincia dos limites e potencialidades do s tribunais regulares, do procedimento
comum e dos procuradores o que realmente se pretende com esse enfoque de acesso
justia. A finalidade no fazer uma justia mais pobre, mas torn-la acessvel a todos,
inclusive aos pobres. E, se verdade que a igualdade de todos perante a lei, igualdade
efetiva no apenas formal o ideal bsico de nossa poca, o enfoque de acesso
justia s poder conduzir a um produto jurdico de muito maior beleza ou melhor
qualidade do que aquele de que dispomos atualmente.



FIM