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9 Cadernos Cedes, ano XXI, n 55, novembro/2001


* Advogado, socilogo, especialista em Direito e Doutor em Cincia Poltica na Universidade de So
Paulo (USP); foi professor titular na USP, na Universidade Estadual de Campinas (Unicamp) e na
Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (PUC/SP). E-mail: evaldovieira@uol.com.br
A POLTICA E AS BASES DO DIREITO EDUCACIONAL
EVALDO VIEIRA*
RESUMO: Este ensaio alude relao entre sociedade, Estado e direito,
tendo como elemento mediador a educao. Inicialmente, faz-se a expo-
sio dos momentos distintos e marcantes da poltica social no sculo
XX no Brasil: o primeiro perodo: a poltica social como controle da po-
ltica (1930-1954); o segundo perodo: a poltica social como poltica
de controle (1964-1988); o terceiro perodo: a poltica social sem direitos
sociais (depois de 1988). Em seguida, passam-se por exame as idias de
sociedade civil; de cidadania; de direitos civis, polticos e sociais;
caracterizando o chamado estado de direito democrtico e indicando
alguns elementos bsicos da democracia. A Constituio Federal de
1988 consagra o estado de direito democrtico e explicita a poltica
educacional a ser implementada no Brasil. Tal poltica educacional
ampla-mente comentada, levando em conta os inmeros artigos do
texto constitucional e seus vnculos com tratados internacionais,
anteriores, contemporneos e posteriores a ela, no campo educacional.
Alm disso, a Constituio Federal refora a tradio jurdica da educao
nos textos constitucionais brasileiros, dando a ela a presuno de
constitucionalidade. Na verdade, a Constituio de 1988 estabelece o
regime jurdico da educao, por meio de diferentes artigos espalhados
ao longo dela, convertendo-a em direito pblico subjetivo, o que
fundamental, porque os habitantes do Brasil tm direito de requerer ao
Estado a prestao educacional, sob pena de ser responsabilizada a
autoridade competente para oferec-la. H no ensaio a demonstrao
de que o Direito Educacional no se limita simples exposio da
legislao do ensino, pois a educao um bem jurdico, individual e
coletivo, embora as determinaes constitucionais nem sempre sejam
cumpridas.
Palavras-chave: Poltica Social e Cidadania; Sociedade, Estado e Direito;
Direito e Educao; Cidadania e Educao.
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I
A poltica social percorre dois momentos polticos distintos e
marcantes do sculo XX no Brasil: escrevendo sobre tal assunto anos
atrs (1995, p. 229-233), denomino o primeiro perodo de controle da
poltica, correspondendo ditadura de Getlio Vargas e ao populismo
nacionalista, com influncia para alm de sua morte em 1954; e o segundo
perodo, de poltica do controle, cobrindo a poca da instalao da dita-
dura militar em 1964 at a concluso dos trabalhos da Constituinte de
1988.
Nesses dois perodos, a poltica social brasileira compe-se e re-
compe-se, conservando em sua execuo o carter fragmentrio, setorial
e emergencial, sempre sustentada pela imperiosa necessidade de dar legi-
timidade aos governos, que buscam bases sociais para manter-se e aceitam
seletivamente as reivindicaes e at as presses da sociedade.
A poltica social acha-se no terceiro perodo de existncia no Brasil,
depois de 1988, que chamo de poltica social sem direitos sociais.
Em nenhum momento a poltica social encontra tamanho acolhi-
mento em Constituio brasileira, como acontece na de 1988 (artigos 6

a 11): nos campos da Educao (pr-escolar, fundamental, nacional,


ambiental etc.), da Sade, da Assistncia, da Previdncia Social, do
Trabalho, do Lazer, da Maternidade, da Infncia, da Segurana, defi-
nindo especificamente direitos dos trabalhadores urbanos e rurais, da
associao profissional ou sindical, de greve, da participao de traba-
lhadores e empregadores em colegiados dos rgos pblicos, da atuao
de representante dos trabalhadores no entendimento direto com empre-
gadores. O captulo II, do Ttulo II (Dos Direitos e Garantias Funda-
mentais), alude aos direitos sociais, pertencentes Constituio de 1988.
De outra parte, poucos desses direitos esto sendo praticados ou
ao menos regulamentados, quando exigem regulamentao. Porm, o
mais grave que em nenhum momento histrico da Repblica brasi-
leira (para s ficar nela, pois o restante consiste no Imprio escravista),
os direitos sociais sofrem to clara e sinceramente ataques da classe
dirigente do Estado e dos donos da vida em geral, como depois de 1995.
Esses ataques aos direitos sociais, em nome de algo que se pode
intitular de neoliberalismo tardio ou em nome da modernizao, ali-
mentam-se no campo da poltica social, de forma geral, de falsas pol-
micas.
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Geralmente, as anlises relacionadas com a poltica social se
debatem na falsa contraposio entre neoliberalismo e social-democracia.
Ou, o mais srio, elas contrapem o que chamam de poltica social neoli-
beral poltica social de cunho social-democrata. Fazem uma tipologia
dos Estados, fixando a oposio entre Estado de bem-estar liberal e Esta-
do de bem-estar social-democrata, para em seguida, por vezes, admitir o
surgimento de nova fase da acumulao capitalista (Laurell, 1995, p.
151-178).
Tais anlises maniquestas, que confrontam o Estado de bem-estar
liberal com o Estado do bem-estar social-democrata, ou ento a poltica
social neoliberal com a poltica social de cunho social-democrata, mostram
o limite das possibilidades nelas contidas, reduzindo o futuro imediato
da histria social-democracia.
Nessas anlises maniquestas nada suceder no futuro histrico,
no novo sculo e no novo milnio, alm da social-democracia.
Curiosamente, essas anlises do o nome de poltica social neolibe-
ral quela poltica que nega os direitos sociais, que garante o mnimo de
sobrevivncia aos indigentes, que exige contrapartida para o gozo dos
benefcios, que vincula diretamente o nvel de vida ao mercado, trans-
formando-o em mercadoria.
Em geral, as polticas sociais envolvem direitos sociais, projetos,
diretrizes, oramentos, executores, resultados, impactos etc. Eviden-
temente, as polticas sociais devem sempre passar por avaliao, em
qualquer lugar e poca, constituindo exigncia obrigatria quando cus-
teadas com recursos pertencentes s sociedades. Porm, com a falta desses
recursos fornecidos pelas sociedades, irrompem a cognominada crise
fiscal do Estado e a febre avaliatria, pululando ento avaliadores.
No Brasil, desde o tempo da elaborao da Constituio de 1988,
a febre avaliatria ganha dimenso de epidemia e os avaliadores meta-
morfoseiam-se em festejados demiurgos, com a justificativa de preservar
o bem e o patrimnio pblicos, como se antes desta Constituio tal
imperativo no existisse, nem se colocasse como irrevogvel.
Os direitos sociais, os projetos, os executores, os processos, a
eficincia, a eficcia, os resultados e os impactos das polticas sociais so
em geral vistos e examinados pelos avaliadores como elementos de igual
valor. O insidioso raciocnio localiza-se exatamente neste ilusrio
relativismo dos elementos das polticas sociais, apregoado pelos avali-
adores. Em verdade, tais elementos dispem de valores desiguais: por
exemplo, no se suprimem a vida e a liberdade por onerarem o oramento
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ou inexistirem fontes de financiamento para elas, embora abundem os
defensores desta posio irracionalista.
Na avaliao dos elementos das polticas sociais, o mnimo esperado
que os direitos sociais gozem da posio de respeito e de superioridade,
por inclusive participarem da Constituio de 1988, uma das mais livre-
mente votadas no Brasil, integrando o Ttulo II, relativo aos Direitos e
Garantias Fundamentais. Caso contrrio, sobra apenas como fnebre
consolao curvar-se ao irracionalismo da meritocracia e ao seu relativis-
mo nas polticas sociais.
No caso brasileiro, depois da extino dos direitos sociais, quem
sabe se no chegar a vez de fraquejarem o Estado de direito e o regime
democrtico-liberal? A tradio histrica do Brasil revela constante inter-
veno estatal no mbito da poltica social, alicerada ao longo do sculo
XX em direitos sociais variados e gradativamente conquistados.
A poltica econmica brasileira exemplar neste aspecto: mesmo
em ocasies de negao explcita de sua presena na economia, o Estado
funciona como salvaguarda e como propulsor dos detentores de capital.
Agora, nesta etapa de desemprego em massa e de privaes
ilimitadas, a interveno estatal imprescindvel para concretizar os direi-
tos sociais contidos na Constituio de 1988, visando construir e afianar
a segurana social no Brasil.
II
A idia de sociedade civil est ligada ao pensamento liberal, que
ganha projeo no sculo XVIII e representa a sociedade dos cidados.
O termo civil aqui significa que a sociedade forma-se de cidado, enten-
dido como aquele que tem direitos e deveres. Nessa poca em que a
palavra cidado sobressai, ela se contrape palavra sdito, que quer
dizer aquele que obedece. A temtica relacionada com a sociedade civil
liga-se ao conceito de cidado.
Civil, que indica cidado, ganha complexidade com o passar do
tempo. Os direitos mais restritos, existentes dentro do conceito de cida-
do, transformam-se em muitos direitos de cidadania, tornam-se direitos
civis (as garantias individuais), direitos polticos (por exemplo: de reunio,
de expresso de pensamento, de voto, de organizao de partido) e depois,
no sculo XX, direitos sociais. Os direitos sociais so recentes, posterio-
res Primeira Guerra Mundial, ou seja, posteriores a 1919. Portanto, a
idia de sociedade civil sugere a idia de cidadania de uma sociedade
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criada dentro do capitalismo, de uma sociedade vista como um conjunto
de pessoas iguais em seus direitos.
Nesta sociedade, cidadania representa igualdade jurdica. H quem
elabore outros conceitos de cidadania, considerando-a igualdade social,
igualdade real. De fato, a cidadania fundamenta-se no princpio de que
as pessoas so iguais perante a lei e unicamente perante a lei, porque a
cidadania consiste em instrumento criado pelo capitalismo para com-
pensar a desigualdade social, isto , a situao em que alguns acumulam
riquezas, acumulam propriedades, enquanto outros no. Ento, no existe
cidadania sem garantias de direitos, no existe cidadania sem igualdade
jurdica.
Alguns defendem o princpio de que ocorre uma cidadania sem o
Estado. Defendem que possvel desenvolver uma cidadania em que os
prprios grupos estabelecem-na.
Por outro lado, certo que os direitos de cidadania historicamente
nascem na sociedade, que nascem entre os trabalhadores, entre os mise-
rveis, entre os despossudos. Eles reivindicam seus direitos e conseguem
ao longo de mais de dois sculos para c alcanar alguns deles.
Os direitos gerados dentro da cidadania s se transformam em
leis, em imperatividade jurdica, quando so conquistados e impostos.
Os direitos sociais, por exemplo, florescem com uma guerra mundial, a
Primeira Guerra Mundial, e depois a Segunda Guerra Mundial permite
o aparecimento do chamado Estado do Bem-Estar Social, em certos
pases industrializados.
Os principais direitos fundamentais compem o chamado Estado
de direito democrtico. O Estado de direito aparece no liberalismo,
todavia o Estado de direito democrtico impe algo mais: o princpio da
soberania popular. Este princpio diz que o governo e o Estado necessitam
de legitimidade vinda do povo.
O Estado de direito democrtico requer soberania popular, em
geral enganosamente entendida como expresso do voto. Alega-se o
seguinte: o Estado democrtico porque h o voto. Ingenuidade flagran-
te, porque o Estado pode ser antidemocrtico e ter o voto. Napoleo I
estabeleceu uma tirania na Frana, a partir do final do sculo XVIII, rea-
lizando plebiscito e ganhando com enorme maioria de votos. O con-
senso eleitoral representa algo fugidio e a sociedade no pode ficar nisto,
no pode fundar nela a legitimao democrtica do Estado, impres-
cindvel o controle social dele.
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O Estado de direito democrtico exige o voto universal, o voto
para todas as pessoas, mas o voto no passa de um de seus componentes
para garantir a soberania popular. Outro componente bsico o controle
social da administrao pblica.
Determinadas sociedades permitem maior controle social da admi-
nistrao pblica do que outras. Como forma de ao democrtica, o
controle social da administrao pblica representa um dos elementos
mais importantes da democracia.
A democracia no constitui um estgio, ela constitui um processo.
O processo pelo qual a soberania popular vai controlando e aumentando
os direitos e os deveres um processo prolongado, implicando avano
muito grande dentro da sociedade. Quanto mais coletiva a deciso,
mais democrtica ela . Qualquer conceito de democracia, alis h vrios
deles, importa em grau crescente de coletivizao das decises. Quanto
mais o interesse geral envolve um conjunto de decises, mais democrti-
cas elas so. O Estado e o governo sofrem processo de democratizao ou
de antidemocratizao. Quanto menos interesses coletivos, quanto menos
coletivizao existe nas decises e, portanto, quanto mais particularizao
existe nas decises, menos democrtico ou nada democrtico o governo.
Se a sociedade fortemente democrtica, tende a construir governo
democrtico, mas sociedade dominantemente autoritria, discrimina-
tria, violenta, no tende a sustentar esta espcie de governo. O Estado
no cria a sociedade, mas acontece o contrrio. Determinada sociedade
expressa em determinado Estado e em determinado governo suas neces-
sidades individuais e grupais, suas ansiedades, seus preconceitos, suas
contradies e sua maldade, os quais esto presentes em vrias circuns-
tncias passveis de anlise.
III
A Constituio da Repblica Federativa do Brasil, de 5 de outubro
de 1988, estabelece direitos civis, polticos e sociais. A realizao desses
direitos exige a mobilizao da sociedade, porque dela nascem as neces-
sidades e as angstias.
Com relao poltica educacional, a Constituio Federal de 1988
concede amplos direitos, confirmando e ampliando o interesse social
pela educao. Desde a Constituio monrquica de 1824, a primeira
Constituio brasileira, a educao irrompe como o fundamento da pol-
tica social, que s alcana maior abrangncia durante o sculo XX. No
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final deste sculo, falou-se bastante a respeito da educao e de sua im-
portncia, porm muito se desarticulou a aplicao dos direitos educa-
cionais.
Nina Beatriz Ranieri descreve a participao estatal na educao
superior, da seguinte maneira:
O Estado brasileiro tem presena expressiva no campo da educao superior:
planeja, define polticas e as executa; legisla; regulamenta; interpreta e aplica a
legislao por meio dos Conselhos de Educao; financia e subvenciona o
ensino, a pesquisa e a extenso de servios; mantm universidades e demais
instituies pblicas de ensino superior; oferece diretamente ensino de graduao
e ps-graduao; autoriza, reconhece, credencia, recredencia, supervisiona cursos
e instituies; determina suas desativaes; avalia alunos, cursos e instituies
por todo o Pas; interfere na organizao do ensino; estabelece diretrizes
curriculares etc. Tudo se d na esfera pblica e na privada, e em relao a todos
os sistemas de ensino. (2000, p. 23)
A atuao do Estado brasileiro no diferente nos outros ramos
de ensino, notadamente no fundamental e no mdio. A Constituio
determina a vida social, poltica e jurdica do Brasil, organizando o Estado.
Ao ordenar a sociedade e o Estado, a Constituio tambm dispe sobre
a educao e sobre a forma de concretiz-la.
Assim, quando se buscam as bases do Direito Educacional, o ponto
de partida deve estar na Constituio, naqueles princpios abrangentes,
capazes de multiplicarem-se em muitos direitos, em muitas garantias e
muitos deveres.
Neste caso, necessrio considerar o artigo 3

da Constituio
Federal de 1988:
Art. 3

- Constituem objetivos fundamentais da Repblica Federativa do Brasil:
I - construir uma sociedade livre, justa e solidria; II - garantir o desenvolvimento
nacional; III - erradicar a pobreza e a marginalizao e reduzir as desigualdades
sociais e regionais; IV - promover o bem de todos, sem preconceitos de origem,
raa, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminao.
Entrelaando educao e desenvolvimento, Pinto Ferreira considera
o seguinte:
A frmula educao para o desenvolvimento realmente proveitosa, entretanto
difcil se torna a educao sem o desenvolvimento, j que a educao, sendo um
privilgio de minorias privilegiadas e ricas, s floresce nas reas de prosperidade,
e no nas reas de pobreza. (1995, p. 261)
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A presena da educao na Constituio Federal deve ser examinada
necessariamente com base nesses objetivos expostos no artigo 3

, dos
quais ela no pode estar de nenhum modo afastada.
Os princpios bsicos, contidos no artigo 3

da Constituio, devem
influir na teoria e na prtica educacionais derivadas do Captulo III,
denominado Da Educao, da Cultura e do Desporto, no Titulo VIII
(Da Ordem Social), juntamente com outros preceitos distribudos ao
longo do texto constitucional.
Por outro lado, os direitos e garantias fundamentais, discriminados
no Ttulo II, da Constituio Federal de 1988, constituem os outros
princpios bsicos a serem obedecidos na teoria e na prtica educacionais,
contidas no Captulo III, do Ttulo VIII. Estes direitos do homem
somente se realizam quando esto sustentados nas garantias constitu-
cionais, no tendo, sem elas, qualquer validade prtica.
Os principais direitos do homem so declaraes e as garantias
fundamentais representam os instrumentos necessrios efetivao deles.
A ordem constitucional do Brasil protege a vida, a liberdade, a segurana
e a propriedade de todos que estejam a ela subordinados. Portanto, nesta
ordem constitucional se incluem os direitos educacionais especialmente
do aluno, do professor, da escola e da famlia.
Por sinal, estes direitos e garantias fundamentais j constam da
Declarao Universal de Direitos, aprovada pela Assemblia Geral das
Naes Unidas ento reunida em Paris, no dia 10 de dezembro de 1948,
da qual o Brasil signatrio. Antes da Constituio Federal de 1988, o
Brasil reconhece o que est escrito na Proclamao de 1948, a qual
alude ao ensino e educao:
A PRESENTE DECLARAO UNIVERSAL DE DIREITOS HUMANOS
como ideal comum pelo qual todos os povos e naes devem esforar-se, a fim
de que tanto os indivduos como as instituies, inspirando-se constantemente
nela, promovam, mediante o ensino e a educao, o respeito a estes direitos e
liberdades, e assegurem, por medidas progressivas de carter nacional e inter-
nacional, seu reconhecimento e aplicao universais e efetivos, tanto entre os
povos dos Estados Membros como entre os dos territrios colocados sob sua
jurisdio. (Maisculas do texto).
Ocupando-se particularmente da educao, a Declarao Universal
de Direitos Humanos, da Organizao das Naes Unidas (ONU), feita
em 1948, prescreve:
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Artigo 26. 1. Toda pessoa tem direito educao. A educao deve ser gratuita,
ao menos na instruo elementar e fundamental. A instruo elementar ser
obrigatria. A instruo tcnica e profissional haver de ser generalizada; o
acesso ao estudos superiores ser igual para todos, em funo dos mritos
respectivos. 2. A educao ter por objeto o pleno desenvolvimento da perso-
nalidade humana e o fortalecimento do respeito aos direitos humanos e s
liberdades fundamentais; favorecer a compreenso, a tolerncia e a amizade
entre todas as naes e todos os grupos tnicos ou religiosos; e promover o
desenvolvimento das atividades das Naes Unidas para a manuteno da paz.
3. Os pais tero direito preferencial para escolher o tipo de educao que se dar
a seus filhos.
Em certo sentido, a comunidade internacional, na qual o Brasil se
insere, por intermdio da Declarao Universal de Direitos Humanos
da ONU, antecede e inspira a Constituio Federal de 1988, somando-
se s exigncias da sociedade brasileira, tambm no campo educacional,
alm de outros.
Relativamente educao, o Brasil submete-se a pactos interna-
cionais, firmados por ele, como por exemplo s na dcada de 1990: a
Conferncia Internacional de Educao para Todos, Jomtien, Tailndia,
1990; a Declarao de Nova Delhi, ndia, 1993; a Conferncia Inter-
nacional sobre Populao e Desenvolvimento, Cairo, Egito, 1994; a
Cpula Mundial de Desenvolvimento Social, Copenhague, Dinamarca,
1995; a 4

Conferncia sobre a Mulher, Beijing, China, 1995; a Afirma-


o de Aman, Jordnia, 1996; a 45

Conferncia Internacional da Unesco,


Genebra, Sua, 1996 e a Declarao de Hamburgo, Alemanha, 1997.
Quanto gratuidade na educao, destaque-se o Pacto Interna-
cional sobre Direitos Econmicos, Sociais e Culturais, de 1992, que a
assegura no artigo 13:
a) educao primria dever ser obrigatria e acessvel gratuitamente a todos; b)
a educao secundria em suas diferentes formas, inclusive a educao secun-
dria tcnica e profissionalizante, dever ser generalizada e tornar-se acessvel a
todos, por todos os meios apropriados e, principalmente, pela implementao
progressiva do ensino gratuito; c) a educao de nvel superior dever igualmen-
te tornar-se acessvel a todos, com base na capacidade de cada um, por todos os
meios apropriados e, principalmente, pela implementao progressiva do ensino
gratuito. (Cf. Ranieri, 2000, p. 75 e 76).
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IV
Como se notou antes, a educao se apresenta em todas as Cons-
tituies do Brasil, na imperial de 1824 e nas demais republicanas: de
1891, 1934, 1946, 1967 e de 1988. A Constituio da monarquia
brasileira traz dois itens, de nmeros 32 e 33, do artigo 179, que se
referem educao. O primeiro item garante a gratuidade da educao
primria e o segundo item faz meno criao de colgios e de uni-
versidades.
A persistncia da atividade educativa nas Constituies do Brasil
pode dar a impresso de que pode ser verdadeira, ao menos quanto a ela,
sua presuno da constitucionalidade. Carlos Maximiliano afirma: Forte
a presuno da constitucionalidade de um ato ou de uma interpretao,
quando datam de grande nmero de anos, sobretudo se foram con-
temporneos da poca em que a lei fundamental foi votada. (1981, p.
307)
Na Constituio Federal de 1988, a educao compe os direitos
sociais, junto com outros direitos. A Constituio Federal relaciona os
direitos sociais em seu artigo 6

e posteriormente particulariza-os no
Ttulo VIII (Da Ordem Social): Art. 6

- So direitos sociais a educao,


a sade, o trabalho, o lazer, a segurana, a previdncia social, a proteo
maternidade e infncia, a assistncia aos desamparados, na forma
desta Constituio.
Os direitos individuais e os direitos sociais consistem num todo, a
exigir um procedimento diferente do Estado, quanto a eles. So escla-
recedoras as observaes de Celso Ribeiro Bastos sobre a distino de
procedimento estatal, ante os direitos individuais ou os direitos sociais:
Ao lado dos direitos individuais, que tm por caracterstica fundamental a
imposio de um no fazer ou abster-se do Estado, as modernas Constituies
impem aos Poderes Pblicos a prestao de diversas atividades, visando o
bem-estar e o pleno desenvolvimento da personalidade humana, sobretudo em
momentos em que ela se mostra mais carente de recursos e tem menos pos-
sibilidade de conquist-los pelo seu trabalho. (1998, p. 259)
Os direitos individuais implicam o no fazer do Estado, enquanto
os direitos sociais impem-lhe um fazer e uma maior positividade, como
assevera Jos Afonso da Silva:
os direitos sociais, como compreenso dos direitos fundamentais do homem,
so prestaes positivas estatais, enunciadas em normas constitucionais, que
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possibilitam melhores condies de vida aos mais fracos, direitos que tendem a
realizar a igualizao de situaes sociais desiguais. (1992, p. 258)
As polticas sociais, apoiadas em direitos sociais, tornam obriga-
trias e imediatas as medidas estatais para elevar a condio humana dos
titulares desses direitos. Tais medidas vm em resposta s necessidades
sociais e transformam em realidade os direitos sociais, sobressaindo nas
medidas os pobres e os miserveis.
Na educao, as medidas originrias de direitos sociais e de polticas
sociais significam nus do Estado, de acordo com a Constituio Federal
de 1988.
V
Constitucionalmente, a educao brasileira deve ser direito de
todos e obrigao do Estado; deve acontecer em escolas; deve seguir de-
terminados princpios; deve ratificar a autonomia universitria; deve con-
servar a liberdade de ensino; e principalmente deve converter-se em direito
pblico subjetivo, com a possibilidade de responsabilizar-se a autoridade
competente.
Por sua grande importncia, preciso indicar aqui os artigos do
regime jurdico da educao, na Constituio Federal de 1988:
Art. 205 - A educao, direito de todos e dever do Estado e da famlia, ser
promovida e incentivada com a colaborao da sociedade, visando ao pleno
desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exerccio da cidadania e sua
qualificao para o trabalho.
Art. 206 - O ensino ser ministrado com base nos seguintes princpios: I -
igualdade de condies para o acesso e permanncia na escola; II - liberdade de
aprender, ensinar, pesquisar e divulgar o pensamento, a arte e o saber; III -
pluralismo de idias e de concepes pedaggicas, e coexistncia de instituies
pblicas e privadas de ensino; IV - gratuidade do ensino pblico em estabe-
lecimentos oficiais; V - valorizao dos profissionais do ensino, garantidos, na
forma da lei, planos de carreira para o magistrio pblico, com piso salarial
profissional e ingresso exclusivamente por concurso pblico de provas e ttulos;
VI - gesto democrtica do ensino pblico, na forma da lei; VII - garantia de
padro de qualidade.
Art. 207 - As universidades gozam de autonomia didtico-cientfica,
administrativa e de gesto financeira e patrimonial, e obedecero ao princpio
de indissociabilidade entre ensino, pesquisa e extenso. Pargrafo 1- facultado
s universidades admitir professores, tcnicos e cientistas estrangeiros, na forma
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da lei. Pragrafo 2 - O disposto neste artigo aplica-se s instituies de pesquisa
cientfica e tecnolgica.
Art. 208 - O dever do Estado com a educao ser efetivado mediante a
garantia de: I - ensino fundamental obrigatrio e gratuito, assegurada, inclusive,
sua oferta gratuita para todos os que a ele no tiveram acesso na idade prpria;
II - progressiva universalizao do ensino mdio gratuito; III - atendimento
educacional especializado aos portadores de deficincia, preferencialmente na
rede regular de ensino; IV - atendimento em creche e pr-escola s crianas de
zero a seis anos de idade; V - acesso aos nveis mais elevados do ensino, da pes-
quisa e da criao artstica, segundo a capacidade de cada um;
VI - oferta de ensino noturno regular, adequado s condies do educando; VII
- atendimento ao educando, no ensino fundamental, atravs de programas
suplementares de material didtico-escolar, transporte, alimentao e assistncia
sade. Pargrafo 1 - O acesso ao ensino obrigatrio e gratuito direito
pblico subjetivo. Pargrafo 2 - O no-oferecimento do ensino obrigatrio
pelo Poder Pblico, ou sua oferta irregular, importa responsabilidade da
autoridade competente. Pargrafo 3 - Compete ao Poder Pblico recensear os
educandos no ensino fundamental, fazer-lhes a chamada e zelar, junto aos pais
ou responsveis, pela freqncia escola.
Art. 209 - O ensino livre iniciativa privada, atendidas as seguintes condies:
I - cumprimento das normas gerais da educao nacional; II - autorizao e
avaliao de qualidade pelo Poder Pblico.
Art. 210 - Sero fixados contedos mnimos para o ensino fundamental, de
maneira a assegurar formao bsica comum e respeito aos valores culturais e
artsticos, nacionais e regionais. Pargrafo 1 - O ensino religioso, de matrcula
facultativa, constituir disciplina dos horrios normais das escolas pblicas de
ensino fundamental. Pargrafo 2

- O ensino fundamental regular ser ministrado
em lngua portuguesa, assegurada s comunidades indgenas tambm a utilizao
de suas lnguas maternas e processos prprios de aprendizagem.
Art. 211 - A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios organizaro
em regime de colaborao seus sistemas de ensino. Pargrafo 1 - A Unio
organizar o sistema federal de ensino e o dos Territrios, financiar as instituies
de ensino pblicas federais e exercer, em matria educacional, funo redis-
tributiva e supletiva, de forma a garantir equalizao de oportunidades
educacionais e padro mnimo de qualidade do ensino mediante assistncia
tcnica e financeira aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios. Pargrafo
2 - Os Municpios atuaro prioritariamente no ensino fundamental e na
educao infantil. Pargrafo 3 - Os Estados e o Distrito Federal atuaro
prioritariamente no ensino fundamental e mdio. Pargrafo 4 - Na organizao
de seus sistemas de ensino, os Estados e os Municpios definiro formas de
colaborao, de modo a assegurar a universalizao do ensino obrigatrio.
Art. 212 - A Unio aplicar, anualmente, nunca menos de dezoito, e os Estados,
o Distrito Federal e os Municpios vinte e cinco por cento, no mnimo, da
ARTIGOS
21 Cadernos Cedes, ano XXI, n 55, novembro/2001
receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferncias,
na manuteno e desenvolvimento do ensino. Pargrafo 1 - A parcela da
arrecadao de impostos transferida pela Unio aos Estados, ao Distrito Federal
e aos Municpios, ou pelos Estados aos respectivos Municpios, no considerada,
para efeito do clculo previsto neste artigo, receita do governo que a transferir.
Pargrafo 2 - Para efeito do cumprimento do disposto no caput deste artigo,
sero considerados os sistemas de ensino federal, estadual e municipal e os
recursos aplicados na forma do art. 213. Pargrafo 3 - A distribuio dos
recursos pblicos assegurar prioridade ao atendimento das necessidades do
ensino obrigatrio, nos termos do plano nacional de educao. Pargrafo 4 -
Os programas suplementares de alimentao e assistncia sade previstos no
art. 208, VII, sero financiados com recursos provenientes de contribuies
sociais e outros recursos oramentrios. Pargrafo 5 - O ensino fundamental
pblico ter como fonte adicional de financiamento a contribuio social do
salrio-educao recolhida, pelas empresas, na forma da lei.
Art. 213 - Os recursos pblicos sero destinados s escolas pblicas, podendo
ser dirigidos a escolas comunitrias, confessionais ou filantrpicas, definidas em
lei, que: I - comprovem finalidade no-lucrativa e apliquem seus excedentes
financeiros em educao; II - assegurem a destinao de seu patrimnio a outra
escola comunitria, filantrpica ou confessional, ou ao Poder Pblico, no caso
de encerramento de suas atividades. Pargrafo 1- Os recursos de que trata este
artigo podero ser destinados a bolsas de estudo para o ensino fundamental e
mdio, na forma da lei, para os que demonstrarem insuficincia de recursos,
quando houver falta de vagas e cursos regulares da rede pblica na localidade
da residncia do educando, ficando o Poder Pblico obrigado a investir
prioritariamente na expanso de sua rede na localidade. Pargrafo 2- As
atividades universitrias de pesquisa e extenso podero receber apoio financeiro
do Poder Pblico.
Art. 214 - A lei estabelecer o plano nacional de educao, de durao plurianual,
visando articulao e ao desenvolvimento do ensino em seus diversos nveis e
integrao das aes do Poder Pblico que conduzam : I - erradicao do
analfabetismo; II - universalizao do atendimento escolar; III - melhoria da
qualidade do ensino; IV - formao para o trabalho; V - promoo humanstica,
cientfica e tecnolgica do Pas.
O regime jurdico da educao formado ainda por outros artigos
da Constituio Federal de 1988. Estes artigos acham-se dispersos no
texto constitucional e, para maior brevidade, pode-se utilizar a concisa
classificao feita por Edivaldo M. Boaventura, com atualizaes (1995,
p. 39 e 40):
A) Competncias em educao: 1) Competncia privativa da Unio: estabelecer
diretrizes e bases da educao nacional: artigo 22, XXIV; 2) Competncia da
Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios: proporcionar meios
22
Cadernos Cedes, ano XXI, n 55, novembro/2001
de acesso educao: artigo 23, V; 3) Competncia da Unio, dos Estados e do
Distrito Federal: legislar concorrentemente sobre educao: artigo 24, IX; 4)
Competncia comum da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municpios: fixar e implantar poltica de educao para a segurana do trnsito:
artigo 23, XII; 5) Competncia legislativa e suplementar dos Estados no campo
educacional: artigo 24, pargrafo 2.
B) Demais menes da educao no interior da Constituio Federal de
1988: 1) Educao como direito social: artigo 6, caput; 2) Educao
ambiental: artigo 225, pargrafo 1, VI; 3) Eliminao do analfabetismo e
universalizao do ensino fundamental nos dez primeiros anos da promulgao
da Constituio: Ato das Disposies Constitucionais Transitrias (ADCT),
artigo 60, caput, combinado com o artigo 214 da Constituio; 4)
Recebimento de recursos pblicos pelas escolas comunitrias, confessionais,
filantrpicas, fundaes de ensino e pesquisa: Ato das Disposies
Constitucionais Transitrias (ADCT), artigo 61, caput; 5) Colgio Pedro II,
da cidade do Rio de Janeiro, continua no sistema federal de educao: artigo
242, pargrafo 2; 6) Ensino da Histria do Brasil: artigo 242, pargrafo 1; 7)
Assistncia educacional gratuita ao ex-combatente, extensiva aos dependentes:
Ato das Disposies Constitucionais Transitrias (ADCT), artigo 53, IV; 8)
Imunidade tributria s instituies educacionais e de assistncia social, sem
fins lucrativos: artigo 150, VI, c; 9) Competncia dos Municpios para manter
programas de educao pr-escolar e de ensino fundamental: artigo 30, VI; 10)
Creches e pr-escolas aos filhos e dependentes dos trabalhadores urbanos e
rurais, desde o nascimento at seis anos de idade: artigo 7, XXV, combinado
com o artigo 208, IV; 11) Criao por lei do Servio Nacional de Aprendizagem
Rural (SENAR),: Ato das Disposies Constitucionais Transitrias (ADCT),
artigo 62; 12) Garantia de acesso do trabalhador adolescente escola: artigo
227, pargrafo 3, III; 13) Exceo da gratuidade do ensino pblico, nas
instituies educacionais oficiais, criadas por lei estadual ou municipal e existentes
na data da promulgao da Constituio: artigo 242, caput; 14) Interveno
do Estado em seus Municpios e da Unio nos Municpios localizados em
Territrio Federal, por no aplicar o mnimo exigido da receita municipal no
ensino: artigo 35, III; 15) A famlia, a sociedade e o Estado tm o dever de
assegurar criana e ao adolescente, com absoluta prioridade, o direito educao:
artigo 227, caput; 16) Salrio mnimo capaz de atender s necessidades vitais
bsicas dos trabalhadores urbanos e rurais, e tambm s de sua famlia com
moradia, alimentao, educao, sade, lazer, vesturio, higiene, transporte e
previdncia social: artigo 7, IV.
VI
A educao, como direito pblico subjetivo, cria a situao em que
preciso haver escolas para todos, seguindo o disposto no regime jurdico
constitucional e dando maior realce ao Poder Judicirio neste setor.
ARTIGOS
23 Cadernos Cedes, ano XXI, n 55, novembro/2001
Os indivduos tm o direito de requerer ao Estado a prestao
educacional, porque o descumprimento deste dever traz como conseqn-
cia a responsabilizao da autoridade competente, segundo o artigo 208,
pargrafos 1

e 2

, da Constituio Federal de 1988.


No quadro das garantias constitucionais, o mandado de segurana
mostra-se um instrumento jurdico de destaque no Direito Educacional,
podendo ser empregado amplamente, mesmo como mandado de
segurana coletivo, em favor da escola, da atividade educativa e da vida
acadmica, protegendo direito lquido e certo, demonstrado imedia-
tamente, e no mera expectativa de direito.
A Constituio Federal de 1988 define o mandado de segurana,
no artigo 5

, LXIX:
Art. 5

- ...Todos so iguais perante a lei, sem distino de qualquer natureza,


garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no Pas a inviolabilidade
do direito vida, liberdade, igualdade, segurana e propriedade, nos
termos seguintes:
(...)
LXIX - conceder-se- mandado de segurana para proteger direito lquido e
certo, no amparado por habeas corpus ou habeas data, quando o responsvel
pela ilegalidade ou abuso de poder for autoridade pblica ou agente de pessoa
jurdica no exerccio de atribuies do Poder Pblico.
No que diz respeito ao mandado de segurana coletivo, a Cons-
tituio Federal preceitua no artigo 5

, LXX:
Art. 5

- (...)
LXX - o mandado de segurana coletivo pode ser impetrado por: a) partido
poltico com representao no Congresso Nacional; b) organizao sindical,
entidade de classe ou associao legalmente constituda e em funcionamento h
pelo menos um ano, em defesa dos interesses de seus membros ou associados.
Como inovao, h na Constituio de 1988 o mandado de in-
juno, exposto em seu artigo 5

, LXXI:
Art. 5

- (...)
LXXI - conceder-se- mandado de injuno sempre que a falta de norma
regulamentadora torne invivel o exerccio dos direitos e liberdades
constitucionais e das prerrogativas inerentes nacionalidade, soberania e
cidadania.
24
Cadernos Cedes, ano XXI, n 55, novembro/2001
Por conseguinte, o mandado de injuno permite o exerccio dos
direitos e das liberdades constitucionais e prerrogativas inerentes nacio-
nalidade, soberania e cidadania, caso inexista norma regulamentadora.
Ao assegurar um direito, o mandado de injuno tem dois pressupostos:
um direito constitucional apresentado por algum e a falta de norma re-
gulamentadora a obstaculizar seu exerccio.
Alm disso, a Constituio Federal de 1988 institui o habeas
data, no artigo 5

, LXXII:
Art. 5

- (...)
LXXII - conceder-se- habeas data: a) para assegurar o conhecimento de
informaes relativas pessoa do impetrante, constantes de registros ou bancos
de dados de entidades governamentais ou de carter pblico; b) para a retificao
de dados, quando no se prefira faz-lo por processo sigiloso, judicial ou
administrativo.
Para a utilizao do habeas data, beneficiado com a gratuidade,
necessrio que os dados sejam de carter pessoal, que estejam na posse
de entidades governamentais, tais como rgos da administrao direita
e indireta (autarquias, fundaes criadas pelo Poder Pblico, sociedade
de economia mista e empresas pblicas).
Por outro lado, a Constituio garante o direito intimidade,
previsto no artigo 5

, X:
Art. 5

- (...)
X - so inviolveis a intimidade, a vida privada, a honra e a imagem das pessoas,
assegurado o direito a indenizao pelo dano material ou moral decorrente de
sua violao.
VII
Ao contrrio do que quase sempre se nota, o Direito Educacional
no se reduz a uma simples, s vezes simplria, exposio da legislao
do ensino.
O Direito Educacional consiste numa rea de estudos jurdicos,
com contribuies importantes, como mais recentemente as de Nina
Beatriz Ranieri e de Edivaldo M. Boaventura.
A educao, na Constituio Federal de 1988, um bem jurdico,
principalmente porque com ela se constri uma sociedade livre, justa e
solidria e s com ela se garante o desenvolvimento nacional, dentro do
que determina o seu artigo 3

, no qual se acham os objetivos fundamentais


da Repblica Federativa do Brasil.
ARTIGOS
25 Cadernos Cedes, ano XXI, n 55, novembro/2001
Como direito pblico subjetivo, a educao pode ser protegida por
ser um bem jurdico, individual e coletivo, com a fora de direito de ao.
A Lei n 9.394, de 20 de dezembro de 1996, estabelece as diretrizes
e bases da educao nacional, conforme ordenado no artigo 22, XXIV,
da Constituio, disciplinando a educao escolar, efetivada sobretudo
pelo ensino em instituies prprias. Esta Lei tem dado oportunidade
abundncia de normas regulamentares, impossibilitando a flexibilizao
das atividades educacionais.
Ento, nem sempre as previses constitucionais so levadas em
conta e no se concretizam, quando na verdade, de um lado, significam
direitos individuais e sociais e, de outro, obrigaes do Estado.
Deve-se prestar ateno igualmente no fato de a Constituio
Federal de 1988 dividir os encargos harmoniosamente entre a Unio, os
Estados e os Municpios, sob a coordenao da Unio.
As atribuies da Unio esto claras nos trs primeiros pargrafos
do seu artigo 211, em que so especificadas as competncias materiais
dos membros da federao, e em outros artigos em que so apontadas
suas competncias materiais privativas, como nos casos do artigo 21,
IX; do artigo 34,VII, e; do artigo 211, pargrafo 1

; do artigo 212,
caput; do artigo 206, VII; do artigo 209, II. Nas disposies
constitucionais, repartem-se competncias materiais entre a Unio, os
Estados e os Municpios, conciliando atribuies privativas e atribuies
comuns
A Constituio de 1988 no concede atuao prioritria da Unio
a qualquer nvel de ensino, o que, em vista disto, autoriza sua atuao
supletiva e redistributiva em todos os nveis educacionais. Assim, a Unio
age supletiva e redistributivamente nos vrios nveis de ensino, porm
suas competncias legislativas so indicadas de modo explcito, ficando
aos Estados e aos Municpios o restante.
A organizao da educao brasileira segue a mesma direo da
organizao poltico-administrativa da Repblica, fundamentada no
federalismo, havendo descentralizao normativa e executiva, de acordo
com o artigo 18, caput da Constituio: Art. 18. A organizao pol-
tico-administrativa da Repblica Federativa do Brasil compreende a
Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, todos autnomos,
nos termos desta Constituio.
O federalismo constitucional mostra a ausncia de hierarquia entre
o sistema de ensino da Unio, o dos Estados, o do Distrito Federal e o
dos Municpios, a no ser quando a Unio legisla nacionalmente sobre
26
Cadernos Cedes, ano XXI, n 55, novembro/2001
diretrizes e bases e sobre normas gerais, para ordenar a educao brasileira
(cf. Ranieri, 2000).
Ao colocar em prtica a Lei n 9.394/96, que fixa as diretrizes e bases
da educao nacional, os rgos do Poder Executivo exercitam o poder regula-
mentar, uma funo administrativa e no legislativa, exorbitando de suas
faculdades. O poder regulamentar dos rgo do Poder Executivo, de
essncia puramente administrativa, ao inverso do que vem acontecendo,
no pode exceder-se na regulamentao da Lei n 9.394/96 (Lei de
Diretrizes e Bases da Educao Nacional), que altera a organizao
educacional do Brasil e flexibiliza os processos educativos.
Os abusos do poder regulamentar, na administrao educacional,
por parte dos rgos do Poder Executivo, ao produzir normas de compor-
tamento e de organizao destinadas a regulamentar a Lei n 9.394/96
(LDB), acabam por conspurcar os preceitos desta Lei e da Constituio
de 1988. Tais rgos administrativos do Poder Executivo, em seu empenho
de regulamentar pormenorizadamente a Lei de Diretrizes e Bases da
Educao Nacional, complicam e impedem a ao educativa, criando
rumos diferentes descentralizao e flexibilidade, determinados por
esta Lei.
Como a Lei n 9.394/96 (Lei de Diretrizes e Bases da Educao
Nacional) goza de situao distinta, goza de um regime especial, atuando
como lei complementar Constituio Federal de 1988, no pode ser
violada por lei federal ordinria, que venha estabelecer algo diverso do
que ela estabelece. Leis complementares, como a Lei da Diretrizes e
Bases da Educao Nacional, no podem ser transgredidas em suas
competncias materiais privativas, porque as infraes a essas leis querem
dizer, simultaneamente, infraes s normas constitucionais (Constituio
de 1988: artigo 22, XXIV, quanto LDB) (cf. Ranieri, 1999).
VIII
O regime jurdico da educao, e ainda o Direito Educacional, inte-
gram-se no Direito Pblico e, consequentemente, no Direito Admi-
nistrativo, pois a educao se pe como direito pblico subjetivo.
Em se tratando de esfera de investigao e de disciplina normativa,
o Direito Educacional se distingue pela natureza pblica da educao e
pelo predomnio do interesse pblico sobre o interesse particular, abran-
gendo no somente as instituies pblicas e privadas de ensino, como
tambm os indivduos vinculados a ele.
ARTIGOS
27 Cadernos Cedes, ano XXI, n 55, novembro/2001
No Direito Educacional, a Constituio Federal de 1988 e, em
seguida, a Lei n 9.394/96 (LDB) mudam essencialmente no campo
educacional o regime privado, sujeitando este regime aos princpios cons-
titucionais que guiam a educao brasileira.
Assim, o Direito Educacional, na condio de direito especializado,
envolve definies, princpios, comparaes com outros sistemas, legis-
lao, jurisprudncia, levando em conta as relaes jurdicas geradas na
atividade educativa e tendo por objetivo proporcionar a educao a todos
(cf. Boaventura, 1996; Ranieri, 2000).
No que diz respeito educao, o direito pblico subjetivo expressa-
se na faculdade de exigir, proveniente de relao jurdico-administrativa.
Pelo direito pblico subjetivo, o indivduo tem a possibilidade de exigir da
administrao pblica o cumprimento de prestaes educacionais, asse-
guradas por norma jurdica.
Alm disso, pelo poder regulamentar, os rgos do Poder Executivo
possuem a capacidade de editar regulamentos, ou seja, editar regras ou
normas, mas tal capacidade no se desliga da lei, no exercida contra
ela, e sim dentro da lei, que a limita e a condiciona. Na administrao
pblica, o regulamento ocupa o mais alto grau na categoria de normas,
localizando-se logo abaixo da lei, completando-a. Todavia, configura abuso
do poder regulamentar o exerccio indevido, por rgos do Poder Executivo,
da competncia do Poder Legislativo (cf. Cretella Jnior, 1999, p. 160 e
348).
O Direito Administrativo e, de modo geral, a administrao p-
blica esto subordinados a determinados princpios jurdicos, que
repercutem no Direito Educacional. So eles, segundo a Constituio
de 1988: os princpios jurdicos da legalidade, da impessoalidade, da
moralidade, da publicidade e da eficincia (cf. Medauar, 2000, p. 142 e
144).
O Direito Educacional, no entanto, deve partir de idias como as
de Pontes de Miranda, em seus Comentrios Constituio de 1946:
A educao somente pode ser direito de todos se h escolas em nmero suficiente
e se ningum excludo delas, portanto se h direito pblico subjetivo educao,
e o Estado pode e tem de entregar a prestao educacional. Fora da, iludir
com artigos de Constituio ou de leis. Resolver o problema da educao no
fazer leis, ainda excelentes; abrir escolas, tendo professores e admitindo os
alunos.
28
Cadernos Cedes, ano XXI, n 55, novembro/2001
POLITICS AND THE BASES OF EDUCATIONAL LAW
ABSTRACT: Taking education as a mediation element, this essay refers to
the relationship among society, State and law. It begins defining distinct
and remarkable moments of social policy in the XX
th
century, in Brazil: 1)
Social policy as a control upon politics (1930-1954); 2) Social policy as
control policy (1964-1988); 3) Social policy with no social rights (from
1988 on). The ideas of civil society, citizenship, civil, political and social
rights are then reviewed to characterize the so-called democratic Rule of Law
and pinpoint some basic elements of democracy. The 1988 Federal
Constitution establishes the democratic Rule of Law and clarifies the
educational policy to be implemented in Brazil. Based on the numberless
articles throughout the constitutional text and on their connection to
international treaties, in the field of education, that either precede, are
contemporary or follow its promulgation, this educational policy is widely
commented. As a matter of fact, the Federal Constitution reinforces the
juridical tradition of education in the Brazilian constitutional texts, thus
assuming its constitutionality. Actually, through different articles scattered
within it, the 1988 Constitution defines the juridical regulation of
education, transforming it into a subjective public right. This is a crucial
point, since Brazilians have the right to petition the State for education, as
the competent authorities cannot be exonerated from their liability. This
essay shows that the Educational Law goes beyond a mere exposition of the
teaching legislation, inasmuch as education becomes an individual and
collective, juridical asset, even though the constitutional determinations
are not always enforced.
Key words: Social Policies and Citizenship; Society; State and Law; Law
and Education; Citizenship and Education.
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