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Anlise das irregularidades na

administrao municipal do
FUNDEF: Constataes do
programa de fiscalizao a
partir de sorteios pblicos da
Controladoria-Geral da Unio
Marcos Mendes
Marcos Mendes
Doutor em Economia pela
Universidade de So Paulo
Coordenao do projeto
Ana Luza Fleck Saibro
Diretora de operaes
Transparncia Brasil
Agradecimentos
Lus Navarro
Corregedor da rea Econmica, Controladoria-Geral da Unio
Ronald Balbe
Diretor de Auditroria, Programas da rea Social, Controladoria-Geral da Unio
Transparncia Brasil
Eduardo Ribeiro Capobianco
Presidente do Conselho Deliberativo
Neissan Monadjem
Vice-presidente do Conselho
Claudio Weber Abramo
Diretor executivo
Dezembro de 2004.
Financiamento do projeto: Transparency International.
Transparncia Brasil
Rua Francisco Leito 339 conj 122
05414-025 Pinheiros
So Paulo SP
Telefone 55 11 3062 3436
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www.transparencia.org.br
2 3 ANLISE DAS IRREGULARIDADES NA ADMINISTRAO MUNICIPAL DO FUNDEF
Sumrio
O presente trabalho tem por objetivo analisar as irregularidades constatadas pela Con-
troladoria-Geral da Unio (CGU) na gesto municipal do Fundo de Manuteno e De-
senvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio (FUNDEF), no
mbito de seu Programa de Fiscalizao a Partir de Sorteios Pblicos. So examinados os
resultados de auditorias realizadas em 67 municpios nos quais o FUNDEF recebe verbas
federais. Tais municpios esto entre os mais pobres do pas, no dispondo de recursos
suficientes para garantir, sem a ajuda financeira da Unio, o valor mnimo por aluno es-
tabelecido em lei.
O estudo focaliza problemas como as dificuldades dos conselhos de acompanha-
mento do Fundo em fazer uma adequada fiscalizao, a baixa qualidade gerencial das
prefeituras mais pobres e os mecanismos usuais de desvios de recursos. Nessa perspec-
tiva, aponta os tipos mais freqentes de problemas encontrados nos municpios mais
pobres, quantifica sua ocorrncia e estima os montantes envolvidos.
O tipo mais corriqueiro de irregularidade, constatado em 73% dos municpios ana-
lisados, a ineficcia do Conselho de Acompanhamento e Controle Social do FUNDEF,
principalmente por subservincia dos conselheiros aos prefeitos, seguindo-se (indcios
de) desvios de recursos (63%), desvio de finalidade (60%), baixa qualidade de controle
gerencial (52%), indcios de fraudes em processos licitatrios (43%).
Os dados revelam que em apenas 1% dos municpios auditados no foi constatada
qualquer irregularidade; em 12% dos casos foram constatados entre 10 e 12 ilcitos; e em
73% dos municpios analisados foram observadas pelo menos 4 irregularidades.
Os ilcitos detectados representaram, em mdia, 13% do valor auditado. Em 8% dos
municpios analisados os valores associados aos ilcitos no uso do FUNDEF representaram
50% ou mais da verba total do Fundo.
Quanto aos tipos de ilcitos, em primeiro lugar (em valor) aparecem os indcios de
fraude em processos licitatrios (mdia de 13% do total dos recursos do Fundo). Houve
municpio em que essa percentagem chegou a 55%.
Um fato grave a aparente inrcia do Ministrio da Educao com respeito s
denncias de irregularidades que lhe so encaminhadas pela populao e pela
Controladoria-Geral da Unio. Segundo informaes da CGU e do prprio MEC, este
meramente notifica o Ministrio Pblico e os Tribunais de Contas sobre as
irregularidades, e no conduz qualquer procedimento interno destinado a reduzir o risco
de ocorrncia dos mesmos desvios em outros municpios.
O estudo conclui-se com a formulao de diversas sugestes voltadas para o
aperfeioamento do sistema de repasses de recursos do FUNDEF.
O FUNDEF
2
O FUNDEF um mecanismo de vinculao de recursos federais, estaduais e municipais
ao financiamento do ensino fundamental (1 a 8 srie). Foi estabelecido em 1996
3
, para
vigorar a partir de janeiro de 1998. Essa vinculao de recursos foi feita a partir do diag-
nstico descrito a seguir.
A educao pblica uma responsabilidade compartilhada dos trs nveis de go-
verno (federal, estadual e municipal). Como toda poltica pblica que tem essa caracte-
rstica, havia problemas no seu financiamento, pois cada um dos nveis de governo ten-
tava se esquivar, deixando o custo financeiro para as outras esferas. Assim, se o governo
federal decidia aumentar suas verbas para o setor, os governos estaduais e municipais
diminuam os seus aportes de recursos, e vice-versa. Fazia-se necessrio, ento, um com-
promisso constitucional entre os trs nveis de governo, no qual cada um deles aportasse
um volume previamente estabelecido de recursos no financiamento da educao.
Havia, tambm, o diagnstico de que um setor prioritrio da educao o ensino
fundamental. O principal desafio era o de garantir a incorporao, no prazo mais curto
possvel e de modo adequado, do expressivo contingente de crianas que ainda se en-
contrava fora da escola, aliado implementao de polticas visando melhorar a quali-
dade do ensino.
4
Constatava-se, ainda, que a grande disparidade entre a capacidade financeira dos
diferentes estados e municpios resultava em desigualdade nas verbas e na qualidade da
educao. No bastaria, portanto, garantir verbas para a educao (em especial para o
alvo principal, o ensino fundamental). Seria preciso, tambm, redistribuir essa verba em
direo aos estados e municpios de menor capacidade financeira, justamente onde so
mais agudos a pobreza e o atraso educacional.
Juntava-se a isso o objetivo estratgico do Ministrio da Educao de segmentar
os nveis de ensino entre os diferentes nveis de governo. Assim, estipulou-se que o ensi-
no fundamental deveria ser prioritariamente municipal, o ensino mdio de responsabili-
dade estadual e o ensino superior, estadual e federal.
5
Mas no era possvel simplesmen-
te segmentar cada nvel de ensino por nvel de governo, pois os municpios (em especial
os mais pobres) no dispunhamde recursos financeiros suficientes para arcar com o finan-
ciamento do ensino fundamental. Era necessrio, portanto, criar um mecanismo auto-
mtico, no qual a passagem de alunos do ensino fundamental da rede estadual para a rede
municipal se fizesse acompanhar dos recursos financeiros necessrios, a serem transferidos
do estado para o municpio.
Detectou-se, tambm, a importncia de se direcionar os recursos da educao fun-
damental para as despesas que garantissem maior retorno educacional. Constatou-se que,
historicamente, os polticos preferiram investir mais nos itens de maior visibilidade e
retorno eleitoral, como a infra-estrutura da educao (construo de escolas, de quadras
esportivas nas reas das escolas) e o fornecimento de materiais (uniformes, cadernos etc.),
do que na qualidade do ensino, em especial, na remunerao dos professores.
6
5 ANLISE DAS IRREGULARIDADES NA ADMINISTRAO MUNICIPAL DO FUNDEF
Introduo
O presente trabalho tem por objetivo analisar as irregularidades constatadas pela Con-
troladoria-Geral da Unio (CGU) na gesto municipal do Fundo de Manuteno e De-
senvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio (FUNDEF). Desde
abril de 2003 a CGU realiza o Programa de Fiscalizao a Partir de Sorteios Pblicos, no
qual so selecionados aleatoriamente municpios a serem auditados. A fiscalizao se re-
fere utilizao dos recursos da Unio que so repassados aos municpios. No caso do
FUNDEF, portanto, a anlise feita apenas nos municpios que recebem a complementa-
o feita pela Unio quele Fundo. No cabe CGU (rgo federal) analisar o FUNDEF
em estados e municpios onde esse Fundo financiado exclusivamente por verbas esta-
duais e municipais.
O objetivo do estudo aqui desenvolvido no aprovar ou reprovar o meca-
nismo do FUNDEF com base na constatao de irregularidades no uso dos recursos. Di-
ferentes trabalhos j mostraram que o FUNDEF gerou importantes ganhos tanto na
qualidade do ensino quanto na absoro de crianas que antes no freqentavam a es-
cola. O que se procura fazer estudar o perfil dos desvios e irregularidades, com a fina-
lidade de mostrar os pontos fracos que podem ser aperfeioados.
Esse tipo de avaliao de grande importncia em um momento em que o
Governo federal decidiu ampliar o FUNDEF para que ele cubra no apenas o ensino fun-
damental (1 a 8 srie), mas todo o ensino bsico (desde a educao infantil at o ensi-
no mdio), substituindo-o pelo Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao
Bsica (FUNDEB)
1
. Tambm importante porque o FUNDEF representa um elevado por-
centual das receitas totais dos municpios mais pobres. Alm disso, entender os meca-
nismos de fraude no FUNDEF ajuda a entender o modo de operao de corruptos na
esfera municipal.
O trabalho foi organizado da seguinte forma. A seo 2 descreve os mecanismos
do FUNDEF e os seus objetivos. A seo 3 apresenta as concluses de diferentes estudos
que avaliaram a eficcia do FUNDEF, mostrando que o mecanismo promoveu uma gui-
nada positiva no ensino fundamental do pas, embora ainda haja o que aperfeioar. A
seo 4 descreve o perfil dos municpios analisados, caracterizando-os como pobres,
rurais, distantes dos centros metropolitanos e de reduzida populao. A seo 5 analisa as
irregularidades detectadas pelas auditorias em dois planos: o qualitativo (tipo de ilcitos
e freqncia de sua ocorrncia) e o quantitativo (o montante financeiro envolvido nas
irregularidades). Mostra-se que em ambas perspectivas as irregularidades so bastante
freqentes e consomem parcela significativa das verbas do FUNDEF. A seo 6 apresenta
sugestes de aperfeioamento no modo de operao e de fiscalizao.
4 ANLISE DAS IRREGULARIDADES NA ADMINISTRAO MUNICIPAL DO FUNDEF
1 2
seu uso vinculado ao ensino fundamental. O que antes, por fora do art. 212 da Consti-
tuio, consistia em simples prestao de contas de gastos em educao, passou a cons-
tituir um fundo, com o dinheiro depositado em conta bancria especfica, passvel de fis-
calizao e com critrios limitados para saque.
A Tabela 1 mostra que significativo o volume de recursos aportados ao Fundo,
sempre superior a 1,4% do PIB.
Tabela 1 Total de recursos aportados ao FUNDEF: 1998-2003
R$ milhes % PIB
1998 13,22 1,45%
1999 15,35 1,58%
2000 17,65 1,60%
2001 19,95 1,66%
2002 22,95 1,71%
2003 25,18 1,66%
Fontes: Secretaria do Tesouro Nacional
(http://www.tesouro.fazenda.gov.br/estados_municipios/download/fundef/2004/fundef_jan04.pdf) e
Banco Central do Brasil. Elaborada pelo autor.
O Fundo constitudo em mbito estadual. Ou seja, em cada estado forma-se um
bolo de recursos. No h, portanto, transferncia de recursos de um estado para outro.
O que ocorre so transferncias dentro de cada estado.
Os recursos do Fundo so distribudos de acordo com o nmero de alunos matri-
culados em cada municpio e na rede estadual: a disponibilidade de recursos fica asso-
ciada ao nmero de alunos, e no mais capacidade financeira local, o que no s per-
mite elevar a qualidade da educao nos locais de menor disponibilidade de recursos,
como tambm estimula os municpios a levar para a escola crianas que antes no a fre-
qentavam.
Um adequado funcionamento desse mecanismo tende a induzir uma equalizao
nos indicadores de qualidade e quantidade de ensino fundamental entre municpios, visto
que os mais atrasados tero condies financeiras para reduzir a diferena que os separa
da mdia nacional. J os municpios com maior receita per capita perdero recursos, o
que os forar a concentrar seus esforos no ensino fundamental e abandonar tentativas
de investir nos ensinos mdio e superior.
Outra importante caracterstica do FUNDEF que o governo federal fixa um valor
mnimo anual a ser gasto por aluno. Nos estados onde o valor total do Fundo no
suficiente para que se tenha um montante por aluno igual a esse mnimo, a Unio entra
com uma complementao de recursos, de modo a garantir um padro mnimo de ensi-
no em todo o pas. A Tabela 2 mostra os valores mnimos fixados desde 1998 em termos
nominais e a preos de janeiro de 1998. Observa-se que em alguns anos no houve a
correo plena desse valor mnimo, com o seu reajuste se dando a uma taxa inferior
7 ANLISE DAS IRREGULARIDADES NA ADMINISTRAO MUNICIPAL DO FUNDEF
Frente a esse diagnstico criou-se o FUNDEF, que um Fundo formado por um
porcentual da receita do estado e dos seus municpios e que redistribudo ao estado e
aos municpios de acordo com o nmero de alunos matriculados nas respectivas redes
de ensino fundamental.
Antes da criao do FUNDEF j havia uma vinculao de recursos educao ex-
pressa no art. 212 da Constituio Federal, que determinava que 18% da receita da Unio
e 25% das receitas dos estados e municpios deveriam ser, obrigatoriamente, aplicados
na manuteno e desenvolvimento do ensino.
Este tipo de vinculao, contudo, mostrou-se insuficiente. Isso porque os estados,
tendo mais recursos do que os municpios, podiam garantir melhores condies finan-
ceiras s escolas da rede estadual. Por outro lado, os municpios mais ricos tendiam a
utilizar parte de sua verba para o ensino mdio e o superior. O resultado era desigual-
dade de condies entre as redes estadual e municipal, dificuldade para municipalizar o
ensino, sobreposio e duplicao de esforos (estado financiando ensino municipal,
municpios financiando ensino mdio e superior), desigualdade nas condies de ensino
entre jurisdies ricas e pobres.
Alm disso, a redao da norma constitucional em termos genricos (manuteno
e desenvolvimento do ensino) permitia que cada estado e cada municpio se esquivassem
de gastar com educao (cada um esperando que o outro assumisse mais encargos nessa
rea) e direcionasse os gastos para outras finalidades. Da surgiam manobras contbeis
nas quais os estados e municpios registravam, como gasto em educao, despesas pou-
co relacionadas ao ensino (pavimentao de ruas em frente s escolas, despesas admi-
nistrativas das secretarias de educao, construo de quadras esportivas etc).
Em suma, o FUNDEF precisava ir alm da vinculao genrica de recursos e garantir:
1. Compromisso dos trs nveis de governo com o financiamento da educao;
2. Prioridade ao ensino fundamental;
3. Nvel mnimo de recursos por aluno do ensino fundamental em todos os lugares do pas;
4. Reduo das disparidades entre os estados/municpios mais ricos e mais pobres;
5. Viabilidade financeira da municipalizao do ensino;
6. Direcionamento para gastos mais produtivos. Como tal, escolheu-se a remunerao
dos professores.
O Fundo formado por 15% dos recursos estaduais e municipais relativos a: Impos-
to sobre Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS); Fundo de Participao dos Estados
(FPE); Fundo de Participao dos Municpios (FPM); Imposto sobre Produtos Industrializa-
dos (IPI) transferido aos estados em proporo a sua exportao de produtos industriali-
zados; compensaes financeiras pagas pela Unio aos estados em funo da Lei Comple-
mentar n 87/96 (Lei Kandir), que isentou exportaes da incidncia de impostos estaduais.
A princpio no h dinheiro novo da Unio para o Fundo (caso em que isso
ocorre ser comentado adiante). O que ocorre, isto sim, que um dinheiro que j per-
tencia aos estados e municpios (receita prpria e transferncias recebidas) passou a ter
6 ANLISE DAS IRREGULARIDADES NA ADMINISTRAO MUNICIPAL DO FUNDEF
Em resumo, pode-se dizer que o FUNDEF gera quatro motivos para que os muni-
cpios mais pobres e com piores indicadores educacionais apresentem melhor performan-
ce relativa aps a implementao do Fundo:
1. Eles partiram de uma situao pior e, por isso, dispunham de mais espao para me-
lhorar suas estatsticas;
2. O critrio de distribuio de recursos pelo nmero de alunos tende a aumentar a dis-
ponibilidade per capita de recursos em municpios pobres que, antes do Fundo, gas-
tavam menos por aluno;
3. A complementao paga pela Unio outra fonte de aumento de recursos para mu-
nicpios dos estados que a recebem;
4. Os municpios mais ricos (que gastavam mais por aluno antes do FUNDEF) perderam
recursos, que passaram a ser entregues ao Fundo.
Para direcionar os gastos em favor dos salrios dos professores, foi estabelecida
uma vinculao adicional, segundo a qual 60% dos recursos do Fundo devem ser usados,
por cada estado e cada municpio, para pagamento de salrios de professores em efetivo
exerccio em sala de aula (o que tambm desestimula a tradicional prtica de transferir
professores para servios burocrticos, fora das salas de aula).
Tendo em vista o grande contingente de professores com baixa qualificao, prin-
cipalmente na Regio Nordeste, ficou estabelecido que nos primeiros cinco anos de vi-
gncia do Fundo (1998-2002), esses 60% poderiam ser aplicados, alternativamente, na
capacitao dos chamados professores leigos: aqueles que lecionam sem ter, no mnimo,
diploma de magistrio (equivalente ao ensino mdio completo).
Um ponto fraco do FUNDEF parece estar na sua vulnerabilidade fraude. Como
a distribuio de recursos determinada pelo nmero de matrculas, estados e munic-
pios tm incentivo para falsificar suas estatsticas, inflando o nmero de matrculas, com
vistas a receber mais recursos. Isto no s tende a gerar distoro na alocao de recur-
sos, com conseqente perda de eficcia da poltica, como tambm reduz a qualidade das
estatsticas disponveis.Tambm no se pode assegurar que prefeitos e governadores iro
obedecer s regras de aplicao de recursos estabelecidas em lei.
Para coibir esse tipo de comportamento, alm das sanes penais e administrati-
vas de praxe, foram institudos Conselhos municipais e estaduais de fiscalizao, forma-
dos por professores, pais de alunos e dirigentes de entidades pblicas e sindicais da rea
de educao. Tais Conselhos devem supervisionar no s o uso dos recursos, mas tam-
bm os dados enviados pelos municpios e estados para o Censo Escolar.
9 ANLISE DAS IRREGULARIDADES NA ADMINISTRAO MUNICIPAL DO FUNDEF 8 ANLISE DAS IRREGULARIDADES NA ADMINISTRAO MUNICIPAL DO FUNDEF
inflao medida pelo ndice Nacional de Preos ao Consumidor (INPC). J em 2002 e,
principalmente, em 2004, houve uma elevao real do valor mnimo fixado em lei.
Tabela 2 Valor mnimo a ser gasto por aluno a cada ano pelo FUNDEF: 1998-2004.
1 a 4 Srie 1 a 4 Srie 5 a 8 Srie 5 a 8 Srie
(R$ nominais) (R$ de janeiro de 1998)*(R$ nominais) (R$ de janeiro de 1998)*
1998 315,00 311,00 315,00 311,00
1999 315,00 296,00 315,00 296,00
2000 333,00 295,00 349,65 310,00
2001 363,00 301,00 381,15 316,00
2002 418,00 313,00 438,90 329,00
2003 462,00 295,00 485,10 310,00
2004 537,71 326,00 564,60 342,00
Fontes: www.mec.gov.br/sef/fundef/rec.shtm (ltimo acesso em 2/11/2004), Decretos n 4.861/2003 e
n 4.966/2004 e IPEADATA (www.ipeadata.gov.br). * Deflator: INPC.
A complementao feita pela Unio constitui-se no nico caso em que a criao do
FUNDEF implicou novas transferncias da Unio para os estados e municpios. A Tabela 3
mostra os estados que, a cada ano, receberam complementao, bem como os respec-
tivos valores. Percebe-se que, ao longo dos anos, diminuiu o nmero de estados que re-
ceberam a verba complementar. Isso se deve combinao de dois fatores. Em primeiro
lugar, nos anos em que o valor mnimo foi corrigido abaixo da inflao, alguns estados
foram excludos devido a essa degradao do valor real do mnimo estabelecido em lei.
Porm, mesmo nos anos de forte elevao real do valor mnimo, no houve aumento do
nmero de estados beneficirios (exceo feita a Alagoas em 2004), o que indica que
houve, tambm, um aumento na capacidade financeira dos estados e municpios.
Tabela 3 Total das complementaes aportadas ao FUNDEF pela Unio (R$ Milhes)
Estado 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004*
Par 112,6 116,5 94,2 61,6 71,7 71,3 108,9
Alagoas 3,2 4,8
Bahia 143,9 215,1 191,2 163,5 173,9 101,2 34,2
Cear 46,4 33,5 2,9
Maranho 153,5 174,5 168,8 146,8 148,4 144,6 207,9
Paraba 4,7
Pernambuco 6,3 8,1
Piau 24,0 24,3 28,3 19,7 27,8 18,6 23,8
Total 486,7 580,0 485,4 391,6 421,8 335,7 379,6
Fontes: MEC (2003) e Secretaria do Tesouro Nacional.
(http://www.tesouro.fazenda.gov.br/estados_municipios/download/portariaCOMPLFUNDEF.htm &
http://www.tesouro.fazenda.gov.br/estados_municipios/download/fundef/2004). ltimo acesso em 2/11/2004.
* Estimativa.
sobre os salrios dos professores da rede pblica de ensino fundamental. Este impacto
diferenciado por regies e redes de ensino, sendo maior para os professores das redes
municipais da regio Nordeste (entre 26,13% e 51,62%) e menor para os professores
da rede estadual da regio Sul (entre -10,78% e 0,8%). De modo geral, a implementa-
o do FUNDEF tendeu a beneficiar mais os professores da rede municipal do que os
da rede estadual; os professores das regies mais pobres do que os das mais ricas; e os
professores das menores cidades do que os dos grandes centros urbanos, funcionando
como um mecanismo de reduo da desigualdade de rendimentos entre os professores
da rede pblica de ensino fundamental.
Mendes (2002) tambm encontra resultados bastante positivos para o FUNDEF. Para
identificar a efetiva contribuio do Fundo na melhoria dos indicadores educacionais, aquele
trabalho compara o desempenho das escolas pblicas (submetidas s regras do FUNDEF)
com o das escolas privadas (no submetidas ao FUNDEF). As principais concluses so:
1. O nmero de professores de ensino fundamental da rede pblica cresceu acima da-
queles pertencentes rede privada a partir da implantao do FUNDEF: 9,7% em 1998,
16% em 1999 e 22% em 2000. E o melhor desempenho foi obtido justamente nas
regies mais pobres (Nordeste e Norte, apresentando, respectivamente, crescimento
de 47% e 31% acima da rede privada no ano 2000). Quando o corte da informao
feito pelo ndice de Condio de Vida, tambm fica claro que o melhor desempe-
nho foi dos municpios mais pobres, com crescimento mdio de 47% maior que o das
escolas privadas no ano 2000.
2. O ndice de nmero de anos de estudos dos professores da rede pblica tambm
cresceu mais rapidamente que os da rede privada, com um diferencial de 1,5% em
1999 e de 2,5% em 2000. Mais uma vez o melhor desempenho deu-se nas regies
e municpios mais carentes. Nas regies Nordeste e Norte os ndices para o ano 2000
foram, respectivamente, de 5% e 6% acima dos ndices da rede privada. Nos muni-
cpios de baixo ndice de Condio de Vida o crescimento acima daquele apresentado
pela rede privada foi de 5%.
Mendes (2002, p. 324) conclui que constatou-se a existncia de correlao signi-
ficativa entre a implantao da nova poltica e a melhoria dos indicadores.(...) mostrou-se,
tambm, uma melhor performance relativa dos municpios do Norte, Nordeste e os de
baixo ndice de Condio de Vida. Essa caracterstica coerente com o desenho do Fun-
do, que privilegiou financeiramente os municpios mais carentes, permitindo uma redu-
o na desigualdade nos padres educacionais existentes entre as reas mais atrasadas
e as mais desenvolvidas.
H outros estudos que indicam a presena de pontos fracos na implantao e ope-
racionalizao do FUNDEF. Vazquez (2003) mostra que a reduo do valor real mnimo
por aluno, estabelecido em lei no perodo 1999-2001, reduziu significativamente o mon-
tante de complementao pago pela Unio e, conseqentemente, a capacidade dos
estados e municpios mais pobres de financiar o ensino fundamental.
11 ANLISE DAS IRREGULARIDADES NA ADMINISTRAO MUNICIPAL DO FUNDEF
As avaliaes j existentes sobre o FUNDEF
J esto disponveis alguns estudos que fazem uma avaliao do impacto do FUNDEF
sobre indicadores de quantidade e qualidade do ensino fundamental. O Ministrio da
Educao encomendou uma srie de estudos a esse respeito Fundao Instituto de
Pesquisas Econmicas (FIPE), da Universidade de So Paulo. Os resultados dessas pes-
quisas esto sumariados em MEC (2003), e so listados a seguir:
1. J no primeiro ano de vigncia do FUNDEF houve um incremento de 6% nas matr-
culas do ensino fundamental em todo o pas, contra apenas 3% nos anos anteriores
implantao do Fundo, o que representou a incluso de quase dois milhes de
crianas nas escolas;
2. Em 1994 a taxa de atendimento escolar das crianas de 7 a 14 anos era de 92,7%.
Em 1999 esse porcentual j havia chegado a 97%.
3. Houve significativa municipalizao do ensino fundamental, condio considerada
estratgica para a melhoria da qualidade do ensino. O quantitativo de municpios que
ofereciam atendimento no ensino fundamental passou de 5.206 em 1997 para 5.387, o
que corresponde a um crescimento de 3,5%. Em 2002 os municpios j atendiam 54%
dos alunos do ensino fundamental, contra apenas 41% em 1997.
4. Na comparao do binio 1995/1996 com o binio 1999/2000 observa-se queda da
taxa de repetncia no pas de 30,2% para 21,6%, da taxa de evaso escolar de 5,3%
para 4,8% e da taxa de distoro idade-srie de 47% para 41,7%. A taxa de pro-
moo, por sua vez, cresceu de 64,5% para 73,6%.
5. A remunerao mdia dos professores das redes pblicas aumentou 29,6% entre de-
zembro de 1997 e junho de 2000. O maior porcentual de aumento ocorreu nas re-
gies mais pobres, registrando-se incremento de 60% no Nordeste e 35% no Norte.
Como reflexo da municipalizao do ensino e dos recursos financeiros, registrou-se que
o aumento salarial mdio nas redes municipais foi de 33% e nas estaduais de 25%.
6. O nmero de professores do ensino fundamental cresceu 9,7% entre 1997 e 2000.
7. Antes de 1998 apenas 23% das redes de ensino desenvolviam atividades voltadas
capacitao de professores; em junho de 2000 j eram 73%. Com isso, o nmero de
redes de ensino que contavam com professores leigos (sem magistrio) caiu de 53%
em 1997 para 46% em 2000. Cerca de 85% do total das redes registrou reduo da
participao dos profissionais sem habilitao nos seus quadros. Em dezembro de 1997,
mais de 6% dos professores das redes pblicas do pas haviam concludo somente o
ensino fundamental. Em junho de 2000 essa proporo j havia cado para 3,1%.
Anuatti Neto, Fernandes e Pazello (2004) analisam o impacto do FUNDEF sobre
os salrios dos professores da rede pblica de ensino fundamental. Comparam a variao
dos salrios desses professores antes e depois do FUNDEF, com a variao salarial de ou-
tros grupos de trabalhadores (professores das escolas privadas, empregados do setor
privado e funcionrios pblicos). E constatam que houve um impacto mdio positivo
10 ANLISE DAS IRREGULARIDADES NA ADMINISTRAO MUNICIPAL DO FUNDEF
3
Descrio dos municpios e relatrios analisados
A fonte primria das informaes so os relatrios da Controladoria-Geral da Unio (CGU)
referentes aos nove primeiros sorteios realizados no mbito do Programa de Fiscalizao
a Partir de Sorteios Pblicos. O perodo em que se realizaram as fiscalizaes foi de abril
de 2003 (1 sorteio) a abril de 2004 (9 sorteio).
Tendo em vista que a CGU um rgo federal, suas auditorias analisam apenas
os programas que recebem aporte de recursos federais. Isso significa que, no que diz res-
peito ao FUNDEF, as referidas fiscalizaes alcanaram apenas os municpios que rece-
bem ou j receberam a complementao da Unio ao FUNDEF.
As auditorias avaliaram os exerccios de 2001 a 2003
7
. Nesse perodo, apenas qua-
tro estados receberam a complementao da Unio para o FUNDEF (vide Tabela 3). Por
isso, as avaliaes ficaram restritas a municpios de Bahia, Maranho, Par e Piau.
Isso significa, por um lado, que o exame no corresponde a uma amostra repre-
sentativa de todos os municpios do pas, o que veda a possibilidade de extrapolar as
concluses do trabalho para todo o universo do FUNDEF. Por outro lado, a concentrao
da avaliao nos estados que necessitaram de complementao permite que se analise
um tipo muito importante de municpio, que aquele de elevada pobreza e carente de
polticas sociais eficientes para a superao dessa realidade.
Como j apontado em Mendes (2001), h indcios de que casos de irregularidade
e m gesto concentram-se justamente nesse tipo de municpio. Por isso, o presente tra-
balho ter a utilidade de apontar os tipos mais freqentes de problemas encontrados nos
municpios mais pobres, abrindo caminho para sua soluo ou mitigao.
A Tabela 4 resume as principais caractersticas dos dados analisados. Foram 67
municpios, sendo 22 da Bahia, 14 no Maranho, 15 no Par e 16 no Piau. O montante
total auditado foi de R$ 161,4 milhes. Conforme termo de compromisso assinado entre
a CGU e a Transparncia Brasil, no ser feita referncia especfica a qualquer dos muni-
cpios, que tero seus nomes preservados.
Tabela 4 Valor auditado e localizao dos municpios
Valor total auditado (R$) 161.404.516,00
Total de Municpios 67
Localizao
BA 22
MA 14
PA 15
PI 16
Fonte: Relatrios CGU.
13 ANLISE DAS IRREGULARIDADES NA ADMINISTRAO MUNICIPAL DO FUNDEF
Como mostrado na Tabela 2, esse valor mnimo teve uma recuperao real no ano
de 2004, o que no significa que esteja afastado o perigo de, em anos futuros, as restri-
es fiscais da Unio levarem a uma fixao de um baixo valor mnimo por aluno, vol-
tando a reduzir a capacidade financeira dos estados e municpios mais pobres.
Menezes-Filho e Pazello (2004) avaliaram se a elevao dos salrios dos professo-
res da rede pblica, promovida pelo FUNDEF, resultou em melhor desempenho dos alu-
nos nos testes aplicados pelo Ministrio da Educao atravs do Sistema de Avaliao do
Ensino Bsico (SAEB). Concluram que os maiores salrios dos professores da rede pblica,
em mdia, no melhoraram o desempenho dos alunos nos testes. Isso indicaria que no
basta melhorar salrios de professores para melhorar a qualidade do ensino. Todavia,
quando os autores consideram apenas uma amostra de professores novos, que entraram
na rede pblica atrados pelos maiores salrios oferecidos, foi encontrada uma correlao
positiva entre salrios e desempenho dos alunos nos testes. Ou seja, o aumento salarial
promovido pelo FUNDEF no teria melhorado a qualidade da atuao dos professores
antigos, mas teria atrado professores mais qualificados para a rede pblica, afetando
positivamente a qualidade do ensino.
Mendes (2001) estudou os indcios de fraude no uso dos recursos do FUNDEF, ana-
lisando o perfil das denncias coletadas pela Comisso de Educao da Cmara dos De-
putados. O artigo exibe evidncias de que os casos de fraude e m gesto concentram-se
nos municpios de baixo ndice de Condies de Vida. Isso significaria que o FUNDEF teria
baixa produtividade justamente nos municpios onde seria mais importante uma eficiente
poltica educacional como ferramenta de reduo da pobreza.
Pode-se considerar que nos locais onde h mais pobreza h, tambm, um menor
nvel de informao. Os eleitores locais seriam menos capazes de acompanhar e fiscalizar
a aplicao dos recursos, deixando espao para que polticos e burocratas capturassem
parte das verbas.
O presente estudo amplia as avaliaes j existentes em diversos aspectos. Em pri-
meiro lugar, enquanto Mendes (2001) utilizou dados de denncias, aqui utilizam-se cons-
tataes mais consistentes, baseadas em auditorias da Controladoria-Geral da Unio. Em
segundo lugar, em vez de focalizar os macroresultados do FUNDEF, tais como o incre-
mento no nmero de matrculas, salrios, qualificao dos professores ou desempenho dos
alunos, aqui o foco nos microproblemas, tais como as dificuldades dos Conselhos de
acompanhamento do FUNDEF para fazer uma adequada fiscalizao, a baixa qualidade
gerencial das prefeituras mais pobres e os mecanismos mais usuais de desvios de recursos.
Mais uma vez enfatiza-se que o objetivo no aprovar ou reprovar o FUNDEF,
mas apontar as principais falhas que o afetam, e que podem ser sanadas por polticas
pblicas complementares.
12 ANLISE DAS IRREGULARIDADES NA ADMINISTRAO MUNICIPAL DO FUNDEF
4
IDH inferior a 0,6, apenas 14% dos municpios brasileiros esto nessa situao. J no ex-
tremo oposto, os municpios com IDH acima de 0,7 correspondem a apenas 10% da
amostra auditada, enquanto no Brasil 56% dos municpios esto nessa faixa de IDH.
Observa-se, tambm, que os municpios auditados esto em situao um pouco melhor
que a mdia dos municpios dos seus quatro estados.
Tabela 6 Distribuio porcentual dos municpios por faixas do ndice de Desenvolvimento
Humano: municpios auditados, total dos municpios de BA, MA, PA e PI e total
de municpios do Brasil
Auditados BA, MA, PA, PI Brasil
ABAIXO DE 0,6 37% 44% 14%
DE 0,6 A 0,7 53% 49% 30%
ACIMA DE 0,7 10% 7% 56%
TOTAL 100% 100% 100%
Fonte: PNUD.
A Tabela 7 compara a composio da receita dos municpios auditados
9
com a de
todos os municpios do pas. Percebe-se que os auditados, por serem mais pobres, tm
uma menor gerao de receita prpria (5% da receita, contra 19% da totalidade dos
municpios). Em conseqncia, so mais dependentes de transferncias recebidas. Em es-
pecial, o FUNDEF representa 16% das receitas dos municpios auditados, contra apenas
9% quando considerados todos os municpios do pas. Dentre os diversos tipos de trans-
ferncias recebidas, o FUNDEF a terceira maior, perdendo apenas para as transferncias
estaduais do Imposto de Circulao de Mercadorias (ICMS) e do Fundo de Participao
dos Municpios (FPM).
Tabela 7 Composio da receita total: Brasil e municpios auditados (2003)
Tipo de receita Brasil Municpios auditados
Rec Tributria 19% 5%
IPTU 6% 0%
ITBI 1% 0%
ISS 8% 3%
Taxas 2% 0%
Outras Rec. Tributrias 2% 1%
Rec Transf Correntes 64% 88%
FPM (*) 14% 24%
LEI KANDIR (*) 1% 1%
SUS 7% 8%
FNAS 1% 1%
FNDE 1% 2%
15 ANLISE DAS IRREGULARIDADES NA ADMINISTRAO MUNICIPAL DO FUNDEF
A Tabela 5 mostra como os municpios auditados se diferenciam da mdia dos mu-
nicpios brasileiros. Em primeiro lugar, observa-se que os municpios auditados apresen-
tam rea geogrfica maior do que a mdia dos municpios brasileiros. Essa uma carac-
terstica tpica de municpios rurais, que costumam ser mais amplos do que os urbanos.
De fato, observa-se que os auditados tm populao urbana correspondente a apenas
48% da populao total, contra 59% de populao urbana observada na mdia de todos
os municpios do pas.
Tabela 5 Caractersticas geogrficas e populacionais mdias dos municpios auditados,
do total de municpios de BA, MA, PA e PI e do total de municpios do Brasil
Mun. auditados Brasil BA, MA, PA, PI
rea (Km2) 2.909 1.490 2.297
Densidade populacional 28,9 98,7 41,8
(Hab/Km2) (Ano 2000)
Populao (Ano 2000) 20.668 30.749 28.704
Taxa de crescimento da 0,93% 1,06% 1,03%
populao entre 1991 e 2000
Porcentual da populao 48% 59% 47%
vivendo em rea urbana
(Ano 2000)
Porcentual de municpios 2% 8% 2%
situados em rea metropolitana
ndice de desenvolvimento 0,62 0,70 0,62
humano (Ano 2000)
ndice de Gini (Ano 2000) 0,58 0,56 0,58
ndice de Theil (Ano 2000) 0,55 0,52 0,54
Fontes: IBGE e PNUD.
Observa-se, ainda, que os municpios auditados tm populao menor e cresci-
mento populacional mais lento do que a mdia dos municpios do pas, outra vez caracte-
rstica de regies rurais pouco dinmicas. As condies de vida nos municpios analisados
so inferiores mdia do pas, verificando-se um ndice de Desenvolvimento Humano
(IDH)
8
de 0,62, contra 0,70 para todo o pas. Alm disso, a renda mais concentrada nos
municpios auditados do que na mdia do pas, como mostram os valores dos ndices de
Gini e Theil apresentados na Tabela 5.
Percebe-se ainda na Tabela 5 que, exceo das variveis densidade populacio-
nal e populao mdia, os municpios auditados apresentam indicadores muito prxi-
mos mdia de todos os municpios dos estados em que esto situados (Bahia, Maranho,
Par e Piau).
A Tabela 6 detalha um pouco mais o perfil dos municpios auditados no que diz
respeito ao ndice de Desenvolvimento Humano. Percebe-se ali que, de fato, trata-se de
municpios mais carentes do que a mdia nacional. Enquanto 37% dos auditados tm
14 ANLISE DAS IRREGULARIDADES NA ADMINISTRAO MUNICIPAL DO FUNDEF

Tabela 8 Tipos de irregularidades e porcentual de municpios auditados que


apresentaram cada uma das irregularidades
17 ANLISE DAS IRREGULARIDADES NA ADMINISTRAO MUNICIPAL DO FUNDEF 16 ANLISE DAS IRREGULARIDADES NA ADMINISTRAO MUNICIPAL DO FUNDEF
Ineficcia do Conselho de
Acompanhamento e
Controle Social
Desvio (ou indcios) de
recursos na parcela de
40% do FUNDEF
Desvio de finalidade para
despesa no caracterizada
como ensino regular
Baixa qualidade de controle
gerencial
Indcios de fraudes em
processos licitatrios
Desvio de finalidade para
outro nvel de ensino que no
o fundamental
No execuo de 60% com
pagamento dos profissionais
do magistrio do Ensino
Fundamental
Condies inadequadas de
remunerao de professores
73%
63%
60%
52%
43%
39%
37%
33%
No funcionamento regular, no
constituio, influncia determinante do
prefeito na escolha dos membros.
Uso de notas frias, atesto e pagamento
irregular de notas fiscais, no entrega do
produto, aquisio de bens no entregues,
simulao de pagamento de bens que na
verdade foram comprados com outras verbas
que no as do FUNDEF, superfaturamento,
no comprovao da despesa, pagamento
antecipado de obra ainda no realizada,
pagamento de obra sem prvia medio,
indcio de desvio de recursos no pagamento
de transporte escolar.
Pagamentos de salrios e despesas corrente e
de capital de outras reas da administrao,
pagamento de salrio-famlia, distribuio de
brindes com propaganda eleitoral, pagamento
de multa por impostos em atraso.
Contabilidade desorganizada,
incompatibilidade entre oramento e despesa
executada, despreocupao com minimi-
zao de custos, emisso de cheques sem
fundos, movimentao dos recursos do
FUNDEF em mais de uma conta bancria,
movimentao da conta do FUNDEF atravs
de saques e no por emisso de cheques,
inexistncia de controle de estoques etc.
Manipulao, empresas fictcias,
fracionamento de despesas.
Pagamento a professores em sala, mas em
creches ou no ensino mdio.
Inexistncia ou no cumprimento de plano
de carreira e remunerao do magistrio,
pagamento de salrios abaixo do salrio m-
nimo, atraso no pagamento de salrios, pa-
gamentos de abonos sem regras preestabe-
lecidas, no pagamento de direitos trabalhistas
IRREGULARIDADE DESCRIO % DE MUNICPIOS
ICMS (*) 20% 24%
IPVA 3% 1%
IPI (*) 0% 0%
FUNDEF 9% 16%
Transf Convnios 1% 1%
Outras Transf. Correntes 8% 11%
Rec de Capital (B) 3% 2%
Receita Total (A)+(B) 100% 100%
Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional. (*) Exclui recursos vinculados ao FUNDEF.
Anlise dos dados
Os relatrios das auditorias da CGU no apresentam homogeneidade quanto profun-
didade da anlise. Em alguns casos feita uma anlise detalhada dos desvios e ilegali-
dades, apresentando-se os montantes envolvidos, e noutros casos h apenas a indicao
dos problemas, sem quantificao.
Tendo em vista essa limitao, e para no desperdiar as informaes menos deta-
lhadas, ser apresentada, em primeiro lugar, uma anlise qualitativa dos problemas le-
vantados pelos auditores. Assim, registraram-se as ocorrncias dos problemas em cada um
dos municpios, sem a preocupao de avaliar se cada um deles envolvia montantes ele-
vados ou pouco significativos. Em seguida ser feita uma anlise das quantias envolvidas
em relao verba total auditada, para averiguar se as irregularidades envolveram mon-
tante relevante.
5. 1 Anlise quantitativa
A Tabela 8 resume as informaes qualitativas. Na primeira coluna enun-
ciado o tipo de problema ou irregularidade detectada. Na segunda coluna h uma
lista um pouco mais detalhada dos fatos que se enquadram naquela classificao. A
terceira coluna mostra o porcentual de municpios em que se verificou aquele tipo
de problema. A lista est organizada em ordem decrescente de ocorrncias. O que
se observa a ocorrncia de uma grande variedade de irregularidades, disseminadas
em um porcentual elevado dos municpios observados. Ou seja, h muito o que
melhorar na gerncia e na fiscalizao do usos dos recursos do FUNDEF.
O fato mais corriqueiro, constatado em 73% dos municpios analisados,
a ineficcia do Conselho de Acompanhamento e Controle Social do FUNDEF. Esse
Conselho foi concebido como a principal ferramenta de fiscalizao da sociedade
sobre a alocao das verbas do Fundo e sobre a veracidade dos dados informados
pelo municpio ao Censo Escolar.

pelo prefeito, que escolhe quase todos os seus componentes. Muitos Conselhos sequer
se renem e, quando o fazem, no dispem das informaes necessrias para fazer as
avaliaes que lhes foram confiadas.
Esse dado crtico e pode, at mesmo, comprometer a eficcia da estratgia de
municipalizar o ensino fundamental. Como exposto na seo 2, um dos objetivos do
FUNDEF induzir a municipalizao desse nvel de ensino, na suposio de que a pre-
feitura, estando mais perto do cidado, pode melhor adequar a organizao e gerncia
das escolas s necessidades locais. Mais do que isso, se espera contar com a comunidade
para ajudar a administrar e para fiscalizar a ao da prefeitura.
Se a comunidade no se envolve (a ineficcia da quase totalidade dos Conselhos
uma demonstrao cabal disso), a municipalizao perde muito de sua atratividade.
Por isso, parece ser urgente que se encontrem novas formas de monitoramento dos re-
cursos do Fundo nos municpios mais carentes.
A segunda constatao mais freqente diz respeito ao desvio (ou indcios de desvio)
de recursos da chamada parcela de 40% do FUNDEF. Como descrito na seo 2, 60% dos
recursos do Fundo devem ser utilizados para o pagamento de professores que estejam
atuando em sala de aula. Os 40% restantes podem ser destinados proviso de infra-
estrutura (construo e reforma de escolas), aquisio de material de consumo das es-
colas, ao transporte de alunos etc.
Em 63% dos municpios analisados h evidncias ou indcios de desvio de recursos
na parcela de 40% do FUNDEF. O uso de notas fiscais frias e superfaturamento prtica
corriqueira. Chama ateno a grande freqncia com que esses problemas ocorrem na
aquisio de combustveis e no aluguel de veculos para o transporte escolar e na aqui-
sio de bens de consumo. Note-se que no se esto assinalando aqui problemas formais
de desobedincia lei de licitaes (ponto a ser tratado mais adiante), mas de provas ou
indcios de procedimentos criminosos visando ao desvio de recursos.
Em terceiro lugar no ranking das irregularidades, ocorrendo em 60% dos municpios,
vem o desvio de finalidade no uso dos recursos para atividades no associadas ao ensino
fundamental. No se trata, nesse caso, de apropriao privada ou desvio de recursos, mas
de uso do dinheiro do FUNDEF em atividades de governo que no so listadas pela
legislao como elegveis para receber recursos do Fundo. comum, por exemplo, o uso
dos recursos para pagamento de tarifas e juros bancrios, de pagamento de funcionrios de
outras reas da administrao ou para compra de material de consumo do governo.
Na prtica, essa irregularidade significa que os prefeitos esto descumprindo o
pacto constitucional acerca de um investimento mnimo no ensino fundamental. Ao usa-
rem o dinheiro do FUNDEF para, por exemplo, financiar obras pblicas, mostram preferir
atender s suas preferncias pessoais ou s preferncias da comunidade, em detrimento
da oferta de um servio pblico definido como prioritrio pela Constituio.
Em seguida na lista de irregularidades, ocorrendo em 52% dos casos, vem a baixa
qualidade no controle gerencial do FUNDEF. So casos de contabilidade desorganizada,
19 ANLISE DAS IRREGULARIDADES NA ADMINISTRAO MUNICIPAL DO FUNDEF
Tabela 8 Tipos de irregularidades e porcentual de municpios auditados que apresentaram
Fonte: Relatrios de auditoria da CGU.
Conforme descreve documento do Ministrio da Educao: cada governo esta-
dual e municipal deve apresentar, mensalmente, um demonstrativo da utilizao dos re-
cursos transferidos, ao respectivo Conselho, cuja composio prev a participao de re-
presentantes do poder executivo local, dos pais de alunos, dos servidores e diretores das
escolas pblicas do respectivo sistema de ensino.
O que se pde constatar do exame dos relatrios de auditoria que tais Conse-
lhos simplesmente no funcionam. quase uma constante a dominao do Conselho
18 ANLISE DAS IRREGULARIDADES NA ADMINISTRAO MUNICIPAL DO FUNDEF
Uso de veculos imprprios
para transporte escolar
Professores/diretores/coorde-
nadores no concursados ou
inobservncia de ordem de
aprovao em concurso
Professores ou diretores ou
cordenadores sem qualificao
Sonegao de tributos: IRRF,
INSS etc.
Instalaes fsicas e equipa-
mentos mal construdos, mal
conservados ou de m
qualidade
Desvio de recursos da parcela
de 60%
Pagamento de salrios
indevidos ou a pessoas que
no trabalham para a
administrao municipal
Uso da parcela de 60% para
pagamento de outros
profissionais que no
professores em sala de aula
Obra inacabada
Declarao ao Censo Escolar
de nmero de alunos superior
ao real
Caminhes, motos, pequenos veculos de
passeio, veculos movidos a gas de cozinha,
motoristas sem habilitao, veculos sem
placas ou documentao.
Indcio de uso poltico do cargo de professor,
com rodzio de contratados a cada ano.
Possibilidade de apropriao indbita dos
recursos de impostos no pagos.
Construo de escolas de m qualidade ou
mal conservadas, carteiras escolares de baixa
qualidade e durabilidade.
Desvio de parte da remunerao dos
professores, contratao fraudulenta de
curso de capacitao no ministrado.
Funcionrios j demitidos, no vinculados,
no concursados e sem comprovao de
terem recebido efetivamente (fantasmas),
gratificaes indevidas a funcionrios.
30%
30%
25%
24%
16%
13%
12%
4%
4%
4%

sores muito bem remunerados nesse nvel de ensino, convivendo com professores do
ensino mdio e da educao infantil com salrios muito menores.
Esse tipo de problema, na verdade decorrente do sucesso do FUNDEF no que diz
respeito elevao da remunerao dos docentes, pode ter sido um dos fatores que le-
vou o governo federal a propor a substituio do FUNDEF pelo FUNDEB, que passar a
abarcar desde a educao infantil at o ensino mdio.
Em stimo lugar na lista de irregularidades, ocorrendo em 37% dos casos, vem a
no aplicao mnima de 60% dos recursos do Fundo na remunerao de professores do
ensino fundamental. Esse tipo de irregularidade no parece ser grave. Em primeiro lugar,
porque na maioria dos casos tal descumprimento decorre do uso das verbas para pagar
professores da educao infantil e ensino mdio, como descrito acima. Em segundo lu-
gar, porque a diferena em relao aos 60% exigidos pela lei , quase sempre, pequena.
Em mdia, os municpios que descumpriram esse quesito aplicaram 48% dos recursos do
Fundo na remunerao dos docentes do ensino fundamental.
Isso no quer dizer que no haja problemas na rea de relaes trabalhistas com
os professores. Em 33% dos casos verificaram-se condies inadequadas de remunera-
o dos professores. So casos de no-cumprimento ou simples inexistncia de plano de
carreira e de remunerao do magistrio, pagamento de salrios abaixo do mnimo, pa-
gamento de salrios com atraso, no pagamento de direitos trabalhistas e o pagamento
de abonos de forma aleatria, sem respaldo na legislao local.
Outro problema associado a esse, observado em 30% dos casos, o desprezo ao
concurso pblico na contratao de professores e de diretores de escola. Nesse caso h
evidncias de que tais cargos so utilizados com finalidade poltico-eleitoral, havendo
contrataes temporrias por prazo determinado e rodzio de pessoas nos cargos.
evidente a gravidade desse tipo de problema, uma vez que impede a existncia
de um fator primordial da poltica de educao: um professor bem remunerado, com
perspectiva de crescimento profissional. Com uma situao profissional precria, no h
estmulo boa atuao daqueles que j esto contratados, e tampouco h estmulo a
jovens mais bem formados a se candidatarem carreira de magistrio
10
.
Outro fato usual a utilizao de veculos inadequados para transporte dos alu-
nos, que aparece em 30% dos casos analisados. Transporte em compartimento de carga
de caminhes ou em bagageiro de camionetes so as irregularidades mais freqentes,
observando-se tambm o uso de nibus degradados, veculos movidos a gs de cozinha
e motoristas no habilitados.
Esse problema j vem recebendo ateno especfica do Ministrio da Educao,
atravs da implantao do Programa Nacional de Apoio ao Transporte Escolar (PNATE),
que tem por objetivo oferecer transporte escolar aos alunos do ensino fundamental p-
blico, residentes em rea rural, por meio de assistncia financeira, em carter suplemen-
tar, aos estados, ao Distrito Federal e aos municpios. Resta saber se os recursos adicio-
nais carreados para essa finalidade tero seu uso adequadamente fiscalizado ou se os
21 ANLISE DAS IRREGULARIDADES NA ADMINISTRAO MUNICIPAL DO FUNDEF
incompatibilidade entre oramento e despesa executada, despreocupao com a mini-
mizao de custos na aquisio e gerncia dos bens de consumo, descontrole da conta
bancria do FUNDEF e conseqente emisso de cheques sem fundos, inexistncia de
controles de estoques de bens de consumo.
No possvel identificar com clareza at que ponto tal desorganizao decor-
rncia da pobreza e da falta de recursos humanos locais ou do propsito de se mascarar
desvios e irregularidades. comum, por exemplo, a alegao de prefeitos de que no
podem prestar contas auditoria porque os documentos foram roubados ou porque o
prefeito anterior os extraviou.
Apesar do possvel uso da desorganizao como ferramenta da corrupo, no h
dvida de que nos municpios mais carentes necessria uma ajuda externa para sanar
a baixa capacidade administrativa. Seria necessrio que equipes estaduais ou federais or-
ganizassem a contabilidade e o controle gerencial, instrussem os funcionrios locais e os
membros dos Conselhos de Acompanhamento, com vistas a evitar as perdas e os desvios
possibilitados pela desorganizao gerencial e propusessem ferramentas simplificadas de
contabilidade e controle.
No s no FUNDEF, mas em toda poltica social descentralizada (merenda escolar,
bolsa famlia, etc.) seria uma prtica saudvel que os governos federal e estadual ofere-
cessem aos municpios mais carentes pacotes de apoio gerencial, atravs dos quais au-
xiliariam na montagem de rotinas administrativas de compra e controle de estoque de
material de consumo, administrao de conta bancria, informatizao da contabilidade
e da execuo financeira, prestao de contas, organizao de licitaes etc. Equipes fe-
derais e estaduais itinerantes poderiam percorrer regies carentes, implantando um pro-
grama piloto em cada um dos municpios dessa regio.
Em 43% dos casos h indcios de fraudes em processos licitatrios: licitaes mon-
tadas, combinao de preos entre os concorrentes, fracionamento de compras para que
as aquisies de menor valor possam ser feitas sem a devida licitao. Como ser visto
mais adiante, na anlise quantitativa, esse o tipo de irregularidade que envolve o maior
montante de recursos.
Quanto a esse tipo de problema deve-se observar que a lei de licitaes faz exi-
gncias que esto alm da capacidade administrativa de pequenos municpios. Como
visto nas tabelas 5 e 6, o municpio tpico da amostra analisada pobre, pouco populoso,
distante da capital (no metropolitano) e rural. provvel que uma lei menos exigente
e burocrtica reduzisse os problemas nessa rea.
Outra irregularidade bastante comum, registrada em 39% dos casos, o uso dos
recursos do FUNDEF para o pagamento de professores de outros nveis de ensino que
no o fundamental (educao infantil e ensino mdio). Esse tipo de problema, embora
constitua um desrespeito lei do FUNDEF, indica a necessidade de se dar mais flexibili-
dade s prefeituras em relao ao financiamento da educao. Certamente h casos em
que a destinao exclusiva dos recursos para o ensino fundamental resultar em profes-
20 ANLISE DAS IRREGULARIDADES NA ADMINISTRAO MUNICIPAL DO FUNDEF
5. 2 Anlise quantitativa
Uma vez analisados os principais tipos de ilcitos observados pelas auditorias,
resta saber se envolvem montantes financeiros significativos. Nesta seo faz-se
uma consolidao dos valores associados a esses ilcitos.
Antes de apresentar os nmeros, contudo, importante fazer algumas res-
salvas e qualificaes. Os nmeros abaixo apresentados representam apenas uma
aproximao da ordem de grandeza dos desvios, e no representam montantes
efetivamente desviados. Isso porque uma srie de fatores pode levar tanto su-
bestimao quanto superestimao dos montantes desviados.
Na direo da subestimao, deve-se observar que uma auditoria dificil-
mente identifica 100% das irregularidades, registrando apenas aquilo que, em um
perodo limitado de tempo, pde-se constatar na documentao analisada e nas
inspees in loco. Alm disso, h casos em que os relatrios citam a irregularidade
mas no apresentam estimativa do valor envolvido naquela irregularidade. Nesses
casos no foi possvel considerar a irregularidade na anlise quantitativa. Os rela-
trios referentes a 6 dos 67 municpios da amostra foram desconsiderados devido
no especificao de valores.
H tambm casos em que h dvida sobre se tratar de simples desorganiza-
o gerencial ou de indcio de desvio de recursos. Por exemplo, a existncia de d-
bitos conta do FUNDEF sem o devido registro da despesa pode ser apenas des-
cuido de uma contabilidade mal feita, ou pode ser um mtodo de desorganizar a
contabilidade para encobrir os desvios. Assim, nos casos em que se optou por clas-
sificar eventos como decorrentes de simples desorganizao gerencial pode ter
ocorrido subestimao dos desvios.
Por outro lado, na direo da superestimao, h a possibilidade de dupla
contagem, ao se considerar um determinado valor em duas categorias de irregu-
laridades. Suponha-se, por exemplo, que tenha ocorrido fraude em licitao para
compra de um bem de consumo e, ao mesmo tempo, que esse bem no tenha si-
do entregue prefeitura (uso de nota fiscal fria). Se o relatrio da auditoria no
tiver chamado ateno para o fato de que os dois ilcitos ocorreram na mesma
operao de compra, ento tero sido feitos dois registros durante a tabulao das
informaes: um na categoria indcios de fraudes em processos licitatrios e
outro na categoria desvio de recursos na parcela de 40% do FUNDEF.
Outro problema que leva superestimao que, ao registrar indcios de
fraudes em processos licitatrios, os auditores, muitas vezes, informam o valor total
da licitao e no fazem uma estimativa da perda de recursos envolvida no maior va-
lor ou pior qualidade dos bens adquiridos. Assim, em uma licitao fraudada para, por
exemplo, a compra de carteiras escolares, registra-se seu valor total, e no o mon-
tante decorrente do superfaturamento presumvel obs: sugiro cortar esse trecho por-
que os auditores da CGU muitas vezes fazem levantamento de preos de mercado.
23 ANLISE DAS IRREGULARIDADES NA ADMINISTRAO MUNICIPAL DO FUNDEF
problemas detectados no mbito do FUNDEF continuaro a ocorrer. muito provvel
que essa hiptese menos otimista se concretize, pois a estrutura de fiscalizao a mes-
ma do FUNDEF, baseada na atuao dos Conselhos de Acompanhamento do FUNDEF
que, como afirmado acima, parecem no funcionar adequadamente.
Na seqncia do ranking das irregularidades aparecem alguns instrumentos usuais de
desvios de recursos. O primeiro deles a sonegao de tributos (registro do pagamento na
contabilidade do FUNDEF sem a realizao do efetivo recolhimento ao INSS ou Receita
Federal), observada em 24% dos casos. O segundo o desvio de recursos da parcela de
60% do Fundo, seja atravs da contratao de cursos de formao de professores fictcios,
11
seja mediante contabilizao de pagamento de salrios a professores em valores superiores
aos efetivamente pagos (13% dos casos). Como se ver mais adiante, na anlise quan-
titativa, esse tipo de irregularidade est entre as que envolvem maiores valores desviados. A
terceira forma de desvio o tradicional uso dos funcionrios fantasmas ou o pagamento
a pessoas que no so vinculadas ao servio pblico local (12% dos casos).
A tabela 8 registra, ainda, que em 25% dos casos os professores, diretores e coor-
denadores no tm a qualificao mnima exigida pela lei. Deve-se notar, contudo, que
esse um problema que vem sendo minorado desde a implantao do FUNDEF. No se
pode esperar que, de um momento para o outro, os mais remotos e carentes municpios
do pas disponham de pessoal qualificado suficiente para ocupar todos os postos na rea
de educao.
Outro tipo de anlise apresentado pela Tabela 9. Mostra-se ali a distribuio de
freqncias do nmero de irregularidades constatadas em cada municpio. Observa-se que
em apenas 1% dos municpios auditados no foi constatada qualquer irregularidade. Em
12% dos casos foram constatados entre 10 e 12 ilcitos. Em 73% dos municpios analisa-
dos foram observadas pelo menos 4 irregularidades.
Tabela 9 Distribuio de freqncia do nmero de irregularidades
constatadas por municpio
Nmero de irregularidades Freqncia
De 10 a 12 12%
De 7 a 9 25%
De 4 a 6 36%
De 1 a 3 25%
Nenhuma 1%
Confirma-se com isso a constatao, j apresentada na tabela anterior, de que as
irregularidades so generalizadas e corriqueiras, constituindo a norma e no a exceo
na administrao do FUNDEF nos municpios auditados.
22 ANLISE DAS IRREGULARIDADES NA ADMINISTRAO MUNICIPAL DO FUNDEF
(como o caso mais grave dentre os analisados), certamente toda a estrutura do
FUNDEF nesse municpio est comprometida.
Tabela 11 Ilcitos que envolvem maiores valores financeiros: porcentual em relao
ao montante total auditado: valores mdio, mximo e mnimo
25 ANLISE DAS IRREGULARIDADES NA ADMINISTRAO MUNICIPAL DO FUNDEF
Feitas essas qualificaes, passa-se anlise dos nmeros. Os ilcitos quan-
tificados pelos auditores representaram, em mdia, 13% do valor auditado, o que
uma cifra expressiva. A Tabela 10 mostra que em 8% dos municpios analisados
os valores associados aos ilcitos no uso do FUNDEF representam 50% ou mais da
verba total do Fundo. Ou seja, so desvios de montantes elevados, capazes de
desestruturar o funcionamento do Fundo. A tabela mostra, tambm, que em 1/4
dos municpios analisados os ilcitos equivalem a pelo menos 20% do montante
total do Fundo.
Tabela 10 Distribuio de Freqncia dos municpios conforme porcentual
do montante total de recursos envolvido em ilcitos
Valor financeiro dos ilcitos como Freqncia
proporo do montante total auditado
50% ou mais 8%
40% a 49% 7%
30% a 39% 3%
20% a 29% 7%
10% a 19% 13%
5% a 9% 32%
At 4% 30%
TOTAL 100%
No h dvida de que nos municpios analisados os valores envolvidos nos
desvios e mau uso do FUNDEF so significativos. H, portanto, um grande espao
para elevar a eficcia do ensino fundamental atravs de um monitoramento mais
intensivo e da adoo de prticas que desestimulem as irregularidades.
A Tabela 11 apresenta um ranking dos tipos de ilcitos de acordo com os va-
lores envolvidos em cada um deles. Em primeiro lugar aparecem os indcios de
fraude em processos licitatrios que, em mdia, envolvem recursos da ordem de
13% do valor total do Fundo. Houve municpio em que esse tipo de fraude chegou
a 55% do total da verba do FUNDEF.
12
Logo em seguida vm os desvios nas aquisi-
es (parcela de 40% do FUNDEF) que, na mdia dos municpios, representaram
irregularidades da ordem de 12% da verba total do Fundo. O municpio que apre-
sentou irregularidade de menor valor nesse quesito o fez em valor equivalente a
0,2% do valor do Fundo, enquanto o caso de maior volume financeiro envolveu
45% da verba municipal do FUNDEF.
Em terceiro lugar aparece o desvio de recursos do pagamento de salrios de
professores (parcela de 60%). Note-se que este item, embora no esteja entre os
primeiros da Tabela 8 (anlise qualitativa, que mostra a freqncia de ocorrncias)
aparece como importante quando se consideram os valores envolvidos. Quando
um municpio chega a desviar 42% dos recursos do pagamento dos professores
24 ANLISE DAS IRREGULARIDADES NA ADMINISTRAO MUNICIPAL DO FUNDEF
IRREGULARIDADE
Indcios de fraudes em
processos licitatrios
Desvio (ou indcios) de
recursos na parcela de
40% do FUNDEF
Desvio de recursos da
parcela de 60%
Pagamento de salrios
indevidos ou a pessoas
que no trabalham
para a administrao
municipal
Desvio de finalidade
para despesa no
caracterizada como
ensino regular
Desvio de finalidade
para outro nvel de
ensino que no o
fundamental
Uso da parcela de
60% para pagamento
de outros profissionais
que no professores
em sala de aula
DESCRIO
Manipulao, empresas fictcias,
fracionamento de despesas.
Uso de notas frias, atesto e pagamento
irregular de notas fiscais, no entrega do
produto, aquisio de bens no entregues,
simulao de pagamento de bens que na
verdade foram comprados com outras verbas
que no as do FUNDEF, superfaturamento,
no comprovao da despesa, pagamento
antecipado de obra ainda no realizada,
pagamento de obra sem prvia medio,
indcio de desvio de recursos no pagamento
de transporte escolar
Desvio de parte da remunerao dos
professores, contratao fraudulenta de
curso de capacitao no ministrado.
Funcionrios j demitidos, no vinculados,
no concursados e sem comprovao de
terem recebido efetivamente (fantasmas),
gratificaes indevidas a funcionrios.
Pagamentos de salrios e despesas correntes
e de capital de outras reas da administrao,
pagamento de salrio-famlia, distribuio de
brindes com propaganda eleitoral, paga-
mento de multa por impostos em atraso.
Pagamento a professores em sala, mas em
creches ou no ensino mdio.
MDIA
13%
12%
11%
3%
3%
2%
1%
MDIA
1%
0.2%
0.3%
0.1%
0.04%
0.05%
0.04%
MDIA
55%
45%
42%
6%
12%
2%
1%
Fonte: Relatrios de auditoria da CGU.
de administrao financeira e controle em todos os municpios do pas em um prazo
mximo de quatro anos a partir de sua promulgao. Isso significaria a existncia de sis-
temas contbeis e gerenciais organizados, que no s dariam mais transparncia mas
tambm maior controle gerencial prefeitura. Resta saber se a lei ser aprovada, san-
cionada e cumprida.
Mais do que a implantao de sistemas contbeis e de informao, seria uma pr-
tica saudvel que os governos federal e estadual oferecessem aos municpios mais caren-
tes treinamento de funcionrios para a montagem de rotinas administrativas de compra
e controle de estoque de material de consumo, administrao de conta bancria, organi-
zao de licitaes, etc. Equipes federais e estaduais itinerantes poderiam percorrer regies
carentes, implantando um programa piloto em cada um dos municpios dessa regio.
No que diz respeito ao cumprimento da Lei de Licitaes, talvez o custo burocr-
tico de se montar uma comisso de licitaes, fazer publicaes em jornais de grande cir-
culao etc. acabe por tornar antieconmico ou inexeqvel o uso de tal mecanismo. Em
um municpio isolado pode ser difcil, por exemplo, encontrar trs fornecedores diferen-
tes do mesmo produto, como exige a lei. No difcil imaginar a possibilidade de se fazer
uma aquisio mais barata atravs de um processo sumrio, que no envolva licitao,
do que atravs de um processo licitatrio tradicional.
Uma forma de superar esse tipo de problema seria, mais uma vez, atravs da par-
ticipao mais ativa das esferas mais elevadas do Estado. Tendo em vista que os bens de
consumo adquiridos pelos municpios, no mbito do ensino fundamental, so produtos
corriqueiros (carteiras, material escolar etc.) e sem complexidade de produo, poder-se-
ia instituir um prego eletrnico de compras do FUNDEF, administrado pelo governo
estadual. Toda vez que um municpio quisesse adquirir um determinado bem ou servio,
poderia optar entre fazer sua prpria licitao ou utilizar o servio ofertado pelo governo
estadual. Ao fazer a segunda opo, a prefeitura encaminharia as quantidades e os tipos
dos bens desejados entidade do governo estadual responsvel pelo prego eletrnico.
Com isso, haveria uma tendncia reduo de preos, visto que a licitao chegaria ao
conhecimento de um nmero maior de fornecedores, seria reduzida a possibilidade de
fraude e tambm diminuiriam os custos administrativos dos municpios.
Uma outra constatao que se fez ao longo da elaborao deste trabalho foi a de
um comportamento pouco ativo e pouco entrosado das diversas instncias governamen-
tais encarregadas do controle e fiscalizao do FUNDEF. Cabe perguntar: uma vez con-
cludas as auditorias pela CGU, que providncias so tomadas para sanar as irregularida-
des encontradas e evitar que novos problemas venham a surgir?
A CGU encaminha os relatrios de suas auditorias aos ministrios responsveis
pelos programas auditados e fixa prazo de at sessenta dias para que aqueles rgos
tomem providncias para corrigir os problemas constatados. No caso do FUNDEF, no
entanto, o Ministrio da Educao limita-se a repassar os relatrios aos Ministrios P-
blicos e Tribunais de Contas estaduais, sob a alegao de que a lei de criao do FUNDEF
no atribui ao MEC o poder de fiscalizao.
27 ANLISE DAS IRREGULARIDADES NA ADMINISTRAO MUNICIPAL DO FUNDEF
Concluses e recomendaes
O que se observou na anlise feita acima que as irregularidades e desvios de recursos do
FUNDEF, nos municpios auditados, foram significativos, tanto em termos quantitativos
(atingindo, em mdia, 13% do montante auditado) quanto na freqncia das ocorrncias
de irregularidades e no seu espraiamento para quase todos os municpios da amostra.
Estudos anteriores sobre o FUNDEF indicaram que esse um mecanismo que pode
ser eficiente na melhoria da qualidade do ensino fundamental e na sua universalizao.
Todavia, um ponto fraco da estratgia parece ser sua vulnerabilidade a fraudes e desvios,
justamente nos municpios mais carentes, onde mais necessria uma poltica eficiente
de educao como forma de superao da pobreza. O presente estudo confirma que, de
fato, h espao para aumentar a eficcia da aplicao dos recursos mediante polticas
que visem reduo dos desvios aqui constatados.
Ao longo do texto j foram sugeridas algumas medidas, que aqui so novamente
listadas e ampliadas. A primeira delas diz respeito ineficcia dos Conselhos de acompa-
nhamento do FUNDEF. Esse problema exige que se crie uma outra instncia de fiscaliza-
o que substitua os Conselhos ou que se encontre uma forma de torn-los mais eficazes.
Uma possibilidade para tentar aumentar a eficcia dos Conselhos seria a criao de pe-
nalidades pecunirias ou civis aos seus integrantes em caso de o Tribunal de Contas, a CGU
ou o Ministrio Pblico constatarem irregularidades flagrantes que no tenham sido apon-
tadas pelos Conselhos. Isso aumentaria a responsabilidade dos conselheiros e elevaria o
preo de sua eventual vassalagem a um prefeito inidneo ou meramente incompetente.
Alm disso, no h dvida de que nos municpios mais carentes necessria ajuda
externa para sanar a baixa capacidade administrativa. Seria importante que equipes es-
taduais ou federais organizassem a contabilidade e o controle gerencial, instrussem os
funcionrios locais e os membros dos conselhos de acompanhamento, com vistas a evi-
tar as perdas e os desvios possibilitados pela desorganizao gerencial e propusessem
ferramentas simplificadas de contabilidade e controle. O governo federal j desenvolve
um programa nesse sentido. O Programa Nacional de Apoio Gesto Administrativa e
Fiscal dos Municpios Brasileiros (PNAFM) tem como objetivos:
1. Implantar mtodos e instrumentos de planejamento e de elaborao do oramento
municipal, dentro de um contexto de transparncia e de participao da populao;
2. Integrar a administrao financeira e implantar controles automatizados para progra-
mao e execuo oramentria e financeira e para a consolidao da auditoria e do
controle interno dos Municpios
13
.
Em consulta aos gestores do PNAFM, sediados na Secretaria Executiva do Ministrio
da Fazenda e na Secretaria do Tesouro Nacional (STN), obteve-se a informao de que o
prazo estimado para se atingir tais metas em todos os municpios do pas de quatro anos.
O Senado Federal aprovou recentemente, e enviou Cmara dos Deputados, o
Projeto de Lei Complementar n 130/2003, que determina a adoo de sistema integrado
26 ANLISE DAS IRREGULARIDADES NA ADMINISTRAO MUNICIPAL DO FUNDEF
6
dades (Lei Complementar n64, de 1990). Essa lei, que define os casos em que um indi-
vduo no tem direito a se candidatar a um cargo eletivo estabelece que:
Art. 1 So inelegveis:
I para qualquer cargo:
e) os que forem condenados criminalmente, com sentena transitada
em julgado, pela prtica de crime contra a economia popular, a f
pblica, a administrao pblica, o patrimnio pblico, o mercado fi-
nanceiro, pelo trfico de entorpecentes e por crimes eleitorais, pelo pra-
zo de 3 (trs) anos, aps o cumprimento da pena; [destaque do autor].
O problema que existe nessa legislao que, dada a lentido da Justia e a possi-
bilidade de interposio de recursos protelatrios, uma sentena condenatria definitiva
(transitada em julgado) pode demorar anos. Por isso, um indivduo que seja efetivamente
um criminoso consegue no s se candidatar, como tambm exercer um ou mais mandatos
antes que ocorra a sua condenao definitiva. Ademais, dada a existncia do instituto da
imunidade parlamentar e o poder que adquire um indivduo detentor de mandato
15
, uma
vez que o criminoso se eleja, torna-se muito mais difcil imputar-lhe a merecida pena.
Assim, no s existe uma brecha para a eleio de criminosos, como tambm h
o estmulo para que esses infratores busquem a poltica como um caminho para reduzir
a probabilidade de punio.
H fatos e dados que demonstram a gravidade desse problema. Levantamento
feito pelo jornal O Globo detectou que 20% dos candidatos s eleies municipais de
2004 na cidade do Rio de Janeiro tinham alguma anotao penal. Na Baixada Fluminense
esse porcentual sobe para 40%
16
. Na cidade de Una-MG elegeu-se prefeito um indiv-
duo que se encontrava preso, acusado de ser o mandante da morte de fiscais do trabalho
que investigavam a existncia de trabalho escravo nas fazendas do acusado.
Mendes e Rocha (2004) mostram que prefeitos acusados de crimes graves ou con-
denados pelo Tribunal de Contas da Unio por desvios de recursos praticamente no so
discriminados pelos eleitores, que reelegem tais indivduos com a mesma probabilidade
que so reeleitos os prefeitos sobre os quais no pesam tais suspeitas. Nos municpios de
maior ndice de Desenvolvimento Humano, onde o eleitor mais informado, h reduo
na probabilidade de reeleio dos prefeitos acusados, mas nos municpios mais carentes
(justamente o tipo de municpio aqui estudado) isso no ocorre.
Tramitam no Congresso Nacional diversas propostas visando a alterar a Lei de Ine-
legibilidades. Na maioria desses projetos a vedao candidatura ocorreria desde a con-
denao em primeira instncia. Esse o teor, por exemplo, do Projeto de Lei Comple-
mentar n 168, de 1993, enviado pelo ex-Presidente Itamar Franco ao Congresso, que
at hoje tramita na Cmara dos Deputados sem uma deciso final.
29 ANLISE DAS IRREGULARIDADES NA ADMINISTRAO MUNICIPAL DO FUNDEF
Trata-se, portanto, de uma postura passiva do MEC, que parece no utilizar a rica
informao levantada pela CGU com vistas a aperfeioar o funcionamento do FUNDEF.
Durante a elaborao do presente estudo foi possvel observar um caso tpico dessa apa-
tia. Solicitaram-se ao Ministrio da Educao informaes sobre as denncias encami-
nhadas pela populao quele rgo a respeito de desvios no FUNDEF. A inteno era
usar a base de dados do MEC para tipificar as denncias mais freqentes, de modo
semelhante ao que aqui se fez com as informaes das auditorias da CGU.
A resposta recebida, em contato telefnico com dirigente do Departamento de
Desenvolvimento de Polticas de Financiamento da Educao Bsica, de que o MEC
no disponibiliza essa base de dados, para preservar o nome de prefeitos e funcionrios
que sejam eventualmente acusados injustamente.
Ainda que se tenha feito, mediante ofcio, o compromisso de no divulgao de
nomes de municpios ou de agentes pblicos, no nos foi franqueado acesso ao banco
de dados de denncias mantido pelo MEC. Recebemos, isto sim, um ofcio no qual se
informa que As denncias recebidas neste Departamento, so encaminhadas ao Minis-
trio Pblico e aos Tribunais de Contas dos Estados/Municpios instncias fiscalizadoras
dos recursos pblicos do FUNDEF na forma do art. 11 da Lei n 9.424 de 24 de dezem-
bro de 1996, conseqentemente trata-se de registro de reclamaes, sem a corresponden-
te verificao ou comprovao de sua procedncia ou veracidade. Em anexo, enviamos
relao das reclamaes apresentadas ao MEC relativas ao ano de 2004. O anexo
mencionado continha uma listagem com ttulos incompletos e que no permitem que se
use tal informao para qualquer fim analtico.
Esse tipo de resposta a uma solicitao que se comprometia a fazer uma anlise
meramente estatstica das informaes, inclusive com o compromisso de indicar no estu-
do que se estaria tratando de denncias (ou reclamaes) e no de ilcitos constatados,
aponta para um comportamento burocrtico do MEC e pouco preocupado com a evo-
luo institucional do FUNDEF.
Esse tipo de comportamento tambm transparece quando o MEC informa que o
nico tratamento que d s reclamaes comunic-las ao Ministrio Pblico e aos
Tribunais de Contas, para que estes as apurem. preciso fazer muito mais. preciso que
o MEC d assessoria queles rgos de fiscalizao e controle para que se tenha uma
poltica eficiente de fiscalizao e controle: um trabalho conjunto, em que funcionrios
do MEC e das secretarias estaduais de educao ajudassem os auditores e procuradores
a entender a mecnica do FUNDEF, a definir os tipos de irregularidade que devem re-
ceber maior ateno, a montar uma estratgia permanente de monitoramento.
14
A ineficcia da quase totalidade dos conselhos de acompanhamento do FUNDEF
um caso tpico sobre o qual o MEC j deveria estar atuando. Constatado o colapso desse
modelo de fiscalizao, as autoridades federais j deveria ter posto em curso mecanismos
paralelos de controle ou institudo polticas de reformulao e fortalecimento dos conselhos.
Outra sugesto com vistas a reduzir os desvios e corrupo, no s no FUNDEF
mas em todos os programas pblicos, diz respeito a uma mudana na Lei de Inelegibili-
28 ANLISE DAS IRREGULARIDADES NA ADMINISTRAO MUNICIPAL DO FUNDEF
e maior o custo por aluno (laboratrios, pesquisa, professores mais qualificados etc.). Por isso h uma tendncia
a centralizar o ensino mdio e o superior nos governos estaduais e federal. A esse respeito ver, por exemplo, Ar-
vate e Biderman (no prelo, cap. 21).
6
Esse um fenmeno bastante conhecido na teoria de economia poltica. Keefer e Khemani (2003, p. 11), por exem-
plo, argumentam que Poor voters are more likely to place excessive weight on the recent or the immediately
visible, therby creating pervrse political incentives to boost spending and to divert funds to short-term visible
objectives shortly before elections.(). It is difficult to credit politicians with the improvement in performance
of a school or a clinic, as outcomes depend critically on the day-to-day performance of other agents such as
teachers or doctors, and impact of political actions, such as institutional reforms that improve provider accoun-
tability, are more opaque. In contrast, policy actions such as building a highway, or building a school, are both
more visible and easier to attribute to political agents.
7
Nem todos os municpios foram avaliados para todo o perodo 2001-2003. Em muitos casos avaliou-se apenas
um desses anos.
8
O IDH varia de 0 a 1, sendo considerado baixo aquele igual ou inferior a 0,5, mdio entre 0,5 e 0,7 e alto entre
0,7 e 1.
9
A Secretaria do Tesouro Nacional dispunha de dados financeiros para apenas 43 dos 67 municpios auditados. J
a totalizao dos valores para o Brasil refere-se a 4.769 dos 5.561 municpios brasileiros.
10
Vale lembrar o resultado encontrado por Menezes-Filho e Pazello (2004), que indica que a atrao de novos pro-
fessores foi fator fundamental para melhorar o desempenho dos alunos da escola pblica nas avaliaes do Sis-
tema de Avaliao do Ensino Bsico (SAEB).
11
At o ano de 2001 a Lei n 9.424/96 facultava o uso da parcela de 60% para o pagamento de cursos de capa-
citao de professores leigos.
12
Observe-se que isso no significa que esses porcentuais tenham sido desviados em sua inteireza. Fraude em licita-
o pblica geralmente envolve superfaturamento, de forma que os montantes desviados correspondem a uma
parcela dos valores totais pagos.
13
www.fazenda.gov.br/ucp/pnafm/docs/programa.pdf.
14
Um trabalho desse tipo feito, por exemplo, entre a Secretaria do Tesouro Nacional e os Ministrios Pblicos esta-
duais no que diz respeito fiscalizao do cumprimento da Lei de Responsabilidade Fiscal por estados e municpios.
15
Ele pode, por exemplo, votar a favor do governo no parlamento em troca de um tratamento benevolente da fisca-
lizao feita pela receita federal ou estadual sobre suas declaraes de renda; pode usar sua exposio na mdia para
caluniar seus acusadores ou usar o velho jargo de que o processo a que est submetido uma perseguio poltica.
Pode, tambm, ao longo de uma campanha poltica, utilizar seu horrio eleitoral para atacar o candidato do governo
federal, mais uma vez em troca de um tratamento leve da parte das agncias federais de investigao criminal.
16
O Globo 3/10/2004.
31 ANLISE DAS IRREGULARIDADES NA ADMINISTRAO MUNICIPAL DO FUNDEF
Se for possvel aprovar projeto com esse teor, que exclua da poltica, com rapidez
(ou seja, aps condenao em primeira instncia), indivduos condenados pela Justia
por atos criminosos, em especial aqueles que cometeram crime contra o errio, certa-
mente haver uma maior filtragem dos candidatos a prefeito e, como resultado final,
possivelmente se ter um menor ndice de desvios de recursos e irregularidades na apli-
cao de verbas pelos municpios.
REFERNCIAS BIBLIOGRFICA
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KEEFER, P., Khemani, S. (2003): Democracy, public expenditures, and the poor. World Bank Policy Research Working
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MENDES, M. (2001): Descentralizao do ensino fundamental: avaliao de resultados do FUNDEF. Planejamento
e Polticas Pblicas 24, pp. 27-52.
MENDES, M. (2002): A eficcia da vinculao de recursos no federalismo brasileiro: o caso do FUNDEF. Finanas
Pblicas VII Prmio Tesouro Nacional 2002. Tesouro Nacional, pp. 275-330
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cusso n 7 ( http://www2.senado.gov.br/conleg/textos_discussao/texto7%20%20reeleicao%20prefeitos.pdf).
MENEZES-FILHO, N., Pazello, E. (2004): Do teachers wages matter for proficiency? Evidence from a funding reform in
Brazil. Universidade de So Paulo. Mimeo.
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Prmio Tesouro Nacional 2002. Tesouro Nacional, pp. 433-494.
NOTAS
1
Informaes sobre os preparativos para implantao do FUNDEB podem ser obtidas em
www.mec.gov.br/sef/fundeb/default.asp. ltimo acesso em 2/11/2004.
2
O Ministrio da Educao disponibiliza, em sua pgina na internet (www.mec.gov.br/fundef), relatrios anuais
com detalhada anlise financeira e de desempenho do FUNDEF; onde se podem encontrar informaes adicio-
nais s expostas na presente seo.
3
Lei 9.424/96.
4
MEC (2003, p. 4).
5
Esse tipo de segmentao encontra respaldo na teoria das finanas pblicas. H vrias caractersticas da educao
fundamental que tornam atraente a opo de coloc-la como responsabilidade dos municpios: a grande disper-
so geogrfica do servio dificulta a sua administrao centralizada; pode haver ganhos significativos de quali-
dade porque a gerncia descentralizada permite o envolvimento dos pais na administrao das escolas; a dife-
renciao do currculo pode ser importante em pases onde h grandes diferenas culturais entre as regies.
J no ensino mdio e superior, o critrio economia de escala parece ser o fator preponderante na maioria dos
pases, dado que h um menor nmero de estudantes nesses nveis (quando comparados ao ensino fundamental)
30 ANLISE DAS IRREGULARIDADES NA ADMINISTRAO MUNICIPAL DO FUNDEF