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OS DOS SANTOS CARVALHO FILHO

MANUAL DE DIREITO
ADMI NI STRATI VO
REVI STA, AMPL I ADA E ATUAL I ZADA ATE 31- 12- 2013

27
a
EDIO

V I I V |
JOS DOS SANTOS CARVALHO FILHO
MANUAL DE DIREITO
ADMINISTRATIVO
27
a
Edio
Revista, ampliada e atualizada at 31.12.2013
SO PAULO
EDITORA ATLAS S.A. - 2014
2011 by Edi tora At l as S. A.
As 24 edi es anteri ores dest a obr a f or am publ i cadas pel a L umen
J ri s; 25. ed. 2012 ( 3 i mpr esses) ; 26. ed. 2013; 27. ed. 2014
Capa: Leonar do Her mano
Compos i o: Li no- J ato Edi t or ao Grf i ca
Dados Internaci onai s de Catal ogao na Publ i cao (CIP)
(Cmara Brasileira do Livro, SP, Brasil)
Car val ho Fi l ho, J os dos Sant os
Manual de di rei to admi ni st r at i vo / J os dos Sant os Car val ho Fi l ho. -
27. ed. rev., ampl . e at ual , at 31- 12- 2013. - So Paul o : At l as, 2014.

Bi bl i ogr af i a.
I SBN 978- 85- 224- 8741- 7
I SBN 978- 85- 224- 8742- 4 (PDF)
1. Di rei to admi ni st r at i vo 2. Di rei to admi ni st rat i vo - Brasi l . I. T tul o.
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ndi ce para catl ogo si stemti co:
1. Di rei to admi ni st rat i vo 35
T ODOS OS DI REI TOS RESERVADOS - pr oi bi da a r epr oduo total
ou par ci al , de qual quer f or ma ou por qual quer mei o. A vi ol ao dos
di rei tos de aut or (Lei n
a
9. 610/98) cri me estabel eci do pel o ar t i go 184
do Cdi go Penal .
Depsi t o l egal na Bi bl i oteca Naci onal conf or me Lei n
! !
10. 994,
de 14 de dez embr o de 2004.
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at l as. com. br
A Shirlei, com amor, pelo carinho e
incentivo que sempre recebi.
A Maur ci o e Adri ana, meus filhos.
A meus pais, que plantaram a semente.
Jus gentium est quod naturalis ratio inter
omnes homines constituit.
(O di rei t o das gent es o que a razo na-
t ural const i t ui ent r e t odos os homens. )
Como a vida o maior benefcio do univer-
so e no h mendigo que no prefira a mi-
sria morte, segue-se que a transmisso
da vida, longe de ser uma ocasio de galan-
teio, a hora suprema da missa espiritual.
MACHADO DE ASSIS
SUMRIO
Nota do autor, li
Nota 27~ edio, liii
Abreviaturas e siglas, lv
1 Di rei t o Ad mi n i s t r a t i v o e Admi ni s t r a o Pbl i ca, 1
I I nt r oduo, 1
1 O Est ado, 1
2 Poder es e Funes, 2
3 Funo Admi ni st rat i va, 4
4 Federao, 5
4. 1 Caract er st i cas, 6
4.2 Aut onomi a: Capaci dade de Aut oadmi ni st r ao, 6
5 Di rei t o Admi ni st r at i vo, 7
5.1 Breve I nt r oduo, 7
5.2 Concei t o, 8
5.3 Rel aes com Out r os Ramos Jur di cos, 9
II Admi ni st r ao Pblica: Sent i dos, 11
1 Sent i do Obj et i vo, 11
2 Sent i do Subjetivo, 11
xii Manual de Di r ei t o Admi ni s t r at i vo Car val ho Fi l ho
III r gos Pbl i cos, 12
1 I nt r oduo, 12
2 A Relao r go/ Pessoa, 13
2. 1 Caract er st i ca Bsica, 13
2. 2 Cri ao e Ext i no, 13
3 Teorias de Caract eri zao do rgo, 15
4 Concei t o, 15
5 Capaci dade Processual , 15
6 Classificao, 17
6.1 Qua nt o pessoa federativa, 17
6.2 Qua nt o si t uao est r ut ur al , 17
6.3 Qua nt o composi o, 17
IV Agent es Pbl i cos, 18
V Pri nc pi os Admi ni st r at i vos, 18
1 Pri nc pi os Expr essos, 19
1.1 Pri nc pi o da Legalidade, 19
1.2 Pri nc pi o da Impessoal i dade, 20
1.3 Princpio da Moral i dade, 21
1.4 Princpio da Publ i ci dade, 26
1.5 Pri nc pi o da Eficincia, 30
2 Pri nc pi os Reconheci dos, 33
2.1 Pri nc pi o da Supr emaci a do Int eresse Pbl i co, 34
2. 2 Pri nc pi o da Aut ot ut el a, 35
2. 3 Pri nc pi o da Indi sponi bi l i dade, 36
2. 4 Pri nc pi o da Cont i nui dade dos Servios Pbl i cos, 36
2. 5 Pri nc pi o da Segurana Jur di ca (Prot eo Confi ana), 37
2.6 Pri nc pi o da Precauo, 40
3 O Pri nc pi o da Razoabi l i dade, 41
4 O Pri nc pi o da Proporci onal i dade, 43
VI Smul as, 44
Smul as Vi ncul ant es, 44
2 Poderes e Deveres dos Admi ni st radores Pbl i cos, 45
I I nt r oduo, 45
II Uso e Abus o de Poder, 46
1 Uso do Poder, 46
2 Poder-Dever de Agir, 46
3 Abus o do Poder, 48
3.1 Sent i do, 48
3.2 For mas de Abuso: Excesso e Desvi o de Poder, 48
3.3 Efeitos, 49
3.4 Abus o de Poder e Ilegalidade, 50
Sumr i o x i i i
III Poderes Admi ni st r at i vos, 51
1 Concei t o, 51
2 Modal i dades, 51
2.1 Poder Di scri ci onri o, 51
SENTI DO, 51
LIMITAES AO PODER DI SCRI CI ONRI O, 52
DI SCRI CI ONARI EDADE E ARBITRARIEDADE, 53
ATIVIDADES VINCULADAS, 53
CONTROLE JUDICIAL, 53
DI SCRI CI ONARI EDADE E CONCEI TOS JUR DI COS I NDETERMI -
NADOS, 55
2.2 Poder Regul ament ar, 57
SENTI DO, 57
NATUREZA DO PODER REGULAMENTAR, 57
FORMALIZAO, 58
REGULAMENTAO TCNICA, 59
LEI E PODER REGULAMENTAR, 60
CONTROLE DOS ATOS DE REGULAMENTAO, 61
LEI PENDENTE DE REGULAMENTO, 62
REGULAMENTOS AUTNOMOS, 63
2.3 Poder de Polcia, 65
IV Deveres dos Admi ni st r ador es Pbl i cos, 65
1 Dever de Probi dade, 65
2 Dever de Prest ar Cont as, 67
3 Dever de Eficincia, 68
V Hi er ar qui a e Disciplina, 69
1 Hi erarqui a, 69
1.1 Efeitos, 69
1.2 Subor di nao e Vinculao, 70
1.3 Hi er ar qui a e Funes Est at ai s, 71
2 Di sci pl i na Funci onal , 72
2. 1 Sent i do, 72
2. 2 Di r ei t o Penal e Di rei t o Puni t i vo Funci onal , 72
ILICITUDE PENAL E ADMI NI STRATI VO- FUNCI ONAL, 72
A APLICAO DAS SANES, 73
2.3 Pr ocedi ment o de Apur ao, 74
3 Poder de Pol ci a, 75
I I nt r oduo, 75
II Sent i do Ampl o e Est ri t o, 76
xiv Manual de Di r ei t o Admi ni s t r at i vo Car val ho Fi l ho
III Concei t o, 77
IV Poder de Polcia no Di rei t o Positivo, 77
V Compet nci a, 78
VI Poder de Polcia Ori gi nri o e Del egado, 80
VII Polcia Admi ni st r at i va e Polcia Judiciria, 82
VIII Fundament os , 83
IX Fi nal i dade, 84
X mbi t o de Inci dnci a, 84
XI At uao da Admi ni st r ao, 85
1 At os Nor mat i vos e Concr et os, 85
2 Det er mi naes e Cons ent i ment os Est at ai s, 85
3 At os de Fiscalizao, 86
XII Li mi t es, 87
XIII Caract er st i cas, 87
1 Di scri ci onari edade e Vinculao, 87
2 Aut oexecut or i edade, 88
3 Coerci bi l i dade, 91
XIV Legi t i mi dade da Polcia Admi ni st rat i va, 91
1 Requi si t os Gerai s de Validade, 91
2 Pri nc pi o da Proporci onal i dade, 92
XV Sanes de Polcia, 93
XVI Smul as, 96
4 At o Admi ni st rat i vo, 97
I I nt r oduo, 97
1 Fat os Admi ni st r at i vos, 97
2 At os da Admi ni st r ao, 98
3 At os Jur di cos e At os Admi ni st rat i vos, 99
II Concei t o, 100
1 Sujeitos da Mani fest ao de Vont ade, 101
2 Regi me Jur di co de Di rei t o Pblico, 102
3 Silncio Admi ni st r at i vo, 103
III El ement os, 106
1 Compet nci a, 106
1.1 Sent i do, 106
1.2 Font e, 107
1.3 Caract er st i cas, 108
1.4 Cri t ri os Defi ni dores da Compet nci a, 108
1.5 Del egao e Avocao, 109
2 Obj et o, 110
2. 1 Sent i do, 110
Sum r i o XV
2. 2 Requi si t os de Validade, 110
2. 3 Di scri ci onari edade e Vinculao, 111
3 Forma, 111
3.1 Sent i do, 111
3.2 Requi si t o de Validade, 112
3.3 Pri nc pi o da Sol eni dade, 112
4 Mot i vo, 113
4.1 Sent i do, 113
4.2 Di scri ci onari edade e Vinculao, 114
4. 3 Mot i vo e Mot i vao, 114
4. 4 Teoria dos Mot i vos Det er mi nant es, 118
4.5 Congr unci a ent r e o Mot i vo e o Resul t ado do At o, 119
5 Fi nal i dade, 120
5.1 Sent i do, 120
5.2 Fi nal i dade e Obj et o, 121
IV Caract er st i cas, 121
1 I mper at i vi dade, 122
2 Pr esuno de Legi t i mi dade, 122
3 Aut oexecut or i edade, 123
V Mr i t o Admi ni st r at i vo, 125
1 Sent i do, 125
2 Vi ncul ao e Di scri ci onari edade, 125
3 Cont r ol e do Mri t o, 126
VI For mao e Efeitos, 127
1 Perfeio, 127
2 Eficcia, 128
3 Exequi bi l i dade, 128
4 Validade, 129
VII Classificao, 130
1 Cri t ri o dos Dest i nat r i os: At os Gerai s e Indi vi duai s, 130
2 Cri t ri o das Prerrogat i vas: At os de I mpr i o e de Gest o, 130
3 Cri t ri o da Li berdade de Ao: At os Vi ncul ados e Di scri ci onri os, 131
4 Cri t ri o da I nt er veno da Vont ade Admi ni st r at i va: At os Si mpl es, Compos -
t os e Compl exos, 131
5 Cri t ri o dos Efeitos: At os Const i t ut i vos, Decl arat ri os e Enunci at i vos, 133
6 Cri t ri o da Ret rat abi l i dade: At os Revogveis e Irrevogvei s, 133
7 Cri t ri o da Execut or i edade: At os Aut oexecut r i os e N o Aut oexecut r i os,
134
VIII Espci es, 134
1 Espci es Qua nt o For ma de Ext eri ori zao, 135
1.1 Decr et os e Regul ament os, 135
xvi Manual de Di r ei t o Admi ni s t r at i vo Car val ho Fi l ho
1.2 Resol ues, Del i beraes e Regi ment os, 137
1.3 I nst r ues, Ci rcul ares, Port ari as, Or dens de Servio, Pr ovi ment os e
Avisos, 138
1.4 Al vars, 138
1.5 Ofcios, 138
1.6 Pareceres, 139
1.7 Cer t i des, At est ados e Decl araes, 141
1.8 Despachos, 142
2 Espci es Qua nt o ao Cont edo, 142
2. 1 Licena, 142
2. 2 Per mi sso, 144
2.3 Aut ori zao, 146
2. 4 Admi sso, 148
2. 5 Aprovao, Homol ogao e Visto, 148
2. 6 At os Sanci onat ri os, 149
2. 7 At os Funci onai s, 151
IX Pr ocedi ment o Admi ni st r at i vo, 152
X Ext i no dos At os Admi ni st r at i vos, 153
1 Ext i no Nat ur al , 153
2 Ext i no Subjetiva, 153
3 Ext i no Objetiva, 153
4 Caduci dade, 154
5 Desf azi ment o Volitivo, 154
XI Inval i dao (ou Anul ao) , 155
1 Teoria das Nul i dades, 155
1.1 I nt r oduo, 155
1.2 As Nul i dades no Di rei t o Privado, 155
1.3 A Cont r ovr si a Dout ri nri a, 156
1.4 A Termi nol ogi a Adot ada, 156
2 Concei t o e Pr essupost o, 157
3 Que m Pode Invalidar, 158
4 Dever de Invalidar, 159
5 Aut ot ut el a e Cont r adi t r i o, 161
6 Efeitos, 163
7 Conval i dao, 165
XII Revogao, 167
1 Concei t o, 167
2 Pr essupost o, 168
3 Fundament o, 169
4 Or i gem, 169
5 Efeitos, 169
Sumr i o x v i i
6 Inocorrnci a, 170
7 Revogao da Revogao, 171
XIII Smul as, 172
5 Cont rat os Admi ni s t rat i vos , 173
I I nt r oduo, 173
II Cont r at os da Admi ni st r ao, 173
1 Cont r at os Pri vados da Admi ni st r ao, 174
2 Cont r at os Admi ni st r at i vos, 174
III Concei t o, 175
IV Di sci pl i na Nor mat i va, 175
1 Di sci pl i na Const i t uci onal , 175
2 Di sci pl i na Legal, 176
V Sujeitos do Cont r at o, 177
1 Cenr i o Geral, 177
2 Nor mas Especficas: Mi cr oempr esas e Empr esas de Pequeno Port e, 178
VI Caract er st i cas, 180
1 A Rel ao Cont r at ual , 180
2 A Posi o Pr eponder ant e da Admi ni st r ao, 180
3 O Sujeito Admi ni st r at i vo e o Obj et o, 181
VII Espci es, 182
1 Cont r at os de Obr as, 182
1.1 Sent i do, 182
1.2 Condi es Especficas de Cont r at ao, 182
1.3 Regi mes de Execuo, 183
2 Cont r at os de Servios, 184
2. 1 Servi os de Publ i ci dade, 186
3 Cont r at os de For neci ment o (ou Compr as ) , 187
4 Cont r at os de Concesso e de Permi sso, 188
5 Al i enaes e Locaes, 190
6 Out r as Espci es, 192
VIII Cl usul as de Privilgio, 193
1 Sent i do, 193
2 Al t er ao Uni l at eral , 194
3 Resci so Uni l at eral , 196
3.1 Mot i vos, 196
3.2 Efeitos, 197
3.3 A Exceo de Cont r at o No Cumpr i do, 197
4 Sanes Ext r acont r at uai s, 199
IX Equao Econmi co-Fi nancei ra, 199
1 Sent i do, 199
xviii Manual de Di r ei t o Admi ni s t r at i vo Car val ho Fi l ho
2 Efeitos, 200
3 Reaj ust e e Reviso, 200
X Formal i zao, 202
1 I ns t r ument o, 202
2 Sol eni dades, 202
3 Cl usul as Essenci ai s, 203
4 Garant i as, 203
XI Dur ao do Cont r at o, 204
XII Prorrogao do Cont r at o, 206
XIII Renovao do Cont r at o, 207
XIV Inexecuo do Cont r at o, 207
1 I nt r oduo, 207
2 Inexecuo Cul posa, 208
3 Inexecuo Sem Cul pa, 212
3.1 Teoria da Imprevi so, 213
3.2 O Fat o do Pr nci pe, 213
3.3 Caso For t ui t o e Fora Maior, 214
XV Ext i no do Cont r at o, 215
1 Cumpr i me nt o do Obj et o, 215
2 Tr mi no do Prazo, 215
3 I mpossi bi l i dade Mat eri al ou Jurdica, 216
4 Inval i dao, 216
5 Resci so, 218
5.1 Resci so Ami gvel , 218
5.2 Resci so Judicial, 218
5.3 Resci so Admi ni st rat i va, 219
5.4 Resci so por Ar bi t r agem, 220
XVI Sanes Admi ni st r at i vas, 221
XVII Cr i mes e Penas, 224
XVIII Convni os Admi ni st r at i vos, 225
XIX Consr ci os Pbl i cos, 228
6 Li ci tao, 2 3 7
I I nt r oduo, 237
II Concei t o, 238
III Nat ur eza Jur di ca, 238
IV Di sci pl i na Nor mat i va, 239
1 Di sci pl i na Const i t uci onal , 239
2 Di sci pl i na Legal, 240
V Dest i nat r i os, 241
VI Fundament os , 243
Sumr i o xix
1 Mor al i dade Admi ni st rat i va, 243
2 Igual dade de Opor t uni dades, 244
VII Obj et o, 244
VIII Pri nc pi os, 245
1 Pri nc pi os Bsicos, 245
1.1 Pri nc pi o da Legalidade, 245
1.2 Pri nc pi os da Moral i dade e da I mpessoal i dade, 246
1.3 Pri nc pi o da Igual dade, 246
1.4 Pri nc pi o da Publ i ci dade, 247
1.5 Pri nc pi o da Probi dade Admi ni st rat i va, 247
1.6 Pri nc pi o da Vinculao ao I ns t r ument o Convocat r i o, 248
1.7 Pri nc pi o do Jul gament o Objetivo, 248
2 Pri nc pi os Correl at os, 249
IX Di spensa de Licitao, 252
1 I nt r oduo, 252
2 Cri t ri o de Valor, 254
3 Si t uaes Excepci onai s, 254
4 Gner os Perecveis e Obr as de Ar t e, 256
5 Desi nt er esse na Cont r at ao, 257
6 Ent i dades Sem Fins Lucrativos, 257
7 Di spar i dade de Pr opost as, 259
8 I nt er veno no Dom ni o Econmi co, 260
9 Compl ement ao do Obj et o, 260
10 Pessoas Admi ni st r at i vas, 261
11 Locao e Compr a de Imvel, 263
12 Negci os Int ernaci onai s, 263
13 Pesqui sa Cientfica e Tecnolgica, 264
14 Energi a Eltrica, 265
15 Transfernci a de Tecnologia, 266
16 Consr ci os Pbl i cos e Convni os de Cooperao, 267
17 Navi os, Embar caes, Aeronaves e Tropas, 267
18 Peas no Per odo de Garant i a Tcnica, 268
19 Mat eri ai s de Uso Militar, 269
20 Cat ador es de Mat eri ai s Reciclveis, 270
21 Agri cul t ura Familiar e Reforma Agrri a, 271
22 Pr odut os Est rat gi cos para o SUS, 271
23 Pr ogr ama de Ci st er nas e Acesso gua, 272
X Inexi gi bi l i dade de Licitao, 272
1 For necedor Exclusivo, 273
2 At i vi dades Art st i cas, 274
3 Servios Tcni cos Especi al i zados, 275
xx Manual de Di r ei t o Admi ni s t r at i vo Car val ho Fi l ho
XI Modal i dades, 276
1 Concorrnci a, 277
1.1 Sent i do, 277
1.2 Ti pos, 277
1.3 Caract er st i cas, 278
2 Tomada de Preos, 278
2.1 Sent i do, 278
2. 2 Regi st ros Cadast rai s, 279
2.3 Caract er st i cas, 280
3 Convi t e, 280
4 Concur so, 282
5 Leilo, 283
XII Pr ocedi ment o, 283
1 Formal i zao, 283
2 Edi t al , 284
3 Habi l i t ao, 287
4 Pr ocedi ment o Seletivo, 292
4.1 Nor mas Gerai s, 292
4.2 J ul gament o da Habi l i t ao, 293
4. 3 J ul gament o das Pr opost as, 293
4. 4 Fat ores e Cri t ri os de Jul gament o, 294
4. 5 Ti pos de Licitao, 294
4.6 Classificao, 295
5 Resul t ados e Efeitos, 296
6 Homol ogao e Adjudicao, 298
7 Regi me Di ferenci ado de Cont r at aes Pbl i cas (RDC), 300
XIII Anul ao, 301
XIV Revogao, 303
XV Recur sos Admi ni st r at i vos, 304
XVI Infraes Admi ni st r at i vas, Cr i mes e Penas, 305
XVII O Prego: Nova Modal i dade, 308
1 I nt r oduo, 308
2 mbi t o de Incidncia, 308
3 Compl ement ar i dade da Disciplina, 309
4 Facul t at i vi dade na Adoo, 310
5 Caract er st i ca Bsica e Modal i dades, 311
6 Obj et o da Cont r at ao, 312
7 Fase Int erna, 313
8 Fase Ext erna, 314
9 Convocao, 314
Sumr i o xxi
10 Sesso, 316
11 J ul gament o das Pr opost as, 317
12 Anl i se da Habi l i t ao, 318
13 Classificao Final e Recursos, 319
14 Adj udi cao e Homol ogao, 320
15 Vedaes, 320
16 Sanes, 320
17 Desf azi ment o, 321
18 Formal i zao e Cont r ol e, 321
XVIII Mi cr oempr esas e Empr esas de Pequeno Port e, 322
XIX Servi os de publ i ci dade, 325
7 Ser vi os Pbl i c os , 3 2 7
I I nt r oduo, 327
II Concei t o, 328
III Caract er st i cas, 329
1 Sujeito Est at al , 329
2 I nt er esse Col et i vo, 330
3 Regi me de Di rei t o Pbl i co, 330
IV Classificao, 331
1 Servios Del egvei s e Indelegveis, 331
2 Servios Admi ni st r at i vos e de Ut i l i dade Pblica, 332
3 Servi os Col et i vos e Si ngul ares, 332
4 Servi os Sociais e Econmi cos, 333
V Ti t ul ari dade, 334
1 Compet nci a, 334
2 Regul ament ao, 337
3 Cont r ol e, 338
VI Pri nc pi os, 338
1 Pri nc pi o da General i dade, 339
2 Pri nc pi o da Cont i nui dade, 339
3 Pri nc pi o da Eficincia, 344
4 Pri nc pi o da Modi ci dade, 344
VII Remuner ao, 344
VIII Usur i os, 348
1 Di rei t os, 349
2 Deveres, 350
IX Execuo do Servio, 351
1 Execuo Di ret a, 351
2 Execuo Indi ret a, 352
2.1 Noo, 352
xxii Manual de Di r ei t o Admi ni s t r at i vo Car val ho Fi l ho
2.2 Descent ral i zao, 352
2. 2. 1 Del egao Legal, 354
2. 2. 2 Del egao Negociai: Part i cul ares em Col aborao, 354
3 Novas For mas de Prest ao dos Servios Pbl i cos, 355
3.1 Desest at i zao e Privatizao, 355
3.2 Gest o Associ ada, 359
3.3 Regi mes de Parceria, 361
3.3.1 Regi me de Convni os Admi ni st r at i vos, 362
3.3.2 Regi me dos Cont r at os de Gest o (as Or gani zaes Sociais), 362
3. 3. 3 Gest o por Col aborao (Organi zaes da Soci edade Civil de In-
t er esse Pbl i co), 366
X Smul as, 369
8 Conc e s s o e Permi s s o de Servi os Pbl i cos, 371
I I nt r oduo, 371
II Font es Nor mat i vas, 373
1 Font e Const i t uci onal , 373
2 Font e Infraconst i t uci onal , 373
III Concesso de Servios Pbl i cos (Concesso Comum) , 374
1 Modal i dades, 374
2 Concesso de Servio Pbl i co Si mpl es, 374
2.1 Concei t o, 374
2. 2 Obj et o, 375
3 Concesso de Servio Pbl i co Precedi da da Execuo de Obr a Pbl i ca, 376
3.1 Nomencl at ur a, 376
3.2 Concei t o, 377
3.3 Obj et o, 377
4 Nat ur eza Jur di ca, 378
4.1 O Car t er Cont r at ual , 378
4. 2 Concesso e Permi sso, 380
5 A Relao Cont r at ual , 381
6 A Supr emaci a do Concedent e, 381
7 A Nat ur eza do Concessi onr i o e do Concedent e, 382
8 Concesso a Empr esas Est at ai s, 382
9 Exi gnci a de Licitao, 384
9.1 O Cart er de Obri gat ori edade, 384
9.2 Modal i dade Licitatria, 385
9.3 O Edital, 385
9. 4 Cri t ri os de Jul gament o, 386
9.5 Fat ores de Desclassificao, 387
9.6 Part i ci pao de Empr esas Est at ai s, 387
Sumr i o x x i i i
10 Mut abi l i dade, 388
11 Poltica Tarifria, 389
12 Anl i se do Pact o de Concesso, 394
12. 1 Aut ori zao Legal, 394
12. 2 Cl usul as Essenci ai s, 395
12.3 A Responsabi l i dade do Concessi onr i o, 397
12. 4 Transfernci a de Encargos, 399
12. 5 Al t er ao do Concessi onr i o, 399
12. 6 Cesso de Crdi t os Operaci onai s, 400
13 Encar gos do Concedent e, 401
13. 1 Fiscalizao, 401
13. 2 I nt er veno na Propri edade Privada, 402
13. 3 Out r os Encargos Per t i nent es, 403
14 Encar gos do Concessi onri o, 403
14. 1 O Servio Adequado, 403
14. 2 Transparnci a na Execuo, 404
14. 3 As Cont r at aes do Concessi onri o, 405
15 Di r ei t os e Obri gaes dos Usur i os, 405
16 Prazo da Concesso, 408
17 I nt er veno na Concesso, 408
17. 1 Sent i do, 408
17. 2 Pr ocedi ment o, 409
18 Ext i no, 410
18. 1 Ter mo Final do Prazo, 410
18. 2 Anul ao, 411
18. 3 Resci so, 411
18. 4 Caduci dade, 412
18. 5 Encampao, 414
18. 6 Falncia e Ext i no da Concessi onri a, 415
19 Reverso, 415
20 Concesses Ant er i or es, 417
21 Cont r ol e dos Servios Concedi dos, 419
22 Concesso Fl orest al , 420
IV Per mi sso de Servios Pbl i cos, 422
1 Concei t o e Obj et o, 422
2 Nat ur eza Jur di ca, 422
3 Di ferena ent r e Concesso e Permi sso, 423
4 A Per mi sso Condi ci onada, 425
5 Refernci as Const i t uci onai s, 426
6 Responsabi l i dade Civil, 426
xxiv Manual de Di r ei t o Admi ni s t r at i vo Car val ho Fi l ho
7 Apl i cao de Regras Idnt i cas s das Concesses, 426
8 Ext i no, 427
8.1 Ter mo Final do Prazo, 427
8.2 Anul ao, 428
8.3 Encampao, 428
8.4 Caduci dade, 429
8.5 Desf azi ment o por Iniciativa do Per mi ssi onr i o (Resci so), 429
V Concesso Especial de Servios Pbl i cos (Parcerias Pbl i co-pri vadas), 430
1 I nt r oduo, 430
2 Concei t o e Nat ur eza Jur di ca, 432
3 Modal i dades e Inci dnci a Normat i va, 433
4 Obj et o, 434
5 Caract er st i cas e Di ret ri zes, 436
6 Cl usul as Essenci ai s, No Essenci ai s e Vedaes, 438
7 Cont r apr est ao e Garant i as, 440
8 Soci edade de Pr opsi t o Especfico, 444
9 Licitaes, 445
9.1 I nt r oduo, 445
9.2 Modal i dade e Condi es, 446
9.3 Edi t al , 447
9.4 Pr ocedi ment o, 449
VI Aut ori zao, 450
VII Smul as, 454
9 Admi ni s t rao Di ret a e Indi reta, 455
I Noes I nt r odut r i as, 455
1 Federao e Aut onomi a, 455
2 Poderes e Funes. A Funo Admi ni st rat i va, 456
3 Admi ni st r ao Pblica, 457
4 Organi zao Admi ni st rat i va: Cent ral i zao e Descent ral i zao, 457
5 Pri nc pi os Regedores da Admi ni st r ao Pblica, 458
II Admi ni st r ao Di ret a, 459
1 Concei t o, 459
2 Nat ur eza da Funo, 459
3 Abrangnci a, 460
4 Composi o, 460
5 Cont r at os de Gest o, 461
III Admi ni st r ao Indi ret a, 463
1 Concei t o, 463
2 Nat ur eza da Funo, 463
3 Abrangnci a, 464
Sumr i o x x v
4 Composi o, 464
5 Admi ni st r ao Fundaci onal , 466
6 Ent i dades Paraest at ai s, 466
7 Pri nc pi os da Admi ni st r ao Indi ret a, 468
7.1 Pri nc pi o da Reserva Legal, 468
7.2 Pri nc pi o da Especialidade, 469
7.3 Pri nc pi o do Cont r ol e, 470
8 Cat egor i as Jur di cas, 471
IV Aut ar qui as, 472
1 I nt r oduo, 472
1.1 Termi nol ogi a, 472
1.2 Aut ar qui a e Aut onomi a, 472
1.3 Aut ar qui as Inst i t uci onai s e Terri t ori ai s, 473
2 Concei t o, 473
3 Refernci as Nor mat i vas, 474
4 Per sonal i dade Jurdica, 474
5 Cri ao, Organi zao e Ext i no, 476
6 Obj et o, 476
7 Classificao, 477
7.1 Qua nt o ao Nvel Federat i vo, 477
7.2 Qua nt o ao Obj et o, 478
7.3 Qua nt o ao Regi me Jur di co (Aut arqui as de Regi me Especi al ), 482
8 Pat r i mni o, 487
9 Pessoal , 487
10 Cont r ol e Judicial, 488
11 Foro dos Litgios Judi ci ai s, 489
12 At os e Cont r at os, 490
13 Responsabi l i dade Civil, 491
14 Prerrogat i vas Aut rqui cas, 491
15 Agnci as Aut r qui cas Regul adoras e Execut i vas, 493
15.1 Agnci as Regul adoras, 494
15. 2 Agnci as Execut i vas, 496
16 Associ aes Pbl i cas, 498
V Empr esas Pbl i cas e Soci edades de Economi a Mi st a, 499
1 I nt r oduo, 499
2 Concei t o, 500
3 Refernci as Nor mat i vas, 501
4 Per sonal i dade Jur di ca, 501
5 Cri ao e Ext i no, 502
5.1 Subsi di ri as, 502
xxvi Manual de Di r ei t o Admi ni s t r at i vo Car val ho Fi l ho
6 Obj et o, 504
7 Regi me Jur di co, 506
7.1 Regi me Tri but ri o, 509
8 Di ferenas ent r e as Ent i dades, 511
8.1 A Const i t ui o do Capi t al , 512
8.2 A For ma Jur di ca, 513
8.3 O Foro Processual para Ent i dades Federai s, 514
9 Pat r i mni o, 514
10 Pessoal , 516
11 At os e Cont r at os, 518
12 Falncia e Execuo, 520
13 Responsabi l i dade Civil, 523
VI Fundaes Pbl i cas, 524
1 I nt r oduo, 524
2 A Pol mi ca sobr e a Nat ur eza Jur di ca das Fundaes, 525
2.1 Concei t o no Decret o-l ei n
a
200/ 1967, 528
2. 2 O Tr at ament o da Mat ri a, 529
3 Caract er st i ca Fundament al , 529
4 Obj et o, 530
5 Cri ao e Ext i no, 531
6 Regi me Jur di co, 532
6.1 Prerrogat i vas, 532
6. 2 Privilgios Tri but ri os, 533
7 Pat r i mni o, 533
8 Pessoal , 534
9 Cont r ol e, 534
9.1 Cont r ol e Inst i t uci onal , 534
9.2 Cont r ol e do Mi ni st r i o Pblico, 535
9.3 Cont r ol e Judicial, 536
10 Foro dos Litgios, 536
11 At os e Cont r at os, 537
12 Responsabi l i dade Civil, 537
VII Out r as Pessoas Jur di cas Vi ncul adas ao Est ado, 538
1 I nt r oduo, 538
2 Pessoas de Cooper ao Gover nament al (Servios Sociais Aut nomos ) , 538
2.1 Sent i do, 538
2. 2 Nat ur eza Jur di ca, 539
2. 3 Cri ao, 539
2. 4 Obj et o, 539
2. 5 Recur sos Fi nancei ros, 541
Sumr i o xxvii
2. 6 Ausnci a de Fins Lucrativos, 541
2. 7 Cont r ol e, 542
2.8 Out r os Aspect os do Regi me Jur di co, 542
2.9 Privilgios Tri but ri os, 546
3 Or gani zaes Col aboradoras (ou Parcei ras), 547
VIII Ant epr oj et o de Nor mas Gerais da Admi ni st r ao Pbl i ca, 548
IX Smul as, 549
10 Re s pons a bi l i da de Ci vi l do Es t a do, 551
I I nt r oduo, 551
1 Responsabi l i dade. Noo Jurdica, 551
1.1 Ti pos de Responsabi l i dade, 552
2 Responsabi l i dade Civil, 552
3 O Dano e a Indeni zao, 553
4 Os Sujeitos do Cenri o, 554
II Evol uo, 554
1 A I r r esponsabi l i dade do Est ado, 554
2 Teoria da Responsabi l i dade com Cul pa, 555
3 Teoria da Cul pa Admi ni st rat i va, 555
4 Teoria da Responsabi l i dade Objetiva, 556
5 Funda me nt o da Responsabi l i dade Objetiva: A Teoria do Ri sco Admi ni st r a-
tivo, 556
III Di rei t o Brasileiro, 557
1 O Cdi go Civil, 557
2 Const i t ui o Federal, 558
3 Anl i se dos El ement os Const i t uci onai s, 560
3.1 Pessoas Responsvei s, 560
3.2 Agent es do Est ado, 562
3.3 A Dupl i ci dade de Relaes Jur di cas, 563
IV Apl i cao da Responsabi l i dade Objetiva, 564
1 Pr essupost os, 564
2 nus da Prova: Inverso, 566
3 Part i ci pao do Lesado, 566
4 Fat os Imprevi s vei s, 567
5 At os de Mul t i des, 569
6 Danos de Obr a Pblica, 570
7 Condut as Omi ssi vas, 571
8 Responsabi l i dade Pri mri a e Subsidiria, 574
V At os Legislativos, 575
1 Regra Geral , 575
2 Leis I nconst i t uci onai s, 576
xxviii Manual de Di r ei t o Admi ni s t r at i vo Car val ho Fi l ho
3 Leis de Efeitos Concr et os, 577
4 Omi s s o Legislativa, 578
VI At os Judi ci ai s, 579
1 At os Admi ni st r at i vos e Juri sdi ci onai s, 579
2 Condut as Dol osas, 580
3 Condut as Cul posas, 580
VII Reparao do Dano, 582
1 A Indeni zao, 582
2 Mei os de Reparao do Dano, 582
3 Prescri o, 583
4 Sujeito Passivo da Lide, 584
5 Denunci ao Lide, 586
VIII O Di rei t o de Regresso, 588
1 Sent i do, 588
2 Mei os de Sol uo, 588
3 Causa de Pedir, 589
4 I nt er esse de Agir, 589
5 Prescri o, 590
IX Smul as, 591
11 Se r vi dor e s Pbl i c os , 593
I Agent es Pbl i cos, 593
1 Sent i do, 593
2 Classificao, 594
2.1 Agent es Polticos, 594
2. 2 Agent es Part i cul ares Col aboradores, 595
2.3 Servi dores Pbl i cos, 596
3 Agent es de Fat o, 597
II Servi dores Pbl i cos, 598
1 Sent i do, 598
2 Caract er st i cas, 599
3 Classificao, 600
3.1 Servi dores Pbl i cos Civis e Mi l i t ares, 600
3.2 Servi dores Pbl i cos Comuns e Especiais, 601
3.3 Servi dores Pbl i cos Est at ut ri os, Trabal hi st as e Tempor r i os, 601
III Regi mes Jur di cos Funci onai s, 602
1 Regi me Est at ut r i o, 603
2 Regi me Trabal hi st a, 605
2. 1 Regi me de Empr ego Pblico, 606
3 Regi me Especial, 608
4 Regi me Jur di co ni co, 612
IV Or gani zao Funci onal , 614
1 Quadr o Funci onal , 614
2 Cargos, Empr egos e Funes Pbl i cas, 615
3 Classificao dos Cargos, 616
4 Cri ao, Transformao e Ext i no de Cargos, 6
5 Pr ovi ment o, 622
5.1 Ti pos de Pr ovi ment o, 623
5.2 For mas de Pr ovi ment o, 623
6 Invest i dura: Nomeao, Posse e Exerccio, 625
7 Rei ngresso, 625
8 Vacncia, 628
9 Di rei t o Adqui r i do dos Servi dores, 629
10 Cesso de Servi dores, 631
V Regi me Const i t uci onal , 632
1 Concur s o Pbl i co, 632
1.1 Sent i do, 632
1.2 Fundament o, 634
1.3 Al cance da Exigncia, 635
1.4 Inexi gi bi l i dade, 638
1.5 Concur so I nt er no, 639
1.6 Inscri o e Aprovao, 640
1.7 Validade, 645
1.8 Precednci a na Convocao, 646
1.9 Sano, 647
1.10 Resul t ado do Concur so, 647
1.11 Inval i dao do Concur so, 650
2 Acessi bi l i dade, 653
2. 1 Sent i do, 653
2. 2 Inci dnci a, 653
2. 3 Requi si t os de Acesso, 654
2. 4 Sexo e Idade, 662
2. 5 Exame Psi cot cni co, 665
2. 6 Acesso Profissional ao Idoso, 667
3 Acumul ao de Cargos e Funes, 668
3.1 Regra Geral, 668
3.2 Si t uaes de Permi ssi vi dade, 669
3.3 Efeitos, 673
3.4 I ngr esso em Nova Carreira, 674
3.5 Conval i dao Const i t uci onal , 676
4 Est abi l i dade, 676
4.1 Noo do I nst i t ut o, 676
4. 2 Est abi l i zao Const i t uci onal , 678
xxx Manual de Di r ei t o Admi ni s t r at i vo Car val ho Fi l ho
4. 3 Est gi o Probat ri o, 679
4. 4 Est abi l i dade e Efetividade, 682
4. 5 Demi sso e Exonerao, 683
4. 6 Exoner ao Conversvel em Demi sso, 686
4. 7 Servi dores Trabal hi st as, 687
4. 8 Vi t al i ci edade, 690
5 Regi me Previ denci ri o: Aposent ador i as e Penses, 691
5.1 Previ dnci a do Servidor Pblico, 691
SENTI DO, 691
REGIMES DE PREVIDNCIA, 692
CONTRI BUTI VI DADE E SOLIDARIEDADE, 695
CONTRI BUI ES E BENEFCIOS, 698
FUNDOS PREVIDENCIRIOS, 701
PREVIDNCIA COMPLEMENTAR, 701
5.2 Aposent ador i a, 705
CONCEI TO, 705
REGIME JUR DI CO, 708
MODALI DADES, 708
APOSENTADORI A DOS PROFESSORES, 713
REQUISITOS E CRITRIOS DI FERENCI ADOS ( APOSENTADORI A
ESPECIAL), 714
PROVENTOS, 715
CUMULAO DE PROVENTOS, 718
REVISO DE PROVENTOS, 721
CONTAGEM DE TEMPO, 722
DIREITO ADQUI RI DO, 724
SITUAES CONSUMADAS, 726
SITUAES TRANSITRIAS, 729
SITUAES TRANSITRIAS EM FACE DA EC N
2
20/ 1998, 730
SITUAES TRANSITRIAS EM FACE DA EC N
a
41/ 2003, 732
RENNCI A APOSENTADORI A (DESAPOSENTAO), 733
CASSAO DA APOSENTADORI A, 735
APOSENTADORI A PELO REGIME GERAL DA PREVI DNCI A SO-
CIAL, 736
5.3 Penses, 737
SENTI DO, 737
DISCIPLINA JURDICA, 738
6 Di sponi bi l i dade, 740
6.1 Sent i do, 740
6.2 Pr essupost os, 741
6.3 Inci dnci a, 742
Sumr i o xxxi
6.4 Efeitos, 743
6.5 A Ques t o dos Provent os, 743
7 Mandat o Eletivo, 745
8 Si st ema Const i t uci onal de Remuner ao, 747
8.1 Remuner ao, 747
REMUNERAO BSICA, 747
VANTAGENS PECUNIRIAS, 750
8.2 Revi so Remuner at r i a, 754
8.3 Irredut i bi l i dade, 757
8.4 I sonomi a, 759
8.5 Vi ncul ao e Teto, 760
8.6 Pagament o com At raso, 766
8.7 Pagament o a maior, 767
9 Associ ao Sindical e Di rei t o de Greve, 768
9.1 Associ ao Sindical, 768
9.2 Greve, 770
10 Di rei t os Sociais dos Servi dores, 774
VI Responsabi l i dade dos Servi dores Pbl i cos, 776
1 Responsabi l i dade Civil, 777
2 Responsabi l i dade Penal, 778
3 Responsabi l i dade Admi ni st rat i va, 779
4 Efeitos da Deci so Penal nas Esferas Civil e Admi ni st r at i va, 780
4. 1 Reper cusso na Esfera Civil, 780
4. 2 Reper cusso na Esfera Admi ni st rat i va, 781
4. 3 Cr i mes Funci onai s, 781
4. 4 Condenao, 781
4. 5 Absol vi o, 782
4.6 Cr i mes No Funci onai s, 783
4. 7 Condenao, 783
4.8 Absol vi o, 784
4.9 Absol vi o na Esfera Admi ni st rat i va, 784
VII Smul as, 784
12 Int erveno do Es t ado na Propri edade, 789
I I nt r oduo, 789
1 Breve Hi st ri co, 789
2 Pr opr i edade, 790
II I nt er veno do Est ado, 791
1 Sent i do, 791
2 Quadr o Nor mat i vo Const i t uci onal , 792
III Compet nci a, 792
xxxii Manual de Di r ei t o Admi ni s t r at i vo Car val ho Fi l ho
IV Fundament os , 793
1 Supr emaci a do I nt er esse Pblico, 793
2 Funo Social da Propri edade, 794
V Modal i dades, 795
VI Servi do Admi ni st rat i va, 796
1 Sent i do e Nat ur eza Jur di ca, 796
2 Fundament os , 797
3 Obj et o, 798
4 For mas de Inst i t ui o, 799
5 Ext i no, 801
6 Indeni zao, 801
7 Caract er st i cas, 803
VII Requi si o, 803
1 Sent i do, 803
2 Fundament os , 804
3 Obj et o e Indeni zao, 805
4 I nst i t ui o e Ext i no, 805
5 Caract er st i cas, 806
VIII Ocupao Temporri a, 807
1 Sent i do e Obj et o, 807
2 Fundament os , 808
3 Modal i dades e Indeni zao, 808
4 Inst i t ui o e Ext i no, 809
5 Caract er st i cas, 810
IX Li mi t aes Admi ni st r at i vas, 810
1 Sent i do, 810
2 Nat ur eza Jur di ca, 812
3 Fundament os , 813
4 Indeni zao, 813
5 Caract er st i cas, 814
X Tombament o, 814
1 Sent i do, 814
2 Font e Nor mat i va, 815
3 Fundament o, 816
4 Obj et o, 817
5 Nat ur eza Jur di ca, 818
6 Espci es, 819
7 Inst i t ui o, 820
7.1 Desf azi ment o, 822
8 Pr ocesso Admi ni st r at i vo, 823
9 Efeitos, 824
Sumr i o xxxiii
10 Cont r ol e, 826
11 Out r os I ns t r ument os Prot et i vos, 827
XI Smul as, 828
13 Desapropri ao, 829
I I nt r oduo, 829
II Concei t o, 830
III Nat ur eza Jur di ca, 831
IV Pr essupost os, 831
V Font es Nor mat i vas e Espci es, 832
VI Obj et o, 835
1 Regra Geral, 835
2 Bens Pbl i cos, 836
3 Bens de Ent i dades da Admi ni st r ao Indi ret a, 837
4 Mar gens dos Rios Navegvei s, 839
VII For ma de Aqui si o, 839
VIII Compet nci as, 840
1 Compet nci a Legislativa, 840
2 Compet nci a Decl arat ri a, 841
3 Compet nci a Execut ri a, 842
IX Dest i nao dos Bens Desapr opr i ados, 843
1 Regra Geral, 843
2 Casos Especi ai s, 844
2. 1 Desapr opr i ao por Zona, 844
2.2 Desapr opr i ao Urban st i ca, 845
2. 3 Desapr opr i ao por Int eresse Social, 846
2. 4 Desapropri ao-Confi sco, 846
X Fase Decl arat ri a, 847
1 Decl arao Expropri at ri a, 847
2 Cont edo, 847
3 Formal i zao, 849
4 Nat ur eza Jur di ca, 850
4. 1 Cont r ol e Judicial, 850
5 Efeitos, 851
6 Caduci dade, 852
XI Fase Execut ri a, 853
1 Via Admi ni st rat i va, 853
2 Via Judi ci al , 854
XII Ao de Desapr opr i ao, 855
1 Part es, 855
2 A Pr et enso, 856
x x x i v Manual de Di r ei t o Admi ni s t r at i vo Car val ho Fi l ho
3 A Cont est ao, 857
4 I mi sso Provi sri a na Posse, 858
4.1 Per mi sso Legal, 858
4. 2 Pr essupost os, 859
4. 3 Urgnci a, 859
4. 4 Depsi t o Prvio, 860
4. 5 Levant ament o Parcial do Depsi t o, 861
5 Prova Pericial, 862
6 I nt er veno do Mi ni st r i o Pblico, 863
7 Sent ena, 864
8 Transfernci a da Propri edade, 865
XIII Indeni zao, 866
1 Regra Geral, 866
2 Si t uaes Especi ai s, 869
3 Enfi t euse, Jazi das e Di rei t o de Superfcie, 869
4 Jur os Mor at r i os e Compensat r i os, 871
4. 1 Jur os Mor at r i os, 871
4. 2 Jur os Compensat r i os, 874
4. 3 Cumul at i vi dade, 876
5 At ual i zao Monet r i a, 877
6 Honor r i os, 878
7 Di rei t os de Terceiros, 880
XIV Desi st nci a da Desapropri ao, 881
XV Desapr opr i ao Indi ret a, 882
1 Sent i do, 882
2 Fundament o, 883
3 Pr ot eo Possessri a, 884
4 Ao do Expr opr i ado, 885
4. 1 Caract eri zao, 885
4. 2 Nat ur eza e Legi t i mi dade para a Ao, 886
4. 3 Foro da Ao, 887
4. 4 Prescri o da Ao (Pret enso), 888
4. 5 Acr sci mos Indeni zat ri os, 891
4. 6 Despesas Processuai s, 893
5 Apos s ament o Admi ni st r at i vo, 894
XVI Di rei t o de Ext enso, 895
1 Sent i do, 895
2 Fundament o, 896
3 Out r os Aspect os, 897
3.1 Admi ssi bi l i dade, 897
3.2 Opor t uni dade do Exerccio do Di rei t o, 897
Sumr i o x x x v
XVII Ret r ocesso, 898
1 Noo Jur di ca, 898
2 Nat ur eza do Di rei t o, 899
3 Aspect os Especiais, 901
3.1 Tredest i nao, 901
3. 2 Demor a na Ut i l i zao do Bem, 903
3.3 Prescri o, 903
3.4 Al i enao por Acordo, 904
XVIII Desapr opr i ao Rural, 904
1 I nt r oduo, 904
2 Aspect os Especiais, 905
2. 1 Compet nci a, 905
2. 2 Funo Social Rural, 905
2. 3 Indeni zao, 906
2. 4 Inapl i cabi l i dade da Desapropri ao, 907
3 Pr ocedi ment o Expropri at ri o, 907
3.1 Pr ocedi ment o Admi ni st r at i vo, 908
3.2 Pr ocedi ment o Judicial, 910
FASES POSTULATRIA E INSTRUTRIA, 910
FASES DECISRIA E RECURSAL, 912
XIX Desapr opr i ao Confiscatria, 913
XX Desapr opr i ao Urban st i ca Sanci onat ri a, 915
XXI Smul as, 918
14 At u a o do Es t a d o no Do m n i o Ec onmi c o, 921
I I nt r oduo, 921
1 O Li beral i smo Econmi co, 921
2 Model o Int ervent i vo, 922
3 Const i t uci onal i zao Nor mat i va, 923
4 Quadr o Nor mat i vo, 924
II Or dem Econmi ca, 924
1 Fundament os , 924
1.1 Valorizao do Trabal ho Humano, 925
1.2 Li berdade de Iniciativa, 925
2 Pri nc pi os, 926
III For mas de At uao do Est ado, 927
IV Est ado Regul ador, 927
1 Sent i do, 927
2 Nat ur eza da At uao, 928
3 Compet nci as, 929
4 Repr esso ao Abus o do Poder Econmi co, 930
xxxvi Manual de Di r ei t o Admi ni s t r at i vo Car val ho Fi l ho
4.1 Sent i do, 930
4. 2 For mas de Abus o, 931
4. 3 Trust es, Cart i s e Dumping, 932
4. 4 Nor mas e Mei os Repressi vos, 932
5 Cont r ol e do Abast eci ment o, 935
6 Tabel ament o de Preos, 936
7 Mi cr oempr esas e Empr esas de Pequeno Port e, 937
V Est ado Executor, 940
1 For mas, 940
2 Expl orao Di ret a, 941
2.1 Regra Geral, 941
2. 2 Pr essupost os, 942
3 Expl orao Indi ret a, 943
3.1 Sent i do, 943
3.2 As Empr esas do Est ado, 944
3.3 Regi me Jur di co, 945
3.4 Privilgios Fiscais, 946
VI Monopl i o Est at al , 947
1 Sent i do, 947
2 Nat ur eza Jur di ca, 948
3 Monopl i o e Privilgio, 948
4 At i vi dades Monopol i zadas, 948
VII Smul as, 950
15 Co n t r o l e da Ad mi n i s t r a o Pbl i ca, 951
I I nt r oduo, 951
1 Cont r ol e Poltico e Cont r ol e Admi ni st r at i vo, 951
2 Fundament os , 952
II Cont r ol e, 953
1 Sent i do, 953
2 Obj et i vo, 954
3 Nat ur eza Jur di ca, 954
4 Classificao, 955
4.1 Qua nt o Nat ur eza do Cont rol ador, 955
4. 2 Qua nt o Ext enso do Cont rol e, 955
4. 3 Qua nt o Nat ur eza do Cont r ol e, 956
4. 4 Quant o ao mbi t o da Admi ni st r ao, 957
4.5 Quant o Opor t uni dade, 958
4.6 Quant o Iniciativa, 958
III Cont r ol e Admi ni st r at i vo, 959
1 Sent i do, 959
2 Obj et i vos, 959
Sumr i o x x x v i i
3 Mei os de Cont r ol e, 960
3.1 Cont r ol e Mi ni st eri al , 960
3.2 Hi er ar qui a Orgni ca, 960
3.3 Di r ei t o de Petio, 961
3.4 Revi so Recursal , 962
3.5 Cont r ol e Social, 962
3.6 Out r os I ns t r ument os Legais, 963
4 Recur sos Admi ni st r at i vos, 964
4. 1 Sent i do, 964
4. 2 Fundament os e Objetivo, 965
4. 3 Nat ur eza Jur di ca, 966
4. 4 Formal i zao, 966
4. 5 Classificao, 967
4.6 Espci es, 969
NOMENCLATURA USUAL, 969
REPRESENTAO, 969
RECLAMAO, 970
PEDI DO DE RECONSI DERAO, 971
REVISO, 971
4. 7 Efeitos, 972
4. 8 Exi gnci a de Garant i a, 973
4.9 Reformatio in Pejus, 975
4. 10 Exaust o da Via Admi ni st rat i va, 976
5 Coi sa Jul gada Admi ni st rat i va, 978
6 Prazos Ext i nt i vos (Prescrio Admi ni st r at i va), 979
PRAZOS EXTINTIVOS PARA OS ADMI NI STRADOS, 980
PRAZOS EXTINTIVOS PARA A ADMI NI STRAO, 981
7 Pr ocesso Admi ni st r at i vo, 982
7.1 I nt r oduo, 982
PROCESSO E PROCEDI MENTO, 982
SISTEMATIZAO, 984
7.2 Sent i do, 985
7.3 Classificao, 985
PROCESSOS NO LITIGIOSOS, 986
PROCESSOS LITIGIOSOS, 986
7.4 Obj et o, 987
GENRI CO, 987
OBJETOS ESPECFICOS, 987
7.5 Pri nc pi os, 989
DEVI DO PROCESSO LEGAL, 989
OFICIALIDADE, 989
CONTRADI TRI O E AMPLA DEFESA, 990
x x x v i i i Manual de Di r ei t o Admi ni s t r at i vo Car val ho Fi l ho
PUBLICIDADE, 991
I NFORMALI SMO PROCEDIMENTAL, 992
VERDADE MATERIAL, 993
7.6 Processo Admi ni st r at i vo na Admi ni st r ao Federal , 994
DISCIPLINA, 994
PRI NC PI OS E CRITRIOS, 995
ASPECTOS ESPECIAIS, 995
7.7 Pr ocesso Admi ni st rat i vo-Di sci pl i nar, 999
SENTI DO E FUNDAMENTO, 999
BASE NORMATIVA, 999
OBJETO, 1000
SINDICNCIA, 1001
I NQURI TO ADMINISTRATIVO, 1002
PROCESSO DISCIPLINAR PRINCIPAL, 1003
PROCEDI MENTO, 1004
PRESCRI O I NTERCORRENTE, 1011
MEI OS SUMRIOS, 1011
8 Ar bi t r agem, 1012
9 Responsabi l i dade Admi ni st r at i va e Civil de Pessoas Jur di cas, 1014
IV Cont r ol e Legislativo, 1017
1 Sent i do e Fundament o, 1017
2 Espci es de Cont r ol e, 1017
2. 1 Cont r ol e Poltico, 1017
2. 2 Cont r ol e Fi nancei ro, 1019
SENTI DO, 1019
ABRANGNCI A, 1019
FORMAS DE CONTROLE, 1020
REAS FISCALIZADAS, 1020
NATUREZA DO CONTROLE, 1021
3 Tri bunal de Cont as, 1022
V Cont r ol e Judi ci al , 1027
1 Sent i do, 1027
SMULAS VI NCULANTES, 1028
2 Si st emas de Cont r ol e, 1031
2.1 Si st ema do Cont enci oso Admi ni st rat i vo, 1031
2. 2 Si st ema da Uni dade de Juri sdi o, 1032
3 Nat ur eza, 1033
4 Opor t uni dade, 1033
5 At os sob Cont r ol e Especial, 1034
5.1 At os Polticos, 1034
5.2 At os Legislativos Tpicos, 1035
Sum r i o x x x i x
5.3 At os Interna Corporis, 1036
6 I ns t r ument os de Cont r ol e, 1038
6.1 Mei os Inespecficos, 1038
6.2 Mei os Especficos, 1038
7 Prescri o de Aes cont r a a Fazenda Pblica, 1039
7.1 Sent i do, 1039
7.2 Font e Nor mat i va, 1039
7.3 Di r ei t os Pessoai s e Reais, 1040
7.4 I nt er r upo e Suspenso, 1042
7.5 Prescri o da Ao e Prescri o das Prest aes, 1043
7.6 Prescri o I nt er cor r ent e, 1045
7.7 Apreci ao no Processo, 1045
8 Mandado de Segurana, 1046
8.1 Concei t o, 1046
8.2 Espci es e Font es Nor mat i vas, 1047
8.3 A Tutela, 1047
8.4 I mpet r ant e, 1048
8.5 I mpet r ado, 1049
8.6 For mas de Tutela, 1051
8.7 Descabi ment o, 1051
8.8 Medi da Liminar, 1054
8.9 Compet nci a, 1055
8.10 Prazo, 1057
8.11 Sent ena e Coi sa Jul gada, 1057
8.12 Mandado de Segurana Col et i vo, 1058
IMPETRANTES, 1059
TUTELA, 1059
LIMINAR, 1059
SENTENA E COISA JULGADA, 1060
LITISPENDNCIA, 1060
8. 13 Aspect os Especiais, 1061
ATOS OMISSIVOS, 1061
NOTI FI CAO E CINCIA, 1062
MI NI STRI O PBLICO, 1062
PRI ORI DADE, 1063
HONORRI OS ADVOCATCIOS, 1063
9 Habeas Corpus, 1064
9.1 Concei t o e Font es Nor mat i vas, 1064
9.2 Pr essupost os Const i t uci onai s, 1064
9.3 Espci es, 1065
Manual de Di r ei t o Admi ni s t r at i vo Car val ho Fi l ho
9.4 Cons t r angi ment o Ilegal, 1065
9.5 Compet nci a, 1066
10 Ao Popular, 1067
10. 1 Concei t o e Font es Nor mat i vas, 1067
10.2 Bens Tut el ados, 1067
10.3 Compet nci a, 1067
10. 4 Legi t i mao Ativa e Passiva, 1068
10. 5 Obj et o da Ao, 1069
10.6 Liminar, 1070
10.7 Sent ena e Coi sa Jul gada, 1070
11 Mandado de Inj uno, 1072
11.1 Concei t o e Font e Normat i va, 1072
11. 2 Pr essupost os, 1072
11.3 Bens Tut el ados, 1073
11. 4 Compet nci a, 1073
11.5 Legi t i mao Ativa e Passiva, 1074
11.6 Liminar, 1075
11. 7 Deci so, 1075
12 Habeas Data, 1077
12.1 Concei t o e Font e Nor mat i va, 1077
12.2 Bem Tut el ado, 1077
12.3 Part es, 1078
12.4 Compet nci a, 1078
12. 5 I nt er esse de Agir, 1079
12.6 Pedi do, 1080
12. 7 Pr ocedi ment o, 1080
12.8 Deci so e Recursos, 1081
13 Ao Civil Pblica, 1082
13.1 Concei t o e Font es Nor mat i vas, 1082
13.2 Bens Tut el ados, 1083
13.3 Espci es de Tutela, 1085
13.4 Part es, 1085
13.5 Sent ena e Coi sa Jul gada, 1087
14 Ao de I mpr obi dade Admi ni st rat i va, 1088
14.1 Concei t o e Font es Nor mat i vas, 1088
14. 2 A Ques t o da Compet nci a, 1090
14.3 Sujeito Passivo, 1091
14.4 Sujeito Ativo, 1093
AGENTES PBLICOS, 1093
AGENTES POLTICOS, 1096
TERCEI ROS, 1098
Sumr i o x l i
14. 5 Ti pol ogi a de I mpr obi dade, 1099
ENRI QUECI MENTO ILCITO, 1100
DANOS AO ERRIO, 1100
VI OLAO A PRINCPIOS, 1102
ORDEM URBANSTICA, 1104
CONFLI TO DE INTERESSES, 1105
14.6 Sanes, 1105
BASE LEGAL E MODALI DADES, 1105
NATUREZA JURDICA, 1106
CONSTI TUCI ONALI DADE DA RELAO DE SANES, 1106
APLICABILIDADE, 1106
PARTICULARIDADE DAS SANES, 1109
14. 7 Pr ocedi ment os Admi ni st r at i vo e Judicial, 1116
PROCEDI MENTO ADMINISTRATIVO, 1116
PROCEDI MENTO JUDICIAL, 1119
14. 8 Prescri o, 1123
VI O Poder Pbl i co em Ju zo, 1125
1 Capaci dade Processual , 1125
2 Pessoas Federai s, 1126
3 Pessoas Est aduai s e Pessoa Di st ri t al , 1128
4 Pessoas Muni ci pai s, 1129
5 Repr esent ao Judicial, 1130
6 Part i cul ari dades Processuai s, 1131
7 Despesas Judi ci ai s, 1139
8 Pagament o dos Crdi t os de Terceiros, 1141
VII Smul as, 1148
16 Bens Pbl i cos, 1155
I I nt r oduo, 1155
1 Dom ni o Pbl i co, 1155
2 Dom ni o Emi nent e, 1156
II Concei t o, 1157
III Bens das Pessoas Admi ni st r at i vas Pri vadas, 1158
IV Classificao, 1160
1 Qua nt o Ti t ul ari dade, 1160
1.1 Bens Federai s, 1160
1.2 Bens Est aduai s e Di st ri t ai s, 1162
1.3 Bens Muni ci pai s, 1162
2 Qua nt o Dest i nao, 1162
2. 1 Bens de Uso Comum do Povo, 1163
2. 2 Bens de Uso Especial, 1163
2. 3 Bens Domi ni cai s, 1164
xlii Manual de Di r ei t o Admi ni s t r at i vo Car val ho Fi l ho
3 Qua nt o Di sponi bi l i dade, 1166
3.1 Bens Indi spon vei s, 1166
3.2 Bens Pat r i moni ai s Indi spon vei s, 1166
3.3 Bens Pat r i moni ai s Di spon vei s, 1167
V Afet ao e Desafet ao, 1167
VI Regi me Jur di co, 1169
1 Al i enabi l i dade Condi ci onada, 1169
2 I mpenhor abi l i dade, 1170
3 Imprescri t i bi l i dade, 1171
4 No Oner abi l i dade, 1172
VII Aqui si o, 1173
1 I nt r oduo, 1173
2 Classificao, 1174
3 For mas de Aqui si o, 1174
3.1 Cont r at os, 1174
3. 2 Usucapi o, 1176
3.3 Desapr opr i ao, 1176
3. 4 Acesso, 1176
3. 5 Aqui si o Causa Mortis, 1177
3.6 Ar r emat ao, 1178
3.7 Adj udi cao, 1178
3.8 Resgat e na Enfi t euse, 1179
3.9 Aqui si o Ex Vi Legis, 1179
VIII Gest o dos Bens Pbl i cos, 1181
1 Sent i do, 1181
2 Us o dos Bens Pbl i cos, 1181
3 For mas de Uso, 1182
3.1 Us o Comum, 1182
3.2 Us o Especial, 1183
3.3 Us o Compar t i l hado, 1184
3.4 Cemi t r i os Pbl i cos, 1187
4 Us o Privativo, 1189
4.1 Aut or i zao de Uso, 1190
4. 2 Per mi sso de Uso, 1193
4. 3 Concesso de Uso, 1194
4. 4 Concesso de Di rei t o Real de Uso, 1197
4. 5 Concesso de Uso Especial para Fins de Moradi a, 1199
4.6 Cesso de Uso, 1204
4. 7 For mas de Di rei t o Privado, 1205
ENFITEUSE, 1206
DI REI TO DE SUPERFCIE, 1207
Sum r i o xliii
ndice remissivo, 1263
LOCAO, 1209
COMODATO, 1210
IX Al i enao, 1211
1 Consi der aes Gerai s, 1211
2 Compet nci a Nor mat i va e Regul adora, 1211
3 I ns t r ument os Comuns , 1213
3.1 Venda, 1213
3.2 Doao, 1215
3.3 Per mut a, 1216
3.4 Dao em pagament o, 1217
4 I ns t r ument os Especficos, 1218
4.1 Concesso de Dom ni o, 1218
4. 2 Invest i dura, 1219
4. 3 Incorporao, 1220
4. 4 Ret rocesso, 1220
4. 5 Legi t i mao de Posse, 1221
X Espci es de Bens Pbl i cos, 1222
1 Terras Devol ut as, 1222
2 Terrenos de Mari nha, 1225
3 Terrenos Acresci dos, 1227
4 Terrenos Reservados, 1228
5 Terras Ocupadas pel os ndi os, 1229
6 Pl at aforma Cont i nent al , 1230
7 Il has, 1230
8 Faixa de Front ei ras, 1233
9 Subsol o e Ri quezas Mi nerai s, 1234
XI guas Pbl i cas, 1235
MAR TERRITORIAL, 1237
XII Smul as, 1238
Referncias bibliogrficas, 1239
TRABALHOS DO AUTOR
I - LIVROS
Manual de Direito Administrativo, Atlas, 27. ed., 2014.
Ao Civil Pblica. Coment r i os por Art i go, Lumen Jr i s, 7. ed., 2009.
Processo Administrativo Federal, Atlas, 5. ed., 2013.
Comentrios ao Estatuto da Cidade, Atlas, 5. ed., 2013.
Consrcios Pblicos, At l as, 2. ed. 2013.
Improbidade Administrativa: Prescrio e out r os Prazos Ext i nt i vos, At l as, 2012.
II - OBRAS COLETIVAS
1. O Pri nc pi o da Efetividade e os Di rei t os Sociais Ur ban st i cos (A Efetividade dos
Direitos Sociais, obr a coletiva, coord. por Emer son Garcia, Lumen Jr i s, 2004) .
2. Pr ocesso Admi ni st r at i vo (Direito Administrativo, obr a coletiva, sri e Direito em Foco,
I mpet us, 2005, coord. por Marcel o Leonardo Tavares e Valter Shuenquener de
Ar aj o).
3. A Di scri ci onari edade: Anl i se de seu Del i neament o Jur di co (Discricionariedade Ad-
ministrativa, obr a coletiva, coord. de Emer s on Garcia, Lumen Jr i s, 2005) .
4. O Di rei t o de Pr eempo do Muni c pi o como I ns t r ument o de Poltica Ur bana. No-
vos Aspect os (Arquivos de Direito Pblico, obr a coletiva, Mt odo, 2007, org. por
Adr i ano Sant ' Anna Pedra).
5. Polticas Pbl i cas e Pr et enses Judi ci ai s Det er mi nat i vas (Polticas Pblicas: Possi-
bi l i dades e Li mi t es, obr a coletiva, coord. por Cr i st i ana Fort i ni , Jl i o Csar dos
Sant os Est eves e Mari a Tereza Fonseca Dias, Fr um, 2008) .
6. O Mi ni st r i o Pbl i co e o Combat e I mpr obi dade Admi ni st r at i va (Temas Atuais do
Ministrio Pblico, coord. por Cri st i ano Chaves de Faria, Nel son Rosenval d e Leo-
nar do Barret o Morei ra, Lumen Jri s, 2008) .
7. A Sobrevi vent e tica de Maqui avel (Corrupo, tica e Moralidade Administrativa,
coord. por Luis Manuel Fonseca Pires, Maur ci o Zockun e Renat a Por t o Adri , F-
r um, 2008) .
8. Polticas Pbl i cas e Pr et enses Det er mi nat i vas (Grandes Temas de Direito Administra-
tivo, org. por Volnei Ivo Carlin, Concei t o, 2009) .
9. Terceirizao no Set or Pbl i co: Encont r os e Des encont r os (Terceirizao na Admi-
nistrao, obr a em homenagem ao Prof. Pedro Paul o de Al mei da Dut r a, Fr um,
2009) .
xlvi Manual de Di r ei t o Admi ni s t r at i vo Car val ho Fi l ho
10. O Processo Admi ni st r at i vo de Apur ao da I mpr obi dade Admi ni st r at i va (Estudos
sobre Improbidade Administrativa em Homenagem ao Prof. J. J. Calmon de Passos, obr a
col et i va org. por Al exandr e Albagli Oliveira, Cr i st i ano Chaves e Luci ano Ghi gone,
Lumen Jr i s, 2010) .
11. I nt er esse Pbl i co: Verdades e Sofismas (Supremacia do Interesse Pblico, obr a col et i -
va, coord. por Mari a Sylvia Zanel l a di Pi et ro e Carl os Vi n ci us Alves Ri bei ro, At l as,
2010) .
12. Ao Civil Pbl i ca e Ao de I mpr obi dade Admi ni st r at i va: Uni dade ou Dual i dade?
(A Ao Civil Pblica aps 25 Anos, obr a coletiva, coord. por Edi s Mi l ar, RT, 2010) .
13. O For mal i smo Moder ado como Dogma do Processo Admi ni st r at i vo (Processo Admi-
nistrativo. Temas Polmicos da Lei n
2
9.784/99, obr a coletiva, coord. por Irene Patrcia
Nohar a e Mar co Ant ni o Praxedes de Mor aes Filho, At l as, 2011) .
14. O Es t at ut o da Ci dade (Tratado de Direito Administrativo, coord. por Adi l son Abr eu
Dallari, Carl os Valder do Nas ci ment o e Ives Gandr a Silva Mar t i ns, Saraiva, 2013) .
III - TRABALHOS PREMI ADOS
1. "O Mi ni st r i o Pbl i co no Mandado de Segurana" (monografi a pr emi ada por sua
classificao em I
a
l ugar no I
a
Concur so "Pr mi o Associ ao do Mi ni st r i o Pbl i -
co" do Est ado do Ri o de Janei r o - publ i cado na Revista de Direito da Procuradoria-
-Geral de Justia do RJ, v. 13, 1981).
2. "A Exaust o da Via Admi ni st r at i va e o Cont r ol e Juri sdi ci onal dos At os Admi ni st r a-
t i vos" (Prmi o "San Thi ago Dant as " - VI Encont r o do Mi ni st r i o Pbl i co do Rio
de Janei r o, Cabo Frio, 1985 - publ i cado na Revista de Direito da Procuradoria-Geral de
Justia, n
a
22, 1985).
3. "O Mi ni st r i o Pbl i co e o Cont r ol e do Mot i vo dos At os Admi ni st r at i vos l uz da
Const i t ui o de 1988" (Trabalho apr esent ado no XII Encont r o do Mi ni st r i o P-
blico do Ri o de Janei r o, out ubr o/ 91 - Pr mi o "Mari za Peri gaul t " pel o I
a
l ugar na
rea cvel).
IV - ARTIGOS JUR DI COS
1. O Cont enci oso Admi ni st r at i vo no Brasil (Revista de Direito da Procuradoria-Geral de
Justia do Rio de Janeiro, n
a
8, 1979).
2. A Responsabi l i dade Civil das Ent i dades Paraest at ai s (Revista de Direito da Procura-
doria-Geral de Justia, n
a
9, 1980, e Revista Juriscvel, n
a
100).
3. Da Avaliao Penal na Pena Acessri a de Perda de Funo Pbl i ca (Tese de Mest r a-
do - aprovada, UFRJ, 1981) .
4. A Ext i no dos At os Admi ni st r at i vos (Revista Juriscvel, n
s
117 - 1982, e Revista de
Direito da Procuradoria-Geral de Justia do Rio de Janeiro, n
a
16, 1982) .
Tr abal hos do Aut or xlvii
5. O Fat o Pr nci pe nos Cont r at os Admi ni st r at i vos (Revista de Direito da Procuradoria-
-Geral de Justia do Rio de Janeiro, n
9
23, 1986).
6. O Mi ni st ri o Pbl i co e o Princpio da Legalidade na Tutela dos I nt er esses Col et i -
vos e Difusos - Tese aprovada no VIII Congr esso Naci onal do Mi ni st ri o Pbl i co,
Nat al - 1990 (Revista de Direito da Procuradoria-Geral de Justia do Rio de Janeiro, n
e
32,
1990).
7. As Novas Li nhas do Regi me de Licitaes (Revista do Tribunal de Contas do RJ, n
Q
25
- set. 93, e Livro de Estudos Jurdicos, n
9
7, 1993).
8. Ext ensi bi l i dade dos Di rei t os Funci onai s aos Apos ent ados (Revista do Ministrio P-
blico do Rio de Janeiro, v. 1, 1995, e Revista do Tribunal de Contas do RJ, n
9
26, 1994).
9. Os I nt er esses Difusos e Col et i vos e o Pri nc pi o da Legal i dade (Livro de Estudos Jur-
dicos, n
e
3, 1992) .
10. Exame Psi cot cni co: nat ur eza e condi es de l egi t i mi dade (Livro de Estudos Jurdi-
cos, n
e
9, 1994) .
11. Obs er vaes s obr e o Di r ei t o Obt eno de Cer t i des (Livro de Estudos Jurdicos,
n
9
5, 1992) .
12. Responsabi l i dade Civil do Est ado por At os Legislativos (Livro de Estudos Jurdicos,
n
9
6, 1993) .
13. O Novo Pr ocesso Expr opr i at r i o par a Reforma Agrri a (Revista do Ministrio Pblico
do Rio de Janeiro, v. 2, 1995, e Livro de Estudos Jurdicos, n
Q
8, 1994) .
14. A Eficcia Relativa do Cont r ol e da Const i t uci onal i dade pel os Tri bunai s Est aduai s
(Livro de Estudos Jurdicos, n
e
10, 1995).
15. A Cont r adi o da Lei n
9
8. 987/ 95 quant o Nat ur eza da Per mi sso de Servi os P-
blicos (Revista Arquivos do Tribunal de Alada, v. 21, 1995, e Livro de Estudos Jurdicos,
n
e
11, 1995) .
16. Regi me Jur di co dos At os Admi ni st r at i vos de Confi rmao e de Subst i t ui o (Re-
vista Doutrina, v. 1, 1995, e Revista Arquivos do Tribunal de Alada, v. 24, 1996).
17. A Prescri o Judi ci al das Aes cont r a o Est ado no que Concer ne a Condut as Co-
mi ssi vas e Omi ssi vas (Revista Doutrina, v. 2, 1996).
18. Aspect os Especi ai s do Mandado de Segurana Prevent i vo (Revista Doutrina, v. 3,
1997).
19. Acumul ao de Venci ment os com Pr ovent os da Inat i vi dade (Revista Doutrina, v. 4,
1997).
20. A Nova Li mi t ao do Efeito erga omnes na Ao Civil Pblica (Revista Doutrina, v. 5,
1998).
2 1 . As Novas Agnci as Aut r qui cas di ant e da pri vat i zao e da Gl obal i zao da Eco-
nomi a (Revista Doutrina, n
9
6, 1998).
22. O Cont r ol e Aut r qui co no Processo de Desest at i zao e da Gl obal i zao da Econo-
mi a (Revista do Ministrio Pblico [RJ], n
f i
8, 1998) .
xlviii Manual de Di r ei t o Admi ni s t r at i vo Car val ho Fi l ho
23. O Cont r ol e da Rel evnci a e Urgnci a nas Medi das Pr ovi sr i as (Revista Doutrina,
n
e
7, 1999, e Revista do Ministrio Pblico [RJ], n
2
9, 1999) .
24. A i nvest i dur a em Car gos em Comi sso e o Pri nc pi o da Mor al i dade (Revista Dou-
trina, n
8
8, 1999).
25. O Fut ur o Est at ut o das Empr esas Pblicas e Soci edades de Economi a Mi st a (Revis-
ta Doutrina, RJ, n
e
9, 2000, e Revista do Ministrio Pblico [RJ], n
Q
11, 2000) .
26. O Prego como Nova Modal i dade de Licitao (Revista Doutrina, n'-' 10, 2000) .
27. Regi me Especial dos Servi dores Temporri os (Revista Ibero-Americana de Direito P-
blico, v. III, 2001) .
28. Ao Civil Pblica e Inconst i t uci onal i dade Inci dent al de Lei ou At o Nor mat i vo
(Revista do Ministrio Pblico [RJ], n- 12, j ul . dez. 2000) .
29. O Di rei t o de Pr eempo do Muni c pi o como I ns t r ument o de Poltica Ur bana (Re-
vista Doutrina, n
2
12, 2001) .
30. O Cont r ol e Judicial da Concret i zao dos Concei t os Jur di cos I ndet er mi nados (Re-
vista Forense, n
a
359, 2002, e Revista da Procuradoria-Geral do Estado do Rio de Janeiro,
n
2
54, 2001) .
3 1 . A Responsabi l i dade Fiscal por Despesas com Pessoal (Revista do Ministrio Pblico
do RJ, n
2
14, 2001) .
32. Personal i dade Judi ci ri a de r gos Pbl i cos (Revista da EMERJ - Escola da Magistra-
tura do RJ, n
2
19, set. 2002) .
33. Aut ori zao de Us o de Bem Pbl i co de Nat ur eza Ur ban st i ca (Revista Ibero-Ameri-
cana de Direito Pblico, n
2
VII, 2002) .
34. Aut or i zao e Per mi sso: a Necessi dade de Unificao dos I nst i t ut os (Revista do
Ministrio Pblico do RJ n
2
16, 2002; Revista Ibero-Americana de Direito Pblico, n
2
VIII,
2003) .
35. Os Bens Pbl i cos no Novo Cdi go Civil (Revista da EMERJ - Escola da Magistratura
doERJ, n
2
2 1 , 2003) .
36. Propri edade, Poltica Ur bana e Const i t ui o (Revista da EMERJ - Escola da Magistra-
tura do ERJ, n
2
23, 2003) .
37. A Desl egal i zao no Poder Nor mat i vo das Agnci as Regul ador as (Revista Interesse
Pblico, n
2
35, Not adez (RS), 2006.
38. O Novo Regi me Funci onal de Agent es Comuni t r i os de Sade e Agent es de Com-
bat e s Endemi as (Revista Gesto Pblica e Controle, Trib. Cont as do Est ado da Ba-
hia, n
2
2, 2006) .
39. Oper aes Ur banas Consor ci adas (com a Prof
4
Cri st i ana Fort i ni , Revista da Procu-
radoria-Geral do Municpio de Belo Horizonte, ano 1, n
2
1, 2008) .
40. Regul ari zao Fundi ri a: Di rei t o Fundament al na Poltica Ur bana (Revista de Direi-
to Administrativo, n
2
247, At l as, j an. / abr. 2008) .
Tr abal hos do Aut or xlix
4 1 . A Desapr opr i ao e o Pri nc pi o da Pr opor ci onal i dade (Revista do Ministrio Pbli-
co do Estado do Rio de Janeiro, n~ 28, 2008; Revista Interesse Pblico, Fr um, n
e
53,
2009) .
42. Est ado M ni mo vs. Est ado Mxi mo: o Di l ema (Cadernos de Solues Constitucionais,
Mal hei r os, n
9
3, 2008) .
43. A Concesso de Us o Especial par a Fins de Moradi a como I ns t r ume nt o de Regul a-
ri zao Fundi r i a (Direito Administrativo, obr a em home na ge m ao Prof. Franci sco
Maur o Di as, coord. por Marcos Jur uena Villela Sout o, Lumen Jr i s, 2009) .
44. Comentrios Constituio Federal de 1988 (coord. por Paul o Bonavi des, Jorge Mi r an-
da e Wal ber de Mour a Agra, coment r i os aos art s. 39 a 41 da CF, For ense, 2009) .
45. Precat ri os e Ofensa Ci dadani a (Revista do Ministrio Pblico do Rio de Janeiro, n- 33,
j ul . / set . 2009) .
46. A Sobrevi vent e tica de Maqui avel (Revista do Ministrio Pblico do Estado do Rio de
Janeiro, n
a
34, out . / dez. 2009) .
47. Servi dor Pbl i co: El ement os das Sanes (Informativo COAD n
e
28, 2010; RBDP -
Revista Brasileira de Direito Pblico, Fr um, n
Q
32, j an. / mar . 2011) .
48. Consel hos Naci onai s da Just i a e do Mi ni st r i o Pbl i co: Compl exi dades e Hesi t a-
es (Revista Interesse Pblico, Fr um, n
s
63, set . / out . 2010; RBDP - Revista Brasilei-
ra de Direito Pblico, Fr um, n
2
31, out . / dez. 2010; Revista do Ministrio Pblico (RJ),
n
e
36, abr. / j un. 2010) .
49. Coi sa j ul gada e cont r ol e i nci dent al de const i t uci onal i dade (RDA - Revista de Direito
Administrativo, FGV, n
s
254, mai o/ ago. 2010) .
50. A aut oexecut or i edade e a garant i a do cont r adi t r i o no pr ocesso admi ni st r at i vo
(RTDP - Revista Trimestral de Direito Pblico, n
Q
53, Mal hei r os, 2011) .
51. Resci so do cont r at o admi ni st r at i vo por i nt er esse pbl i co: mani f est ao do con-
t r at ado (ADV-COAD - Selees Jurdicas, j an. 2011) .
52. Responsabi l i dade t r abal hi st a do Est ado nos cont r at os admi ni st r at i vos (COAD -
Doutrina e Jurisprudncia - CT - Consult. Trabalhista, n
e
7, fev. 2011) .
53. Imprescri t i bi l i dade da pr et enso ressarci t ri a do Est ado e pat r i mni o pbl i co
(RBDP - Revista Brasileira de Direito Pblico, Fr um, n
B
36, j an. / mar . 2012) .
54. Di st r i bui o dos Royalties e Marco Regul at ri o (COAD - Selees Jurdicas - mar.
2012) .
55. Terceirizao no set or pbl i co: encont r os e desencont r os - Revista da Procuradoria-
-Geral do Municpio de Belo Horizonte, ano 4, n
e
8, j ul . / dez. 2011.
56. Est ado m ni mo x Est ado mxi mo: o di l ema - Revista da Procuradoria-Geral do Mu-
nicpio de Juiz de Fora, n" 1, j an. / dez. 2011.
57. Crena e descrena na reserva do possvel (Selees Jurdicas, ADV- / COAD, abr.
2013) .
NOTA DO AUTOR
Qua ndo a vi da me i ncl i nou para o Di rei t o Pblico, e especi al ment e par a o Di-
rei t o Admi ni st r at i vo, procurei , a cada dia, buscar mai s e mai s ens i nament os ent r e os
j ur i st as pt r i os e est r angei r os, par a sol uci onar as infindveis dvi das que at hoje me
vm assal t ando. E a cada di a cont i nuo apr endendo, por que a vi da e o Di rei t o so mes -
mo um et er no apr endi zado.
Mas t al vez no t enha havi do apr endi zado mai or do que o que pr ovei o das aul as
que nesses l t i mos 15 anos t enho mi ni st r ado, em facul dades e em cur sos de prepara-
o par a concur sos da rea jurdica, e do j hoje significativo exrci t o de al unos, verda-
dei ros ami gos, que sempr e me di spensar am cari nho e est mul o. A vi da sou gr at o pel o
magi st ri o; aos al unos, pel as lies que recebi.
Ent r e as vri as lies, quat r o me mar car am. Pr i mei r ament e, o acesso i nforma-
o: t odos exi gi am l i nguagem que per mi t i sse a mai s eficaz comuni cao, com excl uso
de t odo excesso ou pr eci osi smo. Depoi s, apoi avam- me no si st ema di dt i co organi za-
do, pel o qual pr ocur ei rel aci onar e exami nar os t emas de Di rei t o Admi ni st r at i vo at ra-
vs da sucesso or denada de t pi cos, i t ens e subi t ens, vi sando a facilitar o es t udo e a
anl i se dos t emas . Em t ercei ro lugar, sent i o i nt er esse que s empr e des per t ou a opi ni o
dos j ul gador es, de pr i mei r o grau e dos Tri bunai s, em rel ao a cada as s unt o est udado;
foi a et er na busca de aplicao do Di rei t o. Por fim, fui s empr e i nf or mado pel os al unos
de que faziam falta quest es concret as e pr obl emas par a que pude s s e m medi r seus
conheci ment os; pr ocur ei , por isso, ent r emear os ens i nament os t eri cos com a prt i ca
dessa forma de t r ei nament o.
lii Manual de Di r ei t o Admi ni s t r at i vo Car val ho Fi l ho
Nes t a obr a procurei exat ament e ret rat ar essas lies. Al m de organizar, da forma
mai s di dt i ca possvel, os di versos t emas de Di rei t o Admi ni st r at i vo, adot ando l i ngua-
gem di ret a e objetiva, fiz acrescentar, em cada cap t ul o, um t pi co dest i nado j ur i spr u-
dnci a per t i nent e e out r o com um rol de quest es concret as, a mai or i a del as const ant es
de provas par a a Magi st rat ura, o Mi ni st ri o Pblico e out r as carrei ras j ur di cas.
Longe fiquei de qual quer pr et enso que pudes s e vi sl umbr ar defi ni t i vi dade ou
ver dade absol ut a. Ao cont rri o, t rat a-se de t r abal ho no vol t ado par a j ur i st as, mas si m
par a aquel es, es t udant es ou profi ssi onai s, que se i nt er essem pel o Di rei t o Admi ni st r a-
tivo e pel os vri os aspect os t eri cos, prt i cos e pol mi cos da disciplina, que busquei
dei xar espr ai ados pel os cap t ul os do livro.
I nsi st o em que a obr a r epr esent a um mome nt o de me us est udos. Por i sso, est ou
cer t o de que mui t os de me us at uai s pens ament os podem vir a modi fi car-se, mai or seja
o uni ver so de conheci ment os e est udos que venha a adquirir. Pi nt ei -o em cores menos
professorai s, por que s onho com que as idias nela consi gnadas pos s am ser anal i sadas,
quest i onadas, confi rmadas ou cri t i cadas. Tudo faz par t e da pr pr i a di al t i ca do Di rei t o,
razo por que receberei , humi l dement e e de corao abert o, t odas as opi ni es a res-
pei t o do que deixei r egi st r ado. Meu sonho, na verdade, d s upor t e mot i vao mai or
- cont i nuar e per segui r o objetivo que alvejei.
Si nceros agr adeci ment os a mi nhas ami gas ELIZABETH HOMSI , MARIA DE
LOURDES FRANCO DE ALENCAR, MARIA ELIZABETH CORKER, FABIANA
VI ANNA DE OLIVEIRA; a mi nha esposa, SHIRLEI RANGEL CARVALHO; e a me u
f i l ho, MAUR CI O JOS RANGEL CARVALHO, que me auxi l i aram na revi so da obra.
E a GLRIA MARIA PI NTO DE OLIVEIRA, mi nha secret ri a, que me auxi l i ou no
t r abal ho de di gi t ao.
Janei r o de 1997
JOS DOS SANTOS CARVALHO FILHO
NOTA 2 7 - EDIO I
A not a a est a 27- edi o no pode dei xar de se iniciar pel a pr of unda grat i do
do aut or aos i nmer os est udant es e est udi osos, que, gener os ament e, t m acol hi do as
idias des t e Manual.
Como r et r i bui o ao agasal ho recebi do de t odos esses l ei t ores, subsi st e nt egr o
o pr opsi t o de l hes ser em vei cul adas as pri nci pai s i nformaes sobr e a mat r i a, em
or dem a per mi t i r - l hes a vi so global e at ual dos di versos t emas que compem a obra.
O Di rei t o Admi ni st r at i vo - t odos o sabem - t em- se desenvol vi do com gr ande
vel oci dade no mu n d o j ur di co e esse fato recl ama que os est udi osos da mat r i a se
ma nt e nha m ant enados com as freqent es i novaes surgi das na rea.
Est a nova edio, como as ant eri ores, apresent a-se at ual i zada, revi st a e ampl i ada.
Consi der ando a i mpor t nci a da moder na j ur i spr udnci a t r ansmi t i da pel os Tri bunai s
Superi ores, foram menci onadas mai s de t ri nt a deci ses proferi das em 2013, que i ne-
vi t avel ment e espel ham obri gat ri a fonte de consul t a a t odos quant os mi l i t em na rea.
Al m di sso, foram obj et o de coment r i os as leis edi t adas mai s r ecent ement e
sobre a mat r i a. So elas:
- Lei n
s
12. 690, de 19. 7. 2012: di spe sobre as cooperat i vas de t r abal ho (Cap-
t ul o 6);
- Lei n
9
12. 715, de 17. 9. 2012: al t era a Lei n
2
8. 666/ 1993, cr i ando mai s um caso
de di spensa de licitao (Cap t ul o 6);
- Lei n
s
12. 813, de 16. 5. 2013: di spe sobre conflito de i nt er esses no Poder Exe-
cut i vo federal (Cap t ul os 1 e 15);
liv Manual de Di r ei t o Admi ni s t r at i vo Car val ho Fi l ho
- Lei n
e
12. 846, de P. 8. 2013: di spe sobre responsabi l i dade admi ni st r at i va e ci-
vil de pessoas j ur di cas por atos cont ra a Admi ni st rao (Cap t ul os 5, 6 e 15);
- Lei n
2
12. 862, de 17. 9. 2013: al t era a Lei n
s
11. 445/ 2007, que di spe sobr e o
s aneament o bsi co (Cap t ul o 7);
- Lei n
s
12. 873, de 24. 10. 2013: (a) cria mai s u ma hi pt ese de di spensa de li-
ci t ao (Cap t ul o 6) e (b) cria modal i dade especfica de desapr opr i ao por
zona (Cap t ul o 13).
Em vi r t ude da edi o da Lei n
9
12. 846/ 2013, foi i nser i do i t em especfico sobre
a mat r i a no Cap t ul o 15, com o i nt ui t o de anal i sar mai s det i dament e esse i mpor t ant e
di pl oma.
Por out r o l ado, foi i nseri da e coment ada a Smul a 499, do STJ (Cap t ul o 9) .
Enfim, t odas essas provi dnci as r et r at am a pr eocupao do aut or em ma nt e r a
obr a r i gor os ament e at ual i zada em favor de seus l ei t ores, at por que pr et ende, a t odo
cust o, cont i nuar cor r es pondendo sua expectativa.
A pal avra final, como sempr e, a de agr adeci ment o do aut or quer i da ami ga,
Dra. ANA MARIA BENS DE OLIVEIRA, que h t ant as e t ant as edi es o auxi l i a pr es-
t i mos ament e na revi so da obra.
JOS DOS SANTOS CARVALHO FI LHO
Janei r o de 2014
ABREVIATURAS E SIGLAS
ACO - Ao Cvel Ori gi nri a
ADI N - Ao Di r et a de I nconst i t uci onal i dade
AgR - Agr avo Regi ment al
AI - Agr avo de I ns t r ument o
ApC v - Apel ao Cvel
BDA - Boletim de Direito Administrativo
BDM - Boletim de Direito Municipal
CCv - Cmar a Cvel
CF - Const i t ui o Federal
CLT - Consol i dao das Leis Trabal hi st as
CNJ - Cons el ho Naci onal de Just i a
CNMP - Cons el ho Naci onal do Mi ni st r i o Pbl i co
CP - Cdi go Penal
CPC - Cdi go de Processo Civil
CPP - Cdi go de Processo Penal
DJ - Dirio da Justia da Unio
DO - Dirio Oficial
EC - Emenda Const i t uci onal
lvi Manual de Di r ei t o Admi ni s t r at i vo Car val ho Fi l ho
El nf - Embar gos Infri ngent es
GCm - Gr upo de Cmar as
HC - Habeas Corpus
MI - Mandado de Inj uno
MP - Mi ni st r i o Pbl i co
MPv - Medi da Provi sri a
MS - Mandado de Segurana
QP - Ques t o de Or dem
Rcl - Recl amao
RDA - Revista de Direito Administrativo
RDE - Revista de Direito do Estado
RDP - Revista de Direito Pblico
RDPGERJ - Revista de Direito da Procuradoria-Geral do Estado do Rio de Janeiro
RE - Recur so Ext r aor di nr i o
REsp - Recur so Especial
RF - Revista Forense
RJTJSP - Revista de Jurisprudncia do Tribunal de Justia do Estado de So Paulo
RMS - Recur so em Mandado de Segurana
RO - Recur so Or di nr i o
RSTJ - Revista do Superior Tribunal de Justia
RT - Revista dos Tribunais
RTDP - Revista Trimestral de Direito Pblico
RTJ - Revista Trimestral de Jurisprudncia do STF
SLS - Suspenso de Li mi nar e de Sent ena
SS - Suspenso de Segurana
STA - Suspenso de Tutela Ant eci pada
STF - Supr emo Tri bunal Federal
STJ - Superi or Tri bunal de Just i a
TA - Tri bunal de Alada
TC v - Tur ma Cvel
TFR - Tri bunal Federal de Recursos (ext i nt o)
TJ - Tri bunal de Just i a
TRF - Tri bunal Regi onal Federal
TSE - Tri bunal Superi or Eleitoral
DIREITO ADMINISTRATIVO E
ADMINISTRAO PBLICA I
I INTRODUO
1 O Est ado
Di versos so os sent i dos do t er mo "est ado", e i sso por que di versos pode m ser
os ngul os em que pode ser enfocado.
No sent i do, por m, de soci edade poltica per manent e, a denomi nao "Es t ado"
1
surge pel a pr i mei r a vez no scul o XVI na obra O Prncipe, de Maqui avel , i ndi cando, no
ent ant o, as comuni dades formadas pel as ci dades-est ado.
Di scut em os pens ador es sobre o mome nt o em que apar eceu o Est ado, ou seja,
qual a pr ecednci a cronol gi ca: o Est ado ou a soci edade. I nf or ma- nos DALMO DAL-
LARI que par a cert a dout r i na o Est ado, como a soci edade, s empr e exi st i u; ai nda que
m ni ma pudes s e ser, t eri a havi do uma organi zao social nos gr upos huma nos . Out r a
dout r i na d soci edade em si precednci a sobre a formao do Est ado: est e t eri a de-
corri do de necessi dade ou conveni nci as de gr upos soci ai s. Uma t ercei ra cor r ent e de
pens ament o ai nda r et ar da o nasci ment o do Est ado, i nst i t ui o que s passar i a a exi st i r
com caract er st i cas bem defi ni das.
2
A mat r i a t em seu es t udo apr of undado na Teoria Geral do Est ado, a, por t an-
t o, devendo ser desenvol vi da. O que i mpor t ant e par a o pr es ent e es t udo o fato,
1
O t e r mo vem do l at i m " s t at us " , com o s ent i do de "est ar fi rme".
2
Elementos de teoria geral do estado, p. 45.
2 Manual de Di r ei t o Admi ni s t r at i vo Car val ho Fi l ho
at ual ment e i ndi scut vel , de que o Est ado um ent e per sonal i zado, apr es ent ando- s e
no apenas ext er i or ment e, nas relaes i nt ernaci onai s, como i nt er nament e, nes t e caso
como pessoa j ur di ca de di r ei t o pbl i co, capaz de adqui r i r di r ei t os e cont r ai r obri ga-
es na or dem j ur di ca.
O novo Cdi go Civil (Lei n
s
10. 406, de 10. 1. 2002), com vigor a par t i r de j anei r o
de 2003, at ual i zou o el enco de pessoas j ur di cas de di rei t o pbl i co, menci onando ent r e
elas as pessoas que, por ser em federativas, r epr esent am cada compar t i ment o i nt er no
do Est ado federat i vo brasi l ei ro: a Uni o, os Est ados, o Di st r i t o Federal e os Muni c pi os
(art. 41, 1 a III).
3
Di ver sament e, por m, do que ocorri a sob a gi de do Cdi go ant eri or,
o Cdi go vi gent e al ude expr essament e aos Territrios, pondo fim cont rovrsi a sobr e
o as s unt o e conf i r mando- os como pessoas j ur di cas de di rei t o pbl i co, conf or me j
regi st rava a dout r i na domi nant e,
4
mui t o embor a sem aut onomi a pol t i ca e sem i nt e-
grar a federao, como se infere do art . 18 da CF, que a el es no al ude. Cui da- se, c om
efeito, de mer a pessoa admi ni st r at i va descent ral i zada (para al guns com a nat ur eza de
aut ar qui a t erri t ori al ), i nt egr ant e da Uni o e regul ada por lei compl ement ar federal
(art. 18, 2
2
, CF) .
Em nosso r egi me federativo, por conseqnci a, t odos os component es da fede-
rao mat er i al i zam o Est ado, cada um del es at uando dent r o dos l i mi t es de compet n-
cia t r aados pel a Const i t ui o.
A evol uo da i nst i t ui o acabou cul mi nando no s ur gi ment o do Estado de direito,
noo que se basei a na regra de que ao me s mo t empo em que o Est ado cria o di rei t o
deve suj ei t ar-se a ele. A frmul a do rule of law pr osper ou de tal forma que no mu n d o
j ur di co oci dent al foi ela gui ndada a ver dadei r o post ul ado f undament al .
5
2 Poderes e Funes
Compe- s e o Est ado de Poderes, segment os est r ut ur ai s em que se di vi de o poder
geral e abst r at o decor r ent e de sua soberani a. Os Poderes de Est ado, como es t r ut ur as
i nt er nas dest i nadas execuo de cert as funes, foram concebi dos por Mont es qui eu
em sua clssica obr a,
6
pr egando o gr ande fi l sofo, com not vel sensi bi l i dade pol t i ca
par a a poca (scul o XVIII), que ent r e eles deveria haver necessr i o equi l bri o, de for-
ma a ser evi t ada a supr emaci a de qual quer del es sobre out r o.
3
No Cdi go r evogado, a r el ao er a pr evi st a no art . 14, I a III.
4
MI CHEL TEMER, Elementos de Direito Constitucional, Saraiva, 5. ed. , 1989, p. 100, que ci t a out r os especi a-
l i st as com a me s ma opi ni o.
5
MANOEL GONALVES FERREIRA FILHO, em suci nt o e i nt er essant e est udo, i nt i t ul ado As Or i gens do
est ado de di rei t o, i nforma que a expresso "Est ado de di rei t o" foi cunhada na Al emanha (Rechtsstaat), em obr a
de WELCKER, publ i cada em 1813. Sintetiza, ainda, a evol uo que teve o i nst i t ut o a part i r da ant i gi dade (RDA
168, p. 11-17).
6
De 1'esprit des lois, Pari s, 1748.
Di r ei t o Admi ni s t r at i vo e Admi ni s t r ao Pbl i ca 3
Os Poderes de Est ado figuram de forma expr essa em nossa Const i t ui o: so
Poderes da Unio, independentes e harmnicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judicirio
(art. 2
a
) .
A cada um dos Poderes de Est ado foi at r i bu da det er mi nada funo. Assi m, ao
Poder Legislativo foi comet i da a funo nor mat i va (ou l egi sl at i va); ao Execut i vo, a
funo admi ni st r at i va; e, ao Judi ci ri o, a funo j uri sdi ci onal .
Ent r et ant o, no h excl usi vi dade no exerccio das funes pel os Poder es. H,
si m, pr eponder nci a. As l i nhas defi ni doras das funes exerci das pel os Poder es t m
cart er pol t i co e fi guram na Const i t ui o. Alis, nesse sent i do que se h de ent ender
a i ndependnci a e a har moni a ent r e eles: se, de um l ado, pos s ue m sua pr pr i a est r u-
t ura, no se s ubor di nando a qual quer out r o, devem objetivar, ai nda, os fi ns col i mados
pela Const i t ui o.
Por essa r azo que os Poderes est at ai s, embor a t e nha m suas funes nor mai s
(funes tpicas), de s e mpe nha m t ambm funes que mat er i al ment e dever i am per t en-
cer a Poder di verso (funes atpicas), sempr e, bvio, que a Const i t ui o o aut or i ze.
O Legislativo, por exempl o, al m da funo nor mat i va, exerce a funo j ur i s-
dicional qua ndo o Senado pr ocessa e j ul ga o Pr esi dent e da Repbl i ca nos cr i mes de
r esponsabi l i dade (art. 52, I, CF) ou os Mi ni st r os do Supr emo Tri bunal Federal pel os
mes mos cri mes (art. 52, II, CF) . Exerce t ambm a funo admi ni st r at i va qua ndo orga-
ni za seus servi os i nt er nos (art s. 51, IV, e 52, XIII, CF) .
O Judi ci ri o, afora sua funo tpica (funo j uri sdi ci onal ), prat i ca at os no exer-
ccio de funo nor mat i va, como na el aborao dos r egi ment os i nt er nos dos Tri bunai s
(art. 96, I, "a", CF), e de funo admi ni st rat i va, quando organi za os seus servios (art.
96, I, "a", "b", "c"; art. 96, II, "a", " b" e t c ) .
Por fim, o Poder Execut i vo, ao qual i ncumbe pr eci puament e a funo admi ni s-
trativa, de s e mpe nha t a mb m funo at pi ca normat i va, qua ndo pr oduz, por exempl o,
nor mas gerai s e abst r at as at ravs de seu poder r egul ament ar (art. 84, IV, CF) ,
7
ou,
ainda, quando edi t a medi das provi sri as (art. 62, CF) ou leis del egadas (art. 68, CF) .
Quant o funo j uri sdi ci onal , o si st ema const i t uci onal pt r i o vi gent e no deu mar-
gem a que pudes s e ser exerci da pel o Execut i vo.
8
A funo j uri sdi ci onal tpica, assi m
consi der ada aquel a por i nt er mdi o da qual conflitos de i nt er esses so resol vi dos com
o cunho de definitividade (res iudicata), pr at i cament e monopol i zada pel o Judi ci ri o, e
s em casos excepci onai s, como vi st o, e expr essament e menci onados na Const i t ui o,
ela des empenhada pel o Legi sl at i vo.
9
7
Sobr e a funo normativa do Poder Execut i vo, vi de FABRICIO MOTTA, Funo normativa da administrao
pblica, Del Rey, 2007, p. 143- 144.
8
O art . 205 da Cons t i t ui o ant er i or , r ef er i ndo- se ao contencioso administrativo, i ns i nuava a possi bi l i dade de
o Execut i vo de s e mpe nha r funo j ur i sdi ci onal . Com a Car t a vi gent e, e nt r e t a nt o, que bani u aquel a nor ma ,
r es t ou s uper ada a di s cus s o.
9
DI OGO DE FIGUEIREDO MOREIRA NETO (Contencioso administrativo, p. 23) admi t e que o Executivo exera
jurisdio sem definitividade. Ousamos discordar do ilustre professor. Para ns, o fato de existirem cont endas na
via administrativa suscetveis de deciso no implica o exerccio da funo jurisdicional tpica, esta sim, a nica que
produz a res iudicata.
4 Manual de Di r ei t o Admi ni s t r at i vo Car val ho Fi l ho
Em rel ao tipicidade ou atipicidade das funes, pode suceder que det er mi na-
da funo se enquadr e, em cert o moment o, como tpica e o di rei t o posi t i vo venha a
convert -l a em atpica, e vice-versa. Exempl o el uci dat i vo ocor r eu com a edi o da Lei
n
2
11. 441, de 4. 1. 2007, que al t erou o Cdi go de Processo Civil. Invent ri o, separa-
o consensual e divrcio consensual sempr e const i t u r am funo jurisdicional atpica,
por que, a despei t o de r et r at ar em funo admi ni st rat i va, t i nham que ser pr ocessados
e finalizados pel o j ui z, ai nda que i nexi st i sse litgio ent r e os i nt er essados. A ci t ada lei,
no ent ant o, passou a admi t i r que o i nvent ri o e a par t i l ha ( quando os i nt er essados
so capazes e concor des) , bem como a separao consensual e o di vrci o consensual
( quando no h filhos menor es ou i ncapazes), pos s am ser real i zados por si mpl es es-
critura pblica em Ofcio de Not as comum, servi ndo o t t ul o par a o regi st ro pbl i co
adequado (art s. 982 e 1.124-A, do CPC, com a al t erao da Lei n
e
11. 441/ 2007) . Com
tal i novao, o que era funo jurisdicional atpica passou a caract eri zar-se como funo
administrativa tpica.
3 Funo Admi ni st rat i va
No const i t ui tarefa mui t o fcil del i near os cont or nos do que se consi der a fun-
o admi ni st r at i va. Os est udi osos t m di vergi do sobre o t ema. Todos, no ent ant o,
fazem refernci a ao pens ament o de OTTO MAYER, que, ao fi nal do scul o passado,
defendi a a aut onomi a do Di rei t o Admi ni st r at i vo em face do Di rei t o Const i t uci onal , e
afirmava: "A administrativa a atividade do Estado para realizar seus fins, debaixo da ordem
jurdica". A vi so do gr ande j ur i st a al emo most r ava que a funo admi ni st r at i va ha-
veri a de t er duas faces: a pr i mei r a relativa ao sujeito da funo (aspect o subj et i vo); a
segunda relativa aos efeitos da funo no mundo j ur di co (aspect o objetivo formal ).
Para a identificao da funo admi ni st rat i va, os aut or es se t m val i do de cri t -
ri os de t rs or dens:
1
Q
) subjetivo (ou orgnico), que d realce ao suj ei t o ou agent e da funo;
2") objetivo material, pel o qual se exami na o cont edo da at i vi dade; e
3) objetivo formal, que explica a funo pel o r egi me j ur di co em que se si t ua a
sua di sci pl i na.
Ne n h u m cri t ri o suficiente, se t omado i sol adament e. Devem el es combi nar - se
para susci t ar o preci so cont or no da funo admi ni st rat i va.
Na prt i ca, a funo admi ni st r at i va t em si do consi der ada de cart er resi dual ,
sendo, poi s, aquel a que no r epr esent a a formul ao da regra legal nem a composi o
de lides in concreto.
10
Mai s t ecni cament e pode dizer-se que funo admi ni st r at i va
aquel a exerci da pel o Est ado ou por seus del egados, subj acent ement e or dem const i -
1 0
DI OGO DE FI GUEI REDO MOREI RA NETO, Curso de direito administrativo, p. 20.
Di r ei t o Admi ni s t r at i vo e Admi ni s t r ao Pbl i ca 5
t uci onal e legal, sob r egi me de di rei t o pbl i co, com vi st as a alcanar os fins col i mados
pel a or dem j ur di ca.
1 1
Enquant o o pont o central da funo legislativa consi st e na criao do di rei t o
novo (ius novum) e o da funo j uri sdi ci onal descansa na composi o de litgios, na fun-
o admi ni st rat i va o grande alvo , de fato, a gest o dos i nt eresses col et i vos na sua mai s
variada di menso, conseqnci a das numer os as tarefas a que se deve pr opor o Est ado
moder no. Como tal gest o implica nor mal ment e a prt i ca de vri os at os e at i vi dades
alvejando det er mi nada met a, a Admi ni st rao socorre-se, com freqncia, de processos
admi ni st rat i vos como i ns t r ument o para concret i zar a funo admi ni st r at i va.
1 2
Exat ament e pel a i l i mi t ada proj eo de seus mi st er es que al guns aut or es t m
di st i ngui do governo e administrao,
13
e funo admi ni st r at i va e funo pol t i ca, caract e-
r i zando- se est a por no t er subor di nao j ur di ca di ret a, ao cont r r i o daquel a, sempr e
sujeita a regras j ur di cas s uper i or es .
1 4
No cust a, por fi m, r el embr ar que, a despei t o da r econheci da di versi dade dos
cri t ri os i dent i fi cadores da funo admi ni st rat i va, como menci onamos aci ma, o cri-
t ri o mat eri al que t em mer eci do j us t o realce ent r e os est udi osos; cui da-se de exami nar
o cont edo em si da at i vi dade, i ndependent ement e do Poder de onde pr ovenha. Em
vi rt ude dessa consi der ao que const i t uem funo materialmente administrativa ativi-
dades desenvol vi das no Poder Judi ci ri o, de que so exempl os deci ses em pr oces-
sos de j ur i sdi o vol unt r i a e o poder de polcia do j ui z nas audi nci as, ou no Poder
Legislativo, como as denomi nadas "leis de efeitos concretos", at os legislativos que, ao
invs de t r aar em nor mas gerais e abst r at as, i nt erferem na rbi t a j ur di ca de pessoas
det er mi nadas, como, por exempl o, a lei que concede pens o vitalcia vi va de ex-
- pr esi dent e.
1 5
Em rel ao a elas a idia sempr e residual: onde no h cri ao de di rei t o
novo ou sol uo de conflitos de i nt eresses na via pr pr i a (judicial), a funo exercida,
sob o aspect o mat er i al , a admi ni st rat i va.
4 Federao
Desde a Const i t ui o de 1891, quando passou a ser repbl i ca, o Brasil t em
adot ado o r egi me da federao como forma de Est ado. Hoje tal f or ma t em previ so
expressa na Const i t ui o Federal (art s. 1- e 18).
A federao, como forma de Est ado, foi i nst i t u da pel a pr i mei r a vez nos Est a-
dos Uni dos, aps a l ut a empr eendi da par a a l i bert ao das col ni as i ngl esas do j ugo
1 1
O concei t o t em por base o fi rmado por ARIC MOACYR AMARAL SANTOS no preci oso t rabal ho Funo
administrativa, no qual, alis, det al ha as opi ni es de vrios publicistas a respei t o do t ema (RDP n'
J
89, p. 165-185).
12
EURI CO, BI TENCOURT NETO. Devido procedimento equitativo e vinculao de servios pblicos delegados no
Brasil, Fr um, 2009, p. 22.
1 3
HELY LOPES MEIRELLES, Di r ei t o admi ni s t r at i vo brasi l ei ro, p. 60.
1 4
DI OGO DE FI GUEI REDO MOREI RA NETO, Curso, p. 2 1 .
1 5
EDUARDO GARCI A DE ENTERR A e TOMS- RAMN FERNNDEZ, Curso de derecho administrativo,
Ci vi t as, Madr i , v. I, 10. ed. , 2000, p. 44.
6 Manual de Di r ei t o Admi ni s t r at i vo Car val ho Fi l ho
bri t ni co (scul o XVIII). O federal i smo amer i cano decor r eu de pr ocesso de agregao,
t or nando- s e uni dos, n u m s Est ado, os est ados sober anos, que ant es se uni am at ra-
vs de confederao (federalismo centrpeto). No Brasil, por m, r esul t ou de pr ocesso de
segregao, uma vez que dur ant e o I mpr i o era adot ado o r egi me uni t r i o, com apenas
um ni co poder pol t i co (federalismo centrfugo).
Como bem obser va CELSO RIBEIRO BASTOS, a federao, como forma de Es-
t ado, "foi a forma mais imaginosa j inventada pelo homem para permitir a conjugao das van-
tagens da autonomia poltica com aquelas outras defluentes da existncia de um poder central".
16
De fato, se de um l ado no se rechaa o poder cent ral e sober ano, de out r o r ecebem
as par t es component es capaci dade poltica deri vada do pr ocesso de descent ral i zao.
4.1 Caractersticas
A descentralizao poltica a caract er st i ca f undament al do r egi me federat i vo.
Significa que, al m do poder cent ral , out r os crculos de poder so conferi dos a suas
r epar t i es. No Brasil, h t rs crculos de poder, t odos dot ados de aut onomi a, o que
per mi t e s ent i dades component es a escol ha de seus pr pr i os di r i gent es. Compe m
a federao brasi l ei ra a Uni o Federal, os Est ados, os Muni c pi os e o Di st r i t o Federal
(art. 18, CF) .
Afigura-se f undament al o sistema de repartio de competncias, por quant o com
base nel e que se di mens i ona o poder poltico dos ent es do Est ado Federal . Assi m,
per t encem Uni o as mat r i as de pr edomi nant e i nt er esse naci onal ; ao Est ado, as de
i nt er esse regi onal ; e ao Muni c pi o, as de i nt er esse local. Na verdade, o cri t ri o ont ol -
gico do si st ema funda-se na prevalncia do interesse da ent i dade federat i va.
1 7
Out r as caract er st i cas so a part i ci pao da vont ade dos Est ados na vont ade na-
cional, r epr esent ados no Senado Federal (art. 46, CF), e o poder de aut oconst i t ui o,
conferi do de forma expressa aos Est ados de modo a per mi t i r sej am regi dos t a mb m
por suas pr pr i as Const i t ui es (art. 25, CF). Os Muni c pi os, por sua vez, sa r am
bast ant e fortalecidos na Car t a vi gent e. Embor a no se l hes t i vesse per mi t i do t er u ma
Const i t ui o sob o aspect o formal, admi t i u- se fossem regi dos por lei orgni ca, de efei-
t os assemel hados aos que decor r em das Const i t ui es (art. 29, CF) .
1 8
4.2 Autonomia: Capacidade de Autoadministrao
A Const i t ui o Federal dei xou regi st rado expr essament e que os ent es que com-
pem a federao brasi l ei ra so dot ados de autonomia.
16
Comentrios Constituio do Brasil, v. I, p. 215.
1 7
o que t a mb m dest aca GUI LHERME PENA DE MORAES (Curso de direito constitucional, Lume n Jr i s,
2008, p. 319) .
1 8
MI CHEL TEMER, Elementos de direito constitucional, p. 64- 66. O aut or apont a ai nda e l e me nt os necess-
r i os ma nut e n o da federao: a ri gi dez const i t uci onal e a exi st nci a de r go i nc umbi do do cont r ol e da
cons t i t uci onal i dade das l ei s.
Di r ei t o Admi ni s t r at i vo e Admi ni s t r ao Pbl i ca 7
Aut onomi a, no seu sent i do t cni co-pol t i co, significa t er a ent i dade i nt egr an-
t e da federao capaci dade de aut o-organi zao, aut ogover no e aut oadmi ni s t r ao.
1 9
No pr i mei r o caso, a ent i dade pode criar seu di pl oma const i t ut i vo; no segundo, pode
organi zar seu gover no e eleger seus di ri gent es; no t ercei ro, pode ela organi zar seus
pr pr i os servi os.
E est e l t i mo aspect o que apr esent a rel evnci a par a o t ema rel at i vo Admi ni s-
t rao Pblica. Dot adas de aut onomi a e, poi s, da capaci dade de aut oadmi ni st r ao, as
ent i dades federativas t ero, por via de conseqnci a, as suas pr pr i as Admi ni st r aes,
ou seja, sua pr pr i a organi zao e seus pr pr i os servi os, i nconfund vei s com o de
out r as ent i dades.
Poder-se-, assi m, consi derar a Admi ni st r ao Pbl i ca n u m sent i do geral, con-
si der ando- se t odos os aparel hos admi ni st r at i vos de t odas as ent i dades federat i vas, e
n u m sent i do especfico, abr angendo cada pessoa da federao t omada i sol adament e.
5 Di rei t o Admi ni st rat i vo
5.1 Breve Introduo
O es t udo desse r a mo do Di rei t o recl ama, de incio, a di st i no ent r e o Di rei t o
Admi ni st r at i vo, de um l ado, e as nor mas e pri nc pi os que nel e se i nser em, de out r o.
Nor mas hoj e consi der adas como per t encent es a esse r amo s empr e exi st i ram, inclusive
ao t e mpo em que a fi gura do Est ado ai nda no se havi a const i t u do com a fi si onomi a
at ual . Com efeito, me s mo que despi dos de qual quer si st emat i zao, os or denament os
mai s ant i gos exi bi am nor mas que pr et endi am regular, conquant o t i mi dament e, a rela-
o j ur di ca ent r e o Poder e os i nt egr ant es das soci edades de modo geral.
O Di rei t o Admi ni st rat i vo, cont udo, como si st ema j ur di co de nor mas e pri nc -
pi os, s oment e veio a l ume com a i nst i t ui o do Est ado de Di rei t o, ou seja, quando o
Poder cri ador do di rei t o passou t ambm a respei t -l o. O f enmeno nasce com os movi -
ment os const i t uci onal i st as, cujo incio se deu no fi nal do scul o XVIII. At ravs do novo
si st ema, o Est ado passava a t er rgos especficos par a o exerccio da admi ni st r ao
pbl i ca e, por via de conseqnci a, foi necessri o o desenvol vi ment o do quadr o nor ma-
tivo di sci pl i nador das rel aes i nt ernas da Admi ni st r ao e das rel aes ent r e est a e os
admi ni st r ados. Por isso, pode consi derar-se que foi a part i r do scul o XIX que o mu n d o
j ur di co abri u os ol hos par a esse novo r amo j ur di co, o Di rei t o Admi ni st r at i vo.
No per odo ant eri or, o regi me vi gorant e era o das monar qui as absol ut as, em que
t odos os poder es do Est ado desaguavam nas mos do monar ca, t or nando frgeis as re-
laes ent r e o Est ado e os sdi t os. O br ocar do da poca era o cl ebre "L'Etat c'est moi",
paia i ndi car a concent r ao dos poder es excl usi vament e sob o ma nt o r eal .
2 0
Com a
1 9
WI LSON ACCI OLI , I nst i t ui es de di r ei t o const i t uci onal , p. 105.
2 0
Da se or i gi nar am out r os pos t ul ados despt i cos, c omo "t/te king can do no wrong", do s i s t ema i ngl s, ou
"le roi ne peut malfaire", do s i s t ema francs. A m xi ma s uper i or do a bs ol ut i s mo se r e s umi a na or ao l at i na:
"quod principi placuit legis habet vigorem" ("o que agrada ao rei tem fora de lei").
8 Manual de Di r ei t o Admi ni s t r at i vo Car val ho Fi l ho
t eor i a da separ ao de poder es concebi da por MONTESQUI EU, o Est ado, di st r i bui ndo
seu pr pr i o poder pol t i co, per mi t i u que em sua f i gur a se r euni sse, ao me s mo t empo,
o suj ei t o at i vo e passi vo do cont rol e pbl i co. Nesse ambi ent e, foi poss vel criar nor ma s
pr pr i as par a a execuo desse cont r ol e.
2 1
5.2 Conceito
Com o desenvol vi ment o do quadr o de pri nc pi os e nor mas vol t ados at uao
do Est ado, o Di rei t o Admi ni st r at i vo se t or nou ramo autnomo dent r e as mat r i as j ur di -
cas. Como assi nal ou VEDEL, agora a comuni dade j ur di ca no mai s se defront ava com
nor mas der r ogat r i as do di rei t o pri vado, mas, ao cont rri o, sur gi am nor mas di ret a-
me nt e vocaci onadas sol uo de event uai s litgios or i undos das rel aes ent r e o Est a-
do e os admi ni st r ados, f or mando um bloco di verso do adot ado par a o di rei t o pr i vado.
2 2
Ent r et ant o, o Di rei t o Admi ni st r at i vo, como novo r amo aut nomo, pr opi ci ou
nos pa ses que o adot ar am di versos critrios como foco de seu obj et o e concei t o. Na
Frana, preval eceu a i di a de que o obj et o desse Di rei t o consi st i a nas leis r egul ador as
da Admi ni st r ao. No di rei t o italiano, a cor r ent e domi nant e o l i mi t ava aos at os do
Poder Execut i vo.
2 3
Out r os cri t ri os foram ai nda apont ados como foco do Di rei t o Ad-
mi ni st r at i vo, como o cri t ri o de regul ao dos rgos i nferi ores do Est ado e o dos ser-
vios pbl i cos. A medi da, por m, que esse r amo j ur di co se desenvol vi a, verificou-se
que sua abr angnci a se i rradi ava par a um mbi t o maior, de forma a alcanar o Es t ado
i nt er nament e e a col et i vi dade a que se dest i na.
Mui t os so os concei t os encont r ados nos aut or es moder nos de Di rei t o Admi -
ni st rat i vo. Al guns l evam em cont a apenas as at i vi dades admi ni st r at i vas em si mes mas ;
out r os preferem dar relevo aos fi ns desej ados pel o Est ado. Em nosso ent ender, por m,
o Di rei t o Admi ni st r at i vo, com a evoluo que o vem i mpul s i onando cont empor anea-
ment e, h de focar-se em doi s t i pos f undament ai s de rel aes j ur di cas: uma, de carter
interno, que exi st e ent r e as pessoas admi ni st rat i vas e ent r e os rgos que as compem;
out r a, de carter externo, que se forma ent r e o Est ado e a col et i vi dade em geral.
Desse modo, sem abdi car dos concei t os dos est udi osos, par ece- nos se pos s a
concei t uar o Di rei t o Admi ni st r at i vo como sendo o conjunto de normas e princpios que, vi-
sando sempre ao interesse pblico, regem as relaes jurdicas entre as pessoas e rgos do Estado
e entre este e as coletividades a que devem servir.
De fato, t ant o o Di rei t o Admi ni st r at i vo que regula, por exempl o, a rel ao
ent r e a Admi ni st r ao Di ret a e as pessoas da respect i va Admi ni st r ao Indi ret a, como
2 1
No nos det er emos no hi st ri co pt r i o e est rangei ro da disciplina, e isso por que refoge ao mbi t o de nos s o
est udo. Sobre o t ema, vide OSWALDO ARANHA BANDEIRA DE MELLO, Princpios gerais de direito administrati-
vo, Forense, 2. ed 1979, v. I, e MARIA SYLVIA ZANELLA Dl PIETRO, Direito administrativo, Atlas, 17. ed., 2004.
2 2
Derecho administrativo, Bibl. Jur d. Aguilar, Madr i , 1980, p. 40 (t rad. 6. ed. francesa por J ua n Ri ncon
J ur a do) .
2 3
Na Frana, apont am- se as obras de DUCROCQ, BATBIE e GI ANQUI NTO; na Itlia, so ci t ados RANEL-
LETTI, ZANOBI NI e MEUCCI (vide cit., HELY LOPES MEIRELLES, Direito administrativo brasileiro, 29. ed.,
2004, p. 38- 39) .
Di r ei t o Admi ni s t r at i vo e Admi ni s t r ao Pbl i ca 9
t ambm a ele compet e di sci pl i nar a relao ent r e o Est ado e os par t i cul ar es part i ci -
pant es de uma licitao, ou ent r e o Est ado e a col et i vi dade, quando se concret i za o
exerccio do poder de pol ci a.
2 4
No cust a, ao fi nal dest e t pi co, l embr ar que, como ensi na DIEZ, o Di rei t o Ad-
mi ni st r at i vo apr esent a t rs caract er st i cas pri nci pai s: ( P) const i t ui um direito novo, j
que se t r at a de di sci pl i na recent e com si st emat i zao cientfica; (2-) espel ha um direito
mutvel, por que ai nda se encont r a em cont nua t r ansf or mao; e (3
a
) um direito em
formao, no se t endo, at o mome nt o, concl u do t odo o seu ciclo de abr angnci a.
2 5
5.3 Relaes com Outros Ramos Jurdicos
O es t udo moder no do Di rei t o no mai s compor t a a anl i se i sol ada e es t anque
de um r amo j ur di co. Na verdade, o Di rei t o um s; so as rel aes j ur di cas que po-
dem t er di ferent e nat ur eza. Assi m, embor a de forma suci nt a, cabvel i ndi car al gumas
l i nhas em que o Di rei t o Admi ni st r at i vo se t angenci a com out r as di sci pl i nas j ur di cas.
No ent ant o, ant es de ser em i ndi cados os pont os de cont at o ent r e as di sci pl i nas,
vale a pena r el embr ar um as s unt o sempr e coment ado: a ant i ga classificao r omana,
que admi t i a, como os doi s grandes r amos j ur di cos, o Direito Pblico e o Direito Privado.
Tal classificao est hoj e superada, como r egi st r am pr at i cament e t odos os est udi osos.
O f undament o est em que t odo r amo j ur di co cont m, de al gum modo, nor mas de
ambos os campos; significa, por t ant o, que ne nhuma di sci pl i na se afigura inflexvel
quant o nat ur eza das nor mas que a i nt egr am. Se tal f undament o ver dadei r o, no
menos o o f undament o de que, em cada Di rei t o, predominam as normas de um r amo
sobre as do out r o. E sob esse aspect o no h dvi da de que o Direito Administrativo se
insere no ramo do Direito Pblico, tal como ocorre com o Di rei t o Const i t uci onal , o Di rei t o
Penal, o Di r ei t o Processual , o Di rei t o Eleitoral e out r os. No campo do Di r ei t o Pri vado
ficam, em l t i ma i nst nci a, o Di rei t o Civil e o Di rei t o Comer ci al (ou Empresari al , se
assi m se preferi r).
A rel ao de mai or i nt i mi dade do Di rei t o Admi ni st r at i vo com o Direito Consti-
tucional. E no poder i a ser de out r a manei r a. E o Di rei t o Const i t uci onal que al i nhava
as bases e os par met r os do Di rei t o Admi ni st r at i vo; est e , na ver dade, o l ado di n-
mi co daquel e. Na Const i t ui o se encont r am os pri nc pi os da Admi ni s t r ao Pbl i ca
(art. 37) , as nor ma s sobr e servi dores pbl i cos (art s. 39 a 41) e as compet nci as do
Poder Execut i vo (art s. 84 e 85) . So menci onados, ai nda, na Lei Mai or os i nst i t ut os
da desapr opr i ao (art s. 5
L>
, XXIV, 182, A-, III, 184 e 243) , das concesses e per mi s -
ses de servi os pbl i cos (art. 175), dos cont r at os admi ni st r at i vos e l i ci t aes (art s.
37, XXI, e 22, XXVII) e da r esponsabi l i dade ext r acont r at ual do Est ado (art . 37, 6
9
) ,
ent r e out r os .
2 4
Como consi gna SAYAGUS LASO, al guns concei t os mai s se di s t i ngue m pel a f or ma do que de f undo
(Tratado de derecho administrativo, Mont evi du, 1974, v. I, p. 21) .
2 5
MANUEL MARIA DIEZ, Manual de derecho administrativo, Pl us Ultra, Buenos Ai res, 2. ed., 1980, 1.1, p. 52.
10 Manual de Di r ei t o Admi ni s t r at i vo Car val ho Fi l ho
Com o Direito Processual o Di rei t o Admi ni st r at i vo se rel aci ona pel a ci r cunst nci a
de haver em ambos os r amos a fi gura do processo: embor a i nci dam al guns pr i nc pi os
pr pr i os em cada disciplina, exi st em inevitveis pont os de ligao ent r e os pr ocessos
admi ni st r at i vos e j udi ci ai s. Como exempl o, l embre-se que o di r ei t o ao cont r adi t r i o
e ampl a defesa i nci de t ant o numa como nout r a cat egori a (art. 5-, LV, CF) . Por out r o
l ado, nos pr ocessos admi ni st r at i vos de nat ur eza acusat ri a so aplicveis al guns pos -
t ul ados e nor mas do pr ocesso penal .
2 6
No que diz r espei t o ao pr ocesso civil, est e prev
al gumas nor mas que consi der am especi fi cament e o Est ado como par t e da rel ao pr o-
cessual e que, por i sso, l he out or gam al gumas prerrogat i vas (v. g., ar t s. 188 e 475, do
Cdi go de Processo Civil).
A rel ao com o Direito Penal se cons uma at ravs de vri os elos de ligao. Um
del es a previ so, no Cdi go Penal, dos cri mes cont ra a Admi ni st r ao Pbl i ca (art s.
312 a 326, Cdi go Penal) e a definio dos sujeitos passi vos desses del i t os (art. 327,
caput, e l
2
, Cdi go Penal ). A i nt er seo se d t a mb m no caso de nor mas penai s em
branco, aquel as cujo cont edo pode compl et ar-se com nor mas admi ni st r at i vas.
Tambm com o Direito Tributrio h mat r i as conexas e rel aci onadas. Uma del as
a que out or ga ao Poder Pbl i co o exerccio do poder de polcia, at i vi dade t i pi cament e
admi ni st r at i va e r emuner ada por taxas (art. 145, II, CF, e ar t s. 77 e 78, do Cdi go Tri-
but r i o Naci onal ). De out r o ngul o, t em- se que as nor mas de arrecadao t r i but r i a se
i nser em dent r o do Di rei t o Admi ni st r at i vo.
O Direito do Trabalho out r a disciplina que apr esent a al guns pont os de cont at o
com o Di rei t o Admi ni st r at i vo. Pr i mei r ament e, por que as nor mas r egul ador as da fun-
o fi scal i zadora das rel aes de t rabal ho est o i nt egr adas no Di rei t o Admi ni st r at i vo.
Depoi s, de se r econhecer que ao Est ado- Admi ni st r ao per mi t i do o r ecr ut ament o
de ser vi dor es pel o regime trabalhista, apl i cando-se pr eponder ant ement e a essa rel ao
j ur di ca as nor mas da Consol i dao das Leis do Trabal ho - CLT.
Exi st em, ai nda, rel aes ent r e o Di rei t o Admi ni st r at i vo e os Direitos Civil e Co-
mercial (ou Empresarial). Di ga-se, alis, que so i nt ensas essas rel aes. A gui sa de
exempl o, t odavi a, vale anot ar que a t eori a civilista dos at os e negci os j ur di cos e a
t eori a geral dos cont r at os se aplica supl et i vament e aos at os e cont r at os admi ni st r at i -
vos (vide, por exempl o, o art . 54, da Lei n
e
8. 666/ 1993 - o Est at ut o dos Cont r at os e
Li ci t aes). Nu ma out r a ver t ent e, dest aque- se que o Est ado pode criar empr es as p-
blicas e soci edades de economi a mi st a para a expl orao de at i vi dade econmi ca (art.
173, l
s
, CF) . A nova Lei de Falncias (Lei n'
J
11. 101, de 9. 2. 2005), a seu t ur no, exclui
do regi me fal i ment ar aquel as ent i dades admi ni st rat i vas.
Por l t i mo, de at ent ar - se par a as rel aes que al guns novos r amos j ur di cos
ma nt m com o Di rei t o Admi ni st r at i vo. Como exempl o, ci t e-se o Direito Urbanstico,
que, obj et i vando o est udo, a pesqui sa e as aes de pol t i ca ur bana, cont m nor mas
t i pi cament e de Di rei t o Admi ni st r at i vo. Poderia at me s mo di zer-se, sem recei o de
errar, que se t r at a de ver dadei r o subsi st ema do Di rei t o Admi ni st r at i vo. O Es t at ut o
2 6
No me s mo s ent i do, ODETE MEDAUAR, Direito administrativo moderno, RT, 8. ed. , 2004, p. 42.
Di r ei t o Admi ni s t r at i vo e Admi ni s t r ao Pbl i ca 11
da Ci dade (Lei n- 10. 257, de 10. 7. 2001) di spe sobr e vri os i ns t r ument os pr pr i os
desse r amo, como as licenas, as obri gaes urban st i cas, o es t udo prvi o de i mpact o
de vi zi nhana et c.
II ADMINISTRAO PBLICA: SENTIDOS
H um cons ens o ent r e os aut or es no sent i do de que a expr esso "admi ni st r ao
pbl i ca" de cer t o modo duvi dosa, expr i mi ndo mai s de um sent i do. Uma das razes
par a o fato a ext ensa gama de tarefas e at i vi dades que compem o obj et i vo do Est ado.
Out r a o pr pr i o nme r o de rgos e agent es pbl i cos i ncumbi dos de sua execuo.
Exat ament e por i sso que, par a mel hor preci sar o sent i do da expr esso, devemos
dividi-lo sob a t i ca dos execut or es da at i vi dade pbl i ca, de um l ado, e da pr pr i a ati-
vi dade, de out r o.
1 Sent i do Objetivo
O verbo administrar i ndi ca gerir, zelar, enfim uma ao di nmi ca de super vi so.
O adjetivo pblica pode significar no s algo ligado ao Poder Pbl i co, como t a mb m
col et i vi dade ou ao pbl i co em geral.
O sent i do objetivo, poi s, da expr esso - que aqui deve ser grafada com iniciais
mi ns c ul a s
2 7
- deve consi st i r na prpri a at i vi dade admi ni st r at i va exerci da pel o Est ado
por seus rgos e agent es, caract eri zando, enfim, a. funo administrativa, com os linea-
ment os que pr ocur amos regi st rar ant er i or ment e (vide i t em n
e
3) .
Trat a-se da pr pr i a gest o dos i nt er esses pbl i cos execut ada pel o Est ado, seja
at ravs da pr est ao de servi os pbl i cos, seja por sua or gani zao i nt er na, ou ai nda
pel a i nt er veno no campo pri vado, al gumas vezes at de f or ma r est r i t i va ( poder de
pol ci a). Seja qual for a hi pt ese da admi ni st r ao da coi sa pbl i ca (res publica),
i nafast vel a concl uso de que a dest i nat r i a l t i ma dessa gest o h de ser a pr pr i a
soci edade, ai nda que a at i vi dade beneficie, de forma i medi at a, o Es t ado. E que no
se pode conceber o des t i no da funo pbl i ca que no seja vol t ado aos i ndi v duos,
com vi st as a sua pr ot eo, segur ana e bem- est ar . Essa a admi ni s t r ao pbl i ca, no
sent i do obj et i vo.
2 Sent i do Subjetivo
A expr esso pode t a mb m significar o conj unt o de agent es, rgos e pessoas
j ur di cas que t e nha m a i ncumbnci a de execut ar as at i vi dades admi ni st r at i vas. Toma
-se aqui em consi der ao o sujeito da funo admi ni st rat i va, ou seja, que m a exerce de
2 7
HELY LOPES MEIRELLES, ob. cit., p. 79; DI GENES GASPARINI, Direito administrativo, p. 30.
12 Manual de Di r ei t o Admi ni s t r at i vo Car val ho Fi l ho
fato. Para di ferenci ar esse sent i do da noo anterior, deve a expr esso cont er as iniciais
mai scul as: Admi ni st r ao Pblica.
A Admi ni st r ao Pbl i ca, sob o ngul o subj et i vo, no deve ser conf undi da com
qual quer dos Poder es est r ut ur ai s do Est ado, s obr et udo o Poder Execut i vo, ao qual
se at ri bui us ual ment e a funo admi ni st r at i va. Para a perfei t a noo de sua ext ens o
necessr i o pr em rel evo a funo administrativa em si, e no o Poder em que ela
exerci da. Embor a seja o Poder Execut i vo o admi ni st r ador por excel nci a, nos Poder es
Legislativo e Judi ci ri o h numer os as tarefas que cons t i t uem at i vi dade admi ni st r at i -
va, como o caso, por exempl o, das que se referem or gani zao i nt er na dos seus
servi os e dos seus ser vi dor es. Desse modo, t odos os rgos e agent es que, em qual -
quer desses Poderes, est ej am exer cendo funo admi ni st r at i va, ser o i nt egr ant es da
Admi ni st r ao Pblica.
A Const i t ui o vi gent e, j ust o que se regi st re alis, se houve com elogivel
t cni ca ao di spor em separ ado da Admi ni st r ao Pblica (Cap t ul o VII do T t ul o III) e
dos Poder es est r ut ur ai s da Repbl i ca (Cap t ul os I, II e III do T t ul o IV).
Os rgos e agent es a que nos t emos referido i nt egr am as ent i dades est at ai s,
ou seja, aquel as que compem o si st ema federativo (Uni o, Est ados, Di st r i t o Federal
e Muni c pi os). Ent r et ant o, exi st em al gumas pessoas j ur di cas i ncumbi das por elas da
execuo da funo admi ni st r at i va. Tais pessoas t ambm se i ncl uem no sent i do de
Admi ni st r ao Pblica. So elas as aut ar qui as, soci edades de economi a mi st a, empr e-
sas pbl i cas e fundaes pbl i cas. No pr i mei r o caso t emos a Admi ni st r ao Di ret a,
responsvel pel o de s e mpe nho das at i vi dades admi ni st r at i vas de forma cent ral i zada;
no segundo se forma a Admi ni st r ao Indi ret a, exer cendo as ent i dades i nt egr ant es a
funo admi ni st r at i va descent r al i zadament e.
As referidas ent i dades, por est ar em uni das por pont os de identificao e por
out r os de di st i no, sero exami nadas em cap t ul o pr pr i o (Cap t ul o 9) , a que r eme-
t emos o leitor.
I I I RGOS PBLI COS
1 Int roduo
A noo de Est ado, como vi st o, no pode abst r ai r - se da de pes s oa j ur di ca. O
Est ado, na ver dade, consi der ado um ent e per sonal i zado, seja no mbi t o i nt er na-
ci onal , seja i nt er nament e. Qua ndo se t r at a de Federao, vi gora o pluripersonalismo,
por que al m da pessoa j ur di ca cent ral exi st em out r as i nt er nas que c ompe m o si s-
t e ma pol t i co.
Sendo uma pessoa j ur di ca, o Est ado mani fest a sua vont ade at ravs de seus
agent es, ou seja, as pessoas fsicas que per t encem a seus quadr os.
Ent r e a pessoa j ur di ca em si e os agent es, compe o Est ado um gr ande nme r o
de r epar t i es i nt er nas, necessri as sua organi zao, t o gr ande a ext enso que
Di r ei t o Admi ni s t r at i vo e Admi ni s t r ao Pbl i ca 13
alcana e t amanhas as at i vi dades a seu cargo. Tais repart i es que cons t i t uem os
rgos pblicos.
2 A Relao Orgo/ Pessoa
Pr i mi t i vament e se ent endeu que os agent es er am mandat r i os do Est ado (teoria
do mandato). No podi a pr osper ar a t eori a por que, despi do de vont ade, no poder i a o
Est ado out or gar mandat o.
Passou-se a consi der ar os agent es como r epr esent ant es do Est ado (teoria da re-
presentao). Acerbas foram t ambm as crticas a essa t eori a. Pr i mei r o, por que o Est ado
est ari a sendo consi der ado como uma pessoa incapaz, que preci sa da r epr esent ao.
Depoi s, por que se o di t o r epr esent ant e exorbi t asse de seus poder es, no se poder i a
at ri bui r r esponsabi l i dade ao Est ado, est e como r epr esent ado. A sol uo seria, evi-
dncia, i n qua e i nconveni ent e.
Por i nspi rao do j ur i st a al emo OTTO GIERKE, foi i nst i t u da a teoria do rgo, e
segundo ela a vont ade da pessoa j ur di ca deve ser at r i bu da aos rgos que a compem,
sendo eles mes mos , os rgos, compost os de agent es .
2 8
2.1 Caracterstica Bsica
A caract er st i ca f undament al da t eori a do rgo consi st e no princpio da imputao
volitiva, ou seja, a vont ade do rgo pbl i co i mput ada pessoa j ur di ca a cuja est r u-
t ur a per t ence. H, poi s, uma relao j ur di ca ext erna, ent r e a pessoa j ur di ca e out r as
pessoas, e uma rel ao i nt erna, que vincula o rgo pessoa j ur di ca a que per t ence.
A t eori a t em aplicao concret a na hi pt ese da chamada funo de fato. Desde
que a at i vi dade pr ovenha de um rgo, no t em rel evnci a o fato de t er si do exerci da
por um agent e que no t enha i nvest i dura legtima. Bast am a aparncia da i nvest i dur a e
o exerccio da at i vi dade pel o rgo: nesse caso, os efeitos da condut a vo ser i mput a-
dos pessoa j ur di ca.
2.2 Criao e Extino
Repr esent ando compar t i ment os i nt er nos da pessoa pbl i ca, os r gos pbl i -
cos no so l i vr ement e cri ados e ext i nt os pel a s vont ade da Admi ni st r ao. Tant o
a criao como a ext i no de rgos dependem de lei, e nesse sent i do di spe a vi gent e
Const i t ui o qua ndo inclui a exigncia na relao das denomi nadas "reservas legais",
mat r i as cuja di sci pl i na r eser vada lei (art. 48, XI). Ant er i or ment e era exigida lei
par a a criao, est r ut ur ao e at ri bui es dos rgos, mas com a nova r edao dada ao
di sposi t i vo pel a EC n
9
32, de 11. 9. 2001, a exi gnci a passou a al canar apenas a cri ao
2 8
CELSO ANTNI O BANDEI RA DE MELLO, Apont a me nt os sobr e os agent es e r gos pbl i cos, p. 62- 66.
14 Manual de Di r ei t o Admi ni s t r at i vo Car val ho Fi l ho
e a ext i no de rgos. Em conseqnci a, a est r ut ur ao e as at r i bui es pode m ser
pr ocessadas por decr et o do Chefe do Execut i vo, como const a, alis, no art . 84, VI, "a",
da CF, t a mb m al t er ado pel a referida Emenda.
No obst ant e, pel o evi dent e i nt eresse da Admi ni st r ao, a Car t a r eser va ao Pre-
si dent e da Repbl i ca (e, por si met ri a, aos demai s Chefes de Execut i vo) i ni ci at i va pr i -
vativa par a deflagrar o pr ocesso legislativo sobre a mat r i a (art. 61, I
a
, II, "e", CF) .
2 9
A EC n
e
32/ 2001, al t er ando est e l t i mo di sposi t i vo, fez r emi sso ao art . 84, VI, da
CF, t ambm al t er ado pel a al udi da Emenda, como vi mos, segundo o qual da compe-
t nci a do Pr esi dent e da Repbl i ca dispor, medi ant e decret o, sobre organi zao e fun-
ci onament o da Admi ni st r ao Federal, desde que no haja a ume nt o de despesa ne m
criao ou ext i no de rgos pbl i cos. Sendo assi m, so l eg t i mas a t r ansf or mao e a
r eengenhar i a de rgos pbl i cos por at o privativo do Chefe do Execut i vo (e, por t ant o,
di spensada lei) quando tais fatos admi ni st r at i vos se i ncl u r em no mer o pr ocesso de
organi zao da admi ni st r ao pbl i ca.
A nova di ret ri z const i t uci onal j t i nha o endosso de par t e da dout r i na, s egundo
a qual seria lcito que o Execut i vo criasse rgos auxi l i ares, i nferi ores ou subal t er nos,
desde que aprovei t asse os cargos j exi st ent es e t i vesse a compet nci a del egada por lei,
s omando- s e ai nda a condi o de no ser em prat i cados at os que pudes s em const r anger
a esfera j ur di ca dos par t i cul ar es.
3 0
De qual quer forma, a Const i t ui o agora parece t er
di r i mi do qual quer dvi da a respei t o dessa possi bi l i dade.
Sobre o poder de deflagrar o processo legislativo par a a criao de rgos pbl i -
cos (iniciativa reservada ou privativa), doi s aspect os mer ecem real ce. De um l ado, in-
const i t uci onal a lei sobre a mat r i a que se t enha ori gi nado da iniciativa de out r o rgo:
se a iniciativa, por exempl o, do Chefe do Poder Execut i vo, o proj et o de lei no pode
ser apr esent ado por me mbr o ou comi sso do Legi sl at i vo.
3 1
De out r o, deve ser l em-
br ado que a Const i t ui o apont a hi pt eses em que a iniciativa r eser vada at r i bu da a
rgos di versos. Assi m, al m do art. 61, I
A
, II, "e", da CF (iniciativa do Pr esi dent e
da Repbl i ca e, por si met ri a, dos demai s Chefes do Execut i vo), encont r a- se tal t i po
de iniciativa nos ar t s. 96, II, "c" e "d" (iniciativa dos Tri bunai s j udi ci r i os), e 127, 2-
(iniciativa do Mi ni st r i o Pbl i co).
No Poder Legislativo, a criao e a ext i no de r gos se s i t uam dent r o do po-
der que t m suas Casas de di spor sobre sua organi zao e f unci onament o, conf or me
previ st o nos ar t s. 51, IV (Cmar a dos Deput ados) , e 52, XIII (Senado Feder al ). Por
via de conseqnci a, no dependem de lei, mas si m de atos administrativos pr at i cados
2 9
Ambos os di sposi t i vos (art s. 48, XI, e 61, 1, II, "e", da CF) referem-se a "Mi ni st ri os e rgos da Admi -
ni st r ao Pblica", o que t r aduz n t i da i mpr opr i edade, j que os Mi ni st ri os no dei xam de qualificar-se como
grandes rgos da Admi ni st r ao. Da forma como foram redigidos, podem i nsi nuar a falsa i mpr esso de que se
cui da de i nst i t ut os di versos.
3 0
CARLOS ARI SUNDFELD, Cr i ao, es t r ut ur ao e ext i no de r gos pbl i cos - l i mi t es da lei ao decr e-
t o r egul ament ar , RDP n
2
97, p. 48, 1991.
3 1
Em tal s ent i do, deci di u o STF na ADI 3178-AP, Rei. Mi n. GILMAR MENDES, em 27. 9. 2006 (Informativo
STF n
Q
442, set . 2006) . Ta mb m na ADI 3.751-SP, Rei. Mi n. GILMAR MENDES, em 4. 6. 2007, foi decl ar ada
i nconst i t uci onal lei est adual paul i st a, de i ni ci at i va par l ament ar , que cri ava o CONS1P - Cons e l ho da s I ns t i -
t ui es de Pesqui sa (Informativo STF n'-' 470, j un. 2007) .
Di r ei t o Admi ni s t r at i vo e Admi ni s t r ao Pbl i ca 15
pel as respect i vas Casas. Como r et r at am pri nc pi os ext ens vei s at i nent es organi zao
funcional, tais ma nda me nt os apl i cam-se t ambm ao Legislativo de Est ados, Di st ri t o
Federal e Muni c pi os.
3 Teorias de Caracterizao do rgo
Est udi oso do t ema, CELSO ANTNI O BANDEIRA DE MELLO observa, em
sua conheci da monogr af i a,
3 2
que h t rs t eori as que pr ocur am caract eri zar os rgos
pbl i cos.
A pr i mei r a t eori a a subjetiva, e de acordo com ela os r gos pbl i cos so os pr -
pri os agent es pbl i cos. Tal pens ament o no se coaduna com a real i dade admi ni st r a-
tiva, poi s que, a ser assi m, se desapareci do o agent e, ext i nt o est ari a t a mb m o r go.
Temos ai nda a t eori a objetiva: rgos pbl i cos ser i am as uni dades funci onai s
da organi zao admi ni st r at i va. A crtica t eori a objetiva t a mb m t em procednci a:
que, pr endendo- s e apenas uni dade funcional em si, r epudi a- se o agent e, que o
ver dadei r o i ns t r ument o at ravs do qual as pessoas j ur di cas r ecebem a opor t uni dade
de quer er e agir.
A t ercei ra a t eori a ecltica, que no rechaa qual quer dos doi s el ement os - ne m
o objetivo, si gni fi cando os crculos de compet nci a, ne m o subj et i vo, l i gado aos pr -
pri os agent es pbl i cos. Tambm essa t eori a mer ece a crtica que l he feita no sent i do
de que i nci de no me s mo cont r assenso das pr i mei r as.
O pe ns a me nt o moder no resi de em caract eri zar-se o rgo pbl i co como um
c rcul o efetivo de poder que, para t or nar efetiva a vont ade do Est ado, preci sa est ar
i nt egr ado pel os agent es. Em out r as pal avras, os doi s el ement os se r ecl amam ent r e si,
mas no cons t i t uem u ma s uni dade.
3 3
4 Concei t o
Ant e a fixao dessas premi ssas, pode-se concei t uar o rgo pbl i co como o com-
par t i ment o na est r ut ur a estatal a que so comet i das funes det er mi nadas, sendo i nt e-
grado por agent es que, quando as execut am, mani fest am a prpri a vont ade do Est ado.
5 Capacidade Processual
Como crculo i nt er no de poder, o rgo em si desper sonal i zado; apenas i nt egra
a pessoa j ur di ca. A capaci dade processual at r i bu da pessoa fsica ou j ur di ca, como
3 2
Ob. e l oc. cit.
3 3
Res ume CELSO ANTNI O a sua t eori a: "Cons i der ada a que s t o nes t es t e r mos , v- se que a noo de
ofcio s upor t e l gi co da noo de agent e. Tem pr i mazi a raci onal sobr e ela. Ist o, c ont udo, no i mpede que
se t enha pr es ent e a s egui nt e r eal i dade: h doi s el ement os , o feixe de at r i bui es e o agent e, necessr i os
formao e expr es s o da vont ade do Est ado, cont udo, a mbos no f or mam u ma uni da de " (ob. cit., p. 65) .
16 Manual de Di r ei t o Admi ni s t r at i vo Car val ho Fi l ho
bem averba o art . 7
S
do CPC, segundo o qual "toda pessoa que se acha no exerccio dos seus
direitos tem capacidade para estar em juzo". Sendo assi m, o rgo no pode, como regra
geral, t er capaci dade processual , ou seja, i donei dade par a fi gurar em qual quer dos p-
los de uma rel ao pr ocessual . Faltaria a pr esena do pr es s upos t o pr ocessual at i nent e
capaci dade de est ar em j u zo. Nesse sent i do j deci di u o STF
3 4
e t m deci di do os
demai s Tr i bunai s.
3 5
Di f er ent ement e se passa com relao ao mandado de segurana, mandado de
i nj uno e habeas data: em t ai s aes, o pol o passi vo i nt egr ado pel a aut or i dade (pes-
soa fsica com funo pbl i ca) que per t ence ao rgo, t endo a lei conferi do a ela a
capaci dade pr ocessual .
De al gum t empo par a c, todavia, t em evol u do a idia de conferir capaci dade
a rgos pbl i cos par a cer t os t i pos de litgio. Um desses casos o da i mpet r ao de
ma nda do de segur ana por rgos pbl i cos de nat ur eza const i t uci onal , quando se t rat a
da defesa de sua compet nci a, violada por at o de out r o r go. Em conseqnci a, par a
exemplificar, "a Assemblia Legislativa Estadual, a par de ser rgo com autonomia financeira
expressa no oramento do Estado, goza, legalmente, de independncia organizacional. E titular
de direitos subjetivos, o que lhe confere a chamada 'personalidade judiciria', que a autoriza a
defender os seus interesses em juzo. Tem, pois, capacidade processual."
36
Em out r a hi pt ese, j
se admi t i u mandado de segur ana i mpet r ado por Cmar a Muni ci pal cont r a o Prefeito
par a o fim de obri g-l o devi da prest ao de cont as ao Legislativo, t endo si do conce-
di da a segur ana.
3 7
Repi t a-se, por m, que essa excepcional per sonal i dade j udi ci ri a s aceita em
rel ao aos rgos mai s el evados do Poder Pbl i co, de enver gadur a const i t uci onal ,
quando def endem suas prerrogat i vas e compet nci as. Por out r o l ado, esse t i po de con-
flito se passa ent r e rgos da me s ma nat ureza, como o caso (talvez o mai s comum)
de litgio ent r e o Execut i vo e o Legislativo, e, como per t encem me s ma pessoa pol t i -
ca, no haveri a me s mo out r a al t ernat i va seno admi t i r-l hes, por exceo, a capaci dade
pr ocessual . O que no nos parece t ecni cament e adequado a formao de l i t i scon-
srci o ent r e o rgo e a pr pr i a pessoa a que per t ence, como j foi deci di do.
3 8
Ou a
3 4
O STF no conheceu de aes pr opos t as cont r a o CNMP - Cons el ho Naci onal do Mi ni st r i o Pbl i co (Pet
3. 674, j . 4. 10. 2006) e cont r a o CNJ - Cons el ho Naci onal de Just i a ( ACO n'-' 1.660 e 1.704, j . 10. 2. 2011) ,
i ndi cando- s e a Uni o c omo par t e l eg t i ma passi va par a a lide e r e me t e ndo- s e o pr oces s o Just i a Federal
de pr i mei r o gr au.
3 5
O STJ no r econheceu a capaci dade pr ocessual de C ma r a Muni ci pal que l i t i gava cont r a o INSS a r es -
pei t o de cont r i bui es pr evi denci r i as sobr e subs di os de seus me mb r o s ( REsp 1. 109. 840-AL, Rei . Mi n.
BENEDI TO GONALVES, D] 17. 6. 2009) . Tambm: REsp 1. 164. 017-PI, Rei. Mi n. CASTRO MEI RA, em
24. 3. 2010.
3 6
TJ-BA, ApC v n" 24. 417- 7, 4
a
CCv, Rei. Des. PAULO FURTADO, j ul g. 3. 9. 1997, apud ADCOAS 8157880.
Na dout r i na, vi de HELY LOPES MEIRELLES, Mandado de Segurana, ao popular..., p. 5. Vi de t a mb m RDA
8 1 / 3 0 9 e RT 3 3 9 / 3 7 0 . I dem: TJ- GO ( Dupl o Gr au n

4. 659- 8, 3
a
CCv, Rei. Des. CHARI FE OSCAR ABRO,
j ul g. em 21. 8. 1997, apud ADCOAS n" 8. 156. 413) .
3 7
TJ-RJ, MS 2008. 004. 00067, Rei. Des. MARCOS ALCI NO DE AZEVEDO TORRES, publ . em 18. 9. 2008.
3 S
STJ ( REsp n 241. 637- BA, I
a
Tur ma, Rei. Mi n. GARCIA VIEIRA, j ul g. em 17. 2. 2000, em Jurisprudncia
ST] n" 47, de fev. 2000) .
Di r ei t o Admi ni s t r at i vo e Admi ni s t r ao Pbl i ca 17
per sonal i dade j udi ci ri a at r i bu da ao rgo em si par a a defesa de sua compet nci a,
ou, se o pr obl ema di verso, a capaci dade deve ser da pessoa federativa, ai nda que a
cont rovrsi a atinja mai s especi fi cament e det er mi nado r go.
Para os conflitos ent r e rgos comuns da Admi ni st r ao, a sol uo deve t er ca-
rt er i nt er no e ser pr ocessada pel os rgos a que so subor di nados, em observnci a ao
pri nc pi o da hi er ar qui a admi ni st rat i va.
Mai s r ecent ement e, veio a di spor o Cdi go do Cons umi dor (Lei n
Q
8. 078, de
11. 9. 1990) que so l egi t i mados para pr omover a l i qui dao e execuo de i ndeni zao
"as entidades e rgos da administrao pblica, direta ou indireta, ainda que sem personalidade
jurdica, especificamente destinados defesa dos interesses e direitos protegidos por este Cdigo"
(art. 82, III).
Tal si t uao processual , diga-se por opor t uno, excepci onal e s admi ss vel ant e
expressa previ so legal.
6 Classificao
So os mai s di versos os cri t ri os adot ados para definir-se a classificao dos
rgos pbl i cos. Veremos os mai s i mpor t ant es:
6.1 Quanto pessoa federativa: de acordo com a es t r ut ur a em que est ej am i nt e-
grados, os rgos di vi dem-se em federais, estaduais, distritais e municipais.
6.2 Quanto situao estrutural: esse cri t ri o leva em cont a a si t uao do rgo
ou da es t r ut ur a est at al . Classificam-se em: ( I
a
) Diretivos, aquel es que det m
funes de comando e direo; e (2
a
) Subordinados, os i ncumbi dos das fun-
es r ot i nei r as de execuo.
3 9
6.3 Quanto composio: sob esse aspect o, podem os rgos dividir-se em singu-
lares, quando i nt egr ados por um s agent e (como a Chefia do Execut i vo; o
i nvent ar i ant e j udi ci al ), e coletivos, os mai s comuns , quando compos t os por
vri os agent es. Est es l t i mos podem subdi vi di r-se em doi s gr upos:
a) rgos de Representao Unitria: aquel es em que a ext eri ori zao da von-
t ade do di ri gent e do rgo bast ant e par a consubst anci ar a vont ade do
pr pr i o rgo. E o caso, por exempl o, de um Depar t ament o ou de uma
Coor denador i a: a mani fest ao volitiva do rgo r epr es ent ada pel a
mani fest ao volitiva do Di ret or ou do Coor denador ;
b) rgos de Representao Plrima: aquel es em que a ext eri ori zao da von-
t ade do rgo, quando se t rat a de expressar at o i ner ent e funo i nst i -
t uci onal do rgo como um t odo, emana da unani mi dade ou da mai or i a
3 9
I conheci da a cl assi fi cao de HELY LOPES MEIRELLES (Direito administrativo brasileiro, p. 66- 68) em
rgos i ndependent es , a ut nomos , s uper i or es e s ubal t er nos . Dei xamos , por m, de adot - l a ne s t e t r abal ho
por que nos par ecem i mpr eci s os os cr i t r i os di st i nt i vos ent r e as cat egor i as, venia concessa ao gr ande admi -
ni st rat i vi st a.
18 Manual de Di r ei t o Admi ni s t r at i vo Car val ho Fi l ho
das vont ades dos agent es que o i nt egr am, nor mal ment e at ravs de vo-
t ao. o caso de Consel hos, Comi sses ou Tri bunai s Admi ni st r at i vos.
Como a mani fest ao do rgo r esul t a da vont ade conj ugada de seus
membr os , t m si do denomi nados de rgos colegiados.
w
Ressal t e-se, cont udo, que, se o at o de r ot i na admi ni st r at i va, a vont ade do r-
go de r epr esent ao pl r i ma ser mat eri al i zada pel a mani fest ao volitiva apenas de
seu pr esi dent e. Ademai s, se for i mpet r ado mandado de segur ana cont r a at o do rgo,
a notificao par a pr est ar i nformaes dever ser di ri gi da excl usi vament e ao agent e
que exera a sua pr esi dnci a.
4 1
IV AGENTES PBLICOS
Os agent es so o el ement o fsico da Admi ni st r ao Pbl i ca. Na verdade, no se
poder i a conceber a Admi ni st r ao sem a sua presena. Como vi st o ant er i or ment e (t -
pico III, n
s
3), no se pode abst rai r dos agent es para a proj eo da vont ade do Est ado.
Agent es pbl i cos so t odos aquel es que, a qual quer t t ul o, execut am u ma fun-
o pbl i ca como pr epost os do Est ado. So i nt egr ant es dos rgos pbl i cos, cuja von-
t ade i mput ada pessoa j ur di ca. Compem, por t ant o, a t ri l ogi a f undament al que d
o perfil da Admi ni st r ao: rgos, agent es e funes.
Em vi r t ude da vari ada fi si onomi a das relaes j ur di cas que os vi ncul am ao Es-
t ado, per mi t i mo- nos exami nar o t ema relativo aos agent es pbl i cos em local pr pr i o
(Cap t ul o XI ).
V PRINCPIOS ADMINISTRATIVOS
Pri nc pi os admi ni st r at i vos so os post ul ados f undament ai s que i nspi r am t odo
o modo de agir da Admi ni st r ao Pblica. Repr esent am cnones pr - nor mat i vos, nor -
t eando a condut a do Est ado quando no exerccio de at i vi dades admi ni st r at i vas. Bem
obser va CRETELLA J NI OR que no se pode encont r ar qual quer i nst i t ut o do Di r ei t o
Admi ni st r at i vo que no seja i nformado pel os respect i vos pr i nc pi os.
4 2
A dout r i na moder na t em- se det i do, par a a obt eno do mel hor pr ocesso de i n-
t er pr et ao, no es t udo da configurao das normas jurdicas. Segundo tal dout r i na - nel a
dest acados os ens i nament os de ROBERT ALEXY e RONALD DWORKI N -, as nor ma s
4 0
So exempl os el uci dat i vos de r gos col egi ados o Cons el ho Naci onal de Just i a (art . 103-B da CF) e o
Cons el ho Naci onal do Mi ni s t r i o Pbl i co (art. 1 3 0 A da CF) .
4 1
Essas cl assi fi caes var i am s egundo a vi so do aut or. H qu e m apenas di vi da os r gos, ne s s e aspect o,
em si ngul ar es ou col egi ados, r et r at ando o que de nomi na mos de r gos de r epr es ent ao uni t r i a ou de
r epr es ent ao pl r i ma. V. HELY LOPES MEIRELLES (Direito administrativo, cit., p. 69- 70) .
4 2
Dicionrio de direito administrativo, p. 415. Por s er em de apl i cao ao Di r ei t o Admi ni s t r at i vo, o a ut or
consi der a- os setoriais, par a di st i ngui - l os dos gerais.
Di r ei t o Admi ni s t r at i vo e Admi ni s t r ao Pbl i ca 19
j ur di cas admi t em classificao em duas cat egori as bsi cas: os princpios e as regras. As
regras so oper adas de modo di sj unt i vo, vale dizer, o conflito ent r e elas di r i mi do no
plano da validade: aplicveis ambas a uma mes ma si t uao, u ma del as apenas a regul ar,
at r i bui ndo- se out r a o cart er de nul i dade. Os pri nc pi os, ao revs, no se excl uem do
or denament o j ur di co na hi pt ese de conflito: dot ados que so de det er mi nado valor
ou razo, o conflito ent r e eles admi t e a adoo do cri t ri o da ponderao de valores (ou
ponderao de interesses), vale dizer, dever o i nt r pr et e averi guar a qual del es, na hi p-
t ese sub examine, ser at r i bu do grau de preponderncia. No h, por m, nulificao do
pri nc pi o post er gado; est e, em out r a hi pt ese e medi ant e nova ponder ao de val ores,
poder ser o pr eponder ant e, afast ando-se o out r o pri nc pi o em conf l i t o.
4 3
Adot ando- s e essa nova anlise, poder ocorrer, t a mb m em sede de Di r ei t o Ad-
mi ni st r at i vo, a col i so ent r e pri nc pi os, sobr et udo os de ndol e const i t uci onal , sendo
necessri o verificar, aps o devi do pr ocesso de ponder ao de seus val ores, qual o
pri nc pi o pr eponder ant e e, poi s, aplicvel hi pt ese concret a.
No so unni mes os aut or es quant o a t ai s pri nc pi os, mui t os del es or i gi nados
de enfoques pecul i ares Admi ni st r ao Pbl i ca e vi st os pel os est udi osos como de
mai or rel evnci a.
Por t er a Const i t ui o Federal enunci ado al guns pri nc pi os bsi cos par a a Admi -
ni st rao, vamos consi der-l os expressos para di st i ngui -l os daquel es out r os que, no o
sendo, so acei t os pel os publ i ci st as, e que denomi nar emos de reconhecidos.
1 Princpios Expressos
A Const i t ui o vi gent e, ao cont rri o das ant er i or es, dedi cou um cap t ul o Ad-
mi ni st r ao Pbl i ca (Cap t ul o VII do T t ul o III) e, no art. 37, dei xou expr essos os
pri nc pi os a ser em obser vados por t odas as pessoas admi ni st r at i vas de qual quer dos
ent es federat i vos. Convenci onamos denomi n- l os de princpios expressos exat ament e
pel a meno const i t uci onal .
Revel am eles as di ret ri zes f undament ai s da Admi ni st r ao, de modo que s se
poder consi der ar vlida a condut a admi ni st r at i va se est i ver compat vel com el es.
1.1 Princpio da Legalidade
O pri nc pi o da l egal i dade cer t ament e a di ret ri z bsica da condut a dos agent es
da Admi ni st r ao. Significa que t oda e qual quer at i vi dade admi ni st r at i va deve ser au-
t ori zada por lei. No o sendo, a at i vi dade i l ci t a.
4 4
4 3
Para mai s apr of undada anl i se da mat r i a, consul t e- se PAULO BONAVI DES (Curso de direito constitu-
cional, Mal hei r os, 9. ed. , 2000, p. 256- 265) e FBIO CORRA SOUZA DE OLI VEI RA (Por uma teoria dos
princpios. O pr i nc pi o const i t uci onal da r azoabi l i dade, Lumen Jr i s, 2002, p. 39- 45) .
4 4
SAYAGUES LASO, Tratado de derecho administrativo, v. I, p. 383: "La admi ni s t r aci n debe act uar aj ust n-
dose es t r i ct ament e a Ias regi as de der echo. Si t r ansgr ede di t as regi as, l a act i vi dad admi ni s t r at i va se vuel ve
ilcita y e ve nt ua l me nt e aparej a r esponsabi l i dad. "
20 Manual de Di r ei t o Admi ni s t r at i vo Car val ho Fi l ho
Tal post ul ado, consagr ado aps scul os de evol uo poltica, t em por or i gem
mai s pr xi ma a criao do Estado de Direito, ou seja, do Est ado que deve r espei t ar as
pr pr i as leis que edi t a.
O pri nc pi o "implica subordinao completa do administrador lei. Todos os agentes
pblicos, desde o que lhe ocupe a cspide at o mais modesto deles, devem ser instrumentos de fiel
e dcil realizao das finalidades normativas".
45
Na clssica e feliz compar ao de HELY
LOPES MEIRELLES, enquant o os i ndi v duos no campo pri vado pode m fazer t udo o
que a lei no veda, o admi ni st r ador pbl i co s pode atuar onde a lei aut or i za.
4 6
E ext r emament e i mpor t ant e o efeito do pri nc pi o da l egal i dade no que diz respei -
t o aos di rei t os dos i ndi v duos. Na verdade, o pri nc pi o se reflete na conseqnci a de
que a pr pr i a garant i a desses di rei t os depende de sua exi st nci a, aut or i zando- se ent o
os i ndi v duos verificao do confront o ent r e a at i vi dade admi ni st r at i va e a lei. Uma
concl uso i narredvel : havendo di ssonnci a ent r e a condut a e a lei, dever aquel a ser
corri gi da par a el i mi nar-se a ilicitude.
No cust a l embrar, por l t i mo, que, na t eori a do Est ado moder no, h duas fun-
es est at ai s bsi cas: a de criar a lei (legislao) e a de execut ar a lei (admi ni st r ao
e j ur i sdi o). Est a l t i ma pr essupe o exerccio da pri mei ra, de modo que s se pode
conceber a at i vi dade admi ni st r at i va di ant e dos par met r os j i nst i t u dos pel a at i vi dade
l egi sferant e. Por i sso que admi ni st r ar funo subj acent e de legislar. O pri nc pi o da
l egal i dade denot a exat ament e essa relao: s l eg t i ma a at i vi dade do admi ni st r ador
pbl i co se est i ver condi zent e com o di spost o na lei.
1.2 Princpio da Impessoalidade
A referncia a esse pri nc pi o no t ext o const i t uci onal , no que t oca ao t er mo im-
pessoalidade, const i t ui u uma sur pr esa para os est udi osos, que no o empr egavam em
seus t r abal hos. Impessoal "o que no pertence a uma pessoa em especial",
47
ou seja, aqui l o
que no pode ser vol t ado especi al ment e a det er mi nadas pessoas.
O pri nc pi o objetiva a i gual dade de t r at ament o que a Admi ni st r ao deve di s-
pensar aos admi ni st r ados que se encont r em em i dnt i ca si t uao j ur di ca. Nesse pon-
t o, r epr esent a uma faceta do pri nc pi o da isonomia. Por out r o l ado, par a que haja verda-
dei ra i mpessoal i dade, deve a Admi ni st r ao vol t ar-se excl usi vament e par a o i nt er esse
pbl i co, e no par a o pri vado, vedando- se, em conseqnci a, sejam favorecidos al guns
i ndi v duos em det r i ment o de out r os e prej udi cados al guns par a favoreci ment o de ou-
t ros. Aqui reflete a aplicao do conheci do princpio da finalidade, s empr e es t ampado
na obr a dos t r at adi st as da mat ri a, segundo o qual o alvo a ser al canado pel a Admi -
ni st rao s oment e o i nt er esse pbl i co, e no se alcana o i nt er esse pbl i co se for
1 5
CELSO ANTNI O BANDEI RA DE MELLO, RDP n'-' 90, p. 57- 58.
46
Direito administrativo brasileiro, p. 83.
4 7
CALDAS AULETE, Dicionrio contemporneo da lngua portuguesa, v. III, p. 2667.
Di r ei t o Admi ni s t r at i vo e Admi ni s t r ao Pbl i ca 21
per segui do o i nt er esse particular, por quant o haver nesse caso s empr e uma at uao
di scr i mi nat r i a.
4 8
No se pode dei xar de fora a relao que a finalidade da condut a admi ni st r at i va
t em com a lei. "Uma atividade e um fim supem uma norma que lhes estabelea, entre ambos,
o nexo necessrio", na feliz s nt ese de CIRNE LIMA.
4 9
Como a lei em si me s ma deve
respei t ar a i sonomi a, por que a isso a Const i t ui o a obri ga (art. 5'', caput e i nci so I),
a funo admi ni st r at i va nel a baseada t a mb m dever faz-lo, sob pena de comet er - se
desvio de finalidade, que ocorre quando o admi ni st r ador se afasta do escopo que l he deve
nor t ear o compor t ament o - o i nt eresse pbl i co.
5 0
Embor a sob a expr esso "desvi o de finalidade", o pri nc pi o da i mpessoal i dade
t em pr ot eo no di r ei t o posi t i vo: o art. 2-, al nea "e", da Lei n
e
4. 717/ 1965, que regul a
a ao popul ar, comi na com a sano de i nval i dade o desvi o de fi nal i dade.
Assi m, por t ant o, deve ser encar ado o pri nc pi o da i mpessoal i dade: a Admi ni st r a-
o h de ser i mpessoal , sem t er em mi ra est e ou aquel e i ndi v duo de forma especi al .
5 1
A pr opsi t o do pri nc pi o da i mpessoal i dade e de sua mat ri z, o pri nc pi o da i so-
nomi a, opor t uno ressalvar que t m sido admi t i das excees par a sua aplicao. Uma
delas diz respei t o ao sistema de cotas, em que se prev reserva de vagas pel o critrio
t ni co-soci al par a i ngresso em i nst i t ui es de nvel superi or. O STF, f undando- se no art.
5
a
, caput, da CF, e fazendo sobrel evar a i gual dade mat eri al sobr e a formal, consi der ou
const i t uci onal tal ao afirmativa, que t r aduz poltica de i ncl uso social com o objetivo
de supl ant ar desi gual dades or i undas do processo hi st ri co do pa s, mui t o embor a os
dest i nat ri os obt enham mai or es vant agens que os demai s i nt er es s ados .
5 2
No obst ant e,
a mat r i a pr of undament e pol mi ca, havendo mui t os set or es da soci edade que no
acei t am, nesse caso, o privilgio de t r at ament o e ent endem que out r as polticas devem
ser execut adas par a a i ncl uso tnico-social - opi ni o que mer ece o nosso abono. De
out r o lado, erige-se o cri t ri o de raa como el ement o diferencial de nossa soci edade, e
no como fator de agregao, conforme seria desejvel em t er mos sociolgicos.
1.3 Princpio da Moralidade
O pr i nc pi o da mor al i dade i mpe que o admi ni s t r ador pbl i co no di s pens e os
pr ecei t os t i cos que devem est ar pr esent es em sua condut a. Deve no s averi guar
4 8
A associ ao ent r e i mpes s oal i dade e fi nal i dade abonada t a mb m por LEANDRO BORTOLETO, Direito
administrativo, J us Podi vm, 2012, p. 38.
4 9
Princpios de direito administrativo, p. 2 1 .
5 0
Em ar t i go sobr e o t ema, CELSO ANTNI O BANDEI RA DE MELLO af i r ma que "l i ber dade l egal " no
Di r ei t o Admi ni s t r at i vo me r o i ns t r ume nt o par a que a Admi ni s t r ao, em si t uaes concr et as, pos s a adot ar
a pr ovi dnci a adequada, nunca, por m, com di s pens a do fi m pr evi st o na lei (RDA n'
J
172, p. 18).
5 1
JOS AFONSO DA SILVA (Direito constitucional positivo, p. 562) d s ent i do di ver so ao pr i nc pi o. Ent e nde
o gr ande publ i ci st a que est e significa " que os at os e pr ovi ment os admi ni s t r at i vos so i mput vei s no ao
funci onri o que os prat i ca, mas ao r go ou ent i dade admi ni st r at i va em n o me do qual age o f unci onr i o".
5 2
STF, ADPF 186, Rei. Mi n. Ri car do Lewandows ki , em 26. 4. 2012.
22 Manual de Di r ei t o Admi ni s t r at i vo Car val ho Fi l ho
os cri t ri os de conveni nci a, opor t uni dade e j ust i a em suas aes, mas t a mb m di s-
t i ngui r o que hone s t o do que des ones t o. Acr escent amos que t al f or ma de condut a
deve exi st i r no s oment e nas rel aes ent r e a Admi ni st r ao e os admi ni s t r ados em
geral , como t a mb m i nt er nament e, ou seja, na rel ao ent r e a Admi ni s t r ao e os
agent es pbl i cos que a i nt egr am.
5 3
O art . 37 da Const i t ui o Federal t ambm a ele se referiu expr essament e, e po-
de-se dizer, s em recei o de errar, que foi bem aceito no seio da col et i vi dade, j sufocada
pel a obri gao de t er assi st i do aos des mandos de ma us admi ni st r ador es, freqent e-
me nt e na busca de seus pr pr i os i nt eresses ou de i nt er esses i nconfessvei s, r el egando
par a l t i mo pl ano os precei t os mor ai s de que no dever i am afastar-se.
O que pr et endeu o Const i t ui nt e foi exat ament e coibir essa i mor al i dade no m-
bi t o da Admi ni st r ao. Pensamos, todavia, que s oment e quando os admi ni st r ador es
est i ver em r eal ment e i mbu dos de esp ri t o pbl i co que o pr i nc pi o ser efet i vament e
obser vado. Al i s, o pri nc pi o da mor al i dade est i ndi ssoci avel ment e ligado noo do
bom admi ni st r ador , que no s oment e deve ser conhecedor da lei como dos pri nc pi os
t i cos r egent es da funo admi ni st r at i va.
5 4
A Const i t ui o referi u-se expr essament e ao pri nc pi o da mor al i dade no art . 37,
caput. Embor a o cont edo da mor al i dade seja di verso do da l egal i dade, o fato que
aquel e est nor mal ment e associ ado a est e. Em al gumas ocasi es, a i mor al i dade con-
si st i r na ofensa di ret a lei e a violar, ipsofacto, o pri nc pi o da l egal i dade. Em out r as,
resi di r no t r at ament o di scr i mi nat r i o, posi t i vo ou negat i vo, di s pens ado ao admi ni s-
t r ado; nesse caso, vul ner ado est ar t ambm o pri nc pi o da i mpessoal i dade, r equi si t o,
em l t i ma anl i se, da l egal i dade da condut a admi ni st r at i va.
5 5
A falta de mor al i dade admi ni st rat i va pode afetar vri os aspect os da at i vi dade da
Admi ni st r ao. Qua ndo a i mor al i dade consi st e em at os de i mpr obi dade, que, como r e-
gra, causam prej u zos ao erri o, o di pl oma regul ador a Lei n
a
8. 429, de 2. 6. 1992, que
prev as hi pt eses confi guradoras da falta de pr obi dade na Admi ni st r ao, bem como
est abel ece as sanes aplicveis a agent es pbl i cos e a t ercei ros, quando r esponsvei s
por esse t i po i l eg t i mo de condut a. Ao me s mo t empo, cont empl a os i ns t r ume nt os
pr ocessuai s adequados pr ot eo dos cofres pbl i cos, admi t i ndo, ent r e out r as, aes
de nat ur eza caut el ar de seqest r o e arrest o de bens e o bl oquei o de cont as bancri as
e aplicaes fi nancei ras, s em contar, l ogi cament e, a ao pri nci pal de per di ment o de
bens, aj ui zada pel o Mi ni st r i o Pbl i co ou pela pessoa de di r ei t o pbl i co i nt er essada na
r econst i t ui o de seu pat r i mni o l esado.
5 6
5 3
A r es pei t o do t ema, vej a-se o t r abal ho de SUZY ELIZABETH CAVALCANTE KOURY, A tica do servio
pblico, RDA 220, p. 183- 194, 2000.
5 4
a cor r et a obser vao de REI NALDO MOREI RA BRUNO, em seu Direito administrativo didtico, Del Rey,
2. ed. , 2008, p. 62.
5 5
No me s mo s ent i do, o excel ent e t r abal ho de JOS GUI LHERME GI ACOMUZZI , A Moralidade Administra-
tiva - histria de um conceito, RDA 2 3 0 / 2 9 1 , ano 2002, concl ui ndo pel a i nexi st nci a de mor al i dade a ut noma ,
c omo pr egam al guns es t udi os os .
5 6
Advi r t a- se que a Lei n
B
8. 429/ 92 r egul ament a o art . 37, 4
a
, CF, no qual se es t abel ecem s anes par a a
i mpr obi dade admi ni st r at i va: a s us pens o dos di r ei t os pol t i cos, a per da da funo pbl i ca, a i ndi s poni bi l i da-
de dos bens e o r es s ar ci ment o ao erri o, s em prej u zo da ao penal cab vel .
Di r ei t o Admi ni s t r at i vo e Admi ni s t r ao Pbl i ca 23
Out r o i ns t r ument o rel evant e de t ut el a j uri sdi ci onal a ao popular, cont empl ada
no art. 5
S
, LXXIII, da vi gent e Const i t ui o. Ant er i or ment e s di reci onada t ut el a do
pat r i mni o pbl i co econmi co, passou a tutelar, mai s especi fi cament e, out r os bens
j ur di cos de inegvel dest aque social, como o mei o ambi ent e, o pat r i mni o hi st ri co
e cul t ural e a mor al i dade admi ni st rat i va. Pela ao popul ar, r egul ament ada pel a Lei
n
a
4. 717, de 29. 6. 1965, qual quer cidado pode deduzi r a pr et enso de anul ar at os do
Poder Pbl i co cont ami nados de i moral i dade admi ni st rat i va. Por isso, advogamos o en-
t endi ment o de que o t radi ci onal pr essupost o da lesividade, t i do como aquel e causador
de dano efetivo ou pr es umi do ao pat r i mni o pbl i co, r est ou bast ant e mi t i gado di ant e
do novo t ext o const i t uci onal na medi da em que guarda mai or adequao t ut el a do
pat r i mni o em seu sent i do econmi co. Quando a Const i t ui o se refere a at os lesivos
moral i dade admi ni st rat i va, deve ent ender-se que a ao cabvel pel o si mpl es fato de
ofender esse pri nc pi o, i ndependent ement e de haver ou no efetiva l eso pat r i moni al .
5 7
Por fim, no se pode esquecer de t ambm citar a ao civil pblica, previ st a no
art . 129, III, da CF, como uma das funes i nst i t uci onai s do Mi ni st r i o Pbl i co, e regu-
l ament ada pel a Lei n
e
7. 347, de 24. 7. 1985, como out r o dos i ns t r ument os de pr ot eo
mor al i dade admi ni st r at i va. Est a se encont r a i nser i da no s oment e no concei t o de
pat r i mni o social como t ambm dent r e os i nt er esses di fusos, ambos referi dos naquel e
di sposi t i vo const i t uci onal .
5 8
A Lei Orgni ca do Mi ni st r i o Pbl i co (Lei n
9
8. 625, de
12. 2. 1993) consagra, com base naquel es bens j ur di cos, a defesa da mor al i dade admi -
ni st rat i va pel a ao civil pbl i ca pr omovi da pel o Mi ni st r i o Pbl i co.
5 9
E fcil observar, desse modo, que no faltam i ns t r ument os de combat e a con-
dut as e at os ofensi vos ao pri nc pi o da mor al i dade admi ni st r at i va. Cumpr e, i sso si m,
aos rgos compet ent es e aos ci dados em geral diligenciar par a que se i nval i dem
esses at os e se apl i quem aos responsvei s severas puni es, i sso, bvi o, enquant o o
fut uro no demons t r ar que os admi ni st r ador es pbl i cos e as pessoas em geral est ej am
r eal ment e mai s apegados aos val ores mor ai s que devem i nspi rar uma soci edade j us t a
e e qu ni me .
6 0
Qua nt o necessi dade de pr eser var os padr es de mor al i dade no servi o pbl i co,
j ust o subl i nhar (e t a mb m apl audi r) a di sci pl i na aprovada pel o Cons el ho Naci onal
5 7
SRGIO DE ANDRA FERREIRA, em t r abal ho sobre o pri nc pi o da mor al i dade, s us t ent a que per manece a
dplice exigncia da i nval i dade e lesividade e que "o ato invlido tem de produzir, com seu objeto, um resultado danoso"
(A moralidade na principiologia da atuao governamental, RDA 220, p. 237, 2000) . Parece-nos, cont udo, que, sob
esse aspect o, a s ci rcunst nci a de o at o ser invlido j provoca inafastvel leso, e, por consegui nt e, dano aos
bens t ut el ados pel o di sposi t i vo const i t uci onal . Nes s a ci rcunst nci a, a l eso no possui qual quer conot ao com
o sent i do patrimonial.
5 8
Sobr e a t ut el a da mor al i dade admi ni st r at i va e do pat r i mni o pbl i co, i ncl ui ndo o social, vi de REUDER
CAVALCANTE MOTTA, Tutela do patrimnio pblico e da moralidade administrativa, Fr um, 2012, p. 63- 72.
5 9
Ar t . 25, IV, " b" . Sobr e o as s unt o, vi de o nos s o Ao civil pblica - comentrios por artigo, Lumen Jr i s, RJ,
7. ed. , 2009, p. 80- 81.
6 0
Endos s a mos aqui as pal avr as de MRCI A NOLL BARBOZA, par a q u e m o pr i nc pi o da mor al i dade "se
coloca, em nos s o si st ema, c omo um super pr i nc pi o, que mani f est a a s ubs t nci a do r egi me j ur di co admi ni s -
t rat i vo, i l umi na ndo- o e r ef or ando- o" (O princpio da moralidade administrativa, Livraria do Advogado, 2002,
p. 142) .
24 Manual de Di r ei t o Admi ni s t r at i vo Car val ho Fi l ho
de Just i a, em r esol uo r egul ament ador a de di sposi t i vo const i t uci onal , pel a qual fi-
cou expr es s ament e vedada a condenvel prt i ca do nepotismo, sem dvi da u ma das
r evol t ant es formas de i mpr obi dade na Admi ni st r ao.
6 1
Para t ant o, fi cou pr oi bi da a no-
meao par a cargos em comi sso ou funes gratificadas de cnj uge (ou companhei r o)
ou par ent e em l i nha di ret a ou por afinidade, at o t ercei ro grau i ncl usi ve, de me mbr os
de t r i bunai s, j ui zes e servi dores i nvest i dos em cargos de di reo ou assessor ament o,
es t endendo- s e a vedao ofensa por via obl qua, concret i zada pel o favoreci ment o re-
cproco, ou por cr uzament o (o par ent e de uma aut or i dade subor di na- se f or mal ment e
a out r a, ao passo que o par ent e dest a ocupa cargo vi ncul ado quel a).
Excet uam- se da vedao par a tais hi pt eses, claro, os casos em que a nomea-
o recai sobr e cnjuge ou par ent e que ocupam cargos efetivos por efeito de aprovao
em concur so pbl i co. Ai nda assi m, por m, no podem exercer funes com subor di -
nao di ret a ao j ui z ou aut or i dade admi ni st rat i va aos quai s est ej am vi ncul ados por
mat r i mni o, uni o est vel ou par ent esco. A nor ma proi bi t i va - opor t uno consi gnar
- pr et ende alcanar, i st o si m, par ent es que sequer i nt egr am os quadr os funci onai s,
pr opi ci ando seu i ngresso nest es, por t ant o, sem concur so pbl i co.
A vedao at i nge, da me s ma forma, a cont r at ao t empor r i a por pr azo det er -
mi nado das me s ma s pessoas (salvo quando compr ovada necessi dade t empor r i a de
excepci onal i nt er esse pbl i co, como averba o art. 37, IX, da CF, e por mei o de pr oces-
so sel et i vo), be m como a cont r at ao de pessoa j ur di ca de que sej am sci os, ger ent es
ou di r et or es os al udi dos par ent es . Ficou vedada, ai nda, a cont r at ao de pr est ao
de servi o com empr es a que t enha ent r e seus empr egados cnj uges ou par ent es de
j ui zes e de t i t ul ar es de cargos de di reo e as s es s or ament o.
6 2
Al m de est abel ecer as
pr oi bi es, a Resol uo CNJ n
s
7 fixou o pr azo de 90 dias par a pr oceder - se exone-
rao dos ser vi dor es que se encont r am nas si t uaes at ual ment e vedadas .
6 3
O Con-
sel ho, pos t er i or ment e, excl ui u das vedaes: ( I
a
) os ser vi dor es admi t i dos ant es da
Const i t ui o de 1988, qua ndo no era exigido concur so pbl i co; (2
a
) os par ent es de
j ui zes apos ent ados ou falecidos; (3
a
) quem se casou com magi st r ado aps a nomeao
par a os cargos em comi sso.
A despei t o da resi st nci a opost a por al guns set ores do Poder Judi ci ri o, o Supr e-
mo Tri bunal Federal decl arou a const i t uci onal i dade da al udi da Resol uo ao ar gumen-
t o de que se encont r a em compl et a si nt oni a com os axi omas const i t uci onai s previ st os
no art . 37 da Lei Maior, sobr et udo no que t ange aos pri nc pi os da i mpessoal i dade, efi-
6 1
Resol uo n'
J
7, de 18. 10. 2005, em r egul ament ao ao di s pos t o no art . 103-B, 4
C
, II, da CF.
6 2
Ar t . 3
a
da Res ol uo n
2
7 / 0 5 . O di sposi t i vo foi al t er ado pel a Res ol uo n 9, de 6. 12. 2005, par a o f i m
de l i mi t ar a r ef er i da vedao hi pt es e de cont r at aes f ut ur as, s e ndo obr i gat r i a tal r ef er nci a nos edi -
t ai s de l i ci t ao. Des s e mo d o , f i car am pr es er vadas as si t uaes j exi s t ent es a nt e r i or me nt e .
6 3
Li nhas s emel hant es s or a menci onadas foram t a mb m adot adas na Resol uo CNMP n" 1, de 7. 11. 2005,
do Cons el ho Naci onal do Mi ni st r i o Pbl i co, que r egul ament ou o art . 130-A, 2-, II, da CF. Di t o at o foi
al t er ado pel as Resol ues n- 07/ 2006, 21/ 2007 e 37/ 2009, est a l t i ma par a adequao Smul a Vi ncul ant e
n
e
13 do STF.
Di r ei t o Admi ni s t r at i vo e Admi ni s t r ao Pbl i ca 25
cincia e i gual dade, ao me s mo t empo em que r epudi ou a t ese de ofensa ao pri nc pi o fe-
derat i vo, eis que o CNJ no us ur pou qual quer funo at r i bu da ao Poder Legi sl at i vo.
6 4
A Cor t e Supr ema, todavia, no cingiu a sua or i ent ao apenas ao Poder Judi ci -
rio. E ne m seri a razovel que o fizesse: afinal no o ni co r esponsvel por tal prt i ca.
Desse modo, consi der ou ofensiva Const i t ui o qual quer nomeao - par a cargos ou
funes de confiana, ou ai nda funes gratificadas - de cnj uge, companhei r o ou pa-
r ent e em l i nha ret a, col at eral ou por afinidade, at o t ercei ro grau, i ncl usi ve, do agen-
t e nomeant e ou de servi dor que, na me s ma pessoa j ur di ca, ocupe cargo de di reo,
chefia ou assessor ament o. A vedao est ende- se admi ni st r ao di r et a e i ndi ret a de
qual quer dos Poder es da Uni o, Est ados, Di st ri t o Federal e Muni c pi os. Nel a se inclui,
ai nda, o nepotismo transverso (ou nepotismo cruzado), ou seja, aquel e r esul t ant e de ajuste
medi ant e desi gnaes r ec pr ocas.
6 5
A det er mi nao guar da al gum radi cal i smo e cer t ament e pr ovocar al gumas in-
j ust i as, vi st o que exi st em par ent es ocupando cargos e funes de confiana dot ados
de eficincia, i nt er esse admi ni st r at i vo e esp ri t o pbl i co. No obst ant e, t ant os foram
os abusos comet i dos e os apadr i nhament os ocorri dos, e t o dens a se revel ou a i nsat i s-
fao social com esse est ado de coisas, que a reao acabou por exceder os l i mi t es em
funo dos quai s foi opost a. Essa a const at ao que, n u ma vi so sociolgica, freqen-
t ement e se encont r a. Por out r o l ado, a nor ma, tal como vei cul ada, pr ovocar al gumas
compl exi dades em sua aplicao.
Fi caram, por m, fora da proi bi o as nomeaes de par ent e par a cargos pol -
ticos, como os de Mi ni st r o ou Secret ri o Est adual ou Muni ci pal , e i sso em vi r t ude
de t er em esses cargos nat ur eza emi nent ement e poltica, diversa, por t ant o, da que ca-
ract eri za os cargos e funes de confiana em geral, os quai s t m feio ni t i dament e
administrativa. Sendo assi m, ser lcito que Gover nador nomei e i r mo par a o cargo
de Secret ri o de Est ado, ou que Prefeito nomei e sua fi l ha par a o cargo de Secret ri a
Muni ci pal de Educao.
6 6
De qual quer modo, devem ser evi t adas t ai s nomeaes, se
possvel: i ndependent ement e da nat ur eza pol t i ca dos cargos, s empr e vai pai rar uma
suspei t a de favoreci ment o i l eg t i mo.
6 7
A clara pr eocupao do governo com os par met r os da t i ca pbl i ca evidenciou
-se com a edi o da Lei n
2
12. 813, de 16. 5. 2013, que di spe sobr e o conflito de interesses
no Poder Execut i vo federal, assi m ent endi do o confront o ent r e os i nt er esses pbl i cos
e pri vados, rel aci onado a t i t ul ares (e ex-t i t ul ares) de cargos e empr egos em t rs si-
t uaes funci onai s: (a) agent es ocupant es de cargos pol t i cos ou admi ni st r at i vos de
6 4
ADC 12-MC, Rei. Mi n. CARLOS BRITTO, em 16. 2. 2006, s endo Requer ent e a AMB - Associ ao dos
Magi st r ados do Brasil, mer ecedor a de apl aus os pel a i ni ci at i va (Informativo STF n
e
416, fev. 2006) .
6 5
Smul a Vi ncul ant e n'
J
13 (D) 29. 8. 2008) .
6 6
STF, Recl. 6650- MC- Agr . / PR, Rei. Mi n. ELLEN GRACIE, em 16. 10. 2008 (Informativo STF n

524, out .
2008) .
6 7
O STF, apriori, no cons i der ou Cons el hei r o de Tri bunal de Cont as Est adual c omo agent e pol t i co, vedan-
do s ua nome a o feita pel o Gover nador do Est ado, seu i r mo (Rcl. 6702- AgR- MC/ PR, Rei. Mi n. RI CARDO
LEWANDOWSKI , em 4. 3. 2009) .
26 Manual de Di r ei t o Admi ni s t r at i vo Car val ho Fi l ho
alta hi er ar qui a;
6 8
(b) agent es com acesso a i nformaes pri vi l egi adas, apt as a t r azer
vant agem econmi ca par a o agent e ou t ercei ro; (c) agent es que dei xar am seu cargo
ou empr ego, agora suj ei t os a det er mi nados i mpedi ment os concer nent es ao us o e di -
vul gao de dados pbl i cos. A condut a cont rri a aos i mpedi ment os e r est r i es da lei
pode confi gurar-se como i mpr obi dade admi ni st rat i va nos t er mos da Lei n
a
8. 429/ 1992
e como infrao funcional sujeita pena de demi sso e apur ada conf or me as regras
da Lei n
9
8. 112/ 1990 ( Est at ut o dos Servi dores Pbl i cos Federai s), i ncl usi ve quant o
responsabi l i zao do servidor. A lei - pode asseverar-se s em recei o de engano - seri a
desnecessr i a se fosse di versa a val orao tica da soci edade e, em conseqnci a, dos
servi dores pbl i cos. Adi t e-se, por fim, que a lei federal, vale dizer, aplica-se exclu-
si vament e Uni o, mui t o embor a nos demai s ent es federat i vos possa ser apur ada a
i l i ci t ude das condut as.
1.4 Princpio da Publicidade
Out r o pri nc pi o menci onado na Const i t ui o o da publ i ci dade. Indica que os
at os da Admi ni st r ao devem mer ecer a mai s ampl a di vul gao poss vel ent r e os ad-
mi ni st r ados, e i sso por que const i t ui f undament o do pri nc pi o propi ci ar-l hes a possi -
bi l i dade de cont r ol ar a l egi t i mi dade da condut a dos agent es admi ni st r at i vos. S com a
t r anspar nci a dessa condut a que poder o os i ndi v duos aqui l at ar a l egal i dade ou no
dos at os e o grau de eficincia de que se revest em.
E par a obser var esse pri nc pi o que os at os admi ni st r at i vos so publ i cados em
r gos de i mpr ens a ou afixados em det er mi nado local das r epar t i es admi ni st r at i vas,
ou, ai nda, mai s moder nament e, di vul gados por out r os mecani s mos i nt egr ant es da t ec-
nol ogi a da i nformao, como o caso da I nt er net .
O pri nc pi o da publ i ci dade pode ser concret i zado por al guns i ns t r ument os j ur -
di cos especficos, ci t ando- se ent r e eles:
1. o direito de petio, pel o qual os i ndi v duos podem dirigir-se aos rgos admi -
ni st rat i vos par a formul ar qual quer t i po de post ul ao (art. 5
e
, XXXIV, "a",
CF);
2. as certides, que, expedi das por tais rgos, r egi st r am a ver dade de fatos ad-
mi ni st r at i vos, cuja publ i ci dade per mi t e aos admi ni s t r ados a defesa de seus
di rei t os ou o escl ar eci ment o de certas si t uaes (art. 5, XXXIV, " b" , CF) ; e
3. a ao admi ni st r at i va ex officio de divulgao de informaes de i nt er esse p-
bl i co.
6 9
6 8
De acor do com o art . 2, so os cargos e empr egos : (a) de mi ni s t r os de Est ado; (b) de nat ur eza especi al
ou equi val ent es; (c) de pr es i dent e, vice e di r et or de ent i dade da Admi ni s t r ao Indi ret a; (d) em comi s s o
(DAS n vei s 5 e 6 ou equi val ent es ) .
6 9
Essa hi pt es e foi expr es s ament e pr evi st a na Lei n
a
12. 527, de 18. 11. 2011, que r egul a o acesso a infor-
maes pbl i cas.
Di r ei t o Admi ni s t r at i vo e Admi ni s t r ao Pbl i ca 27
Negado o exerccio de t ai s di rei t os, ou ai nda no vei cul ada a i nformao, ou vei-
cul ada i ncor r et ament e, evi denci ada est ar a ofensa a di rei t os de sede const i t uci onal ,
r endendo ensej o a que o prej udi cado se socorra dos i ns t r ument os const i t uci onai s par a
garant i r a r est aur ao da l egal i dade - o mandado de segur ana (art. 5
S
, LXIX, CF) e o
habeas data (art. 5
a
, LXXII, CF) .
Por out r o l ado, no se deve per der de vi st a que t odas as pessoas t m o direito
informao, ou seja, o di rei t o de receber dos rgos pbl i cos i nformaes de seu i nt e-
resse part i cul ar ou de i nt er esse coletivo, com exceo das si t uaes r esguar dadas por
sigilo. Esse o ma nda me nt o const ant e do art. 5
a
, XXXIII, da CF. Admi ni st r ao
Pbl i ca cabe dar cumpr i ment o ao di sposi t i vo, como forma de obser var o pri nc pi o da
publ i ci dade. Embor a nasci do com o t i mbr e de di rei t o i ndi vi dual , at ual ment e o di rei t o
i nformao dos rgos pbl i cos espel ha dimenso coletiva, no sent i do de que a t odos,
de um modo geral, deve assegurar-se o di r ei t o.
7 0
Compl ement ando o cont edo do al udi do di rei t o, previ u a Const i t ui o o direito
de acesso informao (art. 37, 3
a
, II, CF), por mei o do qual se deve viabilizar o acesso
dos usur i os a regi st ros admi ni st r at i vos e a i nformaes sobr e at os de governo, desde
que r espei t ados o di rei t o i nt i mi dade e vida pri vada (art. 5
a
, X, CF) e as si t uaes
legais de sigilo (art. 5
a
, XXXIII, CF).
Para dar concr et ude a t odos esses mandament os const i t uci onai s, foi pr omul ga-
da a Lei n
a
12. 527, de 18. 11. 2011 (Lei de Acesso Informao) com i nci dnci a sobr e
a Uni o, Est ados, Di st r i t o Federal e Muni c pi os, que passou a r egul ar t ant o o di rei t o
i nformao, quant o o di rei t o de acesso a regi st ros e i nformaes nos rgos pbl i cos,
7 1
aplicvel (a) a t oda a Admi ni st r ao Di ret a e Indi ret a (aut ar qui as, fundaes, empr e-
sas pbl i cas e soci edades de economi a mi st a) , (b) a ent i dades sob cont r ol e di r et o ou
i ndi r et o dos ent es federativos e, no que for cabvel, (c) s ent i dades pri vadas sem
f i ns l ucrat i vos que r ecebam recursos pbl i cos do or ament o, di r et ament e ou medi ant e
cont r at os de gest o, t er mos de parceria, convni os, subvenes sociais e out r os bene-
fcios si mi l ar es.
7 2
No si st ema da Lei de Acesso, foram cont empl adas duas formas de publ i ci dade.
A pr i mei r a foi denomi nada de transparncia ativa, mar cada pel o fato de que as i nforma-
es so t r ansmi t i das ex officio pel a Admi ni st r ao, i ncl usi ve pel a refernci a nos res-
pect i vos stios el et r ni cos. A segunda chama- se transparncia passiva, car act er i zando- se
pel o pr ocedi ment o em que o i nt er essado formul a sua post ul ao ao rgo que det m
a i nf or mao.
7 3
7 0
A per t i nent e obs er vao de JOS AFONSO DA SILVA, Curso de direito constitucional positivo, Mal hei r os,
20. ed., 2002, p. 259.
7 1
A nova lei r evogou al guns di sposi t i vos da Lei n
2
8. 159/ 1991, que r egul a os ar qui vos pbl i cos, e i nt e-
gr al ment e a Lei n
2
11. 111/ 2005, que r egul ament ava a par t e final do art . 5
S
, XXXIII, da CF. A vi gnci a est
pr evi st a par a 180 di as aps a publ i cao, ocor r i da em 18. 11. 2011.
7 2
Ar t s. I
a
, par gr af o ni co, e 2
S
.
7 3
Ar t s. 6 e 10, r es pect i vament e. Regi st r e- se que as referi das expr es s es no c ons t a m da lei, ma s f i gur am
no Decr et o n
2
7. 724/ 2012, que a r egul ament ou no mbi t o do Poder Execut i vo.
28 Manual de Di r ei t o Admi ni s t r at i vo Car val ho Fi l ho
A lei t raa regras sobre o acesso a i nformaes e as formas de di vul gao, exi -
gi ndo que qual quer negat i va ao di rei t o seja f undament ada, ou seja, t enha motivao
especfica, sob pena de suj ei t ar-se o responsvel a medi das di sci pl i nar es.
7 4
O pedi do do
i nt er essado deve i ndi car sua identificao e a especificao da i nformao sol i ci t ada
(art. 10). Em nos s o ent ender, por m, embor a seja essa a regra geral, poder a Admi ni s -
t rao, em casos excepci onai s, di spensar a exigncia, e i sso por que a pr pr i a lei admi t e
a di vul gao ex officio de i nf or maes.
7 5
No caso de i ndef er i ment o, t em o i nt er essado o
di rei t o de obt er o i nt ei r o t eor da deciso denegat ri a, por cert i do ou cpia (art. 14),
bem como de i nt er por o devi do recurso. O pr ocedi ment o t er a aplicao subsi di ri a
da Lei n- 9. 784/ 1999, que rege o pr ocesso admi ni st r at i vo federal (art. 20) .
So cont empl adas, no ent ant o, restries de acesso informao, cabveis quando a
di vul gao pus er em ri sco a segurana da soci edade ou do Est ado (art. 23) . Assi m, tais
i nformaes suj ei t am-se a uma classificao, consi deradas em t rs gr upos: ultrassecretas,
secretas e reservadas, vi gor ando as rest ri es, r espect i vament e, nos pr azos de vi nt e e
cinco, qui nze e ci nco anos, a par t i r da pr oduo do dado a ser i nf or mado.
7 6
Cabe, ai nda, sal i ent ar que, no i nt ui t o de consol i dar a garant i a de acesso, a lei
no s oment e previ u sanes di sci pl i nares a servi dores que l he of endam as di sposi es
(art. 33), como t ambm i sent ou qual quer servi dor de r esponsabi l i dade civil, penal ou
admi ni st r at i va pel a iniciativa de cientificar as aut or i dades super i or es a r espei t o de fato
que t enha i mpl i cado a prt i ca de cri mes ou at os de i mpr obi dade, de que t enha conhe-
ci ment o, me s mo que est e decorra do exerccio de cargo, empr ego ou f uno.
7 7
No que se refere aos encargos, a Const i t ui o assegur ou aos admi ni st r ados o
di rei t o de acesso, independentemente do pagamento de taxas (art. 5
2
, XXXIV, "a" e "b") .
Significa que ao Poder Pblico cabe o nus da prest ao do servio de informar, s se
admi t i ndo, em al gumas si t uaes, a cobrana ressarcitria, ou seja, aquel a que cor r espon-
de ao efetivo gast o com o mat eri al empr egado. Para o f or neci ment o de cert i do, por
exempl o, no pode ser cobrada qual quer taxa, me s mo di ssi mul adament e, mas apenas
o que r epr esent ar di spndi o para a Admi ni st r ao.
7 8
No me s mo sent i do, di sps a Lei
n
e
12. 527/ 2011 que grat ui t o o servio de busca e f or neci ment o de i nformao, res-
sal vando-se apenas as hi pt eses de r epr oduo de document os, quando poder ser co-
br ado excl usi vament e o valor necessri o ao r essar ci ment o do cust o do servio (art. 12).
O pri nc pi o da publ i ci dade, ent r et ant o, no pode dei xar de ser har moni zado
com os pri nc pi os da razoabi l i dade e da proporci onal i dade, exi gi ndo-se prt i cas ex-
cessivas por par t e da Admi ni st r ao. Nessa trilha, o STF j decl arou i nconst i t uci onal
di sposi t i vo legal que det er mi nava que at os do Execut i vo em j or nai s ou ve cul os si mi -
7 4
Ar t s . T-, 4
a
, e 11, 1", II.
7 5
Ar t . 3- , II.
7 6
Ar t s. 23 e 24.
7 7
Art . 44, que i ncl ui u o art . 126-A na Lei n 8. 112/ 1990 ( Es t at ut o federal ).
7 8
O STF j decl ar ou a i ncons t i t uci onal i dade de lei est adual que previ a t axa de s egur ana c omo f or ma di s -
s i mul ada de r e mune r a r o f or neci ment o de cer t i do (ADI 2969- AM, j . 29. 3. 2007) .
Di r ei t o Admi ni s t r at i vo e Admi ni s t r ao Pbl i ca 29
lares menci onas s em o cust o par a o erri o. Fundou- se a deci so, ai nda, no fato de que
tal exigncia poder i a ser ai nda mai s di spendi osa para a Admi ni s t r ao.
7 9
Out r a ques t o levada Cor t e foi a da l egi t i mi dade, ou no, de divulgao dos ven-
cimentos br ut os mens ai s dos servi dores, como medi da de t r anspar nci a admi ni st r at i va.
Conquant o houvesse desacor do nas i nst nci as inferiores, fi cou deci di do que o fato se
coadunava com o pri nc pi o da publ i ci dade, ressal vando-se, cont udo, a necessi dade de
figurar excl usi vament e o nome e a mat r cul a funcional do servidor, vedada a divulga-
o de out r os dados pessoai s, como CPF, RG e ender eo r esi denci al .
8 0
A Lei n- 12. 527/ 2011 no previ u cl ar ament e s emel hant e di vul gao, mas, ao
r egul ament ar a lei, foi expedi do o Decr et o n
e
7. 724, de 26. 5. 2012, que i mps a publ i -
ci dade de r emuner ao, i ncl ui ndo subs di o e vant agens pecuni r i as.
8 1
Faamos duas
observaes. Pr i mei r ament e, a nor ma r egul ament ar dest i nada apenas ao Poder Exe-
cut i vo, como, alis, fi gura no referido decret o. Em segundo lugar, ser i nconst i t uci onal
a publ i ci dade de parcel as de cunho est r i t ament e pessoal , como pens o al i ment ci a,
pl ano mdi co, pr est ao i mobi l i ri a e t c , t odas elas pr ot egi das pel o pri nc pi o da i nt i -
mi dade e da vi da pri vada (art. 5", X, CF) .
8 2
Sem embar go da ci rcunst nci a de que a publ i ci dade dos at os const i t ui a regra, o
si st ema j ur di co - repi t a-se - i nst i t ui al gumas excees, t endo em vi st a a excepci ona-
l i dade da si t uao e os riscos que event ual di vul gao poder i a acarret ar. O pr pr i o art.
5
U
, XXXIII, da CF, r esguar da o sigilo de i nformaes quando se revel a i ndi spensvel
segurana da soci edade e do Est ado. O me s mo ocorre na esfera j udi ci al : nos t er mos do
art. 93, IX, da CF, com a redao dada pel a EC n
e
45/ 2004, apesar de ser em pbl i cos
os j ul gament os, poder a lei l i mi t ar que, em cert os at os, s est ej am pr es ent es as par-
t es e seus advogados, ou, conforme a hi pt ese, apenas est es l t i mos. A Const i t ui o
pr et endeu pr ot eger o di rei t o i nt i mi dade do i nt er essado di ant e de cert os casos, consi -
der ando- o pr eval ent e sobre o pri nc pi o do i nt eresse pbl i co i nformao. Vale dizer:
a prpri a Car t a admi t i u o conflito ent r e tais pri nc pi os, i ndi cando, na ponder ao de
val ores a ser feita pel o i nt r pr et e, a pr eponder nci a do di rei t o de sigilo e i nt i mi dade
sobre o pri nc pi o geral de i nformao.
Si t uao que mer ece coment r i o diz r espei t o aos efeitos decor r ent es da falta de
publ i ci dade (mai s c omume nt e de publ i cao) de at os admi ni st r at i vos. Cui da- se de
saber se tal ausnci a se si t ua no pl ano da validade ou da eficcia. Ant er i or ment e, a dou-
t ri na era mai s inflexvel, consi der ando como i nvl i do o at o s em publ i ci dade; ou seja,
a publ i ci dade seri a requisito de validade. Moder nament e, t em- se ent endi do que cada
hi pt ese preci sa ser anal i sada separ adament e, i ncl usi ve a lei que di s ponha sobr e ela.
7 5
ADI 2472- RS, j . 11. 11. 2004.
8 0
STF, SS 3. 902, Rei. Mi n. AYRES BRUTO, j . em 9. 6. 2011. No caso, t r at ava- se de pr ovi dnci a l evada a
cabo pel o Muni c pi o de So Paul o.
8 1
Ar t . T\ % 3", VI.
8 2
No me s mo s ent i do, o t r abal ho de VI CTOR AGUI AR J ARDI M DE AMORI M, Anlise sobre a repercusso da
Lei de Acesso Informao em relao divulgao dos dados remuneratrios dos servidores pblicos ( COAD, 28/ 2012,
p. 445- 447) .
30 Manual de Di r ei t o Admi ni s t r at i vo Car val ho Fi l ho
Em vrias si t uaes, a falta de publ i ci dade no ret i ra a val i dade do at o, f unci onando
como fator de eficcia: o at o vlido, mas i ni dneo para pr oduzi r efeitos j ur di cos. Se o
for, a i rregul ari dade compor t a s aneament o.
8 3
Ul t i mament e, t em- se desenvol vi do a ao admi ni st r at i va denomi nada de "cha-
mada pblica", por mei o da qual a Admi ni st r ao publ i ca edi t al com o obj et i vo de di vul -
gar a adoo de cert as provi dnci as especficas e convocar i nt er essados par a part i ci par
da iniciativa, i ndi cando, quando for o caso, os cri t ri os obj et i vos necessr i os sel eo.
o caso, ent r e out r os, da convocao de i nt er essados par a cr edenci ament o j unt o
Admi ni st r ao, ou de capaci t ao de comuni dades par a r ecebi ment o de al gum servi o
pbl i co, ou ai nda par a apr esent ao de proj et os e pr ogr amas a ser em es t udados por
rgos admi ni st r at i vos. Semel hant e i ns t r ument o espel ha, sem dvi da, a aplicao do
pri nc pi o da publ i ci dade, na medi da em que, de forma t r ans par ent e, a Admi ni st r ao
di vul ga seus obj et i vos e per mi t e que i nt er essados do set or pr i vado acor r am na medi da
de seus i nt er esses.
Por opor t uno, cabe ai nda dar dest aque ao fato de que a publ i ci dade no pode
ser empr egada como i ns t r ume nt o de pr opaganda pessoal de agent es pbl i cos. De
acor do com o art . 37, l
e
, da CF, a publ i ci dade de at os, pr ogr amas , servi os e cam-
panhas dos rgos pbl i cos t em por objetivo s oment e educar, i nf or mar e ori ent ar. E
vedado s aut or i dades que se val ham do si st ema de di vul gao de at os e fatos par a
pr omoo pessoal , mui t o embor a seja c omum referi do desvi o, n u ma demons t r ao
de egocent r i smo i ncompat vel com o regi me democr t i co. Vul nerar aquel e manda-
me nt o r epr esent a, ao me s mo t empo, ofensa aos pr i nc pi os da i mpessoal i dade e da
mor al i dade, como j t m deci di do os nossos Tri bunai s, exi gi ndo r i gor osa necessi dade
de coi bi r s emel hant es pr t i cas .
8 4
1.5 Princpio da Eficincia
A EC n
s
19/ 1998, que gui ndou ao pl ano const i t uci onal as regras rel at i vas ao
proj et o de reforma do Est ado, acrescent ou, ao caput do art. 37, out r o pri nc pi o: o da
eficincia ( denomi nado de "qual i dade do servio pr es t ado" no proj et o da Emenda) .
Com a i ncl uso, pr et endeu o Governo conferir di rei t os aos usur i os dos di versos
servios pr est ados pel a Admi ni st r ao ou por seus del egados e est abel ecer obri gaes
efetivas aos pr est ador es. No difcil perceber que a i nsero desse pri nc pi o revel a
o des cont ent ament o da soci edade di ant e de sua ant i ga i mpot nci a par a l ut ar cont r a a
deficiente pr est ao de t ant os servios pbl i cos, que i ncont vei s prej u zos j causou
aos usur i os. De fato, sendo t ai s servios pr est ados pel o Est ado ou por del egados seus,
sempr e fi caram i nacess vei s par a os usur i os os mei os efetivos par a assegur ar seus
di rei t os. Os poucos mei os exi st ent es se revel aram i nsufi ci ent es ou i ncuos par a sanar
as i rregul ari dades comet i das pel o Poder Pbl i co na execuo desses servi os.
8 3
No me s mo sent i do, WALLACE PAIVA MARTINS JNIOR, Transparncia administrativa, Saraiva, 2004, p. 48-62.
8 4
STF, RE 191. 668, 26. 4. 2011.
Di r ei t o Admi ni s t r at i vo e Admi ni s t r ao Pbl i ca 31
A i ncl uso do pri nc pi o, que passou a ser expresso na Const i t ui o, susci t ou
numer os as e acerbas crticas por part e de al guns est udi osos. Uma del as consi st e na
i mpreci so do t er mo. Ou seja: quando se pode dizer que a at i vi dade admi ni st rat i va
eficiente ou no? Por out r o lado, afirma-se ainda, de nada adi ant a a referncia expressa
na Const i t ui o se no houver por par t e da Admi ni st r ao a efetiva i nt eno de mel ho-
rar a gest o da coisa pbl i ca e dos i nt eresses da soci edade. Com efeito, ne nhum rgo
pbl i co se t or nar eficiente por t er sido a eficincia qualificada como pri nc pi o na Cons-
t i t ui o.
8 5
O que preci sa mudar, i st o sim, a ment al i dade dos gover nant es; o que pr e-
cisa haver a busca dos reais i nt eresses da coletividade e o af ast ament o dos i nt eresses
pessoai s dos admi ni st r ador es pbl i cos. Soment e assi m se poder falar em eficincia.
O ncl eo do pri nc pi o a pr ocur a de pr odut i vi dade e economi ci dade e, o que
mai s i mpor t ant e, a exi gnci a de reduzi r os desperd ci os de di nhei r o pbl i co, o que i m-
pe a execuo dos servi os pbl i cos com prest eza, perfeio e r endi ment o f unci onal .
8 6
H vri os aspect os a ser em consi der ados dent r o do pri nc pi o, como a pr odut i vi dade e
economi ci dade, qual i dade, cel eri dade e pr est eza e desbur ocr at i zao e flexibilizao,
como acent ua est udi oso sobre o as s unt o.
8 7
Incl u do em ma nda me nt o const i t uci onal , o pri nc pi o pel o me nos prev par a o
fut uro mai or opor t uni dade par a os i ndi v duos exer cer em sua real ci dadani a cont r a
t ant as falhas e omi sses do Est ado. Trata-se, na verdade, de dever const i t uci onal da
Admi ni st r ao, que no poder desrespei t -l o, sob pena de ser em r esponsabi l i zados
os agent es que der em causa violao. Diga-se, ent r et ant o, que de nada adi ant ar a
meno a tal pri nc pi o se no houver uma di sci pl i na preci sa e defi ni da sobr e os mei os
de assegur ar os di rei t os dos usur i os, a qual , diga-se por opor t uno, j h mui t o de-
veri a t er si do i nst i t u da se t i vesse sido r egul ament ado o art. 37, 3
e
, da Const i t ui o
Federal , que, me s mo ant es da al t erao i nt r oduzi da pel a menci onada Emenda Cons-
t i t uci onal , previ a expr essament e a edi o de lei par a regul ar as r ecl amaes rel at i vas
pr est ao de servi os pbl i cos. Fora da, o pri nc pi o, t ant o quant o t em si do esse
l t i mo ma nda me nt o, t ornar-se- l et ra mor t a.
Vale a pena observar, ent r et ant o, que o pri nc pi o da eficincia no al cana ape-
nas os servi os pbl i cos pr est ados di r et ament e col et i vi dade. Ao cont r r i o, deve ser
obser vado t a mb m em rel ao aos servios admi ni st r at i vos i nt er nos das pessoas fe-
derat i vas e das pessoas a elas vi ncul adas. Significa que a Admi ni st r ao deve recorrer
moder na t ecnol ogi a e aos mt odos hoje adot ados par a obt er a qual i dade t ot al da
execuo das at i vi dades a seu cargo, cri ando, inclusive, novo or ganogr ama em que se
des t aquem as funes gerenci ai s e a compet nci a dos agent es que devem exerc-l as.
Tais objetivos que ensej ar am as recent es idias a r espei t o da administrao gerencial
8 5
IVAN BARBOSA RI GOLI N br adou a r espei t o: "A i ncl uso do pr i nc pi o da efi ci nci a no t ext o cons t i t uci o-
nal foi a at i t ude mai s i nefi ci ent e da vi da dos aut or es da idia, nos l t i mos t r i nt a a nos " (O ser vi dor pbl i co
nas r ef or mas cons t i t uci onai s , Fr um, 2003, p. 26) .
8 6
FERNANDA MARI NELA, Direito administrativo, J us Podi vm, 2005, p. 4 1 .
8 7
EDUARDO AZEREDO RODRI GUES, O princpio da eficincia luz da teoria dos princpios, Lumen Jr i s,
2012, p. 91- 99.
32 Manual de Di r ei t o Admi ni s t r at i vo Car val ho Fi l ho
nos Est ados moder nos (public management), segundo a qual se faz necessr i o i dent i fi car
uma gernci a pbl i ca compat vel com as necessi dades comuns da Admi ni st r ao, s em
prej u zo par a o i nt er esse pbl i co que i mpel e t oda a at i vi dade admi ni st r at i va.
8 8
A Eme nda Cons t i t uci onal n
a
45, de 8. 12. 2004 ( denomi nada de "Ref or ma do
Judi ci r i o") , acr escent ou o i nci so LXXVIII ao art . 5
2
da Cons t i t ui o, es t abel ecen-
do: "a todos, no mbito judicial e administrativo, so assegurados a razovel durao do
processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitao". O novo ma n d a me n t o ,
cuja feio a de di r ei t o f undament al , t em por cont edo o pr i nc pi o da efi ci nci a
no que se refere ao acesso j ust i a e es t ampa i negvel r eao cont r a a i nsat i sf ao
da soci edade pel a excessi va de mor a dos pr ocessos, pr at i cament e t or na ndo i ncuo
o pr i nc pi o do acesso j ust i a par a enf r ent ar l eses ou ameaas a di r ei t o (art . 5
Q
,
XXXV, CF) . Not e- s e que a nova nor ma const i t uci onal no se ci nge aos pr oces s os
j udi ci ai s, ma s t a mb m quel es que t r ami t am na via admi ni st r at i va, mui t os des t es ,
da me s ma forma, obj et o de i r r i t ant e l ent i do. N o bast a, por m, a i ncl uso do novo
ma nda me nt o; ur ge que out r as medi das sej am adot adas , em leis e r egul ament os ,
par a que a di sposi o pos s a vir a t er dens a ef et i vi dade.
8 9
Exat ament e por esse mot i vo que o art. 7- da ci t ada EC n
e
45/ 2004 det er mi nou
a i nst al ao pel o Congr esso Naci onal de comi sso especial mi st a, com o obj et i vo de
elaborar, em 180 dias da pr omul gao da Emenda, os proj et os de lei par a a r egul amen-
t ao do que nel a foi di sci pl i nado. Comi nou- se, ai nda, me s ma comi sso a obri gao
de pr omover al t eraes na legislao federal, no i nt ui t o de ampl i ar o acesso j ust i a
e t or nar mai s clere e efetiva a prest ao j uri sdi ci onal , como const i t ui ansei o de t oda
a soci edade.
9 0
At ual ment e, os publ i ci st as t m apr esent ado vrios es t udos sobr e a ques t o con-
cer nent e ao controle da observnci a do pri nc pi o da eficincia. A compl exi dade que
envol ve o t ema compreens vel : de um lado, h que se r espei t ar as di ret ri zes e pri ori -
dades dos admi ni st r ador es pbl i cos, bem como os r ecur sos fi nancei ros di spon vei s e,
de out r o, no se pode admi t i r que o pri nc pi o const i t uci onal dei xe de ser r espei t ado e
apl i cado. Os cont r ol es admi ni st r at i vo (de cart er i nt er no e pr ocessado pel os pr pr i os
rgos admi ni st r at i vos) e legislativo so r econheci dament e l eg t i mos e i ndubi t vei s
luz dos ar t s. 74 e 70 da Lei Maior, r espect i vament e. O cont r ol e j udi ci al , ent r et ant o,
sofre l i mi t aes e s pode incidir quando se t rat ar de compr ovada i l egal i dade. Como
t e m consagr ado cor r et ament e a dout r i na, "o Poder Judicirio no pode compelir a tomada
de deciso que entende ser de maior grau de eficincia", ne m i nval i dar at os admi ni st r at i vos
3 8
a cor r et a obs er vao de DANI ELA MELLO COELHO, cal cada em aut or es amer i canos mode r nos , c omo
Davi d Os bor ne e Pet er Pl ast ri k (Administrao pblica gerencial e direito administrativo, Ma nda me nt os , 2004,
p. 132) .
8 9
Sobr e a r es pons abi l i dade do Es t ado pel a vi ol ao do pr i nci pi o, vi de ANDR LUIZ NICOLITT, A durao
razovel do processo, Lumen Jr i s, 2006, p. 113- 115.
9 0
At e nde ndo ao obj et i vo da EC n
B
45, foi edi t ada a Lei n
u
11. 419, de 19. 12. 2006, que di s pe s obr e a i n-
f or mat i zao do pr oces s o j udi ci al e i nst i t ui o pr ocesso el et r ni co, t e ma s e m dvi da l i gado ao pr i nc pi o da
eficincia.
Di r ei t o Admi ni s t r at i vo e Admi ni s t r ao Pbl i ca 33
i nvocando excl usi vament e o pri nc pi o da eficincia.
9 1
Not e- se que a idia no pr et ende
excluir i nt ei r ament e o cont rol e judicial, mas si m evitar que a at uao dos j ui zes venha
a ret rat ar devi da i nt er veno no crculo de compet nci a const i t uci onal at r i bu da aos
rgos da Admi ni st r ao.
A eficincia no se confunde com a eficcia ne m com a efetividade. A eficincia
t r ansmi t e sent i do rel aci onado ao modo pel o qual se pr ocessa o de s e mpe nho da ativi-
dade admi ni st r at i va; a idia diz respei t o, por t ant o, condut a dos agent es. Por out r o
l ado, eficcia t em rel ao com os meios e instrumentos empr egados pel os agent es no
exerccio de seus mi st er es na admi ni st rao; o sent i do aqui t i pi cament e i ns t r umen-
tal. Fi nal ment e, a efetividade vol t ada par a os resultados obt i dos com as aes admi -
ni st rat i vas; sobrel eva nesse aspect o a posi t i vi dade dos obj et i vos. O desejvel que tais
qualificaes cami nhem si mul t aneament e, mas poss vel admi t i r que haja condut as
admi ni st r at i vas pr oduzi das com eficincia, embor a no t e nha m eficcia ou efetivida-
de. De out r o pr i sma, pode a condut a no ser mui t o eficiente, mas , em face da eficcia
dos mei os, acabar por ser dot ada de efetividade. At me s mo poss vel admi t i r que
condut as eficientes e eficazes acabem por no alcanar os r esul t ados desej ados; em
conseqnci a, sero despi das de efetividade.
Al guns est udi osos pr ocl amam a necessi dade de que a reforma da Admi ni st r ao
seja cons t ant e e adequada s mudanas sociais, e no apenas um fato i sol ado em busca
de i mpact o.
9 2
Se verdadei ra tal pr emi ssa, mai s i mpor t ant e se nos afigura a pr emn-
cia na mudana de pos t ur a e de consci nci a por par t e dos admi ni st r ador es pbl i cos,
pr ocesso que, i negavel ment e, passa pel a t ransformao dos bai xos padr es t i cos fa-
ci l ment e obser vados no seio de nossa soci edade. Sem dvi da, eficincia guar da est r ei t a
apr oxi mao com mor al i dade social. Em out r a ver t ent e, i mper i oso no esquecer que
a eficincia t a mb m guar da relao com out r os pri nc pi os bsi cos da Admi ni st r ao,
como o caso dos pri nc pi os da legalidade, da i mpessoal i dade, da mor al i dade e da
r azoabi l i dade.
9 3
2 Princpios Reconheci dos
Al m dos pri nc pi os expressos, a Admi ni st r ao Pbl i ca ai nda se or i ent a por
out r as di ret ri zes que t a mb m se i ncl uem em sua pri nci pi ol ogi a, e que por i sso so
da me s ma rel evnci a que aquel es. Dout r i na e j ur i spr udnci a us ual ment e a elas se
referem, o que revela a sua aceitao geral como regras de pr oceder da Admi ni st r ao.
E por esse mot i vo que os denomi namos de princpios reconhecidos, par a acent uar exat a-
ment e essa acei t ao. Vejamos tais pri nc pi os.
5 1
VLADI MI R DA ROCHA FRANA, no excel ent e t r abal ho Eficincia admi ni s t r at i va na Cons t i t ui o Fe-
deral , RDA n- 220, p. 175, 2000.
9 2
VANICE REGI NA LRIO DO VALLE, A r ef or ma admi ni s t r at i va que ai nda n o vei o: dever est at al de
f oment o ci dadani a at i va e gover nana (RDA n
Q
252, ano 2009, p. 119- 140) .
9 3
Rel at i vament e a essa rel ao, vi de ONOFRE ALVES BATISTA J NI OR, Princpio constitucional da eficincia
administrativa, Fr um, 2. ed. , 2012, p. 276- 306.
34 Manual de Di r ei t o Admi ni s t r at i vo Car val ho Fi l ho
2.1 Princpio da Supremacia do Interesse Pblico
As at i vi dades admi ni st r at i vas so desenvol vi das pel o Est ado par a benef ci o da
col et i vi dade. Mes mo quando age em vista de al gum i nt er esse est at al i medi at o, o fi m
l t i mo de sua at uao deve ser vol t ado para o i nt eresse pbl i co. E se, como vi st o, no
est i ver pr esent e esse objetivo, a at uao est ar i nqui nada de desvi o de fi nal i dade.
Desse modo, no o i ndi v duo em si o dest i nat r i o da at i vi dade admi ni st r at i -
va, mas si m o gr upo social n u m t odo. Sai ndo da era do i ndi vi dual i smo exacerbado, o
Est ado passou a caract eri zar-se como o Welfare State ( Es t ado/ bem- es t ar ) , dedi cado a
at ender ao i nt er esse pbl i co. Logi cament e, as relaes sociais vo ensejar, em det er-
mi nados mome nt os , um conflito ent r e o i nt er esse pbl i co e o i nt er esse pri vado, mas ,
ocor r endo esse conflito, h de preval ecer o i nt eresse pbl i co.
Trat a-se, de fato, do pr i mado do i nt er esse pbl i co. O i ndi v duo t em que ser vi st o
como i nt egr ant e da soci edade, no podendo os seus di rei t os, em regra, ser equi par a-
dos aos di rei t os sociais. Vemos a aplicao do pri nc pi o da supr emaci a do i nt er esse
pbl i co, por exempl o, na desapropri ao, em que o i nt er esse pbl i co supl ant a o do
pr opr i et r i o; ou no poder de polcia do Est ado, por fora do qual se est abel ecem algu-
mas rest ri es s at i vi dades i ndi vi duai s.
A despei t o de no ser um concei t o exat o, aspect o que leva a dout r i na em geral
a configur-lo como conceito jurdico indeterminado, a ver dade que, dent r o da anl i se
especfica das si t uaes admi ni st rat i vas, possvel ao i nt r pr et e, luz de t odos os
el ement os do fato, identificar o que e o que no i nt er esse pbl i co. Ou seja: poss -
vel encont r ar as bal i zas do que seja i nt eresse pbl i co dent r o de suas zonas de cert eza
negat i va e de cert eza posi t i va. Por t ant o, cui da-se de concei t o determinvel.
9
'
1
Al gumas vozes se t m l evant ado at ual ment e cont r a a exi st nci a do pr i nc pi o
em foco, ar gument ando- s e no sent i do da pr i mazi a de i nt er esses pr i vados com s upor t e
em di r ei t os f undament ai s quando ocor r em det er mi nadas si t uaes espec fi cas.
9 5
N o
l hes assi st e razo, no ent ant o, nessa vi so pr et ens ament e moder ni s t a. Se evi dent e
que o si st ema j ur di co assegur a aos part i cul ares garant i as cont r a o Es t ado em cer t os
t i pos de rel ao j ur di ca, mai s evi dent e ai nda que, como regra, deva r espei t ar - se
o i nt er esse col et i vo qua ndo em confront o com o i nt er esse part i cul ar. A exi st nci a
de di r ei t os f undament ai s no exclui a densi dade do pr i nc pi o. Est e , na ver dade, o
corol ri o nat ur al do r egi me democr t i co, calcado, como por t odos sabi do, na pr epon-
der nci a das mai or i as .
9 6
A "desconstruo" do pri nc pi o espel ha u ma vi so di st or ci da e
9 1
a cor r et a obs er vao de CARLOS VI N CI US ALVES RIBEIRO, I nt er esse Pbl i co: um concei t o j ur di co
det er mi nvel , em Supremacia do Interesse Pblico, obr a colet. , At l as, 2010, p. 115.
95
Interesses pblicos v. interesses privados: desconstruindo o princpio da supremacia do interesse pblico, Lume n
Jr i s, 2005, vr i os aut or es (coord. por Dani el Sar ment o) . Al m do coor denador , a dot a m tal posi o, ent r e
out r os , Al exandr e Sant os de Ar ago e Hu mb e r t o vila.
9 6
Perfi l ham a cor r ent e da apl i cabi l i dade do pr i nc pi o, ent r e out r os , MARI A SYLVIA ZANELLA Dl PI ETRO
(Direito administrativo, cit., 19. ed. , 2006, p. 82- 83) , CELSO ANTNI O BANDEI RA DE MELLO (Curso de
direito administrativo, cit., 20. ed. , 2006, p. 58-61) e LCIA VALLE FI GUEI REDO (Curso de direito administra-
tivo, Mal hei r os, 7. ed., 2004, p. 66- 67) .
Di r ei t o Admi ni s t r at i vo e Admi ni s t r ao Pbl i ca 35
col oca em ri sco a pr pr i a democraci a; o pri nc pi o, i st o si m, susci t a "reconstruo", vale
dizer, adapt ao di nmi ca social, como j se afi rmou com abs ol ut o acer t o.
9 7
Com a vni a aos que perfi l ham viso opost a, r eaf i r mamos nossa convico de
que, mal gr ado t odo o esforo em cont rri o, a preval nci a do i nt er esse pbl i co in-
dissocivel do di rei t o pbl i co, est e, como ensi na SAYAGUES LASO, o r egul ador da
har moni a ent r e o Est ado e o i ndi v duo.
9 8
Sobre o t ema, j f i r mamos a segui nt e consi -
derao: "Elidir o princpio se revela invivel, eis que se cuida de axioma inarredvel em todo
tipo de relao entre corporao e indivduo. A soluo, destarte, est em ajust-lo para que os
interesses se harmonizem e os confrontos sejam evitados ou superados.""
2.2 Princpio da Autotutela
A Admi ni st r ao Pbl i ca comet e equ vocos no exerccio de sua at i vi dade, o que
no ne m um pouco est r anhvel em vi st a das ml t i pl as tarefas a seu cargo. Defron-
t ando- se com esses erros, no ent ant o, pode ela me s ma rev-l os par a r est aur ar a si-
t uao de regul ari dade. No se t r at a apenas de uma faculdade, mas t a mb m de um
dever, poi s que no se pode admi t i r que, di ant e de si t uaes i rregul ares, per manea
i ner t e e desi nt er essada. Na verdade, s r est aur ando a si t uao de r egul ar i dade que a
Admi ni st r ao obser va o pri nc pi o da legalidade, do qual a aut ot ut el a um dos mai s
i mpor t ant es corol ri os.
No preci sa, por t ant o, a Admi ni st r ao ser provocada par a o fim de rever seus
at os. Pode faz-lo de ofcio. Alis, no l he compet e apenas sanar as i rregul ari dades;
necessri o que t a mb m as previ na, evi t ando-se reflexos prej udi ci ai s aos admi ni st r ados
ou ao pr pr i o Es t a do.
1 0 0
Regi st re-se, ai nda, que a aut ot ut el a envolve doi s aspect os quant o at uao ad-
mi ni st rat i va:
1. aspect os de l egal i dade, em relao aos quai s a Admi ni st r ao, de ofcio, pr o-
cede revi so de at os ilegais; e
2. aspect os de mr i t o, em que r eexami na at os ant er i or es quant o conveni n-
cia e opor t uni dade de sua manut eno ou desf azi ment o.
A capaci dade de aut ot ut el a est hoje consagrada, sendo, i ncl usi ve, obj et o de
firme or i ent ao do Supr emo Tribunal Federal, que a ela faz refernci a nas clssicas
Smul as 346 e 4 7 3 .
1 0 1
9 7
Vale a pena exami nar o bel o t r abal ho cr t i co de ALICE GONZALEZ BORGES, Supr emaci a do i nt er esse
pbl i co: des cons t r uo ou r econst r uo?, em RDE n'-
!
3, 2006, p. 137- 153.
9 8
ENRI QUE SAYAGUES LASO, Tratado de derecho administrativo, Edi t . Dani el Mar t i ns , 4. ed., Mont evi du,
1974, v. I, p. 18.
9 9
Nos s o t r abal ho I nt er esse pbl i co: verdades e sofismas, em Supremacia do interesse pblico, ob. colet., At l as,
2010, p. 82.
1 0 0
LANDI e POTENZA, Manual e di di r i t t o ammi ni s t r at i vo, p. 588.
1 0 1
Smul a 346: "A Admi ni s t r ao Pbl i ca pode decl arar a nul i dade dos s eus pr pr i os at os . " Smul a 473:
"A admi ni s t r ao pode anul ar seus pr pr i os at os qua ndo ei vados de v ci os que os t or na m i l egai s, por que
36 Manual de Di r ei t o Admi ni s t r at i vo Car val ho Fi l ho
Em nome , por m, do pr i nc pi o da segur ana j ur di ca e da est abi l i dade das
rel aes j ur di cas, vm s endo cri ados l i mi t es ao exerc ci o da aut ot ut el a pel a Ad-
mi ni s t r ao. Na ver dade, a et er na pendnci a da possi bi l i dade de r evi so dos at os
admi ni s t r at i vos revel a-se, em al guns casos, mai s noci va do que a sua per mannci a.
Por i sso me s mo, a Lei n
e
9. 784, de 29. 1. 1999, que r egul a o pr oces s o admi ni s t r at i vo
federal, consi gnou que o di r ei t o da Admi ni st r ao de anul ar at os admi ni s t r at i vos
que t e nha m i r r adi ado efei t os favorveis ao dest i nat r i o decai em ci nco anos, sal vo
compr ovada m-f (art. 54) . V-se, por t ant o, que, depoi s desse pr azo, i ncab vel se
t or na o exerc ci o de aut ot ut el a pel a Admi ni st r ao, eis que tal hi pt es e acarret a, ex
vi legis, a conver so do fato ant er i or em si t uao j ur di ca l eg t i ma.
2.3 Princpio da Indisponibilidade
Os bens e i nt er esses pbl i cos no per t encem Admi ni st r ao ne m a seus agen-
t es. Cabe- l hes apenas geri-los, conserv-l os e por eles velar em prol da coletividade,
est a si m a verdadei ra t i t ul ar dos di rei t os e i nt eresses pbl i cos.
O pri nc pi o da i ndi sponi bi l i dade enfatiza tal si t uao. A Admi ni st r ao no t em
a livre di sposi o dos bens e i nt er esses pbl i cos, por que at ua em nome de t ercei ros.
Por essa razo que os bens pbl i cos s podem ser al i enados na forma em que a lei
di spuser. Da me s ma forma, os cont r at os admi ni st r at i vos r ecl amam, como regra, que
se realize licitao par a encont r ar quem possa execut ar obr as e servi os de modo mai s
vant aj oso par a a Admi ni st r ao.
O pri nc pi o par t e, afinal, da pr emi ssa de que t odos os cui dados exi gi dos par a os
bens e i nt er esses pbl i cos t r azem benefcios para a pr pr i a col et i vi dade.
2.4 Princpio da Continuidade dos Servios Pblicos
Os servi os pbl i cos buscam at ender aos recl amos dos i ndi v duos em det er mi -
nados set or es sociais. Tais r ecl amos const i t uem mui t as vezes necessi dades pr ement es
e i nadi vei s da soci edade. A conseqnci a lgica desse fato a de que no pode m os
servios pbl i cos ser i nt er r ompi dos, devendo, ao cont rri o, t er nor mal cont i nui dade.
Ai nda que f undament al ment e ligado aos servios pbl i cos, o pri nc pi o al cana t oda e
qual quer at i vi dade admi ni st rat i va, j que o i nt eresse pbl i co no guar da adequao
com descont i nui dades e paral i saes na Admi ni s t r ao.
1 0 2
Encont r amos em mai s de um mome nt o a aplicao do pri nc pi o. Em pr i mei r o
lugar, di sps a Const i t ui o Federal que a greve dent r o da Admi ni st r ao seri a regu-
lada por lei especfica (art. 37, VII), ou seja, lei ordi nri a que t r at e especi fi cament e da
del es no se or i gi nam di r ei t os; ou revog-l os, por mot i vo de conveni nci a ou opor t uni dade, r es pei t ados os
di r ei t os adqui r i dos , e ressal vada, em t odos os casos, a apreci ao j udi ci al . "
1 0 2
A cor r et a obs er vao de RAFAEL CARVALHO REZENDE OLIVEIRA, Princpios do direito administrati-
vo, Lume n Jr i s, 2 0 1 1 , p. 141.
Di r ei t o Admi ni s t r at i vo e Admi ni s t r ao Pbl i ca 37
mat r i a (ant es da EC n
9
19/ 1998, o di sposi t i vo previ a lei compl ement ar ) . Mes mo no
set or pri vado, o Const i t ui nt e, embor a t enha r econheci do o di rei t o de greve par a os
t r abal hador es, ressal vou no art. 9
9
, I
a
: "A lei definir os servios ou atividades essenciais
e dispor sobre o atendimento das necessidades inadiveis da comunidade." Tudo i sso mos t r a a
pr eocupao de no ocasi onar sol uo de cont i nui dade nos servi os pbl i cos .
1 0 3
No di spensvel , por m, acent uar que a cont i nui dade dos servi os pbl i cos
est i nt i mament e ligada ao pri nc pi o da eficincia, hoje expr es s ament e menci onado no
art. 37, caput, da CF, por fora de al t erao i nt r oduzi da pel a EC n
9
19/ 1998, relativa
reforma do Est ado. Logi cament e, um dos aspect os da qual i dade dos servi os que no
sofram sol uo de cont i nui dade, prej udi cando os us u r i os .
1 0 4
Out r o exempl o, sempr e referido ent r e os aut or es, o dos cont r at os admi ni st r a-
t i vos. Para evitar a paral i sao das obr as e servios, vedado ao par t i cul ar cont r at ado,
dent r o de cert os l i mi t es, opor em face da Admi ni st r ao a exceo de cont r at o no
cumpr i do (exceptio non adimpleti contractus).
Na verdade, o pri nc pi o em foco guar da est rei t a per t i nnci a com o pri nc pi o da
supr emaci a do i nt er esse pbl i co. Em ambos se pr et ende que a col et i vi dade no sofra
prej u zos em razo de event ual realce a i nt eresses par t i cul ar es .
1 0 5
evi dent e que a cont i nui dade dos servios pbl i cos no pode t er cart er ab-
sol ut o, embor a deva const i t ui r a regra geral. Exi st em cert as si t uaes especficas que
excepci onam o pri nc pi o, per mi t i ndo a paral i sao t empor r i a da at i vi dade, como
o caso da necessi dade de pr oceder a reparos t cni cos ou de realizar obr as par a a ex-
panso e mel hor i a dos servi os. Por out r o lado, al guns servi os so r emuner ados por
tarifa, pagament o que se caract eri za como preo pbl i co, de cart er t i pi cament e nego-
ciai. Tais servi os, f r eqent ement e pr est ados por concessi onr i os e per mi ssi onr i os,
admi t em s us pens o no caso de i nadi mpl ement o da tarifa pel o usur i o, devendo ser
rest abel eci dos t o logo seja qui t ado o dbi t o. E o caso, par a exemplificar, dos servios
de energi a el t ri ca e us o de l i nha t el efni ca.
1 0 6
2.5 Princpio da Segurana Jurdica (Proteo Confiana)
As t eori as j ur di cas moder nas sempr e pr ocur ar am real ar a crise confl i t uosa en-
t re os pri nc pi os da l egal i dade e da est abi l i dade das rel aes j ur di cas. Se, de um lado,
no se pode rel egar o post ul ado de observnci a dos at os e condut as aos par met r os
1 0 3
Nes s e s ent i do, o s ubs t a nc i os o par ecer de MANOEL GONALVES FERREI RA FI LHO, RDA n'-' 175,
p. 152- 157.
1 0 4
Vide a pr ops i t o os coment r i os sobr e o pr i nc pi o da eficincia fei t os a nt e r i or me nt e nes t e cap t ul o.
1 0 5
Hoj e e nc ont r a mos o pr i nc pi o da cont i nui dade no pr pr i o di r ei t o posi t i vo, c omo se v no art . 22 da
Lei n
s
8. 078, de 11. 9. 1990 (Cd. do Cons umi dor ) : "Os rgos pblicos, por si ou suas empresas, concessionrias,
permissionrias ou sob qualquer outra forma de empreendimento, so obrigados a fornecer servios adequados, eficientes,
seguro e, quanto aos essenciais, contnuos."
1 0 6
Exami nar emos esses aspect os especficos com mai or mi nci a no cap t ul o dest i nado aos servios pbl i cos
(Cap t ul o VII).
38 Manual de Di r ei t o Admi ni s t r at i vo Car val ho Fi l ho
est abel eci dos na lei, de out r o preci so evitar que si t uaes j ur di cas per maneam por
t odo o t e mpo em nvel de i nst abi l i dade, o que, evi dent ement e, provoca i ncert ezas e
recei os ent r e os i ndi v duos. A prescri o e a decadnci a so fatos j ur di cos at ravs dos
quai s a or dem j ur di ca confere dest aque ao pri nc pi o da estabilidade das relaes jurdicas,
ou, como se t em denomi nado at ual ment e, ao princpio da segurana jurdica.
Como j foi subl i nhado em est udos moder nos sobre o t ema, o pri nc pi o em
t el a compor t a doi s vet or es bsi cos quant o s perspect i vas do ci dado. De um l ado,
a perspectiva de certeza, que i ndi ca o conheci ment o segur o das nor mas e at i vi dades j u-
rdicas, e, de out r o, a perspectiva de estabilidade, medi ant e a qual se di funde a i di a de
consol i dao das aes admi ni st r at i vas e se oferece a criao de novos mecani s mos de
defesa por par t e do admi ni st r ado, inclusive al guns del es, como o di rei t o adqui r i do e o
at o j ur di co perfei t o, de us o mai s const ant e no di rei t o pr i vado.
1 0 7
No di rei t o compar ado, especi al ment e no di rei t o al emo, os est udi osos se t m
dedi cado necessi dade de est abi l i zao de cert as si t uaes j ur di cas, pr i nci pal ment e
em vi r t ude do t r anscur so do t empo e da boa-f, e di st i nguem os pri nc pi os da seguran-
a jurdica e da proteo confiana. Pelo pri mei ro, confere-se rel evo ao aspecto objetivo
do concei t o, i ndi cando- se a i nafast abi l i dade da est abi l i zao j ur di ca; pel o segundo, o
realce i nci de sobre o aspecto subjetivo, e nest e se subl i nha o s ent i ment o do i ndi v duo em
rel ao a at os, inclusive e pr i nci pal ment e do Est ado, dot ados de pr esuno de l egi t i mi -
dade e com a apar nci a de l egal i dade.
1 0 8
Os pri nc pi os da segur ana j ur di ca e da pr ot eo confiana pas s ar am a const ar
de forma expr essa no art. 54, da Lei n
a
9. 784, de 29. 1. 1999, nos segui nt es t er mos : "O
direito da Administrao de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favorveis
para os destinatrios decai em 5 (cinco) anos, contados da data em que foram praticados, salvo
comprovada m-f". A nor ma, como se pode observar, conjuga os aspect os de t empo e
boa-f, mas se dirige essenci al ment e a estabilizar rel aes j ur di cas pel a conval i dao
de at os admi ni st r at i vos i nqui nados de vcio de l egal i dade.
E cert o que a j ur i spr udnci a apont a al guns casos em que foram conval i dadas si-
t uaes j ur di cas i l eg t i mas, j ust i fi cando-se a converso pel a "teoria do fato consumado",
i st o , em cert as ocasi es mel hor seria convalidar o fato do que supr i mi - l o da or dem
j ur di ca, hi pt ese em que o t r ans t or no seria de tal modo expressi vo que chegari a ao ex-
t r emo de ofender o pri nc pi o da est abi l i dade das rel aes j ur di cas. Com a posi t i vao
do pri nc pi o, t or nou- se de mai or densi dade a sust ent ao do fato i l eg t i mo ant eri or;
por mai s que se esforassem os i nt r pr et es, a f undament ao do fato cons umado no
se afigurava mui t o convi ncent e.
1 0 9
1 0 7
RAFAEL VALIM, O Princpio da segurana jurdica no direito administrativo brasileiro, Mal hei ros, 2010, p. 91- 104.
1 0 8
Sobr e o t ema, vi de o excel ent e t r abal ho de ALMI RO DO COUTO E SILVA, "O pr i nc pi o da s egur ana
j ur di ca ( pr ot eo confi ana) no di r ei t o pbl i co brasi l ei ro e o di r ei t o da admi ni s t r ao pbl i ca de anul ar
seus pr pr i os at os admi ni s t r at i vos : o pr azo decadenci al do art. 54 da lei do pr oces s o admi ni s t r at i vo da Uni o
(Lei n" 9. 784/ 99) " , publ i cado na RDA n
a
237, p. 271- 315, 2004.
1 0 9
A cor r et a obser vao de ALMI RO DO COUTO E SILVA, cit., p. 287. O aut or cita, i ncl usi ve, a hi pt es e
de pes s oas que concl u r am cur s o superi or, me s mo havendo i r r egul ar i dades em seus cur r cul os, e que t i ve-
r am seus di pl omas val i dados. So ci t adas, i ncl usi ve, vri as deci ses j udi ci ai s em i dnt i co s ent i do.
Di r ei t o Admi ni s t r at i vo e Admi ni s t r ao Pbl i ca 39
Decorre, por t ant o, da ci t ada nor ma a clara i nt eno de sobrel evar o pri nc pi o da
pr ot eo confiana, de modo que, aps cinco anos e desde que t enha havi do boa-f,
fi ca l i mi t ado o poder de aut ot ut el a admi ni st rat i va e, em conseqnci a, no mai s pode-
r a Admi ni st r ao supr i mi r os efeitos favorveis que o at o pr oduzi u par a seu dest i na-
t ri o. Regi st re-se, a pr opsi t o, que o STF, i nvocando a Lei n
2
9. 784/ 1999, conval i dou
at o admi ni st r at i vo de t r ansposi o de carreira em favor de servidor, por quant o, embo-
ra calcado em lei s upos t ament e i nconst i t uci onal , j consol i dara a si t uao j ur di ca do
dest i nat r i o e, desse modo, mereci a pr ot eo "em homenagem ao princpio da segurana
jurdica".
110
At os de ascenso funcional t ambm foram conval i dados, vez que seu des-
fazi ment o ul t r apassou de mui t o o qi nqni o f i xado na Lei n
2
9. 784/ 1999; mai s u ma
vez foi pr ot egi da a confiana do admi ni s t r ado.
1 1 1
Em di versos out r os aspect os se t em desenvol vi do o pr i nc pi o da segur ana j u-
rdica e de seu corol ri o - o pri nc pi o da pr ot eo confi ana. No campo da r espon-
sabi l i dade civil do Est ado, por exempl o, deci di u-se que o gover no federal deveri a
i ndeni zar os prej u zos causados a empr esr i os do set or sucr oal cool ei r o em vi r t ude de
sua i nt er veno no dom ni o econmi co, f i xando preos i nferi ores aos pr opos t os por
aut ar qui a vi ncul ada ao pr pr i o governo. Reconheceu- se que, embor a lcita a i nt er-
veno, a hi pt es e est ar i a a confi gurar a r esponsabi l i dade obj et i va do Poder Pbl i co
- t udo por afront a confiana deposi t ada pel os prej udi cados em pessoa da me s ma
admi ni st r ao f eder al .
1 1 2
No campo do di rei t o posi t i vo, mer ecem citao as Leis n^ 9. 868, de 10. 11. 1999
(processo e j ul gament o de ao di ret a de i nconst i t uci onal i dade e decl arat ri a de cons-
t i t uci onal i dade), e 9. 882, de 3. 12. 1999 (processo e j ul gament o de argui o de des cum-
pr i ment o de pr ecei t o f undament al ) , nas quai s o l egi sl ador admi t e expr essament e que
a deci so nas referidas aes possa t er eficcia t o s oment e aps o t r nsi t o em j ul gado,
ou a par t i r de out r o mome nt o, "tendo em vista razes de segurana jurdica ou de excepcional
interesse social", mant endo- s e, por consegui nt e, os efeitos pr et r i t os da lei decl arada i n-
const i t uci onal e r esguar dando- se a confiana deposi t ada pel o i ndi v duo na lei edi t ada
pel os poder es pol t i cos.
1 1 3
Dout r i na moder na, calcada i ni ci al ment e no di rei t o al emo e depoi s adot ada no
di rei t o comuni t r i o eur opeu, advoga o ent endi ment o de que a t ut el a da confiana
l eg t i ma abr ange, inclusive, o poder normativo da Administrao, e no apenas os at os
de nat ur eza concr et a por ela pr oduzi dos. Cui da-se de pr ot eger expect at i vas dos i ndi -
v duos or i undas da crena de que di sci pl i nas j ur di co- admi ni st r at i vas so dot adas de
cert o grau de est abi l i dade. Semel hant e t ut el a demanda doi s r equi si t os: ( l
2
) a r upt ur a
i nesper ada da di sci pl i na vi gent e; (2
a
) a i mprevi si bi l i dade das modi fi caes. Em t ai s
hi pt eses, cabe Admi ni st r ao adot ar al gumas sol ues par a mi t i gar os efeitos das
mudanas: uma del as a excl uso do admi ni st r ado do novo r egi me j ur di co; out r a, o
1 1 0
RE 466. 546- RJ, 2
5
Tur ma, Rei. Mi n. GILMAR MENDES, em 14. 2. 2006 (vi de Informativo STF n
Q
416,
fev. 2006) .
1 1 1
STF, MS 26393 e 26404, Rei. Mi n. CRMEN LCIA, em 29. 10. 2004.
1 1 2
RE n'-' 422. 941- DF, 2
a
Tur ma, Rei. Mi n. CARLOS VELLOSO, em 6. 12. 2005 (Informativo STFn'
2
412, dez.
2005) .
1 1 3
Ar t s. 27 e 11, r es pect i vament e.
40 Manual de Di r ei t o Admi ni s t r at i vo Car val ho Fi l ho
annci o de medi das t r ansi t r i as ou de um per odo de vacado; out r a, ai nda, o di r ei t o do
admi ni s t r ado a u ma i ndeni zao compensat r i a pel a quebr a da confiana decor r ent e
de al t eraes em at os nor mat i vos que acredi t ava sl i dos e per manent es . cl aro que a
mat r i a ai nda est em fase de est udos e desenvol vi ment o, mas , i negavel ment e, cons-
t i t ui uma forma de pr ot eger a confiana e as expect at i vas l eg t i mas na est abi l i dade
nor mat i va, desejvel em qual quer si st ema j ur di co.
1 1 4
O desenvol vi ment o do pri nc pi o em tela denot a que a confiana t r aduz um dos
fatores mai s r el evant es de um r egi me democrt i co, no se podendo per der de vi st a
que ela que d sust ent ao ent rega dos poder es aos r epr es ent ant es el ei t os, como
j regi st rou aut or i zada dout r i na.
1 1 5
Em nosso ent ender, por m, no se pode lev-lo ao
ext r emo par a o fi m de sal vaguardar mer as expect at i vas fticas ou j ur di cas, como j
ocorre em out r os si st emas; semel hant e di reo elidiria o pr pr i o desenvol vi ment o do
Est ado e de seus proj et os em prol da col et i vi dade. O que se pr et ende que o ci dado
no seja sur pr eendi do ou agravado pela mudana i nesper ada de compor t ament o da
Admi ni st r ao, sem o m ni mo respei t o s si t uaes formadas e consol i dadas no passa-
do, ai nda que no se t e nha m convert i do em di rei t os adqui r i dos.
2.6 Princpio da Precauo
Em vi r t ude da moder na t endnci a ent r e os est udi osos de desenvol ver-se a idia
de que necessr i o evitar a cat st rofe ant es que ela ocorra, par ece- nos opor t uno t ecer
breve coment r i o sobr e o princpio da precauo,
116
que, embor a no expresso, t em si do
r econheci do como i nspi r ador das condut as admi ni st r at i vas.
Esse pos t ul ado t eve or i gem no mbi t o do di r ei t o ambi ent al , ef et i vament e foro
pr pr i o par a seu es t udo e apr of undament o. Significa que, em caso de ri sco de danos
graves e degradao ambi ent ai s, medidas preventivas devem ser adot adas de i medi at o,
ai nda que no haja cert eza cientfica absol ut a, fator est e que no pode justificar even-
t ual pr ocr ast i nao das provi dnci as pr ot et i vas .
1 1 7
Aut or i zada dout r i na, a pr opsi t o, j
dei xou consi gnado que, exi st i ndo dvi da sobre a possi bi l i dade de dano, "a soluo deve
ser favorvel ao ambiente e no ao lucro imediato" .
n s
At ual ment e, o axi oma t em si do i nvocado t a mb m para a t ut el a do interesse pbli-
co, em or dem a consi derar que, se det er mi nada ao acarret a risco par a a col et i vi dade,
deve a Admi ni st r ao adot ar pos t ur a de precauo para evi t ar que event uai s danos
acabem por concret i zar-se. Semel hant e caut el a de t odo conveni ent e na medi da em
1 1 4
A r es pei t o do t ema, vej a-se o excel ent e t r abal ho de PATRCIA BAPTISTA, A t ut el a da confi ana l eg t i ma
c omo l i mi t e ao exerc ci o do poder nor mat i vo da Admi ni st r ao Pbl i ca - a pr ot eo s expect at i vas l eg t i -
ma s dos ci dados c omo l i mi t e r et r oat i vi dade nor mat i va, em RD n
L
' 3, 2006, p. 155- 181.
1 1 5
VALTER SHUENQUENER DE ARAJO, O princpio da proteo da confiana, I mpet us , RJ, 2009, p. 244.
! l s
Pode denomi nar - s e t a mb m de "princpio da preveno", mal gr ado a r esi st nci a de al guns com rel ao a
es s a equi val nci a.
1 1 7
Esses so os el ement os que cons t am no Pri nc pi o n'
J
15 da Decl ar ao do Ri o de J anei r o na ECO/ 9 2 .
1 1 8
PAULO AFFONSO LEME MACHADO, Direito ambiental brasileiro, Mal hei r os, 5. ed. , 1995, p. 444.
Di r ei t o Admi ni s t r at i vo e Admi ni s t r ao Pbl i ca 41
que se sabe que al guns t i pos de dano, por sua gravi dade e ext enso, so i rrevers vei s
ou, no m ni mo, de dificlima reparao.
Nes s es casos, i nci de a inverso do nus da prova, exi gi ndo-se que o i nt er essado
compr ove que seu pr oj et o no t raz riscos para a col et i vi dade, cabendo Admi ni st r a-
o, em cada caso, aferir a existncia, ou no, de reais condi es de segur ana par a o
i nt er esse pbl i co.
Embor a ai nda em fase de evoluo, o pri nc pi o da pr ecauo mer ece t ot al aga-
sal ho na soci edade moder na em face de cert as aes que se t m revel ado devast ador as
par a os i ndi v duos. Aqui a pr eveno deve sobrepuj ar a correo.
3 O Princpio da Razoabilidade
Al guns aut or es moder nos t m pr ocur ado al i nhar t ambm, ent r e os pri nc pi os
da Admi ni st r ao Pblica, o denomi nado "pri nc pi o da r azoabi l i dade".
1 1 9
Em nos s o ent ender , por m, necessri o exami nar com pr eci so o sent i do des-
se pri nc pi o, sob pena de se chegar a concl uses di ssonant es dos pos t ul ados de di r ei t o
pbl i co.
Razoabilidade a qual i dade do que razovel, ou seja, aqui l o que se si t ua dent r o
de l i mi t es acei t vei s, ai nda que os j u zos de valor que pr ovocar am a condut a pos s am
di spor - se de forma um pouco di versa. Ora, o que t ot al ment e razovel par a uns
pode no o ser par a out r os . Mas, me s mo quando no o seja, de r econhecer - se que a
val orao se si t uou dent r o dos standards de acei t abi l i dade. Dent r o desse quadr o, no
pode o j ui z cont r ol ar a condut a do admi ni st r ador sob a mer a al egao de que no a
ent endeu razovel. No l he lcito subst i t ui r o j u zo de val or do admi ni s t r ador pel o
seu pr pr i o, por que a i sso se coloca o bi ce da separ ao de funes, que r ege as at i -
vi dades est at ai s. Poder, i st o si m, e at me s mo dever, cont r ol ar os aspect os rel at i vos
l egal i dade da condut a, ou seja, verificar se est o pr es ent es os r equi si t os que a lei
exige par a a val i dade dos at os admi ni st r at i vos. Esse o sent i do que os Tri bunai s t m
empr es t ado ao cont r ol e.
Desse modo, quando al guns est udi osos i ndi cam que "a razoabilidade vai se atrelar
congruncia lgica entre as situaes postas e as decises administrativas",
120
par ece- nos que
a falta da referida congr unci a viola, na verdade, o princpio da legalidade, por que, no caso,
ou h vcio nas r azes i mpul si onador as da vont ade, ou o vcio est ar no obj et o dest a.
A falta de razoabi l i dade, na hi pt ese, pur o reflexo da i nobser vnci a de r equi si t os
exi gi dos par a a val i dade da condut a. Por out r o lado, qua ndo a falta de razoabi l i dade se
calca em si t uao na qual o admi ni st r ador t enha em mi r a al gum i nt er esse particular,
1 1 9
MARIA SYLVIA ZANELLA Dl PI ETRO (Direito administrativo, p. 68) ; DI OGO DE FI GUEI REDO MO-
REI RA NETO (Curso); LCI A VALLE FI GUEI REDO (Curso de direito administrativo, p. 46) . Ta mb m: DA-
NI EL ANDR FERNANDES, Os princpios da razoabilidade e da ampla defesa, Lumen Jr i s, 2003.
1 2 0
LCIA VALLE FI GUEI REDO, ob. e loc. cit.
42 Manual de Di r ei t o Admi ni s t r at i vo Car val ho Fi l ho
vi ol ado est ar sendo o pri nc pi o da moral i dade, ou o da i mpessoal i dade, como t i vemos
a opor t uni dade de exami nar.
Com esses el ement os, desej amos frisar que o pri nc pi o da razoabi l i dade t em que
ser obser vado pel a Admi ni st r ao medi da que sua condut a se apr esent e dent r o dos
padr es nor mai s de acei t abi l i dade. Se at uar fora desses padr es, al gum vcio est ar,
sem dvi da, cont ami nando o compor t ament o est at al . Significa dizer, por fi m, que no
pode exi st i r violao ao referido pri nc pi o quando a condut a admi ni st r at i va i nt ei ra-
ment e revest i da de l i ci t ude.
Acert ada, poi s, a noo de que o pri nc pi o da razoabi l i dade se f undament a nos
pri nc pi os da l egal i dade e da fi nal i dade, como reala CELSO ANTNI O BANDEI RA
DE MELLO, no se podendo supor que a correo judicial possa i nvadi r o mrito admi-
nistrativo, que reflete o j u zo de valorao em que se basei a o admi ni st r ador par a defi-
ni r sua condut a, i nvaso que, diga-se de passagem, t em si do r ei t er adament e r epudi ada
pel o Judi ci ri o em vi r t ude do pri nc pi o da separao de Poderes, consi gnado no art . 2-
da Lei Maior. Concl ui o emi nent e admi ni st r at i vi st a que "tal no ocorre porque a sobredita
l i berdade liberdade dent r o da lei, vale dizer, segundo as possibilidades nela comportadas",
adi t ando que "uma providncia desarrazoada, consoante dito, no pode ser havida como com-
portada pela lei. Logo, ilegal; desbordante dos limites nela admitidos".
121
Assi m, na est ei ra da dout r i na mai s aut or i zada e r echaando al gumas i nt er pr e-
t aes evi dent ement e radicais, exacerbadas e di ssonant es do si st ema const i t uci onal
vi gent e, preci so l embr ar que, quando se pr et ender i mput ar condut a admi ni st r at i va
a condi o de ofensiva ao pri nc pi o da razoabi l i dade, t er que est ar pr es ent e a idia
de que a ao efetiva e indiscutivelmente ilegal. Inexi st e, por consegui nt e, condut a legal
vul ner ador a do ci t ado pri nc pi o: ou a ao vul ner a o pr i nc pi o e ilegal, ou, se no o
ofende, h de ser qualificada como legal e i nseri da dent r o das funes nor mai s come-
t i das ao admi ni st r ador pbl i co.
Di ssent i mos, por consegui nt e, de dout r i na que advoga a el i mi nao do poder
di scri ci onri o da Admi ni st r ao di ant e da aplicao do pri nc pi o da razoabi l i dade. Se
ver dade que est e abr anda o excesso de poder admi ni st r at i vo, no menos ver dadei r o
que o admi ni st r ador cont i nua det endo o poder j ur di co de val orar condut as e deci ses,
poi s que essa a sua at ri bui o. No concor damos, poi s, com as posi es s egundo as
quai s ao Judi ci ri o seria conferi da a funo de pr at i cament e subst i t ui r o j u zo de val o-
rao l evado a cabo pel o admi ni st r ador . Trata-se de radi cal i smo que mai s compl i ca que
el uci da a aplicao do di r ei t o.
1 2 2
No cust a l embrar, por out r o lado, que o pri nc pi o da razoabi l i dade no i nci de
apenas sobr e a funo admi ni st rat i va, mas, ao cont rri o, i nci de sobr e qual quer funo
pbl i ca, i ncl usi ve a funo legislativa. Por i sso mes mo, o STF, por mai s de u ma vez, j
decl arou a i nconst i t uci onal i dade de lei por violao ao pri nc pi o, t ant o de lei f eder al ,
1 2 3
1 2 1
Cur s o de di r ei t o admi ni s t r at i vo, p. 55 (grifos do aut or ) .
1 2 2
Acerca do as s unt o, vi de FBIO CORRA SOUZA DE OLIVEIRA, em Por uma teoria dos princpios. O
princpio constitucional da razoabilidade, Lumen Jr i s, 2003, p. 121- 152.
1 2 3
No caso, o art . 91-A da Lei n
s
9. 504/ 97, com a r edao da Lei n
s
12. 034/ 09, pel o qual se exigia, ao
mo me n t o da vot ao, a apr es ent ao t ant o do doc ume nt o de i dent i fi cao com foto, qua nt o do t t ul o de elei-
Di r ei t o Admi ni s t r at i vo e Admi ni s t r ao Pbl i ca 43
t or - exi gnci a cons i der ada des medi da e i rrazovel (ADI 4. 467, Rei. Mi n. ELLEN GRACI E, em 30. 9. 2010) .
1 2 4
ADI 1. 158, Rei . Mi n. CELSO DE MELLO. No caso, lei do Es t a do do Ama z o n a s concedi a aos ser vi -
dor es a pos e nt a dos a gr at i f i cao de fri as de um t er o da r e mu n e r a o me ns a l pr e vi s t a no ar t . 1, XVII,
da Cons t i t ui o.
1 2 5
Ver a excel ent e obr a de GERMANA DE OLIVEIRA MORAES, Controle jurisdicional da administrao pbli-
ca, p. 76- 79. Segundo a aut or a, at me s mo os Tr i bunai s s upr anaci onai s , c omo o caso do Tr i bunal de Just i a
das Comuni da de s Eur opi as , adot ar am o pr i nc pi o da pr opor ci onal i dade.
1 2 6
WI LLI S SANTI AGO GUERRA FI LHO, Metodologia jurdica e interpretao constitucional, Ensaios de
teoria constitucional, For t a l e z a : UFC, 1989, a p u d GERMANA DE OLI VEI RA MORAES ( ob. ci t . , p. 7 9 ) .
quant o de lei es t adual ,
1 2 4
o que denot a que esse t i po de ofensa afeta r eal ment e o plano
de validade dos at os.
4 O Princpio da Proporci onal i dade
O pri nc pi o da pr opor ci onal i dade, que est ai nda em evol uo e t em si do aca-
t ado em al guns or denament os j ur di cos, guar da al guns pont os que o as s emel ham ao
pri nc pi o da razoabi l i dade e ent r e eles avul t a o de que obj et i vo de ambos a out or ga
ao Judi ci ri o do poder de exercer cont rol e sobre os at os dos demai s Poder es. Enquant o
o pri nc pi o da razoabi l i dade t em sua ori gem e desenvol vi ment o na el aborao j ur i s-
prudenci al angl o-saxni ca, o da pr opor ci onal i dade or i undo da Sua e da Al emanha,
t endo- se est endi do pos t er i or ment e ao Di rei t o da ust r i a, Hol anda, Blgica e out r os
pa ses e ur ope us .
1 2 5
O gr ande f undament o do pri nc pi o da pr opor ci onal i dade o excesso de poder, e
o fim a que se dest i na exat ament e o de cont er at os, deci ses e condut as de agent es
pbl i cos que ul t r apassem os l i mi t es adequados, com vistas ao obj et i vo col i mado pel a
Admi ni st r ao, ou at me s mo pel os Poderes r epr esent at i vos do Est ado. Significa que
o Poder Pbl i co, quando i nt er vm nas at i vi dades sob seu cont rol e, deve at uar por que
a si t uao recl ama r eal ment e a i nt erveno, e est a deve pr ocessar - se com equi l bri o,
sem excessos e pr opor ci onal ment e ao fim a ser at i ngi do.
Segundo a dout r i na al em, par a que a condut a est at al obser ve o pri nc pi o da
pr opor ci onal i dade, h de revest i r-se de trplice f undament o: (1) adequao, significan-
do que o mei o empr egado na at uao deve ser compat vel com o fi m col i mado; (2)
exigibilidade, por que a condut a deve ter-se por necessri a, no havendo out r o mei o
menos gravoso ou oner os o par a alcanar o fim pbl i co, ou seja, o mei o escol hi do o
que causa o menor prej u zo possvel para os i ndi v duos; (3) proporcionalidade em sentido
estrito, quando as vant agens a ser em conqui st adas super ar em as des vant agens .
1 2 6
O pri nc pi o, que grassou no Di rei t o Const i t uci onal , hoje i nci de t a mb m no Di-
rei t o Admi ni st r at i vo como forma de cont rol e da Admi ni st r ao Pblica. E necessri o,
cont udo, advert i r que, embor a o al udi do pri nc pi o possa servir como i ns t r ument o de
cont rol e da at i vi dade admi ni st rat i va, sua aplicao leva em cont a, repi t a-se, o excesso
de poder. No pode, por m, interferir no critrio di scri ci onri o de escol ha do admi ni s-
t rador pbl i co, quando est e tiver sua di sposi o mai s de uma forma lcita de atuar,
44 Manual de Di r ei t o Admi ni s t r at i vo Car val ho Fi l ho
opor t uni dade em que est ar exercendo l egi t i mament e seu poder de admi ni st r ao p-
blica. Em conseqnci a, sua aplicao exige equi l bri o e comedi ment o por par t e do j ul -
gador, que dever consi derar com acui dade t odos os el ement os da hi pt ese sob aprecia-
o; se no o fizer, ele me s mo ser o agent e violador do pri nc pi o que pr et ende aplicar.
Exami nada, conquant o em s nt ese, a fi si onomi a dos pri nc pi os da razoabi l i dade
e da pr opor ci onal i dade, chega-se concl uso de que ambos cons t i t uem i ns t r umen-
t os de cont r ol e dos at os est at ai s abusi vos, seja qual for a sua nat ur eza. No pr ocesso
hi st ri co de formao desses post ul ados, por m, pode afi rmar-se que o pr i nc pi o da
razoabi l i dade nasceu com perfil her menut i co, vol t ado pr i mei r ament e par a a lgica e
a i nt er pr et ao j ur di ca e s agora adot ado para a ponder ao de out r os pri nc pi os, ao
passo que o pri nc pi o da pr opor ci onal i dade j veio a l ume com di r eci onament o obje-
t i vo, mat er i al , vi sando desde logo ao bal anceament o de val ores, como a segurana, a
j ust i a, a l i ber dade et c. Na verdade, "confluem ambos, pois, rumo ao (super) princpio da
ponder ao de val ores e bens j ur di cos, fundante do prprio Estado de Direito Democrtico
contemporneo (pluralista, cooperativo, publicamente razovel e tendente ao justo)".
127
V I S M U L A S
Smul as Vi ncul ant es
Smul a Vi ncul ant e 13: A nomeao de cnjuge, companheiro ou parente em linha reta,
colateral ou por afinidade, at o terceiro grau, inclusive, da autoridade nomeante ou de servidor
da mesma pessoa jurdica investido em cargo de direo, chefia ou assessoramento, para o exer-
ccio de cargo em comisso ou de confiana ou, ainda, de funo gratificada na administrao
pblica direta e indireta em qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municpios, compreendido o ajuste mediante designaes recprocas, viola a Constituio Federal.
1 2 7
o pr eci so e ns i na me nt o do i l ust r e t r i but ar i st a RI CARDO AZI Z CRETTON, em s ua excel ent e obr a Os
princpios da proporcionalidade e da razoabilidade e sua aplicao no direito tributrio ( Lumen Jr i s, 2 0 0 1 , p. 75,
grifos do aut or ) .
2
PODERES E EVERES DOS
ADMINISTRADORES PBLICOS
I INTRODUO
O Est ado, embor a se caracterize como i nst i t ui o poltica, cuja at uao pr oduz
efeitos ext er nos e i nt er nos, no pode dei xar de est ar a servi o da col et i vi dade. A evo-
l uo do Est ado demons t r a que um dos pri nci pai s mot i vos i nspi r ador es de sua exis-
t nci a j us t ament e a necessi dade de disciplinar as rel aes sociais, seja pr opi ci ando
segur ana aos i ndi v duos, seja pr eser vando a or dem pbl i ca, ou me s mo pr at i cando
at i vi dades que t r agam benefcio soci edade.
No obst ant e, i mposs vel conceber que o Est ado al cance os fins col i mados
sem a pr esena de seus agentes, est es, como vi st o no cap t ul o ant eri or, o el ement o fsi-
co e volitivo at ravs do qual at ua no mundo j ur di co.
Logi cament e, o or denament o j ur di co h de conferir a tais agent es cert as prer-
rogativas pecul i ares sua qualificao de pr epost os do Est ado, pr er r ogat i vas est as i n-
di spensvei s consecuo dos fins pbl i cos. Cons t i t uem elas os poderes administrativos.
Mas, ao me s mo t empo em que confere poder es, o or denament o j ur di co i mpe,
de out r o l ado, deveres especficos par a aquel es que, at uando em n o me do Poder Pbl i -
co, execut am as at i vi dades admi ni st r at i vas. So os deveres administrativos.
Sero esses os aspect os a ser em exami nados no pr es ent e cap t ul o. Frise-se, t o-
davia, que t ant o uns quant o out r os emanam do vari ado e difuso conj unt o nor mat i vo
aplicvel s rel aes j ur di co- admi ni st r at i vas em geral. E i mposs vel , assi m, menci on
-los a t odos, razo pel a qual nos l i mi t ar emos ao exame daquel es que caus am mai s pr o-
46 Manual de Di r ei t o Admi ni s t r at i vo Car val ho Fi l ho
funda r eper cusso no mbi t o do Di rei t o Admi ni st r at i vo e que de forma mai s pr pr i a
caract eri zam a at uao dos admi ni st r ador es.
II Us o E ABUSO DE PODER
1 Uso do Poder
O poder admi ni st r at i vo r epr esent a uma prerrogat i va especial de di rei t o pbl i co
out or gada aos agent es do Est ado. Cada um desses t er a seu cargo a execuo de cert as
funes. Or a, se t ai s funes foram por lei comet i das aos agent es, devem el es exerc
-las, poi s que seu exerccio vol t ado para beneficiar a col et i vi dade. Ao faz-lo, dent r o
dos l i mi t es que a lei t raou, pode di zer-se que usar am nor mal ment e os seus poder es.
Uso do poder, por t ant o, a ut i l i zao nor mal , pel os agent es pbl i cos, das prer-
rogat i vas que a lei l hes confere.
2 Poder-Dever de Agir
Quando um poder j ur di co conferido a al gum, pode ele ser exerci t ado ou no,
j que se t r at a de mer a faculdade de agir. Essa, a regra geral. Seu f undament o est na
ci r cunst nci a de que o exerccio ou no do poder acarret a reflexos na esfera j ur di ca
do pr pr i o titular.
O me s mo no se passa no mbi t o do di rei t o pbl i co. Os poder es admi ni st r at i vos
so out or gados aos agent es do Poder Pbl i co para l hes per mi t i r at uao vol t ada aos
i nt er esses da col et i vi dade. Sendo assi m, del es emanam duas or dens de conseqnci a:
1-) so eles i rrenunci vei s;
1
e
2-) devem ser obr i gat or i ament e exercidos pel os t i t ul ar es.
Desse modo, as prerrogat i vas pbl i cas, ao me s mo t empo em que cons t i t uem
poder es par a o admi ni st r ador pbl i co, i mpem- l he o seu exerccio e l he vedam a inr-
cia, por que o reflexo dest a at i nge, em l t i ma i nst nci a, a col et i vi dade, est a a real des-
t i nat ri a de tais poder es.
Esse aspect o dpl i ce do poder admi ni st r at i vo que se denomi na de poder-dever
de agir. E aqui so i rret ocvei s as j clssicas pal avras de HELY LOPES MEIRELLES:
"Se para o particular o poder de agir uma faculdade, para o administrador pblico uma obri-
gao de atuar, desde que se apresente o ensejo de exercit-lo em benefcio da comunidade".
2
1
MANUEL MARI A DI EZ, Manual de derecho administrativo, p. 41 (t. I). Ens i na o aut or : "Son (Ias pot es t ades )
i r r enunci abl es. Pue de ocur r i r qu e el t i t ul ar Ias ej erci t e o no, per o su perdida no de pe nde de su vol unt ad. "
2
Di r ei t o admi ni s t r at i vo brasi l ei ro, p. 82- 83.
Poder es e Dever es dos Admi ni s t r ador es Pbl i cos 47
Corol ri o i mpor t ant e do poder-dever de agir a si t uao de i l egi t i mi dade de que
se revest e a i nrci a do admi ni st r ador : na medi da em que l he i ncumbe condut a comi s-
siva, a omi sso ( condut a omi ssi va) haver de confi gurar-se como ilegal. Desse modo,
o admi ni st r ado t em o di rei t o subj et i vo de exigir do admi ni st r ador omi s s o a condut a
comi ssi va i mpost a na lei, quer na via admi ni st rat i va, o que poder fazer pel o exerccio
do di rei t o de pet i o (art. 5
2
, XXXIV, "a", da CF), quer na via j udi ci al , f or mul ando na
ao pedi do de nat ur eza condenat r i a de obri gao de fazer (ou, par a out r os, pedi do
mandament al ) .
Ressal ve-se, no ent ant o, que nem t oda omi sso admi ni st r at i va se qualifica como
ilegal; est o nesse caso as omisses genricas, em relao s quai s cabe ao admi ni st r ador
avaliar a opor t uni dade pr pr i a para adot ar as provi dnci as posi t i vas.
3
Incide aqui o que a moder na dout r i na denomi na de reserva do possvel, par a i ndi -
car que, por vri os mot i vos, ne m t odas as met as gover nament ai s pode m ser alcana-
das, pr i nci pal ment e pel a cost umei r a escassez de r ecur sos fi nancei ros. Soment e di ant e
dos concr et os el ement os a ser em sopesados ao mome nt o de cumpr i r det er mi nados
empr eendi ment os que o admi ni st r ador pbl i co poder concl ui r no sent i do da possibi-
lidade de faz-lo, luz do que const i t ui a reserva administrativa dessa me s ma possi bi l i da-
de. Por lgico, no se pode obri gar a Admi ni st r ao a fazer o que se revela i mposs vel .
Em cada si t uao, t odavi a, poder a Admi ni st r ao ser i nst ada a demons t r ar tal i m-
possi bi l i dade; se est a inexistir, no t er como i nvocar em seu favor a reserva do possvel.
Ilegais, desse modo, sero as omisses especficas, ou seja, aquel as que est i ver em
ocor r endo me s mo di ant e de expressa i mposi o legal no sent i do do facere admi ni st r a-
tivo em pr azo det er mi nado,
4
ou ai nda quando, me s mo sem pr azo fixado, a Admi ni s-
t rao per manece omi ssa em per odo super i or ao aceitvel dent r o de padr es nor mai s
de t ol ernci a ou r azoabi l i dade.
5
Em tais hi pt eses, assegura-se ao i nt er essado exigir da
aut or i dade omi ssa condut a posi t i va - originria, poi s, do poder - dever de agir at r i bu do
aos admi ni st r ador es pbl i cos. Em caso de resi st nci a, assegur ado ao i nt er essado o
r ecur so via j udi ci al , na qual poder post ul ar seja o omi sso condenado ao cumpr i men-
to de obri gao de fazer, no caso, a de adot ar condut a posi t i va, i ncl usi ve par a o fim de
prat i car o at o admi ni st r at i vo de sua compet nci a.
6
Cabe l embrar, nes t e pont o, que a omi sso da Admi ni st r ao Pbl i ca pode t am-
bm ser obj et o de reclamao a ser pr opost a j unt o ao STF, quando houver cont rari e-
dade, negat i va de vi gnci a ou aplicao i ndevi da de enunci ado de s mul a vi ncul ant e,
como di spe a Lei n
2
11. 417, de 19. 12. 2006, que regul ou o art . 103-A da CF. Exige-se,
3
o caso, v. g., de pr oj et os de obr as pbl i cas, c omo hi dr el t r i cas, r ef or mas de es t r adas , cons t r uo de
es t abel eci ment os de ens i no ou hospi t al ar es, t odos c ompone nt e s de pol t i cas de admi ni s t r ao, s e m pr azo
cer t o par a i mpl ement ao.
4
o caso do art . 49, da Lei n
s
9. 784/ 1999 (pr ocesso admi ni s t r at i vo federal ), que as s i na Admi ni s t r ao o
pr azo de at 30 di as par a proferi r deci so, aps concl u da a i ns t r uo do pr oces s o admi ni s t r at i vo.
5
Para exempl i fi car, a hi pt es e em que a lei assi na pr azo cer t o par a c u mp r i me n t o de de t e r mi na da obr i -
gao por par t e do admi ni st r ador , c omo ocor r e, s vezes, na fixao de pr azo par a que a aut or i dade deci da
pedi do f or mul ado pel o admi ni s t r ado.
6
Sobre omi s s o do admi ni st r ador , vi de t a mb m Cap t ul o 4, no t pi co r ef er ent e ao si l nci o admi ni st r at i vo.
48 Manual de Di r ei t o Admi ni s t r at i vo Car val ho Fi l ho
7
Re me t e mos o l ei t or ao Cap t ul o 15, no t pi co referent e ao cont r ol e j udi ci al da Admi ni s t r ao.
8
A Lei n
B
8. 429, de 2. 6. 1992, que regul a os casos de i mpr obi dade admi ni st r at i va, consi der a c omo tal o fato
de o ser vi dor "retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de oficio" (art. 11, II).
9
I dnt i ca opi ni o t e m CELSO ANTNI O BANDEI RA DE MELLO (Curso de direito administrativo, Mal hei -
ros, 15. ed. , 2003, p. 379) .
1 0
J EAN RI VERO, Dr oi t admi ni st rat i f, p. 247. Sobr e o vcio de compet nci a, as s i m se pr onunci a o aut or :
"De t odas as f or mas de i l egal i dade, a mai s grave: os agent es pbl i cos no di s pem do poder s obr e a base
e nos l i mi t es dos t ext os que fi xam as suas at r i bui es. "
ent r et ant o, que o i nt er essado t enha esgot ado ant er i or ment e as i nst nci as admi ni st r a-
tivas (art. T, caput e l
2
) .
7
Qua nt o ao agent e omi sso, poder ele ser r esponsabi l i zado civil, penal ou admi -
ni st r at i vament e, conf or me o t i po de inrcia a ele at ri bu do. Pode, i ncl usi ve, ser puni do
por des di a no respect i vo est at ut o funcional, ou, ai nda, ser r esponsabi l i zado por con-
dut a qualificada como i mpr obi dade admi ni st r at i va.
8
Caso da omi sso admi ni st r at i va
sobr evenham danos par a t ercei ros, t m est es ao i ndeni zat r i a em face da pessoa
admi ni st r at i va a que per t encer o servi dor i nert e, r es pondendo est e em ao regressi va
per ant e aquel a (art. 37, 6
2
, CF) .
9
3 Abuso do Poder
3.1 Sentido
Ne m s empr e o poder ut i l i zado de forma adequada pel os admi ni st r ador es.
Como a at uao dest es deve sujeitar-se aos par met r os legais, a condut a abusi va no
pode mer ecer acei t ao no mundo j ur di co, devendo ser corri gi da na via admi ni st r at i va
ou j udi ci al . A ut i l i zao do poder, por t ant o, deve guar dar conf or mi dade com o que a
lei di spuser.
Podemos, ent o, dizer que abuso de poder a condut a i l eg t i ma do admi ni st r a-
dor, quando at ua fora dos objetivos expressa ou i mpl i ci t ament e t r aados na lei.
3.2 Formas de Abuso: Excesso e Desvio de Poder
A condut a abusi va dos admi ni st r ador es pode decor r er de duas causas:
1-) o agent e at ua fora dos l i mi t es de sua compet nci a; e
2
a
) o agent e, embor a dent r o de sua compet nci a, afasta-se do i nt er esse pbl i co
que deve nor t ear t odo o des empenho admi ni st r at i vo.
No pr i mei r o caso, di z-se que o agent e at uou com "excesso de poder" e no segundo,
com "desvio de poder".
Excesso de poder a forma de abuso pr pr i a da at uao do agent e fora dos
l i mi t es de sua compet nci a admi ni s t r at i va.
1 0
Nesse caso, ou o agent e i nvade at r i bui -
Poder es e Dever es dos Admi ni s t r ador es Pbl i cos 49
es comet i das a out r o agent e, ou se arroga o exerc ci o de at i vi dades que a lei no
l he conferi u.
J o desvi o de poder a modal i dade de abuso em que o agent e busca alcan-
ar fi m di verso daquel e que a lei l he per mi t i u, como be m assi nal a LAUBADRE.
1 1
A finalidade da lei est sempr e vol t ada para o i nt er esse pbl i co. Se o agent e at ua em
descompasso com esse fi m, desvi a-se de seu poder e prat i ca, assi m, condut a i l eg t i ma.
Por i sso que tal vcio t ambm denomi nado de desvio de finalidade, denomi nao,
alis, adot ada na lei que di sci pl i na a ao popul ar (Lei n
B
4. 717, de 29. 6. 1965, art. 2-,
pargrafo ni co, " e " ) .
1 2
O desvi o de poder condut a mai s visvel nos at os di scri ci onri os. Decor r e desse
fato a dificuldade na obt eno da prova efetiva do desvi o, s obr et udo por que a i l egi t i mi -
dade vem di ssi mul ada sob a aparnci a da perfeita l egal i dade. Obser va a esse r espei t o
CELSO ANTNI O BANDEIRA DE MELLO: "Trata-se, pois, de um vcio particularmente
censurvel, j que se traduz em comportamento soez, insidioso. A autoridade atua embaada em
pretenso interesse pblico, ocultando dessarte seu malicioso desgnio."
13
No obst ant e, ai nda
que sem prova ost ensi va, possvel ext rai r da condut a do agent e os dados i ndi cadores
do desvi o de finalidade, sobr et udo luz do objetivo que a i ns pi r ou.
1 4
Em preci osa monografi a sobre o t ema, CRETELLA JNI OR, t a mb m r econhe-
cendo a dificuldade da prova, oferece, ent r et ant o, a noo dos sintomas denunciadores
do desvi o de poder. Chama si nt oma "qualquer trao, interno ou externo, direto, indireto ou
circunstancial que revele a distoro da vontade do agente pblico ao editar o ato, praticando-o
no por motivo de interesse pblico, mas por motivo privado".
3.3 Efeitos
Agi ndo com abuso de poder, por qual quer de suas formas, o agent e s ubmet e sua
condut a revi so, judicial ou admi ni st rat i va. O abuso de poder no pode compat i bi l i -
zar-se com as regras da legalidade, de modo que, const at ado o abuso, cabe repar-l o.
A i nval i dao da condut a abusi va pode dar-se na pr pr i a esfera admi ni st r at i va
(aut ot ut el a) ou at ravs de ao judicial, inclusive por mandado de segur ana (art. 5
a
,
LXIX, CF) . Por out r o l ado, o abuso de poder const i t ui , em cert as ci rcunst nci as, ilcito
penal , como di spe a Lei n
s
4. 898, de 9. 12. 1965, que est abel ece sanes par a o agent e
da condut a abusi va.
O c ompor t a me nt o abusi vo de aut or i dades pbl i cas s pode ser ef i cazment e
combat i do pel o i ns t r ume nt o do controle, seja qual for o Poder est at al em que seja
exerci do. A ausnci a de cont r ol e r ende ensej o prt i ca de abus o de poder ; assi m,
1 1
Manuel de dr oi t admi ni st rat i f, p. 89.
1 2
Sobr e a mat r i a, vale a pe na cons ul t ar a excel ent e monogr af i a de MARI A CUERVO SILVA E VAZ CER-
QUI NHO, O desvio de poder no ato administrativo, Revi st a dos Tr i bunai s, 1979.
1 3
O desvi o de poder, RDA 172/ 9.
1 4
Anul ao do at o admi ni s t r at i vo por desvi o de poder, p. 106.
50 Manual de Di r ei t o Admi ni s t r at i vo Car val ho Fi l ho
1 5
Ar t s . 103-B, 4
a
, III e IV, e 130-A, 2
a
, II e III, CF, com a r edao da ci t ada EC n
a
4 5 / 2 0 0 4 .
1 6
Essa r el ao de gner o e espci e be m dest acada por SEABRA FAGUNDES (O controle dos atos adminis-
trativos pelo poder judicirio, p. 269) .
1 7
OTHON SI DOU, As garantias ativas dos direitos coletivos, For ense, 1977, p. 248. No me s mo s ent i do, D1-
GENES GASPARINI, ob. cit., p. 59.
1 8
Ob. cit., p. 269 (grifos do or i gi nal ).
1 9
HELY LOPES MEI RELLES (Direito administrativo brasileiro, p. 94) ; CRETELLA J NI OR (Curso de direito
administrativo, p. 321) ; SRGI O DE ANDRA FERREI RA (Direito administrativo didtico, p. 101) ; BUENO
VI DI GAL ( Mandado de Segur ana, RF n
a
139/ 43) , dent r e out r os .
par a coi bi -l o, necessr i a se t or na a cri ao de mecani s mos adequados i dent i fi cao
do abus o e de seu aut or, be m como das conseqnci as j ur di cas a que est ar suj ei t o
o r esponsvel pel a i l egal i dade. Sens vel a t ai s si t uaes, al i s, a EC 4 5 / 2 0 0 4 det er -
mi nou a i nst i t ui o de r gos especficos no combat e a abus o de poder comet i do
por i nt egr ant es do Poder Judi ci ri o e do Mi ni st r i o Pbl i co ( Cons el ho Naci onal de
Just i a e Cons el ho Naci onal do Mi ni st r i o Pbl i co), admi t i ndo r ecl amaes dos i n-
t er es s ados e puni o aos r es pons vei s .
1 5
3.4 Abuso de Poder e Ilegalidade
Pela pr pr i a nat ur eza do fato em si, t odo abuso de poder se confi gura como
i l egal i dade. No se pode conceber que a condut a de um agent e, fora dos l i mi t es de sua
compet nci a ou despi da da fi nal i dade da lei, possa compat i bi l i zar-se com a l egal i dade.
E cert o que ne m t oda ilegalidade decorre de condut a abusiva; mas t odo abuso se reves-
te de i l egal i dade e, como tal, sujeita-se revi so admi ni st r at i va ou j udi ci al .
Conf or me pens ament o adot ado por vri os aut or es, a i l egal i dade gner o do
qual o abuso de poder espci e.
1 6
H aut or es, todavia, que e nt e nde m di ver sament e,
ao consi gnar que ne m t odo abuso de poder const i t ui i l egal i dade.
1 7
Com a devi da vni a a esses r enomados j uri st as, pens amos que t odo abus o de
poder r eal ment e u ma afronta ao pri nc pi o da l egal i dade. Por i sso me s mo, no se
houve o l egi sl ador const i t ui nt e com a devi da tcnica ao del i near o habeas corpus (art. 5
a
,
LXVIII), o ma nda do de segurana (art. 5
a
, LXIX) e o di rei t o de pet i o (art. 5
a
, XXXIV,
"a") , fi xando como pr es s upos t o dessas garant i as o fato de haver na condut a admi ni s-
t rat i va "i l egal i dade ou abuso de poder ", dando a falsa i mpr esso de ser em f enmenos
di versos e ensej ando a er r nea i nt erpret ao de que poder i a haver abuso de poder
legal, o que seri a inegvel contradictio in terminis.
Preci sa a lio de SEABRA FAGUNDES a r espei t o dessa al t ernat i va const i -
t uci onal , que, de r est o, r epet e a que cont i nha o art. 153, 20 e 2 1 , da Const i t ui o
de 1967: "A conceituao do abuso de poder ter carter meramente terico, por isto que, do
ponto de vista prtico do cabimento do mandado de segurana, a distino pouco importa. Sendo
o abuso de poder espcie do gnero ilegalidade, onde esta se constate caber aquele remdio, sem
embargo da classificao que se lhe possa emprestar."
18
A mel hor dout r i na adot a o me s mo
pens ament o sobre o t ema.
1 9
Poder es e Dever es dos Admi ni s t r ador es Pbl i cos 51
O poder admi ni st r at i vo, como vi st o, conferi do par a ser devi dament e ut i l i zado
e s dessa forma que se pode afirmar a pr esena da l egal i dade. Sem a ut i l i zao con-
forme a lei, o abuso de poder j amai s refugir a seu cart er de i l egal i dade.
I I I PODERES ADMINISTRATIVOS
1 Concei t o
Vi mos que s em det er mi nadas prerrogat i vas aos agent es admi ni st r at i vos no po-
deri a o Est ado alcanar os fins a que se dest i na. Essas prerrogat i vas so exat ament e os
poder es admi ni st r at i vos.
Pode-se, poi s, concei t uar os poder es admi ni st r at i vos como o conj unt o de prer-
rogat i vas de di r ei t o pbl i co que a or dem j ur di ca confere aos agent es admi ni st r at i vos
par a o fim de per mi t i r que o Est ado alcance seus fins.
2 Modal i dades
2.1 Poder Discricionrio
SENTI DO - A lei no capaz de t raar r i gi dament e t odas as condut as de um
agent e admi ni st r at i vo. Ai nda que pr ocur e definir al guns el ement os que l he r est r i ngem
a at uao, o cert o que em vrias si t uaes a prpri a lei l hes oferece a possi bi l i dade de
val orao da condut a. Nesses casos, pode o agent e avaliar a convenincia e a oportunidade
dos at os que vai prat i car na qual i dade de admi ni st r ador dos i nt er esses col et i vos.
Nessa prerrogat i va de val orao que se si t ua o poder di scri ci onri o. Poder dis-
cricionrio, por t ant o, a prerrogat i va concedi da aos agent es admi ni st r at i vos de elege-
r em, ent r e vri as condut as poss vei s, a que t r aduz mai or conveni nci a e opor t uni dade
para o i nt er esse pbl i co. Em out r as pal avras, no obst ant e a di scri ci onari edade const i -
t ua prerrogat i va da Admi ni st r ao, seu objetivo mai or o at endi ment o aos i nt er esses
da col et i vi dade.
2 0
Conveni nci a e opor t uni dade so os el ement os nucl ear es do poder di scri ci o-
nri o. A pr i mei r a i ndi ca em que condi es vai se conduzi r o agent e; a segunda diz
r espei t o ao mome nt o em que a at i vi dade deve ser pr oduzi da. Regi st re-se, por m, que
essa l i berdade de escol ha t em que se conformar com o fi m col i mado na lei, pena de
no ser at endi do o objetivo pbl i co da ao admi ni st rat i va. No obst ant e, o exerccio
da di scri ci onari edade t ant o pode concret i zar-se ao mome nt o em que o at o prat i cado,
quant o, a posteriori, ao mome nt o em que a Admi ni st r ao deci de por sua r evogao.
2 1
2 0
RITA TOURI NHO, Discricionariedade administrativa, Jur u, 2. ed., 2009, p. 127.
2 1
Nes s e exat o s ent i do, vi de STJ, RMS n
a
2 1 1 , I
a
- Tur ma, Rei. Mi n. PEDRO ACI OLI , DJ 9. 10. 1990.
52 Manual de Di r ei t o Admi ni s t r at i vo Car val ho Fi l ho
Trat a-se, s em dvi da, de significativo poder par a a Admi ni st r ao. Mas no pode
ser exerci do ar bi t r ar i ament e. Conf or me t em assi nal ado aut or i zada dout r i na, o Poder
Pbl i co h de suj ei t ar-se devi da cont rapart i da, est a r epr es ent ada pel os di r ei t os fun-
dament ai s boa admi ni st r ao, assi m consi derada a admi ni st r ao t r ans par ent e, i m-
parcial, dialgica, eficiente e r espei t ador a da l egal i dade t emper ada.
2 2
Por t ant o, no se
deve cogi t ar da di scri ci onari edade como um poder absol ut o e i nt ocvel , mas si m como
uma al t ernat i va out or gada ao admi ni st r ador pbl i co par a cumpr i r os obj et i vos que
const i t uem as verdadei ras demandas dos admi ni st r ados. Fora da, haver arb t ri o e
j ust a i mpugnao por par t e da coletividade e t ambm do Judi ci ri o.
LI MI TAES AO PODER DI SCRI CI ONRI O - A moder na dout r i na, s em
exceo, t em consagr ado a l i mi t ao ao poder di scri ci onri o, possi bi l i t ando mai or con-
t rol e do Judi ci ri o sobre os at os que dele deri vem.
Um dos fatores exigidos par a a legalidade do exerccio desse poder consi st e na
adequao da condut a escol hi da pel o agent e finalidade que a lei expressa. Se a condut a
eleita dest oa da finalidade da nor ma, ela i l eg t i ma e deve mer ecer o devi do cont r ol e
judicial.
Out r o fator o da verificao dos mot i vos i nspi r ador es da condut a. Se o ageni e
no per mi t e o exame dos f undament os de fato ou de di rei t o que mobi l i zar am sua deci-
so em cert as si t uaes em que seja necessri a a sua averi guao, haver, no m ni mo,
a fundada suspei t a de m ut i l i zao do poder di scri ci onri o e de desvi o de fi nal i dade.
2 3
Tais fatores cons t i t uem mei os de evitar o i ndevi do us o da di scri ci onari edade
admi ni st r at i va e ai nda possi bi l i t am a revi so da condut a no mbi t o da pr pr i a Admi -
ni st rao ou na via j udi ci al .
O que se veda ao Judi ci ri o a aferio dos cri t ri os admi ni st r at i vos (conve-
ni nci a e opor t uni dade) firmados em conformi dade com os par met r os legais, e i sso
por que o Jui z no admi ni st r ador , no exerce basi cament e a funo admi ni st r at i va,
mas si m a j uri sdi ci onal . Haveria, sem dvida, i nvaso de funes, o que est ari a vul ne-
r ando o pri nc pi o da i ndependnci a dos Poderes (art. 2- da CF) .
As l i mi t aes at i vi dade admi ni st rat i va abr angem, inclusive, a denomi nada dis-
cricionariedade tcnica, no mbi t o da qual se at ri bui Admi ni st r ao o poder de fixar
j u zos de or dem tcnica, medi ant e o empr ego de noes e mt odos especficos das
di versas cincias ou art es. Tal poder assegur ado a al gumas agnci as r egul ador as com
emi nent e funo tcnica, como as que at uam nas reas de energi a eltrica, t el ecomu-
ni caes e expl orao de pet rl eo. Embor a se revele possvel o cont r ol e de legalida-
de nesses casos, sempr e poder haver al guma mar gem emi nent ement e di scri ci onri a,
par t i cul ar ment e quando pr esent e o i nt ui t o de auxiliar a Admi ni st r ao quant o aos
2 2
J UAREZ FREITAS, Di scr i ci onar i edade admi ni st r at i va e o di r ei t o f undament al boa admi ni s t r ao p-
blica, Mal hei r os, 2007, p. 20- 21.
2 3
DI OGO DE FI GUEI REDO MOREI RA NETO eri ge condi o de pr i nc pi o a razoabilidade c omo e l e me nt o
de l i mi t ao di scr i ci onar i edade admi ni st r at i va, vi ncul ando- a ef et i vament e ao aspect o t el eol gi co da n o r ma
legal (Legitimidade e discricionariedade, p. 38) . No me s mo sent i do, MARI A SYLVIA ZANELLA Dl PI ETRO,
ob. cit., p. 68- 69) .
Poder es e Dever es dos Admi ni s t r ador es Pbl i cos 53
cri t ri os de conveni nci a e opor t uni dade, no par ecendo razovel o ent endi ment o de
que "nunca" haver espao par a a di scr i ci onar i edade.
2 4
DI SCRI CI ONARI EDADE E ARBI TRARI EDADE - A l i berdade da escol ha dos
cri t ri os de conveni nci a e opor t uni dade no se coaduna com a at uao fora dos limi-
t es da lei.
Enquant o at ua nos l i mi t es da lei, que admi t e a escol ha s egundo aquel es cri t -
ri os, o agent e exerce a sua funo com discricionariedade, e sua condut a se caract eri za
como i nt ei r ament e l eg t i ma.
Ocor r e que al gumas vezes o agent e, a pr et ext o de agir di scr i ci onar i ament e, se
conduz fora dos l i mi t es da lei ou em di ret a ofensa a est a. Aqui comet e arbitrariedade,
condut a i l eg t i ma e suscet vel de cont rol e de l egal i dade. Nes s e pont o se si t ua a l i nha
diferencial ent r e ambas: no h di scri ci onari edade contra legem.
ATI VI DADES VI NCULADAS - H at i vi dades admi ni st r at i vas cuja execuo
fica i nt ei r ament e definida na lei. Di spe est a sobre t odos os el ement os do at o a ser
pr at i cado pel o agent e. A est e no concedi da qual quer l i berdade quant o at i vi dade
a ser des empenhada e, por isso, deve submet er - se por i nt ei r o ao ma nda me nt o legal.
O de s e mpe nho de tal t i po de at i vi dade feito at ravs da prt i ca de atos vincula-
dos, di ver sament e do que sucede no poder di scri ci onri o, per mi ssi vo da prt i ca de atos
discricionrios. O que se di st i ngue a l i berdade de ao. Ao prat i car at os vi ncul ados,
o agent e l i mi t a-se a r epr oduzi r os el ement os da lei que os compem, s em qual quer
avaliao sobr e a conveni nci a e a opor t uni dade da condut a. O me s mo j no ocorre
quando prat i ca at os di scri ci onri os, como vi st o ant er i or ment e.
Dout r i na aut or i zada inclui, ent r e os poder es admi ni st r at i vos, o denomi nado
"poder vinculado", si t uando- o em ant agoni smo com o poder discricionrio.
25
Com a de-
vi da vni a, por m, pens amos no se t r at ar pr opr i ament e de "poder " out or gado ao
admi ni st r ador ; na ver dade, at ravs dele no se l he confere qual quer pr er r ogat i va de di -
rei t o pbl i co. Ao cont rri o, a atuao vinculada reflete uma i mposi o ao admi ni st rador,
obr i gando- o a conduzi r - se r i gor osament e em conformi dade com os par met r os legais.
Por consegui nt e, esse t i po de at uao mai s se caract eri za como restrio e seu sent i do
est be m di st ant e do que sinaliza o verdadei ro poder admi ni s t r at i vo.
2 6
Di ver sament e
ocorre, como j se viu, com o poder di scri ci onri o: nest e, o admi ni st r ador t em a prer-
rogat i va de deci di r qual a condut a mai s adequada satisfao do i nt er esse pbl i co.
CONTROLE J UDI CI AL - Todos os at os admi ni st r at i vos pode m submet er - se
apreci ao j udi ci al de sua legalidade, e esse o nat ur al corol ri o do pri nc pi o da lega-
l i dade. Em rel ao aos at os vi ncul ados, no h dvi da de que o cont r ol e de l egal i dade
a cargo do Judi ci ri o t er mui t o mai s efetividade. Com efeito, se t odos os el ement os
2 4
Com o me s mo pe ns a me nt o, CASSIO CAVALLI, no t r abal ho O cont r ol e da di scr i ci onar i edade admi ni s -
t r at i va e a di scr i ci onar i edade t cni ca (RDA n- 251, 2009, p. 61- 76) .
2 5
HELY LOPES MEI RELLES, Direito administrativo brasileiro, cit., p. 96- 97.
2 6
Com o me s mo pe ns a me nt o, MARI A SYLVIA ZANELLA Dl PI ETRO, Direito administrativo, cit., p. 70.
D1GENES GASPARI NI t a mb m no se refere at i vi dade vi ncul ada c omo poder admi ni s t r at i vo (Direito
administrativo, cit., p. 108- 121) .
54 Manual de Di r ei t o Admi ni s t r at i vo Car val ho Fi l ho
do at o t m previ so na lei, bast ar, par a o cont rol e da l egal i dade, o confront o ent r e o
at o e a lei. Havendo adequao ent r e ambos, o at o ser vlido; se no houver, haver
vcio de l egal i dade.
2 7
No que se refere aos at os di scri ci onri os, todavia, mi st er di st i ngui r doi s aspec-
t os. Podem eles sofrer cont r ol e judicial em relao a t odos os el ement os vi ncul ados,
ou seja, aquel es sobre os quai s no t em o agent e l i berdade quant o deci so a t omar.
Assi m, se o at o pr at i cado por agent e i ncompet ent e; ou com forma di versa da que a lei
exige; ou com desvi o de finalidade; ou com o obj et o di ssonant e do mot i vo et c.
O cont r ol e judicial, ent r et ant o, no pode i r ao ext r emo de admi t i r que o j ui z
se subst i t ua ao admi ni st r ador . Vale dizer: no pode o j ui z ent r ar no t er r eno que a lei
r eser vou aos agent es da Admi ni st r ao, per qui r i ndo os cri t ri os de conveni nci a e
opor t uni dade que l he i nspi r ar am a condut a. A razo si mpl es: se o j ui z se at m ao
exame da l egal i dade dos at os, no poder quest i onar cri t ri os que a pr pr i a lei defere
ao admi ni st r ador .
Assi m, embor a louvvel a moder na inclinao dout r i nr i a de ampl i ar o cont r ol e
j udi ci al dos at os di scri ci onri os, no se poder chegar ao ext r emo de per mi t i r que o
j ui z exami ne a pr pr i a val orao admi ni st rat i va, l eg t i ma em si e at r i bu da ao admi ni s-
t r ador .
2 8
Insi st a-se, poi s, no exame do mbi t o dent r o do qual pode ser vivel a at uao
do admi ni st r ador - si t uao que se configura como a reserva do possvel, vale dizer, o
conj unt o de el ement os a ser em sopesados pel a Admi ni st r ao necessr i os concl uso
da possi bi l i dade ou no do cumpr i ment o de cert o obj et i vo.
2 9
Nesse passo, opor t uno ressal t ar a bem const ant e di scusso sobr e o controle
de polticas pblicas, como r esul t ado do desenvol vi ment o das idias de "judicializao da
poltica" (ou "politizao da justia"), segundo as quai s se admi t e o que se t em deno-
mi nado de "ativismo judicial", propi ci ando a i nt erveno do Judi ci ri o em reas t pi cas
de gest o admi ni st rat i va, em vi r t ude da reconheci da ineficincia da Admi ni st r ao.
Embor a tal ao pr ovoque r esul t ados de satisfao social, a dout r i na se t em di vi di do
quant o sua admi ssi bi l i dade e aos l i mi t es de semel hant e i nt er veno. A ver dade
que, s em embar go de ser est a admi t i da em al gumas hi pt eses, no o t em si do em ou-
t ras, o que t em causado perpl exi dade ent r e os est udi osos pel a ausnci a de par met r os
dot ados de cert a obj et i vi dade que possam indicar at onde ser lcita tal i nt erfernci a.
A mat r i a del i cada e, como de se esperar, ai nda aguar da mai or mat ur ao no que
concer ne s sol ues mai s adequadas par a solver o pr obl ema.
3 0
2 7
Sobr e o t ema, vi de LUIS MANUEL FONSECA PIRES, Controle judicial da discricionariedade administrativa,
Campus- El sevi er , 2008.
2 8
Essa a opi ni o t a mb m de ALEXANDRE C. DE ASSIS (Excesso de poder e di scr i ci onar i edade: cont r ol e
j udi ci al ), RDP 92/ 147, que r essal t a o r econheci ment o de l i ber dade di scr i ci onr i a par a a el ei o de cer t os cri -
t r i os vi st a de var i adas sol ues. Ao final, r emat a: "Neste espao, livre a Administrao para buscar a satisfao
da finalidade pblica que a lei em questo reclama."
2 9
Vi de o que di s s emos nes t e cap t ul o, no t pi co concer nent e ao poder-dever de agir.
3 0
Um desses aspect os sens vei s o das pr et ens es de c umpr i me nt o de obr i gao de fazer em face do Poder
Pbl i co. Exa mi na mos o t e ma em nos s o t r abal ho Polticas pbl i cas e pr et ens es j udi ci ai s det er mi nat i vas
(Polticas pblicas. Possibilidade de limites, obr a colet. , Fr um, 2008, p. 107- 126) . A favor do at i vi smo j udi ci al :
J OS MARI NHO PAULO J NI OR, O poder jurisdicional de administrar, Lume n Jr i s, 2007, p. 92- 93.
Poder es e Dever es dos Admi ni s t r ador es Pbl i cos 55
Assi nal e-se, no que concer ne a essa t emt i ca, que moder na dout r i na, em anl i -
se cientfica sobr e o t ema, advoga a i nt er pr et ao de que deve rechaar-se o "ativismo
judicial" disfarado em "constitucionalismo da efetividade", fi ncando est acas no sent i do de
que ao Judi ci ri o, especi al ment e, cabe des empenhar seu efetivo papel , qual seja, o da
guarda da Const i t ui o, sem que, par a t ant o, t enha que i nvadi r compet nci as const i -
t uci onai s que no l he foram r eser vadas.
3 1
Concl ui -se, desse modo, que o cont rol e judicial al canar t odos os aspectos de
legalidade dos at os admi ni st r at i vos, no podendo, t odavi a, est ender - se val orao da
condut a que a lei conferiu ao admi ni st rador. Um exempl o mos t r a bem a hi pt ese: em
vi rt ude de o Muni c pi o do Ri o de Janei ro t er al t erado par adas e i t i nerri os de cert as
l i nhas de ni bus, foi pr opost a ao cont ra tal fato, e o STJ, apr eci ando a mat r i a, de-
cidiu tratar-se de ato discricionrio, que sob o aspecto formal no apresenta nenhum defeito,
no podendo o Judicirio adentrar em suas razes de convenincia. Cor r et ament e, por t ant o,
a Egrgia Cor t e consi der ou invivel que razes me r a me nt e admi ni st r at i vas fossem
obj et o de apreci ao pel o Judi ci r i o.
3 2
Moder nament e, como j t i vemos a opor t uni dade de regi st rar, os dout r i nador es
t m consi der ado os pri nc pi os da razoabilidade e da proporcionalidade como val ores que
podem ensejar o cont r ol e da di scri ci onari edade, enf r ent ando si t uaes que, embor a
com aparnci a de l egal i dade, r et r at am verdadei ro abuso de poder. Referido cont rol e,
ent r et ant o, s pode ser exerci do luz da hi pt ese concret a, a fim de que seja verificado
se a Admi ni st r ao por t ou- se com equi l bri o no que t oca aos mei os e fi ns da condut a,
ou o fator objetivo de mot i vao no ofende al gum out r o pri nc pi o, como, por exem-
pl o, o da i gual dade, ou ai nda se a condut a era r eal ment e necessri a e gravosa sem
excesso. No tarefa si mpl es, por que a exacerbao i l eg t i ma desse t i po de cont r ol e
reflete ofensa ao pri nc pi o republ i cano da separao de Poderes, cujo axi oma funda-
ment al o do equi l bri o ent r e eles ou, como o denomi nam os const i t uci onal i st as em
geral, o pri nc pi o dos freios e cont r apesos (checks and balances).
33
DI SCRI CI ONARI EDADE E CONCEI TOS J UR DI COS I NDETERMI NA-
DOS - Al guns es t udos dout r i nr i os t m t r at ado, como uma s uni dade, a di scri ci o-
nar i edade e os concei t os j ur di cos i ndet er mi nados. Ent r et ant o, embor a haja aspect os
comuns em ambos , os aut or es moder nos mai s aut or i zados t m pr ocur ado di st i ngui r
os i nst i t ut os.
Conceitos jurdicos indeterminados so t er mos ou expr esses cont i dos em nor mas
j ur di cas, que, por no t er em exat i do em seu sent i do, per mi t em que o i nt r pr et e ou
3 1
Vale a pena at ent ar par a o excel ent e e s t udo de LEONARDO DE ARAJ O FERRAZ, Da teoria crtica,
princpio da proporcionalidade, Di ct um, 2009, p. 172/ 174.
3 2
RMS n
s
11. 050-RJ, 2
a
Tur ma, Rei. Mi n. ELIANA CALMON, j ul g. em 22. 2. 2000 (Informativo Jurisprudncia
do ST], n
a
48, fev. 2000) .
3 3
Nu m dos mai s pr of undos t r abal hos do di r ei t o pt r i o sobr e cont r ol e j ur i sdi ci onal da at i vi dade admi -
ni st r at i va, v. GERMANA DE OLIVEIRA MORAES, que, com base em e s t udos de HARTMUT MAURER,
JAVIER BERNES ( pr opor ci onal i dade) , J OHN BELL e TOMS- RAMON FERNANDEZ ( r azoabi l i dade) , i n-
dica, com det al hes, a cons t r uo t er i ca sobr e o cont r ol e da at i vi dade no vi ncul ada do Es t ado em face dos
al udi dos pr i nc pi os (Controle, cit., p. 75- 83) .
56 Manual de Di r ei t o Admi ni s t r at i vo Car val ho Fi l ho
o apl i cador pos s am at ri bui r cert o significado, mut vel em funo da val orao que se
pr oceda di ant e dos pr es s upos t os da nor ma. E o que sucede com expr esses do t i po
"or dem pbl i ca", "bons cost umes", "i nt eresse pbl i co", "segur ana naci onal " e out r as
do gner o. Em pal avras di versas, referidos concei t os so aquel es "cujo mbito se apre-
senta em medida aprecivel incerto, encerrando apenas uma definio ambgua dos pressupostos
a que o legislador conecta certo efeito de direito".
3
'
1
A di scri ci onari edade no pr essupe i mpreci so de sent i do, como ocorre nos con-
cei t os j ur di cos i ndet er mi nados, mas, ao cont rri o, espel ha a si t uao j ur di ca di ant e
da qual o admi ni st r ador pode opt ar por uma dent r e vrias condut as lcitas e poss vei s.
Aqui a pr pr i a nor ma que, ao ser criada, oferece ao apl i cador a opor t uni dade de fazer
a subsuno do fato hi pt ese nor mat i va medi ant e pr ocesso de escol ha, consi der ando
necessar i ament e o fim a que se dest i na a nor ma. No , por t ant o, uma opo abs o-
l ut ament e livre, vi st o que t em como par met r o de l egi t i mi dade o objetivo col i mado
pel a nor ma. A fi si onomi a j ur di ca da di scri ci onari edade compor t a t rs el ement os: (1)
nor ma de previ so aber t a que exija compl ement o de aplicao; (2) mar gem de livre
deci so, quant o conveni nci a e opor t uni dade da condut a admi ni st r at i va; (3) pon-
derao val orat i va de i nt er esses concorrent es, com preval nci a do que mel hor at ender
ao fi m da nor ma .
3 5
A razo pel a qual t m si do confundi dos os i nst i t ut os decorre da ci r cunst nci a
de que ambos se enquadr am na at i vi dade no vi ncul ada da Admi ni st r ao, uma vez
que nel es a nor ma no exibe padr es objetivos de at uao. Mas, enquant o o concei t o
j ur di co i ndet er mi nado si t ua-se no pl ano de previso da nor ma ( ant ecedent e) , por que a
lei j est abel ece os efeitos que devem emanar do fato cor r espondent e ao pr es s upos t o
nel a cont i do, a di scri ci onari edade aloja-se na estatuio da nor ma ( conseqent e) , vi st o
que o l egi sl ador dei xa ao rgo admi ni st r at i vo o poder de ele me s mo confi gurar esses
efeitos. Nest a, por t ant o, o pr ocesso de escol ha t em mai or ampl i t ude do que o ocor-
r ent e naquel e.
3 6
Levando- se em cont a j us t ament e a ausnci a de standards de obj et i vi dade t an-
t o na di scri ci onari edade quant o na aplicao dos concei t os j ur di cos i ndet er mi nados,
sur gem como mecani s mos de cont rol e os pri nc pi os da razoabi l i dade e da pr opor ci o-
nal i dade, pel os quai s se poder evitar excesso de poder e adequao da condut a ao fi m
a que a nor ma se dest i na, como j vi st o ant er i or ment e. O cert o const at ar que a i n-
det er mi nao dos i nst i t ut os no pode conduzi r i muni dade de cont r ol e.
3 7
Em out r as
3 1
As pal avr as s o do j ur i s t a p o r t u gu s SRVULO CORREI A, a pud GERMANA DE OLI VEI RA MO-
RAES, ob. ci t . , p. 57.
3 5
GERMANA DE OLI VEI RA MORAES, ob. cit., p. 39.
3 6
Ent r e os es t udi os os do t ema, h aquel es que e nt e nde m que no h pr ocesso de escol ha nos concei t os
j ur di cos i ndet er mi nados . Concessa vertia, no par ece ver dadei r o o e nt e ndi me nt o, por que, por mai s que o
i nt r pr et e se esforce em del i mi t ar a rea de apl i cao de t ai s concei t os, s e mpr e r es t ar u ma zona de incerteza
que l hes i ma ne nt e pel a pr pr i a r azo de ser indeterminado o concei t o legal.
3 7
Para mai or a pr of unda me nt o do t ema, r e me t e mos a CELSO ANTNI O BANDEI RA DE MELLO, em s ua
obr a especfica Discricionariedade e controle judicial (Mal hei ros, 2. ed., 2001) .
Poder es e Dever es dos Admi ni s t r ador es Pbl i cos 57
palavras, cabe afi rmar que a razoabi l i dade r epr esent a uma barrei ra de cont eno, ou
seja, um l i mi t e cont r a condut as i rrazovei s.
3 8
2.2 Poder Regulamentar
SENTI DO - Ao edi t ar as leis, o Poder Legislativo ne m s empr e possi bi l i t a que
sejam elas execut adas. Cumpr e, ent o, Admi ni st r ao criar os mecani s mos de com-
pl ement ao das leis i ndi spensvei s a sua efetiva apl i cabi l i dade. Essa a base do poder
regul ament ar.
Poder regul ament ar, por t ant o, a prerrogat i va conferi da Admi ni st r ao Pbl i -
ca de edi t ar at os gerais par a compl ement ar as leis e per mi t i r a sua efetiva apl i cao.
3 9
A prerrogat i va, regi st re-se, apenas para complementar a lei; no pode, poi s, a Admi ni s -
t rao alter-la a pr et ext o de est ar r egul ament ando. Se o fizer, comet er abuso de poder
regulamentar, i nvadi ndo a compet nci a do Legislativo. Por essa razo, o art. 49, V, da
CF, aut or i za o Congr esso Naci onal a sust ar at os nor mat i vos que ext r apol em os l i mi t es
do poder de r egul ament ao.
Regi st re-se, por opor t uno, que, ao des empenhar o poder r egul ament ar , a Admi -
ni st rao exerce i negavel ment e funo normativa, por quant o expede nor mas de cart er
geral e com grau de abst r ao e i mpessoal i dade, mal gr ado t e nha m elas f undament o de
val i dade na lei. Como assi nal a aut or i zada dout r i na, a funo normativa gner o no qual
se si t ua a funo legislativa, o que significa que o Est ado pode exercer aquel a s em que
t enha necessar i ament e que execut ar est a l t i ma.
4 0
E na funo nor mat i va geral que se
i nser e o poder r egul ament ar .
NATUREZA DO PODER REGULAMENTAR - Em pr i mei r o lugar, o poder
r egul ament ar r epr esent a uma prerrogat i va de di rei t o pbl i co, poi s que conferi do aos
rgos que t m a i ncumbnci a de gest o dos i nt er esses pbl i cos.
Sob o enfoque de que os at os podem ser ori gi nri os e deri vados, o poder regu-
l ament ar de nat ur eza derivada (ou secundria): s oment e exerci do luz de lei preexi s-
t ent e. J as leis cons t i t uem at os de natureza originria (ou primria), emanando di ret a-
ment e da Const i t ui o.
Nesse aspect o, i mpor t ant e observar que s se consi der a poder r egul ament ar
tpico a at uao admi ni st r at i va de compl ement ao de leis, ou at os anl ogos a elas. Da
seu cart er deri vado. H al guns casos, todavia, que a Const i t ui o aut or i za det er mi na-
dos rgos a pr oduzi r em at os que, t ant o como as leis, e ma na m di r et ament e da Car t a
e t m nat ur eza pri mri a; i nexi st e qual quer at o de nat ur eza legislativa que se si t ue em
3 8
Com razo, poi s, I RENE PATRCIA NOHARA, Limites razoabilidade nos atos administrativos, At l as, 2006,
p. 165.
3 9
Expl i ca AUGUSTO HENRI QUE WERNECK MARTI NS que a idia de "poder regulamentar" est intrinseca-
mente ligada apario histrica do Estado Liberal, de modo que a separ ao de Poder es acabou por r econhecer
ao Execut i vo a capaci dade de edi t ar nor ma s j ur di cas (Reflexes acerca do poder r e gul a me nt a r - pr opos t as
cons t i t ui nt e, RDPGERJ, 4 0 / 4 5 ) .
4 0
FABRCIO MOTTA, Funo normativa da administrao pblica, Del Rey, 2007, p. 133- 135.
58 Manual de Di r ei t o Admi ni s t r at i vo Car val ho Fi l ho
pat amar ent r e a Const i t ui o e o at o de r egul ament ao, como ocorre com o poder
r egul ament ar . Serve como exempl o o art. 103-B, da CF, i nser i do pel a EC n
s
45/ 2004,
que, i nst i t ui ndo o Cons el ho Naci onal de Just i a, conferiu a esse rgo at ri bui o par a
"expedir atos regulamentares no mbito de sua competncia, ou recomendar providncias".
41
A
despei t o dos t er mos da expr esso ("atos regulamentares"), tais at os no se enquadr am
no mbi t o do ver dadei r o poder regul ament ar; como t er o por escopo r egul ament ar a
pr pr i a Const i t ui o, sero eles autnomos e de natureza primria, s i t uando- s e no me s mo
pat amar em que se alojam as leis dent r o do si st ema de hi er ar qui a nor mat i va.
FORMALI ZAO - A formalizao do poder r egul ament ar se processa, basi -
cament e, por decretos e regulamentos. Nesse sent i do que o art . 84, IV, da Const i t ui o
Federal di spe que ao Pr esi dent e da Repbl i ca compet e expedi r decr et os e r egul amen-
t os par a a fiel execuo das leis. Pelo pri nc pi o da si met r i a const i t uci onal , o me s mo
poder conferi do a out r os Chefes do Poder Execut i vo (governadores, prefei t os, i nt er-
vent or es) par a os me s mos obj et i vos.
H t a mb m at os nor mat i vos que, edi t ados por out r as aut or i dades admi ni st r at i -
vas, pode m caract eri zar-se como i nseri dos no poder r egul ament ar . E o caso de i nst r u-
es nor mat i vas, resol ues, port ari as etc. Tais at os t m f r eqent ement e um c rcul o de
aplicao mai s rest ri t o, mas, vei cul ando nor mas gerais e abst r at as par a a expl i ci t ao
das leis, no dei xam de ser, a seu modo, mei os de formal i zao do poder r egul ament ar .
Por esse mot i vo que, consi der ando nosso si st ema de hi er ar qui a nor mat i va,
podemos di zer que exi st em graus di versos de r egul ament ao conf or me o pat amar em
que se aloje o at o r egul ament ador . Os decret os e r egul ament os pode m ser consi dera-
dos como atos de regulamentao de primeiro grau; out r os at os que a eles se s ubor di nem e
que, por sua vez, os r egul ament em, evi dent ement e com mai or det al hament o, pode m
ser qualificados como atos de regulamentao de segundo grau, e assi m por di ant e. Como
exempl o de at os de r egul ament ao de segundo grau, podemos citar as instrues expe-
di das pel os Mi ni st r os de Est ado, que t m por objetivo r egul ament ar as leis, decr et os e
r egul ament os , possi bi l i t ando sua execuo.
4 2
Embor a em regra o poder r egul ament ar expresso por at os de r egul ament ao
de pr i mei r o grau seja formal i zado por decret os e r egul ament os, exi st em si t uaes es-
peciais em que a lei indicar, par a sua r egul ament ao, at o de formal i zao diversa,
embor a i dnt i co seja seu cont edo nor mat i vo e compl ement ar . Nesse caso, o que i m-
por t a r eal ment e a nat ur eza do at o: sendo nor mat i vo e vi sando a compl ement ar e mi -
nudenci ar as nor mas da lei, t er ele a nat ur eza de at o r egul ament ar de pr i mei r o grau,
pr oduzi do no exerccio do poder r egul ament ar .
4 3
4 1
I dnt i ca expr es s o foi menci onada no art . 130-A, 2, I, da CF ( t a mb m i nt r oduzi do pel a EC n
2
45/ 2004) , r el at i vament e s compet nci as do Cons el ho Naci onal do Mi ni st r i o Pbl i co.
4 2
Ar t . 87, par gr af o ni co, i nc. II, da CF. Sobr e a apt i do de r egul ament ar at r i bu da a aut ar qui as r egul a-
dor as, consul t e- se o t r abal ho de PEDRO DUTRA, O poder r egul ament ar dos r gos r egul ador es , RDA 2 1 1 ,
p. 239- 256, 2000.
4 3
Exempl o i nt er es s ant e est na Lei n
2
9. 096, de 19. 9. 1995, que di spe s obr e par t i dos pol t i cos. Di t a o art .
61 da lei: O Tribunal Superior Eleitoral expedir i nst r ues para a fiel execuo desta Lei. Apes ar da compet nci a
do TSE, fcil cons t at ar que se cui da aqui da me s ma funo r egul ament ar de pr i mei r o gr au exer ci da pel o
Pr esi dent e da Repbl i ca por decr et os e r egul ament os ex vi do art . 84 da CF.
Poder es e Dever es dos Admi ni s t r ador es Pbl i cos 59
REGULAMENTAO TCNI CA - De acordo com o si st ema clssico da se-
parao de Poderes, no pode o legislador, fora dos casos expr essos na Const i t ui o,
del egar i nt egr al ment e seu poder legiferante aos rgos admi ni st r at i vos. Significa dizer
que o poder r egul ament ar l eg t i mo no pode si mul ar o exerccio da funo de legislar
decor r ent e de i ndevi da del egao or i unda do Poder Legislativo, del egao essa que
seria, na ver dade, inaceitvel r ennci a funo que a Const i t ui o l he r eser vou.
Moder nament e, cont udo, em vi rt ude da crescent e compl exi dade das at i vi dades
t cni cas da Admi ni st r ao, passou a aceitar-se nos si st emas nor mat i vos, ori gi nari a-
ment e na Frana, o f enmeno da deslegalizao, pel o qual a compet nci a par a regul ar
cert as mat r i as se t ransfere da lei (ou at o anl ogo) par a out r as font es nor mat i vas por
aut ori zao do pr pr i o legislador: a nor mat i zao sai do dom ni o da lei {domaine de la
loi) par a o dom ni o de at o r egul ament ar (domaine de 1'ordonnance).'
1
'
1
O f undament o no
difcil de conceber: i ncapaz de criar a r egul ament ao sobr e al gumas mat r i as de alta
compl exi dade tcnica, o pr pr i o Legislativo del ega ao rgo ou pessoa admi ni st r at i va
a funo especfica de i nst i t u -l a, val endo-se dos especi al i st as e t cni cos que mel hor
podem di spor sobre t ai s assunt os.
No obst ant e, i mpor t ant e ressal t ar que referida del egao no compl et a e
i nt egral . Ao cont r r i o, sujeita-se a l i mi t es. Ao exerc-la, o l egi sl ador r eser va par a si a
compet nci a par a o r egr ament o bsico, calcado nos cri t ri os pol t i cos e admi ni st r at i -
vos, t r ansf er i ndo t o s oment e a compet nci a par a a r egul ament ao t cni ca medi ant e
par met r os pr evi ament e enunci ados na lei. E o que no Di rei t o amer i cano se denomi na
delegao com parmetros (delegation with standards). Da poder afi rmar-se que a del egao
s pode cont er a di scri ci onari edade tcnica.
Trata-se de model o atual do exerccio do poder regul ament ar, cuja caract er st i ca
bsica no si mpl esment e a de compl ement ar a lei at ravs de nor mas de cont edo or-
ganizacional, mas si m de criar nor mas tcnicas no cont i das na lei, pr opor ci onando, em
conseqnci a, i novao no or denament o j ur di co. Por esse mot i vo, h est udi osos que
o denomi nam de poder regulador para di st i ngui -l o do poder r egul ament ar t radi ci onal .
4 5
Exempl os dessa forma especial do poder r egul ament ar t m si do encont r ados na
i nst i t ui o de al gumas agncias reguladoras, ent i dades aut r qui cas s quai s o l egi sl ador
t em del egado a funo de criar as nor mas t cni cas relativas a seus obj et i vos i nst i t uci o-
nai s. o caso da Agnci a Naci onal de Energi a Eltrica - ANEEL e da Agnci a Naci onal
de Tel ecomuni caes - ANATEL, em cuja compet nci a se i nsere a pr oduo de nor mas
t cni cas par a os set or es de energi a eltrica e t el ecomuni caes, obj et o de sua at uao
cont r ol ador a.
4 6
4 4
J OS MARI A PI NHEI RO MADEI RA, Administrao pblica centralizada e descentralizada, Amr i ca Jur di ca,
2001, p. 2 3 1 .
4 5
o pe ns a me nt o de J OS MARI A PI NHEI RO MADEI RA (ob. cit., p. 233) . A des pei t o da di st i no ent r e
os model os , par ece- nos no exi st i r er r oni a no empr ego da expr esso poder regulamentar par a a mbos . que
t ant o n u m c omo nout r o caso o r go admi ni s t r at i vo est c ompl e me nt a ndo a lei e pos s i bi l i t ando a sua exe-
cuo, o que, em l t i ma i nst nci a, se confi gura como obj et o do poder r egul ament ar .
4 6
Art . 2'-' da Lei n
B
9. 427, de 26. 12. 1996, e art . 19 da Lei n
a
9. 472, de 16. 7. 1997, r es pect i vament e.
60 Manual de Di r ei t o Admi ni s t r at i vo Car val ho Fi l ho
LEI E PODER REGULAMENTAR - O poder r egul ament ar subj acent e lei
e pr es s upe a exi st nci a dest a. E com esse enfoque que a Const i t ui o aut or i zou o
Chefe do Execut i vo a expedi r decret os e r egul ament os: viabilizar a efetiva execuo
das leis (art. 84, IV).
Por essa razo, ao poder r egul ament ar no cabe cont r ar i ar a lei (contra legem),
pena de sofrer i nval i dao. Seu exerccio s oment e pode dar-se secundum legem, ou seja,
em conf or mi dade com o cont edo da lei e nos l i mi t es que est a i mpus er .
4 7
Decor r e da
que no podem os at os formal i zadores criar di rei t os e obri gaes, por que tal vedado
n u m dos pos t ul ados f undament ai s que nor t ei am nos s o si st ema j ur di co: "ni ngum
ser obr i gado a fazer ou dei xar de fazer al guma coi sa seno em vi r t ude de l ei " (art.
5
2
, II, CF) .
l eg t i ma, por m, a fixao de obrigaes subsidirias (ou derivadas) - di versas das
obri gaes primrias (ou originrias) cont i das na lei - nas quai s t a mb m se encont r a i m-
posi o de cert a condut a di ri gi da ao admi ni st r ado. Const i t ui , no ent ant o, r equi si t o de
val i dade de tais obri gaes sua necessri a adequao s obri gaes legais. I nobser vado
esse r equi si t o, so i nvl i das as nor mas que as pr evem e, em conseqnci a, as pr pr i as
obri gaes. Se, por exempl o, a lei concede al gum benefcio medi ant e a compr ovao
de det er mi nado fato j ur di co, pode o at o r egul ament ar i ndi car quai s document os o in-
t er essado est ar obr i gado a apresent ar. Essa obri gao pr obat r i a deri vada e l eg t i ma
por est ar ampar ada na lei. O que vedado e cl ar ament e ilegal a exi gnci a de obri -
gaes deri vadas i mper t i nent es ou desnecessri as em rel ao obri gao legal; nesse
caso, haveri a vul nerao di ret a ao pri nc pi o da pr opor ci onal i dade e ofensa i ndi r et a ao
pri nc pi o da reserva legal, previ st o, como vi mos, no art. 5
S
, II, da CF.
4 8
Por via de conseqnci a, no podem consi derar-se l eg t i mos os at os de mer a
r egul ament ao, seja qual for o nvel da aut or i dade de onde se t enha ori gi nado, que, a
pr et ext o de est abel ecer em nor mas de compl ement ao da lei, cri am di rei t os e i mpem
obri gaes aos i ndi v duos. Haver, nessa hi pt ese, i ndevi da i nt erfernci a de agent es
admi ni st r at i vos no mbi t o da funo legislativa, com flagrante ofensa ao pri nc pi o da
separ ao de Poderes i nscul pi do no art. 2- da CF.
4 9
Por i sso, de i negvel acer t o a afir-
mao de que s por lei se regula liberdade e propriedade; s por lei se impem obrigaes de
fazer ou no fazer, e s para cumprir dispositivos legais que o Executivo pode expedir decretos
e regulamentos, de modo que so i nconst i t uci onai s r egul ament os pr oduzi dos em forma
4 7
STJ, REsp n'
J
3. 667-SC, Rei. Mi n. PEDRO ACIOLI, D] 10. 9. 1990.
4 8
Com r azo, RAFAEL CARVALHO REZENDE OLIVEIRA s us t ent a que, com me nor i nt ens i dade, os re-
gul a me nt os t a mb m cr i am o Di r ei t o (A const i t uci onal i zao do di r ei t o admi ni s t r at i vo. O pr i nc pi o da j u-
ri di ci dade, a r el ei t ur a da l egal i dade admi ni st r at i va e a l egi t i mi dade das agnci as r egul ador as , Lumen Jr i s,
2009, p. 63- 64) .
4 9
Em hi pt es e na qual me r o decr et o fixava a exi gnci a de gar ant i a de i nst nci a c omo condi o de r e-
c e bi me nt o de r ecur s o, i nexi s t ent e na lei, foi proferi da pel o TRF da l
s
Regi o deci so s e gundo a qual tal
exi gnci a "no pode ser instituda por decreto, a teor da norma do art. 5, II, da Constituio, mesmo porque a norma
regulamentadora no pode extrapolar os limites impostos pela lei, que no contm semelhante formalidade" (ApC v em
MS n
s
92. 01. 19152- 9- PA, 3
a
Tur ma, unn. , Rei. Jui z FERNANDO GONALVES, publ . em P. 4. 1994, apud
COAD 65976) .
Poder es e Dever es dos Admi ni s t r ador es Pbl i cos 61
de delegaes disfaradas or i undas de leis que mer ament e t r ansf er em ao Execut i vo a
funo de di sci pl i nar o exerccio da l i berdade e da pr opr i edade das pes s oas .
5 0
CONTROLE DOS ATOS DE REGULAMENTAO - Vi sando a coibir a in-
devi da ext enso do poder regul ament ar, di sps o art. 49, V, da Const i t ui o Federal,
ser da compet nci a exclusiva do Congr esso Naci onal "sustar os atos normativos do Poder
Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de delegao legislativa". Cuida
-se, como se pode observar, de cont rol e exerci do pel o Legislativo sobr e o Execut i vo no
que diz r espei t o aos l i mi t es do poder regul ament ar, com o obj et i vo de ser pr eser vada a
funo legislativa par a o Poder const i t uci onal ment e compet ent e par a exerc-la.
No que se refere ao controle judicial, preci so di st i ngui r a nat ur eza do cont edo
es t ampado no at o regul ament ar. Trat ando-se de at o r egul ament ar contra legem, ou seja,
aquel e que ext rapol e os l i mi t es da lei, vivel ser apenas o controle de legalidade r esul t an-
te do confront o do at o com a lei, ai nda que t enha cart er nor mat i vo. O Pret ri o Excelso
j teve a opor t uni dade de decidir que, "se a interpretao administrativa da lei que vier a
consubstanciar-se em decreto executivo divergir do sentido e do contedo da norma legal, que o ato
secundrio pretendeu regulamentar, quer porque tenha este se projetado ul t ra l egem, quer porque
tenha permanecido citra l egem, quer, ainda, porque tenha investido cont r a l egem, a questo
caracterizar, sempre, tpica crise de legalidade, e no de inconstitucionalidade".
51
Desse modo,
revelar-se- i nadequado o uso da ao di ret a de i nconst i t uci onal i dade, previ st a no art.
102, I, "a", da CF, a despei t o da referncia, no di sposi t i vo, a leis e atos normativos.
Se o at o regul ament ar, todavia, ofender di r et ament e a Const i t ui o, s em que
haja lei a que deva subor di nar - se, t er a qualificao de at o autnomo e, nessa hi pt ese,
poder sofrer cont r ol e de const i t uci onal i dade pel a via di ret a, ou seja, at ravs da ao
di ret a de i nconst i t uci onal i dade (art. 102, I, "a", CF), medi da que per mi t e a i mpugna-
o de leis ou at os nor mat i vos que cont r ar i em a Const i t ui o. Sendo assi m, par a que
seja vivel o cont r ol e de const i t uci onal i dade de decret o, r egul ament o ou out r o t i po de
at o admi ni st r at i vo de cunho nor mat i vo edi t ado pel o Execut i vo (o que, na verdade, no
seria pr opr i ament e forma de exerccio do poder r egul ament ar ) , doi s ser o os aspect os
de que deva revest i r-se o at o: al m de normativo (como o exige a Const i t ui o) , dever
ele ser autnomo.
52
No h dvi da, por m, de que essa i nt er pr et ao dava mar gem a que cert os at os
r egul ament ar es subor di nados r est assem sem um efetivo cont r ol e; por quant o, de um
lado, no podi am ser at acados pel a via di ret a e, de out r o, no per mi t i am concr et a defe-
5 0
CELSO ANTNI O BANDEI RA DE MELLO, com f undament o em PONTES DE MI RANDA (Poder r egu-
l ament ar ant e o pr i nc pi o da l egal i dade, RTDP n- 4, p. 75 ss, 1993) .
5 1
STF, ADI N n
e
996-6-DF, Pl eno, unn. , Rei. Mi n. CELSO DE MELLO, publ . em DJ de 6. 5. 1994. No me s -
mo sent i do, ADI N 2. 006-DF, Pl eno, Rei. Mi n. MAUR CI O CORRA, j ul g. em P. 7 . 1 9 9 9 (Informativo STF n
a
155, publ . em D/ d e 4. 8. 1999) .
5 2
Essa a or i ent ao fi rmada pel o STF, que j deci di u: "Ao Di r et a de I ncons t i t uci onal i dade - Obj et o
- Decr et o. Uma vez ga nha ndo cont or nos de ver dadei r o at o a ut nomo, cab vel a ao di r et a de i nconst i -
t uci onal i dade" ( ADI N n
2
1. 396-3, Pl enr i o, Rei. Mi n. MARCO AURLI O, Informativo STF n
s
117/ 98) . Na
deci so, o e mi ne nt e Rel at or ci t a deci so pr ecedent e com a me s ma posi o: ADI N n
Q
1.590-SR Rei. Mi n.
SEPLVEDA PERTENCE, publ . no DJ de 15. 8. 1997.
62 Manual de Di r ei t o Admi ni s t r at i vo Car val ho Fi l ho
sa do di r ei t o i ndi vi dual pel a via i nci dent al , j que nest a os efeitos do at o r egul ament ar
s poder i am ser par al i sados se o i nt er essado obt i vesse a concesso de medi da caut el ar.
At ual ment e, no ent ant o, cabvel a i mpugnao di ret a pel a arguio de descumprimento
de preceito fundamental, previ st a no art. 102, 1-, da CF, e r egul ament ada pel a Lei n
e
9. 882, de 3. 12. 1999, por que aqui o cont rol e concent r ado mai s ampl o, abr angendo a
i nconst i t uci onal i dade di ret a e i ndi ret a, at os nor mat i vos aut nomos e subor di nados e
at me s mo at os concr et os. Tal ao, por t ant o, veio col mat ar a l acuna ant es exi st ent e,
per mi t i ndo o cont rol e di r et o e concent r ado sobre qual quer at o r egul ament ar , me s mo
que deri vado de l ei .
5 3
Out r a relao ent r e a lei e o poder r egul ament ar se encont r a no mandado de injun-
o, i ns t r ument o especial criado pela Const i t ui o de 1988 (art. 5
a
, LXXI). Trat ando-se
de poder, a at i vi dade de r egul ament ao se configura t ambm como dever. Desse modo,
no pode a Admi ni st r ao exi mi r-se de desempenh- l a quando necessri a aplicao
da lei. O vcio a consi st e na ausncia da norma regulamentadora. Ini ci al ment e, depoi s de
fundas divergncias ent r e seus Mi ni st ros, o STF decidiu que, no mandado de i nj uno,
lhe caberia apenas decl arar a inrcia do rgo ou agent e i ncumbi dos da r egul ament ao
da nor ma, com a finalidade de permi t i r que o i ndi v duo pudesse exercer os di rei t os e li-
ber dades const i t uci onai s de que fosse titular. Post er i or ment e, a Cor t e admi t i u a fixao
de pr azo par a que o omi sso fosse const i t u do em mor a. Em pr ocesso evol ut i vo, a Cor t e
t em admi t i do proceder i medi at a regul ament ao para o caso concret o, t or nando mai s
eficaz o ci t ado r emdi o const i t uci onal .
5 4
LEI PENDENTE DE REGULAMENTO - No raras vezes o legislador, ao i ns-
t i t ui r a lei, prev que o Poder Execut i vo deve proceder a sua r egul ament ao. Qua ndo
o l egi sl ador cont empl a essa previ so, est i mpl i ci t ament e admi t i ndo que a lei preci sa
ser compl ement ada par a mer ecer devi da e corret a aplicao. E ao Poder Execut i vo,
como regra, i ncumbe des empenhar essa funo compl ement ador a do ma nda me nt o
legal at ravs dos respect i vos at os de r egul ament ao.
A regra legal que aut or i za o Chefe do Execut i vo a r egul ament ar a lei deve neces-
sar i ament e apont ar o pr azo fi xado para ser expedi do o at o de r egul ament ao. Nesse
pr azo, a lei ai nda no se t or na exeqvel enquant o no edi t ado o respect i vo decr et o ou
r egul ament o, e i sso por que o at o regul ament ar, nessa hi pt ese, fi gura como verdadei ra
condi o suspensi va de exequi bi l i dade da lei. Significa que os efeitos da lei fi cam pen-
dent es, e s oment e quando i mpl ement ada a condi o com o advent o do referi do at o
que a lei se t or na, ent o, pass vel de apl i cabi l i dade.
5 5
5 3
Sobr e o t e ma , vi de ANDR RAMOS TAVARES, em Tratado da arguio de preceito fundamental, Sar ai va,
2 0 0 1 , p. 2 0 1 . O a ut or l e mbr a qu e a Cons t i t ui o por t ugue s a pr ev o c ont r ol e c onc e nt r a do t a mb m par a
casos de i l egal i dade.
5 4
Para mai or de t a l ha me nt o, vi de Cap t ul o 15, i t em V, no t pi co rel at i vo ao ma n d a d o de i nj uno.
5 5
Com o me s mo ent endi ment o, DI GENES GASPARINI, Poder regulamentar, Revi st a dos Tri bunai s, 2. ed.,
1982, p. 61. Caso concr et o foi deci di do, com a adoo dessa linha, pel o TRF da I
a
Reg., n a Ap C v n
0
96. 01. 52554
8, 2
1
Turma, Ju za ASSUSETE MAGALHES, D] de 9. 10. 1997 (Vide ement a no t pi co de Jur i spr udnci a) .
Poder es e Dever es dos Admi ni s t r ador es Pbl i cos 63
O Execut i vo no pode se exi mi r de r egul ament ar a lei no pr azo que l he foi assi-
nado. Cui da-se de poder - dever de agir, no se r econhecendo quel e Poder mer a facul-
dade de r egul ament ar a lei, mas si m dever de faz-lo par a propi ci ar sua execuo. Na
verdade, a omi sso r egul ament ador a i nconst i t uci onal , vi st o que, em l t i ma anl i se,
seria o me s mo que at ri bui r ao Execut i vo o poder de legislao negativa em contrrio, ou
seja, de per mi t i r que sua i nrci a t i vesse o condo de est ancar a apl i cao da lei, o que,
obvi ament e, ofenderi a a est r ut ur a de Poderes da Repbl i ca.
Com tal f undament o, se for ul t r apassado o pr azo de r egul ament ao sem a edi -
o do respect i vo decr et o ou r egul ament o, a lei deve t or nar - se exeq vel par a que a
vont ade do l egi sl ador no se afigure i ncua e et er nament e condi ci onada vont ade do
admi ni st r ador .
5 6
Nes s e caso, os t i t ul ares de di rei t os pr evi st os na lei pas s am a di spor
de ao com vi st as a obt er do Judi ci ri o deci so que l hes per mi t a exerc-l os, com o
que est ar sendo r econheci do que a lei deve ser apl i cada e obser vada. Ent r e as aes
cabveis est , como vi mos, o mandado de i nj uno, r emdi o adequado conforme a
nat ur eza do di rei t o dependent e da r egul ament ao.
A ausnci a, na lei, de fixao de pr azo par a a r egul ament ao afi gura-se-nos
i nconst i t uci onal , u ma vez que no pode o Legislativo dei xar ao excl usi vo al vedri o do
Execut i vo a prerrogat i va de s t or nar a lei exeq vel quando j ul gar conveni ent e. Pri-
mei r ament e, i nexi st e tal prerrogat i va na Const i t ui o. E depoi s tal si t uao eqi val e-
ri a a uma di sfarada del egao de poder es, o que pr oi bi do no vi gent e si st ema cons-
t i t uci onal .
REGULAMENTOS AUT NOMOS - Lavra funda di vergnci a na dout r i na so-
br e a possi bi l i dade, ou no, de o Execut i vo edi t ar os denomi nados regulamentos autno-
mos, at os dest i nados a prover sobre si t uaes no cont empl adas na l ei .
5 7
Uma pr i mei r a posi o defende sua exi st nci a no Di rei t o brasi l ei ro como decor-
r ent e dos poder es i mpl ci t os da Admi ni st r ao.
5 8
Out r os pr of essam o ent endi ment o
de que, conquant o pos s am t eor i cament e existir, os r egul ament os aut nomos no so
admi t i dos no or denament o j ur di co pt ri o, e isso por que a Car t a vi gent e, como vi st o,
at ri bui Chefia do Execut i vo o poder de edi t ar at os par a a fiel execuo das leis, razo
por que s t eri a admi t i do os regulamentos de execuo.
59
Refl et i ndo sobre o t ema, ent endemos que est a l t i ma posi o a que mel hor
se compat i bi l i za com nos s o si st ema j ur di co. Real ment e, no cons egui mos encont r ar
no vi gent e quadr o const i t uci onal respal do par a admi t i r-se a edi o de r egul ament os
5 6
a perfei t a lio de HELY LOPES MEIRELLES a r espei t o (Direito administrativo brasileiro, p. 112- 113) .
5 7
Di s t i nguem- s e os r e gul a me nt os a ut nomos dos r egul ament os del egados, adot ados em al guns s i s t emas ,
como o francs, em que a pr pr i a Cons t i t ui o per mi t e que o Legi sl at i vo del egue ao Execut i vo a di sci pl i na
de mat r i as r es er vadas lei. Tais at os no t m agasal ho em nos s o si st ema.
5 8
HELY LOPES MEIRELLES, Direito administrativo brasileiro, p. 112; SRGI O DE ANDRA FERREIRA, Direito
administrativo didtico, p. 62; DI OGO DE FI GUEI REDO MOREI RA NETO, Curso de direito administrativo, p. 121.
5 9
CRETELLA JR. , Curso de direito administrativo, p. 270; DI GENES GASPARI NI , "Direito Administrativo,
p. 113; MARI A SYLVIA ZANELLA Dl PI ETRO, Direito administrativo, p. 71; CELSO RI BEI RO BASTOS,
Curso de direito constitucional, p. 336.
64 Manual de Di r ei t o Admi ni s t r at i vo Car val ho Fi l ho
aut nomos . Est mos t r a em nosso si st ema poltico que ao Execut i vo foi apenas
conferi do o poder r egul ament ar deri vado, ou seja, aquel e que pr es s upe a edi o de
lei ant er i or ment e pr omul gada, que necessi t e do seu exerccio par a viabilizar a efetiva
aplicao de suas nor mas .
Sob a gide da Const i t ui o de 1967, sust ent ava- se a exi st nci a de r egul ament os
aut nomos pel a ci rcunst nci a de se conferir ao Pr esi dent e da Repbl i ca compet nci a
par a di spor sobre a est r ut ur ao, at ri bui es e f unci onament o dos rgos da admi ni s -
t rao federal .
6 0
A vi gent e Const i t ui o, ent r et ant o, teve dico di ferent e, at r i bui ndo
compet nci a par a di spor sobr e a organi zao e o f unci onament o da admi ni st r ao fe-
deral "na forma da lei", i nsi nuando a supr esso de qual quer aut onomi a nor mat i va par a
o Pr esi dent e da Repbl i ca.
6 1
A EC n
e
32, de 11. 9. 2001, por m, modi fi cando o art . 84,
VI, da CF, excluiu aquel a expr esso e r et or nou ao si st ema da Const i t ui o anterior,
at r i bui ndo ao Pr esi dent e da Repbl i ca compet nci a par a dispor, medi ant e decret o,
sobre "organizao e funcionamento da administrao federal, quando no implicar aumento
de despesa nem criao ou extino de rgos pblicos". Em conseqnci a, os si mpat i zant es
da admi ssi bi l i dade dos r egul ament os aut nomos poder o reforar seu ent endi ment o,
i nvocando o novo t ext o const i t uci onal .
6 2
No obst ant e, me s mo di ant e da al t erao pr ocessada na Const i t ui o, per ma-
necemos fi el ao pens ament o que expr essamos acima. Alis, a quest o dos decr et os e
r egul ament os aut nomos deve ser colocada em t er mos mai s pr eci sos. Para que sej am
caract eri zados como t ai s, necessri o que os at os pos s am criar e ext i ngui r primaria-
mente di rei t os e obri gaes, vale dizer, sem prvia lei di sci pl i nadora da mat r i a ou, se
se preferir, col mat ando l acunas legislativas. At os dessa nat ur eza no pode m exi st i r em
nosso or denament o por que a t ant o se ope o art. 5
e
, II, da CF, que fixa o post ul ado
da reserva legal para a exigibilidade de obri gaes. Para que fossem admi t i dos, seri a
i mposi t i vo que a Const i t ui o dei xasse clara, n t i da, i ndubi t vel , a vi abi l i dade j ur di ca
de sua edi o por agent es da Admi ni st r ao, como o fez, por exempl o, ao at ri bui r ao
Pr esi dent e da Repbl i ca o poder const i t uci onal de legislar at ravs de medi das provi -
sri as (art. 62, CF) . Aqui , si m, o poder legiferante direto e primrio, mas os at os so
efet i vament e legislativos, e no r egul ament ar es. Ao cont rri o, decr et os e r egul amen-
t os aut nomos es t ampar i am poder legiferante indireto e simulado, e est e no encont r a
supor t e na Const i t ui o.
Os at os de organi zao e f unci onament o da Admi ni st r ao Federal , ai nda que
t enham cont edo nor mat i vo, so mer os at os or di nat r i os, ou seja, at os que se preor-
denam basi cament e ao set or i nt er no da Admi ni st r ao par a di spor sobre seus servi os
e rgos, de modo que s refl exament e afetam a esfera j ur di ca de t ercei ros, e assi m
me s mo medi ant e i mposi es deri vadas ou subsi di ri as, mas nunca ori gi nri as. Esse
aspect o no suficiente par a convert er os at os em decret os ou r egul ament os aut no-
6 0
Ar t . 8 1 , V.
6 1
Ar t . 84, VI.
6 2
c omo pe ns a MARI A SYLVIA ZANELLA Dl PIETRO, Direito administrativo, cit., 19. ed., 2006, p. 104,
c onqua nt o e nt e nda o r es t abel eci ment o ocor r eu "deforma muito limitada".
Poder es e Dever es dos Admi ni s t r ador es Pbl i cos 65
mos . Na verdade, vri os out r os at os, al m do decret o, di spem sobr e a organi zao
admi ni st rat i va, como o caso de avisos mi ni st eri ai s, r esol ues, pr ovi ment os, por t a-
rias, i nst r ues, or dens de servio. A diferena apenas de hi er ar qui a do agent e res-
ponsvel pel a prt i ca do at o e da mai or ou menor ampl i t ude de seu obj et o. O cont edo
organi zaci onal , no ent ant o, o me s mo.
6 3
E mi st er, todavia, di st i ngui r os decret os e r egul ament os como at os admi ni st r a-
tivos e os decr et os or i undos do exerccio da funo pol t i ca da compet nci a do Presi -
dent e da Repbl i ca. E o caso, por exempl o, dos decret os de i nt er veno (art. 36, l
e
,
CF), de est ado de defesa (art. 136, I
a
, CF) e de est ado de stio (art. 138, CF) . Ao
cont r r i o dos at os admi ni st r at i vos, cui da-se de atos polticos e de natureza primria, nes-
se caso por que e ma na m di r et ament e da Const i t ui o, como ocorre com os r egi ment os
de Tri bunai s e r esol ues de rgos legislativos. Por tal razo, e s oment e por ela, que
se podem consi der ar aut nomos . Os at os admi ni st r at i vos, como j vi st o, pr es s upem
a exi st nci a de lei, ai nda que pr ovenham das aut or i dades mai s gr aduadas da Admi ni s-
t rao. Em conseqnci a, apenas est es, e no aquel es, que so i dneos ao exerccio
do efetivo poder r egul ament ar .
2.3 Poder de Polcia
Al m dos poder es di scri ci onri o e regul ament ar, di spem os agent es da Admi -
ni st rao do poder de polcia, que compl et a o rol das reais prerrogat i vas admi ni st r at i vas.
Como se t r at a de at i vi dade que recl ama uma srie de enfoques, tal poder ser exami -
nado em separ ado, no cap t ul o segui nt e.
IV DEVERES DOS ADMINISTRADORES PBLICOS
O di r ei t o posi t i vo no confere apenas poder es aos admi ni st r ador es pbl i cos.
Ao cont rri o, est abel ece t ambm cert os deveres que devem ser por el es cumpr i dos
par a evitar sej am r esponsabi l i zados pel o des cumpr i ment o. Dent r e t ant os deveres que
l hes so comet i dos, es t udar emos os mai s i mpor t ant es, segundo o ens i nament o dos
est udi osos.
1 Dever de Probi dade
o pr i mei r o e talvez o mai s i mpor t ant e dos deveres do admi ni st r ador pbl i co.
Sua at uao deve, em qual quer hi pt ese, paut ar - se pel os pri nc pi os da honest i dade e
mor al i dade, quer em face dos admi ni st r ados, quer em face da pr pr i a Admi ni st r ao.
6 3
MARAL J USTEN FI LHO adot ou o me s mo e nt e ndi me nt o, cons i der ando que a EC n- 32/ 2001 no
r est abel eceu o r e gul a me nt o a u t n o mo no Brasil (Curso de direito administrativo, Sarai va, 2005, p. 150- 151) .
66 Manual de Di r ei t o Admi ni s t r at i vo Car val ho Fi l ho
No deve comet er favoreci ment o nem nepot i smo, cabendo- l he opt ar s empr e
pel o que mel hor servi r Admi ni st r ao. O admi ni st r ador pr obo h de escolher, por
exempl o, o part i cul ar que mel hor es condi es oferece par a cont r at ao; ou o i ndi v duo
que mai or mr i t o tiver par a exercer a funo pbl i ca. Enfim, dever ser hones t o, con-
cei t o ext ra do do ci dado mdi o.
A i mpr obi dade acarret a vri os efeitos par a o admi ni st r ador . Al m de t er s us -
pens o seus di r ei t os pol t i cos, s ubmet e- s e per da da funo pbl i ca, i ndi sponi bi l i da-
de de seus bens e obri gao de ressarci r o erri o pbl i co pel os danos que comet eu,
s em cont ar a ao penal a que t er de r esponder . Tais efeitos est o expr essos no art .
37, 4
S
, da Cons t i t ui o.
6 4
Regul ament ando esse ma nda me nt o const i t uci onal , foi edi t ada a Lei n
s
8. 429,
de 2. 6. 1992, que di spe sobre os at os de i mpr obi dade admi ni st r at i va. Est es pode m ser
caract eri zados de t rs formas:
1-) os que do ensej o a enr i queci ment o ilcito;
2-) os que ger am prej u zo ao errio; e
3

) os que of endem os pri nc pi os da Admi ni st r ao Pbl i ca.


6 5
A lei abr ange t odo e qual quer agent e pbl i co, seja qual for a si t uao que o
vi ncul e ao Poder Pbl i co, be m como aquel es que, no sendo agent es, concor r am par a
as condut as de i mpr obi dade ou del as se beneficiem. Tomando conheci ment o de at o de
i mpr obi dade pr at i cado na Admi ni st r ao, qual quer pessoa poder r epr esent ar aut o-
ri dade admi ni st r at i va ou ao Mi ni st ri o Pbl i co par a o fim de pr ovi denci ar a apur ao
do fato denunci ado. Vri as so as sanes aplicveis nas hi pt eses de i mpr obi dade,
s em prej u zo das previ st as na legislao especfica: s us pens o dos di rei t os pol t i cos,
per da da funo pbl i ca, proi bi o de cont r at ar com o Poder Pbl i co, r essar ci ment o
i nt egral do dano, per da dos bens i l i ci t ament e acresci dos ao pat r i mni o, pagament o de
mul t a civil e vedao ao r ecebi ment o de benefcios fiscais.
No que concer ne hi pt ese em que o at o de i mpr obi dade pr ovoque danos ao
erri o, compet ent e a pessoa j ur di ca i nt er essada ou o Mi ni st r i o Pbl i co par a ajuizar
ao caut el ar de seqest r o (rectius: arrest o) dos bens do agent e ou do t er cei r o par a
garant i r o r essar ci ment o aos cofres pbl i cos, como t a mb m par a pr omover a ao
pri nci pal , de ri t o ordi nri o, com o objetivo de r ecompor o erri o l esado pel a condut a
6 4
Os especi al i st as obs er vam que o di sposi t i vo nada acr escent a ao di r ei t o c omum, que j cont i nha r egr as
r epr essi vas par a enf r ent ar a i mpr obi dade admi ni st r at i va (v. CELSO RI BEI RO BASTOS, Comentrios Cons-
tituio do Brasil, v. III, t. III, p. 163; MANOEL GONALVES FERREI RA FI LHO, Comentrios Constituio
brasileira de 1988, p. 259) . A i novao, por m, consi st i u em i nser i r a i nfrao e as sanes em di sposi t i vo
const i t uci onal espec fi co.
6 5
Vide nossos coment r i os sobre a ao de i mpr obi dade no Cap t ul o 15, em t pi co pr pr i o dent r o do es-
t udo sobre o cont rol e judicial da Admi ni st rao. Vide t ambm, ent r e out r os, EMERSON GARCIA e ROG-
RIO PACHECO ALVES, Improbidade administrativa, Lumen Jri s, 2. ed., 2004; MAURO ROBERTO GOMES DE
MATTOS, O limite da improbidade administrativa, Amr i ca Jurdica, 2005; MAR1NO PAZZAGLINI FILHO, Lei de
improbidade administrativa comentada, Atlas, 2002, e WALLACE PAIVA MARTINS JNI OR, Probidade administra-
tiva, Saraiva, 2001.
Poder es e Dever es dos Admi ni s t r ador es Pbl i cos 67
mpr oba.
6 6
Trat a-se, por t ant o, de legislao especfica que bem demons t r a a necessi da-
de de ser obser vado o dever de pr obi dade na Admi ni s t r ao.
6 7
Sujeita-se a condut a i nqui nada de i moral i dade, por out r o l ado, ao popul ar
(art. 5
a
, LXXIII, CF, e Lei n
s
4. 717/ 1965) , pr opost a por qual quer ci dado, j que t i t ul ar
do di rei t o a uma admi ni st r ao l eg t i ma e adequada. Os es t at ut os funci onai s t ambm
pr evem deveres e obri gaes dos admi ni st r ador es, rel at i vos ao dever de pr obi dade.
6 8
De tal rel evo esse dever que a condut a do Pr esi dent e da Repbl i ca, quando o
afronta, confi gura cr i me de responsabi l i dade (art. 85, V, CF) .
2 Dever de Prest ar Cont as
Como encar go dos admi ni st r ador es pbl i cos a gest o de bens e i nt er esses da
col et i vi dade, decor r e da o nat ural dever, a eles comet i do, de pr est ar cont as de sua
at i vi dade. Se no mbi t o pri vado o admi ni st r ador j pr est a cont as nor mal ment e ao t i t u-
lar dos di rei t os, com mui t o mai or razo h de prest -l as aquel e que t e m a gest o dos
i nt er esses de t oda a col et i vi dade.
O dever abr ange o c rcul o i nt egral da gest o, mas , s em dvi da, na ut i l i za-
o do di nhei r o pbl i co que mai s se acent ua. O di nhei r o pbl i co, or i gi nr i o em
sua mai or par t e da cont r i bui o dos admi ni s t r ados , t em de ser ver t i do par a os f i ns
est abel eci dos em lei e por i sso me s mo que const i t ui cr i me cont r a o er r i o a mal -
ver sao dos fundos pbl i cos.
A pr est ao de cont as de admi ni st r ador es pode ser real i zada i nt er nament e, at ra-
vs dos rgos escal onados em graus hi errqui cos, ou ext er nament e. Nes s e caso, o
cont rol e de cont as feito pel o Poder Legislativo por ser ele o r go de r epr esent ao
popul ar .
6 9
No Legislativo se si t ua, or gani cament e, o Tri bunal de Cont as, que, por sua
especializao, auxi l i a o Congr esso Naci onal na verificao de cont as dos admi ni s-
t r ador es. No art . 71 da Const i t ui o Federal est o enumer adas as vri as funes do
Tri bunal de Cont as vol t adas par a o cont rol e da at i vi dade fi nancei ra dos agent es da
Admi ni st r ao. Regi st re-se, ainda, que o dever de pr est ar cont as al cana no s a Ad-
6 6
Vide ar t s. 14 a 18.
6 7
A Lei n
D
8. 429/ 1992 r evogou expr es s ament e as Leis n 3. 164, de F. 7. 1957, e 3. 502, de 21. 12. 1958, que
di s punha m sobr e a mat r i a. Por out r o l ado, a Lei n'
J
11. 107, de 6. 4. 2005, que r egul a os consrcios pblicos,
acr escent ou os i nci sos XIV e XV ao art . 10 da Lei n 8. 429/ 1992, cons i der ando i mpr obi dade c ondut a s que
i nobs er vem a l egi sl ao espec fi ca da mat r i a no caso da cel ebr ao de cont r at os par a a execuo de servi os
pbl i cos e de cont r at os de r at ei o. Sobr e a mat r i a, r e me t e mos o l ei t or ao Cap t ul o V.
6 8
Ver ar t s. 1 1 6 e 117 da Lei n
B
8. 112, de 11. 12. 1990, es t at ut o funci onal da Uni o, aut ar qui as e f undaes
pbl i cas federai s.
6 9
MANOEL GONALVES FERREI RA FI LHO l embr a, com opor t uni dade, que o papel do Legi sl at i vo nun-
ca se r e s umi u funo l egi ferant e, mas , ao revs, caract eri za-se ele c omo o poder fi nancei ro, ao qual , des de
a er a medi eval , t e m i nc umbi do as funes de aut or i zar t r i but os , cons ent i r em gast os pbl i cos e t oma r cont as
dos admi ni s t r ador es (Curso de direito constitucional, p. 138) .
68 Manual de Di r ei t o Admi ni s t r at i vo Car val ho Fi l ho
mi ni st r ao cent ral i zada, mas t ambm os agent es de ent i dades a ela vi ncul adas e at
me s mo out r as pessoas que r ecebam subveno gover nament al .
7 0
O pr pr i o Pr esi dent e da Repbl i ca t em o dever de pr est ar cont as ao Congr es-
so Naci onal , referent es ao exerccio anterior, no pr azo de 60 di as aps a aber t ur a da
sesso legislativa (art. 84, XXIV, CF). o que bast a par a demons t r ar que esse dever
i ner ent e a qual quer agent e que at ue em nome dos i nt er esses col et i vos.
Anot e- se t a mb m que, pr eocupado com a necessi dade de cont r ol e da at i vi da-
de financeira da Admi ni st r ao, o Const i t ui nt e al t erou, por mei o da EC n
a
40, de
29. 5. 2003, a redao do i nci so V do art. 163, da Const i t ui o (di sposi t i vo i ncl u do
no cap t ul o das finanas pbl i cas), para consi gnar que a lei compl ement ar a que se
refere o di sposi t i vo dever dispor, ent r e out r as mat r i as, sobr e a "fiscalizao financeira
da administrao pblica direta e indireta". Trata-se, por t ant o, da possi bi l i dade de ser em
cri ados out r os i ns t r ument os de cont rol e dos rgos admi ni st r at i vos, a par dos mui t os
j exi st ent es. A i nt eno do Const i t ui nt e di gna de apl ausos pel o fim a que se pr ope,
mas , aci ma di sso, ur ge que os rgos de cont rol e, ao i mpl ement ar sua tarefa, at uem
com eficincia, val endo- se de mei os eficazes para alcanar efetividade no obj et i vo. Sem
i sso, a nor ma abst rat a, segundo pensamos, ser s i mpl es ment e i ncua.
3 Dever de Eficincia
No desconheci do que o Est ado de di rei t o at ua subj acent ement e lei e visa
alcanar det er mi nados fi ns que, de uma forma ou de out r a, t r azem benefcio coleti-
vi dade.
7 1
Desse modo, no cabvel supor que tais fi ns sej am conqui st ados sem que a
at i vi dade admi ni st r at i va se qual i fi que como eficiente.
O dever de eficincia dos admi ni st r ador es pbl i cos resi de na necessi dade de t or-
nar cada vez mai s qual i t at i va a at i vi dade admi ni st rat i va. Perfeio, cel eri dade, coor de-
nao, tcnica, t odos esses so fatores que qualificam a at i vi dade pbl i ca e pr oduzem
mai or eficincia no seu des empenho.
A eficincia, por m, no depende apenas da nat ur eza da at i vi dade. E mi st er que
os sujeitos da at i vi dade t enham qualificao compat vel com as funes a seu cargo.
Indi scut vel , poi s, o rigor com que se deve haver a Admi ni st r ao par a o r ecr ut ament o
de seus servi dores. Qua ndo est es pos s uem qualificao, escol hi dos que foram pel o si s-
t ema do mr i t o, as at i vi dades da Admi ni st r ao so exerci das com mai or efi ci nci a.
7 2
A eficincia da at i vi dade admi ni st rat i va, com efeito, pr oduz frut os e causa bene-
fcios pr pr i a col et i vi dade. Da configurar-se como dever do admi ni st r ador pbl i co.
7 0
Essa abr angnci a t e m pr evi so legal. Vide Lei n 6. 223, de 14. 7. 1975, al t er ada pel a Lei n- 6. 525, de
11. 4. 1978. O pr oces s o de fi scal i zao pel a Cmar a e Senado se i nscreve na Lei n
Q
7. 295, de 19. 12. 1984.
7 1
MANUEL MARI A DI EZ, Manual, cit., v. I, p. 28.
7 2
O Decr et o- l ei n
a
200, de 25. 2. 1967 (Reforma Admi ni st r at i va Feder al ), al i nhou ci nco pr i nc pi os funda-
me nt a i s (art . 6
S
) : pl anej ament o, coor denao, descent r al i zao, del egao de compet nci a e cont r ol e. Todos
el es, de u ma forma ou de out r a, bus cam per segui r mai or eficincia na at i vi dade admi ni s t r at i va.
Poder es e Dever es dos Admi ni s t r ador es Pbl i cos 69
Alis, a EC n
2
19/ 1998, como vi mos, acrescent ou no art. 37, caput, da CF, o pri nc pi o
da eficincia. Ai nda par a at endi ment o a esse pri nc pi o, a EC n
a
45/ 2004, como vi mos,
acr escent ando o i nci so LXXVIII ao art. 5
a
da CF, assegur ou a t odos o di r ei t o razovel
dur ao do pr ocesso e aos mei os garant i dores da cel eri dade de seu pr ocedi ment o, t udo
na t ent at i va de i nst i l ar e propi ci ar mai or eficincia no exerccio das funes comet i das
ao Poder Judi ci ri o.
V HIERARQUIA E DISCIPLINA
Hierarquia e Disciplina so si t uaes que ocor r em dent r o da es t r ut ur a funcional
da Admi ni st r ao Pblica. Pode-se me s mo afirmar que se t r at a de fatos administrativos,
por quant o r epr es ent am acont eci ment os nor mai s surgi dos no mbi t o da organi zao
admi ni st r at i va.
H aut or es que consi der am a hi er ar qui a e a di sci pl i na como poder es admi ni s-
t rat i vos - o "poder hierrquico" e o "poder disciplinar".
73
Ent endemos , cont udo, que tais
si t uaes no devem ser qualificadas r i gor osament e como "poderes"; falta-lhes a fisio-
nomi a i ner ent e s prerrogat i vas de di rei t o pbl i co que cercam os ver dadei r os poderes
administrativos. Cui da- se, como di ssemos, de fatos admi ni st r at i vos - fatos esses que se
confi guram como caract er st i cas rel aci onadas organi zao admi ni st r at i va em ger al .
7 4
No obst ant e, coment ar emos t ai s f enmenos admi ni st r at i vos nes t e cap t ul o;
que, me s mo no sendo t pi cos poder es admi ni st r at i vos, so i negavel ment e si t uaes
prpri as da at i vi dade admi ni st rat i va, das quai s emana uma sri e de efeitos j ur di cos de
di rei t o pbl i co per t i nent es organi zao da Admi ni st r ao Pblica.
1 Hi erarqui a
Hi er ar qui a o escal onament o em pl ano vertical dos rgos e agent es da Ad-
mi ni st r ao que t e m como objetivo a organi zao da funo admi ni st r at i va. E no
poder i a ser de out r o modo. Tant as so as at i vi dades a cargo da Admi ni st r ao Pbl i ca
que no se poder i a conceber sua nor mal realizao sem a organi zao, em escal as, dos
agent es e dos rgos pbl i cos. Em razo desse escal onament o fi rma-se u ma rel ao
j ur di ca ent r e os agent es, que se denomi na de relao hierrquica.
1.1 Efeitos
Do si st ema hi er r qui co na Admi ni st r ao decor r em al guns efeitos especficos.
O pr i mei r o consi st e no poder de comando de agent es super i or es sobr e out r os hi erar-
7 3
HELY LOPES MEIRELLES, Direito administrativo brasileiro, cit., p. 105- 108, e SRGI O DE ANDRA
FERREI RA, Direito administrativo didtico, cit., p. 132.
7 1
c omo par ece consi der ar DI GENES GASPARINI, Direito administrativo, cit., p. 38.
70 Manual de Di r ei t o Admi ni s t r at i vo Car val ho Fi l ho
qui cament e i nferi ores. Est es, a seu t ur no, t m dever de obedincia par a com aquel es,
cabendo- l hes execut ar as tarefas em conformi dade com as det er mi naes s uper i or es .
7 5
Out r o efeito da hi er ar qui a o de fiscalizao das at i vi dades des empenhadas por
agent es de pl ano hi er r qui co inferior para a verificao de sua condut a no s ome nt e
em rel ao s nor mas legais e r egul ament ar es, como ai nda no que di sser r espei t o s
di ret ri zes fi xadas por agent es super i or es.
Decorre t ambm da hi er ar qui a o poder de reviso dos at os pr at i cados por agen-
t es de nvel hi er r qui co mai s bai xo. Se o at o cont i ver vcio de l egal i dade, ou no se
coadunar com a or i ent ao admi ni st rat i va, pode o agent e super i or rev-l o par a ajusta-
me nt o a essa or i ent ao ou par a r est aur ar a legalidade.
Por fim, deri vam do escal onament o hi errqui co a delegao e a avocao. "Del ega-
o a t ransfernci a de at ri bui es de um rgo a out r o no apar el ho admi ni st r at i vo",
como r es ume CRETELLA J R.
7 6
O poder de del egao no i r r est r i t o e, por i sso, no
at i nge cert as funes especficas at ri bu das a det er mi nados agent es; a del egao abr an-
ge funes genri cas e comuns da Admi ni st r ao. Cui da-se de fato admi ni st r at i vo que
vi sl umbr a mai or eficincia na ao dos admi ni st r ador es pbl i cos e que r ecl ama expr es-
sa definio das at ri bui es del egadas.
7 7
A avocao o fato i nverso. At ravs dela, o chefe superior pode substituir-se ao
subalterno, chamando a si (ou avocando) as questes afetas a este, salvo quando a lei s lhe
permita intervir nelas aps a deciso dada pelo subalterno.
78
Acr escent e- se que a avocao,
embor a efeito do si st ema hi errqui co, no deve ser di ssemi nada em profuso, u ma vez
que excepci ona as regras nor mai s de compet nci a admi ni st r at i va. Da seu cart er de
excepci onal i dade.
7 9
1.2 Subordinao e Vinculao
A subor di nao e a vi ncul ao const i t uem rel aes j ur di cas pecul i ares ao si s-
t e ma admi ni st r at i vo. No se confundem, por m. A pr i mei r a t em cart er interno e se
est abel ece ent r e rgos de uma mes ma pessoa admi ni st r at i va como fator decor r ent e da
7 3
cl aro que tal dever no obr i ga o agent e de nvel inferior a cumpr i r or de ns ma ni f e s t a me nt e i l egai s,
aferveis pel o i ndi v duo medi ano. Essa, al i s, a posi o adot ada pel o CP, de cujo art . 22 se ext rai , a contrario
sensu, a i nt er pr et ao de que, se a or de m do super i or mani f es t ament e ilegal, pel o fato r e s ponde no s o
aut or da or de m c omo aquel e que a cumpr i u.
'
6
Dicionrio de direito administrativo, p. 172.
7 7
Vide art s. 11 e 12, pargrafo ni co, do Decreto-lei n- 200/ 1967. Registre-se, ai nda, o fato de que a Const i -
t ui o previ u a del egao como possvel de ser di reci onada do Presi dent e da Repbl i ca para os Mi ni st r os (art.
84, pargrafo ni co).
7 8
MARCELO CAETANO, Manual de di r ei t o admi ni st r at i vo, t . I , p. 246.
7 9
Por esse mot i vo que est a bs ol ut a me nt e adequada a nor ma que t r at a da avocao na Lei n
s
9. 784,
de 29. 1. 1999, que r egul a o pr oces s o admi ni st r at i vo federal. Di spe o art . 15: "Ser permitida, em carter
excepcional e por motivos relevantes devidamente justificados, a avocao temporria de competncia atribuda a rgo
hierarquicamente inferior."
Poder es e Dever es dos Admi ni s t r ador es Pbl i cos 71
hi erarqui a. A vi ncul ao, ao cont rri o, possui cart er externo e r esul t a do cont r ol e que
pessoas federativas exer cem sobre as pessoas per t encent es Admi ni st r ao Indi ret a.
, por t ant o, de subor di nao a rel ao ent r e uma Di vi so e um Depar t ament o
dent r o da Secret ari a de det er mi nado Muni c pi o, por exempl o. Mas se confi gura como
de vi ncul ao a que liga um Est ado- Membr o a uma de suas aut ar qui as ou empr esas
pbl i cas.
1.3 Hierarquia e Funes Estatais
A hi er ar qui a cabvel apenas no mbi t o da funo admi ni st r at i va. No pode-
mos , cont udo, rest ri ngi -l a ao Poder Execut i vo, por que, como j obs er vamos ant es, a
funo admi ni st r at i va se di funde ent r e t odos os rgos que a exer cem, seja qual for o
Poder que i nt egr em. Exi st em, desse modo, escalas vert i cai s em t oda a Admi ni st r ao,
ou seja, em t odos os s egment os de quai squer dos Poderes onde se des empenha a fun-
o admi ni st r at i va.
Ent r et ant o, i nexi st e hi er ar qui a ent r e os agent es que exer cem funo jurisdicional
ou legislativa, vi st o que inaplicvel o regi me de comando que a caract eri za. No que
concer ne aos pr i mei r os, prevalece o princpio da livre convico do juiz, pel o qual age est e
com i ndependnci a, "sem subor di nao j ur di ca aos t r i bunai s super i or es", como bem
sal i ent a HUMBERTO THEODORO J NI OR.
8 0
E be m ver dade que o si st ema de smulas vinculantes, i mpl ant ado no di rei t o pt r i o
pela EC n
2
45/ 2004, que acrescent ou o art. 103-A na Const i t ui o, provoca mi t i gao
quel e pri nc pi o, vez que dele ressai o precei t o de que rgos j ur i sdi ci onai s devam
exercer a funo j uri sdi ci onal em conformi dade com a or i ent ao cont i da na smul a,
o que, de cert o modo, reflete rel ao de cart er hi er r qui co. E t ant o ver dadei r o esse
aspect o que, se at o admi ni st r at i vo ou deci so judicial cont rari ar a s mul a vi ncul ant e,
ou der a est a aplicao i ndevi da, poder o i nt er essado pr omover reclamao j unt o ao
Supr emo Tri bunal Federal , como expressa o art. 103-A, 3
a
, da CF, i nser i do no t ext o
const i t uci onal pel a EC n
a
45/ 2004 (Reforma do Judi ci r i o) .
8 1
Ai nda assi m, cont udo, a
regra ser a i ndependnci a do juiz par a decidir os conflitos que l he so apr esent ados
na via j udi ci al , ou seja, a at uao com livre convenci ment o par a j ul gar .
8 2
O r egi me das
s mul as vi ncul ant es foi r egul ament ado pel a Lei n
a
11. 417, de 19. 12. 2006.
Por out r o l ado, na funo legislativa vigora o princpio da partilha das competncias
constitucionais, pecul i ar s federaes como a nossa, em funo do qual o poder legife-
r ant e j se encont r a del i neado na Const i t ui o. Assi m, no h poder de mando, por
80
Curso de direito processual civil, v. I, p. 216.
8 1
Reza, ai nda, tal ma n d a me n t o que, j ul gada pr ocedent e a r ecl amao, o efei t o ser a anul ao do at o
admi ni s t r at i vo ou a cassao da deci so j udi ci al , det er mi nando- s e que out r a seja proferi da, com ou s e m a
apl i cao da s mul a, conf or me o caso.
8 2
Regi st r e- se, por opor t uno, que as s mul a s do STF j exi st ent es ant es da r ef or ma cons t i t uci onal s ome nt e
se qual i fi caro c omo vi ncul ant es depoi s de sua conf i r mao por doi s t er os dos i nt egr ant es do me s mo Tri-
bunal e de s ua publ i cao da i mpr ens a oficial (art. 8
a
, EC n
a
4 5 / 2 0 0 4 ) .
72 Manual de Direito Administrativo Carvalho Filho
8 3
Me s mo qua ndo c ome t e m um dos cr i mes cont r a a pr pr i a Admi ni s t r ao (art s. 312 a 326 do CP) , os
ser vi dor es pbl i cos so t i dos c omo i ndi v duos c omuns que i nfri ngem a nor ma penal . Conc omi t a nt e me nt e ,
por m, es t ar o i nf r i ngi ndo t a mb m u ma nor ma admi ni st r at i va e, aqui si m, a apenao t e m car t er t i pi ca-
me nt e funci onal .
exempl o, do Legislativo federal em rel ao ao est adual quando a mat r i a suscet vel
de ser di sci pl i nada por est e. Ne m do Legislativo est adual sobre o muni ci pal , se se t r at a
de compet nci a at r i bu da ao muni c pi o. Se lei federal di spe sobre mat r i a r eser vada
ao Muni c pi o, por exempl o, no haver pr eponder nci a del a sobr e a lei muni ci pal , o
que compr ova que no h hi erarqui a. Ao cont rri o, a lei federal que ser i nconst i t u-
cional e supr i mi da do or denament o j ur di co.
2 Disciplina Funcional
2.1 Sentido
A disciplina funcional resul t a do si st ema hi errqui co. Com efeito, se aos agent es
superi ores dado o poder de fiscalizar as atividades dos de nvel inferior, deflui da o
efeito de poder em eles exigir que a condut a dest es seja adequada aos ma nda me nt os le-
gais, sob pena de, se tal no ocorrer, serem os infratores sujeitos s respect i vas sanes.
Di sci pl i na funcional, assi m, a si t uao de respei t o que os agent es da Admi ni s-
t rao devem t er par a com as nor mas que os regem, em cumpr i ment o aos deveres e
obri gaes a el es i mpost os.
2.2 Direito Penal e Direito Punitivo Funcional
Cada um desses conj unt os nor mat i vos traz precei t os i mposi t i vos de condut a e
prev sanes par a as hi pt eses de infrao. As rel aes j ur di cas por eles regul adas,
no ent ant o, apr es ent am perfil di verso. O Di rei t o Penal deri va do poder puni t i vo geral
at r i bu do ao Est ado na sua rel ao com os i ndi v duos em geral, ai nda que no exerccio
de funo pbl i ca.
8 3
J o Di rei t o puni t i vo funcional se enquadr a dent r o do Di rei t o Ad-
mi ni st r at i vo, e emana da rel ao ent r e a Admi ni st r ao Pblica e os seus servi dores,
exat ament e par a pr eser var a di sci pl i na que deve rei nar na organi zao admi ni st r at i va.
I LI CI TUDE PENAL E ADMI NI STRATI VO- FUNCI ONAL - So di versos os
ilcitos penal , civil e admi ni st r at i vo, o que vai r edundar na di versi dade t a mb m da sua
confi gurao.
No Di rei t o Penal, o legislador ut i l i zou o si st ema da rgida tipicidade, del i neando
cada condut a ilcita e a sano respectiva. O me s mo no sucede no campo disciplinar.
Aqui a lei l i mi t a-se, como regra, a enumer ar os deveres e as obri gaes funci onai s e,
ai nda, as sanes, sem, cont udo, uni -l os de forma di scri mi nada, o que afasta o si st ema
da rgida t i pi ci dade.
Poder es e Dever es dos Admi ni s t r ador es Pbl i cos 73
Nada i mpede, t odavi a, que o legislador est abel ea condut a dot ada de t i pi ci dade
especfica como caract eri zadora de ilcito admi ni st r at i vo. Nesse caso, n e n h u m pr obl e-
ma haver quant o puni bi l i dade: est a ocorrer ou no conf or me t enha ou no ocorri -
do a condut a. Mas no essa a regra do ilcito admi ni st r at i vo, como sucede em rel ao
ilicitude penal . Est a no admi t e os denomi nados tipos abertos, acei t os nor mal ment e
na esfera da Admi ni st r ao.
A APLI CAO DAS SANES - exat ament e em vi r t ude desse fato que as
formas de apenao se di st anci am uma da out r a.
No Di rei t o Penal, o j ui z aplica ao infrator a pena at r i bu da condut a tipificada
na lei, per mi t i ndo- s e ao apl i cador s oment e quantific-la ( dosi met r i a da pena) . No Di-
rei t o disciplinar, no obst ant e, tal no ocorre. De acordo com a gravi dade da condut a,
"a autoridade escolher, entre as penas legais, a que consulte ao interesse do servio e a que mais
reprima a falta cometida",
84
o que l he confere cert o poder de avaliao dos el ement os
que pr ovocar am a infrao par a aplicar a sano apr opr i ada ao fato. Em vi r t ude dessa
compet nci a, no cabe ao Judi ci ri o al t erar ou maj orar sanes apl i cadas pel o admi ni s-
trador, por que deci so desse t i po ofenderi a o pri nc pi o da separ ao de Poderes con-
sagrado na Car t a vi gent e; ao j ui z cabe t o s oment e invalid-las se const at ar hi pt ese
de i l egal i dade.
8 5
A avaliao conferi da ao admi ni st r ador para aplicar a puni o no const i t ui di s-
cri ci onari edade, como cos t uma afirmar a dout r i na t radi ci onal , e i sso por que no h
pr opr i ament e j u zo de conveni nci a e de opor t uni dade. Urge que o admi ni st r ador for-
me a sua convi co com base em t odos os el ement os do pr ocesso admi ni st r at i vo; sua
condut a, por t ant o, est vinculada a tais elementos.
86
Desse modo, deve r eduzi r - se a um
m ni mo qual quer parcel a de subj et i vi smo no que t ange ao poder puni t i vo da Admi ni s-
t rao, per mi t i ndo- se, em conseqnci a, que o Judi ci ri o apreci e o at o sanci onat r i o
pr at i cament e em sua i nt egral i dade.
Ressal ve-se, cont udo, que esse poder no vai ao ext r emo de conduzi r o agent e
apl i cador da sano ao comet i ment o de abuso, s obr et udo de desvi o de finalidade, caso
em que est ar confi gurada hi pt ese de arbi t rari edade, i ncompat vel com o pri nc pi o
da l egal i dade.
A corret a aplicao da sano deve obedecer ao princpio da adequao punitiva (ou
princpio da proporcionalidade), vale dizer, o agent e apl i cador da penal i dade deve i mpor
a sano per f ei t ament e adequada condut a infratora. Por essa razo, a obser vnci a do
referido pri nc pi o h de ser verificada caso a caso, de modo a ser em anal i sados t odos
os el ement os que cercaram o comet i ment o do ilcito funcional.
8 4
HELY LOPES MEIRELLES, ob. cit., p. 105.
8 5
Foi o que deci di u o STJ no MS 7. 966-DF, 3
a
Seo, Rei. Mi n. GI LSON DIPP, j ul g. em 8. 10. 2003 (Informa-
tivo Jurisprudncia do STJ n
a
187, out . 2003) .
8 6
STJ, MS 12. 927-DF, 3
a
Seo, Rei. Mi n. FELIX FISCHER, em 12. 12. 2007 (Informativo STJ n- 342, dez.
2007) .
74 Manual de Di r ei t o Admi ni s t r at i vo Car val ho Fi l ho
8 7
NAGI B SLAIBI FI LHO l embr a opor t una me nt e que o devi do pr oces s o legal exi ge a par t i ci pao i gual i t -
ria do Es t ado nas r el aes com os i ndi v duos e cor r es ponde a " u m mei o de af i r mao da pr pr i a l egi t i mi dade
e de af i r mao per ant e o i ndi v duo" (Anotaes Constituio de 1988, For ense, 1989, p. 209) .
2.3 Procedimento de Apurao
A apur ao das infraes funcionais deve ser feita de forma regular, nor mal -
me nt e com as formal i dades que r endam ensejo preci sa compr ovao dos fatos, e
se admi t i ndo s empr e ampl a possi bi l i dade de defesa por par t e do servi dor acus ado da
prt i ca da infrao.
Como regra geral, a apur ao de infraes funcionais formal i zada por mei o de
pr ocesso disciplinar, cuja t r ami t ao previ st a em leis e out r as nor mas r egul ament a-
res, ger al ment e de cart er est at ut r i o. O assunt o ser mel hor desenvol vi do adi ant e,
no Cap t ul o XV, dest i nado ao cont rol e da Admi ni st r ao Pbl i ca e, especi fi cament e, na
par t e rel at i va aos pr ocessos admi ni st r at i vos. No podemos , t odavi a, dei xar de j agora
dest acar que em tais pr ocedi ment os no pode o admi ni st r ador abst rai r-se do princpio
do devido processo legal (due process oflaw), hoje i nscri t o expr es s ament e na Const i t ui o
(art. 5
e
, LIV), pel o qual o Est ado deve obedecer s pr pr i as regras que i ns t i t ui .
8 7
Por f i m, quer emos dei xar expresso que qual quer puni o funcional, me s mo de
nat ur eza leve, pr es s upe a i nst aur ao de pr ocesso admi ni st r at i vo disciplinar, no qual
se assegur e a garant i a do cont r adi t r i o e ampl a defesa ao servi dor acusado da prt i ca
de fato consi der ado pel a lei como passvel de puni o. E o que reza, de modo per emp-
t ri o, o art . 5
a
, LV, da Const i t ui o.
3
PODER DE POLCIA
I INTRODUO
No desconheci do o fato de que o Est ado deve at uar s ombr a do pri nc pi o
da supr emaci a do i nt er esse pbl i co. Significa dizer que o i nt er esse par t i cul ar h de
curvar-se di ant e do i nt er esse coletivo. E fcil i magi nar que, no fora assi m, se i mpl an-
t ari a o caos na soci edade.
Des s ume de tal post ul ado que o Di rei t o no pode dei xar de regul ar uma relao
j ur di ca pr pr i a do di rei t o pbl i co, a relao j ur di co- admi ni st r at i va. Nel a se i nst al am,
de um l ado, a Admi ni st r ao Pbl i ca e, de out r o, o admi ni st r ado, consi der ado est e
como o i ndi v duo que, de al guma forma, esteja vi ncul ado quel a, como bem acent ua
ENTRENA CUESTA.
1
Por out r o l ado, foi vi st o no cap t ul o ant ecedent e que o Est ado preci sa t er me-
cani smos pr pr i os que l he per mi t am atingir os f i ns que col i ma, mecani s mos esses
i nseri dos no di rei t o posi t i vo e qualificados como verdadei ros poderes ou pr er r ogat i vas
especi ai s de di rei t o pbl i co.
Um desses poder es r esul t a exat ament e do inafastvel confront o ent r e os i n-
t er esses pbl i co e pri vado, e nel e h a necessi dade de i mpor, s vezes, rest ri es aos
di rei t os dos i ndi v duos. E preci so ressaltar, cont udo, que t ai s benef ci os no so des-
1
Curso de derecho administrativo, p. 174. Eis o que defi ne o aut or sobr e a qual i fi cao do administrado: "Toda
per s ona pr i vada - fsica o j ur di ca - suscept i bl e de ser vi ncul ada por l os act os - nor mat i vos o no - de la Ad-
mi ni s t r aci n r eci be el nombr e de administrado."
76 Manual de Di r ei t o Admi ni s t r at i vo Car val ho Fi l ho
pr oposi t ados, mas i mpresci nd vei s, "a fim de assegurar conveniente proteo aos interesses
pblicos, instrumentando os rgos que os representam para um bom, fcil, expedito e resguarda-
do desempenho de sua misso".
2
Qua ndo o Poder Pbl i co interfere na rbi t a do i nt er esse pri vado par a sal vaguar-
dar o i nt er esse pbl i co, r est r i ngi ndo di rei t os i ndi vi duai s, at ua no exerccio do poder
de pol ci a.
3
II SENTIDO AMPLO E ESTRITO
A expr esso poder de polcia compor t a dois sent i dos, um ampl o e um est r i t o. Em
sent i do ampl o, poder de polcia significa t oda e qual quer ao rest ri t i va do Est ado em
rel ao aos di rei t os i ndi vi duai s. Sobreleva nesse enfoque a funo do Poder Legisla-
tivo, i ncumbi do da criao do ius novum, e isso por que apenas as leis, or gani cament e
consi der adas, pode m del i near o perfil dos di rei t os, el ast ecendo ou r eduzi ndo o seu
cont edo. E pri nc pi o const i t uci onal o de que "ningum ser obrigado afazer ou deixar de
fazer alguma coisa seno em virtude de lei" (art. 5-, II, CF) .
Em sent i do est ri t o, o poder de polcia se configura como at i vi dade admi ni st r a-
tiva, que consubst anci a, como vi mos, verdadei ra prerrogat i va conferi da aos agent es
da Admi ni st r ao, consi st ent e no poder de rest ri ngi r e condi ci onar a l i berdade e a
pr opr i edade.
4
E nesse sent i do que foi definido por RIVERO, que deu a denomi nao
de polcia administrativa.
5
Aqui se t rat a, poi s, de at i vi dade t i pi cament e admi ni st r at i va e,
como tal, subj acent e lei, de forma que est a j preexi st e quando os admi ni st r ador es
i mpem a di sci pl i na e as rest ri es aos di rei t os. E nesse sent i do que nos concent r ar e-
mos , por que o t ema i ner ent e ao Di rei t o Admi ni st r at i vo.
6
Apenas com o i nt ui t o de evitar possveis dvi das em decorrnci a da i dent i dade
de vocbul os, vale a pena realar que no h como confundi r polcia-funo com polcia-
-corporao: aquel a a funo est at al pr opr i ament e di t a e deve ser i nt er pr et ada sob
o aspect o mat eri al , i ndi cando at i vi dade admi ni st rat i va; est a, cont udo, cor r esponde
idia de rgo admi ni st r at i vo, i nt egr ado nos si st emas de segur ana pbl i ca e i ncumbi -
do de preveni r os del i t os e as condut as ofensivas or dem pbl i ca, razo por que deve
2
CELSO ANTNI O BANDEI RA DE MELLO, Curso, p. 8.
3
Sobr e o poder de pol ci a, val e a pe na ver a bem el abor ada obr a de JOS MARI A PI NHEI RO MADEI RA,
Repensando o poder de polcia, Lumen Jr i s, 2000.
4
I dem, p. 349.
5
" On ent end par pol i ce admi ni s t r at i ve 1' ensembl e des i nt er vent i ons de Padmi ni s t r at i on qui t e n d e m
i mpos er la l i bre act i on des par t i cul i er s la di sci pl i ne exi ge par la vie en s oci t " (Droit administratif, p. 412) .
6
CARLOS ARI SUNDFELD pr ope o abandono da noo de poder de pol ci a e pol ci a admi ni st r at i va e sua
subst i t ui o pel a i di a de administrao ordenadora, que define como s endo a funo admi ni st r at i va exerci da
at ravs do us o do poder de aut or i dade par a a organi zao da vida pr i vada (Direito administrativo ordenador,
Mal hei r os, 1997, p. 15- 21) . Cont udo, al m de a noo t er quas e a me s ma fi si onomi a j ur di ca, difcil seri a
s ubs t i t ui r aquel as expr esses, j consagr adas no di rei t o clssico. Ademai s, o poder de pol ci a referi do em
sede const i t uci onal (art. 145, II, CF) .
Poder de Polcia 77
ser vi st a sob o aspect o subj et i vo (ou formal ).
7
A pol ci a-corporao execut a freqen-
t ement e funes de polcia admi ni st rat i va, mas a polcia-funo, ou seja, a at i vi dade
or i unda do poder de polcia, exercida por out r os rgos admi ni st r at i vos al m da
corporao policial.
I I I CONCEITO
Clssico o concei t o firmado por MARCELO CAETANO: " o modo de atuar da
autoridade administrativa que consiste em intervir no exerccio das atividades individuais sus-
cetveis de fazer perigar interesses gerais, tendo por objeto evitar que se produzam, ampliem ou
generalizem os danos sociais que a lei procura prevenir."
8
De nossa par t e, ent endemos se possa concei t uar o poder de polcia como a prer-
rogativa de direito pblico que, calcada na lei, autoriza a Administrao Pblica a restringir o uso
e o gozo da liberdade e da propriedade em favor do interesse da coletividade.
IV PODER DE POLCIA NO DIREITO POSITIVO
O poder de polcia no est r anho ao di rei t o posi t i vo. A Const i t ui o Federal
aut or i za a Uni o, os Est ados, o Di st ri t o Federal e os Muni c pi os a i nst i t u r em t axas em
razo do exerccio do poder de polcia (art. 145, II).
Por out r o l ado, di spe o art. 78 do Cdi go Tri but ri o Naci onal (Lei n
e
5. 172, de
25. 10. 1966) que se consi der a poder de polcia a "atividade da administrao pblica que,
limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prtica de ato ou a absteno
de fato, em razo de interesse pblico concernente segurana, higiene, ordem, aos costumes,
disciplina da produo e do mercado, ao exerccio de atividades econmicas dependentes de con-
cesso ou autorizao do Poder Pblico, tranqilidade pblica ou ao respeito propriedade e aos
direitos individuais ou coletivos".
9
Conquant o l onge de perfeita, a concei t uao da lei ao me nos des enhou, em suas
l i nhas f undament ai s, a noo do poder de polcia, dest acando o aspect o l i gado s l i mi -
t aes que a Admi ni st r ao pode i nst i t ui r sobre os di rei t os.
Obser ve- se, cont udo, que a at i vi dade do Poder Pbl i co no exerc ci o do poder
de pol ci a aut or i za- o a exigir do i nt er essado o pagament o de taxa, conf or me expri -
me m a ci t ada di sposi o const i t uci onal e o art. 77 do Cdi go Tr i but r i o Naci onal .
Em conseqnci a, no cabvel a cobr ana de tarifa, que se caract eri za como preo
pblico, e que, di f er ent ement e daquel e t r i but o, t em nat ur eza negoci ai ou cont r at ual ,
sendo adequado, por exempl o, par a r emuner ar servi os pbl i cos econmi cos, i ncl u-
7
A di st i no, opor t una, al i s, de JOS ARTHUR DIN1Z BORGES (Direito administrativo sistematizado e sua
interdependncia com o direito constitucional, Lumen Jr i s, 2002, p. 127) .
8
Pr i nc pi os f undament ai s de di r ei t o admi ni st r at i vo, p. 339.
9
Redao dada pel o At o Compl e me nt a r n
9
3 1 , de 28. 12. 1966.
78 Manual de Di r ei t o Admi ni s t r at i vo Car val ho Fi l ho
sive os execut ados por concessi onr i os e per mi ssi onr i os de servi os pbl i cos (ener-
gia, t r ans por t es , l i nhas t el efni cas e t c ) . Desse modo, ilcito que at o admi ni st r at i vo
i nst i t ua tarifa par a r emuner ar o poder de polcia, quando o cor r et o a i nst i t ui o de
t axa, a ser pr ocessada por l ei .
1 0
Da me s ma forma, par a que seja l eg t i ma a cobrana de t axa pel o Poder Pbl i co
compet ent e, necessr i o se faz que a ent i dade exera efetivamente o poder de polcia. Por
essa razo, vrias deci ses j udi ci ai s i nval i daram os at os de cobr ana de t axa qua ndo o
Poder Pbl i co no lograva demons t r ar o exerccio do poder de polcia. Se essa ativi-
dade que const i t ui o fato gerador do al udi do t r i but o, l ogi cament e i nexi st e fato ger ador
se no h o de s e mpe nho da at i vi dade que l he serve de base. Ent r et ant o, se, no ent e
pbl i co, exi st e rgo especfico e est r ut ur a i mpl ant ada, de consi der ar - se pr es umi do
o exerccio do poder de pol ci a,
1 1
podendo event ual omi sso, no ent ant o, ensej ar a
responsabi l i zao dos agent es desi di osos.
V COMPETNCIA
A compet nci a par a exercer o poder de polcia , em pri nc pi o, da pessoa fede-
rativa qual a Const i t ui o Federal conferiu o poder de regul ar a mat r i a. Na verdade,
"os assuntos de interesse nacional ficam sujeitos regulamentao e policiamento da Unio; as
matrias de interesse regional sujeitam-se s normas e polcia estadual; e os assuntos de interesse
local subordinam-se aos regulamentos edilcios e ao policiamento administrativo municipal".
12
De fato, o s i s t ema de compet nci as const i t uci onai s fi xa as l i nhas bsi cas do
poder de r egul ament ao das pessoas federativas (art s. 21, 22, 25 e 30, CF) . Exempl o
mar cant e encont r a- se na Lei n
Q
12. 587, de 3. 1. 2012 ( mobi l i dade ur bana) , que pr e-
cei t ua ser at r i bu da (a) Uni o a pr est ao, di r et ament e, ou por del egao ou gest o
associ ada, dos servios de transporte pblico i nt er est adual e i nt er naci onal de cart er ur-
bano; (b) ao Es t ado a pr est ao dos mes mos servi os col et i vos ur banos i nt er muni ci -
pai s; e (c) ao Muni c pi o a me s ma prest ao, quando se t r at ar de servi o de t r ans por t e
ur bano i nt r amuni ci pal (art s. 16 a 18). A me s ma lei, por m, admi t e a al t erao dessas
compet nci as no caso de gesto associada, em que uma pes s oa federat i va pode, por
del egao, oper ar o servi o de compet nci a de out r a.
No se pode esquecer, ent r et ant o, que as hi pt eses de poder concorrente vo ense-
jar, ipsofacto, o exerccio conj unt o do poder de polcia por pessoas de nvel federat i vo
di verso, concl uso que emana do di spost o nos art s. 22, pargrafo ni co, 23 e 24 da
Const i t ui o Federal .
1 0
O IBAMA cr i ou pr eo por mei o de por t ar i a, embor a a hi pt es e es pel has s e pa ga me nt o pel o exerc ci o do
poder de pol ci a. O STF deferi u medi da l i mi nar par a s us pender a eficcia da por t ar i a, ant e a pl ausi bi l i dade
j ur di ca da t es e me di a nt e a qual a hi pt es e seri a de t axa a ser cri ada por lei ( ADI NMC n
2
2. 247-DF, Rei. Mi n.
ILMAR GALVO, j ul g. em 13. 2. 2000; vi de Informativo STF n
2
202, de set . 2000) .
1 1
Tambm: STF RE 588. 322- RO, Rei. Mi n. GILMAR MENDES, em 16. 6. 2010.
1 2
HELY LOPES MEIRELLES, ob. cit., p. 109.
Poder de Polcia 79
Por consegui nt e, ser invlido o at o de polcia pr at i cado por agent e de pessoa
federativa que no t enha compet nci a const i t uci onal par a regul ar a mat r i a e, por t an-
t o, para i mpor a rest ri o.
Da me s ma forma, s pode t er-se por l eg t i mo o exerccio da at i vi dade admi -
ni st rat i va confi guradora do poder de polcia se a lei em que se fundar a condut a da
Admi ni st r ao tiver l ast ro const i t uci onal . Se a lei for i nconst i t uci onal , i l eg t i mos ser o
os at os admi ni st r at i vos que, com f undament o nela, se vol t ar em a u ma pr et ens a t ut el a
do i nt er esse pbl i co, mat eri al i zada no exerccio do poder de polcia. S h, por t ant o,
poder de polcia l eg t i mo na medi da em que l eg t i ma a lei que l he d s upor t e .
1 3
Como o si st ema de part i l ha de compet nci as const i t uci onai s envol ve t rs gr aus
federativos - o federal, o est adual e o muni ci pal -, e t endo em vi st a ai nda a demar cao
de compet nci as pri vat i vas e concor r ent es, foroso r econhecer que, dada a compl exi -
dade da mat r i a, no r ar ament e sur gem hesi t aes na dout r i na e nos Tri bunai s quant o
ent i dade compet ent e par a a execuo de cert o servi o ou par a o exerccio do poder
de polcia.
S par a exemplificar, a j ur i spr udnci a j se firmou no sent i do de que a Uni o
t em compet nci a par a regul ar horri o de at endi ment o bancr i o,
1 4
mas par a f i xar hor -
rio de f unci onament o de lojas comerci ai s compet ent e o Muni c pi o.
1 5
Por out r o l ado,
cabe Uni o, e no aos Est ados, aut ori zar e fiscalizar o f unci onament o de mqui nas
caa-n quei s, vi deobi ngos, vi deopquer e assemel hadas, at i vi dades i ncl u das no "si s-
t ema de sor t ei os" const ant e do art. 22, XX, da CF.
1 6
Por consegui nt e, i mper i oso que
o i nt r pr et e faa det i da anl i se da hi pt ese concret a de modo a adequar - se ao si st ema
t raado na Cons t i t ui o.
1 7
Avul t a not ar, ai nda, que o poder de polcia, sendo at i vi dade que, em al gumas
hi pt eses, gera compet nci a concor r ent e ent r e pessoas federat i vas, r ende ensej o sua
execuo em si st ema de cooperao calcado no r egi me de gesto associada, como o au-
t ori za o art . 241, da CF. Nessas hi pt eses, os ent es federat i vos i nt er essados fi rmaro
convni os admi ni st r at i vos e consrci os pbl i cos par a at ender em aos obj et i vos de i nt e-
r esse c omum. No caso do t r nsi t o, por exempl o, c omum a cel ebrao de t ai s aj ust es,
vi st o que h infraes sujeitas fiscalizao federal, est adual e muni ci pal , sendo, en-
t o, conveni ent e u ma at uao conj unt a para conqui st ar mai or eficincia.
1 3
O STF, c onf i r ma ndo deci s o caut el ar ant er i or , decl ar ou a i ncons t i t uci onal i dade da Lei n'-' 2. 895, de
20. 3. 1998, do Es t a do do Ri o de J anei r o, que, a bs ur da me nt e , aut or i zava a r eal i zao de c ompe t i e s de
"gai os c o mb a t e n t e s " e pr evi a o r espect i vo poder de pol ci a, f undando- s e a Cor t e em of ensa ao mei o
a mbi e nt e (ar t . 225, 1", VII, CF) e no r e pdi o t es e de qu e se t r at ar i a de c ompe t i o es por t i va (ADI
1856-RJ, j . 26. 5. 2011) .
1 4
Smul a n
a
19, do STJ
1 5
Smul a n
a
645, do STF.
1 6
STF, ADI 3.895-SP, Rei . Mi n. MENEZES DI REI TO, DJ 29. 9. 2008.
1 7
O STF cons i der ou c ompe t e nt e o Muni c pi o par a i mpor a bancos a obr i gao de i nst al ar s i s t e ma de por t a s
el et r ni cas com det ect or de met ai s e t r avament o e de vi dr os pr ova de bal as, por vi s l umbr ar a s s unt o de
i nt er esse local - s egur ana dos us ur i os , ex vi do art . 30, I , da CF (RE 240. 406, j . em 25. 11. 2003) . Tambm:
STJ, RMS 25. 988-RJ, j . e m 2. 4. 2009.
80 Manual de Di r ei t o Admi ni s t r at i vo Car val ho Fi l ho
VI PODER DE POLCIA ORIGINRIO E DELEGADO
Ant e o pri nc pi o de que quem pode o mai s pode o menos , no difcil at ri bui r s
pessoas pol t i cas da federao o exerccio do poder de polcia. Afinal, se l hes i ncumbe
edi t ar as prpri as leis limitativas, de t odo coerent e que se l hes confira, em decorrnci a,
o poder de mi nudenci ar as rest ri es. Trata-se aqui do poder de polcia originrio, que al-
cana, em sent i do ampl o, as leis e os at os admi ni st rat i vos pr oveni ent es de tais pessoas.
O Est ado, por m, no age s oment e por seus agent es e rgos i nt er nos. Vri as
at i vi dades admi ni st r at i vas e servi os pbl i cos so execut ados por pessoas admi ni st r a-
tivas vi ncul adas ao Est ado. A dvi da consi st e em saber se t ai s pessoas t m i donei dade
par a exercer o poder de polcia.
E a r espost a no pode dei xar de ser positiva, conf or me pr ocl ama a dout r i na mai s
aut or i zada.
1 8
Tais ent i dades, com efeito, so o pr ol ongament o do Est ado e r ecebem
dest e o supor t e j ur di co par a o des empenho, por del egao, de funes pbl i cas a ele
comet i das.
Indi spensvel , todavia, para a validade dessa at uao que a del egao seja feita
por lei formal, ori gi nri a da funo regular do Legi sl at i vo.
1 9
Observe-se que a exi st nci a
da lei o pr essupost o de val i dade da polcia admi ni st rat i va exerci da pel a pr pr i a Ad-
mi ni st rao Di ret a e, desse modo, nada obst ari a que servi sse t ambm como respal do
da at uao de ent i dades paraest at ai s, mes mo que sejam elas dot adas de per sonal i dade
j ur di ca de di rei t o pr i vado.
2 0
O que i mport a, repi t a-se, que haja expressa del egao na
lei per t i nent e e que o del egat ri o seja ent i dade i nt egrant e da Admi ni st r ao Pbl i ca.
2 1
A r espei t o do t ema, susci t ou-se grande pol mi ca rel aci onada Guar da Muni ci -
pal, quando o Muni c pi o do Ri o de Janei ro a i nst i t ui u sob a forma de empr es a pbl i -
ca.
2 2
Com o ar gument o de que se t rat ava de pessoa j ur di ca de di rei t o pri vado, bem
como pel a ci rcunst nci a de que seus servi dores se subor di navam ao r egi me t r abal hi s-
ta, o que no l hes poder i a conferir est abi l i dade, al guns pas s ar am a defender a anul ao
das mul t as de t r nsi t o por el es aplicadas em conseqnci a da i mpossi bi l i dade j ur di ca
1 8
No me s mo sent i do, o par ecer do i l ust r e Pr ocur ador do Es t ado do RJ, Dr. EUGNI O NORONF A LO-
PES, a r espei t o da FEEMA, f undao est adual , i nvocando Hel y Lopes Mei r el l es, Jos Af onso da Silva, Ci d
Tomani k Pompe u e Paul o Af onso Leme Machado (vide Revista Direito da PGE-RJ n
Q
39, p. 281- 287, 1987) .
1 9
Por falta da pr evi so em lei formal que o STJ, por sua 2
a
Tur ma, Rel at or o Mi n. ILMAR GALVO, no
REsp n
Q
3. 745-RJ, cons i der ou ilegal mul t a apl i cada por ent i dade par aest at al , r es s al t ando o acr do: "S a lei
pode f i xar os condi ci onant es do exerc ci o da l i ber dade e da pr opr i edade" (BDM, mar. 1991, p. 202) .
2 0
Um exempl o a Fundao Dept o. Est r adas Rodagens do RJ ( DER/ RJ ) , f undao es t adual de di r ei t o
pr i vado, que exer ce poder de pol ci a fi scal i zat ri o (Lei RJ 1. 695/ 1990 e Decr. 15. 330/ 1990) .
2 1
Nesse sent i do, TACv-RJ, Ap.Civ. 3. 012, Rei. Des. MAUR CI O GONALVES DE OLIVEIRA, reg. em
13. 9. 1994 (no caso, t rat ava-se da COMLURB, soci edade de economi a mi st a vi ncul ada ao Muni c pi o do Rio
de Janei r o dest i nada col et a de lixo ur bano) . Contra: STJ, REsp 817. 534-MG, Rei. Mi n. MAURO CAMPBELL
MARQUES, em 10. 11. 2009 (cuidava-se da BHTrans, soci edade de economi a mi st a vi ncul ada ao Muni c pi o de
Belo Hor i zont e, vol t ada ao cont rol e do t rnsi t o).
2 2
Anot e- s e, por m, que a Lei Compl ement ar - RJ n
a
100, de 15. 10. 2009, t r ans f or mou a cor por ao em
autarquia, dot ada, por t ant o, de per sonal i dade j ur di ca de di r ei t o pbl i co.
Poder de Polcia 81
de ser exerci do poder de polcia pela ent i dade.
2 3
A nosso ver, tal ent endi ment o refle-
t e fl agrant e desvi o de perspect i va. Inexi st e qual quer vedao const i t uci onal par a que
pessoas admi ni st r at i vas de di rei t o pri vado pos s am exercer o poder de polcia em sua
modalidade fiscalizatria. No l hes cabe - lgico - o poder de criao das nor mas rest ri -
tivas de polcia, mas , u ma vez j cri adas, como o caso das nor ma s de t r nsi t o, nada
i mpede que fi scal i zem o cumpr i ment o das rest ri es. Alis, cabe aqui observar que a
Lei n- 9. 503/ 1997 (Cdi go de Trnsi t o Brasileiro) cl ar ssi ma ao admi t i r que o agent e
da aut or i dade de t r nsi t o, a quem i ncumbe compr ovar a infrao, seja servidor civil,
estatutrio ou celetista ou, ainda, policial mi l i t ar desi gnado pel a aut or i dade de t r ns i t o.
2 4
Acer t adament e, por m, a j ur i spr udnci a mai s recent e t em j ul gado l eg t i mo o exerccio
do poder de polcia fi scal i zat ri o pela al udi da cor por ao.
2 5
Assi m, o que se preci sa averi guar o pr eenchi ment o de t r s condi es: ( I
a
) a
pessoa j ur di ca deve i nt egrar a est r ut ur a da Admi ni st r ao Indi ret a, i sso por que sem-
pr e poder t er a seu cargo a pr est ao de servio pbl i co; (2
a
) a compet nci a del egada
deve t er si do conferi da por lei; (3
a
) o poder de polcia h de rest ri ngi r-se prt i ca de
at os de nat ur eza fi scal i zat ri a, par t i ndo- se, poi s, da pr emi s s a de que as rest ri es pr ee-
xi st em e de que se cui da de funo executria, e no inovadora. Por out r o l ado, t a mb m
no col he o ar gument o de que seus agent es so empr egados regi dos pel a CLT Vri as
aut ar qui as i ncumbi das do exerccio do poder de polcia rel at i vo ao exerccio de pr o-
fi sses, como o caso, por exempl o, da OAB, t m em seu quadr o, seno t odos, mas
ao me nos par t e, de servi dores sujeitos ao r egi me cel et i st a. Seus at os, no exerccio da
funo del egada, caract eri zam-se como at os admi ni st r at i vos, o que no ne nhuma no-
vi dade no di rei t o admi ni st r at i vo. Fora da, o que r est a a est r anheza do ent endi ment o
proi bi t i vo, e em cujo foco parece haver mai or pr eocupao com aspect os formai s do
di rei t o do que com a exigncia de post ur a mai s civilizada no t r nsi t o por par t e de algu-
mas pessoas - exigncia, diga-se de passagem, not r i a em t oda a soci edade.
Nessa ques t o de t r nsi t o, cost uma- se recl amar cont r a o que se vem denomi -
nando de "indstria de multa", acusao desferida cont ra ent i dades encar r egadas da
f i scal i zao do t r nsi t o, que est ar i am apl i cando mul t as de forma abusi va par a arreca-
dao de r ecur sos. A ques t o aqui out ra. Cui da-se de abuso de poder, que preci sa ser
sever ament e r epr i mi do pel as aut or i dades compet ent es. Tal abuso, t odavi a, t ant o pode
vir de pessoas pri vadas quant o de pessoas pbl i cas i ncumbi das da funo fi scal i zadora.
Por t ant o, esse aspect o no serve para sol uci onar j ur i di cament e a ques t o post a sob en-
foque. O que se exige o cont rol e e a exempl ar puni o pel o comet i ment o de abusos,
o que, i nfel i zment e, quase nunca acont ece.
Por out r o l ado, releva dest acar que a del egao no pode ser out or gada a pes-
soas da iniciativa pri vada, desprovi das de vi ncul ao oficial com os ent es pbl i cos,
2 3
TJ-RJ, Ap. Cv. 46. 337/ 05, 1 3
a
Cam. C v. , Rei. Des. ADEMI R PAULO PI MENTEL, em 11. 10. 2006.
2 4
"Art. 280, 4". O agent e da aut or i dade de t r nsi t o c ompe t e nt e par a l avrar o aut o de i nfrao poder ser
ser vi dor civil, es t at ut r i o ou cel et i st a ou, ai nda, policial mi l i t ar des i gnado pel a aut or i dade de t r ns i t o com
j ur i sdi o s obr e a via no mbi t o de s ua compet nci a" (gr i f amos).
2 5
Vi de TJ-RJ, MS 9074, Des. GILBERTO MOREI RA, em 12. 3. 2010, e Ap Civ 36729, Des . OTVI O RO-
DRI GUES, em 3. 2. 2010.
82 Manual de Di r ei t o Admi ni s t r at i vo Car val ho Fi l ho
vi st o que, por mai or que seja a parceri a que t enham com est es, j amai s ser o dot adas
da pot est ade (ius imperii) necessri a ao des empenho da at i vi dade de pol ci a.
2 6
Qua ndo a lei confere a uma ent i dade admi ni st r at i va o poder aci ma referi do, diz
-se que h na hi pt ese poder de polcia delegado. Sem embar go de al gumas resi st nci as,
como ant eci pamos, moder na dout r i na vem admi t i ndo essa del egao, com o des t aque
apenas da necessi dade de ser em observadas cert as caut el as, como (a) o i mpedi ment o
de conflito ent r e os i nt er esses pbl i co e pri vado, (b) o af ast ament o do set or econmi co
de mer cado e (c) o aci dent al i smo do poder de polcia, significando que o ent e del egado
no deve exerc-l o como essnci a i nst i t uci onal , mas si m em decor r nci a da pr pr i a
pr est ao do servi o pbl i co.
2 7
Em det er mi nadas si t uaes em que se faz necessri o o exerccio do poder de
polcia fiscalizatrio ( nor mal ment e de cart er pr event i vo), o Poder Pbl i co at ri bui a
pessoas pri vadas, por mei o de cont r at o, a operaci onal i zao mat er i al da fi scal i zao
at ravs de mqui nas especi ai s, como ocorre, por exempl o, na t r i agem em aer opor t os
par a det ect ar event ual por t e de obj et os ilcitos ou pr oi bi dos. Aqui o Est ado no se des-
pe do poder de pol ci a ne m pr ocede a qual quer del egao, mas apenas at ri bui ao exe-
cut or a tarefa de operaci onal i zar mqui nas e equi pament os , sendo- l he incabvel, por
consegui nt e, i nst i t ui r qual quer t i po de rest ri o; sua at i vi dade l i mi t a-se, com efeito,
constatao de fatos. O me s mo ocorre, alis, com a fixao de equi pament os de fiscaliza-
o de rest ri es de polcia, como os aparel hos el et rni cos ut i l i zados pel os rgos de
t r nsi t o par a a identificao de infraes por excesso de vel oci dade: ai nda que a fixao
e a manut eno de t ai s apar el hos possam ser at r i bu dos a pessoas pri vadas, o poder de
polcia cont i nua sendo da t i t ul ari dade do ent e federativo const i t uci onal ment e compe-
t ent e. Nada h de ilcito em semel hant e at ri bui o oper aci onal .
2 8
No que t oca ao exerccio de profi sso ou ofcio, cujo poder de polcia genri co
se i nscreve no art. 5
Q
, XIII, da CF, foi reconheci da a compet nci a r egul ament ador a da
OAB r el at i vament e profi sso de advogado, fato que ensej ou o j ul gament o de legiti-
mi dade do exame de ordem dos bachari s em Di rei t o, com vi st as a aferir a sua capaci t a-
o par a exercer a respect i va at i vi dade profi ssi onal .
2 9
VI I POLCIA ADMINISTRATIVA E POLCIA JUDICIRIA
Cos t uma m os est udi osos do assunt o dividir o poder de polcia em doi s seg-
ment os : a Polcia Admi ni st r at i va e a Polcia Judiciria. No obst ant e, ant es de t raar a
2 6
O STF decl ar ou a i nconst i t uci onal i dade de di sposi t i vo da Lei n
s
9. 469/ 1998, que pr evi a a del egao a
ent i dades pr i vadas do poder de fiscalizao de profi sses r egul ament adas , f undando- s e a deci so na i ndel e-
gabi l i dade do poder de pol ci a (ADI 1.717-DF, Rei. Mi n. NELSON JOBI M, publ . 28. 3. 2003) .
2 7
A r espei t o, vi de o excel ent e t r abal ho de JOS VI CENTE SANTOS DE MENDONA, Est at ai s com poder
de pol ci a: por que no?, publ . na RDA n'- 252, 2009, p. 98- 118.
2 8
No RESp 759. 759, Rei. Mi n. HUMBERTO MARTI NS, a 2
a
Tur ma do STJ (DJ 18. 9. 2006) conf i r mou, de
f or ma a bs ol ut a me nt e acer t ada, a l i ci t ude dos chamados "pardais eletrnicos", f undando- s e no fato de que o
art . 280, 1", da Lei n'
J
9. 503/ 1997 (Cdi go de Tr nsi t o Brasi l ei ro), admi t e que a i nfrao t a mb m pos s a ser
compr ovada por t ai s e qui pa me nt os , qua ndo invivel for a pr esena do agent e de t r ns i t o.
2 9
STF, RE 603. 583, j . e m 26. 10. 2011.
Poder de Polcia 83
l i nha diferencial ent r e cada um desses set ores, cabe anot ar que ambos se enquadr am
no mbi t o da funo administrativa, vale dizer, r epr es ent am at i vi dades de gest o de i n-
t er esses pbl i cos.
A Polcia Admi ni st rat i va atividade da Admi ni st r ao que se exaur e em si mes -
ma, ou seja, inicia e se compl et a no mbi t o da funo admi ni st rat i va. O me s mo no
ocorre com a Polcia Judiciria, que, embor a seja at i vi dade admi ni st rat i va, pr epar a a
at uao da funo j uri sdi ci onal penal , o que a faz regul ada pel o Cdi go de Processo Pe-
nal (arts. 4
a
ss) e execut ada por rgos de segurana (polcia civil ou mi l i t ar), ao passo
que a Polcia Admi ni st rat i va o por rgos admi ni st rat i vos de cart er mai s fiscalizador.
Out r a diferena resi de na ci rcunst nci a de que a Polcia Admi ni st r at i va i nci de
basi cament e sobre atividades dos i ndi v duos, enquant o a polcia j udi ci ri a pr eor dena- se
ao indivduo em si, ou seja, aquel e a quem se at ri bui o comet i ment o de ilcito penal .
3 0
Vejamos um exempl o: quando agent es admi ni st r at i vos es t o execut ando servi -
os de f i scal i zao em at i vi dades de comr ci o, ou em locais pr oi bi dos par a menor es ,
ou sobr e as condi es de al i ment os par a cons umo, ou ai nda em par ques f l or est ai s,
essas at i vi dades r et r at am o exerccio de Polcia Admi ni st r at i va. Se, ao cont r r i o, os
agent es est o i nvest i gando a prt i ca de cri me e, com esse obj et i vo, desenvol vem v-
rias at i vi dades necessr i as sua apur ao, como oitiva de t e s t e munha s , i nspees e
per ci as em det er mi nados locais e document os , convocao de i ndi ci ados e t c , so
essas at i vi dades caract eri zadas como Polcia Judi ci ri a, eis que, t er mi nada a apur ao,
os el ement os so envi ados ao Mi ni st r i o Pbl i co para, se for o caso, pr ovi denci ar a
pr opos i t ur a da ao penal .
Por pr et ender evitar a ocorrnci a de compor t ament os noci vos coletividade,
revest e-se a Polcia Admi ni st rat i va de carter emi nent ement e preventivo: pr et ende a Ad-
mi ni st r ao que o dano social sequer chegue a consumar - se. J a Polcia Judi ci ri a t em
nat ur eza pr edomi nant ement e repressiva, eis que se dest i na responsabi l i zao penal do
i ndi v duo. Tal di st i no, por m, no absol ut a, como t m obser vado os est udi osos. Na
verdade, os agent es da Polcia Admi ni st rat i va t ambm agem r epr essi vament e, quando,
por exempl o, i nt er di t am um est abel eci ment o comercial ou apr eendem bens obt i dos
por mei os ilcitos. Por out r o lado, os agent es de segurana t m a i ncumbnci a, freqen-
t ement e, de at uar de forma prevent i va, para o fim de ser evi t ada a prt i ca de del i t os.
3 1
VI I I FUNDAMENTOS
No que concer ne ao benef ci o r es ul t ant e do poder de pol ci a, const i t ui fun-
da me nt o dessa pr er r ogat i va do Poder Pbl i co o interesse pblico. A i nt er veno do
3 0
No me s mo sent i do, MARI A SYLVIA Dl PI ETRO (Di rei t o Admi ni st r at i vo, p. 90) . A aut or a t raz pens a-
me n t o de LVARO LAZZARI NI (RJT]SP, 98/ 20) , s egundo o qual a l i nha de di ferenci ao est na ocor r nci a
ou no de ilcito penal . Com efeito, qua ndo at ua na rea do ilcito pur a me nt e admi ni s t r at i vo (prevent i va ou
r epr es s i vament e) , a Polcia Admi ni st r at i va. Qua ndo o ilcito penal pr at i cado, a Polcia Judi ci ri a que age.
3 1
CRETELLA JR. , a r espei t o, assevera: " Embor a no seja de nomi na o cor r ent e nos aut or es especi al i za-
dos , d e n o mi n a mo s polcia mista ao or ga ni s mo est at al que a c umul a ou exer ce, sucessi va ou s i mul t a ne a me nt e ,
as duas funes, a preventiva e a repressiva, c omo o caso da pol ci a br asi l ei r a em que o mesmo agente pr evi ne
e r epr i me" {RDA, 162/ 17, Polcia e poder de pol ci a).
84 Manual de Di r ei t o Admi ni s t r at i vo Car val ho Fi l ho
Es t ado no cont edo dos di r ei t os i ndi vi duai s s oment e se j ust i fi ca ant e a fi nal i dade
que deve s empr e nor t ear a ao dos admi ni st r ador es pbl i cos, qual seja, o i nt er es s e
da col et i vi dade.
Em out r o ngul o, a prerrogat i va em si se funda na supr emaci a geral da Admi ni s -
t rao Pblica. que est a mant m, em rel ao aos admi ni st r ados, de modo i ndi st i nt o,
n t i da super i or i dade, pel o fato de satisfazer, como expr esso de um dos poder es do
Est ado, i nt er esses pbl i cos.
3 2
I X FINALIDADE
No Est ado liberal, ao me s mo t empo em que se passava a dedi car ao i ndi v duo
mai or pr ot eo em face do pr pr i o Est ado, verificaram os si st emas pol t i cos que essa
pr ot eo no se t or nar i a eficaz sem que se per mi t i sse ao Poder Pbl i co i nt ervi r nas
rel aes pri vadas, como bem regi st ra CAIO TCI TO.
3 3
Desse modo, out r a no poder i a ser a fi nal i dade dessa i nt er veno at ravs do
poder de polcia seno a de pr ot eo dos i nt eresses col et i vos, o que denot a est r ei t a
conot ao com o pr pr i o f undament o do poder, ou seja, se o i nt er esse pbl i co o
f undament o i nspi r ador dessa at uao rest ri t i va do Est ado, h de const i t ui r alvo del a
a pr ot eo do me s mo i nt er esse. Est e t em que ser ent endi do em sent i do ampl o, par a
alcanar t odo e qual quer aspect o, como o mat eri al , moral , cul t ural , ecolgico et c.
3 4
X MBITO DE INCIDNCIA
bast ant e ampl o o crculo em que se pode fazer pr es ent e o poder de polcia.
Com efeito, qual quer r a mo de at i vi dade que possa cont empl ar a pr esena do i ndi v duo
r ende ensej o i nt er veno rest ri t i va do Est ado. Em out r as pal avras, no h di rei t os
i ndi vi duai s absolutos a est a ou quel a atividade, mas ao cont r r i o, devero est ar subor -
di nados aos i nt er esses col et i vos. Da poder dizer-se que a l i berdade e a pr opr i edade
so s empr e di rei t os condicionados, vi st o que sujeitos s rest ri es necessri as a sua
adequao ao i nt er esse pbl i co.
E esse o mot i vo pel o qual se faz meno polcia de const r ues, pol ci a sani -
tria, polcia de t r nsi t o e trfego, polcia de profi sses, polcia do mei o ambi ent e
et c. Em t odos esses r amos aparece o Est ado, em sua at uao rest ri t i va de polcia, par a
a preservao do i nt er esse da comuni dade.
3 2
CELSO ANTNI O BANDEI RA DE MELLO, Curso, p. 353.
3 3
Poder de pol ci a e pol ci a do poder, RDA 162/ 4. Explica o gr ande j ur i st a que a expr es s o police power
i ngr essou pel a pr i mei r a vez na t er mi nol ogi a legal do j ul gament o pel a Cor t e Supr e ma dos Es t ados Uni dos ,
no caso Br own versus Mar yl and, com o sent i do de l i mi t e ao di r ei t o de pr opr i edade vi s ando adequ- l o a i n-
t er es s es da c omuni da de .
3 4
J OS MARI A PI NHEI RO MADEI RA, ob. cit., p. 15.
Poder de Polcia 85
XI ATUAO DA ADMINISTRAO
1 Atos Normat i vos e Concret os
No exerccio da atividade de polcia, pode a Admi ni st rao at uar de duas manei ras.
Em pr i mei r o lugar, pode edi t ar atos normativos, que t m como caract er st i ca o
seu cont edo genri co, abst r at o e i mpessoal , qual i fi cando-se, por consegui nt e, como
at os dot ados de ampl o crculo de abrangnci a. Nesse caso, as rest ri es so per pet r a-
das por mei o de decr et os, r egul ament os, port ari as, r esol ues, i nst r ues e out r os de
i dnt i co cont edo.
Al m desses, pode criar t ambm atos concretos,
35
est es pr eor denados a det er mi -
nados i ndi v duos pl enament e identificados, como so, por exempl o, os vei cul ados por
at os sanci onat r i os, como a mul t a, e por at os de cons ent i ment os , como as licenas e
aut or i zaes.
Se o Poder Pbl i co pr et ende regular, por exempl o, o de s e mpe nho de profisso,
ou edificaes, edi t ar at os nor mat i vos. Quando, ao revs, i nt er di t a um est abel eci -
me nt o ou concede aut ori zao par a por t e de arma, prat i ca at os concr et os.
2 Det ermi naes e Consent i ment os Est at ai s
Os denomi nados atos de polcia possuem, quant o ao obj et o que col i mam, dupl a
qualificao: ou cons t i t uem det er mi naes de or dem pbl i ca ou consubst anci am con-
s ent i ment os di spensados aos i ndi v duos.
O Poder Pbl i co est abel ece determinaes quando a vont ade admi ni st r at i va se
apr esent a i mposi t i va, de modo a gerar deveres e obri gaes aos i ndi v duos, no poden-
do est es se exi mi r de cumpr i - l os.
3 6
Os consentimentos r epr esent am a r espost a posi t i va da Admi ni st r ao Pbl i ca aos
pedi dos f or mul ados por i ndi v duos i nt er essados em exercer det er mi nada at i vi dade,
que dependa do referi do cons ent i ment o para ser consi der ada l eg t i ma. Aqui a Polcia
Admi ni st r at i va r esul t a da verificao que fazem os rgos compet ent es sobre a exis-
t nci a ou i nexi st nci a de nor mas rest ri t i vas e condi ci onador as, rel at i vas at i vi dade
pr et endi da pel o admi ni st r ado.
Tais at os de cons ent i ment o so as licenas e as autorizaes. As l i cenas so at os
vi ncul ados e, como regra, definitivos, ao passo que as aut or i zaes es pel ham at os di s-
cri ci onri os e precri os. Exempl o das pr i mei r as a licena par a const r uo; const i t ui
aut ori zao o cons ent i ment o dado a det er mi nados mor ador es par a f echament o t em-
3 5
SRGI O DE ANDRA FERREI RA de nomi na t ai s mani f est aes c omo at os de real i zao ou concr et i za-
o do Di r ei t o (ob. cit., p. 252) .
3 6
Abs t r a mo- nos da di scusso sobr e se pode m exi st i r at os de pol ci a que conf i gur am obr i gaes de fazer ou
se as or dens so apenas par a no fazer (nonfacere). No I
a
caso, HELY LOPES MEI RELLES (ob. cit., p. 122)
e, no 2
a
, CELSO ANTNI O BANDEI RA DE MELLO (ob. cit., p. 355) . Preferi mos, ant es, real ar o car t er
i mposi t i vo dos at os de polcia, i nt i t ul ando de determinaes as i mposi es est at ai s.
86 Manual de Di r ei t o Admi ni s t r at i vo Car val ho Fi l ho
por r i o de u ma r ua com vi st as realizao de festa popul ar. Out r os exempl os dest a
l t i ma cat egori a est o na Lei n
2
10. 826, de 22. 12. 2003 (o es t at ut o do des ar mament o) ,
na qual foi pr evi st o at o de aut ori zao par a compr a de ar ma de fogo (art. 4
9
, 1
9
) e
t a mb m par a o por t e (art. 10). Como at os admi ni st r at i vos que so, ser o el es est uda-
dos com mai or enfoque no cap t ul o pr pr i o.
3 7
I ns t r ument o formal de t ai s at os nor mal ment e o alvar,
3
* mas document os di-
versos podem formal i z-l os, como cart ei ras, decl araes, certificados e out r os que t e-
nha m i dnt i ca finalidade. Apenas a t t ul o de exempl o, a aut or i zao par a que se man-
t enha ar ma de fogo no i nt eri or da resi dnci a formal i zada pel o certificado de regi st ro
de ar ma de fogo, como averba o art. 5
2
da ci t ada Lei n
a
10. 826/ 03. O que i mpor t a, poi s,
no caso o cons ent i ment o que a Admi ni st r ao deseja expri mi r por s emel hant es at os.
No obst ant e, convm dest acar que a Admi ni st r ao, de forma equi vocada, t en-
t a ocasi onal ment e cobrar t axas de renovao de licena por s upos t o exerccio do poder
de polcia em at i vi dade de fi scal i zao. Tal condut a se revest e de ilegalidade, poi s que
s oment e onde a Admi ni st r ao at ua efet i vament e no exerccio do poder de polcia
que se justifica a cobrana de taxa, como, alis, est expr esso no art. 145, II, da CF. Um
desses casos de renovao ilegal de licena foi apreci ado pel o STJ, que deci di u: "H
exerccio do Poder de Polcia na concesso inicial da licena. O mesmo no ocorre na renovao
de Licena para Localizao, onde no h o que verificar, pois o estabelecimento o mesmo que
inicialmente foi licenciado. "
39
r gos e ent i dades que pr es t am servios pbl i cos por del egao suj ei t am-se
ao poder de or denament o muni ci pal quant o localizao de seus est abel eci ment os.
Urge, poi s, que se suj ei t em ao poder de polcia muni ci pal e que obt e nha m a necessri a
licena par a i nst al ao. E o caso de cart ri os not ari ai s ou de regi st ro, que, embor a su-
j ei t os fi scal i zao do Poder Judi ci ri o, s podem i nst al ar-se l egi t i mament e medi ant e
a expedi o do alvar de l i cena.
4 0
3 At os de Fiscalizao
No adi ant ari a det er o Est ado o poder de i mpor rest ri es aos i ndi v duos se no
di spusesse dos mecani s mos necessri os fi scal i zao da condut a dest es. Assi m, o po-
3 7
Vale a pe na ant eci par um i mpor t a nt e aspect o da di ferena ent r e esses at os, real ada, al i s, por DI OGO
DE FI GUEI REDO MOREI RA NETO (Curso, p. 341) . " No caso da l i cena, h um di r ei t o pr eexi s t ent e at i -
vi dade ou ao us o do bem. No caso da aut or i zao, no h qual quer di r ei t o pr eexi s t ent e at i vi dade pr i vada
ou ao us o do bem: h mer as expect at i vas a consi der ar . "
3 8
N o i nc omum veri fi car-se a conf uso que se faz qua nt o ao s ent i do das l i cenas, aut or i zaes e al vars.
A di st i no, por m, clara. A l i cena e a aut or i zao so os at os admi ni s t r at i vos em si, que afinal es pel ham
a vont ade da Admi ni s t r ao em consent i r que o i ndi v duo exera cer t a at i vi dade. Al var, ent r et ant o, o
doc ume nt o, o i ns t r ume nt o de formal i zao daquel es at os. Por i sso que cor r et as so as expr es s es "al var
de l i cena" e "al var de aut or i zao". Decor r e da que t ecni cament e no h "r evogao" ou " anul ao" de
"al var"; o que se revoga ou anul a o at o de l i cena ou aut or i zao.
3 9
REs p n
2
111. 670- PE, 4
a
Tur ma, Rei. Mi n. CSAR ASFOR ROCHA, j ul g. em 14. 3. 2000 (Informativo STJ
n- 50, mar . 2000) .
4 0
TJ-RJ, ApC v 2009. 49345, Rei. Des. JESS TORRES, publ . em 13. 10. 2009.
Poder de Polcia 87
der de polcia r ecl ama do Poder Pbl i co a at uao de agent es fiscalizadores da condut a
dos i ndi v duos.
4 1
A fiscalizao apr esent a dupl o aspect o: um preventivo, at ravs do qual os agent es
da Admi ni st r ao pr ocur am i mpedi r um dano social, e um repressivo, que, em face da
t r ansgr esso da nor ma de polcia, r edunda na aplicao de u ma sano. Nes t e l t i mo
caso, inevitvel que a Admi ni st r ao, depar ando a condut a ilegal do admi ni st r ado,
i mponha- l he al guma obri gao de fazer ou de no fazer. Como exempl o, ci t e-se o caso
em que o i ndi v duo const r ui u em rea pbl i ca, t endo deci di do o STJ que "a construo
clandestina em logradouro pblico est sujeita demolio, no tendo o invasor de m-f direito
reteno, nem indenizao pelo municpio de eventuais benfeitorias".
42
XI I LIMITES
Bem averba CRETELLA JR. que "a faculdade repressiva no , entretanto, ilimitada,
estando sujeita a limites jurdicos: direitos do cidado, prerrogativas individuais e liberdades p-
blicas asseguradas na Constituio e nas leis".
43
A obser vao de t odo acert ada: h uma linha, i nsuscet vel de ser i gnorada, que
reflete a j uno ent r e o poder rest ri t i vo da Admi ni st r ao e a i nt angi bi l i dade dos di rei -
t os (l i berdade e pr opr i edade, ent r e out r os) assegur ados aos i ndi v duos. At uar aqum
dessa l i nha demar cat r i a r enunci ar i l egi t i mament e a poder es pbl i cos; agir al m del a
r epr esent a arb t ri o e abuso de Poder, por que "a pretexto do exerccio do poder de polcia,
no se pode aniquilar os mencionados direitos".'
14
XI I I CARACTERSTICAS
1 Discricionariedade e Vinculao
Rei na al guma cont rovrsi a quant o caract eri zao do poder de polcia, se vin-
cul ado ou di scr i ci onr i o.
4 5
Em nosso ent ender, por m, a mat r i a t em de ser exami nada
luz do enfoque a ser dado at uao admi ni st rat i va.
Quando t em a lei di ant e de si, a Admi ni st rao pode levar em consi derao a rea
de atividade em que vai i mpor a rest ri o em favor do i nt eresse pbl i co e, depoi s de
escolh-la, o cont edo e a di menso das l i mi t aes. E o caso, por exempl o, em que au-
4 1
MARCELO CAETANO refere-se a u ma vi gi l nci a geral, que se t r aduz na observao constante da conduta
dos indivduos nos lugares pblicos e de todas as atividades que destes decorrem, e u ma especi al , est a t r aduzi ndo- s e na
fiscalizao do des enr ol ar de cer t a at i vi dade especfica (jogos, fest as); de l ocai s onde el a exer ci da (praas,
bar es e t c ) ; ou na c ondut a de cer t as cl asses soci ai s ( mendi gos, me nor e s etc. ) (Princpios, cit., p. 352) .
4 2
REs p n 111. 670- PE, 4
a
Tur ma, Rei. Mi n. CSAR ASFOR ROCHA, j ul g. em 14. 3. 2000 (Informativo ST]
n
2
50, mar. 2000) .
4 3
Curso, cit., p. 6 0 1 .
4 4
DI GENES GASPARINI, Direito administrativo, p. 118.
4 5
Vide HELY LOPES MEI RELLES (ob. cit., p. 120) e CELSO ANTNI O B. DE MELLO (ob. cit., p. 360) ,
com opi ni es di a me t r a l me nt e opos t as .
88 Manual de Di r ei t o Admi ni s t r at i vo Car val ho Fi l ho
t or i dades pbl i cas e nume r a m apenas al guns rios onde a pesca se t or nar proi bi da. Sem
dvi da que nesse mome nt o a Admi ni st rao age no exerccio de seu poder discricionrio.
Em ques t o que envol veu or dem do Muni c pi o par a t ransferi r a rea de ativi-
dade comerci al de camel s deficientes fsicos, o ent o TACv-RJ, r eal ando o car t er
di scri ci onri o do poder de polcia nesse aspect o, bem como o i nt er esse pbl i co que
const i t ui a fi nal i dade dos at os admi ni st rat i vos, deci di u que a aut or i zao t em nat ur eza
precria, razo por que "o direito de explorao de comrcio em determinado local no inibe a
municipalidade de alter-lo em prol da comunidade, mxime porque a autorizao traz nsita em
si o germe de sua potencial extino, ainda que com prazo certo".
46
E nessa val orao do r go
admi ni st r at i vo sobr e a conveni nci a e a opor t uni dade da t ransfernci a que est a di s-
cri ci onari edade do poder de polcia. Evi dent ement e, o que vedado Admi ni st r ao
o abuso do poder de polcia, al gumas vezes pr ocessado por excesso de poder ou por
desvi o de fi nal i dade.
O i nverso ocorre quando j est fi xada a di mens o da l i mi t ao. Nessa hi pt e-
se, a Admi ni st r ao t er de cingir-se a essa di menso, no podendo, s em al t erao da
nor ma rest ri t i va, ampl i -l a em det r i ment o dos i ndi v duos. A at uao, por via de con-
seqnci a, se caract eri zar como vinculada. No exempl o aci ma dos ri os, ser vedado
Admi ni st r ao i mpedi r a pesca (no havendo, obvi ament e, out r a rest ri o) naquel es
cursos d' gua no arrol ados como alvo das medi das rest ri t i vas de polcia.
A dout r i na t em dado nfase, com cores vivas, necessi dade de cont r ol e dos at os
de polcia, ai nda quando se t r at e de det er mi nados aspect os, pel o Poder Judi ci ri o. Tal
cont r ol e inclui os at os decor r ent es do poder di scri ci onri o par a evi t ar-se excessos ou
vi ol nci as da Admi ni st r ao em face de di rei t os i ndi vi duai s.
4 7
O que se veda ao Judi -
cirio agir como substituto do admi ni st rador, por que est ari a i nvadi ndo funes que
const i t uci onal ment e no lhes so at r i bu das.
4 8
2 Aut oexecut ori edade
Nas preci sas pal avras de DEBBASCH, a Admi ni st r ao pode t omar, sponte sua,
as provi dnci as que modi f i quem i medi at ament e a or dem j ur di ca, i mpondo desde logo
obri gaes aos part i cul ares, com vi st as ao i nt eresse col et i vo.
4 9
Pelo objetivo que a i ns-
pira, no pode fi car a Admi ni st r ao mer c do cons ent i ment o dos part i cul ares. Ao
revs, cumpr e- l he agir de i medi at o.
4 6
ApC v n'-' 8. 900/ 96- Nova I guau, 6
a
CCv, unn. , Rei. Jui z LUIZ FUX, r eg. em 23. 5. 1997 (apud AD-
COAS 8157016) .
4 7
CAI O TCI TO, a r espei t o, i ndaga: "Se a admi ni st r ao pbl i ca, em defesa do i nt er es s e geral , pol i ci a os
abus os dos par t i cul ar es e das empr es as , que m pol i ci ar os excessos do pode r ? " (Poder de pol ci a e pol ci a
do poder, RDA 162/ 6) .
4 8
Em vi r t ude do no a t e ndi me nt o por Prefei t o da det er mi nao de t ransferi r aut or i zao de f unci onamen-
t o de trailer comer ci al par a out r o local, j ui z t r abal hi st a sol i ci t ou ao Es t ado a i nt er veno do Muni c pi o, s endo
i nf or mado que er a i mposs vel a adoo de tal medi da em razo de se t r at ar de a s s unt o da compet nci a pri va-
t i va muni ci pal , da al ada do Execut i vo (vi de Parecer n
2
2 1 / 8 7 , do i l ust r e Pr ocur ador do Es t ado, Dr. SABI NO
LAMEGO DE CAMARGO, Revista de Direito da PGE-RJ n 40, p. 246- 248, 1988) .
4 9
DEBBASCH, Droit administratif, p. 260.
Poder de Polcia 89
A prerrogat i va de prat i car at os e coloc-los em i medi at a execuo, sem depen-
dnci a mani fest ao judicial, que r epr esent a a autoexecutoriedade. Tant o aut oe-
xecut r i a a rest ri o i mpost a em cart er geral, como a que se di ri ge di r et ament e ao
i ndi v duo, quando, por exempl o, comet e t r ansgr esses admi ni st r at i vas. o caso da
apr eenso de bens, i nt erdi o de est abel eci ment os e dest r ui o de al i ment os noci vos
ao cons umo pbl i co. Verificada a pr esena dos pr es s upos t os legais do at o, a Admi -
ni st rao prat i ca-o i medi at ament e e o execut a de forma i nt egral . Esse o sent i do da
aut oexecut or i edade.
Out r o pont o a consi derar o de que a aut oexecut or i edade no depende de aut o-
ri zao de qual quer out r o Poder, desde que a lei aut ori ze o admi ni st r ador a prat i car o
at o de forma i medi at a. Assi m, acert ada a deci so segundo a qual , no exerccio de poder de
polcia administrativa, no depende a Administrao da interveno de outro poder para torn-lo
efetivo.
50
Qua ndo a lei aut or i za o exerccio do poder de polcia com aut oexecut or i edade,
por que se faz necessri a a pr ot eo de det er mi nado i nt er esse col et i vo.
I mpem- s e, ai nda, duas observaes. A pr i mei r a consi st e no fato de que h at os
que no aut or i zam a i medi at a execuo pel a Admi ni st r ao, como o caso das multas,
cuja cobr ana s efet i vament e concret i zada pel a ao pr pr i a na via j udi ci al . A out r a
que a aut oexecut or i edade no deve const i t ui r obj et o de abus o de poder, de modo que
dever a prerrogat i va compat i bi l i zar-se com o pri nc pi o do devi do pr ocesso legal para
o fim de ser a Admi ni st r ao obri gada a respei t ar as nor mas l egai s.
5 1
A despei t o de a mul t a no ser aut oexecut ri a, poss vel que seu pagament o
se confi gure como condi o par a que a Admi ni st r ao pr at i que out r o at o em favor do
i nt er essado. Exige-se, cont udo, que tal condi o t enha expr essa previ so em lei. H,
aqui e ali, ent endi ment o no sent i do de que a l i berao de ve cul o alvo da penal i dade
de apr eenso por mot i vo de infrao de t r nsi t o di spense o pagament o da mul t a, e
isso sob o ar gument o de que se estaria, i ndi r et ament e, conver t endo a mul t a em puni -
o aut oexecut r i a.
5 2
No nos parece corret a tal or i ent ao. No caso, no se t r at a de
t r ansf or mao da nat ur eza da mul t a, mas si m da ci rcunst nci a de t er a lei consi der ado
a qui t ao da mul t a como condi o da prt i ca de novo at o admi ni s t r at i vo.
5 3
Se a lei fez
expr essament e a previ so, no h f undament o par a i mpugnar a exi gnci a.
5 4
5 0
TJ-SP (ApC v n'-' 165. 088- 1, 4
a
CCv, unn. , Rei. Des. ALVES BRAGA, j ul g. em 19. 3. 1992) .
5 1
CELSO ANTNI O BANDEI RA DE MELLO apont a t r s hi pt es es em que se t or na poss vel a aut oexe-
cut or i edade: ( I
a
) qua ndo a lei aut or i za; (2
a
) qua ndo for ur gent e a pr ovi dnci a admi ni s t r at i va; e (3
a
) qua ndo
no houver out r a via i dnea par a r es guar dar o i nt er esse pbl i co ameaado ou of endi do (Curso, cit., p. 366) .
5 2
TJ-RJ, Dupl o Gr au Obr i g. Jur i sd. n
Q
3 1 1 / 9 8 , 9
a
Cm. C v. , Rei. Des. MARCUS TULLI US ALVES, publ . DO
17. 11. 1998. Cons i der ou- s e pr es ent e excesso de poder, por que t eri a havi do "forma dissimulada de autoexecuto-
riedade de poder que no possui a autoridade impetrada".
5 3
A Lei n
2
9. 503/ 1997 (Cdi go de Tr nsi t o Brasileiro) di spe no art . 262, 2": "A r est i t ui o dos ve cul os
apr eendi dos s ocor r er me di a nt e o pr vi o pa ga me nt o das mul t as i mpos t as , t axas e des pes as com r emoo
e est ada, al m de out r os encar gos pr evi st os na l egi sl ao espec fi ca. "
5 4
No me s mo s ent i do, v. STJ, REs p 895. 377- RS, 2
a
Tur ma, Rei. Mi n. ELIANA CALMON, em 11. 9. 2007
(Informativo STJ n
s
330, set . 2007) . Tambm: STJ, REsp 941. 659, Rei. Mi n. ELIANA CALMON, D] 26. 6. 2008
(que r ef or mou deci so do TJ-RS), e REsp 1. 088. 532-RS, Rei. Mi n. ELIANA CALMON, DJ 16. 4. 2009 (aqui
o caso er a de apr eens o do ve cul o, c omo modal i dade a ut noma de s ano) .
90 Manual de Di r ei t o Admi ni s t r at i vo Car val ho Fi l ho
O que no se admi t e que o rgo de t r nsi t o i mponha o pagament o da mul t a
que ai nda no t enha si do obj et o de notificao, poi s que com est a que a sano se
t or na exigvel. Todavia, se est venci da por que o infrator no a i mpugnou opor t una-
ment e, dei xando t r anscor r er in albis o pr azo de i mpugnao, ou, se i mpugnou, seu r e-
cur so foi i mpr ovi do: nesse caso, seu pagament o pode ser nor mal ment e i mpos t o como
condi o de l i berao do ve cul o.
5 5
Hi pt ese i nt er essant e sobre o t ema, alis, foi deci di da pel o TJ-RJ. Em r azo de
est ar oper ando t r ans por t e de passagei ros sem a devi da aut or i zao legal, det er mi nado
ve cul o ( uma "van") foi obj et o de apr eenso e mul t a pel a aut or i dade de t r nsi t o. Para
l i berar o veculo, exi gi u-se do pr opr i et r i o que pagasse a mul t a. Em out r as pal avras: a
mul t a figuraria como condi o par a liberao do ve cul o. Em ma nda do de segurana,
o Tri bunal deci di u que a mul t a no aut oexecut r i a e no pode figurar como condi o
de out r o at o, a me nos que haja expressa previ so l egal .
5 6
Ora, o Cdi go de Trnsi t o,
como vi st o, prev expr essament e a hi pt ese, o que dei xa sem f undament o a deci so.
Vale a pena observar que o di rei t o posi t i vo t ambm qualifica o pagament o de
t r i but os ou cont r i bui es como condi o par a a prt i ca de out r os at os. Como exem-
pl o, pode citar-se a exi gnci a de qui t ao fi scal par a part i ci pao em pr ocedi ment os
de licitao pbl i ca.
5 7
Por t ant o, no h qual quer est r anheza em tal si t uao, devendo-
-se admi t i r que o legislador, nesses casos, no qui s per mi t i r que as mul t as i mpost as
venham a per manecer i ndef i ni dament e sem a qui t ao por par t e do infrator; afinal, se
foi apl i cada mul t a, houve fat al ment e a t r ansgr esso admi ni st r at i va.
Out r a hi pt ese que t em provocado al guma pol mi ca diz respei t o mes ma exign-
cia de pagament o de mul t as no caso de renovao de l i cenci ament o de veculos. Como
essa exigncia previ st a na lei de t rnsi t o, nenhuma razo existe para di spens-l a.
O que i mpresci nd vel que tais hi pt eses t e nha m previ so legal, no ficando,
por consegui nt e, ao me r o alvedrio da aut or i dade admi ni st r at i va. Assi m, no encon-
t r amos r essonnci a par a al gumas opi ni es que, em nome da ps eudot ut el a de di rei t os,
ope al guma resi st nci a a esse t i po de condi ci onament o previ st o em lei, i nvocando
basi cament e o ar gument o de que a mul t a de t r nsi t o penal i dade admi ni st r at i va e,
como tal, pode ser i nscri t a na dvida ativa e cobrada por pr ocesso especi al de execuo
fiscal.
5 8
Com a devi da vnia, no abonamos esse pens ament o: a uma, por que o paga-
me nt o das mul t as como condi o de novo l i cenci ament o est expr esso em lei, que
nada t em de i nconst i t uci onal ;
5 9
a duas, por que o fato de a mul t a ser suscet vel de exe-
cuo fi scal no t em qual quer relao com a exigncia de sua qui t ao ant es do licen-
5 5
Nes s e exat o s ent i do, STJ, REsp 1. 104. 775-RS, Rei. Mi n. CASTRO ME1RA, em 24. 6. 2009.
5 6
Dupl o Gr au Obr i gat r i o de Jur i sdi o n 311/ 98, 9
a
CCv, unn. , Rei. De s . MARCUS TULLI US ALVES,
publ . DO 17. 11. 1998.
5 7
O pr pr i o Cdi go Tr i but r i o Naci onal admi t e, em seu art . 205, que lei pos s a exi gi r a pr ova da qui t ao
de t r i but os , o que se f or mal i za at r avs de cer t i des negat i vas expedi das pel as aut or i dades c ompe t e nt e s .
5 8
Foi c omo deci di u a 2
a
Tur ma do STJ no REsp n
a
765. 740-RJ, Rei. Mi n. CASTRO MEI RA, em 13. 12. 2005
{Informativo ST] n
a
2 7 1 , dez. 2005) .
5 9
Ar t . 131, 2
a
e 3
a
, da Lei n
s
9. 503, de 24. 9. 1997 (Cdi go de Tr nsi t o Br asi l ei r o). Veja-se o pr i mei r o
dos di sposi t i vos: " 2
a
O ve cul o s ome nt e ser cons i der ado l i cenci ado es t ando qui t ados t odos os dbi t os
Poder de Polcia 91
ci ament o e vistoria; e, a t rs, por que o excesso de infraes, como regra, s i nt oma de
peri cul osi dade no t r nsi t o e de risco par a pedest r es e out r os mot or i st as, e nessa veri -
ficao que se si t ua o exerccio do poder de polcia pel a Admi ni st r ao - at i vi dade, na
hi pt ese, t i pi cament e prevent i va cont r a a i ndevi da prt i ca da at i vi dade pel os part i cul a-
res. Fel i zment e, t em pr edomi nado a lgica em deci ses e ent endi ment os cont r r i os .
6 0
3 Coercibilidade
Essa caract er st i ca est ampa o grau de i mper at i vi dade de que se r evest em os at os
de polcia. A Polcia Admi ni st rat i va, como nat ural , no pode curvar-se ao i nt er esse
dos admi ni st r ados de pr est ar ou no obedi nci a s i mposi es. Se a at i vi dade corres-
ponder a um poder, decor r ent e do ius imperii est at al , h de ser des empenhada de forma
a obri gar t odos a obser var em os seus comandos .
Di ga-se, por opor t uno, que i nt r nseco a essa caract er st i ca o poder que t em a
Admi ni st r ao de usar a fora, caso necessri a par a vencer event ual recal ci t rnci a. E
o que sucede, por exempl o, quando, em regi me de greve, oper r i os se apoder am manu
militari da fbrica e se r ecusam a desocup-l a na forma da lei.
XIV LEGITIMIDADE DA POLCIA ADMINISTRATIVA
1 Requi si t os Gerais de Validade
Os at os or i undos da at i vi dade de Polcia Admi ni st rat i va, par a ser em l eg t i mos,
preci sam, como ocorre com qual quer at o admi ni st rat i vo, est ar r evest i dos de t odos os
r equi si t os de val i dade.
Tais r equi si t os ser o mai s det i dament e est udados no Cap t ul o IV, dest i nado ao
at o admi ni st r at i vo. No obst ant e, e pel a per t i nnci a com o t e ma sob est udo, convm
desde j assi nal ar os pri nci pai s aspect os ligados l egi t i mi dade dos at os de polcia.
Dever o os at os de polcia ser prat i cados por agent es no exerccio regul ar de sua
competncia. E t a mb m i ndi spensvel que o at o seja pr oduzi do com a forma i mpost a
pel a lei. Out r os r equi si t os de val i dade so a. finalidade, o motivo e o objeto. Enfim, como
at o admi ni st r at i vo que , o at o de polcia ser legal ou ilegal, conf or me compat vel ou
no com os r equi si t os exi gi dos par a sua validade.
rel at i vos a t r i but os , encar gos e mul t as de t r ns i t o e ambi ent ai s , vi ncul ados ao ve cul o, i nde pe nde nt e me nt e
da r esponsabi l i dade pel as i nfraes comet i das . "
6 0
O Avi so n- 5 1 / 2 0 0 6 (DO de 19. 10. 2006) , do TJ-RJ, aprova, ent r e out r os , o Enunci ado n
a
9, que, acer t a-
dament e, di spe: " l ci t o condi ci onar a vi st or i a de ve cul o a ut omot or ao pa ga me nt o dos t r i but os , encar gos
e mul t as j venci dos, obs er vados os ver bet es 127 e 312 da s mul a de j ur i s pr udnci a do Super i or Tr i bunal de
Just i a" (t ai s ver bet es apenas exi gem a not i fi cao prvi a ant es da apl i cao da mul t a ) .
92 Manual de Di r ei t o Admi ni s t r at i vo Car val ho Fi l ho
2 Princpio da Proporci onal i dade
O pri nc pi o da pr opor ci onal i dade deriva, de cert o modo, do poder de coero de
que di spe a Admi ni st r ao ao prat i car at os de polcia. Real ment e, no se pode con-
ceber que a coero seja ut i l i zada i ndevi dament e pel os agent es admi ni st r at i vos, o que
ocorreri a, por exempl o, se usada onde no houvesse necessi dade.
Em vi rt ude di sso, t em a dout r i na moder na mai s aut or i zada eri gi do cat egori a de
pri nc pi o necessri o l egi t i mi dade do at o de polcia a exi st nci a de uma l i nha propor-
cional ent r e os meios e os f i ns da at i vi dade admi ni st rat i va. Como bem obser va CELSO
ANTNI O BANDEIRA DE MELLO, preci so que a Admi ni st r ao t enha caut el a na
sua at uao, "nunca se servindo de meios mais enrgicos que os necessrios obteno do resul-
tado pretendido pela lei".
61
No havendo pr opor ci onal i dade ent r e a medi da adot ada e o fim a que se dest i -
na, i ncorrer a aut or i dade admi ni st r at i va em abuso de poder e ensej ar a i nval i dao da
medi da na via j udi ci al , i ncl usi ve at ravs de mandado de segur ana.
6 2
Na verdade, sobr am razes para esse ent endi ment o. Mas a pri nci pal , segundo
nosso ent ender, descansa no post ul ado mai or pel o qual Admi ni st r ao so conferi-
das prerrogat i vas que t m o ni co escopo de at ender aos i nt er esses coletivos, no l he
sendo lcito, t odavi a, at uar em det r i ment o dest e ou daquel e i ndi v duo, a pr et ext o de
buscar aquel es i nt er es s es .
6 3
Se a condut a admi ni st r at i va despr opor ci onal , a concl u-
so inevitvel a de que um ou al guns i ndi v duos est o sendo prej udi cados por exces-
so de poder, r evel ando- se aus ent e o verdadei ro i nt er esse col et i vo a ser per segui do e
confi gurando-se, sem dvi da, ilegalidade que mer ece correo.
Exempl o tpico, e l ament avel ment e no raro, de ofensa ao pri nc pi o da pr opor -
ci onal i dade consi st e no us o exagerado de violncia por agent es policiais encar r egados
de ma nt e r a or dem em casos de pr ot est os ou movi ment os popul ar es e de diligncias
em locais de mai or i nci dnci a de del i t os, como favelas, mor r os e out r as comuni dades .
A vi ol nci a excessiva condut a desproporci onal regul ar di l i gnci a de pr eser vao da
or dem pbl i ca, de modo que mer ece represso e responsabi l i zao dos agent es causa-
dor es da violao.
Aplica-se, da me s ma forma, o princpio em tela quando a lei prev a puni o por
mei o de multa, fixando um valor m ni mo e um valor mxi mo. O admi ni st r ador no
i nt ei r ament e livre para fixar o valor da mul t a; ao cont rri o, cabe-l he aplicar a sano em
conformi dade com a nat ur eza da infrao, exi gi ndo-se-l he, assi m, observnci a pr o-
porci onal i zao puni t i va. E mai s: compet e-l he t ambm expressar o motivo (ou justifica-
tiva) que l he i mpul si onou a mani fest ao de vont ade geradora da aplicao da mul t a.
6 4
6 1
Curso, cit., p. 367.
6 2
No me s mo s ent i do, HELY LOPES MEIRELLES (ob. cit., p. 125) e MARI A SYLVIA Dl PI ETRO (ob. cit.,
p. 93) .
6 3
TJ/ RJ, ApC v n
a
3. 594/ 97, Rei. Des . MARTI NHO CAMPOS. No caso, a Admi ni s t r ao de u pr azo a es -
t abel eci ment o comer ci al par a pr ovi dnci as cont r a i ncndi o e ao me s mo t e mp o o i nt er di t ou, o que t r aduzi u
des pr opor o ent r e o mei o e o fim a ser al canado.
6 4
As s i m deci di u o STJ, no REsp 462. 732- PR, Rei. Mi n. HERMAN BENJAMI N, DJ 31. 8. 2009.
Poder de Polcia 93
Bem i l ust rat i vos a pr opsi t o so os di zeres de ar est o do STF, segundo o qual
"a atuao da administrao pblica, no exerccio do poder de polcia, h de ficar restrita aos
atos indispensveis eficcia da fiscalizao, voltada aos interesses da sociedade". Acr escent ou
a deci so que, se for ul t r apassada a si mpl es correo da condut a e apl i cada puni o,
devem ser assegur ados o cont r adi t r i o e a ampl a defesa, nos t er mos do art . 5
S
, LV, da
CF E concl ui u a Cor t e que "no subsiste deciso administrativa que, sem observncia do rito
imposto constitucionalmente, implique a imposio de pena de suspenso, projetada no tempo,
obstaculizando o desenvolvimento do trabalho de taxista".
65
No caso, a aut or i dade admi ni s-
trativa, al m de prat i car o at o pr opor ci onal ao gravame comet i do pel o mot or i s t a de
txi, ext r apol ou o l i mi t e i mpos t o pel o i nt er esse pbl i co, apl i cando puni o bem mai s
gravosa, fato que se confi gurou como ofensa ao pri nc pi o da pr opor ci onal i dade.
XV SANES DE POLCIA
Sano administrativa o at o puni t i vo que o or denament o j ur di co prev como re-
sul t ado de uma infrao admi ni st rat i va, suscetvel de ser apl i cado por rgos da Admi -
ni st r ao.
6 6
A infrao administrativa, por sua vez, confi gura-se como o compor t ament o
tpico, ant i j ur di co e reprovvel i dneo a ensejar a apl i cao de sano admi ni st r at i va,
no de s e mpe nho de funo admi ni st r at i va.
6 7
Se a sano r esul t a do exerccio do poder de polcia, qualificar-se- como sano
de polcia.
6
* O pr i mei r o aspect o a ser consi der ado no t ocant e s sanes de pol ci a con-
si st e na necessri a observnci a do princpio da legalidade. Significa di zer que s oment e
a lei pode i nst i t ui r t ai s sanes com a i ndi cao das condut as que pos s am const i t ui r
infraes admi ni st r at i vas. At os admi ni st r at i vos ser vem apenas como mei o de possi -
bilitar a execuo da nor ma legal sanci onat ri a, mas no podem, por si mes mos , dar
ori gem a apenaes .
6 9
As sanes espel ham a at i vi dade repressi va decor r ent e do poder de polcia. Es-
t o elas di fundi das nas di versas leis que di sci pl i nam at i vi dades suj ei t as a esse poder.
As mai s c omuns so a mul t a, a i nut i l i zao de bens pri vados, a i nt er di o de at i vi dade,
o embar go de obra, a cassao de pat ent es, a proi bi o de fabricar pr odut os et c. So
sanes, na ver dade, t odos os at os que r epr esent am a puni o apl i cada pel a Admi ni s-
t rao pel a t r ansgr esso de nor mas de polcia.
6 5
STF (RE n'
J
153540-7-SP, 2
a
Tur ma, unn. , Rei. Mi n. MARCO AURLI O, publ . DJ de 15. 9. 1995, p. 29519) .
6 6
REGIS FERNANDES DE OLIVEIRA, Infraes e sanes admi ni s t r at i vas , p. 26.
6 7
A obser vao de DANI EL FERREI RA, Teoria geral da infrao administrativa, Fr um, 2009, p. 2 3 1 .
6 8
DI OGO DE FI GUEI REDO MOREI RA NETO classifica a sano de pol ci a c omo sano externa, em opo-
si o sano interna, pecul i ar rel ao funcional e aplicvel a ser vi dor es pbl i cos (Curso, p. 342) .
6 9
O TRF - I
a
Regi o t eve opor t uni da de de decidir, em pr ocesso no qual foi anul ada por t ar i a do IBAMA,
que "por t ar i a no i ns t r ume nt o a de qua do a, or i gi nar i ament e, pr escr ever i nfraes e s anes admi ni s t r at i -
vas, de mo d o que s ome nt e a lei, em s ent i do formal e mat er i al , pode descr ever i nfrao e i mpor penal i dades "
(ApCv 1997. 01. 009481- 4- MG, 3
a
Tur ma, Rei. Jui z CNDI DO RIBEIRO, publ . no DJ de 14. 5. 1999) .
94 Manual de Di r ei t o Admi ni s t r at i vo Car val ho Fi l ho
Moder nament e t em si do feita - cor r et ament e, di ga-se de passagem - di st i no
ent r e sanes de polcia e medidas de polcia. Sanes so aquel as que es pel ham u ma pu-
ni o efet i vament e apl i cada pessoa que houver infringido a nor ma admi ni st r at i va,
ao passo que medi das so as provi dnci as admi ni st r at i vas que, embor a no r epr esen-
t ando puni o di ret a, decor r em do comet i ment o de infrao ou do ri sco em que est a
seja pr at i cada.
7 0
Em al gumas ci rcunst nci as, a mes ma condut a admi ni st r at i va pode
caract eri zar-se como uma ou out r a modal i dade, sempr e consi der ando o que a lei t i ver
pr evi st o par a enfrent ar a referida si t uao. E o caso, par a exemplificar, da i nt er di o
de est abel eci ment o: t ant o pode ser at o puni t i vo di ret o pel a prt i ca de infrao grave,
como pode ser medi da admi ni st rat i va, adot ada em face da prt i ca de infrao par a a
qual a lei previ u sano di r et a.
7 1
No se deve esquecer que as sanes devem ser apl i cadas em obser vnci a ao
devi do pr ocesso legal (due process of law), para que se obser ve o pri nc pi o da garant i a
de defesa aos acusados, i nscri t o no art . 5", LIV e LV, da CF. Se o at o sanci onat r i o
de polcia no tiver propi ci ado ao infrator a opor t uni dade de rechaar a acusao e
de pr oduzi r as provas necessri as s suas alegaes, est ar cont ami nado de vcio de
l egal i dade, devendo ser corri gi do na via admi ni st r at i va ou j udi ci al .
7 2
Como se t r at a de
pr ocesso acusat ri o, deve reconhecer-se a incidncia, por anal ogi a, de al guns axi omas
consagr ados no mbi t o do Di rei t o Penal e Processual Penal .
7 3
Em rel ao mul t a de t rnsi t o, o STJ j se pacificou no sent i do de que no r es-
pect i vo pr ocesso admi ni st r at i vo so i ndi spensvei s as not i fi caes da aut uao e da
aplicao da sano decor r ent e da infrao comet i da pel o mot or i st a: a pr i mei r a se
mat eri al i za no at o que i ndi ca os el ement os que cercam a infrao (local, dia, hor r i o
e t c ) ; a segunda consi st e no at o que cor r esponde efetiva aplicao da penal i dade.
7 4
Ent r et ant o, se houver aut uao em fl agrant e, t or na- se desnecessr i a a notificao da
infrao; nesse caso, fi ca aber t o, de i medi at o, o pr azo par a que o infrator apr esent e sua
defesa pr vi a.
7 5
Avul t a not ar, ai nda, que o pagament o da mul t a de t r nsi t o no i mpede
que o i nt er essado di scut a j udi ci al ment e o dbi t o, cabendo a repet i o do i ndbi t o se a
sano for anul ada.
7 6
7 0
O Cdi go de Tr nsi t o Brasi l ei ro, por exempl o, di st i ngue penalidades (que, l ogi cament e, o me s mo que
sanes), c omo a adver t nci a, a mul t a, a s us pens o do di r ei t o de di ri gi r et c. (art . 256, 1 a VII), de medidas admi-
nistrativas, t ai s c omo a r et eno e r emoo do ve cul o, o r ecol hi ment o da car t ei r a de habi l i t ao, a real i zao
de t es t e de dos a ge m de al cool emi a et c. (art . 2 6 9 , 1 a X) .
7 1
A di st i no t a mb m adot ada, cor r et ament e em nos s o ent ender , por FBIO MEDI NA OSRI O (Direito
administrativo sancionador, RT, 2000, p. 80- 82) .
7 2
Foi o que deci di u o TJ-RJ em hi pt es e na qual a Admi ni s t r ao, s e m a gar ant i a do cont r adi t r i o e ampl a
defesa, de t e r mi nou a i nt er di o de at i vi dade medi ant e cassao do al var de f unci onament o ( Dupl o Gr au de
Jur i sd. n
2
108/ 97, 7
a
CCv, Rei . Des . ASCLEP ADES RODRI GUES, reg. em 3. 11. 1997) .
7 3
Nes s e s ent i do, vale a pe na cons ul t ar o t r abal ho de EDI LSON PEREI RA NOBRE J NI OR, Sanes ad-
mi ni st r at i vas e pr i nc pi os de di r ei t o penal (RDA, v. 219, p. 127- 151, 2000) .
7 4
Smul a 312, STJ.
7 5
STJ, REs p 894. 279- RS, 2
a
Tur ma, Rei. Mi n. HUMBERTO MARTI NS, em 6. 2. 2007 (Informativo ST) n
2
309, fev. 2007) .
7 6
Vi de Smul a 434, STJ.
Poder de Polcia 95
Na esfera da Admi ni st r ao Pblica federal, di r et a ou i ndi ret a, a ao puni t i va,
quando se t r at ar do exerccio do poder de polcia, prescreve em ci nco anos cont ados
da dat a da prt i ca do at o ou, em se t r at ando de infrao pe r ma ne nt e ou cont i nuada, do
dia em que t i ver cessado. Ent r et ant o, se o fato const i t ui r cr i me, o pr azo prescri ci onal
ser o me s mo at r i bu do pel a lei penal . o que di spe a Lei n
e
9. 873, de 23. 11. 1999,
pr omul gada aps sucessi vas medi das provi sri as. Cui da-se, poi s, de prescri o cont r a
o Poder Pbl i co e a favor do infrator, de modo que, consumada, fica est e gar ant i do
cont r a qual quer sano de polcia a cargo da Admi ni st r ao.
A prescri o i nci de t ambm sobre pr ocedi ment os admi ni st r at i vos par al i sados
por mai s de t r s anos na hi pt ese em que se aguar da despacho ou j ul gament o da aut o-
ri dade admi ni st r at i va. O pr ocesso dever ser ar qui vado de ofcio ou a r equer i ment o do
i nt er essado, mas caber Admi ni st r ao apur ar a r esponsabi l i dade funcional do agen-
t e pela omi sso no referido pr azo.
7 7
A prescri o da ao puni t i va da Admi ni st r ao,
no caso das sanes de polcia, se i nt er r ompe: (a) pel a ci t ao do i ndi ci ado ou acusado,
ai nda que por edital; (b) por qual quer at o i nequ voco pel o qual se demons t r e o i nt e-
r esse admi ni st r at i vo na apur ao do fato; e (c) pel a deci so condenat r i a recorr vel .
7 8
Em consonnci a com esse quadr o nor mat i vo, j se pacificou o ent endi ment o de
que a pr et ens o da Admi ni st r ao de pr omover a execuo da mul t a por infrao am-
bi ent al prescreve em ci nco anos, cont ados a part i r do t r mi no do respect i vo pr ocesso
admi ni st r at i vo.
7 9
Vale destacar, por l t i mo, que a prescri o da pr et ens o puni t i va da Admi ni s -
t rao, r egul ada pel a Lei n
s
9. 873/ 1999, t em i nci dnci a especfica par a as infraes
rel aci onadas ao poder de polcia, sendo, por consegui nt e, inaplicvel em pr ocessos
admi ni st r at i vos funci onai s e de nat ur eza t r i but r i a.
8 0
A nova regul ao mer ece apl ausos por que, l i mi t ando a ao puni t i va da Admi -
ni st rao, prest i gi a o pri nc pi o de segurana nas rel aes j ur di cas e, assi m, confere
garant i a do i ndi v duo ou pessoa j ur di ca cont ra event uai s compor t ament os i nqui nados
de excesso de poder ou desvi o de fi nal i dade. No obst ant e, foi dest i nada exclusiva-
ment e Admi ni st r ao federal, embor a, por sua relevncia, devesse est ender - se t am-
bm s Admi ni st r aes est aduai s e muni ci pai s.
A despei t o de a prescri o qi nqenal est ar di r eci onada Admi ni st r ao Fede-
ral, cresce a t endnci a de est end- l a a t odas as mul t as, f undando- se o ent endi ment o na
aplicao i sonmi ca do Decr et o n
1
-' 20. 910/ 1932.
8 1
No nos par ece pr ocedent e o argu-
7 7
Ar t . I
a
, I
a
.
7 8
Ar t . 2
a
, 1 a III. Obs er ve- s e, por m, que a lei t a mb m di sci pl i nou os casos de s us pe ns o do pr azo pr es -
cri ci onal . Segundo o art . 3
a
, s us pe nde - s e o pr azo dur a nt e a vi gnci a dos c ompr omi s s os de cessao ou de
d e s e mp e n h o pr evi s t os na Lei n
a
8. 884/ 1994 ( que di s pe s obr e a r epr es s o ao a bus o do poder econmi co
e o CADE - Cons e l ho Admi ni s t r at i vo de Defesa Econmi ca) e do t e r mo de c ompr omi s s o pr evi st o no art .
11, 5
a
, da Lei n
a
6. 385, de 7. 12. 1976, que di s pe s obr e mer cado de val or es mobi l i r i os ( em r el ao a est e
l t i mo di pl oma, vi de t a mb m Decr et o n
B
3. 995, de 31. 10. 2001) .
7 9
Smul a 467, STJ ( 2010) .
8 0
E o que diz e xpr e s s a me nt e o art . 5
a
da lei.
8 1
STJ, REs p 1. 105. 442, Rei . Mi n. HAMI LTON CARVALHIDO, em 21. 12. 2009.
96 Manual de Direito Administrativo Carvalho Filho
ment o: a uma, por que esse di pl oma t r at a da prescri o de pr et ens es de admi ni s t r ados
cont r a a Fazenda, e no dest a cont r a admi ni st r ados, de onde se infere ser invivel a
aplicao analgica; a duas, por que seria exigvel lei pr pr i a par a fixar o al udi do pr azo
(que, alis, j deveri a haver ) , mas , do mome nt o em que i nexi st e, caberi a aplicar-se o
Cdi go Civil, que, ao cont r r i o do que se cost uma afirmar, no regul a apenas rel aes
pri vadas, mas, em cert as ocasi es, t ambm rege rel aes de di r ei t o pbl i co, j que
mui t as de suas nor mas per t encem t eori a geral do di rei t o.
XVI S M U L A S
SUPREMO TRI BUNAL FEDERAL
Smul a 645: E competente o Municpio para fixar o horrio de funcionamento de esta-
belecimento comercial.
Smul a 646: Ofende o princpio da livre concorrncia lei municipal que impede a insta-
lao de estabelecimentos comerciais do mesmo ramo em determinada rea.
SUPERI OR TRI BUNAL DE JUSTIA
Smul a 19: A fixao de horrio bancrio, para atendimento ao pblico, da competn-
cia da Unio.
Smul a 312: No processo administrativo para imposio de multa de trnsito, so neces-
srias as notificaes da autuao e da aplicao da pena decorrente da infrao.
Smul a 434: O pagamento da multa por infrao de trnsito no inibe a discusso ju-
dicial do dbito.
Smul a 467: Prescreve em cinco anos, contados do trmino do processo administrativo,
a pretenso da Administrao Pblica de promover a execuo da multa por infrao ambiental.
4
l ATO ADMINISTRATIVO
I INTRODUO
A t eori a do at o admi ni st r at i vo compe, sem qual quer dvi da, o pont o cent ral
do es t udo do Di r ei t o Admi ni st r at i vo, como, alis, opor t una me nt e anot a MARCELO
CAETANO.
1
Diz o aut or que a expr esso passou a ser ut i l i zada com freqnci a a par-
tir do incio do pr es ent e scul o, talvez enganchada idia de at o j ur di co, const i t u da
por civilistas al emes e i t al i anos no cur so do scul o ant eri or. Remat a obser vando que
a noo da expr esso t r aduz uma ao concluda, "uma vontade que se manifestou ou pelo
menos se revelou nem que seja por omisso".
2
Ant es, por m, de chegar ao at o admi ni st r at i vo
como mani fest ao da vont ade admi ni st rat i va, necessri o di st i ngui r os concei t os de
cert as fi guras com as quai s aquel e provoca al guma confuso.
1 Fatos Admi ni st rat i vos
A noo de fato administrativo no guar da relao com a de fato jurdico, encont r a-
dia no di rei t o pr i vado.
3
Fat o j ur di co significa o fato capaz de pr oduzi r efeitos na or-
dem j ur di ca, de modo que del e se or i gi nem e se ext i ngam di r ei t os (exfacto oritur ius).
1
Pri nc pi os f undament ai s de di r ei t o admi ni s t r at i vo, p. 108.
2
Ob. e l oc. cit.
3
CRETELLA J NI OR, Cur s o de di r ei t o admi ni st r at i vo, p. 134.
98 Manual de Direito Administrativo Carvalho Filho
A idia de fato admi ni st r at i vo no t em correl ao com tal concei t o, poi s que
no leva em consi der ao a pr oduo de efeitos j ur di cos, mas , ao revs, t e m o s ent i do
de atividade material no exerccio da funo admi ni st rat i va, que visa a efeitos de or-
dem prt i ca par a a Admi ni st r ao. Exempl os de fatos admi ni st r at i vos so a apr eens o
de mer cador i as, a di sper so de mani fest ant es, a desapr opr i ao de bens pr i vados, a
r equi si o de servi os ou bens pri vados et c. Enfim, a noo i ndi ca t udo aqui l o que
r et r at a al t erao di nmi ca na Admi ni st r ao, um movi ment o na ao admi ni st r at i va.
Significa di zer que a noo de fato admi ni st r at i vo mai s ampl a que a de fato j ur di co,
u ma vez que, al m dest e, engl oba t ambm os fatos si mpl es, ou seja, aquel es que no
r eper cut em na esfera de di rei t os, mas es t ampam event o mat eri al ocor r i do no seio da
Admi ni st r ao.
Obser va com preci so SEABRA FAGUNDES que o f undament o do fato admi -
ni st rat i vo, como oper ao mat eri al , , como regra, o at o admi ni st r at i vo. Mani fest ada a
vont ade admi ni st r at i va at ravs dest e, surge como conseqnci a a ocorrnci a daquel e.
4
Ent r et ant o, o fato admi ni st r at i vo no se cons uma s empr e em vi r t ude de al gum at o
admi ni st r at i vo. As vezes, decorre de uma condut a admi ni st r at i va, ou seja, de u ma
ao da Admi ni st r ao, no formal i zada em at o admi ni st r at i vo. A s al t erao de l o-
cal de det er mi nado depar t ament o admi ni st r at i vo no se perfaz, necessar i ament e, pel a
prt i ca de at o admi ni st r at i vo; como a mudana de lugar, por m, r epr esent ou at i vi da-
de admi ni st r at i va mat eri al , poder afirmar-se que const i t ui u um fato admi ni st r at i vo.
Acrescent e-se, ai nda, que at f enmenos nat ur ai s, quando r eper cut em na esfera da
Admi ni st r ao, cons t i t uem fatos admi ni st rat i vos, como o caso, por exempl o, de um
rai o que dest ri um bem pbl i co ou de uma enchent e que i nut i l i za equi pament os per-
t encent es ao servi o pbl i co.
Em s nt ese, podemos const at ar que os fatos administrativos pode m ser voluntrios
e naturais. Os fatos admi ni st r at i vos vol unt ri os se mat er i al i zam de duas manei r as:
( P) por atos administrativos, que formal i zam a provi dnci a desej ada pel o admi ni st r ador
at ravs da mani fest ao da vont ade; (2
a
) por condutas administrativas, que refl et em os
compor t ament os e as aes admi ni st rat i vas, sejam ou no pr ecedi das de at o admi -
ni st rat i vo formal. J os fatos admi ni st r at i vos nat ur ai s so aquel es que se or i gi nam de
f enmenos da nat ur eza, cujos efeitos se refl et em na rbi t a admi ni st r at i va.
Assi m, quando se fi zer referncia a fato admi ni st r at i vo, dever est ar pr es ent e
uni cament e a noo de que ocorreu um event o di nmi co da Admi ni st r ao.
2 At os da Admi ni st rao
Na verdade, ent r e os at os da Admi ni st r ao se enquadr am at os que no se ca-
r act er i zam pr opr i ament e como at os admi ni st rat i vos, como o caso dos atos privados
da Admi ni st r ao. Exempl o: os cont r at os regi dos pel o di rei t o pri vado, como a compr a
e venda, a locao et c. No me s mo pl ano est o os atos materiais, que cor r es pondem aos
4
O Controle dos atos administrativos pelo poder judicirio, p. 93. Assinala o autor, todavia, que s vezes o fato
administrativo precede o ato: o caso da apreenso de bens, em que o agente primeiro produz a operao
material de apreender, e depois que a descreve no auto de apreenso, este sim o ato administrativo.
At o Admi ni s t r at i vo 99
fatos admi ni st r at i vos, noo vi st a acima: so eles at os da Admi ni st r ao, mas no con-
figuram at os admi ni st r at i vos t pi cos.
Al guns aut or es al udem t ambm aos atos polticos ou de governo.
5
No concorda-
mos, por m, com tal referncia, vez que ent endemos que t ai s at os est o fora das l i nhas
dos at os da Admi ni st r ao. Est es e ma na m s empr e da lei; so di r et ament e subj acent es
a est a. Aquel es al canam mai or l i berdade de ao, e r esul t am de nor mas const i t uci o-
nai s. O cart er gover nament al sobrel eva ao admi ni st r at i vo.
Por out r o l ado, como se ver adi ant e, h at os admi ni st r at i vos pr oduzi dos por
agent es de ent i dades que no i nt egr am a est r ut ur a da Admi ni st r ao Pblica, mas que
nem por isso dei xam de qualificar-se como t ai s.
6
J quando se fala em at os da Admi ni s-
trao, t em que ser l evada em consi derao a ci rcunst nci a de t er em emanado dest a.
7
3 At os Jur di cos e Atos Admi ni st rat i vos
As noes de at o j ur di co e de at o admi ni st r at i vo t m vr i os pont os c omuns .
No di r ei t o pr i vado, o at o j ur di co possui a caract er st i ca pr i mor di al de ser um ato
de vontade, com i donei dade de i nfundi r det er mi nados efei t os no mu n d o j ur di co.
"Adquirir, resguardar, transferir, modificar ou extinguir direitos, eis, em poucas palavras, em
toda a sua extenso e profundidade, o vasto alcance dos atos jurdicos", como be m r egi st r a
WASHI NGTON DE BARROS MONTEI RO.
8
Trat a-se, poi s, de i ns t i t ut o que revel a a
pr i mazi a da vont ade.
Os el ement os est r ut ur ai s do at o j ur di co - o sujeito, o obj et o, a forma e a pr pr i a
vont ade - gar ant em sua pr esena t ambm no at o admi ni st r at i vo. Ocor r e que nest e o
sujeito e o obj et o t m qualificaes especiais: o sujeito s empr e um agent e i nvest i do
de prerrogat i vas pbl i cas, e o obj et o h de est ar pr eor denado a det er mi nado fim de
i nt er esse pbl i co. Mas no fundo ser ele um i ns t r ument o da vont ade par a a pr oduo
dos me s mos efeitos do at o j ur di co.
Temos, assi m, uma rel ao de gner o e espci e. Os at os j ur di cos so o gner o
do qual os at os admi ni st r at i vos so a espcie, o que denot a que em ambos so i dnt i -
cos os el ement os est r ut ur ai s.
O novo Cdi go Civil, i nst i t u do pel a Lei n
s
10. 406, de 10. 1. 2002, com vigor
a part i r de j anei r o de 2003, i nt r oduzi u al gumas al t eraes na di sci pl i na rel at i va aos
at os j ur di cos. Uma dessas al t eraes consi st e no fato de no mai s i ndi car-se o obj et o
da vont ade, ou seja, se a pessoa pr et ende adquirir, modificar ou ext i ngui r di rei t os e
5
CELSO ANTNI O BANDEI RA DE MELLO, Curso, cit., p. 172- 173.
6
E o caso de cer t os at os pr at i cados por concessi onr i os e per mi s s i onr i os de ser vi os pbl i cos, qua ndo
r egi dos pel o di r ei t o pbl i co, fat o b e m assi nal ado por DI GENES GASPARI NI (Direito administrativo, 1992,
p. 66) .
7
Dei xamos de me nc i ona r a di ferena ent r e "at os da Admi ni s t r ao" e "at os de Admi ni s t r ao" , anot ada
por CRETELLA JR. E que est a l t i ma noo eqi val e de "fatos admi ni s t r at i vos ", s e gundo o e ns i na me nt o
do aut or, noo j vi st a a nt e r i or me nt e (Curso, cit., p. 213) .
8
Curso de direito civil, v. I, p. 175.
100 Manual de Di r ei t o Admi ni s t r at i vo Car val ho Fi l ho
obri gaes, como fi gurava no art. 81 do ant i go Cdi go. De fato, o ncl eo da noo do
at o j ur di co a vont ade j ur gena, aquel a que objetiva a pr oduo de efeitos no mu n d o
j ur di co, e no a especificidade per segui da pela vont ade em rel ao aos di r ei t os e obri -
gaes (aqui si o, modi fi cao, t ransfernci a, ext i no).
Out r a i novao resi de na adoo, pel o novo Cdi go, da dout r i na al em do ne-
gcio jurdico.
9
Segundo esse pens ament o dout r i nr i o, preci so di st i ngui r o at o j ur -
dico e o negci o j ur di co. A noo cent ral do at o j ur di co r epous a na mani f est ao de
vont ade em conf or mi dade com o or denament o j ur di co, ao passo que a do negci o
j ur di co resi de na decl arao de vont ade dirigida no sent i do da obt eno de um r esul -
t ado per segui do pel o emi t ent e. O at o j ur di co, por t ant o, gner o do qual o negci o
j ur di co espci e. Toda vont ade l eg t i ma pr eor denada pr oduo de efeitos j ur di cos
const i t ui um at o j ur di co, mas h vrias mani fest aes volitivas pr oduzi das ex lege, vale
dizer, decl araes de vont ade que vi sam a uma conseqnci a j ur di ca, desej ada ou no
pel o emi t ent e. Out r as, ao cont rri o, buscam f i nal i dade j ur di ca prpri a, ou seja, u ma
conseqnci a j ur di ca al vi t rada pel o mani f est ant e. Est as, e no as ant er i or es, que
propi ci am a confi gurao de negci os j ur di cos.
1 0
O Cdi go Civil r evogado t r at ou conj unt ament e o at o e o negci o j ur di co, como
const ava do j ci t ado art. 81. O novo Cdi go, todavia, cui dou especi fi cament e do neg-
cio j ur di co (art s. 104 a 184) par a ent o estabelecer, em nor ma genri ca, que aos at os
j ur di cos lcitos, no qualificados como negci os j ur di cos, ho de aplicar-se, no que
couber, as di sposi es per t i nent es a est es l t i mos (art. 185).
Na si st emt i ca do novo Cdi go, por consegui nt e, devem os at os admi ni st r at i vos
(assi m como os at os j uri sdi ci onai s e legislativos) enquadr ar - se como at os j ur di cos,
por quant o a vont ade j ur gena ser emi t i da pel os agent es da Admi ni st r ao em confor-
mi dade com a lei, mas no poder o ser qualificados como negci os j ur di cos, por que
a emi sso volitiva decorre di r et ament e da lei, i ndependent ement e de o agent e desejar,
ou no, a finalidade a ser al canada pel o at o.
Nada obst ant e, preci so consi derar que a Admi ni st r ao Pblica, conquant o
mui t o mai s vol t ada edi o de at os j ur di cos, qualificados como at os admi ni st r at i -
vos, t a mb m pode prat i car negci os j ur di cos, conforme sucede, por exempl o, quando
cel ebra cont r at os com part i cul ares. A razo si mpl es: aqui o obj et o cont r at ual ser
r eal ment e o al vi t rado pel as par t es.
II CONCEITO
No h uni f or mi dade ent r e os aut or es quant o a um concei t o de at o admi ni st r a-
tivo, e i sso por que o concei t o deve at ender ao exat o perfil do i nst i t ut o.
Consi der amos, todavia, que t rs pont os so f undament ai s par a a caract eri zao
do at o admi ni st r at i vo. Em pr i mei r o lugar, necessri o que a vont ade emane de agent e
5
A t eor i a foi desenvol vi da nas obr as de ENNECCERUS, KIPP Y WOLF, OERTMANN e RUGGI ERO E
MAROl , e acei t a em al guns or de na me nt os moder nos .
1 0
CAI O MRI O DA SILVA PEREI RA, Instituies de direito civil, For ense, I
a
v., 1961, p. 335- 340.
At o Admi ni s t r at i vo 101
da Admi ni st r ao Pbl i ca ou dot ado de prerrogat i vas dest a. Depoi s, seu cont edo h
de propi ci ar a pr oduo de efeitos j ur di cos com fim pbl i co. Por fim, deve t oda essa
categoria de at os ser regi da basi cament e pel o di rei t o pbl i co.
Quant o mani fest ao de vont ade, deve assi nal ar-se que, par a a prt i ca do at o
admi ni st rat i vo, o agent e deve est ar no exerccio da funo pbl i ca ou, ao menos , a
pr et ext o de exerc-la. Essa ext eri ori zao volitiva difere da que o agent e mani f est a nos
at os de sua vi da pri vada em geral. Por out r o lado, quando prat i ca at o admi ni st r at i vo,
a vont ade i ndi vi dual se s ubs ume na vontade administrativa, ou seja, a ext eri ori zao da
vont ade consi der ada como pr oveni ent e do rgo admi ni st r at i vo, e no do agent e
vi st o como i ndi vi dual i dade prpri a. Por isso que, como vi mos, o at o admi ni st r at i vo
um at o j ur di co, mas no um negci o j ur di co. Da ser especfico o exame dos de-
nomi nados vcios de vontade no at o admi ni st rat i vo, sendo cer t o concl ui r que "o Direito
Administrativo escolheu critrios objetivos para disciplinar a invalidao do ato administrativo,
podendo prescindir dos chamados 'vcios da vontade' existentes no Direito Privado".
11
Fi r madas t ai s pr emi ssas, podemos , ent o, concei t uar o at o admi ni st r at i vo como
sendo "a exteriorizao da vontade de agentes da Administrao Pblica ou de seus delegatrios,
nessa condio, que, sob regime de direito pblico, vise produo de efeitos jurdicos, com o fim
de atender ao interesse pblico".
12
A gui sa de escl ar eci ment o, deve regi st rar-se que o Cdi go Civil r evogado enu-
mer ava os obj et i vos especficos da mani fest ao de vont ade nos at os j ur di cos: ad-
quirir, resguardar, transferir, modificar e ext i ngui r di rei t os e obr i gaes. O Cdi go
vi gent e, por m, no mai s adot ou essa tcnica (art s. 104 a 114), e i sso em vi r t ude de
a vont ade est ar r eal ment e pr eor denada a t odo o t i po de efeitos j ur di cos, i ncl usi ve
aquel es ant er i or ment e menci onados; a idia moder na a do ato jurgeno, i st o , aquel e
i dneo pr oduo de efeitos no mundo j ur di co. A concei t uao que adot amos , desse
modo, passa a ficar em consonnci a com a nova lei, s obr et udo consi der ado o fato de
que, como vi st o, os at os admi ni st r at i vos espel ham uma cat egori a especi al dos at os
j ur di cos em geral.
As l i nhas do concei t o que f i r mamos r edundam na excl uso, como at os admi -
ni st rat i vos t pi cos, dos at os pri vados da Admi ni st r ao e dos fatos admi ni st r at i vos
no pr odut or es de eficcia jurdica, est es mer os at os mat eri ai s, como ant er i or ment e j
t i vemos a opor t uni dade de ver.
I Sujeitos da Manifestao de Vontade
No so t odas as pessoas que t m compet nci a par a prat i car at os admi ni st r a-
t i vos. Para que o at o assi m se qualifique, necessri o que o suj ei t o da mani fest ao
I I
SILVIO LUS FERREI RA DA ROCHA, em A i rrel evnci a da vont ade do agent e na t eor i a do at o admi ni s -
t r at i vo (RTDP, v. n
a
25, p. 43- 55) .
1 2
Al guns aut or es r ef er em- se a concei t o fi rmado com base em cr i t r i o subjetivo, que leva em consi der ao
o r go de onde se or i gi na a vont ade. O cri t ri o, por m, com a devi da vni a, n o t e m rel evnci a, por que
i ndi scut vel que o suj ei t o da vont ade a Admi ni s t r ao Pbl i ca ou qu e m l he faa as vezes. Da t e r mo- nos
ci ngi do ao cr i t r i o objetivo, es t e si m si gni fi cando a pr pr i a at i vi dade admi ni s t r at i va.
102 Manual de Di r ei t o Admi ni s t r at i vo Car val ho Fi l ho
volitiva esteja, de al guma forma, vi ncul ado Admi ni st r ao Pblica. Por esse mot i vo
que, no concei t o, al udi mos a duas cat egori as de sujeitos dos at os admi ni st r at i vos: os
agent es da Admi ni st r ao e os del egat ri os.
Agentes da Administrao so t odos aquel es que i nt egr am a es t r ut ur a funci onal
dos rgos admi ni st r at i vos das pessoas federativas, em qual quer dos Poder es, be m
como os que per t encem aos quadr os de pessoas da Admi ni st r ao Indi ret a ( aut ar qui as,
fundaes pbl i cas, empr esas pbl i cas e soci edades de economi a mi s t a) . O ni co pr es-
s upos t o exigido par a sua caract eri zao que, no mbi t o de sua compet nci a, exer am
funo administrativa. Est o, poi s, excl u dos os magi st r ados e os par l ament ar es, quando
no exerccio das funes j uri sdi ci onal e legislativa, r espect i vament e; se, ent r et ant o,
est i ver em des empenhando event ual ment e funo admi ni st rat i va, t a mb m ser o qua-
lificados como agent es da Admi ni st r ao para a prt i ca de at os admi ni st r at i vos.
Os agentes delegatrios, a seu t ur no, so aquel es que, embor a no i nt egr ando a
est r ut ur a funcional da Admi ni st r ao Pblica, receberam a i ncumbnci a de exercer,
por delegao, funo admi ni st rat i va (funo delegada). Resul t a da, por consegui nt e,
que, quando est i verem r eal ment e no des empenho dessa funo, t ai s pessoas est aro
at uando na me s ma condi o dos agent es da Admi ni st rao, est ando, desse modo, apt as
pr oduo de at os admi ni st rat i vos. Est o nesse caso, par a exemplificar, os agent es
de empr esas concessi onri as e permi ssi onri as de servios pbl i cos, e t ambm os de
pessoas vi ncul adas f or mal ment e Admi ni st rao, como os servios sociais aut nomos
(SESI, SENAI et c. ). Averbe-se, por m, que, fora do exerccio da funo del egada, t ai s
agent es prat i cam negci os e at os j ur di cos prpri os das pessoas de di rei t o pri vado.
Avulta, por fi m, assi nal ar que os at os admi ni st r at i vos or i undos de agent es de-
l egat ri os, quando no exerccio da funo admi ni st rat i va, so consi der ados at os de
aut or i dade par a fi ns de cont r ol e de l egal i dade por mei o de aes especficas vol t adas
par a at os est at ai s, como o mandado de segurana (art. 5
e
, LXIX, CF) e a ao popul ar
(art. 5
e
, LXXIII, CF) .
2 Regime Jur di co de Direito Pblico
Not e- se que no concei t o menci onamos que os at os admi ni st r at i vos so sujeitos
a regime jurdico de direito pblico. Com efeito, na medi da em que t ai s at os pr ovm de
agent es da Admi ni st r ao e se vocaci onam ao at endi ment o do i nt er esse pbl i co, no
podem ser i nt ei r ament e regul ados pel o di rei t o pri vado, est e apr opr i ado par a os at os
j ur di cos pri vados, cujo i nt er esse preval ent e o part i cul ar.
1 3
Significa dizer que h regras e pri nc pi os j ur di cos especficos par a os at os admi -
ni st rat i vos que no i nci dem sobre at os pri vados, e isso por que aquel es se qualificam
como at os de Poder, e, como tais, devem ser dot ados de cert as prerrogat i vas especi ai s.
o caso, par a exemplificar, das nor mas que cont empl am os r equi si t os de val i dade dos
1 3
J OS CRETELLA JR. , Curso de direito administrativo, For ense, 1986, 8. ed. , p. 218; DI GENES GASPARI -
NI, Direito administrativo, cit., p. 61.
Ato Administrativo 103
at os admi ni st r at i vos, ou os pri nc pi os da legalidade est ri t a, da aut oexecut or i edade e da
pr esuno de l egi t i mi dade dos mes mos at os .
1 4
Desse modo, o regi me j ur di co de di rei t o pbl i co que rege basicamente os at os
admi ni st rat i vos, cabendo ao di rei t o pri vado faz-lo supletivamente, ou seja, em cart er
subsi di ri o e sem cont rari ar o r egr ament o fundament al especfico par a os at os pbl i cos.
No cust a obser var que no apenas o i nt er esse pbl i co concr et o, ou o i n-
t ent o de beneficiar a coletividade, que caracteriza o at o admi ni st r at i vo. Al guns at os
assemel ham- se r eal ment e a at os admi ni st rat i vos, por que, em seu cont edo, est o di -
reci onados ao at endi ment o de demandas da soci edade. Est ando, por m, ao des ampar o
do r egi me de di rei t o pbl i co, tais condut as propi ci am a prt i ca de at os me r a me nt e
pri vados; so at os de ut i l i dade pblica, mas caract eri zam-se como at os pri vados. E
o caso, por exempl o, de at os prat i cados por agent es de al gumas ent i dades de cart er
assi st enci al : me s mo vol t ados par a o pbl i co em geral, tais at os ser o pri vados, j que
essas pessoas no t m v ncul o j ur di co formal com a Admi ni st r ao, de onde se infere
que seus at os no est o subor di nados a r egi me de di rei t o pbl i co.
1 5
3 Silncio Admi ni st rat i vo
Ques t o que encerra al gumas di screpnci as ent r e os es t udi os os a que diz res-
pei t o ao silncio administrativo, i st o , omi sso da Admi ni st r ao quando l he i ncumbe
mani fest ao de cart er comi ssi vo. E o t ema relativo ao si l nci o como mani fest ao
de vont ade.
No di r ei t o pri vado, a aplicao nor mat i va sobre o silncio encont r a sol uo de-
finida. De acor do a lei civil, o silncio, como regra, i mpor t a cons ent i ment o t ci t o,
consi der ando- se os usos ou as ci rcunst nci as nor mai s. S no val er como anunci a se
a lei decl arar i ndi spensvel a mani fest ao expressa (art. 111, Cdi go Civil).
No di rei t o pbl i co, todavia, no pode ser essa a sol uo a ser adot ada. Urge
anotar, desde logo, que o silncio no revela a prt i ca de at o admi ni st r at i vo, eis que
i nexi st e mani fest ao formal de vont ade; no h, poi s, qual quer decl arao do agent e
sobre sua condut a. Ocorre, i st o si m, um fato jurdico administrativo, que, por i sso mes -
mo, h de pr oduzi r efeitos na or dem j ur di ca.
1 6
Em nos s o ent endi ment o, preci so distinguir, de um l ado, a hi pt ese em que a
lei j apont a a conseqnci a da omi sso e, de out r o, aquel a em que na lei no h qual -
quer referncia sobre o efeito que se ori gi ne do silncio.
14
LCIA VALLE FIGUEIREDO aponta vrias dessas prerrogativas especiais de direito pblico (Curso de
direito administrativo, Malheiros, 2. ed., 1995, p. 102).
15
Apenas para sublinhar a diferena: os atos de diretora de escola municipal se qualificam como atos ad-
ministrativos, em face do regime de direito pblico a que se submete o sujeito da vontade; os atos de diretor
de escola mantida por entidade religiosa privada so, como regra, atos privados. Nessa ltima hiptese esto
tambm os atos de agentes de entidades privadas quando preordenadas assistncia social de populaes
carentes.
16
No mesmo sentido, DIGENES GASPARINI, Direito administrativo, Saraiva, 4. ed., 1995, p. 539.
104 Manual de Direito Administrativo Carvalho Filho
No pr i mei r o caso, a lei pode indicar dois efeitos: ( I
a
) o silncio i mpor t a mani -
fest ao posi t i va (anunci a t ci t a); (2
2
) o silncio i mpl i ca mani fest ao denegat r i a.
1 7
Quando o efeito r et r at a mani fest ao positiva, consi dera-se que a Admi ni st r ao pr e-
t endeu emi t i r vont ade com cart er de anunci a, de modo que o i nt er essado decer t o
t er sua pr et enso sat i sfei t a.
1 8
Expr essando a lei, por out r o l ado, que a ausnci a de
mani fest ao t em efeito denegat r i o, deve ent ender - se que a Admi ni st r ao cont r a-
ri ou o i nt er esse do admi ni st r ado, o que o habi l i t a a post ul ar a i nval i dao do at o, se
j ul gar que t em vcio de l egal i dade. Aqui a pr et enso t em cunho constitutivo, por quant o
objetiva ext i ngui r a rel ao j ur di ca decor r ent e do fato denegat r i o t ci t o.
O mai s comum, ent r et ant o, a hi pt ese em que a lei se omi t e sobre a conse-
qnci a do silncio admi ni st r at i vo. Em tal ci rcunst nci a, a omi sso pode ocorrer de
duas manei r as: ( I
a
) com a ausnci a de mani fest ao volitiva no pr azo fixado na lei;
(2-) com a demor a excessiva na prt i ca do at o quando a lei no est abel eceu pr azo,
consi der ada excessiva aquel a que refoge aos padr es de t ol erabi l i dade e razoabi l i dade.
Em s emel hant es si t uaes, o i nt er essado faz j us a uma definio por par t e da Admi -
ni st rao, val endo- se, inclusive, do di rei t o de pet i o, assegur ado no art. 5
e
, XXXIV,
"a", da vi gent e Const i t ui o.
Caso no t enha xi t o na via admi ni st rat i va para obt er mani fest ao comi ssi va
da Admi ni st r ao, no r est ar para o i nt er essado out r a al t ernat i va seno recorrer via
judicial. Di f er ent ement e do que sucede na hi pt ese em que a lei i ndi ca que a omi sso
significa denegao - hi pt ese em que se pr et ende desconst i t ui r rel ao j ur di ca -, o
i nt er essado deduzi r pedi do de nat ur eza mandamental (ou, par a al guns, condenat r i a
par a cumpr i ment o de obri gao de fazer), o qual , se for acol hi do na sent ena, i mpl i -
car a expedi o de or dem judicial aut or i dade admi ni st r at i va par a que cumpr a seu
poder - dever de agir e formalize mani fest ao volitiva expressa, sob pena de desobe-
di nci a a or dem j udi ci al .
1 9
H j ur i st as, no ent ant o, que s us t ent am que, se a Admi ni st r ao est ava vi ncul a-
da ao cont edo do at o no prat i cado (ato vi ncul ado), e t endo o i nt er essado di r ei t o ao
que post ul ar a, poder i a o j ui z supri r a ausnci a de mani f est ao.
2 0
Ous a mos di ssent i r
desse ent endi ment o, por quant o no pode o rgo j uri sdi ci onal subst i t ui r a vont ade do
rgo admi ni st r at i vo; pode, i st o sim, obrig-lo a emiti-la, se a lei o i mpuser, ar cando o
admi ni st r ador com as conseqnci as de event ual des cumpr i ment o.
2 1
17
Com o mesmo pensamento, ODETE MEDAUAR, Direito administrativo moderno, Revista dos Tribunais,
2. ed., 1998, p. 166.
18
Se a lei diz, por exemplo, que, "no se manifestando a autoridade em dez dias, considera-se aprovado o projeto",
o silncio eqivale ao ato positivo de aprovao.
19
Foi o que fez o STF em mandado de segurana impetrado pelo Estado de Minas Gerais, no qual, por fora
de conduta omissiva, assinou ao impetrado - Secretrio de Estado de Fazenda do Estado do Rio de Janeiro
- o prazo de 30 dias para julgar recurso administrativo do impetrante (MS 24.167-RJ, Rei. Min. JOAQUIM
BARBOSA, em 5.10.2006; Informativo STF n'-' 443, out. 2006).
20
a opinio de CELSO ANTNIO BANDEIRA DE MELLO (Curso de direito administrativo, Malheiros, 15.
ed., 2003, p. 380).
21
Em abono desse entendimento, DIGENES GASPARINI, Direito administrativo, cit., p. 539.
Ato Administrativo 105
Por out r o l ado, se o pedi do do i nt er essado consi st e na emi sso de vont ade gera-
dor a de at o di scri ci onri o, e a Admi ni st r ao silencia sobr e o pedi do, t em o pos t ul ant e
o me s mo di rei t o subj et i vo de exigir, na via judicial, que o j ui z det er mi ne aut or i dade
omi ssa expressa mani fest ao sobre o que foi r equer i do na via admi ni st r at i va. Note
-se que a pr et ens o do i nt er essado na ao no consi st e na pr ol ao de sent ena que
or dene ao agent e omi sso o atendimento do pedido administrativo, fato que refletiria a
subst i t ui o da vont ade do admi ni st r ador pel a do j ui z e que, por i sso me s mo, seri a
incabvel. A pr et ens o - i st o si m - a de ser o admi ni st r ador omi s s o condenado ao
cumpr i ment o de obri gao de fazer, vale dizer, ser condenado prtica do ato adminis-
trativo em si, i ndependent ement e do cont edo que nel e venha a ser vei cul ado. Cessada
a omi sso pel a pr t i ca do at o, poder ent o o i nt er essado verificar se nel e est o pr e-
sent es os r equi si t os de sua val i dade.
2 2
Por via de conseqnci a, vale a pena anot ar que a i mpugnao ao silncio ad-
mi ni st r at i vo ( omi sses admi ni st rat i vas) no se confunde com a di ri gi da i nval i dade
de at os. Por i sso que so duas as et apas a ser em percorri das pel o i nt er essado: na
pr i mei r a, busca obt er deci so que obri gue mani fest ao do agent e omi s s o (deci so
mandament al ) ; na segunda que, sanada a omi sso, o i nt er essado post ul a a anul ao
do at o, se ent ender que est cont ami nado de vcio de l egal i dade (deci so const i t ut i va) .
No que t oca, por m, s omisses genricas da Admi ni st r ao, t or nar - se- i mper i oso ve-
rificar a ocorrnci a rel aci onada reserva do possvel, como j t i vemos a opor t uni dade de
assi nal ar ant er i or ment e: caso admi ni st r at i vament e i mposs vel a consecuo de det er-
mi nado objetivo, est ar despi da de ampar o a pr et ens o no sent i do de i mpl ement - l a,
j que no se consi der a ilcito tal t i po de omi s s o.
2 3
A Lei n
Q
11. 417, de 19. 12. 2006, que r egul ament ou o art . 103-A da CF, al ude
omi sso admi ni st r at i va, est abel ecendo que se tal si t uao cont r ar i ar enunci ado de
smula vinculante, negar-l he vigncia ou espel har aplicao i ndevi da de seu cont edo,
dar ensej o pr oposi t ur a, per ant e o STF, de reclamao com vi st as ao desf azi ment o
dessa pos t ur a omi ssi va (art. 1-, I
a
e 2
e
) . A medi da vale t ant o par a omi sses como
par a at os, r ecl amando, todavia, o es got ament o da via admi ni st r at i va. A lei, por m,
i ndi ca que o acol hi ment o da recl amao provoca a anulao do at o admi ni st r at i vo, ma s
silencia sobre o efeito a ser pr oduzi do quando se t rat a de omi sso. Como no h pr o-
pr i ament e anul ao de condut a omi ssi va, nem pode o Judi ci ri o supr i r - l he a ausnci a
em vi r t ude do pri nc pi o da separao de funes, o STF, no caso de pr ocednci a da
recl amao, s poder determinar ao administrador o cumpr i ment o de at uao comi ssi va
(facere), proferi ndo, dest ar t e, deci so de cart er mandament al (ou condenat r i o det er-
mi nat i vo, como preferem al guns pr ocessual i st as).
Por l t i mo, no cust a dest acar que, dependendo da nat ur eza do si l nci o ou
omi sso admi ni st rat i va, poder o ser adot adas medi das que r e nda m ensej o r esponsa-
bilizao admi ni st r at i va, civil e penal do admi ni st r ador omi sso.
22
tambm a opinio de DIGENES GASPARINI (ob. e loc. cit.). Contra: CELSO ANTNIO BANDEIRA
DE MELLO (ob. cit., p. 380).
23
Vide Captulo 2, no tpico relativo ao poder-dever de agir.
106 Manual de Direito Administrativo Carvalho Filho
III ELEMENTOS
Rei na gr ande cont rovrsi a sobre a nomencl at ur a a ser adot ada em rel ao aos
aspect os do at o que, se ausent es, provocam a sua i nval i dao. Al guns aut or es em-
pr egam o t er mo "elementos",
24
ao passo que out r os preferem a expr esso "requisitos de
validade".
25
Na verdade, ne m aquel e t er mo nem est a expr esso nos par ecem satisfa-
t ri os. "Elemento" significa algo que i nt egra uma det er mi nada est r ut ur a, ou seja, faz
par t e do "ser " e se apr esent a como pr essupost o de exi st nci a. "Requisito de validade",
ao revs, anunci a a exi gnci a de pr essupost os de val i dade, o que s ocorre depoi s de
verificada a exi st nci a. Ocor r e que, ent r e os cinco clssicos pr es s upos t os de val i dade
do at o admi ni st r at i vo, al guns se qualificam como el ement os (v. g., a f or ma), ao passo
que out r os t m a nat ur eza efetiva de requi si t os de val i dade (v. g., a compet nci a) .
Adot amos o t er mo "elementos", mas dei xamos consi gnada a ressal va aci ma quant o
denomi nao e efetiva nat ur eza dos component es do at o.
I ndependent ement e da t ermi nol ogi a, cont udo, o que se quer consi gnar que
t ai s el ement os cons t i t uem os pr essupost os necessri os par a a val i dade dos at os admi -
ni st r at i vos. Significa di zer que, pr at i cado o at o sem a obser vnci a de qual quer desses
pr es s upos t os (e bast a a i nobservnci a de s oment e um del es), est ar ele cont ami nado
de vcio de l egal i dade, fato que o deixar, como regra, suj ei t o anul ao.
No h t a mb m unani mi dade ent r e os est udi osos qua nt o aos el ement os do at o
admi ni st r at i vo, i dent i fi cados que so por di versos cri t ri os. Preferi mos, ent r et ant o,
por quest o di dt i ca, repet i r os el ement os menci onados pel o di r ei t o posi t i vo na lei
que regul a a ao popul ar (Lei n
Q
4. 717, de 29. 6. 1965, art . 2), cuja ausnci a provoca a
i nval i dao do at o. Abst r ai ndo- nos, embor a, de fazer anl i se mai s pr of unda sobr e tais
aspect os ( por que refugiria ao objetivo dest e t r abal ho), o cert o que o l egi sl ador no
s oment e definiu os el ement os , como ai nda lhes des enhou as l i nhas mai s mar cant es de
sua confi gurao (art. 2-, pargrafo ni co).
1 Compet nci a
1.1 Sentido
Compet nci a o crculo definido por lei dent r o do qual podem os agent es exer-
cer l egi t i mament e sua at i vi dade. Na verdade, poder-se-i a qualificar esse t i po de compe-
t nci a como administrativa, para coloc-la em pl ano di verso das compet nci as legislativa
e j uri sdi ci onal . O i nst i t ut o da compet nci a funda-se na necessi dade de diviso do t ra-
bal ho, ou seja, na necessi dade de di st ri bui r a i nt ensa quant i dade de tarefas decor r ent es
24
MARIA SYLVIA ZANELLA Dl PIETRO, Direito administrativo, cit., p. 154, e DIOGO DE FIGUEIREDO
MOREIRA NETO, Curso de direito administrativo, cit., p. 106.
25
HELY LOPES MEIRELLES, Direito administrativo brasileiro, cit., p. 134, e DIGENES GASPARINI, Direito
administrativo, cit., p. 68.
At o Admi ni s t r at i vo 107
de cada uma das funes bsicas (legislativa, admi ni st rat i va ou j uri sdi ci onal ) ent r e os
vrios agent es do Est ado, e por esse mot i vo que o i nst i t ut o es t udado dent r o dos t r s
Poderes de Est ado, i ncumbi dos, como se sabe, do exerccio daquel as funes.
O el ement o da compet nci a admi ni st r at i va anda l ado a l ado com o da capacidade
no di r ei t o pr i vado. Capaci dade, como no des conhecemos , a i donei dade de atribuir
-se a al gum a t i t ul ar i dade de rel aes j ur di cas. No di r ei t o pbl i co h um plus em
rel ao ao di r ei t o pr i vado: naquel e se exige que, al m das condi es nor mai s neces-
sri as capaci dade, at ue o suj ei t o da vont ade dentro da esfera que a lei traou. Como o
Est ado possui , pessoa j ur di ca que , as condi es nor mai s de capaci dade, fi ca a ne-
cessi dade de averi guar a condi o especfica, vale dizer, a compet nci a admi ni st r at i va
de seu agent e.
2 6
1.2 Fonte
Sendo o Est ado i nt egr ado por gr ande quant i dade de agent es, e es t ando a seu
cargo um nme r o i ncont vel de funes, no difcil concl ui r que a compet nci a t em
que decor r er de nor ma expressa. Enquant o no di rei t o pr i vado a pr es uno mi l i t a em
favor da capaci dade, no di rei t o pbl i co a regra se i nvert e: no h pr es uno de compe-
t nci a admi ni st rat i va; est a h de ori gi nar-se de t ext o expr esso.
Sendo a funo admi ni st r at i va subj acent e lei, nest a que se encont r a, de regra,
a fonte da compet nci a admi ni st rat i va. Cons oant e o ens i nament o de t odos quant os se
dedi car am ao es t udo do t ema, a lei a fonte nor mal da compet nci a. E nel a que se en-
cont r am os l i mi t es e a di mens o das at ri bui es comet i das a pessoas admi ni st r at i vas,
rgos e agent es pbl i cos.
Mas a lei no a fonte exclusiva da compet nci a admi ni st r at i va. Para rgos e
agent es de el evada hi erarqui a, ou de finalidades especficas, pode a font e da compet n-
cia si t uar-se na pr pr i a Cons t i t ui o.
2 7
Em rel ao a rgos de menor hi erarqui a, pode a compet nci a deri var de nor mas
expressas de at os admi ni st r at i vos de organi zao. Nesse caso, ser o tais at os edi t ados
por rgos cuja compet nci a decorre de lei. Em out r as pal avras, a compet nci a prim-
ria do rgo pr ovm da lei, e a compet nci a dos segment os i nt er nos del e, de nat ur eza
secundria, pode receber definio at ravs dos at os de or gani zao.
2 8
2 6
CRETELLAJ R. , Curso, p. 284.
2 7
Exempl os des s es casos encont r am- s e nos ar t s. 84 a 87, pargrafo ni co ( compet nci a do Pr es i dent e da
Repbl i ca e dos Mi ni s t r os de Est ado, no Execut i vo) ; ar t s. 48, 49, 51 e 52 ( compet nci a do Congr es s o Na-
ci onal , C ma r a dos De put a dos e Senado Feder al ); art . 96, I e II ( compet nci a dos Tr i bunai s, no Judi ci r i o) ;
art . 71 ( compet nci a do Tri bunal de Cont a s ) .
2 8
Os aut or es no c os t uma m referi r-se a at os de or gani zao c omo f ont e s ecundr i a de compet nci a. MA-
RIA SYDVIA Dl PI ETRO (ob. cit., p. 155) faz i nt er es s ant e r egi st r o a r espei t o, i nvocando magi s t r i o de
ALESSI (Instituciones de derecho administrativo), par a o qual e xi s t e m doi s t i pos de r g os - os que t m
i ndi vi dual i dade j ur di ca e os q u e n o a t m. Par a os pr i me i r os , a c ompe t nc i a def i ni da em lei, e pa r a
os l t i mos , por n o r ma s a dmi ni s t r a t i va s de car t er i nt e r no.
108 Manual de Direito Administrativo Carvalho Filho
Pode fi rmar-se, assi m, a concl uso de que a compet nci a admi ni st r at i va h de
se ori gi nar de texto expresso cont i do na Const i t ui o, na lei (nesse caso, a r egr a geral) e
em nor mas admi ni st r at i vas, como, alis, bem si nt et i za CASSAGNE.
2 9
1.3 Caractersticas
Por ser i nst i t ut o de di rei t o pbl i co, que mant m est r ei t a rel ao com o pri nc pi o
da garant i a dos i ndi v duos no Est ado de Di rei t o, a compet nci a no recebe a i nci dnci a
de f i gur as nor mal ment e acei t as no campo do di rei t o pri vado.
Por isso, duas so as caract er st i cas de que se revest e. A pr i mei r a a inderrogabi-
Hdade: a compet nci a de um rgo no se t ransfere a out r o por acordo ent r e as par t es,
ou por as s ent i ment o do agent e da Admi ni st r ao. Fi xada em nor ma expressa, deve a
compet nci a ser r i gi dament e obser vada por t odos.
A segunda a improrrogabilidade: a i ncompet nci a no se t r ans muda em compe-
t nci a, ou seja, se um r go no t em compet nci a par a cert a funo, no poder vir a
t-la s uper veni ent ement e, a menos que a ant i ga nor ma defi ni dora seja al t er ada.
3 0
1.4 Critrios Definidores da Competncia
A nor ma que define a compet nci a recebe o influxo de di versos fat ores: so os
cri t ri os defi ni dores da compet nci a. Tais cri t ri os cons t i t uem fatores necessr i os
consecuo do fim l t i mo do i nst i t ut o - a organi zao e a di st r i bui o de t arefas.
A definio da compet nci a, assi m, decorre dos cri t ri os em razo da matria, da
hierarquia, do lugar e do tempo.
O cri t ri o rel at i vo matria envolve a especificidade da funo par a sua mel hor
execuo. Esse o cri t ri o que presi de criao de di versos Mi ni st r i os e Secret ari as
Est aduai s ou Muni ci pai s. Em rel ao hierarquia, o cri t ri o encerra a at ri bui o de
funes mai s compl exas ou de mai or r esponsabi l i dade aos agent es si t uados em pl ano
hi er r qui co mai s el evado.
O cri t ri o de lugar i nspi ra-se na necessi dade de descent ral i zao t erri t ori al das
at i vi dades admi ni st r at i vas. E o que sucede com as ci rcunscri es t erri t ori ai s de cert os
rgos, como as del egaci as regi onai s de al gum rgo federal. Por fi m, pode a nor ma
conferir a cer t o r go compet nci a por per odo det er mi nado. E o cri t ri o em r azo do
tempo, adot ado, por exempl o, em ocasi es de cal ami dade pbl i ca.
3 1
2 9
El acto administrativo, p. 193.
30
Na esfera da funo jurisdicional, a lei admite, em algumas ocasies, que um rgo incompetente se
converta em competente. Da a dicotomia, na teoria geral do processo, consistente na competncia absoluta
e na relativa, esta prorrogvel (v. HUMBERTO THEODORO JNIOR, ob. cit., v. I, p. 192-201).
31
MARCELO CAETANO, Princpios, p. 138.
At o Admi ni s t r at i vo 109
1.5 Delegao e Avocao
Em al gumas ci rcunst nci as, pode a nor ma aut or i zar que um agent e t ransfi ra a
out r o, nor mal ment e de pl ano hi er r qui co inferior, funes que or i gi nar i ament e l he
so at r i bu das. E o f enmeno da delegao de competncia. Para que ocorra mi st er que
haja nor ma expr essa aut ori zadora, nor mal ment e de lei. Na esfera federal, di spe o art .
12 do Decret o-l ei n- 200, de 25. 2. 1967 (o est at ut o da reforma admi ni st r at i va federal),
que possvel a prt i ca da del egao de compet nci a, mas seu pargrafo ni co ressal va
que "o ato de delegao indicar com preciso a autoridade delegante, a autoridade delegada e as
atribuies objeto de delegao".
A lei pode, por out r o lado, i mpedi r que al gumas funes sej am obj et o de del e-
gao. So as funes i ndel egvei s, que, se t ransferi das, acar r et am a i nval i dade no s
do at o de t ransfernci a, como dos prat i cados em vi r t ude da i ndevi da del egao. E o
caso, por exempl o, da Lei n- 9. 784, de 29. 1. 1999, que regul a o pr ocesso admi ni st r at i vo
na Admi ni st r ao Federal , pel a qual vedada a del egao quando se t r at a de at os de
cart er nor mat i vo, de deci so de r ecur so admi ni st r at i vo ou qua ndo as mat r i as so da
compet nci a excl usi va do rgo ou da aut or i dade.
3 2
Obser ve- se, t odavi a, que o at o de del egao no ret i ra a compet nci a da aut or i -
dade del egant e, que cont i nua compet ent e cumul at i vament e com a aut or i dade del ega-
da, conforme be m assi nal a MARCELO CAETANO.
3 3
Se a aut or i dade hi er ar qui cament e superi or at rai r par a sua esfera deci sri a a pr-
tica de at o da compet nci a nat ur al de agent e com menor hi er ar qui a, dar-se- o fen-
me no i nverso, ou seja, a avocao, sem dvi da um mei o de evi t ar deci ses concor r ent es
e event ual ment e cont r adi t r i as.
3 4
A Const i t ui o Federal , no art. 84, depoi s de enumer ar os poder es do Presi -
dent e da Repbl i ca, admi t e, no pargrafo ni co, a del egao aos Mi ni st r os de Est ado
de al gumas das funes or i gi nar i ament e at ri bu das mai s alta aut or i dade do pa s. O
fato, por consegui nt e, significa que a compet nci a par a as demai s funes se confi gura
como i ndel egvel .
H out r os exempl os de modificao de compet nci a. A EC n
s
45/ 2004 (Reforma
do Judi ci ri o), i nser i ndo o inciso XIV no art. 93, da CF, passou a admi t i r que servi dores
do Judi ci ri o r ecebam delegao par a a prt i ca de at os de admi ni st r ao e at os de me r o
expedi ent e s em cart er deci sri o. Est es, alis, embor a pr at i cados dent r o do pr ocesso,
r epr es ent am mer os at os pr ocessuai s de admi ni st r ao, r azo por que o Cons t i t ui nt e
resol veu admi t i r a del egao com o objetivo de pr opor ci onar mai or cel eri dade dos fei-
t os, r et i r ando do j ui z o compr omi s s o de prat i car at os de me nor rel evnci a e evi t ando
grande per da de t empo nessa funo.
3 2
Art . 13, I a III.
3 3
Ob. cit., p. 140.
3 4
DELPI NO e DEL GI UDI CE def i nem a avocao como o fato pel o qual "o rgo superior atrai para si a
competncia para cumprir determinado ato atribudo a outro inferior". Lembr am os aut or es, com razo, que a avocao
pr essupe si st ema de hi erarqui a e i nexi st nci a de compet nci a exclusiva at r i bu da ao rgo (Elementi di diritto
amministrativo, p. 92) .
110 Manual de Direito Administrativo Carvalho Filho
O art. 103-B, A-, III, da Const i t ui o, t ambm i nt r oduzi do pel a EC 45/ 2004,
admi t e expr es s ament e a possi bi l i dade de avocao, pel o Cons el ho Naci onal de Just i a,
de pr ocessos di sci pl i nares em curso, i nst aur ados cont r a me mbr os ou rgos do Poder
Judi ci ri o. So exempl os de modificaes de compet nci a, como se pode verificar.
Para evitar di st or o no si st ema regul ar dos at os admi ni st r at i vos, pr eci so no
per der de vi st a que t ant o a del egao como a avocao devem ser consi der adas como
figuras excepci onai s, s justificveis ant e os pr essupost os que a lei est abel ecer. Na ver-
dade, inegvel r econhecer que ambas subt r aem de agent es admi ni st r at i vos funes
nor mai s que l hes foram at r i bu das. Por esse mot i vo, i nvl i da qual quer del egao ou
avocao que, de al guma forma ou por via obl qua, objetive a supr esso das at r i bui es
do c rcul o de compet nci a dos admi ni st r ador es pbl i cos.
3 5
2 Objeto
2.1 Sentido
Obj et o, t a mb m denomi nado por al guns aut or es de contedo, a al t erao no
mundo j ur di co que o at o admi ni st r at i vo se pr ope a processar. Significa, como infor-
ma o pr pr i o t er mo, o objetivo i medi at o da vont ade ext eri ori zada pel o at o, a pr opost a,
enfim, do agent e que mani f est ou a vont ade com vistas a det er mi nado al vo.
3 6
Pode o obj et o do at o admi ni st r at i vo consi st i r na aqui si o, no r esguar do, na
t ransfernci a, na modi fi cao, na ext i no ou na decl arao de di r ei t os, conf or me o
fi m a que a vont ade se preordenar. Por exempl o: uma licena par a const r uo t em por
obj et o per mi t i r que o i nt er essado possa edificar de forma l eg t i ma; o obj et o de uma
mul t a puni r o t r ansgr essor de nor ma admi ni st rat i va; na nomeao, o obj et o admi t i r
o i ndi v duo no servi o pbl i co et c.
2.2 Requisitos de Validade
Para que o at o admi ni st r at i vo seja vlido, seu obj et o deve ser lcito. A licitude ,
poi s, o r equi si t o f undament al de val i dade do obj et o, exigvel, como nat ur al , t a mb m
par a o at o j ur di co.
3 7
O novo Cdi go Civil foi mai s preci so no que t oca a tais r equi si t os
de val i dade, exi gi ndo que, al m de lcito e possvel, o obj et o deve ser t a mb m determi-
nado ou determinvel (art. 104, II).
35
A prpria Lei n
Q
9.784/1999, citada, indica bem a restrio s figuras, estabelecendo que "ser permi-
tida, em carter excepcional e por motivos relevantes devidamente justificados, a avocao temporria de
competncia atribuda a rgo hierarquicamente inferior (art. 15)".
36
Na prtica, o objeto a resposta indagao "para que serve o ato?", o que expressa o fim imediato da
vontade (v. SRGIO DE ANDRA FERREIRA, Direito administrativo didtico, p. 96).
3 7
MARIA SYLVIA Dl PIETRO arrola como requisito a exigncia de o ato ser moral (ob. cit., p. 157).
Entendemos, porm, com o devido respeito, que tal requisito mais pertinente ao elemento da finalidade
do ato, e no ao objeto em si.
At o Admi ni s t r at i vo 111
Al m de lcito, deve o obj et o ser possvel, ou seja, suscet vel de ser real i zado.
Esse o r equi si t o da possibilidade. Mas, como opor t unament e adver t e CAIO MARI O
DA SILVA PEREIRA, "a i mpossi bi l i dade h de ser absoluta, que se define quando a
pr est ao for irrealizvel por qual quer pessoa, ou i nsuscet vel de det er mi nao" .
3 8
2.3 Discricionariedade e Vinculao
A vont ade do agent e, ext eri ori zada pel o at o admi ni st r at i vo, t em que reproduzi r,
s vezes, a pr pr i a vont ade do legislador. Em out r as si t uaes, a lei que per mi t e ao
agent e que faa o del i neament o do que pr et ende com sua mani f est ao de vont ade.
Quando se t r at a de at i vi dade vinculada, o aut or do at o deve l i mi t ar-se a fixar
como obj et o dest e o me s mo que a lei pr evi ament e j est abel eceu. Aqui , pode di zer-se
que se t r at a de objeto vinculado. Como exempl o, t emos a licena par a exercer profi sso:
se o i nt er essado pr eenche t odos os requi si t os legais par a a obt eno de licena par a
exercer det er mi nada profi sso em todo o territrio nacional, esse o obj et o do at o; desse
modo, no pode o agent e, ao conced-l a, rest ri ngi r o mbi t o do exerc ci o da profi sso,
por que tal se pe em cont r ar i edade com a pr pr i a lei.
Em out r as hi pt eses, todavia, per mi t i do ao agent e t raar as l i nhas que l i mi t am
o cont edo de seu at o, medi ant e a avaliao dos el ement os que cons t i t uem cri t ri os
admi ni st r at i vos. Nes s e caso est ar emos di ant e de objeto discricionrio, e, na corret a ob-
servao de SAYAGUES LASO, const i t ui a par t e varivel do at o, s endo poss vel , desse
modo, a fixao de t er mos, condi es e modos .
3 9
Ci t e-se, como exempl o, a aut ori zao
par a f unci onament o de um circo em praa pbl i ca: pode o at o fi xar o l i mi t e mxi mo de
hor r i o em cert as ci rcunst nci as, ai nda que o i nt er essado t enha f or mul ado pedi do de
f unci onament o em hor r i o al m do que o at o veio a permi t i r; u ma out r a aut or i zao
par a o me s mo fi m, por out r o l ado, pode t or nar o hor r i o mai s el st i co, se as ci rcuns-
t nci as forem di versas e no i mpedi t i vas. So essas ci rcunst nci as que o agent e t oma
em consi der ao par a del i mi t ar a ext enso do obj et o.
3 Forma
3.1 Sentido
A forma o mei o pel o qual se exterioriza a vont ade. A vont ade, t omada de modo
isolado, resi de na ment e como el ement o de carter mer ament e ps qui co, i nt er no.
Quando se projeta, necessri o que o faa atravs da forma. Por i sso me s mo que a
forma el ement o que i nt egra a prpri a formao do at o. Sem sua presena, o at o (diga
-se qual quer at o que vise a pr oduo de efeitos) sequer compl et a o ciclo de exi st nci a.
38
Instituies, v. I, p. 344.
39
Tratado, v. I, p. 4 4 1 .
112 Manual de Direito Administrativo Carvalho Filho
3.2 Requisito de Validade
A forma, como concepo mat eri al , no se identifica com a forma na concepo
j ur di ca.
4 0
De fato, uma coisa o at o t er forma, e out ra, diversa, o at o t er forma vlida.
Por isso, par a ser consi der ada vlida, a forma do at o deve compat i bi l i zar-se com
o que expr essament e di spe a lei ou at o equi val ent e com fora j ur di ca. Desse modo,
no bast a s i mpl es ment e a ext eri ori zao da vont ade pel o agent e admi ni st r at i vo; ur ge
que o faa nos t er mos em que a lei a est abel eceu, pena de ficar o at o i nqui nado de vcio
de l egal i dade suficiente par a provocar-l he a i nval i dao.
4 1
O aspect o relativo forma vlida t em est rei t a conexo com os procedimentos ad-
ministrativos. Cons t ant ement e, a lei i mpe que cert os at os sej am pr ecedi dos de u ma
sri e formal de at i vi dades ( o caso da licitao, por exempl o) . O at o admi ni st r at i vo
o pont o em que cul mi na a seqnci a de at os prvi os. Por t er essa nat ur eza, est ar sua
val i dade compr omet i da se no for observado t odo o pr ocedi ment o, t odo o iter que a
lei cont empl ou, obser vnci a essa, alis, que decorre do pri nc pi o do devi do pr ocesso
legal, consagr ado em t odo si st ema j ur di co moder no.
3.3 Princpio da Solenidade
Di ver sament e do que se passa no di rei t o pri vado, onde vi gora o pri nc pi o da
l i berdade das formas, no di rei t o pbl i co a regra a sol eni dade das f or mas .
4 2
E no
difcil identificar a razo da di versi dade de post ul ados. No di rei t o pr i vado preval ece o
i nt er esse pri vado, a vont ade dos i nt er essados, ao passo que no di rei t o pbl i co t oda a
at i vi dade deve est ar vol t ada par a o i nt er esse pbl i co.
4 3
Doi s so os aspect os que mer ecem anl i se no que diz r espei t o ao pri nc pi o da
sol eni dade no di rei t o pbl i co.
O pr i mei r o descansa na regra geral que deve nor t ear a ext eri ori zao dos at os.
Deve o at o ser escrito, regi st rado (ou arquivado) e publ i cado. No obst ant e, admi t e- se
que em si t uaes si ngul ares possa a vont ade admi ni st rat i va mani fest ar-se at ravs de ou-
t ros mei os, como o caso de gestos (de guardas de t rnsi t o, v. g.), palavras (atos de polcia
de segurana pblica) ou sinais (semforos ou placas de t rnsi t o). Esses mei os, por m,
i mpor t ant e que se frise, so excepcionais e at endem a si t uaes especiais.
O out r o aspect o a se consi derar o que concer ne ao silncio como mani fest ao
de vont ade, mat r i a que t em desafiado a argcia dos est udi osos. Sobre o t ema, j t ece-
40
RAFAEL BIELSA, Derecho administrativo, p. 83.
41
Essa diferena bem ressaltada por CARLOS FERNANDO URZA RAMREZ, verbis: "La forma, en
sntesis, no es el elemento de los actos administrativos en cuanto forma, sino en cuanto ' determinada for-
ma' exigida, en ciertas oportunidades, como nica manera de visualizar una determinacin administrativa"
(Requisitos dei acto administrativo, p. 99).
42
HELY LOPES MEIRELLES, ob. cit., p. 135.
43
No Cdigo Civil, o art. 107 que consagra a liberdade das formas no direito privado: "A validade da
declarao de vontade no depender de forma especial, seno quando a lei expressamente a exigir".
At o Admi ni s t r at i vo 113
mos os coment r i os per t i nent es no t pi co relativo ao concei t o de at os admi ni st r at i vos
- t pi co par a o qual r emet emos o l ei t or.
4 4
O gr ande defeito que i nci de sobre a forma do at o admi ni st r at i vo a afronta
especificidade que a lei i mpe para a ext eri ori zao da vont ade admi ni st r at i va. Se a lei
est abel ece det er mi nada forma como r evest i ment o do at o, no pode o admi ni st r ador
dei xar de observ-l a, pena de invalidao por vcio de l egal i dade.
No obst ant e, preci so reconhecer que a anl i se da adequao da forma lei
exige carga de comedi ment o e razoabi l i dade por par t e do i nt r pr et e. Em conseqnci a,
haver hi pt eses em que o vcio de forma const i t ui , em l t i ma i nst nci a, mer a i rregu-
l ari dade sanvel , sem afetar a rbi t a j ur di ca de quem quer que seja; em t ai s casos no
preci sar haver anul ao, mas si mpl es correo, o que se pode formal i zar pel o i nst i t u-
to da conval i dao do at o. Se o at o foi formal i zado por "port ari a", ao i nvs de s-lo por
"ordem de servi o", como exigia a lei, seria r emat ado exagero anul ar o at o, poi s que o
erro de denomi nao no i nt erferi u no cont edo l eg t i mo do a t o.
4 5
Em out r as hi pt eses, por m, o vcio na forma i nsanvel , por que afeta o at o em
seu pr pr i o cont edo. E o caso, por exempl o, de r esol uo que decl are det er mi nado
imvel como de ut i l i dade pbl i ca par a fins de desapr opr i ao. Como a lei exige o de-
cret o do Chefe do Execut i vo par a tal f i m (art. 6
e
, Decret o-l ei n
2
3. 365/ 1941) , aquel e
at o t e m vcio i nsanvel e, por isso, t or na- se passvel de anul ao.
Embor a se di st i nga forma e procedimento, no sent i do de que aquel a i ndi ca ape-
nas a ext eri ori zao da vont ade e est e uma seqnci a or denada de at os e at i vi dades,
cost uma- se caract eri zar os defeitos em ambos como vcios de f or ma.
4 6
o caso, por
exempl o, de por t ar i a de demi sso de servi dor estvel, sem a obser vnci a do pr ocesso
admi ni st r at i vo prvi o (art. 41, P, II, CF). Ou ai nda do at o per mi ssi vo de cont r at ao
di ret a de empr es a par a realizar obr a pbl i ca em hi pt ese na qual a lei exija o pr ocedi -
ment o l i ci t at ri o.
4 Motivo
4.1 Sentido
Toda vont ade emi t i da por agent e da Admi ni st r ao r esul t a da i mpul s o de cer-
t os fatores fticos ou j ur di cos. Significa que inaceitvel, em sede de di r ei t o pbl i co,
a prt i ca de at o admi ni st r at i vo sem que seu aut or t enha t i do, par a t ant o, r azes de fato
ou de di rei t o, r esponsvei s pel a ext roverso da vont ade.
Pode-se, poi s, concei t uar o mot i vo como a si t uao de fato ou de di r ei t o que
gera a vont ade do agent e quando prat i ca o at o admi ni st r at i vo.
4 4
Vide t pi co I I des t e cap t ul o.
4 5
Com o me s mo e nt e ndi me nt o, CELSO ANTNI O BANDEI RA DE MELLO (Curso, cit., 15. ed. , p. 377) ,
que se refere "metodizao de frmulas".
4 6
HELY LOPES MEIRELLES, Direito administrativo, cit., p. 136.
114 Manual de Direito Administrativo Carvalho Filho
4.2 Discricionariedade e Vinculao
Tendo em cont a o t i po de si t uao por fora da qual o at o pr at i cado, classifica
-se o mot i vo em motivo de direito e motivo de fato. Mot i vo de di r ei t o a si t uao de fato
el ei t a pel a nor ma legal como ensej adora da vont ade admi ni st r at i va. Mot i vo de fato a
pr pr i a si t uao de fato ocorri da no mundo emp ri co, sem descri o na nor ma legal.
Se a si t uao de fato j est del i neada na nor ma legal, ao agent e nada mai s cabe
seno prat i car o at o t o logo seja ela configurada. At ua ele como execut or da lei em vir-
t ude do pri nc pi o da l egal i dade que nort ei a a Admi ni st r ao. Caract eri zar-se-, desse
modo, a pr oduo de ato vinculado por haver est ri t a vi ncul ao do agent e lei.
Di versa a hi pt ese quando a lei no del i nei a a si t uao ftica, mas, ao cont r-
rio, t ransfere ao agent e a verificao de sua ocorrnci a at endendo a cri t ri os de cart er
admi ni st r at i vo (conveni nci a e opor t uni dade) . Nesse caso o pr pr i o agent e que elege
a si t uao ftica geradora da vont ade, per mi t i ndo, assi m, mai or l i berdade de at uao,
embor a s em af ast ament o dos pri nc pi os admi ni st r at i vos. Desvi ncul ado o agent e de
qual quer si t uao de fato previ st a na lei, sua at i vi dade revest e-se de di scri ci onari eda-
de, r edundando na prt i ca de ato discricionrio.
Observa-se, ant e tal demarcao, que um dos pont os que mar cam a di st i no
ent r e a vi ncul ao e a di scri ci onari edade resi de no mot i vo do at o.
4.3 Motivo e Motivao
A despei t o da di vergnci a que grassa ent r e al guns aut or es a pr opsi t o dos con-
cei t os de mot i vo e mot i vao, t em- se firmado a or i ent ao que os di st i ngue e pel a qual
so eles confi gurados como i nst i t ut os aut nomos .
Mot i vo, como vi mos, a si t uao de fato (al guns de nomi na m de "ci r cunst nci as
de fato") por mei o da qual deflagrada a mani fest ao de vont ade da Admi ni st r ao.
J a mot i vao, como bem si nt et i za CRETELLA JR., " a justificativa do pronunciamento
tomado",'
17
o que ocorre mai s us ual ment e em at os cuja r esol uo ou deci so pr ecedi -
da, no t ext o, dos f undament os que conduzi r am prt i ca do at o. Em out r as pal avras: a
mot i vao expr i me de modo expr esso e t ext ual t odas as si t uaes de fato que l evaram
o agent e mani fest ao da vont ade.
4 8
Trava-se gr ande di scusso a respei t o da obri gat ori edade ou no da mot i vao
nos at os admi ni st r at i vos. Al guns est udi osos ent endem que obri gat ri a; out r os, que a
47
Curso, p. 310.
48
Na clssica monografia que escreveu sobre o tema, ANTNIO CARLOS DE ARAJO CINTRA confirma
o sentido de motivao como sendo a justificativa do ato. Desenvolvendo o estudo, mostra, com base na
doutrina estrangeira (JACCARINO, MARIA RIVALTA, JUSO), que a motivao pode ser contextual ou
aliunde: na primeira a justificativa est no prprio ato; na segunda, em i nst rument o diverso. E que pode,
ainda, ser concomitante (quando firmada j unt ament e com o ato) ou sucessiva (a posteriori) (vide Motivo
e motivao do ato administrativo, p. 110).
At o Admi ni s t r at i vo 115
obri gat ori edade se ci rcunscreve apenas aos at os vi ncul ados.
4 9
Pensamos, t odavi a, dife-
r ent ement e. Como a lei j pr edet er mi na t odos os el ement os do at o vi ncul ado, o exame
de l egal i dade consi st i r apenas no confront o do mot i vo do at o com o mot i vo legal. Nos
at os di scri ci onri os, ao revs, sempr e poder haver al gum subj et i vi smo e, desse modo,
mai s necessri a a mot i vao nesses at os para, em nome da t r anspar nci a, per mi t i r - se
a si ndi cabi l i dade da congr unci a ent r e sua justificativa e a real i dade ftica na qual se
i nspi rou a vont ade admi ni st r at i va.
5 0
Regi st re-se, ai nda, que aut or i zada dout r i na consi -
der a i ndi spensvel a mot i vao t ambm nos at os vi ncul ados.
5 1
O que t emos not ado em di versos dout r i nador es e deci ses j udi ci ai s que no
t em havi do u ma anl i se mai s preci sa e t cni ca a r espei t o do t ema. Al m do mai s,
f r eqent ement e se t em confundi do mot i vo e mot i vao, fazendo-se meno a est a
quando, na real i dade, se quer al udi r quel e. A confuso, a nos s o ver, se afigura i nj us-
tificvel: a Lei n
9
4. 717/ 1965, que rel aci ona os r equi si t os do at o admi ni st r at i vo, men-
ci ona "motivos" (art. 2
a
, "d" e pargrafo ni co, "d") . Os t er mos so ver dadei r ament e
si nni mos, e isso j causa de confuso; mas na expr esso legal const a o t er mo "mo-
tivos" e, por isso, a ele devemos recorrer quando est i ver mos t r at ando dos el ement os
i mpul si onador es da vont ade admi ni st rat i va.
J vi mos ser afi rmado que o at o invlido por que deveri a t er mot i vao e que,
apesar di sso, no se t eri a encont r ado a justificativa. Ora, a mot i vao no significa a
falta de justificativa, mas a falta dest a dentro do texto do ato. A si mpl es falta de j ust i -
ficativa ofenderi a a l egal i dade por falta do motivo, o que coi sa di versa, at por que o
mot i vo pode ser encont r ado fora do at o (como, por exempl o, qua ndo a justificativa
est dent r o de pr ocesso admi ni st r at i vo) . Ent endemos me s mo que, por amor preci so
e par a evitar t ant a cont rovrsi a, deveria ser abandonada a di st i no, de cart er mer a-
ment e formal, par a consi derar-se como i ndi spensvel a. justificativa do at o, seja qual for
a denomi nao que se empr egue.
Quant o ao mot i vo, dvi da no subsi st e de que r eal ment e obr i gat r i o. Sem ele,
o at o i rri t o e nul o. Inconceb vel aceitar-se o at o admi ni st r at i vo sem que se t enha
del i neado det er mi nada si t uao de fato.
No que se refere mot i vao, por m, t emos par a ns, com o r espei t o que nos
mer ecem as r espei t vei s opi ni es di ssonant es, que, como regra, a obr i gat or i edade
i nexi st e.
Fundamo- nos em que a Const i t ui o Federal no i ncl ui u (e ne m seri a lgico
incluir, s egundo nos parece) qual quer pri nc pi o pel o qual se pudes s e vi sl umbr ar tal
intentio; e o Const i t ui nt e, que pel a pr i mei r a vez assent ou regras e pri nc pi os aplicveis
Admi ni st r ao Pblica, t i nha t udo para faz-lo, de modo que, se no o fez, por que
1 9
Nes s e s ent i do, MARI A SYLVIA Dl PI ETRO (ob. cit., p. 158) e DI GENES GASPARI NI (ob. cit., p. 71) .
5 0
a opi ni o de OSWALDO ARANHA BANDEI RA DE MELLO, Princpios gerais de direito administrativo,
For ense, v. I, 1979, p. 523- 529. Tambm: FERNANDO GARRI DO FALLA, Tratado de derecho administrativo,
Inst . Es t di os Pol t i cos, v. I, 6. ed. , 1973, p. 532.
5 1
FLORI VALDO DUTRA DE ARAJ O, Motivao e controle do ato administrativo, Del Rey, 2. ed. , 2005,
p. 112.
116 Manual de Di r ei t o Admi ni s t r at i vo Car val ho Fi l ho
no qui s erigir como pri nc pi o a obri gat ori edade de mot i vao. Ent endemos que, par a
concl ui r-se pel a obr i gat or i edade, haveri a de est ar ela expr essa em ma nda me nt o cons-
t i t uci onal , o que, na verdade, no ocorre. Ressal vamos, ent r et ant o, que t a mb m no
exi st e nor ma que vede ao legislador expressar a obr i gat or i edade. Assi m, s se poder
considerar a motivao obrigatria se houver norma legal expressa nesse sentido.
52
Decorre da que, s em a expressa meno na nor ma legal, no se pode aodada-
me nt e acusar de ilegal at o que no t enha f or mal ment e i ndi cado suas razes, at por-
que est as poder o est ar regi st radas em as s ent ament o admi ni st r at i vo di verso do at o,
acessvel a qual quer i nt er essado. Exempl o esclarecedor, no que t oca previ so legal
da mot i vao, foi dado pela r ecent e Lei n
2
9. 784, de 29. 1. 1999, r egul ador a do pr ocesso
admi ni st r at i vo na esfera federal. Segundo o art. 50 dessa lei, exi gem mot i vao, com
i ndi cao dos fatos e dos f undament os, vrios t i pos de at os admi ni st r at i vos, como os
que negam, l i mi t am ou afet am di rei t os ou i nt eresses; i mpem ou agravam deveres, en-
cargos ou sanes; deci dem processos admi ni st rat i vos de concur so ou sel eo pbl i ca;
deci dem r ecur sos admi ni st r at i vos etc. Ora, ao i ndi car os at os a ser em expr essament e
mot i vados, o l egi sl ador consi der ou, i mpl i ci t ament e, que out r os at os pr esci ndem da
mot i vao.
5 3
Concl ui -se do si st ema da lei que, se os at os nel a menci onados est i ve-
r em sem f undament ao, sero invlidos, mas o sero por i ndevi da cont r ar i edade
det er mi nao legal; de out r o l ado, os que l no const am no poder o ser t i dos por
i nvl i dos pel o s fato da ausnci a da f undament ao expressa. Poder o s-lo por ou-
t ras razes, mas no por essa. S isso demons t r a que no se pode me s mo consi der ar a
mot i vao como i ndi scr i mi nadament e obri gat ri a par a t oda e qual quer mani fest ao
volitiva da Admi ni st r ao.
Invocam al guns, em prol da t ese da obri gat ori edade, o art. 93, X, da Const i t ui o
Federal , segundo o qual "as decises administrativas dos tribunais sero motivadas e em sesso
pblica, sendo as disciplinares tomadas pelo voto da maioria absoluta de seus membros" (redao
da EC n
2
45/ 2004) . Ent endemos , com a devi da vnia, que tal f undament o no pr ocede.
E por mai s de uma razo. Em pr i mei r o lugar, mui t as dvi das pai r am sobre a i nt er pr e-
t ao da expr esso "decises administrativas". Na verdade, t ant o pode ent ender - se que se
t r at a de s i nni mo de "atos administrativos", como se pode i nt er pr et ar no sent i do de que
se cui da de at os admi ni st r at i vos decisrios, proferi dos em pr ocessos admi ni st r at i vos em
que haja conflito de i nt er esses. Est a l t i ma, alis, parece ser a mel hor i nt er pr et ao.
Sendo assi m, a obr i gat or i edade s oment e alcanaria esse t i po de at os deci sri os, mas
no aquel es out r os, da r ot i na admi ni st rat i va, que no t i vessem essa fi si onomi a.
H, ai nda, out r o aspect o. O t er mo "motivadas", const ant e do t ext o const i t uci o-
nal, t a mb m pode admi t i r mai s de um sent i do, ou seja, t ant o pode significar que as
5 2
Nes s e caso, haver de apl i car-se o pri nc pi o da l egal i dade, que, qua ndo est abel ece nor ma s expr essas,
no dei xa ma r ge m de at uao par a o admi ni st r ador . O pr obl ema que a lei nor ma l me nt e omi s s a a r espei -
t o, e nes s e mo me n t o que s ur ge a dvi da no s ent i do de ser, ou no, obr i gat r i a a f undament ao do at o.
5 3
J UAREZ FREITAS refere-se aos at os "de me r o expedi ent e, os aut odeci f r vei s pel a si ngel eza de s eus
pr es s upos t os e aquel es que c ont a m com expr essa di s pens a const i t uci onal (por exempl o, nome a o par a
car go em comi s s o" (O cont r ol e dos at os admi ni st r at i vos e os pr i nc pi os cons t i t uci onai s , Mal hei r os, 3. ed. ,
2004, p. 261) .
Ato Administrativo 117
deci ses admi ni st r at i vas devam t er mot i vao, como pode i ndi car que devam t er mo -
t i vo. Se est e l t i mo for o sent i do, ne nhuma novi dade t er o Cons t i t ui nt e acr escent ado
clssica dout r i na, que consi dera o mot i vo como el ement o, ou, par a out r os, r equi si t o
de val i dade dos at os admi ni st r at i vos.
Por fim, i mpor t ant e dest acar que o art. 93, X, se si t ua no cap t ul o const i t u-
cional dest i nado ao Poder Judi ci ri o. Assi m, me s mo que se ent enda que o t ext o exige
de fato a mot i vao, a exigncia envolveria apenas os at os do Poder Judi ci ri o, sem
alcanar, por consegui nt e, os prat i cados no mbi t o do Poder Execut i vo.
I nsi st i mos em afi rmao que j fi zemos: no consi der amos de rel evo di st i ngui r
ent r e at os vi ncul ados ou di scri ci onri os. Parece-nos, at me s mo, que se al guma dessas
cat egori as pode di spensar a mot i vao, seria ela exat ament e a dos at os vi ncul ados,
por que nest es a si t uao de fato j t em descri o na nor ma, de modo que a val i dade
ou no do at o decorreri a de mer o confront o ent r e est e e aquel a. O me s mo no se pas-
saria com os at os di scri ci onri os. Tendo o agent e nessa hi pt ese a l i ber dade de eleger
a si t uao ftica ger ador a de sua vont ade, mai or segur ana se pr opor ci onar i a aos ad-
mi ni st r ados se fosse ela descri t a expr essament e no at o. Ent r et ant o, me s mo aqui , i ne-
xi st i ndo nor ma const i t uci onal expressa, no se pode ext rai r a i nt er pr et ao no sent i do
da obr i gat or i edade.
5 4
Sem dvi da nenhuma, preci so r econhecer que o admi ni st r ador , s empr e que
possa, deve me s mo expressar as si t uaes de fato que i mpel i r am a emi sso da vont a-
de, e a razo no difcil de conceber: quant o mai s t r ans par ent e o at o da Admi ni st r a-
o, mai or es as possi bi l i dades de seu cont rol e pel os admi ni st r ados. No obst ant e, se
essa condut a aconsel hvel , e se os admi ni st r ador es devem segui-la, no se pode ir ao
ext r emo de t -l a por obri gat ri a.
Na ver dade, h i nmer os at os or i undos da prt i ca admi ni st r at i va que, embor a
t enham mot i vo, no t m mot i vao. Sirvam como exempl o at os que denegam pedi dos
de aut ori zao ou de per mi sso (que ger am at uao di scri ci onri a), ou os at os fun-
ci onai s, como nomeao, exonerao de cargos em comi sso et c. No bojo do at o no
cons t am as r azes do Admi ni st r ador , mas no pr ocesso admi ni st r at i vo est ar o pr esen-
t es na condi o de motivo. Da ser possvel di st i ngui r duas formas de ext eri ori zao do
mot i vo: uma del as referida no pr pr i o at o, como o caso de at os que cont m inicial-
ment e as justificativas iniciadas por "considerando" (motivo contextual); out r a forma a
que se aloja fora do at o (motivo aliunde ou per relationem), como a hi pt ese de justifi-
cativas cons t ant es de pr ocessos admi ni st r at i vos ou me s mo em par ecer es prvi os que
servi ram de base par a o at o deci sr i o.
5 5
54
Decidindo hiptese relativa disponibilidade de magistrado por "interesse pblico", e agitada a questo
da motivao expressa do ato decisrio do Tribunal, o STF, pelo eminente Min. MOREIRA AD7ES, teve a
oportunidade de definir que, em face do sigilo de que se deve revestir a deciso, a motivao deve cingir-
-se apenas meno do inqurito administrativo-funcional onde os fatos mereceram apurao, sendo
mesmo "a nica motivao admissvel em escrutnio secreto" (RE n'
J
77.912, RTJ 89/ 861). O mesmo
fundamento foi repetido na deciso no MS n'
J
20.601 (RTJ 129/ 1019).
55
a correta observao de FLORIVALDO DUTRA DE ARAJO, Motivao, cit., p. 119, malgrado se tenha
referido motivao e no ao motivo.
118 Manual de Di r ei t o Admi ni s t r at i vo Car val ho Fi l ho
Por out r o l ado, no lcito ao admi ni st r ador adotar, gui sa de mot i vo do at o,
f undament os genri cos e i ndefi ni dos, como, por exempl o, "interesse pblico", "critrio
administrativo", e out r os do gner o. Semel hant es justificativas de mons t r a m us ual men-
te o i nt ui t o de escamot ear as verdadei ras razes do at o, com o objetivo de exi mi -l o
do cont r ol e de l egal i dade pel a Admi ni st r ao ou pel a via j udi ci al . A di ssi mul ao dos
f undament os no o me s mo que prat i car o at o por razes de conveni nci a e opor t u-
ni dade, fatores pr pr i os dos at os di scri ci onri os. Em casos como aquel e, por t ant o, o
at o sujeita-se i nval i dao por vcio no mot i vo, r est aur ando- se, em conseqnci a,
a l egal i dade ofendi da pel a mani fest ao volitiva do admi ni st r ador . A j ur i spr udnci a,
acer t adament e, t em endos s ado essa pr ovi dnci a.
5 6
E i nt er essant e, por fim, averbar que, quando a mot i vao do at o for obri gat ri a,
por que assi m o i mpe a lei, o vcio nel e exi st ent e pode si t uar-se no el ement o forma,
desde que haja des compas s o ent r e o que a lei exige e o que const a do at o. Nesse sent i -
do, alis, a corret a lio de ANTNI O CARLOS DE ARAJO CI NTRA.
5 7
4.4 Teoria dos Motivos Determinantes
Desenvol vi da no Di rei t o francs, a t eori a dos mot i vos det er mi nant es basei a-se
no pri nc pi o de que o mot i vo do at o admi ni st rat i vo deve s empr e guar dar compat i bi -
l i dade com a si t uao de fato que gerou a mani fest ao da vont ade. E no se afigura
es t r anho que se chegue a essa concl uso: se o mot i vo se concei t ua como a pr pr i a
si t uao de fato que i mpel e a vont ade do admi ni st rador, a i nexi st nci a dessa si t uao
provoca a i nval i dao do at o.
5 8
Acert ada, poi s, a lio segundo a qual "tais motivos que determinam e justificam a
realizao do ato, e, por isso mesmo, deve haver perfeita correspondncia entre eles e a realidade".
59
A aplicao mai s i mpor t ant e desse pri nc pi o i nci de sobre os di scri ci onri os,
exat ament e aquel es em que se per mi t e ao agent e mai or l i berdade de aferio da con-
dut a. Mes mo que um at o admi ni st r at i vo seja di scri ci onri o, no exi gi ndo, por t ant o,
expr essa mot i vao, est a, se existir, passa a vi ncul ar o agent e aos t er mos em que foi
menci onada. Se o i nt er essado compr ovar que i nexi st e a real i dade ftica menci onada no
at o como det er mi nant e da vont ade, est ar ele i r r emedi avel ment e i nqui nado de vcio
de l egal i dade.
5 6
O STJ j anul ou at o admi ni s t r at i vo di scri ci onri o, que i ndeferi u pedi do de aut or i zao par a funci ona-
me n t o de cur sos de gr aduao e ps- gr aduao, sob o f undament o de que o at o cont i nha apenas a i ndi cao
genr i ca da cl usul a de interesse pblico (MS 9. 944-DF, I
a
Seo, Rei . Mi n. TEORI ALBI NO ZAVASCKI, em
25. 5. 2005; Informativo STJ n
q
248, mai o 2005) .
5 7
Ob. cit., p. 111.
5 8
LAUBADERE, t r at ando dos vcios no mot i vo, refere-se a duas espci es, e u ma del as e xa t a me nt e a falta
de cor r es pondnci a do mot i vo com a r eal i dade ftica ou j ur di ca. Regi st r a o aut or : "O ato administrativo pode
ser ilegal porque os motivos alegados pelo autor no existiram, na realidade, ou no tm o carter jurdico que o autor
lhes emprestou; a ilegalidade por inexistncia material ou jurdica dos motivos (considerada, ainda, erro de fato ou de
direito)" (Manuel de droit administratif p. 90) .
5 9
HELY LOPES MEIRELLES, ob. cit., p. 181.
Ato Administrativo 119
Veja-se um exempl o: se um servi dor r equer suas frias par a det er mi nado ms ,
pode o chefe da repart i o indeferi-las sem dei xar expr esso no at o o mot i vo; se, t oda-
via, indefere o pedi do sob a alegao de que h falta de pessoal na repart i o, e o i nt e-
r essado pr ova que, ao cont rri o, h excesso, o at o est ar viciado no mot i vo. Vale dizer:
t er havi do i ncompat i bi l i dade ent r e o mot i vo expr esso no at o e a real i dade ftica; est a
no se coaduna com o mot i vo det er mi nant e.
4.5 Congruncia entre o Motivo e o Resultado do Ato
Sendo um el ement o calcado em si t uao ant er i or prt i ca do at o, o mot i vo deve
sempr e ser aj ust ado ao r esul t ado do at o, ou seja, aos fins a que se dest i na. I mpe- se,
desse modo, uma relao de congruncia ent r e o mot i vo, de um l ado, e o obj et o e a fi-
nal i dade, de out r o. Nas corret as pal avras de MARCELO CAETANO, "os motivos devem
aparecer como premissas donde se extraia logicamente a concluso, que a deciso".
60
Encont r a- se a exigncia dessa compat i bi l i dade na pr pr i a lei. A Lei n
2
4. 717/ 1965, que regul a a ao popular, depoi s de consi derar nul os os at os que t enham
o vcio da i nexi st nci a de mot i vos (art. 2-, "d") , pr ocur a definir o que significa tal di s-
t oro: "a inexistncia dos motivos se verifica quando a matria de fato ou de direito, em que se
fundamenta o ato, materialmente inexistente ou juridicamente inadequada ao resultado obtido"
(art. 2-, pargrafo ni co, "d") .
Uma anl i se acur ada da definio legal conduz concl uso de que o l egi sl ador
agr upou sob a me s ma figura hi pt eses di versas. A i nexi st nci a dos mot i vos o que a
lei apont a quando a mat r i a de fato ou de di rei t o materialmente inexistente. A out r a hi -
pt ese ali cont empl ada como sendo vcio no mot i vo no a de i nexi st nci a de mot i vo,
mas si m a da falta de congruncia ent r e o mot i vo (est e exi st ent e) e o r esul t ado do at o,
consi st ent e est e no obj et o e na fi nal i dade.
6
'
Em s nt ese, t emos que no s a i nexi st nci a em si do mot i vo cont ami na o at o,
como t a mb m o faz a i ncongr unci a ent r e o mot i vo e o r esul t ado do at o. Al guns aut o-
res do a denomi nao de causa referida i ncongrunci a, i ndi cando o me s mo f enme-
no, ou seja, a necessi dade de haver compat i bi l i dade lgica ent r e o mot i vo e o cont edo
do a t o.
6 2
Per mi t i mo- nos, todavia, no usar o t er mo, por que, al m de t er significados
di versos e ser despi do de preci so j ur di ca, susci t a dvi das e ensej a confuso com o
el ement o motivo, do qual pode ser perfei t o si nni mo. Afinal, o mot i vo do at o no dei xa
de ser a causa que i nspi r ou sua prt i ca. Melhor, ent o, anal i sar o f enmeno como um
6 0
Princpios, p. 148.
61
CELSO ANTNIO BANDEIRA DE MELLO (RDP 90/64) averba essa outra modalidade viciosa:
"Assim, mister verificar se h relao de pertinncia lgica, ou seja, de adequao em face de princpios
encampados pelo Direito, entre a situao tomada como base para a prtica do ato e a finalidade que a lei
atribui competncia exercitada." E mais adiante conclui: "Esta adequao entre o motivo e o contedo
tem como critrio avaliador, necessariamente, a finalidade."
62
CELSO ANTNIO BANDEIRA DE MELLO, que, por sua vez, reproduz o pensamento do jurista portu-
gus ANDR GONALVES PEREIRA (Curso, p. 187).
120 Manual de Di r ei t o Admi ni s t r at i vo Car val ho Fi l ho
fato que conduz i nval i dao do at o, e isso por que, havendo a i ncongr unci a, ou o
mot i vo ou o obj et o, ou ambos , est aro i nqui nados de vcio de l egal i dade.
Um exempl o par a esclarecer: a Admi ni st r ao revoga vri as aut or i zaes de por-
t e de arma, i nvocando como mot i vo o fato de um dos aut or i zados t er se envol vi do
em bri gas. Em rel ao aos demai s, que no t i veram esse envol vi ment o, o mot i vo no
guar da compat i bi l i dade lgica com o r esul t ado do at o, qual seja, a revogao da aut or i -
zao. Desse modo, a revogao s vlida em relao quel e que per pet r ou a si t uao
ftica ger ador a do r esul t ado do at o.
A congr unci a ent r e as razes do at o e o objetivo a que se dest i na t e ma que
t em i nt r nseca apr oxi mao com os pri nc pi os da razoabi l i dade e da pr opor ci onal i -
dade, vi st o que, se ent r e as razes e o obj et o houver desaj ust e lgico, o at o est ar
i nqui nado de vcio de l egal i dade e t er vul ner ado os al udi dos pri nc pi os. Em ambos
se exige que a condut a do admi ni st r ador no refuja aos par met r os lgicos adot ados
pel as pessoas em geral, ne m que t enha como f undament os dados despr opor ci onai s ao
fim col i mado pel a nor ma que d supor t e condut a.
6 3
5 Finalidade
5.1 Sentido
Fi nal i dade o el ement o pel o qual t odo at o admi ni st r at i vo deve est ar di ri gi do ao
interesse pblico. Real ment e no se pode conceber que o admi ni st rador, como gest or de
bens e i nt er esses da col et i vi dade, possa est ar vol t ado a i nt er esses pr i vados. O i nt ui t o
de sua at i vi dade deve ser o bem comum, o at endi ment o aos r ecl amos da comuni dade,
por que essa de fato a sua funo.
J vi mos ant er i or ment e que o desr espei t o ao i nt er esse pbl i co const i t ui abu-
so de poder sob a forma de desvi o de finalidade. No se pode esquecer t a mb m que
condut a desse t i po ofende os pri nc pi os da i mpessoal i dade e da mor al i dade admi ni s-
trativa, por que, no pr i mei r o caso, enseja t r at ament o di ferenci ado a admi ni st r ados na
me s ma si t uao j ur di ca, e, no segundo, por que relega os pr ecei t os t i cos que devem
nor t ear a Admi ni st r ao. Tais pri nc pi os est o expr essos no art. 37, caput, da Const i -
t ui o Federal.
Exempl o de desvi o de finalidade aquel e em que o Est ado desapr opr i a um i m-
vel de pr opr i edade de desafet o do Chefe do Execut i vo com o fi m pr edet er mi nado de
prej udi c-l o. Ou aquel e em que se concedem vant agens apenas a servi dores apani gua-
dos. O agent e, nesse caso, afasta-se do objetivo que deve gui ar a at i vi dade admi ni st r a-
tiva, vale dizer, o i nt er esse pbl i co.
Os aut or es moder nos mos t r am a exi st nci a de um elo i ndi ssoci vel ent r e a fi na-
l i dade e a compet nci a, seja vi ncul ado ou di scri ci onri o o at o. A finalidade, r et r at ada
6 3
Sobr e os pr i nc pi os da r azoabi l i dade e da pr opor ci onal i dade, veja-se, par a no haver r epet i es i nt ei s,
o que foi di t o no Cap t ul o 1, no t pi co per t i nent e aos pr i nc pi os admi ni s t r at i vos .
At o Admi ni s t r at i vo 121
pel o i nt er esse pbl i co da condut a admi ni st rat i va, no poder i a refugir ao mbi t o da
compet nci a que a lei out or gou ao agent e. Em out r as pal avras, significa que, quando
a lei define a compet nci a do agent e, a ela j vi ncul a a finalidade a ser per segui da pel o
agent e. Da a acer t ada observao de que "ocorre o desvio de poder quando a autoridade
administrativa, no uso de sua competncia, movimenta-se tendente concreo de um fim, ao qual
no se encontra vinculada, ex vi da regra de competncia".
64
Segundo al guns especi al i st as, o desvio de finalidade seri a um vcio objetivo, con-
si st i ndo no di st anci ament o ent r e o exerccio da compet nci a e a finalidade legal, e,
por tal razo, i rrel evant e se revelaria a i nt eno do agent e.
6 5
No endos s amos esse
pens ament o. Na ver dade, o fato em si de est ar a condut a apar t ada do fi m legal no
r et r at a necessar i ament e o desvi o de fi nal i dade, vez que at por er r o ou ineficincia
pode o agent e comet er ilegalidade. O desvi o pr essupe o animus, vale dizer, a i nt eno
del i berada de ofender o objetivo de i nt er esse pbl i co que l he deve nor t ear o compor t a-
ment o. Sem esse el ement o subjetivo, haver ilegalidade, mas no pr opr i ament e desvi o
de fi nal i dade.
5.2 Finalidade e Objeto
Ambos es t ampam os aspect os t el eol gi cos do at o e podem ser consi der ados
como vet or es do resultado do at o. Mas o obj et o r epr esent a o fim imediato, ou seja, o
r esul t ado pr t i co a ser al canado pela vont ade admi ni st r at i va. A finalidade, ao con-
t rri o, reflete o fim medi at o, vale dizer, o i nt er esse coletivo que deve o admi ni st r ador
persegui r.
Em r azo di sso, o obj et o varivel conf or me o r es ul t ado pr t i co bus cado pel o
agent e da Admi ni s t r ao, ao passo que a finalidade invarivel par a qual quer espci e
de at o: ser s empr e o i nt er esse pbl i co. Vej amos um exempl o: n u ma aut or i zao
par a es t aci onament o, o obj et o o de consent i r que al gum est aci one seu ve cul o;
n u ma l i cena de cons t r uo, o obj et o consent i r que al gum edi fi que; n u ma admi s -
so, o obj et o aut or i zar al gum a i ngr essar em es t abel eci ment o pbl i co. Varivel ,
poi s, o obj et o conf or me a espcie do at o. Ent r et ant o, a finalidade i nvari vel por ser
c omum a t odos el es: o interesse pblico.
IV CARACTERSTICAS
Os at os admi ni st r at i vos e ma na m de agent es dot ados de parcel a do Poder Pbl i -
co. Basta essa r azo par a que pr eci sem est ar revest i dos de cert as caract er st i cas que os
t or nem di st i nt os dos at os pri vados em geral. H aqui uma ou out r a di vergnci a quant o
a tais caract er st i cas, mas es t udar emos aquel es que t r aduzem a si ngul ar i dade do at o
admi ni st r at i vo, na opi ni o da mai or par t e dos aut or es.
6 4
MARI A CUERVO SILVA E VAZ CERQUI NHO, ob. cit., p. 60.
6 5
RAFAEL MUNHOZ DE MELLO, O desvi o de poder (RTDP n
2
40, p. 186- 214, 2002) .
122 Manual de Di r ei t o Admi ni s t r at i vo Car val ho Fi l ho
1 Imperat i vi dade
I mper at i vi dade, ou coerci bi l i dade, significa que os at os admi ni st r at i vos so co-
gent es, obr i gando a t odos quant os se encont r em em seu c rcul o de i nci dnci a (ai nda
que o objetivo a ser por ele al canado cont rari e i nt er esses pr i vados), na ver dade, o
ni co alvo da Admi ni st r ao Pblica o i nt eresse pbl i co.
Com efeito, abs ur do seria que a Admi ni st r ao fi casse, a cada passo de sua
at i vi dade, mer c do i nt er esse individual, per mi t i ndo que o i nt er esse col et i vo pudes -
se est ar a ele subor di nado. O pri nc pi o da supr emaci a do i nt er esse pbl i co, como j
t i vemos opor t uni dade de examinar, justifica a coerci bi l i dade dos at os admi ni st r at i vos.
Decor r e da i mper at i vi dade o poder que t em a Admi ni st r ao de exigir o cumpr i -
me nt o do at o. No pode, por t ant o, o admi ni st r ado recusar-se a cumpr i r or dem cont i da
em at o admi ni st r at i vo quando emanada em conformi dade com a lei. A exigibilidade,
assi m, deflui da pr pr i a pecul i ari dade de ser o at o i mper at i vo.
6 6
H, verdade, cert os at os em que est ausent e o cunho coerci t i vo. E o caso dos
at os de cons ent i ment o (per mi sses, aut ori zaes), em que ao l ado do i nt er esse pbl i -
co de t odo at o h t a mb m o i nt eresse pri vado. Ent r et ant o, ai nda nel es se pode desco-
brir um resqu ci o de i mperat i vi dade, ao menos no que t oca obri gao do beneficirio
de se conduzi r exat ament e dent r o dos l i mi t es que lhe foram t r aados.
2 Presuno de Legitimidade
Os at os admi ni st r at i vos, quando edi t ados, t r azem em si a pr es uno de l egi t i mi -
dade, ou seja, a pr esuno de que nascer am em conf or mi dade com as devi das nor mas
legais, como bem anot a DI EZ.
6 7
Essa caract er st i ca no depende de lei expressa, mas
deflui da pr pr i a nat ur eza do at o admi ni st rat i vo, como at o emanado de agent e i nt e-
gr ant e da es t r ut ur a do Est ado.
Vri os so os f undament os dados a essa caract er st i ca. O f undament o prec -
puo, no ent ant o, resi de na ci rcunst nci a de que se cui da de at os emanados de agent es
det ent or es de parcel a do Poder Pblico, i mbu dos, como nat ur al , do objetivo de al-
canar o i nt er esse pbl i co que l hes compet e prot eger. Desse modo, i nconceb vel seria
admi t i r que no t i vessem a aur a de l egi t i mi dade, per mi t i ndo- se que a t odo mome nt o
sofressem al gum ent rave opost o por pessoas de i nt er esses cont r r i os. Por esse mot i vo
que se h de supor que pr esumi vel ment e est o em conf or mi dade com a lei.
6 6
H aut or es que col ocam a exi gi bi l i dade como caract er st i ca par t e ( DI GENES GASPARI NI , ob. cit.,
p. 78; CELSO ANTNI O BANDEI RA DE MELLO, ob. cit., p. 195; LCIA VALLE FI GUEI REDO, ob. ci t . ).
Par ece- nos, cont udo, que esse at r i but o consect r i o nat ur al da i mper at i vi dade, at por que pode haver exi -
gi bi l i dade s e m coer ci bi l i dade.
6 7
Manual, v. I, p. 224. Compl et a o grande publicista argent i no que, pr esent es os el ement os necessri os do at o,
"puede consi derarse que el act o es l eg t i mo con relacin a la ley y vlido en relacin a Ias consecuenci as que
debe produci r".
At o Admi ni s t r at i vo 123
cert o que no se t r at a de pr esuno absol ut a e i nt ocvel . A hi pt ese de
pr esuno iuris tantum (ou rel at i va), sabi do que pode ceder prova em cont r r i o, no
sent i do de que o at o no se conformou s regras que l he t r aavam as l i nhas, como se
s upunha .
6 8
Efeito da pr esuno de l egi t i mi dade a aut oexecut or i edade, que, como ver emos
adi ant e, admi t e seja o at o i medi at ament e execut ado. Out r o efeito o da i nverso do
nus da prova, cabendo a quem alegar no ser o at o l eg t i mo a compr ovao da ilegali-
dade. Enqua nt o i sso no ocorrer, cont udo, o at o vai pr oduzi ndo nor ma l me nt e os seus
efeitos e sendo consi der ado vlido, seja no r evest i ment o formal, seja no seu pr pr i o
cont edo.
6 9
3 Aut oexecut ori edade
Das mai s rel evant es a caracterstica da aut oexecut or i edade. Significa ela que o
at o admi ni st rat i vo, t o logo prat i cado, pode ser i medi at ament e execut ado e seu obj et o
i medi at ament e al canado. Como bem anot a VEDEL, t em ele i donei dade de por si criar
di rei t os e obri gaes, s ubmet endo a t odos que se si t uem em sua rbi t a de i nci dnci a.
7 0
No di r ei t o pri vado, so raras as hi pt eses em que se per mi t e ao part i cul ar exe-
cut ar suas pr pr i as deci ses.
7 1
No di rei t o pbl i co, por m, admi t i da a execuo de
ofcio das deci ses admi ni st r at i vas sem i nt erveno do Poder Judi ci ri o, const r uo
hoje consagr ada ent r e os aut or es moder nos e haur i da do Di rei t o f r ancs.
7 2
A aut oexecut or i edade t em como f undament o j ur di co a necessi dade de salva-
guar dar com r api dez e eficincia o i nt er esse pbl i co, o que no ocor r er i a se a cada
mome nt o t i vesse que s ubmet er suas deci ses ao crivo do Judi ci ri o. Al m do mai s,
nada justificaria tal submi sso, uma vez que assi m como o Judi ci ri o t em a seu cargo
uma das funes est at ai s - a funo j uri sdi ci onal -, a Admi ni st r ao t a mb m t em a
i ncumbnci a de exercer funo est at al - a funo admi ni st r at i va.
Essa par t i cul ar i dade, alis, bem dest acada por GARCIA DE ENTERRI A, ao
afirmar que esses ext r aor di nr i os efeitos dos at os admi ni st r at i vos cons t i t uem verda-
6 8
Tambm: ROMEU FELIPE BACELLAR FILHO, Direito administrativo, Sarai va, 2005, p. 53.
6 9
Foi c omo deci di u o ant i go Tri bunal de Al ada do RJ na Ap. Cv. 11. 947/ 90, 6
a
C m. Cvel, Rei. Jui z. SR-
GI O CAVALIERI FI LHO, r eg. em 26. 8. 1991. Vi de t a mb m: JOS SRGI O MONTE ALEGRE, Pr es uno de
l egal i dade, nus da pr ova e aut ot ut el a: o que diz a Const i t ui o?, RTDP n" 30, p. 86- 101, 2000.
70
Droit administratif, p. 173.
7 1
Exempl o da aut oexecut or i edade no di r ei t o pr i vado est na pr ot eo pos s e (art . 1.210, 1
D
, do Cdi go
Ci vi l ): "O pos s ui dor t ur bado, ou es bul hado, poder mant er - s e ou r est i t ui r - se por s ua pr pr i a fora, cont ant o
que o faa l ogo; os at os de defesa, ou de desforo, no pode m i r al m do i ndi spensvel ma nut e n o, ou
r est i t ui o da pos s e. "
7 2
A dout r i na francesa de nomi na de "privilge du pralable" a nossa aut oexecut or i edade. Para mos t r a r que
a me s ma a fisionomia j ur di ca do i ns t i t ut o, veja-se a defi ni o de RI VERO: "On designe en general par privilge
du pralable la situation ainsi faite Vadministration du fait de 1'autorit qui s'attache sa dcision pralablement
toute vrification par le juge" (Droit administratif, p. 101) .
124 Manual de Di r ei t o Admi ni s t r at i vo Car val ho Fi l ho
dei ros t t ul os execut i vos, di spensando anunci a dos t r i bunai s. "No h necessidade, por-
tanto, de recorrer aos Tribunais em busca de juzo declaratrio para obter uma sentena favorvel
que sirva de ttulo a uma posterior realizao material de seus direitos." Aduz, por fim, o gran-
de j ur i st a que, desse pont o de vista, o at o admi ni st r at i vo vale como a pr pr i a sent ena
do j ui z, ai nda que seja sujeita a cont rol e por es t e.
7 3
A caracterstica da aut oexecut ori edade f r eqent ement e ut i l i zada no exerccio do
poder de polcia. Exempl os conheci dos do uso dessa prerrogat i va so os da dest rui o
de bens i mprpri os ao cons umo pbl i co e a demol i o de obr a que apr esent a risco i mi -
nent e de desabament o. Verificada a situao que provoca a execuo do at o, a aut or i dade
admi ni st rat i va de pr ont o o executa, ficando, assim, r esguar dado o i nt eresse pbl i co.
Em al gumas hi pt eses, o at o admi ni st r at i vo fi ca despi do desse at r i but o, o que
obri ga a Admi ni st r ao a recorrer ao Judi ci ri o. Ci t e-se, como exempl o, a cobr ana de
mul t a ou a desapr opr i ao. Ambas as at i vi dades i mpem que a Admi ni st r ao ajuze
a respect i va ao j udi ci al .
A vi gent e Const i t ui o i nst i t ui u l i nhas mai s rest ri t i vas aut oexecut or i edade
dos at os da Admi ni st r ao. Conf or me o di spost o no art . 5
Q
, LV, da Lei Maior, em t odo
pr ocesso admi ni st r at i vo que t enha a pr esena de l i t i gant es, ou aquel es de nat ur eza
acusat ri a, ho de ser assegur ados o cont radi t ri o e a ampl a defesa, com os mei os e r e-
cursos i ner ent es a tais garant i as. A regra, como fcil not ar, est abel ece al guns l i mi t es
ao pri nc pi o de execut or i edade, i mpedi ndo uma at uao exclusiva do admi ni st r ador .
A rest ri o, no ent ant o, no supr i me o pri nc pi o, at por que, sem ele, di fi ci l ment e
poderi a a Admi ni st r ao, em cert os moment os , concl ui r seus proj et os admi ni st r at i vos
e alcanar os objetivos que col i ma.
7 4
Em det er mi nadas si t uaes, a aut oexecut or i edade pode provocar sri os grava-
mes aos i ndi v duos, e isso por que al gumas espci es de danos pode m ser i rrevers vei s.
Esse t i po de ameaa de l eso pode ser i mpedi do pel a adoo de mecani s mos que for-
mal i zem a t ut el a prevent i va ou cautelar, previ st a, alis, no art. 5", XXXV, da CF. Dent r e
as formas caut el ares de pr ot eo, a mai s pr ocur ada pel as pessoas a medida liminar,
cont empl ada em leis que r egul am al gumas aes especficas cont r a o Poder Pbl i co.
Sendo deferida pel o j ui z, o i nt er essado l ograr obt er a s us pens o da eficcia do at o
admi ni st r at i vo, t enha si do i ni ci ada ou no. O objetivo exat ament e o de i mpedi r que a
i medi at a execuo do at o, i st o , a sua aut oexecut or i edade, acarret e a exi st nci a de le-
ses i rreparvei s ou de difcil r epar ao.
7 5
Trata-se, poi s, de mecani s mos que pr ocur am
neut r al i zar os efeitos pr pr i os dessa especial prerrogat i va dos at os admi ni st r at i vos.
7 3
GARC A DE ENTERR A e TOMS- RAMON FERNNDEZ, Curso de derecho administrativo, ci t . , v. I,
p. 49.
7 4
Vide o excel ent e t r abal ho de RGI S FERNANDES DE OLIVEIRA, Execut or i edade dos at os admi ni s t r a-
t i vos, RT 684/ 44.
7 5
E o cas o da s me di da s l i mi na r e s a dmi t i da s no ma n d a d o de s e gur a n a (art . 7, Lei n
s
1 2 . 0 1 6 / 2 0 0 9 ) , na
ao popul a r (ar t . 5, 4
S
, Lei n
a
4. 717/ 1965) e na ao civil pbl i ca ( ar t s . 4
S
e 12, Lei n" 7 . 3 4 7 / 1 9 8 5 ) .
Ent r e t a nt o, i mp o r t a n t e l e mbr a r que em vr i as s i t uaes a lei i mpe de a c onc e s s o de l i mi na r e s ( ar t . 7
9
,
2
a
, Lei n
!
1 2 . 0 1 6 / 2 0 0 9 ) .
At o Admi ni s t r at i vo 125
V MRITO ADMINISTRATIVO
1 Sent i do
Vi mos, ao est udar o poder di scri ci onri o da Admi ni st r ao, que em cert os at os
a lei per mi t e ao agent e proceder a uma avaliao de condut a, ponder ando os aspect os
relativos conveni nci a e opor t uni dade da prt i ca do at o. Esses aspect os que susci -
t am tal ponder ao que const i t uem o mrito administrativo.
Pode-se, ent o, consi derar mr i t o admi ni st rat i vo a avaliao da conveni nci a e
da opor t uni dade relativas ao mot i vo e ao objeto, i nspi radoras da prt i ca do at o discri-
ci onri o. Regi st re-se que no pode o agent e proceder a qual quer avaliao quant o aos
demai s el ement os do at o - a compet nci a, a finalidade e a forma, est es vi ncul ados em
qual quer hi pt ese. Mas l he lcito valorar os fatores que i nt egr am o mot i vo e que cons-
t i t uem o obj et o, com a condi o, claro, de se pr eor denar o at o ao i nt er esse pbl i co.
2 Vinculao e Discricionariedade
Quando o agent e admi ni st r at i vo est ligado lei por um elo de vi ncul ao,
seus at os no podem refugir aos par met r os por ela t r aados. O mot i vo e o obj et o do
at o j const i t ui r o el ement os que o legislador qui s expressar. Sendo assi m, o agent e
no di spor de n e n h u m poder de val orao quant o a t ai s el ement os , l i mi t ando- se a
reproduzi -l os no pr pr i o at o. A concl uso, dessa manei r a, a de que no se pode falar
em mr i t o admi ni st r at i vo em se t r at ando de at o vi ncul ado.
O cont r r i o se passa quant o aos at os di scri ci onri os. Nes t es se defere ao agent e
o poder de val orar os fatores const i t ut i vos do mot i vo e do obj et o, apr eci ando a con-
veni nci a e a opor t uni dade da condut a. Como o sent i do de mr i t o admi ni st r at i vo i m-
por t a essa val orao, out r a no pode ser a concl uso seno a de que tal figura s pode
est ar pr esent e nos at os di scr i ci onr i os.
7 6
Referida val orao de conveni nci a e opor t u-
ni dade que reflete o que moder nament e se denomi na de reserva do possvel, ou seja, o
conj unt o de el ement os que t or nam possvel est a ou aquel a ao gover nament al e, por
via de conseqnci a, o que se revela invivel de ser execut ado pel a Admi ni st r ao em
cert o mome nt o e dent r o de det er mi nadas condi es.
J t i vemos a opor t uni dade de assi nal ar que o admi ni st r ador pode fazer valora-
o de condut a t ant o na di scri ci onari edade quant o na aplicao de concei t os j ur di cos
i ndet er mi nados, i nst i t ut os que, apesar de t er em al guns pont os comuns , apr es ent am
fi si onomi a part i cul ar. Para no haver repet i es i nt ei s, consul t e- se o que di ssemos
ant er i or ment e sobre t ai s as pect os .
7 7
7 6
HELY LOPES MEI RELLES, ob. cit., p. 138.
7 7
Vide Cap t ul o 2, no t pi co rel at i vo ao poder di scr i ci onr i o. Vi de t a mb m GERMANA DE OLIVEIRA
MORAES, Controle, cit., p. 71- 73.
126 Manual de Di r ei t o Admi ni s t r at i vo Car val ho Fi l ho
3 Cont rol e do Mri t o
A val orao de condut a que configura o mr i t o admi ni st r at i vo pode al t erar-se,
bas t ando par a t ant o i magi nar a mudana dos fatores de conveni nci a e opor t uni dade
sopesados pel o agent e da Admi ni st r ao. Na verdade, o que foi conveni ent e e opor t u-
no hoje par a o agent e prat i car o at o pode no s-lo amanh. O t empo, como sabemos,
provoca al t erao das l i nhas que defi nem esses cri t ri os.
Com tal nat ur eza, vemos que o agent e pode muda r sua concepo quant o
conveni nci a e opor t uni dade da condut a. Desse modo, a ele que cabe exercer esse
cont rol e, de ndol e emi nent ement e admi ni st rat i va. Como exempl o, o caso de u ma
aut ori zao par a f echament o de r ua com vistas real i zao de uma festa j uni na. Pode
a aut ori zao t er si do dada pel o per odo de uma semana segui da, por que no mome nt o
de deci di r o agent e encont r ou conveni nci a e opor t uni dade. Se, por acaso, se al t er ar em
essas condi es no mei o do per odo, compet e ao me s mo agent e desfazer o at o e can-
celar a aut or i zao. Pert enceu-l he, assi m, o cont rol e.
O Judi ci ri o, ent r et ant o, no pode i mi scui r-se nessa apreci ao, sendo- l he veda-
do exercer cont rol e j udi ci al sobre o mr i t o admi ni st r at i vo. Como bem apont a SEABRA
FAGUNDES, com apoi o em RANELLETTI, se pudes s e o j ui z faz-lo, "faria obra de ad-
ministrador, violando, dessarte, o princpio de separao e independncia dos poderes".
78
E est
de t odo acer t ado esse f undament o: se ao j ui z cabe a funo j uri sdi ci onal , na qual afere
aspect os de l egal i dade, no se l he pode per mi t i r que pr oceda a um t i po de avaliao,
pecul i ar funo admi ni st r at i va e que, na verdade, decorre da pr pr i a lei. No me s mo
sent i do, vri as deci ses de Tri bunai s j foram pr of er i das.
7 9
O pr pr i o Judi ci ri o, faa-se justia, t em obser vado o si st ema pt r i o e se ex-
pr essado por mei o da posi o que reflete a mel hor t cni ca sobr e o t ema. Assi m, j se
deci di u que "a convenincia e oportunidade do ato administrativo constitui critrio ditado pelo
poder discricionrio, o qual, desde que utilizado dentro dos permissivos legais, intangvel pelo
Poder Judicirio".
80
Em confi rmao, assent ou- se: "Abonar ou no as faltas havidas por alu-
no do Curso Especial de Formao de Oficiais insere-se no mbito do mrito do ato administrati-
vo, que no passvel de crtica pelo Judicirio, cuja misso verificar a conformao do ato com
a lei escrita."
81
Essa r eal ment e a corret a viso j ur di ca, de modo que no encont r am
r essonnci a aquel as vozes que, por seu radi cal i smo e desvi o de perspect i va, i ns i nuam
admi t i r a i nvaso do mr i t o admi ni st r at i vo pel o juiz.
O STJ dei xou a quest o em t er mos claros, assent ando que " defeso ao Poder Judi-
cirio apreciar o mrito do ato administrativo, cabendo-lhe unicamente examin-lo sob o aspecto
7 8
O cont r ol e, p. 147.
7 9
Por s ua cl areza e s nt ese, vale a pena dest acar, ent r e t ant as deci ses, a pr of er i da pel o TJ-SP: "Ato Admi -
ni st r at i vo - I nger nci a do Judi ci r i o - Li mi t ao. E pr i nc pi o de di r ei t o admi ni s t r at i vo que o cont r ol e j udi ci al
dos at os da Admi ni s t r ao l i mi t a- se or de m da l egal i dade: o Judi ci r i o no t e m poder de i nger nci a no m -
r i t o admi ni s t r at i vo dos at os do Execut i vo" (ApC v n
s
212. 259- 1- 6, 2
a
CCv, Rei. Des . WALTER MORAES,
j ul g. em 22. 11. 1994, a pud ADCOAS 147502) .
8 0
TJ-SP (ApC v n
e
234. 352- 1, 2
a
- CCv, Rei. Des. CORREI A LIMA, j ul g. em 2. 5. 1995) .
8 1
TJ-MG (ApC v n
a
142. 110- 6, 4
a
CCv, Rei. Des. BADY CURY, j ul g. em 23. 12. 1999) .
At o Admi ni s t r at i vo 127
de sua legalidade, isto , se foi praticado conforme ou contrariamente lei. Esta soluo se funda
no princpio da separao dos poderes, de sorte que a verificao das razes de convenincia ou de
oportunidade dos atos administrativos escapa ao controle jurisdicional do Estado".
82
O Supr emo Tri bunal Federal corrobora essa posi o e, em hi pt ese na qual se
di scut i a expul so de est rangei ro, di sse a Cor t e que se t r at a de at o di scri ci onri o de
defesa do Est ado, sendo de compet nci a do Pr esi dent e da Repbl i ca, "a quem incumbe
julgar a convenincia ou oportunidade da decretao da medida", e que "ao Judicirio compete
to somente a apreciao formal e a constatao da existncia ou no de vcios de nulidade do ato
expulsrio, no o mrito da deciso presidencial",
83
Referidas deci ses so di gnas de apl ausos por demons t r ar em, com exat i do, o
perfil rel at i vo ao cont r ol e do mr i t o admi ni st r at i vo e r et r at am como a ques t o mer ece
ser r eal ment e enf ocada.
8 4
claro que, a pr et ext o de exercer a di scri ci onari edade, pode a Admi ni st r ao
disfarar a i l egal i dade com o mant o de l egi t i mi dade do at o, o que no r ar o acont ece.
Tal hi pt ese, ent r et ant o, sempr e poder ser anal i sada no que t oca s causas, aos mot i -
vos e fi nal i dade do at o. Concl ui ndo- se ausent es t ai s el ement os, ofendi dos est ar o os
pri nc pi os da razoabi l i dade e da proporci onal i dade, j ust i fi cando, em conseqnci a, a
i nval i dao do at o. Tais pri nc pi os, como j t i vemos a opor t uni dade de consi gnar, refle-
t em poder osos e moder nos i ns t r ument os par a enfrent ar as condut as ei vadas de abuso
de poder, pr i nci pal ment e aquel as di ssi mul adas sob a capa de l egal i dade.
8 5
VI FORMAO E EFEITOS
1 Perfeio
A formao do at o admi ni st r at i vo r epr esent a um pr ocesso que vai defi ni ndo os
ement os que o compem. Esse pr ocesso pode ser mai s ou me nos l ongo, e nel e pode
ou no i nt ervi r a vont ade do admi ni s t r ado.
8 6
O cert o que a perfei o do at o s oment e
8 2
ROMS n- 1288/ 91- SP, 4
a
Tur ma, Rei. Mi n. CSAR ASFOR ROCHA, publ . DJ 2. 5. 1994, p. 9964.
8 3
Habeas Corpus n 73. 940, Rei. Mi n. MAUR CI O CORRA, publ . DJ 29. 11. 1996, p. 47157.
8 4
J UAREZ FREITAS, com pr eci so, assi nal a: "O mr i t o (rel at i vo a j u zos de conveni nci a e de opor t uni -
dade) pode at no ser di r e t a me nt e cont r ol vel , em si, ma s o demr i t o o ser s e mpr e " (O cont r ol e dos at os
admi ni st r at i vos, cit., p. 217, grifo nos s o) .
8 5
STF, RE 365. 368- Agr / SC, Rei. Mi n. RI CARDO LEWANDOWSKI , em 22. 5. 2007 {Informativo STF n
9
468,
mai o 2007) . No caso, anul ou- se a criao de 42 cargos em comi sso, por que o quadr o t ot al era de 67 servi dores,
r emanescendo apenas 25 cargos efetivos. Consi der ou- se t ambm vul nerado, al m dos ci t ados pri nc pi os, o da
moral i dade.
8 6
Em t r abal ho s obr e a f or mao, eficcia e ext i no dos at os admi ni s t r at i vos , HELY LOPES MEI RELLES
mos t r a que os de nomi na dos at os negociais ( como a l i cena e a aut or i zao) "formam-se sempre com a participa-
o do particular interessado na sua obteno" (RDA 158/ 16) . Mui t os out r os , por m, s c ont a m c om a par t i ci -
pao dos r gos admi ni s t r at i vos .
128 Manual de Di r ei t o Admi ni s t r at i vo Car val ho Fi l ho
vai suceder quando se encerrar esse ciclo de formao. Ressal ve-se que perfeio no
significa aqui o que no t e m vcios; seu sent i do o de "consumao", "concl uso".
Desse modo, semel hana do at o j ur di co perfei t o (art. 5
Q
, XXXVI, CF, e art .
6
2
, 1-, Lei de I nt r oduo s Nor mas do Di rei t o Brasileiro), pode di zer-se que os at os
admi ni st r at i vos podem ser perfeitos ou imperfeitos, confi gurando-se os pr i mei r os quan-
do encer r ado seu ciclo de formao, e os l t i mos, quando ai nda em cur so o pr ocesso
const i t ut i vo. O at o admi ni st r at i vo perfei t o as s ume a garant i a at r i bu da ao at o j ur di co
perfei t o, i mpedi ndo seja at i ngi do por efeito ret roat i vo da lei.
2 Eficcia
Eficcia a i donei dade que t em o at o admi ni st r at i vo par a pr oduzi r seus efei-
t os. Em out r as pal avras, significa que o at o est pr ont o par a at i ngi r o fim a que foi
dest i nado. Se o at o compl et ou seu ciclo de formao, podemos consi der-l o eficaz, e
i sso ai nda que dependa de t er mo ou condi o fut uros par a ser execut ado. O t er mo e a
condi o, como ver emos adi ant e, podem const i t ui r bi ces oper at i vi dade do at o, mas
ne m por isso descaract eri zam sua eficcia.
Como bem averba SRGIO DE ANDRA FERREIRA, a eficcia compor t a t rs
t i pos de di menso: temporal, que leva em consi derao o per odo da pr oduo de efeitos
(h at os de eficcia i nst ant nea e at os de eficcia dur adour a) ; espacial, que consi der a
o mbi t o de i nci dnci a dos efeitos (ex.: um at o de per mi s s o ori gi nri o do Muni c pi o
s pr oduz efeitos no c rcul o t erri t ori al dest e); e subjetiva, at i nent e aos i ndi v duos que
est ar o sob sujeio do a t o.
8 7
Sob a t i ca ora em est udo, podemos ent o di zer que os at os admi ni st r at i vos po-
dem ser eficazes ou ineficazes, aquel es com apt i do para pr oduzi r em seus efeitos, e est es
quando ai nda no di spem dessa possi bi l i dade. O cert o, cont udo, que o pr es s upos t o
da eficcia a existncia do at o; sem esse pr essupost o, no h que se falar em eficcia
ou ineficcia.
8 8
3 Exequibilidade
Conf undi da s vezes com a eficcia, a exequi bi l i dade t em, ent r et ant o, sent i do
di verso. Significa ela a efetiva di sponi bi l i dade que t em a Admi ni st r ao para dar opera-
t i vi dade ao at o, ou seja, execut -l o em t oda a i nt ei reza. Desse modo, um at o admi ni s-
t rat i vo pode t er eficcia, mas no t er ai nda exequi bi l i dade. Exempl o: uma aut or i zao
8 7
Ob. cit., p. 97- 99.
8 8
RI CARDO MARCONDES MARTI NS, Efeitos dos vcios do ato administrativo, Mal hei r os, 2008, p. 138.
At o Admi ni s t r at i vo 129
dada em dezembr o par a comear em j anei ro do ano pr xi mo eficaz naquel e ms , mas
s se t or nar exeq vel nest e l t i mo.
8 9
Consi der ando, assi m, o aspect o da operat i vi dade dos at os, t emos que pode m ser
eles exeqveis ou inexequveis. No pr i mei r o caso j so i nt ei r ament e oper ant es, ou seja,
j exi st e a di sponi bi l i dade par a coloc-los em execuo. Essa di sponi bi l i dade, como se
viu, i nexi st e nos l t i mos.
4 Validade
Validade a si t uao j ur di ca que r esul t a da conf or mi dade do at o com a lei ou
com out r o at o de grau mai s el evado. Se o at o no se compat i bi l i za com a nor ma supe-
rior, a si t uao, ao cont rri o, de i nval i dade.
Nessa tica, por t ant o, os at os podem ser vlidos ou invlidos. Aquel es so prat i -
cados com adequao s nor mas que os regem, ao passo que est es t m al guma di sso-
nnci a em rel ao s mes mas nor mas .
Part e da dout r i na admi t e os chamados at os i nexi st ent es, em que est ausent e
um dos el ement os qual i fi cadores do at o admi ni st r at i vo, como, por exempl o, o at o
que no se ori gi na de um agent e da Admi ni st r ao. No obst ant e, so r i gor osament e
i dnt i cos os efeitos que deri vam do at o invlido ou i nexi st ent e, de modo que no h
i mpor t nci a prt i ca na di st i no.
9 0
E de i nt er esse par a o Di rei t o Admi ni st r at i vo verificar a relao entre a validade,
a eficcia e a exequibilidade. A pr i mei r a hi pt ese a dos at os vlidos, eficazes e exeqveis:
aqui os at os no s foram edi t ados conforme a lei, como t a mb m j t m apt i do e efeti-
va possi bi l i dade de ser em concret i zados. Mas um at o pode ser vlido, eficaz e inexequvel
quando, embor a compat vel com a lei e apt o em t ese a pr oduzi r efeitos, sujeita sua ope-
rat i vi dade a t er mo ou condi o futura. Pode, ai nda, ser vlido e ineficaz (e l ogi cament e
t a mb m inexequvel): o at o congr uent e com a nor ma legal, mas ai nda no compl et ou
seu ciclo de formao e, por isso, no t em ai nda i donei dade par a ser concr et i zado ( o
caso dos at os que a dout r i na denomi na de atos complexos ou compostos). E poss vel , da
me s ma forma, que o at o seja invlido, eficaz e exeqvel: nessa hi pt ese, o at o foi edi t ado
em desconf or mi dade com a lei, mas j i dneo a pr oduzi r efeitos e pode efet i vament e
produzi -l os (incide aqui a pr esuno de l egi t i mi dade dos at os admi ni st r at i vos) . Se for
invlido, eficaz e inexequvel, o at o, desconforme lei, embor a compl et ament e formado,
est suj ei t o a t er mo ou condi o futura, no sendo, poi s, oper ant e ai nda. Por l t i mo,
poder ser invlido e ineficaz (e t ambm fat al ment e inexequvel): nesse caso o at o, al m
de cont r ar i ar a nor ma legal, sequer compl et ou seu ciclo de formao e, nat ur al ment e,
no t em condi es de ser execut ado.
9 1
8 9
I nt er es s ant e compar ao des s a hi pt es e feita por HELY LOPES MEI RELLES em r el ao s ent ena
pe nde nt e de r ecur so, que, ant es de t r ansi t ar em j ul gado, eficaz por t er i donei dade par a pr oduzi r efei t os,
mas ai nda i nexequ vel por no t er t r ans i t ado em j ul gado (ob. cit., p. 142) .
9 0
HELY LOPES MEIRELLES, ob. cit., p. 157.
9 1
Obs er vaes si mi l ar es a r es pei t o so be m anot adas por CELSO ANTNI O BANDEI RA DE MELLO,
Curso, p. 176.
130 Manual de Di r ei t o Admi ni s t r at i vo Car val ho Fi l ho
VI I CLASSIFICAO
A classificao dos at os admi ni st r at i vos
9 2
sofre i mens a vari ao em vi r t ude da
di versi dade de cri t ri os adot ados para fi rm-l a. Sero apr esent ados nes t a obr a os cri-
t ri os que, adot ados pel a mai or i a dos aut or es, t r azem efetiva ut i l i dade prt i ca par a o
es t udo dos at os admi ni st r at i vos.
1 Critrio dos Dest i nat ri os: Atos Gerais e Individuais
Atos gerais, t a mb m denomi nados de nor mat i vos, so aquel es que r egul am u ma
quant i dade i ndet er mi nada de pessoas que se encont r am na me s ma si t uao j ur di ca.
Exempl o: os r egul ament os, as i nst r ues nor mat i vas et c.
9 3
Atos individuais ( t ambm denomi nados concretos) so os que se pr eor denam a
regul ar si t uaes j ur di cas concret as, vale dizer, t m dest i nat r i os i ndi vi dual i zados,
defi ni dos, me s mo col et i vament e. Exempl o: uma licena par a const r uo; um decr et o
expr opr i at r i o. Ao cont r r i o dos at os nor mat i vos, podem el es ser i mpugnados di ret a-
ment e pel os i nt er essados quant o legalidade, quer na via admi ni st r at i va, quer at ravs
da via judicial.
2 Critrio das Prerrogat i vas: Atos de Impri o e de Gest o
A di st i no ent r e essas cat egori as de at os ant i ga, or i gi nando- se do Di rei t o
francs. A despei t o de f r eqent ement e criticada, t em si do s empr e t razi da t ona pel a
dout r i na.
Atos de imprio so os que se caract eri zam pel o poder de coero decor r ent e do
poder de i mpr i o (ius imperii), no i nt er vi ndo a vont ade dos admi ni st r ados par a sua
prt i ca. Como exempl o, os at os de polcia (apreenso de bens, embar go de obr a) , os
decr et os de r egul ament ao et c.
O Est ado, ent r et ant o, at ua no me s mo pl ano j ur di co dos part i cul ares quando se
vol t a par a a gest o da coisa pbl i ca (ius gestionis). Nessa hi pt ese, prat i ca atos de gesto,
i nt er vi ndo f r eqent ement e a vont ade de part i cul ares. Exempl o: os negci os cont r a-
t uai s (aqui si o ou al i enao de bens) . No t endo a coerci bi l i dade dos at os de i mpr i o,
os at os de gest o r ecl amam na mai ori a das vezes sol ues negoci adas, no di spondo o
Est ado da garant i a da uni l at eral i dade que caracteriza sua at uao.
9 2
DI OGO DE FI GUEI REDO MOREI RA NETO, ob. cit., p. 113.
9 3
Os at os gerai s ou nor mat i vos so consi der ados c omo de nat ur eza l egi sl at i va, por t r azer em em si os
as pect os de gener al i dade, abst r ao e i mpessoal i dade. Submet em- s e, por i sso, em al guns casos, ao cont r ol e
concent r ado da const i t uci onal i dade, c omo deflui do art . 102, I, "a", da CF.
At o Admi ni s t r at i vo 131
3 Critrio da Liberdade de Ao: Atos Vinculados e
Discricionrios
No Cap t ul o II, dest i nado aos poder es da Admi ni st r ao, pr ocur amos demar car
as l i nhas que di st i nguem a at i vi dade vi ncul ada da di scri ci onri a. Vol t amos di st i no,
agora vol t ada aos at os que defi nem os dois gr andes t i pos de condut a dos agent es ad-
mi ni st r at i vos, condut as essas que refletem mai or ou me nor l i ber dade de ao.
Atos vinculados, como o prpri o adjetivo demonst r a, so aquel es que o agent e
prat i ca r epr oduzi ndo os el ement os que a lei pr evi ament e est abel ece. Ao agent e, nesses
casos, no dada l i berdade de apreciao da condut a, por que se limita, na verdade, a
repassar par a o at o o comando est at u do na lei. Isso i ndi ca que nesse t i po de at os no
h qual quer subj et i vi smo ou valorao, mas apenas a averi guao de conformi dade en-
t re o at o e a lei. Exempl o de um at o vi ncul ado: a licena para exercer profi sso regul a-
ment ada em lei. Os el ement os para o deferi ment o desse at o j se encont r am na lei, de
modo que ao agent e caber apenas verificar se quem o reivindica pr eenche os requi si t os
exigidos e, em caso posi t i vo, dever conferir a licena sem qual quer out r a i ndagao.
Di ver s ament e sucede nos atos discricionrios. Nes t es pr pr i a a lei que aut or i za
o agent e a pr oceder a uma avaliao de condut a, obvi ament e t oma ndo em consi der a-
o a inafastvel fi nal i dade do at o. A val orao i nci di r sobr e o mot i vo e o obj et o do
at o, de modo que est e, na at i vi dade di scri ci onri a, r esul t a es s enci al ment e da liber-
dade de escol ha ent r e al t er nat i vas i gual ment e j ust as, t r aduzi ndo, por t ant o, um cer t o
grau de s ubj et i vi s mo.
9 4
Salienta, t odavi a, moder na dout r i na que os at os di scri ci onri os no es t ampam
uma l i berdade absol ut a de agir par a o admi ni st rador. A avaliao que se per mi t e ao ad-
mi ni st r ador fazer t em que est ar em conformi dade com o fim legal, ou seja, aquel e alvo
que a lei, expr essa ou i mpl i ci t ament e, busca alcanar. No havendo tal conf or mi dade,
o at o no l i ci t ament e pr oduzi do, poi s que est ar vul ner ando o pr i nc pi o da legalida-
de, hoje eri gi do cat egori a de pri nc pi o admi ni st r at i vo (art. 37, CF) .
4 Critrio da Int erveno da Vontade Admi ni st rat i va: At os
Simples, Compost os e Complexos
A vont ade admi ni st r at i va pode ext eri ori zar-se de forma una ou ml t i pl a. O obje-
tivo pr opos t o pel a Admi ni st r ao pode ser al canado at ravs de pr ocesso de formao
do at o em que i nt er venha uma ni ca ou vrias mani fest aes admi ni st r at i vas. E nesse
aspect o que enf ocamos o pr esent e cri t ri o classificatrio.
9 4
Em pr eci oso t r abal ho s obr e o poder di scr i ci onr i o em rel ao a conceitos indeterminados ( como, v. g., "i n-
t er esse pbl i co", "or dem pbl i ca" e t c ) , EROS ROBERTO GRAU af i r ma que, di ver s ament e daquel e poder,
onde h l i ber dade de el ei o ent r e al t er nat i vas poss vei s, par a aquel as hi pt es es s h u ma sol uo j ust a,
lio, al i s, mi ni s t r ada por GARCI A DE ENTERR A (RDP 9 3 / 4 2 ) .
132 Manual de Di r ei t o Admi ni s t r at i vo Car val ho Fi l ho
Se o at o emana da vont ade de um s rgo ou agent e admi ni st r at i vo, classificar-
-se- como ato simples, e quant o a esse t i po no di vergem os aut or es.
O pr obl ema sur ge quando se t em que caract eri zar os at os cujo pr ocesso de for-
mao recl ama a i nt er veno da vont ade de mai s de um rgo ou agent e admi ni s -
t rat i vo. Apesar das di vergnci as, parece-nos que se pos s am subdi vi di r t ai s at os em
complexos e compostos.
Atos complexos so aquel es cuja vont ade final da Admi ni st r ao exige a i nt er ven-
o de agent es ou rgos di versos, havendo cert a aut onomi a, ou cont edo pr pr i o,
em cada uma das mani fest aes. Exempl o: a i nvest i dur a do Mi ni st r o do STF se inicia
pel a escol ha do Pr esi dent e da Repblica; passa, aps, pel a aferio do Senado Federal;
e cul mi na com a nomeao (art. 101, pargrafo ni co, CF) .
J os atos compostos no se compem de vont ades aut nomas , embor a ml t i pl as.
H, na ver dade, uma s vont ade aut noma, ou seja, de cont edo pr pr i o. As demai s
so me r a me nt e i nst r ument ai s, por que se l i mi t am verificao de l egi t i mi dade do at o
de cont edo pr pr i o. Exempl o: um at o de aut ori zao suj ei t o a out r o at o confi rmat -
rio, um vi s t o.
9 5
No que t oca aos efeitos, t emos que os at os que t r aduzem a vont ade fi nal da
Admi ni st r ao s podem ser consi der ados perfeitos e acabados quando se cons uma a
l t i ma das vont ades const i t ut i vas de seu ciclo. Embor a, nos at os compost os, u ma das
vont ades j t enha cont edo aut nomo, i ndi cando logo o objetivo da Admi ni st r ao, a
out r a vai configurar-se, apesar de mer ament e i nst r ument al , como ver dadei r a condi o
de eficcia.
Em nosso ent ender, as noes de at o compl exo e compos t o dever i am mer ecer
novo enfoque anal t i co. O i mpor t ant e nessa anl i se deve ser a di st i no ent r e a vontade
final e as vontades-meio. A vont ade final que vai r esul t ar de t odas as mani fest aes
ocorri das no cur so da formao do at o. E por esse mot i vo que o at o a que cor r esponder
a vont ade fi nal da Admi ni st r ao s vai ser t i do como perfei t o e acabado qua ndo t o-
das as vont ades- mei o t i ver em i nt er vi ndo. Logi cament e que cada vont ade- mei o vai ser
r et r at ada n u m det er mi nado at o prat i cado por agent e admi ni st r at i vo. Est es at os- mei o
devero ser apreci ados por si mes mos . Vejamos um exempl o prt i co: s uponha- s e a
prt i ca de at o compos t o - uma aut ori zao - que recl ame duas vont ades, uma de con-
t edo a ut nomo (a pr i mei r a) e a out r a i nst r ument al (o visto da aut or i dade super i or ) .
A aut ori zao em si s at o perfei t o e acabado quando os doi s agent es t i ver em mani -
fest ado sua vont ade. Isso, cont udo, no i mpede o exame i ndi vi dual dos at os- mei o, e
nesse exame poder-se- verificar cada um dos el ement os component es , como a com-
pet nci a, a forma et c.
9 5
Para r egi st r ar - se a di ver gnci a dos aut or es , convm assi nal ar que SRGI O DE ANDRA FERREI RA
no acei t a os at os c ompos t os nes s a classificao (Direito administrativo didtico). DI GENES GASPARI NI
(ob. cit.) e CELSO ANTNI O BANDEI RA DE MELLO (Elementos) a el es n o f azem r ef er nci a. MARI A
SYLVIA Dl PI ETRO (Direito administrativo) os di s t i ngue, ma s o e xe mpl o qu e d de at o c o mp o s t o (a n o -
me a o do Pr oc ur a dor - Ge r a l da Repbl i ca, s e ndo pr ecedi da de apr ovao do Se na do, c onf or me ar t . 128,
I
a
, CF) par ece s i t uar - s e e nt r e os at os c ompl e xos .
At o Admi ni s t r at i vo 133
Se medi t ar mos com ser eni dade, ver emos que no o ato que compl exo ou com-
post o; a vont ade-fi m da Admi ni st r ao que exige vrios atos no pr ocesso de formao
da vont ade final. Est a que r esul t a de pr ocesso compl exo, e no o at o em si. Melhor,
ent o, fi rmar a concl uso de que h cert as vont ades admi ni st r at i vas que s oment e con-
s uma m seu ciclo de formao se mai s de um at o- mei o for pr at i cado em tal pr ocesso.
em rel ao a est e, e s a est e, que se poder falar em complexidade ou composio.
96
Por fim, opor t uno dest acar que a vont ade dos rgos col egi ados se confi gura
como ato simples coletivo. E que as vont ades formadoras so interna corporis e se di ssol -
vem no pr ocesso de formao, de modo que apenas u ma a vont ade que se proj et a no
mundo j ur di co.
5 Critrio dos Efeitos: Atos Const i t ut i vos, Decl arat ri os e
Enunci at i vos
Esse cri t ri o leva em consi derao o t i po de efeitos que os at os admi ni st r at i vos
podem produzi r. Podem ser const i t ut i vos, decl arat ri os e enunci at i vos.
Atos constitutivos so aquel es que al t eram uma rel ao j ur di ca, cri ando, modi fi -
cando ou ext i ngui ndo di r ei t os. Exempl o: a aut ori zao, a sano disciplinar, o at o de
revogao.
Atos declaratrios so os que apenas decl aram si t uao pr eexi st ent e, ci t ando- se,
como exempl o, o at o que decl ara que cert a const r uo provoca ri scos i nt egr i dade
fsica dos t r ans eunt es , ou o at o que const at a i rregul ari dade admi ni st r at i va em r go
admi ni st r at i vo.
Por fim, t emos os atos enunciativos, cuja caract er st i ca a de i ndi car em j u zos de
valor, dependendo, por t ant o, de out r os at os de cart er deci sri o. O exempl o t pi co
o dos par ecer es. Di ga-se, alis, que t ai s at os no so consi der ados como t pi cos at os
admi ni st r at i vos por al guns aut or es.
6 Critrio da Ret rat abi l i dade: Atos Revogveis e
Irrevogveis
Dest aca-se esse cri t ri o em funo da cessao ou no de efeitos no que t oca
i nci dnci a sobre a r bi t a j ur di ca de t ercei ros. Da poder afi rmar-se que, sob esse cri-
t ri o, os at os pode m ser revogveis ou irrevogveis.
So irrevogveis os at os que a Admi ni st r ao no mai s pode ret i rar do mu n d o
j ur di co por r azes admi ni st r at i vas ligadas a sua conveni nci a e opor t uni dade. Como
exempl o, uma licena par a exercer profi sso. Na ver dade, h casos especficos que i m-
9 6
Es t uda mos l onga me nt e esse a s s unt o no t r abal ho Regi me j ur di co dos at os admi ni s t r at i vos de conf i r ma-
o e de s ubs t i t ui o (Doutrina, v. I, p. 196- 205) .
134 Manual de Di r ei t o Admi ni s t r at i vo Car val ho Fi l ho
1 , 7
A r i gor , a a pl i c a o em si da mu l t a a t o a u t o e x e c u t r i o . Os ef ei t os p e c u n i r i o s q u e do a t o r e-
s u l t a m q u e n o p o d e m s er c o n s u ma d o s d i r e t a me n t e pe l os r g os a d mi n i s t r a t i v o s , ma s , a o r e v s ,
d e p e n d e r o de ao j udi c i a l .
pedem a revogao, mas, por sua pert i nnci a, sero eles exami nados opor t una me nt e
no t pi co rel at i vo revogao dos at os admi ni st r at i vos (t pi co XII dest e cap t ul o) .
Ao cont rri o, os atos revogveis so os que a Admi ni st r ao est livre par a expun-
gir do mu n d o j ur di co, fazendo cessar os seus efeitos, em decor r nci a de um cri t ri o
me r a me nt e admi ni st r at i vo. Nesse caso, t ai s at os no chegar am a conferir di r ei t o s ub-
j et i vo aos dest i nat r i os, no sent i do de t er em os seus efeitos mant i dos . Exempl o: uma
aut ori zao par a est aci onament o de veculo no pt i o de um pr di o pbl i co.
Como ens i nam os especi al i st as na mat ri a, a r egr a a revogabi l i dade dos at os
admi ni st r at i vos, vale dizer, a possi bi l i dade de dei xar com a Admi ni st r ao o poder de
avaliar, de forma discricionria, quando um at o deve perdurar, ou qua ndo h i nt er esse
de supr i mi - l o do uni ver so j ur di co.
7 Critrio da Execut ori edade: Atos Aut oexecut ri os e
No Aut oexecut ri os
O t e ma j mer eceu exame no t pi co relativo aut oexecut or i edade, como ca-
ract er st i ca dos at os admi ni st r at i vos. Sua repet i o aqui t em r azes de or dem apenas
didtica, eis que es t amos t r at ando da classificao dos at os qua ndo h vri os enfoques.
E um del es o de ser em aut oexecut r i os ou no.
Nesse aspect o, podem os at os ser autoexecutrios ou no autoexecutrios. Os pri -
mei r os so a regra geral e t m a i donei dade j ur di ca de ser em pos t os em i medi at a
execuo t o logo pr at i cados pel a Admi ni st r ao. No dependem, assi m, de qual quer
aut ori zao prvia, i ncl usi ve do Judi ci ri o. Si t uam- se a os at os de organi zao admi -
ni st rat i va, como as i nst r ues, port ari as e circulares, ent r e out r os.
Out r os at os, t odavi a, no t m esse condo. A Admi ni st r ao s pode execut
-los por via i ndi ret a, r ecor r endo ao Poder Judi ci ri o. E o caso da mul t a: depoi s de apli-
cada, s pode ser cobr ada do t r ansgr essor por via j udi ci al .
9 7
VI I I ESPCIES
Como a Admi ni st r ao Pbl i ca t em a seu cargo numer os as at ri bui es, di versos
so os at os admi ni st r at i vos que seus agent es prat i cam. E preci so di st i ngui r, ent r et an-
t o, os aspect os formal e mat er i al de tais at os. Para al guns at os adot ada uma nome n-
cl at ura especfica no que se refere ao nomen iuris ext er no, formal, aquel e pel o qual
conheci do no mundo j ur di co. No h de confundi r-se, por m, o nome do at o sob esses
aspect os com o seu cont edo, vale dizer, a mens agem que veicula, a ext eri ori zac
mat eri al , enfim, da pr opost a que o aut or do at o pr et endeu ext ernar.
At o Admi ni s t r at i vo 135
por essa not r i a di st i no que, quant o s espci es, devem os at os ser agru-
pados sob o aspect o formal , de um l ado, e sob o aspect o mat er i al (ou seu cont edo) ,
de out r o.
No obs t ant e, cabe anot ar que al guns est udi osos s uger em u ma classificao
dos at os admi ni st r at i vos consi der ando especi fi cament e as suas espcies (ou modalida-
des), i nde pe nde nt e me nt e do aspect o mat er i al ou formal que os caract eri ze. E conheci -
da, por exempl o, a classificao apont ada por HELY LOPES MEI RELLES,
9 8
que prev
os segui nt es agr upament os de at os: (a) normativos (de comando geral e abst r at o) ;
(b) ordinatrios ( or denam o f unci onament o da admi ni st r ao) ; (c) negociais ( encer r am
uma decl arao da Admi ni st r ao conj ugada com a vont ade do par t i cul ar ) ; (d) enun-
ciativos ( enunci am si t uao exi st ent e, sem mani fest ao mat er i al da Admi ni st r ao) ;
(e) punitivos ( cont m u ma sano apl i cada a i nfrat ores de nor ma s admi ni s t r at i vas ) .
9 9
Conquant o seja til t odo o esforo de si st emat i zao que envol va a mat r i a,
par ece- nos que a di t a classificao apr esent a al gumas si t uaes que a desfi guram, caso
se leve em cont a o preci so enquadr ament o dos at os. Al guns decretos, por exempl o,
enquadr am- s e r eal ment e na cat egori a de atos normativos, mas out r os exi st em, de car-
t er i ndi vi dual , que se s i t uam como ordinatrios. Portarias, instrues, ordens de servio, a
seu t ur no, se classificam como ordinatrios, mas, dependendo de seu cont edo, podem
caract eri zar-se ni t i dament e como normativos. Os at os negociais, como licenas e autoriza-
es, no per dem sua fisionomia de at os ordinatrios, j que t a mb m or denam a ativi-
dade admi ni st r at i va. Fei t o esse reparo, deve regi st rar-se que se t r at a de classificao
f r eqent ement e adot ada, mot i vo por que nos parece til menci on- l a aos l ei t ores.
1 Espcies Quant o Forma de Exteriorizao
1.1 Decretos e Regulamentos
Os decr et os so at os que pr ovm da mani fest ao de vont ade pri vat i va dos Che-
fes do Execut i vo, o que os t or na r esul t ant es de compet nci a admi ni st r at i va especfica.
A Const i t ui o Federal al ude a eles no art. 84, IV, como forma pel a qual o Pr esi dent e
da Repbl i ca d cur so fi el execuo das l ei s .
1 0 0
De acordo com o art . 87, pargrafo
ni co, I, da CF, cabe aos Mi ni st r os (e Secret ri os, nos Est ados e Muni c pi os) referendar
os decret os, s egundo a correl ao ent r e o cont edo dos at os e a rea de compet nci a
a seu cargo. Cui da- se de at os compost os, que r ecl amam a mani f est ao de ambas as
aut or i dades, frmul a or i unda do pr pr i o t ext o const i t uci onal .
9 8
Direito administrativo brasileiro, Mal hei r os, 29. ed. , 2004, p. 176- 195.
9 9
Adot a ndo a me s ma classificao, DI OGO DE FI GUEI REDO MOREI RA NETO, Curso de direito adminis-
trativo, For ense, 7. ed. , 1989, p. 121- 124.
1 0 0
As Cons t i t ui es es t aduai s e as Lei s Or gni cas muni ci pai s , a dot a ndo a me s ma s i s t emt i ca da Cons t i t ui -
o Federal pel a t eor i a do par al el i s mo pri nci pi ol gi co, at r i buem a Gover nador es e Prefei t os a compet nci a
par a expedi r decr et os . Na Cons t i t ui o do Es t ado do Ri o de Janei r o, por exempl o, a compet nci a est no art .
145, IV, e na Lei Or gni ca do Muni c pi o do Ri o de Janei r o, no art . 107, IV.
136 Manual de Di r ei t o Admi ni s t r at i vo Car val ho Fi l ho
Dependendo do cont edo, podemos classific-los em decret os gerais e individuais:
aquel es t m cart er nor mat i vo e t raam regras gerais; est es t m dest i nat r i os espec -
ficos, i ndi vi dual i zados. Exempl o de um decret o geral: o decret o que r egul ament a uma
lei. Exempl o de um decret o individual: o decret o de nomeao de servi dor pbl i co.
A dout r i na cos t uma classificar os decret os em decretos regulamentares (ou de execu-
o), vol t ados par a a compl ement ao e det al hament o das leis, e decretos autnomos (ou
independentes), dest i nados a supri r l acunas da lei. Teori cament e, no h dvi da quant o
a essa di st i no; bast a ver sua dest i nao. Cont udo, se cer t o que os decr et os regul a-
ment ar es so acol hi dos expr essament e pel o or denament o j ur di co pt r i o, os decr et os
aut nomos , como j vi mos, susci t am al gumas perpl exi dades quant o sua exi st nci a
di ant e da Const i t ui o: h que m os ent enda viveis, mas h t a mb m aquel es que os
j ul gam no acol hi dos pel o di rei t o posi t i vo vi gent e.
1 0 1
O decr et o geral , por sua nat ur eza, at o de que se socorre o Chefe do Execut i vo
par a r egul ament ar as leis, ou seja, para expedi r nor mas admi ni st r at i vas necessr i as a
que a lei possa ser execut ada. Trata-se, por t ant o, de at i vi dade de cart er admi ni st r at i -
vo.
1 0 2
Embor a no possa subst i t ui r a lei, l eg t i mo que o legislador, aps criar a nor ma
bsica, at r i bua ao decr et o a funo de al t erar f ut ur ament e cri t ri os e ndi ces obj et i vos.
Tem-se denomi nado tal pr ocesso de deslegalizao.
103
Quant o aos regulamentos, lcito afirmar que, consi der ando o seu aspect o for-
mal e orgni co, devem ser qualificados como at os admi ni st r at i vos, mui t o embor a se
apr es ent em cercados de pecul i ari dades especficas. O art . 84, IV, da CF, a el es se refere
de forma expressa, ao conferir ao Pr esi dent e da Repbl i ca compet nci a pri vat i va par a
"[...] expedir decretos e regulamentos para sua fiel execuo" (execuo das leis, di ga-se de
pas s agem) .
A despei t o de ser em ext eri ori zados at ravs de forma prpri a, cons t i t uem apn-
di ces de out r os at os, mai s c omume nt e de decret os ( embor a ne m s empr e) . Esses at os
que os col ocam em vi gnci a.
1 0 4
Trata-se, no ent ant o, de at os di versos - um o regu-
l ament o e out r o o at o admi ni st r at i vo que o pe em vigor no mu n d o j ur di co. No que
concer ne funo r egul ament ador a, no ent ant o, o obj et o (ou cont edo) de decr et os
r egul ament ar es e r egul ament os most r a- se i dnt i co, i st o , dest i nam- se aos me s mos
fi ns. Observe-se, por m, que, pel a di versi dade de obj et os, so at os di st i nt os o decr et o
1 0 1
Para no r epet i r mat r i a, vej a-se o que di s s emos a r espei t o no Cap t ul o 2, no t pi co pe r t i ne nt e ao Poder
Regul ament ar .
1 0 2
Deve- se regi st rar, a be m da ver dade, que o car t er admi ni st r at i vo decor r e do exame do at o sob o as pect o
or gni co (o r go de que emana) e formal (pr ocesso de cri ao i dnt i co ao dos demai s at os admi ni s t r at i vos ) .
N o obs t ant e, sob o aspect o mat er i al ou subst anci al , pode m os decr et os ser cons i der ados c omo t e ndo car-
t er l egi sl at i vo ou nor mat i vo, eis que pr oj et am nor mas gerai s, abs t r at as e i mpes s oai s .
103
v S T F > A D I
4 568, j . em 3. 11. 2011. Nes s e j ul gado foi consi der ada const i t uci onal a Lei n'-' 12. 382/ 2011,
que pr evi u o val or do s al r i o- m ni mo e del egou a decr et os pr esi denci ai s a funo de s ua al t er ao em al guns
anos s ubs e que nt e s .
1 0 4
HELY LOPES MEIRELLES, Direito administrativo brasi l ei ro, cit., p. 163. Regi st r e- se apenas que o s a udo-
so j ur i s t a i nf or ma que os r egul ament os so at os "postos em vigncia por decreto", qua ndo, na ver dade, out r os
at os t a mb m pode m t er essa funo (r esol uo, por t ar i a e t c ) .
At o Admi ni s t r at i vo 137
r egul ament ar e o decr et o que pe o r egul ament o em vigor: aquel e visa funo re-
gul ament ar, enquant o est e se dedi ca t o s oment e a conferir vi gnci a ao r egul ament o.
Doi s so os aspect os que di st i nguem os decr et os e os r egul ament os: ( l
e
) os
decr et os t m fora j ur gena prpri a, ou seja, vi goram por si me s mos como at os i nde-
pendent es, ao passo que os r egul ament os so at os dependent es e, por i sso, no t m
fora pr pr i a que os i mpul si one para a vigncia; (2
a
) os decr et os pode m ser nor ma-
tivos (como o caso dos decret os de execuo) ou i ndi vi duai s; os r egul ament os, ao
cont rri o, s se pr oj et am como at os nor mat i vos.
1.2 Resolues, Deliberaes e Regimentos
Resolues so at os, nor mat i vos ou i ndi vi duai s, emanados de aut or i dades de ele-
vado escalo admi ni st r at i vo, como, por exempl o, Mi ni st r os e Secret ri os de Est ado ou
Muni c pi o, ou de al gumas pessoas admi ni st rat i vas ligadas ao Gover no. Cons t i t uem
mat r i a das r esol ues t odas as que se i nser em na compet nci a especfica dos agent es
ou pessoas j ur di cas responsvei s por sua expedi o.
Tais r esol ues so t pi cos at os admi ni st r at i vos, t endo, por t ant o, natureza de-
rivada; pr es s upem s empr e a exi st nci a de lei ou out r o at o legislativo a que est ej am
subordinadas. Dest ar t e, no se conf undem com as r esol ues pr evi st as no t ext o cons-
t i t uci onal , como o caso das rel aci onadas no art. 59, VII, que i nt egr am o pr ocesso
legislativo. Trat a-se de atos autnomos e de natureza primria, no se conf i gur ando como
at os admi ni st r at i vos pr opr i ament e di t os .
1 0 5
E a me s ma hi pt ese, alis, cont empl ada
no art . 5
a
, 2
a
, da EC n
a
45/ 2004 (Reforma do Judi ci ri o), s egundo o qual caber ao
Consel ho Naci onal de Just i a, enquant o no sobrevi er o Est at ut o da Magi st r at ur a, a
edi o de resoluo par a di sci pl i nar o f unci onament o do rgo e definir as at ri bui es
do Mi ni s t r o- Cor r egedor .
1 0 6
'
1 0 7
Deliberaes so at os or i undos, em regra, de rgos col egi ados, como consel hos,
comi sses, t r i bunai s admi ni st r at i vos etc. Nor mal ment e, r epr es ent am a vont ade ma-
j ori t ri a de seus component es e se caract eri zam como at os si mpl es col et i vos, como
t i vemos a opor t uni dade de assi nal ar ao t rat ar da classificao dos at os sob o cri t ri o da
i nt er veno da vont ade est at al .
Out r a cat egori a de at os a dos regimentos, tpicos dos rgos col egi ados, cuja
funo resi de em demons t r ar sua organi zao e seu f unci onament o. A semel hana do
que ocorre com os regulamentos, tais at os fi cam, em regra, subor di nados a um at o de
1 0 5
Se gundo PONTES DE MI RANDA, " s o at os do Se na do Feder al ou do Co n gr e s s o Naci onal qu e i n-
d e p e n d e m de s ano e t m as r egr as j ur di cas de el abor ao c onf or me o Re gi me n t o i n t e r n o ou o Regi -
me n t o Co mu m" (Comentrios Constituio de 1967, t . III, p. 142) . Tr at am el as n o r ma l me n t e de ma t r i a
de i nt e r e s s e di r e t o da s Ca s a s Legi sl at i vas ( MANOEL GONALVES FERREI RA FI LHO, Cu r s o de di r ei t o
cons t i t uci onal , p. 186) .
106
A
Resol uo CNJ n
s
2, de 16. 8. 2005, publ . no DO de 23. 8. 2005, apr ovou o r e gi me nt o i nt e r no do r go,
no qual se apr es ent a s ua e s t r ut ur a e or gani zao.
1 0 7
Out r os exempl os de r es ol ues de nat ur eza pr i mr i a est o nos ar t s. 155, 2-, IV, e 68, 2
Q
, da CF.
138 Manual de Di r ei t o Admi ni s t r at i vo Car val ho Fi l ho
1 0 8
ODETE MEDAUAR, Direito administrativo didtico, Revi st a dos Tr i bunai s, 8. ed. , 2004, p. 170.
1 0 9
CRETELLAJ R. , Dicionrio, p. 34.
aprovao, nor mal ment e emanado do agent e que presi de o rgo. Por exempl o: r es o-
l uo que aprova um r egi ment o. Not e-se, cont udo, que o r egi ment o, como conj unt o
de regras, se ori gi na, no mai s das vezes, da vont ade unni me ou da mai or i a dos me m-
br os do rgo, ao passo que o at o de aprovao, como vem ens i nando a dout r i na, t e m
apenas a funo de servi r de i ns t r ument o par a sua formal i zao e ent r ada em vi gor .
1 0 8
1.3 Instrues, Circulares, Portarias, Ordens de Servio, Provimentos
e Avisos
Todos esses at os ser vem para que a Admi ni st r ao or gani ze sua at i vi dade e seus
rgos, e, por essa razo, so denomi nados por al guns aut or es de ordinatrios. Apesar
de auxi l i arem a Admi ni st r ao a definir mel hor sua organi zao i nt erna, a ver dade
que, na prt i ca, encont r amos mui t os del es os t ent ando cart er nor mat i vo, fato que
provoca a i mposi o de regras gerais e abst r at as.
O si st ema legislativo pt r i o no adot ou o pr ocesso de codificao admi ni st r a-
tiva, de modo que cada pessoa federativa, cada pessoa admi ni st r at i va ou at rgos
aut nomos di spem sobr e quem vai expedi r esses at os e qual ser seu cont edo. As
t ent at i vas que os est udi osos encet ar am para di st i ngui -l os t m si do infrutferas, poi s
que gr ande a vari ao que sofrem no que se refere a seu cont edo e compet nci a
dos agent es. Ent endemos , por m, que na prt i ca admi ni st r at i va at ual i rrel evant e
di st i ngui -l os. Rel evant e pr i mei r ament e ent end- l os como i ns t r ument os de organi -
zao da Admi ni st r ao. Depoi s, verificar se, em cada caso, foi compet ent e o agent e
que os prat i cou; se est o pr esent es seus requi si t os de val i dade; e qual o pr opsi t o do
admi ni st r ador . E, sobr et udo, se obser vam o pri nc pi o da l egal i dade.
1.4 Alvars
Al var o i ns t r ument o formal expedi do pela Admi ni st r ao, que, at ravs dele,
expr essa aqui escnci a no sent i do de ser desenvol vi da cert a at i vi dade pel o part i cul ar.
Seu cont edo o cons ent i ment o dado pel o Est ado, e por i sso se fala em alvar de au-
t ori zao, alvar de licena et c.
Embor a se cos t ume di zer que os alvars podem ser precrios ou definitivos,
109
par ece- nos que a pr ecar i edade ou a definitividade so at r i but os da aut or i zao ou da
licena que est o em seu bojo, de modo que s por ext enso de sent i do so classifica-
dos daquel a forma.
1.5 Ofcios
So atos formais, de i nt ensa utilizao na rot i na admi ni st rat i va, at ravs dos quai s
as aut ori dades admi ni st rat i vas se comuni cam ent re si ou com t ercei ros. Podem cont er
solicitaes, i mposi es, recomendaes ou mer as i nformaes. Sendo veculo de comu-
nicao, os ofcios t m grande i mport nci a, sob o aspect o formal, na via admi ni st rat i va.
At o Admi ni s t r at i vo 139
1.6 Pareceres
Os par ecer es cons ubs t anci am opi ni es, pont os de vi st a de al guns agent es ad-
mi ni st r at i vos sobr e mat r i a s ubmet i da sua apreci ao. Em al guns casos, a Admi -
ni st r ao no est obr i gada a formal i z-l os par a a pr t i ca de det er mi nado at o; di z-se,
ent o, que o par ecer facultativo. Quando emi t i do "por solicitao de rgo ativo ou
de controle, em virtude de preceito normativo que prescreve a sua solicitao, como preliminar
emanao do ato que lhe prprio", di r-se- obrigatrio.
110
Nes s a hi pt es e, o par ecer
i nt egra o pr ocesso de formao do at o, de modo que sua ausnci a ofende o el ement o
formal , i nqui nando- o, assi m, de vcio de l egal i dade.
Refl et i ndo um j u zo de valor, uma opi ni o pessoal do pareceri st a, o par ecer no
vi ncul a a aut or i dade que t em compet nci a decisria, ou seja, aquel a a que m cabe pr at i -
car o at o admi ni st r at i vo final. Trata-se de at os di versos - o par ecer e o at o que o aprova
ou rejeita. Como t ai s at os t m cont edos ant agni cos, o agent e que opi na nunca po-
der ser o que deci de.
De t udo i sso r esul t a que o agent e que emi t e o par ecer no pode ser consi der ado
sol i dar i ament e r esponsvel com o agent e que pr oduzi u o at o admi ni st r at i vo fi nal , de-
ci di ndo pel a aprovao do parecer. A r esponsabi l i dade do par ecer i st a pel o fato de t er
suger i do mal s oment e l he pode ser at ri bu da se houver compr ovao i ndi scut vel de
que agiu dol os ament e, vale dizer, com o i nt ui t o pr edet er mi nado de comet er i mpr obi -
dade admi ni st r at i va. Semel hant e comprovao, ent r et ant o, no di mana do parecer em
si, mas , ao revs, const i t ui nus daquel e que i mpugna a val i dade do at o em funo da
condut a de seu aut or .
1 1 1
No nos parece corret o, por t ant o, atribuir, a priori, r esponsabi l i dade sol i dri a
a servi dores par ecer i st as quando opi nam, sobre o aspect o formal ou subst anci al (em
t ese), pel a aprovao ou ratificao de cont r at os e convni os, tal como exi gi do no art.
38 da Lei n- 8. 666/ 1993 ( Est at ut o dos Cont r at os e Licitaes), e i sso por que o cont e-
do dos aj ust es depende de out r as aut or i dades admi ni st r at i vas, e no dos par ecer i st as.
Essa r esponsabi l i dade no pode ser at r i bu da por pr esuno e s se l egi t i ma no caso
de condut a dol osa, como j afi rmado, ou por erro grossei ro i nj ust i fi cvel .
1 1 2
Da j ul -
gar mos di gna de apl ausos nor ma legal que afaste a pr esuno de r es pons abi l i dade.
1 1 3
1 1 0
OSWALDO ARANHA BANDEI RA DE MELLO, Princpios, v. I, p. 575.
1 1 1
Foi c omo deci di u o STF no MS 24. 073-DF, Rei. Mi n. CARLOS VELLOSO, D] de 31. 10. 2003. Ressalve
-se apenas que o acr do i nvocou o f undament o de que o par ecer no ser i a at o admi ni s t r at i vo, o que, con-
cessa venia, const i t ui equ voco. Embor a seja at o de nat ur eza opi nat i va, o par ecer no dei xa, s por i sso, de
confi gurar-se c omo at o admi ni s t r at i vo.
1 1 2
O STF, por m, e ndos s ou or de m do TCU que, em pr ocesso admi ni s t r at i vo, de t e r mi na r a a audi nci a de
pr ocur ador es federai s (MS 24584- DE Rei. Mi n. MARCO AURLI O, em 9. 8. 2007; Informativo STF n
e
475,
ago. 2007) . O mel hor di r ei t o, a nos s o ver, est eve com os vot os venci dos dos Mi n. EROS GRAU, GILMAR
MENDES e CRMEN LCIA. Em a bono de nos s a opi ni o: TJ-RJ, Ap. Cv. 4 5 4 2 1 / 2 0 0 6 , 15
a
C.Cv., Rei. Des.
J OS PI MENTEL MARQUES, em 9. 1. 2007.
1 1 3
A Lei Est adual (RJ) n
s
5. 427, de P. 4. 2009, que r egul a o pr oces s o admi ni s t r at i vo est adual , di spe: "A
divergncia de opinies na atividade consultiva no acarretar a responsabilidade pessoal do agente, ressalvada a hiptese
de erro grosseiro ou m-f" (art . 38, 3
2
) .
140 Manual de Di r ei t o Admi ni s t r at i vo Car val ho Fi l ho
Cos t uma a dout r i na fazer referncia aos pareceres vinculantes, assi m concei t ua-
dos aquel es que i mpedem a aut or i dade decisria de adot ar out r a concl uso que no
seja a do at o opi nat i vo, ressal vando-se, cont udo, que se t r at a de r egi me de exceo
e, por i sso me s mo, s sendo admi t i dos se a lei o exigir expr es s ament e.
1 1 4
Em nos s o
ent ender, por m, h um desvio de qualificao jurdica nesses at os: par ecer es so at os
opi nat i vos, de modo que, se o opi nament o do pareceri st a vi ncul a out r a aut or i dade,
o cont edo do at o t i pi cament e decisrio, e no me r a me nt e opinativo, como de sua
nat ur eza. Em suma: o pareceri st a acaba t endo a vest i ment a de aut or i dade deci sri a,
cabendo ao agent e vi ncul ado papel mer ament e secundr i o e subser vi ent e concl uso
do pareceri st a. Cui da-se, poi s, de esdr xul a i nverso de status j ur di co. No obst ant e, a
admi t i r - se s emel hant e cat egori a, seria coerent e at ri bui r ao aut or do parecer vi ncul ant e
r esponsabi l i dade solidria, em funo de seu poder de deci so, compar t i l hado com a
aut or i dade vi ncul ada.
1 1 5
Sem embar go da anomal i a, a Lei n
f i
9. 784/ 1999, que regul a o pr ocesso admi -
ni st rat i vo federal, prev esse t i po de parecer e est abel ece que, se for vi ncul ant e, o pr o-
cesso fica par al i sado e, caso no o seja, poder pr ossegui r .
1 1 6
A nosso ver, o l egi sl ador
confundi u parecer vinculante com parecer obrigatrio: est e si m que, se ausent e, deveri a
ensejar a paral i sao do processo, e no o opi nament o vi ncul ant e.
Quando o at o deci sri o se l i mi t a a aprovar o parecer, fica est e i nt egr ado naquel e
como razo de decidir, ou seja, cor r esponde ao mot i vo do at o. Se, ao revs, o at o de-
ci sri o define a quest o de modo cont rri o ao parecer, dever a aut or i dade expressar
f or mal ment e as razes que a l evaram a decidir de modo cont r r i o ao opi nament o do
parecer, sob pena de ser consi der ado abuso de poder o at o que praticar, j us t ament e por
no r ender ensej o verificao de sua legalidade.
Por fim, convm dar uma palavra sobre os denomi nados pareceres normativos,
no mui t o r ar os na Admi ni st r ao. A t er mi nol ogi a levaria a um par adoxo, poi s que
um j u zo de valor no pode revest i r-se do cunho de nor mat i vi dade. Ocor r e que, s
vezes, o parecer esgot a, de forma profunda e est udada, o t r at ament o a ser di spensado
a det er mi nada quest o. Concor dando com esse t r at ament o, det er mi nada aut or i dade
deci sri a resolve, ent o, est end- l o a t odas as demai s hi pt eses i dnt i cas que vi erem
a ocorrer, passando, assi m, a r epr esent ar uma orientao geral par a os r gos admi ni s-
t rat i vos. Not e- se, t odavi a, que s em a aprovao formal da aut or i dade deci sri a e s em
sua i ndi cao de que o t r at ament o deve ser est endi do aos demai s rgos, o par ecer no
poder i a t er t ai s efeitos. O que se observa que a nor mat i vi dade no pr opr i ament e do
parecer, mas da sol uo que deu a det er mi nada quest o, devi dament e apr ovada pel a
aut or i dade compet ent e.
1 1 4
OSWALDO ARANHA BANDEI RA DE MELLO, Princpios gerais, cit., v. I, p. 576.
1 1 5
Nes s e s ent i do deci di u o STF, no MS 24631-DF, Rei. Mi n. J OAQUI M BARBOSA, em 9. 8. 2007 {Informa-
tivo STF n
a
475, ago. 2007) .
1 1 6
Ar t . 42, I
a
e 2
a
.
At o Admi ni s t r at i vo 141
1.7 Certides, Atestados e Declaraes
So esses at os classificados como declaratrios,
117
por que seu cont edo expr essa
a exi st nci a de cert o fato j ur di co. Nos atestados e declaraes, os agent es admi ni st r at i -
vos do f, por sua pr pr i a condi o, da exi st nci a desse fato. o caso, por exempl o,
do at est ado de vaci na ou de resi dnci a. Out r o exempl o a Decl arao de Nasci do
Vivo-DNV, quando expedi da por profissional de sade servi dor pbl i co.
1 1 8
As certides t a mb m compr ovam a exi st nci a de fatos, mas se di st i nguem dos
pr i mei r os pel a ci rcunst nci a de r epr esent ar em a r epr oduo do que j est formal i zado
nos regi st ros pbl i cos. Como exempl o, a cert i do de nasci ment o, a cert i do de dados
funcionais do servi dor et c.
No se pode esquecer que as cert i des revel am a expr esso do pri nc pi o da pu-
blicidade na Admi ni st r ao (art. 37, caput, da CF) e sua obt eno confi gura-se como
um dos di rei t os f undament ai s dos i ndi v duos par a a defesa de di rei t os e escl areci men-
t os de si t uaes de i nt er esse pessoal (art. 5-, XXXIV, "b", da CF) . Ser vem t a mb m
par a document ar o exerccio do di rei t o de acesso s i nformaes const ant es de rgos
pbl i cos, assegur ado pel o art. 5
a
, XXXIII, da CF.
1 1 9
Os Tri bunai s no t m, com al gumas excees, consi der ado o di r ei t o a cert i des
como i l i mi t ado, r est r i ngi ndo- o quando se confi gurem compor t ament os abusi vos do
i ndi v duo.
1 2 0
Di ga-se, por opor t uno, que a Lei n
a
9. 051, de 18. 5. 1995, embor a t enha
fixado o pr azo de 15 dias par a a expedi o de cert i des na Admi ni st r ao Di r et a ou
Indi ret a, i nst i t ui u l i mi t ao ao precei t o const i t uci onal , exi gi ndo que no r equer i ment o
da cert i do o i nt er essado i ndi que os fi ns e as razes do pedi do (art. 2
a
) .
Semel hant e exigncia, cont udo, a despei t o de no ser cont empl ada na Const i -
t ui o, deve ser i nt er pr et ada como necessri a par a evitar abusos no exerccio do di rei -
to cert i do. No ent ant o, a i nt er pr et ao mer ece t emper ament os . Se a i nformao
pessoal e diz r espei t o uni cament e ao pr pr i o i nt er essado, di spensvel e irrazovel se
t or na a exigncia. Ademai s, a Lei de Acesso (Lei n
a
12. 527/ 2011) pr ot ege as i nforma-
es pessoai s cont r a t ercei ros e, por isso, l hes r est r i ngem o acesso (art. 6
a
, III). Avul t a
notar, ai nda, que o me s mo di pl oma veda quai squer exi gnci as rel at i vas aos mot i vos do
pedi do quando se t r at a de i nformaes de i nt er esse pbl i co (art. 10, 3
a
) , e, se o faz
em rel ao a est as, com mai s razo t er que faz-lo no que concer ne s i nformaes de
i nt er esse pri vado r equer i das pel o pr pr i o i nt er essado. Cons equent ement e, a exi gnci a
1 1 7
Em edi es ant er i or es, cons i der vamos t ai s at os como enunciativos, em at eno dout r i na cl ssi ca. Me-
l hor r ef l et i ndo, pa s s a mos a t -l os c omo declaratrios, por que nel es o agent e pbl i co declara si t uao j ur di ca.
Assi m, r es er vamos a pr i mei r a cat egor i a par a os at os em que o agent e expr i me j u zo de val or - caso espec fi co
dos par ecer es, c omo a c e nt ua mos ant er i or ment e.
1 1 8
Essa decl ar ao foi i ns t i t u da pel a Lei n
s
12. 662, de 5. 6. 2012, par a vi gorar at a l avr at ur a do a s s e nt o do
r egi st r o de nas ci ment o, e deve ser f i r mada pel o profi ssi onal de s ade r esponsvel pel o a c o mp a n h a me n t o da
gest ao, do par t o ou do r ecm- nas ci do.
1 1 9
Vide Lei n
a
12. 527/ 2011 (art . 14).
1 2 0
Nes s e s ent i do, ApC v n'-' 4 5 0 / 8 5 , TJ-MS, 2 7 / 2 / 1 9 8 6 , e MS n
a
15, TJ-BA, de 27. 11. 1987, Sesso Pl ena.
142 Manual de Di r ei t o Admi ni s t r at i vo Car val ho Fi l ho
de apont ar mot i vo e fi ns, cont i da na Lei n
e
9. 051/ 95, s preval ece qua ndo o r equer ent e
post ul a a cert i do sobre fatos e si t uaes at i nent es a t ercei ros.
Al guns desses at os de cart er decl arat ri o r ecebem denomi nao pr pr i a em
vi r t ude de sua si t uao especfica. E o caso da apostila, que r et r at a o at o menci onado
em regi st ros funci onai s par a compr ovar a exi st nci a de cert a si t uao j ur di ca que
envolve o servi dor pbl i co. Essa comprovao encerra pr esuno iuris tantura da veraci-
dade do fato e s compor t a supr esso ou al t erao medi ant e prova efetiva em cont r r i o
a ser pr oduzi da pel a Admi ni st r ao.
1.8 Despachos
Despachos so at os admi ni st r at i vos prat i cados no cur so de um pr ocesso admi -
ni st rat i vo. Logi cament e, o t er mo se origina do Di rei t o Processual , que, i ncl usi ve, os
prev como forma especfica de mani fest ao j uri sdi ci onal (art. 162 e 3
S
do CPC) . No
campo do Di rei t o Admi ni st r at i vo, cont udo, o sent i do mai s ampl o, por que abr ange
no s as i nt er venes r ot i nei r as dos agent es, mas t a mb m al gumas mani fest aes
de cart er deci sri o. Como tais mani fest aes no t m t er mi nol ogi a especfica, fi cou
convenci onado cham- l as de despachos.
2 Espcies Quant o ao Cont edo
2.1 Licena
Podemos definir a licena como o at o vi ncul ado por mei o do qual a Admi ni s-
t rao confere ao i nt er essado cons ent i ment o para o de s e mpe nho de cert a at i vi dade.
1 2
No so t odas as at i vi dades que r ecl amam a licena do Poder Pbl i co. H, no ent ant o,
al gumas at i vi dades que o i ndi v duo s pode exercer de f or ma l eg t i ma se obt i ver o ne-
cessri o at o admi ni st r at i vo de licena. Atravs da licena, o Poder Pbl i co exerce seu
poder de polcia fi scal i zat ri o, verificando, em cada caso, se exi st em, ou no, bi ces
legais ou admi ni st r at i vos par a o des empenho da at i vi dade rei vi ndi cada.
Embor a sejam est udadas em t pi cos separados, a licena, a per mi sso e a aut o-
ri zao enquadr am- se, por suas pecul i ari dades, na cat egori a dos atos de consentimento
estatal. Podem encont r ar - se t rs aspect os que apr oxi mam as espci es dessa cat egori a:
( l
s
) t odos decor r em de anunci a do Poder Pbl i co par a que o i nt er essado des empe-
nhe a at i vi dade; (2
9
) nunca so conferidos ex officio: dependem s empr e de pedi do dos
i nt er essados; (3
S
) so sempr e necessri os para l egi t i mar a at i vi dade a ser execut ada
pel o i nt er essado.
Aut or i zada dout r i na denomi na os at os de cons ent i ment o est at al de atos nego-
ciais, por que r et r at am a conjugao de vont ades por par t e da Admi ni st r ao e do i n-
t er essado - expr esso or i unda de "atti amministrativi negoziali", cunhada pel a dout r i na
1 2 1
ARMANDO DE OLI VEI RA MARI NHO e ZAI RO LARA FILHO, Programa de direito administrativo, p. 99.
At o Admi ni s t r at i vo 143
i t al i ana. '
2 2
No a ut i l i zamos, por m, por duas razes. Pr i mei r ament e, no vi sl umbr a-
mos pr opr i ament e um negcio jurdico no caso; h, i st o si m, um i nt er essado que pede
o cons ent i ment o, de um l ado, e, de out r o, a Admi ni st r ao, que concede ou nega o
cons ent i ment o. Al m di sso, a mes ma dout r i na i nsere, na al udi da cat egori a, at os como
a aprovao, o visto e a homologao, em rel ao aos quai s no se identifica sequer a con-
j ugao de vont ades que caract eri za um negci o j ur di co.
1 2 3
Trs so os aspect os de relevo que devem ser exami nados em rel ao licena.
O pr i mei r o del es a sua nat ur eza. Trata-se de at o vinculado, por que o agent e no pos -
sui qual quer l i berdade quant o avaliao de sua condut a. Se o i nt er essado pr eenche
os r equi si t os legais par a a concesso da licena, t em ele di rei t o a obt -l a, e, se houver
denegao, admi ss vel ser at me s mo mandado de segur ana par a super ar o abuso
(art. 5
e
, LXIX, CF) .
O segundo fator que mer ece exame resi de na iniciativa. O Poder Pbl i co no
age ex officio par a out or gar licenas. Depende sempr e da deflagrao pr ocessada pel o
i nt er essado, que solicita o consent i ment o.
Por fim, deve ser real ado que o di rei t o subj et i vo do i ndi v duo at i vi dade que
pr et ende des empenhar no se confunde com o des empenho em si. O di r ei t o pr eexi st e
licena, mas o de s e mpe nho da at i vi dade s oment e se l egi t i ma se o Poder Pbl i co ex-
pr i mi r o seu cons ent i ment o pel a licena. Por essa razo que deve o at o t er nat ur eza
declaratria, como assi nal a MARIA SYLVIA Dl PIETRO com pr eci s o.
1 2 4
Mui t o conhe-
cidas so as licenas par a const rui r, de localizao de est abel eci ment o e par a exercer
profi sso r egul ament ada em lei.
Sendo a licena um at o vi ncul ado, deveria ela t er s empr e o cart er de definitivi-
dade. At os vi ncul ados so definitivos, ou seja, uma vez consi gnado em lei o di rei t o
at i vi dade desej ada pel o admi ni st r ado, a licena, r econhecendo- l he a possi bi l i dade de
exerccio desse di rei t o, no mai s pode ser desfeita por at o post er i or da Admi ni st r ao,
salvo quando a pr pr i a lei est abel ece pr azo par a a eficcia da licena. Se a lei no o faz,
a licena ser definitiva.
Todavia, no que t ange licena par a const rui r, dout r i na e j ur i s pr udnci a a t m
consi der ado como me r a facul dade de agir e, por consegui nt e, suscet vel de r evogao
e nqua nt o no i ni ci ada a obr a licenciada, r essal vando- se ao pr ej udi cado o di r ei t o
i ndeni zao pel os pr ej u zos c a us a dos .
1 2 5
O STF j conf i r mou, por mai s de u ma vez,
esse e nt e ndi me nt o. Nu ma das vezes, dei xou as s ent ado que, "antes de iniciada a obra,
a licena para construir pode ser revogada por convenincia da administrao pblica, sem que
1 2 2
HELY LOPES MEI RELLES, com base em UMBERTO FRAGOLA, F. R MASTROPASQUA E GUI DO
ZANOBI NI (ob. cit., p. 169) .
1 2 3
HELY LOPES MEI RELLES, ob. e loc. cit.
1 2 4
Ob. cit., p. 173.
1 2 5
Nes s e s ent i do, HELY LOPES MEIRELLES (ob. cit., p. 180) e SRGI O DE ANDRA FERREI RA, que se
refere, no caso, hi pt es e de revogabilida.de com indenizao (ob. cit., p. 113) .
144 Manual de Di r ei t o Admi ni s t r at i vo Car val ho Fi l ho
valha o argumento do direito adquirido".
126
Recent ement e, r edi s cut i do o t ema, a Cor t e
r ei t er ou essa or i ent ao, aver bando que "no fere direito adquirido deciso que, no curso
de processamento de pedido de licena de construo em projeto de loteamento, estabelece novas
regras de ocupao do solo".
127
Em que pese ser pacfico o ent endi ment o, par ece- nos, no m ni mo, es t r anho e
i ncompat vel com o i nst i t ut o da licena e de seu cart er de at o vi ncul ado e definitivo.
Ademai s, s empr e se assegura, na hi pt ese em quest o, i ndeni zao ao prej udi cado,
o que no se coaduna com a fi gura da revogao dos at os admi ni st r at i vos. Por essa
razo, h aut or i zada dout r i na que prefere ver nesses casos ver dadei r a desapropriao
do direito, est e si m i nst i t ut o que se compadece com o dever i ndeni zat r i o at r i bu do ao
Poder Pbl i co.
1 2 8
2.2 Permisso
Permi sso o at o admi ni st r at i vo di scri ci onri o e precri o pel o qual a Admi ni s-
t rao consent e que o part i cul ar execut e servio de ut i l i dade pbl i ca ou ut i l i ze priva-
t i vament e bem pbl i co. Como regra, a per mi sso at o di scri ci onri o e precri o, no
sent i do de que o admi ni st r ador pode sopesar cri t ri os admi ni st r at i vos par a expedi-la,
de um l ado, e de out r o no ser conferido ao per mi ssi onr i o o di rei t o cont i nui da-
de do que foi per mi t i do, de modo que poder o cons ent i ment o ser pos t er i or ment e
revogado s em i ndeni zao ao pr ej udi cado.
1 2 9
Convm observar, t odavi a, que esse o
sent i do clssico do at o de per mi sso, mas at ual ment e exi st em i nmer as rest ri es e
modi fi caes do i nst i t ut o no si st ema nor mat i vo vi gent e.
A precari edade, alis, ficou expressa na di sci pl i na relativa per mi sso de servi-
o pbl i co. Com efeito, a Lei n
a
8. 987, de 13. 2. 1995, ao definir o i nst i t ut o, afirma que
ele r et r at a uma del egao, a t t ul o precri o, da pr est ao de servi os pbl i cos (art. 2
a
,
IV). Essa caract er st i ca i ndi ca uma posi o favorvel da Admi ni st r ao Pbl i ca na rela-
o j ur di ca, j que o t i t ul ar da per mi sso no poder opor - se vont ade admi ni st r at i va
de ext i ngui r o at o.
E verdade, t odavi a, que no at ual si st ema const i t uci onal (art. 175) e na discipli-
na fi xada na menci onada lei a per mi sso de servios pbl i cos h de ser pr ecedi da de
1 2 6
RE n
2
105. 634, 2
a
Tur ma, Rei. Mi n. FRANCI SCO REZEK, publ . D] 8. 11. 1985. Em r el ao ao t ema, h
pr ecedent e: RE n 85. 002, 2
S
Tur ma, Rei. Mi n. MOREI RA ALVES (RTJ 7 9 / 1 0 1 6 ) .
1 2 7
RE n
a
212. 780- RJ, I
a
Tur ma, Rei. Mi n. ILMAR GALVO, j ul g. em 27. 4. 1999 (vi de Informativo STF n
:
147, mai o 1999. Regi st r e- se que nes s a deci so o e mi ne nt e Rel at or menci ona c omo pr ecedent e o ci t ado RE
n'-' 85. 002, publ . na RTJ 79/ 1016.
1 2 8
LCIA VALLE FI GUEI REDO (Disciplina urbanstica da propriedade, p. 85- 91) . A t ese, e mbor a i nc omum,
par ece- nos mai s coer ent e com o s i s t ema j ur di co do que a de r evogabi l i dade com i ndeni zao.
1 2 9
O Cdi go de Trnsi t o Brasileiro, i nst i t u do pel a Lei n'-' 9. 503, de 23. 9. 1997, pr ev o que de nomi na de "Per-
mi s s o par a Di ri gi r" conferi da quel e que for apr ovado no exame de habi l i t ao, t endo a val i dade de um ano,
per odo aps o qual ser out or gada a cart ei ra definitiva (art. 148, 2
5
) . Apesar da denomi nao, no se t r at a
de "per mi sso", mas si m de licena, por que o at o vi ncul ado e a ele t em di r ei t o o i ndi v duo que pr eenche as
condi es fixadas no Cdi go. A pr ovi sor i edade de sua eficcia no l he ret i ra a nat ur eza de licena, e t ant o i sso
ver dadei r o que a cassao do at o s oment e se l egi t i ma se ocorrer al gum dos fatos que a lei expr es s ament e prev.
At o Admi ni s t r at i vo 145
licitao, o que, l ogi cament e, r eduz em mui t o o mbi t o da pr ecar i edade do at o. que,
se a escol ha do per mi ssi onr i o r esul t a de pr ocedi ment o l i ci t at ri o formal , no pode
o per mi t ent e, a seu excl usi vo j u zo, dar fim ao at o, salvo se houver i nt er esse pbl i co
devi dament e j ust i fi cado.
Embor a seja, de regra, i nt ei r ament e discricionria, e nesse caso pode ser chama-
da de simples ou incondicionada, a per mi sso poder ser condicionada ( t ambm chamada
de contratual),
130
quando o pr pr i o Poder Pblico criar aut ol i mi t aes, que podem se
referir a prazo, razes de revogao, garant i as aos per mi ssi onr i os et c. Nes s as hi p-
t eses, a di scri ci onari edade admi ni st r at i va sofrer mi t i gao, poi s que a l i ber dade de
at uao por par t e do admi ni st r ador esbar r ar nas condi es que ele pr pr i o est abel e-
ceu. Exempl o: se u ma det er mi nada per mi sso de us o de bem pbl i co out or gada sem
qual quer condi o, a Admi ni st r ao livre par a revog-la. Se, t odavi a, gar ant i do o
pr azo m ni mo de um ano, a Admi ni st r ao t er que r espei t ar tal pr azo, pena de, no o
fazendo, possi bi l i t ar que o per mi ssi onr i o post ul e a r epar ao de seus prej u zos pel a
ext i no ant eci pada.
Al m da per mi s s o par a execuo de servios pbl i cos, pode ela consent i r o uso,
por particular, de um bem pbl i co. Chamar-se-, nessa hi pt ese, de per mi s s o de us o
de bem pbl i co, t ema que, por sua pert i nnci a, ser desenvol vi do no cap t ul o dedi cado
ao dom ni o pbl i co, no t pi co relativo ao uso dos bens pbl i cos (vide Cap t ul o XVI).
i mpor t ant e registrar, a pr opsi t o do t ema, que a clssica per mi s s o de servi os
pbl i cos, como at o admi ni st r at i vo, desapareceu do si st ema. Ant er i or ment e, er am ad-
mi t i das, com formas bem definidas, duas modal i dades de pr est ao de servi os pbl i -
cos: uma at ravs da concesso de servios pbl i cos, com a nat ur eza j ur di ca de contrato
administrativo; out r a, por mei o da per mi sso de servios pbl i cos, com a fisionomia
de ato administrativo. Ent r et ant o, a Lei n
a
8. 987/ 1995, referi ndo-se per mi s s o de
servios pbl i cos, conferi u-l he nat ur eza j ur di ca cont r at ual , consi der ando- a contrato de
adeso,
131
i sso com base no pr pr i o art. 175, pargrafo ni co, i nc. I, da CF, que j dei -
xara dvi das em seu enunci ado, por t r ansmi t i r a idia de que a per mi sso de servios
pbl i cos se revest i ri a de forma cont rat ual i zada.
A nova pos t ur a legal, por t ant o, descar t ou a per mi s s o de servi os pbl i cos
como at o admi ni st r at i vo, da forma clssica como era consi der ada. Al i s, com o t ra-
t a me nt o est abel eci do na lei, f i ca difcil saber, em t er mos at uai s, quai s as l i nhas di -
ferenci ai s efetivas que demar car i am a di ferena ent r e a concesso e a per mi s s o de
servi os pbl i c os .
1 3 2
Di ant e de t udo i sso, r eduzi u- se a um m ni mo de ext enso o uni ver so de at os
admi ni st r at i vos de per mi sso. Podemos dizer, sem medo de errar, que, er r adi cados os
at os admi ni st r at i vos de per mi sso de servios pblicos, r est ar am apenas os at os de per-
mi sso de uso de bens pblicos, cuja di sci pl i na no al canada ne m pel o art . 175 da CF
1 3 0
HELY LOPES MEIRELLES, ob. cit., p. 171.
1 3 1
Ar t . 40.
1 3 2
O pr pr i o STF, em di s cus s o s obr e o t ema, deci di u, por aper t ada mai or i a, que no mai s exi st e di ferena
concei t uai ent r e a conces s o e a per mi s s o de servi os pbl i cos ( ADI N n 1.491-DF, Rei . Mi n. CARLOS
VELLOSO) . Vej am-se os coment r i os a s er em feitos no Cap t ul o VIII.
146 Manual de Direito Administrativo Carvalho Filho
ne m pel a Lei n
Q
8. 987/ 1995. O es t udo sobre essa per mi sso ser apr esent ado, como j
foi di t o, no Cap t ul o XVI, dest i nado aos bens pbl i cos.
Em s nt ese, e par a no nos afast armos da di dt i ca da obra, podemos consi der ar
como admi ss vei s duas modal i dades de per mi sso: (1) a per mi s s o de us o de bens
pbl i cos, qualificado como at o admi ni st r at i vo uni l at eral , di scri ci onri o e pr ecr i o (po-
dendo, cont udo, ser condicionada, como vi mos); (2) a per mi s s o de servi os pbl i cos,
com a nat ur eza legal de cont r at o admi ni st rat i vo, bilateral e r esul t ant e de at i vi dade
vi ncul ada do admi ni st r ador em vi r t ude da exigncia nor mal de licitao par a a escol ha
do cont r at ado.
1 3 3
No obst ant e, a EC n
9
49/ 2006 susci t ou inegvel per pl exi dade ao i nt r oduzi r as
al neas "b" e "c" no i nci so XXIII do art. 21 da CF. Ao excepci onar o monopl i o federal
sobr e at i vi dades nucl eares, os di sposi t i vos enunci ar am: "b) sob regime de permisso, so
autorizadas a comercializao e a utilizao de radioistopos para a pesquisa e usos mdicos, agr-
colas e industriais" e "c) sob regime de permisso, so autorizadas a produo, comercializao e
utilizao de radioistopos de meia-vida igual ou inferior a duas horas".
Como faci l ment e se pode observar, o cons ent i ment o federal t er por foco as
at i vi dades de comerci al i zao, pr oduo e utilizao, t odas nor mal ment e obj et o dos
at os de licena ou autorizao, j que no se t r at a de servi o pbl i co pr opr i ament e di t o,
est e si m, pass vel de cons ent i ment o por concesso ou per mi sso. Da me s ma forma,
nada h r el at i vament e ao us o de bens pbl i cos, o que, como vi mos, t a mb m poder i a
ser obj et o do at o de per mi sso. Trata-se, na verdade, de at i vi dade pri vada, de cart er
econmi co ( embor a sob severo cont rol e do governo federal), par a cujo cons ent i ment o
no a per mi sso o i ns t r ument o adequado.
Assi m sendo, par ece- nos que o Const i t ui nt e provocou i mperdovel confuso no
que t oca ao j t o confuso si st ema de consent i ment os est at ai s. Sem embar go do t er mo
"per mi sso", o cons ent i ment o na hi pt ese deve ser formal i zado por ato administrativo
(licena ou aut or i zao), e no por contrato administrativo, como o seri a se se cui dasse
da at ual per mi sso de servi o pbl i co, tal como regul ada no di rei t o posi t i vo. Por out r o
l ado, o "r egi me" a que se referem os di sposi t i vos ser aquel e que a lei r egul ament ador a
definir par a a prt i ca do at o de consent i ment o, o que, alis, j ocorre, como regra, com
as at i vi dades suj ei t as s l i cenas e aut or i zaes.
1 3 4
2.3 Autorizao
Aut ori zao o at o admi ni st r at i vo pel o qual a Admi ni st r ao consent e que o
part i cul ar exera at i vi dade ou ut i l i ze bem pbl i co no seu pr pr i o i nt er esse. E at o di s-
cri ci onri o e precri o, caract er st i cas, por t ant o, i dnt i cas s da per mi sso.
1 3 3
Apenas para mostrar a confuso que reina atualmente quanto caracterizao do instituto, a Lei n-
9.472, de 16.7.1997, que dispe sobre o sistema de telecomunicaes, alude permisso como ato adminis-
trativo discricionrio e precrio (art. 118), contrariando, pois, a configurao prevista na Lei n
2
8.987/1995.
1 3 4
Pelas dificuldades oriundas da aplicao dos atos de consentimento estatal, cuja variao de espcie
mais confunde do que elucida, talvez se possa no futuro adotar uma s denominao para os institutos da
licena, permisso e autorizao, buscando-se na respectiva lei o regime jurdico aplicvel na espcie, como
ocorre em alguns sistemas estrangeiros, inclusive no direito italiano.
Ato Administrativo 147
necessri a a aut ori zao quando a at i vi dade sol i ci t ada pel o part i cul ar no
pode ser exerci da l egi t i mament e sem o cons ent i ment o do Es t a do.
1 3 5
No exerccio de
seu poder de polcia, por m, o Poder Pbl i co d o seu cons ent i ment o no que se refere
ao des empenho da at i vi dade, quando no encont r a prej u zo par a o i nt er esse pbl i co.
Exempl os de aut ori zao: aut ori zao par a est aci onament o de ve cul os part i cul ares
em t er r eno pbl i co; aut ori zao para por t e de ar ma; aut or i zao par a f echament o de
r ua por u ma noi t e par a a realizao de festa comuni t r i a; a aut or i zao par a oper ar
di st ri bui o de sinais de t el evi so a c a bo
1 3 6
et c.
No que t oca aut or i zao par a us o de bem pbl i co, r epet i mos o que di s s emos
quant o per mi s s o: o t e ma ser exami nado no Cap t ul o XVI, rel at i vo ao dom ni o
pbl i co.
A Const i t ui o Federal fez referncia s aut ori zaes. So elas menci onadas na
Cart a par a a pesqui sa e lavra de recursos mi ner ai s e par a o apr ovei t ament o dos pot en-
ciais de energi a hi drul i ca (art. 176, pargrafo ni co), e t a mb m par a cert as at i vi dades
especi ai s de compet nci a da Uni o Federal (art. 21, i nci so XI I ) .
1 3 7
Apesar da clssica configurao do at o de aut ori zao, de vez em qua ndo surge
no or denament o j ur di co nor ma que di spensa ao at o caract eri zao di versa, i nst i t ui n-
do indesejvel confuso na mat ri a. E o caso da Lei n
9
9. 472/ 1997 - di sci pl i nadora
do si st ema de t el ecomuni caes -, em cujo art. 131, l
9
, a aut or i zao de servi o
de t el ecomuni caes qualificada como at o vi ncul ado, refugi ndo, por t ant o, nor mal
nat ur eza do a t o.
1 3 8
Tal i novao em nada cont ri bui par a a anl i se cientfica do di rei t o
e, ao revs, s serve par a provocar t ol as pol mi cas em i nt r pr et es mai s desavi sados.
Em vi r t ude do advent o da Lei n
9
10. 826, de 22. 12. 2003 - denomi nada de Esta-
tuto do Desarmamento -, par ece- nos opor t uno t ecer breve consi der ao sobr e o por t e de
arma, clssico exempl o de at o admi ni st r at i vo de aut ori zao. Com f undament o no art.
22, i nci so XXI, da CF, segundo o qual a Uni o t em compet nci a pri vat i va par a legislar
sobre mat er i al blico, a referida lei at ri bui u Polcia Federal compet nci a admi ni st r a-
tiva par a a expedi o do at o de aut ori zao para o por t e de ar ma de fogo, mas condi -
ci onou a out or ga expedi o prvia de out r o at o de aut ori zao, de compet nci a do SI-
NARM - Si st ema Naci onal de Ar mas, rgo i nt egr ant e do Mi ni st r i o da Just i a, par a a
compr a e regi st ro da ar ma (art. 4
e
, l
9
) .
1 3 9
No obst ant e deva o i nt er essado pr eencher
cert os r equi si t os pr evi st os na lei para a aut ori zao de por t e (art. 10, l
9
) , el ement os
1 3 5
MARIA SYLVIA Dl PIETRO, ob. cit., p. 172.
1 3 6
Este ltimo foi reconhecido pelo STF como ato de autorizao, de natureza precria e de carter discri-
cionrio, sujeito apreciao de convenincia e oportunidade pela Administrao federal (RMS 22.665, Rei.
Min. NELSON JOBIM; vide Informativo STF n
e
434, ago. 2006).
1 3 7
MARIA SYLVIA Dl PIETRO considera esta como uma terceira modalidade, a autorizao de servio
pblico (ob. cit., p. 172). Com a devida vnia, entendemos que o art. 21, XII, da CF, prev para a execuo
de servios pblicos a concesso e a permisso, tambm mencionadas no dispositivo. E que as atividades ali
constantes podem ser do interesse somente privado, hiptese em que, a sim, o ato ser de autorizao. Ver
a respeito JOS AFONSO DA SILVA (Curso de direito constitucional positivo, p. 430).
1 3 8
A distoro foi bem observada por DINOR MUSETTI GROTTI em seu trabalho Regime jurdico das
telecomunicaes, publicado na RDA 224 (ano 2001), p. 183-196.
1 3 9
Ressalve-se, ent ret ant o, que a lei admitiu a celebrao de convnios entre o Ministrio da Justia
(rectius: Unio Federal) com Estados e Distrito Federal para o cumpri ment o de suas normas (art. 22).
148 Manual de Di r ei t o Admi ni s t r at i vo Car val ho Fi l ho
esses que so vi ncul ados par a a Admi ni st r ao, o at o di scri ci onri o, vi st o que a el a
caber, em l t i ma i nst nci a, avaliar os cri t ri os de conveni nci a e opor t uni dade par a
a out or ga, ai nda que cumpr i dos aquel es requi si t os pel o i nt er essado. Significa, poi s,
que i nexi st e prvi o di rei t o subj et i vo posse e ao por t e de ar ma, a no ser nos casos
expr es s ament e l i st ados na lei regul adora (art. 6
a
) ; o di rei t o, em conseqnci a, nasce
com o at o admi ni st r at i vo de aut ori zao.
Merece coment r i o, ai nda, um out r o aspect o rel at i vo aut or i zao. O di rei t o
posi t i vo cont empl a at os de cons ent i ment o est at al a que d a denomi nao de concesso.
o caso do art. 176, I
a
, da CF, que prev a concesso de lavra em mat r i a de r ecur sos
mi ner ai s, e do art . 223, da CF, que admi t e a "concesso [...] para o servio de radiodifuso
sonora e de sons e imagens". Conquant o t enha si do empr egado o t er mo "concesso", tais
i ns t r ument os no t m a fi si onomi a de cont r at os admi ni st r at i vos, como so as con-
cesses em geral, mas si m de mer os at os admi ni st r at i vos - especi fi cament e at os de
autorizao. Esse descompasso ent r e denomi nao e nat ur eza de i nst i t ut os provoca in-
desejvel confuso ent r e os oper ador es do di rei t o e i negavel ment e cont r apr oducent e
par a a cincia j ur di ca. Da a i mpor t nci a de perqui ri r-se o cont edo e a nat ur eza do
i nst i t ut o, e no apenas a sua forma ou denomi nao.
1 4 0
2.4 Admisso
Admi sso o at o admi ni st r at i vo que confere ao i ndi v duo, desde que pr eencha
os r equi si t os legais, o di rei t o de receber o servio pbl i co desenvol vi do em det er-
mi nado est abel eci ment o oficial. E o caso da admi sso em escol as, uni ver si dades ou
hospi t ai s pbl i cos.
Trata-se de at o vi ncul ado. Pr eenchendo os r equi si t os que a lei fixou, o i ndi v duo
faz j us ao servi o pr est ado em tais est abel eci ment os, no t endo o admi ni st r ador , as-
si m, qual quer l i berdade na avaliao de sua condut a. Negado o di rei t o, pode o prej udi -
cado socorrer-se da via judicial, inclusive at ravs do ma nda do de segurana, se provar
a l i qui dez e cert eza de seu di rei t o (art. 5
9
, LXIX, CF) .
2.5 Aprovao, Homologao e Visto
Agr upamos nest e t pi co a aprovao, a homol ogao e o vi st o por que t m eles
um denomi nador comum: ne nhum del es exi st e i sol adament e, mas , ao revs, pr essu-
pe m s empr e a exi st nci a de out r o at o admi ni st r at i vo.
A aprovao a mani fest ao di scri ci onri a do admi ni st r ador a r espei t o de out r o
at o. Pode ser prvia ou posterior. A Const i t ui o Federal prev hi pt ese de aut ori zao
prvi a no art . 52, III: o Senado se mani fest a ant es da nomeao de al guns me mbr os da
Magi st r at ur a, Gover nador de Territrio etc. J no art. 49, IV, est exempl o de aprova-
De s s e mo d o , s er pos s vel a del egao a t ai s e nt e s f eder at i vos da f uno de expedi r at os de a ut or i z a o
de por t e e de pos s e de a r ma .
1 4 0
A nat ur eza dos ci t ados i ns t r ume nt os mai s el uci dat i va nos di pl omas r egul ador es , r es pect i vament e o
Decr et o- l ei n
e
227, de 28. 2. 1967 (Cdi go de Mi ner ao) , em seu art . 2-, I, e a Lei n
q
4. 117, de 27. 8. 1962
(Cdi go Brasi l ei ro de Tel ecomuni caes) , em seu art . 34, I
o
.
At o Admi ni s t r at i vo 149
o a posteriori: o Congr esso se mani fest a aps a decret ao do est ado de defesa e da
i nt erveno f eder al .
1 4 1
A homologao, a seu t ur no, const i t ui mani fest ao vi ncul ada, ou seja, pr at i cado
o at o, o agent e por ela responsvel no t em qual quer mar gem de avaliao quant o
conveni nci a e opor t uni dade da condut a. Ou bem pr ocede homol ogao, se tiver
havi do l egal i dade, ou no o faz em caso cont rri o. Al m do aspect o da vi ncul ao do
agent e, a homol ogao t raz ai nda out r a di st i no em rel ao aprovao: cont rari a-
ment e a est a, a homol ogao s pode ser pr oduzi da a posteriori.
142
H dout r i na que
admi t e a homol ogao par a exame da legalidade e t a mb m da conveni nci a.
1 4 3
No nos
parece lgico, com a devi da vnia, o exame di scri ci onri o da conveni nci a no at o ho-
mol ogat r i o, poi s que, se assi m fosse, ne nhuma diferena haveri a em rel ao ao at o de
aprovao post eri or. Apesar di sso, h casos em que a lei, embor a de f or ma i mprpri a,
r eal ment e per mi t e ao agent e homol ogador aferio de l egal i dade e de conveni nci a
admi ni st r at i va. E o caso da homol ogao na l i ci t ao.
1 4 4
O visto at o que se l i mi t a verificao da l egi t i mi dade formal de out r o at o. Mas
pode t a mb m ser apenas at o de cincia em rel ao a out r o. Seja como for, o vi st o
condi o de eficcia do at o que o exige. Exempl o: um at o de A di ri gi do a C t em que ser
encami nhado com o vi st o de B.
Embor a nos t enhamos referido homol ogao, aprovao e vi st o, ent endemos
mai s apr opr i ado falar-se em atos de confirmao, em que mai s i mpor t ant e que a t er mi no-
logia do at o a verificao de que a vont ade final da Admi ni st r ao s ser t i da como
vlida e eficaz com a pr esena da l eg t i ma mani fest ao volitiva confi rmat ri a da par t e
de al guns agent es. Uma anl i se det i da do t ema h de revelar que um agent e, quando
homol oga, aprova ou ape o seu vi st o, est em qual quer caso confirmando a vont ade
do at o ant eri or, confi rmao essa necessri a por fora da nor ma legal ou r egul ament ar
aplicvel. Trat a-se de hi pt eses, como j r egi st r amos, em que a lei exige a formal i zao
de procedimento par a alcanar a vontade-fim da Admi ni st r ao; t odos os at os do pr ocedi -
ment o, inclusive os de confi rmao, const i t uem as vontades-meio admi ni st r at i vas.
2.6 Atos Sancionatrios
At os sanci onat r i os so as puni es aplicadas quel es que t r ansgr i dem nor mas
admi ni st r at i vas. Como di versas so as reas em que i nci dem, pode- se di zer que as
sanes so agrupvei s em duas cat egori as: sanes internas e externas. As pr i mei r as so
aplicadas em decor r nci a do regi me funcional do servi dor pbl i co, e como exempl o
podemos apont ar as penal i dades previ st as nos est at ut os funci onai s: advert nci a, sus-
1 4 1
HELY LOPES MEI RELLES admi t e que a apr ovao possa ser vi ncul ada (ob. cit., p. 172) . Per mi t i mo-
- nos, por m, com o r es pei t o que nos mer ece o i nsuper vel publ i ci st a, qual i fi c-l a c omo t i pi cament e di scri -
ci onri a, na est ei r a, al i s, da dout r i na domi na nt e (D. GASPARINI, ob. cit., p. 86) ; CELSO A. BANDEI RA
DE MELLO (ob. cit., p. 210) ; LCIA VALLE FI GUEI REDO, (ob. cit., p. 101) .
1 4 2
Com i dnt i ca opi ni o, DI GENES GASPARINI, Direito administrativo, cit., p. 8 1 , e MARI A SYLVIA
ZANELLA Dl PI ETRO, Direito administrativo, cit., p. 174.
1 4 3
a opi ni o de HELY LOPES MEIRELLES, Direito administrativo brasileiro, cit., p. 173.
, 4 4
O exempl o de MARI A SYLVIA ZANELLA Dl PI ETRO, Direito administrativo, cit., p. 175.
150 Manual de Di r ei t o Admi ni s t r at i vo Car val ho Fi l ho
penso, demi s s o et c. As sanes ext ernas decor r em da rel ao Admi ni st r ao- admi -
ni st r ado e i nci dem quando o i ndi v duo infringe a nor ma admi ni st r at i va. So exempl os
a mul t a de t r nsi t o, a mul t a t ri but ri a, a apr eenso de bens, a i nt er di o de at i vi dade,
o f echament o de est abel eci ment os etc.
H doi s aspect os que mer ecem observao quant o a t ai s at os. O pr i mei r o con-
si st e na exi gnci a de est ar em eles previ st os na lei, e ne m poder i a ser di ferent e, vi st o
que, no sendo assi m, o i ndi v duo no t eri a a menor segur ana cont r a os at os da Ad-
mi ni st r ao. Trat a-se, na verdade, de corol ri o do pri nc pi o do devi do pr ocesso legal
(dueprocess oflaw) (art. 5
2
, LIV, CF) .
A pr opsi t o, vale dest acar que o di rei t o posi t i vo j previ u o at o sanci onat -
ri o de pr i so admi ni s t r at i va;
1 4 5
a par t i r da vi gent e Const i t ui o, t odavi a, s emel hant e
sano no mai s pde subsi st i r em vi r t ude de os r espect i vos ma nda me nt os no t e-
r em si do r ecepci onados pel o art . 5
e
, LXI e LXVII, da CF, como j havi a cor r et ament e
as s ent ado o STJ.
1 4 6
Di ant e di sso, no mai s podem ser cri adas nor ma s que prevej am
sano daquel a na t ur e z a .
1 4 7
Averbe-se que as Const i t ui es ant eri ores aut or i zavam a pr i so por or dem da
"autoridade competente".
148
A Cart a vi gent e, cont udo, al ude a "autoridade judiciria compe-
tente" (art. 5
a
, LXI), excl ui ndo, por t ant o, a l egi t i mi dade da pr i so or denada por aut o-
ri dade admi ni st r at i va, salvo nas duas excees previ st as na pr pr i a Const i t ui o: (1-)
t r ansgr esses mi l i t ares (art. 5
a
, LXI); e (2
a
) det eno por fora de est ado de stio, em
que h suspenso de cert as garant i as const i t uci onai s (art. 138 c/ c art . 139, II, CF) .
1 4 9
Cons equent ement e, no foram t ambm recepci onadas pel a vi gent e Const i t ui o as
di sposi es da Lei n
a
6. 815, de 19. 8. 1980 (Est at ut o dos Est r angei r os) , que pr evi am a
possi bi l i dade de pr i so por or dem do Mi ni st r o da Just i a, exi gi ndo-se at ual ment e que
a pri so seja pr ecedi da de or dem j udi ci al .
1 5 0
O segundo aspect o que, como regra, o admi ni st r ador t er o encargo de con-
si derar vri os fatores par a be m observar o regi me de adequao da sano infrao
comet i da, a me nos que a lei pr evi ament e defina essa correl ao, como bem anot a SA-
YAGUES LASO.
1 5 1
Em out r as pal avras: freqent e, como j vi mos, que a lei rel aci one
as condut as ilcitas n u m di sposi t i vo e as sanes em out r o; quando a lei adot a tal cri-
1 4 5
Er a o caso do art . 35, do Decr et o- l ei n
s
7. 661 de 1945 - a ant i ga lei de falncias -, qua ndo o falido des -
cumpr i a as obr i gaes i mpos t as qua ndo da decr et ao da falncia (art . 34) .
1 4 6
Smul a 280: "O art . 35 do Decr et o- l ei n
a
7. 661/ 1945, que est abel ece a pr i s o admi ni st r at i va, foi r evo-
gado pel os i nci sos LXI e LXVII do art . 5'-' da Cons t i t ui o Federal de 1988. "
1 4 7
A Lei n
Q
11. 101, de 9. 2. 2005 (a nova lei de fal nci as), por m, s upr i mi u em bom mo me n t o a anomal i a,
cons i der ando agor a que o falido, na hi pt ese, comet e cr i me de desobedi nci a (art . 104, par gr af o ni co) .
As s i nal ando a al t er ao, veja-se FBIO ULHOA COELHO (Comentrios nova lei de falncias e de recuperao
de empresas. Saraiva, 2005, p. 284) .
1 4 8
Cons t i t ui o de 1891 (art . 72, 13); de 1934 (art. 113, i nc. 21) ; de 1937 (art. 122, i nc. 11); de 1946
(art . 141, 20) ; de 1967 (art . 150, 12); e EC ti- 1/ 1969 (art. 153, 12).
1 4 9
CELSO RI BEI RO BASTOS e YVES GANDRA MARTI NS, Comentrios Constituio do Brasil, cit., 2
a
v.,
1989, p. 292; J. CRETELLAJR. , Comentrios, cit., v. I, p. 556.
1 5 0
Ar t s . 61 ( depor t ao de est r angei r o) , 69 (expul so) e 81 ( ext r adi o) .
151
Tratado de derecho administrativo, v. I, p. 426. Di z o gr ande aut or ur uguai o: "En el ej erci ci o de sus pot es t a-
des s anci onador as l a admi ni s t r aci n act a con ci ert a di screci onal i dad, al go m s ampl i a que l a de l a j ust i ci a
penal . Pero con frecuenci a l a ley l i mi t a y aun excl uye esa di scr eci onal i dad. "
At o Admi ni s t r at i vo 151
t ri o, o admi ni st r ador deve aplicar a sano de forma corret a, adequando- a condut a
luz de t odos os el ement os que a cercam. Quando, ao cont rri o, a lei j apont a a sano
especfica par a det er mi nada condut a (si st ema adot ado pel o di r ei t o penal ) , a tarefa do
admi ni st r ador me nos compl exa, vi st o que no l he cabe seno aplicar a sano previ s-
t a na lei, uma vez compr ovada a condut a infratora.
No que t ange aos at os sanci onat ri os, um fato cer t o e i ncont est vel : sanes
decor r em de infraes. Est as cor r espondem s condut as que i nfri ngem nor mas admi -
ni st rat i vas. Conf i gur ando- se como condut as ilcitas, so mer ecedor as de reao da
or dem j ur di ca; a reao mat eri al i za-se por mei o das sanes (ou puni es, ou at os pu-
ni t i vos). Di f er ent ement e, por m, dos ilcitos penai s, a cons umao da infrao admi -
ni st rat i va no demanda a pr esena dos graus de cul pabi l i dade exi gi dos naquel a esfera.
Assi m, a t r ansgr esso se cons uma pel a condut a mobi l i zada por si mpl es voluntariedade,
ou seja, pel a si mpl es vont ade de adot ar o c ompor t a me nt o.
1 5 2
Tendo em vi st a a nat ur eza pecul i ar dos at os sanci onat r i os, cabe anot ar que
sua aplicao r equer a observnci a de al guns pri nc pi os admi ni st r at i vos. Um del es o
princpio da legalidade, pel o qual s pode incidir a sano se houver expr essa previ so na
lei (e no em si mpl es at o admi ni st r at i vo) . Out r o o princpio do contraditrio e ampla de-
fesa, que confere ao infrator a opor t uni dade de rechaar a acusao de comet i ment o da
infrao e provar as suas al egaes. Exigvel t a mb m o princpio da proporcionalidade,
at ravs do qual o admi ni st r ador t em o nus de adequar o at o sanci onat r i o infrao
comet i da, sendo- l he vedado, poi s, agravar ou at enuar despr opor ci onal ment e a sano.
Qua nt o ao princpio do devido processo legal, a ele j nos referi mos: sua i nci dnci a gar ant e
ao i nfrat or seja obser vado r i gor osament e t odo o pr ocedi ment o cont empl ado na lei
par a susci t ar a puni o. Sust ent a- se t ambm a observnci a do princpio da motivao,
assegur ando- se ao i nt er essado o conheci ment o das r azes que conduzi r am prt i ca
do at o puni t i vo.
1 5 3
Por l t i mo, compor t a di st i ngui r (como j o fizemos ant er i or ment e) os at os ad-
mi ni st r at i vos que espel ham sanes daquel es out r os que confi guram mer as providncias
(ou medidas) operacionais administrativas: enquant o aquel as refl et em a reao j ur di ca
pel a t r ansgr esso de nor ma admi ni st rat i va, ou seja, uma efetiva puni o, est as l t i mas
i ndi cam apenas a adoo das provi dnci as que i ncumbem Admi ni st r ao par a o fim
de sol uci onar cert as si t uaes si ngul ares, como o caso da r emoo de bens e pessoas,
do embar go t empor r i o de obra, da i nt erdi o de local e t c .
1 5 4
2.7 Atos Funcionais
Embor a no sej am cat egori zados como espcies di st i nt as de at os admi ni st r at i vos
pel os aut or es em geral, ent endemos que os atos funcionais so t pi cos at os admi ni st r a-
tivos, possui ndo apenas a caracterstica de serem ori gi nados da rel ao funcional ent r e
1 5 2
No me s mo s ent i do, CELSO ANTNI O BANDEI RA DE MELLO (Curso, cit., 20. ed. , 2006, p. 805) e
DANI EL FERREI RA (Sanes administrativas, Mal hei r os, 2 0 0 1 , p. 64- 65) . Contra ( exi gi ndo cul pabi l i dade) :
FBIO MEDI NA OSRI O, Direito administrativo sancionador, Revi st a dos Tr i bunai s, 2000, p. 312 ss.
1 5 3
CELSO ANTNI O BANDEI RA DE MELLO, Curso, cit., 20. ed. , p. 808.
1 5 4
Vide o Cap t ul o 3, no t pi co per t i nent e s sanes de polcia.
152 Manual de Di r ei t o Admi ni s t r at i vo Car val ho Fi l ho
a Admi ni st r ao e seu servidor, mor ment e a relao est at ut ri a. Si t uam- se ent r e t ai s
at os os de nomeao, de aposent adori a, de transferncia, de pr omoo, de concesso de
frias e licenas e, enfim, t odos os que t m previ so nos est at ut os funcionais, i ncl usi ve
os sanci onat ri os, como t i vemos a opor t uni dade de verificar no t pi co ant eri or.
Mes mo t endo tal si ngul ari dade, qual seja, de pr ovi r em de rel ao j ur di ca espe-
cfica, apl i cam-se a eles t odos os pri nc pi os concer nent es Admi ni st r ao e exi ge-se
que nel es se obser vem os r equi si t os de validade r ecl amados de t odos os demai s at os
admi ni st r at i vos. So dot ados t ambm dos mes mos at r i but os. No h, desse modo,
razo par a no inclu-los nas espci es de at os admi ni st r at i vos, embor a const i t ui ndo
cat egori a prpri a.
Conf or me j anot amos ant er i or ment e, mui t os dos at os funci onai s so averba-
dos nos pr ont ur i os dos servi dores pbl i cos por mei o de apostilas, que, na ver dade,
const i t uem i ns t r ument o de comprovao dos al udi dos at os. Al i s, o apostilamento de
cert os at os funci onai s r et r at a di rei t o subj et i vo do servi dor quando a lei expr essament e
o exige. Nesse caso, a at uao do admi ni st r ador vinculada, devendo at er-se ao que a
lei di spuser.
IX PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
Procedimento administrativo a seqnci a de at i vi dades da Admi ni st r ao, i nt er-
ligadas ent r e si, que visa a alcanar det er mi nado efeito final previ st o em lei. Trata-se,
poi s, de at i vi dade cont nua, no i nst ant nea, em que os at os e oper aes se col ocam
em or denada sucesso com a pr opost a de chegar-se a um fi m pr edet er mi nado. No cur-
so do pr ocedi ment o, vri as at i vi dades so levadas a efeito, i ncl usi ve a prt i ca de al guns
at os admi ni st r at i vos i nt er medi r i os.
J us t ament e pel o fato de o pr ocedi ment o ser const i t u do pel a prt i ca de vri os
at os e at i vi dades, no s oment e de admi ni st r ador es pbl i cos como t a mb m de admi -
ni st r ados e t ercei ros, sua formalizao se consuma, em geral, at ravs de processo adminis-
trativo, est e i ndi cat i vo das rel aes j ur di cas ent r e os par t i ci pant es do pr ocedi ment o,
t endo, poi s, verdadei ra nat ur eza teleolgica e val endo como i ns t r ument o par a al canar
o objetivo final da Admi ni st r ao.
Quando a lei o exige, o pr ocedi ment o regul ar condi o de eficcia e val i dade
do at o f i nal . Nor ma l me nt e const i t u do de fases, de modo que em cada u ma dest as
pode haver a verificao da legalidade. No deixa de t er aplicao aqui o pri nc pi o do
devi do pr ocesso legal, em face da obri gat ori edade que t em a Admi ni st r ao de obser-
var o que di spe a lei a r es pei t o.
1 5 5
Moder na dout r i na, com base no di rei t o eur opeu, t em desenvol vi do os es t udos
sobre a procedimentalizao da atividade administrativa, como o cami nho que a Admi ni s -
t rao deve per cor r er par a alcanar os seus fi ns, sob o comando de al guns par met r os
nor mat i vos que vi ncul am agent es e i nt er essados. Por i nt er mdi o dos pr ocedi ment os
GUI DO LANDI e GI USEPPE POTENZA, Manuale de diritto amministrativo, Giuffr, Mi l o, 1978, p. 239.
At o Admi ni s t r at i vo 153
admi ni st r at i vos, fecha-se o crculo aut ori t ri o da ao est at al , desenvol ve-se a coopera-
o admi ni st r at i va e se l hes at ri bui a mar ca de veculo de democr at i zao e de i nser o
do ci dado no sei o do Es t a do.
1 5 6
X EXTINO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
Como bem assi nal a DORI S PICCININI GARCI A,
1 5 7
a ext i no do at o admi -
ni st rat i vo deveri a ser aquel a que r esul t asse do cumpr i ment o de seus efeitos. Aduz,
ent r et ant o, que no se pode dei xar de reconhecer que h out r as formas anmalas pel as
quai s ocorre a ext i no. Vejamos, si st emat i cament e, tais pr ocessos de ext i no, com a
ressal va de que vari am eles, embor a no de modo profundo, ent r e os aut or es .
Ci nco so as formas de ext i no dos at os admi ni st r at i vos.
1 Extino Nat ural
aquel a que decorre do cumpr i ment o nor mal dos efeitos do at o. Se ne nhum
out r o efeito vai resul t ar do at o, est e se ext i ngue nat ur al ment e. Exempl o: a dest r ui o
de mercadori a nociva ao cons umo pbl i co; o at o cumpr i u seu objetivo, ext i ngui ndo- se
nat ur al ment e. Out r o exempl o: uma aut ori zao por pr azo cert o par a exerccio de ativi-
dade; sobr evi ndo o t er mo ad quem, h a ext i no nat ural do a t o.
1 5 8
2 Ext i no Subjetiva
Ocor r e com o desapar eci ment o do sujeito que se benefi ci ou do at o. o caso de
uma per mi sso. Sendo o at o de regra intransfervel, a mor t e do per mi ssi onr i o ext i n-
gue o at o por falta do el ement o subj et i vo.
3 Extino Objetiva
O obj et o dos at os um dos seus el ement os essenci ai s. Desse modo, se depoi s
de prat i cado o at o desapar ece seu objeto, ocorre a ext i no objetiva. Exempl o: a i nt er-
di o de est abel eci ment o; se o est abel eci ment o vem a desapar ecer ou ser definitiva-
ment e desat i vado, o obj et o do at o se ext i ngue e, com ele, o pr pr i o at o.
1 5 6
LUISA CRI STI NA PI NTO E NETTO, Participao administrativa procedimental, Fr um, 2009, p. 37- 41.
1 5 7
Teori a dei decai mi ent o de l os act os admi ni st r at i vos, Jur di ca, Chi l e, 1968, p. 11.
1 5 8
Em s ent i do l at o, est a l t i ma hi pt es e poder i a enquadr ar - s e na f or ma ext i nt i va da caducidade. Reser va-
mos , por m, par a es t a perfil espec fi co, c omo se ver em t pi co a segui r.
154 Manual de Direito Administrativo Carvalho Filho
4 Caduci dade
H caduci dade "quando a retirada funda-se no advento de nova legislao que impede a
permanncia da situao anteriormente consentida".
159
Caduci dade aqui significa a per da de efeitos j ur di cos em vi r t ude de nor ma j ur -
dica super veni ent e cont r r i a quel a que respal dava a prt i ca do at o. O at o, que passa
a fi car em ant agoni s mo com a nova nor ma, ext i ngue-se. Exempl o: uma per mi s s o
par a us o de um bem pbl i co; se, super veni ent ement e, edi t ada lei que pr o be tal
uso privativo por part i cul ares, o at o anterior, de nat ur eza precri a, sofre caduci dade,
ext i ngui ndo- se.
5 Desfazi ment o Volitivo
As formas ant er i or es de ext i no dos at os admi ni st r at i vos ocor r em i ndepen-
dent ement e de mani fest ao de vont ade. No ent ant o, os at os pode m ext i ngui r-se pel a
edi o de out r os at os, razo por que, nessas hi pt eses, a ext i no decor r er da mani -
festao de vont ade do admi ni st r ador .
So t r s as formas de desf azi ment o volitivo do at o admi ni st r at i vo: a invalidao
(ou anulao), a revogao e a cassao. As duas pr i mei r as sero exami nadas em t pi cos
par t e, logo a seguir, e i sso por que apr esent am al gumas si ngul ar i dades mer ecedor as
de anl i se especial.
A cassao a forma ext i nt i va que se aplica qua ndo o benefi ci ri o de det er mi -
nado at o des cumpr e condi es que per mi t em a manut eno do at o e de seus efeitos.
Duas so suas caract er st i cas: a pr i mei r a resi de no fato de que se t r at a de at o vincula-
do, j que o agent e s pode cassar o at o ant eri or nas hi pt eses pr evi ament e fi xadas na
lei ou em out r a nor ma similar. A segunda diz r espei t o sua nat ur eza j ur di ca: t r at a- se
de at o sanci onat r i o, que pune aquel e que dei xou de cumpr i r as condi es par a a sub-
si st nci a do at o. Exempl o: cassao de licena par a exercer cert a profi sso; ocorri do
um dos fatos que a lei consi der a gerador da cassao, pode ser edi t ado o respect i vo at o.
Hi pt ese i nt er essant e de cassao foi a previ st a na Lei n
s
10. 826/ 2003 - o est a-
t ut o do des ar mament o. Diz a lei que a aut ori zao de por t e de ar ma "perder automa-
ticamente sua eficcia" se o por t ador for det i do ou abor dado em est ado de embr i aguez
ou sob o efeito de subst nci as qu mi cas ou al uci ngenas (art. 10, 2-). Em que pese a
expr esso adot ada na lei, a ocorrnci a dos supor t es fticos nel a pr evi st os r ende ensej o
r eal ment e cassao do at o de aut ori zao, dada a sua evi dent e nat ur eza puni t i va. Da
cassao - i st o si m - que resul t ar a per da aut omt i ca da eficcia da aut or i zao.
Exami nemos , ent o, as duas out r as formas de ext i no do at o em decorrnci a da
vont ade mani f est ada em at o super veni ent e: a invalidao e a revogao.
1 5 9
DIGENES GASPARINI, ob. cit., p. 82.
Ato Administrativo 155
XI INVALIDAO (OU ANULAO)
1 Teoria das Nul i dades
1.1 Introduo
Se no di r ei t o pr i vado a t eor i a das nul i dades j susci t a t ant as dvi das, pode- s e
i magi nar no Di r ei t o Admi ni st r at i vo as ques t es que del a r es s aem. Opor t una a ob-
servao de SEABPvA FAGUNDES no sent i do de que "a deficincia e a falta de sistema-
tizao dos textos de Direito Administrativo embaraam a construo da teoria das nulidades
dos atos da Administrao Pblica".
160
De acor do com o aut or, necessr i o r ecor r er
aos di sposi t i vos da l egi sl ao civil, embor a r econhea a di fi cul dade de adapt - l os
aos at os admi ni s t r at i vos , por que, e nqua nt o os at os j ur di cos pr i vados envol vem, de
regra, i nt er esses pr i vados, nos at os admi ni st r at i vos h ml t i pl os i nt er esses, e sobr e-
t udo o i nt er es s e pbl i co.
1.2 As Nulidades no Direito Privado
As nul i dades no di rei t o pri vado obedecem a um si st ema di cot mi co, compos t o
da nulidade e da anulabilidade, a pr i mei r a figurando no art. 166 e a segunda no art . 171,
do vi gent e Cdi go Civil. Na verdade, no se pode, em t ese, conceber gradao de v-
cios, mas, como acer t adament e observa CELSO ANTNI O BANDEIRA DE MELLO,
"a ordem normativa pode repelir com intensidade varivel atos praticados em desobedincia s
disposies jurdicas, estabelecendo destarte uma gradao no repdio a eles".
161
E exat ament e a di ferena quant o ao r epdi o que conduz classificao de at os
nul os e at os anul vei s. No desnecessri o, por m, l embr ar que a mai or ou me nor
gravi dade do vcio r esul t a de exclusiva consi derao do legislador, que emi t e, de fato,
um j u zo de valor. Por i sso, ent endeu ele que um at o j ur di co que i nobser va forma
fixada em lei t em mai or gravame que um at o prat i cado com vcio de cons ent i ment o,
como o erro, e t ant o isso verdadei ro que no pr i mei r o caso o at o nul o (art. 166, IV,
do novo Cdi go) e, no segundo, o at o anul vel (art. 171, II, Cdi go Civil).
So duas as diferenas bsi cas ent r e a nul i dade e a anul abi l i dade. Pr i mei r amen-
te, a nul i dade no admi t e convalidao, ao passo que na anul abi l i dade ela poss vel .
Quant o a esse aspect o, o Cdi go Civil per empt r i o, pr ocl amando: "O negcio jurdico
nulo no suscetvel de confirmao, nem convalesce pelo decurso do tempo" (art. 169). Al m
di sso, o j ui z pode decr et ar ex officio a nul i dade ou medi ant e al egao de qual quer i nt e-
r essado ou do Mi ni st r i o Pbl i co, ao passo que a anul abi l i dade s pode ser apreci ada
se houver provocao da par t e i nt er essada (art s. 168 e 177 do Cdi go vi gent e).
O controle, p. 46.
Ob. cit., p. 226.
156 Manual de Di r ei t o Admi ni s t r at i vo Car val ho Fi l ho
1.3 A Controvrsia Doutrinria
A adapt abi l i dade ou no da t eori a das nul i dades ao Di rei t o Admi ni st r at i vo pr o-
vocou funda ciso na dout r i na, di vi di ndo-a em dois pl os di versos e ant agni cos.
De um lado, a t eori a monista, segundo a qual inaplicvel a di cot omi a das nul i -
dades ao Di rei t o Admi ni st r at i vo. Para esses aut or es, o at o nul o ou vl i do, de forma
que a exi st nci a de vcio de l egal i dade pr oduz t odos os efeitos que nat ur al ment e ema-
nam de um at o nul o.
1 6 2
De out r o est a t eor i a dualista, prest i gi ada por aquel es que ent endem que os at os
admi ni st r at i vos podem ser nul os ou anul vei s, de acordo com a mai or ou me nor gra-
vi dade do vcio. Para est es, como evi dent e, possvel que o Di rei t o Admi ni st r at i vo
conviva com os efeitos no s da nul i dade como t ambm da anul abi l i dade, inclusive,
nes t e l t i mo caso, com o efeito da convalidao de at os def ei t uos os .
1 6 3
Na dout r i na est rangei ra, encont r amos i nmer os adept os da dout r i na dualista,
como CASSAGNE, MARCELO CAETANO, GUI DO e POTENZA, RENATO ALESSI etc.
Per mi t i mo- nos perfilhar a dout r i na dual i st a, embor a no pos s amos dei xar de
assi nal ar um aspect o que nos parece fundament al . E que a regra geral deve ser a da
nul i dade, consi der ando- se assi m graves os vcios que i nqui nam o at o, e s oment e por
exceo pode dar-se a conval i dao de at o viciado, t i do como anul vel . Sem dvi da o
i nt er esse pbl i co que rege os at os admi ni st rat i vos, e tais i nt er esses so i ndi spon vei s
como regra. Apenas quando no houver reflexo dos efeitos do at o viciado na esfera
j ur di ca de t ercei ros que se poder admi t i r seja conval i dado; a no ser assi m, foroso
seria aceitar que a i nval i dade possa pr oduzi r efeitos vl i dos .
1 6 4
1.4 A Terminologia Adotada
Embor a mui t os dos aut ores se refiram "anulao" dos at os admi ni st rat i vos, de-
ci di mos adot ar o t er mo "invalidao", segui ndo, alis, a posi o de CELSO ANTNI O
BANDEIRA DE MELLO, para significar qual quer desconformi dade do at o com as nor-
mas regul adoras, evi t ando-se, desse modo, que a referncia "anul ao" cause a i nsi -
nuao de que t rat a de processo de desfecho apenas da anul abi l i dade, e no da nul i dade.
Quando nos referi rmos, por t ant o, invalidao, empr es t ar emos ao i nst i t ut o sen-
t i do ampl o, abr angendo a nul i dade e a anul abi l i dade, e dando realce ao fator que nos
parece deveras rel evant e - a existncia de vcio i nqui nando al gum dos el ement os do at o.
1 6 2
Perfi l ham esse p e n s a me n t o HELY LOPES MEIRELLES, DI GENES GASPARINI, REGI S FERNANDES
DE OLIVEIRA, SRGI O FERRAZ (est es doi s l t i mos ci t ados por D. GASPARINI, ob. cit., p. 103) .
1 6 3
Adot a m esse e nt e ndi me nt o CELSO ANTNI O BANDEI RA DE MELLO, OSWALDO ARANHA BAN-
DEI RA DE MELLO, SEABRA FAGUNDES, CRETELLA J NI OR, SRGI O DE ANDRA FERREI RA, L-
CIA VALLE FI GUEI REDO, ent r e out r os .
1 6 4
A mat r i a sobr e a i nval i dao dos at os admi ni st r at i vos est l onge de ser paci fi cada. De qua l que r modo,
i nt er es s ant e cons ul t ar o t r abal ho de HERALDO GARCIA VITTA, At os admi ni s t r at i vos . I nval i daes. Cl as-
sificao (RDA 2 1 1 , p. 257- 272, 2000) , em que o aut or t ece al gumas cons i der aes t a mb m s obr e os de no-
mi na dos atos inexistentes.
At o Admi ni s t r at i vo 157
No se pode per der de vista, por l t i mo, que a i nval i dao forma de ext i no
dos at os admi ni st r at i vos por mani fest ao volitiva, mani fest ao essa cont i da no at o
super veni ent e responsvel pel a supr esso do ant eri or.
2 Conceito e Pressupost o
Fi r madas as l i nhas que caract eri zam a invalidao, podemos concei t u-l a como
sendo a forma de desf azi ment o do at o admi ni st r at i vo em vi r t ude da exi st nci a de vcio
de l egal i dade.
O pr es s upos t o da i nval i dao exat ament e a pr esena do vcio de l egal i dade.
Como j exami namos , o at o admi ni st r at i vo preci sa observar seus r equi si t os de valida-
de para que possa pr oduzi r nor mal ment e os seus efeitos. Sem el es, o at o no poder
t er a eficcia desej ada pel o admi ni st rador. Por i sso que par a se pr ocessar a invali-
dao do at o i mpresci nd vel que esteja ausent e um desses r equi si t os. A pr esena
dest es t or na o at o vl i do e i dneo pr oduo de efeitos, no havendo a necessi dade
do desf azi ment o.
O vcio no el ement o competncia decorre da i nadequao ent r e a condut a e as
at ri bui es do agent e. E o caso em que o agent e prat i ca at o que refoge ao c rcul o de
suas at ri bui es (excesso de poder ) . Como exempl o, ci t e-se a prt i ca de at o por agent e
subor di nado, cuja mat r i a da compet nci a de super i or hi er r qui co.
No el ement o finalidade, o vcio consi st e na prt i ca de at o di r eci onado a i nt er es-
ses pri vados, e no ao i nt er esse pbl i co, como seri a o cor r et o (desvi o de fi nal i dade).
Ocor r e tal vcio, por exempl o, quando, ent r e vri os i nt er essados, o agent e confere
aut ori zao apenas quel e a quem pr et ende beneficiar. Aqui h a vi ol ao t ambm do
pri nc pi o da i mpessoal i dade.
O vcio deforma pr ovm do at o que i nobser va ou omi t e o mei o de ext eri ori zao
exigido par a o at o, ou que no at ende ao pr ocedi ment o previ st o em lei como necess-
rio deci so que a Admi ni st r ao deseja t omar. Para exemplificar, veja-se a hi pt ese
em que a lei exija a j ust i fi cao do at o e o agent e a omi t e qua ndo de s ua prt i ca. Da
mes ma forma, confi gura-se como vcio no referido el ement o a puni o sumr i a de
servi dor pbl i co, s em que se t enha i nst aur ado o necessri o pr ocesso di sci pl i nar com a
garant i a da ampl a defesa e do cont radi t ri o.
No que t oca ao el ement o motivo, o vcio pode ocorrer de t rs modos , mui t o
embor a a Lei n
9
4. 717/ 1965 s se refira i nexi st nci a dos mot i vos (art. 2
S
, pargrafo
ni co, " d" ) : ( l
e
) i nexi st nci a de f undament o par a o a t o;
1 6 5
(2
U
) f undament o falso, vale
dizer, i ncompat vel com a verdade real; (3
Q
) f undament o desconexo com o objetivo
pr et endi do pel a Admi ni st r ao. Se o agent e prat i ca o at o s em qual quer razo, h vcio
no el ement o "mot i vo". O me s mo sucede se basei a sua mani fest ao de vont ade em
fato que no exi st i u, como, v. g., se o at o de cassao de uma licena pr oduzi do com
1 6 5
Esse v ci o cor r es ponde i nexi st nci a de nor ma j ur di ca, vcio a pont a do por al guns es t udi os os ( I RENE
PATRCIA NOHARA, O motivo no ato administrativo, At l as, 2004, p. 45) .
158 Manual de Di r ei t o Admi ni s t r at i vo Car val ho Fi l ho
base em det er mi nado event o que no ocorreu. Exempl o da t ercei ra modal i dade desse
vcio aquel e em que o agent e apr esent a justificativa que no se coaduna com o obj e-
tivo col i mado pel o at o.
Por fi m, o vcio no objeto consi st e, basi cament e, na prt i ca de at o dot ado de con-
t edo di verso do que a lei aut ori za ou det er mi na. H vcio se o obj et o ilcito, i mpos -
svel ou i ndet er mi nvel . Como exempl o, cite-se a hi pt ese em que o at o per mi t e que o
i ndi v duo exera at i vi dade proi bi da, como a aut ori zao par a menor es em local vedado
sua presena. Em sede puni t i va, h vcio no obj et o quando o agent e, di ant e do fato
previ st o na lei, aplica ao i ndi v duo sano mai s grave que a adequada par a o fato. Ou-
t r o exempl o: um decr et o expropri at ri o sem a i ndi cao do be m a ser desapr opr i ado.
3 Quem Pode Invalidar
I nqui nado o at o de vcio de legalidade, pode ele ser i nval i dado pel o Judi ci ri o ou
pel a pr pr i a Admi ni st r ao.
Di st i ngui ndo- se a funo j uri sdi ci onal das demai s funes pel o fato de defron-
t ar-se com si t uao de dvi da ou conflito e de enfrent ar t ai s si t uaes medi ant e a apli-
cao da lei in concreto, claro que ela adequada para di ri mi r event ual conflito ent r e o
at o admi ni st r at i vo e a lei, e por isso, alis, que, como bem obser va GABINO FRAGA,
confi gura-se como forma de garant i a aos i ndi v duos .
1 6 6
Desse modo, di scut i da n u ma
ao judicial a val i dade de um at o admi ni st r at i vo e verificando o j ui z a ausnci a de um
dos r equi si t os de val i dade, profere deci so i nval i dando o at o. Ao faz-lo, pr ocede
ret i rada do at o de dent r o do mundo j ur di co.
O or denament o j ur di co const i t uci onal indica hi pt eses em que se pode en-
cont r ar o supor t e da garant i a de ser levado ao Judi ci ri o ques t i onament o sobr e at os
admi ni st r at i vos ilegais: o mandado de segurana (art. 5
2
, LXIX); a ao popul ar (art.
5
S
, LXIII); a ao civil pbl i ca (art. 129, III); e, sobr et udo, o pri nc pi o que assegur a o
r ecur so ao Judi ci ri o quando haja l eso ou ameaa ao di rei t o do i ndi v duo, consagr ado
no art . 5
2
, XXXV
Al m dessas clssicas formas de i mpugnao, o art. 103-A, da CF (i nt r oduzi -
do pel a EC n
2
45/ 2004) , i nst i t ui u o regi me das smulas vinculantes, com o i nt ui t o de
aperfeioar e acelerar o exerccio da funo judicial, e nel e t a mb m se encont r a i ns-
t r ume nt o de anul ao de at os admi ni st r at i vos. O di sposi t i vo foi r egul ament ado pel a
Lei n
Q
11. 417, de 19. 12. 2006, e nesse di pl oma est previ st a a reclamao ao STF par a
formalizar o pedi do de anul ao de at os admi ni st r at i vos que cont r ar i em enunci ado de
s mul a vi ncul ant e, ou l he neguem vigncia, ou, ainda, o apl i quem i ndevi dament e, sem
prej u zo do empr ego de out r os mei os de i mpugnao (art. 7
2
) . Embor a a recl amao
exija como r equi si t o de admi ssi bi l i dade o es got ament o das vias admi ni st r at i vas (art.
7
a
, l
9
) , o cer t o que, j ul gada pr ocedent e, ensej ar a anulao do ato administrativo di -
r et ament e pel o STF (art. 7
a
, 2
a
) . Trata-se, por consegui nt e, de novo i ns t r ument o de
i nval i dao de at os admi ni st r at i vos.
Der echo admi ni s t r at i vo, p. 5 1 .
At o Admi ni s t r at i vo 159
Por out r o l ado, a Admi ni st r ao pode invalidar seus pr pr i os at os. Dot ada do
poder de autotutela, no s oment e pode, mas t ambm deve faz-lo (com as ressal vas que
adi ant e sero vi st as), expungi ndo at o que, embor a pr oveni ent e da mani fest ao de
vont ade de al gum de seus agent es, cont enha vcio de l egal i dade.
1 6 7
O f undament o dessa iniciativa resi de no princpio da legalidade (art. 37, caput,
CF) . De fato, o admi ni st r ador no est ari a obser vando o pri nc pi o se, di ant e de um at o
admi ni st r at i vo viciado, no decl arasse a anomal i a at ravs de sua i nval i dao. Essa
a razo por que, nas corret as pal avras de MIGUEL REALE, a i nval i dao confi gura-se
como "um ato de tutela jurdica, de defesa da ordem legal constituda, ou, por outras palavras,
um ato que sob certo prisma pode ser considerado negativo, visto no ter o efeito de produzir
conseqncias novas na rbita administrativa, mas antes a de reinstaurar o st at u quo a nt e " .
1 6 8
Em concl uso, t emos duas formas poss vei s de i nval i dao: u ma pr ocessada
pel o Judi ci ri o e out r a pel a pr pr i a Admi ni st r ao. Di ga-se, ai nda, que essa dupl a via
j mer eceu consagr ao j unt o ao Supr emo Tribunal Federal em suas conheci das S-
mul as, as de n2? 346 e 473. Acrescent e-se, por fim, que a i nval i dao por qual quer das
referidas vias at i nge t odo t i po de at os admi ni st r at i vos com vcio de l egal i dade.
1 6 9
A pr opsi t o, cabe subl i nhar que, em decorrnci a do pr i nc pi o da separ ao de
Poderes, o Legislativo no pode desconst i t ui r, por lei, at os do Poder Execut i vo, quan-
do est es t e nha m si do pr at i cados dent r o das compet nci as cons t i t uci onal ment e reser-
vadas ao Chefe desse Poder. "Essa prtica legislativa, quando efetivada, subverte a funo
primria da lei, transgride o princpio da diviso funcional do poder, representa comportamento
heterodoxo da instituio parlamentar e importa em atuao 'ultra vires' do Poder Legislativo",
como j se deci di u i r r epar avel ment e, par a demons t r ar a exorbi t nci a do Legislativo no
que t oca s suas prerrogat i vas const i t uci onai s.
1 7 0
4 Dever de Invalidar
No que se refere anul ao, surge a quest o de saber se h por par t e da Admi -
ni st rao o dever ou a faculdade de anul ar o at o admi ni st rat i vo com vcio de legalidade.
A mat r i a pol mi ca: par a uns, haver sempr e a obri gat ori edade de faz-lo, f undando-
-se o ent endi ment o no pri nc pi o da l egal i dade;
1 7 1
par a out r os, a Admi ni st r ao t er a
faculdade de opt ar pel a invalidao do at o ou por sua manut eno, nesse caso se houver
preval nci a do pri nc pi o do i nt eresse pbl i co sobre o da i nval i dao dos a t os .
1 7 2
1 6 7
MARI A SYLVIA Dl PI ETRO, ob. cit., p. 179.
168 Revogao e a nul a me nt o do at o admi ni s t r at i vo, p. 32.
1 6 9
Obs e r va mos que es t o i ncl u dos t a mb m os at os di scr i ci onr i os, ao cont r r i o do que pe ns a m al guns .
Da me s ma f or ma que os vi ncul ados, t ai s at os devem obser var os r equi si t os exi gi dos par a sua val i dade. Ape-
nas no que t oca ao j u zo de val or ao concedi do ao admi ni s t r ador que s ome nt e se c o n s u ma o cont r ol e de
l egal i dade qua ndo est el e c ont a mi na do de al gum vcio.
1 7 0
STF, ED- RE 427. 574, Rei. Mi n. CELSO DE MELLO, em 13. 12. 2011.
1 7 1
HELY LOPES MEI RELLES, ob. cit., p. 186.
1 7 2
RGI S FERNANDES DE OLI VEI RA, Ato administrativo, p. 124; SEABRA FAGUNDES, Controle, cit. ,
p. 52; TOSHI O MUKAI , Direito administrativo sistematizado, p. 229.
160 Manual de Di r ei t o Admi ni s t r at i vo Car val ho Fi l ho
Em nos s o ent endi ment o, ne nhuma das duas cor r ent es est i nt ei r ament e corre-
ta: ne m h s empr e o dever de invalidar o at o, ne m pode o admi ni st r ador at uar discri-
ci onar i ament e, opt ando pel a invalidao ou manut eno do at o.
A mel hor posi o consi st e em consi derar-se como regra geral aquel a s egundo
a qual , em face de at o cont ami nado por vcio de legalidade, o admi ni st r ador deve real
ment e anul -l o. A Admi ni st r ao at ua sob a di reo do pri nc pi o da l egal i dade (art.
37, CF), de modo que, se o at o ilegal, cumpr e pr oceder sua anul ao par a o fim de
r est aur ar a l egal i dade malferida. No possvel, em pri nc pi o, conciliar a exi gnci a da
l egal i dade dos at os com a compl acnci a do admi ni st r ador pbl i co em dei x-l o no mu n -
do j ur di co pr oduzi ndo nor mal ment e seus efeitos; tal omi sso ofende l i t er al ment e o
pri nc pi o da l egal i dade.
Ent r et ant o, se essa deve ser a regra geral, h que se r econhecer que, em cert as
ci rcunst nci as especi ai s, poder o surgi r si t uaes que acabem por conduzi r a Admi ni s-
t rao a mant er o at o i nvl i do. Nesses casos, por m, no haver escol ha di scri ci onri a
par a o admi ni st r ador , mas a ni ca condut a j ur i di cament e vivel t er que ser a de no
invalidar o at o e deix-lo subsi st i r e pr oduzi r seus efeitos.
Tais si t uaes consi st em em verdadei ras limitaes ao dever de i nval i dao dos
at os e podem apr esent ar - se sob duas formas: (1) o decur so do t empo; (2) consol i dao
dos efeitos pr oduzi dos .
1 7 3
O decur so do t empo, como sabi do, est abi l i za cert as si t ua-
es fticas, t r ansf or mando- as em si t uaes j ur di cas. Apar ecem aqui as hi pt eses da
prescri o e da decadnci a par a resguardar o pri nc pi o da est abi l i dade das rel aes
j ur di cas. Desse modo, se o at o invlido e se t or na ul t r apassado o pr azo adequado
para invalid-lo, ocorre a decadnci a,
1 7 4
como adi ant e ver emos, e o at o deve per mane-
cer como es t ava.
1 7 5
Haver l i mi t ao, ai nda, quando as conseqnci as j ur di cas do at o ger ar em tal
consol i dao ftica que a manut eno do at o at ender mai s ao i nt er esse pbl i co do
que a i nval i dao. "Com base em tais atos certas situaes tero sido instauradas e na dinmica
da realidade podem converter-se em situaes merecedoras de proteo, seja porque encontra-
ro em seu apoio alguma regra especfica, seja porque estaro abrigadas por algum princpio de
Direito."
116
Essas si ngul ares si t uaes que const i t uem o que al guns aut or es denomi -
na m de "teoria do fato consumado" dent r o do Di rei t o Admi ni s t r at i vo.
1 7 7
1 7 3
Adot a mos aqui o e ns i na me nt o de WEI DA ZANCANER em seu excel ent e t r abal ho Da convalidao e da
invalidao dos atos administrativos, p. 60- 62.
1 7 4
Ant e r i or me nt e al ud amos prescrio, mas nova reflexo sobr e o t e ma nos convenceu t r at ar - se de deca-
dncia. o que r esul t a, i ncl usi ve, do art . 54 da Lei n 9. 784/ 1992 ("O direito da Administrao de anular os atos
administrativos [...] decai em cinco anos [...]"). Cab vel , poi s, nos par ece a cor r eo.
1 7 5
Re l e mbr a mos aqui , por opor t uno, o excel ent e exempl o de i modi fi cabi l i dade de at o admi ni s t r at i vo pel o
decur s o do t e mpo, ofereci do pel o STF no RE n
s
466. 546-RJ, 2
a
Tur ma, Rei. Mi n. GILMAR MENDES, em
14. 2. 2006 (Informativo STF n
a
416, fev. 2006) , deci so j menci onada no Cap t ul o I, no i t em r el at i vo ao
pr i nc pi o da s egur ana j ur di ca.
1 7 6
WEI DA ZANCANER, ob. cit., p. 61.
1 7 7
Cons ul t e- s e a r espei t o o r ecent e e be m el abor ado t r abal ho Pri nc pi os do fato c ons uma do no di r ei t o
admi ni s t r at i vo, de MAURO ROBERTO GOMES DE MATTOS (RDA 220, p. 195- 208, 2000) .
Ato Administrativo 161
Nesses casos, de se consi derar o sur gi ment o de inafastvel barrei ra ao dever
de invalidar da Admi ni st r ao, cert o que o exerccio desse dever provocari a agravos
mai or es ao Di rei t o do que aceitar a subsi st nci a do at o e de seus efeitos na or dem
j ur di ca.
1 7 8
Not a- se, por consegui nt e, a preval nci a do pri nc pi o do i nt er esse pbl i co
sobre o da l egal i dade est ri t a. At ual ment e, como j obser vamos, a dout r i na moder na
t em consi der ado aplicvel t ambm o princpio da segurana jurdica (na ver dade i nseri do
no pri nc pi o do i nt er esse pbl i co), em or dem a i mpedi r que si t uaes j ur di cas per-
maneam et er nament e em grau de i nst abi l i dade, ger ando t emor es e i ncert ezas par a as
pessoas e par a o pr pr i o Es t ado.
1 7 9
5 Aut ot ut el a e Cont radi t ri o
At ravs da prerrogat i va da aut ot ut el a, como j vi mos ant er i or ment e, poss vel
que a Admi ni st r ao reveja seus prpri os at os, podendo a revi so ser ampl a, par a al-
canar aspect os de l egal i dade e de m r i t o.
1 8 0
Trata-se, com efeito, de pri nc pi o admi ni s-
t rat i vo, i ner ent e ao poder - dever geral de vigilncia que a Admi ni st r ao deve exercer
sobre os at os que prat i ca e sobre os bens confiados sua guar da. Decor r e da que "falha
a Administrao quando, compelida a exercer a autotutela, deixa de exerc-la".
181
A aut ot ut el a se caract eri za pela iniciativa de ao at r i bu da aos pr pr i os rgos
admi ni st r at i vos. Em out r as pal avras, significa que, se for necessr i o rever det er mi nado
at o ou condut a, a Admi ni st r ao poder faz-lo ex officio, us ando sua aut oexecut o-
ri edade, s em que dependa necessar i ament e de que al gum o solicite. Tr at ando- se de
at o com vcio de l egal i dade, o admi ni st r ador t oma a iniciativa de anul -l o; caso seja
necessr i o rever at o ou condut a vlidos, por m no mai s conveni ent es ou opor t unos
quant o a sua subsi st nci a, a Admi ni st r ao provi denci a a revogao. Essa s empr e foi a
clssica dout r i na sobre o t ema.
Moder nament e, no ent ant o, t em pr osper ado o pe ns a me nt o de que, em cert as
ci rcunst nci as, no pode ser exerci da a aut ot ut el a de ofcio em t oda a sua pl eni t ude. A
or i ent ao que se vai expandi ndo encont r a i nspi rao nos moder nos i ns t r ument os de-
mocrt i cos e na necessi dade de af ast ament o de al gumas condut as aut or i t r i as e ilegais
de que se val eram, dur ant e det er mi nado per odo, os rgos admi ni st r at i vos. Trata-se,
no que concer ne ao poder admi ni st rat i vo, de "severa restrio ao poder de autotutela de seus
atos, de que desfruta a Administrao Pblica".
182
1 7 8
Os Tribunais tm sido sensveis a tais situaes, embora com a ressalva de serem excepcionais. Como
exemplo, cite-se a deciso do TRF da 5
a
Regio, na AMS n
a
694-RN, I
a
Turma, Rei. Juiz FRANCISCO FAL-
CO, publ. 19.4.1991.
1 7 9
A respeito do assunto, remetemos o leitor ao Captulo I, tpico V, no item referente ao princpio sob
enfoque.
1 8 0
Smulas 346 e 473 do STF.
1 8 1
CRETELLA JNIOR, Dicionrio de direito administrativo, p. 89.
1 8 2
ADILSON ABREU DALLARI, Os poderes administrativos e as relaes jurdico-administrativas, RTDP
n
5
24, p. 68-69, 1998.
162 Manual de Direito Administrativo Carvalho Filho
Adot a- se tal ori ent ao, por exempl o, em al guns casos de anul ao de at os ad-
mi ni st r at i vos, quando est i ver em em j ogo i nt eresses de pessoas, cont r r i os ao desfazi -
me nt o do at o. Para per mi t i r mel hor avaliao da condut a admi ni st r at i va a ser adot ada,
t em- se exigido que se confira aos i nt er essados o di rei t o ao cont r adi t r i o, out or gando-
-se-l hes o poder de oferecerem as alegaes necessri as a f undament ar seu i nt er esse
e sua pr et enso, no caso o i nt er esse manut eno do at o. Na ver dade, como bem
acent ua ADI LSON DALLARI, "no se aniquila essa prerrogativa; apenas se condiciona a vali-
dade da desconstituio de ato anteriormente praticado justificao cabal da legitimidade dessa
mudana de entendimento, arcando a Administrao Pblica com o nus da prova".
183
O STF j t eve a opor t uni dade de decidir que, quando forem afet ados i nt er esses
i ndi vi duai s, "a anulao no prescinde da observncia do contraditrio, ou seja, da instaura-
o de processo administrativo que enseja a audio daqueles que tero modificada situao j
alcanada".
184
Obser va- se dos di zeres do ar est o t er si do consi der ada i ndevi da a anu-
lao de at o admi ni st r at i vo por falta de opor t uni dade conferi da aos i nt er essados, de
cont r adi t ar e rechaar os mot i vos que j ust i fi caram a condut a i nval i dat ri a. Desconsi -
der ada foi, ent o, a aut ot ut el a ex officio da Admi ni s t r ao.
1 8 5
Essa irreversvel t endnci a denot a o pr opsi t o de i mpedi r deci ses i medi at as
e abusi vas da Admi ni st r ao, sem que o i nt er essado sequer t enha opor t uni dade de
defender-se e rechaar as razes admi ni st rat i vas. Por esse mot i vo, j se pr ops, no
pr pr i o STF, a compl ement ao de sua Smul a 473, de modo a menci onar , in fine, a
ressal va "garantidos, em todos os casos, o devido processo legal administrativo e a apreciao
judicial".
186
Real ment e, a consol i dao do pri nc pi o do devi do pr ocesso legal provocou
a mi t i gao da Smul a 473 do STF, que at ual ment e j no mai s t em cart er a bs ol ut o.
1 8 7
O di rei t o posi t i vo j apr esent a, a seu t ur no, hi pt ese de exi gnci a de cont r a-
di t r i o ant es do desf azi ment o de at os. Exempl o el uci dat i vo se encont r a na Lei n-
8. 666/ 1993, que est abel ece a exigncia do cont radi t ri o ant es do at o admi ni st r at i vo
de desf azi ment o do pr ocesso de l i ci t ao.
1 8 8
Inspi ra o di sposi t i vo a opor t uni dade de
mani fest ao dos i nt er essados na manut eno da licitao e o exame das r azes que
conduzem a Admi ni st r ao a per pet r ar o desfazi ment o.
E preci so, por fi m, advert i r que ne nhuma hi pt ese deve ser obj et o de general i -
zao i ndi scri mi nada. O exerccio da aut ot ut el a admi ni st r at i va ex officio, quer de legali-
1 8 3
Ob. e loc. cit.
1 8 4
RE n" 158.543-9-RS, 2
a
Turma, maioria, Rei. Min. MARCO AURLIO, publ. DJ 6.10.1995.
1 8 5
O STF reafirmou esse entendimento no RE (AgRg) 210.916-RS, 2
S
Turma, Rei. Min. NRI DA SILVEI-
RA, julg. em 19.3.2002 (Informativo STF n
a
262, abr. 2002), reformando, inclusive, acrdo do TJ-RS, que
entendeu ser desnecessrio instaurar processo administrativo na hiptese. Tambm: STF, AI 587.487-RJ, I
a
Turma, Rei. Min. MARCO AURLIO, em 31.5.2007 (Informativo STF n
a
469, jun. 2007).
1 8 6
A sugesto foi da Min. CRMEN LCIA, no voto proferido no RE 594.296-MG, j. em 21.9.2011.
1 8 7
No mesmo sentido: STJ, RMS 26.261, Rei. Min. MARIA THEREZA DE ASSIS MOURA, em 7.2.2012.
1 8 8
Art. 49, 3
a
: "No caso de desfazimento do processo licitatrio, ficam assegurados o contraditrio e a
ampla defesa."
At o Admi ni s t r at i vo 163
dade, quer de mr i t o, o corol ri o regul ar e nat ur al dos poder es da Admi ni st r ao, de
modo que, a pri nc pi o, poder o ser anul ados e revogados at os por iniciativa do Poder
Pbl i co. Por i sso no se deve si mpl esment e consi derar descar t ado o poder de aut oexe-
cut or i edade admi ni st at i va. Em casos especiais, por m, como os vi st os aci ma, devero
ser obser vados o cont r adi t r i o e a ampl a defesa ant es de t omada a deci so admi ni st r a-
tiva. Tais casos, no ent ant o, devem ser vi st os dent r o do ngul o de excepci onal i dade.
Acert ada, por t ant o, a deci so que est at ui u: "O contraditrio e a ampla defesa, garan-
tias proclamadas no art. 5 -, LV, da CF, devem ser observados, no h dvida, como regra geral,
mas no absoluta, sob pena de ficar desamparado em muitos casos o interesse pblico, quando,
ento, impe-se a prevalncia da autoexecutoriedade de que gozam os atos administrativos, rele-
gando-se para fase posterior o direito de defesa".
189
6 Efeitos
A i nval i dao oper a ex tunc, vale dizer, "fulmina o que j ocorreu, no sentido de que se
negam hoje os efeitos de ontem".
190
E conheci do o pri nc pi o s egundo o qual os at os nul os
no se conval i dam ne m pel o decur so do t empo. Sendo assi m, a decr et ao da invalida-
de de um at o admi ni st r at i vo vai alcanar o mome nt o me s mo de sua edi o.
Isso significa o desf azi ment o de t odas as rel aes j ur di cas que se or i gi nar am
do at o i nvl i do, com o que as par t es que nel as figuraram ho de r et or nar ao statu quo
ante. Para evitar a violao do di rei t o de t ercei ros, que de n e n h u ma forma cont r i bu r am
par a a i nval i dao do at o, r esguar dam- se tais di rei t os da esfera de i nci dnci a do desfa-
zi ment o, desde que, claro, se t enham conduzi do com boa- f .
1 9 1
preci so no esquecer que o at o nul o, por t er vcio i nsanvel , no pode r edun-
dar na criao de qual quer di rei t o. O STF, de modo per empt r i o, j s umul ou que a
Admi ni st r ao pode anul ar seus pr pr i os at os ilegais, porque deles no se originam direi-
tos.
192
Coer ent e com tal ent endi ment o, o STJ, deci di ndo ques t o que envol vi a o t ema,
consi gnou que o ato nulo nunca ser sanado e nem terceiros podem reclamar direitos que o ato
ilegtimo no poderia gerar.
193
Por via de conseqnci a, so i nt ei r ament e dest i t u dos de a mpa r o legal os pedi -
dos f or mul ados Admi ni st r ao ou ao Judi ci ri o por al guns i nt er essados, no sent i do
de l hes ser em est endi dos, por equi dade, os efeitos de at o admi ni st r at i vo nul o ant e-
rior. A i l egal i dade no pode ser s upor t e de ext enso par a out r as i l egal i dades, ne m
1 8 9
TJ-SP (ApC v n
B
179. 373- 1, 8
a
CCv, unn. , Rei. Des. ANTNI O MARSON, j ul g. em 24. 11. 1992) .
1 9 0
CELSO ANTNI O BANDEI RA DE MELLO, Curso, p. 229.
1 9 1
Exempl o cl ssi co o de um agent e col et or de t r i but os com i nves t i dur a i l eg t i ma. I nval i dada a i nves-
t i dur a, pr oduz i ndo efei t os em rel ao ao ser vi dor e Admi ni s t r ao, n e m por i sso se dei xar de val i dar a
qui t ao obt i da por cont r i bui nt es pel o pa ga me nt o de i mpos t os feito quel e servi dor.
1 9 2
Smul a 473.
1 9 3
REsp n
B
367-0-RJ, 2
a
Tur ma, unn. , Rei. Mi n. J OS DE JESUS FILHO, publ . D) 8. 3. 1993 ( apud ADCOAS
140127) .
164 Manual de Di r ei t o Admi ni s t r at i vo Car val ho Fi l ho
encont r a eco em qual quer aspect o da equi dade. O que pr eci so, i st o si m, sanar
a i l egal i dade, cor r i gi ndo- a at ravs da anul ao do at o e r est abel ecendo a necessr i a
si t uao de l egal i dade.
Quant o prescri o, consi dera grande par t e da dout r i na que ela i nci de em re-
lao aos at os admi ni st r at i vos i nvl i dos. Ent ende- se que o interesse pblico que decor r e
do pri nc pi o da est abi l i dade das rel aes j ur di cas t o rel evant e quant o a necessi dade
de r est abel eci ment o da l egal i dade dos at os admi ni st r at i vos, de forma que deve o at o
per manecer seja qual for o vcio de que esteja i nqui nado.
1 9 4
Em t ai s casos, oper a- se a
prescri o das aes pessoai s em cinco a nos .
1 9 5
O novo Cdi go Civil no adot ou a si st emt i ca de est abel ecer pr azos genri cos
di versos par a di rei t os pessoai s e r eai s ;
1 9 6
a regra geral, par a di rei t o de qual quer nat u-
reza, a de que a prescri o ocorre em dez anos, quando a lei no t enha est abel eci do
pr azo me nor (art. 205) . A nul i dade do negci o j ur di co no pode ser confi rmada, ne m
conval esce pel o decur so do t empo (art. 169), o que no aplicvel aos at os admi ni s-
t rat i vos, conforme vi st o aci ma. Em relao aos negci os j ur di cos anul vei s, o pr azo
de decadnci a par a post ul ar sua anul ao de quat r o anos (art. 178); ser, por m,
de doi s anos quando a lei qualificar cert o at o de anul vel , sem est abel ecer pr azo de-
cadencial pr pr i o (art. 179). No obst ant e, a mat r i a relativa prescri o da ao
anul at r i a (decadnci a do pl ei t o anul at ri o, no novo si st ema) de at os admi ni st r at i vos
anul vei s cont i nua sendo qi nqenal , vez que regi da por legislao especial (Dec. n
L
'
20. 910/ 1932 e Decret o-l ei n- 4. 597/ 1942) , aplicvel na hi pt ese de di rei t os pessoai s
de admi ni st r ados cont r a a Fazenda Pblica.
Em sede admi ni st rat i va, a Lei n" 9. 784, de 29. 1. 1999, que di spe sobre o pr o-
cesso admi ni st r at i vo na Admi ni st r ao Federal, t ambm l i mi t ou a ao admi ni st r at i va
de anul ao de at os admi ni st r at i vos, est abel ecendo que o di rei t o da Admi ni st r ao de
anul ar at os que t enham pr oduzi do efeitos favorveis par a os dest i nat r i os decai em
ci nco anos, cont ados da dat a da prt i ca do at o, ressalvada, ent r et ant o, a ocorrnci a de
compr ovada m- f .
1 9 7
Idnt i co precei t o foi adot ado no Est ado do Ri o de Janei r o pel a
Lei Est adual n
e
3. 870, de 24. 6. 2002.
Em rel ao ao novo pr azo, h ent endi ment o no sent i do de que o t er mo a quo de
sua cont agem ocorre a par t i r da dat a da publ i cao da lei nova - no pl ano federal, a Lei
n
9
9. 784/ 1999 - quando se t r at a de at os admi ni st r at i vos pr at i cados em dat a ant er i or
sua vi gnci a.
1 9 8
Ent endemos , por m, de forma di versa, e por mai s de u ma r azo. A
uma, por que a lei nada di sps a r espei t o e, a duas, por que os pr azos ant er i or es no
1 5 4
HELY LOPES MEIRELLES, ob. cit., p. 189. A me s ma posi o adot ada por DI GENES GASPARI NI
(ob. cit., p. 105) e DI OGO DE FI GUEI REDO MOREI RA NETO (ob. cit., p. 171) .
1 9 5
Decr et o n
s
20. 910, de 6. 1. 1932, e Decret o-l ei n
B
4. 597, de 19. 8. 1942.
1 9 6
O Cdi go a nt e r i or fixava a pr es cr i o das aes r eai s em 10 anos , e nt r e pr e s e nt e s , e 15 a nos , e nt r e
a us e nt e s (ar t . 177) .
1 9 7
"Art. 54. Esse pr azo ext i nt i vo caract eri za-se como decadncia, eis que o di r ei t o des cons t i t ui o do at o
t em pr azo de t e r mi na do par a ser exer ci do. "
1 9 8
STJ, 3
5
Seo, Rei. Mi n. J OS ARNALDO DA FONSECA, j ul g. em 14. 9. 2005 (Informativo STJ n= 260,
set . 2005) .
At o Admi ni s t r at i vo 165
podem ser s i mpl es ment e i gnor ados. Assi m, deve apl i car-se, por anal ogi a, o di spost o
no art . 2. 028, do Cdi go Civil, que no prev qual quer incio de prazo a par t i r de sua
vigncia; refere-se apenas aos prazos a ser em obs er vados .
1 9 9
Se o pr azo da lei ant er i or
era super i or a ci nco anos (prazo at ual ) e j havia t r anscor r i do mai s da met ade, aque-
le o pr azo a ser consi der ado; se o t empo decor r i do era inferior met ade, consi der ar -
-se- o novo pr azo. De qual quer modo, o t er mo a quo ser s empr e o da vigncia do ato
suj ei t o anul ao.
Essa nos parece a sol uo que si mpl esment e no pe uma p de cal no t e mpo j
decor r i do a par t i r da prt i ca do at o, o que provocari a gravame par a o i nt e r e s s a do.
2 0 0
'
2 0 1
Para evitar tal gr avame que ous amos dissentir, com a devi da vni a, do ent endi ment o
segundo o qual , t endo havi do m-f do beneficirio ou da Admi ni st r ao, o pr azo seria
o me s mo de ci nco anos, i ni ci ando-se, por m, a cont agem a par t i r da cincia do at o
l esi vo.
2 0 2
Semel hant e sol uo faria per dur ar a si t uao de i nsegur ana, pr ej udi cando o
admi ni st r ado qua ndo a m-f se ori gi nasse da prpri a Admi ni st r ao. Por out r o l ado,
at condut as de m-f so al canadas pel os i nst i t ut os ext i nt i vos, embor a devam s-l o
por prazos mai or es, como o caso dos previ st os no Cdi go Civil em compar ao com
o qi nqenal pr evi st o na Lei n
e
9. 784/ 1999.
7 Convalidao
A convalidao ( t ambm denomi nada por al guns aut or es de aperfeioamento ou
sanatrio) o pr ocesso de que se vale a Admi ni st r ao par a aprovei t ar at os admi ni s-
t rat i vos com vcios supervei s, de forma a confi rm-l os no t odo ou em par t e. S
admi ss vel o i nst i t ut o da conval i dao para a dout r i na dual i st a, que acei t a pos s am os
at os admi ni st r at i vos ser nul os ou anul vei s.
O i nst i t ut o da conval i dao t em a me s ma pr emi ssa pel a qual se demar ca a dife-
rena ent r e vcios sanvei s e i nsanvei s, exi st ent e no di rei t o pr i vado. A gr ande vant a-
gem em sua acei t ao no Di rei t o Admi ni st r at i vo a de poder aprovei t ar-se at os admi -
ni st rat i vos que t e nha m vcios sanvei s, o que f r eqent ement e pr oduz efeitos prt i cos
no exerccio da funo admi ni st rat i va. Por essa razo, o at o que conval i da t em efeitos
ex tunc, u ma vez que ret roage, em seus efeitos, ao mome nt o em que foi pr at i cado o at o
or i gi nr i o.
2 0 3
1 9 9
"Ser o os da lei ant er i or os pr azos, qua ndo r eduzi dos por est e Cdi go, e, se na dat a de s ua ent r ada em
vigor, j houver t r ans cor r i do mai s da me t a de do t e mpo est abel eci do na lei r evogada. "
2 0 0
Para exempl i fi car: se o pr azo ant er i or par a anul ar o at o er a de 20 anos e j havi am t r ans cor r i do 11 anos,
o i nt er es s ado t er ai nda 9 anos par a faz-lo; se j houve s s e m t r ans cor r i do apenas 2 anos, haver i a de aplicar
-se o novo pr azo (ci nco anos ) , t e ndo o i nt er es s ado 3 anos ai nda ant es da decadnci a.
2 0 1
Ant e r i or me nt e , t nha mos a dat a da vi gnci a dos at os c omo t e r mo inicial da cont agem. Re pe ns a ndo o
t ema, pas s amos a cons i der ar a dat a da vi gnci a do novo Cdi go Civil em vi r t ude do pr i nc pi o da s egur ana
j ur di ca. Nes s e s ent i do, al i s, deci di u a 4
S
Tur ma do STJ, no REsp n
s
698. 195- DF, Rei. Mi n. J ORGE SCAR-
TEZZI NI , em 4. 5. 2006 (Informativo STJ n
s
283, mai o 2006) .
2 0 2
E c omo pe ns a J UAREZ FREITAS, O controle dos atos administrativos, cit., p. 267.
2 0 3
LCIA VALLE FI GUEI REDO, ob. cit., p. 146.
166 Manual de Di r ei t o Admi ni s t r at i vo Car val ho Fi l ho
H t r s formas de conval i dao. A pr i mei r a a ratificao. Na defi ni o de
MARCELO CAETANO, " o acto administrativo pelo qual o rgo competente decide sanar
um acto invlido anteriormente praticado, suprindo a ilegalidade que o vicia".
2M
A aut or i da-
de que deve ratificar pode ser a me s ma que prat i cou o at o ant er i or ou um s uper i or
hi er r qui co, mas o i mpor t ant e que a lei l he haja conferi do essa compet nci a espec -
f i ca.
2 0 5
Exempl o: um at o com vcio de forma pode ser pos t er i or ment e rat i fi cado com
a adoo da forma legal. O me s mo se d em al guns casos de vcio de compet nci a.
2 0 6
Segundo a mai or i a dos aut or es, a ratificao apr opr i ada par a conval i dar at os i nqui -
nados de vcios extrnsecos, como a compet nci a e a forma, no se apl i cando, cont udo,
ao mot i vo, ao obj et o e fi nal i dade.
A segunda a reforma. Essa forma de apr ovei t ament o admi t e que novo at o supr i -
ma a par t e i nvl i da do at o anterior, mant endo sua par t e vlida. Exempl o: at o ant er i or
concedi a licena e frias a um servidor; se se verifica depoi s que no t i nha di rei t o
licena, prat i ca-se novo at o r et i r ando essa par t e do at o ant er i or e se ratifica a par t e
relativa s frias.
A l t i ma a converso, que se assemel ha reforma. Por mei o del a a Admi ni st r a-
o, depoi s de ret i rar a par t e invlida do at o anterior, pr ocessa a sua subst i t ui o por
uma nova par t e, de modo que o novo at o passa a cont er a par t e vlida ant er i or e u ma
nova part e, nasci da est a com o at o de apr ovei t ament o.
2 0 7
Exempl o: um at o pr omoveu
A e B por mer eci ment o e ant i gi dade, respect i vament e; verificando aps que no deve-
ria ser B mas C o pr omovi do por ant i gi dade, prat i ca novo at o ma nt e ndo a pr omoo
de A (que no t eve vcio) e i nser e a de C, r et i r ando a de B, por ser est a i nvl i da.
2 0 8
Ne m t odos os vcios do at o per mi t em seja est e conval i dado. Os vcios i nsan-
veis i mpedem o apr ovei t ament o do at o, ao passo que os vcios sanvei s possi bi l i t am a
conval i dao. So conval i dvei s os at os que t enham vcio de compet nci a e de forma,
nest a i ncl ui ndo- se os aspect os formais dos pr ocedi ment os admi ni s t r at i vos .
2 0 9
Tambm
poss vel conval i dar at os com vcio no objeto, ou cont edo, mas apenas quando se
t r at ar de cont edo pl r i mo, ou seja, quando a vont ade admi ni st r at i va se pr eor denar a
mai s de uma provi dnci a admi ni st r at i va no me s mo at o: aqui ser vivel supr i mi r ou
2 0 4
Manual de direito administrativo, v. I, p. 557.
2 0 5
DI OGO DE FI GUEI REDO MOREI RA PI NTO, ob. cit., p. 170.
2 0 6
Exempl o el uci dat i vo de conval i dao nessa hi pt es e foi deci di do pel o STJ no REsp 1. 348. 472, Mi n.
HUMBERTO MARTI NS, em 21. 5. 2013.
2 0 7
Not e- s e que a reforma e a converso afet am o el ement o objeto do at o - no qual pode ocor r er vcio extrnseco;
no ent ant o, no h conval i dao do elemento viciado, mas si m s ua s upr es s o ou s ubs t i t ui o.
2 0 8
N o h una ni mi da de na dout r i na ne m qua nt o t er mi nol ogi a n e m qua nt o s f or mas de aper f ei oament o
do at o. Al i s, mui t o opor t uno subl i nhar , nesse passo, que esse t e ma no mer eceu ai nda, por par t e dos
es t udi os os de di r ei t o pbl i co, o necessr i o apr of undament o. De qual quer modo, a dot a mos os t er mos , as
f or mas e r espect i vos pr es s upos t os menci onados por MARCELO CAETANO (Manual, v. I, p. 556- 560) . N o
obs t ant e, cons i der amos que a Pr of essor a WEI DA ZANCANER aut or a de um dos mai s pr of undos es t udos
sobr e o t ema, em sua obr a Da convalidao e da invalidao dos atos administrativos. Vale acr escent ar , por m, que
a Lei RJ n
B
5. 427, de I
a
. 4. 2009, que r egul a o pr ocesso admi ni st r at i vo no Est ado, r ef er i u- se e xpr e s s a me nt e s
t r s cat egor i as de conval i dao que me nc i ona mos no t ext o (art . 52, par gr af o ni co, I e II).
2 0 9
Com a me s ma opi ni o, WEI DA ZANCANER, ob. cit., p. 68.
Ato Administrativo 167
al t erar al guma provi dnci a e aprovei t ar o at o quant o s demai s provi dnci as, no at i n-
gidas por qual quer v ci o.
2 1 0
Vcios i nsanvei s t or nam os at os i nconval i dvei s. Assi m,
invivel ser a conval i dao de at os com vcios no mot i vo, no obj et o ( quando ni co) ,
na finalidade e na falta de congr unci a ent r e o mot i vo e o r esul t ado do at o.
Assi m como sucede na invalidao, podem ocorrer limitaes ao poder de con-
validar, ai nda quando sanvei s os vcios do at o. Cons t i t uem barrei ras conval i dao:
(1) a i mpugnao do i nt er essado, expr essament e ou por r esi st nci a quant o ao cum-
pr i ment o dos efeitos; (2) o decur so do t empo, com a ocorrnci a da prescri o, razo
i dnt i ca, alis, que t a mb m i mpede a i nval i dao.
2 1 1
Nor mal ment e, as leis que t r at am das rel aes de di rei t o pbl i co si l enci am sobre
o i nst i t ut o da conval i dao. Ent r et ant o, i ndi cando elogivel avano, de mons t r a do pel a
expressi vi dade no t r at o do assunt o, a Lei n
e
9. 784, de 29. 1. 1999, r egul ador a do pr oces-
so admi ni st r at i vo na esfera federal, cont empl ou a conval i dao, ao l ado da anul ao e
da revogao, aver bando que a Admi ni st r ao pode declar-la qua ndo forem sanvei s
os vcios e no sobrevi er prej u zo ao i nt eresse pbl i co ou a t er cei r os .
2 1 2
A i mpor t nci a
da nor ma legal, embor a i nci dent e apenas sobre a Admi ni st r ao Federal , i ncont es-
tvel, uma vez que denunci a a opo do legislador pt r i o em admi t i r expr es s ament e
a conval i dao e o cons eqent e apr ovei t ament o de at os cont ami nados de vcios san-
veis, fato que compr ova t er ele t ambm perfi l hado a t ese dual i st a no que t oca t eori a
das nul i dades nos at os admi ni st r at i vos.
XI I REVOGAO
1 Conceito
o i ns t r ument o j ur di co at ravs do qual a Admi ni st r ao Pbl i ca pr omove a
ret i rada de um at o admi ni st r at i vo por razes de conveni nci a e opor t uni dade.
Trat a-se de um poder i ner ent e Admi ni st r ao. Ao me s mo t e mpo em que l he
cabe sopesar os el ement os de conveni nci a e opor t uni dade par a a prt i ca de cert os
at os, caber-l he- t a mb m fazer a mes ma avaliao par a ret i r-l os do mu n d o j ur di co.
Na verdade, no se poder i a me s mo conceber que al guns at os admi ni st r at i vos per du-
r assem i nf i ni t ament e no uni ver so j ur di co, cont r ar i ando cri t ri os admi ni st r at i vos no-
vos, os quai s, embor a super veni ent es, passem a refletir a i magem do i nt er esse pbl i co
a ser pr ot egi do.
2 1 0
Advirta-se, contudo, que, se o objeto ou contedo do ato for nico, no haver como san-lo: a correo
ser necessria por ato de anulao. A hiptese de viabilidade no foi prevista por WEIDA ZANCANER,
que considerou o vcio no objeto como insanvel e o ato inconvalidvel, sem fazer a distino mencio-
nada (ob. cit., p. 75).
2 1 1
WEIDA ZANCANER, ob. cit., p. 60, na primeira das limitaes com apoio em CELSO ANTNIO
BANDEIRA DE MELLO.
2 1 2
Eis os termos do art. 55 da lei: "Em deciso na qual se evidencie no acarretarem leso ao interesse
pblico nem prejuzo a terceiros, os atos que apresentarem defeitos sanveis podero ser convalidados pela
prpria Administrao."
168 Ma nua l de Di r ei t o Admi ni s t r at i vo Car val ho Fi l ho
A revogao vem exat ament e ao encont r o da necessi dade que t em a Admi ni s t r a-
o de aj ust ar os at os admi ni st r at i vos s real i dades que vo sur gi ndo em decor r nci a
da al t erao das rel aes sociais.
Na dout r i na est rangei ra, al guns aut or es admi t em doi s t i pos de revogao, u ma
por mot i vos de l egal i dade e out r a por mot i vos de conveni nci a e opor t uni dade; na
pri mei ra, a ret i rada do at o t em como f undament o o vcio de l egal i dade no at o, ao
passo que nest a l t i ma o mot i vo seria o i nt er esse da Admi ni s t r ao.
2 1 3
No obst ant e,
no esse o si st ema adot ado pel a general i dade dos est udi osos pt r i os. Para vcios de
legalidade, o i ns t r ument o pr pr i o de s aneament o a anul ao; a revogao se dest i na
r et i r ada do at o por razes emi nent ement e admi ni st r at i vas, r esguar dado, claro, o
di rei t o adqui r i do.
2 1 4
Trat a-se, por consegui nt e, de i nst i t ut os com mar cas bem di st i nt as,
o que no ocorre nos si st emas que adot am a revogao por vcio de l egal i dade.
2 Pr essupost o
O pr es s upos t o da revogao o interesse pblico, di mens i onado pel a Admi ni st r a-
o. Cabendo a est a del i near o sent i do do i nt er esse pbl i co, por que sua funo bsi ca
a de gerir os bens e i nt er esses da coletividade, como vi mos, vai buscar em cada caso
os el ement os que o confi guram, de modo que, al t eradas as condi es ant er i or es que
per mi t i r am a prt i ca do at o, no raro pr omove a sua ret i rada do mu n d o j ur di co.
No di mens i onament o dessas condi es, a Admi ni st r ao leva em cont a a conve-
ni nci a e a opor t uni dade de mant er o at o ou de expungi -l o do acervo j ur di co. E o po-
der pr pr i o de adequar a condut a admi ni st rat i va a novas si t uaes. Como bem regi st ra
REALE, "nesse pr ocesso ativo ou positivo de realizao de fins pr pr i os, a revogao dos
at os admi ni st r at i vos pel o Est ado i nsere-se como um mome nt o nat ur al : r epr esent a um
elo no fluir nor mal da ao admi ni st r at i va",
2 1 5
lio que evi denci a cl ar ament e a colora-
o do i nst i t ut o da revogao como forma de agir posi t i va da Admi ni st r ao.
Vejamos um exempl o prt i co: um at o de aut ori zao par a ext rai r arei a de rio foi
pr at i cado quando r ei navam condi es fticas que no vi ol avam o i nt er esse pbl i co.
Suponha- se, por m, que, pos t er i or ment e, a at i vi dade consent i da venha a cri ar mal e-
fcios par a a nat ur eza. Nesse caso, os novos cri t ri os admi ni st r at i vos cer t ament e vo
conduzi r revogao daquel a aut ori zao. Esses novos cri t ri os de conveni nci a e
opor t uni dade que r epr esent am o i nt eresse pbl i co j ust i fi cador da revogao, ou seja,
o seu pr es s upos t o.
2 1 3
GARC A DE ENTERR A e TOMS- RAMN FERNNDEZ, Curso de derecho administrativo, cit., v. I,
p. 645. O j ur i s t a es panhol al ude "revocaci n por mot i vos de l egal i dad" e "revocaci n por mot i vos de
opor t uni dad" .
2 1 4
ODETE MEDAUAR (Direito administrativo moderno, Revi st a dos Tr i bunai s, 2. ed., 1998, p. 175) ; LCI A
VALLE FI GUEI REDO (Curso de direito administrativo, Mal hei r os, 2. ed. , 1995, p. 159); HELY LOPES MEI -
RELLES (Direito administrativo brasileiro, cit., p. 184), dent r e out r os .
2 1 5
MI GUEL REALE, ob. cit., p. 31 (grifos do aut or ) .
At o Admi ni s t r at i vo 169
3 Fundament o
E o poder discricionrio da Admi ni st r ao que const i t ui o f undament o do i nst i -
t ut o da revogao. A respei t o, de anot ar-se que a Admi ni st r ao di spe de tal poder
"para rever a sua atividade interna e encaminh-la adequadamente realizao de seus fins
especficos".
216
Di mana desse f undament o que h uma correl ao ent r e a di scri ci onari edade
que i nspi ra a cri ao do at o e a que conduz sua revogao. dizer: como regra, so
suscet vei s de revogao os at os di scri ci onri os. Si mpl es a razo: como est es foram
pr at i cados luz de cert as condies de fato, per t i nent es conveni nci a e opor t uni da-
de, al t eradas tais condi es, pode ser revogado o at o. Haver, como ver emos adi ant e,
excees a essa regra, mas nem por isso podemos dei xar de consi der-l a aplicvel
mai or i a dos casos.
4 Ori gem
Ao cont r r i o da invalidao, que pode ser efetivada pel o Judi ci ri o ou pel a pr -
pria Admi ni st r ao no exerccio de sua prerrogat i va de aut ot ut el a, a revogao s pode
ser pr ocessada pel a Admi ni st r ao, e isso por que vedado ao Judi ci ri o apreci ar os
cri t ri os de conveni nci a e opor t uni dade admi ni s t r at i vas .
2 1 7
E que, no si st ema pt ri o, prevalece o si st ema da repart i o de funes est at ai s,
de modo que, se fosse lcito ao Jui z proceder val orao daquel es cri t ri os, est ari a ele
exer cendo funo admi ni st rat i va, e no j uri sdi ci onal , est a a funo que const i t uci onal -
me nt e lhe compet e. Sendo a revogao um i nst i t ut o que t r aduz val orao admi ni st r a-
tiva, no pode ser comet i da seno Admi ni st r ao Pblica.
O que o Jui z pode verificar, e isso coisa diversa, a val i dade ou no do at o de
revogao. Mas nessa hi pt ese est ar exercendo nor mal ment e sua funo j uri sdi ci o-
nal, que consi st e no exame da adequao dos casos litigiosos concr et os lei.
5 Efeitos
Para bem ent ender os efeitos do at o revogador, preci so t er em me nt e que sua
i nci dnci a abr ange os at os vlidos, at os que, a despei t o di sso, pr eci sam ser r et i r ados do
uni verso j ur di co. A hi pt ese de cont er o at o vcios de l egal i dade leva no revogao,
mas i nval i dao ou anul ao, como vi st o ant er i or ment e.
Ora, se o at o revogado t i nha validade, o at o de revogao s pode pr oduzi r
efeitos ex nunc, ou seja, a part i r de sua vigncia, de modo que os efeitos pr oduzi dos
pel o at o r evogado devem ser i nt ei r ament e r espei t ados. At ua par a o fut uro, "mantendo
2 1 6
HELY LOPES MEIRELLES, ob. cit., p. 184.
2 1 7
MARI A SYLVIA Dl PI ETRO, ob. cit., p. 187.
170 Manual de Di r ei t o Admi ni s t r at i vo Car val ho Fi l ho
intangidos os efeitos passados e produzidos do ato revogado", como cor r et ament e averba es-
t udi oso sobre o a s s unt o.
2 1 8
Nes s e pont o, mi st er dest acar que o at o revogado, apesar de no mai s se si t uar
na esfera de i nt er esse da Admi ni st r ao, era despr ovi do de vcios, ou seja, t r at ava- se
de at o legal. Or a, o at o j ur di co perfei t o no pode ser at i ngi do pel a lei nova, gar an-
t i do que est pel o pr i nc pi o da i rret roat i vi dade das l ei s .
2 1 9
Se est a sal vo da pr pr i a
lei, com mui t o mai or r azo o est ar de at os admi ni st r at i vos s uper veni ent es . De t udo
ressai a concl uso de que os efeitos do at o r evogado no pode m ser at i ngi dos pel o
at o revogador.
6 Inocorrnci a
O poder de revogao da Admi ni st r ao Pblica no i l i mi t ado. Ao cont rri o,
exi st em det er mi nadas si t uaes j ur di cas que no r endem ensej o revogao, em al-
guns casos por fora da pr pr i a nat ur eza do at o anterior, em out r os pel os efeitos que
pr oduzi u na or dem j ur di ca.
So i nsuscet vei s, poi s, de revogao:
1. os at os que exaur i r am os seus efeitos (exempl o: um at o que deferiu frias ao
servi dor; se est e j gozou as frias, o at o de def er i ment o j exaur i u os seus
efei t os);
2. os at os vi ncul ados, por que em relao a est es o admi ni st r ador no t e m li-
ber dade de at uao (exempl o: um at o de licena par a exercer profi sso re-
gul ament ada em lei no pode ser ret i rado do mu n d o j ur di co por n e n h u m
cri t ri o admi ni st r at i vo escol hi do pel a Admi ni s t r ao) ;
2 2 0
3. os at os que ger am di rei t os adqui ri dos, gar ant i dos por pr ecei t o const i t u-
cional (art. 5
e
, XXXVI, CF) (exempl o: o at o de conceder aposent ador i a ao
servidor, depoi s de t er est e pr eenchi do o l apso t empor al par a a fruio do
benefcio);
4. os at os i nt egrat i vos de um pr ocedi ment o admi ni st r at i vo, pel a si mpl es razo
de que se oper a a pr ecl uso do at o ant er i or pel a prt i ca do at o sucessi vo
(exempl o: no pode ser revogado o at o de adj udi cao na licitao quando j
cel ebrado o respect i vo cont r at o) ;
2 2 1
e
5. os denomi nados meros atos administrativos, como os par ecer es, cer t i des e
at est ados.
2 1 8
WALTER CAMPAZ, Revogao dos at os admi ni st r at i vos, p. 79. Com felicidade, assi nal a ai nda o aut or :
"a r evogao el i mi na, no at o r evogado, a possi bi l i dade de ser font e de efei t os j ur di cos " (ob. e l oc. ci t . ).
2 1 9
Ar t . 5
a
, XXXVI, da CF.
2 2 0
Ressal va- se apenas o caso da l i cena par a const r uo, qua ndo a obr a no foi ai nda i ni ci ada. Veja-se o que
di s s emos a r es pei t o ao e s t uda r mos ant er i or ment e o at o de licena.
2 2 1
CELSO ANTNI O BANDEI RA DE MELLO, ob. cit., p. 224.
At o Admi ni s t r at i vo 1 7 1
H dout r i nador es que i ncl uem ent r e os at os i rrevogvei s aquel es em que j se
t enha exaur i do a compet nci a rel at i vament e ao obj et o do at o, exempl i fi cando com o
at o que, t endo si do obj et o de recurso, est sob apreci ao de aut or i dade hi errqui ca
de nvel mai s el evado, o que dei xari a a aut or i dade que pr at i cou o at o sem compet nci a
par a a r evogao.
2 2 2
Assi m, ent r et ant o, no nos parece. Se o aut or, di f er ent ement e do
que decidira, resol ve revog-l o depoi s da i nt erposi o do r ecur so, nada i mpede que
o faa, poi s que o r ecur so no t em o condo de supr i mi r - l he a compet nci a legal. O
efeito ser apenas o de resul t ar prej udi cado o r ecur so em vi r t ude do at endi ment o da
pr et enso recursal .
7 Revogao da Revogao
A ques t o aqui consi st e em saber se pode haver revogao de um out r o at o
ant er i or de revogao. Em t er mos prt i cos: havia o at o A, que foi r evogado pel o at o B;
agora, com o at o C, a Admi ni st r ao desi st e de B e quer reat i var o cont edo do at o A.
O t ema deve ser anal i sado sob dois aspect os. Ant es, por m, preci so no es-
quecer que o at o de revogao de cart er definitivo, ou seja, exaur e- se t o logo at i nge
o seu objetivo, que o de fazer cessar a eficcia do at o revogado. Com o at o revogador,
assi m, desaparece do mu n d o j ur di co o at o revogado.
O pr obl ema surge quando a Admi ni st r ao se ar r epende da revogao, pr et en-
dendo o r et or no do at o revogado para que ressurj am os seus efeitos. Nesse caso, como
bem averba DI GENES GASPARINI, a s revogao no t er o efeito de r epr i st i nar o
at o revogado, por que a isso se ope o art. 2-, 3
a
, da Lei de I nt r oduo s Nor mas do
Di rei t o Brasileiro, conquant o dest i nada a nor ma s leis revogada e r evogador a.
2 2 3
Na
verdade, no se pode mai s conceber que o at o revogado, expungi do do uni ver so j ur di -
co, r essusci t e pel a s mani fest ao de desi st nci a do at o revogador. Esse o pr i mei r o
aspect o a ser consi der ado.
O s egundo ocor r e qua ndo a Admi ni st r ao quer me s mo r es t aur ar a vi gnci a
do at o r evogado e, no pr pr i o at o em que se ar r epende da revogao, expr essa seu
i nt ent o, de f or ma cabal e i ndubi t vel . Nesse caso, o efeito di f er ent e, e i sso por que
n u m s at o a Admi ni s t r ao faz cessar os efei t os da revogao e mani f est a expr es-
s ament e a s ua vont ade no s ent i do de revi gorar o at o r evogado. Na pr t i ca, nasce um
novo ato administrativo com doi s cap t ul os: um rel at i vo desi st nci a da r evogao e
out r o cons i s t i ndo no me s mo obj et o que t i nha o at o r evogado. Essa hi pt es e no se
afigura i l egal .
2 2 4
2 2 2
MARI A SYLVIA ZANELLA Dl PI ETRO, Direito administrativo, cit., p. 188.
2 2 3
Ob. cit., p. 102.
2 2 4
DI GENES GASPARI NI l embr a exempl os el uci dat i vos em que o Admi ni s t r ador , par a di ssi par poss vei s
dvi das, faz expressar, nos at os que r evogam at os r evogador es, a i ndi cao de que es t o r e s t a ur a ndo est e
ou aquel e at o (ob. e l oc. ci t . ) . Par ece- nos bas t ant e pr ude nt e que o Admi ni s t r ador o faa, par a de mons t r a r
que se t r at a de at o novo.
172 Manual de Di r ei t o Admi ni s t r at i vo Car val ho Fi l ho
Ressal t e-se apenas, par a no dei xar dvi das, que o t ercei ro at o, que foi o que
r es t aur ou o cont edo do at o revogado (est e, o pr i mei r o dos at os pr at i cados) , t e m o
cart er de ato novo e, por tal mot i vo, no podem ser aprovei t ados os efeitos ant er i or es,
que so aquel es pr oduzi dos no per odo em que vigorava o at o r evogador (o s egundo
dos at os pr at i cados); que com esse at o - at o de revogao - cessar am os efeitos do
pr i mei r o at o. O que o t ercei ro at o faz t o s oment e adot ar, a partir de sua vigncia, o
me s mo cont edo que t i nha o pr i mei r o at o e, cons equent ement e, os me s mos efeitos
que er am del e decor r ent es. A vigncia, cont udo, no al cana o per odo em que vi gora-
va o at o de revogao do pr i mei r o dos at os .
2 2 5
XI I I SMULAS
SUPREMO TRI BUNAL FEDERAL
Smul a 346: A Administrao Pblica pode declarar a nulidade dos seus prprios atos.
Smul a 473: A Administrao pode anular seus prprios atos quando eivados de vcios
que os tornam ilegais, porque deles no se originam direitos; ou revog-los, por motivo de con-
venincia ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos e ressalvada, em todos os casos, a
apreciao judicial.
SUPERI OR TRI BUNAL DE JUSTIA
Smul a 280: O art. 35 do Decreto-lei n- 7.661/1945, que estabelece a priso adminis-
trativa, foi revogado pelos incisos LXI e LXVII do art. 5 da Constituio Federal de 1988.
2 2 5
Opi ni o di ver sa sobr e o a s s unt o t e m CELSO ANTNI O BANDEI RA DE MELLO (Curso, p. 222) , par a
qu e m no t er cei r o at o est i mpl ci t o "o alcance de repristimar a situao original". Ressal va apenas que os efei t os
desej ados devem se i ni ci ar a par t i r da l t i ma revogao.
5
CONTRATOS
ADMINISTRATIVOS
I INTRODUO
I nst i t ut o dest i nado livre mani fest ao da vont ade, os cont r at os so conheci dos
desde t empos i memor i ai s, mui t o embor a, como evi dent e, sem o det al hament o sobre
os aspect os de cont edo e de formal i zao que a hi st ri a j ur di ca t em apr esent ado.
Com a noo mai s moder na da personi fi cao do Est ado, cri st al i zou-se a idia
da possi bi l i dade j ur di ca de ser em fi rmados pact os bi l at erai s, fi gurando ele como uma
das par t es na rel ao obri gaci onal . Logi cament e, t ai s compr omi s s os ne m deveri am, de
um l ado, ser des nat ur ados a pont o de per der sua caract er st i ca prpri a, ne m deveri am,
por out r o, ser de tal modo livres que pudes s em abst rai r-se das condi es especi ai s que
cercam a figura do Est ado.
De qual quer modo, o subst r at o bsico dos cont r at os o acor do de vont ades com
objetivo det er mi nado, pel o qual as pessoas se compr omet em a honr ar as obri gaes
aj ust adas. Com o Est ado no se passa di f er ent ement e. Sendo pessoa j ur di ca e, por t an-
t o, apt a a adqui ri r di rei t os e cont rai r obri gaes, t em a l i nha j ur di ca necessr i a que l he
per mi t e f i gur ar como sujeito de cont r at os.
II CONTRATOS DA ADMINISTRAO
Toda vez que o Est ado- Admi ni st r ao fi rma compr omi s s os rec procos com t er-
ceiros, cel ebra um cont r at o. So esses cont r at os que se convenci onou denomi nar de
174 Manual de Di r ei t o Admi ni s t r at i vo Car val ho Fi l ho
1
MARI A SYLVIA Dl PI ETRO, ob. cit., p. 189.
1
No me s mo s ent i do: STF, ADI 916-MT, Rei. Mi n. J OAQUI M BARBOSA, em 2. 2. 2009.
3
CRETELLA J NI OR, Curso, p. 374.
4
Como o p o r t u n a me n t e r el embr a MARI A SYLVIA Dl PIETRO, o ni vel ament o j ur di co ent r e o Es t ado e
o par t i cul ar t em que ser i nt er pr et ado cum grano salis, por que a figurao pol t i co-j ur di ca do pr i mei r o t er
s e mpr e al gumas exi gnci as formai s e mat er i ai s pecul i ar es (ob. cit., p. 189) .
5
A j us t a adver t nci a de CAI O TCI TO (ob. cit., p. 292) .
contratos da Administrao, caract eri zados pel o fato de que a Admi ni st r ao Pbl i ca fi-
gur a n u m dos pl os da rel ao cont r at ual .
Not a- se que a expr esso t em sent i do ampl o e visa a alcanar t odos os aj ust es bi-
l at erai s firmados pel a Admi ni st r ao.
1
Desse modo, a noo cor r esponde a um gnero.
Cabe sal i ent ar que a contratao em geral, seja qual for a sua modal i dade, carac-
t eri za-se i ndi scut i vel ment e como atividade administrativa, cuja execuo r esul t a de cri t -
rios de conveni nci a e de opor t uni dade privativos da Admi ni st r ao Pblica. Por isso,
afigura-se i nconst i t uci onal qual quer lei ou nor ma de Const i t ui o Est adual que condi -
cione a cel ebrao de cont r at os da Admi ni st rao prvia aut ori zao do Poder Legis-
lativo ou de regi st ro prvi o no Tribunal de Cont as. Na verdade, nor ma nesse sent i do
est ari a conferi ndo a esse Poder at ri bui o que a Const i t ui o Federal no l he out or ga.
2
1 Cont r at os Privados da Admi ni st rao
A pr i mei r a das espci es dos cont r at os dessa cat egori a a dos contratos privados
da Administrao, r egul ados pel o Di rei t o Civil ou Empr esar i al .
3
E evi dent e que, quando a Admi ni st r ao fi rma cont r at os r egul ados pel o di rei t o
pri vado, si t ua-se no me s mo pl ano j ur di co da out r a par t e, no l he sendo at ri bu da,
como regra, qual quer vant agem especial que refuja s l i nhas do s i s t ema cont r at ual
c omum. Na ver dade, consi dera-se que, nesse caso, a Admi ni st r ao age no seu ius ges-
tionis, com o que sua si t uao j ur di ca mui t o se apr oxi ma da do part i cul ar.
4
Seja como for, o i mpor t ant e reconhecer a exi st nci a de cont r at os dessa nat u-
reza firmados pel o Est ado, "tendo-se apenas de considerar a capacidade do contratante em
funo das correspondentes normas administrativas, tal como ocorrer em geral com as pessoas
jurdicas".
5
So cont r at os de di rei t o pri vado da Admi ni st r ao, por exempl o, a compr a e
venda, a doao, a per mut a e out r os do gnero.
2 Cont rat os Admi ni st rat i vos
Os cont r at os admi ni st r at i vos t ambm const i t uem espci e do gner o contratos da
Administrao, mas t m nor mas regul adoras di versas das que di sci pl i nam os cont r at os
pri vados fi rmados pel o Est ado.
Cont r a t os Admi ni s t r at i vos 175
Sendo cont r at os t pi cos da Admi ni st r ao, sofrem a i nci dnci a de nor mas es-
peciais de di rei t o pbl i co, s se l hes apl i cando supletivamente as nor mas de di rei t o
pri vado, como est expr esso na l ei .
6
Em l t i ma anl i se, o regime jurdico que mar ca a
diferena ent r e os cont r at os admi ni st r at i vos e os cont r at os pri vados da Admi ni st r ao.
Nesse pont o, de t oda a conveni nci a observar que ne m o aspect o subjetivo
nem o objetivo ser vem como el ement o diferencial. Significa que s o fato de ser o Est a-
do sujeito na rel ao cont r at ual no serve, i sol adament e, par a caract eri zar o cont r at o
como admi ni st r at i vo. O me s mo se diga quant o ao obj et o: que no s os cont r at os
admi ni st r at i vos, como t ambm os cont r at os pri vados da Admi ni st r ao, ho de ter,
fat al ment e, um objetivo que t r aduza i nt er esse pbl i co. Assi m, t ai s el ement os t m que
ser sempr e conj ugados com o regi me j ur di co, est e si m o el ement o mar cant e e diferen-
cial dos cont r at os admi ni st r at i vos.
I I I CONCEITO
Vrios so os conceitos de cont rat o admi ni st rat i vo formul ados pel a dout ri na, al-
guns deles dest acando det er mi nado el ement o, e out r os acent uando el ement os di versos.
De forma si mpl es, por m, pode- se concei t uar o cont r at o admi ni st r at i vo como o
ajuste firmado entre a Administrao Pblica e um particular, regulado basicamente pelo direito
pblico, e tendo por objeto uma atividade que, de alguma forma, traduza interesse pblico.
IV DISCIPLINA NORMATIVA
1 Disciplina Const i t uci onal
Di ver sament e da Const i t ui o anterior, que silenciava sobr e o as s unt o, a vigen-
te est abel ece desde logo a compet nci a legislativa par a di spor sobr e cont r at os. O t ext o
const i t uci onal no especifica o t i po de cont rat o, referi ndo-se apenas "cont r at ao",
o que evi dent ement e abr ange t odos os t i pos de cont r at os.
Reza o art . 22, XXVII, da Const i t ui o Federal, com a r edao da EC n
e
19/ 1998,
compet i r pr i vat i vament e Uni o Federal legislar sobre "normas gerais de licitao e con-
tratao, em todas as modalidades, para as administraes pblicas diretas, autrquicas efunda-
cionais da Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios, obedecendo o disposto no art. 37, XXI,
e para as empresas pblicas e sociedades de economia mista, nos termos do art. 173, 1 , III".
No di rei t o ant eri or, em face da omi sso do t ext o const i t uci onal , al guns j ur i st as
cont est avam a compet nci a da Uni o para di spor sobre o as s unt o em rel ao a Est a-
dos e Muni c pi os. Ant e o t ext o vi gent e, cont udo, foi di ssi pada qual quer dvi da sobre
a mat r i a.
7
6
Art . 54 da Lei n 8. 666, de 21. 6. 1993.
7
MANOEL GONALVES FERREI RA FILHO, Comentrios Constituio Brasileira de 1988, v. I, p. 183.
176 Manual de Di r ei t o Admi ni s t r at i vo Car val ho Fi l ho
i mpor t ant e anot ar, todavia, que a referida compet nci a se l i mi t a edi o de
normas gerais, e, sendo assi m, s demai s ent i dades da federao foi conferi da a com-
pet nci a par a edi t ar nor mas especficas. Na verdade, ne m s empr e t e m si do fcil i den-
tificar quando um di sposi t i vo encerra norma geral ou especfica, e talvez por essa r azo
mui t os Est ados e Muni c pi os adot am a Lei n
9
8. 666/ 1993, dei xando, poi s, de criar
nor mas especficas, par a evi t ar o risco de event uai s i mpugnaes. A pr opsi t o, j foi
decl arada i nconst i t uci onal lei de uni dade federativa que vedava a cont r at ao de pes -
soas j ur di cas, em cujos cont r at os de mo de obra se di scr i mi navam pessoas com o
nome i ncl u do nos servi os de pr ot eo ao crdi t o, f undando- se a deci so no fato de
que, sendo nor ma geral, a compet nci a seria privativa da Uni o.
8
Em compensao, foi j ul gada const i t uci onal Lei Orgni ca de Muni c pi o, na qual
se vedava que agent es pol t i cos (Prefeito, Vice-Prefeito e Vereadores), ocupant es de
cargos em comi sso e funo de confiana, bem como seus par ent es, f i r massem con-
t r at o com o ent e muni ci pal , per dur ando a vedao at seis mes es aps o fim do exer-
ccio dessas funes. Fundou- s e o j ul gado no fato de que, se Uni o compet e edi t ar
as nor mas gerais (art. 22, XXVII, CF), h de inferir-se da a per mi ssi vi dade par a que
os demai s ent es federat i vos i nst i t uam nor mas especficas, i ncl usi ve aquel as, como no
caso, de evi dent e compat i bi l i dade com os pri nc pi os da i mpessoal i dade e da mor al i da-
de admi ni st r at i va.
9
Por out r o l ado, mui t as objees t m si do l evant adas em rel ao a al guns di spo-
sitivos da lei federal, os quai s, segundo o ent endi ment o de di versos est udi osos, no
cont m regras gerais, mas si m especficas. De fato, se o di sposi t i vo da lei federal cont i -
ver nor ma especfica, est ar fat al ment e em cont r ar i edade com a Const i t ui o Federal ,
e, em conseqnci a, macul ado de vcio de i nconst i t uci onal i dade.
1 0
2 Disciplina Legal
Os cont r at os admi ni st r at i vos so regul ados basi cament e pel a Lei n
2
8. 666, de
21. 6. 1993, que j sofreu al gumas al t eraes post er i or es. Ent r e est as, sobressai a Lei
n
s
8. 883, de 8. 6. 1994, por t er i nt r oduzi do um gr ande nme r o de regras de cont edo
bem di verso das que vi goravam i ni ci al ment e. Nessa mat r i a, alis, t em- se me s mo a
i mpr esso de que o l egi sl ador ai nda no definiu, vez por t odas, o quadr o j ur di co que
deseja ver apl i cvel .
1 1
8
STF, ADI 3. 670-DF, Rei. Mi n. SEPLVEDA PERTENCE, 2. 4. 2007 (Informativo STF 462, abr. 2007) . No
caso, t r at ava- se da Lei n
s
3. 705/ 2005, do Di st r i t o Federal .
9
Foi c omo deci di u o STF no RE 423. 560, Rei. Mi n. J OAQUI M BARBOSA, em 29. 5. 2012.
1 0
O STF, al i s, j t eve a opor t uni dade de deci di r a esse r espei t o. Na ADI N n 927- 3- RS ( Medi da Caut el ar ) .
Rel at or o e mi ne nt e Mi n. CARLOS VELLOSO, a Cor t e, e mbor a por mai or i a de vot os, deci di u que o art . 17, 1,
"b" e "c", II e I
a
, da Lei n
Q
8. 666/ 1993, que regul a a al i enao de bens da Admi ni s t r ao, fi xando al gumas
r est r i es, s poder i a ser i nt er pr et ado, par a ser cons i der ado const i t uci onal , no s ent i do de se t r at ar de bens
da Uni o, mas no dos Est ados, Di st r i t o Federal e Muni c pi os. Sendo assi m, t er i am essas ent i dades c ompe -
t nci a par a tal di sci pl i na, eis que pr pr i a de nor mas especficas.
1 1
A Lei n'-' 9. 648, de 27. 5. 1998 (ant ecedi da pela MP 1. 531/ 1998 e out r as ant eri ores), t ambm i nt r oduzi u al-
gumas al t eraes na Lei n'
J
8. 666/ 1993. Post eri orment e, foi edi t ada a Lei n- 9. 854, de 27. 10. 1999, que t ambm
pr ocedeu a al gumas al t eraes.
Contratos Administrativos 177
Em vi r t ude de condensar as nor mas e pri nc pi os f undament ai s sobre os con-
t r at os admi ni st r at i vos e t a mb m sobre as licitaes, a Lei n
e
8. 666/ 1993 passou a ser
conheci da como o Estatuto dos Contratos e Licitaes Pblicas. Post er i or ment e, foi edi t ada
a Lei Compl ement ar n
Q
123, de 14. 12. 2006 ( Est at ut o da Mi cr oempr esa e da Empr esa
de Pequeno Port e), na qual foram cri adas al gumas regras especi ai s par a t ai s cat egori as
de empr esas.
Al gumas si ngul ar i dades mar cam os cont r at os de servios de publicidade. Para deli-
ne-l as, foi pr omul gada a Lei n
Q
12. 232, de 29. 4. 2010, sendo que suas regras preval e-
cem sobre as nor mas gerais do Est at ut o e, desse modo, a est e cabe apl i cao subsi di -
ria, ou seja, naqui l o que no cont rari ar as nor mas da lei mai s nova.
Vi sando a megaevent os esport i vos i nt ernaci onai s, como a Copa do Mundo de
2014, a Copa das Confederaes de 2013 e os Jogos Ol mpi cos de 2016, bem como
cont r at ao de obr as e servios de i nfraest rut ura em det er mi nados aer opor t os, foi
edi t ada a Lei n
e
12. 462, de 5. 8. 2011, que i nst i t ui u o Regi me Di ferenci ado de Cont r a-
t aes Pbl i cas - RDC, al t er ando al gumas regras do Est at ut o concer nent es a cont r at os
e licitaes pbl i cas. Nessa mat ri a, poi s, o Est at ut o t er aplicao subsi di ri a.
No cust a rel embrar, por m, que, al m do Est at ut o, out r as leis r egul ador as dos
cont r at os admi ni st r at i vos foram pr omul gadas por Est ados e Muni c pi os, di s pondo
no sobr e regras gerai s, mas si m sobr e regras especficas s eficazes nos r espect i vos
t er r i t r i os.
opor t uno acent uar, da me s ma forma, que as nor mas cont i das na Lei n
a
8. 666/ 1993 se caract eri zam como especficas, consi der ando os cont r at os em geral, e
isso por que di sci pl i nam u ma cat egori a prpri a do gner o. Subsi di ar i ament e, por t ant o,
apl i cam-se aos cont r at os admi ni st r at i vos as nor mas gerais sobre cont r at os, cont em-
pl adas no Cdi go Ci vi l .
1 2
No obst ant e, tais nor mas classificam-se como gerais, quando
consi der adas em confront o com as leis ci t adas acima, est as r egendo aspect os par t i cu-
lares da mat r i a.
V SUJEITOS DO CONTRATO
1 Cenri o Geral
Na rel ao j ur di ca dos cont r at os admi ni st rat i vos, est de um l ado a Admi ni st r a-
o, par t e contratante (art. 6
e
, XIV, do Est at ut o) , e de out r o a pessoa fsica ou j ur di ca
que firma o ajuste, o contratado (art. 6
B
, XV).
No ser comum, mas, em t ese, possvel que ambos os suj ei t os do cont r at o se-
j am pessoas admi ni st r at i vas, e nesse caso ser ele admi ni st r at i vo em razo da pr pr i a
nat ur eza dos pact uant es .
1 3
Obser vamos, por m, que esse t i po de cont r at o t em r egi me
12
CARLOS PINTO COELHO MOTTA, Aplicao do Cdigo Civil s licitaes e contratos, Del Rey, 2004, p. 14-22.
13
HELY LOPES MEIRELLES (Direito Administrativo brasileiro, cit., p. 195). Contra: DIGENES GASPARI-
NI, Direito Administrativo, cit., p. 382.
178 Manual de Di r ei t o Admi ni s t r at i vo Car val ho Fi l ho
pr pr i o em que no i nci dem al guns post ul ados dos cont r at os admi ni st r at i vos, como o
da supr emaci a de u ma das par t es. Ademai s, a conj ugao de vont ades admi ni st r at i vas
nesse caso mai s se assemel ha rel ao j ur di ca exi st ent e nos convnios, que t r aduzem
i nt er esses comuns e paral el os, do que relao cont r at ual .
O sent i do de Admi ni st r ao compor t a no s a Admi ni st r ao Di r et a como a
Indi ret a, de modo que, al m das pessoas federativas, podem ser par t es do cont r at o ad-
mi ni st r at i vo as ent i dades a elas vi ncul adas, caso das aut ar qui as, soci edades de econo-
mi a mi st a, empr es as pbl i cas e fundaes pbl i cas. Al m dessas pessoas, a lei i ncl ui u
na concepo de Admi ni st r ao Pbl i ca out r as ent i dades que sofrem cont r ol e di r et o
ou i ndi r et o da Uni o, Est ados, Di st ri t o Federal e Muni c pi os, fato que i ndi ca t er o
l egi sl ador fixado mbi t o bem largo par a o sent i do da expr esso Administrao Pblica.
1
'
1
Como a lei no fez di st i no a respei t o, consi dera-se que me s mo as pessoas
admi ni st r at i vas que execut am at i vi dades econmi cas devem cel ebrar seus cont r at os
sob a i nci dnci a das regras do Est at ut o, fazendo j us, por t ant o, aos vri os pri vi l gi os
nor mal ment e at r i bu dos s pessoas que pr est am servios pbl i cos, e i sso por mai s
paradoxal que possa parecer, vi st o que tais ent i dades so pessoas de di rei t o pr i vado.
1 5
Advi rt a-se, por m, que a EC n- 19/ 1998, al t er ando o art. 173, 1
Q
, da CF, previ u
lei especfica par a regul ar os cont r at os e licitaes de empr es as pbl i cas e soci edades
de economi a mi st a, obser vados, por m, os pri nc pi os gerais sobre a mat r i a. Com o
advent o dessa lei, al guns di sposi t i vos da Lei n
2
8. 666/ 1993 dei xaro de apl i car-se a es-
sas ent i dades. Alis, a me s ma Emenda, al t erando o art. 22, XXVII, da CF, dei xou cl aro
que Uni o caber edi t ar doi s est at ut os di versos: um par a a Admi ni st r ao Di ret a,
Aut r qui ca e Fundaci onal e pessoas sob cont rol e di r et o ou i ndi r et o do Poder Pbl i co e
out r o par a as empr esas pbl i cas e soci edades de economi a mi st a.
2 Nor mas Especficas: Mi croempresas e Empresas de
Pequeno Port e
No T t ul o VII, dedi cado Or dem Econmi ca e Fi nancei ra, a Const i t ui o por
duas vezes se referiu s microempresas e empresas de pequeno porte. Pr i mei r ament e no art.
170, IX, foi i ncl u do como pri nc pi o o tratamento favorecido a tais empr esas, quando
const i t u das sob as leis brasi l ei ras e com sede e admi ni st r ao no pa s. Depoi s, o art .
179 det er mi nou que os ent es federativos, como i ncent i vo, l hes di s pens as s em trata-
mento jurdico diferenciado medi ant e a simplificao, r eduo ou el i mi nao, conf or me
o caso, de suas obri gaes admi ni st rat i vas, t ri but ri as, previ denci ri as e credi t ci as. O
Const i t ui nt e, na mat ri a, foi sensvel ao i mpor t ant e papel des empenhado na economi a
por t ai s empr esas, bem como necessi dade de el i mi nar ou r eduzi r exi gnci as bur ocr -
ticas desnecessri as, l evando-as economi a informal ou cl andest i ni dade.
1 6
1 4
Ar t . V-, par gr af o ni co, do Es t at ut o.
1 5
Nes s e s ent i do, MARI A SYLVIA Dl PI ETRO, em Temas polmicos sobre licitaes e contratos, p. 2 1 .
1 6
CELSO RI BEI RO BASTOS, Comentrios, cit., 1" v., p. 187- 188.
Cont r a t os Admi ni s t r at i vos 179
Com l ast ro em tais mandament os , foi edi t ada a LC n
9
123, de 14. 12. 2006, que
i nst i t ui u o Es t at ut o Naci onal da Mi cr oempr esa e da Empr esa de Pequeno Por t e,
1 7
nel e
sendo fixadas di versas nor mas especficas sobre aquel as obr i gaes.
1 8
Na par t e rel at i -
va s obri gaes admi ni st r at i vas, foram cri adas nor mas especficas sobre cont r at os e
licitaes pbl i cas, der r ogador as de al gumas nor mas genri cas da Lei n
Q
8. 666/ 1993,
e sobre elas faremos a segui r breves observaes que nos par ecem per t i nent es ao con-
t r at o em seu aspect o subj et i vo, ou seja, s si t uaes em que t ai s empr es as sej am su-
j ei t os do cont r at o. No cap t ul o segui nt e, abor dar emos as especi fi ci dades rel aci onadas
s licitaes.
No cust a l embrar, ent r et ant o, que o art. 179 da CF t em cart er de exceo no
que diz r espei t o ao t r at ament o favorecido e di ferenci ado a ser di spensado quel as em-
pr esas e, por tal mot i vo, h de preval ecer no confront o com o art. 37, XXI, que, em t er-
mos de regra geral, assegur a i gual dade de condi es a t odos os concor r ent es. Trat a-se
de nor mas apar ent ement e confl i t ant es, mas que devem ser i nt er pr et adas no sent i do
de que, ocor r endo o supor t e ftico previ st o na nor ma especial, est a que dever ser
apl i cada em l ugar da nor ma geral.
A LC n
2
123/ 2006 passou a per mi t i r que a Admi ni st r ao Pbl i ca di spense, nas
contrataes pblicas, tratamento diferenciado e favorecido par a mi cr oempr es as e empr es as
de pequeno por t e, com o escopo de i ncent i var-l hes o desenvol vi ment o econmi co e
social nos pl anos local e regi onal , bem como de est i mul ar o pr ocesso de i novao
t ecnol gi ca, medi ant e a i mpl ement ao de polticas pbl i cas mai s eficientes par a o
set or .
1 9
Torna-se i mpresci nd vel , no ent ant o, que o ent e federativo i nst i t ua legislao
pr pr i a com a r egul ament ao da mat ri a, como, alis, o aut or i za o art . 22, XXVII, da
Const i t ui o, que, conferi ndo Uni o compet nci a par a expedi r nor ma s gerais sobre
a mat ri a, at r i bui u s demai s pessoas federativas compet nci a par a i nst i t ui r nor mas
especficas em cart er compl ement ar , como vi st o ant er i or ment e. A nor ma em foco
menci onou apenas as cont r at aes da Uni o, dos Est ados e dos Muni c pi os, mas deve
ser i nt er pr et ada no sent i do de abranger t ambm os cont r at os do Di st r i t o Federal e das
demai s pessoas admi ni st r at i vas sujeitas ao pri nc pi o da obr i gat or i edade de licitao,
vez que i nexi st e qual quer razo lgica par a tal t i po de di scr i mi nao.
O t r at ament o di ferenci ado e favorecido nos cont r at os pode ser i mpl ement ado
de t rs formas. Pr i mei r ament e, pode ser i nst aur ado pr ocesso l i ci t at ri o par a compe-
tio apenas ent r e mi cr oempr esas e empr esas de pequeno por t e, embor a l i mi t ado o
valor do cont r at o a R$ 80. 000, 00. Depoi s, pode exigir-se dos l i ci t ant es a subcont r at a-
o daquel as empr esas, no podendo, cont udo, exceder a 30% do val or obj et o da con-
t rat ao; nesse caso, e mpe nhos e pagament os poder o ser dest i nados di r et ament e s
empr esas favorecidas. Por l t i mo, pode est abel ecer-se cot a de at 2 5 % do obj et o par a
a cont r at ao daquel as empr esas em licitaes par a a aqui si o de bens e servi os de
nat ur eza di vi s vel .
2 0
A lei, ent r et ant o, faz uma ressalva: o mont a nt e l i ci t ado com apli-
1 7
O Decr et o n- 6. 204, de 5. 9. 2007, r egul ament ou o Es t at ut o no mbi t o da admi ni s t r ao pbl i ca federal .
1 8
A r espei t o dos r equi s i t os par a o e nqua dr a me nt o nas cat egor i as de mi c r oe mpr e s a e e mpr e s a de pe que no
por t e, vi de Cap t ul o 14, no t pi co rel at i vo mat r i a.
1 9
Art . 47.
2 0
So as formas pr evi st as no art . 48, I a III.
180 Manual de Di r ei t o Admi ni s t r at i vo Car val ho Fi l ho
cao desse t r at ament o di ferenci ado no pode exceder a 2 5 % do t ot al l i ci t ado em cada
a no.
2 1
Obser ve- se que t odas essas medi das t m por alvo f oment ar o desenvol vi ment o
das referi das empr es as no set or econmi co e o mer cado de bens e val ores.
No obst ant e, em det er mi nadas si t uaes tais regras so i napl i cvei s. A i napl i -
cabi l i dade ocor r er quando: (1-) no houver previ so expr essa no i ns t r ume nt o con-
vocat ri o, como o edital; (2
e
) no exi st i rem mai s de t r s mi cr oempr es as ou empr es as
de pequeno por t e no local ou na regio, capazes de at ender s exi gnci as do edi t al ;
(3
a
) as regras de prefernci a no i mpl i carem vant agem par a a Admi ni st r ao ou l he
acar r et ar em prej u zo em rel ao ao obj et o licitado; (4
e
) for o caso de di spensa ou i ne-
xi gi bi l i dade de licitao (art s. 24 e 25 da Lei n
s
8. 666/ 1993) .
2 2
VI CARACTERSTICAS
1 A Relao Cont rat ual
Possui a rel ao j ur di ca do cont r at o admi ni st r at i vo al gumas pecul i ari dades
pr pr i as de sua nat ur eza. Assi m que esse t i po de cont r at o se revest e das segui nt es
caract er st i cas:
1. formalismo, por que no bast a o consenso das par t es, mas , ao cont rri o,
necessr i o que se obser vem cert os r equi si t os ext er nos e i nt er nos ;
2 3
2. comutatividade, j que existe equi val nci a ent r e as obri gaes, pr evi ament e
aj ust adas e conheci das;
3. confiana recproca (intuitu personae), por que o cont r at ado , em t ese, o que
mel hor compr ovou condi es de cont r at ar com a Admi ni st r ao, fato que,
inclusive, levou o legislador a s admi t i r a subcont r at ao de obra, servi o
ou f or neci ment o at o l i mi t e consent i do, em cada caso, pel a Admi ni st r ao,
i sso s em prej u zo de sua responsabi l i dade legal e cont r at ual (art. 72 do Es-
t at ut o) ;
4. bilateralidade, i ndi cat i va de que o cont r at o admi ni st r at i vo s empr e h de t ra-
duzi r obri gaes par a ambas as par t es.
2 A Posio Preponderant e da Admi ni st rao
Os cont r at os pri vados em geral t r aduzem um conj unt o de di rei t os e obri gaes
em rel ao aos quai s as par t es se si t uam no me s mo pl ano j ur di co. No h supr emaci a
de u ma sobre a out ra, e esse ni vel ament o est pr esent e dur ant e t odo o cur so do aj ust e.
2 1
A ressal va em foco est pr evi st a no art . 48, I
a
.
2 2
Ar t . 49, I a IV.
2 3
Ar t s . 60 a 64 do Es t at ut o. A pr pr i a licitao, exigvel em regra, confi gura-se c omo f or mal i s mo exigvei
nos cont r at os admi ni s t r at i vos .
Cont r a t os Admi ni s t r at i vos 181
O me s mo no se passa com os cont r at os admi ni st r at i vos, e isso explicvel pel o
fato de que el es vi sam a alcanar um fim til par a a col et i vi dade, e, al m di sso, del es
part i ci pa a pr pr i a Admi ni st r ao. lgico, ent o, que no conflito ent r e os i nt er esses
do part i cul ar cont r at ado e do Est ado cont r at ant e t e nha m que preval ecer os per t encen-
t es a est e l t i mo.
2 4
No se pode dei xar de reconhecer, em conseqnci a, uma cert a desi gual dade
ent r e as par t es cont r at ant es, fato que confere Admi ni st r ao posio de supremacia em
rel ao ao cont r at ado. O me s mo se pode dizer dos t radi ci onai s pri nc pi os r omanos da
i mut abi l i dade uni l at eral dos cont r at os (lex inter partes e pacta sunt servanda), que so-
frem not r i a mi t i gao quando se t r at a de cont r at os admi ni st r at i vos, como ser vi st o
opor t unament e.
Essa si t uao de pr eponder nci a em favor da Admi ni st r ao est di sper sa em
vrios di sposi t i vos do Est at ut o, a comear pel o art. 54, ver dadei r o pri nc pi o nor t eador
de vrias out r as regras da mes ma nat ur eza.
2 5
Referido privilgio, como se pode observar, conseqnci a do r egi me j ur di co
de di rei t o pbl i co que regul a os cont r at os admi ni st r at i vos, me s mo quando a cont r at a-
o efetivada por pessoa admi ni st r at i va de di rei t o pri vado, como empr es as pbl i cas
e soci edades de economi a mi st a. Em cont r at o de obras cel ebr ado por empr es a pbl i ca
(no caso, a ECT - Empr es a de Correi os e Telgrafos), os empr ei t ei r os f or mul ar am
pr et enso revisional do cont r at o baseada no Cdi go de Defesa do Consumi dor . O STJ,
por m, em bom mome nt o, rejeitou a pr et enso, assever ando que o cont r at o se subor-
di na a r egi me bsi co de di rei t o pbl i co, r egendo- se, assi m, pel o di r ei t o admi ni st r at i vo,
e no pel o di rei t o pr i vado.
2 6
3 O Sujeito Admi ni st rat i vo e o Objeto
Al m das caract er st i cas j menci onadas, pode- se fazer refernci a a mai s duas:
o sujeito admi ni st r at i vo e o obj et o. Embor a no sej am el ement os que isoladamente
caract eri zem os cont r at os admi ni st rat i vos, i ncont est vel que nel es s empr e est ar o
pr esent es.
Como j vi st o, exi ge-se que num dos pl os da rel ao cont r at ual esteja uma pes-
soa admi ni st rat i va, seja um ent e federativo, sejam out r as ent i dades sob seu cont r ol e
di r et o ou i ndi r et o. H, por consegui nt e, um sujeito admi ni st r at i vo na rel ao j ur di ca.
Por out r o l ado, o obj et o do cont r at o dever, di ret a ou i ndi r et ament e, t razer
benefcio col et i vi dade. Haver de ser cont r at ada at i vi dade que se revi st a de i nt er esse
2 4
Bem obs er va CELSO ANTNI O BANDEI RA DE MELLO que a s upr emaci a dos i nt er es s es pbl i cos re-
pr es ent a condi o, at me s mo , da sobr evi vnci a e a s s e gur a me nt o dos a dmi ni s t r a dos (Curso, p. 20) .
2 5
Vej am-se, ent r e out r os , os ar t s. 58, 65, I, 65, I
a
, e 78, XII, do Es t a t ut o.
2 6
REsp 527. 137- PR, I
a
Tur ma, Rei. Mi n. LUIZ FUX, em 11. 5. 2004 (Jurisprudncia STJ n
s
208, mai o 2004) .
182 Manual de Di r ei t o Admi ni s t r at i vo Car val ho Fi l ho
VII ESPCIES
De acordo com o obj et o e com as pecul i ari dades do ajuste, poss vel apont ar
espci es de cont r at os admi ni st r at i vos. Como se ver adi ant e, no h uni f or mi dade
ent r e os aut or es sobre essas espci es. O pr pr i o Est at ut o no os t ent ou a cl areza que
seri a de se esperar, abr i ndo espao, pel o cont rri o, a que sur gi ssem al gumas dvi das
ent r e os i nt r pr et es. De qual quer modo, enunci ar emos aquel as espci es que, fora de
qual quer dvi da, espel ham cont r at os admi ni st r at i vos.
1 Cont rat os de Obras
1.1 Sentido
Cont r at os de obr as so aquel es em que o obj et o pact uado consi st e em cons-
t ruo, reforma, fabricao, recuperao ou ampl i ao de det er mi nado bem pbl i co.
2 8
A noo envol ve bens de ut i l i zao admi ni st r at i va ou de uso col et i vo. Assi m, t ant o
cont r at o de obr a a const r uo de edifcio par a i nst al ar-se a sede de u ma Assembl i a
Legislativa, como o a de uma escola muni ci pal . So, ai nda, exempl os desses cont r a-
t os a const r uo de vi adut os, de represas, de prdi os pbl i cos, de obr as sani t ri as et c.
A construo r esul t a de at i vi dades e mat eri ai s dest i nados cri ao do bem. Re-
forma o conj unt o de al t eraes que esse bem pode sofrer, s em que seja ampl i ado.
Ampliao pr es s upe t ambm que o bem j exista, mas que pel o cont r at o vai receber
acrsci mo em suas di mens es . A fabricao indica o sent i do de cri ao do bem. Na
recuperao (que no dei xa de ser uma reforma), cont r at a- se par a o fi m especial de
r est aur ao do bem.
1.2 Condies Especficas de Contratao
O fato de al gumas Admi ni st r aes t er em cont r at ado obr as al eat or i ament e, mui -
t as vezes sem qual quer necessi dade, levou o legislador a est abel ecer condi es a ser em
obser vadas pr i nci pal ment e pel os rgos pbl i cos, t endo em vi st a a possi bi l i dade de
ser mel hor aferido o i nt er esse pbl i co gerador do aj ust e.
2 7
Acent uando a rel ao mot i vo/ f i nal i dade da funo pbl i ca, v. CAI O TCI TO (Direito administrativo, p. 61) .
Ta mb m ROGER BONNARD (Prcis de droit administratif, p. 81- 83) .
2 8
O concei t o de obr a est fi rmado no art . 6
S
, I , do Es t at ut o.
pbl i co, me s mo por que no se pode admi t i r objetivo di verso na at i vi dade est at al , e
est e deve ser o mot i vo i nspi rador da condut a admi ni st r at i va.
2 7
Cont r a t os Admi ni s t r at i vos 183
Uma dessas condi es especficas o projeto bsico,
29
que a definio prvi a
da obr a a ser cont r at ada. Deve a Admi ni st r ao, ant es das provi dnci as necessri as
cont rat ao, del i near o proj et o da obra, i ndi cando os mot i vos que l evam sua reali-
zao, a ext enso, o t empo que deve durar, a previ so dos gast os, e out r os el ement os
defi ni dores. Por i sso, a lei exige que ant es me s mo da licitao o pr oj et o bsi co esteja
devi dament e apr ovado pel a aut or i dade compet ent e.
3 0
O Es t at ut o prev t ambm o projeto executivo (art. 6
e
, X), i ns t r ume nt o que indica
os el ement os necessr i os execuo compl et a da obra. Embor a j seja mai s per t i nent e
fase de execuo, t r at a- se t ambm de condi o necessri a consecuo regul ar do
cont r at o.
Tais proj et os, que ser vem t a mb m como el ement os de cont r ol e da Admi ni st r a-
o, devem consi der ar al guns aspect os rel evant es referent es obra, como segurana,
funci onal i dade, economi ci dade, durabi l i dade, adequao de t cni cas e ut i l i zao de
mo de obr a exi st ent es no local. Devem ai nda obedecer ao r equi si t o da padronizao
sempr e que as obr as se dest i nar em ao me s mo objetivo, salvo qua ndo houver pecul i a-
ri dade quant o ao local ou nat ur eza do empr eendi ment o.
3 1
Out r a condi o a pr ogr amao da integralidade da obra. Com efeito, havendo
previ so or ament r i a par a a execuo da obra, deve ser pr ogr amada em sua t ot al i da-
de, consi der ando- se os cust os e os prazos de execuo (art. 8
e
) . A execuo, por m,
pode ser parcel ada, no como regra, mas s oment e quando houver r azes de or dem
t cni ca e econmi ca, devi dament e justificadas (art. 23, I
a
) .
1.3 Regimes de Execuo
A execuo de obras pode ser direta ou indireta. Di ret a, qua ndo real i zada pel os
pr pr i os rgos admi ni st r at i vos. Por via de conseqnci a, a execuo que r esul t a da
cont rat ao de t ercei ros ser sempr e i ndi ret a.
Podem ser real i zadas obras sob quat r o regi mes di versos de execuo i ndi ret a.
Em pr i mei r o lugar, o r egi me da empreitada por preo global, qua ndo o pr eo ajus-
t ado leva em consi der ao a obra como um t odo. Como se t r at a de empr ei t ada, pode
o empr ei t ei r o cont r i bui r apenas com seu t rabal ho, ou pode t a mb m fornecer os mat e-
riais, aplicvel aqui o art. 610 do Cdi go Civil.
Pode t a mb m o cont r at o ser execut ado sob o regi me da empreitada por preo uni-
trio, no qual o pr eo leva em cont a uni dades det er mi nadas da obr a a ser r eal i zada.
3 2
Temos, ai nda, o regi me da empreitada integral (art. 6
a
, VIII, "e", do Es t at ut o) , em
que a Admi ni st r ao cont r at a um empr eendi ment o em sua i nt egral i dade, compr een-
2 9
Art . 6-, IX, do Es t at ut o.
3 0
Ar t . 7'-', 2
a
, do Es t a t ut o.
3 1
Ar t . 11 do Es t at ut o.
3 2
V. art . 6
e
, VIII, "b", e art . 10, II, " b" , do Es t at ut o. Essa modal i dade basei a- se no art . 614, do Cdi go Civil,
que se refere hi pt es e em que "a obra constar de partes distintas".
184 Manual de Di r ei t o Admi ni s t r at i vo Car val ho Fi l ho
dendo t odas as et apas das obras, servios e i nst al aes. Caract eri za esse r egi me o fato
de s er em cont r at ados s i mul t aneament e servios e obras, quando, evi dent e, o obj et i -
vo se revest i r de mai or vul t o e compl exi dade.
A lei menci ona um quar t o t i po de regi me - o de tarefa, exi st ent e "quando se ajusta
mo de obra para pequenos trabalhos, por preo certo, com ou sem fornecimento de materiais"
(art. 6
a
, VIII, "d", do Es t at ut o) . Na verdade, por m, cui da-se de uma empr ei t ada, de
lavor ou de mat eri al , e, por t ant o, submet e- se s regras que a r egul am. Foi ela col ocada
como r egi me par t e em r azo de ser dest i nada a pequenas obr as e servi os, cuja con-
t rat ao i ndepende de prvi a l i ci t ao.
3 3
A lei vi gent e abol i u o r egi me da administrao contratada, pel o qual a r emuner a-
o do cont r at ado cor r espondi a a um percent ual sobre o mont a nt e da obra. Apesar de
adot ado do si st ema francs, esse regi me sempr e provocou cert a desconfi ana por par t e
da Admi ni st r ao, em vi r t ude das brechas que abri a prt i ca de event uai s abusos. Foi,
por isso, l evado ext i no pela legislao vi gent e.
A Lei n
a
12. 462/ 2011 i nst i t ui u novo r egi me de execuo, aplicvel aos cont r a-
t os cel ebr ados sob o Regi me Di ferenci ado de Cont r at aes - RDC, j me nc i ona do
ant er i or ment e. Trat a-se da contratao integrada, pel a qual ao me s mo cont r at ado i n-
cumbe a el abor ao dos pr oj et os bsi co e execut i vo, a execuo de obr as e servi os
de engenhar i a, a mont a ge m, a real i zao de t est es, a pr - oper ao e t odas as at i vi -
dades que alvejam a ent r ega final do obj et o.
3 4
Tal r egi me alvo de mui t as cr t i cas,
a nos s o ver pr ocedent es , pel o fato de que um s cont r at ado concent r a, ao me s mo
t empo, a proj eo e a execuo da obr a ou servi o, o que, obvi ament e, pode pr ovocar
ri scos par a o er r i o e of ender o pri nc pi o da eficincia admi ni st r at i va ant e os i nt er es -
ses pr i vados em j ogo.
2 Cont rat os de Servios
Com base no Es t at ut o (art. 6
a
, II), consi der am- se cont r at os de servi o aquel es
que vi sam a at i vi dade dest i nada a obt er det er mi nada ut i l i dade concr et a de i nt er esse
par a a Admi ni st r ao.
Tais cont r at os so nor mal ment e conheci dos por "cont r at os de pr est ao de ser-
vi os" e nel es se reala a at i vi dade mat eri al do cont r at ado. E t i pi cament e o cont r at o
onde a obri gao se t r aduz n u m facere. Al gumas dessas at i vi dades so menci onadas na
lei, como as de conservao, reparao, consert o, t r anspor t e, operao, manut eno,
demol i o, segur o, locao de bens, e out r as, t odas consubst anci ando t pi cas obri ga-
es de fazer.
A di st i no ent r e obras e servios, sobr et udo quando se t r at a de servios de enge-
nharia, r ende ensej o a al gumas dificuldades: o pr pr i o Est at ut o no faz a di st i no com
clareza (art. 6
a
, I e II). H at i vi dades facilmente enquadr adas como servios; out r as,
3 3
HELY LOPES MEIRELLES, ob. cit., p. 236.
3
" Ar t s . 8
a
, V, e 9
a
, P.
Cont r a t os Admi ni s t r at i vos 185
cont udo, se s i t uam n u ma zona ci nzent a, dei xando ao i nt r pr et e a dvi da sobre se o
caso de servio ou de obra. Alis, no fundo a obr a no dei xa de ser um servi o com
r esul t ado. Para al guns est udi osos, a obr a exige a el aborao de pr oj et o bsi co, ao passo
est e no seria exigvel par a os ser vi os.
3 5
Tal di st i no, por m, no t em ri goroso ampa-
r o no Est at ut o. Parece-nos que, apesar das dificuldades, pode ent ender - se que na obr a
h sempr e um acrsci mo ou modificao significativa no bem i mvel , enquant o que
nos servi os gerais pr edomi na a atividade, a execuo, ofacere, enf i m.
3 6
As condi es bsi cas de cont rat ao so as mes mas dos cont r at os de obras,
havendo necessi dade de prvi a pr ogr amao at ravs do pr oj et o bsi co e do proj et o
execut i vo, devi dament e chancel ados pela aut or i dade compet ent e. Vale, assi m, o que
foi di t o sobre o as s unt o no t pi co relativo aos cont r at os de obr as. E preci so destacar,
no ent ant o, que, nos cont r at os de servios em geral, os referi dos pr oj et os pode m ser
apr esent ados de f or ma bem singela, ou at me s mo ser di spensados em gr ande par t e
dos casos, quando i ncompat vei s com a nat ur eza do aj ust e. O que a Admi ni st r ao
preci sa fazer s empr e definir, com exat i do, o obj et o da fut ura cont r at ao.
3 7
O me s mo se pode dizer no que concerne aos r egi mes de execuo. I nci dem
t ambm par a os cont r at os de servios os r egi mes da empr ei t ada por pr eo global,
empr ei t ada por pr eo uni t r i o, empr ei t ada i nt egral e tarefa. Remet emos , por t ant o, o
leitor aos coment r i os feitos a pr opsi t o dos cont r at os de obra.
Os servi os di vi dem-se em comuns e tcnicos-profissionais.
3S
Servios comuns so
aquel es par a os quai s no h necessi dade de especfica habi l i t ao, como o caso de
servios de conser vao e l i mpeza, pi nt ur a e vigilncia. Servios tcnicos-profissionais, ao
cont rri o, so aquel es que r ecl amam habi l i t ao legal, seja at ravs de formao em
cur so super i or especfico ou regi st ro nos rgos l egal ment e det er mi nados .
O Est at ut o, por m, enumer ou as at i vi dades que denomi nou de servios tcnico-
-profissionais especializados, devendo- se ent ender que assi m os consi der ou em vi r t ude
do al t o grau de aper f ei oament o e especializao dos profi ssi onai s que os execut am.
Rel aci ona o art. 13 do Es t at ut o os segui nt es servios:
1. es t udos t cni cos, pl anej ament os e proj et os bsi cos ou execut i vos;
2. pareceres, per ci as e avaliaes;
3. assessor i as ou consul t or i as tcnicas e audi t ori as fi nancei ras ou t r i but r i as;
4. fi scal i zao, super vi so ou ger enci ament o de obr as ou servi os;
5. pat r oc ni o ou defesa de causas j udi ci ai s ou admi ni st r at i vas;
3 5
TATIANA MARTI NS DA COSTA CAMARO, Licitaes e contratos. Aspectos relevantes (obr a conj unt a) ,
Fr um, 2007, p. 85.
3 6
c omo e ns i na m IVAN BARBOSA RI GOLI N e MARCO TULLI O BOTTI NO, em Manual prtico das licita-
es, Sarai va, 2. ed. , 1998, p. 124- 125.
3 7
Tambm: MARAL J USTEN FI LHO, Comentrios lei de licitaes e contratos administrativos, Di al t i ca,
9. ed. , 2002, p. 118.
3 8
E a cl ssi ca di vi so a pont a da por HELY LOPES MEIRELLES (Direito administrativo brasileiro, p. 238) .
186 Manual de Direito Administrativo Carvalho Filho
6. t r ei nament o e aperfei oament o de pessoal ; e
7. r est aur ao de obr as de art e e bens de valor hi st r i co.
3 9
E c omum a Admi ni st r ao cont r at ar art i st as par a event os comemor at i vos . Em-
bor a a at i vi dade do cont r at ado seja art st i ca e, por t ant o, pessoal , no dei xa o obj et o
do cont r at o de ser um facere. Sendo assi m, i nser em- se esses aj ust es ent r e os cont r at os
de servio, r egul ados que so pel as nor mas a esses per t i nent es . Por sua caract er st i ca,
por m, no exi gem a realizao de licitao prvi a (art. 25, III, do Es t at ut o) .
No que concer ne aos cont r at os de servios, opor t uno t ecer breve consi der ao
sobr e a terceirizao de at i vi dades pel a Admi ni st r ao. E i nt ei r ament e l eg t i mo que o
Est ado del egue a t ercei ros al gumas de suas atividades-meio, cont r at ando di r et ament e
com a soci edade empresri a, qual os empr egados per t encem. E o caso dos servi os
de conser vao e l i mpeza e de vigilncia. Aqui , t rat a-se de terceirizao lcita. Vedado se
afigura, ent r et ant o, que del egue atividades-fim, como o caso de funes i nst i t uci onai s
e pr pr i as dos rgos pbl i cos. Nesse caso, a Admi ni st r ao si mul a a i nt er medi ao
de mo de obra, numa evi dent e cont rat ao de locao de servi os i ndi vi duai s e, com
i sso, pr ocede a r ecr ut ament o ilegal de servi dores (terceirizao ilcita). Em vri as oca-
si es, esse t i po de cont r at ao t em sido anul ado pel os rgos de cont rol e, i ncl usi ve
pel os Tri bunai s de Cont as .
4 0
2.1 Servios de Publicidade
A Lei n
2
12. 232, de 29. 4. 2010, que di spe sobre nor mas gerais par a licitao e
cont r at ao pel a Admi ni st r ao Pbl i ca de servios de publ i ci dade pr est ados por mei o
de agnci as de pr opaganda, i nt r oduzi u al guns aspect os especi ai s que mar cam o cart er
si ngul ar desse t i po de cont r at ao, sem dvi da alvo de i nmer os desvi os no passado.
Por essa razo, ver emos suci nt ament e o que de mai s rel evant e const a da lei no que
t ange aos cont r at os.
No qual quer at i vi dade que se enquadr a como servi o de publ i ci dade. Est e
t r aduz o conj unt o de at i vi dades que al vi t rem o est udo, o pl anej ament o, a concei t ua-
o, a concepo, a criao, a execuo i nt erna, a super vi so da execuo ext erna, be m
como a di st ri bui o de publ i ci dade aos mei os de di vul gao. O obj et i vo do servi o de
publ i ci dade consi st e na pr omoo da venda de bens ou servi os de qual quer nat ur eza,
na difuso de idias ou na i nformao ao pbl i co em ger al .
4 1
Uma das caract er st i cas da lei a de que os cont r at os s pode m ser cel ebr ados
por i nt er mdi o de agncias de propaganda que, al m de t er em sua at i vi dade r egul ada
39
Quando tais profissionais atingem grau muito elevado de conhecimentos, adquirindo prestgio e reco-
nhecimento entre outros da prpria rea em que atuam, passam ao timbre de profissionais de notria especiali-
zao, e podem ser contratados diretamente, sem licitao prvia (art. 25, II, do Estatuto).
40
Vide nosso trabalho Terceirizao no setor pblico: encontros e desencontros, em Terceirizao na admi-
nistrao, org. por Cristiana Fortini, Frum, 2009, p. 38-62.
4 1
Art. 2
B
.
Cont r a t os Admi ni s t r at i vos 187
pela Lei n
s
4. 680/ 1965,
4 2
sej am por t ador as de certificado de qualificao tcnica de fun-
ci onament o.
4 3
O acesso a tais certificados, todavia, t em que ser o mai s ampl o possvel,
por quant o, se no o for, ficaro alijadas as ent i dades par a as quai s a obt eno seja
inacessvel, com grave agresso ao pri nc pi o da compet i t i vi dade.
O cont r at o pode t er obj et o pl r i mo: ao l ado do servi o pri nci pal , podem ser
i ncl u das at i vi dades compl ement ar es, desde que conexas quel e. So vedadas out r as
at i vi dades, como as de assessori a de i mpr ensa, comuni cao e rel aes pbl i cas e, ai n-
da, as que t e nha m por fi m realizar event os fest i vos.
4 4
Em out r a ver t ent e, a lei admi t e a
adjudicao do servi o a mai s de uma agncia de pr opaganda, s em separ ao em i t ens
ou cont as publ i ci t ri as; tal faculdade, por m, dever ser j ust i fi cado.
Paira cert a dvi da sobre se os servios de publ i ci dade se confi guram como servi-
os contnuos, cujos cont r at os, como sabi do, so suscet vei s de pr or r ogao, como regra,
at 60 mes es (art. 57, II, Est at ut o) . Inexi st e na lei qual quer vedao excl udent e dessa
classificao. Por out r o l ado, cert as at i vi dades publ i ci t ri as no j ust i fi cari am prorroga-
o cont r at ual . Em nos s o ent ender, por t ant o, ser preci so anal i sar caso a caso de for-
ma pont ual , s se consi der ando servio comum, par a f i ns de pr or r ogao cont r at ual ,
aquel a publ i ci dade rot i nei ra, nor mal ment e de cunho i nst i t uci onal da Admi ni st r ao,
par a cuja cont r at ao inicial, alis, sempr e se exigir l i ci t ao.
4 5
H previ so na lei de que per t encem Admi ni st r ao vant agens conqui st adas
em negoci ao de compr a de m di a, di r et ament e ou por mei o de agnci as, i ncl usi ve
descont os e bonificaes concedi dos pel o veculo de di vul gao. No obst ant e, cons-
t i t uem recei t a pr pr i a da agnci a os frutos or i undos da concesso, pel o ve cul o de
divulgao, de pl anos de i ncent i vo, t endo havi do concordnci a por par t e da agnci a.
4 6
3 Cont rat os de Forneci ment o (ou Compras)
So aquel es que se dest i nam aqui si o de bens mvei s necessr i os conse-
cuo dos servi os admi ni st r at i vos. A Admi ni st r ao, par a at i ngi r seus fins, preci sa a
t odo mome nt o adqui ri r bens da mai s variada espcie, e i sso pel a si mpl es razo de que
ml t i pl as e diversificadas so as suas at i vi dades. De fato, e apenas par a exemplificar,
necessri o adqui r i r medi cament os, i ns t r ument os ci rrgi cos e hospi t al ar es, equi pa-
ment os e t c , se o objetivo a assi st nci a mdi ca; mat eri al escolar, cart ei ras e t c , se o
Est ado visa at i vi dade de educao, e assi m t ambm par a as demai s at i vi dades.
4 2
Ar t s . I
a
e 4
a
.
4 3
O art . 4
a
, l
2
, pr ev a expedi o dos cert i fi cados pel o CENP - Cons e l ho Execut i vo de Nor mas - Padr o,
ent i dade pr i vada cons t i t u da de r epr es ent ant es do set or de publ i ci dade, ou por ent i dade equi val ent e.
4 4
Art . 2
a
, I
a
e 2
a
.
4 5
E t a mb m c omo pe ns a CARLOS PI NTO COELHO MOTTA, Divulgao institucional e contratao de servios
de publicidade, Fr um, 2010, p. 83. O aut or cita o Acr do n
a
1. 499/ 2006, do TCU, TC n
a
6. 834/ 1995, Rei.
Mi n. Fer nando Gonal ves, no me s mo sent i do.
4 6
Ar t s. 15, par gr af o ni co, e 18.
188 Manual de Direito Administrativo Carvalho Filho
Cui da-se, na verdade, de cont r at o de compr a e venda,
4 7
tal como exi st ent e no
campo do di rei t o pri vado e por est e regi do em al gumas de suas regras bsi cas, com a
ressalva, bvio, da i nci dnci a nor mat i va pr pr i a dos cont r at os admi ni st r at i vos.
A lei al ert a que deve o admi ni st rador, ant es de cel ebrar t ai s cont r at os, caract e-
ri zar o obj et o das compr as e especificar os r ecur sos financeiros par a o pagament o dos
fornecedores (art. 14 do Est at ut o) .
As compr as feitas pel a Admi ni st r ao devem at ender a al gumas di ret ri zes es-
pecficas, t endo em vi st a a nat ur eza da cont rat ao. Uma del as r esi de no princpio da
padronizao (art. 15, I, Est at ut o) , segundo o qual se t or na necessri o, em al gumas
ocasi es, que det er mi nados bens t enham as mes mas caract er st i cas t cni cas. No se
t r at a de di ret ri z aleatria, mas, ao cont rri o, exige-se que a Admi ni st r ao j ust i fi que
sua adoo, i ncl usi ve como i ns t r ument o da economi ci dade que deve reger sua at uao.
Por i sso, no deve ser mei o de desvi o de condut a, cabendo apl i car-se o pri nc pi o da
razoabi l i dade par a conciliao do i nt eresse pbl i co com o pr ocedi ment o l i ci t at r i o.
4 8
Out r a di ret ri z o registro de preos (art. 15, II, Es t at ut o) , necessr i o par a a ob-
t eno de cert a uni f or mi dade e regul ari dade na aqui si o dos bens . Por tal mot i vo,
ur ge que haja at ual i zao peri di ca no si st ema de regi st ro, be m como ampl a pesqui sa
de mer cado (art. 15, P, Es t at ut o) . Segundo tal mt odo, o vencedor da l i ci t ao
(concorrnci a) firma ata de registro de preos, pel a qual se compr omet e a fornecer, em
det er mi nado pr azo, no super i or a um a no,
4 9
o obj et o l i ci t ado conf or me as necessi -
dades da Admi ni st r ao. Est a no as s ume obri gao i medi at a par a com o fornecedor;
se ela o desejar, convoca o fornecedor par a aqui si o paul at i na, cel ebr ando t ant os
cont r at os quant os sej am necessr i os par a at ender a suas necessi dades. Tal m t odo,
ent r e out r as vant agens, di spensa a previ so exat a do que vai ser cons umi do e facilita
o cont r ol e de es t oque e o de qual i dade dos pr odut os .
5 0
Qual quer dos ent es federat i vos
pode adot ar o si st ema, cabendo- l hes, todavia, est abel ecer sua pr pr i a r egul ament a-
o, embor a no neces s ar i ament e por decreto,
51
como const a equi vocadament e do art .
15, 3
9
, do Es t a t ut o.
5 2
4 Cont rat os de Concesso e de Permi sso
O sent i do de concesso leva idia de que al gum, sendo t i t ul ar de al guma coisa,
t ransfere a out r em al gumas das faculdades a est a rel at i vas. Com a necessri a adequa-
47
oportuno anotar que o Estatuto no usa o termo "fornecimento", mas sim "compra" quando faz a
definio de dados nele mencionados (arts. 6'-', III, e 14 a 16).
48
HORCIO AUGUSTO MENDES DE SOUZA, Temas de licitaes e contratos da administrao pblica, Lu-
men Jris, 2008, p. 61.
4 9
Art. 15, 3
a
, III, Estatuto.
50
A respeito, veja-se EDGAR GUIMARES eJOEL DE MENEZES NIEBUHR, em Registro de preos, aspectos
prticos e jurdicos, Frum, 2008, p. 22-32.
51
Na administrao federal, a regulamentao efetivou-se pelo Decreto n
a
7.892, de 23.1.2013, que revo-
gou o Decreto n
a
3.931/2001.
52
Com a mesma opinio, EDGAR GUIMARES e JOEL DE MENEZES NIEBUHR, Registro, cit., p. 34.
Cont r a t os Admi ni s t r at i vos 189
o, est a o sent i do de concesso no di rei t o pbl i co, em que figura como t i t ul ar dos
bens o pr pr i o Est ado, e como dest i nat r i o das facul dades o part i cul ar. Quando esses
i nt er essados pact uam a t ransfernci a dessas faculdades, confi gura-se o cont r at o de
concesso, aj ust e t a mb m cat al ogado como contrato administrativo.
Profundas al t eraes t m sofrido as concesses, no s oment e em vi r t ude de no-
vas demandas e perspect i vas gover nament ai s, como ai nda em decorrnci a de leis mai s
recent es, que vm cri ando e di sci pl i nando as vrias modal i dades em que se subdi vi de
o i nst i t ut o. O cert o que o quadr o nor mat i vo at ual demons t r a inegvel af ast ament o
do sent i do clssico di spensado s concesses em geral.
Nest e t pi co, pr ocur amos apenas i nformar o quadr o geral das concesses, le-
vando em cont a que est as se qualificam como modal i dade dos cont r at os admi ni st r at i -
vos. Dei xar emos par a os cap t ul os per t i nent es a cada uma das espci es os coment r i os
mai s det al hados que se fizerem necessri os.
No si st ema at ual , pode-se, a uma pr i mei r a viso, cat al ogar os cont r at os de con-
cesso em doi s gr upos, de acordo com o objetivo a que se dest i nam: ( I
a
) concesses de
servios pblicos; (2
a
) concesses de uso de bem pblico.
As concesses de servios pblicos, como i nforma a pr pr i a denomi nao, t m por
obj et o a del egao da execuo de servio pbl i co a pessoa pri vada. Trat a-se, poi s, con-
forme vi st o ant er i or ment e, de processo de descent ral i zao, formal i zado por i nst r u-
me nt o cont r at ual . O concessi onri o, a seu t ur no, t er s empr e a seu cargo o exerccio
de at i vi dade pbl i ca.
J as concesses de uso de bem pblico vi sam s oment e a consent i r que pessoa pri va-
da se ut i l i ze de bem per t encent e a pessoa de di rei t o pbl i co. Semel hant es concesses
r esul t am da at i vi dade nor mal de gest o que os ent es pbl i cos desenvol vem sobre os
bens i nt egr ant es de seu acervo. Os concessi onri os de uso, cont r ar i ament e ao que
ocorre com as concesses de servios pbl i cos, podem execut ar at i vi dades de cart er
pbl i co e de cart er pri vado, dependendo da dest i nao do us o do bem pbl i co que
l hes tiver si do aut or i zada.
Em vi r t ude da exi st nci a de modal i dades di versas nas concesses de servi os
pbl i cos, poss vel ai nda, par a fi ns di dt i cos, agrup-l as em duas cat egori as bsi cas:
( P) concesses comuns; (2
a
) concesses especiais.
As concesses comuns, regul adas na Lei n
a
8. 987, de 13. 2. 1995 (lei das conces-
ses), t m por obj et o a pr est ao de servio pbl i co del egado e compor t am duas mo -
dal i dades: ( I
a
) concesso de servios pblicos simples, aquel a em que o Poder Pbl i co s
del ega o servi o pbl i co em si; (2

) concesso de servios pblicos precedida da execuo


de obra pblica, aquel a em que o cont r at o prev dupl o obj et o: a execuo de obr a e a
pr est ao do servi o. Caract eri zam-se pel a ci rcunst nci a de que o concessi onr i o no
recebe qual quer cont r apar t i da pecuni r i a por par t e do concedent e; seus r ecur sos t m
ori gem no pagament o das respect i vas tarifas pel os usur i os do servi o.
As concesses especiais, regul adas na Lei n
e
11. 079, de 30. 12. 2004, t a mb m encer-
r am del egao de servi os e obr as pbl i cas, mas se suj ei t am a r egi me j ur di co especfico
- o denomi nado r egi me das parcerias pblico-privadas. Di f er ent ement e das concesses
190 Manual de Di r ei t o Admi ni s t r at i vo Car val ho Fi l ho
si mpl es, nas concesses especi ai s o concessi onri o recebe cont r apar t i da pecuni r i a
por par t e do poder concedent e. Subdi vi dem-se em duas cat egori as: (1-) concesses pa-
trocinadas, aquel as em que a cont r apr est ao pecuni ri a do concedent e r epr es ent a um
adi ci onal tarifa cobr ada dos usur i os; (2-) concesses administrativas, aquel as em que a
Admi ni st r ao Pbl i ca a usur i a di ret a ou i ndi ret a da pr est ao do servi o, da obr a
ou do f or neci ment o.
Sej a-nos per mi t i do r ei t er ar aqui o que j acent uamos ant er i or ment e. Exi st em
i ns t r ume nt os de nomi na dos de "concesso" que, a despei t o da i ndevi da denomi nao,
no se qual i fi cam como cont r at os admi ni st r at i vos, e si m como atos administrativos de
autorizao. E o caso das concesses pr evi st as nos ar t s. 176, l
e
, da CF ( concesso
de l avra), e 223, da CF (concesso par a a at i vi dade de r adi odi f uso s onor a e de sons
e i magens ) . Nes s es casos, sequer h pr est ao de servi o pbl i co; o obj et o de t ai s
at os o de s e mpe nho de at i vi dades de cart er pr i vado.
5 3
A permisso de servios pblicos, hoje t ambm di sci pl i nada pel a Lei n
e
8. 987/ 1995,
t em por obj et o, da me s ma forma que as concesses de servi os pbl i cos, a execuo
de cert o servi o pbl i co del egado r esul t ant e de descent ral i zao admi ni st r at i va. J foi
vi st o que ant er i or ment e sua nat ur eza j ur di ca era de at o admi ni st r at i vo, mas, com o
advent o daquel e di pl oma legal, passou a t er a nat ur eza de cont r at o admi ni st r at i vo,
com o que passou a no haver pr at i cament e qual quer diferena ent r e os i nst i t ut os.
Os cont r at os de concesso e de per mi sso de servi os pbl i cos e os cont r at os de
concesso de us o de be m pbl i co, por sua especificidade, sero es t udados mai s mi nu-
ci osament e nos cap t ul os dest i nados s concesses e per mi sses (os pr i mei r os) e aos
bens pbl i cos (os l t i mos ) .
5 4
5 Alienaes e Locaes
O Est at ut o, ao est abel ecer seu crculo de incidncia, di sps l ogo no art. l
e
:
"Esta lei estabelece normas gerais sobre licitaes e contratos administrativos pertinentes a
obras, servios, inclusive de publicidade, compras, al i enaes, e locaes, no mbito dos
Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios."
Nu ma t i ca me r a me nt e literal, no se pode dei xar de r econhecer que o di spo-
sitivo, depoi s de al udi r cat egori a dos cont r at os admi ni st r at i vos, par ece t er desej ado
rel aci onar as at i vi dades que poder i am const i t ui r seu obj et o. E r eal ment e tal ocorreu,
sem dvi da, no que diz r espei t o a obras, servios e compr as, como j vi st o. Mas causa
perpl exi dade a meno a alienaes e locaes.
Na verdade, a dout r i na sempr e consi derou que as di versas modal i dades de alie-
nao de bens pbl i cos est ar i am a ensejar cont r at os de di rei t o pri vado, por est e regu-
Vi de o que di s s e mos no Cap t ul o 4 (Ato Admi ni st r at i vo) , no t pi co r ef er ent e aos at os de aut or i zao.
Cap t ul os 8 e 16, r es pect i vament e.
Cont r a t os Admi ni s t r at i vos 191
l ados. Ref er ent ement e locao, chegam al guns pensador es a consi der-l a i ndevi da
quando fosse l ocadora a Admi ni st r ao, assever ando que o cont r at o seri a de concesso
r emuner ada de us o de bem pbl i co, not or i ament e as s emel hado quel a, mas com ela
inconfundvel pel o fato de ser cont r at o admi ni st r at i vo e sofrer a i nci dnci a de nor mas
de di rei t o pbl i co.
5 5
Em nos s o ent ender, as al i enaes da Admi ni st r ao so per pet r adas por cont r a-
t os pri vados ( compr a e venda, doao, per mut a, dao em pagament o) , exi gi ndo-se
apenas a obser vnci a de al guns requi si t os especiais a serem cumpridos pela Administrao,
sem, no ent ant o, desfi gurar a nat ur eza pri vada do aj ust e.
5 6
As l ocaes t a mb m so cont r at os de di rei t o pri vado, fi gure a Admi ni st r ao
como l ocadora ou como locatria. Nest e l t i mo caso, no h nor ma na di sci pl i na l o-
catcia que ret i re ao l ocador seus poder es legais. Naquel e out r o t a mb m no se pode
descaract eri zar o cont r at o de nat ur eza privada, se foi est e o t i po de pact o el ei t o pel a
Admi ni st r ao, at por que, se ela o desejasse, fi rmari a cont r at o admi ni st r at i vo de con-
cesso de uso. Trat a-se, poi s, de opo admi ni st r at i va.
5 7
Assi m, a despei t o de est ar em menci onadas no Est at ut o, as al i enaes e loca-
es consubst anci am cont r at os de di rei t o pri vado, em que as par t es est o no me s mo
nvel j ur di co, s em qual quer pr eponder nci a da Admi ni st r ao sobr e o part i cul ar. Do
el enco t r aado pel o art . l
e
do Est at ut o, so r eal ment e cont r at os admi ni st r at i vos os de
obras, servi os e f or neci ment o, tal como arrol ados aci ma. Nes s e sent i do a dout r i na
domi nant e.
5 8
Sucede que o art. 62, 3
e
, do Est at ut o, fi xou:
"Aplica-se o disposto nos arts. 55 e 58 a 61 desta lei e demais normas gerais, no que
couber:
a) aos contratos de seguro, de financiamento, de locao, em que o Poder Pblico seja
locatrio, e aos demais cujo contedo seja regido, predominantemente, por normas de
direito privado;
b) aos contratos em que a Administrao for parte, como usuria de servio pblico."
5 5
E conheci da a adver t nci a de HELY LOPES MEIRELLES, de que " e r r one a me nt e as Admi ni s t r aes t m
feito conces s es r e mune r a da s de us o de seus bens sob a i mpr pr i a de nomi na o de l ocao, pr e t e nde ndo
s ubmet - l as ao Cdi go Civil ou s leis do i nqui l i nat o [. . . ]" (ob. cit., p. 438) .
5 6
Os ar t s. 17 a 19 do Es t at ut o me nc i ona m t ai s r equi si t os, como aut or i zao l egi sl at i va, aval i ao, j us t i -
fi cao de i nt er es s e pbl i co, l i ci t ao et c. Sobr e o t ema r ef er ent e al i enao, ser o fei t os coment r i os mai s
det al hados no Cap t ul o 16, des t i nado aos bens pbl i cos.
5 7
Que r e mos dei xar o r egi st r o de que, s em embar go de r espei t vei s opi ni es em cont r r i o, e nt e nde mos
que coexi st em os cont r at os de l ocao e de concesso r e mune r a da de us o, cada qual r egi do pel o s i s t ema
pr pr i o, aquel e pel o di r ei t o pr i vado e est e pel o di r ei t o pbl i co. A Lei n'-' 8. 245/ 1991, que r egul a as l ocaes,
admi t e expr es s ament e l ocaes em i mvei s de pr opr i edade da Uni o, dos Es t ados e dos Muni c pi os, bem
como de suas aut ar qui as e f undaes pbl i cas (art. 1", pargrafo ni co, "a", n 1).
5 8
Cf. HELY LOPES MEI RELLES (Licitao e contrato administrativo, p. 256- 311) ; MARI A SYLVIA Dl PIE-
TRO (Direito administrativo, p. 213- 226) ; DI GENES GASPARINI (ob. cit., p. 424- 426) .
192 Manual de Direito Administrativo Carvalho Filho
55
V. DIOGO DE FIGUEIREDO MOREIRA NETO (Curso de direito administrativo, p. 145-146). Em relao
locao, diz o autor que o aluguel pago pelo locatrio privado constitui receita pblica, sendo, ento, o
contrato de direito pblico. No obstante, diz adiante que a denominao mais apropriada seria a "conces-
so de uso".
6 0
Licitao, p. 311.
6 1
Direito administrativo, ob. cit., p. 232.
Sem consi der ar os demai s art i gos a menci onados, mer ece des t aque o art. 58,
que exat ament e o di sposi t i vo que assevera o r egi me j ur di co dos cont r at os admi ni s -
t rat i vos e enumer a os privilgios conferidos Admi ni st r ao em face do cont r at ado.
Pelo me nos no que t oca s locaes, parece que o l egi sl ador as consi der ou como con-
t r at os admi ni st r at i vos, quando o l ocat ri o o Est ado. Isso s em contar, cl aro, com
os out r os cont r at os ali menci onados (seguro, fi nanci ament o e t c ) , t a mb m t pi cos do
di rei t o pri vado.
Esses el ement os da lei l evaram aut or es a rel aci onar ent r e os cont r at os admi -
ni st r at i vos a al i enao de bens pbl i cos e as l ocaes qua ndo o Es t ado figura como
l ocador .
5 9
Com a devi da vni a, no comungamos de t al e nt e ndi me nt o e cr edi t amos
t oda a confuso i mperfei o do t eor do art . l
e
do Es t at ut o, qua nt o rel ao ali
ofereci da e i nfel i ci dade do art . 62, 3
a
, em pri vi l egi ar a Admi ni s t r ao em sede
j ur di ca i mpr pr i a.
A verdade que, di ant e do t ext o do art. 62, 3
a
, do Est at ut o, ser foroso r econhe-
cer que o legislador pr at i cament e acabou com os cont rat os pri vados da Admi ni st rao, j
que, em relao a al guns deles, det er mi nou a aplicao de pri nc pi os de di rei t o pblico,
i ncompat vei s com os post ul ados obrigacionais do direito pri vado. Resta, poi s, saber se
os part i cul ares mant er o o i nt eresse em cont rat ar com a Admi ni st rao, sabendo que
est ar ela sempr e em posi o de supremaci a e ar mada de t ant as prerrogat i vas. Por out r o
lado, e l evando em cont a a i mpropri edade da norma, no desarrazoado i nt erpret ar a ex-
presso "no que couber", cont i da no t ext o, como significando que tais pri nc pi os de di rei t o
pbl i co s sero aplicveis quando expressos no i nst r ument o cont rat ual .
Por fi m, no cust a sal i ent ar que, conforme di spe o art. 121 do Est at ut o, os
cont r at os rel at i vos a i mvei s do pat r i mni o da Uni o cont i nuam a regul ar-se pel as re-
gras previ st as no Decret o-l ei n
a
9. 760, de 5. 9. 1946, que se confi gura como lei especial.
Assi m, s subsi di ar i ament e i nci di ro as nor mas do Est at ut o sobre essa mat r i a.
6 Out r as Espcies
Reaf i r mamos nos s o ent endi ment o de que os cont r at os admi ni st r at i vos so os
que const am do art. I
a
do Est at ut o, com a excl uso das al i enaes e l ocaes. Todavia,
h ent r e os aut or es refernci a a out r as espci es de cont r at os.
HELY LOPES MEIRELLES faz meno a "cont r at os de ger enci ament o", firma-
do com empr esa que conduz empr eendi ment os de engenhar i a.
6 0
Refere-se t a mb m a
"cont r at os de t r abal hos art st i cos", que vi sam realizao de obr as de ar t e.
6 1
Com o
Cont r a t os Admi ni s t r at i vos 193
respei t o gr ande aut or i dade do saudoso j uri st a, par ece- nos que t ai s aj ust es no confi-
gur am cat egori as di versas das enunci adas na lei. Como se t r at a de obri gaes de fazer
e, por isso, real ada a at i vi dade do executor, i nser em- se na cat egori a geral de cont r at os
de servio. Al i s, o ger enci ament o de obras previ st o, ao l ado de out r os, como ser-
vios t cni cos profi ssi onai s especi al i zados (art. 13, IV, do Es t at ut o) . E os t r abal hos
art st i cos apr es ent am como pecul i ari dade apenas o fato de no exi gi rem licitao ant es
do cont r at o (art. 25, III, do Est at ut o) . Ne m por isso, cont udo, dei xam t ai s aj ust es de
r epr esent ar uma ut i l i dade de i nt er esse par a a Admi ni st r ao, fato que os coloca real-
ment e como cont r at os de servio (art. 6
Q
, II).
Out r os aut or es referem-se ao "cont r at o de empr s t i mo pbl i co", defi ni do como
aquel e pel o qual a Admi ni st r ao obt m recursos de part i cul ar par a at ender a si t uaes
de urgnci a e i nt er esse pbl i co.
6 2
Com a devi da vnia, no vi s l umbr amos qual quer ele-
me nt o em tal rel ao j ur di ca que caracterize um cont r at o admi ni st r at i vo. Sequer um
cont r at o, alis. Trat a-se de empr s t i mos compul sr i os, que, l onge de t r aduzi r em um
ajuste volitivo bi l at eral , mai s se apr oxi mam da cat egori a de t r i but os, em face da sua
coerci bi l i dade e exigibilidade, e t ant o verdadei ro o fato que a Const i t ui o Federal os
prev no art . 148, dent r o do T t ul o dest i nado t r i but ao e or ament o.
6 3
VI I I CLUSULAS DE PRIVILGIO
1 Sent i do
Na corret a lio de CAIO TCITO, "o princpio da igualdade entre as partes, que
importa a regra da imutabilidade dos contratos, cede passo ao da desigualdade, ao predomnio da
vontade da Administrao sobre a do outro contratante".
64
O efeito dessa desi gual dade consi st e na at ri bui o, pel a pr pr i a lei, de vant a-
gens especi ai s dest i nadas Admi ni st r ao.
Clusulas de privilgio, t ambm denomi nadas de clusulas exorbitantes, so as prer-
rogat i vas especi ai s conferi das Admi ni st r ao na relao do cont r at o admi ni st r at i vo
em vi r t ude de sua posi o de supr emaci a em relao par t e cont r at ada.
Tais cl usul as const i t uem verdadei ros pri nc pi os de di rei t o pbl i co, e, se ant es
er am apenas enunci adas pel os est udi osos do assunt o, at ual ment e t r anspar ecem no
t ext o legal sob a nomencl at ur a de "prerrogativas" (art. 58 do Es t at ut o) . So esses pri n-
cpios que f or mam a es t r ut ur a do regi me j ur di co de di rei t o pbl i co, aplicvel basica-
ment e aos cont r at os admi ni st r at i vos (art. 54, Est at ut o) .
6 2
V. C. GASPARI NI (ob. cit., p. 429) ; DI OGO DE FI GUEI REDO (ob. cit., p. 144) .
6 3
Sobr e os contratos de franquia postal, cel ebr ados pel os Cor r ei os, vi de Cap t ul o 9, no t pi co r ef er ent e aos
cont r at os f i r mados pel as empr es as pbl i cas e soci edades de economi a mi s t a.
Di r ei t o admi ni s t r at i vo, p. 292.
194 Manual de Di r ei t o Admi ni s t r at i vo Car val ho Fi l ho
A lei rel aci ona os segui nt es pri nc pi os:
1. al t erao uni l at eral do cont rat o;
2. resci so uni l at eral ;
3. fi scal i zao da execuo do cont rat o;
4. aplicao de sanes; e
5. ocupao provi sri a de bens mveis, imveis, pessoal e servios vi ncul ados
ao objeto do cont rat o, quando o ajuste visa prest ao de servios essenci ai s.
Exami nemos dest acadament e, por sua relevncia, as duas pr i mei r as pr er r oga-
t i vas.
2 Al t erao Uni l at eral
Fat o i nexi st ent e nos cont r at os de di rei t o pri vado, a alterao unilateral do contrato
pel a Admi ni st r ao bem demons t r a sua superi ori dade em face da out r a par t e (art. 58,
I, Es t at ut o) . E que aqui a formao bilateral da vont ade cri adora cede l ugar fora da
vont ade uni l at eral al t eradora.
Semel hant e prerrogat i va out or gada Admi ni st r ao - bom dest acar - no
pode ser empr egada por arb t ri o ou por out r os i nt er esses escusos, ne m pode r et r at ar
desvi o de fi nal i dade par a causar gravame ao cont r at ado. O escopo da nor ma, ao con-
t rri o, foi o de admi t i r que o advent o de novos fatos admi ni st r at i vos possa per mi t i r
al guma flexibilizao na rel ao cont rat ual - a qual , t odavi a, s empr e h de suj ei t ar-se a
al guns l i mi t es, bem como h de at ender ao i nt er esse pbl i co i ndi cado pel a Admi ni st r a-
o par a pr oceder al t erao uni l at eral . Por consegui nt e, s empr e ser sindicvel, ad-
mi ni st r at i va ou j udi ci al ment e, o mot i vo pel o qual se consi der ou necessr i a a al t erao.
A al t erao do cont r at o t ambm pode ser bilateral (art. 65, II, Es t at ut o) , mas o
que r epr esent a a pecul i ari dade desse t i po de cont r at o a al t erao uni l at eral . Est a se
d em doi s casos:
1. quando h modi fi cao do proj et o ou das especificaes, com vi st as me -
l hor adequao t cni ca aos fins do cont r at o (alterao qualitativa); e
2. quando preci so modificar o valor em vi r t ude do a ume nt o ou di mi nui o
quant i t at i va do obj et o cont r at ual (alterao quantitativa).
65
Advi rt a-se, por m, que a alterao primria at i nge apenas as cl usul as de execu-
o da obr a ou servio, ou dos quant i t at i vos do obj et o, no caso de compr as. Ent r et an-
t o, a modi fi cao do preo sempr e se configura como alterao derivada, vale dizer, no
ocorre di r et ament e, mas si m como efeito da consumao de al guma daquel as si t ua-
es. Por i sso, o Est at ut o consi gna que as cl usul as econmi co-fi nancei ras e monet -
V. art . 65, I, "a" e " b" , do Es t at ut o.
Cont r a t os Admi ni s t r at i vos 195
rias, sem as al t eraes pr i mr i as, no podem ser al t eradas s em a prvi a concordnci a
do cont r at ado (art. 58, l
e
) . Processada a al t erao, cont udo, caber a revi so dessas
cl usul as par a que se pr eser ve o equi l bri o do cont r at o (art. 58, 2).
Se a al t erao i mpost a aument ar os encargos do par t i cul ar cont r at ado, t em est e
di rei t o a receber as diferenas respect i vas (art. 65, 6
2
) ; o me s mo ocor r endo se forem
criados t r i but os ou encargos legais aps a cel ebrao do ajuste, que t e nha m r eper cus-
so no preo. So formas de propi ci ar o r est abel eci ment o do equi l bri o cont r at ual ,
r ompi do por fora da al t erao.
Out r a vant agem da Admi ni st r ao resi de na possi bi l i dade de obrigar o contrata-
do a aceitar, nas mes mas condi es, acrsci mos ou supr esses em obr as, servi os ou
compr as at 2 5 % do valor ori gi nri o do cont r at o, ou at 50% no caso de reforma de
edifcio ou e qui pa me nt o.
6 6
A lei, por t ant o, confere Admi ni st r ao o di rei t o de exigir que o cont r at ado se
s ubmet a s al t eraes i mpost as nesses l i mi t es, ao me s mo t e mpo em que comi na ao
cont r at ado a obri gao de aceit-las. No se s ubmet endo s al t eraes, o cont r at ado
consi der ado como des cumpr i dor do cont rat o, dando mar gem a que a Admi ni st r ao
resci nda o aj ust e, at r i bui ndo- l he culpa pel a resci so. Da me s ma forma, no pode a
Admi ni st r ao i mpor al t eraes al m dos l i mi t es da lei; se o fizer, a ela caber a cul pa
pel a resci so.
No que diz r espei t o aos l i mi t es de al t erao f i xados no art . 65, P, do Est a-
t ut o, di ver gem os aut or es sobre se o di sposi t i vo seri a apl i cado apenas s al t eraes
quant i t at i vas (art. 65, I, "b") ou se seria est endi do t a mb m s al t eraes qual i t at i vas
(art. 65, I, " a" ) . Para uns , os l i mi t es no se apl i cari am a est as l t i mas por ser em com
elas i ncompat vei s pel a pr pr i a nat ur eza.
6 7
Para out r os, i mpe- se a obser vnci a dos
l i mi t es em vi r t ude de no haver di st i no na lei. Fi l i amo- nos, com a devi da vnia, a
est e l t i mo ent endi ment o. De fato, o art . 65, I
a
, no faz qual quer di st i no ent r e
os t i pos de al t erao cont r at ual e al ude a obras, servi os e compr as em geral . Se
o l egi sl ador pr et endes s e di scr i mi nar as espci es de modi fi cao, deveri a t -l o feito
expr es s ament e, o que no ocor r eu. Assi m, onde a lei no di st i ngue no cabe ao in-
t r pr et e di st i ngui r. Avul t a, ai nda, obser var que o art . 65, 2
a
, com a al t erao da Lei
n
a
9. 648/ 1998, per empt r i o no sent i do da i mpossi bi l i dade de exceder os referi dos
l i mi t es, r essal vando apenas a hi pt ese de supr esso, desde que consensual . Ademai s,
preci so l embr ar que a fixao de l i mi t es vi sou exat ament e a evi t ar que al t eraes
pr of undas no cont r at o chegassem ao ext r emo de desnat ur - l o ou de al t erar o ncl eo
ori gi nri o de seu obj et o.
6 8
6 6
Cf. art . 65, 1", Es t at ut o. A Lei n
e
9. 648, de 27. 5. 1998, i ncl ui ndo o 2
a
no art . 65, est abel eceu que ne-
n h u m acr sci mo pode exceder os l i mi t es da lei, e nqua nt o que a s upr es s o a dmi t e essa possi bi l i dade des de
que haj a acor do ent r e as par t es .
6 7
MARAL J USTEN FI LHO, Comentrios lei de licitaes e contratos administrativos, Di al t i ca, 9. ed. ,
2002, p. 506; VERA LCI A MACHADO D' VI LA, Temas polmicos sobre licitaes e contratos, Ma l he i r os ,
5. ed. , 2 0 0 1 , p. 3 1 5 .
6 8
No me s mo s ent i do, JESSE TORRES PEREI RA J NI OR, par a que m "acrscimos de maior porte sugerem a
configurao de objeto diverso daquele que foi submetido licitao pblica" (Comentrios, cit., 5. ed. , 2002, p. 656) .
196 Manual de Direito Administrativo Carvalho Filho
Conqua nt o a lei confira ao Poder Pblico a prerrogat i va de supr esso no caso de
obr as, servi os ou compr as, pode surgi r efeito pecuni r i o par a o cont r at ado. Se est e j
houver adqui r i do os mat er i ai s necessri os ao cumpr i ment o do obj et o cont r at ual e os
t i ver col ocado no l ugar da execuo, a Admi ni st r ao, no caso de supr esso, poder es-
t ar sujeita a dupl o nus: (1) ficar obri gada a r eembol sar o cont r at ado pel os cust os do
mat eri al adqui r i do, com a devi da at ual i zao monet r i a; (2) t er o dever de i ndeni zar
o cont r at ado por out r os danos decor r ent es da supr esso. Em qual quer caso, t odavi a,
dever o cont r at ado compr ovar os cust os de aqui si o e os prej u zos que se or i gi nar am
da supr esso (art. 65, 4
S
, Est at ut o) .
A al t erao bilateral no const i t ui pr opr i ament e cl usul a de privilgio, poi s que
r esul t a da mani fest ao volitiva consensual das par t es. O Est at ut o, no ent ant o, previ u
essa forma de al t erao (art. 65, II) e as si t uaes fticas e j ur di cas que l he podem
servi r de supor t e. Qua ndo for necessri a a modificao do r egi me de execuo da obr a
ou do servio, ou se t or nar conveni ent e a subst i t ui o da garant i a da execuo, Admi -
ni st rao e cont r at ado devem ajustar bi l at er al ment e a al t erao cont r at ual . O me s mo
sucede quando fatores super veni ent es cel ebrao do cont r at o der em ensej o modi -
ficao da forma de pagament o. Por out r o lado, fatos i mprevi s vei s (ou previsveis com
efeitos ext r aor di nr i os), decor r ent es de fora maior, caso fort ui t o e fato do pr nci pe
(lea econmi ca ext r aor di nr i a e ext r acont r at ual ), quando i mpedem ou di fi cul t am a
execuo do cont r at o, t ambm aconsel ham a al t erao bilateral par a r est aur ar a rela-
o inicial ent r e o pr eo do cont r at ant e e os encargos do cont r at ado e, cons equent e-
ment e, rest abel ecer o equi l bri o econmi co-fi nancei ro ori gi nri o (art. 65, II, " d " ) .
6 9
3 Resciso Unilateral
Al m do poder de al t erao uni l at eral , a Admi ni st r ao t em t a mb m o poder de
dar por fi nda a rel ao cont r at ual . Significa dizer que, mai s u ma vez, a vont ade bi l at e-
ral cri adora se curva mani fest ao uni l at eral da Admi ni st r ao, dest a feita de cart er
ext i nt i vo. A resci so, como sabi do, ext i ngue a pr pr i a rel ao cont r at ual .
3.1 Motivos
Vri os so os mot i vos rel aci onados pela lei, ensej adores da resci so do cont r at o
(art. 78, Est at ut o) . Excl u dos os mot i vos de menor i mpor t nci a, podemos consi der ar
doi s pri nci pai s mot i vos: o pr i mei r o relativo ao cumpr i ment o do cont r at o pel o part i cu-
lar e o segundo consi st ent e no i nt eresse da prpri a Admi ni st r ao.
E verdade que o TCU j admitiu que a Administrao ultrapassasse os limites legais, mas ressaltou que se
trata de hiptese excepcionalssima, em relao qual deve haver minuciosa motivao e ser claramente
atendido o interesse pblico (Deciso Plenria n- 215/1999). Tal deciso, bvio, difere fundamentalmente
da posio que admite irrestritamente a ultrapassagem dos limites quando se trata de alterao qualitativa.
69
tambm a observao de MARAL JUSTEN FILHO, Comentrios, cit., 9. ed., 2002, p. 498-501.
Cont r at os Admi ni s t r at i vos 197
Dent r o do pr i mei r o desses mot i vos est, em pr i mei r o lugar, o no cumpr i ment o
das cl usul as cont r at uai s, mas nel e t ambm se i nser em o cumpr i ment o i rregul ar (art.
78, II), a mor os i dade i ndevi da (inc. III), o at r aso i mot i vado da obr a (inc. IV) e out r os
assemel hados.
Mai s r ecent ement e foi i nst i t u da nova si t uao caract eri zadora de cul pa do con-
t r at ado: o des cumpr i ment o da regra prot et i va do menor t rabal hador, const ant e do art.
7
e
, XXXIII, da CF. A i novao foi t razi da pel a Lei n
a
9. 854, de 27. 10. 1999, que i nt r o-
duzi u o i nci so XVIII no art. 78 do Est at ut o.
A lei, por m, t i nha que prever hi pt ese em que a Admi ni st r ao t i vesse i nt er es-
se no desf azi ment o do cont r at o. Previu, ent o, o me s mo art. 78, XII, que cons t i t uem
mot i vo da resci so "razes de i nt eresse pbl i co", desde que de alta rel evnci a e ampl o
conheci ment o, devendo a provi dnci a ser justificada e det er mi nada pel a mxi ma aut o-
ri dade da esfera admi ni st r at i va. Aqui no h falar em i nadi mpl ement o do cont r at ado;
mui t o ao cont rri o, a resci so deve-se excl usi vament e a razes admi ni st r at i vas.
Out r as causas resci sri as so, ainda, rel aci onadas na lei, como a falncia ou in-
sol vnci a do cont r at ado, a di ssol uo da soci edade, o fal eci ment o et c.
3.2 Efeitos
Di versos so os efeitos par a essas duas pri nci pai s razes de resci so.
No caso de i nadi mpl ement o pel o cont r at ado, a Admi ni st r ao nada t em a pagar
-lhe, sendo, ao cont rri o, credora de i ndeni zao, pr ovados que fi quem os prej u zos
causados pel o des cumpr i ment o. Afinal, i ndeni za quem, por cul pa, deu causa resci -
s o.
7 0
O fato enseja, ai nda, par a a Admi ni st r ao, o di rei t o de r et er crdi t os, execut ar
garant i a cont r at ual par a r essar ci ment o dos prej u zos, assumi r i medi at ament e o obj et o
do cont r at o e ocupar os locais necessri os execuo (art. 80, I a IV, Es t at ut o) .
Di f er ent ement e se passa com a hi pt ese de resci so por razes de i nt er esse
pbl i co. Como no caso no h cul pa do cont r at ado, t em est e di r ei t o r epar ao dos
prej u zos que a resci so ocasi onou. A no ser assi m, haveri a ver dadei r o enr i queci men-
t o sem causa por par t e da Admi ni st r ao, o que no t ol ervel pel o Di r ei t o.
7 1
3.3 A Exceo de Contrato No Cumprido
A exceo de cont r at o no cumpr i do (exceptio non adimpleti contractus), previ st a
no art. 476 do Cdi go Civil (art. 1.092, do Cdi go ant er i or ), significa que u ma par t e
cont r at ant e no pode exigir da out r a o cumpr i ment o de sua obri gao sem que ela
me s ma t enha cumpr i do a sua. "Exceo" no caso t em o sent i do de "defesa", opost a
j us t ament e pel a par t e que i nst ada pel a out ra, sendo est a i nadi mpl ent e em rel ao a
sua obri gao.
7 0
Nes s e s ent i do, MARI A SYLVIA Dl PI ETRO (ob. cit., p. 203) .
7 1
V. art . 79, 2
a
, do Es t at ut o. Cf. HELY LOPES MEIRELLES, Direito administrativo brasileiro, p. 199.
198 Manual de Di r ei t o Admi ni s t r at i vo Car val ho Fi l ho
A dout r i na clssica vi nha ent endendo que essa defesa no podi a benefi ci ar o
par t i cul ar cont r at ado pel a Admi ni st r ao quando est a, exi gi ndo o c umpr i me nt o do
cont r at o, no cumpr i a a sua prpri a obri gao. O s us t ent o t eri co era o pr i nc pi o da
continuidade do servio pblico, mai s i mpor t ant e do que o i nt er esse par t i cul ar .
7 2
Moder nament e, essa prerrogat i va vem sofrendo j ust os ques t i onament os por
pr opor ci onar i nj ust i as ao part i cul ar cont r at ado. Cor r et ament e demons t r a CELSO
ANTNI O BANDEIRA DE MELLO que o pri nc pi o da cont i nui dade do servi o pbl i -
co nem sempr e est pr esent e nos cont r at os, como o caso das obr as pbl i cas, de modo
que at r asos nos pagament os devi dos pela Admi ni st r ao no podem ser supor t ados
pel o const rut or, s obr et udo quando, sem os at rasos, vi nha cumpr i ndo adequadament e
as obri gaes cont r at uai s. Remat a o emi nent e publ i ci st a: "Por estas razes entendemos
que atrasos prolongados de pagamento, violaes continuadas ao dever de efetuar os reajustes
cabveis ou as correes monetrias devidas autorizaro em muitos casos a que o contratado in-
terrompa suas prestaes sob invocao da clusula de except i o non adi mpl et i cont r act us . "
7 3
O Est at ut o vi gent e mi t i gou o privilgio. Di spe que causa de resci so cont ra-
t ual cul posa "o atraso superior a 90 (noventa) dias dos pagamentos devidos pela Administrao
decorrentes de obras, servios ou fornecimento, ou parcelas destes, j recebidos ou executados,
salvo em caso de calamidade pblica, grave perturbao da ordem interna ou guerra", est abel e-
cendo que nesse caso o part i cul ar t em di rei t o a opt ar pel a s us pens o do cumpr i ment o
da obri gao ou pel a i ndeni zao por prej u zos causados pel a r esci so.
7 4
O di sposi t i vo, como se v, parece consi derar que, ant es de 90 di as, no possa
o part i cul ar recl amar do at r aso nos pagament os. Ent endemos , ent r et ant o, que, em
si t uaes especi ai s, se o prej udi cado, me s mo ant es desse pr azo, fi car i mpedi do de dar
cont i nui dade ao cont r at o por fora da falta de pagament o, t em ele di rei t o resci so
do cont r at o com cul pa da Admi ni st r ao. Fora da, admi t i r - se a r u na do cont r at ado
por falta cont r at ual i mput ada out r a part e, o que par ece ser i nt ei r ament e i n quo e
i nj ur di co.
7 5
Ocor r endo tal si t uao excepcional, o i nt er essado pode recorrer via j udi ci al e,
por mei o de ao cautelar, formul ar pr et enso no sent i do de l he ser conferi da t ut el a
prevent i va i medi at a, com o def er i ment o de medi da l i mi nar par a o fim de ser o cont r a-
t ado aut or i zado a s us pender o obj et o do cont rat o, evi t ando- se que f ut ur ament e possa
a Admi ni st r ao i nadi mpl ent e i mput ar - l he condut a cul posa rec proca. Segundo nos
7 2
HELY LOPES MEIRELLES (Direito administrativo, cit., p. 200) chega a af i r mar que no se admi t i r i a a
par al i sao s umr i a do cont r at o, pena de consi der ar - se cul posa a condut a do cont r at ado, suj ei t ando- o, i n-
cl usi ve, i ndeni zao. V. t a mb m D. GASPAR1NI (ob. cit., p. 413) .
7 3
Curso, p. 292.
7 4
Ar t . 78, XV, c/ c art . 79, 2'-', do Es t at ut o.
7 5
Nes s e s ent i do, o cor r et o e nt e ndi me nt o de TOSHI O MUKAI, par a qu e m esse pr azo s vl i do par a o
caso de resci so, ma s no i mpede a s us pens o da execuo do cont r at o pel o par t i cul ar ( Execuo cont r a-
t ual - s us pe ns o dos servi os - at r aso nos pagament os - val e- al i ment ao ( t quet e) , Boletim de Licitaes e
Contratos, 2/72, apud FLORI ANO DE AZEVEDO MARQUES NETO, em As pect os j ur di cos da i nt er r upo
de obr as pbl i cas por i nadi mpl nci a da Admi ni s t r ao (RTDP n" 27, p. 114, 1999) .
Cont r a t os Admi ni s t r at i vos 199
parece, esse o ni co cami nho a ser segui do par a i mpedi r que a Admi ni st r ao, que
est des cumpr i ndo obri gao cont r at ual , se l ocupl et e de sua pr pr i a t orpeza.
4 Sanes Ext racont rat uai s
Como regra, a par t e que d causa resci so do cont r at o est sujeita a sofrer
a aplicao de sanes, conforme o que foi pact uado pel os cont r at ant es. Por t ant o,
sanes pel o i nadi mpl ement o podem est ar previ st as no cont r at o, al m das que a lei
est abel ece.
Nos cont r at os admi ni st r at i vos, por m, prev o art. 58, IV, do Est at ut o, que
prerrogat i va da Admi ni st r ao aplicar sanes ao part i cul ar i nadi mpl ent e. Trat a-se,
nesse caso, da possi bi l i dade de ser em aplicadas sanes no previ st as no i ns t r ument o
cont rat ual , mas si m na pr pr i a lei.
No si st ema do Est at ut o, podem ser encont r ados doi s gr upos de sanes ex-
t r acont r at uai s. O pr i mei r o del es gera um fato administrativo e o s egundo r edunda na
prt i ca de um ato administrativo.
T pi cas sanes do pr i mei r o gr upo so: a ocupao e ut i l i zao do local, das
i nst al aes, dos equi pament os , do mat eri al e do pessoal empr egados na execuo do
cont r at o; a t omada de di reo, pel os rgos admi ni st r at i vos, do obj et o do cont r at o; a
execuo da garant i a cont r at ual , com vistas a i ndeni zar a Admi ni st r ao pel as mul t as
e prej u zos causados; e a r et eno dos crdi t os do part i cul ar i nadi mpl ent e at o l i mi t e
dos prej u zos causados ao Poder Pbl i co. Todos esses fatos sanci onat r i os est o no art.
80 do Est at ut o.
A i nexecuo do cont r at o pel o part i cul ar provoca, ai nda, sanes que se con-
subst anci am em at os admi ni st r at i vos. O l egi sl ador cont empl ou- as em cap t ul o par t e,
t endo- as denomi nado de sanes administrativas (art s. 86 a 88) . Por essa razo, dedi ca-
r emos ao t ema, adi ant e, t pi co especfico.
IX EQUAO ECONMICO-FINANCEIRA
1 Sent i do
Equao econmi co-fi nancei ra do cont r at o a rel ao de adequao ent r e o ob-
j et o e o preo, que deve est ar pr esent e ao mome nt o em que se fi rma o aj ust e. Qua ndo
cel ebrado qual quer cont r at o, inclusive o admi ni st rat i vo, as par t es se col ocam di ant e
de uma l i nha de equi l bri o que liga a at i vi dade cont r at ada ao encar go fi nancei ro cor r es-
pondent e. Mes mo podendo haver cert a variao nessa l i nha, o cer t o que no cont r at o
necessri a a referida rel ao de adequao. Sem ela, pode di zer-se, sequer haveri a o
i nt er esse dos cont r at ant es no que se refere ao obj et o do aj ust e.
7 6
WALI NE, Dr oi t admi ni st rat i f, p. 575.
200 Manual de Di r ei t o Admi ni s t r at i vo Car val ho Fi l ho
2 Efeitos
Qua ndo pact uam, as par t es i mpl i ci t ament e pr et endem que seja mant i do o equi -
l bri o econmi co-fi nancei ro do cont r at o. Desse modo, o efeito pri nci pal desse verda-
dei ro post ul ado cont r at ual o de propi ci ar s par t es a opor t uni dade de r est abel ecer o
equi l bri o t oda vez que de al guma forma mai s profunda for ele r ompi do ou, qua ndo
i mposs vel o r est abel eci ment o, ensejar a prpri a resci so do cont r at o.
Tal efeito se v mai s pr esent e em al guns acont eci ment os post er i or es cel ebra-
o do cont r at o, ocasi onando sol ues vrias, sempr e no i nt ui t o de dei xar nt egr o o
equi l bri o inicial. E o caso da t eori a da i mprevi so e do fato do pr nci pe, ent r e out r os ,
que sero est udados mai s adi ant e.
Nunca demai s r el embr ar que o post ul ado da equao econmi co- f i nancei r a do
cont r at o se confi gura como verdadei ra garant i a para o cont r at ant e e par a o cont r at ado.
Sua expresso, alis, mar cada pel o art. 37, XXI, da CF, segundo o qual as condi es
efetivas da pr opos t a devem ser mant i das enquant o per dur ar o v ncul o cont r at ual .
7 7
3 Reajuste e Reviso
Como vari ada a espci e de fatos que podem ensej ar o r ompi me nt o da equa-
o econmi co-fi nancei ra do cont r at o, vari adas t a mb m so as formas per mi ssi vas do
reequi l bri o.
A pr i mei r a forma o reajuste, que se caract eri za por ser uma frmul a preventiva
nor mal ment e usada pel as par t es j ao mome nt o do cont r at o, com vi st as a pr eser var os
cont r at ados dos efeitos de r egi me inflacionrio. Como est a r eduz, pel o t r anscur so do
t empo, o poder aqui si t i vo da moeda, as par t es est abel ecem no i ns t r ument o cont r at ual
um ndi ce de at ual i zao i dneo a tal objetivo. Assi m, di mi nui , sem dvi da, a lea
cont r at ual que per mi t i r i a o desequi l bri o cont r at ual .
Sensvel a essa real i dade, o legislador i nseri u, ent r e as cl usul as necessr i as do
cont r at o admi ni st r at i vo, "o preo e as condi es de pagament o, e quando for o caso os
critrios de reajustamento" (art. 55, III, do Est at ut o) . E bom que se diga, por m, que deve
ser expressa a avena nesse sent i do, razo por que, sem ela, ent ende- se que o pr eo
aj ust ado fixo e i rreaj ust vel .
7 8
Al guns cont r at os admi ni st r at i vos t m previ st o out r a forma de r eequi l br i o al m
do reajuste: a repactuao. Ambos so espci es do gner o reajustamento. O reajuste ocor r e
7 7
A per t i nent e obser vao de FLAVIO AMARAL GARCIA, Licitaes e contratos administrativos, Lumen
Jr i s, 2007, p. 146.
7 8
O Brasil t e m sofri do a i nci dnci a de i nmer os pl anos econmi cos , pr oces s ados com os mai s di ver sos
pa r me t r os , t udo par a evi t ar o r i t mo i nfl aci onri o que h anos assol a o pa s. Cabe aqui anot ar qu e a Lei
n
a
9. 069, de 29. 6. 1995, que di s pe sobr e o Plano Real, s admi t e cl usul a de cor r eo mone t r i a qua ndo a
per i odi ci dade do r eaj ust e seja s uper i or a um ano, s endo nul a a cl usul a que i nobs er var essa r egr a (art . 28
e P ) .
Cont r a t os Admi ni s t r at i vos 201
quando h a fixao de ndi ce geral ou especfico que i nci de sobre o pr eo aps de-
t er mi nado per odo (ex.: I PCA/ I BGE). Na repactuao, a r ecomposi o efetivada com
base na vari ao de cust os de i ns umos previ st os em pl ani l ha da qual se ori gi nou o pr e-
o (ex.: elevao salarial de cat egori a profissional por conveno col et i va de t r abal ho) .
Em vi r t ude dessa di st i no, al guns cont r at os pr evem as duas formas de r eaj ust amen-
t o, i ndi cando as parcel as sobre as quai s incidir.
A reviso do preo, embor a objetive t a mb m o r eequi l br i o cont r at ual , t em con-
t or no di verso. Enquant o o reaj ust e j prefixado pel as par t es par a neut r al i zar um
fato cert o, a inflao, a revi so deriva da ocorrnci a de um fato super veni ent e, apenas
s upos t o (mas no conheci do) pel os cont r at ant es quando fi rmam o aj ust e.
7 9
Um desses fatos a al t erao uni l at eral do cont r at o i mpos t a pel o Poder Pbl i co.
De fato, se a al t erao provoca nus par a o cont r at ado, a equao econmi co- f i nan-
ceira do cont r at o sofre mai or ou menor r ompi ment o medi da que mai or ou me nor
seja o encar go or i undo da al t erao. E o mecani s mo pr pr i o par a r est aur ar o equi l bri o
r ompi do a revi so do preo, de modo a que est e passe a refletir agora a rel ao de
adequao que consubst anci a a garant i a da equao.
O Es t at ut o previ u, de um lado, a al t erao bilateral nos cont r at os admi ni st r a-
tivos "para restabelecer a relao que as partes pactuaram inicialmente, entre os encargos do
contratado e a retribuio da Administrao para a justa remunerao da obra, servio ou for-
necimento, objetivando a manuteno do inicial equilbrio econmico-financeiro do contrato, na
hiptese de sobrevirem fatos imprevisveis, ou previsveis, porm de conseqncias incalculveis,
retardadores ou impeditivos da execuo do ajustado, ou ainda, em caso de fora maior, caso for-
tuito ou fato do prncipe, configurando lea econmica extraordinria e extracontratual" (art.
65, II, "d") .
A nor ma, fcil verificar, abraa com perfeio a garant i a da equao econmi -
co-financeira do cont r at o.
Por out r o l ado, di spe o art. 65, 6
a
, do me s mo Est at ut o: "Em havendo alterao
unilateral do contrato, que aumente os encargos do contratado, a Administrao dever restabe-
lecer, por aditamento, o equilbrio econmico-financeiro inicial."
Emana da nor ma, em cor r espondnci a ao dever da Admi ni st r ao, o di rei t o sub-
j et i vo revi so do pr eo em favor do cont r at ado sempr e que houver a ume nt o de en-
cargos i mpost os pel a Admi ni st r ao. Verificado, ent o, o s upor t e ftico do di rei t o - o
a ume nt o de encar gos -, faz j us o part i cul ar revi so do pr eo inicial.
Vri os j ul gados t m apl i cado o pri nc pi o do equi l bri o econmi co- f i nancei r o do
cont r at o. Em ques t o sobre a mat ri a, por exempl o, j r est ou consi gnado: "Tratando-se
de obra pblica, devida e adequada a modificao das condies inicialmente pactuadas no con-
trato, sempre que sejam necessrios o restabelecimento do equilbrio econmico-financeiro entre
os encargos do contrato e ajusta remunerao do objeto do ajuste, sendo devidos, por isso, os
reajustes econmicos dos preos inicialmente avenados."
so
7 9
Cf. a di st i no concei t uai t a mb m feita por CARLOS HENRI QUE MAGALHES MARQUES, em Equi -
l bri o econmi co- f i nancei r o do cont r at o e encar gos soci ai s - r evi so de pr eos (RDP n
2
9 1 , p. 104) .
o T RF - P Regi o ( Rem. Ex officio n
a
91. 01. 178911- DF, 3
a
Turma, unn. , Rei. Jui z VI CENTE LEAL, publ . DJ
31. 5. 1993, a pud ADCOAS 141051) .
202 Manual de Di r ei t o Admi ni s t r at i vo Car val ho Fi l ho
8 1
STJ, AgRg- REs p 915. 697- PR, I
a
Tur ma, Rei. Mi n. FRANCI SCO FALCO, D] 24. 5. 2007.
Di f er ent ement e do que ocorre com o reaj ust e, o direito reviso i ndepende de
previ so expr essa no i ns t r ument o cont rat ual , bast ando a compr ovao da exi st nci a
do fato super veni ent e que t enha causado o r ompi ment o do equi l bri o econmi co-fi -
nancei r o do aj ust e. So doi s os f undament os par a tal concl uso: pr i mei r ament e, cuida
-se de di rei t o or i undo di r et ament e do t ext o legal, que, obvi ament e, se si t ua aci ma
do cont r at o; ademai s, t or na- se i mposs vel qual quer previ so sobre fatos f ut ur os que
pos s am influir na rel ao cont r at ual . I mpor t ant e, poi s, a ocorrncia do fato, e no sua
formal i zao no cont r at o.
X FORMALIZAO
1 I nst r ument o
Em vi r t ude do pri nc pi o do formal i smo que i nspi ra as at i vi dades da Admi ni s-
t rao, os cont r at os admi ni st r at i vos devem ser formal i zados at ravs de i ns t r ument o
escrito, salvo o de pequenas compr as para pr ont o pagament o. Fora dessa hi pt ese,
nul o e de n e n h u m efeito o cont r at o verbal. A nul i dade - regi st re-se - ocorre no s por
efeito de di sposi t i vo legal expr esso (art. 60, pargrafo ni co, Es t at ut o) , como t a mb m
por que espel ha inegvel ofensa aos pri nc pi os da l egal i dade, mor al i dade, i mpessoal i -
dade e publ i ci dade, conforme acer t adament e j se deci di u.
8 1
O si st ema adot ado pel a lei par a a formal i zao dos cont r at os admi ni st r at i vos se
const i t ui de doi s gr upos. Qua ndo o cont r at o for pr ecedi do por concor r nci a ou por t o-
mada de pr eos, ou envol ver val ores cor r espondent es a essas modal i dades no caso de
di spensa ou i nexi gi bi l i dade de licitao, deve r ot ul ar - se como termo de contrato. Fora
dessas hi pt eses, qua ndo ent o o valor cont r at ual ser mai s bai xo, pode o t er mo de
cont r at o ser s ubs t i t u do por i ns t r ument os consi der ados de me nor f or mal i smo, c omo
a carta-contrato, a nota de empenho de despesa, a autorizao de compra ou a ordem de execuo
do servio (art. 62 do Es t at ut o) . Tambm di spensvel , i nde pe nde nt e me nt e do valor,
o t er mo formal quando a Admi ni st r ao adqui r e bens a ser em ent r egues i medi at a e
i nt egr al ment e; me s mo nesse caso, por m, se forem est abel eci das obr i gaes fut uras,
como, por exempl o, a de pr est ar assi st nci a tcnica, exi gi r-se- o t e r mo cont r at ual
(art. 62, 4
a
) .
2 Solenidades
Exi st em cert as sol eni dades especiais que cercam os cont r at os admi ni st r at i vos.
A pr i mei r a del as o ar qui vament o del es em or dem cronol gi ca e o regi st ro de seus
ext rat os (art. 60 do Est at ut o) . A lei ressalva, por bvio, os cont r at os rel at i vos a di rei t os
reai s sobre i mvei s, formal i zados por i ns t r ument o pbl i co na forma da lei civil. Mal -
grado a ressalva, t udo aconsel ha a que a Admi ni st r ao ma nt e nha ar qui vados e sob
cont r ol e os al udi dos cont r at os.
Cont r a t os Admi ni s t r at i vos 203
Depoi s de cel ebrados, os cont r at os devem ser publ i cados, embor a r esumi da-
ment e, no r go oficial de i mpr ens a da ent i dade pbl i ca cont r at ant e. Cui da-se, na
verdade, de condi o de eficcia, razo por que tal sol eni dade essenci al par a que
os cont r at os pr oduzam r egul ar ment e seus efeitos. Devem, t ambm, ser devi dament e
regi st rados e ar qui vados nas repart i es admi ni st r at i vas per t i nent es, par a fi ns de con-
sul t a e cont r ol e.
8 2
Por out r o l ado, devem const ar nos cont r at os o pr embul o, os nomes das par t es
e seus r epr esent ant es, o obj et o do ajuste, o at o aut ori zat i vo do cont r at o, o nme r o
do pr ocesso da licitao, ou, se for o caso, da di spensa ou da i nexi gi bi l i dade, e a men-
o de que seu r egi me j ur di co o da Lei n
a
8. 666/ 1993. E de se r econhecer que tal
exigncia espel ha a pr eocupao do l egi sl ador de caract eri zar o r egi me do cont r at o
admi ni st r at i vo, mas tal meno no seria exigvel dado o fato de que os el ement os de
caract eri zao di manam da prpri a lei.
3 Cl usul as Essenciais
Cons t i t uem cl usul as essenci ai s dos cont r at os admi ni st r at i vos aquel as i ndi s-
pensvei s val i dade do negci o j ur di co. As cl usul as que no t m esse condo, e que
vari am em conf or mi dade com a nat ur eza do cont r at o, so consi der adas acidentais.
Deve o cont r at o cont er necessar i ament e al gumas cl usul as, e est as est o rela-
ci onadas no art . 55 do Est at ut o. Encont r am- se na relao, dent r e out r as, a que defina
o obj et o e suas caract er st i cas; que i ndi que o regi me de execuo, bem como o pr eo e
as condi es de pagament o; que demar que os prazos; que apont e os r ecur sos; que f i xe
a r esponsabi l i dade das par t es etc.
4 Garant i as
Para assegur ar o cumpr i ment o do cont r at o, e desde que haja previ so ant eri or-
ment e, no i ns t r ument o convocat ri o, pode a Admi ni st r ao exigir da par t e cont r at ada
det er mi nada garantia. Esta, ent r et ant o, no poder exceder a 5% do valor do cont ra-
to, como regra geral. Excepci onal ment e, quando o obj et o cont r at ual encer r ar gr ande
compl exi dade t cni ca e riscos significativos, a garant i a poder al canar o per cent ual
de 10% do valor cont r at ual . To logo execut ado o cont r at o, por m, deve a gar ant i a ser
r est i t u da ao cont r at ado (art. 56, 4
a
, do Est at ut o) .
So previ st as as garant i as de cauo em di nhei r o ou em t t ul os da dvida pbl i -
ca, a fiana bancri a e o segur o- gar ant i a (art. 56, I
a
) .
A cauo, previ st a no art. 56, I
a
, I, modal i dade de garant i a que se formaliza
por u ma r eser va em di nhei r o ou em t t ul os da dvida pbl i ca. O di sposi t i vo sofreu al-
t erao pel a Lei n
a
11. 079/ 2004 (lei das parceri as pbl i co- pr i vadas). Com ela, passou
8 2
Cf. ar t s. 60 e 61.
204 Manual de Di r ei t o Admi ni s t r at i vo Car val ho Fi l ho
a exigir-se que os t t ul os da dvida pbl i ca devem ser emi t i dos sob a forma escri t urai ,
medi ant e regi st ro em si st ema cent ral i zado de l i qui dao e de cust di a, t udo conf or me
aut or i zao do Banco Cent r al do Brasil. Ao me s mo t empo pr eci sam sofrer avaliao
pel os seus val ores econmi cos, nos t er mos em que assi m o definir o Mi ni st r i o da Fa-
zenda. Verifica-se, por t ant o, que s oment e com o pr eenchi ment o de t odos esses r equi -
si t os pode m os t t ul os da dvida pbl i ca servir como garant i a cont r at ual . A exi gnci a
at ende t ambm a i nt er esse da prpri a Admi ni st r ao, i mpedi ndo- se a acei t ao de
papi s da dvida que no sej am revest i dos de l ast ro, t or nando- s e pr at i cament e i ncuos
no caso de event ual r essar ci ment o de danos causados pel o part i cul ar ao Poder Pbl i co.
A fiana bancri a garant i a que acarret a a r esponsabi l i dade comerci al e oner osa
de al gum banco, decer t o do qual seja cl i ent e o cont r at ado. E o segur o- gar ant i a ajus-
t ado ent r e o cont r at ado e empr es a seguradora, que se compr omet e a cobri r os cust os
de event ual prej u zo Admi ni st r ao. Tais garant i as t m previ so no art. 56, I
a
, II e
III, do Est at ut o.
Se o cont r at o admi ni st r at i vo implicar a ent rega, ao cont r at ado, de bens per t en-
cent es Admi ni st r ao, a garant i a deve cor r esponder aos respect i vos val ores, ficando,
assi m, ul t r apassado o l i mi t e de 5% do valor do cont r at o, fixado na lei par a a cauo e
a fiana bancr i a.
8 3
XI DURAO DO CONTRATO
Os cont r at os admi ni st r at i vos devem ser cel ebr ados por pr azo det er mi nado
(art. 57, 3
B
) . Sua dur ao adst r i t a vi gnci a dos r espect i vos cr di t os or ament -
ri os (art. 57) , f or ma encont r ada pel o l egi sl ador par a i mpedi r que o di spndi o or i undo
de cont r at os venha r eper cut i r em or ament os fut uros, s em que t e nha m si do or dena-
dament e pl anej ados os aj ust es.
8 4
Como os crdi t os or ament r i os t m a dur ao de um ano, os cont r at os, como
regra geral, devero t a mb m t er sua durao em igual per odo. Tais crdi t os vi gor am
dur ant e cada exerccio financeiro, ent r e I
a
de j anei r o e 31 de dezembr o.
8 5
O Es t at ut o dei xou cl ar ament e consi gnado que obr as e servi os s pode m ser
cont r at ados se houver previso de recursos oramentrios que assegurem o pagamento das
obrigaes (art. 7
e
, 2
f i
, III). Por out r o l ado, const i t ui cl usul a necessr i a dos cont r a-
t os a i ndi cao do cr di t o pel o qual correr a despesa (art . 55, V) . De t odo esse qua-
dr o, a ni ca concl uso vivel, quant o ao pr azo, a de que, "como regra geral, a durao
dos contratos tambm ser nua".
S6
8 3
Cf. art . 56, 5, do Es t at ut o.
8 4
MARI A SYLVIA Dl PI ETRO, Temas polmicos, p. 185.
6 5
O pr azo est pr evi st o na Lei n
Q
4. 320/ 1964. O art . 167, 2-, da CF, por s ua vez, expr es s o no s ent i do
de que os cr di t os especi ai s e ext r aor di nr i os t m sua vi gnci a no exerc ci o fi nancei ro em que f or em a ut o-
r i zados.
8 6
JESS TORRES PEREI RA J NI OR, Coment r i os lei de l i ci t aes e cont r at aes da admi ni s t r ao
pbl i ca, p. 394. Tambm: MARCOS J URUENA VILLELA SOUTO, Li ci t aes e cont r at os admi ni s t r at i vos ,
p. 292.
Cont r a t os Admi ni s t r at i vos 205
Se a Admi ni st r ao pr et ender a execuo de det er mi nada obr a que se pr ol on-
gue por mai s de um ano, dever i nseri r o proj et o em pl ano pl ur i anual , i ns t r ument o
que compor t a a proj eo t empor al de i nvest i ment os de l onga dur ao. Desse modo,
a Admi ni st r ao deve pr ogr amar - se, como regra, par a que os cont r at os de dur ao
apr oxi mada de 12 mes es sejam fi rmados no incio do ano, hi pt ese em que o cont r at o
est ar sempr e adst r i t o vigncia do respect i vo crdi t o or ament r i o, como reza o art.
57 do Est at ut o.
A despei t o dessa conveni nci a, i mpor t ant e assi nal ar a pl ena admi ssi bi l i dade
em que o cont r at o t enha incio no ano corrent e e t er mo fi nal no ano segui nt e. O art . 57
do Est at ut o, por falta de clareza, dei xou dvi da sobre tal possi bi l i dade, e i sso por que
o cont r at o, es t ando at r el ado a det er mi nado crdi t o or ament r i o, s poder i a iniciar-se
e f i ndar n u m me s mo per odo anual . Al guns i nt r pr et es adot ar am esse ent endi ment o.
No ent ant o, com a vni a devida, a lei no pr et endeu dificultar ne m inviabilizar a va-
ri ad ssi ma e compl exa at i vi dade admi ni st rat i va. Por esse mot i vo, par ece- nos mel hor o
pens ament o s egundo o qual nada i mpede que um cont r at o t enha incio, por exempl o,
em s et embr o de um ano e t r mi no em mar o do ano s ubs equent e, desde que no con-
t r at o const e a rubri ca or ament r i a de onde sero or i undos os r ecur sos e a referncia
de que par t e do pagament o ser feita com um crdi t o or ament r i o e a out r a com o
crdi t o rel at i vo ao exerccio fi nancei ro segui nt e. Nesse caso, exigir-se- apenas que a
Admi ni st r ao fixe o devi do cr onogr ama da obra, servi o ou compr a, com a i ndi cao
dos pagament os cor r espondent es ao ano cor r ent e e ao ano s ubs equent e.
O que no parece possvel, em nosso ent ender, a cont r at ao de uma s obra
ou servio por t e mpo superior a um ano com mai s de um crdi t o or ament r i o, a no ser
que: (1) haja cert a aut onomi a de cada et apa em relao ao t odo, mas nesse caso deve
ser realizada nova licitao para a cont rat ao da et apa subsequent e, apor t ando- se para
est a novo crdi t o or ament r i o relativo ao exerccio financeiro segui nt e; (2) a obr a ou
o servio est ej am cont i dos em pl ano pl uri anual , como admi t e o art. 57, 1, do Est at ut o.
At endendo pecul i ari dade de cert as si t uaes, a lei cri ou t r s excees regra
geral; nesses casos, os cont r at os podem t er sua dur ao mai s l onga do que os crdi t os
or ament r i os de cada exerccio financeiro. So eles:
1. os cont r at os rel at i vos a proj et os fixados no Pl ano Pl uri anual ;
2. os cont r at os que t enham por obj et o a prest ao de servi os a ser em execu-
t ados de forma cont nua, quando houver a previ so de preos e condi es
mai s vant aj osas par a a Admi ni st r ao, ficando a dur ao l i mi t ada a 60 me-
ses, embor a com a possi bi l i dade excepcional de ser acr escent ado mai s um
per odo de doze meses, desde que haja a devi da justificativa e aut ori zao da
aut or i dade compet ent e (art. 57, 4-, Es t a t ut o) ;
8 7
e
8 7
A Lei n" 14. 462/ 2011 ( Regi me Di f er enci ado de Cont r at aes - RDC) admi t i u, t a mb m por exceo (art.
43) , a dur ao do cont r at o at a dat a de ext i no da APO - Aut or i dade Pbl i ca Ol mpi ca, aut ar qui a cuja
cri ao foi aut or i zada pel a Lei n" 12. 396, de 21. 3. 2011.
206 Manual de Di r ei t o Admi ni s t r at i vo Car val ho Fi l ho
3. os cont r at os em que a Admi ni st r ao quer al ugar equi pament os e ut i l i zar
pr ogr amas de i nformt i ca, caso em que a dur ao pode se es t ender pel o
pr azo de at 48 meses aps o incio do ajuste.
Post er i or ment e, a legislao veio a admi t i r out r a exceo: a dos cont r at os cel e-
br ados com base nos i nci sos IX (segurana naci onal ), XIX (mat eri ai s par a as Foras
Ar madas) , XXVIII (bens e servi os pr oduzi dos no pas envol vendo alta compl exi dade
t ecnol gi ca e defesa naci onal ) e XXXI (inovao e pesqui sa cientfica e t ecnol gi ca
par a a aut onomi a e desenvol vi ment o t ecnol gi co no pas) do art. 24 do Est at ut o. Nes -
ses casos, a dur ao do cont r at o pode est ender-se por at 120 meses, se houver i nt e-
resse da Admi ni s t r ao.
8 8
XI I PRORROGAO DO CONTRATO
Prorrogao do cont r at o o fato que per mi t e a cont i nui dade do que foi pact uado
al m do pr azo est abel eci do, e por esse mot i vo pr essupe a per mannci a do me s mo
obj et o cont r at ado i ni ci al ment e.
O Est at ut o di spe sobre a prorrogao, pr evendo apenas as hi pt eses que po-
de m ensej -l a (art. 57, l
2
) , com a exigncia de que s empr e dever ser j ust i fi cada e
pr evi ament e aut or i zada pel a aut or i dade compet ent e. A deci so admi ni st r at i va par a
a prorrogao do cont r at o espel ha atividade discricionria e, como tal, no assegur a ao
cont r at ado o di rei t o subj et i vo manut eno do aj ust e.
8 9
Observe-se, todavia, que apenas nas hi pt eses legais poder o cont r at o ser pror-
rogado, por que a prorrogao no pode ser a regra, mas si m a exceo. Se fosse livre
a pr or r ogabi l i dade dos cont r at os, os pri nc pi os da i gual dade e da mor al i dade est ar i am
i r r emedi avel ment e at i ngi dos. Da a necessi dade de ri gorosa averi guao, por par t e das
aut or i dades super i or es, no t ocant e s prorrogaes cont r at uai s .
9 0
So causas que ensej am a prorrogao: (1) al t erao do proj et o; (2) s us pens o
ou r eduo do r i t mo de t r abal ho por i mposi o do rgo admi ni st r at i vo; (3) a ume nt o
das quant i dades iniciais; (4) fatos i mprevi s vei s de cart er excepci onal , es t r anhos
vont ade das par t es; (5) omi sso ou at raso de provi dnci as a cargo da Admi ni st r ao;
(6) i mpedi ment o de execuo por fato ou at o de t ercei ro, assi m r econheci do pel a Ad-
mi ni st r ao cont r at ant e.
Deve-se assinalar, por fim, que a lei no exigiu que fosse previ st a a cl usul a de
pr or r ogao nos cont r at os. Mes mo se houver previ so, t odavi a, as par t es no podem
8 8
Ar t . 57, V, com r edao da Lei n'
J
12. 349, de 15. 12. 2010.
S 9
Foi c omo deci di u, com acer t o, o STF no MS 26. 250, Mi n. AYRES BRITTO, em 17. 2. 2010.
9 0
Com a razo, por t ant o, MARCOS J URUENA VILLELA SOUTO, qua ndo aver ba que " i mper at i vo frisar
que a pr or r ogao dos cont r at os admi ni st r at i vos deve se dar s e mpr e em car t er excepci onal , no pode ndo
ser encar ada c omo pr oc e di me nt o r ot i nei r o [. . . ]" (Licitaes, cit., p. 292) .
Cont r a t os Admi ni s t r at i vos 207
negoci ar a pr or r ogao fora dos casos rel aci onados na lei. Soment e se ocorrer um dos
fatos ger ador es que ser l eg t i mo prorrogar os pr azos de incio, de et apas de execu-
o, de concl uso e de ent r ega do obj et o aj ust ado.
XI I I RENOVAO DO CONTRATO
Segundo a clssica concei t uao de HELY LOPES MEIRELLES, renovao do
cont r at o " a inovao no todo ou em parte do ajuste, mantido, porm, seu objeto inicial".
91
Justificava o i nst i t ut o com a necessi dade de manut eno da cont i nui dade do servi o
pbl i co, com o que admi t i a a recont rat ao di ret a do cont r at ado, se a hi pt ese se en-
quadr asse ent r e as de di spensa ou inexigibilidade de licitao. Como exempl o, citava
a hi pt ese de o cont r at o original se ext i ngui r fal t ando pequena par t e da obr a ou do
servio, ou, ent o, quando surgi a a necessi dade de ampl i ao no previ st a i ni ci al ment e
no ajuste.
Parece-nos, por m, que no pr i mei r o caso est ar o as par t es cel ebr ando cont r at o
novo, s endo que a cont r at ao di r et a s oment e ser poss vel se, r eal ment e, est i ver
caract eri zada hi pt es e previ st a nos ar t s. 24 e 25 do Es t at ut o, o que no n e n h u ma
si t uao especi al , vi st o que a cont r at ao sem licitao aplicvel t a mb m nas demai s
hi pt eses dos ar t i gos ci t ados. No segundo, o que exi st e me r a al t er ao do cont r at o
original, pr evi st a no art. 65 do Es t at ut o. Desse modo, ent endemos , depoi s de reflexo
mai s profunda, que no mai s se justifica a referncia r enovao como i ns t i t ut o au-
t nomo, j que no revel a qual quer el ement o especfico que pos s a confi gur-l a dessa
manei r a. Avul t a que, na prt i ca, t emos obser vado que o t e r mo t e m si do empr egado
como s i nni mo de prorrogao, de modo que mant - l o em separ ado mai s conf unde
que el uci da.
A lei ant er i or (Decret o-l ei n- 2. 300/ 1986) previ a hi pt ese de r enovao par a a
qual era di spensvel a licitao: quando havia compr ovada necessi dade ou conveni n-
cia na cont r at ao di r et a par a compl ement ao de obra, servi o ou f or neci ment o ant e-
rior. O Est at ut o vi gent e, por m, no mai s cont empl a, como ant es, essa possi bi l i dade
de cont r at ao di ret a, que, por sua facilidade, gerou mui t os abus os sob o ma nt o da
legislao ant eri or. At ual ment e, i mpe- se que t enha havi do resci so cont r at ual e que
se obedea or dem de classificao na respect i va licitao par a a cont r at ao di r et a de
outra empr esa (art. 24, XI, Est at ut o) .
XIV INEXECUO DO CONTRATO
1 Int roduo
Depoi s de emi t i das as vont ades formadoras do cont r at o, podem as par t es dei -
xar de cumpr i r as cl usul as que pact uar am. A fiel execuo do cont r at o reflete o fiel
Direito administrativo, cit., p. 218 (grifos do aut or ) .
208 Manual de Di r ei t o Admi ni s t r at i vo Car val ho Fi l ho
c umpr i me nt o de t udo o que foi avenado, e tal condut a que deve se segui r ao aj ust e,
s obr et udo por que de t odos conheci do o post ul ado do pacta sunt servanda.
Sucede que i nmer as vezes uma das part es, ou ambas, no execut am f i el ment e
o cont r at o, desr espei t ando as nor mas a que se obr i gar am. Havendo condut a di versa
da que prev o cont r at o, d-se a sua inexecuo. preci so, por m, saber qual a causa da
i nexecuo, ou at onde deve a par t e i nadi mpl ent e r es ponder por seu des cumpr i men-
t o. A di versi dade das causas pode ensejar dois t i pos bsi cos de i nexecuo: a i nexecu-
o culposa e a i nexecuo sem culpa.
2 Inexecuo Cul posa
Esse t i po de i nexecuo t em como mot i vo a cul pa de u ma ou de ambas as par t es.
E a forma mai s c omum de i nexecuo. As par t es aj ust am cert as regras e, depoi s de
aj ust adas, dei xa a par t e de observ-l as.
Anot a CAI O MRI O DA SILVA PEREIRA que a i nexecuo decor r e de falta do
sujeito, "entendida a expresso em senso largo, abrangente de qualquer infrao de um dever legal
ou contratual". Mas em funo de t oda uma gama de i nt ensi dade da condut a que se
ext r emam o dol o e a culpa, ambos agrupados, no Di rei t o Civil, na culpa civil (art. 186,
Cdi go Ci vi l ) .
9 2
Significa, poi s, dizer que i rrel evant e que a par t e t enha agi do com
dol o ( ni mo i nt enci onal de descumpr i r ) ou cul pa (ao ou omi sso com i mpr udnci a,
i mper ci a ou negl i gnci a). Desobedeci do o ajuste, consi dera-se a par t e i nadi mpl ent e
de forma cul posa.
9 3
O efeito i medi at o a resciso do cont r at o pel a par t e a que m at i ngi u a condut a
cul posa. Out r os efeitos podem advir da i nexecuo com culpa, como o dever de i nde-
nizar, a s us pens o do di rei t o de cont r at ar novament e et c. O Es t at ut o prev no art . 78
vrias hi pt eses de condut as ensej adoras da resci so do cont r at o, bem como os efeitos
que da decor r em (art. 80, I a IV), inclusive a aplicao de sanes ext r acont r at uai s
(art. 87, I a IV). Dent r e as hi pt eses menci onadas no ci t ado art. 78, al gumas i ndi cam
condut a cul posa do cont r at ado e out r as denot am si t uaes em que a cul pa pel o i na-
di mpl ement o at r i bu da ao Poder Pbl i co.
Quando a resci so do cont r at o decorre de condut a cul posa do cont r at ado, o
Est at ut o apont a as segui nt es conseqnci as: (a) o di rei t o de o Poder Pbl i co assumi r
de i medi at o o obj et o do cont r at o; (b) a possi bi l i dade de ocupao e ut i l i zao do local,
i nst al aes, equi pament os , mat eri al e pessoal com os quai s era execut ado o cont r at o;
(c) a execuo dos val ores das mul t as e i ndeni zaes, bem como da garant i a cont ra-
92
Instituies de direito privado, v. II, p. 272.
9 3
Um dos casos de i nexecuo cul posa o que HELY LOPES MEIRELLES de nomi na de "fato da Admi ni s -
t r ao" (ob. cit., p. 223) , aquel e que espel ha de s c umpr i me nt o por ela de obr i gaes f i xadas c ont r a t ua l me n-
t e, e do qual " decor r em os me s mo s efei t os excl udent es da r esponsabi l i dade do par t i cul ar pel a i nexecuo do
aj ust e". Tem el a pr evi so no art . 78, XVI, do Es t at ut o.
Cont r a t os Admi ni s t r at i vos 209
t ual , vi sando ao r essar ci ment o do Poder Pblico; (d) a r et eno dos crdi t os do cont ra-
t ado at que sej am r epar ados os prej u zos causados Admi ni s t r ao.
9 4
No que t ange execuo de val ores (art. 80, III), vale a pena obser var que se faz
necessri a a pr esena do ttulo executivo par a que o Poder Pbl i co aci one o cont r at ado.
9 5
O cont r at o em si no se caract eri za como tal, j que apenas prev a obri gao relativa
a mul t as e i ndeni zaes (art. 55, VII) e garant i a cont r at ual (art. 55, VI). Da me s ma
forma, no t t ul o execut i vo o at o admi ni st r at i vo que det er mi nou a resci so uni l at eral
do cont r at o (art. 79, 1) . Por esse mot i vo, exige-se que a Admi ni st r ao pr omova a ao
de conheci ment o par a a obt eno do t t ul o.
9 6
Se o cont r at ant e for pessoa de di rei t o
pbl i co, dever i nscrever seu crdi t o, ext rai r a certido de dvida ativa (CDA) e ajuizar
a execuo fundada em t t ul o ext raj udi ci al .
9 7
No caso de pessoa de di r ei t o pr i vado
(empr esa pbl i ca ou soci edade de economi a mi st a, por exempl o) , poder ser ut i l i zada
a ao monitoria, cabvel a quem pr et ende, com l ast ro em pr ova escri t a s em eficcia de
t t ul o execut i vo, pagament o de s oma em di nhei r o (art. 1.102-A, CPC) ; a referida ao,
sendo pr ocedent e o pedi do, r ende ensej o obt eno do t t ul o execut i vo (art. 1.102-C,
caput e 3
e
, CPC) , est e si m, i dneo fase execut ri a do pr oces s o.
9 8
Na rel ao de condut as cul posas do cont r at ado, r endendo ensej o resci so do
cont r at o, foi i ncl u do o des cumpr i ment o do art. 7, XXXIII, da CF, com a r edao da
EC n
a
20/ 1998, ou seja, vedado ao cont r at ado mant er em seu quadr o de empr ega-
dos menor es com i dade inferior a 18 anos no caso de t r abal ho not ur no, i nsal ubr e ou
peri goso, ou de 16 par a qual quer t rabal ho, salvo na condi o de apr endi z, em que se
admi t em menor es a par t i r de 14 anos de i dade.
9 9
Des cumpr i da essa obri gao pel o
cont r at ado, cabe Admi ni st r ao o dever de resci ndi r o cont r at o, com a i nci dnci a de
t odos os efeitos decor r ent es da i nadi mpl nci a, como i ndeni zao, s us pens o do di rei t o
de licitar et c.
Havendo at r aso no pagament o da pr est ao aj ust ada, a Admi ni st r ao, me s mo
que o cont r at o no seja resci ndi do, deve arcar com o nus dos j ur os de mor a e da cor-
reo monet r i a. Por i sso, j se decidiu que " obrigatria a atualizao monetria em caso
de impontualidade no pagamento de obras e servios pblicos, no implicando tal correo ganho
de capital, mas servindo apenas para garantir o poder aquisitivo da moeda corroda pelo processo
inflacionrio" .
w o
9 4
Ar t . 80, 1 a IV, do Es t a t ut o.
9 5
Apes ar da r evogao do art . 583, do CPC, pel a Lei n
D
11. 382, de 6. 12. 2006, a execuo em foco pr es s u-
pe o t t ul o execut i vo j udi ci al .
9 6
Tambm: MARALJ USTEN, Comentrios, cit., 9. ed. , p. 558.
9 7
A execuo fi scal r egul ada pel a Lei n
s
6. 830/ 1980.
9 8
STJ, REsp 476. 450, l
1
' Tur ma, Rei. Mi n. DENI SE ARRUDA, em 24. 10. 2006 (Informativo ST] n'-' 302, nov.
2006) .
9 9
Ar t . 78, XVIII, da Lei n
2
8. 666/ 1993. O novo i nci so do art. 78 foi i nt r oduzi do pel a Lei n
L
' 9. 854, de
27. 10. 1999.
1 0 0
TJ-RJ (ApC v n
2
16429/ 98, 18
3
CCv, unn. , Rei. Des. J ORGE LUIZ HABIB, publ . DO de 26. 5. 1999) .
210 Manual de Di r ei t o Admi ni s t r at i vo Car val ho Fi l ho
O novo Cdi go Civil, fi nal ment e, espanca t oda e qual quer dvi da sobr e os efei-
t os do i nadi mpl ement o de obri gaes. Segundo o art. 389, se no for cumpr i da a obri -
gao, "responde o devedor por perdas e danos, mais juros e atualizao monetria, segundo ndices
oficiais regularmente estabelecidos, e honorrios de advogado". A di sci pl i na al cana t odos os
cont r at os, i ncl usi ve os cont r at os admi ni st rat i vos, eis que i nexi st e pr evi so a r espei t o
de qual quer prerrogat i va especial relativa aos efeitos da i nadi mpl nci a cont r at ual . Por
out r o l ado, no se pode consi derar o Est ado devedor pri vi l egi ado s em que haja expr es-
sa di sposi o legal. Se for i nadi mpl ent e, deve arcar com t odos os nus decor r ent es de
seu i nadi mpl ement o.
E poss vel que o cont r at ado seja i nadi mpl ent e em rel ao a encargos t r abal hi s-
t as, previ denci ri os, fiscais ou comerci ai s. Caso ocorra tal si t uao, a r esponsabi l i dade
exclusiva do cont r at ado devedor, ai nda que os encargos t e nha m advi ndo da execuo
do cont r at o admi ni st r at i vo (art. 71 do Est at ut o) . De fato, esses dbi t os se or i gi nam
de rel aes j ur di cas di versas const i t u das com t ercei ros, inclusive com o pr pr i o Es-
t ado, como sucede nos dbi t os fi scai s ou previ denci ri os. Sendo assi m, no poder i a o
Est ado- cont r at ant e ser prej udi cado por esses out r os encargos.
No obst ant e, a Lei n
2
9. 032, de 28. 4. 1995, i nt r oduzi u doi s pargrafos no art .
71 do Est at ut o. O l
2
est abel ece que dbi t os do cont r at ado rel at i vos a encargos tra-
balhistas, fiscais e comerciais no transferem Admi ni st r ao a r esponsabi l i dade por seu
pagament o. Al m do mai s, no so i dneos a oner ar o obj et o do cont r at o ou provocar
qual quer rest ri o no que t oca regul ari zao e o uso das obr as e edificaes, i ncl usi ve
j unt o ao Regi st ro de Imvei s. Com efeito, a Admi ni st r ao ocupa a posi o de t ercei ro
em rel ao a tais dbi t os.
A despei t o desse di sposi t i vo (art. 71, I
a
, Est at ut o) , o Tri bunal Superi or do Tra-
bal ho - TST - firmou a Smul a 331, em cujo inciso IV adot ou o ent endi ment o de que
o i nadi mpl ement o das obri gaes t rabal hi st as por par t e do empr egador acarret ari a a
responsabilidade subsidiria do t omador dos servios, i ncl ui ndo- se ent r e os r esponsvei s
os rgos da admi ni st r ao di ret a, as aut ar qui as, as fundaes pbl i cas, as empr es as
pbl i cas e as soci edades de economi a mi st a, desde que par t i ci passem da rel ao pr o-
cessual e const assem do t t ul o execut i vo judicial.
Em nosso ent ender, como o di ssemos em edi es ant er i or es, esse ver bet e est ava
em evi dent e r ot a de col i so com o ci t ado di sposi t i vo, ampl i ando a r esponsabi l i dade
par a al m dos l i mi t es legais. Na verdade, o Enunci ado, i mpl i ci t ament e, r eput ava i n-
const i t uci onal o di sposi t i vo legal. Em decorrnci a dessa ori ent ao, i nmer as deci ses
t r abal hi st as foram proferi das, fi xando a responsabi l i dade subsi di ri a ou sol i dri a de
ent es pbl i cos, quando soci edades por eles cont r at adas, par a servi os e obras, fi cavam
i nadi mpl ent es com as obri gaes t rabal hi st as relativas a seus empr egados.
Em boa hora, ent r et ant o, o STF r epudi ou essa esdr xul a responsabi l i dade e a
t endnci a da Just i a t rabal hi st a de aplicar i r r est r i t ament e o Enunci ado 331, IV, do TST,
sem qual quer verificao da condut a do Est ado- cont r at ant e. A Cort e, em ori ent ao
i nquest i onvel , t ambm rechaou os f undament os adot ados na esfera t rabal hi st a, de
um l ado consi der ando que a hi pt ese no ret rat a a responsabi l i dade objetiva (ext racon-
t rat ual ) previ st a no art. 37, 6
2
, da CF, a qual no se confunde com a responsabi l i dade
Cont r a t os Admi ni s t r at i vos 211
cont rat ual aplicvel no caso, e de out r o j ul gando i mper t i nent e o art. 2-, 2, da CLT,
que t rat a da responsabi l i dade solidria de grupo de empr esas, si t uao t ot al ment e di -
versa da que sucede com os cont r at os admi ni st rat i vos. O j ul gado, por m, ressal vou a
hi pt ese de omi sso cul posa da Admi ni st rao, que, l ogi cament e, h de ser anal i sada
em cada caso, com a pr oduo da prova per t i nent e pel o i nt er es s ado.
1 0 1
Com fulcro nessa deci so, o TST al t erou a Smul a 331 e no i nci so V passou a
est abel ecer que os ent es admi ni st r at i vos s t m r esponsabi l i dade subsi di r i a "caso evi-
denciada a sua conduta culposa no cumprimento das obrigaes da Lei n- 8.666, de 21.6.1993,
especialmente na fiscalizao do cumprimento das obrigaes contratuais e legais da prestadora
de servio como empregador a", concl ui ndo que "a aludida responsabilidade no decorre de mero
inadimplemento das obrigaes trabalhistas assumidas pela empresa regularmente contratada".
101
Desse modo, subst i t ui u- se a r esponsabi l i dade subsi di ri a automtica da Admi ni st r a-
o, pel a r esponsabi l i dade subsi di ri a culposa, si t uao que enseja, fat al ment e, a com-
provao de cul pa admi ni st r at i va no que t ange ao cumpr i ment o de suas obri gaes.
Com isso, r est aur ou- se a corret a i nt er pr et ao do art. 71, 1
Q
, da Lei n
e
8. 666/ 1993.
O art. 71, 2-, no ent ant o, t r ouxe uma sur pr eendent e e esdr xul a inovao:
segundo o di sposi t i vo, a Admi ni st r ao responsvel solidariamente com o cont r at ado
pel os encargos previdencirios r esul t ant es da execuo do cont r at o nos t er mos da lei previ -
denci r i a.
1 0 3
O legislador, claro, at ri bui u Admi ni st rao a funo de cont rol ar i ndi re-
t ament e o cumpr i ment o dos encargos previ denci ri os pel o cont r at ado; i ndi r et ament e,
por que o cont rol e di r et o i ncumbe aut ar qui a previ denci ri a. A fiscalizao cinge-se
apenas aos encargos oriundos do contrato, no se est endendo, por t ant o, aos que deri vem
de out r os ajustes do cont r at ado. Di ant e da exigncia legal, cabe ao rgo admi ni st r at i vo
cont r at ant e verificar a cada ms a si t uao previ denci ri a do cont r at ado, sendo lcito
condi ci onar o pagament o da fatura ao cumpr i ment o dos encargos previ denci ri os.
A despei t o do escopo da lei, cont est ada a responsabilidade solidria nel a previ st a.
Em nosso ent ender, esse no seria caso de sol i dari edade, em que qual quer devedor
pode ser l ogo demandado par a depoi s exercer seu di rei t o de regresso, mas si m de res-
ponsabilidade subsidiria, ou seja, s oment e se o devedor no consegui r qui t ar seus encar-
gos previ denci ri os que poder ser aci onada a Admi ni st r ao. A dout r i na, inclusive,
i nvoca o ar gument o de que a sujeio passi va t ri but ri a di ret a ou i ndi r et a deve est ar
previ st a como nor ma geral na lei t ri but ri a, que s oment e se formal i za por lei compl e-
ment ar (art. 146, III, CF), t endo- se que concluir, poi s, ser i nconst i t uci onal o ci t ado art.
71, 2
a
, do Est at ut o, na par t e relativa sol i dari edade quant o aos ci t ados encar gos .
1 0 4
No h dvi da, cont udo, de que a i nadi mpl nci a do cont r at ado par a com os en-
cargos t rabal hi st as, fi scai s, comerci ai s e previ denci ri os const i t ui si t uao de i nadi m-
1 0 1
ADC 16-DF, Mi n. CEZAR PELUSO, em 24. 11. 2010.
1 0 2
D. O. El et r ni co da Just i a do Tr abal ho, de 30. 5. 2011.
1 0 3
Art . 31 da Lei n
2
8. 212, de 24. 7. 1991. Anot e- s e, por m, que esse di sposi t i vo, mai s de u ma vez al t er ado,
se l i mi t a a exigir que o cont r at ant e de servi o com cesso de m o de obr a r e t e nha 1 1 % do val or da not a f i scal
ou fatura; n e n h u ma al uso faz r es pons abi l i dade do cont r at ant e.
"" MARAL J USTEN FI LHO, Comentrios, cit., 9. ed., 2002, p. 514.
212 Manual de Direito Administrativo Carvalho Filho
pl ement o relativa ao pr pr i o cont r at o admi ni st rat i vo, enquadr ando- s e como mot i vo
par a que a Admi ni st r ao resci nda o cont r at o por cul pa do cont r at ado, co