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N D I C E

1. MBITO DE APLICAO ............................................................................................ 9


1.1. Relevncia do tema .................................................................................. 9
1.2. Contratos pblicos .................................................................................. 10
1.3. A entidade adjudicante .......................................................................... 14
1.4. Organismos de direito pblico ............................................................... 16
1.5. Outras entidades adjudicantes............................................................... 21
1.6. Extenses do mbito de aplicao do CCP contratos subsidiados ..... 22
1.7. Contratao excluda .............................................................................. 22
1.8. Regimes de excluso parcial ................................................................... 23
1.9. Sntese do mbito de aplicao do CCP ................................................. 32
1.10. mbito de aplicao do CCP nos sectores especiais ............................ 33
1.11. Contratao excluda nos sectores especiais ....................................... 39
2.INCIO DO PROCEDIMENTO ..................................................................................... 41
2.1. Deciso de contratar .............................................................................. 41
2.2. Autorizao de despesa ......................................................................... 42
2.3. Especificidades das parcerias pblico-privadas ..................................... 44
2.4. Escolha do procedimento ....................................................................... 46
2.5. Agrupamentos de entidades adjudicantes ............................................ 48
3. SUPORTE (ELECTRNICO) DA CONTRATAO ........................................................ 48
3.1. Enquadramento da contratao electrnica ......................................... 48
3.2. Legislao complementar do CCP em matria de contratao
electrnica .............................................................................................. 50
3.3. A prossecuo do princpio da transparncia atravs da contratao
electrnica .............................................................................................. 57
3.4. Conceitos nucleares da contratao electrnica ................................... 58
3.5. A prova material e a contratao electrnica ........................................ 60
3.6. Segurana das comunicaes ................................................................. 61
3.7. O momento da prtica dos actos ........................................................... 61
3.8. Presunes legais relativas s comunicaes electrnicas .................... 62
3.9. Responsabilidades dos intervenientes ................................................... 63
4. PEAS DO PROCEDIMENTO .................................................................................... 64
4.1. Natureza das peas de procedimento .................................................... 64
4.2. Identificao das peas de procedimento ............................................. 65
4.3. Programa de procedimento e convite ................................................... 66
4.3. Caderno de encargos .............................................................................. 67
4.4. Peas do procedimento no contrato de empreitada de obras pblicas 68
4.5. Efeitos dos vcios nas peas de procedimento ....................................... 71
4.6. Peas de procedimento nas parcerias pblico-privadas ........................ 73
5. PARMETROS DO PROCEDIMENTO ........................................................................... 76
5.1. Preo base .............................................................................................. 76

5.2. Preo contratual ..................................................................................... 77
5.3. Benefcio econmico e valor do contrato ............................................... 78
5.4. Prazo de vigncia .................................................................................... 79
5.5. Especificaes tcnicas ........................................................................... 80
5.6. Preocupaes ambientais ....................................................................... 84
5.7. Common Procurement Vocabulary (CPV) .............................................. 87
6. ESCLARECIMENTOS E RECTIFICAES ........................................................................ 87
6.1. Enquadramento dos esclarecimentos e rectificaes no CCP ................ 87
6.2. Prazo e modo da insero dos esclarecimentos e rectificaes ............ 88
7. ERROS E OMISSES ............................................................................................... 89
7.1. Evoluo do instituto dos erros e omisses ........................................... 89
7.2. Efeitos do surgimento de erros e omisses ............................................ 92
7.3. Procedimento de apresentao de erros e omisses ............................ 94
8. INTERVENIENTES NO PROCEDIMENTO ....................................................................... 95
8.1. Candidatos e concorrentes ..................................................................... 95
8.2. Jri ........................................................................................................... 98
9. PROPOSTA ........................................................................................................ 100
9.1. A proposta ............................................................................................. 100
9.2. Contedo da proposta .......................................................................... 102
9.3. Elementos que instruem a proposta .................................................... 102
9.4. Proposta variante .................................................................................. 103
9.5. Suporte de apresentao das propostas .............................................. 104
9.6. Prazos de apresentao de propostas .................................................. 105
9.7. Consulta das propostas ......................................................................... 107
10. ANLISE DAS PROPOSTAS E ADJUDICAO ............................................................. 109
10.1. Obteno de esclarecimentos sobre as propostas ............................. 109
10.2. Avaliao de propostas e discricionariedade ..................................... 109
10.3. Aspectos vinculativos na avaliao de propostas ............................... 113
10.4. Seleco do critrio de adjudicao e avaliao ................................ 115
10.5. Modelo de avaliao ........................................................................... 116
10.6. Concorrncia e avaliao de propostas .............................................. 118
10.7. Atributos das propostas ...................................................................... 119
10.8. Antecipao da proposta no modelo de avaliao ............................ 121
10.9. Adjudicao ......................................................................................... 122
11. FORMALIDADES POSTERIORES ADJUDICAO ....................................................... 125
11.1. Notificao da adjudicao ................................................................. 125
11.2. Apresentao dos documentos de habilitao .................................. 125
11.3. Suporte de apresentao dos documentos de habilitao ................ 126
11.4. Idoneidade contratual ........................................................................ 127
11.5. Prova da idoneidade contratual ......................................................... 129

11.6. Cauo ................................................................................................ 130
12. CONTRATO ..................................................................................................... 131
12.1.Exigibilidade do contrato escrito ......................................................... 131
12.2. Outros elementos do contrato ........................................................... 133
12.3. Contratos nulos .................................................................................. 134
12.4. Minuta do contrato ............................................................................ 135
12.5. Assinatura ........................................................................................... 136


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M B I T O D E A P L I C A O D O C D I G O D O S
C O N T R A T O S P B L I C O S E
N O R M A S C O M U N S D E A D J U D I C A O


1. mbito de aplicao
1.1. Relevncia do tema
O mbito de aplicao do Cdigo dos Contratos Pblicos, aprovado pelo
Decreto-Lei n. 18/2008, de 29 de Janeiro (CCP), dos temas que mais interessam a
comunidade jurdica.
No s pelo facto de a publicao do Decreto-Lei n. 18/2008, de 29 de
Janeiro
1
, ter alterado substancialmente os trmites em que se desenvolvia a actividade
de contratao pblica, consolidada em trs geraes de textos normativos, como pelo
impacto que tal mudana gera no quotidiano das entidades adjudicantes, das pessoas e
empresas que contratam com os poderes pblicos.
A crescente contratualizao realizada pelas entidades adjudicantes para
assegurar no s fornecimentos de bens e servios inerentes ao seu funcionamento,
como a externalizao de funes das prprias pessoas colectivas, reforam a
importncia que a actividade contratual tem nas relaes que as entidades
adjudicantes estabelecem com terceiros.
No plano financeiro e econmico, a relevncia da contratao pblica
demonstra-se por representar cerca de 30% da despesa pblica
2
e por constituir um
instrumento poltico de estmulo actividade das pequenas e mdias empresas,
1
O CCP foi rectificado pela Declarao de Rectificao n. 18-A/2008, de 28 de Maro, alterado pela Lei
n. 59/2008, de 11 de Setembro, pelo Decreto-Lei n. 223/2009, de 11 de Setembro e republicado pelo
Decreto-Lei n. 278/2009, de 2 de Outubro, posteriormente alterado pela Lei n. 3/2010, de 27 de Abril
e pelo Decreto-Lei n. 131/2010, de 14 de Dezembro.
2
Interveno do Conselheiro Presidente do Tribunal de Contas, Dr. Guilherme DOliveira Martins, no
Seminrio NOVAS PERSPECTIVAS NA CONTRATAO PBLICA, realizado em 20 de Novembro de 2006.

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desiderato j manifestado nas Directivas sobre contratos pblicos, nomeadamente
atravs de mecanismos de subcontratao que foram acolhidos no CCP.
Neste contexto, o peso burocrtico e a complexidade do cumprimento das
solues legais de formao da vontade contratual podem, involuntariamente,
significar implicaes de vria ordem para os decisores e demais intervenientes nos
procedimentos adjudicatrios.
Tais implicaes podem assumir natureza financeira em processos de
responsabilidade sancionatria promovidos pelo Tribunal de Contas [alnea b) do n.
do artigo 65. da Lei n. 98/97, de 26 de Agosto], natureza disciplinar [alnea a) do
artigo 16. da Lei n. 58/2008, de 9 de Setembro], mas tambm podem fundamentar a
responsabilizao extracontratual perante os eventuais lesados com os vrios actos
compreendidos na actividade de contratao pblica (n. 2 do artigo 7. da Lei n.
67/2007, de 31 de Janeiro).
Tambm no plano criminal, existem certos tipos especiais, associados a
expresses de ilicitude na actividade de contratao pblica, tais como a corrupo
activa ou passiva, para a prtica de acto lcito ou ilcito e a participao econmica em
negcio (artigos 372. a 374. e 377. do Cdigo Penal), que ganham relevo pelo
mediatismo de determinados processos judiciais e porque o legislador destaca, como
requisito de idoneidade contratual, a inexistncia de qualquer condenao, com
trnsito em julgado, pela prtica destes e de outros crimes identificados na alnea i) do
n. 4 do Anexo I ao CCP.
Todas estas razes justificam a intensa laborao interpretativa sobre o tipo de
entidades a que se aplica o CCP (mbito subjectivo), e sobre o tipo de contratos que
so por ele regulados (mbito objectivo).
Perante este binmio, verifica-se que a aplicao do CCP, numa lgica de
consolidao conceptual, assenta em dois conceitos nucleares, o contrato pblico e a
entidade adjudicante, que so o ponto de partida de qualquer deciso de realizao de
despesa pblica com a celebrao de contratos.

1.2. Contratos pblicos
Logo no prembulo do Decreto-Lei n. 18/2008, de 29 de Janeiro, o legislador
anuncia a inteno de projectar o conceito de contrato pblico a partir da acepo
subjectiva de entidade adjudicante.
Deve, portanto, tomar-se por assente que a definio do mbito de aplicao
do CCP pressupe uma integrao das perspectivas objectiva e subjectiva da aplicao
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da lei.
Ou seja, o legislador estendeu o mbito de aplicao objectivo do CCP a todos
os contratos, qualquer que seja a sua designao e natureza, administrativa ou
privada
3
, sempre e quando tais contratos sejam outorgados por entidades
adjudicantes. Esta previso abrangente encontra-se, claramente, consagrada no n. 2
do artigo 1. do CCP, extraindo-se da norma que contratos pblicos so todas e
quaisquer relaes jurdicas bilaterais, em que uma das partes seja uma entidade
adjudicante.
Cabem, naturalmente, nesta previso os contratos administrativos
4
cuja
densificao passou a ter acolhimento expresso no prprio CCP (n. 6 do artigo 1.), em
funo das seguintes qualificaes:
a) Determinao legal, ou vontade das partes;
b) Objecto pblico (acto administrativo ou exerccio de poderes pblicos);
c) Concesso ao co-contratante de prerrogativas de direito pblico,
relativamente a coisas ou funes do contraente pblico;
d) Regime de direito pblico na formao de contrato cuja execuo influencie
a realizao das atribuies do contraente pblico.
A consagrao legal da figura do contrato administrativo censurada pelos
autores que o consideravam uma espcie em vias de extino
5
; no obstante, por fora
da opo do legislador, a Parte III do CCP passou a conter um regime substantivo
especial que permite prognosticar uma longa vida para o contrato administrativo.
, precisamente, neste sentido que se pronunciam os autores que defendem a
universalizao do contrato administrativo, enquanto expresso do movimento
constante de unificao da contratao administrativa, que provoca a
administrativizao de relaes jurdicas originariamente concebidas e experimentadas
3
A redaco do CCP neste ponto parece permissiva quanto permanncia da distino entre contratos
administrativos e contratos de direito privado da administrao. A distino defendida por MARIA JOO
ESTORNINHO (A fuga para o direito privado, 2. reimpresso, Almedina, 2009) foi ganhando apoio,
doutrinal e jurisprudencial (entre outros, MRIO ESTEVES DE OLIVEIRA, A necessidade de distino
entre contratos administrativos e privados da Administrao, no projecto do CCP, in Cadernos de
Justia Administrativa, n. 64, pginas 28 e seguintes).
4
entre outros, JOS MANUEL SRVULO CORREIA, Legalidade e Autonomia Contratual nos Contratos
Administrativos, Almedina, Coimbra, 1987; JOS LUIS ESQUVEL, Os contratos administrativos e a
arbitragem, Almedina, 2004; MARK BOBELA-MOTA KIRKBY, Contratos administrativos de subordinao,
Associao Acadmica da Faculdade de Direito de Lisboa, 2002; PEDRO GONALVES, O Contrato
Administrativo (Uma Instituio do Direito Administrativo do Nosso Tempo), Almedina, 2003.
5
JOO CAUPERS, mbito de aplicao subjectiva do Cdigo dos Contratos Pblicos, in Cadernos de
Justia Administrativa, n. 64, pginas 9 e seguintes.
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12
sob a gide do direito privado
6
.
Este entendimento gera dvidas, desde logo sobre as vantagens ou necessidade
de remover da vontade da administrao a celebrao de contratos subordinados ao
direito privado, ou restringir excessivamente o recurso a esta modalidade de
contratao.
Utilizando a tipificao do CCP, pode questionar-se se devero todos os
contratos de aquisio de bens ou de servios ser considerados contratos
administrativos, apenas porque o legislador os incluiu na Parte III do Ttulo II do CCP?
Cremos que existe espao para a diferena. Um contrato com objecto possvel
de direito privado s ter de ser administrativo se as partes o subordinarem a esse
regime, ou se tal sujeio decorrer da lei.
A mera sujeio de um contrato a uma disciplina administrativista reflectir,
tendencialmente, uma subida do seu custo para a entidade adjudicante pela simples
repercusso, no preo, do valor do risco acrescido que a sua execuo comporta.
Efectivamente, um contrato cuja normal execuo possa ser interceptada por
imperativos de direito pblico aumenta o risco da sua execuo, sendo expectvel que
o adjudicatrio salvaguarde uma parcela do preo para cobrir tais eventualidades.
Ora, ponderando vantagens e inconvenientes, cremos que em determinadas
circunstncias, em que as prerrogativas de interesse pblico no sejam predominantes,
poder a administrao eleger um posicionamento paritrio que lhe permita beneficiar
de uma normalizao da relao contratual, comportando tal opo uma previsvel
reduo do valor da despesa a realizar com a celebrao do contrato.
No se afasta uma disciplina publicista na formao destes contratos, o que se
defende uma no sujeio obrigatria da relao contratual substantiva ao acervo de
direitos e obrigaes previstos na disciplina da Parte III do CCP, opo que se extrai do
n. 5 do artigo 1. do CCP.
Acresce referir, em reforo do entendimento exposto, que a relao entre
contratos pblicos e contratos administrativos, permite identificar a configurao de
diferenas de regime entre eles, porquanto o legislador admitiu que nem todos os
contratos celebrados pelas entidades adjudicantes tero de se submeter ao regime dos
contratos administrativos
7
.
6
MARCELO REBELO DE SOUSA e ANDR SALGADO DE MATOS, Contratos Pblicos Direito
Administrativo Geral, Tomo III, Dom Quixote, 2008, pginas 39 e 40.
7
Pode inclusivamente estabelecer-se entre os conceitos uma relao de especialidade, segundo a qual o
contrato administrativo qualificado como uma espcie do gnero mais abrangente que o contrato
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13
Resta-nos, portanto, salientar que, quando a lei no imponha uma soluo
contrria, as entidades adjudicantes tm liberdade de optar entre submeter um
contrato com objecto de direito privado disciplina da Parte III do CCP, ou configurar
uma relao contratual fora da esfera administrativista.
Esta opo genrica mais no do que uma concretizao do Princpio da
Especialidade, que serve de critrio para delimitar a capacidade jurdica das pessoas
colectivas (artigo 160. do Cdigo Civil).

1.2.1. O mbito de aplicao objectivo do CCP abrange, ainda, o acto
administrativo substitutivo de contrato administrativo (n. 3 do artigo 1. do CCP). Esta
previso limita-se ao elenco da atribuio de subsdios e a contratos de uso privativo
do domnio pblico
8
.
O acolhimento no CCP de uma norma desta natureza tambm significa a
preveno de situaes de fraude lei, tais como fugas no justificadas s regras da
concorrncia por via da prtica de um acto administrativo em substituio da
constituio de uma relao contratual.
A este propsito, RUI MEDEIROS alerta para a incompletude estrutural das
Directivas n.s 2004/18/CE e 2004/17/CE, derivada da sua no incidncia sobre os
contratos de concesso de servios pblicos, e para a necessidade de submeter tais
contratos concorrncia de todos os potenciais interessados
9
, tal como defende a
Comisso em comunicao interpretativa dedicada a este tema.
Este entendimento, salvo melhor opinio, no prejudica que determinados
domnios, ainda reservados, como os relativos defesa e segurana, acolham a
atribuio de uma concesso de servio pblico, por acto unilateral, para preservar
outros valores e interesses tais como os relativos prossecuo de interesses
essenciais de segurana nacional (Decreto-Lei n. 33/2009, de 5 de Fevereiro), desde
que tal opo tenha suporte no texto do Tratado da Unio Europeia.
Esta prerrogativa dos Estados Membros mantm-se em vigor perante a recente
entrada em vigor da Directiva n. 2009/81/CE do Parlamento Europeu e do Conselho,

pblico (DIOGO FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo Volume II, Almedina, 2001,
pgina 498).
8
A restrio a este conjunto de actos a tese defendida por MARCELO REBELO DE SOUSA e ANDR
SALGADO DE MATOS, Contratos Pblicos..., pgina 46, com base na imposio unilateral de certos
efeitos, ainda que sujeitos a aceitao do destinatrio do acto administrativo.
9
RUI MEDEIROS, mbito do novo regime da contratao pblica luz do princpio da concorrncia, in
Cadernos de Justia Administrativa, n. 69, pginas 4 e 5.

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de 13 de Julho de 2009, relativa coordenao dos processos de adjudicao de
determinados contratos de empreitada, contratos de fornecimento e contratos de
servios por autoridades ou entidades adjudicantes nos domnios da defesa e da
segurana.
De facto, o artigo 2., n. 1 da Directiva n. 2009/81/CE, salvaguarda a vigncia
do contedo do artigo 296. do Tratado da Unio Europeia, como no poderia deixar
de ser, o que garante a possibilidade de os Estados Membros adoptarem medidas que
considerem adequadas salvaguarda da prossecuo dos seus interesses essenciais de
segurana.

1.3. A entidade adjudicante
A par do contrato pblico, temos outro conceito nuclear para a definio do
mbito de aplicao do CCP, precisamente o conceito de entidade adjudicante.
No oferece dvidas a integrao no conceito de entidade adjudicante, ex vi n
1 do artigo 2. do CCP, da administrao pblica em sentido orgnico, que constituda
pelo Estado
10
, Regies Autnomas, autarquias locais, institutos pblicos
11
, fundaes
pblicas
12
e associaes pblicas
13
.
Estas pessoas colectivas de direito pblico, atravs dos seus rgos e servios,
so responsveis pela realizao de despesa pblica e, como tal, vinculados, pela lei e
10
A designao de Estado abrange, na administrao central, os servios integrados, subordinados ao
Oramento de Estado, bem como os servios e fundos autnomos (unidades militares, hospitais
pblicos, centros de sade, universidades) e a segurana social (A. L. SOUSA FRANCO, Finanas do Sector
Pblico, Associao Acadmica da Faculdade de Direito de Lisboa, 2003, pginas 10 e 11).
11
A figura do instituto pblico abrange os servios personalizados, as fundaes pblicas, os
estabelecimentos pblicos e as empresas pblicas (DIOGO FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito
Administrativo, Volume I, Almedina, 1993, pginas 319 e seguintes). A classificao ganha relevncia e
interesse no domnio da contratao pblica no que se refere aos servios personalizados e aos
estabelecimentos pblicos. Este ltimo subconjunto integra os hospitais pblicos, sem gesto
empresarial, as universidades e respectivas faculdades. A Lei n. 3/2004, de 15 de Janeiro, com uma
perspectiva englobante, acolheu no conceito de instituto pblico quaisquer fundos ou servios dotados
de personalidade jurdica que se integrem na administrao indirecta do Estado e das Regies
Autnomas dos Aores e Madeira.
12
As fundaes pblicas, enquanto patrimnios que so afectados prossecuo de fins pblicos
especiais, no incluem as fundaes previstas na Lei n. 62/2007, de 10 de Setembro, ou seja as
instituies de ensino superior que venham a adoptar a forma de fundaes pblicas de direito privado.
13
Integram este conceito um conjunto de entidades agrupadas na administrao autnoma do Estado,
tais como associaes de municpios, associaes de freguesias, as reas metropolitanas, as ordens
profissionais (VITAL MOREIRA, AutoRegulao Profissional e Administrao Pblica, Almedina, 1997).

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15
pelos princpios gerais da actividade administrativa
14
a aplicar os procedimentos pr-
contratuais de formao da vontade contratual.
Tambm se consideram entidades adjudicantes as associaes, incluindo as de
direito privado, que estejam submetidas a uma influncia, jurdica ou financeira,
relevante, exercida pelas pessoas colectivas de direito pblico, supra referidas, devido
constituio de uma das seguintes situaes de facto:
sejam, maioritariamente, financiadas por um ou mais associados que
tenha(m) natureza jurdica de pessoa colectiva pblica; ou
estejam sujeitas ao seu controlo de gesto; ou
tenham um rgo de administrao, direco ou fiscalizao
15
, cuja maioria
dos seus titulares seja por designado pelas pessoas colectivas de direito
pblico.
A lgica desta extenso do mbito de aplicao subjectivo do CCP, apontada por
RUI MEDEIROS
16
, a de tornar o CCP amigo da concorrncia, expandindo a sua
aplicao para zonas limtrofes da realizao de despesa com dinheiro pblico.

1.3.1. Por fim, importa sublinhar que o conceito de entidade adjudicante no se
confunde com o de contraente pblico.
O primeiro dos conceitos entidade adjudicante - mais abrangente porque
engloba todas as entidades a que se aplica o artigo 2. do CCP, mas est
14
O legislador optou por remover do acervo legal os princpios especficos da contratao pblica, que
figuravam nos artigos 7. a 15. do Decreto-Lei n. 197/99, de 8 de Junho. Como vestgio do
reconhecimento da interligao entre a actividade de contratao pblica e os princpios da actividade
administrativa resistiu o n. 4 do artigo 1. que enuncia o especial dever de considerar os princpios da
transparncia, da igualdade e da concorrncia. No obstante, os princpios subsistem como fonte de
direito fundamental no sistema da contratao pblica (RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA, Os princpios
gerais da contratao pblica, in Estudos de Contratao Pblica I, Coimbra Editora, 2008, pginas 51
e seguintes).
15
Em sentido crtico, PEDRO GONALVES (Regime Jurdico das Empresas Municipais, Almedina, 2007,
pgina 23 e seguintes) considera excessiva que a faculdade de designar os membros de um rgo de
fiscalizao seja um factor de qualificao da influncia que uma entidade possa exercer sobre outra.
Em rigor esta opinio afigura-se-nos como a mais correcta, porquanto o quadro de competncias dos
rgos encarregues da gesto e da fiscalizao, permite que os rgos de gesto tenham um efectivo
controlo sobre a actividade da pessoa colectiva em causa, sem que a sua aco fique dependente do
rgo de fiscalizao. certo que este ltimo rgo poder fiscalizar e, pontualmente, interferir na
aco do rgo de gesto, mas sempre em cenrios desviantes da conduta do rgo de gesto. Esta
constatao vale para os diversos regimes jurdicos de funcionamento de pessoas colectivas que se
possam analisar: cdigo civil, cdigo das sociedades comerciais, cdigo cooperativo, regime jurdico do
sector empresarial do Estado, Lei das empresas municipais, intermunicipais e regionais.
16
RUI MEDEIROS, mbito do novo regime..., pginas 19 e 20.

J O O HE NR I QUE S PI NHE I R O
16
funcionalmente reservado para a fase pr-contratual, que se dirige essencialmente
adjudicao de uma proposta.
O segundo contraente pblico - reporta-se fase de execuo do contrato
emergente da proposta adjudicada, mas aplica-se apenas:
s entidades adjudicantes referidas no n. 1 do artigo 2. do CCP;
s entidades do n. 2 quando os contratos por estas celebrados sejam
qualificados, pelos outorgantes, como contratos administrativos, ou
submetidos a um regime substantivo de direito pblico;
a quaisquer entidades que celebrem contratos no exerccio de funes
materialmente administrativas
17
.

1.4. Organismos de direito pblico
Alm da administrao pblica, em sentido orgnico, o CCP aplica-se a outras
entidades adjudicantes referidas no n. 2 do artigo 2. do CCP.
Na primeira linha, temos os organismos de direito pblico, previstos nas alneas
a) e b) do n. 2 do artigo 2. do CCP.
Enquadram-se nesta categoria, tendencialmente, as empresas pblicas e as
entidades pblicas empresariais reguladas pelo Decreto-Lei n. 558/99, de 17 de
Dezembro, bem como as empresas pblicas municipais e metropolitanas reguladas
pela Lei n. 53-F/2006, de 29 de Dezembro, quando no tenham carcter comercial ou
industrial.
A razo de ser desta submisso ao regime jurdico adjudicatrio das pessoas
colectivas pblicas, consiste no reconhecimento da existncia de situao de influncia
jurdica ou financeira relevante, que determina que certas entidades se configurem
como instrumentos de actuao da administrao
18
e, consequentemente, se
enquadrem no permetro normativo de contratao pblica.
Mas, como decorre dos requisitos cumulativos de qualificao, nem todas as
pessoas colectivas que integram o sector pblico empresarial devem ser consideradas
17
O conceito de funes materialmente administrativas corresponde a um modo de execuo de uma
tarefa pblica, que se entende por uma actividade exigvel ao Estado ou a outras entidades pblicas
(PEDRO GONALVES, Entidades Privadas com Poderes Pblicos O exerccio de poderes pblicos de
autoridade por entidades privadas com funes administrativas, Almedina, 2005, pginas 462 e
seguintes).
18
RUI GUERRA DA FONSECA, Autonomia Estatutria das Empresas Pblicas e Descentralizao
Administrativa, Almedina, 2005.

MB I T O DE AP L I C A O D O CDI GO DOS CONT R A T OS
17
organismos de direito pblico.
O conceito organismo de direito pblico foi introduzido pela Directiva
89/440/CEE, de 27 de Maro de 1989 (que alterou a Directiva 71/305/CEE, de 26 de
Julho de 1971, relativa coordenao dos procedimentos de celebrao de contratos
pblicos de obras) e manteve-se nas Directivas 92/50/CEE, 93/36/CEE e 93/37/CEE, que
regulavam a formao de contratos pblicos.
O CCP importou o conceito e introduziu-o no ordenamento jurdico nacional,
tendo para tal identificado, na alnea a) e respectivas subalneas i) e ii) do n. 2 do
artigo 2. do CCP, trs requisitos cumulativos de qualificao que j constavam no n. 9
do artigo 1. da Directiva 2004/18/CE.
Tais requisitos cumulativos estaro preenchidos se:
a) a entidade for dotada de personalidade jurdica
19
;
b) a entidade tiver sido criada especificamente para satisfazer necessidades de
interesse geral, sem carcter comercial ou industrial
20
;
c) existir uma situao de dependncia em relao a uma outra entidade
adjudicante, resultante de esta financiar maioritariamente
21
a actividade
daquela, exercer um controlo de gesto
22
ou de poder designar, directa ou
indirectamente, mais de metade dos membros dos respectivos rgos de
administrao, de direco ou fiscalizao do organismo de direito
pblico
23
.
Como reconhece a jurisprudncia comunitria, a doutrina nacional e o prprio
CCP, a densificao do conceito de organismo de direito pblico, para efeitos de
verificao do preenchimento do segundo requisito cumulativo criao para
19
Acrdo do TJCE Comisso/Frana, de 1 de Fevereiro de 2001.
20
Acrdos Adolf Truley, de 27 de Fevereiro de 2003, Korhonen Oy, de 22 de Maio de 2003 e BFI
holding, de 10 de Novembro de 1998, todos do TJCE.
21
O conceito maioritariamente financiada foi analisado no Acrdo do Tribunal de Justia, de 3 de
Outubro de 2000, relativo ao processo n. C-380/98. Nessa deciso pode interpretar-se que o
financiamento no inclui contraprestaes contratuais realizadas pelas entidades adjudicantes,
nomeadamente em contratos de prestao de servios. O termo maioritariamente, deve interpretar-
se no sentido de que se trata de mais de metade.
22
O ponto 4 da parte decisria do Acrdo Adolf Truley, a propsito do controlo de gesto, declara que
a existncia de um simples controlo a posteriori no preenche o critrio de qualificao de organismo de
direito pblico. Segundo o Acrdo o controlo de gesto corresponde a uma situao em que, por um
lado, os poderes pblicos controlam no apenas as contas anuais do organismo em causa mas tambm
a sua gesto corrente na perspectiva da exactido dos nmeros referidos, da regularidade, da procura
de economias, da rentabilidade e da racionalidade e, por outro, os mesmos poderes pblicos esto
autorizados a visitar os locais de explorao e as instalaes do referido organismo e a transmitir os
resultados desses controlos ao centro de deciso.
23
Acrdo University of Cambridge, de 3 de Outubro de 2000.
J O O HE NR I QUE S PI NHE I R O
18
satisfazer necessidades de interesse geral, sem carcter comercial ou industrial -
desenvolve-se a partir da no submisso de uma empresa lgica de mercado e
concorrncia (n. 3 do artigo 2. do CCP).
E o que se deve entender por submisso lgica de mercado e concorrncia?
A questo deveras importante porque o que parece ser uma orientao
legislativa destinada a salvaguardar o cumprimento de princpios basilares do
relacionamento entre a administrao e os interessados em contratar, no pode
consubstanciar-se na imposio de regimes de descriminao negativa para certos
operadores econmicos que, apesar de estarem constitudos na esfera de influncia
dos poderes pblicos, seriam penalizados, desde logo ao nvel da sua competitividade
no mercado, se estivessem sujeitos a teias normativas e riscos de litigncia acrescidos
na formao da sua vontade negocial.
Este tipo de interesses e equilbrios podem e devem ser ponderados quando se
procede rigorosa transposio da noo comunitria de organismo de direito
pblico.
Esta tarefa de interpretao poderia ter sido facilitada pelo elemento literal do
CCP, mas no o tendo sido haver que percorrer um caminho, no isento de perigos,
que leve afirmao da incidncia do CCP sobre a formao de contratos por parte de
empresas pblicas.
Sintetizando, a correcta interpretao do conceito comunitrio de organismo de
direito pblico
24
pressupe que se identifique o que se entende por necessidades de
interesse geral e carcter industrial ou comercial.

Assim, necessidades de interesse geral correspondem a insuficincias que
decorrem de um interesse directo a prosseguir em favor da comunidade, no
subordinado a um interesse individual, ou de grupo organizado. Dizem respeito
comunidade como um todo, a sua satisfao assimilada e percebida como a
realizao do bem comum.
Neste sentido, este tipo de necessidades so satisfeitas por servios de
interesse geral que englobam:
actividades de servio no econmico (sistema de educao, proteco
social, sade, etc);
24
Directivas 89/440/CEE, de 27 de Maro de 1989, 92/50/CEE, 93/36/CEE e 93/37/CEE, bem como o
Acrdo MANNESMANN, do Tribunal de Justia das Comunidades, de 15 de Janeiro de 1998.

MB I T O DE AP L I C A O D O CDI GO DOS CONT R A T OS
19
funes intrnsecas prpria soberania (segurana, justia, defesa);
servios de interesse econmico geral (energia, comunicaes, servios
postais, etc)
25
.
Por outro lado, o carcter industrial ou comercial distingue as pessoas
colectivas em funo do seu posicionamento no mercado.
Assim, no tm carcter industrial ou comercial as pessoas colectivas que no
actuam no mercado de forma plenamente concorrencial, por comparao com os
demais operadores econmicos privados, uma vez que dispem (ou podem dispor) de
vantagens ou benefcios concedidos pela administrao pblica ou por outras
entidades adjudicantes.
Quando se considera que determinada empresa no tem carcter industrial ou
comercial aceita-se que a mesma exerce a sua actividade numa situao privilegiada,
na relao com os poderes pblicos, que no est ao alcance dos operadores
econmicos comuns, ou de outros interessados.
Acresce que, como referido no Acrdo Adolf Truley
26
, o conceito
necessidades de interesse geral sem carcter industrial ou comercial reporta-se ao
direito comunitrio e deve ser objecto de uma interpretao autnoma e uniforme em
toda a Comunidade.
Assim, a jurisprudncia do Tribunal de Justia das Comunidades considera que o
conceito necessidades de interesse geral sem carcter comercial ou industrial
abrange:
a) as necessidades que so satisfeitas de modo diferente da oferta de bens ou
de servios no mercado; e
b) que por razes ligadas ao interesse geral, os poderes pblicos optam por
satisfaz-las directamente com os seus recursos, ou atravs de entidades
em relao s quais pretendem manter uma influncia determinante.
Ao invs, uma entidade satisfaz necessidades de interesse geral com carcter
industrial ou comercial sempre que actua no mercado numa situao de livre e plena
25
Comunicao da Comisso ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comit Econmico e Social
Europeu e ao Comit das Regies (Livro Branco sobre os Servios de Interesse Geral), de 12 de Maio de
2004.
26
Acrdo do Tribunal de Justia das Comunidades Europeias, de 27 de Fevereiro de 2003, relativo ao
processo n. C-373/00 (Adolf Truley GmbH contra Bestattung Wien GmbH).

J O O HE NR I QUE S PI NHE I R O
20
concorrncia com outros operadores econmicos privados
27
.
Esta posio est reflectida no n. 3 do artigo 2. do CCP, nos seguintes termos:
so consideradas pessoas colectivas criadas especificamente para satisfazer
necessidades de interesse geral, sem carcter industrial ou comercial, aquelas cuja
actividade econmica se no submeta lgica do mercado e da livre concorrncia.
Contudo, verifica-se que entre o texto do anteprojecto e o texto final do CCP foi
abandonada uma enumerao, exemplificativa, das entidades desprovidas de carcter
industrial ou comercial. Curiosamente, esta enumerao inclua as empresas pblicas.
Constata-se, portanto, que o legislador no tomou posio sobre um conceito,
necessariamente, subordinado ao contexto factual da aplicao da lei.
A este respeito refere o Acrdo Comisso contra Reino de Espanha
28
que a
existncia ou a ausncia de uma necessidade de interesse geral sem carcter industrial
ou comercial deve ser apreciada tomando em conta a totalidade dos elementos de
direito e de facto relevantes, tais como as circunstncias que presidiram criao do
organismo em causa e as condies em que o mesmo exerce a sua actividade,
incluindo, designadamente, a ausncia de concorrncia no mercado, a ausncia de um
fim lucrativo a ttulo principal, a falta de assuno dos riscos ligados a essa actividade
bem como o eventual financiamento pblico da actividade em causa.
Nestes termos, para eximir determinada entidade do conceito de organismo de
direito pblico no basta invocar, genericamente, a sua sujeio a um regime de
concorrncia no mercado em que opera, tambm preciso verificar todo o contexto de
actividade da entidade para se poder concluir se a lgica do seu funcionamento
conforme s regras do mercado e da livre concorrncia
29
.
Ou seja, a referncia actividade econmica [que] se no submeta lgica do
mercado e da livre concorrncia, importada pelo nosso legislador, deve ser
complementada com os referidos subsdios da jurisprudncia comunitria.

1.4.1. Seja como for, a invocao da no aplicao do CCP a uma determinada
entidade por se considerar que a mesma no um organismo de direito pblico dever
suportar-se em suficiente fundamentao, de facto e de direito, que tenha em
considerao o esprito da lei.
27
JOO AMARAL E ALMEIDA, Os organismos de direito pblico, in Estudos em homenagem ao Professor
Marcello Caetano, Vol I, FDUL, Coimbra Editora, 2006, pginas 633 e seguintes.
28
Acrdo do Tribunal de Justia das Comunidades, de 16 de Outubro de 2003, relativo ao processo n.
C-283/00 (Comisso contra Reino de Espanha).
29
Acrdo korhonen Oy, de 22 de Maio de 2003.
MB I T O DE AP L I C A O D O CDI GO DOS CONT R A T OS
21
E a mens legis, que no se pode deixar de considerar, que as Directivas
comunitrias e a jurisprudncia do Tribunal de Justia das Comunidades Europeias tm
por fim excluir, simultaneamente, o risco de preferncia de proponentes ou candidatos
nacionais em toda e qualquer adjudicao de contratos pblicos por entidades
adjudicantes e a possibilidade de um organismo financiado ou controlado pelo Estado,
pelas autarquias locais ou por outros organismos de direito pblico se basear em
consideraes no econmicas
30
na escolha de uma proposta.
Estas razes concorrem, pois, para uma interpretao declarativa lata do n. 3
do artigo 2. do CCP, que poder levar a uma mudana de paradigma na contratao
por parte de inmeras sociedades comerciais e entidades pblicas empresariais
integradas no sector empresarial do Estado.
Alm destas consideraes, apenas uma rigorosa ponderao casustica da
actividade e mercado da entidade adjudicante poder fundamentar uma concluso
vlida sobre a incidncia do CCP sobre a sua actividade contratual.

1.5. Outras entidades adjudicantes
Tambm esto includas no mbito de aplicao do CCP as pessoas colectivas
que se encontrem sujeitas a uma influncia jurdica e financeira relevante, exercida por
um organismo de direito pblico [alnea b) do n. 2 do artigo 2. do CCP], precisamente
por se verificarem os mesmos requisitos que levam qualificao de determinada
pessoa colectiva como organismo de direito pblico.
So, como vimos supra, requisitos de qualificao os relativos sua criao
(satisfao de necessidades de interesse geral), finalidade, financiamento (directa ou
indirectamente pblico) e modelo de governao (controlo de gesto ou designao da
maioria dos rgos de administrao, direco ou fiscalizao) por parte de organismos
de direito pblico).

1.5.1. Outro tipo de pessoas colectivas autonomizadas no rol descritivo de
incidncia do CCP so as associaes que tenham por associados outras associaes de
direito privado, ou pessoas colectivas submetidas a uma relao de influncia jurdica
ou financeira relevante, relativamente a uma entidade adjudicante, designadamente
um organismo de direito pblico [alnea d) do n. 2 do artigo 2. do CCP].
Repete-se a lgica presente na alnea g) do n. 1 do artigo 2. do CCP, mas
mudam os agentes que podem exercer a influncia relevante.
30
Acrdo do Supremo Tribunal Administrativo, de 17 de Janeiro de 2006 (processo n. 980/05).
J O O HE NR I QUE S PI NHE I R O
22

1.6. Extenses do mbito de aplicao do CCP contratos subsidiados
O Ttulo VIII da Parte II do CCP contempla ainda extenses do seu mbito de
aplicao, operada pelo artigo 275. do CCP, de forma a aplicar um conjunto de regras
comuns de adjudicao, aos seguintes contratos subsidiados:
a) Contratos de empreitada, celebrados por quaisquer entidades no referidas
no artigo 2. ou no n. 1 do artigo 7., financiados directamente em mais
de 50 % por qualquer das entidades adjudicantes da administrao pblica
em sentido orgnico ou pelos organismos de direito pblico e outras
entidades adjudicantes referidas no n. 2 do artigo 2. do CCP, quando o
respectivo preo for superior a seja igual ou superior a 4.845.000 euros;
b) Contratos de aquisio de servios celebrados por entidades no referidas
no artigo 2. ou no n. 1 do artigo 7., desde que sejam financiados
directamente em mais de 50 % por qualquer das entidades adjudicantes
referidas no artigo 2. e o respectivo preo contratual seja igual ou superior
a 206.000 euros e sejam complementares, dependentes ou se encontrem,
por qualquer forma, relacionados com o objecto de um contrato de
empreitada a cuja formao aplicvel o presente Cdigo nos termos do
disposto no nmero anterior.
Com estas extenses do seu mbito de aplicao, o CCP tenta garantir que na
formao de contratos de empreitada e de fornecimentos acessrios ou
complementares, por entidades que no sejam integradas na administrao pblica em
sentido orgnico, ou organismos de direito pblico, que no se integrem no conceito
de entidades adjudicantes dos sectores especiais, devem ser respeitadas as regras
comuns de adjudicao, previstas na Parte II do CCP, sempre se verifique um
financiamento maioritariamente pblico no contrato a celebrar.
So regras que decorrem dos princpios da concorrncia, igualdade e
transparncia, especialmente identificados no artigo 1., n. 4 do CCP.

1.7. Contratao excluda
O princpio da abrangncia do mbito objectivo do CCP (os contratos pblicos)
contrariado pelo entendimento de que a formao de certos contratos deve estar
excluda da disciplina do CCP.
Os contratos excludos, enumerados no n. 1 do artigo 4. do CCP, tm por
objecto convenes internacionais, previamente comunicadas Comisso Europeia e
MB I T O DE AP L I C A O D O CDI GO DOS CONT R A T OS
23
devidamente enquadradas no Tratado da Unio Europeia, para a realizao de
projectos comuns relacionados com uma obra pblica ou a aquisio de bens mveis
ou de servios destinados realizao ou explorao de um projecto pelos estados
signatrios; a regulao por acordo entre Estados membros ou entre um destes e um
Estado terceiro no mbito de uma conveno internacional reguladora do
estacionamento de tropas, ou contratos precedidos de procedimentos especficos
adoptados por uma organizao internacional.
Tambm se encontram excludos da aplicao do CCP certos contratos cuja
natureza jurdica contm especificidades que afastam a sua formao de um ambiente
de concorrncia, ou que contm regimes procedimentais especficos (artigo 4., n. 2
do CCP), tais como: contratos de trabalho em funes pblicas e contratos individuais
de trabalho (Lei n. 12-A/2008, de 27 de Fevereiro e Lei n. 59/2008, de 11 de
Setembro); os contratos de doao de bens mveis a favor de qualquer entidade
adjudicante; os contratos de compra e venda, de doao, de permuta e de
arrendamento de bens imveis ou contratos similares, regulados pelo Decreto-Lei n.
280/2007, de 7 de Agosto; os contratos relativos aquisio, ao desenvolvimento,
produo ou co-produo de programas destinados a emisso por parte de entidades
de radiodifuso ou relativos a tempos de emisso
31
.
No obstante, estes ltimos contratos no esto completamente excludos da
aplicao da Parte II do CCP, porque a alnea b) do n. 2 do artigo 11. refere que
quando os mesmos sejam celebrados por entidades que operam nos sectores especiais
(artigos 7. a 15. do CCP), a Parte II do CCP sempre aplicvel formao de
contratos relativos aquisio, ao desenvolvimento, produo ou co-produo de
programas destinados a emisso por parte de entidades de radiodifuso ou relativos a
tempos de emisso.

1.8. Regimes de excluso parcial
Encontram-se parcialmente excludos da aplicao do CCP, por estarem apenas
isentos da aplicao da Parte II, um conjunto de relaes jurdicas que o legislador no
submeteu a uma disciplina equivalente da formao dos demais contratos pblicos.

1.8.1. O primeiro sub-conjunto de contratos que beneficia desta excluso
31
O legislador nacional seguiu o critrio comunitrio de excluir este tipo de contratos, por considerar
que a formao dos mesmos, em regime de concorrncia, pode conflituar com a prossecuo de
desgnios culturais e sociais (considerando 25 da Directiva 2004/18/CE).

J O O HE NR I QUE S PI NHE I R O
24
parcial reporta-se aos contratos a celebrar entre quaisquer entidades adjudicantes, os
quais no esto, nem so susceptveis de estar, submetidos concorrncia de mercado
(artigo 5., n. 1 do CCP).
O legislador identifica como razes vlidas para a submisso concorrncia de
mercado a natureza ou caractersticas das prestaes, a posio relativa das partes ou o
contexto da sua formao.
Em termos concretos, esta distino limita a capacidade jurdica das pessoas
colectivas de direito pblico, que compreende a possibilidade de outorgarem contratos
entre si, de modo a que, por exemplo, o Estado se apresente como cliente e uma
associao pblica como prestadora de servios na formao de um contrato de
consultoria que deva ser submetida concorrncia de mercado por existirem diversos
operadores qualificados para realizar essa prestao contratual.
Esta limitao justifica-se num contexto da contratao pblica, pois a plenitude
da capacidade jurdica das entidades adjudicantes no pode introduzir distores
normal concorrncia nos mercados pblicos.
Assim quando estejam em causa prestaes fungveis que possam ser prestadas
por uma pluralidade de interessados, e que um desses interessados seja uma entidade
adjudicante, deve promover-se a concorrncia entre eles.
o que decorre da jurisprudncia comunitria
32
e tambm do n. 8 do artigo
1. da Directiva n. 2004/18/CE.
Acresce que a posio relativa das partes no mercado h que ser apurada
previamente celebrao do contrato, sob pena de se criar uma situao de facto
consumado. A concorrncia no funcionar em contratos a celebrar na esfera de um
monoplio do fornecedor, mas j dever funcionar perante um oligoplio.
Especiais responsabilidades recaem sobre as entidades adjudicantes quando a
sua actuao do lado da procura for determinante para a configurao do mercado.

1.8.2. Tendo presente a finalidade do legislador de preservar ao mximo a
intangibilidade do princpio da concorrncia, o contedo n. 1 do artigo 5. deve ser
interpretado conjugadamente com o artigo 6., n. 1 e com o artigo 16., n. 2.
Assim, no domnio das relaes contratuais que se possam estabelecer entre
entidades adjudicantes da administrao pblica, em sentido orgnico, o CCP afirma
32
Acrdo do Tribunal de Justia das Comunidades, de 18 de Novembro de 1999, relativo ao processo
n. C-107/98 (Acrdo Teckal).

MB I T O DE AP L I C A O D O CDI GO DOS CONT R A T OS
25
uma restrio capacidade jurdica contratual que visa dilatar as margens para a
concorrncia dos operadores de mercado na formao dos seguintes contratos:
empreitadas de obras pblicas, concesso de obras pblicas, concesso de servios
pblicos, locao ou aquisio de bens mveis e aquisio de servios.
Ou seja, aos contratos administrativos qualificados na Parte III do CCP, aplica-se
obrigatoriamente na sua formao a parte II do Cdigo, o que equivale a dizer que
sero criadas iguais oportunidades de contratar entre pessoas colectivas pblicas e
privadas.
Nota-se, portanto, uma limitao liberdade de celebrao de relaes
contratuais entre pessoas colectivas pblicas, entendendo-se que no mbito destes
contratos dever prevalecer o princpio da concorrncia, em detrimento da opo
protocolar
33
.
Esta chamada de ateno no nos pode fazer esquecer que quando seja outro
tipo de contrato que esteja em formao, devem ponderar-se os elementos previstos
no n. 1 do artigo 5. do CCP, isto a natureza das prestaes ou as suas caractersticas,
a posio relativa das partes ou o contexto da sua formao e aferir-se se a
peculiaridade do contrato em causa impe que o mesmo seja submetido
concorrncia.

1.8.3. Uma outra restrio, de mbito diferente, que se prev para os
organismos de direito pblico. O legislador afirma, no n. 2 do artigo 6., que os
organismos de direito pblicos s esto obrigados a aplicar a Parte II do CCP na
celebrao dos contratos administrativos qualificados na Parte III do CCP. Regista-se a
preocupao nuclear do legislador em implementar uma efectiva concorrncia para
uma determinada tipologia de contratos.
No entanto, tambm se percepciona que a rigorosa transposio do conceito de
organismo de direito pblico, tendencialmente dirigida ampliao do mbito de
aplicao subjectivo do CCP, vai cedendo perante algumas restries relevantes.
Uma delas precisamente a contida no n. 2 do artigo 6. do CCP, porquanto os
organismos de direito pblico vo poder celebrar, entre si, uma mirade de contratos
de direito privado, de direito pblico mas com objecto de direito privado, contratos
mistos, sem que tenham de ponderar os factores de concorrncia previstos no n. 1 do
artigo 5. e, consequentemente, aplicar as normas comuns de adjudicao previstas no
33
frequente o recurso celebrao de protocolos entre entidades adjudicantes da administrao
pblica em sentido orgnico que contm autnticas prestaes fungveis susceptveis de ser submetidas
concorrncia. Estas opes devem ser revistas face disciplina em anlise do CCP.
J O O HE NR I QUE S PI NHE I R O
26
CCP.
Cremos que neste aspecto, o legislador poderia ter ido mais alm para
consagrar uma vinculao uniforme na adopo de procedimentos adjudicatrios pelos
organismos de direito pblico.
A flexibilidade de gesto reclamada por estas entidades seria sempre um factor
a ter em conta.
No obstante, os limiares
34
mais elevados que a lei prev para a adopo de
determinados procedimentos j oferece, em nosso entendimento, uma garantia de
celeridade na conformao dos procedimentos. O caso paradigmtico o ajuste
directo, que pode ser seleccionado para contratos de valor inferior a 75.000 euros,
quando se trate de entidades adjudicantes da administrao pblica em sentido
orgnico, ou para contratos de valor inferior a 193.000 euros, quando celebrados por
organismos de direito pblico.
Afinal, a despesa gerada pelos organismos de direito pblico realizada com
financiamento pblico e nesse aspecto - o da natureza do financiamento - no se
distingue da despesa que realizada por outras entidades adjudicantes que so
pessoas colectivas de direito pblico.
De facto, se os princpios subjacentes execuo de tal despesa so comuns
transparncia, concorrncia, igualdade no se encontra razo convincente para a
limitao da restrio acolhida no n. 2 do artigo 6. do CCP.

1.8.4. No n. 2 do artigo 5. do CCP, o legislador acolheu expressamente a figura
da contratao in house
35
, que corresponde a uma relao contratual entre dois
sujeitos juridicamente distintos, em que se verifica uma relao de estreita
dependncia da adjudicatria em relao adjudicante, que subtrai ou elimina a
autonomia de vontade da adjudicatria, de tal forma que o contrato se equipara a uma
operao interna ou realizada dentro de casa.
Por fora desta opo excluiu-se da aplicao da Parte II do CCP os contratos
celebrados por uma entidade adjudicante com uma entidade adjudicatria, quando se
34
Os limiares comunitrios previstos na legislao sobre contratos pblico foram recentemente revistos
pelo Regulamento (CE) n. 1177/2009 da Comisso, de 30 de Novembro de 2009 (publicado no JO L n.
314, de 1 de Dezembro de 2009), que altera as Directivas n.s 2004/17/CE, 2004/18/CE e 2009/81/CE do
Parlamento Europeu e do Conselho.
35
O conceito foi desenvolvido a partir da jurisprudncia comunitria, especialmente a partir do Acrdo
Teckal.

MB I T O DE AP L I C A O D O CDI GO DOS CONT R A T OS
27
verifique o preenchimento cumulativo dos seguintes requisitos:
a) A adjudicatria est submetida perante a entidade adjudicante a um
controlo anlogo que esta exerce, isoladamente ou em conjunto com
outra entidade, sobre os seus servios; e
b) A adjudicatria desenvolve o essencial da sua actividade em benefcio de
uma ou de vrias entidades adjudicantes que exeram sobre ela o controlo
anlogo referido na alnea anterior.
A interpretao destes requisitos encontra-se suficientemente desenvolvida no
estudo de GONALO GUERRA TAVARES e NUNO MONTEIRO DENTE sobre o mbito de
aplicao do CCP
36
, mas no prejudica a apresentao de algumas notas
complementares.

Defendem estes autores que a densificao do conceito controlo anlogo se
concretiza por aproximao ao controlo hierrquico exercido sobre os servios internos
de uma qualquer entidade administrativa, designadamente atravs do uso dos poderes
subjacentes a uma relao hierrquica administrativa.
Cremos que a previso normativa da alnea a) do n. 2 do artigo 5. do CCP
contm mais do que a verificao deste tipo de controlo hierrquico, pois pode
conter, claramente, o tipo de relao que, pelo menos, se estabelece entre sociedades
comerciais em relao de domnio total (artigos 480. e seguintes do Cdigo das
Sociedades Comerciais), em que uma delas pode emitir instrues vinculativas sobre a
outra, sem que possa, contudo, substituir-se ou revogar uma deciso tomada pelos
rgos sociais da sociedade dominada.
Todavia, os poderes de facto que a sociedade dominante exerce sobre a
sociedade dominada, tais como a eleio de rgo sociais, o reforo ou diminuio de
capitais, alteraes relevantes sobre a actividade, incluindo alteraes do pacto social,
deliberao sobre o relatrio e contas anuais, deliberao sobre remuneraes dos
rgos sociais, sero poderes mais eficazes do que propriamente os poderes
hierrquicos que se estabelecem no seio de uma organizao de matriz vertical.
A partir deste exemplo podemos sugerir que a interpretao do conceito
controlo anlogo englobe todas as situaes em que uma entidade adjudicante possa
influenciar, de forma permanente, directa ou indirectamente, a formao da vontade
da entidade dominada, independentemente do veculo ou forma de influncia.
36
GONALO GUERRA TAVARES e NUNO MONTEIRO DENTE, Cdigo Dos Contratos Pblicos mbito da
sua aplicao, Almedina, 2008, pginas 59 e seguintes.
J O O HE NR I QUE S PI NHE I R O
28

1.8.5. Tambm aderem os supra mencionados autores ao entendimento
extrado do Acrdo Carbotermo
37
segundo o qual se verifica o requisito do exerccio
do essencial da actividade da entidade adjudicatria em prol da entidade ou entidades
adjudicantes, quando essa actividade representar, pelo menos, 80% da actividade da
entidade adjudicatria.
Ora, este critrio carece de ser aprofundado, porque seno podem criar-se
situaes de contratao in house indevidas.
Assim, ser porventura adequado que o intrprete se inspire na norma do
artigo 13. da Directiva n. 93/38/CEE do Conselho, de 14 de Junho de 1993, relativa
coordenao dos processos de celebrao de contratos nos sectores especiais, que
previa, como condio de aplicao da contratao directa entre duas entidades, a
verificao de que 80% do volume mdio de negcios realizado por uma dessas
empresas na Comunidade em matria de servios, nos ltimos trs anos, resulte da
prestao desses servios s empresas s quais se encontra associada por uma relao
in house.
O factor temporal deve ser introduzido para se garantir estabilidade e
consistncia na anlise impedindo que um contrato excepcional, num determinado
ano, influencie e distora o posicionamento no mercado de determinada entidade.
Pelo que na interpretao da alnea b) do n. 2 do artigo 5. do CCP, deve considerar-se
um perodo relevante para aferir se determinada entidade adjudicatria dirige para
determinada entidade adjudicante o essencial da sua actividade.
Inclinamo-nos, face regra que vigorou no corpo da Directiva n. 93/38/CEE,
para um perodo de trs anos, mas admitem-se, necessariamente, excepes
fundamentadas. Desde logo no momento em que a entidade adjudicatria foi criada,
que pode ser h menos de 3 anos, e numa eventual alterao estrutural da entidade
adjudicatria de forma a satisfazer, quase em exclusividade, as necessidades da
entidade adjudicante, abdicando, por isso, de uma plena concorrncia no mercado.
Tal como foi referido a propsito da interpretao da descrio normativa da
qualificao de determinada entidade como organismo de direito pblico,
consideramos que s uma anlise casustica dos elementos de facto em presena
permitir interpretar de forma conclusiva a constituio, manuteno ou extino de
uma relao in house.
37
Acrdo do Tribunal de Justia das Comunidades, relativo ao processo n. C-340/04, de 11 de Maio de
2006 (Carbotermo SpA e Consorzio Alisei contra Comune di Busto Arsizio e AGESP SpA).

MB I T O DE AP L I C A O D O CDI GO DOS CONT R A T OS
29

1.8.6. Uma outra especificidade foi acolhida, expressamente, no n. 3 do artigo
5. do CCP para os hospitais que tenham a natureza jurdica de entidade pblica
empresarial (enquadramento genrico dos artigos 23. a 34. do Decreto-Lei n.
558/99, de 17 de Dezembro).
Estas entidades adjudicantes beneficiam de uma maior flexibilidade na
contratao de empreitadas de obras pblicas de valor inferior a 4.845.000 euros e
aquisies de bens e servios de valor inferior a 206.000 euros. Por fora desta
especificidade legal, tais entidades podero nesse tipo de contratao dispensar a
aplicao da Parte II do CCP, abrindo-se caminho para uma ampla liberdade de
celebrao.
Este regime tornou-se extensvel s associaes de direito privado que
prossigam finalidades a ttulo principal de natureza cientfica e tecnolgica, bem como,
exclusivamente no mbito da actividade cientfica e tecnolgica, pelas instituies de
ensino superior pblicas e pelos laboratrios de Estado, devido publicao do
Decreto-Lei n. 278/2009, de 2 de Outubro (artigo 2.).
No obstante, estas entidades adjudicantes esto submetidas aos princpios da
transparncia, concorrncia e igualdade e, por fora do disposto no n. 13 da
Resoluo de Conselho de Ministros n. 49/2207, de 28 de Maro, devem adoptar
critrios de adjudicao orientados por princpios de economia e eficcia que
assegurem a eficincia das transaces realizadas e a igualdade de oportunidades para
todos os interessados habilitados para o efeito.

1.8.7. O n. 4 do artigo 5. contm ainda um conjunto de excepes que se
traduzem, nas matrias por eles referidas, numa reserva de contratao no submetida
concorrncia, pois a formao de tais contratos fica dispensada da aplicao da Parte
II do CCP.
Encontram-se abrangidos por essas excepes:
a) Contratos que devam ser celebrados com uma entidade, que seja ela
prpria uma entidade adjudicante, em virtude de esta beneficiar de um
direito exclusivo de prestar o servio a adquirir, desde que a atribuio
desse direito exclusivo seja compatvel com as normas e os princpios
constitucionais e comunitrios aplicveis
38
- A ttulo de exemplo, a
concesso prevista no Decreto-Lei n. 33/2009, de 5 de Fevereiro;
38
RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA, Os princpios gerais..., pginas 51 e seguintes.
J O O HE NR I QUE S PI NHE I R O
30
b) Contratos mediante os quais qualquer das entidades adjudicantes da
administrao pblica em sentido orgnico se obrigue a alienar ou a locar
bens mveis ou a prestar servios, excepto quando o adquirente ou o
locatrio tambm seja uma entidade adjudicante o artigo 6., n. 1 do
CCP, j esclarece que na formao de contratos de aquisio ou locao de
bens mveis e de aquisio de servios entre entidades adjudicantes
descritas no n. 1 do artigo 2. se deve aplicar a Parte II do CCP;
c) Contratos cujo objecto principal consista na atribuio, por qualquer das
entidades adjudicantes do sector pblico administrativo tradicional de
subsdios ou de subvenes de qualquer natureza Decreto-Lei n.
167/2008, de 26 de Agosto relativo atribuio de subvenes pblicas;
d) Contratos de sociedade cujo capital social se destine a ser exclusivamente
detido pelas entidades adjudicantes do sector pblico administrativo
tradicional
39
- por fora do disposto nos artigos 273., n. 2 e 488., n. 1 do
Cdigo das Sociedades Comerciais podero ser outorgados contratos de
sociedade em que no esteja presente o nmero mnimo de accionistas ou
em que a entidade adjudicante seja o nico accionista;
e) Contratos de aquisio de servios financeiros relativos emisso, compra,
venda ou transferncia de ttulos ou outros instrumentos financeiros,
nomeadamente os contratos relativos a operaes de obteno de fundos
ou de capital pela entidade adjudicante, bem como os contratos a celebrar
em execuo das polticas monetria, cambial ou de gesto de reservas e os
de aquisio de servios de carcter financeiro prestados pelo Banco de
Portugal;
f) Contratos de aquisio de servios que tenham por objecto os servios de
sade e de carcter social mencionados no anexo II-B da Directiva n.
2004/18/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 31 de Maro, bem
como os contratos de aquisio de servios que tenham por objecto os
servios de educao e formao profissional mencionados no referido
anexo, que confiram certificao escolar ou certificao profissional os
servios mencionados no anexo II-B da Directiva n. 2004/18/CE encontram-
se, actualmente, identificados no Regulamento (CE) n. 213/2008 da
Comisso, de 28 de Novembro de 2007, que altera o Regulamento (CE) n.
39
Embora esta excepo no refira os organismos de direito pblico, deve considerar-se que os mesmos
tambm no esto vinculados a promover um dos procedimentos adjudicatrios da Parte II do CCP
porque o n. 2 do artigo 6. no inclui o contrato de sociedade no conjunto de contratos que estas
entidades adjudicantes devem obrigatoriamente submeter concorrncia.
MB I T O DE AP L I C A O D O CDI GO DOS CONT R A T OS
31
2195/2002 do Parlamento Europeu e do Conselho, relativo ao Vocabulrio
Comum para os Contratos Pblicos (CPV)
40
;
g) Contratos que se destinem satisfao de necessidades de uma entidade
adjudicante cujos servios se encontrem instalados em territrio de Estado
no signatrio do Acordo sobre o Espao Econmico Europeu, desde que
celebrados com uma entidade tambm nele sediada;
h) Contratos a celebrar, ao abrigo de um acordo de cooperao para o
desenvolvimento, com uma entidade sediada num dos Estados dele
signatrios e em benefcio desse mesmo Estado, desde que este no seja
signatrio do Acordo sobre o Espao Econmico Europeu;
i) Contratos abrangidos pelo disposto na alnea b) do n. 1 e no n. 2 do
artigo 296. do Tratado da Comunidade Europeia, desde que a respectiva
formao seja regulada por lei especial esta excepo enquadra-se na
disciplina especfica de contratao de equipamentos militares prevista no
Decreto-Lei n. 33/99, de 5 de Fevereiro
41
.

1.8.8. A dispensa da aplicao da Parte II do CCP no significa uma total fuga
para o direito privado na formao destes contratos, porquanto as entidades
adjudicantes na sua formao esto submetidas aos princpios gerais da actividade
administrativa e s normas que concretizem preceitos constitucionais constantes do
Cdigo do Procedimento Administrativo
42
. Tambm quando estejam em causa
contratos com objecto passvel de acto administrativo e demais contratos sobre o
exerccio de poderes pblicos, aplicam-se as normas constantes do Cdigo do
Procedimento Administrativo, com as necessrias adaptaes.
Quando a entidade adjudicante seja uma das referidas no n. 1 do artigo 2., na
40
No obstante a excluso da aplicao da Parte II do CCP, o n. 5 do artigo 5. determina que a
contratao destes servios deve basear-se na descrio do objecto do contrato, conforme as regras
aplicveis s especificaes tcnicas previstas no artigo 49., devendo a entidade adjudicante publicitar
a adjudicao conforme previsto no artigo 78. do CCP.
41
J foi publicada a Directiva n. 2009/81/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de Julho de
2009, relativa coordenao dos processos de adjudicao de determinados contratos de empreitada,
contratos de fornecimento e contratos de servios por autoridades ou entidades adjudicantes nos
domnios da Defesa e Segurana. Esta Directiva entrou em vigor no dia 21 de Agosto, dever ser
transposta at 21 de Agosto de 2011 e determinar a alterao do Decreto-Lei n. 33/99, de 5 de
Fevereiro, na medida em que regulamenta o recurso ao procedimento por negociao sem publicao
prvia de anncio, o processamento de informaes classificadas e a inscrio de regras relativas
confidencialidade e segurana nos abastecimentos.
42
Esta vinculao j era doutrinariamente defendida por MARIA JOO ESTORNINHO (A fuga para o
direito privado).
J O O HE NR I QUE S PI NHE I R O
32
formao dos contratos referidos nos nmeros 1 a 4 ainda aplicvel, com as
necessrias adaptaes, o disposto nos captulos VIII e IX do ttulo II da parte II do
presente Cdigo, o que significa que mesmo aos contratos excludos se aplicam as
disposies relativas habilitao dos concorrentes e prestao de cauo nos
contratos, o que garante que as entidades adjudicantes que possam beneficiar da
flexibilidade conferida pela contratao excluda devero, ainda assim, zelar pela
idoneidade dos contraentes e salvaguardar o cumprimento do contrato a executar
atravs do caucionamento da responsabilidade pelo bom cumprimento das prestaes
contratuais adjudicadas.

1.9. Sntese do mbito de aplicao do CCP
Com base na anlise dos pontos antecedentes, estamos em condies de
apresentar uma sntese esquemtica do mbito de aplicao do CCP:

Referncia
normativa
Tipologia de entidades
adjudicantes
Contratos abrangidos
Administrao pblica
em sentido orgnico
(n. 1 do artigo 2. do
CCP)
Estado; Regies Autnomas;
autarquias locais; institutos pblicos;
fundaes pblicas
43
; associaes
pblicas; e associaes de que faam
parte, pelo menos, uma destas
pessoas colectivas e desde que na
relao entre ambas a associada
exera sobre a associao uma
influncia jurdica ou financeira
relevante
44

O CCP aplica-se a todos os contratos que
celebrem, com as seguintes excepes:
- contratos excludos (artigo 4. do
CCP);
- contratos celebrados entre entidades
adjudicantes que no sejam
susceptveis de ser submetidas
concorrncia (n. 1 do artigo 5.);
- contratao in house (n. 2 do artigo
5.);
- outros contratos previstos no artigo
5., salvaguardando-se a aplicao a
estes contratos dos Captulos VIII e
XIX da Parte II
45
.
Organismos de direito
pblico [alneas a) e b)
do n. 2 e n. 3 do
artigo 2. do CCP]
Pessoas colectivas que tenham sido
criadas especificamente para
satisfazer necessidades de interesse
geral, sem carcter industrial ou
comercial e desde que uma das
entidades da administrao pblica
Aos contratos de empreitada de obras
pblicas, concesso de obras pblicas,
concesso de servios pblicos, locao
ou aquisio de bens mveis e aquisio
de servios aplica-se a Parte II do CCP.
Os outros contratos celebrados pelos
43
No inclui as instituies de ensino superior que venham a adoptar a forma de fundaes pblicas de
direito privado.
44
A influncia relevante evidencia-se pela verificao de uma das seguintes situaes: i) a associao
seja maioritariamente financiada pela associada; ii) esteja sujeita ao seu controlo de gesto; iii) tenham
um rgo de administrao, de direco ou de fiscalizao cuja maioria dos titulares seja, directa ou
indirectamente, designada por aquelas entidades.
45
n. 7 do artigo 5. do CCP.
MB I T O DE AP L I C A O D O CDI GO DOS CONT R A T OS
33
Referncia
normativa
Tipologia de entidades
adjudicantes
Contratos abrangidos
em sentido orgnico exera sobre a
pessoa colectiva uma influncia
jurdica ou financeira relevante
46

Pessoas relativamente s quais, pelo
menos, um organismo de direito
pblico exera uma influncia
jurdica ou financeira relevante.
organismos de direito pblico esto
dispensados da aplicao das normas do
CCP na sua formao.


Outras entidades
adjudicantes de
natureza associativa
[alnea d) do n. 2 do
artigo 2. do CCP]
- As associaes de que faam
parte uma ou vrias das pessoas
colectivas que sejam os referidos
organismos de direito pblico,
desde que, pelo menos, uma
destas associadas exera sobre a
associao uma influncia
jurdica ou financeira relevante.
Aos contratos de empreitada de obras
pblicas, concesso de obras pblicas,
concesso de servios pblicos, locao
ou aquisio de bens mveis e aquisio
de servios aplica-se a Parte II do CCP.
Os outros contratos celebrados pelos
organismos de direito pblico esto
dispensados da aplicao das normas do
CCP na sua formao.
Entidades adjudican
tes por extenso
[artigo 275. do CCP]
Pessoas colectivas que no sejam
consideradas entidades adjudicantes,
nos termos dos artigos 2. ou n. 1
do artigo 7. do CCP
- Contratos de empreitada financiados
directamente em mais de 50 % por
qualquer das entidades adjudicantes
do artigo 2. quando o respectivo
preo for superior a seja igual ou
superior a 4.845.000 euros.
- Contratos de aquisio de servios
financiados directamente em mais de
50 % por qualquer das entidades
adjudicantes referidas no artigo 2.,
o respectivo preo contratual seja
igual ou superior a 206.000 euros e
os servios sejam complementares,
dependentes ou se encontrem, por
qualquer forma, relacionados com o
objecto de um contrato de
empreitada a cuja formao
aplicvel o CCP.


1.10. mbito de aplicao do CCP nos sectores especiais
Por fora da Directiva n. 2004/17/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de
31 de Maro de 2004, as entidades que operam nos sectores especiais (gua, energia,
transportes e servios postais)
47
so identificadas pelo CCP como entidades abrangidas
pela aplicao da Parte II do CCP
48
.
46
infra nota de rodap n. 27.
47
No artigo 9., n. 1, o legislador identificou as vrias categorias de servios especiais.
48
O Decreto-Lei n. 223/2001, de 9 de Agosto continha o regime adjudicatrio aplicvel formao dos
contratos celebrados nos sectores especiais, foi revogado pelo Decreto-Lei n. 18/2008, de 29 de
J O O HE NR I QUE S PI NHE I R O
34
A concretizao desta orientao comunitria no fcil face recepo
normativa operada pelo CCP, nos artigos 7. a 15. do CCP, em que abundam as
remisses para o prprio CCP e para os textos das Directivas comunitrias sobre
contratos pblicos, excepes s solues legais e limitaes a essas excepes,
formando uma teia normativa difcil de interpretar, sem que seja perceptvel a razo de
ser de tal arte de legislar.
Numa tentativa de clarificao, importa, num primeiro momento, segmentar a
anlise e sugerir que o ponto de partida na aplicao do regime adjudicatrio dos
sectores especiais identificar a actividade em que a entidade opera e verificar se essa
actividade subsumvel no elenco de actividades pertencente aos sectores especiais.
Num segundo momento, dever o intrprete verificar se a entidade adjudicante
em causa, se enquadra no mbito subjectivo especial definido pelo legislador para os
sectores especiais.
Num terceiro e ltimo momento haver o intrprete que apurar se o contrato
que se visa celebrar um dos contratos identificados no CCP como estando submetido
ao regime adjudicatrio dos sectores especiais.
Portanto, a submisso de determinada contratao a este regime adjudicatrio
pressupe a ponderao consecutiva da actividade desenvolvida, da natureza jurdica
da entidade que a desenvolve e do objecto do contrato a celebrar.

1.10.1. Aplicando a metodologia de interpretao sugerida, verificamos que as
entidades adjudicantes referidas no n. 2 do artigo 2., que inclui os organismos de
direito pblico, devero aplicar as regras de incidncia objectiva e subjectiva previstas
no ttulo II da Parte I do CCP, quando os contratos a celebrar digam directa e
principalmente respeito a uma ou vrias das actividades dos sectores especiais (artigo
12. do CCP).
Ou seja, pode verificar-se uma sobreposio do mbito subjectivo de aplicao
do CCP, mas numa lgica de especialidade prevalecem as normas delineadas para os
sectores especiais quando as entidades adjudicantes j estivessem, por fora da sua
natureza jurdica, submetidas aplicao do CCP, pela aplicao do n. 2 do artigo 2..

Como referido, a aplicao do regime dos sectores especiais pressupe uma
subsuno clara da contratao em causa s actividades identificadas pelo legislador

Janeiro, que unificou os regimes adjudicatrios aplicveis s entidades adjudicantes,
independentemente do sector em que operam.
MB I T O DE AP L I C A O D O CDI GO DOS CONT R A T OS
35
como sectores especiais.
Consequentemente, do confronto entre o artigo 7. e o artigo 9. do CCP
resulta que se devem considerar desenvolvidas nos sectores especiais, para efeitos da
aplicao do CCP, as seguintes actividades:

Sector Actividade
gua e energia
Colocao disposio, a explorao e a alimentao de redes fixas de prestao de
servios ao pblico no domnio da produo, do transporte ou da distribuio de
gua potvel, electricidade, gs ou combustvel para aquecimento.
Explorao de uma rea geogrfica com a finalidade de:
Prospectar ou proceder extraco de petrleo, gs, carvo ou outros combustveis
slidos.
Transportes
Colocao disposio dos transportadores areos, martimos ou fluviais quaisquer
terminais de transporte, designadamente aeroportos, portos martimos ou
interiores.
Colocao disposio e a explorao de redes de prestao de servios de
transporte pblico por caminho de ferro, por sistemas automticos, por elctricos,
por trleis, por autocarros ou por cabo, sempre que as condies de
funcionamento, nomeadamente os itinerrios, a capacidade de transporte
disponvel e a frequncia do servio, sejam fixadas por autoridade competente
Servios postais
49

e actividades
conexas
Prestao de servios postais.
Prestao de servios de gesto de servios de correio, anteriores ou posteriores ao
envio postal.
Prestao de servios de valor acrescentado associados via electrnica e
inteiramente efectuados por essa via, incluindo os servios de transmisso
protegida de documentos codificados por via electrnica, os servios de gesto de
endereos e os servios de envio de correio electrnico registado.
Prestao de servios de filatelia.
Prestao de servios que combinem a entrega fsica ou o armazenamento de
envios postais com outras funes no postais.
Prestao de servios financeiros, nomeadamente servios de seguros, servios
bancrios, servios de investimento e servios relativos emisso, compra, venda
ou transferncia de ttulos ou outros instrumentos financeiros ou ainda ao
processamento de ordens de pagamento postal, ordens de transferncia postal ou
outras similares.

Acresce que a prestao de servios postais e actividades conexas s so
consideradas como actividades integradas nos sectores especiais, para efeitos de
aplicao do CCP, se os respectivos servios forem prestados por uma entidade que
preste igualmente servios postais, em condies no expostas concorrncia em
mercado de acesso no limitado.

49
Servios que consistem na aceitao, tratamento, transporte e distribuio de envios postais,
incluindo os que possam ou no ser reservados ao abrigo do disposto no artigo 7. da Directiva
97/67/CE, do Parlamento e do Conselho, de 15 de Dezembro.
J O O HE NR I QUE S PI NHE I R O
36
1.10.2. Mas, nem todas estas actividades esto plenamente inseridas no
conceito de sectores especiais, porque logo no artigo 10. do CCP o legislador introduz
uma srie de excepes relevantes.
Desde modo, no deve ser considerada, para efeitos de interpretao do
conceito sectores especiais e consequentemente para a aplicao do CCP, as
actividades de alimentao de redes fixas de prestao de servios ao pblico no
domnio da produo, transporte ou distribuio de gua potvel ou de electricidade,
previstas no artigo 10. do CCP.
De acordo com este preceito, o intrprete, na aplicao do CCP, dever
considerar as seguintes excepes, que resultam na inexistncia da obrigatoriedade de
aplicar as regras procedimentais previstas na Parte II do CCP:

Sector Actividade excepcionada
gua e energia
A produo de gua potvel ou de electricidade, pela entidade adjudicante,
seja necessria ao exerccio de uma actividade diferente da alimentao de
redes fixas de prestao de servios ao pblico.
A alimentao daquela rede dependa apenas do consumo prprio da entidade
adjudicante e no tenha excedido 30 % da produo total de gua potvel ou
de electricidade dessa entidade, consoante o caso, tomando por referncia a
mdia dos trs ltimos anos, incluindo o ano em curso.
A alimentao de redes fixas de prestao de servios ao pblico no domnio da
produo, transporte ou distribuio de gs ou de combustvel para
aquecimento quando:
a) A produo de gs ou de combustvel para aquecimento pela entidade
adjudicante seja a consequncia inevitvel do exerccio de uma actividade
diferente das actividades dos sectores especiais;
b) A alimentao daquela rede se destine apenas a explorar de maneira mais
econmica a produo de gs ou de combustvel para aquecimento e no
represente mais de 20 % do volume de negcios da entidade adjudicante,
tomando por referncia a mdia dos trs ltimos anos, incluindo o ano em
curso.
Transportes
A prestao de um servio de transporte pblico por autocarro excepcionada
do conceito de sectores especiais quando outras entidades possam tambm
exercer livremente essa actividade, nas mesmas condies, quer num plano
geral quer numa zona geogrfica especfica.

Delimitado o tipo de actividade subjacente subsuno no mbito dos sectores
especiais, possvel elencar o tipo de pessoas colectivas que devem ser consideradas
entidades adjudicantes nos sectores especiais.
Nestes termos, o mbito subjectivo especfico dos sectores especiais inclui:
a) Quaisquer pessoas colectivas, que no se enquadrem no artigo 2. do CCP,
nomeadamente por satisfazerem necessidades de interesse geral com
carcter comercial ou industrial, que exeram uma ou vrias actividades
MB I T O DE AP L I C A O D O CDI GO DOS CONT R A T OS
37
nos sectores da gua, da energia, dos transportes e dos servios postais e
em relao s quais qualquer das entidades adjudicantes referidas no artigo
2. possa exercer, directa ou indirectamente, uma influncia dominante
50
;
b) Quaisquer pessoas colectivas que no sejam entidades adjudicantes, nos
termos do artigo 2., mas que gozem de direitos especiais ou exclusivos no
atribudos no mbito de um procedimento de formao de contrato com
publicidade internacional e que tenham por efeito
51
:
i. Reservar-lhes, isolada ou conjuntamente com outras entidades, o
exerccio de uma ou vrias actividades nos sectores da gua, da
energia, dos transportes e dos servios postais; e
ii. Afectar substancialmente a capacidade de quaisquer outras entidades
exercerem uma ou vrias dessas actividades;
c) Quaisquer pessoas colectivas constitudas exclusivamente por entidades
adjudicantes referidas nas alneas anteriores ou que sejam por elas
maioritariamente financiadas, estejam sujeitas ao seu controlo de gesto
ou tenham um rgo de administrao, de direco ou de fiscalizao cuja
maioria dos titulares seja, directa ou indirectamente, designada por aquelas
entidades, desde que se destinem ao exerccio em comum de actividade
nos sectores da gua, da energia, dos transportes e dos servios postais
52
.
Aps a identificao das actividades compreendidas nos sectores especiais, da
contratao excluda e das entidades adjudicantes, o trilho do intrprete na
interpretao do Ttulo II da Parte I do CCP no termina, j que o artigo 11. do CCP
reserva aos operadores dos sectores especiais um mbito de aplicao objectivo
especial, que se traduz, novamente, numa restrio da aplicao do CCP.
Efectivamente no so todos os contratos outorgados por estas entidades
adjudicantes dos sectores especiais que ficam submetidos disciplina do CCP, mas to
50
O n. 2 do artigo 7. contm, a ttulo exemplificativo, um conjunto de indcios constitutivos da
situao de influncia dominante: entidade dominante tem a maioria do capital social ou a maioria dos
direitos de voto da entidade dominada; a entidade dominante tem o controlo de gesto da entidade
dominada ou a faculdade de designar a maioria dos titulares dos seus rgo de administrao direco
ou fiscalizao.
51
A principal diferena em relao previso da alnea anterior decorre do facto de relativamente a
estas pessoas colectivas beneficirias de um direito exclusivo ou especial, que no tenha sido formado
em ambiente de concorrncia, as entidades adjudicantes do artigo 2. no poderem exercer uma
influncia dominante.
52
Aplica-se a esta alnea a lgica de qualificao dos organismos de direito pblico, que est presente no
n. 2 do artigo 2. do CCP.

J O O HE NR I QUE S PI NHE I R O
38
somente aqueles que preencham os seguintes requisitos cumulativos:
a) contratos que digam directa e principalmente respeito a uma ou a vrias
das actividades por elas exercidas nos sectores da gua, da energia, dos
transportes e dos servios postais; e
b) O objecto desses contratos abranja prestaes tpicas dos seguintes
contratos:
i. Empreitada de obras pblicas cujo valor seja igual ou superior a
4.845.000 euros
53
;
ii. Concesso de obras pblicas;
iii. Concesso de servios pblicos;
iv. Locao ou aquisio de bens mveis, ou aquisio de servios, cujo
valor seja igual ou superior a 387.000 euros
54
.
Sem prejuzo destas limitaes genricas aplicao do CCP, o legislador imps
a aplicao da Parte II do CCP s entidades adjudicantes dos sectores especiais quando
os contratos a celebrar digam respeito a uma ou vrias das actividades desses sectores
e tenham por objecto:
a) Contratos de aquisio de servios de carcter financeiro prestados pelo
Banco de Portugal
55
;
b) Contratos relativos aquisio, ao desenvolvimento, produo ou co-
produo de programas destinados a emisso por parte de entidades de
radiodifuso ou relativos a tempos de emisso.
Em particular, no sector da gua, as entidades adjudicantes referidas pelo n. 1
do artigo 7. esto vinculadas a aplicar a Parte II do CCP, na formao dos seguintes
contratos:
a) Contratos relacionados com projectos de engenharia hidrulica, de
irrigao ou de drenagem, desde que o volume de gua destinada ao
abastecimento de gua potvel represente mais de 20 % do volume total
de gua fornecida de acordo com aqueles projectos ou por instalaes de
53
alnea b) do n. 1 do artigo 16. da Directiva n. 2004/17/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho,
de 31 de Maro, com a redaco que lhe foi conferida pelo Regulamento (CE) n. 1422/2007 da
Comisso, de 4 de Dezembro de 2007
54
Alnea a) do n. 1 do artigo 16. da Directiva n. 2004/17/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho,
de 31 de Maro, com a redaco que lhe foi conferida pelo Regulamento (CE) n. 1422/2007 da
Comisso, de 4 de Dezembro de 2007.
55
Lei orgnica do Banco de Portugal, aprovada pela Lei n. 5/98, de 31 de Janeiro, com as alteraes
introduzidas pelos Decretos-Lei n.s 118/2001, de 17 de Abril, 50/2004, de 10 de Maro e 39/2007, de
20 de Fevereiro.
MB I T O DE AP L I C A O D O CDI GO DOS CONT R A T OS
39
irrigao ou de drenagem;
b) Contratos relacionados com a rejeio ou o tratamento de guas
residuais
56
.

1.11. Contratao excluda nos sectores especiais
Tal como sucede para a contratao pblica comum (artigos 4. e 5. do CCP),
nos sectores especiais tambm existem contratos excludos.
De acordo com o artigo 13. do CCP, o mbito de aplicao objectivo, definido
nos artigos 11. e 12. do CCP, deixa de ser relevante para a vinculao dessas
entidades adjudicantes adopo de um procedimento adjudicatrio quando se
pretenda celebrar:
a) Contrato a executar num pas terceiro, desde que tal execuo no
implique a explorao fsica de uma rede pblica ou de uma rea geogrfica
no interior do territrio da Unio Europeia;
b) Contratos a celebrar por uma entidade adjudicante cuja actividade esteja
directamente exposta concorrncia
57
em mercado de acesso no
limitado, desde que tal seja reconhecido pela Comisso Europeia, a pedido
do Estado Portugus, da entidade adjudicante em causa ou por iniciativa da
prpria Comisso Europeia, nos termos do disposto no artigo 30. da
Directiva n. 2004/17/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 31 de
Maro;
c) Contrato a celebrar entre uma entidade adjudicante abrangida pelas alneas
a) ou b) do n. 2 do artigo 2. (organismos de direito pblico) e uma
empresa sua associada ou uma entidade abrangida pela alnea d) do
mesmo nmero da qual aquela entidade adjudicante faa parte
(associaes nas quais os organismos de direito pblico exeram uma
56
Decreto-Lei n. 379/93, de Novembro e Decreto-Lei n. 90/2009, de 9 de Abril, referentes ao regime
de explorao e gesto dos sistemas multimunicipais e municipais de captao, tratamento e
distribuio de gua para consumo pblico, de recolha, tratamento e rejeio de efluentes e de recolha
e tratamento de resduos slidos e Decreto-Lei n. 90/2009, de 9 de Abril, referente ao regime de
Parcerias entre o Estado e as Autarquias Locais para a explorao e gesto de sistemas municipais de
abastecimento pblico de gua, de saneamento de guas residuais urbanas e de gesto de resduos
urbanos
57
De acordo com o n. 2 do artigo 30. da Directiva n. 2004/17/CE, interferem no juzo de exposio
concorrncia critrios como as caractersticas dos produtos ou servios em causa, a existncia de
produtos ou servios alternativos, os preos e a presena, real ou potencial, de mais do que um
fornecedor dos produtos ou servios em questo.
J O O HE NR I QUE S PI NHE I R O
40
influncia, jurdica ou financeira, relevante)
58
;
d) Contrato a celebrar entre uma entidade adjudicante abrangida pela alnea
d) do n. 2 do artigo 2. e uma entidade abrangida pelas alneas a) ou b) do
mesmo nmero ou uma empresa associada a esta ltima;
e) Contrato a celebrar entre uma entidade adjudicante abrangida pelas alneas
a) ou b) do n. 1 do artigo 7. e uma empresa sua associada ou uma
entidade abrangida pela alnea c) do mesmo nmero, da qual aquela
entidade adjudicante faa parte;
f) Contrato a celebrar entre uma entidade adjudicante abrangida pela alnea
c) do n. 1 do artigo 7. e uma entidade abrangida pelas alneas a) ou b) do
mesmo nmero ou uma empresa associada a esta ltima.

As excluses previstas nas alneas c) a f) s se aplicam desde que, pelo menos,
80 %
59
da mdia do volume de negcios da empresa associada nos ltimos trs anos,
em matria de obras, de bens mveis ou de servios, consoante o caso, provenha da
realizao dessas obras, do fornecimento desses bens ou da prestao desses servios
entidade qual aquela se encontra associada ou, caso a empresa associada esteja
constituda h menos de trs anos, desde que esta demonstre, nomeadamente por
recurso a projeces da sua actividade, que o respectivo volume de negcios
credvel.
O conceito de empresa associada densificado no artigo 14. do CCP: qualquer
pessoa colectiva cujas contas anuais sejam consolidadas com as da entidade
adjudicante nos termos do disposto na Stima Directiva n. 83/349/CEE, do Conselho,
de 13 de Junho, ou, no caso de a entidade adjudicante no se encontrar abrangida pela
referida Directiva:
a) Qualquer pessoa colectiva sobre a qual a entidade adjudicante possa
exercer, directa ou indirectamente, uma influncia dominante em virtude,
nomeadamente, de deter a maioria do capital social, a maioria dos direitos
de voto, o controlo de gesto ou o direito de designar, directa ou
58
Esta entidade deve ter sido criada para desenvolver a sua actividade no sector da gua, energia, dos
transportes ou dos servios postais durante um perodo mnimo de 3 anos e os instrumentos jurdicos
que as constituem devem estabelecer que as entidades que dela fazem parte as integram, pelo menos,
durante 3 anos.
59
Se as obras, os bens mveis ou os servios forem, respectivamente, realizados, fornecidos ou
prestados entidade adjudicante por mais do que uma empresa associada, a percentagem referida
calculada tendo em conta o volume total de negcios, em matria de obras, de bens mveis ou de
servios, de todas as empresas associadas.
MB I T O DE AP L I C A O D O CDI GO DOS CONT R A T OS
41
indirectamente, a maioria dos titulares de um rgo de administrao,
direco ou fiscalizao;
b) Qualquer pessoa colectiva que possa exercer, directa ou indirectamente,
uma influncia dominante sobre a entidade adjudicante, em virtude de
qualquer uma das situaes referidas na alnea anterior;
c) Qualquer pessoa colectiva que, conjuntamente com a entidade
adjudicante, esteja sujeita, directa ou indirectamente, influncia
dominante de uma terceira entidade, em virtude de qualquer uma das
situaes referidas na alnea a).

2. Incio do procedimento
2.1. Deciso de contratar
A deciso de contratar inicia o procedimento e pode aglutinar um conjunto de
outras decises instrumentais que so relevantes para a contratao, tais como a
escolha do procedimento de adjudicao, a aprovao das peas do procedimento e a
nomeao do jri, ou comisso, nos casos de ajuste directo.

2.1.1. Apesar do silncio da lei, recomenda-se que o decisor divulgue a deciso
de contratar. O acto que determina o incio do procedimento (artigo 36., n. 1 do CCP)
deve ser exteriorizado de forma a ser conferida a sua legalidade pelos interessados,
nomeadamente para se perceberem os motivos que levam a entidade adjudicante a
realizar despesa, o enquadramento oramental do acto, o interesse pblico a
prosseguir atravs da outorga de um contrato com um determinado objecto
60
.
Acresce destacar que a necessidade de divulgao do acto da deciso de
contratar no consumida pelo anncio publicado no Dirio da Repblica ou Jornal
Oficial da Unio Europeia, porquanto nem todos os procedimentos so publicitados
nestes termos; veja-se o caso do ajuste directo com consulta apenas a um interessado,
com base em critrios materiais. Tambm por este argumento se sustenta a
necessidade de conferir um tratamento autnomo deciso de contratar, que aglutina
a deciso de autorizao de despesa
61
.
60
FAUSTO DE QUADROS, O concurso pblico na formao do contrato administrativo, in Revista da
Ordem dos Advogados, 1987, III, pgina 707.
61
O artigo 36., n. 1 do CCP parece contribuir para desmobilizar a controvrsia doutrinria existente a
propsito da dicotomia entre a abertura do concurso e o incio do procedimento adjudicatrio. Ter
prevalecido o entendimento de MARGARIDA OLAZABAL CABRAL que sustenta que o procedimento se
J O O HE NR I QUE S PI NHE I R O
42
Como observa TIAGO DUARTE
62
, impe-se a publicitao da deciso de
contratar, quanto mais no seja para fixar a legislao aplicvel ao procedimento, para
que o acto seja conhecido pelos interessados na sua impugnao e, por maioria de
razo, para se poder contar o respectivo prazo de impugnao judicial.
No claramente perceptvel porque motivo a deciso de contratar no est
submetida a uma fundamentao expressa, j que tal exigncia se impe para a
deciso de escolha do procedimento (artigo 38. do CCP).
Em prol da transparncia na actividade contratual, elevada a princpio pelo n. 4
do artigo 1. do CCP, seria, manifestamente, prefervel que o CCP tivesse acolhido
contedos mnimos vinculativos na fundamentao da deciso de contratar, tais como
identificao da necessidade a satisfazer, estimativa de custo associado e a
oportunidade do acto.
Em sntese, o surgimento das plataformas electrnicas na dinmica dos
contratos pblicos um convite ao aprofundamento da transparncia, da a defesa da
publicitao, nesse meio de divulgao, da deciso de contratar.

2.2. Autorizao de despesa
data da elaborao deste comentrio mantm-se em vigor os artigos 16. a
22. do Decreto-Lei n. 197/99, de 8 de Junho, que definem os limites de competncia
para a autorizao de realizao de despesa pblica.
Assim, o quadro de competncias influenciado pela natureza da pessoa
colectiva e do rgo que pratica o acto de autorizao de realizao de despesa
pblica, sendo que na pessoa colectiva Estado tm competncia prpria para autorizar
despesa, at aos montantes legalmente definidos, os rgos Director-Geral ou
equiparado, Secretrio de Estado, Ministro, Primeiro-Ministro e Conselho de Ministros;
nas autarquias locais tm competncia para autorizar despesa os Presidentes de
cmara, os conselhos de administrao dos servios municipalizados, as cmaras
municipais, as juntas de freguesia, o conselho de das associaes de autarquias locais e
o rgo executivo de entidades equiparadas a autarquias locais; nos organismos
dotados de autonomia administrativa e financeira (inclui institutos pblicos) tm
competncia para autorizar despesa os respectivos rgos mximos (artigos 17. e 18.
do Decreto-Lei n. 197/99, de 8 de Junho).

inicia com o acto de abertura (O concurso pblico nos contratos administrativos, Almedina, 1999, pgina
141), que sendo um acto complexo absorve vrios actos preparatrios dirigidos ao mesmo fim.
62
TIAGO DUARTE, A deciso de contratar no Cdigo dos Contratos Pblicos: da idade do armrio
idade dos porqus, in Estudos de Contratao Pblica I, Coimbra Editora, 2008, pginas 176 e 177.
MB I T O DE AP L I C A O D O CDI GO DOS CONT R A T OS
43
A autorizao de despesa noutras entidades adjudicantes, como associaes
pblicas e organismos de direito pblico, dever ser conferida face aos estatutos e
regimentos que regulam a sua actividade.
Para agilizar o processo de deciso, a lei ampliou a admissibilidade da delegao
de competncias, impedindo a prtica deste acto apenas quanto qualificao de
concorrentes ou adjudicao de propostas (artigos 109., n. 1, e 69, n. 2 do CCP).
uma soluo mais flexvel do que a prevista nos artigos 27. a 29. do Decreto-
Lei n. 197/99, de 8 de Junho, desde logo porque no evidencia quaisquer limites
faculdade de subdelegao, que se integra no ncleo de deciso da entidade
competente para autorizar a despesa e que, no contexto da realizao de despesa,
pode ser exercida livremente (artigo 36. do Cdigo de Procedimento Administrativo).
A ttulo de exemplo, a competncia para a realizao de despesas, sem limite,
no integradas em planos ou programas plurianuais legalmente aprovados, do
Conselho de Ministros; mas, ao abrigo da legislao revogada com a entrada em vigor
do CCP, considerava-se delegada no Primeiro-ministro, que podia, casuisticamente,
subdelegar no Ministro das Finanas (artigos 28. do Decreto-Lei n. 197/99, de 8 de
Junho). Actualmente esta competncia continua a ser do Conselho de Ministros,
todavia pode ser delegada no Primeiro-ministro e se no for inserida reserva expressa
no acto de delegao, este pode subdelegar, nos termos em que entender, a referida
competncia.
Destaca-se a possibilidade conferida pelo n. 3 do artigo 109. do CCP, que
estabelece a correspondncia entre a delegao da competncia para a deciso de
contratar e a delegao de todos os actos cuja competncia esteja, no CCP, conferida
ao rgo competente para praticar aquele acto. Assim, o rgo delegado ao receber a
competncia para a deciso de contratar recebe, automaticamente, a delegao de
competncias para:
a) Escolher o procedimento de adjudicao a adoptar (artigo 38. do CCP);
b) Aprovar as peas do procedimento (artigo 40., n. 2 do CCP);
c) Rectificar erros ou omisses (artigo 50., n. 3 do CCP);
d) Emitir pronncia sobre lista de erros e omisses apresentados pelos
concorrentes (artigo 61., n. 5 do CCP);
e) Prorrogar o prazo para apresentao de propostas (artigo 64., n. 4 do
CCP);
f) Decidir sobre a classificao de documentos da proposta (artigo 66., n. 2
do CCP);
J O O HE NR I QUE S PI NHE I R O
44
g) Designar o jri e/ou peritos para coadjuvar o jri (artigos 67., n. 1 e 68.,
n. 6 do CCP);
h) Delegar competncias no jri (artigo 69., n. 2 do CCP);
i) Fundamentar a qualificao de preo anormalmente baixo (artigo 71., n.
2 do CCP);
j) Adjudicar uma proposta (artigo 73., n. 1 do CCP);
k) Notificar o adjudicatrio da deciso de adjudicao, prazo para prestar
cauo e confirmar compromissos relativos a subcontrataes (artigo 77.,
n. 2 do CCP);
l) Solicitar documentos legalmente exigidos (artigo 81., n. 8 do CCP);
m) Solicitar documentos de habilitao na verso original (artigo 83., n. 4 do
CCP);
n) Dispensar a reduo do contrato a escrito (artigo 95., n. 2 do CCP);
o) Aprovar a minuta do contrato (artigo 98., n. 1 do CCP);
p) Propor ajustamentos ao contedo do contrato (artigo 99., n. 1 do CCP);
q) Representar a entidade adjudicante na outorga do contrato (artigo 106.,
n. 1 do CCP).
r) A identificao deste conjunto de competncias delegadas ipso jure no
prejudica a existncia de outras, inseridas no regime especfico dos
procedimentos de adjudicao, que se consideram igualmente delegadas
com a delegao do acto de autorizar a despesa, nomeadamente a escolha
sobre as entidades a convidar no procedimento de ajuste directo.

2.3. Especificidades das parcerias pblicoprivadas
A formao de contratos que configurem parcerias pblico-privadas segue um
regime especfico para a formao da deciso de contratar. Para entidades
adjudicantes como o Estado, Regies Autnomas e Institutos Pblicos a deciso de
contratar compete aos membros do governo responsveis pela rea das finanas e da
tutela da rea governativa em causa (artigo 37. do CCP).
Contudo, enquanto que para outros contratos a lei apenas regula a atribuio
da competncia para a deciso de contratar, sobrando para a interpretao doutrinria
o itinerrio da formao desse acto, nas parcerias pblico-privadas a formao do acto
de autorizao de despesa submetida a procedimentos especficos previstos no
Decreto-Lei n. 86/2003, de 26 de Abril.
MB I T O DE AP L I C A O D O CDI GO DOS CONT R A T OS
45
Apesar de o artigo 37. do CCP remeter a figura e regime das parcerias pblico-
privadas para legislao prpria (com este mbito e funo especficas apenas se
conhece o Decreto-Lei n. 86/2003), assiste-se a uma controvrsia interpretativa entre
estes dois textos que consideramos oportuno assinalar.
Uma interpretao possvel, defendida por PEDRO SIZA VIEIRA
63
, considera
revogado o Decreto-Lei n. 86/2003, de 26 de Abril devido ao teor do n. 2 do artigo
14. do Decreto-Lei n. 18/2008, de 29 de Janeiro ( igualmente revogada toda a
legislao relativa s matrias reguladas pelo Cdigo dos Contratos Pblicos, seja ou
no com ele incompatvel).
Esta posio no demonstra, porm, porque motivo haveria o legislador de
revogar um conjunto de normas procedimentais especficas, sem que as mesmas
fossem substitudas por normas ulteriores com similar funo. De facto, as parcerias
pblico-privadas tm por trao caracterstico a transmisso de uma parte substancial
do risco do contrato a outorgar para o parceiro privado, como contrapartida da
remunerao, a longo prazo, da actividade do adjudicatrio. Justifica-se, por isso, que
as normas que vinculam os promotores pblicos a ponderar a alocao do risco, a
estimar a sustentabilidade da estrutura de custos em funo da programao
financeira das receitas do sector pblico e geradas pelo prprio projecto, continuem a
vigorar e a parametrizar a formao da vontade de autorizar um procedimento
adjudicatrio de formao de uma parceria pblico-privada.
Esta interpretao apoia-se tambm no entendimento de NAZAR DA COSTA
CABRAL
64
, que considera a coexistncia do Decreto-Lei n. 86/2003 e do CCP por terem
vocaes e alvos diferentes. Segundo esta Autora, o Decreto-Lei n. 86/2003 visa
regular a interveno em diferentes fases de uma parceria pblico-privada de
departamentos governamentais e de membros do Governo, enquanto que o CCP
dirige-se constituio da relao contratual entre os parceiros pblico e privado.
Ainda segundo esta Autora, enquanto que o Decreto-Lei n. 86/2003 um produto de
direito econmico, erigido em defesa de um modelo poltico de interveno do Estado,
o CCP um produto de direito administrativo gizado para regular as relaes entre a
administrao e os particulares na actividade de contratao pblica.
Observa-se, tambm, a discusso sobre a vigncia da norma relativa reposio
do equilbrio financeiro do contrato (artigo 14.-C do Decreto-Lei n. 86/2003, de 26 de
Abril), devido alegada sobreposio das matrias constantes do artigo 282. do CCP;
63
PEDRO SIZA VIEIRA, O Cdigo dos Contratos Pblicos e as parcerias pblico-privadas, in Estudos de
Contratao Pblica I, Coimbra Editora, 2008, pginas 481 e seguintes.
64
NAZAR DA COSTA CABRAL, As Parcerias PblicoPrivadas, Almedina, 2008, pgina 148.
J O O HE NR I QUE S PI NHE I R O
46
no acompanhamos, contudo, o entendimento revogatrio defendido por GONALO
GUERRA TAVARES e NUNO MONTEIRO DENTE
65
, porque a disciplina do Decreto-Lei n.
86/2003 no afastada pelo cariz marcadamente genrico e dirigido a quaisquer
contratos que evidencia o artigo 282. do CCP. Apesar de tudo, na obra mais recente
destes autores
66
a posio sobre a revogao parcial do Decreto Lei n. 86/2003 no
explicitada, limitando-se o seu comentrio, sobre o artigo 37. do CCP, a declarar a
coincidncia, sem reservas, entre a remisso prevista no CCP e o regime supra referido
das parcerias pblico-privadas.
Em abono de opinio contrria s teses revogatrias, deve sublinhar-se que o
legislador enunciou no n. 1 do artigo 14. do Decreto-Lei n. 18/2008, de 29 de
Janeiro, normas expressamente revogadas, omitindo qualquer referncia ao Decreto-
Lei n. 86/2003, de 26 de Abril.
Atendendo relevncia do tema parcerias pblico-privadas no universo da
contratao pblica, considera-se assente que se tivesse havido inteno revogatria
do diploma que regula a sua formao, a mesma seria explicitada pelo legislador;
tambm no seria coerente prever no CCP remisses para legislao prpria se
houvesse inteno de a revogar, legando ordem jurdica uma remisso para o vazio.

2.4. Escolha do procedimento
A escolha do procedimento pressupe a ponderao da sua adequao ao
objecto da contratao.
Embora a escolha entre o ajuste directo, o concurso pblico e concurso limitado
por prvia qualificao no esteja dependente da demonstrao de requisitos
materiais previamente fixados na lei, ao contrrio do que acontece com o
procedimento por negociao e o dilogo concorrencial (artigos 17. a 21., 29. e 30.
do CCP), o decisor deve enunciar a motivao da sua escolha para que seja possvel
sindicar a prossecuo do interesse pblico, ou o respeito pelos princpios definidos no
n. 4 do artigo 1. do CCP: transparncia, igualdade e concorrncia.
No indiferente para os operadores econmicos a opo entre um
procedimento de ajuste directo, com convite a um interessado, e um procedimento
concursal que submete o contedo do contrato a celebrar concorrncia.
Tal opo pode configurar, ab initio, o afastamento de uma pluralidade de
65
GONALO GUERRA TAVARES e NUNO MONTEIRO DENTE, Cdigo dos Contratos Pblicos..., pgina 98.
66
GONALO GUERRA TAVARES e NUNO MONTEIRO DENTE, Cdigo dos Contratos Pblicos (Regime da
Contratao Pblica), Volume I, Almedina, 2009, pginas 54, 55 e 197.
MB I T O DE AP L I C A O D O CDI GO DOS CONT R A T OS
47
interessados em outorgar contratos pblicos quando a escolha se baseie em critrios
materiais de escolha do procedimento (artigos 23. a 30.); a fundamentao servir o
propsito de enunciar o cumprimento dos requisitos que a lei prev, permitindo a
qualquer interessado aferir da correco e/ou validade do acto de escolha do
procedimento.
Alis, este acto pode ser impugnado contenciosamente, com a consequente
anulao ou declarao de nulidade do contrato, atravs de uma aco administrativa,
que pode dar origem a um procedimento cautelar relativo a contencioso pr
contratual [cfr artigos 4., n. 2, alnea e), artigo 46., n. 3 e 47., n. 2 alnea c) e
100. do CPTA]. So vrias as hipteses que poderamos enunciar para demonstrar a
necessidade da fundamentao enquanto meio de acautelar a prossecuo dos
referidos princpios.
A ttulo de exemplo, podemos enunciar um caso frequente. Dispe a alnea c)
do n. 1 do artigo 24. do CCP que pode optar-se pelo ajuste directo quando: na
medida do estritamente necessrio e por motivos de urgncia imperiosa resultante de
acontecimentos imprevisveis pela entidade adjudicante, no possam ser cumpridos os
prazos inerentes aos demais procedimentos, e desde que as circunstncias invocadas
no sejam, em caso algum, imputveis entidade adjudicante. Como se
compreender, estamos perante circunstncias excepcionais, que derrogam o Princpio
Comunitrio da Igualdade de Tratamento, e que permitem a atribuio directa a um
interessado do direito de executar um contrato pblico, pelo que antes de decidir
outorgar um contrato com base nesta norma, a entidade adjudicante deve
fundamentar o preenchimento factual de cada dos seus requisitos cumulativos: i)
objecto contratual limitado ao estritamente necessrio; ii) urgncia imperiosa na
contratao; iii) motivada por acontecimentos imprevisveis; iv) impossibilidade de
cumprimento de prazos; v) circunstncias inimputveis entidade adjudicante
67
.
Entre ns, o Tribunal de Contas revela-se zeloso na censura do abuso do recurso
a ajustes directos indevidamente fundamentados na urgncia imperiosa, para subtrair
a outorga de contratos ao contexto de mercado, o que conduz a uma injustificada
omisso de concurso pblico o qual, sendo obrigatrio, determina a nulidade da
adjudicao e, consequentemente, do contrato por falta de elemento essencial
68
.

67
O Acrdo Comisso/Grcia do Tribunal de Justia, de 2 de Junho de 2005, processo n. C-394/02.
68
Entre vrios, Acrdo de Recurso n. 4/2005 da 1. Seco em Plenrio (processo n. 912/2004)

J O O HE NR I QUE S PI NHE I R O
48
2.5. Agrupamentos de entidades adjudicantes
No momento da deciso de contratar pode ser equacionada a constituio de
agrupamentos de entidades adjudicantes, o que se justifica quando o contrato a
outorgar seja do interesse de todas as entidades, ou todas possam beneficiar da
possibilidade de contratao, por ajuste directo, ao abrigo de acordos-quadro [alnea e)
do n. 1 do artigo 26. e 251. a 259. do CCP].
O procedimento deve ser obrigatoriamente conduzido por uma entidade que
represente todos os membros do agrupamento.
Alm destas situaes o CCP permite a formao de agrupamentos de
entidades adjudicantes para a adopo de um concurso de concepo nos domnios
artstico, do ordenamento do territrio, do planeamento urbanstico, da arquitectura,
da engenharia ou do processamento de dados (artigo 223. do CCP).
A tramitao de procedimentos adjudicatrios por agrupamentos de entidades
adjudicantes pressupe decises conjuntas, ainda que formadas com diferentes
procedimentos, prprios de cada uma das entidades em causa.
Podero coexistir actos de rgos singulares e deliberaes de rgos colegiais
que incidem sobre matrias comuns como a deciso de contratar, a deciso de escolha
do procedimento, deciso de qualificao dos candidatos e a deciso de adjudicao,
que resultam da convergncia de procedimentos de formao de vontade de todos os
membros do agrupamento.
O que efectivamente interessa que durante a instruo do procedimento
adjudicatrio fiquem documentadas as diferentes decises tomadas pelas entidades
que integram o agrupamento.
Por fim, deve assinalar-se que a formao do agrupamento de entidades
adjudicantes deve ser logo evidenciada no anncio do procedimento, especificamente
na identificao da entidade adjudicante (cfr, entre outros, o Anexo I da Portaria n.
701-A/2008, de 29 de Julho).

3. Suporte (electrnico) da contratao
3.1. Enquadramento da contratao electrnica
O CCP proclama objectivos de gesto ambiciosos, como a desmaterializao dos
procedimentos adjudicatrios, a reduo de custos e o ganho de eficincia pela aposta
nas tecnologias de informao e, por essa via, pretende garantir a transparncia na
actividade de contratao pblica.
MB I T O DE AP L I C A O D O CDI GO DOS CONT R A T OS
49
Anteriormente, j o Decreto-Lei n. 104/2002, de 12 de Abril, revogado pelo
CCP, previa a possibilidade de serem efectuadas por via electrnica as aquisies de
bens reguladas pelo Decreto-Lei n. 197/99, de 8 de Junho, quando fossem promovidas
por servios e organismos integrados na administrao estadual directa e indirecta
69
.
A aplicao do Decreto-Lei n. 104/2002, de 12 de Abril no foi conclusiva
quanto ao juzo de oportunidade de generalizar a contratao pblica electrnica. O
diploma tinha objectivos limitados, apenas expressava a possibilidade de as entidades
adjudicantes da administrao directa e indirecta do Estado contratarem bens e
servios por via electrnica, no vinculava as entidades adjudicantes ao cumprimento
de qualquer obrigao ou resultado mensurvel.
Em complemento desta medida legislativa, o Governo reiterou o seu
compromisso com a contratao electrnica atravs da inscrio no Plano de Aco
para o Governo Electrnico
70
de um conjunto de iniciativas impulsionadoras de vrios
projectos piloto de compras pblicas electrnicas que contriburam para aumentar a
confiana na contratao desmaterializada.
Em suma, o caminho da contratao pblica electrnica foi sendo percorrido,
de tal forma que no perodo de elaborao e discusso do CCP a matria j estava
suficientemente consolidada, inclusivamente por observao das prticas do mercado
da construo civil
71
, para fundamentar uma alterao legislativa substancial.
Nesta senda, o CCP foi permevel s posies favorveis generalizao do
comrcio electrnico, acabando por impor s entidades adjudicantes a obrigatoriedade
de promover os procedimentos adjudicatrios em plataformas electrnicas, a partir de
31 de Outubro de 2009
72
.
Todavia, temos que sublinhar que esta opo no tem paralelo nas Directivas
relativas aos contratos pblicos, traduzindo-se o regime imposto pelo CCP numa
originalidade do legislador nacional. Esta concluso extrai-se do confronto entre os
pontos 35 e 46, de idntico teor, dos prembulos das Directivas n.s 2004/17/CE e
2004/18/CE, que apontavam para uma paridade na utilizao de meios electrnicos e
69
Alm das iniciativas legislativas, tambm no exerccio da funo executiva o Governo assumiu a
promoo do desenvolvimento da contratao electrnica, tendo, atravs da Resoluo de Conselho de
Ministros n. 143/2000, de 8 de Setembro, estabelecido a generalizao das prticas de comrcio
electrnico na Administrao Pblica e a regulamentao legislativa necessria como metas de boa
governao a atingir.
70
Resoluo de Conselho de Ministros n. 108/2003, de 12 de Agosto.
71
A soluo informtica E-constroi constituiu um mercado electrnico sobre a internet para o sector da
construo, aberto a todos os profissionais e a todas as empresas relacionadas com esta actividade.
72
Esta data foi introduzida pelo Decreto-Lei n. 223/2009, de 11 de Setembro.
J O O HE NR I QUE S PI NHE I R O
50
outros meios de comunicao e intercmbio de informaes. Este entendimento
depois consagrado nos artigos 48. e 42. dos referidos diplomas comunitrios que
estipulam uma liberdade de escolha da entidade adjudicante quanto aos meios de
comunicao disponveis (carta, fax, telefone, meios electrnicos), ou para uma
combinao dos mesmos.
certo que neste, como noutros domnios, se regista uma postura vanguardista
do Estado Portugus na adopo generosa de solues electrnicas para suportar o
relacionamento com os interessados nos procedimentos administrativos. Ainda assim,
matrias to sensveis como a preservao da intangibilidade dos princpios da
concorrncia, da transparncia e da igualdade merecem ponderao.
A prtica e as incidncias confirmaro a (in)suficincia da criao legislativa.

3.2. Legislao complementar do CCP em matria de contratao
electrnica
A ambio electrnica do CCP originou desde logo a necessidade de publicar
legislao complementar que munisse os operadores e decisores com instrumentos
executrios dos comandos normativos inseridos no CCP.
Com este objectivo, o Decreto-Lei n. 143-A/2008, de 25 de Julho, veio regular
matrias relevantes de suporte aplicao do CCP como a encriptao e classificao
de documentos, as assinaturas electrnicas, o envio de propostas, candidaturas e
solues, a determinao da data e hora de apresentao da proposta, candidatura ou
soluo, a confidencialidade, todas essenciais para garantir o cumprimento dos
procedimentos adjudicatrios.
Num plano operativo, a Portaria n. 701-G/2008, de 29 de Julho uniformizou um
conjunto de contedos aplicveis aos procedimentos adjudicatrios.
Neste diploma destaca-se a importncia do Captulo II que incide sobre a
utilizao das plataformas electrnicas no procedimento de formao de um contrato
pblico.
Nos artigos 12. a 25. os interessados podero antecipar informao
relativamente aos actos e fases dos procedimentos adjudicatrios, incluindo:
a) O acesso aos documentos produzidos no mbito do procedimento pela
entidade adjudicante e pelos concorrentes;
b) A recepo e emisso de notificaes e comunicaes, com identificao
precisa da hora em que so realizados estes actos;
c) O anncio das datas de referncia para recepo de propostas, pedidos de
MB I T O DE AP L I C A O D O CDI GO DOS CONT R A T OS
51
esclarecimentos e lista de erros e omisses;
d) As caractersticas tcnicas e de organizao dos ficheiros informticos que
contm os documentos que constituem as propostas;
e) As reas especificas de carregamento das propostas e de formulrios que
devam ser preenchidos pelos concorrentes;
f) As regras de codificao e modo de carregamento das propostas e
identificao dos concorrentes;
g) Encriptao de contedos e aposio de assinaturas electrnicas;
h) Identificao do momento e efeitos de submisso das propostas, momento
e condies de disponibilizao das propostas ao jri do procedimento;
i) Emisso de formulrios electrnicos de cada procedimento
73
e troca de
dados entre plataformas electrnicas.
Tomando por base o regime procedimental do concurso pblico, que o regime
base da maioria dos procedimentos, pode seguir-se, sequencialmente, as operaes
desenvolvidas na plataforma electrnica pelas entidades adjudicantes e pelos
interessados em contratar.














73
A Portaria 701-G/2008, de 29 de Julho prev que sejam gerados blocos de dados (denominados
fichas) relativos ao envio dos convites, abertura de candidaturas, abertura de solues, abertura de
propostas e habilitao do adjudicatrio. Estes blocos destinam-se a ser transmitidos ao portal dos
contratos pblicos e encontram-se definidos nos Anexos II a VI da Portaria em referncia.
Notificaes e comunicaes (artigo 13. da Portaria
701-G/2008)
Pode ser exigido o
pagamento de preo para
aceder s peas do
procedimento (133./3 do
CCP)
Disponibilizao
das peas do
procedimento
(133./2 do CCP)
Devoluo do
preo (134. do
CCP)
Registo e ordenao
(11./1 e 5 da Portaria
701/G-2008)
Informao sobre
datas de referncia
(14. da Portaria
701/G-2008)
Interligao com
outros portais
J O O HE NR I QUE S PI NHE I R O
52

Assim, o procedimento tornado pblico com o anncio do concurso publicado
no Dirio da Repblica e Jornal Oficial da Unio Europeia, se o contrato a celebrar
ultrapassar os limiares, podendo ser igualmente divulgado atravs da plataforma
electrnica.
As plataformas devem assegurar a interligao com o portal do Dirio da
Repblica, com o Jornal Oficial da Unio Europeia e quando estejam em causa
contratos de empreitada de obras pblicas e concesso de obras pblicas, com o portal
do Instituto da Construo e do Imobilirio [artigo 8., alnea b) da Portaria n. 701-
G/2008, de 29 de Julho].
Devendo, tambm, as plataformas garantir o registo e ordenao sequencial de
todos os interessados que se registem na plataforma, sendo o registo uma condio
prvia para obter os documentos concursais (acto dependente do pagamento de um
preo adequado
74
) e assegurar a inscrio no procedimento, bem como dos
concorrentes que apresentem propostas (artigo 11. da Portaria n. 701-G/2008, de 29
de Julho).
O registo , portanto, uma condio essencial para que os interessados tenham
acesso s peas do procedimento, aos esclarecimentos e s rectificaes da autoria da
entidade adjudicante, s suas decises de prorrogao do prazo, s listas de erros e
omisses aceites pela entidade adjudicante e s comunicaes e notificaes na fase
prvia de apresentao de propostas (artigo 12. da Portaria n. 701-G/2008, de 29 de
Julho).
Em particular, as plataformas electrnicas suportam as notificaes e
comunicaes que se estabeleam entre a entidade adjudicante e os interessados e/ou
concorrentes relativas ao procedimento adjudicatrio, atravs do envio automtico de
mensagens electrnicas aps a submisso de determinado contedo na plataforma
A certeza e segurana na tramitao do procedimento so asseguradas com a
disponibilizao das datas de referncia relativas a aspectos fulcrais, tais como o termo
do prazo para a apresentao dos pedidos de esclarecimentos e das propostas, bem
como da data e hora de termo do prazo da lista de erros e omisses (artigo 14. da
Portaria n. 701-G/2008, de 29 de Julho).
74
No Acordo n. 168/09, de 23 de Novembro (Processo 1352/09), o Tribunal de Contas declarou que:
a) O preo da disponibilizao das peas concursais deve corresponder apenas ao custo das cpias
autenticadas dos correspondentes documentos;
b) Esse custo inclui os custos das matriasprimas, de outros materiais directos consumidos, da mo
deobra directa e de outros gastos gerais de fabrico gastos na produo dessas cpias ().
MB I T O DE AP L I C A O D O CDI GO DOS CONT R A T OS
53
Acresce que, se o uso da tecnologia potencia a celeridade da comunicao, a
reduo dos custos com o suporte das declaraes negociais e, em certa medida, a
transparncia do procedimento, porque se permite uma maior exposio de contedos
durante mais tempo anlise dos interessados
75
, o conjunto de procedimento e
diligncias associados apresentao de propostas requer uma rigorosa preparao e
planeamento, de forma a prevenir erros que so sancionados com a no admisso ou
excluso.















De facto, os interessados na apresentao de uma proposta devero assegurar
que os ficheiros que as contm cumprem as exigncias de forma e contedo
identificadas pelas entidades adjudicantes no programa de procedimento, que podem
incluir: a organizao dos ficheiros; o nmero; a dimenso; o ttulo; a apresentao da
informao; o formato; as aplicaes informticas de suporte (artigo 15. da Portaria
n. 708-G/2008, de 29 de Julho).
Dever ter-se em conta que a submisso de uma proposta no pressupe,
apenas, a submisso dos documentos que a suportam, mas tambm o preenchimento
75
O acesso s propostas, aps a sua abertura, e demais actos concursais passa a estar acessvel durante
mais tempo e em condies mais favorveis de consulta, nomeadamente em qualquer momento aps a
sua desencriptao pelo jri e at 6 meses aps a concluso do procedimento adjudicatrio (n. 4 do
artigo 20. da Portaria n. 701-G/2008, de 29 de Julho).
Rectificaes e
prestaes de
esclarecimento
(50./4 CCP
Disponibilizao
das listas de erros
e omisses (61./4
CCP)
Apresentao dos
documentos que
constituem as propostas
ou candidaturas (62./1 e
170./1 o CCP);
Documentos
classificados (66. do
CCP)
Preenchimento de
formulrio a enviar para
portal dos contratos (DL
143-A/2008)
Atribuio de n.
sequencial aos
concorrentes (11./3
Portaria 701/G-2008)
Regras para os ficheiros
(artigo 15. da Portaria
708-G/2008);
Codificao e
carregamento das
propostas (17. e 18. da
Portaria 708-G/2008);
Encriptao e
assinatura
electrnica (artigos
8. e 11. do DL
143-A/2008
Divulgao das datas
limite para abertura
de documentos
J O O HE NR I QUE S PI NHE I R O
54
cumulativo de formulrios que so, posteriormente, remetidos para o portal dos
contratos pblicos, sendo o incumprimento desta ltima formalidade cominado com a
excluso da proposta (n. 1 do artigo 16. da Portaria n. 701-G/2008, de 29 de Julho e
respectivo anexo V, bem como o artigo 13., n. 2 do Decreto Lei n. 143-A/2008, de 25
de Julho).
Depois, a identificao da prpria proposta tambm deve ser efectuada atravs
de um cdigo, que relaciona eventuais caractersticas dos procedimentos, tais como a
proposta base, a existncia de lotes, ou mesma a existncia de propostas variantes
(artigo 17. da Portaria n. 701-G/2008, de 29 de Julho e respectivo Anexo I).
O sub-procedimento de carregamento das propostas, ou melhor o envio
progressivo dos ficheiros das propostas para a plataforma electrnica, implica, que at
ao momento da efectiva submisso da proposta, que coincide com a entrega definitiva
da verso final assinada, os concorrentes encriptem e assinem electronicamente os
ficheiros (artigo 18., n.s 1, 3 a 5 e artigo 19., n. 1 da Portaria n. 701-G/2008, de 29
de Julho).
Aps a submisso de propostas desenvolvem-se um conjunto de procedimentos
electrnicos relacionados com a abertura das mesmas e fixao da lista dos
concorrentes/candidatos.
Completando-se estes procedimentos electrnicos, os concorrentes passam a
poder consultar os documentos, semelhana do que sucedia com o extinto acto
pblico, mas, como referido, em condies inegavelmente mais vantajosas, quer
quanto ao modo, quer quanto ao prazo.












Publicitao da lista
dos concorrentes
/candidatos (138./1
e 170./1 do CCP)
Consulta das
propostas ou
candidaturas (138./2,
170./2 do CCP e
20./4 da Portaria 701-
G/2008)
Login e
password
Aviso de recepo
electrnico do envio
bem sucedido dos
documentos (artigo 14.
do DL 143-A/2008
Disponibilizao
das propostas ao
jri (artigo 21. da
Portaria 708-
G/2008)
Ficha de abertura
de propostas
(artigo 23. da
Portaria 708-
G/2008)
MB I T O DE AP L I C A O D O CDI GO DOS CONT R A T OS
55

Para conferir segurana jurdica participao no procedimento, a submisso
das propostas acompanhada da emisso de um recibo electrnico, que passa a
constituir um anexo proposta, com meno da entidade adjudicante, do concorrente,
da proposta, bem como da data e hora da respectiva submisso (artigo 20. da Portaria
n. 701-G/2008, de 29 de Julho).
A supresso do acto pblico de abertura de propostas determinou que a
certificao da sua abertura seja assegurada, aps a recepo de uma ordem do jri
nesse sentido, aps a qual as propostas so desencriptadas e disponibilizadas aos
membros do jri, sendo em simultneo criada uma ficha (prvia) de abertura que
apenas disponibilizada ao jri (artigo 21. da Portaria n. 701-G/2008, de 29 de
Julho). Deste modo garante-se a confidencialidade do contedo das propostas at ao
termo do prazo para a sua apresentao.
A ficha prvia destina-se a ser confirmada ou alterada pelo jri, devendo, em
todo o caso, ser transformada em ficha (definitiva) de abertura de propostas e
divulgada no dia imediato ao termo do prazo fixado para a abertura de propostas, na
plataforma de suporte contratao (artigo 138., n. 2 do CCP e Anexo V da Portaria
n. 701-G/2008, de 29 de Julho), e a ser enviada a informao que contm, no prazo de
dez dias teis, para o portal dos contratos pblicos (artigos 22. e 23. da Portaria n.
701-G/2008, de 29 de Julho).
Durante a fase de anlise de propostas, o jri semelhana do que sucedia no
anterior regime, pode solicitar esclarecimentos sobre o contedo das propostas, em
termos que adiante sero desenvolvidos, interessando para j realar que o princpio
da transparncia assegurado com a disponibilizao do pedido e do contedo na
plataforma electrnica, sendo o facto expressamente notificados aos outros
concorrentes.









Anncio da deciso
de adjudicao
(artigo 78. do CCP)
Notificao da deciso
adjudicatria e prestao
de cauo (artigo 77. do
CCP)
Envio dos
documentos de
habilitao (artigo
83. do CCP)
Esclarecimentos
sobre as
propostas (artigo
72. do CCP)
J O O HE NR I QUE S PI NHE I R O
56

Concluda a anlise de propostas, divulgada, atravs da plataforma
electrnica, a deciso de adjudicao, bem como a notificao especialmente dirigida
ao adjudicatrio para apresentar os documentos de habilitao e, eventualmente,
prestar cauo e confirmar compromissos de subcontratao (artigo 77. do CCP).
Ser tambm a plataforma electrnica que suportar o envio dos documentos
de habilitao, sem prejuzo da possibilidade de os mesmos serem apresentados por
correio electrnico, se tal for previsto no programa de procedimento, ou de a entidade
adjudicante solicitar a apresentao dos respectivos originais (artigo 83. do CCP).
Embora nada seja referido especificamente, cremos que tal regime se possa aplicar
prestao da cauo e dos documentos de confirmao de compromissos.
este, em sntese, o regime da tramitao electrnica, no ficando, obviamente
dispensado o aprofundamento dos temas nos captulos subsequentes deste livro, nem
a integrao das normas comuns de adjudicao, dispostas no Ttulo II do Captulo II,
com as normas especficas de cada procedimentos adjudicatrio, dispostas no Ttulo III,
do Captulo II do CCP.
Em jeito de balano, pode dizer-se que o acrscimo de regulamentao para
actos necessrios aos procedimentos adjudicatrios (submisso de propostas, suporte
dos documentos, preenchimento de formulrios), associado dependncia que se ir
gerar relativamente aos servios prestados por terceiros (operadoras de
telecomunicaes e gestoras das plataformas electrnicas) para assegurar a
concretizao das solues legais, poder provocar um acentuado incremento de
desconformidades procedimentais susceptveis de fundamentar a invocao de vcios
de violao de lei geradores da invalidade consequente do acto de adjudicao e/ou
do contrato.
Aparentemente, o legislador entendeu moderar o efeito desta prognose, com a
previso moderadora no n. 4 do artigo 283. do CCP, a qual se inspira na teoria das
formalidades no essenciais
76
.
Em todo o caso, a melhor soluo ser regulamentar, nos programas de
procedimento, algumas vicissitudes previsveis com recurso a mecanismos de
redundncia, como a admissibilidade de apresentar documentos em suporte digital,
por correio electrnico ou telefax, quando forem perceptveis dificuldades na
submisso das verses digitais, em conformidade com o disposto no n. 1 do artigo
83. do CCP.
76
SRVULO CORREIA, Legalidade..., pgina 284.
MB I T O DE AP L I C A O D O CDI GO DOS CONT R A T OS
57
A jurisprudncia que vem sendo produzida j desenvolve vlvulas de escape
para situaes de difcil composio de interesses
77
.
Para os mais cpticos, importa referir que a desmaterializao dos
procedimentos no se traduz numa diminuio das garantias dos interessados.
Continua a aplicar-se, por via do artigo 283. do CCP, a teoria dos actos
destacveis como fundamento da invalidade consequente dos contratos pblicos.
Sempre que ocorram situaes potencialmente lesivas dos direitos dos
interessados, ou dos prprios concorrentes, com a prtica de qualquer dos actos supra
referidos, admissvel o recurso aos tribunais administrativos para obteno de uma
tutela efectiva
78
. Aplica-se, mutatis mutandis, o regime processual referido para os
procedimentos adjudicatrios em suporte de papel, isto , pode o lesado intentar uma
aco administrativa especial e cumular o pedido de anulao ou declarao de
nulidade do contrato que venha a ser outorgado, podendo, inclusivamente, recorrer a
uma providncia cautelar que suspenda a eficcia do acto impugnado [cfr artigos 4.,
n. 2, alnea e), artigo 46., n. 3 e 47., n. 2 alnea c) e 100. do CPTA].

3.3. A prossecuo do princpio da transparncia atravs da contratao
electrnica
O incremento da transparncia na actividade de contratao pblica
prosseguido atravs da obrigao das entidades adjudicantes prestarem informao
relativa s fases de formao e execuo dos contratos pblicos.
O volume e diversidade de procedimentos e a diferente natureza jurdica das
entidades adjudicantes motivaram o legislador a uniformizar os modos de reporte
dessa informao. Consequentemente, atravs da Portaria n. 701-E/2008, de 29 de
Julho, foram aprovados os modelos de blocos de dados (conjunto de informao
relativa a contratos) que serviro para a disponibilizao de informao no portal dos
contratos pblicos.
Esta Portaria tem um interesse especfico para os interessados em contratar,
pois determina os momentos a partir dos quais a informao contida nos blocos
77
Em Acrdo do Tribunal Central Administrativo Sul, de 5 de Novembro de 2009 (processo 5506/09),
identifica-se o instituto do justo impedimento como forma de o concorrente lesado pela impossibilidade
de praticar determinado acto sujeito a um regime de caducidade, poder beneficiar, legitimamente, de
uma prorrogao do prazo em questo.

78
ALEXANDRA LEITO, A proteco judicial dos terceiros nos contratos da administrao pblica,
Almedina, 2002, pgina 267.
J O O HE NR I QUE S PI NHE I R O
58
divulgada. Esto em causa momentos cruciais dos procedimentos, como sejam o
anncio do procedimento, a abertura das candidaturas ou das propostas, a habilitao
do adjudicatrio, os relatrios de formao e execuo dos contratos.
Alis, convm no esquecer que a partir do conhecimento destes contedos
que se fixam os prazos de impugnao contenciosa dos actos destacveis neles
inseridos.
Num plano instrumental, a Portaria n. 701-F/2008, de 29 de Julho, regula o
funcionamento do portal dos contratos pblicos.
Este stio electrnico
79
serve para:
a) suportar sistemas de informao dedicados aos contratos de empreitadas
de obras pblicas, aquisio de bens e servios e uma rea comum onde
so obrigatoriamente disponibilizadas informaes relativas celebrao e
quaisquer contratos precedidos de ajuste directo;
b) divulgar anncios publicados no Dirio da Repblica;
c) divulgar decises definitivas de aplicao da sano acessria de privao
de participar em procedimentos adjudicatrios pblicos e modificaes
objectivas de contratos que representem um valor acumulado superior a
15% do preo contratual.
Estabelece-se, portanto, uma relao articulada entre as Portarias 701-E/2008 e
701-F/2008, a primeira adstrita produo e transmisso de informao, a segunda
afecta regulao da divulgao dessa mesma informao.

3.4. Conceitos nucleares da contratao electrnica
Subjacente interpretao e aplicao do acervo legislativo da contratao
electrnica, est a apreenso dos conceitos de certificado digital, certificado de
assinatura electrnica qualificada, encriptao e validao cronolgica.
Reconhecendo os riscos de segurana inerentes contratao electrnica, que
se podem agrupar em perda de confidencialidade, perda de integridade e
indisponibilidade da soluo, o legislador comunitrio
80
introduziu conceitos jurdicos,
que concretizam respostas a tais riscos e que esto na base da legislao
complementar ao CCP e deu origem, aps a devida transposio, ao Decreto-lei n.
290-D/99, de 2 de Agosto (alterado pelo Decreto-Lei n. 62/2003, de 3 de Abril e
79
www.base.gov.pt.
80
Directiva n. 1999/93/CE, do Parlamento e do Conselho, de 13 de Dezembro.
MB I T O DE AP L I C A O D O CDI GO DOS CONT R A T OS
59
Decreto-Lei n. 165/2004, de 6 de Julho)
81
.
Este diploma, de aplicao discreta nos primeiros anos da sua vigncia, revela-
se extremamente actual, pois regula a validade, eficcia e valor probatrio dos
documentos electrnicos e assinatura electrnica e, por este mbito, torna-se de
conhecimento imprescindvel para a interpretao e aplicao do CCP.
Efectivamente, na base da relao jurdica que se estabelece entre os
interessados em contratar e as entidades adjudicantes encontra-se o certificado
digital, porquanto a identificao dos utilizadores de plataformas electrnicas efectua-
se mediante a utilizao destes dispositivos (artigo 26. da Portaria n. 708-G/2008, de
29 de Julho).
Os certificados digitais, de acordo com a terminologia da Directiva n.
1999/93/CE e do Decreto-Lei n. 290-D/99, de 2 de Agosto, so documentos
electrnicos que ligam os dados de verificao de assinatura ao seu titular e confirmam
a identidade desse titular. Os interessados, ao invs de se identificarem mediante
declaraes subscritas pelos seus legais representantes, em suporte de papel,
eventualmente acompanhadas de certides do registo comercial para se verificar os
poderes de representao, podem identificar-se perante a entidade adjudicante,
durante o procedimento adjudicatrio, to somente, atravs de um certificado digital.
Aps a certificao da identidade dos concorrentes, haver que verificar que o
contedo de determinado documento electrnico
82
(por exemplo uma proposta)
corresponde vontade do concorrente.
Para o efeito, dispe o artigo 27. da Portaria 708-G/2008, de 29 de Julho, que
todos os documentos carregados nas plataformas electrnicas devero ser assinados
electronicamente mediante a utilizao de certificados de assinatura electrnica
qualificada
83
.
Este tipo de certificado equivale assinatura autgrafa dos documentos em
suporte de papel e cria as seguintes presunes legais:
81
O diploma regulamentado pelo Decreto Regulamentar n. 25/2004, de 15 de Julho, que se revela de
leitura imprescindvel para compreender conceitos nucleares relativos contratao electrnica.

82
Documento elaborado mediante processamento electrnico de dados [alnea a) do artigo 2. do
Decreto-Lei n. 290-D/99, de 2 de Agosto].
83
Este conceito legalmente definido como assinatura digital ou outra modalidade de assinatura
electrnica avanada que satisfaa exigncias de segurana idnticas s da assinatura digital baseadas
num certificado qualificado e criadas atravs de um dispositivo seguro de criao de assinatura. A
descodificao desta linguagem pode ser assegurada atravs da leitura do artigo 2. do Decreto-Lei
n. 290-D/99, de 2 de Agosto.
J O O HE NR I QUE S PI NHE I R O
60
a) foi inserido com inteno de assinar o documento e assumir o seu
contedo;
b) o utilizador do certificado o titular da assinatura, ou representante, com
poderes bastantes, da pessoa colectiva titular da assinatura electrnica
qualificada, a sua aposio depende apenas da vontade do titular que
controla em exclusividade a sua utilizao;
c) o documento electrnico no sofreu alterao desde que lhe foi aposta a
assinatura electrnica qualificada (artigo 7. do Decreto-Lei n. 290-D/99,
de 2 de Agosto).
Em reforo da idoneidade deste certificado concorrem o contedo do prprio
certificado, bem como os deveres impostos s entidades certificadoras emitentes,
conforme se prev em termos vinculativos nos artigos 29. e 24. do Decreto-lei n.
290-D/99, de 2 de Agosto.

3.5. A prova material e a contratao electrnica
A eficcia probatria do uso deste tipo de dispositivos certificado digital,
certificado de assinatura electrnica qualificado, selo temporal - legalmente
garantida.
Refere o n. 2 do artigo 3. do Decreto-Lei n. 290-D/99, de 2 de Agosto, que a
aposio de uma assinatura electrnica qualificada certificada por uma entidade
certificadora credenciada confere ao documento electrnico a fora probatria de
documento particular assinado, o que, recorrendo ao artigo 376. do Cdigo Civil,
equivale a dizer que o documento electrnico assim expedido atravs da plataforma de
contratao faz prova plena quanto s declaraes atribudas ao seu autor.
Esta eficcia decorrente de uma presuno legal, logo dispensa a entidade
adjudicante de provar a assinatura do documento por parte do titular da assinatura e a
aceitao do seu contedo (artigo 350. do Cdigo Civil).
Admite-se, apesar de tudo, a arguio e prova da falsidade do documento, com
o nus probatrio imputado ao concorrente (artigos 342. e 344. do Cdigo Civil).
A invocao da eventual falsidade de declarao submetida atravs de
plataformas electrnicas conduzir, necessariamente, a uma falta ou vcio da vontade
(artigos 240. e ss. do Cdigo Civil), que consoante o contexto e apreciao da conduta
do concorrente pode gerar a anulabilidade dessa declarao negocial, exonerando-o,
perante a entidade adjudicante, da responsabilidade emergente da mesma.

MB I T O DE AP L I C A O D O CDI GO DOS CONT R A T OS
61
3.6. Segurana das comunicaes
A proteco do contedo dos documentos submetidos atravs das plataformas
electrnicas, contra ameaas sua integridade, assegurada mediante a utilizao da
criptografia assimtrica
84
, baseada na utilizao de troca de chaves (artigo 29., n. 1,
da Portaria n. 708-G/2008, de 29 de Julho).
Por outras palavras, a lei descreve que atravs de um algoritmo, ou srie de
algoritmos, se gera um par de chaves assimtricas exclusivas e interdependentes,
sendo uma privada e outra pblica.
O titular da assinatura o concorrente/candidato - usa a chave privada
85
para
declarar a autoria do documento electrnico ao qual a assinatura aposta e para
manifestar concordncia quanto ao seu contedo.
O destinatrio - entidade adjudicante usa a chave pblica
86
para verificar se a
assinatura foi criada mediante o uso da correspondente chave privada e se o
documento electrnico foi alterado depois de aposta a assinatura [artigo 2., alneas d)
a f) do Decreto-Lei n. 290-D/99, de 2 de Agosto].

3.7. O momento da prtica dos actos
A certeza sobre o momento em que os actos so praticados de extrema
importncia em procedimentos que tm prazos vinculativos.
J assim era nos procedimentos geridos analogicamente, sendo vrios os
episdios (alguns dramticos) de entregas atribuladas de propostas no limite do prazo.
Da necessidade de enquadrar temporalmente os actos praticados atravs de
meios electrnicos surgiu mais um conceito nuclear a validao cronolgica
entendida como a declarao emitida por uma entidade certificadora que atesta a data
e hora da criao, expedio ou recepo de um documento electrnico [alnea u) do
artigo 2. do Decreto-Lei n. 290-D/99, de 2 de Agosto].
De acordo com a soluo definida pela legislao complementar ao CCP, a
84
A criptografia, grosso modo, consiste no processo de enviar mensagens com chave secreta, assegura
a proteco da informao usando uma funo matemtica ou algoritmo para cifrar e decifrar
mensagens; permite tornar a informao indecifrvel, logo menos vulnervel s ameaas sobre a sua
segurana (SEBASTIO NBREGA PIZARRO, Comrcio Electrnico, Almedina, 2005, pgina 54).
85
Elemento do par de chaves assimtricas destinado a ser conhecido apenas pelo seu titular e que lhe
permite inserir a assinatura digital no documento electrnico e decifrar um documento electrnico
previamente cifrado com uma chave pblica.
86
Elemento do par de chaves assimtricas destinado a ser divulgado, com o qual se verifica a assinatura
digital aposta no documento electrnico pelo titular do par de chaves assimtricas, ou se cifra um
documento electrnico a transmitir ao titular do mesmo par de chaves.
J O O HE NR I QUE S PI NHE I R O
62
validao cronolgica concretiza-se atravs da aposio de selos temporais, emitidos
por entidade certificadora, que obrigatria nas comunicaes mais relevantes a
estabelecer entre a entidade adjudicante e os interessados e/ou concorrentes.
Com efeito, o CCP refere que as notificaes e comunicaes so feitas atravs
de envio de mensagens electrnicas com recibo de recepo e selos temporais,
devendo todos os documentos carregados nas plataformas electrnicas ser sujeitos
aposio de selos temporais emitidos por uma entidade certificadora (artigos 13./1 e
28./1 da Portaria n. 701-G/2008, de 29 de Julho).

3.8. Presunes legais relativas s comunicaes electrnicas
Na contnua relao entre as dimenses digital e analgica, o legislador tambm
cuidou da equiparao dos regimes de expedio das declaraes negociais.
O artigo 6., nmeros 1 e 2, do Decreto-Lei n. 290-D/99, de 2 de Agosto,
determina que o documento electrnico, comunicado por um meio de
telecomunicaes, considera-se enviado, e recebido pelo destinatrio, se for
transmitido para o endereo electrnico definido por acordo das partes e neste for
efectivamente recebido, sendo oponvel ao destinatrio e a terceiros a data e a hora da
criao, expedio e recepo de um documento electrnico que contenha uma
validao cronolgica.
Neste sentido, o artigo 28. da Portaria 701-G/2008, de 29 de Julho determina
que todos os documentos carregados nas plataformas electrnicas so sujeitos
aposio de selos temporais e que todos os actos que, nos termos do CCP, devam ser
praticados dentro de um determinado prazo so sujeitos aposio de selos
temporais, devendo as plataformas electrnicas guardar e associar ao procedimento
todos os selos temporais originados pelos documentos ou transaces.
Estas normas no podem ser lidas isoladamente, devendo conjugar-se com o
artigo 469. do CCP, que dispe que as notificaes e as comunicaes consideram-se
feitas na data da respectiva expedio, quando efectuadas atravs de correio
electrnico ou de outro meio de transmisso escrita e electrnica de dados; mas, se as
notificaes e as comunicaes tiverem como destinatrio a entidade adjudicante ou o
contraente pblico e forem efectuadas aps as 17 horas do local de recepo ou em dia
no til nesse mesmo local, presumem-se feitas s 10 horas do dia til seguinte
87
.
O regime probatrio das declaraes electrnicas reforado, por equiparao
87
Curiosamente, esta ltima regra no bilateral; portanto, entendeu o legislador que s aproveita s
entidades adjudicantes, o que se poder revelar contrrio ao Princpio da Proporcionalidade.
MB I T O DE AP L I C A O D O CDI GO DOS CONT R A T OS
63
ao regime das comunicaes postais, nos seguintes termos: a comunicao do
documento electrnico, ao qual seja aposta assinatura electrnica qualificada, por
meio de telecomunicaes que assegure a efectiva recepo equivale remessa por via
postal registada e, se a recepo for comprovada por mensagem de confirmao
dirigida ao remetente pelo destinatrio que revista idntica forma, equivale remessa
por via postal registada com aviso de recepo (n. 3 do artigo 6. do Decreto-Lei n.
290-D/99, de 2 de Agosto).
A confirmao da recepo dos documentos electrnicos pela entidade
adjudicante crucial para prova da realizao da comunicao, porquanto se presume
que os dados e documentos comunicados por meio de telecomunicaes permanecem
em poder do remetente at recepo pelo destinatrio (artigo 6., n. 3, do Decreto-
Lei n. 290-D/99, de 2 de Agosto).

3.9. Responsabilidades dos intervenientes
A tramitao dos procedimentos em plataformas electrnicas gera,
necessariamente, um acrscimo de responsabilidades (e encargos) para as entidades
adjudicantes.
O artigo 4. da Portaria 708-G/2008, de 29 de Julho, abre a possibilidade de as
entidades adjudicantes adquirirem servios de uma plataforma electrnica, ou
desenvolverem uma plataforma de acordo com os limites definidos pelo Decreto-lei n.
37/2007, de 19 de Fevereiro.
Ou seja, permite-se a opo entre a gesto directa das plataformas ou a
contratao de tais servios.
O conjunto de servios em causa abrangente, inclui a preveno de vrus
informticos, a produo de informaes sobre a participao no procedimento, a
disponibilizao de relatrios de anomalias, registo de acessos, submisses de
propostas ou outra informao relevante, a resoluo de problemas que se coloquem
durante os procedimentos, a prestao de auxlio aos operadores e o esclarecimento
genrico de dvidas de utilizao das plataformas (artigo 9. da Portaria 701.-G/2008,
de 29 de Julho).
No plano oposto, com o advento do regime electrnico do CCP e respectiva
legislao complementar, as regras do jogo tambm mudaram para os concorrentes.
Doravante, para participarem nos mercados pblicos os interessados em contratar
devero adoptar procedimentos internos que lhes permitam:
a) Identificar-se perante as plataformas electrnicas utilizando certificados
J O O HE NR I QUE S PI NHE I R O
64
digitais;
b) Assinar os documentos atravs de certificados de assinatura electrnica
qualificada;
c) Selar electronicamente os documentos enviados por plataforma
electrnica, com a aposio de selos temporais emitidos por uma entidade
certificadora que preste servios de validao cronolgica;
d) Encriptar os documentos atravs de criptografia assimtrica, com base em
certificado emitido pelas plataformas electrnicas.
A preparao dos interessados em contratar deve ser atempada e rigorosa, pois
o legislador deixou de contemplar mecanismos de sanao de propostas mal
instrudas, ou submetidas com deficincias, o que acontecia no anterior regime quando
se concediam prazos adicionais para corrigir deficincias e obter uma admisso
definitiva.
Assim, com o CCP os interessados em contratar dispem de uma nica
oportunidade de submeterem a proposta e apenas podero faz-lo atravs de
plataformas electrnicas, o que afasta a possibilidade de qualquer outra forma de
manifestao da vontade de contratar.

4. Peas do procedimento
4.1. Natureza das peas de procedimento
As peas do procedimento constituem documentos atravs dos quais se
divulgam as regras de formao da deciso de adjudicao (convite apresentao de
propostas, programa de procedimento) e antecipam os termos e condies do contrato
a outorgar (caderno de encargos). Sobre a natureza destes documentos no restam
dvidas de que se tratam de regulamentos externos
88
vinculativos para a entidade
adjudicante e para todos os interessados no procedimento adjudicatrio, ideia
reiterada nos artigos 41. e 42. do CCP.
Afigura-se, face ao teor destas normas legais, incontestveis os motivos que
tornam vinculativas as peas de procedimento para os intervenientes nos mercados
pblicos: para as entidades adjudicantes porque geram a invalidade dos actos que
violem o seu contedo; para os concorrentes porque determinam a excluso da sua
candidatura ou proposta
89
.
88
DIOGO FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, Volume II, Almedina, 2001, pgina 163.
89
MRIO ESTEVES DE OLIVEIRA e RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA, Concursos e outros procedimentos de
adjudicao administrativa Das fontes s garantias, Almedina, 1998, pgina 135.
MB I T O DE AP L I C A O D O CDI GO DOS CONT R A T OS
65
Num outro plano de anlise, a auto-vinculao das entidades adjudicantes ao
cumprimento das peas de procedimento decorre do Princpio da Boa F (tutela da
confiana) alicerada na obrigatoriedade de manter a estabilidade das peas do
concurso, e das regras de formao da vontade contratual, durante a tramitao do
procedimento adjudicatrio
90
.
Ainda assim, deve salientar-se que estes regulamentos, por natureza, se
subordinam s disposies legais imperativas, o que constitui uma bvia consequncia
do princpio da prevalncia de lei, mas que no deixou de ser inscrita pelo legislador no
artigo 51. do CCP.
Desta forma, o legislador desfez quaisquer dvidas sobre a parametricidade das
normas do CCP e instituiu um regime homogneo de contratao para todas as
entidades adjudicantes.
Esta opo no impede que o programa de concurso contenha regras
especficas sobre o procedimento consideradas convenientes pela entidade
adjudicante, desde que no tenham por efeito impedir, restringir ou falsear a
concorrncia (n. 4 do artigo 132. do CCP).
A possibilidade que esta norma legal confere constitui uma manifestao do
poder regulamentar, designadamente da criao de regulamentos complementares ou
de execuo, destinados a favorecer a aplicao da lei.
Consequentemente, zonas de indefinio legislativa que surgem naturalmente
com a criao de um novo regime, como a tramitao electrnica dos procedimentos
adjudicatrios, podem ser preenchidas atravs de disposies regulamentares.
A criao infra-legal associada a este poder das entidades adjudicantes ,
obviamente, condicionada pelos princpios gerais de direito, pela Constituio, pelo
prprio CCP e legislao complementar.

4.2. Identificao das peas de procedimento
Com este alcance e enquadramento as peas de procedimento so aprovadas
pelo rgo competente para a deciso de contratar (n. 2 do artigo 40. do CCP) e
assumem diferentes tipologias consoante os procedimentos adjudicatrios, em termos
que se sintetizam no quadro seguinte:


90
MARGARIDA OLAZABAL CABRAL, O concurso pblico nos contratos administrativos, pginas 81 e 82.
J O O HE NR I QUE S PI NHE I R O
66
Procedimento adjudicatrio Peas do procedimento
Ajuste directo
Convite apresentao de propostas e caderno de
encargos
Concurso pblico Programa de procedimento e caderno de encargos
Concurso limitado por prvia qualificao e
Procedimento por negociao
Programa de procedimento, convite apresentao de
propostas e caderno de encargos

Dilogo concorrencial
Programa de procedimento, convite apresentao de
solues, convite apresentao de propostas, memria
descritiva e caderno de encargos
Quadro 1 Tipos de peas por procedimento

O legislador aproveitou a iniciativa legislativa para clarificar a funo do anncio
do procedimento. Interpreta-se, a partir do texto legal, que no uma pea do
procedimento, tem contornos instrumentais e subordinados, o seu contedo, que um
resumo dos principais contedos das peas do procedimento, cede perante as normas
do programa, ou do convite apresentao de propostas, sempre que surja alguma
desconformidade com estes documentos (n. 6 do artigo 132. e n. 6 do artigo 189.
do CCP).

4.3. Programa de procedimento e convite
No tratamento normativo das peas do procedimento o legislador destaca a
fase de formao do contrato e as regras de execuo contratual.
As regras da formao do contrato so divulgadas atravs do convite, presente
nos procedimentos de ajuste directo, concurso limitado por prvia qualificao,
procedimento por negociao e dilogo concorrencial) ou do programa de
procedimento, que integra as peas concursais de todos os procedimentos, com
excepo do ajuste directo.
Ambas as peas tm contedos legalmente vinculados que devem ser
obrigatoriamente observados. Assim, o convite dever cumprir os requisitos
enunciados nos artigos 115., 189., 199. e 209. e o programa de procedimento
dever dar cumprimento ao disposto nos artigos 132., 164., 196. e 206. do CCP,
consoante os procedimentos em causa.
O incumprimento destes requisitos origina a ilegalidade do regulamento
adjudicatrio e poder ser impugnado contenciosamente no prazo de um ms a contar
da notificao dos interessados ou, no havendo lugar a notificao, da data do
conhecimento do acto (artigo 101. do Cdigo de Processo dos Tribunais
MB I T O DE AP L I C A O D O CDI GO DOS CONT R A T OS
67
Administrativos).
Em nosso entendimento, tal disposio no obsta a que a impugnao do acto
de adjudicao seja fundamentada na ilegalidade das normas concursais, que so
conhecidas dos interessados no incio do procedimento, desde logo porque esse o
esprito que se extrai da Directiva 89/665/CEE, que visa ampliar as garantias dos
interessados em contratar, e porque tambm a interpretao mais conforme
Constituio da Repblica Portuguesa, nomeadamente o n. 4 do artigo 268. que
confere aos administrados uma tutela jurisdicional efectiva dos seus direitos ou
interesses legalmente protegidos.
No Decreto Lei n. 197/99, de 8 de Junho tinha consagrao expressa o princpio
da intangibilidade das peas concursais, que impedia a modificao das mesmas aps a
sua divulgao. Sem deixar de respeitar este princpio o CCP no artigo 50. permite
entidade adjudicante que sejam rectificados erros e omisses das peas concursais at
ao segundo tero do prazo para a apresentao de propostas, desde que tais alteraes
sejam divulgadas na plataforma electrnica de suporte contratao e sejam
notificados directamente aos interessados que adquiriram as peas concursais.
A introduo destas alteraes pode implicar uma prorrogao do prazo de
apresentao de propostas que esteja a decorrer se as rectificaes forem divulgadas e
notificadas aps o prazo limite previsto para esse efeito, ou se forem alterados
aspectos fundamentais das peas do procedimento (artigo 64. do CCP).
Na primeira situao a prorrogao ser pelo perodo excedido relativamente
data limite, enquanto que na segunda situao a prorrogao ser pelo perodo
decorrido at ao momento da divulgao e notificao das alteraes.

4.3. Caderno de encargos
O caderno de encargos tem uma importncia reforada. O CCP reserva-lhe a
misso de antecipar as clusulas do contrato a outorgar, ou identificar os parmetros
que limitam os aspectos da execuo do contrato submetidos concorrncia.
Consequentemente, no caderno de encargos estaro previamente reguladas as
matrias nucleares do contrato, tais como o objecto, os direitos e obrigaes das
partes, o preo, a sua reviso, o prazo de execuo, as garantias de cumprimento, o
regime sancionatrio e de incumprimento, alm de eventuais obrigaes acessrias.
Num propsito de inovao conceptual, o CCP, para se referir a estes contedos,
adopta a terminologia aspectos da execuo do contrato, os quais podem ser:
a) submetidos na totalidade concorrncia a entidade adjudicante
J O O HE NR I QUE S PI NHE I R O
68
predispe-se a avaliar qualquer soluo que a concorrncia apresente;
b) submetidos parcialmente concorrncia - por imposio de parmetros
base (referem-se a quaisquer aspectos da execuo do contrato) que as
propostas devem cumprir, os quais podem ser definidos pela entidade
adjudicante em termos fixos (preo base), ou variveis entre limites
mnimos e mximos (prazo de entrega entre 3 a 5 semanas), o que
decorre do n. 3 do artigo 42. do CCP.
Na resposta ao contedo do caderno encargos, as propostas devem respeitar os
parmetros nele definidos, sob pena de serem excludas [n.s 3 e 4 do artigo 42. e
alnea b) do n. 2 do artigo 70. do CCP]. Por exemplo, o preo base um parmetro
mximo que vai condicionar o preo de todas as propostas, assim como o prazo de
execuo pode ser fixado como parmetro mnimo, de forma a garantir que nenhum
contrato executado em prazo inferior ao pretendido, conferindo entidade
adjudicante o controlo sobre o momento em que se transfere para a sua esfera jurdica
o risco do cumprimento da prestao adjudicada.

4.4. Peas do procedimento no contrato de empreitada de obras pblicas
A importncia do contrato de empreitada de obras pblicas no universo da
actividade contratual das entidades adjudicantes justifica especiais cautelas na fixao
de contedos para os elementos que integram a soluo da obra.
O artigo 43., n. 1, identifica expressamente tais elementos como sendo o
programa e o projecto de execuo.
O modelo vigente ao abrigo do Decreto Lei n. 59/99, de 2 de Maro, previa a
existncia de um projecto, que inclua as peas suficientes para definir a obra,
incluindo a sua localizao, a natureza e o volume dos trabalhos, o valor para efeito do
concurso, a caracterizao do terreno, o traado geral e os pormenores construtivos
(artigos 62. e 63. do Decreto-Lei n. 59/99, de 2 de Maro). Previa-se a distino
entre peas escritas (memria ou nota descritiva, clculos justificativos, folhas de
medio, programa de trabalhos) e peas desenhadas (planta de localizao, plantas,
alados, cortes e pormenores indispensveis para uma exacta e pormenorizada
definio da obra e ainda, se necessrio, os estudos geolgico ou geotcnico, ou, se
omitidos estes estudos, a definio das caractersticas geolgicas do terreno). O
projecto composto por estes elementos tinha autonomia relativamente ao caderno de
encargos.
Esta configurao alterada pelo artigo 43. do CCP, porquanto, doravante, o
MB I T O DE AP L I C A O D O CDI GO DOS CONT R A T OS
69
caderno de encargos do procedimento de formao de contratos de empreitada de
obras pblicas integra, como identificmos, o programa e o projecto de execuo.
O conceito de programa foi definido no Anexo I Portaria n. 701-H/2008, de
29 de Julho, operando-se por correspondncia ao conceito de programa preliminar:
documento fornecido pelo dono de obra ao projectista para definio dos objectivos,
caractersticas orgnicas e funcionais e condicionamentos financeiros da obra, bem
como dos respectivos custos e prazos de execuo a observar [alnea n) do artigo 1.
do Anexo I Instrues para a elaborao de projectos de obras aprovado pela
Portaria n. 701-H/2008, de 29 de Julho].
Destaca-se o contedo mnimo do programa preliminar das Instrues, definido
no artigo 2., que prev, entre outros, o fornecimento dos seguintes elementos:
a) elementos topogrficos, cartogrficos e geotcnicos, levantamento das
construes existentes e das redes de infra-estruturas locais, coberto
vegetal, caractersticas ambientais e outros eventualmente disponveis, a
escalas convenientes;
b) dados bsicos relativos s exigncias de comportamento, funcionamento,
explorao e conservao da obra, tendo em ateno as disposies
regulamentares;
c) estimativa de custo e respectivo limite dos desvios e, eventualmente,
indicaes relativas ao financiamento do empreendimento;
d) indicao geral dos prazos para a elaborao do projecto e para a execuo
da obra.
O projecto de execuo o elemento de soluo de obra que corresponde ao
documento elaborado pelo projectista, a partir do estudo prvio ou do anteprojecto
aprovado pelo dono de obra, destinado a facultar todos os elementos necessrios
definio rigorosa dos trabalhos a executar. No faseamento do projecto, o projecto de
execuo corresponde ltima das fases, podendo ser antecedido pelo anteprojecto,
estudo prvio e programa base, no sendo esta precedncia absolutamente
vinculativa, porquanto algumas dessas fases podem ser dispensadas de apresentao
formal [alnea t) do artigo 1. e artigo 3. das Instrues].
As peas do projecto de execuo, agora definidas no artigo 7. das Instrues
correspondem, sem grande variao, ao elenco de peas escritas e desenhadas do
artigo 63. do Decreto-Lei n. 59/99, de 2 de Maro, aditando-se ao documento as
condies tcnicas, gerais e especiais do caderno de encargos.
Em acrscimo ao contedo destas normas, as entidades adjudicantes devem
J O O HE NR I QUE S PI NHE I R O
70
considerar, especialmente, a incluso no projecto de execuo dos elementos referidos
nas alneas a) e b) do n. 4 do artigo 43. do CCP, isto a descrio dos trabalhos
preparatrios ou acessrios execuo da obra (o elenco do artigo 350. do CCP) e
uma lista completa de todas as espcies de trabalhos necessrios execuo da obra a
realizar e do respectivo mapa de quantidades, bem como do planeamento das
operaes de consignao da obra.
Da interpretao do contedo destes elementos da soluo da obra possvel
concluir que o legislador, em sintonia com a ambiciosa misso definida para o preo
base, pretende reduzir a nveis mnimos o risco associado autorizao de despesa dos
contratos de empreitadas de obras pblicas.
Efectivamente, se conjugarmos os cuidados especiais que envolvem a
preparao dos elementos que integram a soluo de obra com o regime dos erros e
omisses, na fase de apresentao de propostas, com a margem de risco que
transporta para a esfera do adjudicatrio, com o regime das modificaes objectivas do
contrato de empreitada de obras pblicas (trabalhos a mais, erros e omisses e
trabalhos a menos, compreendido nos artigos 370. a 379. do CCP), verificamos que
as entidades adjudicantes esto vinculadas a prosseguir um fim mediato, que a
conteno de custos na execuo dos contratos de empreitadas de obras pblicas,
tema que j tinha inspirado parte das alteraes legislativas do Decreto-Lei n. 59/99,
de 2 de Maro
91
.
Este propsito explcito no n. 2 do artigo 43. do CCP porque se determina
que para obras de complexidade relevante, ou quando sejam utilizados mtodos,
tcnicas ou materiais de construo inovadores, o projecto deve ser objecto de reviso
prvia por uma entidade qualificada para a elaborao desse projecto e distinta do seu
autor.
Outra medida legislativa dirigida preveno de contingncias na fase de
execuo da obra consiste na instruo do projecto de execuo com levantamentos,
anlises, estudos resultados de ensaios e planos previstos no n. 5 do artigo 43. do
CCP. Embora no se especifique as circunstncias em que estes elementos so
vinculativos para cada caderno de encargos, subentende-se uma remisso para as
normas legais aplicveis que estipulam o modo de cumprimento de tais vinculaes
92
.
91
No prembulo do Decreto-Lei n. 18/2008, o legislador assume que visou a racionalizao, por via de
limitaes acrescidas por comparao com o que resultava do Decreto-Lei n. 59/99, de 2 de Maro, do
regime dos trabalhos a mais, que passam a depender de pressupostos mais apertados e deixam de
incluir os trabalhos necessrios ao suprimento de erros e omisses.
92
Sem preocupaes de exaustividade, as quais seriam incompatveis com a natureza deste texto,
podem identificar-se as seguintes fontes normativas: Decreto-Lei n. 69/2000, de 3 de Maio (regime
MB I T O DE AP L I C A O D O CDI GO DOS CONT R A T OS
71
A gesto do risco contratual e a regulao uniforme de situaes controvertidas
recomendariam que os formulrios de cadernos de encargos previstos no artigo 46.
do CCP tivessem natureza vinculativa para as entidades adjudicantes, podendo tal
regime ser modificado em circunstncias excepcionais, devidamente certificadas pelos
rgos que as aprovam.
Curiosamente, esta opo no foi seguida pelo legislador, pois a Portaria n.
959/2009, de 21 de Agosto, que aprova os formulrios de caderno de encargos relativo
aos contratos de empreitada de obras pblicas, no seu artigo 1., n. 1, prev que o
formulrio aprovado no de utilizao obrigatria.


4.5. Efeitos dos vcios nas peas de procedimento
O rigor no cumprimento destes deveres por parte das entidades adjudicantes
essencial, na medida em que a lei evoluiu para uma soluo extrema, pois fixou-se a
nulidade do caderno de encargos (n. 8 do artigo 43. do CCP) quando se verifiquem as
seguintes situaes:
a) omisso de apresentao do programa preliminar e projecto de execuo,

jurdico de impacto ambiental de projectos pblicos e privados com efeitos significativos no ambiente),
Portaria n. 330/2001, de 2 de Abril (normas tcnicas para os documentos envolvidos na avaliao do
impacto ambiental); as IEPO; o Regulamento dos Sistemas Energticos de Climatizao em Edifcios
(Decreto-Lei n79/2006, de 4 de Abril); o Regulamento das Caractersticas de Comportamento Trmico
dos Edifcios (Decreto-Lei n 80/2006, de 4 de Abril); o Regulamento Geral do Rudo (Decreto-Lei n
9/2007, de 17 de Janeiro); o Regime Jurdico da Avaliao de Impacte Ambiental (Decreto-Lei n
69/2000, de 3 de Maio); o Regime Jurdico da Preveno e Controlo Integrados da Poluio (Decreto-Lei
n 173/2008, de 26 de Agosto); o Regulamento dos Requisitos Acsticos dos Edifcios (Decreto-Lei n
129/2002, de 11 de Maio); o regime jurdico da Proteco dos Trabalhadores Contra os Riscos Devidos
Exposio ao Rudo (Decreto-lei n 182/2006, de 6 de Setembro); o Regime Jurdico da Segurana Contra
Incndios em Edifcios (Decreto-Lei n220/2008, de 12 de Novembro); o Regulamento Tcnico de
Segurana contra Incndio em Edifcios (Portaria n 1532/2008, de 29 de Dezembro); o Regime de
Credenciao de Entidades para a Emisso de Pareceres, Realizao de Vistorias e de Inspeces das
Condies de Segurana Contra Incndios em Edifcios (Portaria n 64/2009, de 22 de Janeiro); o
Regulamento de Licenas para Instalaes Elctricas (Decreto-Lei n 26852, de 30 de Setembro de
1936); a Norma a Observar na Elaborao dos Projectos das Instalaes Elctricas de Servio Particular
(Decreto-Lei n 517/80, de 31 de Outubro); o Regime Jurdico de Instalao das Infra-Estruturas de
Telecomunicaes em Edifcios e Regime da Actividade de Certificao das Instalaes e Avaliao de
Conformidade de Equipamento (Decreto-Lei n 59/2000, de 19 de Abril); o Regulamento de Segurana e
Aces para Estruturas de Edifcios e Pontes (Decreto-Lei n235/83, de 31 de Maio); o Regulamento de
Segurana das Construes contra os Sismos (Decreto n 41 658 de 31 de Maio de 1958); o
Regulamento de Estruturas de Beto Armado e Pr-Esforado (Decreto-Lei n 349-C/83, de 30 de Julho);
o Regulamento de Estruturas de Ao para Edifcios (Decreto-Lei n 211/86, de 31 de Julho); o
Regulamento de Segurana de Barragens (Decreto-Lei n 344/2077, de 15 de Outubro); o Regulamento
Geral das Estradas e Caminhos Municipais (Lei n 2110, de 19 de Agosto de 1961).

J O O HE NR I QUE S PI NHE I R O
72
ou apenas do programa preliminar quando a concepo do projecto seja
submetida a concorrncia pelo caderno de encargos;
b) incumprimento dos deveres de apresentar, nos termos devidos, o programa
preliminar e projecto de execuo, reviso do projecto de execuo por
entidade qualificada, descrio dos trabalhos acessrios ou preparatrios
da obra, ou lista completa de todas as espcies de trabalhos necessrias
execuo da obra e do respectivo mapa de quantidades;
c) omisso de apresentao, quando forem exigveis, de algum dos elementos
previstos no n. 5 do artigo 43. (levantamentos e das anlises de base e de
campo; estudos geolgicos e geotcnicos; estudos ambientais, incluindo a
declarao de impacto ambiental, nos termos da legislao aplicvel;
estudos de impacte social, econmico ou cultural, nestes se incluindo a
identificao das medidas de natureza expropriatria a realizar, dos bens e
direitos a adquirir e dos nus e servides a impor; resultados dos ensaios
laboratoriais ou outros; plano de preveno e gesto de resduos de
construo e demolio, nos termos da legislao aplicvel);
d) elaborao dos elementos da soluo de obra em incumprimento dos
termos previstos na Portaria que defina o contedo obrigatrio de tais
elementos.
Ora, esta norma deve ser interpretada conjugadamente com o n. 1 do artigo
283. do CCP que comina a nulidade para os contratos se a nulidade do acto
procedimental em que tenha assentado a sua celebrao tenha sido judicialmente
declarada ou ainda possa slo
93
.
Estabelecendo a lei a nulidade do caderno de encargos estaremos perante um
vcio consequente que contamina o prprio contrato. A contaminao no
automtica, mas pressupe uma declarao judicial, ou seja, como decorre
literalmente do artigo 307. do CPA, uma eventual declarao invocando a nulidade do
93
Sobre este tema produzimos uma breve nota para salientar a infelicidade da previso normativa.
Partindo da soluo anterior que se baseava no conceito de acto administrativo (artigo 185. do CPA) o
legislador quedou-se no conceito de acto procedimental visando, aparentemente, todo o contedo
normativo que possa ser produzido durante o procedimento adjudicatrio, incluindo os prprios
regulamentos que constituem o programa de procedimento e caderno de encargos. Perante a
indefinio do conceito face realidade que devia regular, resta-nos acompanhar as interpretaes que
identificam benevolamente o conceito de acto procedimental de forma a abranger os prprios
regulamentos concursais (JOO PACHECO DE AMORIM, A invalidade e a (in)eficcia do contrato
administrativo no Cdigo dos Contratos Pblicos, in Estudos de Contratao Pblica I, Coimbra
Editora, 2008, pgina 642). Mais simples e construtiva seria a soluo que previsse tanto o acto como a
norma como fontes de desvalor jurdico nos procedimentos adjudicatrios.

MB I T O DE AP L I C A O D O CDI GO DOS CONT R A T OS
73
contrato produzida pelo contraente pblico no suficiente para que o contrato seja
declarado nulo; a bilateralidade dos contratos pressupe uma declarao judicial para
o efeito.
Para amenizar esta soluo poder ser invocado o n. 3 do artigo 285. do CCP
que prev a reduo ou converso dos contratos administrativos, independentemente
do respectivo valor jurdico.
Depreende-se desta norma que a produo plena dos efeitos da nulidade por
ofensa do artigo 43. do CCP, ser excepcional.

4.6. Peas de procedimento nas parcerias pblicoprivadas
O legislador foi cauteloso na abordagem ao conceito de parcerias pblico-
privadas. No identificou este nomen juris com qualquer tipo contratual, limitando-se a
referir que os cadernos de encargos dos procedimentos de formao de contratos que
configurem parcerias pblicoprivadas devem submeter concorrncia os aspectos da
sua execuo relativos aos encargos para a entidade adjudicante e aos riscos a ela
directa ou indirectamente afectos decorrentes da configurao contratual (artigo 45.
do CCP). A indefinio dogmtica das parcerias pblico-privadas, enquanto fonte de
relaes jurdicas, ilustrada pela abordagem de MARIA JOO ESTORNINHO que as
identifica como relaes de complementaridade entre contratos pblicos
94
.
Assentando na classificao convencional poder esboar-se que estes
procedimentos adjudicatrios especficos do origem a contratos atpicos (mistos)
95
,
ainda que seja perceptvel a predominncia de um modelo contratual especialmente
vocacionado para o objectivo a prosseguir.
Segue-se, portanto, a interpretao da figura das parcerias pblico-privadas
enquanto regime jurdico de enquadramento de contratos que contenham os
elementos mnimos definidos no n. 1 do artigo 2. do Decreto-Lei n. 86/2003:
a) carcter duradouro;
b) actividade tendente satisfao de necessidades colectivas;
c) transferncia da responsabilidade do financiamento, investimento e
explorao para o sector privado.
Este ltimo descritor dos contratos que configurem parcerias pblico-privadas
dever demonstrar, inequivocamente, a fundamentao do benefcio deste tipo de
94
MARIA JOO ESTORNINHO, Direito Europeu dos contratos pblicos, Almedina, 2006, pgina 328.
95
Sobre a distino e relao entre contratos atpicos e contratos mistos PEDRO PAIS DE VASCONCELOS,
Contratos Atpicos, Almedina, 2009, pgina 217.
J O O HE NR I QUE S PI NHE I R O
74
contratao, a partir dos termos identitrios fundamentais das parcerias, que so o
value for the money
96
e o public sector comparator
97
.
A quantificao do primeiro termo justificar a parceria pblico-privada se o
valor total actual do custo da oferta pelo sector privado for menor que o valor lquido
actual do custo de base do servio, aferido em funo dos riscos que o Estado continua
a suportar, ajustamentos por riscos transferveis e efeitos de neutralidade
concorrencial
98
.
O segundo termo comparador pblico - est previsto na alnea c) do n. 1 do
artigo 6 e na alnea d) do n. 7 do artigo 8., salientando-se nessas disposies que:
a) o lanamento e a contratao da parceria pblico-privada pressupem a
configurao de um modelo de parceria que apresente para o parceiro
pblico vantagens relativamente a formas alternativas de alcanar os
mesmos fins;
b) ser necessria a demonstrao da inexistncia de alternativas equiparveis
dotadas de maior eficincia tcnica e operacional ou de maior
racionalidade financeira.
A relevncia destes requisitos tem sido reafirmada pelo Tribunal de Contas, em
Acrdos recentes sobre a matria
99
.
Cumprindo estes requisitos, podem as parcerias pblico-privadas originar a
outorga de contratos que contenham prestaes tpicas das concesses de obras
pblicas e/ou de servio pblico, fornecimento contnuo, prestao de servios, gesto
e de colaborao (n. 4 do artigo 2. do Decreto-Lei n. 86/2003, de 26 de Abril).
A experincia nacional
100
de contratao em regime de parcerias pblico-
96
Valor que resulta da relao entre o equilbrio entre os custos globais (ciclo de vida total do projecto)
e os benefcios financeiros, econmicos e sociais do mesmo. um conceito relacionado com a eficincia,
pois permite comparar o dispndio entre a soluo de investimento imediato e a escalonada ao longo
do tempo.
97
Permite identificar o melhor projecto que possa ser realizado e financiado directamente pelas
entidades pblicas, atravs de procedimentos adjudicatrios pblicos, para obter o mesmo resultado
que poderia ser obtido pelo mesmo projecto em parceria pblico-privada.
98
NAZAR DA COSTA CABRAL, As Parcerias PblicoPrivadas, pginas 83 e 84.
99
, entre outros, o Acrdo 167/09, de 20 de Novembro (Processo n. 1861/09); Acrdo 168/09, de 23
de Novembro (Processo n. 1352/09); Acrdo 169/09, de 23 de Novembro (Processo 585/09)
100
os seguintes diplomas: i) Decreto-Lei n. 168/94, de 15 de Junho (Aprova as bases da concesso da
concepo, do projecto, da construo, do financiamento, da explorao e da manuteno da nova
travessia sobre o rio Tejo em Lisboa, bem como da explorao e da manuteno da actual travessia, e
atribui ao consrcio Lusoponte a respectiva concesso); ii) Decreto-Lei n. 393-A/98, de 12 de Abril
(atribui ao consrcio Auto-Estradas do Atlntico - Concesses Rodovirias de Portugal, S.A., a concesso
da concepo, projecto, construo, financiamento, explorao e conservao de lanos de auto-
estrada na zona Oeste de Portugal e aprova as bases da concesso); iii) Decreto-Lei n. 248-A/99, de 6
MB I T O DE AP L I C A O D O CDI GO DOS CONT R A T OS
75
privadas demonstra que o contrato base mais frequentemente utilizado a concesso,
que passa a ter uma regulamentao especfica mnima nos artigos 407. a 430. do
CCP.
O caderno de encargos que antecede estas relaes contratuais ,
necessariamente, complexo. O documento incorpora, obrigatoriamente, os encargos e
riscos suportados pela entidade adjudicante, mas incluir, na maior parte das vezes, a
identificao do objecto do contrato, a sua durao, as diversas fases de execuo das
prestaes contratuais (concepo, construo, implementao, explorao e eventual
transferncia do bem), prestao de informaes, indicadores de desempenho do
servio a prestar, a respectiva monitorizao, os termos e condies de renumerao
do parceiro privado e a eventual partilha de benefcios do parceiro pblico, direitos dos
financiadores, reequilbrio financeiro e renegociao, garantias de cumprimento,
regime sancionatrio e incumprimento e causas de extino do contrato.
Considerando que as relaes contratuais emergentes de parcerias pblico-
privadas identificam a distribuio do risco como elemento nuclear e que o modelo

de Junho (Atribui ao consrcio AENOR - Auto-Estradas do Norte, S. A., a concesso da concepo,
projecto, construo, financiamento, explorao e conservao de lanos de auto-estrada e conjuntos
virios associados na zona norte de Portugal e aprova as bases de concesso); iv) Decreto-Lei n. 335-
A/99, de 20 de Agosto (Atribui ao consrcio SCUTVIAS - Auto Estradas da Beira Interior, S. A., a
concesso da concepo, projecto, construo, financiamento, explorao e conservao de lanos de
auto-estrada e conjuntos virios associados, designada por Beira Interior); v) Decreto-Lei n. 142-
A/2001, de 24 de Abril (Atribui sociedade LUSOSCUT -Auto-Estradas das Beiras Litoral e Alta, a
concesso da concepo, projecto, construo, financiamento, explorao e conservao de lanos de
auto-estrada e conjuntos virios associados); vi) Decreto-Lei n. 55-A/2000, de 14 de Abril (Atribui ao
consrcio EUROSCUT - Sociedade Concessionria da SCUT do Algarve, S.A., a concesso da concepo,
projecto, explorao e conservao de lanos de auto-estrada na zona do Algarve e aprova as bases da
concesso); vii) Decreto-Lei n. 87-A/2000, de 13 de Maio (Aprova as bases da concesso da concepo,
projecto, construo, financiamento, explorao e conservao de lanos de auto-estrada e conjuntos
virios associados designada por Costa de Prata); viii) Decreto-Lei n. 323-G/2000, de 2000-12-19
(Aprova as bases da concesso da concepo, projecto, construo, financiamento, explorao e
conservao de lanos de auto-estrada e conjuntos virios associados, designada por Interior Norte);
xix) Decreto-Lei n. 234/2001, de 28 de Agosto (Aprova as bases da concesso da concepo, projecto,
construo, financiamento, explorao e conservao de lanos de auto-estrada e conjuntos virios
associados, designada por Concesso SCUT Norte Litoral); x) Decreto-Lei n. 167-A/2002, de 22 de Julho
(Aprova as bases da concesso da rede de metropolitano ligeiro da margem sul do Tejo); xi) Decreto-Lei
n. 215-B/2004, de 16 de Setembro (Aprova as bases da concesso da concepo, projecto, construo,
financiamento, com subsequente conservao e explorao ou transferncia para o Estado da
concesso designada por Litoral Centro); xii) Decreto-Lei n. 78/2005, de 13 de Abril (Aprova as bases
revistas da concesso da explorao do servio de transporte ferrovirio de passageiros do eixo norte-
sul); xiii) Decreto-Lei n. 189-B/99, de 2 de Junho (Atribui sociedade Fertagus-Travessia do Tejo,
Transportes, S.A., a explorao do servio pblico de transportes ferrovirio de passageiros no eixo
Norte-Sul da regio de Lisboa, em regime de concesso, e aprova as bases que a regulam, assim como a
minuta do contrato de concesso); xiv) Decreto-Lei n. 242/2006, de 28 de Dezembro (Aprova as bases
da concesso da concepo, projecto, construo, aumento do nmero de vias, financiamento,
manuteno e explorao dos lanos de auto-estrada e conjuntos virios associados, designada por
Grande Lisboa).
J O O HE NR I QUE S PI NHE I R O
76
contratual predominante a concesso, a entidade adjudicante, na elaborao do
caderno de encargos, dever cuidar da construo de um cdigo de explorao,
previsto no artigo 44. do CPA, que demonstre o value for the money que
fundamentar a oportunidade da parceria.
Na dualidade que se estabelece entre obrigaes e direitos do concessionrio,
os artigos 414. e 415. do CPA contm normas abertas a solues no contempladas
na lei, podendo esta opo do legislador acomodar as solues que, casuisticamente,
se revelem mais adequadas.

5. Parmetros do procedimento
5.1. Preo base
Um dos elementos mais relevantes das peas do procedimento o preo base
que corresponde ao preo mximo a pagar pela entidade adjudicante como
contrapartida da execuo do contrato (artigo 47. do CCP) e que determina, ipso jure,
a excluso das propostas que contenham valores que o excedam (artigo 70., n. 2, do
CCP).
A fixao de um preo base permite que a entidade adjudicante no fique
vinculada a adquirir a qualquer preo.
Nestes termos, preo base um dos parmetros que mais protegem as
entidades adjudicantes do cumprimento do dever de adjudicar
101
, acolhido no CCP.
Entre o dever de adjudicar e o preo base estabelece-se uma relao de
garantia que permite s entidades adjudicantes no adjudicarem propostas demasiado
onerosas.
No fora o preo base habilitar as entidades adjudicantes com o poder/dever de
excluir propostas e estas ficariam vinculadas adjudicao, pois o elenco restritivo dos
artigos 79. e n. 2 do artigo 146. do CCP (causas de no adjudicao) implicam que
a no adjudicao por convenincia, limitada s situaes de necessidade de alterar
aspectos fundamentais das peas do procedimento por circunstncias imprevistas e
ocorrncia de circunstncias supervenientes justificativas da no adjudicao, confere
aos concorrentes lesados o direito ao pagamento de uma indemnizao limitada aos
101
A publicitao da inteno de contratar por parte de uma entidade adjudicante gera uma expectativa
no mercado de vir a outorgar um contrato pblico. Aceitando este pressuposto, o legislador previu tanto
nas Directivas n.s 2004/17/CE e 2004/18/CE, como no CCP o dever de adjudicao que s pode ser
relativizado em circunstncias especiais, isto quando seja permitido entidade adjudicante excluir
todas as propostas apresentadas por violarem determinado parmetro base.
MB I T O DE AP L I C A O D O CDI GO DOS CONT R A T OS
77
encargos suportados com a elaborao das propostas.
Neste contexto, compreende-se a importncia da fixao do preo base, que
permite s entidades adjudicantes antecipar junto do mercado que no aceitaro
contratar por valores superiores aos limites fixados.
A identificao do preo base realiza-se por um de trs modos mencionados no
n. 1 do artigo 47. do CCP:
a) Valor fixado no caderno de encargos pela entidade adjudicante (parmetro
base do preo contratual);
b) Valor mximo do contrato a celebrar permitido pela escolha do
procedimento, quando aquela se fundamenta nos artigos 19. a 21. do
CCP, ou seja em funo do valor para a celebrao de contratos de
empreitada de obras pblicas, locao ou aquisio de bens mveis e
aquisio de servios, bem como outros contratos;
c) Valor mximo at ao qual o rgo competente pode, por lei ou por
delegao de competncias, autorizar a despesa inerente ao contrato a
celebrar (Artigos 16. a 22. do Decreto-Lei n. 197/99, de 8 de Junho).
Alm da funo de controlo da despesa, o preo base tambm utilizado para
qualificar a oferta, porque o valor que lhe est associado utilizado na expresso
matemtica de clculo do requisito mnimo de capacidade financeira no
procedimentos que contemplam uma prvia seleco dos candidatos (concurso limitado
por prvia qualificao, procedimento por negociao e dilogo concorrencial), como
prev o Anexo IV do CCP.

5.2. Preo contratual
Na interpretao do CCP de enorme relevncia distinguir o preo base de
outros conceitos operativos, como o preo contratual, o valor do contrato e o
benefcio econmico.
Tendo por base o artigo 97. do CCP, pode afirmar-se que o preo contratual
corresponde ao preo a pagar pela entidade adjudicante, em resultado da proposta
adjudicada, pela execuo de todas as prestaes que constituem o objecto do
contrato. O preo contratual adquire relevo aps o acto de adjudicao, pois depende
do preo proposto pelo concorrente adjudicatrio.
O conceito de preo contratual abrange todo o perodo de execuo do
contrato, incluindo as eventuais renovaes. Se o contrato a outorgar for submetido a
um regime de renovaes, o preo contratual inclui no s o perodo de vigncia inicial
J O O HE NR I QUE S PI NHE I R O
78
mas tambm as remuneraes devidas adjudicatria pelos perodos de renovao.
Sintetizando, o preo contratual inclui quaisquer pagamentos que o
adjudicatrio possa receber da entidade adjudicante durante a execuo normal do
contrato outorgado. Introduzimos na exposio o conceito de execuo normal para
melhor identificar outras prestaes contratuais com expresso patrimonial que o
legislador, atravs do n. 3 do artigo 97. do CCP, expressamente, excluiu do conceito
de preo contratual. Referimo-nos aos acrscimos de preo decorrentes de
modificaes objectivas do contrato (artigos 313. e ss. do CCP), reposio do
equilbrio financeiro (artigos 282. e 354. do CCP) e o eventual pagamento de prmios
por antecipao da execuo do contrato (artigo 301. do CCP).
Na interpretao do CCP o preo contratual relevante para identificao de
pressupostos para a seleco do procedimentos de ajuste directo para contratar novas
obras que consistam na repetio de obras similares objecto de contrato
anteriormente celebrado pela mesma entidade adjudicante [ponto iii) da alnea a) do
n. 1 do artigo 25. do CCP] e adquirir novos servios que consistam na repetio de
servios similares objecto de contrato anteriormente celebrado pela mesma entidade
adjudicante [ponto iii) da alnea a) do n. 1 do artigo 27. do CCP]; determinar o valor
da cauo a prestar pelo adjudicatrio (artigos 88. e 89. do CCP); fundamentar a
excluso de propostas quando o preo contratual for superior ao preo base (alnea d)
do n. 2 do artigo 70. do CCP).

5.3. Benefcio econmico e valor do contrato
O conceito de benefcio econmico influencia o conceito de valor do contrato,
por fora desta relao ambos os conceitos tm uma funo extremamente importante
na escolha do procedimento adjudicatrio.
Descreve o n. 1 do artigo 17. do CCP que o valor do contrato corresponde ao
valor mximo do benefcio econmico que, em funo do procedimento adoptado,
pode ser obtido pelo adjudicatrio com a execuo de todas as prestaes que
constituem o seu objecto.
Especifica o n. 2 do mesmo preceito que o benefcio econmico integra:
a) o preo a pagar pela entidade adjudicante ou por terceiros (preo
contratual);
b) o valor de quaisquer contraprestaes a efectuar em favor do adjudicatrio;
c) o valor das vantagens que decorram directamente para este da execuo
do contrato e que possam ser configuradas como contrapartidas das
MB I T O DE AP L I C A O D O CDI GO DOS CONT R A T OS
79
prestaes que lhe incumbem;
d) os bens mveis necessrios execuo de um contrato de empreitada de
obras pblicas disponibilizados pela entidade adjudicante.
Na medida em que o valor do contrato determinado pelo somatrio de todos
os factores que integram o benefcio econmico e que os limiares internos (limites
mximos de despesa) fixados nos artigos 19. a 21. do CCP so identificados por
referncia ao valor do contrato a outorgar, na sequncia dos procedimentos de ajuste
directo, concurso pblico e concurso limitado por prvia qualificao, a escolha de cada
um destes procedimentos vai determinar o valor (mximo) do contrato a celebrar
(artigo 18. do CCP).

5.4. Prazo de vigncia
A regra vertida no artigo 48. do CCP (fundamentao do prazo de vigncia)
determina que a entidade competente para autorizar a despesa quando identificar um
prazo de vigncia superior a trs anos no caderno de encargos relativo a contratos de
locao ou de aquisio de bens mveis ou de aquisio de servios, fica vinculada a
um dever especial de fundamentao.
A mesma orientao normativa pode extrair-se dos artigos 440., 432. e 451.
do CCP, que regulam o regime substantivo dos contratos de aquisio e locao de
bens mveis e prestao de servios.
Percebe-se, claramente, um propsito de prevenir a sobrevivncia de relaes
contratuais que se perpetuam, vedando o funcionamento de mecanismos de
concorrncia bsicos, incluindo a renegociao de preos em condies mais
vantajosas.
A estipulao de um prazo superior deve fundamentar-se na natureza das
prestaes contratuais, ou nas condies de execuo que possam fundamentar um
prazo superior.
A aceitao de um prazo de execuo superior deve ser expressamente
evidenciada conjuntamente com o acto de autorizao de despesa e pode contemplar:
o fornecimento de bens no disponveis em modelo standard no mercado que sejam
necessrios para o desempenho de determinado servio, ou a prestao de servios de
manuteno associados aos ciclos de vida de determinados equipamentos.
Como acima se referiu, aparentemente, o nimo do legislador dirige-se
preveno da ocorrncia de situaes de favorecimento de fornecedores atravs da
renovao de vnculos contratuais ou da estipulao ab initio de relaes contratuais
J O O HE NR I QUE S PI NHE I R O
80
(excessivamente) duradouras.
Este contexto no prejudica que determinados vnculos obrigacionais perdurem
para alm da execuo das prestaes contratuais nucleares. Referimo-nos
concretamente s obrigaes de sigilo e de garantia nos contratos de fornecimento de
bens ou servios (artigo 440., n. 2 do CCP).

5.5. Especificaes tcnicas
Como j referimos, o objecto dos contratos pblicos e a execuo das
prestaes contratuais devem ser descritos no caderno de encargos.
Tambm j constatmos que a aprovao de formulrios de cadernos de
encargos tambm no condiciona a discricionariedade das entidades adjudicantes na
elaborao das peas concursais.
Contudo, o legislador no conferiu plena discricionariedade s entidades
adjudicantes na redaco dos seus cadernos de encargos, pois imps um regime
prprio para as especificaes tcnicas (artigo 49. do CCP).
A descrio legal das especificaes tcnicas pressupe o domnio do conceito
comunitrio recepcionado pelo n. 1 do artigo 49. do CCP.
Para o efeito, o intrprete deve recorrer ao anexo VI da Directiva n. 2004/18/CE,
do Parlamento e do Conselho, de 31 de Maro e ao Anexo XXI da Directiva n.
2004/17/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 31 de Maro.
Percebe-se da leitura dos textos que o conceito especificaes tcnicas
diferencia-se consoante se trate da celebrao de um contrato de empreitada de obras
pbicas, ou de um contrato de fornecimento de bens e/ou servios.
Ante esta dualidade do tipo de contrato a outorgar assumem-se os seguintes
significados para as especificaes tcnicas:
a) empreitada de obras pblicas as prescries tcnicas constantes,
nomeadamente, do caderno de encargos, que definem as caractersticas
exigidas ao material, produto ou fornecimento, que permitem
caracterizlos de modo a que correspondam utilizao a que a entidade
adjudicante os destina. Essas caractersticas incluem os nveis de
desempenho ambiental, a concepo que preencha todos os requisitos
(incluindo a acessibilidade para os deficientes) e a avaliao da
conformidade, a adequao de utilizao, a segurana ou as dimenses,
incluindo os procedimentos relativos garantia de qualidade, a
terminologia, os smbolos, os ensaios e mtodos de ensaio, a embalagem, a
MB I T O DE AP L I C A O D O CDI GO DOS CONT R A T OS
81
marcao e rotulagem, as instrues de utilizao, bem como os processos
e mtodos de produo; incluem igualmente as regras de concepo e
clculo, as condies de ensaio, de controlo e de recepo das obras, bem
como as tcnicas e mtodos de construo e todas as outras condies de
carcter tcnico que a entidade adjudicante possa exigir, por meio de
regulamentao geral ou especial, no que respeita s obras acabadas e aos
materiais ou elementos integrantes dessas obras;
b) contratos de fornecimento de bens ou de servios - especificao constante
de um documento que define as caractersticas de um produto ou servio,
tais como os nveis de qualidade, os nveis de desempenho ambiental, a
concepo que preencha todos os requisitos (incluindo a acessibilidade
para os deficientes) e a avaliao da conformidade, a adequao de
utilizao, a utilizao do produto, a segurana ou as dimenses, incluindo
as exigncias importantes aplicveis ao produto no que se refere ao nome
sob o qual vendido, a terminologia, os smbolos, os ensaios e mtodos de
ensaio, a embalagem, a marcao e rotulagem, as instrues de utilizao,
os processos e mtodos de produo e os procedimentos de avaliao da
conformidade.
Na consolidao dos princpios da igualdade e da concorrncia na contratao
pblica, o recurso descrio do objecto do contrato, atravs de especificaes
tcnicas, desempenha uma dupla funo:
a) permite uma efectiva igualdade dos concorrentes na apresentao de
propostas subordinadas a um objecto contratual, que entendido de
forma uniforme pelos concorrentes, independentemente do seu Estado
de origem
102
;
b) previne a descriminao ou a criao de obstculos s liberdades
comunitrias de circulao de mercadorias, pessoas, servios e capitais
103
.
Semelhante alcance j vinha consagrado no n. 2 do artigo 23. da Directiva n.
102
No Acrdo do Tribunal de Justia de 26 de Setembro de 2000, processo n. C-225/98, Comisso vs
Frana, considerou-se ilcita a identificao de lotes num anncio de concurso atravs de classificaes
de organismos profissionais franceses, aumentando a dificuldade dos concorrentes provenientes de
outros Estados Membros apresentarem propostas, porquanto teriam de se informar previamente junto
das entidades em causa sobre o objecto e contedo de tais referncias.
103
Processo n. C-59/00 Bent Mousten Vestergaard (2001), em que o Tribunal de Justia veda a
possibilidade de uma entidade adjudicante inserir no caderno de encargos uma clusula que exija para a
execuo do contrato a utilizao de um produto de marca determinada, sem acrescentar a meno ou
equivalente.

J O O HE NR I QUE S PI NHE I R O
82
2004/18/CE, que estabelecia que as especificaes tcnicas devem permitir o acesso
dos proponentes em condies de igualdade e no criar obstculos injustificados
abertura dos contratos pblicos concorrncia.
Esta dupla funo expressa-se na proibio vertida no n. 12 do artigo 49. do
CCP de fixar especificaes tcnicas atravs de referncias a um fabricante ou uma
provenincia determinados, a um processo especfico de fabrico, a marcas, patentes ou
modelos e a uma dada origem ou produo, que tenha por efeito favorecer ou eliminar
determinadas entidades ou determinados bens.
Exemplo desta proibio a especificao do fornecimento de telemveis pela
meno de um determinado modelo associado exclusivamente a um fabricante.
Excepcionalmente, poder ser admitido este tipo de especificao se for
acompanhada da meno ou equivalente, nos casos em que seja impossvel
descrever as prestaes contratuais, de forma suficientemente precisa e inteligvel, nos
termos em que as mesmas devem ser legalmente descritas (cfr n. 13 do artigo 49.).
Perante a coexistncia de fontes normativas comunitrias e nacionais, as
entidades adjudicantes devem basear-se nas regras tcnicas nacionais obrigatrias, se
no contiverem contedos contrrios ao direito comunitrio (n. 2 do artigo 49. do
CCP).
Nas partes no reguladas por normas imperativas as entidades adjudicantes
devem elaborar as especificaes tcnicas por referncia, preferencial e sequencial, a
normas nacionais que transponham normas europeias, a homologaes tcnicas
europeias, a especificaes tcnicas comuns, a normas internacionais ou a qualquer
outro referencial tcnico elaborado pelos organismos europeus de normalizao,
acompanhadas da meno ou equivalente [alnea a) do n. 2 do artigo 49. do CCP].
Na falta de qualquer destas referncias tcnicas, as entidades adjudicantes
devem basear-se em normas nacionais, a homologaes tcnicas nacionais, ou a
especificaes tcnicas nacionais em matria de concepo, de clculo e de realizao
de obras e de utilizao de materiais, acompanhadas da meno ou equivalente
[alnea b) do n. 2 do artigo 49. do CCP].
Noutros casos, no subsumveis no pargrafo anterior, as especificaes
tcnicas devem ser elaboradas em termos de desempenho, ou de exigncias
funcionais, incluindo prticas e critrios ambientais, desde que sejam suficientemente
precisas para permitir a determinao do objecto do contrato pelos interessados e a
escolha da proposta pela entidade adjudicante [alnea c) do n. 2 do artigo 49. do
CCP].
MB I T O DE AP L I C A O D O CDI GO DOS CONT R A T OS
83
As especificaes tcnicas descritas por referncia a normas tcnicas
correspondem, na dinmica do CCP, a parmetros mnimos de desempenho.
O n. 4 do artigo 49. do CCP conforma este entendimento, ao tornar claro que
no podem ser excludas propostas com fundamento em desconformidade dos
respectivos bens ou servios com as especificaes tcnicas de referncia, fixadas por
normas tcnicas, desde que o concorrente demonstre, de forma adequada e suficiente,
que as solues apresentadas na sua proposta satisfazem, de modo equivalente, as
exigncias definidas por aquelas especificaes tcnicas.
Portanto, salvaguarda-se a possibilidade de o concorrente provar que a sua
soluo alcana, pelo menos, o desempenho descrito na norma de referncia.
As preocupaes de uniformizao da contratao tambm se evidenciam na
impossibilidade de excluir propostas em procedimentos adjudicatrios relativos a
obras, a bens ou a servios, cuja especificao tenha sido baseada em termos de
desempenho ou exigncias funcionais, desde que:
a) o contedo das propostas esteja conforme com normas nacionais que
transponham normas europeias, com homologaes tcnicas europeias,
com especificaes tcnicas comuns, com normas internacionais, ou com
qualquer outro referencial tcnico elaborado pelos organismos europeus
de normalizao;
b) estas especificaes corresponderem ao desempenho ou cumprirem as
exigncias funcionais fixadas no caderno de encargos (n. 5 do artigo 49.
do CCP).
O nus da prova da similitude desempenho cabe ao concorrente, mas uma vez
cumprido no pode a entidade adjudicante recusar-se a aceitar a sua proposta.
Admite-se at que o concorrente exera a actividade probatria a que est sujeito pela
apresentao de um dossier tcnico do fabricante ou de um relatrio de ensaio de um
organismo reconhecido (laboratrios de ensaio ou de calibrao e os organismos de
inspeco e de certificao que cumprem as normas europeias aplicveis),
independentemente do local do estabelecimento desta entidade certificadora, que at
pode estar localizado noutro Estado membro (n.s 9 e 10 do artigo 49. do CCP).
Subjacente a esta soluo normativa est a constatao que a actividade
desenvolvida previamente pelos concorrentes para a obteno da certificao de
desempenho, de acordo com uma determinada norma, constitui uma garantia
qualificada de idoneidade tcnica do concorrente, que o habilita a executar
determinados contratos.
J O O HE NR I QUE S PI NHE I R O
84

5.6. Preocupaes ambientais
Em sintonia com este pressuposto, o CCP admite que as especificaes de
fornecimentos que envolvam critrios ou prticas ambientais possam ser identificadas
atravs do rtulo ecolgico europeu, ou por qualquer outro rtulo ecolgico (n. 7 do
artigo 49. do CCP).
Tambm nesta matria o legislador salvaguardou a impossibilidade de a opo
por um rtulo ecolgico configurar uma restrio igualdade de oportunidades na
celebrao de contratos pblicos, pois devero ser cumpridos os seguintes requisitos:
a) as especificaes do rtulo ecolgico devem ser adequadas definio das
caractersticas dos bens ou servios objecto do contrato a celebrar;
b) Os requisitos do rtulo ecolgico devem ter na sua base uma informao
cientfica;
c) Os rtulos ecolgicos devem ser desenvolvidos por um procedimento em
que possam participar todas as partes interessadas, tais como os
organismos governamentais, os consumidores, os fabricantes, os
distribuidores e as organizaes ambientais; e
d) Os rtulos ecolgicos devem ser acessveis a todas as partes interessadas.
Verificados estes requisitos, as entidades adjudicantes podem identificar nos
cadernos de encargos uma presuno entre a disponibilidade de um rtulo ecolgico e
o cumprimento das especificaes tcnicas definidas no caderno de encargos.
Esta possibilidade valoriza a funo dos rtulos ecolgicos e as polticas
ambientais por eles prosseguidas e coexiste com a possibilidade de os concorrentes
provarem que a sua soluo de fornecimento cumpre as exigncias tcnicas do caderno
de encargos, tal como so definidas pelo rtulo ecolgico (n. 8 do artigo 49. do CCP).
Este tipo de incentivo est patente na Directiva n. 2004/18/CE, que consagra o
acolhimento de preocupaes ambientais e sociais na formulao de especificaes
tcnicas, incluindo a definio tcnica do objecto do contrato atravs de rtulos
ecolgicos, os quais devero ser acessveis a todos os interessados, no se
prejudicando a hiptese de os concorrentes provarem o desempenho requerido
atravs de outros meios.
Os rgos da Unio Europeia incentivam a incluso de aspectos sociais e
ambientais nos contratos pblicos.
Em particular, a Comisso desempenha um papel dinamizador nestes domnios.
Atravs da Comunicao Interpretativa sobre o direito comunitrio aplicvel aos
MB I T O DE AP L I C A O D O CDI GO DOS CONT R A T OS
85
contratos pblicos este rgo comunitrio identificou inmeras possibilidades de
integrar aspectos sociais e ambientais nesses contratos (Comunicao Interpretativa da
Comisso, de 4 de Julho).
Alm desta Comunicao Interpretativa, a Comisso divulgou o documento
Comprar Ecolgico! manual de contratos pblicos ecolgicos, que identifica modos
prticos de acolher preocupaes ecolgicas na actividade de contratao pblica,
designadamente na definio dos requisitos do contrato, na definio do objecto, na
elaborao das especificaes tcnicas atravs de rtulos ecolgicos, na avaliao e
seleco dos fornecedores e prestadores de servios, bem como na elaborao de
regras gerais de adjudicao de um contrato e utilizao dos critrios de adjudicao
associados a critrios ecolgicos
104
.
Em Portugal, o Governo deliberou a Resoluo do Conselho de Ministros n
65/2007, de 7 de Maio, que aprovou a Estratgia Nacional para as Compras Ecolgicas,
emanando um instrumento orientador para a integrao de critrios ambientais nos
procedimento adjudicatrios de celebrao de contrato pblicos, com especial
incidncia para os promovidos pela Agncia Nacional de Compras Pblicas, EP.
Surge, assim, o conceito de compras pblicas ecolgicas, entendido como o
procedimento de integrao de critrios ambientais no processo de contratao
pblica de aquisio de bens, prestao de servios e empreitadas, visando a
identificao e possvel escolha de produtos ou servios com um melhor desempenho
ambiental (captulo 3 do Anexo I Resoluo de Conselho de Ministros 65/2007, de 7
de Maio).
A generalizao deste conceito tem por objectivo garantir a oferta, no mercado,
de produtos e servios com um desempenho ambiental adequado e a reduo dos
impactes ambientais associados ao consumo dos bens e servios.
Constata-se que a Agncia Nacional de Compras Pblicas, E.P., tem lanado
concursos pblicos que j cumprem critrios ambientais para prosseguir os supra
referidos objectivos
105
.
104
Com o objectivo de auxiliar as entidades adjudicantes a prosseguirem estes objectivos a Comisso
determinou a elaborao da publicao Comprar ecolgico Manual de contratos pblicos ecolgico,
disponvel no seguinte endereo electrnico: (http://ec.europa.eu/environment/gpp/pdf/
/handbook_pt.pdf).
105
No concurso para equipamento informtico foram definidos requisitos ambientais mnimos
relacionados com o cumprimento de fontes normativas nacionais e internacionais, nomeadamente o
Decreto-Lei n. 230/2004, de 10 de Dezembro; sero valorizadas, pelas entidades adquirentes, no
mbito do procedimento para a celebrao do contrato, as propostas que satisfaam as especificaes
ambientais ISO 14001, ISO 7779 e ISO 9296, relativas medio, informao e verificao do nvel de
rudo dos produtos previstos. No concurso papel, economato e consumveis de impresso foi
J O O HE NR I QUE S PI NHE I R O
86
Outra vertente de actuao poltica desenvolvida atravs dos procedimentos de
compras pblicas diz respeito incluso de contedos sociais, nomeadamente
discriminaes positivas, nas especificaes dos contratos.
Mais uma vez, os rgos comunitrios tm assumido e desempenhado um
papel promotor nestes domnios.
O resultado pode ser verificado na incluso nas Directivas n.s 2004/CE/17 e
2004/18/CE da possibilidade de as entidades adjudicantes fixarem condies especiais
de execuo do contrato de ndole social e ambiental, desde que as mesmas sejam
compatveis com o direito comunitrio e sejam indicadas no anncio utilizado como
meio de abertura de concurso ou no caderno de encargos (respectivamente, artigos
38. e 36. dos diplomas comunitrios), bem como na elaborao e aprovao do
Livro Verde para a Responsabilidade Social das Empresas, este ltimo da autoria da
Comisso.
No plano nacional o alcance do texto normativo foi mais modesto, limitando-se
referncia contida no n. 14 do artigo 49. do CCP: sempre que possvel, as
especificaes tcnicas devem ser fixadas de forma a contemplar caractersticas dos
bens a adquirir ou das obras a executar que permitam a sua utilizao por pessoas com
deficincias ou por qualquer utilizador.
Lamenta-se que num domnio relevante como do desenvolvimento de
polticas sociais, associadas a formas inovadoras de contratao, a realizao nacional
se limite a esta transposio, especialmente se considerarmos que o prembulo dos
diplomas comunitrios referidos acolhia, expressamente, a possibilidade de as
entidades adjudicantes poderem utilizar critrios que visem satisfazer exigncias
sociais, designadamente de categorias da populao particularmente desfavorecidas a
que pertenam os beneficirios/utentes das obras, fornecimentos ou servios que so
objecto do contrato.
Esta opo tanto mais censurvel quando se verifica que noutros domnios
como, por exemplo a contratao electrnica, o legislador foi bastante alm do
preceituado nas Directivas.


estipulado no programa de procedimento que os concorrentes que integrem o acordo quadro relativo
ao Lote 3 (consumveis de impresso) tero a responsabilidade de disponibilizar, nas instalaes da
entidade adquirente, um recipiente para recolha de embalagens e dos consumveis j utilizados e
proceder remoo e tratamento dos mesmos (reutilizao, reciclagem ou eliminao) de acordo com a
legislao em vigor.
MB I T O DE AP L I C A O D O CDI GO DOS CONT R A T OS
87
5.7. Common Procurement Vocabulary (CPV)
Enquanto que as especificaes tcnicas regulam matrias relativas execuo
das prestaes contratuais a submeter concorrncia, a descrio do objecto do
contrato encontra-se tambm subordinada regulamentao prescrita no Common
Procurement Vocabulary (CPV), constante do Regulamento n. 2195/2002, do
Parlamento Europeu e do Conselho, de 5 de Novembro, publicado no Jornal Oficial da
Unio Europeia n. L 340, de 16 de Dezembro de 2002
106
.
Este documento contm os cdigos que identificam, segundo uma terminologia
comum ao mercado comunitrio, o objecto do contrato a adjudicar, sendo
particularmente teis na consulta dos anncios publicados no Jornal Oficial da Unio
Europeia.
O CPV de utilizao obrigatria pelas entidades adjudicantes (modelos
publicados em anexo Portaria n. 701-A/2008, de 29 de Julho).
Tambm atravs da identificao do objecto dos contratos pblicos o legislador
prossegue uma poltica de fomento de igualdade de condies de contratar com as
entidades adjudicantes do espao econmico da Unio Europeia.

6. Esclarecimentos e rectificaes
6.1. Enquadramento dos esclarecimentos e rectificaes no CCP
O regime dos esclarecimentos e rectificaes desenvolve o princpio da boa f
nas relaes que se estabelecem no procedimento adjudicatrio.
A entidade adjudicante responsvel pelo teor e efeitos das declaraes que
inscreve no programa de procedimento e caderno de encargos.
A existncia de incorreces revela-se prejudicial, no s pelo erro que pode
causar na percepo de tais contedos pela concorrncia, como pela, consequente,
probabilidade de recepo de propostas que no se coadunem com os objectivos que
levaram prtica da deciso de contratar.
Reconhece-se, por isso, aos concorrentes o direito de solicitar esclarecimentos
at ao fim do primeiro tero do prazo de apresentao de propostas (artigo 50., n. 1
do CCP).
s entidades adjudicantes cabe o dever de os prestar em tempos adequados
106
Este Regulamento foi alterado pelo Regulamento (CE) n. 2151/2003, da Comisso, de 16 de
Dezembro, publicado no Jornal Oficial da Unio Europeia n. L329, de 17 de Dezembro de 2003 e pelo
Regulamento (CE) n. 213/2008, da Comisso, de 28 de Novembro de 2007, publicado no Jornal Oficial
da Unio Europeia, n. L74, de 15 de Maro de 2008.
J O O HE NR I QUE S PI NHE I R O
88
preparao das propostas, isto at ao final do segundo tero do prazo de
apresentao (artigo 50, n. 2 do CCP). Com efeito, no momento da divulgao das
peas concursais existe uma fundada assimetria de informao entre a entidade
adjudicante e a concorrncia, que dispe de tempos relativamente reduzidos para
interpretar a totalidade das peas concursais e, simultaneamente, preparar a proposta
solicitada.
Neste contexto, os esclarecimentos permitem um nivelamento de tal assimetria
de informao, assim como permitem entidade adjudicante clarificar aspectos que
possam suscitar dvidas concorrncia.
Sobre o contedo dos esclarecimentos h que recorrer figura do declaratrio
normal (artigo 236. do Cdigo Civil), estando a entidade adjudicante vinculada a
prestar as informaes que permitissem a um destinatrio normal colocada nas
circunstncias do concorrente considerar esclarecidas as dvidas por si colocadas.
So, portanto, censurveis os esclarecimentos que respondam formalmente s
questes suscitadas, sem qualquer contedo substantivo que adicione a informao
necessria para a elaborao de uma proposta competitiva.

6.2. Prazo e modo da insero dos esclarecimentos e rectificaes
Na medida em que a manuteno de erros ou omisses nas peas concursais
pode gerar prejuzos cuja responsabilidade imputvel entidade adjudicante, revela-
se adequado e oportuno garantir entidade adjudicante um meio de os remover do
caderno de encargos.
Neste sentido, como anteriormente mencionmos, a propsito do contedo das
peas concursais, a entidade adjudicante pode inserir rectificaes s peas do
procedimento, motivadas por erros e omisses, desde que o faa at ao segundo tero
do prazo fixado para a apresentao de propostas (artigo 50., n. 3, do CCP).
O modo de divulgao das rectificaes tambm influenciado pelos princpios
da igualdade e da transparncia, porquanto tais contedos devem ser publicitados na
plataforma electrnica e juntos s peas do procedimento que tenham sido divulgadas.
Os concorrentes que tenham adquirido as peas do procedimento devem ser
notificados do teor das rectificaes introduzidas. Este tratamento especfico
fundamenta-se no especial interesse demonstrado no procedimento adjudicatrio
pelos notificados.

6.2.1. Na abordagem prtica prestao dos esclarecimentos comeamos por
MB I T O DE AP L I C A O D O CDI GO DOS CONT R A T OS
89
destacar que os tempos de solicitao e prestao so injuntivos. O incumprimento do
prazo de prestao dos esclarecimentos determina a prorrogao do prazo de
apresentao de propostas por perodo equivalente ao que for excedido (artigo 64. do
CCP).
Cumpre ainda salientar que os esclarecimentos no se confundem, de modo
algum, com modificaes s peas concursais. Desde logo ao nvel da competncia e
dos prprios efeitos, pois para modificar o contedo das peas concursais
competente a entidade que autoriza a despesa, enquanto que para esclarecer o
contedo dos mesmos documentos competente o jri.
Outro factor distintivo reporta-se influncia das duas figuras no prazo de
apresentao de propostas.
A prestao de um esclarecimento, no prazo devido, no influencia o prazo de
apresentao de propostas. A introduo de uma modificao no programa de
procedimento ou no caderno de encargos, que implique a alterao de aspectos
fundamentais das peas do procedimento, tem como consequncia a prorrogao do
prazo de apresentao de propostas por perodo equivalente ao prazo decorrido desde
o incio da sua contagem at comunicao da entidade adjudicante (n. 2 do artigo
64. do CCP).
Mais controvertida, a possibilidade de o jri introduzir rectificaes nas peas
concursais aps este prazo.
A orientao legal a de preservar a intangibilidade das peas concursais fora
dos casos, excepcionais, j referidos.
Todavia, esta interpretao no colide com a possibilidade de remover, a todo o
tempo, das peas concursais erros de clculo ou de escrita que sejam por demais
ostensivos e que ressaltem do prprio contexto da declarao negocial.
Nestes casos a rectificao deve ser admitida nos termos previstos no artigo
249. do Cdigo Civil, com vem sendo admitido pela jurisprudncia
107
.

7. Erros e omisses
7.1. Evoluo do instituto dos erros e omisses
O instituto dos erros e omisses marcou, particularmente, os mercados
pblicos durante o perodo de vigncia do Decreto-Lei n. 59/99, de 2 de Maro.
De acordo com o artigo 14. deste diploma, revogado pelo CCP, os erros e
107
Acrdo do Tribunal Central Administrativo Sul, de 29 de Fevereiro de 2009 (Processo 4057/08).
J O O HE NR I QUE S PI NHE I R O
90
omisses podiam ser objecto de reclamao do empreiteiro adjudicatrio aps a
consignao da obra, durante o prazo supletivo de 66 dias, traduzindo-se num
adicional ao contrato de empreitada.
Sublinhava JORGE ANDRADE DA SILVA, a partir do texto legal vigente sobre
reclamao quanto a erros e omisses do contrato de empreitada de obras pblicas,
que o empreiteiro tinha toda a legitimidade para reclamar contra: erros e omisses do
projecto, erros de clculos, erros materiais, erros ou omisses das folhas de medies
discriminadas e respectivos mapas de quantidades.
Essa legitimidade substantiva fundava-se na imputao ao dono da obra da
incorreco dos elementos que fornece ao empreiteiro, assistindo a este o direito de
reclamar a reposio do equilbrio financeiro do contrato, evitando um injusto
locupletamento do dono de obra e responsabilizando-o pelo erro e suas
consequncias
108
.
Sobre este enquadramento, o CCP introduziu novidades que determinam in fine
uma alterao na partilha de risco entre a entidade adjudicante e os concorrentes na
fase pr-contratual e uma eventual responsabilizao destes em caso de adjudicao
da sua proposta.
Estas categorias geradoras de erros e omisses podem manifestar-se em
quaisquer aspectos da execuo do contrato, independentemente de serem
submetidos ou no concorrncia.
O primeiro aspecto a destacar reporta-se ao aumento da amplitude da
incidncia de erros e omisses, em termos formais e materiais.
Em sentido muito mais abrangente do que dispunha a legislao revogada, o
CCP determina que a fonte dos erros e omisses o caderno de encargos e no
apenas elementos integrados no projecto.
Sobre este aspecto temos que referir que sendo o caderno de encargos a pea
do procedimento que contm as clusulas do contrato a celebrar, os concorrentes
devero analisar, minuciosamente, o contrato antecipado pelo caderno de encargos,
em busca de elementos que possam ab initio desequilibrar a relao contratual em seu
prejuzo, equivalendo o seu silncio, ainda nesta fase, a uma presuno legal de
aceitao. Esta soluo em determinados contratos, complexos na sua execuo, ronda
os limiares da boa f e pode, inclusivamente, determinar uma reduo substancial do
nmero de interessados em contratar, pois o risco que assumem com uma eventual
108
JORGE ANDRADE DA SILVA, Regime jurdico das empreitadas de obras pblicas, 7. edio, Almedina,
2001, pgina 64.
MB I T O DE AP L I C A O D O CDI GO DOS CONT R A T OS
91
no percepo de erros e omisses pode ser fatal na fase de execuo do contrato.
Curiosamente, como detecta Jos Manuel Oliveira Antunes
109
, esta soluo s
tem paralelismo com a legislao de 1906, na qual se vedava ao empreiteiro a
possibilidade de reclamar contra erros e omisses porque se presumia que o
empreiteiro, antes de apresentar a sua proposta, se inteirava, no terreno, de todas as
condies de execuo das obras cujo projecto estivera patente durante o prazo de
concurso.
Doravante, os interessados em concorrer devem identificar os erros e omisses
e devem, nas suas propostas, identificar o modo de correco e suprimento daqueles
que venham a ser aceites pela entidade adjudicante, mesmo que tenham sido
identificados por outro concorrente, bem como incluir o respectivo custo no preo
proposto (n. 7 do artigo 61. do CCP).
Percebe-se que a fixao do legislador nos conceitos de preo base e preo
contratual (que inclui o custo do suprimento de erros e omisses), assim como os
objectivos a ele associados influenciem solues desta natureza.
Veremos o que a prtica nos trar, mas desde j se antecipa uma intensa
actividade da entidade adjudicante e dos concorrentes na fase de elaborao de
propostas, com apresentao de listas de erros e omisses, respostas e propostas
adicionais.

7.1.2. Em termos materiais, a alterao da incidncia do conceito de erros e
omisses no menos relevante.
De acordo com o artigo 61., n. 1, estabelece-se que este conceito integra os
seguintes aspectos da execuo do contrato:
a) aspectos ou dados que se revelem desconformes com a realidade;
b) espcie ou quantidade de prestaes estritamente necessrias integral
execuo do contrato;
c) condies tcnicas de execuo do objecto do contrato a celebrar, que o
interessado no considere exequveis.
A primeira categoria de aspectos reporta-se a uma dimenso descritiva do
caderno de encargos. Estaro em causa divergncias entre informao factual inserida
no caderno de encargos e elementos fsicos subjacentes ao contrato a executar, tais
como o local ou os bens a utilizar na execuo do contrato. A entidade adjudicante
109
JOS MANUEL OLIVEIRA ANTUNES, Cdigo dos Contratos Pblicos Regime de erros e omisses,
Almedina, 2009, pgina 88.
J O O HE NR I QUE S PI NHE I R O
92
deve cuidar da previso no caderno de encargos do direito de os concorrentes
poderem inspeccionar o local de execuo dos trabalhos e estimar o prazo de
apresentao de propostas em funo destas diligncias que podero revelar-se
essenciais para uma adequada elaborao da proposta (n. 2 do artigo 63. do CCP).
A segunda categoria inclui divergncias relativas espcie das prestaes a
contratar (locao ou venda, demolio ou reabilitao), ou quantidade de unidades
necessria para atingir determinado resultado (metros quadrados necessrios para
revestir determinada rea, nmero de horas de consultoria para completar certo
estudo). Podero, inclusivamente, surgir questes de diferente qualificao jurdica
entre o caderno de encargos e a interpretao que o concorrente assume na
preparao da sua proposta.
A terceira categoria corresponde a impossibilidades objectivas de cumprimento
das prestaes contratuais ou obstrues no imputveis ao concorrente e que a
entidade adjudicante deveria considerar. Por exemplo, definir como rea de
implantao de um empreendimento em que corre uma linha de gua pode inviabilizar
o projecto solicitado, a violao de uma servido ou rea dominial, a violao de
direitos de propriedade intelectual.
Genericamente, este tipo de factor foi acolhido no texto legal do Decreto-Lei n.
59/99, de 2 de Maro e tinha uma identidade muito associada aos contratos de
empreitadas de obras pblicas. Nesse regime (revogado) o momento de apresentao
de erros e omisses devia compreender-se entre a data de consignao da obra e o
prazo para o efeito estabelecido no caderno de encargos, aplicando-se,
supletivamente, o prazo legal de 66 dias (artigo 14. do Decreto-Lei n. 59/99, de 2 de
Maro).
Portanto, o CCP antecipa para a fase de elaborao de propostas a discusso
sobre quaisquer contedos do futuro contrato que os concorrentes considerem
inaceitveis, ou especialmente prejudiciais. Ora, sabendo de antemo que a
possibilidade de introduzir ajustamentos ao contedo do caderno de encargos
limitadssima e apenas em favor da entidade adjudicante (artigo 99. do CCP), incumbe
aos concorrentes o emprego da maior diligncia possvel a fim de poder reagir contra
os erros e omisses do caderno de encargos.

7.2. Efeitos do surgimento de erros e omisses
Os concorrentes no tm nenhum mecanismo de plena eficcia que lhes
garanta a remoo de elementos geradores de erros e omisses do futuro contrato. O
poder de deciso cabe sempre entidade adjudicante (cfr n. 5 do artigo 61. do CCP).
MB I T O DE AP L I C A O D O CDI GO DOS CONT R A T OS
93
Todavia, os concorrentes dispem de uma soluo que lhes permite neutralizar
os efeitos do nus de identificao de erros e omisses.
Efectivamente, este nus de identificao e comunicao dos erros e omisses
s produz os efeitos que adiante identificaremos (eventual co-responsabilizao), se
forem, somente, detectveis na fase de execuo do contrato, em funo do uso de
uma diligncia objectivamente exigvel em face das circunstncias concretas.
Ora, a importncia deste regime para o concorrente adjudicatrio do contrato
de empreitada de obras pblicas decorre da sua responsabilizao por 50% dos custos
com o suprimento dos erros e omisses no identificados, mas cuja deteco era
exigvel na fase de formao do contrato, at ao quinto sexto do prazo para
apresentao de propostas (n. 5 do artigo 378. do CCP).
O que est em causa uma especial obrigao de informao dos concorrentes
relativamente entidade adjudicante na fase pr-contratual, pressupondo-se que estes
tm domnio tcnico efectivo sobre a informao necessria execuo do contrato
que os habilita a preverem situaes de desequilbrio contratual que possam prejudicar
a execuo do contrato. Esta soluo merece um juzo negativo formulado por JORGE
ANDRADE DA SILVA
110
baseada nas seguintes razes: i) multiplicao dos encargos de
deteco de erros e omisses por todos os concorrentes (e no apenas pelo
adjudicatrio), havendo contrapartida financeira apenas para o adjudicatrio; ii) tempo
disponvel (um sexto do prazo de apresentao de propostas) para proceder ao clculo
do valor dos trabalhos de correco e suprimento dos erros e omisses detectados.
Todavia, classifica-se como equilibrada a soluo que determina a inexistncia
de responsabilidade do concorrente adjudicatrio pela verificao de erros e omisses
que tendo sido por si detectados e comunicados entidade adjudicante, durante a fase
de apresentao das propostas, no tenham sido por esta aceites.
Nestes casos a entidade adjudicante assume integralmente o risco pelas
vicissitudes provocadas por eventuais erros e omisses detectados durante a execuo
do contrato, conforme dispe o n. 3 do artigo 378., a propsito do contrato de
empreitada de obras pblicas, mas que se deve considerar aplicvel a outros contratos
administrativos regulados pelo CCP, devido s remisses dos artigos 426. (concesso
de obras pblicas), 432. (locao de bens mveis), 438. (aquisio de bens mveis) e
451. (aquisio de servios).
Sobre a incidncia do regime de erros e omisses, deixamos uma nota de
discordncia sobre o comentrio de GONALO GUERRA TAVARES e NUNO MONTEIRO
110
JORGE ANDRADE DA SILVA, Cdigo dos Contratos Pblicos Comentado e Anotado, Almedina, 2008,
pgina 269.
J O O HE NR I QUE S PI NHE I R O
94
DENTE. Inesperadamente, referem estes autores que o artigo 61. do CCP apesar de,
ao que julgamos, se encontrar pensado essencialmente para a empreitada de obras
pblicas (aparentemente) aplicase formao de todos e quaisquer contratos
pblicos. Assim dirse que, relativamente aos restantes contratos a que se aplica a
Parte II do Cdigo, na fase da sua execuo no haver nenhuma consequncia jurdica
para o adjudicatrio, derivada da no deteco de erros e omisses na anterior fase de
formao do contrato
111
.
Ora, este entendimento no deixa de ser contrrio s remisses legais vertidas
nos artigos 426., 432., 438. e 451., pelo que aos contratos regulados por tais
disposies se deve ter como inquestionvel a aplicao conjugada dos artigos 61. e
378..
Mas consideramos, tambm, que relativamente a outros contratos pblicos e
bem assim ao contrato administrativo de concesso de servios pblicos se deve
aplicar tal regime de responsabilizao dos contraentes por erros e omisses, no s
porque o artigo 61. do CCP tem uma aplicao genrica, que no contestada, mas,
principalmente, porque a consequncia jurdica prevista no artigo 378. no deixa de
ser uma concretizao do princpio da boa f, na vertente da culpa in contrahendo
(artigo 227. do Cdigo Civil), que no encontramos motivos para afastar do regime
dos contratos pblicos.

7.3. Procedimento de apresentao de erros e omisses
A apresentao da lista de erros e omisses por parte dos concorrentes, na
medida em que pe em crise o contedo do contrato da entidade adjudicante, tem por
efeito principal suspender o prazo de apresentao de propostas.
O momento em que se efectiva a suspenso da contagem do prazo
identificado, pelo n. 3 do artigo 61. do CCP, como sendo o final do 5/6 do prazo para
apresentao de propostas.
O reincio da contagem do prazo ocorre quando a entidade adjudicante se
pronunciar sobre a lista apresentada pelos concorrentes, desde que essa pronncia
ocorra at ao final do prazo de apresentao de propostas.
Em caso de omisso de pronncia, o n. 3 do artigo 61. do CCP determina que
a contagem se reinicia no termo do prazo fixado para a apresentao de propostas.
111
GONALO GUERRA TAVARES e NUNO MONTEIRO DENTE, Cdigo dos Contratos Pblicos Regime,
pgina 252.

MB I T O DE AP L I C A O D O CDI GO DOS CONT R A T OS
95
Ou seja, deste emaranhado de normas pode concluir-se que a apresentao da
lista de erros e omisses determina, sempre, a disponibilidade de um prazo de 1/6 a
partir do momento do reincio da contagem do prazo de apresentao de propostas.
Por razes bvias de transparncia na formao do contrato pblico, a
apresentao de listas de erros e omisses so disponibilizadas na plataforma
electrnica
112
que suporta a contratao, dando-se desse facto conhecimento expresso
aos interessados que tenham adquirido as peas do procedimento.
Sero igualmente disponibilizadas nesta plataforma as pronncias da entidade
adjudicante, as quais complementam as peas do procedimento e prevalecem sobre o
caderno de encargos e a proposta, em caso de divergncia (n. 4 do artigo 96. do
CCP).
Conforme dispe o n. 7 do artigo 61. do CCP, a eventual aceitao da lista de
erros e omisses apresentados pelos concorrentes, determina para estes as seguintes
obrigaes adicionais:
a) Identificao no documento que contm os atributos da proposta, dos
termos de suprimento de erros e omisses;
b) Identificao nesse documento do valor atribudo a cada um dos
suprimentos.
O incumprimento destas obrigaes implica a excluso da proposta do
concorrente faltoso, o que deve ser proposto pelo jri no relatrio preliminar [Artigo
146., n. 2, alnea j)].

8. Intervenientes no procedimento
8.1. Candidatos e concorrentes
Consoante as fases e os tipos de procedimento adjudicatrio os interessados
em contratar assumem diferentes designaes.
Sero candidatos os interessados que participam na fase de qualificao de um
concurso limitado por prvia qualificao, de um procedimento de negociao ou de
um dilogo concorrencial. Sero concorrentes os interessados que participam num
procedimento mediante a apresentao de uma proposta.
Alheia ao tipo de procedimento subsiste a liberdade de configurao do
proponente. Assim, os interessados podem ser os nicos subscritores de uma proposta,
112
Artigo 12. da Portaria n. 701-G/2008, de 29 de Julho.
J O O HE NR I QUE S PI NHE I R O
96
ou apresent-la em agrupamento
113
(n. 1 do artigo 54. do CCP), semelhana do que
anteriormente era permitido pelo n. 1 do artigo 32. do Decreto-Lei n. 197/99, de 8
de Junho.
Todavia, o regime aplicvel aos agrupamentos de concorrentes apresenta
modificaes relevantes.
Salienta-se que o CCP antecipa o regime da solidariedade entre os membros do
agrupamento (usual aps a formalizao do contrato de consrcio), para a fase de
apresentao de propostas.
Esta alterao da maior relevncia, pois no apenas em caso de adjudicao
de uma proposta que o nvel de responsabilidade dos membros do agrupamento
aumenta de intensidade perante a entidade adjudicante.
De agora em diante, logo aps a apresentao de propostas emerge a
responsabilidade obrigacional solidria entre os co-proponentes, o que garante
entidade adjudicante o direito de, em caso de adjudicao, exigir a realizao das
prestaes contratuais adjudicadas a qualquer dos membros do agrupamento, mesmo
que os entendimentos entre eles se modifiquem, se extingam ou no estejam sequer
formalizados.
Assumindo um propsito manifesto de garantir a transparncia e respeito por
elementares regras de concorrncia, o CCP impede que um membro de um
agrupamento concorra isoladamente com uma proposta e, simultaneamente, integre
um agrupamento de concorrentes subscritor de outra proposta (n. 2 do artigo 54. do
CCP).
A obrigatoriedade de os interessados em contratar se vincularem na
modalidade jurdica prevista no procedimento, antes da celebrao do contrato
114
, pelo
regime de solidariedade que vigora nas relaes internas entre os seus membros,
confere acrescidas garantias de cumprimento das prestaes adjudicadas entidade
adjudicante.
Sumariando o regime da solidariedade, previsto nos artigos 518. e seguintes
do Cdigo Civil, podemos enunciar as seguintes regras relevantes para a configurao
113
Agrupamento a designao utilizada pelo CCP para identificar uma proposta subscrita por mais de
um proponente, sem que seja necessria a formalizao da associao dos proponentes,
nomeadamente atravs de contratos de consrcio (Decreto Lei n. 231/81, de 28 de Julho) ou
agrupamento complementar de empresas (Decreto Lei n. 430/73, de 25 de Junho). Tal formalizao
apenas exigvel antes da outorga do contrato inerente proposta adjudicada.
114
frequentemente utilizada a figura do contrato de consrcio (externo em regime de solidariedade)
que enquanto contrato nominado e tpico regulado no Decreto-Lei n. 231/81, de 28 de Julho.

MB I T O DE AP L I C A O D O CDI GO DOS CONT R A T OS
97
das relaes entre a entidade adjudicante e o agrupamento:
a) Ao membro do agrupamento no licito opor o benefcio da diviso da
prestao e ainda que chame os outros membros demanda no fica livre
da obrigao de efectuar a prestao na totalidade entidade adjudicante
(artigo 518. do Cdigo Civil);
b) A entidade adjudicante tem o direito de exigir de qualquer dos membros
do agrupamento toda a prestao ou parte dela, proporcional ou no
quota do interpelado; se a entidade adjudicante exigir judicialmente a um
deles a totalidade ou parte da prestao, fica inibida de proceder
judicialmente contra os outros membros pelo que ao primeiro tenha
exigido, salvo se houver razo atendvel, como a insolvncia ou risco de
insolvncia do demandado, ou dificuldade, por outra causa, em obter dele
a prestao; se um dos membros do agrupamento tiver qualquer meio de
defesa pessoal contra a entidade adjudicante, no fica esta inibida de
reclamar dos outros a prestao integral, ainda que esse meio j lhe tenha
sido oposto (artigo 519. do CC);
c) Se a prestao se tornar impossvel por facto imputvel a um dos membros
do agrupamento, todos eles so solidariamente responsveis pelo seu
valor; mas s o membro a quem o facto imputvel responde pela
reparao dos danos que excedam esse valor, e, sendo vrios em situao
de imputao, solidria a sua responsabilidade (artigo 520. do CC);
d) A satisfao do direito da entidade adjudicante, por cumprimento, dao
em cumprimento, novao, consignao em depsito ou compensao,
produz a extino, relativamente a ele, das obrigaes de todos os
membros do agrupamento (artigo 523 do CC);
e) O membro do agrupamento que satisfizer o direito da entidade adjudicante
alm da parte que lhe competir tem direito de regresso contra cada um dos
outros membros do agrupamento, na parte que a estes compete (artigo
524. do CC).
Um outro efeito relevante da apresentao de propostas em agrupamento de
concorrentes a influncia que se exerce sobre a legitimidade processual, em caso de
impugnao contenciosa de qualquer acto do procedimento adjudicatrio.
Como a proposta interessa a todos os que a subscrevem, em regime de
solidariedade, a relao material controvertida presente em juzo s pode ser
legitimamente litigada se todos manifestarem vontade nesse sentido, pelo que nestes
casos se forma um litisconsrcio necessrio activo.
J O O HE NR I QUE S PI NHE I R O
98
8.1.1. Impedimentos
Sobre os candidatos ou concorrentes incide um conjunto de requisitos de
idoneidade, identificados no artigo 55. do CCP, que traduzem a impossibilidade de
outorgar contratos pblicos por parte de pessoas singulares ou colectivas abrangidas
por situaes reveladoras de especial debilidade econmica ou financeira [alnea a)
115
],
que tenham tido uma conduta ilcita ou tenham sido objecto de sano que directa ou
indirectamente se relacione com a execuo contratual [alneas b), c), f), g), h) e i)], que
no tenham uma situao contributiva regularizada perante o Estado [alneas d) e e)],
que tenham prestado assessoria ou apoio tcnico na preparao e elaborao das
peas do procedimento [alnea i)].
A comprovao da inexistncia de impedimentos efectuada mediante a
apresentao de declarao sob compromisso de honra, subscrita pelo proponente
(alnea a) do n. 1 do artigo 57.), que seguir o modelo do Anexo II ao CCP, excepto no
procedimento de concurso limitado por prvia qualificao, que obriga o
preenchimento do Anexo V.
A falsidade das declaraes constantes dos Anexos constitui, conforme dispe a
alnea d) do artigo 456. do CCP uma contra-ordenao muito grave, punvel com
coima que varia entre 2000 a 3700 euros, se for pessoa singular, ou 7500 a 44800
euros, se for pessoa colectiva, podendo ainda ao infractor ser aplicvel a sano
acessria de privao do direito de participar em procedimentos adjudicatrios para a
formao de contratos pblicos (artigo 460, n. 1 do CCP).
Em acrscimo a estas sanes existe a responsabilidade penal pelo crime de
desobedincia para quem participe em procedimentos adjudicatrios estando
impedido de o fazer (artigo 460. do CCP e 348. do Cdigo Penal).

8.2. Jri
O jri dos procedimentos um rgo colegial, no subordinado entidade
adjudicante e que exerce com autonomia tcnica e jurdica as competncias prprias e
delegadas previstas no CCP
116
.
Embora a designao do jri seja da competncia da entidade adjudicante, aps
115
Norma alterada pelo Decreto-Lei n. 278/2009, de 2 de Outubro, para permitir que as empresas que
se encontrem abrangidas por um plano de insolvncia (artigos 192 e seguintes do Cdigo da Insolvncia
e Recuperao de Empresas, aprovado pelo Decreto Lei n. 53/2004, de 18 de Maro), possam
apresentar propostas em procedimentos adjudicatrios.
116
No mesmo sentido, embora aludindo a uma realidade diferente, pronunciam-se MRIO ESTEVES DE
OLIVEIRA e RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA (Concursos, pgina 249).
MB I T O DE AP L I C A O D O CDI GO DOS CONT R A T OS
99
o incio de funes no assiste entidade adjudicante qualquer poder hierrquico ou
de direco que lhe permita transmitir ordens, instrues ou sequer orientaes ao
jri.
Existe, certo, a possibilidade de intentar recurso administrativo das
deliberaes do jri para o rgo competente para a deciso de contratar (n. 2 do
artigo 271. do CCP), mas tal garantia significa, to somente, o reconhecimento da
concentrao da deciso de todos os aspectos do procedimento adjudicatrio no rgo
que autoriza a contratao e, noutra perspectiva, a consagrao do jri como rgo
competente para a instruo do procedimento, mas com uma natureza autnoma que
o diferencia do instrutor subordinado a que se refere o artigo 86. do Cdigo do
Procedimento Administrativo.
A actividade material do jri compreende genericamente a conduo dos
procedimentos (artigo 67., n. 1 do CCP), o que inclui, sem limitar, as competncias
para proceder apreciao das candidaturas, proceder apreciao das propostas e
elaborar os relatrios de anlise das candidaturas e das propostas.
Alm destas competncias, o jri exercer outras que a entidade adjudicante
entenda delegar-lhe (artigos 69. e 109. do CCP).
A lei cuida da composio do jri, definindo o seu nmero mnimo, trs
elementos efectivos e dois suplentes, podendo a entidade adjudicante decidir compor
o jri com mais elementos, desde que salvaguarde o nmero impar e os suplentes.
Seja qual o for o nmero adoptado, o jri s pode funcionar desde que estejam
presentes em nmero igual ao nmero de membros efectivos (artigo 68. do CCP).
Recomenda-se que a entidade competente para a deciso de contratar acautele
a designao do jri logo no momento da prtica daquele acto, pois o jri inicia
funes no dia til subsequente ao envio para publicao dos anncios do
procedimento.
Enquanto rgo colectivo o jri adopta deliberaes, as quais devero ser
sempre fundamentadas (n. 3 do artigo 68. do CCP).
Esta exigncia legal propica uma importante garantia administrativa associada
eventual impugnao das deliberaes por vcio de forma, podendo contagiar o acto
de adjudicao. No obstante, nalgumas matrias revela-se excessiva, especialmente
se pensarmos em deliberaes relativas ao funcionamento interno do rgo.
Os membros do jri no momento da votao no podem abster-se, restando-
lhes votar favoravelmente ou contra determinada proposta, neste caso com
possibilidade de exarar em acta voto de vencido e as razes da discordncia (artigo 68,
J O O HE NR I QUE S PI NHE I R O
100
n.s 3 e 4 do CCP). Daqui resulta que as deliberaes quando forem aprovadas,
contaro sempre com a maioria absoluta dos votos.
O jri pode dispor de apoio tcnico especializado (peritos ou consultores) mas
quem decide sobre a sua designao a entidade competente para autorizar a despesa
(cfr artigo 68., n. 6).
Soluo mais equilibrada e consentnea com outras disposies legais que
visam assegurar a autonomia no funcionamento do jri, seria a que permitisse a este
rgo propor a contratao, cabendo entidade competente para autorizar a despesa
a respectiva autorizao.
Com especial interesse para a dinmica do procedimento podem ser delegadas
no jri as competncias relativas a rectificaes, prestaes de esclarecimentos,
pronncia sobre erros e omisses, prorrogao do prazo de apresentao de propostas,
notificaes aos concorrentes, pronncia sobre ajustamentos e aprovao da minuta
do contrato.

9. Proposta
9.1. A proposta
A proposta corresponde declarao negocial que exprime a vontade do
interessado em contratar com a entidade adjudicante e o modo como se dispe a faz-
lo (artigo 56. do CCP).
Do lado do proponente, esta declarao enquadra-se no regime previsto no
Cdigo Civil para a perfeio da declarao negocial (artigos 224. a 235.) e a
interpretao e integrao (artigos 236. a 239.).
Aos contratos administrativos e a todos os outros, por maioria de razo, so
aplicveis as disposies do Cdigo Civil sobre falta e vcios da vontade (240. a 257.
do Cdigo Civil), como expressamente se refere no artigo 284., n. 3 do CCP.
Contudo, a equiparao entre o regime da declarao negocial regulada pela lei
civil e o CCP sofre importantes excepes, como seguidamente se demonstra:
a) A declarao negocial expressa, no pode ser tcita, e a forma da
proposta no livre, deve contemplar os documentos de apresentao
obrigatria enunciados no artigo 57. do CCP;
b) os documentos so obrigatoriamente redigidos em lngua portuguesa
(artigo 58. do CCP);
c) A proposta s se considera eficaz quando submetida atravs de uma
MB I T O DE AP L I C A O D O CDI GO DOS CONT R A T OS
101
plataforma electrnica, por transmisso escrita e electrnica de dados
(artigo 62. do CCP, Decreto-Lei n. 143-A/2008, de 25 de Julho e Portaria
701-G/2008, de 29 de Julho);
d) O prazo de durao da proposta no fixado pelo concorrente, fixado no
programa de procedimento; aplica-se, supletivamente, o prazo de 66 dias
contados da data do termo do prazo fixado para a apresentao de
propostas (artigo 65. do CCP);
e) Os concorrentes podem retirar, isto revogar, as propostas que tenham
apresentado at ao termo do prazo fixado para a apresentao;
f) As propostas podem ser modificadas posteriormente sua apresentao e
abertura em sub-procedimentos de leilo ou negociao, que do origem
apresentao de verses definitivas.
Pela anlise deste regime, verifica-se que a proposta apresentada pelos
concorrentes consubstancia uma declarao negocial elaborada para ser aceite pela
entidade adjudicante, mas o acto de aceitao, a adjudicao, no conforma de
imediato a relao contratual, antes constitui um especial dever de contratar
117
que se
impe na esfera jurdica do concorrente adjudicatrio e da entidade adjudicante.
Efectivamente, a aceitao da proposta no determina ipso iure a consolidao
da relao contratual, porquanto mesmo aps a adjudicao, podero ser introduzidos
ajustamentos na minuta do contrato e em casos relevantes a eficcia financeira do
contrato fica, inclusivamente, condicionada emisso de visto ou declarao de
conformidade do Tribunal de Contas.
A declarao negocial no perde, por estes motivos, a natureza de proposta, o
que sucede que o regime de aceitao, por motivos relacionados com o contexto
jurdico das entidades adjudicantes, nomeadamente a vinculao dos princpios da
legalidade, da prossecuo do interesse pblico e da transparncia, implica o
cumprimento de formalidades que criam algum distanciamento temporal entre o acto
de adjudicao e o incio da execuo do contrato.

117
A propsito deste tema, MARGARIDA OLAZABAL CABRAL enuncia uma figura prxima do contrato
promessa para descrever a situao emergente da adjudicao de uma proposta, em que ambos os
envolvidos estariam obrigados a contratar, nos termos definidos no caderno de encargos e da proposta
(O concurso pblico nos contratos administrativos, pgina 228). Esta aparente similitude suscita algumas
reservas, que assentam na impossibilidade legal de antecipar o regime do contrato prometido para o
perodo da promessa. Existir um especial dever de outorgar o contrato, bem como responsabilidade
civil extra-contratual se tal dever for violado. Mas, em termos substantivos, no poderemos mencionar
a existncia de contrato-promessa, pois os efeitos obrigacionais s se iniciam com o incio da execuo
contratual.
J O O HE NR I QUE S PI NHE I R O
102
9.2. Contedo da proposta
A adeso ao caderno de encargos limita muito a elasticidade do contedo da
proposta porque s poder divergir daquela pea concursal nos aspectos
expressamente submetidos concorrncia pela entidade adjudicante.
Aos concorrentes exige-se a subscrio e apresentao de uma declarao
negocial, previamente definida no Anexo I ao CCP, que contm a obrigao de executar
o contrato em conformidade com o caderno de encargos, a aceitao, sem reservas, do
seu contedo, a renncia a foro especial e a aceitao da legislao portuguesa como
regime subsidiariamente aplicvel.
Deste modo, a autonomia privada do concorrente apenas contempla a
liberdade de criao na parte da proposta que identifica os seus atributos, isto os
elementos ou caractersticas que digam respeito a um aspecto da execuo do contrato
submetido concorrncia pelo caderno de encargos (artigo 56., n. 2), bem como na
liberdade de vinculao outorga de um contrato pblico
118
.
Assim, a proposta do CCP segue um regime prximo da request for proposal,
figura generalizada no direito anglo-saxnico para denominar prticas contratuais em
que o comprador especifica pormenorizadamente o objecto do contrato a assinar,
limitando-se o fornecedor a aceitar a proposta, com modificaes muito reduzidas.

9.3. Elementos que instruem a proposta
O contedo da proposta passa a ser tendencialmente vinculativo para o
concorrente, porque nos procedimentos com fase de negociao ou leilo a proposta
pode ser revista.
O artigo 57. do CCP estipula que a proposta constituda pelos seguintes
documentos:
a) Declarao do concorrente de aceitao do caderno de encargos
(elaborada em conformidade com o modelo constante do anexo I);
b) Documentos que contm os atributos, de acordo com os quais o
concorrente se dispe a contratar;
c) Documentos eventualmente exigidos pelo programa do procedimento que
contenham os termos ou condies aos quais a entidade adjudicante
pretende vincular o concorrente;
d) Documentos que contenham os esclarecimentos justificativos da
118
Sobre a autonomia privada, JOS DE OLIVEIRA ASCENSO, Direito Civil Teoria Geral, Volume II,
Coimbra Editora, 1999, pginas 77 e 78.
MB I T O DE AP L I C A O D O CDI GO DOS CONT R A T OS
103
apresentao de um preo anormalmente baixo (quando esse preo
resulte, directa ou indirectamente, das peas do procedimento nos
termos do n. 1 do artigo 71. do CCP).
A estes documentos acrescem os referidos no n. 2 do artigo 57. quando o
contrato em causa seja de empreitada ou de concesso de obras pblicas (lista dos
preos unitrios; plano de trabalhos; e estudo prvio, nos casos previstos no n. 3 do
artigo 43. do CCP).
Em relao legislao anterior, deixa de existir a distino entre documentos
que instruem a proposta e documentos que a acompanham (serviam para habilitar o
concorrente).
De facto, um dos traos de inovao mais salientes do CCP o tratamento
conferido aos documentos de habilitao, que s so apresentados por um dos
concorrentes (o adjudicatrio) em caso de adjudicao, em momento posterior
abertura e anlise das propostas.
Os documentos de qualificao apenas continuam a ser solicitados a todos os
interessados nos procedimentos que integram uma prvia qualificao dos
concorrentes, ou seja o concurso limitado, o procedimento de negociao e o dialogo
concorrencial.
O que realmente importa reter que, com excepo dos procedimentos que
qualificam os concorrentes, no CCP os concorrentes apenas devem submeter os
documentos que constituem a proposta.
Em acrscimo a estes documentos, podem os concorrentes constituir a
proposta com quaisquer outros documentos que considerem relevantes para explicar
os respectivos atributos (artigo 57., n. 3 do CCP).

9.4. Proposta variante
Expusemos nos pargrafos antecedentes que o CCP privilegia a recepo, por
parte das entidades adjudicantes, de declaraes de aceitao restritivas da autonomia
privada dos concorrentes.
As propostas variantes contm um desvio relativamente a este regime, porque
contm condies contratuais alternativas ao estabelecido no caderno de encargos.
Essencialmente, a proposta variante diverge da proposta base ao contemplar termos
ou condies diferentes dos parmetros definidos pela entidade adjudicante para
executar o contrato pblico em formao (artigo 59., n. 1 do CCP).
Consequentemente, a admissibilidade da apresentao de propostas variantes
J O O HE NR I QUE S PI NHE I R O
104
limitada. Os concorrentes apenas as podem apresentar quando as entidades
adjudicantes expressamente o admitam nas peas do procedimento.
Ainda assim, quando seja admitida a apresentao de propostas variantes os
concorrentes so obrigados apresentar uma proposta base (n. 2 do artigo 59. do
CCP). Estabelece-se portanto uma relao indissocivel entre a proposta base e a
variante, o que se reflecte tambm na soluo que determina que a excluso da
proposta base determina a excluso da proposta variante.
Para poder diferenciar o mrito das propostas base e das propostas variantes,
os aspectos do caderno de encargos relativamente aos quais estas sejam admitidas
devem corresponder a factores ou subfactores de densificao do critrio de
adjudicao da proposta economicamente mais vantajosa (n. 5 do artigo 59. do CCP).

9.5. Suporte de apresentao das propostas
Como vimos, no ponto 2 supra (suporte electrnico da contratao), os
documentos que constituem as propostas deixam de ser apresentados em suporte de
papel e passam a ser enviados para o portal das compras pblicas, ou para a
plataforma electrnica da entidade adjudicante, atravs de transmisso electrnica de
dados.
Aps a concluso do procedimento de submisso de proposta, o proponente
receber um recibo electrnico, confirmando a boa recepo.
At 31 de Outubro de 2009 (data limite do perodo transitrio)
119
as entidades
adjudicantes podiam estabelecer nas peas concursais relevantes que os documentos
que constitussem as propostas ou candidaturas fossem apresentados em suporte de
papel (artigos 9. a 13 do Decreto-Lei n. 18/2008, de 29 de Janeiro).
Neste regime transitrio, as notificaes dos procedimentos adjudicatrios que,
em regra, devem ser feitas atravs de meios de transmisso escrita e electrnica de
dados, podiam ser efectuadas atravs de correio ou de telecpia.
Perante esta hiptese os concorrentes deviam apresentar os documentos que
constituam as propostas nos moldes tradicionais, ou seja, encerrados em invlucro
opaco e fechado no rosto do qual deve ser escrita a palavra Proposta ou
Candidatura, consoante o caso, indicando-se o nome ou a denominao social do
concorrente ou do candidato ou, se for o caso, dos membros do agrupamento
119
Esta data corresponde a uma prorrogao, introduzida pelo Decreto-Lei n. 223/2009, de 11 de
Setembro, do termo do perodo transitrio inicialmente previsto, que deveria ter ocorrido a 29 de Julho
de 2009.
MB I T O DE AP L I C A O D O CDI GO DOS CONT R A T OS
105
concorrente ou candidato, e a designao do contrato a celebrar.
Nos procedimentos organizados de acordo com este regime transitrio
mantinha-se a obrigatoriedade de realizar um acto pblico, com um mbito bastante
mais limitado que o consagrado na legislao revogada, que teria lugar no dia til
imediatamente subsequente ao final do prazo fixado para a entrega de documentos
(propostas ou candidaturas). Este acto pblico apenas permitia que os representantes
dos concorrentes ou candidatos reclamassem da lista de concorrentes ou candidatos
(artigo 12. do Decreto-Lei n. 18/2008, de 29 de Janeiro). No se procedia ao exame
formal dos documentos recebidos, nem se permitia a apresentao de reclamaes
sobre outros aspectos dos procedimentos.
Ou seja, o legislador apesar de ter prolongado a existncia de um acto pblico
esvaziou-o dos seus contedos essenciais, questionando-se o motivo desta lacnica
soluo, que poderia ser substituda pela divulgao da lista das
candidaturas/propostas recebidas. Os interessados que se considerassem lesados
poderiam na mesma reclamar sobre a sua no incluso na referida lista e apresentar
prova bastante da entrega dos documentos; evitava-se a cena descrita no n. 5 do
artigo 12. do Decreto-Lei n. 18/2008, de 29 de Janeiro.

9.6. Prazos de apresentao de propostas
O prazo para apresentao das propostas, aps o envio do anncio para
publicao, fixado pela entidade adjudicante, com respeito pelos limites mnimos
previstos na lei para cada um dos procedimentos contratuais:
a) Concurso pblico urgente (artigo 157. do CCP) 24 horas (entre dias
teis);
b) Concurso pblico
i. Publicao no DR (artigo 135. do CCP) 9 dias, ou 20 dias para
empreitadas de obras pblicas (com possibilidade de reduo at 11 dias
para obras de menor complexidade)
ii. Publicao no JOUE (artigo 136. do CCP) 47 dias; 36 dias, se tiver sido
feita a publicao do anncio peridico indicativo; 22 dias, se tiver sido
feita a publicao deste anncio com a antecedncia mnima de 52 dias
e mxima de 12 meses em relao data de envio do anncio do
procedimento;
c) Concurso limitado por prvia qualificao
i. Candidatura - Publicao do DR (artigo 173. do CCP) 9 dias;
J O O HE NR I QUE S PI NHE I R O
106
publicao no JOUE (artigo 174. do CCP) 37 dias, ou 52 dias para
contratos de concesso de obras pblicas;
ii. Convite apresentao de propostas procedimento com publicidade
no DR (artigo 190. do CCP) - 9 dias para locao, aquisio de bens
mveis, ou aquisio de servios; 20 dias para empreitadas de obras
pblicas, ou 11 dias para obras simples; procedimento com publicidade
no JOUE (artigo 191. do CCP) 35 dias como regra geral; 36 dias, com
possibilidade de reduo para 22 dias, se tiver sido publicado anncio de
pr-informao com a antecedncia mnima de 52 dias e mxima de 12
meses em relao data de envio do anncio do procedimento; nos
sectores especiais o prazo de apresentao de propostas pode ser
reduzido para 19 dias;
d) Procedimento por negociao
i. Publicao no DR e no JOUE (artigos 197. e 198. do CCP) 37 dias;
e) Dilogo concorrencial - Publicao do DR e JOUE (artigos 208. e 209. do
CCP)
i. Candidaturas regime igual ao concurso limitado por prvia
qualificao;
ii. Convite apresentao de propostas 40 dias aps o envio do convite.
Nos procedimentos com publicidade internacional, aos prazos referidos podem
subtrair-se sete dias se os anncios forem enviados atravs dos meios electrnicos
especficos do SIMAP (n. 3 do artigo 136. e n. 3 do artigo 174. do CCP).
No havendo limites mximos devem as entidades adjudicantes fix-los tendo
em considerao os princpios da proporcionalidade (adequao entre a complexidade
dos aspectos que vo ser submetidos concorrncia e o prazo de resposta
disponibilizado aos concorrentes) e da igualdade (prevenir que um dos concorrentes
fique em posio privilegiada face restante concorrncia).
Alm da valorao destes princpios, a entidade adjudicante deve considerar a
eventual necessidade de visitas e inspeces prvias ao local de execuo do contrato
(artigo 63. do CCP).
Alm do prazo fixado inicialmente nas peas de procedimento, o CCP prev sua
a prorrogao em determinadas situaes, que se dividem quanto aos motivos que as
originam.
Assim, por motivos imputveis entidade adjudicante, o prazo de apresentao
de propostas deve ser prorrogado quando se verifiquem atrasos na divulgao de
MB I T O DE AP L I C A O D O CDI GO DOS CONT R A T OS
107
rectificaes ou esclarecimentos, sendo o perodo da prorrogao equivalente ao do
atraso verificado.
Em sentido semelhante, quando se justificar a introduo de aspectos
fundamentais das peas do procedimento, devido a rectificaes ou deciso sobre
erros e omisses, o prazo de apresentao de propostas deve ser prorrogado por
perodo equivalente ao que tiver decorrido at divulgao das alteraes introduzidas
(artigo 64., n.s 1 e 2 do CCP).
Por outros motivos, fundamentados, relacionados com a preparao da
proposta por parte dos interessados que tenham adquirido as peas do procedimento,
pode ser prorrogado o prazo pelo perodo que se demonstrar ser adequado, o qual
aproveita a todos os interessados (artigo 64., n. 3).

9.7. Consulta das propostas
Foram, substancialmente, alterados os termos em que as propostas podem ser
consultadas pelos concorrentes. De um modelo em que esses documentos eram
facultados para consulta, por um perodo limitado, durante o acto pblico, evoluiu-se
para uma soluo em que aps a disponibilizao das propostas na plataforma
electrnica, as mesmas podem ser livremente consultadas pelos concorrentes (artigo
138., n. 2 e 177., n. 2 do CCP), por um prazo que se deve manter pelo menos at
data em que for concludo o procedimento, aps o decurso do prazo para a deciso do
recurso facultativo de qualquer acto destacvel do procedimento.
Este entendimento no preclude o dever de a entidade adjudicante preservar
pelo perodo de quatro anos tais documentos, assim como o software que permita a
sua leitura (artigo 17. do Decreto-Lei n. 143-A/2008, de 25 de Julho e artigo 107. do
CCP).
Este acesso, amplo, documentao do concurso, suscita questes que exigem
ponderao.
Os documentos que constituem as propostas podem conter dados importantes
sobre a organizao do proponente, os seus procedimentos estratgicos, as suas
polticas comerciais, os seus produtos, em suma podem conter informao
determinante e justificativa do seu posicionamento no mercado.
Alm desta informao relativa ao desempenho competitivo, a informao das
propostas pode conter dados protegidos por propriedade intelectual.
Para conciliar os interesses relativos transparncia do procedimento
adjudicatrio e da tutela dos direitos dos concorrentes, o CCP prev a possibilidade de
J O O HE NR I QUE S PI NHE I R O
108
os documentos serem classificados, por motivos de segredo comercial, industrial,
militar ou outros, desde que os concorrentes o requeiram at ao termo do primeiro
tero do prazo de apresentao de propostas (artigo 66., n. 1 do CCP).
Uma vez apresentado o requerimento de classificao, a entidade adjudicante
deve decidir sobre o mesmo e notificar os interessados at ao final do segundo tero
do prazo para apresentao de propostas.
Esta deciso deve ser especialmente ponderada e fundamentada tendo em
considerao o regime jurdico que regula o acesso aos documentos administrativos,
aprovado pela Lei n. 163/2007, de 24 de Agosto.
Esto submetidos a este diploma praticamente todas as entidades adjudicantes,
como se infere do seu artigo 4..
Apesar de o CCP no ter demarcado expressamente os limites da deciso sobre
a classificao de documentos, verifica-se que de acordo como o n. 6 do artigo 6. da
Lei n. 163/2007, de 24 de Agosto, o acesso aos documentos que contenham segredos
comerciais, industriais ou sobre a vida interna de uma empresa, depende da
verificao dos seguintes requisitos cumulativos:
a) autorizao escrita do titular dos dados;
b) demonstrao de interesse directo, pessoal e legtimo suficientemente
relevante, aferido segundo o princpio da proporcionalidade.
Ou seja, at pela vinculao ao Princpio da Legalidade, a entidade adjudicante
deve fundamentar expressamente a sua deciso, ponderando a verificao dos
requisitos enunciados.
Esta matria pela sensibilidade supra referida, pelos potenciais danos que pode
gerar na esfera jurdica dos concorrentes, incluindo danos morais
120
, susceptvel de
gerar responsabilidade civil extracontratual para as entidades adjudicantes. Para o
efeito a lei considera suficiente que o acto ilcito seja cometido com culpa leve pelos
titulares dos rgos, funcionrios e agentes; se a imputao de responsabilidade for a
ttulo de dolo, ou com diligncia e zelo manifestamente inferiores queles a que os
sujeitos se encontravam obrigados pelo cargo exercido, haver lugar a responsabilidade
solidria entre os referidos responsveis e a entidade adjudicante, sendo obrigatrio o
exerccio do direito de regresso (artigos 6. a 8. da Lei n. 67/2007, de 31 de
Dezembro).
Esta incurso nos domnios da responsabilidade civil administrativa justifica-se
120
MARCELO REBELO DE SOUSA e ANDR SALGADO DE MATOS, Responsabilidade Civil Administrativa
Direito Administrativo Geral, Tomo III, Dom Quixote, 2008, pgina 30.
MB I T O DE AP L I C A O D O CDI GO DOS CONT R A T OS
109
pela necessidade de alertar os decisores para os efeitos decorrentes de uma deciso
ilcita, porventura no ponderada, sobre a classificao de documentos e para a
situao de risco emergente. Com efeito, a no autorizao da classificao dos
documentos determina a sua plena disponibilizao, podendo, em alternativa, a
entidade adjudicante classificar parcialmente os documentos.
O juzo de proporcionalidade que se impe recomenda uma especial
fundamentao do acto.

10. Anlise das propostas e adjudicao
10.1. Obteno de esclarecimentos sobre as propostas
Preliminarmente, importa sublinhar que a actividade de avaliao de propostas
pode suscitar dvidas no rgo avaliador (na maioria das vezes o jri) quando se
confronta com contedos tcnicos.
Para diminuir as probabilidades de ocorrncia de erros manifestos que so
objecto de controlo pelos tribunais, permite-se que o jri solicite esclarecimentos aos
concorrentes sobre as propostas que estes apresentaram (artigo 72. do CCP).
O contedo dos esclarecimentos integra-se nas propostas, formando o conjunto
das declaraes negociais a vontade actualizada do concorrente.
Salvaguardando o cumprimento de princpios da transparncia, igualdade e
imparcialidade, no sero considerados os esclarecimentos que contrariem, alterem os
documentos que constituem as propostas, ou sejam prestados para suprir omisses
que fundamentariam a sua excluso.
A fim de assegurar o adequado controlo da admissibilidade dos esclarecimentos
pelos outros concorrentes, devero os mesmos ser disponibilizados pela entidade
adjudicante na plataforma electrnica e simultaneamente dever proceder-se
notificao dos demais concorrentes (n. 2 do artigo 12. da Portaria 701-G/2008, de
29 de Julho).

10.2. Avaliao de propostas e discricionariedade
A actividade de anlise de propostas no , por natureza, uma actividade
plenamente discricionria.
Dirige-se prtica do acto de adjudicao, em funo de um critrio pr-
determinado e visa, essencialmente, a prossecuo do interesse pblico.
Alis, no existe na actividade de anlise de propostas a possibilidade de
J O O HE NR I QUE S PI NHE I R O
110
determinar, livremente, o contedo do acto de adjudicao perante vrias alternativas
legalmente possveis (as propostas a concurso).
Bem pelo contrrio, os aspectos que caracterizam a discricionariedade
administrativa no se concretizam integralmente neste domnio, porque a lei
parametriza, de forma vinculada, a actividade do jri em que se poderia revelar a
discricionariedade:
a) Tempo e oportunidade da prtica de determinados actos;
b) existncia de pressupostos de facto, sobre a forma como se exerce o poder
de anlise e as formalidades a que o mesmo est adstrito;
c) dever de fundamentar as deliberaes e, como vimos acima, restringe o
contedo dessa mesma actividade.
Existem, apesar de tudo, contedos similares ao exerccio do poder
discricionrio, que motivam DIOGO FREITAS DO AMARAL a qualificar esta actividade de
anlise de propostas como discricionariedade imprpria, oferecendo como exemplo a
classificao de propostas em concursos pblicos para adjudicao de contratos
121
.
O jri quando toma deliberaes baseadas em critrios de justia material e,
porque se baseia na justia para agir, no pode escolher livremente a soluo que
considera mais conveniente.
Bem pelo contrrio, o jri deve encontrar a nica soluo admissvel, aquela
que decorre da aplicao conjugada de critrios de justia absoluta (posicionamento da
proposta face aos requisitos tcnicos e jurdicos do procedimento adjudicatrio) e
relativa (posicionamento das vrias propostas dos concorrentes quando comparadas
entre si).
Opinio, moderadamente, diferente sustenta SRVULO CORREIA, quando
considera que a actividade de escolha do contraente uma deciso que envolve,
consoante os casos, graus diferentes de discricionariedade e vinculao, resultando a
vinculao, na maioria dos casos, do procedimento adjudicatrio.
Este insigne autor sustenta que previamente adjudicao, a administrao
exerce simultaneamente uma margem de livre apreciao quanto a conceitos que
requerem um juzo de valorao e discricionariedade de escolha, em que a autonomia
de deciso quanto ao efeito de direito se plasma na escolha do contraente
122
.
Apesar deste entendimento, verifica-se uma convergncia na doutrina
reproduzida, quando SRVULO CORREIA proclama que a autonomia fruda pela
121
DIOGO FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, Volume II, Lisboa, 1988, pgina 182.
122
JOS MANUEL SRVULO CORREIA, Legalidade..., pginas 690 e seguintes.
MB I T O DE AP L I C A O D O CDI GO DOS CONT R A T OS
111
Administrao na emisso de uma adjudicao no automtica quedase nos confins
da discricionariedade. Ao escolher entre as propostas dos pretendentes ou co
contratantes, o rgo competente dispe de uma directiva finalstica precisa: o fim do
contrato, ditado pela lei () ou escolhido no momento da deciso ou deliberao de
contratar.
Por este motivo o juzo valorativo contenciosamente sindicvel, na parte em
que se reporta submisso ao fim do contrato e observncia dos princpios da
proporcionalidade e da imparcialidade.
Do confronto de opinies destes Professores Catedrticos, inclinamo-nos para a
aceitao dos ensinamentos de DIOGO FREITAS DO AMARAL.
Consideramos, especialmente, pertinente a considerao da inexistncia de
uma liberdade de opo entre vrias alternativas, em detrimento da configurao do
acto de adjudicao e do procedimento que o antecede como actividades legalmente
vinculadas aplicao de critrios de justia na escolha do adjudicatrio.
Existiro, inevitavelmente, zonas de liberdade de apreciao perante solues
tcnicas que satisfaam com iguais propriedades a necessidade colectiva em causa.
Contudo, a generalizao da seleco do critrio de adjudicao proposta
economicamente mais vantajosa nos procedimentos em que mais se destaca a
importncia da anlise de propostas, determina que tal liberdade ser sempre
instrumental e exercida de forma subordinada prossecuo do princpio de interesse
pblico que legitima a actividade contratual.
Esta limitao decorre desde logo da fixao do critrio e factores de
adjudicao, os quais devem ser definidos em funo do objecto do contrato. A
liberdade da entidade adjudicante fixar factores de avaliao das propostas cede
perante os limites impostos pela disciplina comunitria especfica e pelos princpios
comunitrios, que tambm devem ser respeitados
123
.
Deste modo, a entidade adjudicante enfrenta uma dupla vinculao: deve
estabelecer os factores e subfactores em que se decompe o critrio de adjudicao
luz dos princpios comunitrios e princpios gerais da actividade administrativa; deve
auto-vincular-se na fase de anlise de propostas ao modelo previamente definido.
Esta dupla vinculao encontra-se consagrada na jurisprudncia comunitria: a
entidade adjudicante deve, com efeito, poder apreciar as propostas apresentadas e
tomar uma deciso com base em critrios qualitativos e quantitativos variveis
123
CLUDIA VIANA, Os princpios comunitrios na contratao pblica, Coimbra Editora, 2007, pgina
551.
J O O HE NR I QUE S PI NHE I R O
112
consoante o concurso em questo, mas um critrio de adjudicao que tivesse como
resultado conferir entidade adjudicante uma liberdade de escolha incondicional na
adjudicao do concurso a um proponente seria incompatvel com o artigo 36., n. 1,
alnea a), da Directiva n. 92/50/CEE
124
.
Constata-se que o CCP, como adiante veremos, evolui no sentido de cercear a
liberdade da entidade adjudicante na escolha do co-contraente, porque regula com
contedos injuntivos, nos artigos 70., 74., 75. e 139. do CCP, os termos a que
obedecem a anlise das propostas, a seleco do critrio de adjudicao, os factores e
subfactores que o densificam, bem como o modelo de avaliao.
Alguns autores no jurdicos referem mesmo que, quer o texto das Directivas,
quer o texto da lei, importam princpios da Teoria da Deciso, entendimento que
disciplinaria, ainda mais, a actividade de anlise de propostas. Teoriza LUIS VALADARES
TAVARES que sempre que se adopte o critrio de adjudicao da proposta
economicamente mais vantajosa, h que estabelecer um modelo de avaliao de
propostas o qual se baseia na obteno da pontuao global de cada proposta pela
soma ponderada das suas pontuaes parciais relativas aos factores e subfactores
elementares estabelecidos e que tais exigncias resultaro na adopo do modelo
multicritrio aditivo
125
.
Este Autor estabelece uma equivalncia terminolgica entre a sua Teoria da
Deciso e as normas do CCP relativas anlise de propostas, concluindo pela
imposio do referido modelo nos procedimentos adjudicatrios.
Ora, em jeito de balano, no podemos aderir, pelos motivos expostos, a teorias
assentes na discricionariedade total na avaliao de propostas.
Mas, tambm no podemos aceitar a exclusividade na adopo de modelos
cientficos que regulariam in integrum a actividade valorativa do jri, mas que lei no
acolheu expressamente.
Efectivamente, o que a lei acolhe a prtica adjudicatria seguida ao abrigo do
Decreto-Lei n. 59/99, de 2 de Maro e do Decreto-Lei n. 197/99, de 8 de Junho (artigo
55. deste diploma), aprimorada pela produo jurisprudencial, acrescida da renovada
valorizao dos princpios da transparncia, da proporcionalidade, da igualdade e da
imparcialidade, que esto reflectidos nos n. 1 e 2 do artigo 75., na alnea n) do n. 1
do artigo 132. e no artigo 139. do CCP.
124
Acrdo Concrdia, de 17 de Setembro de 2002, Processo n. C-513/99.
125
LUIS VALADARES TAVARES, A gesto das aquisies pblicas, Lisboa, 2008, OPET, pginas 162 e 163.

MB I T O DE AP L I C A O D O CDI GO DOS CONT R A T OS
113
E j antes destas clarificaes legislativas, as entidades adjudicantes estavam
vinculadas, pelo Princpio do Interesse Pblico, a ponderar a FunoValor, que nos
transmite a relao entre valor e usufruio de bem ou servio
126
, bem como a
explicitar, ao abrigo do dever de fundamentao, as bases lgicas do seu
entendimento.
Por estes motivos, reveladores de parmetros de deciso que devem ser
cumpridos, consideramos mais apropriado falar de discricionariedade imprpria para
qualificar a anlise de propostas, salientando que o procedimento adjudicatrio ,
acima de tudo, uma garantia dos particulares, inspirada na obteno da melhor
proposta para o interesse pblico.

10.3. Aspectos vinculativos na avaliao de propostas
Questo diferente a que determina o controlo da deciso baseada na
actividade de avaliao de propostas. Estamos perante um juzo de mrito sobre o
exerccio do poder executivo, que totalmente subtrado ao controlo dos tribunais?
A conscincia jurdica e cvica de uma pessoa normal seria chocada com uma
resposta absolutamente afirmativa. A existncia de um Estado de Direito pressupe
uma clara separao de poderes legislativo, executivo e judicial, mas tambm confere
cada vez mais vias de controlo do exerccio do poder executivo, precisamente para
prevenir o abuso da discricionariedade, ou a confuso desta figura com a
arbitrariedade.
Ora, conciliando os interesses em presena, a jurisprudncia do Supremo
Tribunal Administrativo reconhece a discricionariedade do exerccio de avaliao de
propostas, considera-a contenciosamente insindicvel, excepto nos casos em que se
verifique um erro grosseiro ou manifesto, ou se violem os princpios gerais que
enformam o procedimento concursal, designadamente os da legalidade, da justia, da
proporcionalidade e da imparcialidade.
Deste modo, os poderes de controlo do Tribunal incidem sobre legalidade
externa do acto, o erro grosseiro ou manifesto e/o desrespeito dos princpios gerais
reguladores da actividade administrativa
127
.
Entende este Tribunal que erro grosseiro ou manifesto um erro crasso,
palmar, ostensivo, que ter necessariamente de reflectir um evidente e grave
126
LUS VALADARES TAVARES, A Teoria da Deciso, 2007.
127
Acrdos do STA, do Pleno de 14 de Janeiro de 1999 (processo n. 33942) e de 1 de Setembro de
2004 (processo n. 888/04) e das Subseces de 28 de Julho de 2004 (processo n. 1977/03) e de 10 de
Maio de 2006 (processo n. 636/05).
J O O HE NR I QUE S PI NHE I R O
114
desajustamento da deciso administrativa perante a situao concreta, em termos de
merecer do ordenamento jurdico uma censura particular mesmo em reas de actuao
no vinculadas
128
.
Partindo para a concretizao prtica destas orientaes, constatamos que a
avaliao de propostas foi e continua a ser o ponto crucial do procedimento
adjudicatrio, corresponde ao que ser, provavelmente, o acto mais vigiado pela
concorrncia, aquele em que se exige mais rigor e coerncia na fundamentao.
Fez escola, pelo seu pragmatismo, o entendimento de MRIO ESTEVES DE
OLIVEIRA e RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA sobre os momentos juridicamente
vinculados do juzo classificatrio
129
.
Estes autores identificam directivas a seguir na avaliao de propostas, que
correspondem a um salvoconduto no perigoso itinerrio que comea com a abertura
de propostas e termina na notificao do relatrio de anlise.
Advertiam estes autores que a apreciao e classificao das propostas se
reporta a todos e somente a todos os factores que integravam o critrio de
adjudicao. Esta premissa implica que quaisquer factores enunciados devem interferir
na avaliao e que nenhum outro pode ser criado ou invocado aps a recepo das
propostas
130
.
A incidncia destes elementos de anlise em toda a proposta vinculativa, no
podero determinados contedos ser omitidos, assim como no podero ser utilizadas
informaes que no constem das propostas. Exige-se coerncia na apreciao das
propostas e na sua consequente pontuao, sendo inadmissvel que um juzo
especialmente crtico de uma proposta corresponda a uma pontuao nivelada com
uma outra proposta que tenha merecido tratamento mais favorvel.
128
Acrdo do STA, de 11 de Maio de 2005 (processo n. 330/05).
129
MRIO ESTEVES DE OLIVEIRA e RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA, Concursos..., pginas 502 e
seguintes.

130
A jurisprudncia do Supremo Tribunal Administrativo repetidamente afirmou que os critrios fixados
no Programa do Concurso no podem ser alterados pelo livre arbtrio do Jri, visto a competncia deste
se restringir densificao ou desenvolvimento dos critrios que aquele previamente fixou, no
podendo ir para alm deles, sendo-lhe vedado introduzir novos critrios ou criar subcritrios que
excedam os j estabelecidos ou que constituam um desenvolvimento no previsto e inovador dos
fixados no Programa do Concurso. S assim ser possvel defender convenientemente o interesse
pblico e conceder tratamento igualitrio, transparente e imparcial a todos os concorrentes (Acrdo
do Pleno de 13 de Outubro de 2004 (processo n. 48.079) e da Seco de 11 de Fevereiro de 1999
(processo n. 44.508), de 11 de Janeiro de 2000 (processo n. 44.705), de 6 de Abril de 2000 (processo
n. 45.968), de 2 de Agosto de 2000 (processo n. 46.110), de 2 de Fevereiro de 2005 (processo n.
1.541/03).
MB I T O DE AP L I C A O D O CDI GO DOS CONT R A T OS
115
Estas preocupaes intensificavam-se face necessidade de adopo de uma
metodologia de classificao em convivessem elementos quantitativos e elementos
qualitativos.
A utilizao exclusiva de ambos traduzir-se-ia sempre numa avaliao
insuficiente, quer porque o elemento quantitativo nem sempre possvel de ser
utilizado (como avaliar a criao artstica com base num critrio quantitativo?), nem o
elemento qualitativo poder assegurar a continuidade numrica numa escala (se 5
corresponde a excelente e 4 a bom, qual ser a avaliao de uma proposta que se situe
entre bom e excelente?).
Estas dificuldades s podiam ser ultrapassadas com slidas fundamentaes
jurdicas da fixao da metodologia de avaliao e da subsequente avaliao das
propostas com base nesse mtodo.

10.4. Seleco do critrio de adjudicao e avaliao
O regime do CCP, na parte relativa anlise e avaliao de propostas, seguiu a
orientao jurisprudencial e doutrinria supra referidas.
O CCP continua a prever a proposta economicamente mais vantajosa e o preo
mais baixo como nicos critrios de adjudicao admissveis. Este ltimo critrio tem a
vantagem de permitir uma actividade de avaliao mais simples, reduzida
comparao quantitativa dos preos das vrias propostas, mas s pode ser adoptado
quando o caderno de encargos fixar todos os aspectos do contrato, admitindo
alteraes nas propostas da concorrncia apenas quanto ao preo (n. 3 do artigo 74.
do CCP).
O critrio proposta economicamente mais vantajosa carece de ser decomposto
em factores e subfactores de adjudicao.
Usualmente so utilizados como factores relevantes a qualidade da proposta, o
preo, o prazo, a assistncia tcnica aps o fornecimento, entre outros possveis
131
. Os
subfactores sero decomposies que permitiro evidenciar por comparao certos
aspectos das propostas, ao nvel mais elementar, que justificam uma diferenciao em
termos de justia relativa.
As regras para a identificao e utilizao dos factores e subfactores so
identificadas no artigo 75. do CCP. Este preceito esclarece que devem abranger todos
131
O artigo 53. da Directiva n. 2004/18/CE prev, na alnea a) do n. 1, os seguintes critrios, que luz
do CCP se interpretam como factores de adjudicao: qualidade, preo, valor tcnico, caractersticas
estticas e funcionais, caractersticas ambientais, custo de utilizao, rendibilidade, assistncia tcnica e
servio ps-venda, data de entrega e prazo de entrega ou de execuo.
J O O HE NR I QUE S PI NHE I R O
116
os aspectos da execuo do contrato submetidos concorrncia, e apenas estes, o que
j vinha sendo defendido doutrinariamente, por concretizao de princpios gerais da
actividade administrativa
132
.
Seguindo uma regra acolhida no Decreto-lei n. 59/99, de 2 de Maro, o CCP
impede que os factores e subfactores de adjudicao se relacionem com as situaes,
qualidades, caractersticas ou outros elementos de facto relativos aos concorrentes.
Esta regra, alicerada na jurisprudncia comunitria
133
, vlida para contratos
de empreitada de obras pblicas, de concesso de obras pblicas, de concesso de
servios pblicos, de locao ou de aquisio de bens mveis ou de aquisio de
servios. No abrange, entre outros, contratos de sociedade ou financiamento.
O cumprimento deste preceito determina que sempre que o decisor considere
relevantes os aspectos subjectivos distintivos da concorrncia deve recorrer a um
procedimento adjudicatrio que contenha uma fase de prvia qualificao (concurso
limitado por prvia qualificao ou procedimento por negociao), porque se
considera, justamente, que em determinados contratos o objecto contratual deve ser o
nico factor de diferenciao, o que certamente aumentar as oportunidades para
pequenas e mdias empresas nos mercados pblicos.

10.5. Modelo de avaliao
O critrio proposta economicamente mais vantajosa implica um modelo de
avaliao tendente a obter a pontuao global de cada proposta.
Metodologicamente, a actividade do avaliador divide-se em juzos de excluso e
juzos de avaliao.
Os primeiros destinam-se a apurar quais as propostas que devem ser,
efectivamente, analisadas. Consequentemente, o jri deve propor a excluso daquelas
contenham motivos materiais de excluso previstos no n. 2 do artigo 70. e/ou
daquelas sobre as quais incide um dos motivos formais de excluso previstos no n. 2
do artigo 146.. Recordamos que estamos perante a concretizao da justia absoluta
que impede a manifestao sem limites da liberdade de apreciar uma proposta.
Neste juzo, est em causa a censura de situaes relacionadas com a violao
de parmetros vinculativos do caderno de encargos e de normas legais imperativas.
Em conformidade devero ser excludas as propostas que:
132
MRIO ESTEVES DE OLIVEIRA E RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA, Concursos....
133
Acrdo Gesellschaft, de 19 de Junho de 2003 (processo n. C-315/01), do Tribunal de Justia das
Comunidades.
MB I T O DE AP L I C A O D O CDI GO DOS CONT R A T OS
117
a) No apresentem atributos necessrios boa execuo do contrato
omisso na proposta de algum contedo relevante (atributo) submetido
concorrncia pela entidade adjudicante;
b) Que apresentem atributos ou condies que violem o caderno de encargos
reporta-se a outro tipo de violao do caderno de encargos, desta vez por
aco, inserindo na proposta contedos que se subtraem ao regime
contratual gizado pela entidade adjudicante;
c) Que sejam impossveis de avaliar devido forma de apresentao de algum
dos respectivos atributos imputa-se aos concorrentes a responsabilidade
de apresentao de propostas que se conformem com os contedos
requeridos; a avaliao subjacente a este juzo afigura-se extremamente
complexa e requer o recurso a elementos auxiliares de interpretao, tal
como a identificao do que seja o padro de percepo de uma pessoa
normal colocada nas circunstncias da entidade adjudicante;
d) Que apresentem preo superior ao preo base violao de um parmetro
essencial do caderno de encargos;
e) Que apresentem preo anormalmente baixo quando a entidade
adjudicante tenha definido o parmetro preo no caderno de encargos
bastar demonstrar que o preo proposto inferior a 40%, para os
contratos de empreitada de obra pblica, ou inferior a 50%, para os
restantes contratos, para se indiciar que o preo anormalmente baixo;
este indcio deve ser confirmado com a realizao do sub-procedimento
previsto no artigo 71., n. 3, do CCP, no qual se prev uma modalidade de
audincia prvia
134
, no mbito da qual o concorrente sobre cuja proposta
incide um juzo de excluso poder esclarecer os mecanismos de formao
do preo e demonstrar que o preo proposto no fere regras de
concorrncia
135
;
f) Que impliquem a violao de normas legais ou regulamentares Esta causa
de excluso contm o afloramento de um procedimento preventivo
relativamente ocorrncia de invalidades que afectem os contratos
pblicos; a existncia de uma proposta que contenha violaes a regras
134
Embora o legislador no identifique o prazo mnimo para a prestao destes esclarecimentos dever
ser respeitado o prazo de dez dias, por confronto com a norma prevista no n. 1 do artigo 101. do
Cdigo do Procedimento Administrativo.
135
O n. 4 do artigo 71. do CCP contm uma enumerao exemplificativa das causas que podem ser
apresentadas para justificar a formao do preo proposto.
J O O HE NR I QUE S PI NHE I R O
118
legais ou regulamentares, caso fosse adjudicada, iria gerar a celebrao de
um contrato viciado, por invalidade prpria do contrato (artigo 284. do
CCP);
g) Que evidenciem actos, acordos, prticas ou informaes susceptveis de
falsear as regras de concorrncia habilita a entidade adjudicante a excluir
uma proposta que contenha fortes indcios de condutas que falseiem as
regras da concorrncia.

10.6. Concorrncia e avaliao de propostas
A complexidade do regime jurdico da concorrncia motiva uma abordagem
especfica. Defende CLUDIA VIANA
136
que no mbito da contratao pblica o
conceito de concorrncia deve ser delimitado em funo da concretizao dos
princpios da igualdade e das liberdades comunitrias, enquanto regras que vinculam
os Estados-membros na sua relao com os particulares, reservando-se o regime
substantivo do direito da concorrncia para regras dirigidas s empresas.
Inclina-se esta Autora para uma completa subordinao do alcance do direito
da concorrncia aos referidos princpios e liberdades.
Este entendimento baseia-se na abundante jurisprudncia do Tribunal de
Justia das Comunidades, citada nos seus Princpios Comunitrios, bem como no texto
das Directivas sobre contratao.
Acresce que o nosso CCP mantendo o alinhamento com este conceito de
concorrncia, que sinnimo de (leal) competio entre concorrentes, veio introduzir
uma norma que apela a uma reflexo interpretativa. Diz o artigo 70., n. 2, alnea g)
que sero excludas as propostas cuja anlise revele a existncia de fortes indcios de
actos, acordos, prticas ou informaes susceptveis de falsear as regras de
concorrncia. Seguindo o texto da lei verificamos uma inteno de censura e
penalizao de condutas unilaterais, ou bilaterais, dos concorrentes que se revelam
contrrias ao regime substantivo da concorrncia e no apenas censura da
competio ilcita, permitida por actos ou omisses das entidades adjudicantes, que
afecte a igualdade de tratamento e as liberdades comunitrias.
As entidades adjudicantes passam a ser colaboradoras dos mecanismos de
proteco da aplicao do regime substantivo da concorrncia, deste modo se
justificando que a excluso de propostas, devido apresentao de um preo
anormalmente baixo ou a actos jurdicos lesivos da concorrncia, seja acompanhada da
136
Os princpios comunitrios, pginas 170 e seguintes.
MB I T O DE AP L I C A O D O CDI GO DOS CONT R A T OS
119
comunicao imediata do acto Autoridade da Concorrncia e, no caso de
empreitadas ou de concesses de obras pblicas, igualmente ao Instituto da
Construo e do Imobilirio, I. P.
137
(n. 3 do artigo 70. do CCP).
Importa, igualmente, sublinhar que as entidades adjudicantes pela importncia
que tm na realizao de despesa pblica, no se podem demitir dos relevantes
interesses subjacentes estruturao de mercados conformes s regras da
concorrncia
138
.
Neste contexto, consideramos que no mbito da Lei n. 18/2003, de 11 de
Junho, so possveis vrias manifestaes de actos, acordos, prticas ou informaes,
imputveis aos concorrentes, nomeadamente as prticas proibidas, abuso de posio
dominante e abuso de dependncia econmica (artigos 4., 6. e 7. da Lei n. 18/2003,
de 11 de Junho) que devem ser vigiadas pelo jri na fase de anlise de propostas, com
a consequente excluso daquelas que revelarem fortes indcios
139
da ocorrncia
daquelas manifestaes, susceptveis de falsear as regras de concorrncia.

10.7. Atributos das propostas
Quando se proceda avaliao das propostas, apenas podem ser considerados
os atributos das mesmas. Do texto do artigo 75. do CCP resulta uma correspondncia
entre os atributos e os factores e/ou subfactores de adjudicao, quando o critrio de
adjudicao seleccionado for o da proposta economicamente mais vantajosa,
determinado uma anlise obrigatoriamente integrada que resultar no apuramento da
proposta melhor posicionada.
Por serem submetidos concorrncia, faz sentido que certos aspectos de
137
O Instituto da Construo e do Imobilirio, em coordenao com a Autoridade da Concorrncia, tem
atribuies especficas no domnio da aplicao da lei da concorrncia no sector da construo e do
imobilirio, no respeito pelo princpio da econmica de mercado e de livre concorrncia [alnea m) do
n. 2 do artigo 3. do Decreto-Lei n. 144/2007, de 27 de Abril], podendo, nos termos da alnea a) do n.
1 do artigo 461. instaurar e arquivar processos de aplicao de coimas e sanes acessrias, quando o
procedimento vise a celebrao de contratos de empreitada ou de concesso de obras pblicas.
138
ANTNIO CARLOS DOS SANTOS, MARIA EDUARDA GONALVES e MARIA MANUEL LEITO MARQUES
(Direito Econmico, Almedina, 2001, pginas 224 e seguintes) salientam que existe o risco de o Estado
ao intervir como comprador nos mercados provocar distores de concorrncia, fazendo uso da sua
posio dominante na procura para proporcionar auxlios indevidos ou para fomentar polticas
proteccionistas e formas de discriminao em relao a empresas estrangeiras. A transformao dos
mercados nacionais em mercados comunitrios reduz a capacidade de monitorizao da economia pela
Estado em prol da eficincia econmica dos contratos pblicos.

139
A expresso fortes indcios, de utilizao comum no processo penal, tem nsita uma antecipao de
juzo, baseada em elevada probabilidade de ocorrer a censura que se antecipa, sendo esta a base de
aplicao de medidas de coaco, que so provisrias por natureza.
J O O HE NR I QUE S PI NHE I R O
120
execuo do contrato a celebrar sejam utilizados para avaliar as propostas, medir como
se diferenciam entre si e como se hierarquizam em funo da soluo globalmente
mais vantajosa para a entidade adjudicante.
E como no seria lgico que apenas alguns dos aspectos submetidos
concorrncia fossem considerados na avaliao, pois todos eles contribuem para aferir
o que economicamente mais vantajoso, o CCP determina que todos esses aspectos
sejam utilizados na metodologia de avaliao.
A definio de uma metodologia de avaliao, com os contedos definidos na
alnea n) do n. 1 do artigo 132. do CCP, deve acompanhar o programa de
procedimento. Abandona-se uma prtica to pouco transparente quanto geradora de
conflitos que consistia em permitir que o jri definisse os factores e subfactores de
adjudicao durante o prazo de apresentao de propostas.
Cerceando a liberdade que possa existir na avaliao de propostas, o artigo
139. do CCP identifica contedos vinculativos para a definio do modelo de
avaliao. A definio compete entidade que autoriza a contratao; logo, o jri
perde a possibilidade que tinha, anteriormente, de interpretar a vontade da entidade
adjudicante no que respeita densificao do critrio de adjudicao.
O primeiro contedo vinculativo a ter em conta na elaborao da metodologia
de avaliao corresponde a uma constatao bvia de qualquer procedimento de
avaliao integrado: a pontuao global de cada proposta, expressa numericamente,
corresponde ao resultado da soma das pontuaes parciais obtidas em cada factor ou
subfactor elementar, multiplicadas pelos valores dos respectivos coeficientes de
ponderao. Com esta descrio o legislador exprime o seguinte significado: cada uma
das pontuaes obtidas em cada factor (exemplos: preo, prazo de execuo, perodo
de garantia) ser multiplicada pelo valor percentual associado a cada um deles, sendo o
produto destas multiplicaes somado para determinar a pontuao global.
At este ponto no temos qualquer novidade face aos regimes e prticas
anteriores.
O segundo contedo vinculativo obriga a entidade adjudicante a elaborar, para
cada factor e/ou subfactor, uma escala de pontuao, recorrendo, em alternativa, a
uma expresso matemtica ou ao conjunto ordenado dos diferentes atributos
relacionados com o factor/subfactor em causa.
Ou seja, o legislador permite que na definio da escala de pontuao a
entidade adjudicante descreva, antecipando, de que forma vai pontuar e diferenciar os
atributos a propor pelos concorrentes, estabelecendo para o efeito descries
qualitativas possveis s quais correspondero diferentes pontuaes quantitativas.
MB I T O DE AP L I C A O D O CDI GO DOS CONT R A T OS
121
No momento da avaliao o avaliador compara o contedo da proposta com as
diferentes descries qualitativas e enquadra o atributo analisado numa delas (n. 5 do
artigo 139. do CCP).
O terceiro contedo vinculativo veda a possibilidade de utilizar dados
relacionados com os atributos das propostas a apresentar para construir partes do
modelo de avaliao. Deixa de ser possvel recorrer a uma forma de avaliar atributos
quantitativos atravs da comparao entre o valor mais baixo ou mais alto proposto
pela concorrncia, com o valor da proposta em anlise.
De ora em diante, a elaborao de frmulas matemticas para avaliar factores
quantitativos dever socorrer-se de outros parmetros de referncia, o que se poder
garantir com a utilizao do parmetro mnimo ou mximo do factor em causa.
Assim, para o parmetro preo poder ser induzida uma frmula que utilize o
preo base como nvel de referncia para medir o quanto as propostas se afastam em
direco ao resultado mais desejado que a soluo menos dispendiosa.

10.8. Antecipao da proposta no modelo de avaliao
O segundo contedo vinculativo merece uma abordagem crtica. Nesta matria
o legislador ultrapassou o contedo das Directivas de 2004 e vinculou os mercados
pblicos a adoptarem um modelo de avaliao que obriga a entidade adjudicante a
ponderar previamente todos os atributos das propostas e as respectivas graduaes
detalhadas.
Esta opo suscita reservas pela assimetria de informao que possa existir
entre as entidades adjudicantes e a concorrncia relativamente aos dados especficos
actualizados das condies de mercado.
Para preparar o lanamento de um procedimento as entidades adjudicantes
confrontam-se com o dilema de antecipar um modelo de avaliao com a informao
que dispem, incorrendo em risco de deficiente percepo dos atributos do bem ou
servio a contratar, ou da incapacidade de avaliarem, em termos de justia relativa, as
propostas da forma mais correcta.
Este risco seria evitvel se tivesse sido adoptado um modelo flexvel que
distinguisse as exigncias do modelo de avaliao consoante a complexidade do
objecto da contratao. Bem adverte MARGARIDA OLAZABAL CABRAL
140
, ao referir que
o CCP limita a inovao das propostas a formular, uma vez que as mesmas, para
140
MARGARIDA OLAZABAL CABRAL, O concurso pblico no Cdigo dos Contratos Pblicos, in Estudos
de Contratao Pblica I, Coimbra Editora, 2008, pgina 208.
J O O HE NR I QUE S PI NHE I R O
122
almejarem a adjudicao, tero de se encaixar nos atributos antecipados pelo
modelo de avaliao que se baseiam num conhecimento da entidade adjudicante que
pode estar desfasado das melhores prticas de mercado.
Seria prefervel que o legislador tivesse sido mais plural na ponderao das
diversas possibilidades e, em caso de dvida, se tivesse socorrido dos princpios gerais
da actividade administrativa e do direito, que sempre forneceram boa sustentao para
o trabalho jurisprudencial desenvolvido em torno de conceitos indeterminados.
Seja como for, h algo que nos parece inevitvel: o modelo adoptado ir gerar
um resultado que no escapa ao dever de fundamentao, pois por muito cientfico
que seja o invlucro do raciocnio de anlise, as concluses obtidas da avaliao das
propostas devem ser fundamentadas
141
.

10.9. Adjudicao
Desde que no se verifique qualquer das causas de no adjudicao, previstas
no n. 1 do artigo 79. do CCP, o acto de adjudicao apresentado como
juridicamente vinculado. Nestes termos, a entidade competente para autorizar a
despesa tem um prazo mximo para a prtica deste acto, que coincide com o prazo de
obrigao de manuteno das propostas dos concorrentes (artigo 76./1 do CCP).
Note-se que no decurso deste prazo que a notificao deve ser comunicada
aos concorrentes. A explicao para esta soluo encontra-se no Princpio da boa f
(tutela da confiana), protegendo as expectativas criadas junto do mercado e o
investimento de recursos que estes fazem com a apresentao de uma proposta. No
limite, qualquer concorrente pode intentar uma aco administrativa especial de
condenao prtica do acto legalmente devido para assegurar a prtica do acto de
adjudicao.
Mas a tutela da confiana dos concorrentes de tal forma reforada que o CCP
abre mesmo a hiptese de o adjudicatrio poder recusar a adjudicao da proposta
que apresentou, caso a notificao do acto ocorra aps o termo do prazo de
manuteno das propostas. Nestes casos o adjudicatrio preserva o direito a uma
indemnizao pelo dano negativo, ficando a entidade adjudicante obrigada a
indemniz-lo pelos danos sofridos com a apresentao da proposta (artigo 76.).
Inicimos esta seco pela referncia possibilidade de o acto de adjudicao
no ser vinculado devido ocorrncia de causas que legitimem a entidade que
autorizou a despesa a no o praticar. Vejamos, ento, o elenco dessas causas
141
LUIS VALADARES TAVARES, A gesto das aquisies, pgina 185.
MB I T O DE AP L I C A O D O CDI GO DOS CONT R A T OS
123
enunciado no artigo 79. do CCP:
a) Nenhum candidato se apresentou ou nenhum concorrente apresentou
proposta o procedimento fica automaticamente deserto;
b) Todas as candidaturas ou todas as propostas foram excludas o
procedimento deserto por motivos imputveis concorrncia,
designadamente por violarem normas do programa de procedimento,
normas do caderno de encargos, ou normas legais;
c) Por circunstncias imprevistas, tornou-se necessrio alterar aspectos
fundamentais das peas do procedimento aps o termo do prazo fixado
para a apresentao das propostas esta causa de no adjudicao quando
invocada pela entidade adjudicante, impe um dever especial de
fundamentao da deciso de no adjudicao; Devero ser enunciados e
justificados no apenas os motivos da imprevisibilidade das alteraes
verificadas, como a sua repercusso em aspectos fundamentais da
contratao em curso
142
;
d) Ocorreram circunstncias supervenientes ao termo do prazo fixado para a
apresentao das propostas, relativas aos pressupostos da deciso de
contratar, que justificam a no adjudicao Cautelas similares s referidas
na alnea anterior devero ser aplicadas a esta causa; alm do
preenchimento dos requisitos constantes das normas, devero estar
demonstrados os motivos de interesse pblico subjacentes deciso;
e) Em procedimento de ajuste directo em que s tenha sido convidada uma
entidade e no tenha sido fixado preo base no caderno de encargos, o
preo contratual derivado da proposta revela-se manifestamente
desproporcionado introduz-se um mecanismo de proteco da entidade
adjudicante em situaes que potenciam desequilbrio negocial, ou mesmo
abuso de posio dominante, por parte do fornecedor. A especificidade da
invocao desta causa de adjudicao reside na necessidade de a entidade
adjudicante promover uma anlise comparativa das prticas de mercado,
em termos de preo, para fornecimentos similares;
f) No procedimento de dilogo concorrencial, nenhuma das solues
apresentadas satisfaa as necessidades e as exigncias da entidade
adjudicante.
142
este o entendimento que se extrai da jurisprudncia do Tribunal de Justia (Acrdo
Comisso/Grcia do Tribunal de Justia, de 2 de Junho de 2005, Processo n. C-394/02).
J O O HE NR I QUE S PI NHE I R O
124
O primeiro aspecto a destacar que esta enumerao taxativa, no podem
ser invocadas outras causas que legitimem a no concluso do procedimento com uma
deciso de adjudicao.
Um segundo ponto relevante reporta-se s alneas a) e b), uma vez que a
ocorrncia destas situaes permite que a entidade adjudicante inicie um
procedimento de ajuste directo, com eventual consulta a apenas um interessado. Para
beneficiar desta opo, prevista em ambas as alneas a) e b) do n. 1 do artigo 24. do
CCP, a entidade competente para autorizar a despesa deve certificar-se da existncia de
um conjunto de pressupostos vinculativos:
a) No caso previsto na alnea a) do n. 1 do artigo 24. (procedimento
originariamente deserto);
b) O procedimento adjudicatrio deserto um concurso pblico ou concurso
limitado por prvia qualificao;
c) Nenhum candidato se apresentou a concurso ou nenhum concorrente
apresentou proposta;
d) O caderno de encargos e, se for o caso, os requisitos mnimos de
capacidade tcnica e financeira no foram substancialmente alterados em
relao aos do anterior concurso deserto;
e) No caso da alnea b) do n. 1 do artigo 24. (procedimento
supervenientemente deserto):
f) O procedimento adjudicatrio deserto um concurso pblico, concurso
limitado por prvia qualificao ou dilogo concorrencial;
g) Todas as propostas apresentadas foram excludas;
h) O caderno de encargos no foi substancialmente alterado em relao ao
daquele procedimento.
Um ltimo aspecto a salientar que o elenco de causas de excluso do n. 2 do
artigo 70., deve ser conjugado outros elencos de excluses previstos no n. 2 do artigo
146., n. 2 do artigo 184. e n. 2 do artigo 212. do CCP, que vincula o jri a formular
propostas de excluso por motivos especficos relativos aos procedimentos de ajuste
directo (ex vi n. 2 do artigo 122.), concurso pblico, concurso limitado por prvia
qualificao, procedimento por negociao e dilogo concorrencial.

MB I T O DE AP L I C A O D O CDI GO DOS CONT R A T OS
125
11. Formalidades posteriores adjudicao
11.1. Notificao da adjudicao
Aps a prtica do acto de adjudicao a entidade adjudicante e o adjudicatrio
devero cumprir um conjunto de formalidades prvias ao incio da execuo do
contrato.
Este iter (final) do procedimento inicia-se com a notificao, simultnea, a todos
os concorrentes do acto de adjudicao (artigo 77. do CCP).
Regista-se neste ponto uma oportuna clarificao do regime legal: a deciso de
adjudicao deve ser acompanhada do relatrio final de anlise de propostas.
Recordamos que, ao abrigo da legislao sobre contratao pblica revogada, assistiu-
se a uma prtica, censurvel, de comunicar a adjudicao sem incluir na notificao o
relatrio elaborado pelo jri para propor a adjudicao.
Esta prtica motivava fortssimas dvidas de legalidade, porquanto poderia
argumentar-se que se estava perante uma falta de fundamentao susceptvel de gerar
o vcio de forma, por falta de fundamentao.

11.2. Apresentao dos documentos de habilitao
Um dos concorrentes o adjudicatrio objecto de uma notificao especial,
que inclui a obrigatoriedade de prestar cauo, apresentar os documentos de
habilitao e confirmar os compromissos de subcontratao, se existirem. A habilitao
dos concorrentes aps a adjudicao constitui uma novidade do CCP, articula-se com a
supresso do acto pblico que era aproveitado pelos concorrentes para analisarem os
documentos de habilitao da concorrncia. Esta oportunidade passa a ficar
circunscrita aos documentos de habilitao do adjudicatrio
143
.
Para o efeito, os concorrentes so notificados do momento em que tais
documentos ficam disponveis na plataforma electrnica que suporta o procedimento
adjudicatrio, podendo a partir desse momento aferir a sua correco (artigo 85. do
143
No que diz respeito ao contedo da obrigao procedimental de apresentar os documentos de
habilitao registam-se inovaes prticas claramente perceptveis para os concorrentes e significam,
por certo, uma racionalizao de recursos e conteno de custos na apresentao de propostas. Deixa
de ser necessrio cumprir o ritual de compilar e organizar na fase de preparao de propostas toda a
documentao associada identificao e demonstrao de idoneidade dos concorrentes, que originava
um ou mais volumes de papel, cuja razo de ser se esvaziava, na esmagadora maioria dos casos, numa
anlise formal durante uma dezena de minutos. Assistindo-se reproduo mecnica desta actividade
em todos os procedimentos em que os concorrentes participassem. Felizmente, chegou-se soluo do
CCP, a apresentao e correco dos documentos de habilitao passa a ser um requisito de eficcia do
prprio acto de adjudicao.
J O O HE NR I QUE S PI NHE I R O
126
CCP); a verificao da existncia de um documento que contenha uma violao de
normas legais ou regulamentares fundamenta uma impugnao do acto de
adjudicao, que se for deferida poder determinar a caducidade da adjudicao, com
o consequente dever de adjudicar a proposta do concorrente posicionado em segundo
lugar (n. 3 do artigo 86. do CCP).
O concorrente que se considere lesado com uma habilitao indevida, pode
impugnar o acto de adjudicao atravs de processo cautelar relativo a contencioso
pr-contratual e correspondente aco administrativa especial [artigos 4., n. 2, alnea
e), artigo 46., n. 3 e 47., n. 2 alnea c) e 100. do CPTA].

11.3. Suporte de apresentao dos documentos de habilitao
A poupana de recursos associada a esta medida complementada com uma
outra medida relacionada com o suporte da documentao a apresentar.
O artigo 83., n. 1, do CCP dispe que o adjudicatrio deve apresentar os
documentos de habilitao atravs da plataforma electrnica utilizada pela entidade
adjudicante, ou se esta estiver indisponvel, por correio electrnico ou de outro meio
de transmisso escrita e electrnica de dados
144
. Mas, se os documentos em causa se
encontrarem disponveis electronicamente noutros portais, o adjudicatrio pode
indicar o endereo electrnico onde esses documentos podem ser consultados bem
como os elementos de acesso para essa consulta (senha, palavra passe, cdigo de
acesso), dispensando a reproduo e envio dos mesmos entidade adjudicante (artigo
83., n. 2, do CCP).
Este regime apresenta duas ligeiras excepes: por um lado, o adjudicatrio
dever enviar sempre por suporte electrnico a declarao a que se refere o Anexo II
ao CCP, que corresponde, grosso modo, declarao de idoneidade contratual que
constitua o Anexo I ao Decreto-Lei n. 197/99, de 8 de Junho; por outro, quando o
adjudicatrio tenha prestado consentimento, nos termos da lei, para que a entidade
adjudicante consulte a informao relativa a qualquer dos documentos de
habilitao
145
, dispensada quer a apresentao da sua reproduo quer a indicao
do stio da Internet para consulta.

144
Estes meios de recepo de documentos devem ser identificados no convite ou programa de
procedimento (n. 2 do artigo 83. do CCP, na redaco introduzida pelo Decreto-Lei n. 278/2009, 2 de
Outubro).
145
De acordo com o Decreto-Lei n. 114/2007, de 19 de Abril, os interessados podem autorizar a
consulta de certides comprovativas de situao tributria ou contributiva regularizadas.
MB I T O DE AP L I C A O D O CDI GO DOS CONT R A T OS
127
11.4. Idoneidade contratual
A funo principal dos documentos de habilitao verificar a idoneidade do
concorrente adjudicatrio para outorgar um contrato pblico.
Prevalece, e bem, o entendimento de que na outorga de contratos pblicos,
que envolvem a utilizao de recursos financeiros da mesma natureza, existe um
especial dever associado ao pleno cumprimento de obrigaes pblicas por parte
daquele que foi seleccionado para colaborar com a administrao.
Esta funo est bem evidenciada no elenco de documentos solicitados no
artigo 81. do CCP:
a) Declarao emitida conforme modelo constante do anexo II ao CCP
146

corresponde a uma declarao de inexistncia de impedimento prestada
pelo prprio concorrente, ao abrigo do Princpio da Boa F, cuja falta de
veracidade corresponder prestao de falsas declaraes;
b) Documentos comprovativo de que no foi condenado por crime que afecte
146
Da interpretao, a contrario, do Anexo II ao CCP conclui-se que esto impedidos de celebrar
contratos pblicos os concorrentes cuja que:
a) Se encontrem em estado de insolvncia, liquidao, cessao de actividade, sujeitas a qualquer
meio preventivo de liquidao de patrimnios ou em qualquer situao anloga, ou tenham o
respectivo processo pendente;
b) Tenham sido condenadas por sentena transitada em julgado por qualquer crime que afecte a sua
honorabilidade profissional, no caso de se tratar de pessoas singulares, ou, no caso de se tratar de
pessoas colectivas, tenham sido condenados por aqueles crimes os titulares dos rgos sociais de
administrao, direco ou gerncia das mesmas e estes se encontrem em efectividade de funes;
c) Tenham sido objecto de aplicao de sano administrativa por falta grave em matria profissional,
se entretanto no tiver ocorrido a sua reabilitao;
d) No tenham a sua situao regularizada relativamente a contribuies para a segurana social;
e) No tenham a sua situao fiscal regularizada;
f) Tenham sido objecto de aplicao da sano acessria prevista na alnea e) do n. 1 do artigo 21.
do Decreto-Lei n. 433/82, de 27 de Outubro, durante o perodo de inabilidade legalmente previsto;
g) Proibio de participao em concursos pblicos pela prtica de contra-ordenaes;
h) Tenham sido objecto de aplicao da sano acessria prevista na alnea b) do n. 1 do artigo 627.
do Cdigo do Trabalho, aprovado pela Lei n. 99/2003, de 27 de Agosto;
i) Reincidncia em contra-ordenao laboral muito grave;
j) Tenham sido objecto de aplicao de sano administrativa ou judicial pela utilizao ao seu servio
de mo-de-obra legalmente sujeita ao pagamento de impostos e contribuies para a segurana
social, no declarada nos termos das normas que imponham essa obrigao;
k) Tenham sido condenadas por sentena transitada em julgado por algum dos seguintes crimes:
participao em actividades de uma organizao criminosa, corrupo, fraude ou branqueamento
de capitais;
l) Tenham prestado a qualquer ttulo assessoria ou apoio tcnico na preparao e elaborao das
peas do procedimento.

J O O HE NR I QUE S PI NHE I R O
128
a sua honorabilidade profissional, nem por participao em actividades de
uma organizao criminosa, corrupo, fraude ou branqueamento de
capitais o cumprimento desta obrigao pode ser assegurado atravs da
apresentao de certido do registo criminal; no caso de os concorrentes
serem pessoas colectivas devero ser apresentadas certides do registo
criminal dos titulares dos respectivos rgos sociais de administrao ou
gerncia, que se encontrem em efectividade de funes (artigo 83.-A do
CCP);
c) Documentos comprovativos de situao regularizada relativamente a
contribuies para a segurana social e administrao fiscal;
d) Para os contratos de empreitada ou de concesso de obras pblicas, os
concorrentes devero apresentar os alvars ou os ttulos de registo
emitidos pelo Instituto da Construo e do Imobilirio, I. P., contendo as
habilitaes adequadas e necessrias execuo da obra a realizar ou, no
caso de o contrato respeitar a um lote funcionalmente no autnomo, as
habilitaes adequadas e necessrias execuo dos trabalhos inerentes
totalidade dos lotes que constituem a obra (artigos 81., n. 2 do CCP)
147
;
para provar estas habilitaes o adjudicatrio pode apresentar alvars ou
ttulos de registo da titularidade de empresas subcontratadas, desde que
tal apresentao seja acompanhada de declarao atravs da qual estes se
comprometam, incondicionalmente, a executar os trabalhos
correspondentes s habilitaes respectivas
148
;
e) Para os contratos de locao ou de aquisio de bens mveis ou de
aquisio de servios, os concorrentes devem apresentar um certificado de
inscrio em lista oficial de fornecedores de bens mveis ou de prestadores
de servios de qualquer Estado signatrio do Acordo sobre o Espao
Econmico Europeu que revele a titularidade das habilitaes adequadas e
necessrias execuo das prestaes objecto do contrato a celebrar
149
;
147
O adjudicatrio, ou um subcontratado nacional de Estado signatrio do Acordo sobre o Espao
Econmico Europeu ou do Acordo sobre Contratos Pblicos da Organizao Mundial de Comrcio que
no seja titular do alvar ou do ttulo de registo deve apresentar uma declarao, emitida pelo Instituto
da Construo e do Imobilirio, I. P., comprovativa de que pode executar a prestao objecto do
contrato a celebrar por preencher os requisitos que lhe permitiriam ser titular de um alvar ou de um
ttulo de registo contendo as habilitaes adequadas obra a realizar.
148
Atendendo ao contedo dos artigos 92. e 93. do CCP, dever a entidade adjudicante definir no
programa de procedimento o prazo mnimo para que o concorrente possa apresentar os compromissos
assumidos com as subcontratadas.
149
O adjudicatrio que no for titular deste certificado deve apresentar, em substituio, certificado de
inscrio nos registos a que se referem os anexos IX -B e IX -C da Directiva n. 2004/18/CE, do
MB I T O DE AP L I C A O D O CDI GO DOS CONT R A T OS
129
f) Documentos de habilitao que o programa do procedimento
especificamente exija (por exemplo, documentos comprovativos da
titularidade das habilitaes legalmente exigidas para a prestao dos
servios em causa: carteira profissional da Ordem dos Advogados, alvar de
segurana privada) - sendo legalmente exigidas, o adjudicatrio sempre
ter de ser titular destas habilitaes, permitindo o CCP que a entidade
adjudicante solicite ao adjudicatrio a apresentao de documentos
comprovativos das mesmas ainda que no sejam expressamente exigidos
pelo programa do procedimento (cf. n. 8 do artigo 81.).

11.5. Prova da idoneidade contratual
Em relao ao regime de impedimentos previsto na legislao revogada
acrescem as situaes previstas na alnea k), cuja introduo influenciada pela
Directiva n. 2004/18/CE e a da alnea l) que tambm tem influncia do direito derivado
comunitrio, mas que j surgia no Decreto-Lei n. 1/2005, de 4 de Janeiro, entretanto
revogado pelo CCP.
A prova do preenchimento positivo ou negativo dos requisitos da capacidade de
contratar afere-se atravs da juno de documentos e da emisso de declaraes
negociais, conforme o disposto no Anexo I ao CCP.
Quando o candidato/concorrente seja uma entidade de direito estrangeiro
devem aceitar-se documentos equivalentes emitidos pela autoridade judicial ou
administrativa do pas de origem (artigos 45. e 46 da Directiva n. 2004/18/CE).
Justifica-se uma abordagem especial eventualidade de a proposta
adjudicatria ser subscrita por um agrupamento de concorrentes. O CCP distingue
documentos que devem ser apresentados por todos os membros do agrupamento e
documentos que sendo apresentados por um dos membros, aproveita aos restantes.
Na primeira hiptese enquadra-se a declarao do anexo II ao CCP, bem como a
certido do registo criminal e as certides emitidas pela segurana social e pela

Parlamento Europeu e do Conselho, de 31 de Maro, com todas as inscries em vigor e que revele a
titularidade das habilitaes adequadas e necessrias execuo das prestaes objecto do contrato a
celebrar ou, quando o Estado de que nacional no constar daqueles anexos, uma declarao sob
compromisso de honra, prestada perante notrio, autoridade judiciria ou administrativa ou qualquer
outra competente, de que pode executar a prestao objecto do contrato a celebrar no Estado de que
nacional de acordo com as regras nele aplicveis. Como em Portugal no est legalmente implementada
uma lista oficial de fornecedores de bens e servios, a habilitao de adjudicatrios nacionais ser
efectuada com a apresentao de certido do Registo Nacional de Pessoas Colectivas.

J O O HE NR I QUE S PI NHE I R O
130
administrao fiscal.
J o alvar, ttulo de registo e o certificado de inscrio em lista oficial de
fornecedores de bens ou prestadores de servios, ou outros documentos de habilitao
que o programa do procedimento especificamente exija tm de ser apresentados
apenas pelos membros cuja actividade carea da sua titularidade (artigo 84. do CCP).
Os documentos de habilitao devem ser redigidos em lngua portuguesa, ou
quando redigidos em lngua estrangeira, devem ser acompanhados de traduo
legalizada. A traduo legalizada a que se refere o n. 2 do artigo 82. do CCP deve
obedecer aos requisitos legais mencionados no artigo 38. do Decreto-Lei n. 76-
A/2006, de 29 de Maro e da Portaria n. 657-B/2006, de 29 de Junho.
Se os documentos em verso digital submetidos pelo adjudicatrio suscitarem
dvidas de autenticidade entidade adjudicante, poder esta exigir a apresentao dos
respectivos originais (n. 4 do artigo 83. do CCP).
O incumprimento da obrigao procedimental de apresentao dos
documentos de habilitao determina a caducidade da adjudicao, emergindo o
direito do concorrente posicionado em segundo lugar de ver adjudicada a sua
proposta. Este resultado verifica-se, igualmente, se os documentos apresentados forem
falsos ou contiverem falsas declaraes.

11.6. Cauo
A cauo que o concorrente adjudicatrio deve apresentar no prazo de 10 dias
aps a adjudicao tem duas funes: garantir a outorga do contrato e garantir o
exacto e pontual cumprimento de todas as obrigaes legais e contratuais emergentes
aps a outorga do contrato.
O incumprimento desta determinao levar determina a caducidade da
adjudicao, com as consequncias previstas no n. 2 do artigo 91. do CCP: dever de
adjudicao da proposta posicionada em segundo lugar.
Salvo as excepes previstas no programa de procedimento ou convite,
limitadas apresentao de seguro da execuo do contrato a celebrar, emitido por
entidade seguradora, que cubra o respectivo preo contratual, ou declarao de
assuno de responsabilidade solidria com o adjudicatrio, pelo mesmo montante,
emitida por entidade bancria (desde que essa entidade apresente documento
comprovativo de que possui sede ou sucursal em Estado membro da Unio Europeia,
emitido pela entidade que nesse Estado exera a superviso seguradora ou bancria,
respectivamente), deve ser sempre exigida uma cauo de valor correspondente a 5%
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131
do preo contratual, ou seja, calculado por referncia ao preo de todas as prestaes
contratuais a pagar pela entidade adjudicante (artigos 88, n. 4 e artigo 89., n. 1).
A prestao de cauo tambm no exigvel e, consequentemente, no
devida quando o preo contratual seja inferior a 200.000 euros.
Nestes casos, como alternativa prestao da cauo, a entidade adjudicante
pode proceder reteno de 10% no valor de todos os pagamentos, se tal estiver
previsto no caderno de encargos (artigo 88., nmeros 2 e 3 do CCP).
Constitui obrigao da entidade adjudicante divulgar no programa de
procedimento os modelos de garantia bancria, seguro cauo ou depsito em
dinheiro ou ttulos (n. 5 do artigo 90. do CCP), de acordo com os contedos
vinculativos definidos nos n.s 6 a 8 do artigo 90. do CCP.
A no prestao de cauo no prazo previsto origina a caducidade imediata do
acto de adjudicao e constitui o dever de adjudicar a proposta que se encontre
seguidamente melhor posicionada. Para o concorrente que perde o direito
adjudicao da proposta apresenta as consequncias negativas no se ficam por aqui,
pois a sua conduta constitui uma contra-ordenao grave e pode ser objecto de uma
sano acessria, que o iniba de participar em futuros procedimentos adjudicatrios
[alnea a) do artigo 457. e artigo 460. do CCP].
Tal como na hiptese de caducidade do acto de adjudicao perante a no
apresentao dos documentos de habilitao, a entidade adjudicante est vinculada ao
dever de adjudicar, no estamos perante um poder discricionrio, pelo que o
beneficirio da caducidade pode, inclusivamente, reclamar judicialmente a prtica do
acto legalmente devido.
Importa ainda referir que por se tratar de uma caducidade a deciso de
adjudicar a proposta classificada em segundo lugar no carece de ser precedida de
audincia prvia ao concorrente cuja adjudicao fica preterida pela no apresentao
da cauo a que estava vinculado.

12. Contrato
12.1. Exigibilidade do contrato escrito
O CCP mantm como princpio geral a reduo do contrato a escrito, inovando
na admissibilidade da verso em suporte informtico, alm da tradicional verso em
papel (cfr artigo 94., n. 1 do CCP). Na segunda hiptese o contrato deve ser assinado
atravs de assinaturas electrnicas. Estas assinaturas revestiro a forma de certificados
de assinatura electrnica qualificada (Decreto-lei n. 290-D/99, de 2 de Agosto).
J O O HE NR I QUE S PI NHE I R O
132
Mantm-se, igualmente, a inexigibilidade de reduo do contrato a escrito em
determinadas circunstncias, a saber:
a) Quando se trate de contrato de locao ou de aquisio de bens mveis ou
de aquisio de servios cujo preo contratual no exceda dez mil euros;
b) Aquisio de bens mveis ao abrigo de um contrato pblico de
aprovisionamento de aquisio de bens mveis ou imveis;
c) Aquisio de bens mveis ou servios, se:
i. O caderno de encargos previr a execuo integral do contrato no prazo
de 20 dias a contar da data em que o adjudicatrio comprove a
realizao da cauo;
ii. A relao contratual se extinga com o fornecimento, sem prejuzo da
manuteno das obrigaes de garantia e sigilo;
iii. Contrato no esteja sujeito a fiscalizao prvia do Tribunal de Contas
150
.
d) Quando se trate de contrato de empreitada de obras pblicas de
complexidade tcnica muito reduzida e cujo preo contratual no exceda
quinze mil euros.
Alm destes casos, a entidade adjudicante pode dispensar a celebrao de
contrato escrito, mediante deciso devidamente fundamentada quando:
a) A segurana pblica interna ou externa o justifique;
b) Seja adoptado um concurso pblico urgente;
c) Por motivos de urgncia imperiosa resultante de acontecimentos
imprevisveis pela entidade adjudicante, seja necessrio dar imediata
execuo ao contrato, desde que as circunstncias invocadas no sejam, em
caso algum, imputveis entidade adjudicante.
Estas possibilidades no viabilizam o incio imediato da execuo contratual, o
que s se pode verificar no dcimo dia subsequente notificao da adjudicao,
desde que nesse perodo seja comprovada a prestao da cauo, quando exigvel,
sejam apresentados os documentos de habilitao e, se necessrio, a confirmao dos
compromissos de subcontratao.
Compreende-se que esta norma introduza prudncia e garanta tempo
suficiente para que sejam cumpridas formalidades essenciais para a perfeio da
formao do contrato, mas mesmo essa lgica preventiva cede perante a emergncia
150
De acordo com o n. 1 do artigo 159. da Lei n. 64-A/2008, de 31 de Dezembro (aprova o Oramento
de Estado para 2009), esto isentos de fiscalizao prvia do Tribunal de Contas os actos e contratos
cujo montante no exceda 350.000.
MB I T O DE AP L I C A O D O CDI GO DOS CONT R A T OS
133
do incio da execuo contratual nas seguintes situaes:
a) Adjudicao de proposta por ajuste directo para a celebrao de contrato
de empreitada de obras pblicas, com valor inferior a 150.000 para a
generalidade das entidades adjudicantes, ou inferior a 1.000.000 euros, se
a entidade adjudicante for o Banco de Portugal, um organismo de direito
pblico, ou outra das referidas no n. 2 do artigo 2. do CCP;
b) Adjudicao de proposta por ajuste directo para a celebrao de contrato
de locao ou de aquisio de bens mveis e de aquisio de servios, com
valor inferior a 75.000 euros para a generalidade das entidades
adjudicantes, ou inferior a 193.000 euros, se a entidade adjudicante for o
Banco de Portugal, um organismo de direito pblico, ou outra das referidas
no n. 2 do artigo 2. do CCP
c) Adjudicao de proposta por ajuste directo para a celebrao de qualquer
outro contrato no referido nas alneas anteriores, desde que no seja
contrato de concesso de obras pblicas, concesso de servios pblicos ou
contrato de sociedade, se o valor do contrato for inferior a 100.000 euros;
d) No tenha sido publicado anncio do procedimento no Jornal Oficial da
Unio Europeia
151
;
e) Adjudicao ao abrigo de acordo quadro cujos termos abranjam todos os
seus aspectos ou que tenha sido celebrado apenas com uma entidade;
f) S tenha sido apresentada uma proposta.
Este tipo de solues s reforam a cautela que as entidades adjudicantes
devem ter na redaco dos cadernos de encargos, que iro no s condicionar as
propostas a apresentar pelos concorrentes como sero a base essencial que contm o
regime da execuo das prestaes contratuais.

12.2. Outros elementos do contrato
Alm do caderno de encargos e da proposta, mesmo quando o contrato no
reduzido a escrito, fazem parte integrante do mesmo os seguintes documentos:
151
Esta possibilidade foi introduzida pelo Decreto Lei n. 131/2010, de 14 de Dezembro. O diploma
enquadra-se numa finalidade de conferir mais transparncia aos procedimento pr-contratuais e neste
contexto compreende-se a impossibilidade de dar incio execuo das prestaes contratuais antes do
decurso do prazo de dez dias aps a notificao da deciso de adjudicao, da apresentao dos
documentos de habilitao e da prestao de cauo ou evidncia de compromissos de terceiros,
quando aplicvel, nos procedimentos em que se amplia o conjunto dos potenciais interessados em
contratar, atravs da publicidade internacional.
J O O HE NR I QUE S PI NHE I R O
134
suprimentos dos erros e das omisses do caderno de encargos identificados pelos
concorrentes, desde que esses erros e omisses tenham sido expressamente aceites
pelo rgo competente para a deciso de contratar; os esclarecimentos e as
rectificaes relativos ao caderno de encargos; e os esclarecimentos sobre a proposta
adjudicada prestados pelo adjudicatrio (artigo 96. do CCP).
A prevalncia de uns documentos sobre outros determinada pela ordem da
sua apresentao no n. 2 do artigo 96. do CCP, o que deixa bem evidente a posio
privilegiada da entidade adjudicante na configurao da relao contratual.

12.3. Contratos nulos
Para regular os contedos mnimos do contrato foi acolhida a soluo que
vigorava no Decreto Lei n. 59/99, de 2 de Maro: so nulos os contratos que no
integrem elementos considerados essenciais, designadamente a identificao das
partes, a indicao do acto de adjudicao e do acto de aprovao da minuta do
contrato, a descrio do objecto do contrato, a referncia cauo prestada pelo
concorrente adjudicatrio, as referncias oramentais, o prazo de execuo, os
ajustamentos aceites pelo adjudicatrio, o preo contratual e o preo a pagar pelas
prestaes objecto do contrato, incluindo eventuais prorrogaes expressas ou tcitas
(artigo 96., n. 1 do CCP).
Esta soluo, face a uma omisso involuntria, seria extremamente violenta e
prejudicial segurana jurdica das entidades adjudicantes.
Um descuido na elaborao da minuta do contrato teria como consequncias a
possibilidade de o contrato ser a todo o tempo declarado nulo, por qualquer
interessado, tendo a declarao de nulidade eficcia retroactiva, podendo
paralelamente serem apuradas responsabilidades por tal resultado.
Em nosso entendimento, o preceito que comina a nulidade para o contrato cujo
clausulado no integre os referidos elementos deve ser interpretado restritivamente,
essencialmente, por dois motivos.
O n. 2 do artigo 96. prev que independentemente da forma do contrato, este
sempre integrado pelas peas concursais, pelo que se o caderno de encargos contiver
algum dos elementos em falsa (por exemplo a referncia cauo e o regime da sua
prestao e accionamento) no ser uma omisso do clausulado do contrato que
determinar a sua nulidade pois a questo substantiva (a garantia do cumprimento)
no deixa de estar devidamente regulamentada.
Por outro lado, o contedo do n. 1 do artigo 96. deve ser interpretado
MB I T O DE AP L I C A O D O CDI GO DOS CONT R A T OS
135
conjugadamente com o artigo 285. do CCP, que prev a hiptese de reduo e
converso, nos termos dos artigos 292. e 293. do Cdigo Civil, para todos os
contratos administrativos, independentemente do seu desvalor jurdico.
Se esta regra vale para os contratos administrativos, no vemos motivo que
impea a sua aplicao analgica aos outros contratos pblicos.

12.4. Minuta do contrato
A minuta contratual deve ser aprovada pelo rgo competente para a deciso
de contratar, ou por rgo em que tal competncia seja delegada (artigo 109. do CCP).
Tomando, necessariamente, por referncia o caderno de encargos, a minuta
pode incluir ajustamentos ao contedo do contrato a celebrar, desde que estes
resultem de interesse pblico e este procedimento no interfira com o posicionamento
dos concorrentes resultante da avaliao de propostas.
O contedo dos ajustamentos no fixado com plena discricionariedade, pela
entidade adjudicante, sendo absolutamente proibida a derrogao aos aspectos
essenciais da execuo do contrato a celebrar e a incluso de propostas formuladas por
outro concorrente (n. 2 do artigo 99. do CCP).
O procedimento de aprovao da minuta do contrato inicia-se com o envio ao
adjudicatrio de uma primeira verso provisria, que se transformar em definitiva se
o adjudicatrio a aceitar expressamente ou no deduzir reclamao no prazo de cinco
dias teis aps a notificao (artigo 101. do CCP).
As reclamaes s podem ter por fundamento a incluso de obrigaes no
previstas no caderno de encargos, clusulas que contrariem este documento, ou a
rejeio dos ajustamentos propostos pela entidade adjudicante. Deduzida uma
eventual reclamao, a entidade adjudicante tem dez dias para notificar o adjudicatrio
da deciso, equivalendo o silncio ao indeferimento da reclamao. Contudo, se o
adjudicatrio tiver reclamado quanto aos ajustamentos consideram-se os mesmos
definitivamente no aceites.
Aparentemente, o CCP confere um poder de determinao unilateral da minuta
do caderno de encargos, o que no se revela conforme com a natureza bilateral do
contrato a outorgar. Ora, acontece que tal hiptese no tem acolhimento na lei, pelo
simples facto de o legislador ter estipulado que os elementos que integram o contrato
(os referidos no n. 2 do artigo 96. do CCP) prevalecem sobre o clausulado contratual.
Deste modo, o concorrente adjudicatrio perante o desconforto gerado por
uma minuta imposta pela entidade adjudicante poder, posteriormente, em fase de
J O O HE NR I QUE S PI NHE I R O
136
execuo do contrato suscitar a validade da clusula que contenha aspectos contrrios
ao caderno de encargos, ou prpria proposta, recorrendo para o efeito aco
administrativa comum prevista na alnea h) do n. 2 do artigo 37. do CPTA.

12.5. Assinatura
A assinatura do contrato deve ter lugar no prazo de trinta dias aps a aceitao
da minuta ou da deciso sobre a reclamao (artigo 104., n. 1 do CCP).
Este prazo serve para garantir o cumprimento das formalidades previstas no
procedimento adjudicatrio, nomeadamente as previstas no n. 1 do artigo 104. do
CCP. O incumprimento deste prazo tem efeitos diferentes consoante a no outorga seja
imputvel ao concorrente, ou entidade adjudicante.
A no comparncia do adjudicatrio no dia, hora e local previamente
comunicados pela entidade adjudicante provoca a caducidade da adjudicao (artigo
105., n. 1 do CCP). Concomitantemente, constitui-se o dever, para a entidade
adjudicante, de adjudicar a proposta classificada no lugar subsequente. Alm da perda
do direito de outorgar o contrato com a entidade adjudicante, o adjudicatrio faltoso
ainda perde a cauo prestada (artigo 105., n. 2 do CCP).
Se a responsabilidade pela no outorga do contrato no prazo legalmente
previsto for imputvel entidade adjudicante, pode o concorrente adjudicatrio
desvincular-se da proposta formulada e da obrigatoriedade de contratar com a
administrao, tendo, igualmente, direito a ver liberada a cauo que haja prestado
(n. 3 do artigo 105. do CCP).
Na medida em que esta conduta da entidade adjudicante ilegal, o concorrente
adjudicatrio tem direito a ser indemnizado por todas as despesas e demais encargos
em que comprovadamente incorreu, sendo, portanto, ressarcido pelo dano negativo.
O concorrente adjudicatrio pode, em alternativa, exigir judicialmente a
celebrao do contrato (artigo 105., n. 4 do CCP).
Reconhecendo a existncia do dever de um especial dever de contratar,
consideramos estar na presena de um acto legalmente devido pela administrao a
outorga do contrato que constitui a manifestao de uma garantia dos particulares,
constitucionalmente consagrada (n. 4 do artigo 268. da Constituio da Repblica
Portuguesa) e que tem acolhimento processual no artigo 66. e seguintes do Cdigo de
Processo dos Tribunais Administrativos.
MB I T O DE AP L I C A O D O CDI GO DOS CONT R A T OS
137
A eficcia desta norma pressupe a verificao de quatro requisitos
152
:
a) Verificao da existncia de um dever de agir resultante de uma vinculao
legal a obrigatoriedade de outorgar o contrato pblico na sequncia do
procedimento adjudicatrio;
b) Apresentao de requerimento dirigido administrao exigindo a prtica
do acto o adjudicatrio lesado pode requerer entidade adjudicante a
prtica do acto legalmente devido;
c) O requerimento deve ser apresentado ao rgo competente para a deciso
neste caso ao rgo competente para a deciso de contratar, ou ao rgo
delegado;
d) Verificao de uma conduta ilegal por parte da administrao, traduzida na
omisso de praticar o acto, na recusa expressa, ou na recusa de apreciao
do requerimento.
A representao da entidade adjudicante na assinatura do contrato no tem um
regime uniforme (artigo 106. do CCP).
O Estado, as Regies Autnomas e as Autarquias Locais so representados pelo
rgo que tomou a deciso de contratar, que simultaneamente o rgo competente
para autorizar a despesa. Neste momento a identificao deste rgo ter de ser feita
pela interpretao dos dos artigos 16. a 22. do Decreto Lei n. 197/99, de 8 de Junho.
Os institutos pblicos e as fundaes so representados pelo rgo com
competncia para o efeito, definido no respectivo diploma orgnico, ou nos estatutos
que regem a entidade adjudicante.
Para ambas as entidades, a lei determina que a competncia de representao
do rgo colegial se encontra atribuda ao seu Presidente. Esta regra de agilizao pode
encontrar dificuldades de aplicao nos casos em que as normas orgnicas das
entidades adjudicantes disponham em sentido diverso (por exemplo, os estatutos de
uma fundao podem conter uma norma que determine que a representao seja
assegurada por duas assinaturas); nestas situaes ser mais prudente seguir a norma
orgnica, salvaguardando, sempre, a interveno do Presidente do rgo colegial.
Os organismos de direito pblicos e outras entidades adjudicantes, referidos no
n. 2 do artigo 2. e no regime dos sectores especiais, so representados por quem
tiver os necessrios poderes, conforme as regras dos estatutos dessas entidades.

152
RITA CALADA PIRES, O pedido de condenao prtica do acto legalmente devido, Almedina, 2004,
pginas 66 e seguintes.