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Doi: http://dx.doi.org/10.5007/2177-7055.

2013v34n67p335
A Mudana do Paradigma Repressivo em
Segurana Pblica: reflexes criminolgicas
crticas em torno da proposta da 1 Conferncia
Nacional Brasileira de Segurana Pblica
1*
The Changing Paradigm Repressive Public Safety: criminological critical
reflections around the proposal of the 1st Brazilian National Conference on
Public Safety
Vera Regina Pereira de Andrade
Universidade Federal de Santa Catarina, Florianpolis SC, Brasil
Resumo: Neste artigo trata-se do paradigma
punitivo de segurana pblica vigente no Brasil
e sua transformao, no marco proposto pela 1
Conferncia Nacional de Segurana Pblica, rea-
lizada pelo Ministrio da Justia. O marco terico
que orienta centralmente a anlise a Criminolo-
gia crtica e a argumentao central desenvolvida
a de que para ultrapassar o paradigma repressi-
vo em segurana pblica necessrio, em nvel
ideolgico e simblico, ultrapassar e redefinir os
conceitos fundamentais e o senso comum que
lhe do sustentao: criminalidade (identificada
com criminalidade de rua e da pobreza), violncia
(identificada com esta criminalidade) e segurana
pblica (identificada com segurana contra esta
criminalidade).
Palavras-chave: Segurana Pblica. Brasil.
Ordem. Paradigma Punitivo. Direitos Humanos.
Mudana de Paradigma.
Abstract: In this article, I present the punitive
public safety law paradigm in Brazil and its
transformation in the framework proposed by the
1st National Conference on Public Security, held
by the Ministry of Justice. The theoretical mark
that guides the analysis is centrally critical crimi-
nology and developed central argument is that
to overcome the repressive public security para-
digm is necessary in ideological and symbolic
level, surpass and redefine the fundamental con-
cepts and common sense that support it : crime
(identified with street crime and poverty), vio-
lence (identified with this crime) and public safe-
ty (identified with security against this crime).
Keywords: Public Safety. Brazil. Order. Puni-
tive Paradigm. Human Rights. Paradigm Shift.
1
Recebido em: 05/08/2013
Revisado em: 18/11/2013
Aprovado em: 22/11/2013
A Mudana do Paradigma Repressivo em Segurana Pblica: reflexes criminolgicas crticas em torno proposta da 1 Confe-
rncia Nacional Brasileira de Segurana Pblica
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1 A Segurana Pblica no Brasil e o Paradigma Punitivo: segu-
rana da ordem versus segurana dos direitos
2
O projeto de construo de uma Conferncia Nacional de Seguran-
a Pblica com cidadania (CONSEG), protagonizado pelo Ministrio da
Justia do Governo brasileiro, no perodo de janeiro de 2008 a agosto de
2009, partiu do reconhecimento de que a segurana pblica no Brasil
uma problemtica de grande envergadura, que necessita ser definitiva-
mente enfrentada, caminhando-se na direo de um novo paradigma su-
perador do paradigma punitivo que historicamente a orienta e cujo ponto
de partida a definio constitucional da segurana como direito humano
(social).
Na voz do diagnstico institucional:
[...] a segurana pblica um tema que preocupa cada vez mais a
sociedade brasileira, uma vez que o paradigma reativo e fragmenta-
do que baseava a implementao das polticas pblicas de seguran-
a nas ltimas dcadas, tem-se mostrado ineficaz para a diminuio
dos ndices de violncia e criminalidade. [...]
O diagnstico que subsidiou o enunciado de um novo paradigma
referente segurana pblica, tocou em reas de atuao que extra-
polam a ao policial, ao mesmo tempo em que desenhou um novo
lugar para as polcias na poltica de segurana pblica, reconhecen-
do na violncia e na criminalidade expresses graves da desigual-
dade que vitima a sociedade brasileira. Tal desigualdade, contudo,
no pode ser apenas compreendida como o resultado de um desen-
volvimento comprometido, mas deve ser vista e enfrentada na sua
condio de grande obstculo ao prprio desenvolvimento. Nesse
2
No o objetivo neste momento embora o seja num momento posterior proceder a
uma reviso bibliogrca da rica literatura j produzida no Brasil acerca da transformao
do modelo de segurana pblica em vigor, inclusive por atores dos seus quadros (como
a obra do notvel coronel carioca Carlos Magno Nazareth Cerqueira); nem mesmo uma
reviso das experincias governamentais e no governamentais inovadoras na rea da
segurana pblica realizadas no Brasil, como a notvel inovao protagonizada nos
quadros dos Governos Leonel Brizola (1983/1987, 1991/1994), no Estado do Rio de
Janeiro.
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sentido, a afirmao da segurana na qualidade de um direito capaz
de encerrar a opresso em mltiplos nveis imposta pela violn-
cia e pela criminalidade nada mais do que a garantia de liberdade
de cada cidado e cidad brasileiros.
3
E ainda: Dentre os diversos direitos sociais previstos no art. 6 da
Constituio Federal, a segurana pblica o nico que ainda no possui
um sistema de participao vinculado ao ciclo de implementao das po-
lticas pblicas.
A propsito, o que a seguir se evidencia o seu perfil dialgico, in-
terinstitucional e multidisciplinar, a convocatria a um dilogo transver-
sal entre diferentes espaos, instituies, saberes e atores (governamentais
e no governamentais), associada valorizao dos trabalhadores da se-
gurana pblica e a proposta de uma construo governamental e comuni-
tria ascensional (dos municpios para os estados e para a federao).
Ao valorizar os atores tradicionais e conceder espao e voz a uma
pluralidade de instituies, saberes e atores, a Conferncia potencializa
uma abertura do modelo hermtico de segurana pblica para outras par-
ceiragens (internas ao prprio Estado e governo, com a comunidade, a
universidade, o mercado de trabalho, entre outros) e um movimento de
democratizao e qualificao do debate e do processo decisrio em tor-
no da segurana pblica, historicamente monopolizado e gerenciado pelo
poder punitivo do Estado, historicamente dominado pelo soberano, pela
monodisciplinaridade, pelo isolamento institucional, pela setorializao:
segurana pblica l, justia e cidadania aqui, ao social acol!
Na voz da convocatria institucional:
A preservao da ordem pblica democrtica pressupe uma am-
pliao dos atores sociais responsveis pela rea de segurana p-
blica para alm das organizaes policiais. As instituies de se-
gurana pblica esto destinadas a servir os cidados e as cidads,
proteger direitos e liberdades, inibir e reprimir suas violaes. As
3
Cf. texto-base elaborado pelo Ministrio da Justia como ponto de partida para o
debate nacional proposto pela Conferncia e Termo de Referncia Frum Nacional
Preparatrio para a 1 Conferncia Nacional de Segurana Pblica.
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redes sociais, bem como as municipalidades e a Defesa Civil ga-
nham, nesse contexto, importncia estratgica.
Por outro lado, policiais, peritos, guardas e bombeiros devem ser
reconhecidos na sua qualidade de trabalhadores e cidados e cida-
ds titulares dos direitos humanos e das prerrogativas constitucio-
nais correspondentes a suas funes.
Imperativo, nesse contexto, revisitar e explicitar as bases do para-
digma punitivo e os signos de seu repertrio mecanicamente incorpora-
dos, ideologicamente reproduzidos e naturalizados nas representaes e
nas prticas de segurana pblica no Brasil.
Muito embora a identidade e a funcionalidade de um modelo de
segurana pblica sejam sempre condicionadas pela sua instrumentali-
dade, ou seja, pela forma emprica e concreta de exerccio de poder, os
discursos e os paradigmas orientadores constituem matrizes ideolgicas e
simblicas que produzem senso comum, integram o seu funcionamento e
com aquela instrumentalidade se dialetizam, constituindo a prpria tenso
entre o declarado e o instrumentalizado, o sentido e os limites do modelo.
Importante, portanto, discutir a discursividade, a programao constitu-
cional, os signos, o simbolismo do modelo de segurana pblica no inter-
regno entre o paradigma punitivo em vigor e outro paradigma possvel,
objeto da Conferncia.
Por definio constitucional, na Repblica democrtica brasileira
[...] a segurana pblica, dever do Estado, direito e responsabilidade de
todos, exercida para a preservao da ordem pblica e da incolumidade
das pessoas e do patrimnio. Tal o que dispe o artigo 144 da Consti-
tuio Federal (inserido no Captulo II, denominado Da Segurana P-
blica, do Ttulo IV, denominado Da defesa do Estado e das instituies
democrticas).
O enunciado pleno de ambiguidade, ou seja, ao mesmo tempo
em que reconhece a segurana como direito e responsabilidade de todos,
abrindo espao para uma redefinio do modelo, mantm a ordem pblica
como ncleo de proteo e, com ela, o germe da estrutural seletividade e
arbitrariedade do controle penal de rua, como tentarei demonstrar.
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No confronto entre a defesa da ordem (simbolizada na defesa do
Estado e das instituies e no controle dos espaos pblicos) e a defesa
dos sujeitos (simbolizada na defesa das pessoas), o objeto primrio da se-
gurana pblica a ordem (da o adjetivo pblica) e em funo dela a
incolumidade (das pessoas e patrimnio), sendo a sua competncia, neste
sentido, reconduzida ao campo do controle da criminalidade, ou seja,
competncia do sistema de justia penal. Dessa forma, muito embora o
mbito de exerccio de poder da segurana pblica se defina em termos
prevencionistas, de atuao antes do crime, nele se focaliza e com ele se
intersecciona hibridamente.
Essa superposio entre os conceitos de ordem e criminalidade faz
com que o sistema de segurana pblica e o sistema de justia penal, que
deveriam atuar com sinergia, muitas vezes tambm se superponham. As
estruturas de segurana pblica figuram, dessa forma, como as respon-
sveis pela interveno mais direta e imediata nos problemas que dizem
respeito criminalidade e criminalizao.
Seja como for, o fato que ambos, sistema de segurana pblica e
justia penal so orientados por um paradigma punitivo que, forjado (em
sua matriz eurocntrica mais influente entre ns) na tradio do positivis-
mo periculosista do final do sculo XIX, no apenas se mantm em vigor
(apesar das variaes intrassistmicas) como se encontra fortalecido.
Trata-se do paradigma etiolgico, modelador da ideologia da de-
fesa social (BARATTA, 1991), do qual se herdou um conceito de crimi-
nalidade equiparado violncia individual de uma minoria perigosa de
sujeitos e um conceito de pena de priso alicerado na ideologia do trata-
mento do criminoso (visto ento como ser patolgico) e na sua ressociali-
zao, tornada a funo declarada da priso.
Por fora da secular seletividade estrutural dos sistemas de justi-
a penal e de segurana pblica nas sociedades capitalistas, traduzida no
controle e na criminalizao das condutas individuais visveis contra o
patrimnio e secundariamente contra a vida, visveis, sobretudo ao
policial (primeiro filtro de ambos os sistemas), a criminalidade foi sen-
do identificada e construda como a criminalidade de rua, ou seja, como
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a criminalidade da pobreza (dominantemente masculina e no branca) e a
ela simblica e institucionalmente reduzida.
Consolidou-se, assim, seletivamente, uma identificao da crimi-
nalidade com a criminalidade dos baixos estratos sociais (dominante-
mente recortada pela seletividade de gnero e racial), a qual, amalgamada
com a ideologia da periculosidade e dos sujeitos e/ou grupos perigosos,
acabou por estabelecer uma identificao com a violncia, fazendo este
conceito se subsumir integralmente naquele. Da resulta que a consolida-
o dos esteretipos de criminalidade e de criminosos (perigosos) e do
medo e do sentimento de insegurana contra estes, numa sociedade cada
vez mais comandada pelo poder do espetculo miditico, foi um passo.
Alis, torna-se sempre um passo para a construo de novas emergncias.
O paradigma punitivo da segurana da ordem (e contra a crimi-
nalidade) em detrimento da segurana dos direitos culminou, dessa for-
ma, por polarizar a sociedade entre potenciais infratores e potenciais v-
timas, replicando nesta polarizao a desigualdade, a luta de classes e as
assimetrias de gnero, raa e outras. Esse modelo, que pode com razo ser
denominado por paradigma blico, tem a sustent-lo uma estrutura social,
uma engenharia e uma cultura punitivas. Trata-se, esta ltima instncia,
do plano simblico da reproduo punitiva, na qual se inserem discursos
e prticas legais, doutrinas, poltico-criminais, gestionais etc.
Adicionalmente, no marco do mesmo positivismo que emoldurou o
paradigma punitivo, preconizava-se, nas suas verses sociolgicas mais
avanadas, a utilizao dos substitutivos penais e das polticas sociais
relativas sade, educao e ao emprego como medidas necessrias
preveno da criminalidade, vez que esta era vista, a partir daquela identi-
ficao, como prtica de crimes prprios da pobreza. Nasce, assim, como
resultado do positivismo antropolgico e sociolgico, a dualidade polti-
cas penais criminalizadoras versus polticas sociais assistenciais preven-
cionistas , como remdios para a represso e preveno da criminalidade,
respectivamente. Neste ltimo sentido, a assistncia no aparece como
devida em funo do dever estatal de prestao de segurana a cidados
marginalizados nos seus direitos, mas em funo do dever de prestao de
proteo da sociedade contra criminosos potenciais.
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Neste sentido, como alerta Baratta (1997, p. 60)
4
O Estado intervm, atravs da preveno social, no tanto para
cumprir seu prprio dever de prestao a sujeitos lesionados, mas
sim para realizar ( atravs de aes preventivas no penais que se
somam s repressivas) o prprio dever de proteo ( mais especifi-
camente, o de prestao de proteo`) em relao a sujeitos fracos,
j considerados ofensores em potencial. Estamos , portanto, diante
de uma superposio da poltica criminal poltica social, de uma
criminalizao da poltica social.
Os socialmente marginalizados so convertidos em potenciais infra-
tores e, como tal, tornam-se os clientes do controle social, seja da poltica
da pena e da criminalizao (estigmatizados como criminosos), seja da po-
ltica social e do assistencialismo (estigmatizados como grupos de risco).
Nesse modelo, segurana pblica tem sido fundamentalmente segu-
rana (dos estratos mdios e altos) contra esta criminalidade (dos bai-
xos estratos sociais) real ou potencial e, nesse sentido, tem sido a anttese
da construo social da cidadania desses criminalizados ou criminaliz-
veis
5
, pois enquanto aquele um modelo de duplicao da marginalizao
social pela marginalizao ou excluso penal, esta um movimento de
incluso social.
No modelo oficial de segurana pblica existe, portanto, uma con-
tradio estrutural entre o processo de construo social da criminalidade
(excluso) e o processo de construo social da cidadania (incluso). O
modelo oficial o modelo da anticidadania para alguns; constitutivo
dela porque se constri concorrendo para traar a linha divisria entre o
bem e o mal, o heri e o bandido, o amigo e o inimigo, o marginal e
o cidado. Ele produz um tipo de marginalizao secundria (penal) que
expressa e reproduz marginalizao primria (desemprego, pobreza e ex-
cluso social). o modelo da ordem, que tem um claro recorte de clas-
se, alm de raa e de gnero, e no qual a pena e a poltica penal foram
cada vez mais colonizando a preveno e a poltica social, o que se v
4
A respeito ver tambm Dias Neto (2002).
5
A respeito da conceituao de cidadania ver Andrade (2003).
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radicalizado no controle penal contemporneo da globalizao neoliberal,
dominado pelo agigantamento do Estado punitivo e de uma gigantesca
demanda de interveno no sistema de segurana pblica, hipertrofiado,
s portas do qual batem, na forma de demanda por combate criminali-
dade, os sintomas de problemas e conflitos que os poderes, econmico e
poltico, embora concorrendo para acumular, se escusam de resolver; pro-
cesso que encontra na minimizao do Estado social e da cidadania a sua
contraface antidemocrtica.
Como o sistema de segurana pblica no pode e no ir dar vazo
a esse fluxo insano de demanda punitiva e de transferncia de responsa-
bilidades, ele que aparece cada vez mais como ineficiente, voltando a
demandar mais sistema, justo para compensar a anterior ineficincia. Sua
hipertrofia, resultado da hegemonia do eficientismo penal (mais conhe-
cido por Movimento de Lei e Ordem), e a poltica criminal dos contem-
porneos Estados neoliberais vo tornando cada vez mais superpostos os
limites entre a (des)ordem e a criminalidade. Exsurge da a falcia da ide-
ologia do Estado mnimo, pois ao Estado neoliberal mnimo no campo so-
cial e da cidadania passa a corresponder um Estado mximo, onipresente
e espetacular no campo penal. Os deficits de dvida social e de cidadania
so ampla e verticalmente compensados com excessos de criminalizao;
os deficits de terras, moradias, estradas, ruas, empregos, escolas, creches
e hospitais compensados com multiplicao de prises; a instrumentalida-
de da Constituio, das leis e dos direitos sociais, pelo simbolismo da lei
penal; a potencializao da cidadania pela vulnerabilidade criminaliza-
o (ao etiquetamento pela desordem e pela criminalidade).
2 A Mudana do Paradigma Punitivo: repactuando a segurana
pblica
E tal o paradigma que este Projeto de Conferncia Nacional de
Segurana Pblica com cidadania sintomaticamente casando em sua
denominao Segurana com cidadania planeja enfrentar, operando
em nvel cultural e institucional, ou seja, propondo instaurar um amplo
processo de comunicao social multiagencial, multidisciplinar e multia-
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torial no qual a cultura punitiva e as instituies que dela se nutrem sejam
problematizadas e reprogramadas.
Aposta-se, assim, no carter pedaggico e democratizante do pro-
cesso como terreno propcio construo de uma poltica nacional de
segurana pblica e de uma nova cultura de controle que so, de fato,
absolutamente necessrias democratizao do Estado e da sociedade
brasileiros. Da a sua importncia e oportunidade porque, representando
o desfecho de um movimento mais amplo que o governo vem desenvol-
vendo na rea da segurana pblica e com importantes antecedentes ins-
titucionais e documentais
6
, constitui um momento singular da histria da
Repblica brasileira.
Colocada a questo da construo de um novo modelo e de uma
nova cultura, revistos tm de ser os pontos de partida que havero de
sustent-los, ou, na indagao da prpria da Conferncia: Que princ-
pios devem sustentar a mudana de cultura na segurana pblica? E tais
so os prprios conceitos fundantes do paradigma punitivo etiolgico, a
saber: criminalidade, segurana pblica, violncia, cidadania. Em outras
palavras, para mudar paradigma e cultura em segurana pblica no bas-
ta substituir internamente polticas de segurana, preciso ultrapassar,
conceitual e ideologicamente, as concepes vigentes, repressiva e poli-
cialesca, de segurana pblica. com base nestas premissas que passo a
tecer os comentrios que seguem.
Da documentao oficial da Conferncia extraio que, [...] tendo
em vista construir as bases de uma nova cultura na segurana pblica, a
ser alicerada pela Poltica Nacional de Segurana Pblica [...], so ob-
jetivos da Conferncia:
institucionalizar um canal de participao no mbito da segu-
rana pblica para colocar em discusso os conceitos centrais
da segurana pblica;
6
Refere-se, por exemplo, ao Programa Nacional de Segurana Pblica com Cidadania
(PRONASCI), criado em 2007 pelo governo federal e aprovado por consenso nas duas
casas do Congresso Nacional.
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reconhecer as diferentes percepes sobre a situao atual da
segurana pblica;
pactuar uma nova agenda da segurana pblica.
Os objetivos da Conferncia podem, portanto, ser assim sumari-
zados: Conferncia como canal institucional e processual de participa-
o para escutar experincias e discutir conceitos repactuar agenda
promover a construo da Poltica Nacional de Segurana Pblica es-
truturar as bases de uma nova cultura de segurana.
A CONSEG estruturou o desenvolvimento do seu trabalho a partir
de sete eixos.
Eixo 1
Gesto democrtica: controle social e externo, integrao e fede-
ralismo.
Eixo 2
Financiamento e gesto da poltica pblica de segurana.
Eixo 3
Valorizao profissional e otimizao das condies de trabalho.
Eixo 4
Represso qualificada da criminalidade.
Eixo 5
Preveno de criminalidades e violncias e construo da cultura
de paz.
Eixo 6
Sistema penitencirio.
Eixo 7
Sistema de preveno de catstrofes, acidentes e atendimentos
emergenciais.
Formula-se, a seguir, um conjunto de comentrios e sugestes a res-
peito.
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O processo da Conferncia (e, em consequncia, a Poltica Nacio-
nal de Segurana Pblica e as bases culturais que pretende embasar) ser
mais democrtico e pedaggico, e, portanto, mais vigoroso, quanto mais
vozes escutar, ou quanto menos vozes esquecer ou excluir.
Para tanto, o espao deve estar aberto e apto a incluir tanto a voz
dos controladores, ou seja, dos que monitoram o sistema (governo, aca-
dmicos, gestores, policiais, operadores do sistema de justia) ou deman-
dam o sistema (movimentos sociais, partidos, legisladores) quanto dos
controlados, ou seja, aqueles contra os quais ele se exerce (presos provi-
srios e definitivos, homens e mulheres adultos e adolescentes, suas fam-
lias) e seus relatos sobre experincias de segurana pblica. Deve escutar
Estado e comunidade em sentido lato.
A definio dos eixos temticos da Conferncia deixa subjacente a
existncia de continuidades, descontinuidades, permanncias e mudanas
relativamente ao modelo em vigor e que se declara objeto de transforma-
o paradigmtica.
Acredita-se que, entre tantos outros que poderiam ter sido defini-
dos, uma ausncia importante a de um eixo versado especificamente em
produo de conhecimento, formao continuada e avaliao na rea de
segurana pblica, para embasar tanto a mudana de paradigma quanto
a ao, at porque o projeto da Conferncia tem uma percepo clara da
importncia da relao teoria-prtica. Sugeriria a criao de um Eixo 8
(Conhecimento-formao-ao-avaliao).
importante aprender e avanar com a cartografia de nossos erros
e acertos, com a nossa prpria histria e biografia institucional, exercen-
do continuamente a necessria e corajosa autocrtica da funcionalidade de
nossos modelos. Essa tarefa inicia com o autoconhecimento para a qual
temos de criar mtodos de espelhamento e mtodos avaliativos fecundos
que renam saber terico e emprico, tecnolgico e crtico, cincia e sen-
so comum. Exatamente aqui reside um ponto de interseco importante
entre pena e educao, entre poder punitivo e escola, entre governo e uni-
versidade, entre experincia e saber.
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No que diz respeito valorizao profissional e otimizao das
condies de trabalho (Eixo 3), o projeto da Conferncia est pautado por
uma clara proposta de valorizao do trabalhador da segurana pblica
(policial, agentes penitencirios, praas, bombeiros). Trata-se de preocu-
pao mais do que oportuna, legtima e necessria.
As polcias constituem a comisso de frente da engenharia puni-
tiva da segurana pblica; so os policiais que vo s ruas e expem suas
vidas no cotidiano repressivo de controle da ordem e da criminalidade,
enquanto outros profissionais podem atuar no confortante distanciamento
de gabinetes murados. Os agentes penitencirios esto inseridos nas mes-
mas condies, pois eles suportam diretamente o cotidiano violento das
prises. s condies, j intrinsecamente violentas do controle penal, as-
socia-se um histrico processo de estigmatizao social, que associa pol-
cia em bloco com violncia e truculncia.
H, de fato, polcias que torturam e matam, num exerccio extrale-
gal de poder supliciante, e a Repblica brasileira definitivamente tem de
enfrentar seu sistema penal subterrneo. Mas h simultaneamente polcias
que salvam, negociam, assistem e que medeiam conflitos nas delegacias
e fora delas, e essas polcias tm de ser valorizadas e conquistar o estatu-
to de referncia nacional, at porque por esta via que se pode pensar e
construir modelos e no arremedos na autntica direo das chamadas
polcias comunitrias e restauradoras.
Por ltimo, s condies de violncia do prprio campo se associam
condies trabalhistas e existenciais precrias (moradia, sade). Resgatar
a dignidade da instituio policial e do profissional da segurana pblica
com formao e remunerao dignificantes um passo absolutamente ne-
cessrio (embora no suficiente) para a construo de qualquer modelo de
segurana pblica.
Examinando os eixos 4 (Represso qualificada da criminalidade) e
5 (Preveno de criminalidades e violncias e construo da cultura de
paz) conjuntamente, v-se que esto pautados pela lgica binria, tribut-
ria do positivismo antes descrito, represso versus preveno da crimina-
lidade, mantendo a concepo de criminalidade do paradigma etiolgico
nas verses dos positivismos antropolgico e sociolgico.
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Em se tratando do Eixo 4, o signo represso no seria adequado
porque recupera o poder centralizador da pena no controle da ordem e do
crime que a Conferncia pretende relativizar/revisar. O adjetivo qualifi-
cada, embora deixe claramente antever a busca de um diferencial, parece
problemtico, pois se assemelha muito ideia de eficincia. O eficientis-
mo penal, um movimento de expanso do Estado e da sociedade puniti-
vos, por sua vez, a anttese do preconizado pela Conferncia. Os temas
arrolados neste eixo so muito variados e no deixam antever com clareza
o que se busca com referida qualificao.
A concepo do Eixo 5 equipara crime e violncia (individual), re-
produzindo tambm o paradigma etiolgico, mas seu contedo deixa cla-
ramente antever que se est avanando em relao exclusividade das
polticas sociais como mecanismo de preveno, para incluir outros me-
canismos, como desarmamento e polcia comunitria. Qual o alcance,
pois, dessa preveno?
Um dos principais problemas punitivos do nosso tempo, respons-
vel por um verdadeiro genocdio social, pela superlotao penitenciria,
pela criminalizao ascensional das mulheres e pelo fenmeno do aprisio-
namento cautelar em massa a criminalizao das drogas e especialmente
do trfico.
Segundo o paradigma blico vigente, a criminalizao das drogas,
o tratamento do problema das drogas com o cdigo crime-pena seria o
caminho adequado para o seu combate, combate produo, distri-
buio ao consumo e em especial ao trfico e ao traficante, este a figura
social e penalmente mais demonizada na nossa sociedade.
De uma perspectiva criminolgica crtica, est demostrado ampla e
cumulativamente em abundantes e qualificados fruns e literatura que a
criminalizao das drogas, ditada pela poltica criminal norte-americana
e globalizada, acriticamente adotada na Amrica-Latina e no Brasil, tem
sido um dos ncleos mais dramticos do encarceramento e do genocdio
masculinos e femininos no controle penal da globalizao. Trata-se de
uma declarao de guerra (s drogas) que no nossa, mas do imprio
capitalista, na qual se entrou sem nenhuma causa a nosso favor e pela
qual se est pagando um preo altssimo em vidas humanas, sobretudo
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da nossa infncia e juventude das periferias urbanas, mas tambm dos
controladores (policiais e agentes penitencirios); ou seja, trata-se de uma
guerra abertamente contra ns.
Os objetivos declarados da criminalizao, a proteo da sade
pblica por meio do combate produo, distribuio e consumo de al-
gumas drogas, seletiva e politicamente definidas como crimes (notada-
mente as integrantes das culturas latino-americanas, poupadas as produ-
zidas pela indstria farmacutica e fumagista, por exemplo), no resistem
ao mais leve toque terico e emprico, no atual estgio da teoria crimino-
lgica e da deslegitimao do paradigma punitivo e prisional, e, no entan-
to, parecem constituir o maior consenso do nosso tempo.
A guerra s drogas (que emoldura centralmente o eficientismo
penal contemporneo e as polticas de segurana pblica ou urbana)
um sucesso poltico planetrio como substituto funcional da guerra fria
(que emoldurou a poltica de segurana nacional): a produo e venda de
drogas o substituto funcional do comunismo, na medida exata em que o
traficante o substituto funcional do comunista: a guerra s drogas per-
mite a construo exitosa da satanizao do traficante como o principal
inimigo (interno e externo) da sociedade e dos pases (sulistas) que a pro-
duzem e distribuem como os principais inimigos do planeta (certamente
ao lado do terrorismo e da imigrao), os algozes que atentam contra a
sade dos filhos e filhas da Amrica (e Europa). As (nossas) drogas do sul
so o calvrio dos filhos do norte do mundo. Entretanto, que no se repli-
que o ilusionismo: a guerra criminalizadora das drogas um irreversvel
fracasso poltico democrtico e humanista que s serve para encarcerar e
matar, no cumprindo nenhuma funo social ou humanista do ponto de
vista da sade pblica, do suporte aos drogodependentes ou resoluo de
quaisquer problemas derivados.
A construo social e demonizao do traficante como inimigo cen-
tral das nossas sociedades, esse genocdio social, se nutre da prpria cri-
minalizao das drogas. Evit-lo requer um corajoso processo de legali-
zao.
O Eixo 6 (Sistema penitencirio) representa o output do sistema
de segurana pblica e justia penal, razo pela qual seus problemas no
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Seqncia (Florianpolis), n. 67, p. 335-356, dez. 2013 349
se resolvem, regra geral, no interior de seus muros porque decorrem de
questes conceituais, estruturais e conjunturais mais complexas e que re-
metem aos conceitos centrais de segurana, cidadania e direitos humanos,
criminalidade, criminalizao e violncia.
3 Que Princpios e Diretrizes Devem Sustentar a Mudana de
Paradigma na Segurana Pblica?
Certamente, um conjunto de princpios a ser definido no processo
da Conferncia dever sustentar a mudana de cultura na segurana p-
blica. Entretanto, para que a prpria mudana preconizada ocorra, o prin-
cpio vertebral a sustentar todos os demais deve ser o princpio da prote-
o integral de direitos humanos, erigido como objeto e limite do poder
de punir e no qual o direito segurana (sobretudo a segurana da pessoa,
da vida e dos corpos, antes que dos bens) seja um deles, libertando-se
do paradigma da segurana contra a criminalidade. Isso faz a passagem
do modelo de segurana pblica focado na ordem e em nome da ordem,
violando seletivamente direitos da pessoa, para um modelo de segurana
pblica focado no sujeito segurana cidad; faz ainda a passagem do
paradigma repressivo (negativo e desconstrutor) de luta contra a crimina-
lidade para uma cultura positiva e construtora de uma nova concepo de
segurana e controle democrtico dos problemas e conflitos sociais. (BA-
RATTA, 1987, 1997, 2000; SABADELL, 2003, p. 1-28)
que nesta mesma direo, no preciso dizer de Vera Malaguti Ba-
tista (2012, p. 94)
[...] a segurana reside fora de seu prprio paradigma, reside na
gesto coletiva de projetos de vida, incluindo transportes, sade,
educao, saneamento, cultura, lazer, esporte. No a segurana
pblica, no sentido policialesco, que nos far seguros. Voltemos a
pensar nossas cidades, suas memrias, o palco onde as foras se
encontram, se enfrentam e se juntam para produzir novas formas de
convivncia, harmonia, apoio e alegria.
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Nessa perspectiva, luz desse princpio reitor da proteo inte-
gral de direitos humanos e da experincia acumulada, possvel fazer a
cartografia na forma de DIRETRIZES, antes de tudo, daquilo que um
paradigma de segurana pblica que se pretenda de descontinuidade no
pode replicar, sob pena de iluso de segurana, a saber:
a) Para ultrapassar o paradigma repressivo em segurana pblica
necessrio ultrapassar e redefinir os conceitos fundamentais e o
senso comum que lhe do sustentao: criminalidade (identifica-
da com criminalidade de rua e da pobreza), violncia (identifica-
da com esta criminalidade) e segurana pblica (identificada com
segurana contra esta criminalidade).
b) A manuteno desse trip significativo alimenta uma luta se-
letiva, estigmatizante e genocida contra a pobreza, notadamente
contra a adolescncia e a juventude pobre e negra das periferias
brasileiras, configurando o controle penal como violncia institu-
cional; ao mesmo tempo deixa imune e impune a criminalidade
de todos os demais estratos sociais, notadamente a criminalidade
do poder em suas vrias dimenses e facetas, que produz danos e
mortes difusos na sociedade brasileira e socialmente percebida
de forma cada vez mais naturalizada.
c) O conceito de criminalidade deve ser dissociado do conceito de
violncia (individual), e ambos devem ser dissociados de sua
histrica vinculao estereotipada e estigmatizante criminali-
dade da pobreza (notadamente dos crimes contra o patrimnio).
Em outras palavras, necessrio descolar a associao natura-
lizada, mecanicista e estereotipada da criminalidade com a vio-
lncia individual dos pobres.
d) Criminalidade deve ser entendida e visualizada em sentido lato
como a prtica de condutas definidas como crime pela lei pe-
nal (tipos penais), incluindo condutas praticadas por todos ns;
entretanto, isso no deve significar mecanicamente a necessi-
dade de transformao da sociedade num grande sistema penal
e numa grande penitenciria, mas sim na discusso e busca de
mecanismos de responsabilizao mais eficazes, que enfrentem
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o modo como o poder se exerce na sociedade brasileira, patri-
monialistamente, tratando os espaos pblicos como se privados
fossem.
e) Segurana deve ser dissociada do adjetivo pblica e de seguran-
a contra essa criminalidade para ser concebida como um direito
social de qualquer pessoa.
f) Agregar polticas sociais preventivas s polticas criminais re-
pressivas (binarismo positivista), aplicando o marco conceitual e
ideolgico do paradigma blico sem problematizar seus concei-
tos fundantes implica uma grave distoro das polticas sociais
em polticas criminais (e, consequentemente, das funes esta-
tais). As polticas (sociais) que deveriam ser instrumentalizadas
pelo Estado social a todos os sujeitos, pela condio de serem
igualmente humanos (princpio da isonomia) e titulares de direi-
tos constitucionalmente reconhecidos, passam a ser instrumenta-
lizadas pelo Estado penal como polticas criminais e de seguran-
a, para a preveno da criminalidade a partir do mapeamento,
aprioristicamente estigmatizante, de territrios de risco porque
nele habitam sujeitos potencialmente criminosos. Os direitos no
so instrumentalizados segundo o princpio da proteo integral
dos direitos humanos, mas segundo o princpio da proteo sele-
tiva das vtimas potenciais.
g) Prevenir criminalidade com polticas sociais implica criminaliza-
o das polticas sociais e distoro do Estado social pelo Estado
penal; implica converter a luta social contra a pobreza em luta
preventivo-penal contra os pobres.
h) Este prevencionismo nada tem de novo porque continua operan-
do com o velho conceito de criminalidade (estereotipante e es-
tigmatizante) utilizado para mapear a priori e seletivamente qual
criminalidade e quais sujeitos devem ser objeto de represso,
qual vitimao deve ser objeto de preveno.
i) Um novo paradigma de segurana como direito social (segurana
do ser humano combinada com segurana da coletividade) deve
libertar-se do paradigma repressivo (da segurana contra a cri-
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minalidade, de mapeamento desta criminalidade) para se basear
num paradigma de segurana do conjunto dos direitos humanos,
sem distino, a priori, de potenciais criminosos e potenciais v-
timas; ou seja, deve basear-se numa poltica integral de proteo
de direitos, na qual o momento penal e, sobretudo, prisional seja
cada vez mais mnimo e residual, e, por ora, reservado para o
exerccio da violncia contra a pessoa.
j) As polticas sociais devem operar, nesse sentido, como um dos
mecanismos de realizao do bem segurana para todos.
4 Concluso
Enfim, imperativo concluir que o histrico de violncia do para-
digma punitivo de segurana pblica vigente no Brasil no ser magica-
mente transformado pelo projeto e pelo discurso declarado da Confern-
cia Nacional de Segurana Pblica, porque diz respeito a um exerccio
estrutural de poder que necessita ser enfrentado com firmeza e proces-
sualmente, em vrias frentes. Basta lembrar que na prpria linha do tem-
po da Conferncia est inscrita, por exemplo, a brbara invaso do Com-
plexo do Alemo (27 de junho de 2007)
7
, resultado da megaoperao
policial no Conjunto de Favelas do Complexo, que culminou com a morte
de 19 pessoas. A operao, que antecedeu o incio dos Jogos Pan-Ameri-
canos, teve o objetivo declarado de apaziguar o Complexo para evitar a
perturbao do evento por imaginados traficantes. Entretanto, posterio-
res relatrios elaborados por peritos designados pela Secretaria Especial
de Direitos Humanos do Governo Federal, concluram que houve fortes
indcios de execues sumrias.
7
O Complexo do Alemo, situado na Zona Norte do Rio de Janeiro, integrado por
diversas favelas (Morro do Alemo, Morro da Baiana, Alvorada, Matinha, Morro dos
Mineiros, Nova Braslia, Pedra do Sapo, Palmeiras, Fazendinha, Grota, Chatuba, Caracol,
Favelinha, Vila Cruzeiro, Caixa dgua, Morro do Adeus). Com populao estimada
entre 100.000 a 300.000 habitantes apresenta um dos piores ndices de Desenvolvimento
Humano (IDH) do municpio do Rio de Janeiro.
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Da Nilo Batista e Vera Malaguti Batista terem a ele se referido por
Chacina do Pan, que chancelou o fenmeno da legitimao miditica
da brutalidade policial contra vidas descartveis:
Recordemos a Chacina do Pan, aquelas dezenove execues no
Alemo antes dos Jogos. Recordemos especialmente as capas das
revistas semanais, que saudavam a operao como alvissareira no-
vidade nas tcnicas policiais. Na foto da capa, um inspetor da Po-
lcia Civil, conhecido por Trovo, em trajes de expedicionrio nor-
te-americano no Iraque, degustava um charuto caminhando numa
viela sobre o corpo de algumas vtimas da operao. Dezenove exe-
cues no eram em si qualquer novidade. Afinal, a Polcia carioca
est matando anualmente uns mil e duzentos suspeitos, e esta cifra
espantosa, este recorde mundial, alcanado gota a gota - dois tra-
ficantes aqui, um assaltante acol etc.-, jamais despertou qualquer
comoo na mdia. [...]. A novidade, em unssono saudada pela
mdia, no residia, por certo, em ter aquela operao policial obti-
do, num s dia, o produto funesto de trs ou quatro. A novidade
era a prpria legitimao da brutalidade policial. (BATISTA, N.,
2012, p. 47-48)
Menos de dois anos aps o final da Conferncia Nacional de Segu-
rana Pblica e na continuidade da Chacina do Pan, a mgica da pacifi-
cao e do policialmente comunitrio (a implantao das UPPs no Com-
plexo do Alemo em 27 de maro de 2012), foi logo desmistificada como
macabro consenso das UPPs, pois como advertiu vigorosamente Vera
Malaguti Batista (2012, p. 66) Sociologia colaboracionista
8
de planto:
Peo que respeitem a memria do coronel Carlos Magno Nazareth
Cerqueira. O Alemo muito mais complexo. A pacificao e a
ocupao de algumas favelas do Rio deram-se em forma de guerra,
com o apoio das Foras Armadas nacionais, instituindo uma gesto
policial e policialesca da vida cotidiana dos pobres que l habitam.
8
Ainda, sobre a rendio da Criminologia ao poder: Tenho chamado a ateno, tambm,
sobre a sociologia colaboracionista que empresta sua energia ao ecientismo acrtico dos
mercados contemporneos de segurana pblica e direitos humanos. (BATISTA, V.
M., 2011, p. 14)
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Se, entretanto, para alm dessa ocupao territorial militarizada,
sob o cnico signo da paz, vlida a advertncia de Nilo Batista (2012,
p. 52) de que [...] ainda h tempo de salvar as Foras Armadas da cilada
que a militarizao da segurana pblica [...] no Brasil, vlido igual-
mente esperantar uma colheita democratizante da semeadura da Conseg.
O processo instaurado nessa direo tem, pois, uma importncia
que no pode ser menosprezada na histria da Repblica brasileira, de-
vendo ser efetivamente apropriado por todos os segmentos com assen-
to na aludida Conferncia (poder pblico, sociedade civil, trabalhadores)
para a construo de uma cultura micropoltica de debate e de redefinio
em torno do controle penal e da segurana pblica, que se estenda para
muito alm dela, porque discuti-los discutir poder punitivo do Estado,
sendo esta a discusso mais poltica que um Estado e uma sociedade po-
dem fazer. No Brasil, essa discusso a mais urgente e necessria, pelo
ciclo de problemas, dano e mortes que ela tem arrastado consigo.
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TEXTO-BASE Conferncia e Termo de Referncia Frum Nacional
Preparatrio para a 1 Conferncia Nacional de Segurana Pblica.
Ministrio da Justia. 1 Conferncia Nacional de seguranca pblica.
27 a 30 de agosto de 2009. Braslia, DF. Texto-Base. Ministrio da
Justia, Braslia, 2009. Disponvel em: <www.conseg. gov.br>.
Nota:
*
Este artigo encerra um conjunto de reexes, no denitivamente sistematizadas, motivadas
por minha participao nas atividades relativas 1 Conferncia Nacional de Segurana
Pblica, realizada pelo Ministrio da Justia no Governo Federal de Luiz Incio Lula da
Silva, no perodo de janeiro de 2008 a agosto de 2009; seja na comisso de especialistas
convidados pelo Ministrio da Justia para assessorar o grupo responsvel pela construo
do projeto da Conferncia (reunida em Braslia nos meses de janeiro e fevereiro de 2008),seja
na Conferncia Livre do Mont Serrat, realizada em Florianpolis, em 11 de julho de 2009 ou
na prpria etapa nacional, realizada em Braslia, de 27 a 29 de agosto de 2009.
Vera Regina Pereira de Andrade Mestre e Doutora em Direito. Ps-Doutora
em Direito Penal e Criminologia. Professora nos Cursos de Graduao e Ps-
Graduao em Direito da UFSC. Pesquisadora do CNPq. E-mail: vrpandrade@
hotmail.com.
Endereo prossional: Universidade Federal de Santa Catarina
Campus Universitrio, s/n, Trindade, Florianpolis, SC. Caixa Postal 476. CEP:
88040-900.