Equidad, calidad y derecho a

la educacin en Chile: Hacia

un nuevo rol del Estado
La Presidenta Michelle Bachellet ha enviado un
Proyecto de Ley al Congreso que crea la Ley
General de Educacin. Este proyecto no modifica
la relacin del Estado con la educacin, pero
termina con la discriminacin de ingreso y el
lucro de los establecimientos particulares
subvencionados. Se abre, entonces, el debate
sobre calidad, equidad y libertad de enseanza,
del cul tienen mucho que decir los
intelectuales, los partidos polticos y la
ciudadana.






Serie Estudio N 9 / 2007
Mauricio Amar D. mgamar@bcn.cl
Fecha de publicacin: 22-05-2007, Santiago


i
Tabla de Contenidos
Introduccin..................................................................................................... 1
1. Los conceptos importantes para el debate ................................................... 3
1.1 El Derecho a la educacin ....................................................................... 3
1.2 Equidad en la educacin.......................................................................... 4
1.3 Libertad de enseanza............................................................................ 7
1.4 Calidad de la educacin........................................................................... 9
1.5 Calidad y equidad como conceptos relacionados ................................... 11
1.6 La percepcin de los ciudadanos respecto a la calidad y la equidad en
educacin en Chile ...................................................................................... 15
2. Antecedentes de la educacin en Chile....................................................... 22
2.1 El rol histrico del Estado...................................................................... 22
2.2 La Ley Orgnica Constitucional y la municipalizacin de la educacin.... 29
3. El Mensaje N 55-355 como propuesta de Ley general de la Educacin...... 33
3.1 El proyecto al debate pblico ................................................................ 33
3.2 El proyecto y el debate poltico ............................................................. 39
Conclusiones .................................................................................................. 41
Bibliografa..................................................................................................... 43



ii
ndice de cuadros, figuras, tablas

Tabla 1. Puntaje y variacin 2005-2006, de la Prueba SIMCE segn grupo
socioeconmico en cuarto ao de enseanza bsica....................................... 12
Tabla 2. Puntaje y variacin 2005-2006, de la Prueba SIMCE segn grupo
socioeconmico en segundo ao de enseanza media.................................... 13
Tabla 3. Gasto pblico anual por alumno (medido en pesos al ao 2000). ..... 26

Figura 1. Puntaje promedio en Lectura para Chile y una seleccin de pases en
la Prueba PISA ............................................................................................... 14
Figura 2. Nota que la ciudadana le pondra a la calidad de la educacin en
Chile. ............................................................................................................. 16
Figura 3. Problemas al interior de los establecimientos .................................. 17
Figura 4. Aspectos importantes a la hora de decidir un colegio....................... 18
Figura 5. A igual costo, preferencia de colegio ............................................... 19
Figura 6. Quien debe administrar los colegios?............................................. 20
Figura 7. Preferencia de establecimiento MINEDUC o Particular Subvencionado21
Figura 8. Evolucin del gasto fiscal en educacin y alumnos entre 1965 y 2003
(personas y millones de pesos 2005) ............................................................. 26
Figura 9. Gasto pblico y privado en educacin por alumno 1990 2003 (miles
de pesos 2005) .............................................................................................. 27
Figura 10. Gasto en educacin 2003 (millones de pesos) ............................... 28




1
Introduccin
El ao 2006 estuvo marcado por las importantes protestas estudiantiles que
buscaron el mejoramiento de una serie de factores condicionantes de los
niveles de calidad de la educacin. Lo que se inici como una serie de tomas
de liceos termin con sucesos como el cambio de ministro de educacin, la
creacin de un Consejo Asesor de la Presidencia en materia de Educacin y el
compromiso formal de las autoridades para cambiar la situacin actual,
marcada, fundamentalmente, por la Ley Orgnica Constitucional de Enseanza
(LOCE), Ley N 18.962, de 1990, ltima en ser aprobada por el gobierno
militar de Augusto Pinochet.
Para prcticamente todos los actores que confluyeron en el debate, la solucin
pasaba por la modificacin de la LOCE en distintos grados. Para unos lo
esencial era la derogacin de esta Ley por una que asegurara la participacin
del Estado en todas las instancias educativas, mientras otro sector propona
que la LOCE deba ser slo modificada, sin variar una parte esencial de su
propuesta que es la defensa del principio de libertad de enseanza. Este
ltimo es el punto que gener mayor confrontacin para quienes participaron
del Consejo Asesor Presidencial para la Calidad de la Educacin (CAP), pues lo
que est en juego es el rol del Estado y la compatibilidad posible entre equidad
y libertad en la educacin.
Finalmente, el 9 de abril del presente ao, la Presidenta Michelle Bachelet
envi un Mensaje con el que se inicia el Proyecto de Ley que establece la Ley
General de Educacin. All se realizan importantes modificaciones al sistema
educacional chileno, cosa que ha motivado la intervencin de distintos
sectores polticos, de la Concertacin de Partidos por la Democracia, de la
Alianza Por Chile y de la Izquierda extraparlamentaria. Cada uno de ellos
defiende posiciones divergentes frente al rol que debe cumplir el Estado en
esta materia, as como tambin respecto a la capacidad de este proyecto de

2
ley de enfrentar de manera correcta los problemas que la educacin necesita
resolver.

3
1. Los conceptos importantes para el debate
1.1 El Derecho a la educacin
El derecho a la educacin ha sido un tema de gran relevancia para nuestro
pas desde su conformacin. Actualmente, nadie podra discutir la necesidad
de considerar a la educacin como un derecho, sin embargo s existe debate
sobre qu elementos conforman ese derecho, lo que est estrechamente
vinculado con el rol que el Estado debe jugar en la educacin. UNICEF ha
planteado que Concebir la educacin como un derecho implica garantizar a
cada nio y joven (independiente de su origen social, el nivel econmico de su
familia o su lugar de residencia) acceso y permanencia en la Educacin Bsica
y Media (cobertura), niveles de aprendizaje satisfactorios (calidad) y un trato
no discriminatorio, acorde con su dignidad humana (respeto)
1
. Pero esta
definicin no niega ninguna de las posturas divergentes que han salido a la
palestra a propsito del Mensaje N 55-355.
Una de las posturas que plantea el debate considera que Es en funcin de
este objetivo superior, esencial para una sociedad democrtica que aspira a
eliminar crecientemente la desigualdad socioeconmica, que debiera
orientarse la libertad de grupos y personas por abrir y mantener
establecimientos educacionales y el ejercicio por parte del Estado de sus
facultades de promocin y regulacin
2
. Aqu lo relevante es comprender la
libertad de enseanza como principio a travs del cul se hace posible la
superacin de los problemas socioeconmicos y la propia democratizacin del
proceso educativo, donde el Estado juega el rol que ha venido realizando

1 Bellei, Cristin; Prez, Luz Mara. Tensin entre derecho a la educacin y libertad de
enseanza, UNICEF, p. 7. Chile, 2000.
2 Ibd.

4
desde 1973, es decir, de regulador de un mercado educacional, donde existe
una oferta amplia que garantiza la libertad de enseanza.
Una segunda visin, ya planteada en 1999 por el Premio Nacional de Historia
Gabriel Salazar, es que el problema de la libertad de enseanza es atingente a
la oferta de la educacin, pero la realidad de la demanda es otra. Cuando se
revisa este problema desde la perspectiva de la vida social, la vida comunitaria
y cotidiana de las familias populares, la cuestin se plantea de otra forma: los
derechos del nio se pueden o no ejercer? y si se ejercen hasta dnde
pueden ejercerse? Segn lo que hemos estudiado en poblaciones marginales,
en la mayor parte de los casos estos derechos casi no se pueden ejercer. Se
quisieran ejercer, se presiona y los nios hacen un tremendo esfuerzo, pero al
final no pueden. Por qu? Porque el derecho a la educacin est
entremezclado y obturado por el derecho al trabajo. El derecho al trabajo
empieza atacando a los padres con empleos precarios, flexibilizacin del
empleo, gran rotacin en el trabajo y al final esto determina una crisis familiar
muy notoria
3
. Esta posicin demanda un Estado que se haga cargo de la
educacin, entendiendo que la libertad de enseanza es una falacia si slo
cumple con la libertad de ofrecer pero no de elegir, factor condicionado por la
aplicacin de polticas integrales que permitan una transformacin de la
estructura social como principal fuente de transformacin de la educacin.
1.2 Equidad en la educacin
En cuanto a los elementos que constituyen el debate actual sobre la
educacin, un primer concepto que debemos tener en cuenta es el de equidad.
Si bien es comn la tendencia a confundirlo con el de igualdad, en realidad
estos conceptos (equidad-igualdad) son distintos por cuanto la equidad
reconoce la diversidad existente en un contexto determinado. Para el profesor

3 Salazar, Gabriel. En Bellei, Cristin; Prez, Luz Mara. Tensin entre derecho a la educacin y
libertad de enseanza, UNICEF, p. 18. Chile, 2000.

5
Sergio Nilo la equidad se refiere al uso de recursos pblicos para
redistribuirlos con el propsito de dar satisfaccin a necesidades humanas
dispares. Desde un punto de vista econmico se la entiende como la obligacin
del Estado de proveer igualdad de oportunidades
4
. Existe equidad horizontal
cuando, por ejemplo, dos personas tienen el mismo nivel de ingresos tributan
exactamente la misma cantidad. Hay equidad horizontal cuando habiendo
diferencia de ingresos tributan ms los que ganan ms. Esta ltima se
sustenta necesariamente en un vnculo de la ciudadana con el Estado y de la
ciudadana con ella misma, basado en la solidaridad.
Por otra parte, la Organizacin de las Naciones Unidas para la Educacin, la
Ciencia y la Cultura (UNESCO) plantea que la equidad en educacin implica
educar de acuerdo a las diferencias y necesidades individuales, son que las
condiciones econmicas, demogrficas, geogrficas, tnicas o de gnero
supongan un impedimento para el aprendizaje.
Respecto al rol que puede asumir el Estado en garantizar la equidad, el mismo
Nilo dice que este puede ser docentista cuando la educacin se entiende
como una provisin homognea de educacin. Un ejemplo de este tipo de
participacin estatal es el modelo francs, donde se imparte un solo tipo de
educacin a lo largo de todo el pas y su currculum es responsabilidad
absoluta del Estado. Otro tipo de rol posible es el del Estado Democrtico-
emergente, donde la provisin educativa es sensible a la diversidad y
discriminativa a favor de los ms vulnerables de la sociedad. Finalmente, y
segn Nilo es el caso chileno, el Estado puede ser Modernista-mercadista,
donde la equidad se entiende como acceso a una oferta escolar y los
problemas se resuelven a travs de la focalizacin del gasto fiscal hacia los
sectores ms pobres. En esta lgica, el mercado juega un rol preponderante

4 Campos, Nelson. El concepto de equidad en educacin.
En:
http://www.filosofiadelaeducacion.cl/Joomla/index.php?option=com_content&task=category&se
ctionid=4&id=25&Itemid=27

6
en promover a un determinado ofertante, lo que perjudica a quienes no
pueden acceder a sus servicios por razones econmicas.
Por este motivo, la idea de equidad en la educacin ha estado concebida
durante los gobiernos de la Concertacin en consideracin a tres prioridades
fundamentales. La primera de ellas es la ampliacin de la cobertura, que se
logr con xito; la segunda el aumento de las horas de clases, que en teora
permitira a los jvenes de familias de menores ingresos tener un
reforzamiento mayor para la nivelacin de conocimientos; finalmente, el
aumento de los aos de escolaridad obligatoria a 12. A este respecto, el
acadmico de la Universidad de Chile, Jess Redondo plantea que ms aos
de escolaridad (cobertura, retencin, doce aos) parece un bien indiscutible
para todos; pero las condiciones de inequidad en que ocurre la escolarizacin,
mas bien justifican el xito escolar de los ya destinados socialmente (desde
sus familias) para el xito, y culpabilizan el fracaso escolar de los
desfavorecidos; convirtindose en una instancia de psicologizacin de los
problemas sociales y de legitimacin de un orden social, econmico
inequitativo, injusto y antidemocrtico
5
.
Por su parte, Jos Joaqun Brunner, profesor de la Escuela de Gobierno de la
Universidad Adolfo Ibez, plantea, desde otra ptica, que en cuanto a la
equidad, hay tres polticas imprescindibles. Primero, garantizar atencin de
calidad para todos los nios de tres a seis aos provenientes de hogares
ubicados en los tres primeros quintiles. La evidencia internacional muestra que
sta es la poltica ms costo-efectiva para cerrar brechas y mejorar
aprendizajes a lo largo de la vida. Segundo, incrementar la subvencin escolar
para todos los alumnos, hasta doblar su valor actual. Como primer paso,
aumentarla para los alumnos de condiciones ms vulnerables, cuyo costo de
formacin es ms alto. Tercero, terminar con la discriminacin social del
acceso a establecimientos subvencionados, asegurando as que las escuelas

5 Redondo, Jess M. El experimento chileno en educacin: Conduce a mayor equidad y
calidad en la educacin?. Ultima dcad., ago. 2005, vol.13, no.22, p.95-110. ISSN 0718-2236.

7
compitan en igualdad de condiciones. Slo si los padres eligen escuelas sin
que sus hijos sean sometidos a procedimientos discriminatorios ser posible
cumplir con el mandato de iguales oportunidades para todos
6
. Bajo esta
perspectiva el Estado debe profundizar su rol subsidiario y terminar con la
discriminacin de ingreso para corregir la desigualdad de base que ya
planteamos. Slo as existira un correcto funcionamiento de la lgica de
mercado en la enseanza, lo que sin embargo no considera la influencia de las
desigualdades de las familias en la eleccin de un establecimiento educacional
para sus hijos, como plantea Gabriel Salazar.
1.3 Libertad de enseanza
Respecto al concepto de libertad de enseanza, defendido fundamentalmente
por la derecha poltica y la Iglesia Catlica en Chile, este puede ser entendido
como la constitucin jurdica del inters de los particulares en ensear lo que
quieran y como quieran, sin que el Estado pueda legtimamente impedirlo7.
Desde esta perspectiva, la libertad de enseanza es un derecho de la propia
comunidad de educadores y se encuentra en oposicin a la intervencin del
Estado. Este ltimo no puede imponer otras limitaciones al derecho de abrir,
organizar y mantener establecimientos educacionales que aquellas que
imponen la moral, las buenas costumbres, el orden pblico y la seguridad
nacional, expresadas por ley, y aquellas que impone la ley orgnica
constitucional para obtener reconocimiento estatal
8
.
Evidentemente, la libertad de enseanza rara vez se da en un estado puro. De
hecho, en Chile, pas que ha protegido este concepto, existen importantes
regulaciones, sobre todo en cuanto a entregar subvenciones a los

6 Jos Joaqun Brunner. Paro estudiantil y reforma educacional.
En: http://mt.educarchile.cl/MT/jjbrunner/
7 Correa, Rodrigo. Sobre la libertad de enseanza y el derecho a la educacin, Universidad
Adolfo Ibez, 6 de junio, 2006.
En: http://www.uai.cl/prontus3_newsletter/site/artic/20060602/pags/20060602103853.html
8 Ibd.

8
establecimientos educacionales que lo requieran. La Constitucin Poltica de la
Repblica de Chile establece que el Estado tiene los deberes de promover el
desarrollo de la educacin en todos sus niveles (art. 19 N 10 inc. 6), incluida
la parvularia (art. 19 N 10 inc. 4) y de financiar un sistema gratuito que
asegure la cobertura de toda la poblacin (art. 19 N 10 inc. 5). Otro
instrumento es la Ley Orgnica Constitucional de Educacin (LOCE), que
media la relacin entre el Estado y los privados, y define las obligaciones de
cada uno a fin de que se cumpla la libertad de enseanza bajo parmetros de
medicin de calidad.
Para Redondo (2005), en el caso chileno, durante los aos 80s, bajo una
pretendida descentralizacin se ocult una precarizacin de la educacin
pblica y un traslado de la responsabilidad del Estado (la poltica) a los
establecimientos privados y a los municipios (ciudadanos). Ms bien la
evidencia emprica del propio experimento chileno viene a probar lo contrario:
el mercado no existe en educacin. O mejor dicho, existe mercado de la
educacin en su sentido verdadero: existe negocio posible con la educacin.
Pero no existe en el sentido de que, el dejar que la educacin funcione como
mercado: eleccin, competencia, etc., logre ahorros reales de inversin y
logre mejor calidad de aprendizajes rea-les de los alumnos
9
. Bajo esta
perspectiva, el negocio en la educacin ni siquiera permite convertir a los
usuarios en consumidores de acuerdo a la lgica del mercado, pues existe una
desigualdad estructural que impide a estos tomar decisiones libres,
comenzando por la desigualdad de acceso a una correcta informacin. La
libertad de enseanza, en realidad no es otra cosa que la permisividad del
Estado respecto a la introduccin de agentes econmicos en un espacio que
histricamente haba concebido como propio.
Una mirada distinta presenta Jos Joaqun Brunner, quien no encuentra dilema
en la participacin del mercado en la enseanza. Los problemas de Chile

9 Redondo, Jess M. El experimento chileno en educacin: Conduce a mayor equidad y
calidad en la educacin?. Ultima dcad., ago. 2005, vol.13, no.22, p.95-110. ISSN 0718-2236.

9
seran otros, el Estado carece de las capacidades, los instrumentos y la
voluntad necesarios para operar con efectividad dentro de este diseo (de
libertad de enseanza). No ha definido un marco de regulaciones que sea
legtimo y suficiente. El financiamiento de los proveedores pblicos y privados
no es congruente con el costo de una enseanza de calidad y est lejos de
cubrir las necesidades de los alumnos ms pobres. Al rgimen curricular le
faltan estndares que permitan exigir ms a las escuelas. El rgimen laboral
docente es rgido y entraba la autonoma de los establecimientos municipales,
imponindole a sus sostenedores gastos que no estn en condiciones de
cubrir. No existe un rgimen que permita acreditar a los establecimientos y
supervisar su desempeo pedaggico. Y los programas de apoyo para
establecimientos rezagados son dbiles y limitados
10
.
1.4 Calidad de la educacin
Pero qu entendemos por calidad de la educacin? Este es un concepto difcil
de definir porque est ntimamente ligado al contexto en el cul se desarrolla
el proceso educativo. UNESCO estableci en 2005 que una educacin de
calidad estaba relacionada a una importante competencia profesional de los
docentes, a currculums actualizados y relevantes y a sistemas de
administracin efectivos y provistos de suficientes recursos.
Profundizando an ms en el concepto de calidad de la educacin, el
acadmico de la Universidad Metropolitana de Ciencias de la Educacin
(UMCE), Juan Urrutia, plantea que existen al menos dos dimensiones para que
se cumpla este concepto en Chile
11
:

10 Brunner Jos Joaqun. Estado y educacin, Artes y Letras, El Mercurio, 24 de septiembre de
2006.
11 Urrutia, Juan. Fundamentos tericos para la construccin de estndares de calidad en la
educacin, Revista Temas Pedaggicos, N 6, Universidad Metropolitana de Ciencias de la
Educacin.
En: http://www.umce.cl/revistas/temaspedagogicos/temas_pedagogicos_revistas.html

10
A. El derecho a la educacin. El derecho a la educacin desde el punto
de vista de la calidad, involucra tanto el acceso como al logro de una
escolaridad mnima requerida por el medio social en todas sus dimensiones
cognitivas, valorativas, habilitivas, etc. Desde esta nueva mirada se deriva:
A.1 Focalizacin de situaciones y ncleos problemticos para el
desarrollo de la educacin, como un ente organizador de las
polticas y estrategias educacionales.
A.2. Revisin de la estructura escolar y curricular, considerando
las nuevas demandas del modelo de desarrollo con una visin
proyectista de continuidad e integracin del sistema escolar.
A.3. Disposicin de recursos mnimos para obtener una
enseanza con logros satisfactorios para lograr calidad y equidad.
A.4. La formacin del personal idneo para la realizacin de
actividades educativas.
A.5. Reorganizacin de la institucin mediante un proceso de
modernizacin, lo que permite una descentralizacin sin perder
resultados mnimos ni condiciones comunes para el desarrollo
educativo.
B. La educacin como servicio pblico y no como asunto privado: La
educacin como servicio pblico, se constituye en el fundamento del ejercicio
efectivo al derecho a la educacin. El sistema educativo debe ser una instancia
abierta a todos, atenta a las necesidades de la sociedad, organizada y
controlada por el estado. El Estado en su preocupacin por la educacin y el
mbito social debe identificarse en los siguientes aspectos:
B.1. Un papel fundamental en la construccin de la nacionalidad,
con ese rol la educacin aparece como instrumento insustituible.

11
B.2. Asumir un liderazgo en lo que respecta al crecimiento
econmico, proveyendo educacin tecnolgica, esto se concreta
en escuelas de artes y oficios y la educacin tcnica y profesional.
B.3. Construccin democrtica para un acceso a la educacin,
elaboracin de edificios educacionales, formacin de docentes,
elaboracin y edicin de textos.
B.4. Estructuracin del pas (salud, vivienda, educacin, servicios
bsicos, etc.)
B.5. Planificacin realizada desde el Estado para que haya
congruencia entre crecimiento y desarrollo.
Como vemos, los requerimientos para la consecucin de una educacin de
calidad van ms all de la propia educacin y guardan profunda relacin con el
tipo de sociedad en la cul se lleva a cabo el proceso educativo. El elemento
fundamental destacado por Urrutia es la democratizacin del proceso, lo que
implica una apertura de los actores implicados hacia nuevos actores en
igualdad de condiciones. La familia, el recinto educacional, los docentes, los
alumnos y el Estado son algunos de los actores relevantes que deben
participar en la construccin de la educacin chilena.
1.5 Calidad y equidad como conceptos relacionados
La pregunta es, sin duda, de qu manera se pueden compatibilizar los tres
conceptos descritos. Se plantea este dilema principalmente tomando en
consideracin el hecho de que la libertad de enseanza sera un escollo para la
equidad en la educacin, sin embargo, en ambos casos (educacin equitativa y
educacin libre) es posible alcanzar criterios de calidad. La diferencia es que
en el primero esa calidad es construida democrticamente por los actores
implicados, lo que significa necesariamente calidad para todos, mientras que
en la libertad de enseanza, tal y como ha sido planteada la educacin en los

12
ltimos 17 aos, existe un sistema de competencia en el mercado que an
cuando genera establecimientos de buen nivel educacional, otros se quedan
atrs y es precisamente en aquellos donde estudia la gran mayora del
alumnado.
Ahora bien, en Chile, al igual que en muchos pases, se aplican pruebas de
medicin de conocimiento que permiten establecer el nivel educacional de los
estudiantes en distintas etapas del desarrollo y comparar la realidad nacional
con la internacional. El Sistema de Medicin de Calidad de la Educacin
(SIMCE) es el principal de ellos y junto con la Prueba de Seleccin
Universitaria (PSU) permiten adems medir las desigualdades existentes entre
los distintos tipos de establecimientos educacionales. Tanto la calidad como la
desigualdad resultan evidentes segn los ltimos resultados de la prueba
SIMCE. A continuacin mostramos los correspondientes a los cuartos bsicos y
segundos medios, donde debemos fijarnos en dos detalles: la clara diferencia
de puntajes segn grupo socioeconmico y la variacin (VAR) decreciente o
crecimiento marginal respecto de la anterior medicin en todos los niveles.
Tabla 1. Puntaje y variacin 2005-2006, de la Prueba SIMCE segn grupo
socioeconmico en cuarto ao de enseanza bsica
ESTUDIANTES LENGUAJE MATEMTICA
COMPRENSIN
DEL MEDIO
GRUPO
SOCIOECONMICO
N % PROM VAR PROM VAR PROM VAR
BAJO 20.769 8% 235 5 220 -1 229 3
MEDIO BAJO 75.321 29% 235 -2 227 -2 237 1
MEDIO 95.138 37% 252 -4 248 0 258 1
MEDIO ALTO 46.420 18% 275 -6 272 -1 283 -1
ALTO 18.392 7% 297 -4 297 0 305 -1
Fuente: www.simce.cl






13
Tabla 2. Puntaje y variacin 2005-2006, de la Prueba SIMCE segn grupo
socioeconmico en segundo ao de enseanza media
ESTUDIANTES
LENGUA
CASTELLANA
MATEMTICA
GRUPO
SOCIOECONMICO
N % PROM VAR PROM VAR
BAJO 47.035 19% 228 3 218 4
MEDIO BAJO 99.444 40% 241 0 234 5
MEDIO 60.061 24% 267 0 267 8
MEDIO ALTO 25.135 10% 290 0 302 5
ALTO 16.464 7% 306 2 327 4
Fuente: www.simce.cl

En cuanto a la realidad de la educacin chilena comparada con la de otros
pases, hemos tenido sendas pruebas de que el proceso educativo de nuestros
jvenes en la actualidad es deficiente, incluso en los niveles socioeconmicos
altos, lo que agudiza la crisis de la educacin actual. Un ejemplo de esta
situacin son los resultados del Programme for Internacional Student
Assessment (PISA) que evala cada tres aos las destrezas en comprensin
de lectura, matemticas y ciencias de los jvenes de 15 aos. En 2001 se llev
a cabo la prueba de lectura en la cul Chile aparece con nivel de desempeo
410 puntos, muy por debajo del promedio de los pases desarrollados que
alcanza los 500 puntos.








14
Figura 1. Puntaje promedio en Lectura para Chile y una seleccin de pases en
la Prueba PISA
Resultados Prueba PISA de Lectura 2001
410
418
396
422
327
395
504
470
500
546
C
h
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O
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Fuente: www.simce.cl
12


De la misma manera, el Estudio Internacional de Tendencias en Matemticas y
Ciencias (TIMSS en ingls), aplicada en 2003 en estudiantes de 8 bsico,
muestra una situacin bastante preocupante. Mientras en matemticas el
promedio internacional es de 467 puntos, Chile llega slo a los 387, por debajo
de Palestina y Marruecos. Esta misma medicin mostr que el 0% de los
alumnos chilenos alcanzaron un nivel avanzado en matemticas, mientras que
el promedio internacional fue de 7%; y slo un 3% se ubic en un promedio
alto, comparado a un promedio internacional de 16%. En cuanto al puntaje
obtenido en ciencias, la situacin no es mejor, pues Chile lleg a un promedio
de 413 frente a los 474 de promedio internacional. Aqu Chile se ubica debajo
de palestina, Egipto e Indonesia, todos pases con situaciones sociopolticas
problemticas. La prueba TIMSS mostr adems que el 1% de los alumnos
chilenos se ubican en un nivel de conocimiento avanzado en esta materia,

12 OCDE es la sigla de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico, de la cul
Chile no forma parte.

15
frente a un promedio internacional de 5%. En el nivel alto se ubica el 4% de
los estudiantes de Chile, mientras el promedio internacional es de 19%
13
.
La idea de graficar la situacin de la educacin chilena en el mbito
internacional nos permite comprender que la mala calidad de la educacin es
un fenmeno que no slo repercute en la estructura interna del pas, sino
tambin en sus posibilidades de insertarse en un mundo cada vez ms
interconectado. Esta es, quizs, la prueba ms concreta de que el sistema
chileno no ha asegurado ni siquiera una calidad educacional para los sectores
que s pueden elegir como consumidores dentro del mercado, lo que nos lleva
a pensar cada vez ms en la inseparabilidad, al menos en la educacin, de los
conceptos de calidad y equidad.
1.6 La percepcin de los ciudadanos respecto a la calidad y la equidad
en educacin en Chile
Siempre que un concepto es construido para ser aplicado en las polticas
pblicas, corremos el peligro de que este no represente los intereses de la
poblacin o simplemente sean parte de la teorizacin de algn grupo de lite.
Por eso es necesario tener en cuenta los instrumentos que se han aplicado,
tendientes a medir la opinin de las propias personas que al fin y al cabo son
quienes construyen el proceso educativo.
El Centro de Estudios Pblicos (CEP) realiz a fines de 2006 una encuesta
aplicada a 1.500 personas pertenecientes a 150 comunas y con probabilidad
de error del 5%. Exponemos aqu los principales grficos que muestran, de
acuerdo a las preguntas planteadas, la percepcin de las personas respecto a
distintos mbitos de la educacin.



13 www.simce.cl

16
Figura 2. Nota que la ciudadana le pondra a la calidad de la educacin en
Chile.

Fuente: Centro de Estudios Pblicos, 2006.

La Figura 2 nos muestra una insatisfaccin de los ciudadanos con la educacin
en general. Si la muestra es representativa, esto evidencia la realidad de la
gran mayora de los alumnos chilenos que asisten a colegios municipales o
particulares subvencionados, lo que han obtenido de manera diferenciada
entre ellos, los peores puntajes en las pruebas de rendimiento nacional,
internacional y de aceptacin en las universidades.






17
Figura 3. Problemas al interior de los establecimientos

Fuente: CEP 2006.

La Figura 3 muestra que las personas tienen relativamente claro que el
problema de la infraestructura de los colegios afecta directamente las
posibilidades de que los alumnos reciban una educacin adecuada. Como la
encuesta es de finales de 2006, tambin se puede apreciar un aumento del
conservadurismo respecto a la disciplina de los alumnos, lo que se vio
reforzado por las movilizaciones estudiantiles del ao pasado.







18
Figura 4. Aspectos importantes a la hora de decidir un colegio

Fuente: CEP, 2006.

La Figura 4 nos vuelve a mostrar la importancia de la infraestructura de los
establecimientos, pero tambin hace hincapi en la calidad de la educacin
impartida. Dentro del debate del CAP se plante la necesidad de capacitar de
manera adecuada a los docentes en ejercicio y a los que estn en formacin.







19
Figura 5. A igual costo, preferencia de colegio

Fuente: CEP, 2006.

La figura 5 nos muestra la clara diferencia que existe entre la preferencia por
colegios municipales y particulares subvencionados. Explica entre otras cosas,
la importante migracin que existi desde las escuelas municipales hacia los
particulares subvencionados desde que estos comenzaron a existir.







20
Figura 6. Quien debe administrar los colegios?

Fuente: CEP, 2006.

La figura 6 nos muestra una idea que, como discurso y demanda, ha
presentado solamente el sector estudiantil a travs de las movilizaciones de
2006 y de la defensa de la educacin estatal en el CAP. Que el 67% de los
encuestados considere que la educacin municipal debiera pasar a manos del
Ministerio de Educacin, revela que esta medida lejos de ser impopular, tiene
fuerte arraigo en la ciudadana.





21
Figura 7. Preferencia de establecimiento MINEDUC o Particular
Subvencionado

Fuente: CEP, 2006.

Por ltimo, la figura 7 nos muestra una importante realidad de opinin. Lejos
de estar deslegitimada la presencia del Estado en la educacin, la ciudadana
le pide a este mayor participacin, pero no como algo ajeno a ella misma, para
solucionar el problema de otros, sino que incorporndose en las polticas
estatales. Si bien no es cientfico apoyarse en una encuesta, resultados como
estos deben ser profundizados a fin de considerar la voluntad de la ciudadana
en el debate sobre la educacin, principalmente porque son ellos (nosotros)
los que participan del proceso educativo y que adems eligen a sus
autoridades, que hasta la fecha no han sido capaces de cambiar un sistema

22
educacional que es ineficiente, como lo demuestran los indicadores nacionales
e internacionales.14
2. Antecedentes de la educacin en Chile
2.1 El rol histrico del Estado
El papel que le cabe al Estado en materia de educacin ha estado en el
debate, sobre todo en los ltimos treinta aos en los cules este se ha
redefinido para dar cabida a una mayor participacin a la lgica del mercado.
Si reconocemos este proceso como un cambio real en la manera de entender
la educacin por parte del Estado, es porque su rol histrico haba sido el de
proveedor principal de la educacin.
La Constitucin de 1933 plante importantes reformas a la educacin de Chile,
definiendo los lineamientos de un Estado Docente, que hasta 1973 fue el
principal actor en materia educacional. La Constitucin de 1833 dictaba en su
art.153 que La educacin pblica es una atencin preferente del Gobierno. El
Congreso formar un plan general de educacin nacional; i el ministro del
despacho respectivo le dar cuenta anualmente del estado de ella en toda la
Repblica. As mismo, el art. 154 planteaba que Habr una superintendencia
de educacin pblica, a cuyo cargo estar la inspeccin de la enseanza
nacional, i su direccin bajo la autoridad de Gobierno. A partir de este
momento el Estado se converta en actor principal en materia educacional,
para lo cual se dict la Ley General de la Educacin Pblica.
En la Constitucin de 1925 qued reafirmada la condicin del Estado respecto
a la educacin. En su artculo 7 se establece que existe libertad de enseanza
(modelo pblico y privado); la educacin pblica es una atencin preferente
del Estado; La educacin primaria se establece como obligatoria; se crea una

14 La encuesta entrega muchos ms datos al respecto y puede ser encontrada en www.cep.cl.

23
nueva Superintendencia de educacin pblica, a cuyo cargo estar la
inspeccin de la enseanza nacional y su direccin, bajo la autoridad del
gobierno. Las municipalidades cumplan un rol importante en cuanto cuidar de
las escuelas primarias y dems servicios de educacin que se paguen con
fondos municipales.
Ya en 1927 el Estado da un importante paso al fundar el Ministerio de
Educacin (MINEDUC), en el marco de un paso desde el Estado Oligrquico,
con rgimen parlamentario, hacia un Estado de Compromiso configurado por
la Constitucin de 1925 que abri el camino para que este fuese de creciente
tamao y capacidades: empresario y regulador de la economa; protector de
los sectores medios y pobres, mediante polticas sociales; y Estado con formas
de democracia poltica en gradual ampliacin hasta 1973
15
.
Un problema histrico que present la educacin chilena fue el paralelismo y la
desconexin entre las administraciones de las diversas ramas encargadas del
proceso educativo (educacin primaria y normal, secundaria y tcnico
profesional). Desde la fundacin del MINEDUC el esfuerzo estuvo puesto en
lograr establecer una estructura de gestin integrada que permitiera planificar
en conjunto el proceso educativo. Un documento oficial de 1962 refleja bien
esta problemtica: El Ministerio posee organismos tcnicos en las tres
Direcciones de Educacin. Estos organismos ven limitadas sus funciones
especficas, porque algunos de ello son absorbidos por funciones de carcter
administrativo y porque operan aisladamente, sin relacionarse entre s, lo que
es antieconmico y contribuye a la desorientacin y a la desintegracin de las
ramas." "Por otra parte, la desconexin de las Direcciones entre s da origen al
crecimiento de cada una de ellas, invadiendo el campo de las otras, de modo

15 Nuez, Ivn. El Ministerio de Educacin en Chile: Instrumento del rol estatal en educacin,
1927-1997. Ministerio de Educacin y Universidad de Humanismo Cristiano, 1998. En:
http://www.piie.cl/

24
que cada Direccin ha creado bajo su dependencia establecimientos que
corresponden a otras Direcciones
16

Un intento de respuesta a esta problemtica fue la fundacin de la
Superintendencia de Educacin Pblica en 1953, avalada constitucionalmente
en 1833 y 1925. Si bien nunca tuvo xito en lograr la integracin de los
actores, el haber creado al Consejo Nacional de Educacin, donde s existi
amplia participacin, permiti abrir caminos de consenso y negociacin entre
las partes. Podramos, quizs, ver una similitud entre las pretensiones del
Consejo Nacional de Educacin y el CAP que recientemente conform la
Presidenta Michelle Bachelet.
El gobierno de Jorge Alessandri plante como propuesta el planeamiento
integral de la educacin que intentara superar el problema de la parcelacin
de la toma de decisiones a travs de una oficina de planificacin con amplias
atribuciones. Esto, sin embargo qued solamente en el plano discursivo.
La llegada de la Democracia Cristiana al gobierno, con Eduardo Frei Montalva a
la cabeza, le dio al MINEDUC una mayor capacidad de planificacin integrada
debido a que este partido era el nico gobernante, dando un importante
respaldo a los organizamos centrales del Ministerio.
El gobierno militar iniciado en 1973 marca el inicio de un quiebre en el sistema
educacional chileno. Entre 1973 y 1980 el Estado fue agente de
desmantelamiento del Estado de compromiso lo que se consolida en 1980 con
la promulgacin de la Constitucin Poltica, la cul termin de caracterizarlo
como un Estado Subsidiario, lo que, al igual que en muchas otras reas de
competencia estatal, abrira las puertas del mercado hacia la educacin.
La reforma del sistema educacional chileno, iniciada sin contrapeso en la
dcada de los ochenta, en la cual se pasa de un rgimen funcionario
subsidiado desde oferta a un rgimen subsidiado por la demanda, signific

16 Conferencia Interamericana sobre Educacin y Desarrollo Econmico y Social para la Amrica
Latina, UNESCO-CEPAL-OEA, Documento presentado por el Gobierno de Chile, UNESCO-CEPAL-
OEA, Documento presentado por el Gobierno de Chile, p. 60, Santiago de Chile, Marzo de 1962.

25
aumentar crecientemente el gasto privado en educacin al mismo tiempo que
se privatiz una parte importante de los establecimientos educacionales
17
. Con
esto, el gasto pblico en educacin tuvo un brusco descenso, situacin que
slo vara una vez que asume la Concertacin de Partidos por la Democracia,
que sin cambiar el modelo de participacin privada en la educacin, ampla
significativamente la cobertura. Si consideramos los primeros diez aos de los
gobiernos de la Concertacin, en los cuales la principal preocupacin fue la
ampliacin de la cobertura, vemos que hay un crecimiento sostenido pasando
de un 20,9% en 1990 a un 30% en 2000
18
. Esta cifra es baja en relacin a la
cobertura de los pases desarrollados, sin embargo se ve influida
fundamentalmente por la educacin preescolar que slo llega a un 32%. En el
siguiente grfico podemos apreciar el gasto fiscal en educacin y la relacin
con el aumento del alumnado desde 1965 hasta el 2003.











17 Riesco, Manuel; Paiva, Cristin. Financiamiento de la Educacin en Chile: La necesidad de
retomar el ritmo de recuperacin de gasto pblico, en Visiones Econmicas, Escuela de
Ingeniera Comercial, Universidad Arcis, septiembre de 2001.
18 Gemines Consultores. El mercado educativo en Chile: Diagnostico y perspectivas, en:
http://www.gemines.cl/p4_gemines/antialone.html?page=http://www.gemines.cl/p4_gemines/s
ite/artic/20060830/pags/20060830113036.html

26
Figura 8. Evolucin del gasto fiscal en educacin y alumnos entre 1965 y
2003 (personas y millones de pesos 2005)

Fuente: Mario Marcel, Director de Presupuestos de Chile, Financiamiento de la Educacin en
Chile, Seminario Modelos de Financiamiento Educativo en Amrica Latina, Santiago de Chile,
26 de enero de 2006

A pesar de la importante recuperacin del gasto pblico en los noventa, el
gasto por alumno se mantiene por debajo de los niveles alcanzados a
principios de los aos 70, tanto en la educacin media como superior, por
supuesto considerando que al ser mayor la cobertura actual, se necesitaran
muchos ms recursos para igualar el gasto por alumno. Slo en educacin
bsica se aprecia un gasto por alumno superior al logrado hace treinta aos,
como podemos ver en la Tabla 3.
Tabla 3. Gasto pblico anual por alumno (medido en pesos al ao 2000).
Aos Educacin
Superior
Educacin
Media
Educacin
Bsica
1971 1,113,431 409,807 246,218
1972 970,594 381,973 265,101
1990 448,208 146,403 165,114
2000 575,356 377,682 375,122
Fuente: Riesco, Manuel; Paiva, Cristin (2001).
-
500.000
1.000.000
1.500.000
2.000.000
2.500.000
1
9
6
5
1
9
6
7
1
9
6
9
1
9
7
1
1
9
7
3
1
9
7
5
1
9
7
7
1
9
7
9
1
9
8
1
1
9
8
3
1
9
8
5
1
9
8
7
1
9
8
9
1
9
9
1
1
9
9
3
1
9
9
5
1
9
9
7
1
9
9
9
2
0
0
1
2
0
0
3
P
e
r
s
o
n
a
s
(400.000)
100.000
600.000
1.100.000
1.600.000
2.100.000
2.600.000
3.100.000
3.600.000
4.100.000
M
i
l
l
o
n
e
s

d
e

P
e
s
o
s

2
0
0
5
Gasto Pblico
en Educacin
Alumnos

27
No slo debemos comparar el gasto pblico en su propia evolucin, sino
adems con su par privado. El Estado va en paulatino descenso respecto al
porcentaje de gasto pblico en comparacin con el gasto privado. La Siguiente
figura nos muestra esta relacin desde 1990, momento en que asumen los
gobiernos democrticos de la Concertacin hasta 2003. Ntese el importante
aumento en ambos sectores.

Figura 9. Gasto pblico y privado en educacin por alumno 1990 2003
(miles de pesos 2005)

Fuente: Mario Marcel, Director de Presupuestos de Chile, Financiamiento de la Educacin en
Chile, Seminario Modelos de Financiamiento Educativo en Amrica Latina, Santiago de Chile,
26 de enero de 2006

Para comprender lo que significa la estructura del gasto en educacin actual,
veremos el siguiente grfico que muestra la importancia del Estado en el
financiamiento y la situacin del aporte familiar en cuanto al gasto en la
educacin. En la figura 10 se explica mejor a qu se llama gasto pblico y
gasto privado en educacin.


-
100
200
300
400
500
600
700
800
900
1.000
1
9
9
0
1
9
9
1
1
9
9
2
1
9
9
3
1
9
9
4
1
9
9
5
1
9
9
6
1
9
9
7
1
9
9
8
1
9
9
9
2
0
0
0
2
0
0
1
2
0
0
2
2
0
0
3
Gasto Privado
Gasto Pblico

28
Figura 10. Gasto en educacin 2003 (millones de pesos)

Fuente: Mario Marcel, Director de Presupuestos de Chile, Financiamiento de la Educacin en
Chile, Seminario Modelos de Financiamiento Educativo en Amrica Latina, Santiago de Chile,
26 de enero de 2006

De esta manera, el debate histrico acerca de la integracin de los distintos
actores en el proceso educativo se transform por la del rol del Estado que
antes de la dictadura militar no estaba en duda. La Concertacin no cambi el
sistema de municipalizacin de la educacin decretado por la LOCE, lo que ha
significado que un vasto sector del total de recintos educacionales en el pas
haya quedado dependiendo de fondos municipales que son insuficientes para
competir en la lgica que impuso el mercado, estableciendo una diferencia
importante entre el nivel de la educacin privada, la privada subvencionada y
la municipal.
El resultado del desprendimiento del Estado de su responsabilidad
histricamente asumida es que todava hoy el gasto pblico es la mitad del
que el pas lograba hace tres dcadas, como proporcin del Producto Interno
Bruto (PIB), y medido por alumno solo supera los niveles de entonces en
1.933.765
1.713.314
12.922
14.595
70.216
1.550.000
1.600.000
1.650.000
1.700.000
1.750.000
1.800.000
1.850.000
1.900.000
1.950.000
2.000.000
2.050.000
Gast o Pblico Gast o Privado
Gobierno
Cent ral
Municipios
Crdit o
Tribut ario
Familias
Empresas
Gast o Tot al:
M$ 3,731,890

29
bsica, mientras apenas los iguala en media, y no alcanza a la mitad de los
mismos en las universidades
19
.
2.2 La Ley Orgnica Constitucional y la municipalizacin de la educacin
El da 10 de marzo de 1990, es decir, un da antes de que el gobierno militar
hiciera entrega del mando al gobierno democrticamente elegido de Patricio
Aylwin, fue publicada en el Diario Oficial la Ley 18.962 del Ministerio de
Educacin, llamada Ley Orgnica Constitucional de Enseanza (LOCE). Esta
Ley fija los requisitos mnimos que deben cumplir los niveles de enseanza
bsica y media, regulando el deber del Estado en cuanto velar por su
cumplimiento. Esta definicin encabeza la Ley y muestra cmo el Estado se
desprende del rol histrico que le haba cabido hasta 1973, aceptando ser
solamente un guardin del cumplimiento correcto de las normas y no como
interventor directo en el proceso educativo. La LOCE, de todas maneras, hace
legal aquello que vena operando de facto en la educacin chilena como
poltica oficial del gobierno militar.
La LOCE plantea que la educacin es un derecho de todas las personas y le
confiere a los padres de familia la responsabilidad (derecho y deber) de educar
a sus hijos mientras el Estado procura asegurar que existan alternativas. En
este sentido, un Estado que se asume ajeno el proceso mismo de la educacin
no puede por tanto ofrecer calidad de la educacin, que es lo que se ha
insistido en asegurar como derecho en el debate actual.
Ms controversial an es la afirmacin de que el Estado tiene el deber de
resguardar especialmente la libertad de enseanza. Bajo esa premisa, la
educacin es entendida como un producto de consumo, regido por la lgica del
mercado, y aunque luego se especifica que el Estado debe financiar un sistema

19 Elementos para un diagnstico de la crisis educacional, Centro de Estudios Nacionales de
Desarrollo Alternativo (CENDA), septiembre de 2006. En:
cendachile.cl/files/Educacion_Diagnostico.doc

30
gratuito destinado a asegurar el acceso de la poblacin a la enseanza bsica,
al ser traspasado una parte importante del financiamiento a las
municipalidades, diferenciadas en recursos, estas no pueden competir en
igualdad de condiciones.
Por otra parte, la proteccin de la libertad de enseanza tiene consecuencias
para la educacin en tanto concepto reflexivo de nuestra sociedad. En primer
lugar, el artculo 6 de la LOCE plantea que la enseanza que se imparta en los
establecimientos o instituciones educacionales no tiene otras limitaciones que
las impuestas por la moral, las buenas costumbres, el orden pblico y la
seguridad nacional. Todos estos son conceptos dinmicos, sujetos a la
manipulacin ideolgica y la reconceptualizacin, por lo que este artculo
implica renunciar a una propuesta educacional de pas. Si bien se plantea
luego que los establecimientos reconocidos oficialmente no podrn realizar
propaganda poltica alguna, debemos tener claro que la propia educacin
siempre tiene componentes ideolgicos y que nunca es completamente ajena
a la realidad poltica, social y econmica del pas y del mundo y que depende
por tanto de quien educa. Por lo dems, la educacin posee elementos no
visibles donde se promueven ideas de sociedad, siendo un ejemplo de esto la
educacin de la tolerancia en las matemticas que forma hoy parte del
currculo escolar. La educacin es un proceso a travs del cul se forma
personas capaces de interacciones y relaciones sociales, por lo que conceptos
amplios como la moral y las buenas costumbres pueden ser definidos desde
mltiples pticas sin transgredir marcos tan amplios.
No podemos tratar con la rigurosidad necesaria la LOCE sin comprenderla
como parte de un proceso que modifica la manera en que el Estado asume su
responsabilidad respecto a la educacin, y por consiguiente tambin como un
proceso legal que tiene un hito importante en la Ley de Municipalizacin de la
Educacin que data de 1981. A travs de ella, el Estado entrega la
responsabilidad de financiar la educacin bsica y media a las municipalidades,
fomentando adems la creacin de colegios particulares subvencionados y

31
privados. Esto provoc una migracin importante de los alumnos desde la
educacin pblica hacia los nuevos tipos de establecimientos. Si para 1981 las
escuelas pblicas representaban el 78% del total de matriculas en
establecimientos chilenos, para el 2005 lleg a slo el 48%. La migracin fue
hacia los establecimientos particulares subvencionados que a su vez pasaron
de tener el 15,1% de las matriculas en 1981 al 43,2% en 2005. La educacin
privada, que muestra los mejores resultados en las pruebas de conocimiento y
acceso a la universidad, siguen representando un 6,9% desde 1981 hasta la
fecha
20
.
Desde 1990, momento en que asumen los gobiernos democrticos, la
educacin sigui los patrones impuestos por la municipalizacin. De hecho, los
colegios particulares subvencionados fueron los beneficiarios de a lo menos la
mitad de todo el incremento en el presupuesto de subvenciones a partir de
1990, a pesar que entonces no representaban ms de un tercio de la matrcula
total (CENDA, 2006). Evidentemente, esto tiene un impacto directo en la
economa familiar que para obtener una mejor educacin debe gastar ms
dinero.
Para Claudia Serrano, Subsecretaria de Desarrollo Regional, el actual sistema
de municipalizacin ha generado problemas que dificultan una gestin de
calidad, siendo los principales: la prdida sostenida y constante de matrcula;
la rigidez del estatuto docente, que impide modificar las plantas docentes y
jubilar a los profesionales de ms edad; y el costo creciente que exigen las
remuneraciones con asignaciones por concepto de perfeccionamiento
docente
21
. La Subsecretaria es partidaria de mantener, sin embargo, el
sistema municipalizado corrigiendo aquellos factores que hacen que exista
competencia desleal entre establecimientos municipales y subvencionados, y
aumentando el vnculo entre el MINEDUC y las municipalidades.

20 Fuentes: Mineduc, PUC, INE, Cenda.
21 Serrano, Claudia. La educacin municipal sigue siendo una buena idea, Diario La Segunda,
8 de junio, 2006. p.11.

32
El economista Ernesto Tironi hace ver una cuestin interesante. El 70% de los
padres cuyos hijos estn matriculados en escuelas municipales est
disconforme con la educacin que recibe su hijo/a, mientras que la cifra en los
colegios particulares subvencionados llega a 50%. Esto dara luces de que los
padres, que segn la LOCE son los principales responsables de la educacin de
sus hijos, han preferido este tipo de establecimientos porque poseen mayores
herramientas para entregar educacin de calidad, lo que, por lo dems es
corroborado con los resultados. Tironi insiste en que en el nfasis que se le da
al combate del lucro, lo que se est haciendo es descalificar y terminar con
la participacin del sector privado en un mbito social en que han sido de
utilidad
22
.
Para el tambin economista Rodrigo Ketterer, la solucin pasa no por terminar
con los colegios particulares subvencionados, sino por mejorar de manera real
la calidad de los establecimientos municipales a fin de que los padres elijan
por calidad del establecimiento y no por el dinero que cuesta. Para esto
propone tambin entregar subvenciones a las familias ms pobres para
solventar en mayor grado el costo que tiene actualmente educar a un hijo
23
.
En estas tres ltimas miradas hay una valoracin de la inversin privada en la
educacin, sobre todo en la de los establecimientos particulares
subvencionados. Tanto en sectores de la oposicin como del oficialismo,
impera fundamentalmente la idea de que la municipalizacin en s misma no
es el problema, sino los problemas para fiscalizar la igualdad de competencia.
No es un tema menor que la educacin se haya convertido en un producto de
consumo, an cuando a travs de esta privatizacin se haya aumentado la
cobertura y el nivel de la educacin, que en trminos generales sigue siendo
muy deficiente.

22 Tironi, Ernesto. Sobre lucro en la educacin. El Mercurio, 2 de julio de 2006. Cuerpo D.
p.13.
23 Keterer, Rodrigo. Educacin: ya se pueden tomar decisiones. La Nacin, 15 de septiembre
de 2006, p.10.

33
3. El Mensaje N 55-355 como propuesta de Ley general de la
Educacin
3.1 El proyecto al debate pblico
Es importante tener en cuenta que el Mensaje que envi la Presidenta de la
Repblica Michelle Bachelet al Congreso el da 9 de abril, es producto no de un
cambio de la manera en que el Estado ha venido concibiendo la educacin,
sino un intento por responder a demandas relativamente claras, planteadas
por el Consejo Asesor de la Presidencia para la Calidad de la Educacin, en el
cual participaron distintos actores de la educacin y del que finalmente se
marginaron los representantes de los estudiantes secundarios. Esto es
importante tenerlo presente, pues la aprobacin o no aprobacin del Proyecto
de Ley no significa la conformidad del conjunto de actores relevantes para el
proceso educativo, an cuando este consejo asesor fue planteado por las
exigencias de quienes se marginaron luego.
El documento plantea modificaciones slo en la educacin bsica y media,
considerando que la educacin superior debe ser reformulada con la
participacin del Consejo Superior de Educacin en formacin. Por lo tanto, en
lo que compete a la educacin superior, se mantienen los principios
establecidos por la LOCE.
El Proyecto de Ley pretende la derogacin de la LOCE y sustituye sus
dispocisiones a fin de replantear los principios, fines, deberes del Estado,
derechos y obligaciones de los actores del proceso educativo y las
dispocisiones generales sobre los tipos, niveles y modalidades del sistema, as
como las normas que fijen el ordenamiento de un currculum nacional flexible,
moderno, democrtico, y orientado a las necesidades del siglo XXI,
planteamiento mucho ms especfico y pretencioso que el contenido, como ya
vimos, en la LOCE.

34
En el mensaje se informa de un segundo Proyecto de Ley que propone la
creacin de una Superintendencia de Educacin que acte como garante de la
calidad de la educacin, complementaria al MINEDUC.
Se plantea en el documento la necesidad de compatibilizar la calidad con la
equidad en la educacin, para lo cul se propone la creacin de un sistema
nacional de evaluacin, tarea correspondiente al MINEDUC, que se har
responsable tambin de contar con instrumentos vlidos y confiables para
dichas evaluaciones.
El nuevo rol del Estado en materia educacional sera asegurar gratuidad desde
el primer nivel de transicin, velar por la prctica de una educacin de calidad
y asegurar la equidad a travs de la discriminacin positiva, es decir
favoreciendo a los sectores ms desposedos del pas para que se integren en
igualdad de condiciones al proceso educativo.
Este proyecto de Ley busca derogar, en sus artculos finales y transitorios, la
LOCE, an cuando no tiene caracterstica de Ley Orgnica. Modifica y
especifica el rol del Estado en la educacin, que, en los trminos presentados,
claramente es una intervencin estatal a la lgica del mercado que estaba
rigiendo la educacin chilena. Por otra parte, se retoma la disposicin histrica
del Estado chileno de incorporar a los agentes de la educacin a fin de tomar
decisiones integradas. Tal es la idea de cambiar el Consejo Superior de
Educacin por un Consejo Nacional de Educacin donde estn representados
los actores de la educacin parvularia, bsica, media y superior.
Ms all de las especificidades del proyecto, existen ciertas caractersticas que
lo hacen especialmente progresista y que generan conflicto para entidades
tradicionales de nuestro pas. En el artculo 28, punto g) se plantea la
necesidad de comprender la diversidad cultural y de gnero, rechazando
prejuicios y prcticas de discriminacin. Como sabemos, el gnero es un
concepto amplio que implica mltiples formas de construccin identitaria. No
discriminacin por gnero significa necesariamente, aunque no lo plantea de
manera textual el documento, la no discriminacin por orientacin sexual.

35
Adems, la gran mayora de los colegios religiosos, muchos de ellos son
particulares subvencionados, plantean formas de educacin que promueven la
diferenciacin de gnero como roles distintos y desiguales en la sociedad, lo
que puede acarrear crticas desde este sector al Proyecto de Ley.
Pero, aquello que ms afecta a los establecimientos religiosos es la
imposibilidad de llevar a cabo, si el proyecto se convierte en Ley,
discriminacin de ingreso. Una discusin permanente al respecto es si los
colegios religiosos tienen mejor rendimiento (y lo tienen) debido a la calidad
de la educacin impartida, los valores cristianos como fundamento de esa
educacin o bien por las normativas de ingreso que plantean exigencias
valricas, entendidas como forma de discriminacin. Para el socilogo, experto
en educacin, Cristian Bellei, Hay algo intrnsecamente violento en el acto de
seleccionar nios, sin embargo, muchas escuelas y liceos lo practican regular y
sistemticamente. () En algunos casos aduciendo razones religiosas se hace
cargar al nio las consecuencias de las creencias de sus padres; en otros el
filtro son los montos de las cuotas de incorporacin y mensualidades, en
donde los nios cargan con las consecuencias directas de la cantidad de
recursos econmicos de sus familias. () Pero, con todo, no son stos los
casos educativamente ms aberrantes, sino cuando los procedimientos de
seleccin se basan en el diagnstico de caractersticas del propio nio.
Muchos colegios aplican pruebas de conocimientos y capacidades para
seleccionar a sus alumnos
24
.
Pero qu es lo que ha resultado ms controversial del Proyecto de Ley
enviado por la Presidenta al Congreso? Sin duda alguna, la siguiente frase:
se propicia la mantencin del sistema mixto actual, permitindose la
incorporacin de sostenedores tanto pblicos como privados, establecindose,
sin embargo, la necesidad que stos ltimos se organicen como personas
jurdicas sin fines de lucro, con giro educacional de carcter exclusivo. ()

24 Bellei, Cristin. En Bellei, Cristin; Prez, Luz Mara. Tensin entre derecho a la educacin y
libertad de enseanza, UNICEF, p. 22. Chile, 2000.

36
Habida consideracin que la educacin es un bien pblico, en caso alguno
puede ser un negocio. Por ello, se resguarda la calidad de la educacin y se
regulan las obligaciones mnimas que deben acreditar los sostenedores () Es
por esta naturaleza social del derecho a la educacin que se entiende como
ajeno a esta actividad la obtencin del lucro. Aqu es donde se evidencian los
mayores cambios respecto a la tutora de los colegios.
Esta situacin queda consagrada en el artculo 44 del proyecto de Ley que
establece que: Sern sostenedores las personas jurdicas de derecho pblico,
tales como Municipalidades y otras entidades creadas por ley, y las
Corporaciones y Fundaciones cuyo objeto social nico sea la educacin. El
sostenedor ser responsable del funcionamiento del establecimiento
educacional.
Se terminara as, con un principio fundamental de la Ley de municipalizacin y
de la LOCE que es ofrecer, dentro de una lgica de mercado, un espacio
intermedio entre la educacin privada y la pblica. Y aunque no se elimina la
figura del sostenedor, lo cierto es que limita la pretensin de lucro de estos,
que es el pilar fundamental de su constitucin. El espacio queda abierto slo a
la participacin de entidades sin fines de lucro, fundaciones, lo que plantea un
serio desafo de cobertura para un nmero importante de establecimientos que
seguramente cerrarn sus puertas.
Beneficia esta medida a los sectores ms desposedos de la sociedad? Esa es
la interrogante que hoy estn tratando de develar los partidos polticos y la
sociedad civil que participan activamente del debate. Para Jos Joaqun
Brunner Ms que preocuparnos de la forma jurdica que adopta un
sostenedor, de lo que debemos preocuparnos es de que existan regulaciones
claras para los sostenedores, y estas debieran incluir al menos 1) la exigencia
de cumplir con los estndares curriculares que ahora Chile va a tener que
dictar, y 2) reglas de transparencia, de rendicin de cuentas, especialmente en
relacin al uso de los recursos que las escuelas reciben del estado,

37
independientemente de si son de gestin pblica o privada.
25
Con una opinin
divergente en algunos aspectos, Juan Garca Huidobro, doctor en ciencias de la
educacin, plantea que Cuando uno tiene una empresa, es eficiente en la
medida en que gana ms plata y desde ese punto de vista como aqu tenemos
un ingreso fijo que es la subvencin, la manera ms fcil de ganar ms plata
es obtenerla de esa subvencin, recortando gastos educativos para maximizar
esa ganancia, entonces ah hay un peligro que se ha visto en algunas
instituciones privada
26
. Esta posicin refleja el peligro de mantener el lucro en
la educacin y revela ciertas prcticas que el CAP ya haba venido evaluando.
La posicin del Instituto Libertad y Desarrollo, ligado a la derecha poltica,
hace hincapi tambin en una situacin legal. La abogada del instituto, Paula
Pinedo, plantea que es objetable constitucionalmente que se pretenda afectar
a los actuales sostenedores, toda vez que ellos tienen garantizado su derecho
de propiedad sobre la inversin que hacen en materia educativa, lo que
comprende el derecho a gozar del mismo, esto es, a obtener los frutos de su
ejercicio. La medida, que lo obliga a adecuarse a lo expuesto dentro de los
prximos cuatro aos, significa privar, sin indemnizacin alguna, de una
facultad que constitucionalmente esta garantizada y respecto la cual nadie
puede, en caso alguno, ser privado
27
. La propia directora del instituto,
Carolina Velasco, afirm el ao pasado que Al final del da importa que los
nios aprendan, no importa como lo hagan () qu importa que alguien que
est a cargo de ese colegio est cobrando por eso, si logra que se imparta una
educacin de calidad
28
. Velasco afirm tambin que el grave problema de la
diferencia entre educacin privada y municipal tiene ms que ver con la
gestin que con los recursos y a su vez la gestin guarda relacin con el
incentivo de participar, lo que queda resguardado por la libertad de
enseanza. De manera ms enftica plantea que no se tiene derecho a la

25 www.educarchile.cl
26 Ibd.
27 Paula Pinedo y el Nuevo Proyecto de Ley General de Educacin, en www.lyd.org
28 En Diario Financiero, 2 de junio de 2006.

38
educacin si no tienes libertad de enseanza. Si un padre no tiene opcin a
elegir colegio, donde est el derecho a elegir educacin de calidad, ambos
derechos estn garantizados constitucionalmente
29
.
Pero la justificacin o no del lucro en la educacin no es una pugna entre el
oficialismo y la derecha poltica. Tambin dentro de la Concertacin existen
posiciones valorativas de la participacin privada en la educacin. De hecho si
estas posiciones no hubiesen existido, y con gran fuerza, en diecisiete aos de
gobierno algo podra haber cambiado respecto a este tema
30
. De hecho, parte
de la intelectualidad oficialista ha sido agente en la mantencin del lucro en la
educacin. Por ejemplo, Eugenio Lahera, director ejecutivo de la Fundacin
Chile 21, plantea que la educacin s puede ser un negocio porque si bien la
responsabilidad estratgica respecto a la igualdad y la calidad de la educacin
corresponde al Estado, la provisin del servicio puede ser perfectamente
privada () hay por lo menos tres cosas por hacer: primero est el
financiamiento, propiamente tal y, en ese sentido, la subvencin tiene que
duplicarse o triplicarse; en segundo lugar, el ministerio debe tener un papel de
apoyo muy importante sobre los colegios que se queden atrasados y tambin
sobre el trabajo de los profesores y lo tercero, es mantener buenos currculos
para el conjunto de la educacin
31
. Tanto en la posicin del Instituto Libertad
y Desarrollo como en la de Chile 21 existe una valoracin de la participacin
de los privados que, sin embargo, como hemos visto en los datos
comparativos a nivel nacional e internacional, no han sido una ayuda real a la
mejora del nivel de educacin en nuestro pas.
Debemos considerar, necesariamente, un tercer planteamiento. Si los alumnos
se retiraron del CAP fue porque consideraban que no era un aporte sustantivo
una modificacin en el sector intermedio de la educacin. La aspiracin del
movimiento era cambiar estructuralmente el sistema educativo haciendo que

29 Ibd.
30 Se insiste que respecto a este tema (el lucro), pues la educacin como proceso de enseanza
s ha tenido cambios importantes durante los gobiernos de la Concertacin.
31 En Diario Financiero, 2 de junio de 2006.

39
el Estado, y no las municipalidades, asumiera el financiamiento de las escuelas
actualmente municipalizadas. Esta perspectiva es interesante por cuanto
plantea una tercera alternativa que en nada se parece al proyecto enviado por
la presidenta, pero que s se asemeja mucho al rol histrico que haba jugado
el Estado chileno hasta la dictadura militar (1973-1990).
3.2 El proyecto y el debate poltico
No cabe duda que el debate es sobre la intervencin del Estado en la
educacin, frente a lo cual existen ms de dos opiniones. La idea de vincular
un rol del Estado fuerte a procesos supuestamente negativos para el pas,
contribuye ms bien a fomentar los puntos de desencuentro. En esa lnea el
diputado de la Unin Demcrata Independiente (UDI), Jos Antonio Kast,
quien es miembro de la comisin de educacin de la Cmara Baja, sostuvo que
el proyecto que sustituye a la LOCE se acerca a los principios de la Escuela
Nacional Unificada (ENU), impulsado por el gobierno de la Unidad Popular
(UP). El diputado plante, que Cuando uno va leyendo el proyecto paso a
paso, uno se da cuenta de que la intencin de este es la absoluta estatizacin
de la educacin y lo que se hecha de menos es la voz que tena antiguamente
la Democracia Cristiana (PDC), en este tipo de temas, donde resguardaba la
libertad de enseanza
32
. El propio presidente de la UDI, Hernn Larran ha
considerado que pensar que la libertad de enseanza es causante de mala
calidad es un retroceso gravsimo en el debate. Los padres tienen el derecho a
elegir la educacin de sus hijos
33
. Frente a un planteamiento de este tipo, se
podra pensar Porqu los padres tienen derecho a elegir la educacin de sus
hijos si la educacin es supuestamente para todos por igual?
A un punto ms alto de ideologizacin del problema de intereses lleg la
portavoz de Renovacin nacional (RN) Lily Prez, quien dijo que cuando

32 Mircoles 11 de marzo de 2007. Sntesis Semanal de Prensa, Biblioteca del Congreso
Nacional.
33 En la Nacin, 8 de diciembre de 2006.

40
tenemos a una presidente y a una ministra que apuntan al lucro, al bolsillo y
no a la calidad, es una reedicin total de temas de lucha de clases en materia
de educacin.
34

La Concertacin, mucho ms heterognea en su composicin de intereses y
aspiraciones, plantea distintas visiones de acuerdo a las lgicas de cada
partido. Sergio Bitar, Presidente del PPD y ex Ministro de Educacin plantea
que debe hacerse una diferenciacin entre el lucro, en el sentido del negocio
que se puede estar realizando, y excedentes, que deben ser invertidos en
educacin. Esto, en claro apoyo al proyecto enviado por la Presidenta, que
considera convertir a los establecimientos particulares subvencionados en
fundaciones.
La ex Ministra de Educacin, Mariana Aylwin plantea que la eliminacin del
lucro es una provocacin innecesaria, pero que de fracasar la propuesta los
estudiantes saldrn nuevamente a la calle. He ah el gran dilema que tiene que
enfrentar el gobierno.
Dedicamos menos espacio al debate poltico sobre la educacin porque se
encuentra enmarcado en ideologas de base, sustentadas por las discusiones
acadmicas pero que no alcanzan a profundizar en los posicionamientos a
favor o en contra del proyecto de Ley. Lo que es interesante del planteamiento
partidista es la heterogeneidad de opiniones mostrada por la Concertacin y el
claro posicionamiento de la Alianza por Chile respecto a la defensa de la
libertad de enseanza y la existencia del lucro en la educacin.






34 Ibd.

41
Conclusiones
Lo primero que debemos tener en cuenta al debatir este proyecto es que, an
cuando su intencin es regular el mbito de la educacin, de ninguna manera
plantea el retorno de las escuelas al control del Estado ni pone fin a la
existencia de los colegios privados. El mbito en que interviene el proyecto de
ley es el de los establecimientos particulares subvencionados, sector
intermedio entre los privados y los municipales que ha sido de la preferencia
de la gran mayora de las familias de escasos recursos desde su existencia.
Por lo tanto no se debe caer en un debate ideologizado que impide ver las
virtudes y problemas del proyecto.
No se est planteando, a travs del proyecto, que el Estado retome el rol
histrico que haba asumido en educacin hasta 1973, sino mas bien se
intenta regular que quienes participen de la educacin lo hagan sin la intencin
de lucrar con ella. Esto es cuestionable porque la calidad y la equidad, que
como vimos son conceptos que deben estar relacionados, no se pueden
asegurar con la eliminacin de un sector que para mucha gente representa un
paso en la mejor calidad para la educacin de sus hijos, sin considerar la
modificacin de la relacin entre el Estado y los establecimientos
municipalizados.
La LOCE plantea un dilema estructural para la educacin en cuanto obliga a
competir con una oferta amplia, que difiere de manera importante en la
calidad, pero que sin embargo tiene una demanda esttica que se mueve
solamente entre los establecimientos municipales y los particulares
subvencionados. Esto, fundamentalmente por las diferencias socioeconmicas
de la sociedad chilena en su conjunto.
Calidad y equidad deben ser entendidas, necesariamente, como parte de
cualquier proceso educativo. Las deficiencias en el modelo actual no pueden,
por lo tanto, ser suplidas con el fin del lucro y la continuacin del rol
subsidiario del Estado. El problema al que se enfrenta el gobierno no es

42
menor, en este sentido, por cuanto no refleja las aspiraciones del movimiento
estudiantil, pero al mismo tiempo plantea el fin del lucro en un mbito que la
derecha poltica busca mantener.
El debate debe tener en consideracin las actitudes y opiniones de la
ciudadana, que en su amplia mayora preferira que el sistema municipal
pasara a manos del MINEDUC. El rol del Estado como administrador no se
encuentra, por lo tanto deslegitimado en la opinin pblica, sino por el
contrario hay una importante valoracin a su capacidad. Seran los intereses
creados en el proyecto educacional los que entramparan entonces propuestas
ms estructurales, como las planteadas por los representantes estudiantiles en
el CAP.
El verdadero debate que debe darse es si la calidad de la educacin est
vinculada a la equidad. Los resultados de Chile en las pruebas de carcter
internacional reflejan que es la estructura sobre la cual se sustenta la
educacin en Chile la causa de los malos resultados. Es decir, que ms que
una relacin en la cul la calidad genera equidad, basada fundamentalmente
en la libertad de enseanza, la realidad muestra una creciente preponderancia
de la equidad como conducto para lograr una calidad administrada desde
todos los niveles con igual eficiencia.










43
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