Fiscalización de Hidrocarburos Liquidos en Colombia - Etapa de Explotación y Producción PDF

Direccin de Estudios Sectoriales
86113-059-05

LA FISCALIZACIN DE HIDROCARBUROS LQUIDOS EN COLOMBIA
ETAPAS DE EXPLOTACIN Y PRODUCCIN

Elaboraron: [Carlos Eduardo Espinosa Velsquez, Aureliano Serna Valencia]
Fecha: [12/12/2012]
Ubicacin final: [scmin102]
Revisin # 1: [Miguel Pinzn Salcedo]
Fecha de la revisin: [14/12/2012]
Revisin # 2: [Carlos Espinosa Velsquez]
Revisin # 3: [Jos Antonio Covo Torres]

TABLA DE CONTENIDO
1 Introduccin ..................................................................................................... 3
2 Marco Conceptual ............................................................................................ 4
3 Marco Legal ..................................................................................................... 7
4 Marco Operativo ............................................................................................ 11
4.1 La fiscalizacin: componente clave en el clculo de las regalas .............. 14
4.2 Fiscalizacin de tanques de almacenamiento en CPF ............................... 16
4.3 Fiscalizacin en cluster de produccin. .................................................... 19
4.4 Fiscalizacin en oleoducto. ...................................................................... 20
4.5 Fiscalizacin en cargaderos de CPF ......................................................... 22
4.6 Fiscalizacin en bateras de produccin ................................................... 23
4.7 Fiscalizacin en puertos de exportacin ................................................... 24


4.8 El sistema de produccin y transporte de hidrocarburos como sistema
cerrado 25
5 Informes Saybolt (2009) ................................................................................. 26
6 Experiencia de Fiscalizacin en Otros Pases .................................................. 28
6.1 Argentina ................................................................................................ 28
6.2 Bolivia .................................................................................................... 29
6.3 Ecuador ................................................................................................... 31
6.4 Guatemala ............................................................................................... 32
6.5 Nicaragua ................................................................................................ 33
6.6 Per......................................................................................................... 34
6.7 Estados Unidos ........................................................................................ 35
7 Anlisis del Sistema de Fiscalizacin de hidrocarburos en Colombia .............. 36
8 Conclusiones .................................................................................................. 39
9 Recomendaciones ........................................................................................... 40


LA FISCALIZACIN DE HIDROCARBUROS LQUIDOS EN ETAPA DE
EXPLOTACIN Y PRODUCCIN EN COLOMBIA

1 INTRODUCCIN
En la normatividad colombiana no exista ninguna definicin de fiscalizacin hasta
la expedicin del Decreto 4923 del 26 de diciembre de 2011, que reglamenta el Sistema
General de Regalas. Sin embargo, el Ministerio de Minas y Energa, a travs de la Divisin
de Fiscalizacin de Hidrocarburos ha ejercido esta funcin, reglamentada por la Ley 1 de
1984, y la ha conservado pese a las mltiples reestructuraciones que ha sufrido esa entidad
en los ltimos aos, con la nica excepcin que la realiza de manera conjunta con Ecopetrol
en los contratos de asociacin de acuerdo con el Decreto 1895 de 1973.
El procedimiento de fiscalizacin es de gran importancia, pues es a travs de este
instrumento que el Estado puede garantizar que los volmenes de hidrocarburos reportados
para comercializacin se ajusten realmente a los volmenes producidos; los cuales son
tomados como base para efectos de calcular la participacin del Estado bien sea como
asociado a travs de Ecopetrol, o para la liquidacin y pago de regalas. Sobre este ltimo
punto, son frecuentes los cuestionamientos de diferentes actores que consideran que el
sistema actual, que se basa en la autoliquidacin de los productores, no ofrece las garantas
necesarias sobre la veracidad y confiabilidad de la informacin.
En este orden de ideas, este documento pretende analizar el procedimiento de
fiscalizacin con miras a definir si realmente el procedimiento actual presenta fallas
estructurales que ameriten un cambio de tal naturaleza, o si es susceptible de acciones de
mejoramiento que aumenten la confiabilidad del mismo, as como si se puede identificar y
determinar la existencia de un Sistema de Fiscalizacin de Hidrocarburos, y dar cuenta de
su eficiencia, o si por lo contrario no existe y su creacin se justifica con base en el anlisis
realizado.
Se pretende realizar un anlisis de las bases normativas y tcnicas en que se
fundamentan los procesos de fiscalizacin en la explotacin de hidrocarburos en Colombia,


y de las utilizadas internacionalmente, con el fin de identificar posibles fuentes de error en
la medicin, registro y reporte, o determinar oportunidades de mejora en el proceso que
adelanta el Ministerio de Minas y Energa.
Con tal fin, en cumplimiento de sus funciones constitucionales y legales, la
Contralora General de la Repblica, a travs de la Contralora Delegada para el Sector
Minas y Energa, desplaz un grupo interdisciplinario de profesionales que visitaron varios
campos petroleros en diferentes regiones del pas: Casanare, Meta, Tolima, Huila y las
instalaciones portuarias para exportacin de crudo ubicadas en Tol y Coveas, y as
establecer las prcticas comunes asociados a la fiscalizacin. . La seleccin de los campos
petroleros se realiz mediante muestreo al azar, y la visita tuvo como objetivo analizar el
proceso de fiscalizacin de produccin de hidrocarburos que realiza el Ministerio de Minas
y Energa. En algunos campos del pas, como complemento a la revisin documental que
sirve de base para el presente estudio.
En la visita de campo se evidenci que la produccin de hidrocarburos de cada pozo es
reportada al Ministerio de Minas y Energa por el respectivo operador, Ecopetrol en
algunos casos o por una compaa multinacional asociada en otros, o incluso, por una
compaa ajena a la asociacin y contratada para este fin. Este reporte es compartido por el
Ministerio de Minas y Energa y Ecopetrol.
2 MARCO CONCEPTUAL
La fiscalizacin de hidrocarburos consiste en velar por la correcta y adecuada
exploracin y explotacin de los yacimientos de hidrocarburos para asegurar que estas
actividades se realicen en forma tcnica y econmica y se asegure la utilizacin y
aprovechamiento de los recursos en forma racional e integral, tomar las medidas tcnicas y
econmicas indispensables para la conservacin de los yacimientos de hidrocarburos de
propiedad nacional o particular, estudiar y aprobar desde el punto de vista tcnico los
planes de explotacin de hidrocarburos, segn la tasa eficiente mxima de explotacin y
criterios de conservacin de yacimientos y quiz la funcin ms importante, y en la que se
centra este estudio, consiste en la medicin de los volmenes de hidrocarburos


efectivamente producidos en un campo petrolero. Esta labor representa ciertos desafos
tcnicos porque no todo lo que se produce en un campo es petrleo, no todo el petrleo se
comercializa y no siempre la produccin corresponde a la actividad de explotacin.
Respecto a este ltimo punto se aclara que para delimitar mejor el tema no se considerarn
en este trabajo las producciones de gas, que tienen otro tipo de fiscalizacin y que siempre
se har referencia a producciones de hidrocarburos lquidos en contratos que se encuentren
en etapa de explotacin
1
, que corresponden al tipo de campos petroleros que se visitaron
para la elaboracin de este estudio.
Como se considera que existe confusin entre pozo y campo y sobre dnde se debe
realizar la fiscalizacin del volumen de produccin, vale la pena aclarar estos conceptos.
Cuando se habla de pozo, se est describiendo el lugar fsico por donde se produce el
hidrocarburo, es decir, hace alusin al sito en que se realiz la perforacin en el subsuelo
con este fin. Un campo, por otra parte, es la proyeccin en superficie del lugar en el
subsuelo en donde se encuentra almacenado el hidrocarburo (yacimiento) y es explotado,
generalmente, mediante un conjunto de pozos perforados para producir el hidrocarburo que
se encuentra en el yacimiento.
La anterior distincin es importante, porque, por ejemplo, en la legislacin sobre
regalas se establece que las mismas se pagan en boca de pozo; sin embargo la verdadera
medicin de lo que produce un pozo se obtiene indirectamente a travs de la produccin
total del campo y la fiscalizacin del crudo se hace, no en los pozos, sino en los tanques de
almacenamiento que debe tener el campo y en los cuales el petrleo ya est libre de
impurezas. Si se hiciera la fiscalizacin en boca de pozo, se obtendra una lectura errnea
por el simple hecho de que el petrleo, recin salido del pozo, contiene agua y otros
contaminantes (BSW
2
) y es por esto que no todos los lquidos producidos son petrleo. Es
importante eliminar o retirar este BSW para poder fiscalizar correctamente y luego vender
el crudo; entonces es en los tanques de almacenamiento, donde se tiene realmente el

1
Es decir, en campos cuya comercialidad ya se ha declarado. Se recomienda realizar este mismo trabajo para
campos en etapa de exploracin, pues muchos de estos tienen produccin de petrleo pero por no estar
declarado como comercial, la legislacin cambia y requiere un anlisis diferente.
2
BSW: Basic Sediment and Water. Sedimentos y Agua. Los sedimentos son restos de roca, arenas, limos ya
arcillas arrastradas por el hidrocarburo que sale del pozo.


petrleo en condiciones de venta y donde se debe realizar la medicin de los volmenes de
petrleo producido.
Por otra parte, cuando se afirma que no todo el petrleo que se produce se comercializa,
es porque se deben tener en cuenta ciertas prdidas que ocurren durante el proceso de
tratamiento del crudo y adems porque tambin las compaas tienen la opcin de alimentar
plantas generadoras con parte del crudo explotado para desarrollar la operacin del campo
y hacer funcionar los equipos, y este crudo si bien es medido, no hace parte del ciclo de
generacin de regalas pues es considerado necesario en las labores propias de la
explotacin y por lo tanto est exento de pagos y es lo que en la industria se denomina
autoconsumos. Por supuesto el descuento de autoconsumos se debe definir dentro de
ciertos lmites establecidos por un anlisis tcnico.
Finalmente, est el tema de calidad de la produccin, la cual tiene que ver con la amplia
gama de petrleos que se pueden producir, en virtud de su densidad y composicin, y las
caractersticas de dicha produccin, que varan de un lugar a otro, o por los mismos
procesos de produccin, que es necesario hacer correcciones que posibiliten estandarizar el
proceso de medicin, que sern explicadas ms adelante.
La fiscalizacin de hidrocarburos est justificada, adems, por el valor de la regala
que corresponde al Estado
3
, valor que depende de 5 factores: volumen de produccin,
porcentaje de regala, porcentaje asignado al Estado, precio base para el clculo de regala y
tasa representativa del mercado.
De estos factores, el porcentaje asignado al Estado y el porcentaje de regala estn
establecidos taxativamente en la Ley; la tasa representativa del mercado, la establece el
Banco de la Repblica; el volumen de produccin es resultado de la fiscalizacin y es
reportado por los productores y consolidado por el Ministerio de Minas y Energa y el
precio base de liquidacin es calculado por el Ministerio de Minas y Energa.
Por todo lo anterior, son la revisin del procedimiento de medicin del volumen de
produccin y el clculo del precio base, los dos factores que revisten mayor complejidad e
importancia a la hora de evaluar el proceso de liquidacin de las regalas petroleras.

3
El nuevo esquema de regalas establece que una parte de la produccin corresponde al ente territorial y otra
alimenta el Sistema General de Regalas.


3 MARCO LEGAL
La funcin de ejercer la fiscalizacin de hidrocarburos se remonta al artculo 33 de
la Ley 1 de 1984, (derogado por el Artculo 68 del Decreto 2119 de 1992
4
) que cre la
Divisin de Fiscalizacin de Hidrocarburos en el Ministerio de Minas y Energa, la cual
tena las siguientes funciones:
a) Ejercer directamente o por intermedio de los inspectores de hidrocarburos,
la fiscalizacin y vigilancia de la industria en sus diferentes ramas a fin de asegurar
el cumplimiento de las obligaciones a su cargo de los exploradores y explotadores;
b) Controlar las ventas de Hidrocarburos para el procesamiento en el pas y
preparar las liquidaciones en moneda extranjera que deban ser autorizadas para el
pago de las compras respectivas de acuerdo con las disposiciones que rigen la
materia;
c) Preparar las liquidaciones de cnones superficiarios, participaciones y
beneficios, impuestos de transporte por oleoductos y gasoductos y comprobar el pago
oportuno de los mismos;
d) Preparar los conceptos referentes a las solicitudes de exencin de derechos
de aduana de los equipos de perforacin, oleoductos, gasoductos y refineras y
supervisar la destinacin de los elementos as importados;
e) Elaborar los proyectos de reglamentos sobre mantenimiento y conservacin
de instalaciones y equipos de los campos de explotacin y velar por su cumplimiento;
f) Llevar el registro de los contratos de servicios inherentes a la exploracin y
explotacin de hidrocarburos y revisar las nminas de las compaas dedicadas a la
industria del petrleo, para los efectos legales respectivos .
Despus de la Ley 1 de 1984, desapareci la funcin de fiscalizacin como actividad
especfica del Ministerio de Minas y Energa, sin embargo, el Decreto 070 de 2001,
contempla las siguientes funciones para la Direccin de Hidrocarburos del Ministerio de
Minas y Energa, que corresponden con actividades de fiscalizacin:

4
El Decreto 2119 de 1992, fue derogado a su vez por el Decreto 1141 de 1999, derogado a su vez por el
Decreto 070 de 2001.


( )
8. Velar por la correcta y adecuada exploracin y explotacin de los
yacimientos de hidrocarburos para asegurar que estas actividades se realicen en
forma tcnica y econmica y se asegure la utilizacin y aprovechamiento de los
recursos en forma racional e integral.
9. Tomar las medidas tcnicas y econmicas indispensables para la
conservacin de los yacimientos de hidrocarburos de propiedad nacional o
particular.
( )
13. Estudiar y aprobar desde el punto de vista tcnico los planes de explotacin
de hidrocarburos, segn la tasa eficiente mxima de explotacin y criterios de
conservacin de yacimientos .
Para el mismo Ministerio, la fiscalizacin se relaciona directamente con la medicin
esttica y dinmica de hidrocarburos
5
. Esta funcin, como ya se mencion, siempre ha
estado en cabeza del Ministerio de Minas y Energa a pesar de las reestructuraciones que ha
tenido la entidad en los ltimos aos. En los casos de los contratos de asociacin, la
vigilancia y control se realiza conjuntamente entre el Ministerio de Minas y Energa
(Decreto 1895 de 1973) y Ecopetrol. En los contratos de concesin, el control y la
vigilancia de la produccin de los pozos que se reporta para la liquidacin de las regalas
recae nica y exclusivamente sobre el Ministerio de Minas y Energa, el cual la realiza a
travs de sus ingenieros de campo.
Para lograr cumplir con las labores de seguimiento y control, el Ministerio de Minas
y Energa cuenta con 11 Zonas en el territorio colombiano as:
Zona 01 - Tib - Catatumbo
Zona 03 - Valle Inferior del Magdalena (VIM)
Zona 04 - Departamento de Arauca
Zona 05 - Departamento de Santander
Zona 07 - Departamento de Casanare

5
MINISTERIO DE MINAS Y ENERGA. Funciones Direccin de Hidrocarburos. Presentacin Contralora
General de la Repblica. Abril 15 de 2010.


Zona 08 - Campos Cusiana, Cupiagua y Florea.
Zona 09 - Departamento del Meta
Zona 10 - Valle Medio del Magdalena (VMM)
Zona 11 - Departamento del Huila
Zona 12 - Departamento del Tolima
Zona 13 - Departamento Putumayo
Los volmenes de produccin de crudo y gas natural de cada campo son reportados
diariamente por los correspondientes ingenieros de zona de cada operador, tanto a la
Direccin General de Hidrocarburos del Ministerio de Minas y Energa (en el cuadro 4 y la
forma 30), como a sus asociados, y casas matrices cuando los hay.
La determinacin del volumen de hidrocarburos producido en cada campo corresponde a
la sumatoria de la produccin de cada uno de los pozos que lo conforman, y es realizada
por cada una de las empresas explotadoras, bajo la vigilancia y control del Ministerio de
Minas y Energa (Decreto 1895 de 1973) y de Ecopetrol, en los casos en que esta empresa
tiene participacin en la produccin.
El Decreto 1895 de 1973, en su artculo 83 estableci que en los primeros 15 das de
cada mes, todos los explotadores de hidrocarburos deben enviar al Ministerio de Minas y
Energa la informacin sobre las operaciones realizadas el mes anterior; entre dicha
informacin se encuentra el formulario No 9-CR y 17, que hace referencia al Informe
Mensual de Produccin de los pozos de petrleo y gas respectivamente. Igualmente, en el
artculo 102, se estableci la presentacin anual del Informe de Ingeniera, el cual contiene
informacin para realizar proyecciones de explotacin y establecer los volmenes aptos de
produccin en cada uno de los casos. En la prctica, el reporte de produccin de cada pozo
se hace en forma diaria al funcionario del Ministerio de Minas y Energa encargado del rea
en donde se localiza el pozo.
En los casos de los contratos de concesin, el control y la vigilancia de la produccin
de los pozos que se reporta para la liquidacin de las regalas recae nica y exclusivamente
sobre el Ministerio de Minas y Energa, el cual la realiza con los mencionados ingenieros
de campo. Con la abolicin de los contratos de concesin para la explotacin de


hidrocarburos en 1974, en los nuevos contratos de asociacin se establecieron controles a la
produccin por parte de Ecopetrol y el Ministerio de Minas y Energa.
A su vez, el Decreto 4923 del 26 de diciembre de 2011, que reglamenta el Sistema
General de Regalas, incluy la siguiente definicin de fiscalizacin:
ARTCULO 13. Fiscalizacin. Se entiende por fiscalizacin el conjunto de
actividades y procedimientos que se llevan a cabo para garantizar el cumplimiento
de las normas y de los contratos de exploracin y explotacin de recursos naturales
no renovables, la determinacin efectiva de los volmenes de produccin y la
aplicacin de las mejores prcticas de exploracin y produccin, teniendo en cuenta
los aspectos tcnicos, operativos y ambientales, como base determinante para la
adecuada determinacin y recaudo de regalas y compensaciones y el
funcionamiento del Sistema General de Regalas
( )
El Gobierno nacional definir los criterios y procedimientos que permitan
desarrollar la exploracin y explotacin de recursos naturales no renovables tcnica,
econmica y ambientalmente eficiente, as como los aspectos tcnicos, tecnolgicos,
operativos y administrativos para ejercer la labor de fiscalizacin. Para la
tercerizacin de la fiscalizacin, conforme lo determine el reglamento, se tendr en
cuenta entre otros, la experiencia en metrologa en el sector de minerales e
hidrocarburos, idoneidad en labores de auditora, interventora tcnica,
administrativa y financiera o revisora fiscal y solvencia econmica.
El porcentaje destinado a la fiscalizacin de la exploracin y explotacin de
los yacimientos, y al conocimiento y cartografa geolgica del subsuelo, ser
administrado en la forma sealada por el Ministerio de Minas y Energa,
directamente, o a travs de las entidades que ste designe.
Pargrafo Primero. La seleccin objetiva de los particulares para desarrollar
la fiscalizacin, deber observar las normas de contratacin pblica, sobre
conflictos de intereses, inhabilidades e incompatibilidades vigentes, no solo frente a
las entidades contratantes sino a las empresas sobre las cuales recaer dicha
fiscalizacin.


Pargrafo Segundo. La DIAN podr celebrar convenios interadministrativos de
cooperacin y asistencia tcnica con las entidades del orden nacional que ejerzan la
labor de fiscalizacin de la exploracin y explotacin de recursos naturales no
renovables.
Pargrafo Tercero. Lo anterior, sin perjuicio de las facultades y fiscalizacin
que ejercen las autoridades ambientales competentes de acuerdo con la normativa
vigente .
4 MARCO OPERATIVO
En Colombia, la produccin de hidrocarburos de cada pozo petrolero es reportada al
Ministerio de Minas y Energa por el respectivo operador, Ecopetrol en algunos casos o una
compaa multinacional asociada en otros, o incluso, una compaa ajena a la asociacin y
contratada para este fin. Este reporte es compartido por el Ministerio de Minas y Energa y
Ecopetrol.
Se puede decir que el proceso de medicin de los hidrocarburos es un proceso
estandarizado en la industria petrolera, pues antes que ser un requisito para el clculo de
regalas o para efectos impositivos, saber cunto hidrocarburo se produjo es el corazn del
negocio petrolero. Es por eso que sin importar qu compaa opere o en dnde se
encuentre, los procedimientos de medicin tienden a ser iguales, adems muchos de estos
(o partes del proceso) se encuentran plasmados en normas tcnicas aceptadas en la
industria, pues la estandarizacin de procedimientos es un requisito para poder acceder a
los mercados.
La operacin normal de un campo y de una facilidad de proceso (CPF)
6
se puede
visualizar en la Error! No se encuentra el origen de la referencia.. Para simplificar, lo
que se requiere en un CPF es eliminar o retirar el agua y otros elementos (BSW) del
petrleo para poderlo comercializar. Existe una gran variedad en el contenido de BSW en el
petrleo de los campos colombianos, pero la tendencia es que ste sea alto; por ejemplo, los

6
CPF: Central Processing Facilities: Central de Procesamiento y Facilidades Instalaciones Centrales de
Proceso Facilidad de Produccin.


pozos del campo Rubiales y los de Quifa producen petrleo con un BSW cercano al 92%,
es decir, de cada 100 barriles de fluido que salen de un pozo individual, en promedio, 92
sern de agua y solo 8 sern de petrleo. Para retirar este BSW y llevarlo a condiciones de
entrega (por norma BSW =0.5%) el petrleo pasa por varios tratamientos as (cada nmero
se corresponde con un proceso de la Error! No se encuentra el origen de la referencia.).
Figura 1. Esquema de Operacin de un campo petrolero.

Fuente: CGR con datos de campo.
(1) Por medio de la presin natural del yacimiento, inyeccin de agua o con mtodos de bombeo en el
fondo del pozo, los fluidos son llevados a la superficie y mediante una tubera llevados a un
Manifold. Un arreglo consistente en varios pozos que se unen a un nico Manifold se le conoce
como Cluster.
(2) El Manifold es un sistema de vlvulas y tubera que permite unir la produccin de varios pozos
cercanos y enviarla por una tubera ms amplia (llamada Troncal) hasta el CPF. El Manifold tambin
permite aislar la produccin de un solo pozo para analizar qu fluidos estn saliendo de ste y
determinar la produccin individual de cada pozo.
(3) Cada Troncal recibe la produccin de varios Clusters que van uniendo su produccin a la ms
cercana a estos. Los Clusters que an no tienen unin con las Troncales se denominan Cluster
Satlite, en estos casos, la produccin se transporta por carro-tanque hasta el CPF.
(4) Si la produccin es alta pueden existir varias CPF. Las troncales terminan en un Manifold de CPF,
que es el mismo sistema descrito en el punto (2), pero de mayor capacidad para poder manejar los
volmenes agregados que llegan. Hasta ac, no ha existido ningn tipo de tratamiento y por lo tanto
se recibe produccin con el BSW original, que para efecto ilustrativo ac se defini en 92%. El
Manifold de CPF es el punto de entrada de los fluidos al sistema de tratamiento.


(5) Del Manifold de CPF se enva la produccin al FWKO
7
que es un tanque donde, por diferencia de
densidades, se separa la mayor cantidad de agua libre posible haciendo chocar la corriente con una
barrera que rompe gran parte de la mezcla de agua y aceite. Del FWKO el petrleo sale con un
menor BSW (en el ejemplo con 36%) y en caso de gas asociado se recupera gran parte de este.
(6) Seguidamente se pasa al Skim Tank, cuya funcin es seguir retirando agua de la produccin. A este
tanque tambin se le denomina de cabeza porque proporciona energa hidrulica para que el petrleo
transite por el resto de las facilidades. De este proceso el BSW disminuye (para el ejemplo entre 12%
y el 18%). El agua que queda en el petrleo est tan dispersa que no funciona el mecanismo de
diferencial de densidades para separarla.
(7) A continuacin, el petrleo pasa por los intercambiadores de calor, cuya funcin es aumentar la
temperatura del crudo (que se ha venido enfriando en el proceso) para aumentar la eficiencia de
separacin en los Tratadores (que pueden ser trmicos, electroestticos o una combinacin de estos).
(8) En los Tratadores ocurre un mecanismo de coalescencia en el cual las gotas de agua que no se
pueden separar por ser muy pequeas, se van uniendo entre si hasta alcanzar un tamao tal que
vuelven a funcionar el mecanismo de diferencial de densidades. El BSW a la salida de los tratadores
llega a ser bastante bajo (entre 1% y 1.4% para el ejemplo).
(9) Finalmente se enva el crudo de los Tratadores a los Tanques de Almacenamiento, donde es retenido
durante un tiempo para permitir que el agua aglomerada en los Tratadores se decante y el crudo
quede finalmente con un BSW de entrega de 0.5% que es el que se exige normalmente en
oleoductos.
(10) Toda el agua que sale de cada uno de los procesos se enva a un sistema de tratamiento de agua; en
dicho tratamiento se lleva a condiciones de reinyeccin o de vertimiento segn sea su destino y
autorizacin. An en esta etapa alcanza a tenerse aceite entre los residuos del tratamiento de agua, as
que este petrleo puede recircularse hasta el Manifold de CPF para que entre nuevamente al sistema
de tratamiento y pueda ser aprovechado.
No todos los campos en Colombia tienen todo este esquema bsico, algunos tienen
facilidades adicionales para el aprovechamiento del gas; otros carecen de algunos procesos
intermedios porque el crudo sale bastante limpio y requiere mnimos tratamientos, pero en
general el esquema presentado es relacionable con todos.
Normalmente hay 3 tanques de almacenamiento por cada CPF, cuyo volumen
depende de la produccin neta del campo. Son varios para tener uno dnde recibir el
petrleo tratado; otro ya lleno con petrleo que est en reposo para permitir que el agua
residual se decante y el tercero que se utiliza para los despachos, bien sea al oleoducto o a
los carro-tanques y es en estos tanques dnde se hace la fiscalizacin.
Con base en la descripcin del proceso de produccin, la revisin normativa y tcnica
y las observaciones directas en las visitas de campo, se pasa ahora a describir los diferentes

7
FWKO: Free Water Knock Out. Rompedor de Agua Libre. El agua libre es aquella no mezclada en emulsin
con petrleo.


puntos en los que se podra hacer la fiscalizacin y a asignar el valor del riesgo de hurto y
evasin en cada uno de los puntos.
4.1 La fiscalizacin: componente clave en el clculo de las regalas
Como se mencionaba anteriormente, la fiscalizacin de hidrocarburos tiene como fin,
entre otros, la determinacin de ciertas variables involucradas en el proceso de liquidacin
de regalas que recibe el Estado por la explotacin de este recurso natural no renovable;
para el caso de este trabajo, las regalas generadas por la explotacin de los hidrocarburos y
el cabotaje de crudos, es realizado por la Direccin General de Hidrocarburos del
Ministerio de Minas y Energa de acuerdo con lo estipulado en el numeral 24 del Artculo
12 del decreto 070 de 2001 y consiste esencialmente, como ya se mencion, en aplicar una
ecuacin que cuenta con 5 factores (ver Figura 2).
A continuacin se presenta una breve descripcin de cuatro de estos parmetros, pues
se considera que sobre la tasa de cambio promedio no se requiere mayor disertacin.
Volumen de Produccin: Es la produccin dada en barriles por da de petrleo y que
corresponde al promedio mensual diario que produce un campo conformado por N cantidad
de pozos, la cual es reportada a la Direccin General de Hidrocarburos del Ministerio de
Minas y Energa, mediante el Formulario 9CR (Decreto 1895/73) o mediante el Informe
Mensual de Produccin. Es este volumen el que se busca determinar mediante la
funcin de fiscalizacin.
Porcentaje de Regalas: La regala en Colombia se establece como un porcentaje del
producto bruto de la produccin de la empresa explotadora del recurso natural, la cual
puede pagarse en especie o en dinero. Este porcentaje es variable, del 20%, o del 5% al
25% o del 8% al 25% segn se liquide con base en la Ley 141, Leyes 508 o 619, o Ley 756
respectivamente.


Figura 2. Variables involucradas con la liquidacin de regalas.

Fuente: Ministerio de Minas y Energa.
Precio Base para la Liquidacin de Regalas: Desde 1989, la regala se calcula
como un porcentaje del producto bruto, pero se estableci un precio base del hidrocarburo
para el pago de regalas, el cual es fijado por el Ministerio de Minas y Energa con una
metodologa que busca establecer un solo precio de referencia con base en el promedio de
precios de realizacin de los diferentes crudos que se producen en el pas, al que se
descuenta, para cada campo, el costo del transporte hasta el punto de realizacin, bien sea
refinera o puerto de exportacin.
Como se observa hasta aqu, el valor de la regala asignada al Estado, o a un ente
territorial, depende de 5 factores de los cuales el porcentaje asignado al ente territorial y el
porcentaje de regala estn establecidos taxativamente en la Ley; la tasa representativa del
mercado la establece el Banco de la Repblica; el volumen de produccin es reportado por
los productores y consolidado por el Ministerio de Minas y Energa y el precio base de
liquidacin es calculado por el Ministerio de Minas y Energa.
El proceso de liquidacin de regalas consiste entonces en verificar el cumplimiento
de los cinco parmetros mencionados, entre los que la revisin al procedimiento de
medicin del volumen de produccin (fiscalizacin) y el clculo del precio son los que
revisten mayor complejidad. El precio, por la complejidad del clculo y el volumen de
produccin por la imposibilidad de los entes territoriales o del Ministerio de Minas y
Energa para verificar en tiempo real y de manera presencial la produccin reportada.


Sobre este ltimo parmetro se centrar este trabajo pues como ya se mencion, los
dems parmetros pueden ser verificados con un cotejo rpido de la disposicin legal y del
reporte producido por el Ministerio de Minas y Energa a cada ente territorial. El precio de
liquidacin por su naturaleza, se sale del alcance de este informe.
La revisin y anlisis realizado por la Contralora a la fiscalizacin de produccin de
hidrocarburos, en cada uno de los campos visitados, se realiz sobre seis puntos
considerados claves en el proceso: i) Tanques de Almacenamiento en CPF; ii) Cluster de
produccin; iii) Oleoductos; iv) Cargaderos de CPF; v) Bateras de produccin; vi) Puertos
de exportacin, tal y cmo se detalla a continuacin.
4.2 Fiscalizacin de tanques de almacenamiento en CPF
La produccin de hidrocarburos se mide, en la mayora de los campos, de forma
esttica, es decir, calculando el volumen de hidrocarburo almacenado en tanques especiales
de fiscalizacin, antes de ser enviado fuera de la facilidad de produccin, bien sea por
oleoducto o en carro-tanque. Esta produccin debe ser medida y reportada diariamente, y
siempre, antes de realizar cualquier movimiento de fluido. El hidrocarburo no slo es
medido sino que tambin debe ser caracterizado sobre su contenido de agua en disolucin,
su temperatura y su gravedad API.
En cada facilidad de produccin se dispone de un laboratorio en el cual reposan los
instrumentos necesarios para realizar las medidas mencionadas e instrumentos de
calibracin para los equipos de laboratorio. Durante la visita realizada a los campos
seleccionados, se pudo verificar que en la totalidad de ellos se cuenta con los instrumentos
de medicin mencionados, y que los equipos cuentan con los certificados de calibracin
vigentes. Slo en un caso se encontr que el certificado de calibracin venca el mismo da
de la visita.
Del proceso visto en la Figura 1 anteriormente descrito, debe quedar claro que no es
conveniente hacer la fiscalizacin del crudo ni a la salida de los pozos, ni en el Manifold ni
en las etapas de tratamiento de crudo por cuanto en todo este sistema el contenido de agua
distorsiona la medicin del volumen de crudo que se est produciendo realmente en el


campo. El dato ms eficaz ser el determinado en los tanques de almacenamiento, donde el
BSW es de 0.5%, valor que se considera dentro de especificaciones.
El proceso de fiscalizacin de produccin, como tal, consiste en medir la produccin
diaria neta de petrleo del campo, tal y como se describe en la Figura 3. Esta medicin se
realiza en cada Tanque de Almacenamiento y permite calcular el volumen de produccin
que lleg al respectivo CPF. Esta operacin se hace normalmente a las 12 de la noche todos
los das, hora en la cual se para la actividad en todas las facilidades para garantizar una
lectura sin distorsiones.
Para la medicin en tanque de almacenamiento (conocida como medicin esttica) se
verifica que las cintas de medicin que utiliza el personal encargado estn relacionadas con
sus nmeros de serie respectivos y que tambin el termmetro PET tenga su calibracin al
da; estos aspectos se verifican en la hoja de vida de cada instrumento, la cual debe
permanecer en el CPF.
Este procedimiento especfico fue revisado por la comisin de la Contralora General de
la Repblica, en donde se verific el procedimiento de toma de los datos de campo, como
temperatura, y altura del nivel de crudo en el tanque, con el que se calcula el volumen que
contiene este
8
.
Igualmente, se revisaron las tablas de aforo del tanque, comprobando su calibracin y
que sta estuviera vigente, as como las hojas de vida de los instrumentos de medicin para
constatar que estuvieran en condiciones ptimas para la medicin. Se comprob tambin
que las Tablas impresas de Aforo fueran las mismas que usa el programa Excel para los
clculos correspondientes, y que el dato de la libreta fuera el mismo en la hoja de Excel,
para lo cual se cruz con el dato del ingeniero de la operadora y con el dato de Telemetra,
constatndose, durante las visitas, que siempre fuese el mismo.

8
Esto se hace con un clculo que relaciona la altura con el volumen, tal altura debe estar tambin calibrada en
unas tablas que hay para el tanque especfico y que se conocen como Tablas de Aforo.


Figura 3. Mapa de Proceso del dato de produccin.

Tambin se asisti a la conciliacin que hace el personal de interventora con el
personal de la operadora, la cual consiste en la comunicacin de los resultados que arroja el
programa Excel correspondientes a los volmenes fiscalizados. Cuando no existen
diferencias, se aprueba el dato como real y cierto y se hace un Acta Oficial de
Fiscalizacin, firmada tanto por el Ingeniero de Produccin de la operadora como por el
Inspector de Hidrocarburos de la interventora
9
en la cual consta los volmenes en cada
tanque, tanto los observados como los corregidos a condiciones estndar.
Este dato se consigna en el Acta de Fiscalizacin, y es el reporte que se pasa finalmente
a los interesados como Ministerio de Minas, Ecopetrol o la misma operadora. El dato
generado en el acto de fiscalizacin se registra en el Reporte de Produccin. Este Reporte
de Produccin se encarga adems, de contabilizar el crudo que se despacha a Oleoductos
(de acuerdo al reporte que se genera all); del despachado a carro-tanques (si los hay); del
entregado para consumo interno o autoconsumo (trmicas, calderas, etc.). Tambin

9
Ver: Artculo 13 del Decreto 4923 del 26 de diciembre de 2011 en el segundo captulo Marco Legal.


establece el clculo de la parte que le corresponde a Ecopetrol y a la operadora como
socios, y naturalmente como base para el clculo de la regala generada (en Barriles)
10
.
Segn el anlisis del proceso de medicin de hidrocarburos en campo, se establece que
el Riesgo
11
de hurto es BAJO porque no se puede sacar crudo de cualquier parte sino de
ciertos puntos diseados por ingeniera (lo que disminuye la probabilidad de hurto), y en
cantidades muy pequeas pues son mecanismos diseados para muestreo (lo que disminuye
la severidad del hurto). A los tanques de almacenamiento no pueden acercarse vehculos sin
ser notados y sus vlvulas de entrega normalmente estn conectadas o a un oleoducto o a un
Cargadero. Como la fiscalizacin, o sea la medicin del volumen, se hace directamente en
estos tanques, se considera que es probable que all se puedan cometer errores u omisiones
en la medicin, sin embargo, el sistema de doble chequeo aunado a que hay controles en
transferencias de custodia hacen que el Riesgo de Evasin sea BAJO.
4.3 Fiscalizacin en cluster de produccin.
En un cluster de produccin no se hace fiscalizacin como tal; en este punto de la
instalacin se realizan pruebas a diario (o segn convenga) en las que se toman muestras de
crudo para analizar el BSW de cada pozo y as determinar el BSW total del campo, esto con
el fin de permitir a los ingenieros de optimizacin calcular diferentes variables que
intervienen en el proceso de separacin del crudo de las dems sustancias que lo
acompaan, como la cantidad de qumicos a utilizar en el mismo, y que tienen como
objetivo aumentar la eficiencia de la operacin del campo.
Las muestras que se toman se llevan al Laboratorio de Crudos ms cercano y de all,
las planillas generadas con los datos de inters (BSW, API
12
, Karl Fischer
13
etc.) se

10
En resumen: durante las visitas de la Contralora se verific que los elementos de medicin estuvieran
correctamente calibrados de acuerdo a los estndares de la industria, principalmente la cinta de medicin, la
cinta patrn y el termmetro electrnico (PET) oficiales. Se detecta como debilidad que el interventor es
pagado por la operadora, lo que en cierta forma le quita su total independencia en la toma del dato. Este
debera ser pagado por el Ministerio de Minas o la ANH, que son los ms interesados en conocer, de manera
independiente, la produccin fiscalizada.
11
Riesgo entendido como una funcin tanto de la probabilidad de que ocurra el hecho como de su severidad
(en trminos econmicos en este caso).
12
La medida de Grados API es una medida de cunto pesa un producto de petrleo en relacin al agua. Si el
producto de petrleo es ms liviano que el agua y flota sobre el agua, su grado API es mayor de 10. Los


alimentan en otra base de datos que eventualmente ser compilada tambin por Produccin
en su Reporte Diario.
En el departamento de ingeniera de optimizacin o quin haga sus veces en la
compaa operadora, se toma el dato de fiscalizacin de tanques y se recalcula y asigna
cunto est produciendo cada pozo individualmente, pues previamente con las pruebas de
pozos se tena el BSW individual y con la rata promedio de flujo de cada uno se estima por
prueba de pozo en el Manifold, o sea es un proceso que se hace en sentido inverso al flujo
de produccin.
El Riesgo de Hurto es BAJO, pues aunque el crudo en cluster puede estar lejos de la
vigilancia de la operadora (situacin que aumenta probabilidad de Hurto), las vlvulas
disponibles son muy reducidas para permitir extraer una cantidad significativa de crudo;
adems de que en este punto de la CPF, el crudo an no ha sido tratado, lo que constituye
un problema para cualquier ilegal (baja severidad en Hurto). El Riesgo de Evasin es
BAJO, porque la produccin hasta este punto es bruta, las pruebas de pozo dan cuenta de la
produccin promedio y el pago de Regalas en boca de pozo se har por clculo y no por
medicin constante en el pozo. Sin embargo, se detecta que si el pozo posee un bajo BSW,
es decir si se trata de un crudo relativamente limpio, aumentan el Riesgo de Hurto y
Evasin a un nivel MEDIO.
4.4 Fiscalizacin en oleoducto.
El transporte de crudo a travs de oleoductos constituye un negocio independiente de
los contratos petroleros de explotacin y por lo tanto tienen sus propios equipos y agentes
de fiscalizacin. El crudo producido que viene desde un CPF llega por oleoducto a una
unidad LACT
14
la cual mide el crudo despachado por la Operadora al Oleoducto y es esta

productos de petrleo que tienen un grado API menor que 10 son ms pesados que el agua y se asientan en el
fondo. Cuantos ms grados API tenga un petrleo, menos refinacin se requiere para obtener de l los
productos ms costosos que son los llamados blancos, entre ellos la gasolina. Por eso los petrleos con
mayor API son considerados los de mejor calidad.
13
La valoracin Karl Fischer es un mtodo de determinacin de la humedad.
14
LACT: Lease Automatic Custody Transfer: Transferencia Automtica de la Custodia del Crudo. Unidad
de medida especializada, en donde se determina el volumen de hidrocarburo con base en su caudal y calidad
del crudo.


unidad la que se considera como medida oficial para el negocio de transferencia de custodia
(es decir, cuando el crudo cambia de manos). Su medicin no debe diferir de la hecha en la
fiscalizacin esttica en los tanques del campo (excepto por el margen de error esperado
que obedece a estndares internacionales). Por estar el crudo en movimiento a travs de la
unidad LACT, se conoce a esta medicin como Dinmica.
Existen dos tipos de medidores para medir caudal, los cuales dependen del tipo de
caudal que se tenga, medidores volumtricos y msicos, los cuales por su costo reducen la
aplicacin de esta forma de medicin a sistemas con altos caudales. Este tipo de medicin
se utiliza principalmente cuando se realiza movimiento de producto, como por ejemplo, de
tanques al oleoducto y viceversa o en la entrada a puerto de embarque o de salida a buques
tanques.
Igual que en los tanques de almacenamiento, a las 12 de la noche se genera un tiquete
o reporte de la unidad LACT, que informa a las partes interesadas la produccin que se
transport por dicho Oleoducto y que se incorpora en el Reporte Diario de Produccin
15
.
Una vez recibido el Crudo en Oleoducto, este pasa algunas veces a ser mezclado con
diluyente para llevarlo a las condiciones ms ideales de bombeo posible, y posteriormente
se almacena en tanques a la espera de ser transportado por la lnea hasta la siguiente
estacin de bombeo, la cual tambin dispone de una unidad LACT donde se comprueba que
el volumen de producto que se enva por un extremo es lo que llega al otro. Antes de la
unidad LACT, la custodia del crudo es responsabilidad de la operadora; despus de la
unidad LACT se transfiere la custodia del crudo y por ste responde la compaa
responsable del oleoducto.
Debe anotarse que la operadora enva crudo ya fiscalizado a los oleoductos (lo que
significa que ya ha pagado regalas), por lo que a partir de este punto la fiscalizacin que se
efecte no debe afectar este pago, pues ya se conoce la trayectoria y destinos del crudo y
por ende se est en capacidad de evaluar el dato del precio de liquidacin. En esta etapa el
Riesgo de Hurto se considera MEDIO pues se maneja petrleo y no derivados. El crudo a

15
El seguimiento efectuado, por la comisin de la Contralora General, al dato de transporte en Unidades
LACT efectivamente muestra que se carga al Reporte Diario de Produccin, lo que genera la redundancia en
el sistema de fiscalizacin y da mayor confianza a las mediciones en campo.


diferencia de los derivados no tiene salida fcil al mercado ilegal. La Severidad del Hurto
en oleoducto es considerada MEDIA; el Riesgo de Evasin BAJO pues siempre se
transporta crudo que ya ha pagado regalas (baja la Severidad de la Evasin y la
Probabilidad por ser un sistema mejor controlado).
4.5 Fiscalizacin en cargaderos de CPF
No todo el petrleo producido en CPF se bombea a un oleoducto, pues pueden existir
restricciones de transporte por la capacidad del mismo o porque los volmenes producidos
no justifican una nueva conexin; es por esto que parte de la produccin del pas se enva
por carro-tanque a diversos destinos (a estaciones de bombeo de oleoducto, a refineras, a
compradores o a puertos).
El lugar donde se llenan los carro-tanques con crudo se conoce como Cargadero, pues
se necesitan adecuaciones especializadas para el llenado, que se hace por la parte superior
del carro-tanque. Los carro-tanques deben llegar siempre al Cargadero con orden de carga
donde conste: matrcula, conductor y destino. Se pesan, si es posible, antes y despus del
cargue de crudo y dicha diferencia es registrada en bscula; tal diferencia debe
corresponder con el peso del petrleo cargado; el cual tambin es medido durante el cargue
(doble chequeo). El llenado y sellado de los carro-tanques es efectuado por personal de
interventora, en ningn momento el conductor debe poder acceder al proceso.
Una vez se realiza la carga, se sellan las vlvulas de alimentacin del carro-tanque para
que se garantice que el producto llegue completo a su destino. Cada sello tiene su propio
nmero de serie y se relaciona en las planillas de control que pueden ser verificadas en el
destino. Una copia es para el control que hace Ministerio de Minas y Energa.
Las bsculas tambin generan un reporte que va al interventor o a la operadora quin
hace el clculo de las entregas de crudo a carro-tanques y esta informacin, cuando se
oficializa, tambin pasa al Reporte Diario de Produccin.
Cabe sealar que el transporte de hidrocarburos por carro-tanque est controlado para
evitar el hurto de hidrocarburos y los camiones deben portar una gua de control que los


autoriza a desplazarse por corredores muy especficos y con un control estricto, e incluso,
un seguimiento por GPS
16
.
Los carro-tanques y el oleoducto se convierten tambin en una herramienta para la
verificacin de los volmenes de produccin, pues el balance del volumen medido en el
tanque de fiscalizacin en un periodo dado, debe coincidir con el volumen reportado en el
carro-tanque, o el reportado en el oleoducto donde suele hacerse una medicin dinmica,
con base en estaciones LACT, una vez el crudo haya sido sacado del campo.
Es importante ahondar sobre este aspecto pues el transporte del crudo es realizado por
un tercero
17
que debe verificar exactamente el volumen y la calidad de producto que recibe,
en virtud a que debe responder por la entrega de ese mismo volumen y calidad a alguno de
los destinatarios finales del crudo, esto es, otro transportador, una refinera o el puerto de
exportacin.
Debe anotarse que los carro-tanques se cargan siempre desde un tanque de
almacenamiento que est despachando, por lo tanto, es crudo que ya fue fiscalizado para
efectos de regalas. El riesgo de Hurto es BAJO si estn localizados dentro del CPF (por
menor Probabilidad de Hurto y menor Severidad dado el tamao de los carro-tanques) y el
Riesgo de Evasin es MEDIO porque sera el mtodo ideal para eludir los controles de
Oleoducto aunque no los de seguimiento; por eso es importante comprobar que la lnea de
cargue venga siempre desde tanques de almacenamiento con producto ya fiscalizado.
4.6 Fiscalizacin en bateras de produccin
A las bateras de produccin llega la produccin de pozos individuales o cluster satlite.
Simplemente son tanques estratgicamente localizados (normalmente al lado del pozo o
cerca de varios) que reciben crudo para, una vez llenos, poder despacharlo econmicamente
a un CPF va carro-tanque. Si bien ac se hace una fiscalizacin de esos tanques, estos estn
llenos de produccin bruta (BSW original) y su funcin consiste en pasar los fluidos de
produccin al Manifold del CPF para tratar dicho crudo.

16
Sistema de posicionamiento global satelital.
17
Aunque algunas veces en ste tiene participacin el operador del campo.


A menos que la produccin bruta del pozo sea de alta calidad (BSW bajo), la mayor
parte de lo almacenado ser agua y por lo tanto son puntos con riesgo de Hurto MEDIO
pues no tienen los controles que si hay en un CPF (aumenta la probabilidad pero la
severidad sigue siendo BAJ A); sin embargo como se explic, normalmente ac no hay
producto econmicamente aprovechable pues requiere tratamiento para eliminar el agua. El
riesgo de Evasin de regalas es MEDIO-BAJO por las mismas razones sobre Hurto.
4.7 Fiscalizacin en puertos de exportacin
En el puerto de exportacin, se hace una medicin y caracterizacin cuidadosa del
crudo que se recibe, pues de igual manera como en los casos anteriores, el operador del
puerto debe garantizar la entrega al buque de la cantidad y calidad de crudo recibido. Para
verificar esta situacin se visitaron los tres terminales de crudo en el sector de Tol
Coveas, esto es, el terminal de Ecopetrol, el del Oleoducto Colombia y el del Oleoducto
de Ocensa S.A. Es importante mencionar que en estos tres terminales Ecopetrol tiene
participacin accionaria, siendo un garante ms de la produccin de hidrocarburos del pas.
El manejo de hidrocarburos en el puerto de exportacin est sumamente controlado. El
operador del terminal es un tercero cuya funcin es recibir de alguna compaa petrolera un
volumen determinado de crudo con una especificacin conocida y entregarlo a un buque
tanquero en puerto, con las mismas especificaciones, segn una programacin previamente
definida. El operador no tiene participacin o derecho de propiedad alguna sobre el crudo
que almacena y embarca. Cada embarque es medido y caracterizado tres veces, una en los
tanques del terminal, de manera esttica, otra, por medio de una unidad LACT, durante el
embarque y, finalmente, otra en el buque cargado. Dos de estas mediciones son realizadas
por el operador (vendedor) y el buque (comprador) y son de verificacin. La otra es
realizada por una firma externa certificada internacionalmente y es la que se toma como
definitiva para efectos del pago del hidrocarburo despachado.
En la actualidad todo el sistema de despacho est automatizado lo que disminuye el
riesgo de manipulacin de la informacin. Todos los equipos estn calibrados y
certificados. Es importante mencionar que debido a que Ecopetrol S.A. es una empresa


inscrita en la bolsa de valores de Nueva York, los controles a los procesos de medicin son
muy estrictos y la empresa se cuida de cumplir con todos los estndares internacionales en
sus procesos de operacin.
Los Riesgos de Hurto y Evasin se consideran BAJOS porque es el ltimo tramo del
sistema y la redundancia de controles aguas arriba del proceso ya han contribuido a
disminuir la probabilidad de Hurto y Evasin. La severidad de ambos en este punto se
considera de todas formas MEDIO.
4.8 El sistema de produccin y transporte de hidrocarburos como sistema cerrado
No se puede perder de vista que las caractersticas especiales del sector hidrocarburos
hacen que su sistema de produccin y de transporte sea un sistema cerrado, donde los
diferentes campos productores alimentan, va oleoducto o carro-tanque, centros de acopio
que se conectan a los principales oleoductos del pas y desde ellos a las refineras y a los
puertos de exportacin. Cada uno de los componentes es administrado u operado por un
agente diferente, lo que crea, a lo largo de la cadena, controles indirectos (checks and
balances) donde cada agente de la cadena tiene la facultad de limitar el poder de los otros
agentes por tener objetivos contrapuestos que pueden ser utilizados por el ente fiscalizador
para verificar la veracidad de la informacin.
En sntesis, en este sistema cerrado se conoce la produccin con base en el reporte de
los operadores, y se conoce el destino del producto bien sea refineras, compradores
nacionales o puertos de exportacin, por lo que con un balance volumtrico puede el
Ministerio de Minas y Energa determinar, en cualquier momento, si existen prdidas en el
sistema, e incluso determinar dnde ocurren, si se presentan.
Uno de las caractersticas del sistema que genera ms dudas para terceros no
informados es que la produccin es reportada por el mismo productor y que este valor no
sea verificado todas las veces por el Ministerio de Minas y Energa. Al respecto deben
hacerse claridad en dos aspectos. La primera es que los pozos de produccin tienen un
comportamiento estable y predecible, y cualquier variacin en la produccin esperada de un
pozo debe ser reportada y sustentada ante el Ministerio de Minas y Energa, por lo que el


Estado puede tener, en todo momento, un estimativo de produccin de cualquier campo en
condiciones normales. El segundo, es que la comercializacin de crudo est muy controlada
y en toda la cadena participa Ecopetrol, lo que hace difcil la comercializacin de crudo
hurtado, salvo para actividades ilegales, como la produccin de estupefacientes, la cual se
realiza en zonas determinadas y generalmente con crudo hurtado de los oleoductos, el cual
ya est fiscalizado, lo que no afecta el pago de regalas, aunque la actividad ilcita
representa otros daos (principalmente ambientales) que no son objeto de este informa.
Extraa a la CGR que el Ministerio de Minas y Energa no realice y publique el
mencionado balance que disminuira las perspicacias sobre la posible subestimacin de la
produccin de crudo, como una forma de evadir el pago de las regalas. Tampoco se
evidenci que los funcionarios del Ministerio de Minas y Energa crucen los reportes que
les envan (quines?!!los productores) con los que envan las compaas a los
transportadores, desperdiciando una fuente de verificacin y fiscalizacin de la produccin.
Como corolario a esta parte del trabajo se considera muy difcil que se puedan
realizar reportes de produccin
18
inferiores a los reales para evadir el pago de
regalas, debido a los controles internos del sistema de produccin y transporte; sin
embargo es deseable que el Ministerio de Minas y Energa adopte medidas para cruzar los
reportes y mantener un balance volumtrico actualizado y sistematizado que le permita
percatarse sobre si no hay prdidas o inconsistencias en los volmenes de hidrocarburos
fiscalizados.
5 INFORME SAYBOLT (2009)
Sobre la efectividad de los mtodos de fiscalizacin, la Agencia Nacional de
Hidrocarburos contrat con la firma de auditora externa Saybolt de Colombia Ltda. la
realizacin de auditoras a los sistemas de medicin y fiscalizacin de los Contratos de
Exploracin y Produccin durante la vigencia 2009, en donde se encontraron una serie de
irregularidades en los sistemas de medicin y fiscalizacin de los campos.

18
Se recalca ac que se est hablando de produccin de hidrocarburos en reas declaradas comerciales, el
anlisis de la fiscalizacin en Contratos de Exploracin puede variar.


De acuerdo al informe presentado por Saybolt se encontr que no todo el personal
involucrado en los sistemas de medicin era conocedor de los lineamientos y polticas para
la gestin de los sistemas de medicin. Tambin encontr que las normas internacionales
no se mantenan en las instalaciones, que no exista usualmente un lder de medicin, bajo
compromiso del personal encargado de la gestin de los sistemas de medicin, bajos
niveles de entrenamiento y capacitacin del personal, no hay una alta prioridad para el
mantenimiento de los sistemas de transferencia de custodia, vencimiento de las fechas de
calibracin, cumplimiento parcial de requisitos de los sistemas de medicin dinmicos,
cumplimiento parcial de regulaciones gubernamentales en cuanto a medicin de BSW y
que no hay seguimientos permanentes a los balances de planta y de lneas, entre otros
hallazgos.
Debe anotarse que si bien la muestra seleccionada por Saybolt fue aleatoria, al revisar
los campos petroleros seleccionados es evidente que no se hizo de manera aleatoria -
estratificada dando como resultado que no se tiene en realidad una visin completa de la
situacin. Los campos grandes y medianos (respecto a niveles de produccin) estn poco
representados y son estos los que deberan tener prioridad en la inspeccin de los sistemas
de medicin pues es donde los errores que se cometan son mucho ms significativos en
trminos tanto de produccin petrolera como de regalas.
La Contralora no evalu en ningn momento a todo el personal involucrado en la
medicin, solamente al que reporta oficialmente los datos de produccin pues el objetivo
propuesto es el control y trazabilidad del dato de produccin as como su confiabilidad en
el dato de Regalas. Todas estas falencias pueden en cierto grado afectar dicho dato, pero
no son fuente de alto riesgo en la fiscalizacin; a pesar de esto, un efecto acumulado de
errores si puede generar una discrepancia notable entre volmenes producidos y los
efectivamente reportados, por lo que un seguimiento cercano a la resolucin de los
problemas encontrados por Saybolt debe ser parte de las auditoras de la Contralora
General relacionadas con fiscalizacin.


6 EXPERIENCIA DE FISCALIZACIN EN OTROS PASES
El debate sobre la efectividad de los mtodos de fiscalizacin de hidrocarburos no es
exclusivo de nuestro pas, en la mayora de pases latinoamericanos se est discutiendo
intensamente sobre el problema de la informacin de produccin de hidrocarburos.
6.1 Argentina
En Argentina, por ejemplo, el 6 de julio de 2010 en la pgina Web del Instituto
Argentino de la Energa "General Mosconi" public un artculo titulado: Reordenar y
redefenir nuestro sector petrolero: la ley de hidrocarburos debe ser nica. Es pertinente
aclarar que Argentina es un estado Federal y lo que se debata en ese momento era la
conveniencia de que cada provincia tuviera su propia ley de hidrocarburos o si era mejor,
como lo considera el autor, una ley de cobertura nacional.
De acuerdo con el Artculo 1 de la Ley N 26.197, los yacimientos de hidrocarburos
lquidos y gaseosos pertenecen al Estado Nacional o a las provincias, segn el mbito
territorial en que se encuentren.
La Ley N 17.319 en el Artculo 75 faculta a la Secretaria de Energa del Ministerio de
Planificacin Federal, Inversin Pblica y Servicios, a adoptar los mecanismos de control y
fiscalizacin necesarios a fin de asegurar la observancia de las normas legales y
reglamentarias correspondientes.
El Artculo 69 literal a) de la misma ley establece que es una obligacin de los
concesionarios de explotacin de hidrocarburos, la utilizacin de las tcnicas ms
modernas, racionales y eficientes, tendientes a optimizar la explotacin de los yacimientos
de hidrocarburos que estn a su cargo.
El Artculo 70, que la informacin relativa a la produccin de hidrocarburos en todos
los yacimientos del pas, debe realizarse en forma segura y eficiente.
La misma Ley y la Ley 26.197 establecen que las empresas concesionarias deben
adoptar todos aquellos mecanismos que permitan asegurar la calidad y precisin de la
informacin relativa a los hidrocarburos que producen.


Con base en la normatividad mencionada se expidi la Resolucin 318/10-SE del
22/4/2010 de cuya normatividad se puede ver que la preocupacin por la fiscalizacin en
Argentina los ha llevado a establecer puntos especficos de medicin en diferentes nodos
del sistema para poder hacer el balance volumtrico de manera ms estandarizada.
6.2 Bolivia
En Bolivia, el 23 de junio de 2009, la pgina Web Reporte Energa public un
artculo titulado: Prefecturas se las ingenian para fiscalizar, ante falta de transparencia
en YPFB, en el que se menciona que:
Con el fin de cumplir con su funcin y ante la escasa y retrasada informacin que
brinda Yacimientos Petrolferos Fiscales Bolivianos (YPFB), las prefecturas de los departamentos
productores de hidrocarburos, alistan un sistema propio de fiscalizacin que comprende, la medicin
in situ de la produccin y clculo de regalas, participaciones, IDH
19
y otros, tomando en cuenta la
comercializacin que reportan las empresas del sector y el precio que determina el Ministerio de
Hidrocarburos y Energa (MHE) .
Y agregan que las prefecturas
20
preparan un proyecto para asumir la funcin de
medicin de la produccin de hidrocarburos con miras a determinar el monto de regalas
que les corresponde:
la funcin fiscalizadora que deben ejercer de acuerdo a norma las prefecturas queda nula,
por lo que el Gobierno y YPFB llegan a ser juez y parte, puesto que reciben la produccin de las
empresas privadas y pagan las regalas e IDH a los departamentos productores sin que exista una
supervisin de los informes, aseguran los asesores y secretarios de energa de las prefecturas de
Cochabamba, Tarija, Santa Cruz y Chuquisaca, que se reunieron el 10 de junio pasado en el marco de
un seminario organizado por la Fundacin IDEA Internacional en la capital oriental.
El proyecto de las prefecturas consiste en reestructurar su planta administrativa contratando
profesionales para que realicen una medicin, mediante muestreo, recogido cada mes desde las
mismas plantas de produccin de las empresas, contrastndolas con las facturas de comercializacin
interna y externa de los hidrocarburos, que a su vez, tomaran como referencia el precio de los
hidrocarburos que emite el MHE.
Para hacer efectivo este sistema de fiscalizacin, los departamentos productores de
hidrocarburos planean - y en algunos casos ya tienen convenios con las empresas privadas que

19
Impuesto Directo a los hidrocarburos. Nota de los autores.
20
Divisiones administrativas regionales.


operan los campos petroleros y gasferos, para coordinar la presencia de su personal tcnico y
adems recibir otros datos con el objetivo de tener un dato de referencia para contrastar con el
informe oficial que recibirn de la estatal petrolera y del MHE .
El Artculo 18 de la Ley de Hidrocarburos N 3058, seala que YPFB constituir,
organizar, instalar y operar el Centro Nacional de Medicin y Control de Produccin y
Transporte de Hidrocarburos, CNMCH, adems, que el CNMCH controlar los volmenes
y composicin de hidrocarburos producidos, a travs de sistemas de medicin del tipo
SCADA u otro similar:
El Decreto Supremo N 28224, que regula la Ley 3058, tiene por objeto asignar
responsabilidades especficas a las instituciones del Estado, en el proceso de fiscalizacin
de la produccin, transporte, refinacin y comercializacin de los hidrocarburos, y crea el
Centro Nacional de Medicin y Control de Produccin y Transporte para lograr dicho
objetivo.
Adems, autoriza al Ministerio de Hacienda, asignar los recursos necesarios para
que la Contralora General de la Repblica, en ejercicio de sus atribuciones, proceda a
realizar auditoras especiales en las reas financiera, operativa, jurdica y tcnica a las
empresas petroleras emergentes de la capitalizacin, contratos de Riesgo Compartido y
privatizacin (artculo 2).
Finalmente, en el artculo 5 (fiscalizacin de produccin) se instruye a Yacimientos
Petrolferos Fiscales Bolivianos, para que ejecute y optimice los procesos de fiscalizacin
de la produccin de hidrocarburos, considerando los factores de volumen y calidad .
El proceso de fiscalizacin de hidrocarburos en Bolivia es realizado directamente por
la petrolera Estatal, YPFB, a travs del CNMCH, a travs de un Sistema de Control y de
Adquisicin de Datos (SCADA), que supervisa 200 puntos de medicin y de transferencia
y custodia, en tiempo real
21
.
Segn la misma publicacin:
El laboratorio de medicin y calibracin tiene como objetivos la reduccin del porcentaje de
error en la medicin fiscal y de proceso. (Menor grado de incertidumbre en la medicin), verificar las
desviaciones de los equipos patrones empleados para realizar ajustes en instalaciones petroleras,

21
REPORTE ENERGA. YPFB expuso en FIGAS sobre procesos de fiscalizacin de hidrocarburos.


realizar un seguimiento de los equipos patrones empleados por la empresas as como de sus
certificados de calibracin y brindar una solucin completa en medicin y calibracin de procesos.
Asimismo, YPFB implementa un Sistema de Gestin de Medicin (ISO 10012:2003) para
cumplir con nuevos fundamentos terico-prcticos de la medicin del gas natural, teniendo en cuenta
las caractersticas, propiedades y calidad del gas, con nfasis en los procedimientos y tecnologas
actuales aplicados a la medicin del gas natural a fin de reducir los ndices de errores en la
medicin .
6.3 Ecuador
El artculo 56 de la Ley de Hidrocarburos de 1978 (Decreto Supremo 2967, Registro
Oficial 711 de 15 de Noviembre de 1978) establece que la Direccin Nacional de
Hidrocarburos realizar las actividades de control y fiscalizacin, directamente o a travs
de la contratacin de auditores independientes:
Art. 56.- Los contratistas o asociados debern dar las facilidades necesarias para los
controles y fiscalizaciones por parte del Ministerio del Ramo, el que podr proceder a la revisin
retroactiva de los datos y registros, segn los requerimientos del caso.
Las auditoras realizadas por la Direccin Nacional de Hidrocarburos, ya sea directamente o
mediante la contratacin de auditores independientes de probada competencia, previamente
calificados por la Direccin Nacional de Hidrocarburos, sern actos administrativos vinculantes y se
considerarn firmes, a menos que se ejerza el derecho de impugnacin de conformidad con la Ley.
Nota: Inciso 2do. Agregado por Ley No. 44, publicada en Registro Oficial 326 de 29 de
Noviembre de 1993 .
El Acuerdo No. 409 del Ministerio de Energa y Minas del Ecuador, en el artculo 1
acurda que el Ministerio de Energa y Minas cumplir su misin de manera desconcentrada,
para lo cual, funcionarn las Direcciones Regionales de Hidrocarburos-Minera-Proteccin
Ambiental. Las direcciones regionales se conformarn con equipos de trabajo para atender
diferentes mbitos de accin, entre los que se destaca el Macro Proceso Control y
Fiscalizacin de las Operaciones de Hidrocarburos Desconcentrado, cuya descripcin se
detalla a continuacin:
ORD. PROCESO AMBITO DE ACCION DESCONCENTRADO
1 Control y Fiscalizacin de Exploracin y Explotacin de Hidrocarburos y Gas Natural
Controlar de manera aleatoria las operaciones de las compaas operadoras. Solicitar informacin
para la elaboracin de los productos institucionales asignados.


2 Control y Fiscalizacin del Sistema Transporte., Sistema de Almacenamiento y Movimiento
de Hidrocarburos Registrar medios de transporte y realizar el control anual y emitir las resoluciones
correspondientes.
Solicitar informacin para la elaboracin de los productos institucionales asignados
3 Control y Fiscalizacin de Refinacin e Industrializacin Elaborar informes de materia
prima procesada en los centros de refinacin y la produccin de derivados.
Controlar, de manera aleatoria, que las operaciones de los centros de refinacin se sujeten a
las normas de seguridad industrial, prevencin y control ambiental.
Solicitar informacin para la elaboracin de los productos institucionales asignados.
4 Control y Fiscalizacin de la Comercializacin de Combustibles Lquidos Derivados de
Petrleo, GLP y otros Derivados Registrar y efectuar el control anual de centros de distribucin de
combustibles y depsitos de distribucin de GLP y emitir las resoluciones o certificados
correspondientes.
Calibrar surtidores bajo pedido.
Levantar clausuras y, suspensiones de estaciones de servicios.
Elaborar y presentar los informes solicitados.
Solicitar informacin para la elaboracin de los productos institucionales asignados .
6.4 Guatemala
De conformidad con el artculo 8 del Reglamento Orgnico Interno del Ministerio de
Energa y Minas, la Direccin General de Hidrocarburos es la dependencia responsable del
estudio, fomento, control y fiscalizacin de todo lo relacionado con operaciones en
materia de hidrocarburos.
El Acuerdo Ministerial No. 180-2006, del 25 de octubre de 2006, del Ministerio de
Energa y Minas establece la estructura orgnica interna de la Direccin General de
Hidrocarburos. Entre ella, al Departamento de Fiscalizacin Tcnica se le asigna diferentes
funciones entre las que se destacan las siguientes:
a) Verificar el cumplimiento de las especificaciones de calidad de los productos petroleros
almacenados y producidos, as como de los combustibles expendidos en estaciones de servicio,
utilizando para ello el Laboratorio del Ministerio, el Laboratorio Mvil o el medio cientfico idneo
que en el futuro se establezca.
Vigilar que los equipos de despacho de productos petroleros se encuentren debidamente
calibrados.


Vigilar que las unidades de transporte operen cumpliendo con la normativa nacional aplicable
y que se encuentren debidamente calibradas.
Atender denuncias relacionadas con la calidad, cantidad despachada y medidas de seguridad
en instalaciones donde se comercialicen productos petroleros .
As mismo, al Departamento de Ingeniera y Operaciones se le asignan las siguientes
funciones:
Fiscalizar y controlar la importacin de petrleo y productos petroleros, para el consumo
propio o para la comercializacin ( )
Fiscalizar y controlar la instalacin, operacin y modificacin de refineras y plantas de
transformacin .
A su vez, el Departamento de Anlisis Econmico tiene a su cargo:
Calcular y liquidar los ingresos estatales por produccin y transporte de hidrocarburos
nacionales, tales como regalas, hidrocarburos compartibles y otros.
Al departamento de Explotacin:
Coordinar las tasas de produccin asignadas a los yacimientos, pozos y campos.
Mantener informacin actualizada de produccin a nivel de pozo y campo, en las reas de
explotacin.
Estudiar y evaluar los reportes de produccin obtenidos en el campo y los recibidos de los
contratistas.
Es decir, pese a que la responsabilidad de la fiscalizacin de hidrocarburos es del
Ministerio de Energa y Minas, cada departamento responde por parmetros diferentes del
proceso de fiscalizacin total.
6.5 Nicaragua
En Nicaragua, el Instituto Nicaragense de Energa, organismo autnomo del Estado,
es el encargado de ejecutar las polticas y estrategias aprobadas por la Comisin Nacional
de Energa (Poder ejecutivo), as como la regulacin, administracin y fiscalizacin de las
actividades promocin, desarrollo, exploracin y explotacin de los hidrocarburos, de
acuerdo con la Ley N 286 del 18 de marzo 1998 (Publicada en la Gaceta No. 109, del 12
junio 1998).
Segn el artculo 7 de esta Ley:


Fiscalizar los trabajos en las actividades de exploracin y explotacin de hidrocarburos para
el cumplimiento de las normas tcnicas, de seguridad y de proteccin del medio ambiente, de acuerdo
a los reglamentos sectoriales pertinentes .
Estas tareas se financian, de acuerdo con la ley, con un porcentaje de los productos
vendidos:
El costo para la regulacin y fiscalizacin de las actividades de hidrocarburos ser sufragado
por un cargo de hasta seis (6) centavos de dlar norteamericano por barril de petrleo o productos
derivados vendidos .
As mismo, las tareas de Supervisar, vigilar y fiscalizar las actividades relacionadas
con cada uno de los eslabones de la cadena de suministro de hidrocarburos fueron
asignadas al Instituto Nicaragense de Energa, por medio de la Ley N. 277 (Publicada en
la Gaceta No. 25, del 6 febrero 1998).
Segn el Artculo 8 de la mencionada ley:
Para facilitar los distintos trmites administrativos a los inversionistas y empresas
participantes en la cadena de suministros de hidrocarburos, el INE ser el nico organismo de
regulacin y fiscalizacin gubernamental de las actividades, operaciones, participantes e
instalaciones de la cadena de suministro de hidrocarburos .
La caracterstica del esquema nicaragense es que las tareas de fiscalizacin son
desarrolladas por un organismo autnomo del Estado, con personalidad jurdica, patrimonio
propio y plena capacidad para adquirir derechos y contraer obligaciones.
6.6 Per
El organismo regulador, supervisor y fiscalizador de las actividades en los
subsectores de electricidad, hidrocarburos y minera en el Per es el Osinergmin, creado
por Ley N28964 del 23 de enero de 2007 para supervisar y fiscalizar el cumplimiento de
las disposiciones legales y tcnicas en los subsectores de Electricidad e Hidrocarburos, as
como aquellas referidas a la conservacin y proteccin del medio ambiente.
Estas ltimas pasaron al Organismo de Evaluacin y Fiscalizacin Ambiental
(OEFA), segn la Resolucin 275-2004-OS/CD.
La Resolucin N 751-2007-OS/CD, del 5 de diciembre de 2007, que modifica la
Resolucin 275-2004-OS/CD del Consejo Directivo Organismo Supervisor de la Inversin


en Energa y Minera, OSINERGMIN, que regulaba el Procedimiento de Fiscalizacin y
Control de Aportes por Regulacin, modifica la estructura del OSINERGMIN, creando la
Gerencia de Fiscalizacin de Gas Natural y la Gerencia de Fiscalizacin de Hidrocarburos
Lquidos.
De esta normativa se resalta que define diferentes niveles de fiscalizacin, segn la
actividad del ente a fiscalizar as:
8.1. Metodologa de la Fiscalizacin:
La fiscalizacin se llevar a cabo en los siguientes niveles:
8.1.1. A los importadores de combustibles y gases licuados de petrleo, los cuales sern
identificados a travs de movimientos de importacin de combustible y gases licuados de petrleo.
8.1.2. A los productores de combustibles y gases licuados de petrleo, los cuales sern
identificados conforme lo establezca la GFHL.
8.1.3. A los concesionarios de actividades de transporte de hidrocarburos por ductos, los
cuales sern identificados conforme lo establezca la GFHL o la GFGN, segn corresponda.
8.1.4. A los concesionarios de actividades de distribucin de gas natural por red de ductos, los
cuales sern identificados conforme lo establezca la GFGN.
6.7 Estados Unidos
En EEUU el organismo encargado de recolectar las regalas es el Servicio
Administracin de Minerales (MMS por Minerals Managment Service), adscrito al
Departamento del Interior. Las compaas que producen crudo y gas en reas federales lo
hacen bajo el esquema de concesiones obtenidas y administradas a travs de la Oficina de
Administracin de Tierras (BLM Bureau of Land Management) y la seccin Costa
Afuera de la MMS (OEMM Offshore Energy and Minerals Management).
Las inspecciones normalmente incluyen el examen de los medidores y sus historias de
calibracin. Adicionalmente, los inspectores de BLM pueden verificar los volmenes de
produccin y cualquier discrepancia es remitida a la MMS para su resolucin. Las
compaas son obligadas a llenar 2 formatos de reporte mensuales: uno especificando la
produccin total y su disposicin y el otro mostrando las regalas causadas por tal
produccin.


Como control adicional para verificar la exactitud de los reportes, la MMS realiza una
auditora adicional sobre reportes de hasta los ltimos 3 aos. Dichas auditoras comparan
lo reportado por las compaas contra documentos de terceros (contratos de venta, o recibos
generados por los operadores de los oleoductos). Tambin se pueden examinar los reportes
generados por las compaas para verificar su razonabilidad y exactitud. Por otra parte, los
estados y las tribus (cuando hay concesiones en zonas indgenas) tienen convenios con la
MMS que los autorizan para realizar auditoras por s mismos en las concesiones de su
jurisdiccin (mecanismo que podra implementarse en Colombia dada las dudas que genera
el pago de regalas).
Para la GAO tambin es importante la acumulacin de los mrgenes de error que
lgicamente tienen todos los sistemas de medicin y es lo que se conoce como el nivel de
certeza combinado; es un tema que requiere una evaluacin especfica a cada campo
petrolero y que incluye medir los niveles de certeza en cada aparato de medicin que
interviene en la fiscalizacin. La certeza combinada resultante para las mediciones que
ellos han efectuado llega a 98.05%, es decir, hay un 1.95% de error de medicin.
7 ANLISIS DEL SISTEMA DE FISCALIZACIN DE HIDROCARBUROS EN
COLOMBIA
Segn se pudo verificar en la revisin normativa, as como en las visitas realizadas
por la comisin de la CGR, los procedimientos de fiscalizacin de crudo en el Ministerio de
Minas y Energa, se ajustan a las prcticas aceptadas internacionalmente por la industria
petrolera. Igualmente, se constat la revisin del procedimiento que tiene establecido
Ecopetrol para la fiscalizacin en tanques y se comprob que se siguen los mismos
lineamientos, que por otro lado estn estandarizados.
La verificacin del procedimiento muestra que el riesgo de hurto o evasin o elusin
es bajo, pues no slo existen controles directos en los campos de produccin, sino
indirectos a travs de la verificacin de datos en puntos de entrega, si bien estos no se
utilizan tanto como sera deseable. Los lugares del campo donde se toman muestras no
representan peligro de hurto de hidrocarburos porque generalmente son vlvulas que


permiten la salida de cantidades pequeas de producto adems que el crudo en estos puntos
no ha sido tratado suficientemente, por lo que se descarta tal tipo de operacin tanto en los
cluster conectados a troncal, como en los Manifold de cluster, los cluster satlites, las
bateras de produccin y dentro de los CPF, pues en estos ltimos tal operacin sera
bastante evidente.
Una revisin adicional de los datos proporcionados por las diversas operadoras en
visitas de inspeccin en 2010, 2011 y 2012, comparada con los datos que posee el
Ministerio de Minas y Energa, muestra que la produccin de los campos es normal y no
se detectan anomalas que den pie para profundizar en el tema de fiscalizacin de
hidrocarburos para estos campos.
Es importante resaltar que en las visitas de auditora se observaron algunas falencias
dentro del proceso de fiscalizacin, aunque estas no revisten la importancia suficiente para
ser consideradas como evidencia de fallas estructurales que impliquen poner en duda los
reportes de produccin.
Como se explic, el crudo que entra al sistema de transporte por oleoducto debe ser
convenientemente fiscalizado, de otra forma no sera recibido por el transportador, por lo
que se el transporte por carro-tanque se puede considerar prima facie ms vulnerable. Al
respecto, se observa que el sistema de cargue de carro-tanques es especializado (se
necesitan bahas y bombas de cargue de fluido para poder llenarlos) por lo que se concluye
que el petrleo que no sale por oleoducto solo puede ser sacado mediante un cargadero
localizado en el CPF, pues en ningn otro sitio se encuentra infraestructura que lo permita.
Y ya que las lneas de flujo de los cargaderos estn conectadas a los tanques de
almacenamiento, los cuales son fiscalizados a diario, se concluye que la posibilidad de
hurtar o desviar crudo por este conducto es baja.
En cuanto al transporte por oleoducto se descarta la alteracin de volmenes de
produccin reportados, primero porque es un reporte que se genera a dos manos (el
operador y una firma independiente). Adems porque cualquier volumen que se enve al
oleoducto es fiscalizado tambin en la Unidad LACT de oleoducto y por personal de
interventora en el mismo y, por lo tanto, cualquier intento de enviar volmenes mayores a
los reportados oficialmente sera visible durante el proceso de transferencia de custodia.


El anlisis del sistema de produccin y comercializacin de crudo es en un sistema
cerrado en donde se conoce la produccin con base en el reporte de los operadores y el
destino del producto, que slo puede llevarse a refineras o puertos de exportacin, por lo
tanto, un balance volumtrico realizado por el Ministerio de Minas y Energa puede
determinar en cualquier momento si hay prdidas en el sistema.
Desafortunadamente, pese a la utilidad de contar con este balance, no se evidenci
que los funcionarios del Ministerio de Minas y Energa crucen los reportes que les envan
los productores con los que envan las compaas a los transportadores, desperdiciando una
fuente de verificacin y fiscalizacin de la produccin. Se considera muy difcil que se
puedan realizar reportes de produccin inferiores a los reales para evadir el pago de
regalas, debido a los controles internos del sistema de produccin y transporte, pero la
ausencia de este tipo de control puede generar dudas sobre la veracidad de los datos.
La experiencia internacional indica que el sistema de fiscalizacin en Colombia es
similar a la de muchos pases productores. Para resaltar, en concordancia con las
observaciones realizadas por la Contralora General de la Repblica, en Estados Unidos se
compara lo reportado por las compaas contra documentos de terceros (contratos de venta,
o recibos generados por los operadores de los oleoductos), algo completamente deseable y
realizable en nuestro medio.
Al igual, en Argentina se exige el reporte de medicin en los puntos de entrada y
salida, como puertos y refineras, a fin de establecer las relaciones de aportes de los
diferentes yacimientos en el Punto de Medicin, algo que en teora se hace en Colombia
pero cuyo anlisis o verificacin no se encontr en el Ministerio de Minas y Energa.
Tambin es interesante la experiencia de Guatemala con la financiacin de la
fiscalizacin con un porcentaje del valor del hidrocarburo producido.
El anlisis realizado por la Contralora General muestra que Colombia cuenta con un
Sistema de Fiscalizacin de hidrocarburos lquidos, y que el procedimiento actual no
presenta fallas estructurales que ameriten un cambio de fondo, aunque si es susceptible de
mejoras, especficamente en los que se ha comentado sobre el balance volumtrico.


8 CONCLUSIONES
- Los procedimientos de fiscalizacin de crudo en Colombia se ajustan a prcticas
aceptadas internacionalmente por la industria petrolera, no son las ms
avanzadas y eso conlleva cierto riesgo que ser analizado eventualmente en un
segundo trabajo que se est adelantando.
- Se observaron algunas falencias dentro del proceso de fiscalizacin, aunque
estas no revisten la importancia suficiente para ser consideradas como evidencia
de fallas estructurales que impliquen poner en duda los reportes de produccin,
y por lo tanto dan certeza sobre la confiabilidad de la informacin de la cual
depende el clculo de las regalas petroleras.
- Se considera baja la probabilidad de que se presente hurto de crudo o reporte
menor de produccin de crudo dentro de un campo para evasin de regalas,
tanto por las condiciones internas de los campos como por los controles
indirectos disponibles.
- Dado las caractersticas tcnicas del cargue de carro-tanques, se concluye que el
petrleo que no sale por oleoducto solo puede ser sacado mediante cargaderos
localizados en CPF, y se concluye que la posibilidad de hurtar o desviar crudo
por este conducto es baja.
- La produccin y el transporte de hidrocarburos constituyen un sistema cerrado
en donde se conoce la produccin con base en el reporte de los operadores, y se
conoce el destino del producto, en refineras o puertos de exportacin, por lo
que con un balance volumtrico puede el Ministerio de Minas y Energa
determinar en cualquier momento si hay prdidas en el sistema.
- El Ministerio de Minas y Energa no realiza ni publica un balance volumtrico
peridico.
- No se evidenci el cruce de los reportes de los productores con los de las
compaas transportadoras y con las refineras, desperdiciando una fuente de
verificacin y fiscalizacin de la produccin.


9 RECOMENDACIONES
- Es deseable que el Ministerio de Minas y Energa adopte medidas para cruzar los
reportes y mantener un balance volumtrico actualizado que le permita percatarse
de que no hay prdidas o inconsistencias en los volmenes de hidrocarburos
fiscalizados, y su publicacin, adems, coadyuvara a disminuir las perspicacias
sobre la posible subestimacin de la produccin de crudo como una forma de evadir
el pago de las regalas
- Deberan medirse los niveles actuales de certeza en el Sistema de Fiscalizacin, y
determinar si estos estn en los rangos ptimos, trabajo que corresponde realizar al
Ministerio de Minas y Energa.
- Para continuar con el proceso de verificacin del Sistema de Fiscalizacin se
recomienda una visita a las instalaciones del Oleoducto de los Llanos Orientales -
ODL S.A. en Monterrey (Casanare) y a OCENSA para registrar la trazabilidad de la
produccin en cada punto de fiscalizacin (Unidad LACT).
- Es deseable realizar una visita a las Refineras (Barrancabermeja y Cartagena) para
revisar la fiscalizacin del crudo recibido en dichas instalaciones, sitios que no
fueron objeto de visita ni de anlisis para la elaboracin de este estudio.

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