Escolar Documentos
Profissional Documentos
Cultura Documentos
2009
Maria Paula Gomes dos Santos
Ministrio da Educao MEC
Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior CAPES
Diretoria de Educao a Distncia DED
Universidade Aberta do Brasil UAB
Programa Nacional de Formao em Administrao Pblica PNAP
Especializao em Gesto em Sade
2009. Universidade Federal de Santa Catarina UFSC. Todos os direitos reservados.
A responsabilidade pelo contedo e imagens desta obra do(s) respectivo(s) autor(es). O contedo desta obra foi licenciado temporria e
gratuitamente para utilizao no mbito do Sistema Universidade Aberta do Brasil, atravs da UFSC. O leitor se compromete a utilizar o
contedo desta obra para aprendizado pessoal, sendo que a reproduo e distribuio ficaro limitadas ao mbito interno dos cursos.
A citao desta obra em trabalhos acadmicos e/ou profissionais poder ser feita com indicao da fonte. A cpia desta obra sem autorizao
expressa ou com intuito de lucro constitui crime contra a propriedade intelectual, com sanes previstas no Cdigo Penal, artigo 184, Pargrafos
1 ao 3, sem prejuzo das sanes cveis cabveis espcie.
S237e Santos, Maria Paula Gomes dos
O Estado e os problemas contemporneos / Maria Paula Gomes dos Santos.
Florianpolis: Departamento de Cincias da Administrao / UFSC; [Braslia] : CAPES :
UAB, 2009.
144p. : il.
Especializao Mdulo Bsico
Inclui bibliografia
ISBN: 978-85-61608-63-7
1. Poltica social. 2. Poltica e governo - Histria. 3. Estado. 4. Bem-estar social. 5. Educao
e estado. 6. Poltica de sade. 7. Educao a distncia. I. Coordenao de Aperfeioamento
de Pessoal de Nvel Superior (Brasil). II. Universidade Aberta do Brasil. III. Ttulo.
CDU: 368.4
Catalogao na publicao por: Onlia Silva Guimares CRB-14/071
PRESIDENTE DA REPBLICA
Luiz Incio Lula da Silva
MINISTRO DA EDUCAO
Fernando Haddad
PRESIDENTE DA CAPES
Jorge Almeida Guimares
UNIVERSIDADE FEDERAL DE SANTA CATARINA
REITOR
lvaro Toubes Prata
VICE-REITOR
Carlos Alberto Justo da Silva
CENTRO SCIO-ECONMICO
DIRETOR
Ricardo Jos de Arajo Oliveira
VICE-DIRETOR
Alexandre Marino Costa
DEPARTAMENTO DE CINCIAS DA ADMINISTRAO
CHEFE DO DEPARTAMENTO
Joo Nilo Linhares
SUBCHEFE DO DEPARTAMENTO
Gilberto de Oliveira Moritz
SECRETARIA DE EDUCAO A DISTNCIA
SECRETRIO DE EDUCAO A DISTNCIA
Carlos Eduardo Bielschowsky
DIRETORIA DE EDUCAO A DISTNCIA
DIRETOR DE EDUCAO A DISTNCIA
Celso Jos da Costa
COORDENAO GERAL DE ARTICULAO ACADMICA
Nara Maria Pimentel
COORDENAO GERAL DE SUPERVISO E FOMENTO
Grace Tavares Vieira
COORDENAO GERAL DE INFRAESTRUTURA DE POLOS
Francisco das Chagas Miranda Silva
COORDENAO GERAL DE POLTICAS DE INFORMAO
Adi Balbinot Junior
COMISSO DE AVALIAO E ACOMPANHAMENTO PNAP
Alexandre Marino Costa
Claudin Jordo de Carvalho
Eliane Moreira S de Souza
Marcos Tanure Sanabio
Maria Aparecida da Silva
Marina Isabel de Almeida
Oreste Preti
Tatiane Michelon
Teresa Cristina Janes Carneiro
METODOLOGIA PARA EDUCAO A DISTNCIA
Universidade Federal de Mato Grosso
COORDENAO TCNICA DED
Soraya Matos de Vasconcelos
Tatiane Michelon
Tatiane Pacanaro Trinca
AUTORA DO CONTEDO
Maria Paula Gomes dos Santos
EQUIPE DE DESENVOLVIMENTO DE RECURSOS DIDTICOS CAD/UFSC
Coordenador do Projeto
Alexandre Marino Costa
Coordenao de Produo de Recursos Didticos
Denise Aparecida Bunn
Superviso de Produo de Recursos Didticos
Flavia Maria de Oliveira
Designer Instrucional
Denise Aparecida Bunn
Andreza Regina Lopes da Silva
Superviso Administrativa
rika Alessandra Salmeron Silva
Capa
Alexandre Noronha
Ilustrao
Adriano Schmidt Reibnitz
Igor Baranenko
Lvia Remor Pereira
Projeto Grfico e Finalizao
Annye Cristiny Tessaro
Editorao
Annye Cristiny Tessaro
Rita Castelan
Reviso Textual
Gabriela da Costa Figueiredo
Crditos da imagem da capa: extrada do banco de imagens Stock.xchng sob direitos livres para uso de imagem.
PREFCIO
Os doi s pri nci pai s desaf i os da at ual i dade na rea
educacional do Pas so a qualificao dos professores que atuam
nas escolas de educao bsica e a qualificao do quadro
funcional atuante na gesto do Estado Brasileiro, nas vrias
i nstnci as admi ni strati vas. O Mi ni stri o da Educao est
enfrentando o primeiro desafio atravs do Plano Nacional de
Formao de Professores, que tem como objetivo qualificar mais
de 300.000 professores em exerccio nas escolas de ensino
fundamental e mdio, sendo metade desse esforo realizado pelo
Sistema Universidade Aberta do Brasil (UAB). Em relao ao
segundo desafio, o MEC, por meio da UAB/CAPES, lana o
Programa Nacional de Formao em Administrao Pblica
(PNAP). Esse Programa engloba um curso de bacharelado e trs
especializaes (Gesto Pblica, Gesto Pblica Municipal e
Gesto em Sade) e visa colaborar com o esforo de qualificao
dos gestores pbl i cos brasi l ei ros, com especi al ateno no
atendimento ao interior do Pas, atravs dos Polos da UAB.
O PNAP um Programa com caractersticas especiais. Em
primeiro lugar, tal Programa surgiu do esforo e da reflexo de uma
rede composta pela Escola Nacional de Administrao Pblica
(ENAP), do Ministrio do Planejamento, pelo Ministrio da Sade,
pelo Conselho Federal de Administrao, pela Secretaria de
Educao a Distncia (SEED) e por mais de 20 instituies pblicas
de ensino superior, vinculadas UAB, que colaboraram na
elaborao do Projeto Poltico Pedaggico dos cursos. Em segundo
lugar, esse Projeto ser aplicado por todas as instituies e pretende
manter um padro de qualidade em todo o Pas, mas abrindo
margem para que cada Instituio, que ofertar os cursos, possa
incluir assuntos em atendimento s diversidades econmicas e
culturais de sua regio.
Outro elemento importante a construo coletiva do
material didtico. A UAB colocar disposio das instituies
um material didtico mnimo de referncia para todas as disciplinas
obrigatrias e para algumas optativas. Esse material est sendo
elaborado por profissionais experientes da rea da Administrao
Pblica de mais de 30 diferentes instituies, com apoio de equipe
multidisciplinar. Por ltimo, a produo coletiva antecipada dos
materiais didticos libera o corpo docente das instituies para uma
dedicao maior ao processo de gesto acadmica dos cursos;
uniformiza um elevado patamar de qualidade para o material
didtico; e garante o desenvolvimento ininterrupto dos cursos, sem
paralisaes que sempre comprometem o entusiasmo dos alunos.
Por tudo isso, estamos seguros de que mais um importante
passo em direo democratizao do ensino superior pblico e
de qualidade est sendo dado, desta vez contribuindo tambm para
a melhoria da gesto pblica brasileira, compromisso deste governo.
Celso Jos da Costa
Diretor de Educao a Distncia
Coordenador Nacional da UAB
CAPES-MEC
SUMRIO
Apresentao.................................................................................................... 9
Unidade 1 Dimenses conceituais e histricas do Estudo dos Problemas e
Polticas Sociais
Introduo...................................................................................... 15
Pobreza, Desigualdade, Excluso e Cidadania: correlaes, intersees e oposies.... 16
Pobreza e desigualdade............................................................................. 18
Excluso e cidadania............................................................................. 22
A Proteo Social promovida pelo Estado: histrico e mais alguns conceitos relevantes.. 26
Primrdios.................................................................................................... 28
O Plano Beveridge e as origens do Estado de Bem-Estar Social.................... 36
Bases econmicas do Estado de Bem-Estar Social: keynesianismo e fordismo...... 38
Modelos de Estado de Bem-Estar Social .................................................... 40
Os Estados de Bem-Estar Social na nova ordem mundial.............................. 46
As polticas de proteo social no Brasil: histria e perspectivas................... 49
Evoluo da proteo social brasileira no sculo XX: da dcada de 1920 Cons-
tituio Federal de 1988............................................................... 50
A Poltica Social aps a redemocratizao: da Constituio Cidad de 1988 ao
Governo Lula......................................................................................... 56
O Estado e os problemas contemporneos
8
Especializao em Gesto em Sade
Unidade 2 Polticas Sociais do Estado Brasileiro
Introduo..................................................................................................... 73
Educao.................................................................................................. 75
Configurao institucional do sistema educacional brasileiro....................... 76
Recursos e financiamentos..................................................................... 82
Desafios do sistema educacional brasileiro.................................................... 84
Sade.................................................................................................. 90
A Reforma Sanitria: um marco da poltica de sade brasileira..................... 90
O Sistema nico de Sade..................................................................... 94
O Programa de Sade da Famlia.................................................... 97
Algumas consideraes finais............................................................. 98
Assistncia Social e Segurana Alimentar............................................................ 100
Programas de Assistncia Social.............................................................. 101
O Programa Bolsa Famlia..................................................................... 102
O Sistema nico de Assistncia Social.................................................... 107
Segurana Alimentar e Nutricional............................................................. 109
rgos colegiados das polticas de Assistncia Social e Segurana Alimentar.... 111
Polticas Pblicas de Trabalho e Gerao de Renda......................................... 113
O Mundo do Trabalho na virada do sculo XXI............................................ 113
Estrutura e funcionamento do Mercado de Trabalho no Brasil..................... 117
As instituies do mercado de trabalho no Brasil......................................... 127
O sistema pblico de emprego no Brasil...................................................... 130
Referncias.................................................................................................... 138
Minicurrculo.................................................................................................... 144
Apresentao
9
Mdulo Bsico
APRESENTAO
Caro estudante!
O programa que propomos para a disciplina O Estado e os
Problemas Contemporneos no , certamente, o nico possvel.
Nem o nico ajustvel Ementa definida para este Curso. Afinal,
os problemas contemporneos, atualmente implicados com o
Estado, no so poucos. Mas, talvez, o primeiro destes, que merece
nossa considerao, seja um problema de ordem terica, a saber:
qual o papel que o Estado pode e deve desempenhar na promoo de
solues para os problemas da sociedade brasileira contempornea.
At h bem pouco tempo, o Estado, enquanto instituio,
vinha sendo visto como um mal desnecessrio. Durante toda a
dcada de 1990, pelo menos, predominava no pensamento
acadmi co e nos ci rcui tos pol ti cos dos pa ses capi tal i stas
avanados a interpretao de que o modelo de desenvolvimento
seguido por eles, e tambm pelos pases perifricos, no ps-Segunda
Guerra Mundial (entre 1945 1970, mais ou menos), estaria
esgotado modelo este conhecido como do Estado de Bem-Estar
Social, o qual se baseava em ampla participao do Estado no
suporte ao desenvolvimento econmico e social.
A doutrina neoliberal, que ento passou a orientar as
decises de poltica econmica no centro do capitalismo, asseverava
que, para se obter um maior crescimento econmico mundial, era
preciso deixar que o mercado agisse mais livremente. Assim sendo,
algumas aes foram empreendidas, em diversos pases, para reduzir
os Estados a um tamanho mnimo, diminuindo tambm seu poder
de influncia.
O Estado e os problemas contemporneos
10
Especializao em Gesto em Sade
Contudo, esta expectativa no se confirmou na prtica e,
como consequncia, ingressamos agora numa era de reencontro
com o Estado, entendido como um ente coletivo capaz de intermediar
interesses e processar conflitos na sociedade e de organizar a
solidariedade social, necessria para a superao das desigualdades
sociais.
O que queremos no Brasil, no entanto, um Estado diferente
daquele que j tivemos em outros tempos, que se caracterizou,
muitas vezes, pelo autoritarismo, pela ineficcia e pela corrupo.
Neste sentido, o que hoje se coloca aos brasileiros e certamente,
a muitos outros povos a construo de um novo Estado.
Como mencionado, este programa poderia ser outro. Mas os
temas aqui escolhidos se justificam em funo da sua dimenso
estratgica para as nossas possibilidades de futuro como nao.
Todos eles se referem, de uma maneira ou outra, Questo Social,
que sem dvida, ao lado da Questo Ambiental, um dos grandes
desafios do nosso planeta: como fazer com que o conjunto dos povos
se beneficie, de maneira equnime, da riqueza produzida e das
conquistas tecnolgicas obtidas pela humanidade.
No Brasi l , em sua condi o de pa s peri f ri co (ou,
emergente, como querem alguns), a reduo da pobreza e das
desi gual dades soci ai s cruci al para o aprofundamento da
democracia e para a realizao da nossa coeso social. Temos feito
esforos, sem dvida. E temos conseguido alguns xitos, na busca
destes objetivos. Os erros e acertos deste percurso, cabe a todos
especialmente aos servidores pblicos deste pas analisar e criticar.
E, sobretudo, reinventar caminhos.
Por isso, este Programa busca oferecer, aos que nele
mergulharem, a possibilidade de conhecer as principais discusses
tericas que so travadas, na atualidade, acerca da Questo Social
e de sua abordagem pelo Estado; bem como de discutir os principais
problemas que afetam a sociedade brasileira e que requerem
polticas pblicas eficazes para o seu equacionamento.
A Questo Social entendida como uma expresso que
designa, no campo acadmico, os dilemas da incorporao de vastos
contingentes da populao cidadania plena aponta para um
Apresentao
11
Mdulo Bsico
amplo conjunto de polticas pblicas que se referem, em primeiro
lugar, Proteo Social. Ou seja, polticas que procuram garantir
condies dignas de existncia queles segmentos sociais que, por
motivos diversos, no obtm xito na sociedade de mercado.
O carro-chefe destas polticas consagradas tanto em boa
parte da literatura, como tambm na nossa Constituio Federal
a Seguridade Social. A Constituio Cidad, de 1988, explicita,
em seu artigo 194:
A Seguridade Social compreende um conjunto integrado
de aes de iniciativa dos poderes pblicos e da sociedade,
destinadas a assegurar os direitos sade, previdncia e
assistncia social.
Alm da Seguridade Social, um conjunto de problemas da
ordem social preocupa o Brasil contemporneo: a Segurana
Pblica; o acesso de amplas maiorias e minorias aos Direitos
Humanos; a qualificao da Educao; a insero, ou reinsero,
no mundo do Trabalho, este bastante modificado pela reconfigurao
da economia mundial, ocorrida ao final do sculo XX.
Na Unidade 1, Dimenses conceituais e histricas no estudo
dos problemas e das polticas sociais, focalizaremos as questes
tericas. Trataremos de conceitos relevantes e caros tradio
democrtica, como os de Justia e Cidadania; e de sua relao com
o Estado Moderno, de inspirao republicana. Tambm analisaremos
a evoluo do tratamento da questo social pelo poder pblico, ao
longo da histria. Por fim, voltaremos nossa ateno para um
importante debate que se d em torno das estratgias de abordagem
da questo social, a saber: a oposio entre universalizao e
focalizao das polticas sociais, e os efeitos a elas associados.
Na Uni dade 2, Al gumas pol t i cas soci ai s do Est ado
Brasileiro, iremos estudar questes relacionadas Educao,
Sade, Assistncia Social e ao mundo do Trabalho. Assim sendo,
temos nesta disciplina os seguintes objetivos gerais:
estimul-lo a refletir sobre o papel do Estado, na atual
fase do desenvolvimento capitalista, na tarefa de
O Estado e os problemas contemporneos
12
Especializao em Gesto em Sade
superao de problemas persistentes na histria da
sociedade brasileira, tais como a pobreza, a excluso
e as desigualdades sociais;
possibilitar o acesso a informaes e crticas sobre a
agenda atual das polticas sociais no plano federal,
favorecendo a articulao e o dilogo entre os diversos
nveis de governo na implementao de polticas e
programas sociais que produzam efeitos necessrios
e socialmente desejados.
Antes de concluir esta apresentao, vamos descrever alguns
pontos considerados fundamentais ao seu sucesso, nesta disciplina,
ou mesmo, no progresso de seus conhecimentos acerca dos temas
aqui abordados.
Este texto no esgota, em nenhuma hiptese, as
informaes e anlises possveis acerca destes temas.
Por isso, a leitura de bibliografia complementar muito
importante, tanto as que foram aqui indicadas, quanto
outras que voc puder obter.
O aprendizado na rea das cincias sociais se faz a
partir de um acmulo de leituras, discusses e da
reflexo atravs da produo de textos prprios.
muito importante que voc escreva suas prprias
interpretaes do que foi lido, assim como procure
discuti-las com colegas, e tutores, mesmo que lhe
paream incompletas. Elas sempre o sero! Mas podem
evoluir com o esforo de sntese que estar fazendo.
Mesmo que alguns termos ou conceitos lhe paream
obscuros, no desista da leitura por consider-la
difcil. Como em todas as reas, h nesta, tambm,
jarges acadmicos, que vocs podero compreender
e utilizar se no desistirem de pronto.
Bons estudos!
Professora Maria Paula Gomes dos Santos
Apresentao
13
Mdulo Bsico
UNIDADE 1
OBJETIVOS ESPECFICOS DE APRENDIZAGEM
Ao finalizar esta Unidade voc dever ser capaz de:
Compreender as teorias e os conceitos utilizados na abordagem
dos problemas sociais contemporneos;
Verificar como estes problemas se tornaram preocupao
pbl i ca, na ci vi l i zao oci dental , e como seu manej o se
organizou ao longo do tempo, segundo diversos modelos, em
diferentes contextos nacionais; e
Analisar a trajetria das polticas sociais no Brasil, buscando identificar
seu legado para a conformao atual da sociedade brasileira.
DIMENSES CONCEITUAIS E
HISTRICAS DO ESTUDO DOS
PROBLEMAS E POLTICAS SOCIAIS
O Estado e os problemas contemporneos
14
Especializao em Gesto em Sade
Unidade 1 Dimenses conceituais e histricas do Estudo dos Problemas e Polticas Sociais
15
Mdulo Bsico
INTRODUO
A anlise proposta aqui vai nos servir de base para as
reflexes da Unidade seguinte, que vai ter como foco as formas
pelas quais o Estado brasileiro contemporneo tem enfrentado
al guns dos principais probl emas sociais que nos afetam na
atualidade.
Tal vez voc ache esta Unidade um tanto histrica,
privilegiando um olhar demasiadamente temporal nas questes
abordadas. Contudo, vale chamar a ateno para o fato de que, se
estamos procurando entender algumas instituies sociais atuais,
necessrio compreendermos como elas se tornaram o que so hoje.
Nenhuma instituio nasce pronta ou imutvel. Todas elas
so fruto de movimentos da sociedade e das suas elites polticas,
que vo conformando arranjos diferenciados, ao longo do tempo,
em virtude de mudanas polticas, econmicas e culturais. Assim,
a anlise de sua evoluo histrica desvenda tambm o conjunto
de foras polticas e sociais que est na sua estrutura, bem como
as vitrias e derrotas de diferentes grupos de interesse e de seus
ideais, no processo de construo institucional do Pas.
Nosso objetivo, aqui, portanto, no lev-lo a conhecer fatos
histricos em si prprios, mas sua articulao como fatos polticos,
culturais e sociais que resultam num processo o qual, certamente,
ainda est em andamento. como se estivssemos convidando voc
a subir em um trem, que j vem de longa viagem, para segui-la
adiante, ajudando a lhe dar uma direo.
Mas, para saber que direo tomar, preciso que voc
conhea os caminhos j percorridos, os obstculos encontrados e
as oportunidades de avano.
Ento, boa leitura e boa viagem!
O Estado e os problemas contemporneos
16
Especializao em Gesto em Sade
POBREZA, DESIGUALDADE, EXCLUSO
E CIDADANIA: CORRELAES,
INTERSEES E OPOSIES
A pobreza, as desigualdades e a excluso social tm se
constitudo em objeto de preocupao no mundo contemporneo,
como se pode constatar pela ateno que tm merecido das
agncias multilaterais de fomento ao desenvolvimento, quais sejam,
a Organizao das Naes Unidas (ONU) e o Banco Mundial.
At a dcada de 1970, a tendncia geral era considerarmos
esses problemas como dependentes do crescimento econmico.
Acreditvamos que, uma vez que este ocorresse a taxas razoveis,
a distribuio da riqueza e da renda se daria de forma automtica.
No entanto, quela altura, a realidade no confirmava esta
expectativa. Isto fez com que as referidas agncias nas quais so
gestadas as principais orientaes de poltica econmica no
capital ismo contemporneo incl ussem em suas pol ticas,
relatrios e programas a preocupao explcita com tais questes.
O mesmo tem se dado mais recentemente no Brasil, onde a
persistncia dessas mazelas ao longo do tempo, bem como o
crescimento de outras, associadas a elas a criminalidade violenta,
por exemplo explica, em boa parte, a nfase que dada ao assunto
atualmente pelas elites brasileiras (REIS, 2000).
No nosso caso, como em muitas outras naes de renda
mdia consideradas em desenvolvimento , o foco das anlises
tem se deslocado da pobreza, entendida em seu sentido estrito,
para o problema da desigualdade, como mostra a Figura 1. Esta
Unidade 1 Dimenses conceituais e histricas do Estudo dos Problemas e Polticas Sociais
17
Mdulo Bsico
seria, segundo diversos pesquisadores, um importante mecanismo
de reproduo da prpria pobreza, e que o combate desigualdade
seria mais eficaz se feito atravs de polticas pblicas de distribuio
de renda do que outras voltadas ao crescimento dela (PAES e
BARROS, MENDONA e DUARTE, 1997).
Figura 1: Desigualdade social
Fonte: <http://i.olhares.com/data/big/279/2790027.jpg>
Val e assinal ar, desde j , que qual quer definio que
venhamos a adotar aqui ou que qualquer autor utilize ser
sempre provisria e incompleta. Mas, mesmo correndo o risco da
simplificao extrema, entendemos que vale a pena tentarmos
demarcar o significado dos termos centrais problemtica de que
estamos tratando, para que sua utilizao, mais adiante, seja a mais
precisa possvel.
O Estado e os problemas contemporneos
18
Especializao em Gesto em Sade
POBREZA E DESIGUALDADE
Qual a principal distino entre estes dois termos?
A primeira e mais importante diferena que, enquanto a
pobreza uma condio que afeta os indivduos ou seja, os
membros de uma populao , a desigualdade refere-se ao
conjunto populao em sua totalidade.
A pobreza uma condio de indivduos ou grupos os
quais se encontram privados de meios adequados de subsistncia.
J a desigualdade uma propriedade da distribuio da
riqueza, em uma dada populao ou sociedade.
Pobreza
Uma das formas mais tradicionais de se caracterizar a
pobreza tem sido defini-la como insuficincia de renda. Para
medir sua incidncia sobre as populaes, so utilizados indicadores
tais como o PIB (Produto Interno Bruto) per capita de um pas e/ou
um percentual da renda mdia/mediana de seus habitantes.
Como af i rma Rocha (2008), esses i nst rument os so
adequados para economias amplamente baseadas em trocas
monetrias, nas quais o atendimento s diversas necessidades
garantido atravs do dinheiro. Contudo, pode ser um parmetro
problemtico, j que, em muitos contextos socioeconmicos, as
trocas ou a obteno do bem-estar no se do apenas atravs do
dinheiro. Muitas pessoas pobres no se utilizam de renda financeira
para adquirir bens como alimentos, pois estes muitas vezes so
obtidos em suas prprias hortas, pomares e criaes.
De qualquer forma, este tipo de indicador ainda muito
utilizado em diversos programas de combate fome e misria,
inclusive no Brasil. Atravs dele, podemos estabelecer um critrio
v
Est relacionada
qualidade de vida.
Traduz a existncia, na
vida do indivduo e das
famlias, em conjunto de
pr-condies, tais
como habitao sadia,
acesso a alimentos, a
servios de sade,
educao, saneamento
etc.
Unidade 1 Dimenses conceituais e histricas do Estudo dos Problemas e Polticas Sociais
19
Mdulo Bsico
v
Todos que esto abaixo
da linha de indigncia.
de pobreza absoluta*, demarcando quem so os pobres e os
indigentes em uma dada populao. Ou seja, podemos determinar
assim uma linha de pobreza, representada por um valor de renda
(i ndi vi dual ou f ami l i ar) capaz de garant i r a sat i sf ao de
necessidades bsicas, sejam elas alimentares ou outras (vesturio,
habitao, educao, etc.).
Assim, aqueles cuja renda se situe abaixo do custo dessas
necessidades so considerados pobres. E, aquel es que tm
rendimentos ainda menores, os quais no permitem a aquisio
sequer de uma cesta de alimentos bsica, essencial ao suprimento
de necessidades nutricionais mnimas, so denominados indigentes.
Por outro lado, fixar o custo de necessidades bsicas no
alimentares ainda mais complexo, j que, alm de estas variarem
qualitativamente entre os diversos contextos socioculturais, variam
tambm seus custos monetrios, de uma realidade para outra. Desta
forma, mesmo uma linha de pobreza absoluta estaria atravessada
por critrios relativos (ROCHA, 2008).
Por causa destas dificuldades, muitos estudiosos e tcnicos
envolvidos com o tema tm preferido utilizar o conceito de pobreza
relativa, que leva em conta, em sua medio, o padro de vida de
cada sociedade especfica. As linhas de pobreza relativas tm por
base a renda mdia ou mediana de toda uma populao, e mostram,
principalmente, como esto distribudos os recursos econmicos e
sociais entre os diversos grupos populacionais deste conjunto.
Para Rocha (2008), tal conceito o mais adequado para a
identificao e anlise dos bolses de pobreza em contextos
socioeconmicos mais desenvolvidos, onde algumas necessidades
bsicas j se encontram atendidas. O que o conceito de pobreza
relativa expressa, afinal, quanto determinados grupos sociais esto
distantes do padro de vida mdio de uma dada sociedade.
Contudo, em pases como o Brasil, o uso da renda como
critrio de pobreza ainda til, no s porque a economia
fortemente monetizada, como porque se dispe, no Pas, de dados
estatsticos suficientes para se estimar a renda mnima necessria
sobrevivncia de indivduos e famlias, bem como para se
identificar quem no a alcana (ROCHA, 2008).
*Pobreza absoluta situ-
ao na qual a renda dos
i ndi v duos ou fam l i as
est abai xo do val or
consi derado m ni mo
para a satisfao de ne-
cessidades essenciais
alimentao, habitao
etc. Este valor, como in-
dica o texto, estimado
a partir do custo mone-
tri o da obteno des-
tes bens e servios.
O Estado e os problemas contemporneos
20
Especializao em Gesto em Sade
Mas esse critrio apresenta, ainda, mais uma limitao, que
se refere ao fato de que, ao focalizarmos estritamente a renda das
famlias, no contabilizamos os eventuais ganhos de bem-estar de
uma populao, obtidos por meio de investimentos pblicos em
servios essenciais, tais como saneamento, sade e educao.
Desta forma, podemos nos perguntar: a renda expressa a
qualidade de vida de uma sociedade?
No, poi s mesmo que ocorressem
investimentos pblicos, ainda que em grande
magnitude caso em que as famlias teriam
custos baixos com diversas necessidades , ou
se no se recebesse qual quer out ro
investimento caso em que as privaes
seriam ainda maiores , a renda por si s no
expressaria a qualidade de vida, uma vez que
exi st em out ras necessi dades a serem
atendidas.
Assim, abordagem da renda como
cri t ri o de pobreza se sobreps aquel a
chamada de necessidades bsicas. Segundo
est a vi so, pobreza consi derada uma
si t uao de pri vao, det er mi nada por
diversas dimenses, tais como: acesso ao
saneamento, habitao, educao, sade,
cultura e at mesmo liberdade. Neste
sentido, analistas e rgos internacionais se
colocaram, ao longo das dcadas de 1970 e
1980, busca de indicadores que dessem
conta desta multiplicidade de fatores.
A partir de diversas tentativas, o Programa das Naes
Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) props, em 1996, o ndice
de Desenvolvimento Humano (IDH). Este composto a partir de
PNUD Programa das naes Unidas
para o Desenvolvimento
a rede gl obal de desenvol vi mento da
Organi zao das Naes Uni das, presen-
te em 166 pases. Seu mandato central o
combate pobreza. O PNUD conecta pa-
ses a conheci mentos, experi nci as e re-
cursos, aj udando pessoas a construi rem
uma vida digna e trabalhando conjunta-
mente nas solues traadas pelos pases
membros. Fonte: <http://www.pnud.org.br/
pnud/>. Acesso em: 20 out. 2009.
IDH
O objetivo da elaborao do ndice de De-
senvol vi mento Humano oferecer um
contraponto a outro indicador muito uti-
lizado, o Produto Interno Bruto (PIB) per
capita, que considera apenas a dimenso
econmi ca do desenvol vi mento. Fonte:
<ht tp: //www. pnud. org. br/i dh/>. Acesso
em: 20 out. 2009.
Saiba mais
Unidade 1 Dimenses conceituais e histricas do Estudo dos Problemas e Polticas Sociais
21
Mdulo Bsico
indicadores de renda e tambm da taxa de alfabetizao e da
expectativa de vida, ao nascer, dos indivduos, em diferentes pases.
Os dois ltimos ndices refletem, respectivamente, os nveis
de educao e de sade da populao, e, ao serem compostos com
a renda, permitem classificar as populaes segundo seu nvel de
bem-estar.
Contudo, o IDH, em sua histria, apresenta a preocupao
crescente dos estudiosos do campo da pobreza em ampliar este
conceito e torn-lo til para o entendimento deste fenmeno em
suas diversas dimenses e contextos, bem como das mltiplas inter-
relaes entre todas essas dimenses.
Desigualdades Sociais
O uso crescente da expresso desigualdades sociais ao
lado do termo pobreza est fortemente relacionado s mudanas
de enfoque no entendimento da prpria problemtica da pobreza,
assim como ao reconhecimento de que a persistncia da pobreza
ou seja, o aprisionamento de determinados grupos sociais nesta
situao consequncia das enormes desigualdades de renda e
de acesso a servios existentes entre grupos de uma dada sociedade.
Muitos pases como o Brasil no so pobres, mas so to
desiguais que, apesar de apresentarem importante evoluo do seu
PIB (Produto Interno Bruto) e significativas melhorias das condies
de vida de alguns setores (os mais ricos), permanecem abrigando
uma enorme quantidade de pobres, que, por sua vez, tm
baixssimas perspectivas de mobilidade social ascendente.
Para al guns economi stas, a desi gual dade seri a
tol ervel se houvesse boas perspecti vas de
mobilidade social o que depende, por sua vez, da
ocorrncia de altas taxas de crescimento econmico
(acima de 5% ao ano), durante algum tempo. Estima-
se, por outro lado, que a implementao de polticas
v
Voc vai perceber, na
disciplina Indicadores
Sociais, que o IDH no
substitui outros
indicadores e apresenta
tambm suas limitaes.
O Estado e os problemas contemporneos
22
Especializao em Gesto em Sade
de redistribuio de renda seria um meio mais efetivo
de reduo do nmero de pobres do que de um
crescimento econmico sustentado que ocorresse a
taxas consi deradas pl aus vei s, na economi a
contempornea (3% ao ano, por exemplo).
No Brasil, como diversos estudos tm demonstrado, este
quadro decorre do fato de que nosso processo de industrializao e
modernizao social , ocorrido a partir dos anos 1930, no
incorporou grandes parcelas da populao. Desde ento, constituiu-
se uma sociedade segmentada, composta, de um lado, por indivduos
detentores de direitos sociais os cidados; e de outro, de pessoas
sem acesso a servios e benefcios os excludos.
Veremos mais adiante, no item Evoluo das polticas de
proteo social no Brasil, que as conquistas sociais obtidas nos
primeiros anos do processo (entre as dcadas de 1930 e 1970,
aproximadamente), s foram consagradas aos trabalhadores
urbanos e formais, gerando, desde ento, diferenciais no acesso,
no s renda, mas aos servios sociais que o Estado garantia
(assistncia sade, previdncia social etc.).
EXCLUSO E CIDADANIA
Estes termos, frequentemente associados, fazem referncia
ao indivduo ou grupo de indivduos, em uma dada populao,
podendo ser tomados praticamente como antnimos, na literatura
contempornea sobre polticas sociais.
Unidade 1 Dimenses conceituais e histricas do Estudo dos Problemas e Polticas Sociais
23
Mdulo Bsico
Excluso
O que voc entende por excluso?
A excluso, em sua semntica original, significa o no
pertencimento a determinado grupo ou condio. A princpio, a
excluso de algum de determinado grupo no necessariamente
probl emtica, dependendo de que grupo se esteja fal ando.
Os estudos desenvolvidos pela Antropologia Social indicam que a
construo de identidades sociais ou seja, o processo de
identificao e pertencimento de um indivduo a um grupo social
se faz por incluses e excluses. Grupos religiosos, famlias, tribos,
naes etc. usam critrios para classificar os de fora, os quais so
essenciais para que se possa, tambm, especificar quem est dentro.
Estes critrios que podem se referir ao local de nascimento,
ancestralidade, ao uso de uma lngua, cor da pele, a convices
polticas ou morais, bem como a diversos outros atributos, adquiridos
ou herdados. Desta forma, os grupos identitrios* se constituem,
sempre, a partir de fronteiras, mais ou menos rgidas, que eles prprios
estabelecem para delimitar seus limites.
Contudo, quando nos referimos excluso no contexto da
dinmica social do mundo capitalista contemporneo, estamos nos
referindo precisamente s barreiras impostas a alguns indivduos,
num determinado pas, no seu caminho de acesso a benefcios
garantidos pelo Estado, ou mesmo que podem ser adquiridos atravs
do mercado. Estes indivduos, na prtica, no pertencem
comunidade constituda por este Estado-Sociedade-Mercado.
As graves crises econmicas que afetaram o Brasil nas
dcadas de 1980 e 1990, decorrentes das transformaes do
capi t al i smo gl obal , naquel e per odo, cont ri bu ram para a
permanncia e o agravamento da excluso, originada em nosso
processo de industrializao.
Embora formalmente diversos direitos sociais tivessem sido
estendidos ao conjunto da populao, desde os anos 1970, e
*Identitrios relaciona-
dos com a identidade
(ntica, lgica, filosfi-
ca). Fonte: Houaiss
(2007).
O Estado e os problemas contemporneos
24
Especializao em Gesto em Sade
especialmente aps a Constituio de 1988, poucos so, ainda, os
que conseguem usufruir deles.
Veremos mais detalhadamente esses acontecimentos quando
chegarmos ao item Histria das polticas de proteo social
no Brasil, ainda nesta Unidade.
Cidadania
nest e cont ext o que o t ermo
cidadania conceito que foi consagrado
por Marshall, em meados do sculo XX
ganha sentido, expressando o oposto da
excluso. Um indivduo que desfruta da
condio de cidado aquele que goza dos
direitos consignados pelo Estado, bem como
da possibilidade de acesso a uma renda
adequada, que lhe permita desfrutar de um
padro de vida comum a seus concidados.
Segundo Marshal l , a ci dadani a
implica um sentimento de pertencimento e
lealdade a uma civilizao, que se constitui
em pat ri mni o comum de uma dada
coletividade. Tal pertencimento, por sua vez,
se estabelece a partir dos deveres de cada
indivduo para com o Estado, mas tambm e sobretudo pelos
direitos que este Estado lhe garante:
direitos civis, que consistem na liberdade individual,
como de expresso e circulao, por exemplo;
direitos polticos, que fazem referncia ao ato de votar
e ser votado; e
Thomas Humphrey Marshall
Soci l ogo i ngl s, nasci do em
1893 e fal eci do em 1981. Foi
professor da London School of
Economi cs and Pol i ti cal
Sci ence durante 31 anos (de
1925 a 1956). Teve uma carreira
acadmi ca di versi fi cada, tratando de temas
que vo da Soci ol ogi a s Pol ti cas Soci ai s,
trazendo para as l ti mas apl i caes prti -
cas da pri mei ra. at hoje um autor mui to
i nfl uente, atravs de seus di ferentes ensai -
os em que explora as relaes entre as ins-
ti tui es da ci dadani a e as cl asses soci ai s,
de uma perspectiva histrica e comparativa.
Saiba mais
Unidade 1 Dimenses conceituais e histricas do Estudo dos Problemas e Polticas Sociais
25
Mdulo Bsico
direitos sociais, que dizem respeito a um conjunto de
garantias legais que assegurem bem-estar econmico,
segurana contra riscos sociais e acesso aos bens e
servios essenciais sobrevivncia.
Para Marshall, haveria uma sucesso histrica na conquista
desses direitos, j que o usufruto dos direitos civis teria permitido a
demanda e obteno dos direitos polticos; e estes teriam aberto o
caminho para a conquista, pela via democrtica, dos direitos
sociais. Assim, a histria da sociedade ocidental, nos ltimos 250
anos, seria a histria destas conquistas.
Muito debate acadmico j se realizou em torno desta
interpretao, havendo analistas que apontam que tal sucesso s
se aplicaria, efetivamente, ao caso da Inglaterra terra de Marshall.
No caso brasileiro, por exemplo, os direitos sociais comearam a
existir em plena ditadura varguista (anos 1930), ou seja, na ausncia
de direitos polticos.
No obstante, a concepo marshalliana nos ajuda a
compreender por que, aqui, a concesso desses direitos acabou
contribuindo para a emergncia de uma sociedade partida: na
medida em que ela se deu sob um regime autoritrio, tais direitos
foram atribudos de forma discriminatria e excludente, sem que
houvesse a possibilidade dos setores excludos de reivindicarem sua
participao nos benefcios.
Na prxima seo, trataremos da histria das iniciativas
pblicas de proteo social no Ocidente, o que nos ajudar a
compreender a existncia de uma diversidade de arranjos,
segundo os quais tm se organizado as polticas sociais no
mundo contemporneo.
O Estado e os problemas contemporneos
26
Especializao em Gesto em Sade
A PROTEO SOCIAL PROMOVIDA PELO
ESTADO: HISTRICO E MAIS ALGUNS
CONCEITOS RELEVANTES
A interveno do Estado na proteo dos indivduos, dos
riscos impostos pelo mercado, inaugurou uma nova etapa do
desenvolvimento do mundo capitalista ocidental. A importncia
deste passo pode ser medida pelos altos nveis de desenvolvimento
econmico e de bem-estar alcanados pelas sociedades europeias,
a partir de meados do sculo XX.
Cabe advertirmos, contudo, que embora tal processo
tenha ocorrido em diversos pases, importantes
diferenas podem ser observadas nas formas como
cada um deles organizou seus sistemas de proteo
social: seu custeio, seus benefcios, assim como sua
administrao.
Responsveis por parcelas significativas do gasto pblico nas
diversas naes ainda que em montantes diversos, dependendo
do pas , os Estados de Bem-Estar Social chegaram dcada de
1990 profundamente questionados e acusados de provocarem
dficits nas contas pblicas, bem como de impedir o crescimento
econmico. Estas convices provocaram uma onda de Reformas
do Estado, que buscavam reduzir as responsabilidades deste na
Unidade 1 Dimenses conceituais e histricas do Estudo dos Problemas e Polticas Sociais
27
Mdulo Bsico
proteo social, comprimindo seus gastos e deixando ao mercado
a tarefa de prover, comercialmente, esquemas de proteo, tais
como planos de sade e de previdncia privados, seguros de vrios
tipos e financiamentos imobilirios.
As consequncias destes processos foram diversas e,
novamente, distintas, em razo dos modelos de proteo existentes
em cada pas. Mas, indiscutivelmente, o conjunto delas resultou
num aumento significativo da vulnerabilidade dos segmentos
trabalhadores, em diversos pases, assolados tambm por uma
grande reduo dos postos de trabalho, por causa da extensa
reestruturao produtiva ocorrida na mesma poca.
Na regio latino-americana, os efeitos destas reformas foram
especialmente graves, dada a inexistncia prvia, na maioria dos
pases, de sistemas de proteo social slidos e abrangentes,
exceo honrosa do Brasil, que, apesar das presses internacionais
e domsticas, manteve e at ampliou a proteo aos seus cidados,
nos ltimos 20 anos.
No final dos anos 2000 e, particularmente, a partir da
crise financeira mundial de 2008 , assistimos a uma nova inflexo
das teorias acerca da interveno do Estado. Observamos, desde
ent o, um ret orno percepo do Est ado como ent i dade
medi adora das rel aes de mercado, sej a na proteo dos
cidados, seja do prprio capital.
Esta seo se ocupar da anlise deste processo, em perspectiva
histrica, com o propsito de oferecer a voc os elementos
que o ajudaro a compreender melhor o panorama atual das
polticas sociais no Pas e suas conexes internacionais.
O Estado e os problemas contemporneos
28
Especializao em Gesto em Sade
PRIMRDIOS
A preocupao com a problemtica da pobreza
e da excluso social est diretamente associada ao
surgimento do capitalismo e da sociedade de mercado.
Ambos emergiram na Europa Ocidental num perodo
conhecido como a Modernidade, que vai, aproxima-
damente, do sculo XVI ao XIX.
Foi neste momento que comearam a aparecer,
de maneira significativa, os pobres: indivduos que
vagavam nas cidades e entre elas, em busca de meios
de sobrevivncia. Durante a Idade Mdia, este fenmeno
era pouco sensvel.
Lembra das aulas de Histria Geral, do ensino mdio, nas
quais vimos que a sociedade medieval se caracterizava pela
organizao feudal?
Neste perodo a estrutura social apoiava-se em trs estratos:
o Clero, os proprietrios de terra (Senhores), e os trabalhadores
destas terras (Servos da Gleba), que eram subordinados aos
Senhores. Estes Servos eram os pobres de ento. Viviam nas terras
dos Senhores, prestando-lhes servios, cultivando a terra, cuidando
dos rebanhos e realizando diversas outras atividades, inclusive
domsticas.
Os Servos tinham o direito a utilizar parte das terras do
Senhor, o chamado manso servil, para o seu prprio consumo.
A diviso do trabalho servil se dava no interior das prprias famlias
e comunidades, onde cabiam funes aos diversos membros. Neste
contexto, o sustento era garantido a todos, ainda que em nveis
bastante elementares e custa de muito trabalho e explorao. De
qualquer forma, e ainda que em condio subalterna, os Servos
eram pobres includos no sistema feudal.
Fonte: <http://tinyurl.com/ykkodwe>
Unidade 1 Dimenses conceituais e histricas do Estudo dos Problemas e Polticas Sociais
29
Mdulo Bsico
Havia, contudo, outros pobres, naquele contexto. Eram
indivduos que, por razes diversas muitas vezes, insubordinao
e desobedincia aos Senhores , no encontravam lugar nos feudos.
A fbula de Robin Hood representa bem esta situao: homens,
mulheres e crianas que viviam margem do sistema, em bosques
e terras coletivas, ao longo de estradas, praticando assaltos ou
pedindo esmolas.
Estas pessoas, contudo, no eram objeto de qualquer
preocupao humanitria dos Senhores feudais (os quais se
constituam na autoridade poltica da poca). E suas prticas eram
combatidas com violncia, pelos cavaleiros do feudo.
S a partir do perodo conhecido como de acumulao
primitiva de capital que este fenmeno ganhou mais visibilidade.
Neste momento, se d a transferncia de grandes massas do campo
para as cidades que ento cresciam e se multiplicavam e
importantes mudanas acontecem, nas formas e nas relaes de
trabalho. Entre os sculos XVI e XVII, aumenta muito a circulao
de pessoas na Europa, em busca de trabalho, o que levaria ao
aprofundamento da pauperizao.
Este fato fez com que, na
I ngl at er r a, o gover no edi t asse
algumas leis Leis dos Pobres,
vista na disciplina Estado, Governo
e Mercado com o propsito no
s de proteger as pessoas nesta
condio, mas tambm de controlar
as ameaas que elas, aos seus olhos,
representavam: crimes, doenas,
degradao dos costumes.
A primeira Lei dos Pobres foi
editada sob o reinado de Elizabeth I,
e outras se sucederam, na prpria
Inglaterra e em outros pases, no
cont i nent e europeu. El as t ant o
obrigavam ao trabalho a todos aqueles que apresentassem
condies para tanto , como buscavam promover o alvio da
v
Caso no tenha assistido
a este filme ainda,
procure-o numa locadora
prxima de sua casa,
vale a pena!
Elizabeth I (1533 - 1603)
O seu rei nado conheci do na hi st-
ri a com o t tul o de Per odo
El i sabetano, uma poca de
fl oresci mento econmi co e cul tural ,
sob inspirao do renascimento itali-
ano e flamengo. Ela herdou um reino
dividido pelas dissenses religiosas. Interessada em
promover o desenvol vi mento do pa s, dona de uma
personal i dade forte, real mente cari smti ca,
El i zabeth el aborou uma pol ti ca i ndependente das
influncias do parlamento e de seus prprios conse-
l hei ros de confi ana. Di spon vel em: <http: //
tinyurl.com/ykmuvsx>. Acesso em: 28 out. 2009.
Saiba mais
O Estado e os problemas contemporneos
30
Especializao em Gesto em Sade
si t uao de mi sri a, at ravs da
di st ri bui o de al i ment os e de
abonos (que consi st i am de
compl ement ao sal ari al ou da
concesso de uma renda mnima),
bem como do acolhimento dos pobres
em asilos e casas de trabalho.
Estas Leis so reconhecidas,
na literatura especializada, como as
primeiras iniciativas governamentais
vol t adas prot eo soci al . At
porque, vale lembrarmos, a que
comea a se constituir o Estado
Moderno, instituio fundamental para o aparecimento do que
conhecemos hoje como Polticas Pblicas.
Constituindo-se como autoridade nica sobre um territrio
e um povo, e possuindo o monoplio da violncia legtima, como
definiu Max Weber, o Estado Moderno se torna um mediador
civilizador, isto , uma instituio que ordena a vida social e poltica
nos territrios antes fragmentados do feudalismo; e assume, ento,
funes de regulao social e de proviso de bens pblicos. Sua
consolidao, que vai aproximadamente do sculo XVII ao XVIII,
passa por diversas fases: do despotismo monrquico Repblica.
Atravs delas, incorporada, sucessivamente e em graus cada vez
maiores, a participao dos governados.
A emergncia do Estado Moderno , portanto, uma condio
essencial para o surgimento de polticas de proteo social, as quais
se consagraram, posteriormente, como Polticas Sociais.
Com a intensificao da industrializao nos sculos XVIII
e XIX, a questo da pobreza assume gravidade ainda maior. Como
bem traduziu Karl Polanyi (1980),
[...] No corao da Revoluo Industrial do sculo dezoito
ocorreu um progresso miraculoso nos instrumentos de pro-
duo, o qual se fez acompanhar de uma catastrfica de-
sarticulao nas vidas das pessoas comuns. [...] Que mo-
Maximillian Carl Emil Weber (1864 - 1920)
Nasceu na Alemanha, viveu no per-
odo em que as pri mei ras di sputas
sobre a metodol ogi a das ci nci as
sociais comeavam a surgir na Euro-
pa, sobretudo em seu pas, a Alema-
nha. Publicou A tica Protestante e o
Esprito do Capitalismo, que se torna-
ri a sua obra mai s notvel . Di spon vel em: <http: //
educacao.uol .com.br/bi ografi as/ul t1789u508.j htm>.
Acesso em: 20 out. 2009.
Saiba mais
Unidade 1 Dimenses conceituais e histricas do Estudo dos Problemas e Polticas Sociais
31
Mdulo Bsico
inho satnico foi esse que triturou os homens transfor-
mando-os em massa? [...] Qual foi o mecanismo por cujo
intermdio foi destrudo o antigo tecido social e tentada,
sem sucesso, uma nova integrao homem-natureza?
(POLANYI, 1980, p.51).
A vida dos trabalhadores havia se transformado. O sustento
das f am l i as dependi a, agora, de uma nova condi o: o
assalariamento. A comida, a habitao, as vestes e tudo o mais
que fosse necessrio sobrevivncia deveriam ser obtidos por meio
dos ganhos auferidos com o trabalho assalariado, ou seja: a venda,
pelo trabalhador, de sua fora de trabalho. Quem no conseguisse
uma posio no ento nascente mercado de trabalho, estaria excludo
desta sociedade.
Desta forma, os riscos inerentes vida humana tambm se
modificaram. A doena, a velhice ou a morte do provedor no
podiam mais ser suportadas por sua famlia ou comunidade.
O desemprego retirava das pessoas sua renda e lhes lanava na
incerteza. E, por muito tempo ainda, os trabalhadores tiveram de
conviver com ela, socorrendo-se, na melhor das hipteses, da
caridade alheia.
A instituio de sistemas de proteo social s viria a
ocorrer, de fato, na virada do sculo XIX para o XX. Ao longo do
sculo XIX, as Leis dos Pobres foram sendo abolidas, na medida
em que se difundiam, no mundo capitalista, as ideias liberais,
fundamentadas nas formulaes econmico-filosficas de Adam
Smith e David Ricardo.
Estes pensadores como mencionado na disciplina Estado,
Governo e Mercado introduzem a tese de que o bem-estar coletivo,
numa comunidade, se daria a partir da busca, por cada indivduo,
do seu mxi mo i nteresse i ndi vi dual , num mercado l i vre e
competitivo. Assim, o Estado no deveria interferir nas relaes de
mercado nem se ocupar com a proviso do bem-estar de quem
quer que fosse, uma vez que este seria obtido por cada indivduo,
atravs de trocas no mercado.
O Estado e os problemas contemporneos
32
Especializao em Gesto em Sade
O trabalhador deveria buscar, no mercado, no s os
meios para sua sobrevivncia, mas quaisquer bens ou
servios que desejasse.
Acreditava-se, ento, que aes estatais de proteo
tenderiam a inibir o interesse e a disposio dos indivduos para o
trabalho. Alguns pensadores da poca, como Malthus tambm
apresentado na disciplina Estado, Governo e Mercado , entendiam
inclusive que a pobreza e a misria decorriam da incapacidade,
incompetncia ou indolncia dos indivduos. Esta tese tambm foi
muito divulgada pela Igreja Protestante, surgida no sculo XVIII,
que identificava na prosperidade dos indivduos um indcio da graa
divina alcanada por eles.
Esta concepo tem como fundamento tambm o princpio,
muito caro ao pensamento liberal, da liberdade individual, em que
os indivduos devem ser livres para exercer suas escolhas, ao mesmo
tempo que devem pagar o preo por elas. O sucesso ou fracasso no
mercado so, segundo esta tica, decorrncia das escol has
individuais. Este ponto de vista imperou na sociedade ocidental ao
longo de todo o sculo XIX, tendo se renovado e ganhado grande
aceitao nos ltimos anos do sculo XX, sobre o substrato da
doutrina neoliberal.
Justia: mrito ou necessidade?
As diversas interpretaes acerca do que so, ou devem ser,
as relaes entre o indivduo, a sociedade e o Estado tm uma
relao direta com as formas de se definir o que seja a justia. Este
conceito, fundamental hoje para a avaliao tica e poltica das
relaes Estado-sociedade, se refere no a coisas, mas distribuio
de benefcios e custos entre os membros de uma dada comunidade.
Neste sentido, Justia , antes de tudo, como prope Oppenheim
(1986), uma noo tica fundamental e no determinada. Trata-
se de um conceito que atribui valor a um ato ou a uma regra, mas
Unidade 1 Dimenses conceituais e histricas do Estudo dos Problemas e Polticas Sociais
33
Mdulo Bsico
que no descreve o seu sentido, diferena de
outros, como igualdade e liberdade que,
[...] embora abstratos e tericos,
podem ser definidos de tal modo
que as afirmaes em que se evi-
denciam so verificveis, de um
modo geral, pelo simples confron-
to com a evidncia emprica.
(OPPENHEIM, 1986, p. 660).
Com o surgimento do Estado Moderno
fundado no Direito, enquanto ordenamento
normativo da convivncia social, a Justia se
torna uma instituio formal, e o que justo ou
injusto depende de sua conformidade ou no
com as leis.
Contudo, essas mesmas leis podem ser,
sob distintos pontos de vista, consideradas
injustas. Por isso, como argumenta Kelsen, o
conceito de justia no se fundamenta em
cri t ri os obj et i vos ou raci onai s, mas em
princpios ticos e morais. Sua definio resulta de um juzo de
valor determinado de maneira subjetiva (KELSEN, 1963 apud
OPPENHEIM, 1986).
Por esta razo, a definio de Justia tem variado ao
longo do tempo, em funo das ideias predominantes
no pensamento social e dos conflitos que afloram, em
um ou outro momento, em torno da distribuio da
riqueza e do poder na sociedade.
Para os liberais, a justia social tem por fundamento o
mrito do indivduo. Isto , o direito a receber algo deve
Hans Kelsen
Nasci do em Praga, na Re-
pbl i ca Tcheca, em 1881,
fal eceu na Cal i frni a, Es-
tados Unidos, em 1973. Foi
perseguido pelo nazismo e
emi grou para os Estados Uni dos, onde
viveu at seus ltimos dias, exercendo o
magi stri o na Uni versi dade de Berkel ey.
A perseguio intelectual sofrida pelo ju-
rista no foi restrita aos adeptos do fas-
cismo. Ele tambm sofreu severas crticas
de mi l i tantes da doutri na comuni sta.
considerado o principal representante da
chamada Escol a Posi ti vi sta do Di rei to.
Apesar disso, os princpios fundantes de
seu raciocnio jurdico-cientfico prevale-
ceram e hoj e so respei tados e ampl a-
mente acatados, servi ndo de base para
muitas das instituies jurdicas que sus-
tentam o Estado Democrtico de Direito.
Saiba mais
O Estado e os problemas contemporneos
34
Especializao em Gesto em Sade
corresponder a um esforo anteriormente realizado. Segundo este
princpio, portanto, a justia feita quando dado a cada um
conforme o seu mrito.
Ao princpio do mrito se ope, por sua vez, aquele que se
fundamenta na ideia de necessidade. Isto : justo aquele sistema
ou ato que distribui benefcios segundo as necessidades de cada
um; ou, pelo menos, que o faz de modo a satisfazer as necessidades
bsicas de todos. Vale notar que o princpio da necessidade que
est na base dos programas polticos dos
partidos socialistas e social-democratas,
desde o scul o XI X, mas que s se
converteram em experincias concretas no
sculo XX.
Com base no pri nc pi o da
necessidade, e a partir das lutas operrias
pela reduo da jornada de trabalho (que
no possua qualquer regulamentao, at
ento), ressurgem, ao final do sculo XIX,
os sistemas de proteo social. Alm do
interesse dos capitalistas em conter a
expanso do nascente movimento operrio
de i deol ogi a soci al i st a, t ambm
contriburam para este fato o prprio
amadurecimento do capitalismo industrial
e sua necessidade de maior e melhor
organizao do mercado de trabalho.
No foi por acaso que o primeiro destes sistemas nasceria
na Alemanha, terra de Karl Marx, onde florescia um robusto partido
operrio: o Partido Social-Democrata Alemo. O projeto saiu da
cabea de Otto von Bismarck, o todo-poderoso chanceler do Reich,
em 1883. Era um sistema baseado em seguros sociais e,
inicialmente, atendia apenas os trabalhadores das indstrias. Era
financiado por contribuies feitas pelo Estado, pelos prprios
trabalhadores e pelos empregadores. E os benefcios auferidos
em dinheiro ou servios assistenciais eram proporcionais s
contribuies efetuadas pelos trabalhadores. Configurava-se, assim,
Otto von Bismarck
Chamado chanceler de ferro, foi
o estadista mais importante da
Alemanha do sculo XIX. Coube
a ele lanar as bases do II Reich
(1871-1918), que fi zeram com
que o pas conhecesse pela pri-
mei ra vez na sua l onga hi stri a a exi stnci a
de um Estado naci onal ni co. Contudo, para
formar a uni dade al em, Bi smarck desprezou
os recursos do l i beral i smo pol ti co, apostan-
do sempre numa poltica de fora (dita de san-
gue e ferro), mol dando assi m o novo Estado
al emo dentro da bl i ndagem do anti go si ste-
ma autori tri o prussi ano. Fonte: <http: //
tinyurl.com/yzweatg>. Acesso em: 20 out. 2009.
Saiba mais
Unidade 1 Dimenses conceituais e histricas do Estudo dos Problemas e Polticas Sociais
35
Mdulo Bsico
como um programa baseado no princpio do
mrito (a cada um conforme sua contribuio),
decorrncia da grande proeminncia, ainda, da
ideologia liberal.
Embora fosse bastante difundido em toda
a Europa em princpios do sculo XX, o sistema
de Seguros Sociais era insuficiente: poucos
trabalhadores contavam com uma penso por
velhice (aposentadoria) ou por morte, para legar
a suas famlias. A maioria deles falecia jovem ou
trabalhava at idades bem avanadas (60 anos),
terminando seus dias, em geral, como dependentes
de seus fi l hos. Suas mul heres, que a el es
sobrevivessem, caam em estado de desamparo.
quela altura, ser ancio das classes trabalhadoras
significava, quase sempre, ser pobre.
A Pri mei ra Grande Guerra destri a
mai ori a dos si st emas de prot eo soci al
existentes, ou lhes impe severos limites, em
funo do esforo de guerra. S ap s a Segunda Guerra Mundial
que novos sistemas aparecem; e, ento, se expandem em escala
sem precedentes.
O PLANO BEVERIDGE E AS ORIGENS DO ESTADO DE
BEM-ESTAR SOCIAL
Em 1941, em plena guerra, o governo britnico encomendou
a uma Comisso Interministerial, presidida por Beveridge, um
estudo para a reforma do sistema de seguros sociais ingls. O
produto deste estudo o Plano Beveridge deu origem a uma nova
configurao da seguridade social inglesa, que s foi posta em
prtica em 1946, aps o fim do conflito mundial.
Beveridge
Nasceu em 1879, em Ben-
gala (hoje Bangladesh), e
faleceu em 1963, na Ingla-
terra. Em 1908 j era con-
si derado a pri nci pal au-
tori dade bri tni ca em seguro-desem-
prego. Aps a Pri mei ra Guerra se tor-
nou mi ni stro da Al i mentao, sai ndo
do governo logo depois para se tornar
diretor da London School of Economics
and Political Science. Em 1941, recebeu
do governo a incumbncia de preparar
um relatrio sugerindo programas e po-
lticas que ajudassem a Inglaterra a se
reconstrui r, aps a Segunda Guerra.
Suas propostas deram fundamento
criao do Estado de Bem-Estar Social.
Saiba mais
O Estado e os problemas contemporneos
36
Especializao em Gesto em Sade
Em linhas gerais, Beveridge propunha a extenso da
proteo social a todos os residentes da Gr-Bretanha, segundo o
princpio da necessidade. Os benefcios seriam igualitrios, salvo
por variaes de estado civil ou sexo, sem importar a renda anterior.
As contribuies tambm deveriam ser as mesmas para todos,
variando apenas segundo o sexo.
Neste cenrio, ocorreu a unificao de todas as instituies
de seguros sociais em um nico Servio Pblico, sob o Ministrio
da Seguridade Social. Tambm foram simplificadas as formalidades
administrativas. A este respeito vale citarmos as palavras de
Beveridge: All benefits in the form of one stamp on a single
document (Todos os benefcios em um nico carimbo sobre um
nico documento).
Um sistema de penses se complementava com um Servio
Nacional de Sade (National Health Service) e polticas de pleno
emprego. O Plano Beveridge, de fato, significou uma ruptura radical
com o modelo anterior de poltica social e se propagou rapidamente,
especialmente na Europa, nos anos 1940 e 1950, se convertendo
em modelo para as polticas de proteo social posteriores, em todo
o mundo, agora sob a denominao de Estado de Bem-Estar Social,
ou Welfare State.
Estamos falando de Estado de Bem-Estar Social, mas voc
sabe o que este termo significa?
O Estado de Bem-Estar Social pode ser definido como aquele
que assume a proteo social de todos os cidados, patrocinando
ou regulando fortemente sistemas nacionais de Sade, Educao,
Habitao, Previdncia e Assistncia Social; normatizando relaes
de trabalho e salrios; e garantindo a renda, em caso de desemprego.
v
A proteo seria
prestada a todos, contra
todas as contingncias
sociais.
Unidade 1 Dimenses conceituais e histricas do Estudo dos Problemas e Polticas Sociais
37
Mdulo Bsico
BASES ECONMICAS DO ESTADO
DE BEM-ESTAR SOCIAL:
KEYNESIANISMO E FORDISMO
As condies econmicas do ps-
guerra foram essenciais para permitir o
desenvolvimento do Estado de Bem-Estar
Social. A reconstruo da Europa, depois
do conflito armado, se baseou amplamente
nas teorias do economista John Maynard
Keynes, que props uma mudana radical
na f orma de conduzi r a pol t i ca
econmi ca, poca. Em vez de um
mercado livre e altamente competitivo o
laissez-faire, que predominara at o incio
do sculo XX, nas economias ocidentais,
e dera origem a graves crises, como o crack
da Bolsa de Nova Iorque, em 1929 ,
Keynes propunha o pl anej ament o
econmico a partir do Estado. O Estado
deveria fazer investimentos pblicos na produo para garantir o
pleno emprego.
Se todos trabalhassem, haveria renda para que todos
consumissem. Assim ficaria criado um ciclo virtuoso
de produo e consumo, que garanti ri a o
funcionamento do capitalismo.
John Maynard Keynes
Nasceu em Cambri dge, na I n-
glaterra, em 1883, e morreu em
Firle, East Sussex (tambm In-
glaterra), em 1946. Teve ideias
i novadoras que se chocaram
com as doutri nas econmi cas vi gentes em sua
poca, alm de terem enorme impacto sobre a
teoria poltica e a poltica fiscal de muitos go-
vernos. Keynes defendeu o papel regulatrio do
Estado na economi a, atravs de medi das de
poltica monetria e fiscal, para mitigar os efei-
tos adversos dos ci cl os econmi cos. Keynes
consi derado um dos pai s da moderna teori a
macroeconmica.
Saiba mais
O Estado e os problemas contemporneos
38
Especializao em Gesto em Sade
Vale lembrar que, quela altura, a experincia socialista da
Unio Sovitica, com sua economia planejada, j estava em curso,
apresentando sinais de sucesso, em termos de crescimento.
Juntamente com os investimentos na produo, o Estado
deveria tambm regular as relaes de trabalho e oferecer servios
sociais bsicos, de modo a permitir que as pessoas trabalhassem
tranquilas e que pudessem destinar suas rendas ao consumo de
bens. Os servios pblicos, por sua vez, tambm geravam empregos,
dinamizando ainda mais a economia. Neste sentido, o Plano
Beveridge era parte integrante da proposta keynesiana.
Este modelo j vinha sendo adotado nos Estados Unidos,
desde a dcada de 1930, pelo presidente Roosevelt, com o objetivo
de tirar aquele pas da grande recesso em que mergulhara, a partir
da crise da Bolsa de Nova Iorque. Foi aplicado na Europa em
reconstruo com grande xito, permitindo um ciclo de crescimento
acelerado e grande abundncia no capitalismo ocidental. Resultou
nos anos de ouro, como ficaram depois conhecidos, e que
duraram at o incio da dcada de 1970. Observe a Figura 2.
Figura 2: Tempos modernos
Fonte: <http:/tinyrl.com/y9teut14>
Unidade 1 Dimenses conceituais e histricas do Estudo dos Problemas e Polticas Sociais
39
Mdulo Bsico
A este modelo econmico se somava um modelo industrial
de produo em massa, desenvolvido inicialmente na fbrica
americana de automveis Ford, no incio do sculo XX. O princpio
era produo em massa para consumo de massa. Ou seja, deveria-
se primeiramente produzir em grandes quantidades, para os que
adotaram os mtodos de administrao cientfica de Taylor e Fayol.
Estes mtodos consistiam, entre outras coisas, em se
decompor o processo de trabalho industrial em movimentos
estudados e preestabelecidos, o que permitia controlar melhor o
tempo de trabalho e reduzir o desperdcio deste. Alm disso, era
preciso estimular o consumo, o que foi feito mediante acordos
coletivos com os trabalhadores, em torno de ganhos de produtividade
do trabalho. Paralelamente, a publicidade e a propaganda, que
ento ganhavam impulso, se encarregavam de estimular, em grande
escal a, a demanda por bens durveis, de base industrial e
tecnolgica: geladeiras, carros, mquinas de lavar roupas etc.
MODELOS DE ESTADO DE BEM-ESTAR SOCIAL
A despeito da semelhana entre as
condies econmicas dos diversos pases
em que floresceu o Estado de Bem-Estar
Social, os modelos adotados por cada um
deles diferem significativamente. Os tipos de
benefcios e servios oferecidos, as formas de
sua proviso, bem como de seu financiamento,
variam bastante de um contexto nacional para
outro, o que tem levado os analistas do
campo a procurarem ent ender est as
diferenas e os fatores que as determinam.
O cientista social Esping-Andersen
estudou os arranjos de proteo social de
um conjunto de 18 pases que fazem parte
v
Se voc ainda no o
assistiu ao filme Tempos
Modernos, de Charles
Chaplin, tente assisti-lo,
pois nele o autor faz uma
crtica irnica e
contundente da nova
linha de produo
introduzida pelas novas
teorias da administrao
e depois popularizada
pelo fordismo.
Esping-Andersen
Nascido na Dinamarca, Gosta
Espi ng-Andersen formado
em sociologia e economia pela
Universidade de Copenhague e
PhD pela Universidade de
Wisconsin-Madison. Atualmen-
te leciona sociologia na Univer-
sidade Pompeu Fabra, em Barcel ona, na
Espanha. Fi cou conheci do por seu l i vro Les
Trois Mondes de ltat Providence, que se tornou
um cl ssi co no mbi to dos estudos sobre os
welfares e as polticas sociais. Fonte: <http://
www. espi ng-andersen. com/>. Acesso em: 21
out. 2009.
Saiba mais
O Estado e os problemas contemporneos
40
Especializao em Gesto em Sade
da Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico
(OCDE). So eles: Alemanha, Austrlia, ustria, Blgica, Canad,
Dinamarca, Estados Unidos, Finlndia, Frana, Irlanda, Itlia,
Japo, Noruega, Nova Zelndia, Pases Baixos, Reino Unido, Sucia
e Sua.
Atravs desta pesquisa, Esping-Andersen concluiu que os
modelos se distinguem, ou se assemelham, em trs aspectos bsicos.
So eles:
grau de participao do Estado nas despesas com a
proteo social;
grau de abrangncia da cobertura aos cidados; e
grau de proteo que o sistema oferece ao trabalhador,
garantindo-lhe condies bsicas de sobrevivncia,
independentemente de ele possuir ou no um emprego.
A esta ltima varivel, ele chamou de grau de
descomodificao da fora de trabalho.
O estudo de Esping-Andersen apresenta um ndice de
descomodificao calculado a partir de diversos indicadores. Quanto
maior o valor deste ndice, maior , segundo esta tese, a capacidade
de um sistema de seguridade social de emancipar os indivduos de
sua dependncia do mercado (ESPING-ANDERSEN, 1990).
Voc deve estar se perguntando: o que descomodificao?
Podemos entender descomodificao como um neologismo
derivado da palavra inglesa commodity, que significa, no mbito
do comrcio, uma mercadoria barata. Segundo este autor, o
capitalismo industrial teria transformado o trabalho assalariado em
commodity, na medida em que a sobrevivncia do trabalhador
dependeria inteiramente dos ganhos obtidos por ele, com sua fora
de trabalho. Ou seja, do seu salrio.
Unidade 1 Dimenses conceituais e histricas do Estudo dos Problemas e Polticas Sociais
41
Mdulo Bsico
A descomodificao se d quando o indivduo tem acesso
aos bens e servios de que necessita para sua sobrevivncia, atravs
do Estado, enquanto um direito social (tal como entendido por
Marshall). Desta forma, ele no necessita compr-los com seu
salrio, o que lhe garante maior poder de barganha em suas
negociaes relativas a emprego e renda. A garantia de direitos
sociais mnimos aos trabalhadores permitiria a estes, segundo essa
vi so, val ori zar sua f ora de t rabal ho. Da a i dei a de
descomodificao.
Diante do exposto, cabe elencarmos as cinco variveis existentes
para identificao do ndice de descomodificao. So elas:
penso mnima, enquanto percentual dos ganhos de
um trabalhador normal, para uma pessoa;
taxa bruta de reposio de uma penso-padro, para
uma pessoa;
nmero de anos de contribuio requerido para fazer
jus ao benefcio; e
alquota do valor da penso que financiada pelos
indivduos (alquota de contribuio individual).
Os valores destas variveis so somados e pesados pelo
percentual de pessoas acima da idade mnima de direito a
aposentadoria, que estejam efetivamente recebendo penses. Para
os benefcios relativos sade e ao seguro-desemprego, os
procedimentos foram idnticos, com as seguintes excees: foi
includa apenas a taxa de reposio para benefcios-padro; a
alquota de contribuio individual foi omitida; e incluiu-se o prazo
de carncia requerido para recebimento dos benefcios, bem como
o nmero de semanas de sua vigncia.
De acordo com Esping-Andersen, os sistemas de proteo
social tambm variam conforme a quantidade de pessoas cobertas
e os critrios utilizados para inclu-las ou exclu-las de tal cobertura.
Neste sentido, os Estados de Bem-Estar Social podem ser:
O Estado e os problemas contemporneos
42
Especializao em Gesto em Sade
universalistas quando atendem a todos indiferenci-
adamente;
corporativos aqueles restritos a corporaes profis-
sionais; ou
residuais, isto , focalizados em alguns beneficirios
geralmente os mais necessitados (os mais pobres, os
mai s vel hos, as cri anas ou os port adores de
deficincia, por exemplo). Destes, o sistema exige que
comprovem sua necessidade atravs de testes de
meios.
Esping-Andersen calcula, ento, uma taxa mdia de
universalidade para cada um dos pases, a qual expressa o grau
que cada sistema de proteo cobre seus cidados.
Por fim, o grau de participao do Estado nas despesas
com a seguridade social seria, no entendimento de Esping-Andersen,
um terceiro aspecto a explicar a variao dos regimes de proteo
social. Este ndice expressaria a relao entre financiamento pblico
e privado de um sistema e, afinal, o grau de efetivo do esforo de
proteo de uma determinada nao.
A partir da anlise destas variveis nos diversos pases
selecionados, Esping-Andersen conclui que haveria trs modelos
de Estado de Bem-Estar Social, os quais ele chama de regimes:
O regime social-democrata apresentaria grande capacidade
de descomodificar a fora de trabalho, contribuindo
fortemente para a desproletarizao do trabalhador.
Os pases identificados com este regime Sucia,
Dinamarca, Noruega e Finl ndia tambm
apresentariam os maiores ndices de universalidade.
Finalmente, nestes pases que ocorre a maior
participao do Estado no gasto com a seguridade social.
Os regimes conservadores so aqueles que apresentam
taxas mdi as de descomodi fi cao da fora de
trabalho. Quanto universalidade na proviso de
servios sociais, embora a maioria dos cidados esteja
Unidade 1 Dimenses conceituais e histricas do Estudo dos Problemas e Polticas Sociais
43
Mdulo Bsico
coberta, esta cobertura se d pela via corporativa. Ou
seja, a partir de sua insero no mercado de trabalho,
segundo sua categoria ocupacional. Isto significa que,
para obt er prot eo, o i ndi v duo preci sa est ar
empregado; e seus benefcios e direitos dependem de
sua profisso e/ou emprego, e do sindicato ao qual
est vinculado. Trata-se de um modelo bem semelhante
quele introduzido por Bismarck na Alemanha, no final
do sculo XIX, como vimos anteriormente. E no
surpreende que este seja o modelo que vige at hoje
naquele pas, bem como em diversos outros da Europa
Continental, tais como Frana, Blgica, ustria, Pases
Baixos, Itlia e Sua. O maior problema deste arranjo
que ele gera significativas diferenas entre os direitos
sociais dos indivduos, em funo de sua categoria
profissional, bem como entre os includos e os
excludos do mercado de trabalho. Nestes pases, a
participao percentual do Estado no gasto com
benefcios sociais tambm alta, mas, neste caso, isto
se deve principalmente ao expressivo gasto realizado
com o pagamento de benef ci os a funci onri os
pblicos, dos quais o Estado o patro. Pode-se
obser var, t ambm, grande par t i ci pao do
financiamento privado a benefcios sociais, tais como
aposentadorias e penses complementares, que so
institudos pelas prprias categorias profissionais.
O regime liberal se caracteriza por: baixos ndices de
descomodificao da fora de trabalho; reduzida
universalidade dos benefcios com o predomnio do
uso de teste de meios (teste de pobreza) para o acesso
dos cidados a eles; e pela baixa participao do
Estado nos gastos, em comparao alta participao
dos esquemas privados no financiamento destes.
Os pases includos neste regime so Estados Unidos,
Austrlia, Canad, Nova Zelndia e, a partir das
reformas dos anos 1980, o Reino Unido.
O Estado e os problemas contemporneos
44
Especializao em Gesto em Sade
Para uma melhor compreenso do que abordamos at aqui,
observe o Quadro 1 que traz, segundo Esping-Andersen, os modelos
de Estado de Proteo Social.
VARIVEIS
Grau de
descomodificao
Grau de
uni versal i dade
Grau de participa-
o do Estado
Pa ses
Quadro 1: Modelos de Estado de Proteo Social
Fonte: Adaptado de Esping-Andersen (1990)
Ao explicar as diferenas entre estes tipos, Esping-Andersen
afirma que elas se devem, em grande medida, s distintas trajetrias
histricas destes pases, especialmente no que diz respeito
evoluo do seu mercado de trabalho, bem como das suas relaes
trabalhistas e sindicais. Aponta tambm para a grande importncia
da existncia, ou no, de partidos polticos ligados aos sindicatos,
na determinao dos modelos.
A Sucia, um expoente do regime socialdemocrata, teria o
seu padro de proteo social explicado pela fora do partido social-
democrata naquele pas, em sua ntima relao com os poderosos
sindicatos de trabalhadores l localizados. J o regime de proteo
mi ni mal i st a dos Est ados Uni dos seri a det ermi nado pel a
fragilidade do movimento sindical americano e sua pouca ligao
com os partidos polticos.
MODELOS
LIBERAL
bai xo
bai xo
bai xo
Estados Unidos,
Canad, Ingla-
terra (ps-1980).
SOCIALDEMOCRATA
al to
al to
al to
Sucia, Noruega,
Finlndia, Dina-
marca.
CONSERVADOR
mdi o
mdi o
al to
(pelo grande
gasto com funcio-
nrios pblicos)
Alemanha, Fran-
a, Itlia, Blgi-
ca, Holanda etc.
Unidade 1 Dimenses conceituais e histricas do Estudo dos Problemas e Polticas Sociais
45
Mdulo Bsico
No entanto, os pa ses da Europa
Conti nental teri am si do i ndel evel mente
marcados pela tradio histrica das guildas
e corporaes de ofcio (mais uma vez,
lembre-se das aulas de Histria do ensino
mdio!), as quais, desde a Idade Mdia,
organi zavam a proteo social aos seus
membros. Estes pases, mesmo tendo sido
posteriormente governados por partidos
polticos de esquerda, no lograram reverter
os arranjos corporativistas j consagrados por
aquela tradio (ESPING-ANDERSEN, 1990).
O model o de Espi ng-Andersen,
reproduzido esquematicamente no Quadro 1,
atribui forte poder explicativo a fatores
polticos na determinao das diferenas
entre os tipos de Estado de Bem-Estar Social,
identificando a influncia de trs variveis
especficas:
o padro de formao da classe trabalhadora;
o processo de construo de coalizes polticas, durante
o florescimento da sociedade industrial; e
a herana recebida por cada sociedade, relativa
hierarquia de seus grupos de status e distribuio
de privilgios entre estes.
Esping-Andersen (1990) busca oferecer uma alternativa s
teorias do Estado de Bem- Estar Social que o explicam apenas como
resultado do poder de mobilizao da classe trabalhadora, realando
a importncia da mediao deste poder, seja pelas instituies
polticas (parlamentos, partidos e competio eleitoral), seja pelas
instituies sociais (formais e informais), como os sindicatos e
os grupos de status, que refletem a estratificao social nos
diversos pases.
Guildas, corporao artesanal,
ou corporaes de ofcio
Eram associaes de artesos de um mes-
mo ramo, i sto , pessoas que desenvol vi -
am a mesma atividade profissional, e que
procuravam, atravs de sua associ ao,
garanti r os i nteresses de cl asse. Ocorre-
ram na Europa, durante a I dade Mdi a e
mesmo aps. Apesar de a mai ori a das
gui l das se l i mi tarem s frontei ras da ci -
dade ou comuna, al gumas se formaram
sobre espao geogrfico amplo, por vezes
uma nao i ntei ra. O segredo i ndustri al
era parte i mportante da i nsti tui o das
gui l das. A passagem para o grau de mes-
tre normal mente aconteci a com a revel a-
o destes segredos. Fonte: Elaborado pela
autora.
Saiba mais
O Estado e os problemas contemporneos
46
Especializao em Gesto em Sade
OS ESTADOS DE BEM-ESTAR SOCIAL
NA NOVA ORDEM MUNDIAL
Ao final dos anos 1970, passados menos de 50 anos de sua
fase urea, o Estado de Bem-Estar Social foi colocado sob forte
quest i onament o. Para t ant o, cont ri bu ram f at ores como o
envelhecimento da populao, nos diversos pases (menor nmero
de nascimentos com maior longevidade) o que aumentou muito
os gastos com aposentadorias e penses , e a reduo dos postos
de trabalho, motivada pelas inovaes tecnolgicas o que levou
drsti ca queda da arrecadao tri butri a sobre o trabal ho
assalariado. Cada vez mais, portanto, passaram a recair sobre o
tesouro dos Estados os encargos com os programas sociais.
No final dos anos 70, a economia mundial entra em crise,
em consequncia dos choques do petrleo e da reduo das taxas
de crescimento. Estes teriam sido os determinantes para que o capital
transbordasse para alm das fronteiras dos Estados nacionais,
dando incio ao estabelecimento de uma nova ordem econmica
mundial e chamada globalizao.
O fenmeno da globalizao, para Gorz (1999), teria
sido motivado pelo divrcio entre os interesses do Estado e
os interesses do Capital. A crise do crescimento revelou que
o Estado no era mais capaz de contribuir para a expanso
do Capital, conforme ocorreu no ps-guerra, atravs das polticas
keynesianas.
A introduo de inovaes tecnolgicas, por sua vez
a automao, a microeletrnica e os novos materiais, entre outras ,
transformaram o processo produtivo, as comunicaes e os
transportes, ampliando em escala geomtrica o fluxo do comrcio
internacional e dos capitais.
Ocorreu, ainda, o surgimento de instituies supranacionais
voltadas para a reduo das barreiras entre as trocas internacionais
de bens e servios, como a Organizao Mundial do Comrcio
(OMC), que levou o mercado financeiro a se descolar das economias
Unidade 1 Dimenses conceituais e histricas do Estudo dos Problemas e Polticas Sociais
47
Mdulo Bsico
reais, ocasionando a desterritorializao do capital financeiro e
sua predominncia sobre o capital produtivo.
Tudo isso gerou uma significativa perda de soberania
dos Estados nacionais, no que toca sua capacidade
para implementar polticas econmicas e sociais.
Para enfrentar a volatilidade do capital, a sada apontada a
partir do campo conservador (neoliberal) foi o corte de gastos do
Estado. O Estado de Bem-Estar Social passou a ser visto como
oneroso, inflacionrio e inimigo do crescimento econmico.
Caberia, assim, suprimi-lo ou reduzi-lo ao mnimo, transferindo-se
a prestao de servios sociais de sade, educao, habitao,
previdncia social para os agentes privados, com financiamento
dos prprios usurios.
Nas palavras de Standing (1999), a era da regulao pelo
Estado (ou, da regulao estatutria) foi ento substituda pela era
da regulao pelo mercado. Isto significou, entre outras coisas, a
passagem de uma sociedade estvel para a classe trabalhadora
sustentada pelo pleno emprego, pelo consumo de massa e pelos
direitos do trabalho para outra, marcada pela flexibilidade e a
insegurana.
Desta forma, a resposta dos governos nos ltimos anos do
sculo XX e incio deste, inclusive os de tendncia social-democrata,
tem sido a reviso do Estado de Bem Estar. O modelo de Seguridade
Social proposto por Beveridge chega, portanto, ao sculo XXI sob
fortes ataques ainda que ele tenha sido, indiscutivelmente o maior
responsvel pelas excelentes condies sociais existentes nos pases
de capitalismo central, durante a segunda metade do sculo XX.
Por outro lado, fato tambm que tal modelo jamais chegou a atingir
a mesma eficcia os mesmos graus de cobertura e generosidade
nos pases do capitalismo perifrico, como os da Amrica Latina,
onde foi razoavelmente difundido.
v
At ento era
reconhecido como um
poderoso mecanismo de
redistribuio da renda
soci al .
O Estado e os problemas contemporneos
48
Especializao em Gesto em Sade
A seguir, veremos como evoluram as polticas sociais no
Brasi l . Podemos adi antar que as novas tendnci as da
seguridade social apontam no sentido de cada vez maior
complementaridade entre o Estado e o Mercado na proviso
de benefcios sociais.
Unidade 1 Dimenses conceituais e histricas do Estudo dos Problemas e Polticas Sociais
49
Mdulo Bsico
AS POLTICAS DE PROTEO SOCIAL NO
BRASIL: HISTRIA E PERSPECTIVAS
O drama social observado no Brasil contemporneo reflete,
em grande medida, a histria das polticas sociais no Pas,
especialmente o fato de que, nos primeiros 40 anos de sua
industrializao e modernizao, apenas algumas poucas categorias
de trabalhadores podiam contar com direitos bsicos de proteo
social (assistncia mdica e previdncia social). A maneira como
esses direitos foram inicialmente atribudos tambm determinou
sobremaneira o nvel das desigualdades entre os brasileiros, assim
como a excluso de vastos de seus contingentes da condio de
cidadania.
A partir da dcada de 1960 e a despeito das marchas e
contramarchas verificadas na normalidade democrtica do Pas ,
a proteo social garantida pelo Estado foi sendo progressivamente
ampliada, o que se refletiu tambm no maior comprometimento do
oramento pblico com servios e benefcios sociais. Mas ela s
avanou de forma mais consistente durante a reconstruo
democrtica dos anos 1980, tornando possvel a inscrio, na Carta
Constitucional de 1988, de um projeto de Estado de Bem-Estar
Social universalista.
Podemos afirmar que o Brasil conta hoje com um arcabouo
constitucional que tem permitido importantes avanos no combate
pobreza e s desigualdades. Porm ainda h muito o que caminhar
para que nos tornemos um pas mais justo.
v
A partir da insero
formal dos indivduos no
mercado de trabalho.
O Estado e os problemas contemporneos
50
Especializao em Gesto em Sade
Na prxima seo trataremos do percurso histrico cumprido
at aqui e das conquistas e perdas eventualmente existentes,
preparando voc para analisar e discutir as tarefas que ainda
se impem ao poder pblico, no sentido de realizar a justia
social em nosso pas.
EVOLUO DA PROTEO SOCIAL BRASILEIRA
NO SCULO XX: DA DCADA DE 1920
CONSTITUIO FEDERAL DE 1988
Conforme j mencionado no incio desta unidade, as
polticas governamentais de proteo social tiveram incio no Brasil,
de forma consistente, junto ao processo de industrializao e
urbanizao do Pas. A literatura especializada amplamente
convergente ao apontar o ano de 1923 como o marco inicial deste
processo.
Naquele ano, foi estabelecida a primeira poltica pblica de
previdncia social para trabalhadores, atravs do Decreto n. 4.682,
conhecido como Lei Eloy Chaves.
O decreto determinava a criao obrigatria, em cada
ferrovia do Pas, de um fundo de aposentadorias e penses, as
Caixas de Aposentadoria e Penses CAPs. A proposio
foi baseada na legislao argentina e contou com o lobby dos
ingleses, proprietrios da So Paulo Railway Company.
Trs anos depois (1926), o sistema das CAPs foi estendido
aos trabalhadores de docas e navios e, posteriormente, a outros
setores produtivos. As CAPs eram organizadas por empresas, e o
Estado no participava nem do seu financiamento nem da sua
administrao, tendo apenas um papel de controle, a distncia: o
Ministrio do Trabalho era chamado a mediar os conflitos que
porventura se apresentassem, entre as diversas partes envolvidas
nas CAPs.
v
Este nome faz referncia
ao deputado federal
paulista que a props.
Unidade 1 Dimenses conceituais e histricas do Estudo dos Problemas e Polticas Sociais
51
Mdulo Bsico
De acordo com Oliveira e Teixeira (1985), esta seria a
primeira fase da Poltica Social no Brasil, que se prolongaria at
a Revol uo de 1930, quando direitos sociais foram ento
atribudos a um maior nmero de trabalhadores.
Segundo estes autores, esta fase (1923/1930) seria marcada
por trs caractersticas, que a distinguiriam da poltica social ps-
1930:
rel ativa ampl itude no pl ano de atribuies das
instituies. Amplitude porque a Lei Eloy Chaves
previa tanto benefcios pecunirios tais como
penses por morte, aposentadorias, penso de 50%
dos vencimentos aos que fossem chamados ao servio
mi l i tar (enquanto durasse tal servi o) , como
servi os assi stenci ai s socorro mdi co e
medicamentos. Enquadravam-se como beneficirios
todos os membros da famlia do trabalhador que
habitassem sob o mesmo teto e sob a mesma economia.
Alm disso, a partir de 1926, foram estabelecidos tambm
o auxlio-funeral e o peclio por morte.
prodigalidade nas despesas. O modelo seria prdigo
porque, alm do grande nmero de benefcios e
servios oferecidos, havia facilidades para a sua
obteno, e o gasto, por segurado, era bem maior do
que nas dcadas seguintes (1930/1940). De acordo
com Oliveira e Teixeira, o valor das aposentadorias,
em fins da dcada de 1930, correspondia a 1/3 do
valor pago em fins da dcada de 1920.
nat ureza basi cament e ci vi l pri vada daquel as
instituies, terceira caracterstica marcante. As CAPs
eram geridas por comisses integradas por trs
representantes da empresa, entre os quais o presidente
da Comisso e dois representantes dos empregados,
eleitos diretamente. Quanto ao seu custeio, tambm
no havia participao do Estado. Os empregados
O Estado e os problemas contemporneos
52
Especializao em Gesto em Sade
pagavam 3% de seus vencimentos, as empresas
contribuam com 1% de sua renda bruta, e os usurios
dos servios (estradas de ferro e portos) pagavam uma
sobretaxa de 1,5% sobre as tarifas, que era destinada
s CAPs.
Assim, se entendermos que a no participao direta do
Estado, seja na administrao ou no financiamento das Caixas,
caracteriza-as como entidades privadas, podemos dizer que estas
se constituram nas iniciativas mais antigas de previdncia privada
no Brasil. Contudo, se levarmos em conta que essas entidades foram
i nst i t u das por l ei s, emanadas do Est ado, el as devem ser
enquadradas como as primeiras experincias de previdncia pblica
do Pas como, alis, tem sido a praxe entre os diversos autores.
A Revol uo de 1930, l i derada por Getl i o Vargas,
desencadeou grandes transformaes no Pas. Ela marcou o incio
da Era Vargas, que durou at 1945, e da qual o Pas emergiu bastante
diferente do que quando entrara. Naqueles 15 anos, o Brasil se
industrializou fortemente, o que provocou mudanas substanciais
na estrutura ocupacional da populao e na sua alocao entre
setores econmicos (agricultura, indstria e servios). A quantidade
de pessoas empregadas na indstria cresceu muito, o que provocou
o crescimento das cidades e dos problemas sociais tpicos da
escassez urbana: falta de saneamento bsico, de habitao e de
assistncia sade, como mostra a Figura 3.
Unidade 1 Dimenses conceituais e histricas do Estudo dos Problemas e Polticas Sociais
53
Mdulo Bsico
Figura 3: Operrios em tecelagem paulistana; incio do sculo XX
Fonte: <www.regiani.adv.br/admin/fotos/operarios.jpg>
Segundo Ol i vei ra e Tei xei ra (1985), est e per odo
corresponderia segunda fase da seguridade social pblica em
nosso pas. A partir de 1933, Vargas criou diversos Institutos de
Aposentadoria e Penso (IAPs), que eram instituies vinculadas
aos sindicatos de trabalhadores, destinadas a prover a estes a
assi st nci a mdi ca e out ros benef ci os soci ai s, t ai s como
aposentadorias e penses.
Assim como os sindicatos, os IAPs eram tutelados pelo
Ministrio do Trabalho, e seus dirigentes escolhidos por ele.
O primeiro destes institutos foi o IAPM (Instituto de Aposentadorias
e Penses dos Martimos), fundado em 1933. Em 1934, foi a vez
dos bancrios, para os quais foi destinado o IAPB. Em 1938, foram
criados o IAPIs, dos industririos; o IAPETEC, dos empregados de
carga; e o IPASE, dos Servidores do Estado.
Contudo, cada Instituto possua organizao e administrao
prprias e oferecia benefcios e servios diferenciados a sua
clientela. Por causa do seu atrelamento aos sindicatos, s estavam
cobertos os trabalhadores que eram sindicalizados. E como s
algumas categorias profissionais eram sindicalizadas j que a
O Estado e os problemas contemporneos
54
Especializao em Gesto em Sade
Lei de sindicalizao, de 1931, estabelecia que a criao de um
sindicato dependeria de autorizao do Estado , um grande
contingente de trabalhadores, tais como autnomos, domsticos e
rurais, permanecia margem do sistema.
O sistema de proteo social brasileiro desenvolveu-
se de forma fragmentada.
Alm disso, a composio da cesta de benefcios de cada
IAP estava associada ao poder de presso de cada categoria e de
seu sindicato, junto ao Ministrio do Trabalho. preciso lembrar
que este perodo corresponde ao momento da construo do
Trabalhismo e do partido que veio a represent-lo. Isto foi feito
atravs da cooptao das lideranas sindicais, que ofereciam seu
apoio ao Partido Trabalhista Brasileiro (e, por conseguinte, a Vargas)
em troca de privilgios como benefcios sociais especficos para
suas categorias profissionais. O governo, por sua vez, estimulava a
competio entre as categorias, atravs da concesso de benefcios
diferenciados, entre os IAPs. Isto resultou num sistema de proteo
social muito heterogneo e estratificado, que acabou impactando
negativamente a estrutura social, reforando a desigualdade em seu
interior (WERNECK VIANNA, 1998).
Sem dvida, a criao dos IAPs aumentou muito o nmero
de segurados em relao aos que eram protegidos pelas CAPs. Este
nmero saltou de 140.000 em 1930, para cerca de 2.800.000 em
1945 (Oliveira e Teixeira, 1986), representando uma importante
expanso da cidadania social no Pas. Apesar disso, os gastos por
segurado decresceram muito, em contraste com o perodo anterior,
seja em razo da expanso da cobertura, seja em funo de um
esf oro del i berado do Governo de cont er as despesas
previdencirias.
O perodo seguinte, demarcado pelos anos de 1945 a 1964,
conhecido na Histria do Brasil como o do interregno democrtico.
Unidade 1 Dimenses conceituais e histricas do Estudo dos Problemas e Polticas Sociais
55
Mdulo Bsico
Ou sej a, um estrei to pedao de tempo caracteri zado pel o
funcionamento quase regular das instituies democrticas.
Diz-se quase, pois, embora funcionassem o parlamento e diversos
partidos polticos, o Partido Comunista Brasileiro, o PCB, por
exemplo, s esteve na legalidade por dois anos (entre 1945 e 1947).
Os sindicatos, embora tivessem alcanado o direito de se articular
com partidos, ainda seriam alvo de uma poltica bastante repressiva
durante o Governo Dutra (SANTOS,1979).
Esta poca ficou conhecida tambm como populista, uma
vez que os governos pareciam preocupados exclusivamente em
responder s demandas mais estridentes dos grupos organizados
da sociedade, mesmo que isto implicasse um aumento de gastos
sem previso das devidas fontes de recursos.
O populismo, neste sentido, tambm a caracterstica
que marca a Poltica Social deste perodo, pelo menos
at 1960, na medida em que a expanso dos benefcios
sociais permanecia sendo feita atravs de barganhas
polticas particularizadas entre sindicatos e o Estado.
Desta forma, podemos afirmar que o gasto social aumentou
consideravelmente com relao ao perodo anterior (1930 a 1945).
E, s em 1960, este quadro comeou a se alterar, quando da
aprovao pelo Congresso da Lei Orgnica da Previdncia Social
(LOPS), que, aps t rami t ar por 14 anos, est abel eceu a
homogeneizao dos planos de contribuio e de benefcios entre
os diversos institutos. Com isso, ps fim, tambm, ao processo de
utilizao da previdncia como objeto de barganha entre lideranas
sindicais e governo.
Em 1966 os diversos Institutos so unificados no Instituto
Nacional da Previdncia Social (INPS), j sob uma ordem poltica
aut ori t ri a, i naugurada com o Gol pe Mi l i t ar de 1964.
Aparentemente, o regime fechado teria sido condio necessria
O Estado e os problemas contemporneos
56
Especializao em Gesto em Sade
para tal unificao, que fora tentada diversas vezes, mesmo durante
a ditadura Vargas. Fazendo uso dos dispositivos autoritrios, o
governo conseguiu calar as lideranas sindicais, que at ento
resistiam unificao dos Institutos.
Segundo Santos (1979), as oligarquias sindicais foram os
setores que mais resistiram unificao do sistema previdencirio,
medida que a autonomia e independncia dos IAPs e seu
atrelamento aos sindicatos conferiam grande poder poltico aos seus
lderes.
No Instituto Nacional de Previdncia Social (INPS), a
representao dos trabalhadores e dos empregadores no conselho
gestor foi extremamente reduzida, e a hegemonia, no novo Conselho
da Previdncia, passou a ser exercida pelos representantes do
governo militar. Por outro lado, a unificao da previdncia social
tinha justificativas tcnicas, tais como racionalidade e eficcia
administrativa e necessidade de saneamento financeiro.
A POLTICA SOCIAL APS A REDEMOCRATIZAO:
DA CONSTITUIO CIDAD DE 1988 AO GOVERNO LULA
Os anos 1980 f oram marcados por f ort e recesso
econmica, no apenas no Brasil, mas em toda a Amrica Latina,
por causa da crise da dvida externa dos pases da regio. Inflao,
estagnao econmica e desemprego, que caracterizaram a
economia deste perodo, viriam a reduzir as receitas oriundas de
tributos e contribuies, comprometendo os investimentos pblicos
e, consequentemente, o gasto social no Pas.
Diante deste cenrio, a Previdncia Social principal poltica
pblica no setor , foi afetada por um crescente dficit contbil,
no s pela reduo de sua receita, ocorrida pela queda no ritmo
de incorporao de novos contribuintes, mas tambm pelo aumento
das suas despesas, decorrente do amadurecimento do sistema.
v
Neste momento, muitos
dos seus filiados j
estavam em gozo de
benefcios, ou seja, j
eram aposentados ou
pensionistas, o que
aumentara o volume de
pagamentos num
momento de receita
decrescente.
Unidade 1 Dimenses conceituais e histricas do Estudo dos Problemas e Polticas Sociais
57
Mdulo Bsico
nesta dcada tambm que o Brasil foi tomado por uma
grande expanso dos movimentos sociais de oposio ao regime
militar. A redemocratizao permitiu novamente a mobilizao dos
diversos interesses societais, e de sua vocalizao nas arenas
decisrias.
A movimentao pela derrubada do regime de exceo
que teve seu ponto alto na campanha pelas Diretas J, em 1984
trouxe em sua esteira um conjunto de demandas da sociedade
organizada relativas a uma nova configurao do sistema pblico
de proteo social, baseado na universalizao, democratizao e
descent ral i zao das pol t i cas soci ai s. As demandas por
reconstruo da democracia e da cidadania trouxeram para o centro
do debate tambm a questo das desigualdades sociais e a da
pobreza, que assolavam um grande contingente da populao.
Recuperando as ideias de Marshal l , os movimentos sociais
apontavam a necessidade da efetivao de um conjunto de direitos
sociais universais, para toda a populao, ao lado dos direitos
polticos. Veja a Figura 4.
Figura 4: Diretas J
Fonte: <http://www.quediaehoje.net/fatos/jan/25janfato.jpg>
O Estado e os problemas contemporneos
58
Especializao em Gesto em Sade
A questo da descentralizao das polticas sociais tambm
era uma reivindicao importante naquele momento e se identificava,
segundo Almeida (1995), com a prpria luta contra o autoritarismo,
na medida em que sua histrica ineficincia, assim como a corrupo
que as assolava, era percebida como consequncia da extrema
centralizao decisria e falta de transparncia do governo federal,
que ocorrera durante a gesto dos militares.
A nova Constituio Federal, promulgada em 1988, reflete
ampl ament e est as demandas. Tornou-se conheci da como
a Constituio Cidad exatamente por trazer em seu texto um
extenso captulo sobre a Ordem Social, que veio a garantir amplos
direitos sociais a toda populao. Ao menos, na letra da lei, como
veremos adiante. Seu Artigo 194 especifica:
[...] A Seguridade Social compreende um conjunto inte-
grado de aes de iniciativa dos poderes pblicos e da so-
ciedade, destinadas a assegurar os direitos sade, pre-
vidncia e assistncia social.
Inspirada nos mesmos princpios do Plano Beveridge, o texto
constitucional prev, para os servios sociais:
universalidade da cobertura e do atendimento;
uni formi dade e equi val nci a dos benef ci os s
populaes urbanas e rurais;
irredutibilidade do valor dos benefcios; e
democrat i zao da gest o do si st ema, com a
incorporao de trabal hadores, empregadores e
demai s represent ant es da soci edade ci vi l nos
Conselhos da Previdncia e de Sade.
semelhana dos regimes de Estado de Bem-Estar Social
democratas (segundo a tipologia de Esping-Andersen, que voc viu
anteriormente), a Constituio brasileira adotaria como categoria
central o conceito de Seguridade Social, para expressar o novo
v
Vimos este assunto no
incio desta Unidade, em
caso de dvida, faa uma
releitura cuidadosa do
tema e se for preciso
entre em contato com
seu tutor.
Unidade 1 Dimenses conceituais e histricas do Estudo dos Problemas e Polticas Sociais
59
Mdulo Bsico
pacto que se pretendia construir. Um pacto que se fundaria na
solidariedade da sociedade para com o indivduo em situao de
risco social. Este formato era bastante distinto do de Seguro Social,
que marcara o sistema de proteo social brasileiro desde a Era
Vargas.
Segundo Vianna (2003, p. 2),
[...] a opo pela expresso Seguridade Social, na Cons-
tituio brasileira de 88, representou um movimento con-
certado com vistas ampliao do conceito de proteo
social, do seguro para a seguridade, sugerindo a subordi-
nao da concepo previdenciria estrita, que permane-
ceu, a uma concepo mais abrangente. Resultou de in-
tensos debates e negociaes, e significou a concordncia
(relativa, na verdade) de diferentes grupos polticos com a
definio adotada pela OIT: seguridade indica um siste-
ma de cobertura de contingncias sociais destinado a to-
dos os que se encontram em necessidade; no restringe
benefcios nem a contribuintes nem a trabalhadores; e es-
tende a noo de risco social, associando-a no apenas
perda ou reduo da capacidade laborativa por idade,
doena, invalidez, maternidade, acidente de trabalho ,
como tambm insuficincia de renda, por exemplo.
De acordo com estes princpios, a Constituio introduziu
al gumas modi f i caes i mport ant es na prot eo soci al aos
brasi l ei ros. Em pri mei ro l ugar, equal i zou os benef ci os
previ denci ri os dos trabal hadores rurai s aos dos urbanos,
garantindo queles que sobrevivem da agricultura familiar (que
possuem baixssima capacidade contributiva) a condio de
segurado especial, isto , beneficirio isento de contribuio.
Alm da incluso previdenciria do trabalhador rural pobre,
a Constituio determinou tambm a concesso de um benefcio
no contributivo a trabalhadores (urbanos ou rurais) com mais de
65 anos ou portadores de deficincia, cuja renda mensal familiar
seja inferior a um quarto do salrio-mnimo por pessoa (e em caso
v
O benefcio recebido de
1 salrio-mnimo e
resultou, a partir de
1991, num importante
incremento da renda das
populaes rurais
pobres, especialmente
dos segmentos mais
idosos, e na regio
Nordeste.
O Estado e os problemas contemporneos
60
Especializao em Gesto em Sade
de nenhuma pessoa da famlia receber seguro-desemprego ou
qualquer outro benefcio da previdncia social).
Este benefcio, que depois foi regulamentado e batizado com
o nome de Benefcio de Prestao Continuada (BPC), o substituto
de outro, a Renda mensal Vitalcia, de propsitos semelhantes,
que foi instituda no Pas em 1974 e extinta em 1991, com a
importante diferena de reduzir em cinco anos (de 70 para 65) a
idade para que o candidato se habilite a ele.
Tanto este benefcio quanto a aposentadoria rural tm tido
significativa importncia no combate pobreza desde que foram
regulamentados, ainda que o universo de seus beneficirios
potenciais no tenha sido plenamente atingido.
Para implementar o conceito de Seguridade Social como uma
ampla rede de proteo aos riscos sociais inerentes ao modelo
econmico e perversa distribuio de renda do Pas, a Constituio
previu tambm a criao do Oramento da Seguridade Social e
a unificao dos Ministrios da Sade, Previdncia e Assistncia
Social, no Ministrio da Seguridade Social, o que favoreceria a
integrao dos recursos e a sinergia das aes de todas estas pastas.
Para tanto, este oramento deveria dispor de fontes diversas
e exclusivas de financiamento, oriundas de contribuies de toda a
soci edade: trabal hadores e empresri os; Uni o, Estados e
municpios; alm das receitas oriundas de loterias.
Contudo, a regulamentao dos dispositivos constitucionais
que lhe dariam consistncia legal foi sistematicamente obstruda
nos anos seguintes. Para isso pesaram, de um lado, restries
econmicas e oramentrias. A inflao no perodo chegava a
1.500% ao ano. De outro lado, tambm teve incio uma reao
organizada pelos grupos conservadores, que voltavam ento ao
combate, aps terem sido vencidos nas votaes do Captulo da
Ordem Social, durante a Constituinte.
O Oramento da Seguri dade j amai s ganhou
institucionalidade.
v
Trataremos deste
assunto com mais
detalhes na Unidade 2.
v
Com esta deciso,
buscou-se garantir a
preservao dos
recursos para estes
setores, contra as
presses das demais
reas de poltica pblica.
Unidade 1 Dimenses conceituais e histricas do Estudo dos Problemas e Polticas Sociais
61
Mdulo Bsico
Nesta reao conservadora se inclui a prpria eleio de
Fernando Collor de Mello, ocorrida em 1989, que postergou o quanto
pde a regulamentao dos artigos da Ordem Social, dando grande
contribuio para a descaracterizao do projeto da Seguridade
Social.
Collor tambm transformou o ento Instituto Nacional de
Previdncia Social (INPS) em Instituto Nacional do Seguro Social
(INSS), vinculando-o, como no passado varguista, ao Ministrio
do Trabalho. Com este ato, logrou reverter o modelo proposto na
Constituio fundado no princpio da necessidade , retomando
a velha ideia de proteo social como mrito, expressa num
seguro social, de carter contratual e individual.
preciso ter em considerao que, quela altura, os
organismos financeiros internacionais recomendavam que os pases
endividados especialmente da Amrica latina realizassem um
ajuste estrutural, tendo em vista sua estabilizao monetria e
fiscal. Para isso, propunham, entre outras coisas, a reduo do gasto
social pelo Estado, mediante a privatizao dos servios e esquemas
de proteo social, e o direcionamento das polticas sociais ao
atendimento apenas dos mais pobres, na escala de rendas.
Os anos que se seguiram foram caracterizados pelo
subfinanciamento da rea social.
De acordo com Mdici (1995 apud Abraho e Cardoso Jr.,
2005), o gasto social em 1992 foi de apenas US$ 43 bilhes, quando
este j havia atingido a marca de US$ 50 bilhes, antes da
promulgao da Constituio. A rea da Sade foi especialmente
atingida, sofrendo uma reduo de mais de 30% nos seus gastos,
entre 1990 e 1992.
O Governo Itamar Franco, que substituiu o de Collor aps
seu impeachment, em fins de 1992, retomou o processo de
regulamentao infraconstitucional da Seguridade Social dando incio
v
Fundo Monetrio
Internacional, Banco
Mundial e Banco
Interamericano de
Desenvolvimento.
O Estado e os problemas contemporneos
62
Especializao em Gesto em Sade
sua subsequente aplicao, sempre de maneira estranha que havia
sido prevista no texto da Carta Magna. Quando isto, por fim, ocorreu,
as polticas de Sade, Previdncia e Assistncia Social permaneceram
em Ministrios independentes, e as diversas receitas do Oramento
da Seguridade foram divididas e centralizadas no Tesouro.
No obstante, foi possvel implementar a extenso da
cobertura previdenciria aos trabalhadores rurais, que foi talvez a
medida de maior impacto neste perodo, tanto ao nvel social na
medida em que ampliou em quase um tero do nmero de benefcios
concedidos, em dois anos , quanto em termos financeiros, uma
vez que levou a um aumento expressivo da despesa previdenciria.
Vale notar que os trabalhadores rurais no haviam contribudo da
mesma forma que os urbanos para a previdncia social.
A proposta dos constituintes era que o Tesouro Nacional
subsidiasse este gasto com recursos provenientes das diversas fontes
previstas na composio do Oramento da Seguridade. Uma vez
que este foi descaracterizado, o pagamento dos benefcios passou
a contar apenas com a receita das contribuies de empresrios e
trabalhadores, o que era, necessariamente, insuficiente. Da a
gerao de um dficit nas contas do INSS, o qual deu ensejo, logo
em seguida, defesa, pelo campo conservador, de uma reforma da
previdncia social. Esta passou a ser vista, ento, como um doente
terminal; e seu equacionamento s seria vivel atravs da
privatizao, tal como ocorrera no Chile, em 1981.
Voc j ouviu falar sobre a reforma previdenciria ocorrida no
Chile no ano de 1981?
Ent o, est a f oi a pri mei ra e mai s radi cal ref or ma
previdenciria do continente latino-americano, tendo privatizado o
sistema e alterado seu regime financeiro, de repartio simples para
capitalizao individual, semelhana do sistema brasileiro de
Unidade 1 Dimenses conceituais e histricas do Estudo dos Problemas e Polticas Sociais
63
Mdulo Bsico
previdncia compl ementar privada. O novo
sistema oferece apenas os benefcios de penso
por velhice, penso por invalidez e penses a
dependentes e tem apresentado taxas de cobertura
inferiores s do anterior, alm de altos custos de
administrao. Isto vem reduzindo sobremaneira
o valor das penses.
Contudo, foi com a Constituio de 1988,
que previ a, no seu At o das Di sposi es
Constitucionais Transitrias (Art. 3), uma
reviso de seu prprio texto, num prazo de 5 anos,
em 1993, que foram colocadas em debate diversas
propost as de ref orma previ denci ri a a l a
chilena, ou seja, privatizao e individualizao
do sistema de previdncia social.
Tal proposta, entretanto, no prosperou,
tendo encontrado fortes resistncias, tanto no
parl ament o, quant o no i nt eri or da prpri a
burocracia previdenciria. Um dos argumentos
contra ela foi o que alegava os altos custos de
transio desta reforma. Estes custos foram
estimados em cerca de 2,5 vezes o PIB do Pas, o
que tornaria a privatizao contraproducente.
O dficit nas contas da previdncia, por outro lado, levaram
o Ministrio da rea a suspender os repasses que fazia ao Ministrio
da Sade, desde o incio dos anos 1980. Isto fez com que esta rea
sofresse uma enorme crise de financiamento em 1993, que s foi
parcial mente sanada com a criao da CPMF (Contribuio
Provisria sobre a Movimentao Financeira), cuja receita seria em
princpio exclusivamente destinada rea. Com o tempo, contudo, o
governo federal tambm transferiu parte desta receita para outras
reas, deixando a Sade em condies bastante precrias.
Custos de transio
Referem-se pri vati zao de um si s-
tema previ denci ri o pbl i co para ou-
tro de natureza pri vada, que tem de
passar por uma transi o, na qual
aquel es trabal hadores que j contri -
buram para o sistema pblico, ao se
aposentarem, devem receber seus
benef ci os das mos do Estado. Mas,
como aps a privatizao o Estado no
mais arrecada contribuies (que pas-
sam a ser feitas diretamente s insti-
tui es previ denci ri as pri vadas), el e
tem de pagar os benefcios com recur-
sos prpri os, sem possui r recei tas
espec fi cas para i sso. Os "custos de
transi o" consi stem, portanto, da
despesa com que o Estado tem de ar-
car para pagar as aposentadori as e
penses, sem cobertura de recei ta.
Fonte: Elaborado pela autora.
Saiba mais
O Estado e os problemas contemporneos
64
Especializao em Gesto em Sade
O desempenho do gasto social nos governos de FHC
foi um pouco melhor do que o das duas gestes que
lhe antecederam, especialmente no primeiro mandato
(1995-1998). A estabilizao da moeda, a partir do
Plano Real, permitiu certo nvel de crescimento da
economia e do consumo, aumentando as receitas de
impostos e contribuies.
Apesar disso, os investimentos sociais permaneceram
submetidos s polticas de ajuste macroeconmico e foram, em
grande medida, redirecionados para programas sociais focalizados.
Por focalizao entendemos a eleio de um segmento especfico
da populao como alvo de uma poltica ou programa social como
os mais pobres, os portadores de deficincias, os idosos, ou qualquer
outro grupo delimitado segundo critrios.
Contrastando com as polticas focalizadas, temos as polticas
universais, que se aplicam a toda a populao, sem restries de
qualquer natureza. O Sistema nico de Sade, por exemplo,
universal, j que todos os brasileiros (ou estrangeiros no Pas) tm
direito ao acesso a ele.
A orientao para conferir prioridade a polticas focalizadas,
assim como a de ampliar a participao do setor privado na
proviso dos servios sociais, em forma de empresas ou ONGs,
decorria das recomendaes do Consenso de Washington, que
ento se espalhavam por toda a Amrica Latina. Esta orientao,
por sua vez, viria a distanciar ainda mais a poltica social praticada
do modelo universalista previsto na Constituio, alimentando, com
intensidade ainda maior, um debate entre grupos de acadmicos e
operadores polticos em torno da dicotomia universalismo x
focalizao das polticas sociais.
Assim, temos de um lado os focalistas, para quem os
programas sociais universalizados isto , bens e servios sociais
essenciais ofertados a toda a populao de uma certa localidade,
pelo Estado so caros, ineficientes e geradores de incentivos
perversos para a economia. A aposta de que um desempregado
Unidade 1 Dimenses conceituais e histricas do Estudo dos Problemas e Polticas Sociais
65
Mdulo Bsico
que tenha direito a receber um seguro-desemprego por muito tempo
no vai se preocupar em procurar emprego, aumentando a taxa de
desemprego global e comprometendo a eficincia alocativa do
mercado de trabalho (CAMARGO, 2003).
Em outra direo, postam-se os universalistas, que temem
que a utilizao de programas focalizados, em substituio
garantia de direitos sociais universais, congele as desigualdades e
perpetuem a pobreza, jamais realizando a incluso. Seja porque
o fim destes direitos desprotege aqueles que s escapam da
condio de pobres pelo acesso que tm a bens e servios sociais
pblicos (os quase pobres, como j vimos anteriormente); seja
porque a qualidade destes bens e servios tende a decair muito, na
medida em que seu pblico-alvo tem menor visibilidade e, portanto,
menor capacidade efetiva de vocalizar seus interesses. A focalizao
consagraria ainda a separao entre servios sociais para os que
podem e os que no podem pagar, aprofundando as desigualdades
e o apartheid social.
O fato que a poltica social brasileira se tornou, de 1988
para c, um composto de medidas e aes universalistas como a
Sade e a Educao Fundamental , com outras de carter
meritocrtico os programas contributivos da previdncia social ,
bem como com programas focalizados em alguns segmentos da
populao (como o Bolsa Famlia e o Benefcio de Prestao
Cont i nuada), sem que haj a necessari ament e uma ef et i va
complementaridade entre estes dispositivos.
Agora retorne ao perodo presidencial de Fernando Henrique
Cardoso e pesquise sobre o gasto social federal do perodo.
Observe que, apesar de a poltica social ser composta de
medidas e aes universais, esta pode vaiar bastante de um dado
perodo para outro. Foi o que aconteceu no mandato de Fernando
Henrique Cardoso. Em seu primeiro mandato (entre 1995 e 1998),
ele apresentou um crescimento positivo de 22%, mas este mesmo
gasto teve uma queda de 1% ao final do segundo mandato (2002)
(CASTRO e CARDOSO Jr., 2005).
v
Veremos mais sobre este
tema na Unidade 2.
O Estado e os problemas contemporneos
66
Especializao em Gesto em Sade
Contriburam para isso dois acordos firmados com o FMI
um em 1998 e outro 2002 que estabeleciam metas rgidas de
supervit fiscal; bem como a crise cambial que afetou o Pas, no
incio de 1999. Ambos implicaram uma desacelerao da economia
e profundos cortes nos investimentos pblicos, especialmente na
rea social. O valor do gasto social do governo FHC em 2002 foi o
mesmo do realizado em 1998, R$ 219 bilhes, segundo apurao
de Castro e Cardoso Jr. (2005), uma vez que, nos anos anteriores
(de 1999 a 2001), tal nmero se apresentou ainda inferior (R$ 213
bilhes, em mdia).
J no perodo presidencial de Lula, que principiou em 2003,
a situao no mudou muito. Em seu incio, o governo no s
manteve os rigores do ajuste fiscal, como os aprofundou, na medida
em que fixou metas de supervit primrio superiores s que teriam
sido acordadas com o FMI. O prprio ano de 2003 foi muito
negativo para a economia brasileira, em consequncia dos temores
do mercado financeiro quanto eleio de Lula.
Contudo, a partir de 2004, o crescimento foi retomado,
mantendo trajetria ascendente at o final de 2008, quando se
abateu sobre a economia global a crise originada da bolha
imobiliria americana. Neste perodo, a arrecadao do Tesouro
t ant o a t ri but ri a, quant o a previ denci ri a cresceu
expressivamente, permitindo maior folga nas contas pblicas.
O governo Lula preferiu manter a mesma orientao
de seu antecessor, de focalizao dos gastos sociais. O
carro-chefe de sua poltica no setor tem sido o Programa
Bolsa Famlia, voltado aos segmentos mais pobres.
No restante da rea social, de acordo com vrios analistas,
os gastos pblicos totais encolheram. Considerando Pochman (2005),
em 2004, o oramento social do governo federal teria sido reduzido,
em termos reais (isto , considerando, na sua evoluo, as perdas
ocasionadas pela inflao e pelo aumento da populao), a apenas
v
O real se desvalorizou
muito em relao ao
dlar, e a atividade
econmica sofreu
recesso, s vindo a se
recuperar no final do
ano.
Unidade 1 Dimenses conceituais e histricas do Estudo dos Problemas e Polticas Sociais
67
Mdulo Bsico
91,7% do seu valor real em 2001. Lavinas (2007) aponta, sobretudo,
a reduo dos investimentos em algumas funes imprescindveis
para a reduo da desigualdade, como habitao e saneamento.
Vale notar, contudo, que os cortes foram seletivos, no
atingindo as rubricas da previdncia e da assistncia social, que
so garantidas constitucionalmente. A renda distribuda atravs
destes dois programas tem sido fundamental para a reduo das
desigualdades e expanso do consumo no Pas, nos ltimos anos.
Complementando......
Esta Unidade no esgota os temas abordados, sob nenhuma hiptese.
Assim, desejvel que voc complemente seu estudo com a leitura de
outras obras. Oferecemos abaixo um conjunto de ttulos, entre os quais
esto alguns clssicos da literatura neste campo.
Referncias
ALMEIDA, Maria Hermnia Tavares de. Federalismo e Polticas Sociais.
Revista Brasileira de Cincias Sociais, v. 28, n. 10. So Paulo: ANPOCS,
1995.
ANTUNES, Ricardo. Adeus ao Trabalho? (ensaio sobre as metamorfoses e
a centralidade do mundo do trabalho). So Paulo: Cortez, 2000.
ARAGO, Eneida. Empregabilidade: segredos em busca do sucesso
profissional. Fundao Escola de Comrcio Alvares Penteado. Disponvel
em: <www.fecap.br>. Acesso em: 28 out. 2009.
BAHIA, Lgia. O SUS e os desafios da universalizao do direito
Sade: tenses e padres de convivncia entre o pblico e o privado. In:
Sade e Democracia. Nsia Trindade Lima et al (org). Rio de Janeiro:
FIOCRUZ, 2005. p. 407- 450.
BARROS, Ricardo Paes de; MENDONA, Rosane. Flexibilidade do
Mercado de Trabalho Brasileiro: uma avaliao emprica. In: CAMARGO,
Jos Mrcio (org.). Flexibilidade do Mercado de Trabalho no Brasil. Rio de
Janeiro: FGV Editora, 1996
______ et al. Uma avaliao emprica do grau de flexibilidade alocativa
do mercado de trabalho brasileiro. Texto para Discusso n. 499. Rio de
Janeiro: IPEA, 1997.
BELUZZO, Luiz Gonzaga de Mello. Crise e Trabalho no Brasil.
Modernidade ou volta ao passado? Prefcio. So Paulo: Scritta, 1996.
BEHRING, Elaine Rossetti; BOSCHETTI, Ivanete. Poltica Social:
fundamentos e histria. 4.ed. So Paulo: Cortez Editora, 2008.
BRASIL. Constituio (2002/1988). Constituio da Repblica Federativa
do Brasil: 1988. Texto constitucional de 5 de outubro de 1988, com as
alteraes adotadas pelas Emendas Constitucionais de n. 1, de 1992, a
38, de 2002, e pelas Emendas Constitucionais de Reviso de n. 1 a 6, de
1994. 19 ed. Braslia: Cmara dos Deputados, Coordenao de
Publicaes.
Referncias Bibliogrficas
139
Mdulo Bsico
BRAVO, Maria Ins Souza. A Sade no Brasil na Dcada de 90: Projetos
em Disputa. Caderno de Servio Social do HUPE, Rio de Janeiro, UERJ,
ano 3, n. 4, p. 2-34, 1998.
CAMARGO, Jos Mrcio Antnio Guimares de. Flexibilidade e
Produtividade no Mercado de Trabalho Brasileiro. In: CAMARGO, Jos
Mrcio Antnio Guimares de (Org.). Flexibilidade do Mercado de
Trabalho no Brasil, Rio de Janeiro: FGV, , 1996.
______. Gastos sociais: focalizar versus universalizar. In: Polticas Sociais:
acompanhamento e anlise. Rio de Janeiro/Braslia: IPEA, 2003.
CARDOSO, Adalberto Moreira. Economia X Sociologia: eficincia ou
democracia nas relaes de trabalho? Dados, Rio de Janeiro, n. 1,
p. 45-82, 2000. Disponvel em: <http://tinyurl.com/ygzlslb>. Acesso em:
10 nov. 2009.
______; LAGE, Telma. Desenho Legal e Desemprego Real: Brasil. In:
BENSUSN, Graciela (Org.). Instituies Trabalhistas na Amrica Latina:
Desempenho Legal e Desempenho Real. Rio de Janeiro: Revan, 2006.
CARDOSO JUNIOR, Jos Celso. A Questo do Trabalho Urbano e o
Sistema Pblico de Emprego no Brasil Contemporneo: dcadas de 80 e
90. In: JACCOUD, Luciana (Org.). Questo social e polticas sociais no
Brasil contemporneo. Braslia: IPEA. p.127-177.
______. De volta para o futuro? As fontes de recuperao do emprego
formal no Brasil e as condies para sua sustentabilidade temporal. Texto
para Discusso n. 1310. Braslia: IPEA, 2007.
CASTRO, Jorge Abraho de; CARDOSO JUNIOR, Jos Celso. Polticas
Sociais no Brasil: gasto social do governo federal de 1988 a 2002. In:
JACCOUD, Luciana (Org.). Questo social e polticas sociais no Brasil
contemporneo. Braslia: IPEA, 2005.
DEDECCA, Cludio. Anos 90: a estabilidade com desigualdade. In:
PRONI, Marcelo Weishaupt; HENRIQUE, Wilns. (org.). Trabalho
Mercado e Sociedade: o Brasil nos anos 90. Campinas: UNESP/
UNICAMP, 2003.
ESCOREL, Sarah et al. As origens da Reforma Sanitria. In: Nsia
Trindade Lima et al (org.). Sade e Democracia. Rio de Janeiro:
FIOCRUZ, 2005. p. 59-81.
ESPING-ANDERSEN, Gosta. The Three Worlds of Welfare Capitalism.
Princeton: Princeton University press, 1999.
O Estado e os problemas contemporneos
140
Especializao em Gesto em Sade
______. As trs economias polticas do Welfare State. Revista Lua Nova,
n. 24, 1991.
FAVERET FILHO, Paulo; OLIVEIRA, Pedro Jorge. A universalizao
excludente: reflexes sobre as tendncias do sistema de sade.
Planejamento e Polticas Pblicas. IPEA, n. 3, 1990.
GORDZ, Andr. Reclaiming Work: beyond the wage-based society.
Cambridge: Polity Press, 1999.
HEINMANN, Luiza et al (Orgs.) O Pblico e o Privado na Sade. So
Paulo: Hucitec, 2005 a.
HENRIQUES, Ricardo. Desigualdade e Pobreza no Brasil. Rio de Janeiro:
IPEA, 2000.
HOUAISS, Antonio. Dicionrio online da lngua Portuguesa. Abril. Verso
2.0a. CD-ROM. 2007.
IBGE. Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios. 2006. Disponvel
em: <http://tinyurl.com/ycp4h7z>. Acesso em: 10 nov. 2009.
IPEA . Polticas Sociais: acompanhamento e Anlise. N. 13. Edio
Especial. Braslia, 2007.
______. Polticas Sociais: acompanhamento e Anlise. Braslia, 2008.
______. Radar Social. Braslia: IPEA, 2005. Disponvel em: <http://
tinyurl.com/yhrldqb>. Acesso em: 10 nov. 2009.
JACCOUD, Luciana (Org.). Questo social e polticas sociais no Brasil
contemporneo. Braslia: IPEA, 2005.
KELSEN, Hans. General theory of law and justice. Cambrigde: Harvard
University, 1946.
KOWARIC, Lcio. Trabalho e Vadiagem: a origem do trabalho livre no
Brasil. 2. ed. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1994.
LAVINAS, Lena. Transferncias de renda; o quase tudo do sistema de
proteo social brasileiro. In: Arrecadao (de onde vem?) e gastos
pblicos (para onde vo?). Joo Sics (org.). So Paulo: Boitempo, 2007.
p. 51-68.
MARSHALL, Thomas Humprey. Cidadania, Classe Social e Status. Rio de
Janeiro: Zahar Editores, 1967.
Referncias Bibliogrficas
141
Mdulo Bsico
______. Poltica Social. Rio de Janeiro: Zahar Editores, 1967.
MATTOSO, Jorge Eduardo. Emprego e Concorrncia Desregulada:
incertezas e desafios. In: MATTOSO, Jorge Eduardo; OLIVEIRA, Carlos
Alonso Barbosa (org.). Crise e Trabalho no Brasil. Modernidade ou volta
ao passado? So Paulo: Scritta, 1996
MATTOSO, Jorge Eduardo; OLIVEIRA, Carlos Alonso Barbosa. Crise e
Trabalho no Brasil. Modernidade ou volta ao passado? Apresentao So
Paulo: Scritta, 1996.
MDICI, Andr Cesar; MACIEL, Marco Ccero. A dinmica do gasto
social nas trs esferas de governo; 1980-92. In: AFFONSO, Rui de Britto
lvares; SILVA, Pedro Luiz Barros (orgs.). Descentralizao e polticas
sociais. So Paulo: Fundap, 1995.
MENDES, Eugnio Vilaa. As polticas de sade nos anos 80: a
conformao da reforma sanitria e a construo da hegemonia do
projeto liberal. In: Distrito Sanitrio: o processo social de mudana das
prticas sanitrias do Sistema nico de Sade. 2. ed. So Paulo/Rio de
Janeiro: Hucitec-Abrasco, 1994.
MENDES RIBEIRO, Jos. Sistema nico de Sade: gesto,
financiamento, modelo assistencial, sade suplementar. Apresentao no
Seminrio Internacional Polticas de Sade e Proteo Social, 12 a 14/03/
2009. Escola Nacional de Sade Pblica (FIOCRUZ). Disponvel em:
<http://tinyurl.com/yhal4pm>. Acesso em: 18 out. 2009.
OLIVEIRA, Jaime Antonio de Arajo; FLEURY, Sonia Teixeira. In:
Previdncia Social: 60 anos de histria da Previdncia no Brasil.
Petrpolis: Vozes, 1986.
OPPENHEIM, Felix. Verbete sobre Justia. In: BOBBIO, Norberto;
MATTEUCCI, Nicola; PASQUINO, Gianfranco (Orgs.). Dicionrio de
Poltica. 2. ed. Braslia: Editora da UNB, 1986.
PAES E BARROS, Ricardo; MENDONA, Rosane Silva Pinto; DUARTE,
Renata Pacheco Nogueira. Bem-estar, pobreza e desigualdade de renda:
uma avaliao da evoluo histrica e das disparidades regionais. Rio de
Janeiro: IPEA (Texto para discusso n.454), 1997. Disponvel em: <http://
www.ipea.gov.br/pub/td/td0454.pdf>. Acesso em: 17 out. 2009.
PASTORE, Jos. A agonia do emprego. So Paulo, LTr Editora, 1997.
O Estado e os problemas contemporneos
142
Especializao em Gesto em Sade
POCHMAN, Marcio. Gastos sociais e seus efeitos recentes no nvel do
emprego e na desigualdade de renda do trabalho no Brasil. In:
Arrecadao (de onde vem?) e gastos pblicos (para onde vo?). Joo
Sics (org.). So Paulo: Boitempo, 2006. p. 69-77.
POLANYI, Karl. A Grande Transformao. So Paulo: Campus, 1980.
REIS, Elisa. Percepes da elite sobre pobreza e desigualdade. Revista
Brasileira de Cincias Sociais, v. 15, n. 42. ANPOCS, 2000.
ROCHA, Sonia. Pobreza no Brasil. Afinal, do que se trata? 3. ed. Rio de
Janeiro: Editora FGV, 2008.
SANTOS, Wanderley Guilherme. Cidadania e Justia. So Paulo:
Campus, 1979.
SCHWARTZMAN, Simon. As causas da pobreza. Rio de Janeiro: Editora
FGV, 2007.
SEN, Amartya. Desenvolvimento como liberdade. Rio de Janeiro:
Companhia das Letras, 2000.
SOARES, Sergei Suarez Dillon. A repetncia no contexto internacional: o
que dizem os dados de avaliaes das quais o Brasil no participa? Texto
para Discusso. n. 1300. Braslia, IPEA, 2007. Disponvel em: <http://
tinyurl.com/y8vl9xe>. Acesso em: 10 nov. 2009.
SOUSA, Renilson. O sistema pblico de sade brasileiro. In: NEGRI,
Barjas; VIANNA, Ana Luiza (org). O sistema nico de sade em dez anos
de desafio. So Paulo: Sobravime/ Celag, 2002.
STANDING, Guy. Global Labour Flexibility: Seeking Distributive Justice.
London: MacMillan Press; New York: St. Martin Press Inc., 1999.
TEODORO, Mario. As Caractersticas do mercado de Trabalho e as
Origens do Informal no Brasil. In: JACCOUD, Luciana (org.). Questo
social e polticas sociais no Brasil contemporneo. Braslia: IPEA, 2005 p.
91-126.
VIANA, Ana Luiza Dvila; ELIAS, Paulo Eduardo; IBAEZ, Nelson.
(orgs). Proteo Social: dilemas e desafios. So Paulo: Hucitec, 2005.
Referncias Bibliogrficas
143
Mdulo Bsico
VIANNA, Maria Lcia Teixeira Werneck. A Americanizao (perversa) da
Seguridade Social no Brasil. Rio de janeiro: Revan, IUPERJ, 1998.
______. Que Reforma? O Sistema Brasileiro de Proteo Social, entre a
Previdncia e a Seguridade. mimeo.
______. Seguridade Social e Combate Pobreza no Brasil: o papel dos
benefcios no contributivos. In: VIANA, Ana Luiza Dvila; ELIAS,
Paulo Eduardo; IBAEZ, Nelson. (orgs). Proteo Social: dilemas e
desafios. So Paulo: Hucitec, 2005.
O Estado e os problemas contemporneos
144
Especializao em Gesto em Sade
MI NI CURR CULO
Maria Paula Gomes dos Santos
Doutora em Cincia Poltica pelo IUPERJ (Ins-
tituto Universitrio de Pesquisas do Rio de Janei-
ro/Universidade Cndido Mendes), Mestre em
Polticas Pblicas e Administrao Pblica pelo
Institute of Social Studies, de Haia (Pases Baixos).
Tcnica em Planejamento e Pesquisa do IPEA, desde 2009, tra-
balhou na Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro desde 1986, tendo
experincia docente em cursos de graduao e ps - graduao, em
diversas instituies publicas de ensino superior, tais como a Univer-
sidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ), a Universidade do Estado do
Rio de Janeiro (UERJ) e a Escola Nacional de Administrao Pblica
(ENAP).