61 Provincia N 21, enero-junio 2009

Ciudades rurales en Chiapas. Una mirada ..., pp. 61-78

Rural cities in Chiapas. An insighy from urbatistic law
Ciudades rurales en Chiapas. Una mirada desde
el derecho urbanstico
1
Jimnez Dorantes, Manuel
2
Recibido: 30-10-08 / Aceptado: 13/02/09
Resumen
La ordenacin urbanstica de los poblados rurales en el Estado mexicano
de Chiapas, debe encajar en las reglas y principios del Derecho urbanstico
y del Derecho administrativo general. Por ello, de la aplicacin del mtodo
sistemtico, el anlisis demuestra las carencias y los requerimientos jurdicos
que deben seguir las Administraciones pblicas -estatal y municipal- para
formular los instrumentos de planeamiento urbanstico conforme los prin-
cipios establecidos en el ordenamiento jurdico.
PALABRAS CLAVE: Urbanismo, municipio, relaciones intergubernamen-
tales, Chiapas.
Abstrac
The urban organization of the rural communities in the Mexican state of
Chiapas, should follow the rules and principles of the land use Law and
of general administrative Law. Because of this, from the application of the
systematic method, the analysis demonstrates the legal gaps and the judicial
requirements which public Administrations state and municipal- ought to
follow in order to formulate urban planning tools according to the principles
established in judicial norms.
KEY WORDS: Land use law, municipality, intergovernmental relations,
Chiapas.
E-mail: manueljd@unach.mx
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Jimnez D., Manuel
1. Planteamiento
Este trabajo se refere a algunos resultados de la investigacin sobre sis-
temas jurdico de ordenacin territorial y urbanstica de los pequeos
Municipios del Estado de Chiapas que estn sujetos a una serie de ac-
ciones estatales para su reordenacin urbanstica. El objetivo consiste en
someter al anlisis jurdico las posibilidades, alcances y carencias de la
ordenacin urbanstica de los centros de poblacin rurales en el Estado
de Chiapas. A travs del mtodo del sistema del Derecho administrativo
3

ser posible identifcar la coherencia del rgimen de ordenacin urbana
de las poblaciones rurales estatales as como las incompatibilidades con
el sistema jurdico-urbanstico. De tal manera que el modelo especfco
se sostenga en el rgimen general del Derecho administrativo y con los
principios constitucionalmente previstos.
Durante un largo periodo, la ordenacin urbanstica de los centros ru-
rales de poblacin en Chiapas se caracteriz por la desatencin de las
Administraciones pblicas estatales y municipales. Por un lado, las po-
lticas y acciones estatales obviaron las grandes necesidades y carencias
de los centros de poblacin rurales y, por el otro, en el mbito local, la
incapacidad tcnica y humana de las entidades municipales para com-
prender y afrontar los retos de su dinmica urbana as como la com-
plicidad poltica de sus gobernantes con los profundos cacicazgos en
algunos pueblos, provocaron el aumento de la inobservancia y la impu-
nidad sistemtica del Derecho urbanstico.
En la actualidad el rgimen urbanstico de los centros rurales en el Estado
de Chiapas est determinado -en mayor medida- por el Programa
Ciudades Rurales Sustentables
4
(CRS) como instrumento rector de las
polticas, principios, directrices y acciones pblicas y privadas dirigidas
a superar los problemas pblicos que derivan de la dispersin territo-
rial y las condiciones de vida de la poblacin rural en el Estado. A travs
de este Programa Estatal se pretende concentrar a alguna parte de la
poblacin dispersa en el Estado en determinados centros de poblacin y
favorecer el desarrollo urbano de los pequeos poblados, crear nuevos
centros de desarrollo econmico, diversifcar las actividades producti-
vas y facilitar -al Estado y Municipio- la prestacin de servicios pblicos
bsicos. En este proyecto se han incorporado diversos rganos de la
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Administracin pblica estatal y federal, as como algunas empresas
privadas que desinteresadamente aportarn recursos econmicos e
instalarn en las Ciudades Rurales agencias o sucursales propias. Hasta
aqu la idea central del Programa de Ciudades Rurales Sustentables.
En este sentido, el Programa de Ciudades Rurales Sustentables presenta
algunos aspectos que deben ser considerados desde la perspectiva de
la Sociologa, Economa, Cultura, Arquitectura, etctera. No obstante,
este trabajo slo se centra en los aspectos de la Ciencia jurdica, ya que
resulta indispensable analizar las necesidades, fortalezas y debilidades
del rgimen urbanstico chiapaneco para enfrentar con mayores posibi-
lidades de xito el encaje de las CRS con los principios, valores y reglas
determinadas por el Derecho urbanstico.
2. Ciudades rurales en el rgimen urbanstico de Chiapas
Desde el aspecto urbanstico, el Estado de Chiapas (Mxico) se carac-
teriza por la diversidad de centros de poblacin en todo el territorio
estatal. Por un lado, se encuentran algunos de sus principales centros
de poblacin que, en el sistema urbanstico, pretenden funcionar como
ejes de desarrollo regional (Tuxtla Gutirrez, Tapachula, Comitn y San
Cristbal de Las Casas).
Estas ciudades principales se caracterizan por un crecimiento urbans-
tico constante y la necesidad de ordenar racionalmente la utilizacin
de su territorio, as como por el alto ndice de especulacin del suelo,
deterioro ambiental de sus centros de poblacin, adecuacin del mode-
lo urbanstico a exigencias parciales y particulares, inactividad de las
autoridades estatales y municipales en la aplicacin de los programas y
mecanismos de control de la legalidad urbanstica, en defnitiva, la in-
observancia de las normas jurdicas (reglas y principios) de ordenacin
territorial, urbanstica y ambiental.
Por otro lado, se encuentran la mayor parte de centros de poblacin en
el Estado de Chiapas cuyas caractersticas urbanas resaltan por la dis-
persin poblacional, carencia de servicios pblicos, ausencia de equipa-
miento e infraestructura urbana bsica, vulnerabilidad de su poblacin
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debido al asentamiento en zonas de riesgo y, en defnitiva, la inexis-
tencia de modelos estatales y municipales especfcos de crecimiento
urbanstico para cada caso concreto.
Desde este momento hay que mencionar que no existe un criterio jurdi-
co uniforme sobre la idea o concepcin de poblacin rural que permi-
ta distinguir los casos de regulacin especfca y, por ende, la aplicacin
de soluciones.
Los criterios utilizados por el legislador estatal son variados y contra-
dictorios. El criterio demogrfco es el ms utilizado, segn la de Ley
de categorizacin poltico-administrativa de los ncleos de poblacin
del Estado de Chiapas
5
: Ciudad 10000 habitantes, Villa entre pueblo y
ciudad al menos 5000 hab. Pueblo, poblacin pequea de 2500 habi-
tantes, Ranchera, Colonia, Paraje, Cantn o Ribera de 300 habitantes y
con poblacin dedicada a las actividades rurales. Por otro lado la Ley
de desarrollo urbano del Estado
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menciona que la comunidad rural
son aquellos asentamientos humanos con menos de 2500 habitantes y
con actividades primarias, mientras que la comunidad urbana son
los asentamientos humanos con ms de 2500 habitantes que sirve de
apoyo a comunidades rurales y con servicios elementales. Como se
evidencia, la realidad es mucho ms compleja que estos criterios mni-
mos sobre la realidad urbanstica municipal del Estado.
Aunado a lo anterior, el rgimen jurdico del Urbanismo en Chiapas
carece de los instrumentos esenciales de planeamiento urbanstico que
determinan la legislacin federal y estatal en la materia. Slo las ciuda-
des principales cuentan con algunos instrumentos de planeacin urba-
na que al igual de lo que sucede en otros modelos estatales- han sido
superados paulatinamente por selectivos cambios de uso del suelo que
se alejan de la visin integral y sustentable del territorio y favorecen
intereses particulares (individuales o grupales) en contra de los valores,
principios e intereses pblicos a los que debe someterse cualquier nivel
de la Administracin pblica en Mxico. Esta situacin favorece la ar-
bitrariedad de las autoridades urbansticas (estatales y municipales) en
detrimento de los principios, objetivos, fnes y criterios que establecen
las diversas normas jurdicas en la materia y dejan al Derecho urbansti-
co en una completa inobservancia de su rgimen sancionador.
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Por lo que respecta a los centros rurales de poblacin la cuestin se
agrava debido a la ausencia de los instrumentos estatales y municipales
de planeamiento, a la debilidad del rgimen democrtico de sus autori-
dades y la fuerza real de los caciques, as como a la incapacidad tcnica,
fnanciera y humana de la mayor parte de los Municipios en los que se
encuentran los centros rurales de poblacin en Chiapas. El crecimiento
desordenado e improvisado de los centros rurales de poblacin plantea
un reto para revertir las consecuencias negativas del desorden urbans-
tico en dichas poblaciones rurales e impedir, entre otras cosas, la vul-
nerabilidad de su poblacin, utilizacin irracional del suelo, deterioro
ambiental y la baja calidad de vida de la poblacin rural
7
.
El modelo de ordenacin urbana de los centros rurales de poblacin
que se propone para este ao presenta dos grandes retos urbansticos.
Por un lado, la fundacin de centros de poblacin y, por el otro, el creci-
miento de centros de poblacin para concentrar a la poblacin dispersa
en el mbito rural. Ante ambas realidades diferenciadas el sistema re-
quiere de explicaciones separadas y soluciones especfcas para enfren-
tar con mayores posibilidades de xito su encaje jurdico.
2.1 Sobre el modelo de fundacin de centro de poblacin
A partir de la desaparicin del centro de poblacin Juan de Grialva por
los motivos que la hayan originado
8
y que no corresponde analizar
en este caso- fue necesario reubicar a su poblacin en otro espacio del
territorio estatal y tambin municipal.
Los mecanismos jurdicos en este caso concreto ejercen su infuencia
sobre dos cuestiones esenciales para afrontar los retos de un nuevo cen-
tro de poblacin. Por un lado la fundacin del centro de poblacin en
el territorio de un Municipio del Estado de Chiapas. De acuerdo con el
rgimen de fundacin de nuevos centros de poblacin la determinacin
sobre dicha fundacin corresponde al igual que en otros modelos es-
tatales- al Congreso del Estado con la opinin previa del Ayuntamiento
que ejerce su jurisdiccin en el territorio en el que se ubicar fsicamente
el nuevo centro de poblacin
9
.
Por otro lado, el centro de poblacin se inserta automticamente en el
rgimen de competencias concurrentes en materia de Urbanismo que
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Jimnez D., Manuel
determina con claridad la Constitucin federal (CF), por lo que, una vez
fundado o, en su caso, recategorizado el nivel del centro de poblacin,
ste quedar bajo el planeamiento, ejecucin y control urbanstico del
Municipio correspondiente conforme las determinaciones legales apli-
cables.
Por ello, segn el sistema de planeamiento urbanstico federal, estatal y
municipal, la planeacin urbanstica de los centros de poblacin inde-
pendientemente de la antigedad de su fundacin corresponde al centro
de decisin pblico de mbito local, en defnitiva al Ayuntamiento. En
este sentido, corresponder la formulacin, aprobacin y ejecucin del
Programa de Desarrollo Urbano de Centro de Poblacin a los rganos
pblicos del Municipio conforme las determinaciones de los Programas
Estatales de Desarrollo Urbano y el Programa Municipal de Urbanismo,
en coherencia con el sistema de planeamiento escalonado que disea la
misma Ley General de Asentamientos Humanos (LGAH). Es decir, las
determinaciones del Programa de Centro de Poblacin son cuestiones
de repercusin municipal que corresponde atender a cada uno de los
Municipios por considerarse de naturaleza municipal conforme el art-
culo 115, fraccin III CF.
Por otro lado, evidentemente, la concurrencia del rgimen urbanstico
mexicano posibilita la intervencin de la Entidad federativa para inci-
dir en la conformacin del sistema urbanstico municipal y, por lo que
ahora interesa, de centro de poblacin. No obstante, esta intervencin
supralocal no opera de cualquier forma y en cualquier condicin sino
que, por el contrario, queda sujeta a unas reglas claras que permitan dar
coherencia al sistema urbanstico y proteger al Municipio de posibles
intromisiones antiurdicas por parte de los rganos del Estado.
En este sentido, la Ley General de Asentamientos Humanos remite al
sistema de planeamiento como el mecanismo por el cul se van esta-
bleciendo las relaciones intergubernamentales, especialmente, a travs
del modelo urbanstico previsto en los programas estatales y regionales
de desarrollo urbano. A partir de las determinaciones de los programas
supramunicipales (que dicho se de paso son jurdicamente vinculantes)
se desarrollarn cada uno de los modelos municipales y de centro de
poblacin para particularizar a sus necesidades urbansticas locales. De
ah la fuerza y solidez del sistema escalonado de planeamiento urba-
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nstico.
2.2 Sobre el modelo de crecimiento de centro de poblacin
En este segundo modelo, la cuestin parece tener una solucin mucho
ms clara respecto del planeamiento urbanstico aplicable. En la mayor
parte de los casos de las ciudades rurales sustentables, las actividades
pblicas se referen a concentrar la poblacin rural en determinados
centros de poblacin con capacidad para acoger nueva poblacin y fa-
cilitar la prestacin de servicios pblicos que corresponden a un rea
urbana en el mbito rural.
En este caso, se parte de una idea clara. Se trata de un centro de pobla-
cin preexistente que va a recibir nueva poblacin y, en consecuencia,
necesitar aprovechar sus espacios urbanizables o, ante la insufciencia
de suelo apto para la urbanizacin, entonces se necesitar la determina-
cin o ampliacin de su reserva que permita acoger desde el punto de
vista urbanstico- la nueva poblacin.
En este caso, las normas urbansticas han determinado con rotundidad
que corresponde a los Municipios la regulacin y planeacin sobre el
crecimiento de sus centros de poblacin
10
. Nuevamente, la Entidad fe-
derativa ha tenido ya la oportunidad jurdica de intervenir y conducir
la actuacin municipal sobre la eleccin del modelo urbanstico de sus
centros de poblacin a travs de los respectivos programas urbansticos,
territoriales, ambientales y forestales supramunicipales. De ah que no
haya habilitacin jurdica alguna para que la Entidad federativa inter-
venga arbitrariamente en el diseo urbanstico de la zona de crecimien-
to municipal. Sencillamente porque no tiene habilitacin constitucional
ni legal para asumir el papel planifcador de centros de poblacin sino
que su papel coordinador tiene un momento jurdico cuando el mismo
Estado desde su visin supralocal e integral- disea un modelo ur-
banstico estatal o regional para que, a partir de sus determinaciones
plasmadas en los instrumentos estatales de planeamiento, las dems
Administraciones pblicas (especialmente las municipales) tengan un
referente urbanstico claro para enfrentar con mayores posibilidades de
xito su propio modelo de crecimiento urbanstico (municipal y de cen-
tro de poblacin).
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3. Debilidades y carencias del rgimen urbanstico de las po-
blaciones rurales
Resulta evidente que el sistema jurdico de ordenacin urbanstica en
el Estado de Chiapas impide la intervencin directa y unilateral de la
Entidad federativa en el modelo urbanstico municipal y, especialmen-
te, de sus centros de poblacin.
Ahora bien, la Entidad federativa s tiene oportunidad de incidir en los
modelos urbansticos municipales y de poblacin a travs de la deter-
minacin de sus programas y, en consecuencia, modelos de ordenacin
territorial (urbanstica y ambiental, especialmente), a partir de los cua-
les, todos los Municipios debern respetar las determinaciones estata-
les con impacto territorial previamente programadas en el Programa
Estatal de Desarrollo Urbano, Programa Regional de Desarrollo Urbano
y Programa Ecolgico de Ordenamiento Territorial. De ah, las determi-
naciones del sistema de planeamiento urbanstico y ambiental diseado
por el legislador federal en la Ley General de Asentamientos Humanos
y la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente.
Ahora bien, en la legislacin urbanstica estatal de desarrollo, aunque
se prev el diseo del Programa Integral de Desarrollo Urbano que de-
termina la Ley de Desarrollo Urbano del Estado de Chiapas (arts. 24,
fraccin IV y 33), este instrumento resulta inefcaz para encajar con xi-
to la participacin estatal en la ordenacin urbana municipal. Ya que,
este Programa Integral (denominado Plan Maestro en el Programa de
Ciudades Rurales Sustentables) no habilita jurdicamente la interven-
cin del Estado en el urbanismo municipal (y mucho menos de Centro
de Poblacin) debido a las limitaciones que el propio legislador estatal
determin
11
para garantizar en alguna medida la autodecisin muni-
cipal respecto del modelo urbanstico para cada uno de sus centros de
poblacin
12
.
Para fortalecer la capacidad de decisin municipal en el diseo de su
propio modelo urbanstico, desde hace algunos aos, el Pleno de la
Suprema Corte de Justicia de la Nacin ha fortalecido el mbito de de-
cisin (poltica y jurdica) de los Municipios al establecer que si bien es
cierto el Estado tiene posibilidades de emitir bases generales sobre asun-
tos municipales ello no implica que esa facultad legislativa del Estado para
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regular la materia municipal le otorgue intervencin en las cuestiones especf-
cas de cada Municipio, toda vez que ello le est constitucionalmente reservado
a este ltimo
13
.
En este orden de ideas, el problema jurdico fundamental que al que se
enfrenta la ejecucin del Programa de Ciudades Rurales Sustentables
radica en que en el Estado de Chiapas no existen los Programas urba-
nsticos estatales lo que implica que el propio Estado a dejado de utilizar
los instrumentos de planeamiento que le otorga la legislacin urbansti-
ca para poder dirigir o delimitar la accin de planeamiento municipal.
Como fcilmente se deduce, los Municipios no cuentan con el referente
urbanstico supralocal que les permite concebir su modelo urbanstico
local atendiendo criterios y visiones regionales, por lo que, difcilmente
puede funcionar el sistema de instrumentos de planeamiento urbansti-
co estatal. En este mismo orden de ideas, el mismo Estado no ha expe-
dido alguna reglamentacin de la Ley de Desarrollo Urbano estatal que
desarrolle algunas de las disposiciones bsicas sobre el uso del suelo o
los destinos, es ms, en caso de ausencia de planeamiento urbanstico
las autoridades no pueden negar o suspender la expedicin de licencias
de construccin lo que complica aun ms la previsin de un modelo
urbanstico concreto para cada Municipio (rural o urbano).
Adems, cuando se pretende enfrentar el diseo urbanstico munici-
pal en el mbito rural, la incapacidad tcnica y fnanciera de dichos
Municipios incrementan considerablemente el cumplimiento de las
disposiciones legales en materia de Urbanismo.
No obstante, como el territorio no puede dividirse conforme las dife-
rentes competencias con incidencia territorial de los diversos centros de
decisin (federal, estatal y municipal), el rgimen urbanstico determi-
na algunos mecanismos de colaboracin entre las entidades territoriales
del Estado mexicano ante la complejidad, incapacidad o desdn por el
ejercicio de las competencias propias.
En este caso, es necesario determinar algunos de los mecanismos de
colaboracin entre la Entidad federativa y el Municipio en el modelo de
urbanismo rural en Chiapas.
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4. La intervencin estatal en asuntos municipales. La diferen-
ciacin municipal y el Convenio como nico instrumento ju-
rdico adecuado para la intervencin estatal en el Urbanismo
rural en Chiapas
Como se ha dicho, el rgimen constitucional mexicano prev la posibili-
dad de que algunos Municipios no tengan la posibilidad real de ejercer
adecuadamente sus competencias provocando con ello un desajuste al
sistema de competencias y un dao a los particulares. Por ello, la misma
Constitucin federal determina los mecanismos a travs de los cules
las entidades supramunicipales pueden intervenir en asuntos munici-
pales sin que esto implique la invasin del mbito competencial de los
Municipios.
El rgimen municipal mexicano tiene un mbito propio garantizado por
el artculo 115 CF y, en algunos casos, por la ampliacin que realiza la
Constitucin estatal y que, conjuntamente con la federal, ejercen man-
dato al legislador para que, a travs de la ley, traslade a los Municipios
nuevos asuntos que atender en rgimen de autonoma, como es el caso
de aqullos grandes Municipios con capacidades para afrontar con
xito mayores mbitos materiales de intervencin local.
Si bien es cierto, la clusula residual juega a favor de las Entidades fede-
rativas (artculo 124 CF), el legislador estatal est vinculado constitucio-
nalmente a permitir la participacin municipal en aquellos asuntos de
competencia supramunicipal que pueden tener repercusin en el mbi-
to municipal as como la capacidad decisoria cuando el asunto de que
se trate tenga estricta infuencia local. De tal manera que, la disposicin
constitucional de ampliacin de competencias municipales [art. 115,
fraccin III, i) CF] funciona como mandato de atribucin de competencias
municipales al legislador estatal, siempre y cuando el Municipio tenga
posibilidades (objetivamente) de encargarse de dicha materia y que la
intervencin municipal sobre sta produzca mayores ventajas y benef-
cios en su ejecucin (efcacia)
14
.
Ya que la Constitucin federal, adems de delimitar los asuntos mni-
mos que corresponde ejercer a cada uno de los Municipios mexicanos,
deja el mandato objetivo al legislador de las Entidades federativas para
que, previamente a su ponderacin
15
de intereses, bienes y valores, am-
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ple el listado de asuntos pblicos de competencia municipal [art. 115,
fraccin III, i) CF]. Es decir, cuando los Municipios tengan capacidad
16

para hacerse cargo de un asunto bajo su responsabilidad, la ley del
Estado
17
debe trasladar la materia al mbito de competencias munici-
pales, lo que dicho de otra forma, cuando la ley niega las competencias
municipales, existiendo capacidad municipal para desarrollar la mate-
ria, estar contraviniendo el sentido que sustenta el rgimen constitu-
cional del Municipio.
Pero cabe resaltar ahora que la misma Constitucin federal posibilita
que el legislador estatal establezca un rgimen diferenciado entre los
Municipios de su Estado para que, atendiendo a las capacidades de
cada Municipio, pueda favorecer o ampliar su mbito de decisin y res-
ponsabilidad a aquellos Municipios que tengan posibilidades de ejercer
sus competencias sobre ms asuntos de los que, constitucionalmente,
deben ejercer
18
.
Como se ha advertido en prrafos anteriores, la subsidiariedad munici-
pal est constitucionalmente limitada al principio de efcacia y, segn la
disposicin constitucional [art. 115, fraccin III, i) CF], la posibilidad
de ampliar el cmulo de materias o asuntos municipales est determi-
nada, por un lado, por la clusula residual a favor de las Entidades
federativas, as como, por el principio de diferenciacin que se centra en
las caractersticas o peculiaridades propias de cada Municipio (rural,
urbano, conurbados), de ah, el tratamiento diferenciado en el rgimen
municipal mexicano, que dicho sea de paso, ha sido tratado con desdn
por el legislador. La subsidiariedad municipal tambin encuentra lmite
constitucional en el principio de adecuacin que se basa en la capaci-
dad real de cada Municipio para gestionar la materia o asunto
19
, en este
caso, el Urbanismo.
Ahora bien, por lo que se refere a los Municipios rurales, la Norma fun-
damental prev los casos en que, a diferencia de los Municipios con par-
ticularidades y capacidades reales (grandes ciudades), haya Municipios
que no tengan posibilidades para ejecutar adecuadamente la materia
municipal (ciudades rurales).
Como evidencia la Constitucin federal, se impide que la efcacia
posibilite la intervencin excesiva de la Entidad federativa cuando el
Municipio no tenga capacidad para ejercer adecuadamente sus com-
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petencias urbansticas y se anule o suspenda el principio de autonoma
municipal. Este mbito de presencia y decisin municipal es fundamen-
tal para los Municipios rurales como parte del proceso de descentrali-
zacin poltico-territorial para asegurar no slo la presencia del Estado
en el territorio, sino para hacer posible la participacin democrtica,
partiendo de la necesaria diversidad que deben tener las entidades loca-
les
20
. Por lo que, el Texto constitucional federal establece mecanismos
para garantizar que los asuntos de competencia municipal se ejerzan
adecuadamente, a travs de la colaboracin estatal, cuando -a juicio del
Ayuntamiento-
21
los Municipios no tienen capacidad para hacerlo efcaz-
mente.
Por ello, la Entidad federativa encuentra limite a su actuacin sobre
asuntos urbansticos municipales ante la falta de capacidad local, de
manera que, no es posible formalmente o de facto- en el sistema mu-
nicipal chiapaneco que la Entidad federativa pueda extraer del mbito
municipal los asuntos que le han sido encomendados bajo el pretexto
de falta de capacidad municipal para desarrollar adecuadamente la ma-
teria. Sino que, a solicitud expresa del Ayuntamiento, la Entidad federa-
tiva deber asistir a los Municipios en el ejercicio de sus funciones pero
atendiendo a la proporcionalidad de la intervencin estatal para que el
impacto sobre los principios de autonoma municipal y de competencia
sea mnimo.
Como se ha intentado exponer en las pginas anteriores, resaltan las
mltiples limitaciones del Estado para inmiscuirse en los asuntos urba-
nsticos municipales, ya que, dicha intervencin estatal por lo que aqu
importa- slo viene determinada por las normas en:
expedicin de las leyes y reglamentos de Urbanismo en el
Estado.
Formulacin y aprobacin de planeamiento estatal y regional.
Colaboracin con el Municipio mediante solicitud de ste y a tra-
vs de convenio interadministrativo.
Por lo que respecta a esta ltima posibilidad, el Municipio cuenta con
la habilitacin constitucional (art. 115) y legal (art. 9 LGAH) para in-
tervenir decisivamente en los asuntos urbansticos de su inters local.
Ahora bien, tal como es el caso del Urbanismo rural en Chiapas, sucede
que el propio Municipio no tiene las capacidades para asumir con xito
a.
b.
c.
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sus responsabilidades de planeamiento urbanstico y, por ende, llegue
a provocar consecuencias negativas en sus sistemas de ordenacin ur-
banstica y territorial.
Esta situacin tiene su solucin jurdica en algunos instrumentos de
aplicacin del principio de colaboracin del sistema territorial mexi-
cano. Si bien es cierto que los Municipios tienen posibilidades de re-
gular, planear, aplicar y controlar su crecimiento urbanstico, tambin
es cierto es que la Constitucin federal ha previsto la posibilidad de
que algunos Municipios como los que estn previstos en el sistema
de CRS- no cuenten con la capacidad y las condiciones idneas para
afrontar con xito su sistema de ordenacin urbanstica. Esta situacin
se agrava ms en el modelo de Chiapas en el momento en que tampoco
el Estado cuenta con los instrumentos bsicos de ordenacin urbansti-
ca previstos en sus propias leyes aplicables y, por ende, el Urbanismo
en Chiapas se caracteriza por su improvisacin, debilidad de su sistema
de planeamiento, desviacin de poder, fraude a la Ley, la inobservancia
de la determinaciones legales (federales y estatales)
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y, en defnitiva,
impunidad y corrupcin.
Respecto de la intervencin estatal en los asuntos urbansticos de los
Municipios chiapanecos (urbanos o rurales), la nica va jurdicamente
admisible para que la Entidad federativa tenga posibilidades de asu-
mir las facultades municipales en materia urbanstica consiste en que
el Ayuntamiento solicite expresamente al Estado la asuncin de sus
atribuciones urbansticas ante demostracin objetiva de la incapacidad
municipal para hacer frente a sus responsabilidades jurdicas. Pero tam-
bin cabe destacar que cada Ayuntamiento tambin tiene la atribucin
legal para hacer la solicitud expresa de asesoramiento a la Federacin
(art. 7, fraccin IX LGAH) para la elaboracin de sus instrumentos de
planeamiento urbanstico municipales.
Cabe advertir, desde este momento, que como determinan la misma
CF, art.8 fraccin X LGAH, art. 13, fraccin IV LDUCh, la intervencin
estatal en los asuntos municipales debe ser a peticin previa y expresa
del Municipio y siempre que se comprueben las condiciones de incapa-
cidad para que el Estado asuma competencias municipales, evitando
as, la intromisin injustifcada del Estado en los asuntos estrictamente
municipales como el Urbanismo-.
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Ahora bien, la intervencin estatal en asuntos municipales debe enten-
derse como un mecanismo extremo en colaboracin entre la Entidad fe-
derativa y su Municipio. Por ello, el convenio debe determinar con cla-
ridad que el ejercicio de atribuciones municipales por parte del Estado
ser, en todo caso, temporal y sujeta a la capacidad municipal, de tal
manera que no haya posibilidades de llevar a cabo un traspaso compe-
tencial mediante convenio y, consecuentemente, se actualice el fraude a
la Constitucin y a la ley.
5. Algunas materias que impactan en la planeacin urbana de
las poblaciones rurales
Por ltimo hay que mencionar que el sistema de Urbanismo rural en
Chiapas adems de los retos que provienen de las determinaciones de
la legislacin urbanstica federal y estatal, tambin encuentran delimi-
tacin de su diseo y ejecucin en las dems materias con incidencia
territorial directa (medio ambiente, desarrollo forestal, carreteras, pro-
teccin civil y rgimen agrario, por citar algunas de las ms representa-
tivas para el rgimen rural).
Evidentemente, en la determinacin de un nuevo centro de poblacin
hay que identifcar que los diferentes programas con incidencia territo-
rial (Programas de Ordenamiento Ecolgico del Territorio, Programas
de Desarrollo Forestal, Programa de Proteccin Civil y Zonas de Alto
Riesgo, Tierras Ejidales para el Asentamiento Humano, etctera) no ha-
yan determinado previamente algunas condiciones o modalidades al
territorio determinado como previsin del futuro centro de poblacin.
En este caso, resulta preceptivo el respeto por las determinaciones pre-
vias (federales, estatales o municipales) y, en su caso, solicitar la modif-
cacin o actualizacin del programa correspondiente ante la autoridad
competente, ya que, no cabe el ejercicio de las competencias propias
para afectar las competencias ejercidas por el resto de entidades territo-
riales como efecto de la infuencia del principio de lealtad federal en el
correcto ejercicio de las competencias propias como medio de colabora-
cin (dimensin negativa) entre las entidades territoriales que compo-
nen el Estado mexicano (federacin, entidades federativas, municipios
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y distrito federal)
23
.
En el caso del crecimiento de centro de poblacin resulta necesario de-
terminar la reserva para dicho crecimiento y que el Municipio corres-
pondiente o, en caso de convenio previo, el Poder ejecutivo estatal for-
mule el correspondiente Programa de Desarrollo Urbano de Centro de
Poblacin. En cualquier caso, hay que declarar la afectacin del suelo
para destinarlo a la reserva territorial correspondiente o adquirir el sue-
lo sufciente para destinarlo al crecimiento del centro de poblacin.
6. Ejecucin del planeamiento urbanstico. Un asunto reglado
estrictamente municipal
Una vez delimitado el mbito de actuacin estatal y municipal as como
el diseo del modelo territorial para cada Ciudad Rural, la ejecucin
del planeamiento resultante se considera como elemento reglado del
ordenamiento, es decir, el planeamiento ha culminado con la posibili-
dad discrecional
24
sobre el diseo urbanstico y pasa a la ejecucin del
planeamiento, lo que, implica que todos los actos (licencias, autoriza-
ciones, verifcaciones, inspecciones, sanciones) deben estar ajustados a
la ley, reglamentos y planes urbansticos, sin que las autoridades ejecu-
toras tengan posibilidad de alterar el modelo urbanstico elegido por el
planifcador (estatal o municipal segn sea el caso).
Por ello, se considera que la ejecucin del planeamiento de centro de
poblacin as como los ingresos derivados de dichos actuaciones urba-
nsticas de ejecucin no pueden trasladarse convencionalmente al mbi-
to estatal sino que deben quedar en el estricto mbito de competencias
municipales ante la simplicidad jurdica de su aplicacin (subsuncin)
y que, evidentemente, no requiere de grandes capacidades para su apli-
cacin por parte del Municipio. Adems que en este caso, los ciuda-
danos cuentan con instrumentos jurdicos para combatir la emisin de
actos administrativos que contravienen las disposiciones normativas y,
en su caso, pueden ser anulados por el Tribunal de Justicia Electoral y
Administrativa del Estado de Chiapas.
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Jimnez D., Manuel
7. Notas
1 Este trabajo se desarroll en el marco del proyecto de investigacin
Diferenciacin y subsidiariedad municipal en los sistemas jurdicos de or-
denamiento territorial y urbanstico en Chiapas, SIINV en la Universidad
Autnoma de Chiapas, 2008.
2 Profesor de tiempo completo perfl PROMEP/SEP, Director del Centro
de Estudios del Derecho Estatal y Municipal, y Responsable del Cuerpo
Acadmico Consolidado de Derecho Administrativo y Municipal en
la Universidad Autnoma de Chiapas. Miembro del Sistema Nacional
de Investigadores (CONACYT) y del Foro Mundial de Jvenes
Administrativistas. Facultad de Derecho, Avenida Miguel Hidalgo No.
8, Col. centro histrico, San Cristbal de Las Casas, Chiapas (Mxico), cp.
29200. manueljd@unach.mx
3 Sobre este mtodo ver Sachmidt-Assmann, Eberhard (2003:15-27), La teora
general del Derecho administrativo como sistema, (Bacigalupo, Mariano, et. al.,
coords.), Madrid/Barcelona, Marcial Pons-INAP, por todos.
4 En: www.desarrollosocial.chiapas.gob.mx/desarrollo%20regional/
Ciudades%20Rurales.pdf
5 Arts. 10, 11, 13 y 14, Ley de categorizacin poltico-administrativa de los
ncleos de poblacin del Estado de Chiapas.
6 Art. 6, fracciones IV y V.
7 Artculo 27, prrafo 3 Constitucin Federal (CF).
8 Cabe mencionar que segn las versiones ofciales- esta poblacin des-
apareci debido al desprendimiento de una porcin de cerro debido a las
permanentes lluvias que infuyeron en el movimiento de tierra.
9 Arts. 9, fraccin V y 29 LGAH, 109, fraccin IV, Ley Orgnica Municipal de
Chiapas. Arts. 11, fraccin I, 50, prrafo tercero, Ley de Desarrollo Urbano
de Chiapas. Arts. 16, 19 y 21 Ley de categorizacin poltico-administrativa
de los ncleos de poblacin del Estado de Chiapas.
10 Basta con citar el art. 115 CF, y arts. 9, fracciones I y II, 35, LGAH.
11 Los Programas Integrales de Desarrollo Urbano slo son aplicables para
el caso de centros de poblacin menores a 10000 habitantes. Y, adems,
deben ser coherentes con el sistema de pueblos y ciudades que determina
previamente el Programa Estatal de Desarrollo Urbano.
12 Art. 35 LDUCh: El Programa Integral de Desarrollo Urbano son elaborados,
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actualizados, aprobados, ejecutados, controlados y evaluados por los Municipios
correspondientes.
13 Tesis: P./J.129/2005 (registro IUS: 176949).
14 Para que se produzca el traslado de la materia o asunto al mbito muni-
cipal, el legislador debe identifcar o analizar si la materia es de relevancia
municipal as como la capacidad municipal para ejecutar la materia en la
medida en que dicha capacidad debe garantizar una ejecucin efcaz de
la materia. Evidentemente, la efcacia limita en buena medida la idea de
subsidiariedad municipal y queda en manos del legislador valorar la ca-
pacidad municipal.
15 Siguiendo a Rodrguez de Santiago, la ponderacin es, por una parte,
como procedimiento, una forma o mtodo de argumentar o fundamentar
decisiones en Derecho, caracterizada [] por seguir un esquema que pue-
de estructurarse en tres fases [] Como resultado se refere la ponderacin
a la decisin en s, a la solucin correctamente argumentada, conforme al
criterio de que cuanto mayor sea el grado de perjuicio del principio que ha
de retroceder, mayor ha de ser la importancia del cumplimiento del princi-
pio que prevalece. Rodrguez de Santiago, Jos Mara (2000:48-49), La pon-
deracin de bienes e intereses en el Derecho administrativo, Madrid/Barcelona,
Marcial Pons.
16 La CF menciona las condiciones territoriales y socio-econmicas, as como
capacidad administrativa y fnanciera [art. 115, fraccin III i)].
17 Derivado del principio de divisin de poderes y de distribucin vertical
del poder, el primer llamado a ponderar entre principios en situacin de
tensin recproca (en especial, los de rango constitucional, pero no slo
ellos), mediante el establecimiento de reglas que los concreten y den preva-
lencia a unos sobre otros en funcin de las circunstancias que deban consi-
derarse determinantes para ello, es el legislador. Rodrguez de Santiago,
Jos Mara (2000:59).
18 Este trato diferenciado se presenta cada vez ms en el caso de los grandes
Municipios con particularidades territoriales y socio-econmicas.
19 Como menciona expresamente la CF, adems de las condiciones (principio
de diferenciacin) es necesario que haya capacidad administrativa y fnan-
ciera (principio de adecuacin) municipales.
20 Brewer-Caras, Allan R. (2004:127), Sobre la globalizacin, la lugarizacin
y el pequeo Municipio, Provincia, No. 12, julio-diciembre, Venezuela.
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21 Art. 115, fraccin III, penltimo prrafo CF.
22 El 6 febrero de 2008, el Congreso del Estado reform la Ley Orgnica de
la Administracin Pblica Estatal para crear la Secretara de Medio Ambiente,
Desarrollo Urbano y Vivienda. Arts. 27, fraccin V-A y 32 Ley Orgnica de la
Administracin Pblica Estatal, POE de 06 de febrero de 2008. Durante los
10 aos anteriores el Urbanismo y Ordenacin territorial en Chiapas no
contaba con una dependencia especializada en estos temas.
23 Sobre la lealtad federal en Mxico remito al lector a Jimnez Dorantes
Manuel (2005:163-167), Colaboracin y coordinacin en el sistema federal
mexicano, en Estudios en homenaje a don Jorge Fernndez Ruiz, Derecho admi-
nistrativo, (Cienfuegos Salgado, David y Lpez Olvera, Miguel Alejandro,
coords.), Mxico, UNAM.
24 Sobre la discrecionalidad administrativa remito al lector a Beltrn de
Felipe, Miguel (1995), Discrecionalidad administrativa y Constitucin, Madrid,
Tecnos, en todo.
8. Bibliografa
Beltrn de Felipe, Miguel (1995). Discrecionalidad administrativa y Constitucin,
Madrid:Tecnos.
Brewer-Caras, Allan R. (2004). Sobre la globalizacin, la lugarizacin y el pe-
queo Municipio, Provincia, No. 12, julio-diciembre, Venezuela.
Jimnez Dorantes Manuel (2005). Colaboracin y coordinacin en el siste-
ma federal mexicano, en Estudios en homenaje a don Jorge Fernndez Ruiz,
Derecho administrativo, (Cienfuegos Salgado, David y Lpez Olvera, Miguel
Alejandro, coords.), Mxico, UNAM.
Rodrguez de Santiago, Jos Mara (2000). La ponderacin de bienes e intereses en
el Derecho administrativo, Madrid/Barcelona: Marcial Pons.
Schmidt-Assmann, Eberhard (2003). La teora general del Derecho administrati-
vo como sistema, (Bacigalupo, Mariano, et. al., coords.), Madrid/Barcelona:
Marcial Pons-INAP