Cap I Livro Brasil o Estado de Uma Nação

I ESTABILIDADE E CRESCIMENTO
3 Brasil: o estado de uma nao

Supervit ou dficit das
contas pblicas
(primrio) o resultado
das contas pblicas
(supervit ou dficit),
expresso
basicamente em dois
conceitos principais:
nominal e primrio.
No primrio, no
considerado como
despesa o pagamento de
juros da dvida do setor
pblico, nem como receitas
os juros das reservas
internacionais do pas.
No nominal, so levadas em
conta todas as despesas e
receitas. O clculo pode ser
feito separadamente para
municpios, estados e Unio
ou pode agregar todas as
esferas.
Cmbio flutuante Trata-se
do regime cambial no qual
no h interveno do
governo; a taxa definida
pela demanda e oferta das
moedas no mercado.
Os outros tipos de regimes
de cmbio so: cmbio fixo,
cmbio administrado,
flutuao e flutuao suja.
I ESTABILIDADE E CRESCIMENTO
o longo de 2002, a incerteza dos agentes econmicos com relao
economia brasileira foi tal que os fluxos de recursos internacionais para
o pas, especialmente de emprstimos e financiamentos, reduziram-se
a nveis alarmantes e o risco-pas bateu recorde. No front domstico, as condies
de financiamento da dvida pblica tambm pioraram sensivelmente, apesar de o
Banco Central ter elevado as taxas de juros e promovido alteraes no perfil da dvi-
da, como o encurtamento de prazos e o lanamento de ttulos indexados ao valor
do dlar.
O Brasil firmou um acordo de emergncia com o Fundo Monetrio Internacional
(FMI), num processo indito que contou com o apoio dos principais candidatos
Presidncia da Repblica na eleio ento em curso. Pelo acordo, reafirmaram-se as
rgidas metas de controle de gastos e de obteno de supervits primrios. Mas
mesmo esse novo emprstimo e o apoio do FMI foram insuficientes para estancar
o processo de reduo dos fluxos de financiamento externo para o Brasil. Como
resultado, a taxa de cmbio sofreu forte desvalorizao ao longo do ano de 2002,
tendo atingido marca superior a R$3,90 por dlar.
O novo governo manteve a poltica macroeconmica baseada no trip composto
de austeridade fiscal, cmbio flutuante e regime de metas de inflao, at mesmo
com elevao da meta do supervit primrio que constava do acordo com o FMI. O
resultado nos primeiros trimestres de 2003 foi, como esperado, uma recesso. Mas
uma recesso de curta durao, que permitiu que j no incio do segundo semestre
a economia comeasse a se recuperar, com crescimento de 0,54%. A recuperao
prolongou-se por 2004, ano em que se estima um crescimento do PIB em 5,2%,
beneficiando-se da existncia de capacidade ociosa gerada nos anos anteriores, da
forte expanso do crdito e do impulso ainda significativo da demanda externa.
A estimativa que essa fase de crescimento se mantenha em 2005, embora
provavelmente a taxas mais modestas, uma vez que esses fatores dificilmente se
repetiro com a mesma intensidade. A mdio prazo, a perspectiva de continuidade
do crescimento medida que se consolidem e aperfeioem as instituies e polticas
macroeconmicas em vigor e se avance no processo de reformas.
A seo inicial deste captulo rev o desempenho da economia nos dois ltimos
anos e procura sublinhar uma preocupao que permeia o restante da anlise: ape-
sar das aes de poltica econmica que vm sendo adotadas, o Brasil ainda no
superou a crnica vulnerabilidade que h muito o caracteriza, e que tem origem em
diversas causas. As sees seguintes analisam em uma perspectiva de mais longo
prazo as causas da reduo do crescimento e indicam polticas e reformas
A
Taxa bsica de juros a
taxa de juros utilizada pelo
Banco Central na compra e
venda de ttulos pblicos,
buscando regular a liquidez
no mercado financeiro em
geral em operaes de prazo
muito curto , conhecida
como taxa Selic, ou taxa
bsica de juros da economia.
Se existe excesso de liquidez
no mercado, o Banco Central
vende ttulos taxa Selic; se
h falta, o Banco Central
compra ttulos taxa Selic.
Como essa taxa o custo do
dinheiro para os bancos, eles
emprestaro para terceiros a
uma taxa mais alta. Assim,
quando ela sobe, as demais
taxas de juros (cheque
especial, capital de giro
para empresas etc.) tendem
a subir; quando ela cai, abre
espao para as demais
tambm carem.
Demanda agregada
A microeconomia estuda
o comportamento do
consumidor, das
empresas e dos mercados,
preocupando-se com a
demanda (ou procura) por
um produto, a partir de
variveis como renda e
preo. Seu anlogo na
macroeconomia em que
se estudam as variveis
econmicas relativas a um
pas, como inflao, PIB e
balano de pagamentos
a demanda agregada.
Esta representa a procura
total por todos os bens
e servios e tem seu
comportamento influenciado
tambm por variveis
agregadas (ou gerais) da
economia, como nvel geral
de preos, taxa de juros
(ver Taxa bsica de juros
acima) e taxa de cmbio.
necessrias sustentao do cresci-
mento a taxas mais elevadas.
1. RETROSPECTIVA 2003-2004
O desempenho macroeconmico
em 2003 refletiu um conjunto de
expectativas e resultados, tanto posi-
tivos como negativos, que devem ser
mencionados para melhorar a com-
preenso do que se passou. Logo no
comeo do ano ficou claro que a forte
desvalorizao cambial de 2002 conta-
minaria os preos domsticos. Os pro-
dutos comercializveis com o exterior
foram os primeiros a encarecer, o que
se refletiu rapidamente nos preos no
atacado. O aumento para o consumi-
dor aconteceu mais tarde e foi menor.
Mesmo assim, havia sinais inequvocos
de que a meta de inflao fixada para
aquele ano seria ultrapassada. Re-
conhecendo esse fato, decidiu-se ajus-
tar a meta de 4% para 8,5% e aumen-
tar a taxa bsica de juros j no incio
do ano.
A elevao da inflao acarretou a
queda do rendimento real das famlias
e, em conjunto com a alta dos juros,
derrubou o consumo. Ao mesmo
tempo, a recesso reduziu os investi-
mentos privados. Como os investimen-
tos pblicos tambm estavam em
nveis muito comprimidos, devido,
entre outros motivos, necessidade de
gerar supervits primrios, a susten-
tao da atividade econmica foi pro-
piciada apenas pelas exportaes, que
se beneficiaram das duas rodadas de
desvalorizao cambial em 1999 e
2002, da retrao do consumo doms-
tico e, numa perspectiva de mais longo
prazo, de ganhos de produtividade da
dcada de 90. Em 2004, a esses fatores
somou-se o impulso derivado do aque-
cimento do comrcio internacional.
Quando comparada aos dois mais
recentes surtos de crescimento ocorri-
dos entre 1999 e 2002, verifica-se que
a recuperao econmica do segundo
semestre de 2003 foi mais vigorosa do
que as anteriores conforme mostra o
grfico 1. O primeiro, iniciado no
comeo de 1999, teve o PIB real
crescendo taxa anual de 3,8% e
durou at o primeiro trimestre de
2001, sendo abortado pela crise de
energia e pelo impacto da crise argenti-
na
1
. O segundo perodo, que se
estende do quarto trimestre de 2001
ao quarto trimestre de 2002, teve o PIB
real crescendo, coincidentemente, a
3,8% em bases anuais. No caso atual,
aps a recesso do primeiro semestre
de 2003, o PIB voltou a crescer taxa
anualizada de 4,8%. Em todos os casos
o comportamento do PIB refletiu, de
forma suavizada, o crescimento da
atividade industrial.
Apesar do crescimento mais forte, a
recuperao que vem de 2003 teve
reduzida contribuio dos investimen-
tos, pelo menos at o primeiro
trimestre de 2004, como mostra o gr-
fico 2. E esses so importantes no
apenas porque aumentam a demanda
agregada, mas sobretudo porque ele-
vam a capacidade de produo. Nesse
ponto, alis, situa-se uma fonte de pre-
ocupaes quanto sustentao do
atual crescimento do pas no futuro
prximo. A taxa de investimento fixo
em relao ao PIB tem permanecido,
quase sem exceo, abaixo de 20% nos
ltimos anos, e em 2004, mesmo aps
um aumento de quase dois pontos per-
centuais em relao a 2003, ainda ficou
em 19,6%. Estima-se que para susten-
tar taxas de crescimento de 5% ao ano
o investimento deveria ser da ordem de
25% do PIB
2
.
Em 2004, diferentemente do ocorri-
do no ano anterior, a absoro domsti-
ca respondeu pela maior parte do cresci-
mento, com contribuio apenas
secundria das exportaes lquidas,
como pode ser observado nos grficos 3
e 4, e o consumo das famlias aumentou
4,3% a taxa mais alta desde 1996.
Um fato que merece ateno foi a
turbulncia do segundo trimestre de
2004, que provocou a desvalorizao
de cerca de 10% do real em curto
espao de tempo e piorou os indi-
cadores de risco do Brasil. Isso mostra
que, apesar dos slidos fundamentos
no plano fiscal e monetrio e da
adeso firme ao regime de cmbio flu-
tuante, qualquer ameaa de deterio-
rao do quadro externo repercute nos
indicadores utilizados pelo mercado
financeiro para medir o risco que o
Brasil representa para os investidores.
Naquela ocasio, a instabilidade foi
motivada pelo receio de aumento brus-
co dos juros nos Estados Unidos, soma-
do perspectiva de aumentos adi-
cionais nos preos do petrleo e seus
efeitos no financiamento das contas
externas brasileiras. Em conseqncia,
subiu o custo dos emprstimos,
enquanto a desvalorizao do cmbio
pressionava a inflao e contribua
para piorar as contas pblicas. Mesmo
(Em %)
(Em %)
Blindagem da economia
O termo tem sido utilizado
desde as crises financeiras
de meados da dcada de 90.
Sem uma definio tcnica
precisa, normalmente
usado como sinnimo de
mecanismos de proteo
para enfrentar situaes de
risco externo por exemplo,
associados a uma dvida
externa elevada. No caso
brasileiro, o acordo com o
FMI serviu como uma
blindagem a eventuais
ataques especulativos
frente s reservas
brasileiras de divisa.
A existncia desse
acordo, que deixava
preventivamente
disposio do Banco
Central o volume de at
US$ 24 bilhes, dissuadiu
a ao de especuladores,
funcionando como
blindagem da economia.
sendo uma turbulncia transitria, o
governo respondeu elevando a meta
de supervit primrio de 4,25% para
4,5% do PIB, reforando seu compro-
misso com a estabilidade macro-
econmica.
O cenrio externo, como ser
comentado adiante, ainda fonte de
preocupaes. Esse episdio mostra
que a economia brasileira, apesar dos
avanos, deve ainda perseguir conti-
nuamente uma maior blindagem em
relao a eventos fora do seu controle.
Sugere, tambm, a necessidade de per-
manecer no caminho escolhido para
consolidar a estabilidade macro-
econmica.
O modelo atual de desenvolvimento
tem procurado preservar a estabilidade
como um valor fundamental e que,
portanto, deve-se continuar a ter como
meta. Isso porque a estabilidade
macroeconmica como um alvo
mvel, que se aproxima ou se distancia
em funo de condies que mudam
com o tempo e com novos desafios
provocados por fatores internos e
externos. A construo de uma base
slida para o crescimento da economia
depende de o pas estar sempre vigi-
lante com respeito s variveis que pos-
sam afetar a estabilidade macro-
econmica e institucional.
A prioridade concedida estabilidade
permitiu que a economia brasileira
atingisse uma taxa de crescimento do
PIB em torno de 5% em 2004, com
inflao anual sob controle, da ordem de
7,6% e com tendncia de queda. Foi
tambm responsvel por outros indi-
cadores positivos: as necessidades de
financiamento do setor pblico reduzi-
ram-se para 2,7% do PIB (contra 5,1%
em 2003), a dvida lquida do setor pbli-
co teve queda de 57,2 em 2003 para
51,8% do PIB no final de 2004, e saldo
em conta corrente de US$ 11,7 bilhes
(quase 2% do PIB), fruto de exportaes
que atingiram US$ 96,5 bilhes e impor-
taes de US$ 62,8 bilhes.
Assim, a economia brasileira entrou
em 2005 com perspectivas favorveis
de crescimento, inflao em baixa,
taxas de desemprego urbano em
queda, emprego e salrios em alta e
forte saldo comercial. O governo reafir-
mou seu propsito de manuteno de
elevado supervit primrio em 2005,
reforando seu compromisso com a
responsabilidade fiscal e contribuindo
para a reduo da relao dvida/PIB.
Alm disso, a economia melhorou seus
indicadores externos, como o saldo
positivo em conta corrente e a relao
entre a dvida externa lquida e expor-
taes de bens, que passou de 4,0 no
comeo de 1999 para cerca de 1,4 no
final de 2004.
Mas a acelerao do crescimento
tambm depende, decisivamente, das
perspectivas de investimento e de sua
contribuio para a expanso da
capacidade de produo. A estabili-
dade condio necessria, mas no
suficiente para o crescimento. Como as
decises de investimento so de longo
prazo, dependem, por sua vez, de
polticas claras e da soluo de
questes que continuam pendentes.
Entre elas esto a melhoria do marco
regulatrio, especialmente aquele
voltado para os investimentos em
infra-estrutura; a reduo dos tributos
que oneram a produo; a diminuio
do custo da mo-de-obra para o
empregador; e o encaminhamento
mais duradouro de solues para o
persistente dficit da Previdncia
Social, fator determinante da sus-
tentabilidade fiscal de longo prazo.
Um fator impondervel para as pers-
pectivas de crescimento nos prximos
anos a evoluo do cenrio interna-
cional. Entre as principais ameaas
continuidade do quadro favorvel que
o pas vem atravessando esto o
Poltica monetria Os
principais instrumentos da
poltica monetria so a
definio da taxa bsica de
juros (ver Taxa bsica de
juros, pg.4), as
operaes de mercado
aberto e a determinao
dos depsitos compulsrios.
As operaes de mercado
aberto so compras e vendas
de ttulos da dvida pblica,
por meio das quais, entre
outros objetivos, o governo
controla a quantidade de
moeda na economia.
Os depsitos compulsrios
so feitos pelos bancos
comerciais no Banco
Central e so definidos
como um percentual dos
depsitos vista ou a
prazo existentes nos
bancos comerciais.
Usando esses instrumentos,
o Banco Central pode
promover uma poltica
monetria contracionista,
expansionista ou neutra.
aumento dos juros nos Estados Unidos,
a possibilidade de reduo do cresci-
mento da China, a evoluo desvanta-
josa dos preos das commodities e as
perspectivas para a evoluo do
Mercosul, especialmente a Argentina.
O impacto dos juros
norte-americanos
A poltica monetria expansiva dos
Estados Unidos entre 2001 e 2004 foi
possibilitada pela feliz combinao de
forte aumento da produtividade com
baixa inflao. Ao mesmo tempo em
que estimulou o crescimento, essa asso-
ciao permitiu manter baixa a taxa de
remunerao dos ttulos do Tesouro
norte-americano, apesar do dficit fiscal
e do desequilbrio das contas externas,
expresso pela elevada relao entre
dficit em conta corrente e PIB norte-
americano, de cerca de 6%. A ampla
disponibilidade de liquidez internacional
tem permitido que o aumento gradual
dos juros no final de 2004 e comeo de
2005 seja absorvido pelo mercado. Em
parte, porque o aquecimento daquela
economia tem sido menos intenso do
que se previa, e em parte porque a ace-
lerao inflacionria s comeou a pre-
ocupar a partir do final do ano passado.
Como resultado, os mercados tm
reagido favoravelmente elevao dos
juros nos EUA, sem mudanas bruscas
nos mercados de ativos seja o de ttu-
los de dvida pblica, de aes ou de
imveis, por exemplo. Mas presses
inflacionrias relacionadas desva-
lorizao do dlar no mercado interna-
cional e aos preos do petrleo, e sua
repercusso nos preos ao consumidor,
podem trazer para o primeiro plano a
possibilidade de turbulncia interna-
cional, tanto nas finanas quanto na
rea do comrcio.
A mdio prazo, o desafio pro-
mover um ajuste da economia norte-
americana sem desestabilizar o resto
do mundo. Nessa perspectiva, o
mundo ressente-se da falta de uma
instncia de coordenao de polticas
macroeconmicas capaz de oferecer
um caminho no traumtico para a
soluo dos atuais desequilbrios.
O avano da economia chinesa
A economia chinesa tem papel de
destaque na expanso do comrcio
internacional na ltima dcada.
Diversos analistas, porm, tm argu-
mentado que no improvvel que a
China venha a enfrentar dificuldades
no futuro prximo. Primeiro porque a
fragilidade do setor financeiro chins
pode desencadear um processo recessi-
vo, especialmente no estado de aque-
cimento em que se encontra a econo-
mia do pas. Segundo, h uma presso
internacional especialmente dos EUA
no sentido de valorizar a moeda chi-
nesa, cujo nvel atual permite ao pas
acumular imensas reservas interna-
cionais, parte das quais, alis, usada,
assim como as de outros pases asiti-
cos, para financiar o dficit norte-ame-
ricano. Em terceiro lugar, h dvidas
em relao s conseqncias de uma
possvel reduo dos fluxos de capital
de risco (IDE Investimento Direto
Estrangeiro), que tm sido da ordem
de US$ 40 a 50 bilhes ao ano desde
1997, ou cerca de 5% do PIB chins.
Deve ser ressaltado que uma eventual e
sbita reduo dos chamados influxos
de investimento no teria, no caso da
China, o mesmo efeito que em outros
pases, porque esta mantm elevado o
nvel de reservas internacionais e da
taxa de poupana domstica. Ainda
assim, existe um risco associado a uma
eventual queda da produtividade do
capital. Com uma taxa de poupana
muito alta (de 35 a 40% do PIB), a
economia chinesa tem sido capaz de
crescer a mais de 8% ao ano graas a
um aumento da produtividade do ca-
pital, a qual pode vir a diminuir com o
aumento relativo da construo de
residncias que provocou o boom
imobilirio chins dos ltimos anos, tal
como ocorreu na crise dos tigres asiti-
cos na segunda metade dos anos 90.
Os preos das commodities
O terceiro fator impondervel do
cenrio internacional, que pode reper-
cutir no Brasil, so os preos das princi-
pais commodities no-petrolferas, que
atravessaram 2003 e boa parte de 2004
sob forte alta, ainda que no tenham
ultrapassado a reposio das perdas, em
dlares, das dcadas anteriores. No
entanto, a extrema volatilidade que ca-
racteriza esses preos sugere cautela
quanto continuidade dessa trajetria.
De fato, h indicaes de que vrias
commodities agrcolas apresentavam,
desde meados de 2004, preos inferio-
res aos do ano anterior a soja e seus
derivados, por exemplo , depois da
subida observada desde meados de
2003. A tendncia que seus preos
fiquem, em 2005, em nveis inferiores
aos de 2004, na mdia. O impacto de
redues adicionais que poderiam
estar associadas desacelerao na
China e nos EUA, por exemplo sobre o
valor das exportaes brasileiras no
deve ser desprezado. Contudo, os
preos das commodities no-agrcolas
ainda se encontram em alta no comeo
de 2005.
J os preos do petrleo constituem
um caso parte, uma vez que sua ofer-
ta est condicionada a fortes impli-
caes geopolticas (Iraque e Ir), dis-
trbios internos em alguns pases
(Venezuela e Indonsia) e dificuldades
institucionais em outros (Rssia). Alm
disso, a demanda internacional aqueci-
da pelo crescimento global em 2004
com destaque para o crescimento
chins tambm contribuiu para man-
ter os preos elevados. de se esperar
que com o esfriamento dos conflitos e
a reduo da incerteza a eles associada,
bem como com a diminuio do ritmo
de crescimento da economia global,
haja presso no sentido de baixar os
preos.
As relaes com a Argentina
A evoluo do nvel de atividade do
principal parceiro brasileiro no
Mercosul, a Argentina, tambm tema
que merece ateno. Aps a recupe-
rao econmica de 2003-2004,
pouco provvel que a Argentina possa
manter, no mdio prazo, ritmo de
crescimento capaz de apoiar o aumen-
to das exportaes brasileiras. Depois
de reduzir as exportaes para a
Argentina desde o comeo da atual
dcada, o Brasil voltou a contar com
essa importante fonte de demanda
externa no binio 2003-2004, mas difi-
cilmente as importaes argentinas
continuaro a representar fonte de
demanda relevante para as expor-
taes do Brasil como nos anos
recentes. Ademais no se pode ainda
prever as conseqncias de uma
reduo drstica dos financiamentos
externos para a Argentina, como resul-
tado das difceis negociaes associa-
das ao pagamento da dvida externa
naquele pas.
2. POR QUE O BRASIL NO TEM
CRESCIDO DE FORMA SUSTENTADA
NOS LTIMOS ANOS?
O crescimento econmico brasileiro
nos ltimos vinte anos tem sido bas-
tante modesto, quando comparado aos
registros dos anos anteriores a 1980. No
decnio 1995-2004, por exemplo, a
economia brasileira cresceu, em mdia,
apenas 2,4% ao ano. A reduo da
pobreza, por sua vez, aconteceu em
ritmo inferior ao desejado. No caso da
desigualdade, a reduo foi ainda
menor. Na verdade, a perda de dinamis-
mo da economia brasileira antecede a
dcada de 90. Isso ilustrado no grfico
5, que mostra as taxas de crescimento
do PIB nos ltimos quarenta anos e sua
mdia mvel decenal.
Por trs desse frustrante desempe-
nho que remonta ao comeo dos anos
80 encontram-se diversos fatores. Numa
perspectiva de longo prazo, os anos 80
parecem ter marcado o fim de uma
estratgia de desenvolvimento, centra-
da na substituio de importaes e em
forte interveno do Estado na econo-
mia. O esgotamento dessa estratgia
refletiu a perda de dinamismo do princi-
pal fator de expanso o investimento
pblico medida que se aprofun-
davam os desequilbrios gerados no
perodo anterior notadamente, a
inflao e os dficits fiscais crescentes.
As perspectivas de crescimento foram
abaladas ainda mais com a instabilidade
decorrente das tentativas frustradas de
estabilizao ao longo da segunda
metade da dcada de 80 at 1994,
como os planos Cruzado, Bresser, Vero,
Collor I e Collor II.
Alm dos fatores domsticos, a
mudana do cenrio internacional na
dcada de 80 tambm foi crtica para a
definio dos limites para a estratgia
de crescimento at ento perseguida.
Em um primeiro momento, as mudan-
as foram sentidas sob a forma de esgo-
tamento dos mecanismos de financia-
mento externo herdados da primeira
crise do petrleo, desembocando na
crise da dvida externa de 1982. Porm,
talvez mais importantes tenham sido as
mudanas que se processavam desde o
final da dcada de 70 nos padres de
produo e no comrcio internacional,
as quais resultaram em crescente inte-
Consenso de Washington
O termo foi inicialmente
cunhado por John
Williamson ao se referir
a um conjunto de 10
reformas/medidas que
poderiam implementar o
crescimento dos pases da
Amrica Latina. Essas
reformas eram: disciplina
fiscal; uma mudana nas
prioridades para despesas
pblicas; reforma tributria;
liberalizao do sistema
financeiro; uma taxa de
cmbio competitiva;
liberalizao comercial;
liberalizao da entrada
do investimento direto;
privatizao das empresas
estatais; desregulamentao;
e direitos da propriedade
assegurados.
grao da economia mundial combina-
da com acelerado processo de inovao
tecnolgica. A insistncia numa estrat-
gia de desenvolvimento orientada para
dentro deixou o pas de fora da fase
inicial desse processo, comprometendo
a capacidade de competio da econo-
mia (ver captulo Inovao e Compe-
titividade).
Mais recentemente, aps o Plano
Real, a incapacidade de lidar com os
desequilbrios fundamentais na rea
fiscal manteve a economia vulnervel a
choques externos. As sucessivas crises
externas (Mxico, 1995; Sudeste
Asitico, 1997; e Rssia, 1998), o
impacto da crise na Argentina e a crise
energtica no Brasil contriburam para
o padro de ciclos curtos de crescimen-
to e instabilidade financeira. Apesar de
o crescimento no ter ocorrido de
forma sustentada, devem ser desta-
cadas as importantes mudanas estru-
turais que ocorreram a partir da dca-
da de 90, associadas s reformas insti-
tucionais e estabilizao.
Entre os que defendem a idia de
que as reformas estruturais so a prin-
cipal fonte de crescimento, h trs
interpretaes mais usuais para a expli-
cao desse sucesso to limitado. A
primeira responsabiliza a pouca pro-
fundidade das reformas, argumentan-
do que as reformas no Brasil ficaram
incompletas
3
. Uma segunda culpa a
amplitude do processo de reforma, ou
seja, as reformas deveriam ter sido
complementadas por outras, conside-
radas de segunda gerao, destinadas
a criar ou fortalecer determinadas insti-
tuies. Esta linha tem sido chamada
de Consenso de Washington Am-
pliado. Por fim, uma terceira interpre-
tao atribui os fracos resultados s
tentativas de implementar o mesmo
conjunto de polticas em todos os pa-
ses, apesar de suas distintas caracters-
ticas polticas, culturais e institucionais,
grau de desenvolvimento etc. Segundo
essa ltima verso, no h um modelo
comum a todos os pases, pois cada
qual deveria projetar seu prprio cami-
nho. Todas essas interpretaes po-
dem, com as devidas qualificaes, ser
aplicadas ao Brasil.
No caso brasileiro, vrias dessas
reformas no foram concludas ou tive-
ram que ser substitudas por alternati-
vas poltica ou institucionalmente mais
viveis, porm menos eficazes. Algumas
das reformas j adotadas requerem
mudanas no aparato institucional de
modo a levar em conta o aumento da
participao do setor privado no inves-
timento, nas finanas e na produo.
Uma sntese dessas orientaes
destacaria como fatores importantes
para o desenvolvimento uma combi-
nao entre estabilidade macro-
econmica, apoiada na responsabili-
dade fiscal, e preos e incentivos corre-
tos. Exigiria instituies capazes de
permitir a operao dos mercados, a
proteo dos direitos de propriedade, a
garantia da prevalncia do direito (rule
of law) e a proviso ampla da infor-
mao para todos os agentes econmi-
cos. E mais: investimento pblico em
educao, sade e fornecimento de
servios pblicos voltados para igualar
as oportunidades de ascenso social de
todos os brasileiros, e uma rede de pro-
teo social capaz de apoiar os segmen-
tos menos privilegiados da populao
4
.
2.1. As prioridades da agenda fiscal
Parece haver consenso que a questo
do desenvolvimento no Brasil exige
esforo continuado para o equilbrio fis-
cal e os ajustes e reformas que resultem
no investimento e na gerao de
emprego. No que se refere ao equa-
cionamento fiscal, duas caractersticas
se destacam de todas as demais: dficit
pblico ainda elevado para padres
Dvida pblica a
dvida do setor pblico
no-financeiro (Tesouro
da Unio, dos estados e
dos municpios) e do
Banco Central para com
o sistema financeiro pblico
e privado, o setor privado
no-financeiro e o resto
do mundo.
internacionais embora reduzido para
menos de 3% em 2004 e dvida pbli-
ca que, at 2003, era ascendente, tam-
bm como proporo do PIB, e cujo
declnio em 2004 ainda precisa ser
reforado por medidas adicionais de
poltica fiscal para consolidar-se em
tendncia
5
(ver grfico 6). Os problemas
nessa rea vm sendo atacados com
diversas medidas, entre as quais se
destacam as sucessivas reformas da
Previdncia Social e, em administraes
anteriores, a aprovao da Lei de Res-
ponsabilidade Fiscal e a renegociao
das dvidas dos estados e municpios.
Um dos requisitos para a reduo da
relao dvida pblica/PIB, ainda muito
elevada, a obteno de persistentes
supervits nas contas pblicas. Se os
juros so elevados, parte do esforo de
obteno de supervits primrios fica
comprometida, seja porque os prazos
de maturao da dvida so relativa-
mente curtos, seja porque parcela
ainda grande dos ttulos pblicos est
indexada prpria taxa de juros (juros
ps-fixados). As finanas pblicas so
ainda indiretamente afetadas pelos
efeitos dos juros sobre o nvel de ativi-
dade e o investimento privado, na
medida em que juros elevados
induzem os agentes privados a apli-
carem em ttulos da dvida pblica ao
invs de realizarem investimento pro-
dutivo. Isso agrava ainda mais o efeito
recessivo e as perspectivas de cresci-
mento da economia. Portanto, o
esforo fiscal tem papel fundamental
no sentido de manter o dficit nominal
em limites suportveis.
O crescimento do dficit, assim
como o da dvida, ocorreu apesar de
um expressivo aumento da carga tri-
butria global, que atingiu patamar
superior a 35% do PIB em 2004, em
comparao com a taxa de 30% que
vigorava em 1990. A reao da
sociedade brasileira contra a con-
tinuidade do aumento da carga tri-
butria e a impossibilidade de con-
tornar essa limitao por meio de
novas dvidas concentraram as
atenes na reduo dos gastos como
forma de corrigir o excesso de endivi-
damento e colocar a trajetria da dvi-
da pblica em rota descendente. No
entanto, a avaliao das possibilidades
concretas de reduo do gasto futuro
revela que h limitaes importantes a
serem consideradas. , por isso,
necessrio empenhar-se na busca de
meios e modos alternativos de evitar
que a restrio fiscal seja um empecilho
sustentao do crescimento. A carga
tributria no Brasil no apenas eleva-
da, como conta com impostos de baixa
qualidade, tendo alcanado nveis
atpicos quando nos comparamos a
pases de nvel de desenvolvimento
semelhante ao nosso.
A anlise da evoluo das contas
pblicas federais entre 1994 e 2002
a includas as transferncias a estados
e municpios revela que a receita
aumentou de 19% para 24% do PIB,
mas o gasto elevou-se na mesma pro-
poro, de 17% para 21%. Mostra tam-
bm que o aumento do gasto se man-
teve no contexto do acordo com o FMI,
a partir de 1999, uma vez que conti-
nuou aumentando como proporo do
PIB entre 1998 e 2004 e que o ajuste
fiscal foi baseado no aumento da recei-
ta federal. Alm disso, os gastos pbli-
cos, contidos durante 2003, aumen-
taram cerca de 9% em termos reais em
2004, revelando resistncia queda e a
impossibilidade de manter esse ritmo
daqui por diante.
O aumento do gasto foi concentra-
do em causas especficas. As transfe-
rncias federais a estados e municpios
cresceram em virtude de dispositivos
constitucionais que determinam o
repasse automtico de parte da receita
de impostos arrecadados pela Unio.
Esse aumento poderia ter sido maior
se, ao invs do uso de contribuies, a
Unio tivesse elevado a arrecadao
usando apenas os impostos sobre pro-
duo e renda (ver a respeito no cap-
tulo Estado e Federao). O gasto com
o funcionalismo foi influenciado pelo
peso dos inativos, que aumentou no
perodo. A despesa do INSS sofreu a
incidncia do aumento real do salrio
mnimo de 57% entre dezembro de
1994 e dezembro de 2004 o qual
estabelece o piso para os benefcios
previdencirios. Por ltimo, o aumento
das outras despesas de custeio e capi-
tal (OCC) reflete a ampliao da rede
de proteo social e o aumento das
vinculaes de receita. De modo geral,
o comportamento do gasto expressa a
rigidez do oramento federal e indica
as dificuldades a serem enfrentadas
para dar continuidade ao ajuste.
A questo previdenciria
Uma parte importante das dificul-
dades de ajustamento fiscal decorre da
evoluo dos gastos previdencirios,
apesar da reforma aprovada no final de
2003. Por ser um sistema de repartio,
o desequilbrio previdencirio acontece
porque as contribuies no so sufi-
cientes para garantir o pagamento dos
benefcios correntes (ver grfico 7).
Mantidas as atuais regras e o precrio
desempenho do mercado de trabalho
em termos de formalizao, um n-
mero cada vez relativamente menor de
contribuintes os trabalhadores ativos
e formais ter que suportar um uni-
verso crescente de dependentes
aposentados e pensionistas. A socie-
dade brasileira ter, em algum momen-
to, que tomar conscincia dessa ques-
to, a exemplo do que j ocorre em
diversos pases, e decidir como agir
para equilibrar os fluxos de gastos e
receitas presentes e futuros.
Para que se compreenda melhor o
que est em jogo, importante lem-
brar que o regime previdencirio
estatal brasileiro composto por trs
grandes blocos: o do INSS, para traba-
lhadores do setor privado formalmente
registrados, isto , aqueles que tm
carteira assinada; o dos servidores do
governo federal; e o dos funcionrios
dos governos estaduais e municipais
que tenham regimes prprios. As refor-
mas anteriores a 2003 promoveram
uma reviso parcial do regime do INSS
e dos servidores pblicos, ao introduzir
limite de idade mnima para aposenta-
doria de 60 anos (homens) e de 55
anos (mulheres) para todos os admiti-
dos no emprego aps a vigncia das
novas regras.
A reforma mais recente (2003) con-
centrou-se nos servidores das trs
esferas de governo (federal, estadual e
municipal), sem eliminar algumas bre-
chas importantes no sistema do setor
privado. Nesse setor, continuam
vigentes as regras que permitem
aposentadoria por idade sem contra-
partida contributiva aos trabalhadores
com 60 anos, se mulheres, e 65 anos,
se homens, admitida a reduo em 5
anos da idade para aposentadoria de
trabalhadores rurais, ou por tempo de
servio, aps 30 anos de contribuio
(mulheres) e 35 anos (homens), admiti-
da tambm nesse caso a reduo em 5
anos da idade para aposentadoria de
professores de primeiro e segundo
graus. Na administrao pblica, o
recebimento da aposentadoria integral
por tempo de servio passou a ficar
condicionado exigncia de idade m-
nima, de 60 anos (homens) e de 55
anos (mulheres), e tempo de con-
tribuio mnima de 35 anos (homens)
e 30 (mulheres).
Ambos os regimes, o do INSS e o dos
servidores, so atualmente deficitrios,
correspondendo aproximadamente a
2,0% e 2,5% do PIB. No entanto, os
contingentes envolvidos so muito dife-
rentes. Enquanto o regime do INSS
paga benefcios a aproximadamente 20
milhes de pessoas, o regime dos servi-
dores federais abrange apenas 1 milho
de aposentados e pensionistas. Dficits
semelhantes para contingentes to dis-
tintos tm diferentes implicaes.
O caso dos servidores de natureza dis-
tributiva (benefcios relativamente mais
elevados, mas contribuies tambm
mais elevadas) e atualmente se enca-
minha para o equilbrio atuarial, ao
passo que o dficit do INSS, com cres-
cente potencial de dficit, o que real-
mente tem impacto do ponto de vista
das contas fiscais.
Embora a reforma de 2003 tenha
visado evitar o agravamento do dficit
previdencirio no mbito do funciona-
lismo, no foi nesse setor que ocorreram
os principais problemas com respeito
aos gastos da Previdncia desde a
segunda metade dos anos 90. De fato, o
aumento do gasto com inativos da
Unio ocorreu entre 1991 e 1995, pero-
do em que houve forte expanso de
aposentadorias em decorrncia de van-
tagens propiciadas pela Constituio de
1988. A partir da o problema deixou de
se agravar, tendo tido inclusive tendn-
cia suave de queda. Assim, em 2003
ano ainda no afetado pela reforma
recente , a despesa com aposentado-
rias e penses dos servidores dos trs
nveis de governo (pouco mais de 4% do
PIB) foi inferior de 1996, em contraste
com o que aconteceu com o INSS
6
.
Ao mesmo tempo, nos ltimos dez
anos, o gasto com benefcios do INSS
aumentou o equivalente a 2,5% do PIB,
passando de 4,9% em 1994 para 7,4%
em 2004. Na verdade, esse crescimento
tem ocorrido sistematicamente desde
1988, mas acentuou-se de forma dra-
mtica nos ltimos dois anos (ver
quadro 1 adiante).
A evoluo do gasto federal no
financeiro entre 1995 e 2004 mostra
o vigor do crescimento dos benefcios
mantidos pelo INSS. No incio desse
perodo, eles representavam 28% do
total, alcanando 34% no final. Em
sentido oposto, a despesa com ina-
tivos do setor pblico, que absorvia
13% desse gasto em 1995, caiu para
10% em 2004. Dessa maneira, a
reforma previdenciria de 2003,
embora importante, no pode ser
vista como promotora de um ajuste
definitivo no desequilbrio previden-
cirio, posto que se concentrou
exclusivamente no regime do setor
pblico, deixando de lado a previdn-
cia do setor privado.
Esforo fiscal e reduo da dvida
A lio extrada de pases que pas-
saram por processos recentes de ajuste
fiscal, como Itlia, Blgica, Grcia e
Irlanda, recomenda persistncia.
A experincia sugere que esse ajuste
passa por trs fases. Na fase inicial, h
uma melhora expressiva do supervit
primrio, mas acompanhada da
desconfiana dos agentes econmicos
quanto profundidade e continuidade
do esforo fiscal e isso se traduz em
juros elevados e dvida pblica ainda
crescente. Numa fase intermediria, a
confiana de que o governo ir se com-
prometer com o ajuste estabelecida,
o que favorece a reduo dos juros e a
estabilizao da dvida. Apenas na ter-
ceira fase se estabelece um crculo vir-
tuoso: os agentes afastam definitiva-
mente o risco de moratria, os juros
caem, a atividade econmica estimu-
lada e as receitas pblicas crescem.
A proporo entre a dvida e o PIB cai,
o que diminui a despesa financeira,
facilita a reduo do endividamento e
permite folgas maiores nas polticas
monetria e fiscal.
O Brasil estaria experimentando
uma seqncia semelhante a essa, com
destaque para a maior transparncia
oramentria, a melhoria dos resulta-
dos primrios em relao ao observado
nas dcadas de 80 e 90, os avanos na
qualidade das estatsticas fiscais e as
mudanas no relacionamento entre
governo federal e governos estaduais.
No entanto, preciso reconhecer que,
apesar do elevado supervit primrio
alcanado nos ltimos anos, o perodo
decorrido ainda curto em relao
durao do ajuste necessrio assim
como ocorreu em outros pases. O
ajuste ainda frgil, porque parte dele
est baseado em receitas extra-
ordinrias como a CPMF (Contribuio
Provisria sobre Movimentao Finan-
ceira), cuja continuidade no est asse-
gurada a mdio prazo, alm de ocor-
rerem manifestaes isoladas de con-
testao austeridade fiscal (ver
quadro 2).
H vrias respostas. A primeira o efeito de aumentos do salrio mnimo acima da inflao
no perodo recente: em 2002, por exemplo, 61% do total de aposentadorias e 31% do valor
pago estavam associados a pagamentos de quem recebe exatamente 1 (um) salrio mnimo.
Aumentos reais do salrio mnimo afetam diretamente esse contingente e, por conseqncia,
as contas pblicas.
A segunda causa de aumento do gasto previdencirio nos anos 90 diz respeito s aposen-
tadorias por tempo de contribuio (ATC). No perodo de 1995 a 2002, o anncio de refor-
mas da Previdncia provocou uma corrida s aposentadorias por parte daqueles que poderiam
se beneficiar das regras pr-existentes. Logo, o que se verificou foi um crescimento (68%)
nesse tipo de aposentadoria em apenas oito anos. O impacto foi grande, pois esse benefcio
mais caro: na mdia, o valor dessa espcie de aposentadoria de 3,6 salrios mnimos em
comparao com a mdia (1,6 para o conjunto das aposentadorias do INSS). Alm disso, como
a idade mdia de concesso da aposentadoria baixa para os que se aposentam por tempo
de contribuio, os benefcios perduram mais. Mesmo aps a aprovao do fator previden-
cirio, que visava adiar a idade de ingresso na aposentadoria, mais de 60% das novas aposen-
tadorias urbanas concedidas pelo INSS, com base no tempo de contribuio, beneficiaram
indivduos com menos de 55 anos, sendo que no caso das mulheres esse percentual foi supe-
rior a 75%. Em outras palavras, de cada 100 homens que se aposentaram no meio urbano por
tempo de contribuio em 2002, 55 o fizeram antes dos 55 anos. E de cada 100 mulheres, 76
se aposentaram antes de completar 55 anos. Ademais, como o crescimento do PIB no pero-
do, como visto anteriormente foi baixo, parte da elevao do gasto com o INSS como pro-
poro do PIB pode ser explicada pelo baixo crescimento da economia e do emprego formal.
Ainda assim, as evidncias indicam que novas reformas previdencirias sobretudo aquelas
focadas no RGPS (Regime Geral da Previdncia Social) so necessrias para corrigir os dese-
quilbrios financeiros e evitar maiores dificuldades para a consolidao do ajuste fiscal.
QUADRO 1 O que ter causado a elevao dos gastos do INSS?
Manter o compromisso de sustentar o supervit primrio do setor pbli-
co nos nveis necessrios para manter a dvida pblica sob controle ri-
goroso, de modo a convencer os agentes econmicos da firmeza, durao
e profundidade do ajuste.
Reduzir a dependncia quanto a receitas extraordinrias e promoo da
melhoria da qualidade dos tributos, como forma de reduzir a incerteza
sobre a trajetria futura da arrecadao.
Assumir a austeridade fiscal como valor inquestionvel da poltica macro-
econmica e um firme compromisso do pas.
Transformar esse tema em uma questo nacional, por meio de acordos
que envolvam os trs entes federados. Esta seria uma forma de sinalizar
para os agentes econmicos que as diferentes foras polticas do pas
alcanaram um consenso na matria, de modo similar ao que se observa
nos pases mais avanados.
QUADRO 2 O ajuste fiscal: objetivos e metas de longo prazo
2.2. A recuperao do
investimento fixo
O crescimento do Brasil tambm
esbarra nos nveis ainda relativamente
baixos de poupana domstica, apesar
do aumento verificado nos ltimos
anos, e no aumento do preo dos bens
que compem o investimento fixo. So
requisitos para a recuperao do inves-
timento: a regulao para aplicao de
recursos em infra-estrutura; a reduo
do preo relativo da formao de capi-
tal fixo; o crdito para investimento
em termos de volume, prazos e tipo
adequados; o desenvolvimento do sis-
tema financeiro; a reforma da tribu-
tao sobre a formao de capital, com
o objetivo de desoner-lo; a atrao de
investimento estrangeiro; e a necessi-
dade de atuar sobre os determinantes
do risco-pas.
O desafio das parcerias
Uma sada para essa situao o
incentivo participao do capital pri-
vado em infra-estrutura. Para isso,
foram idealizadas as PPPs (Parcerias
Pblico-Privadas). O projeto prope
oferecer uma nova alternativa para con-
tornar a restrio fiscal. Mas as PPPs
no devem ser vistas como uma soluo
para todos os problemas nessa rea,
embora possam contribuir positiva-
mente, em especial no caso de rodo-
vias. Nesse contexto, ganha importn-
cia a necessidade de reavaliar os gastos
pblicos, de forma a abrir espao para
que o Estado assuma o papel que lhe
cabe na recuperao e modernizao
da infra-estrutura. Essa questo ser
retomada com maiores detalhes no
captulo Estado e Federao.
A importncia dessa parceria
repousa na constatao de que a nfase
na responsabilidade fiscal e a necessi-
dade de sustentao de supervits
primrios elevados nos prximos anos
indicam que, a menos que ocorram
substanciais remanejamentos dos gas-
tos correntes, o investimento pblico
continuar limitado. Isso pode consti-
tuir um grande entrave para o cresci-
Fluxo de IDE IDE a sigla
para Investimento Direto
Estrangeiro no balano de
pagamentos (ver Balano de
pagamentos, pg.40).
Trata-se do investimento
feito em empresas no pas
por no-residentes. Difere
do investimento em aes e
incorpora, por exemplo, a
compra de uma empresa
nacional por um grupo
estrangeiro que no opera
no pas, ou que opera, mas
cuja aquisio feita pela
matriz. Apesar do nome
investimento, deve ser visto
como uma forma de
financiamento do balano
de pagamentos, que se
distingue das outras formas
de financiamento por no
gerar compromissos fixos
de pagamentos futuros,
como as dvidas, mas sim
fluxos que dependem do
desempenho das empresas.
mento, seja porque a infra-estrutura em
uso insuficiente cronicamente, no
caso do saneamento ou porque j
apresenta sinais de saturao, no caso
das estradas e portos, ou ainda porque
podem entrar em colapso no mdio
prazo, como a gerao de energia
eltrica, caso nada seja feito. O investi-
mento privado nesses setores, no
entanto, no se realizar sem a garantia
de um marco regulatrio adequado,
tema que ser discutido adiante.
Tambm relevante para o cresci-
mento so os fluxos de investimento
direto do exterior, chamados Fluxos de
IDE. Eles complementam o investimen-
to domstico e podem contribuir para
a transferncia de tecnologia para o
pas hospedeiro embora haja sobre
esse aspecto controvrsia, conforme se
discute no captulo Inovao e
Competitividade. Alm disso, eles
atuam como elemento dinamizador do
comrcio exterior ao integrar o pas s
cadeias mundiais de produo, em
geral centradas em torno de empresas
transnacionais. A atrao de investi-
mento estrangeiro obedece s mesmas
leis que regem o investimento de
empresas nacionais. Como diferencial,
possvel afirmar que os estrangeiros
so ainda mais cautelosos. Mas as
motivaes so idnticas.
2.3. Crescimento em 2004: d
para sustentar?
A sustentao do crescimento nos
prximos anos tema da maior impor-
tncia. Os requisitos de poupana e
investimento para sustentar o cresci-
mento exigem taxas de formao de
capital da ordem de 25% do PIB em
bases anuais permanentes, a menos
que se reduza o preo dos bens de
investimento (ver quadro 3). Por essa
razo, a questo das fontes de
poupana igualmente importante.
O cruzamento de dados sobre o custo do investimento e o crescimento da economia
brasileira joga uma outra luz sobre a relao direta que se estabelece entre essas duas variveis.
Um estudo que considera constantes a produtividade do capital nos nveis mdios em que
estava em 2000-2002 , a utilizao da capacidade de produo instalada que, de qualquer
modo, no pode ser aumentada indefinidamente e o preo relativo dos bens de investimen-
to isto , em relao ao deflator do PIB , estima que seriam necessrios investimentos da
ordem de pelo menos 25% do PIB para que a economia cresa cerca de 4,5% a 5% ao ano
7
.
Isso acontece porque os preos dos bens de investimento aumentaram substancialmente no
Brasil em relao ao nvel geral de preos na economia, especialmente entre 1975 e 1989.
A reduo e as flutuaes que ocorreram depois desse perodo no foram suficientes para tra-
zer o ndice de preos relativos aos nveis anteriores que eram de cerca da metade daqueles
observados em 1989.
Agora, pode-se refazer a estimativa anterior para o caso hipottico em que seja vivel reduzir
os preos dos bens de investimento em 20%, por exemplo, relativamente ao deflator implcito
do PIB. Nesse caso, para sustentar taxas de crescimento do PIB de 4,5 a 5% ao ano seria pre-
ciso investir entre 21% e 22% do PIB como antes, as variveis esto avaliadas a preos de
2002
8
. Ou seja, uma reduo de 3% a 4% do PIB.
Concluso: o efeito dos preos do investimento um fator decisivo para o crescimento do
pas.
QUADRO 3 Investir custa caro no Brasil
O Brasil realizou ajuste externo
impressionante depois de 1999.
A reduo do dficit em conta corrente
foi de 6,6 pontos percentuais do PIB
de um dficit de 4,7% para um
supervit de 1,9% do PIB em 2004.
O ajuste externo assumiu internamente
a forma de aumento da poupana
domstica, de 15,4% para 23,2% do
PIB, mais do que compensando a
reduo da poupana externa e per-
mitindo at mesmo um pequeno
aumento do investimento fixo no pas-
sado em comparao a 1998.
Como, no mdio prazo, no so
esperados volumes substanciais de
poupana externa, importante con-
tinuar estimulando tanto a poupana
privada quanto a poupana do gover-
no (federal, estadual, municipal e das
estatais). No ajuste recente, ambas
cresceram, mas a poupana privada o
fez mais intensamente, por isso a
manuteno da disciplina fiscal em
bases permanentes crucial para con-
solidar os ganhos j obtidos. Ao
mesmo tempo, tudo isso indica que,
para aumentar a contribuio do go-
verno para a poupana domstica,
preciso que ocorram redues no gasto
pblico corrente, j que o espao para
aumentos adicionais da carga tri-
butria praticamente desapareceu.
Resta, ainda, a alternativa de estimular
a poupana privada, da qual aproxi-
madamente trs quartos so poupana
das empresas. Novamente, o foco se
volta para as reformas institucionais e
de regulao como as principais
responsveis pelo estmulo poupana
e ao investimento privados.
3. LIMITAES PARA MANTER
UM RITMO DE CRESCIMENTO
SATISFATRIO
Entre as principais limitaes para a
sustentao do crescimento esto o
grau de vulnerabilidade externa, os
ainda baixos coeficientes de abertura
de nossa economia, a baixa produtivi-
dade especialmente a do trabalho e
os baixos nveis de poupana e investi-
mento. A vulnerabilidade externa, por
sua vez, influenciada pelo risco-pas,
ao mesmo tempo em que o influencia.
Por essa razo, oportuno comear a
discusso desse aspecto por uma ava-
liao dos determinantes desse risco.
3.1. O risco-Brasil e seus
determinantes
9
Quanto maior for o risco de no
pagamento de uma dvida, maior o
prmio exigido pelo investidor para
continuar financiando o devedor. Esse
prmio, que no mercado financeiro
chamado de spread, definido como a
diferena relativa entre o valor de um
ttulo com o do ttulo de menor risco
no mercado (chamada aplicao sem
risco). Quanto maior for a probabili-
dade de a dvida no ser honrada,
maior o spread. Quando o emissor do
ttulo um pas, o spread conhecido
como risco soberano, ou risco-pas.
O fato de o risco-Brasil ainda ser
elevado tem severas implicaes para
o crescimento econmico, devido
sua influncia sobre o custo de
rolagem da dvida externa e sobre os
juros domsticos, na medida em que o
risco-pas influencia os fluxos de capi-
tal externo, a taxa de cmbio e, indire-
tamente, a inflao. Da a importncia
de identificar como esse risco deter-
minado, e o que pode ajudar no esta-
belecimento de medidas para sua
reduo. Duas variveis principais
influenciam o risco-Brasil e determi-
nam o spread cobrado para o finan-
ciamento da dvida externa brasileira:
os fundamentos macroeconmicos e o
grau de averso ao risco dos investi-
dores internacionais.
Na avaliao dos fundamentos
macroeconmicos contam o tamanho
da dvida externa e a capacidade de
pag-la. Esta, por seu turno, depende
de o pas estar gerando as divisas
necessrias para honrar os compro-
missos assumidos. Da, um dos indi-
cadores mais utilizados para aferir
essa capacidade a relao entre a
dvida externa e as exportaes. Se o
peso da dvida alto, e principalmente
se est crescendo, a percepo de
risco de no pagamento maior,
fazendo aumentar o prmio exigido
para o seu financiamento. Tambm
conta nessa avaliao quanto o pas
tem em caixa, isto , o tamanho de
suas reservas internacionais, para
enfrentar eventuais crises.
Quanto ao grau de averso ao risco,
ele varia conforme as alternativas de
ganhos no mercado financeiro interna-
cional. O padro de referncia, com
respeito a aplicaes que so conside-
radas sem risco, o ttulo do Tesouro
norte-americano. Assim, quando a
remunerao oferecida por esses ttulos
muito baixa, a averso ao risco cai, e
vice-versa. Ou seja, ela no depende ape-
nas dos fundamentos da economia
brasileira, mas tambm da avaliao das
alternativas de ganhos em outros merca-
dos. No que diz respeito exclusivamente
ao Brasil, a avaliao do risco leva em
conta tambm a experincia passada,
especialmente em relao decretao
de moratrias, evoluo da dvida
externa (dficits elevados e crescentes
nas transaes correntes com o exterior)
e a possibilidade de mudana na con-
duo da poltica econmica.
A avaliao que se faz da con-
tinuidade ou no da poltica econmi-
ca fortemente influenciada pela va-
rivel poltica. Isso ficou claro durante a
campanha eleitoral de 2002, quando
estima-se que o mercado financeiro
internacional chegou a atribuir uma
probabilidade de 97% de o Brasil sus-
pender o pagamento de sua dvida
dentro de um perodo de quatro anos e
levou o risco-Brasil s alturas, conforme
mostra o grfico 8. Quase um ano
depois, em junho de 2003, a estimativa
de probabilidade de moratria para os
trs anos seguintes caiu para menos de
1%, devido austeridade fiscal e mo-
netria adotada pelo governo.
3.2. Ganhos de produtividade
e mudana estrutural
A produo de um pas cresce em
funo do aumento na quantidade de
recursos nela utilizados e tambm de-
vido a uma melhor eficincia no uso
desses recursos. Nesse contexto, h
ganhos de eficincia quando os recur-
sos empregados em atividades pouco
produtivas so transferidos para outras
de maior produtividade, e quando h
introduo de melhorias tecnolgicas
que permitam aumentar o volume pro-
duzido em proporo superior ao
aumento dos fatores utilizados na pro-
duo. Com isso, cresce a produtivi-
dade do conjunto da economia. O
aumento de produtividade com
destaque para as melhorias na quali-
dade da mo-de-obra e do capital
empregados essencial para o cresci-
mento das economias modernas. Da a
importncia da inovao e da mudana
tecnolgica nas estratgias atuais de
crescimento econmico, pois elas
garantem melhorias na eficincia com
que os fatores so usados. Por essa
razo, esta publicao dedica um cap-
tulo inteiramente questo da ino-
vao tecnolgica (ver captulo
Inovao e Competitividade).
A produtividade uma medida do
rendimento de um ou de todos os
recursos utilizados na produo, sendo
expressa como a quantidade produzida
por unidade dos recursos empregados.
A medida de produtividade mais comu-
mente utilizada a que se refere ao tra-
balho, expressa pela quantidade de
produto (em valor ou unidades fsicas)
por unidade de mo-de-obra (por
exemplo, por trabalhador ou por
homem-hora). Como toda medida par-
cial, entretanto, ela incompleta. Para
uma avaliao mais correta da eficin-
cia da economia preciso levar em
conta todos os fatores de produo ou,
pelo menos, dois deles: mo-de-obra e
capital. A essa medida d-se o nome de
produtividade total dos fatores, ou PTF,
cujo uso vem sendo difundido.
Diversos estudos
10
tm mostrado
que o crescimento de longo prazo das
economias s ocorre com aumento
sustentado da produtividade. Isso sig-
nifica que um processo de crescimento
ancorado exclusivamente no aumento
contnuo da quantidade de fatores uti-
lizados na produo, sem ganhos de
produtividade, ser limitado a longo
prazo, pois o rendimento obtido a
cada novo aumento na quantidade do
fator decrescente devido ao seu
maior uso.
A anlise dos ganhos de produtivi-
dade e de suas inter-relaes com o
crescimento tem importncia incon-
testvel e prioridade na agenda de
todos os pases. No caso do Brasil, a
dcada de 90 foi um perodo de
recuperao dos ganhos de produtivi-
dade, que estiveram paralisados nos
anos 80, aps haverem crescido de
forma acelerada at a dcada de 70.
Na indstria, a produtividade esteve
estagnada entre 1985 e 1990, mas a
partir da cresceu aceleradamente de-
vido aos ajustes produtivos internos
efetuados pelas empresas. A baixa pro-
dutividade da mo-de-obra na econo-
mia brasileira ou seja, a relao
PIB/trabalhador reflete-se direta-
mente no baixo nvel do PIB per capita
(PIB/populao) por motivos que
podem ser facilmente compreendidos.
O PIB que corresponde a cada traba-
lhador depende da proporo de tra-
balhadores empregados na populao
total e da respectiva produtividade. Por
sua vez, a proporo de trabalhadores
empregados depende das condies de
mercado e de variveis demogrficas
(PEA [Populao Economicamente
Ativa] em relao populao total do
pas) (ver quadro 4 e grfico 9).
QUADRO 4 Composio do mercado de trabalho no Brasil
Populao
em Idade
Economica-
mente Ativa
(PIA)
Populao
Economica-
mente Ativa
(PEA)
Populao No
Economica-
mente Ativa
(PNEA)
Ocupados
Taxa de
atividade
Desocupados
Taxa de
desemprego
aberto
Fonte: IBGE Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (Pnad, 2003).
142.980.324 83.756.230 59.224.094 74.978.348 58,6% 8.777.882 10,5%
Compreende as
pessoas de 10
anos ou mais
de idade no
perodo de
referncia.
Representa o
potencial de
mo-de-obra
com que pode
contar o setor
produtivo, isto
, corresponde
populao
ocupada soma-
da populao
desocupada.
constituda
pelas pessoas
em idade ativa
que no foram
classificadas
como ocupadas
nem como des-
ocupadas na
semana de
referncia.
composta
pelas pessoas
que tinham tra-
balho mas no
trabalharam no
perodo de
referncia por
exemplo, pes-
soas em frias.
o percentual
de pessoas eco-
nomicamente
ativas em
relao ao total
de pessoas de
10 anos ou
mais de idade
na semana de
referncia.
So aquelas
que no ti-
nham trabalho
no perodo de
referncia, mas
estavam dis-
postas a traba-
lhar e que para
isso tomaram
alguma
providncia
efetiva (consul-
tando pessoas,
jornais etc.).
definida pela
relao entre o
nmero de pes-
soas desocupa-
das e o nmero
de pessoas eco-
nomicamente
ativas num
determinado
perodo de
referncia (tipi-
camente uma
semana ou 30
dias).
No curto prazo, o PIB per capita
pode crescer com a reduo do desem-
prego ou com o aumento da taxa de
atividade, sem elevao da produtivi-
dade. Mas, considerando que o ndice
de desemprego no pode reduzir
indefinidamente, assim como a taxa de
atividade no pode crescer indefinida-
mente, o PIB per capita s pode
aumentar mediante ganhos de eficin-
cia. Esses ganhos so derivados de
aumento na escala produtiva ou da
incorporao de avanos tecnolgicos,
que aumentam a produtividade do tra-
balho.
A anlise da experincia brasileira da
ltima dcada em relao ao compor-
tamento da produtividade do trabalho
Economias de escala
Propriedade pela qual o
custo total mdio cai
medida que a quantidade
produzida aumenta.
Em outras palavras, h
economia de escala quando
a produo de uma
quantidade maior possibilita
a reduo do custo unitrio
de produo. Apesar de
aparentemente bvio, o
ganho ou economia de
escala no evidente. Em
muitas atividades, produzir
10 mil ou 100 mil unidades
de um produto no traz
nenhum impacto em
termos de custo. Nesse
caso, dizemos que no
h economia de escala.
e do PIB per capita ilustra o que j foi
explicado. Do incio dos anos 90 at
2003 a produtividade mdia do traba-
lho para a economia como um todo
cresceu a uma taxa anual mdia de
1,24%, enquanto o PIB per capita
cresceu mais lentamente, 0,77% ao
ano. A diferena entre esses nmeros
explicada por variaes diferenciadas
nas taxas de desemprego e de ativi-
dade, ou seja, o aumento na taxa de
desemprego foi maior que o aumento
da taxa de atividade, de sorte que o
produto entre esta ltima e a taxa de
ocupao passou de 0,400 em 1990
para 0,376 em 2003.
O baixo crescimento da produtivi-
dade mdia do trabalhador brasileiro,
no entanto, esconde importantes dife-
renas setoriais. A primeira delas
dada pela agropecuria, cuja produtivi-
dade aumentou, em mdia, a 4,9%
anuais no mesmo perodo (do incio
dos anos 90 at 2003), fruto de um
processo de melhoria tecnolgica e
absoro de novas tcnicas que acar-
retou acentuada reduo do nvel de
ocupao no campo. A participao de
trabalhadores desse setor, que era de
25,5% do total nacional em 1990, caiu
para 18,9% em 2003, revelando
mudana estrutural em curto espao
de tempo. Processo semelhante carac-
terizou as atividades industriais, espe-
cialmente a extrao de minerais, a
indstria de transformao e os
servios industriais de utilidade pbli-
ca: reduo relativa da participao no
emprego total e concomitante aumen-
to da produtividade da mo-de-obra.
Entre os demais setores da economia, o
de comunicaes tambm se destacou
pelo crescimento acelerado da produ-
tividade e pela reduo da participao
do emprego no emprego total.
Na contramo desse processo, os
servios responderam por forte aumen-
to na proporo dos trabalhadores
empregados, liderado pelo comporta-
mento dos seguintes setores: comrcio,
transportes, servios prestados s
empresas e servios privados no mer-
cantis. Alguns desses setores foram
caracterizados por ganhos irrisrios ou
mesmo perdas de produtividade nos
anos que se seguiram a 1990. Como
destaque negativo, esto os servios
privados no mercantis.
Os resultados relacionados com
mudanas na composio do emprego
e aumentos na produtividade da mo-
de-obra entre setores permitem tam-
bm que se observe um fato impor-
tante: o emprego aumentou mais pre-
cisamente nos setores em que a produ-
tividade menor. Isso teve um efeito
negativo sobre o desempenho da pro-
dutividade agregada, que s pde
crescer s taxas mencionadas devido
fortssima influncia dos setores
agropecurio, indstria de transfor-
mao e extrativa mineral, servios
industriais de utilidade pblica e de
comunicaes.
Estimativas da produtividade total
dos fatores tambm apontam para
uma substancial recuperao do cresci-
mento da produtividade a partir do
comeo dos anos 90. O grfico 10 re-
gistra esse aspecto, mostrando as taxas
mdias decenais de crescimento da PTF,
de 1950 at nossos dias. A reverso da
curva de crescimento da PTF a partir
dos anos 90 clara. A taxa mdia de
crescimento no perodo entre 1992 e
2002 de 1,1% ao ano, e explica quase
40% do crescimento mdio anual de
2,9% do PIB no perodo.
O comportamento da produtividade
no futuro depender de novos aumen-
tos na escala de produo as
chamadas economias de escala so
das mais importantes fontes de produ-
tividade , da melhoria da qualificao
da fora de trabalho, o que coloca a
importncia da educao e da acumu-
lao de capital humano como fonte
de crescimento e, no menos impor-
tante, da incorporao de progresso
tcnico. Este ltimo aspecto, conforme
j registrado aqui, em razo de sua
importncia, objeto de anlise do
prximo captulo.
3.3. Limitaes do mercado
de trabalho
11
Poucas limitaes so to impor-
tantes e de to difcil superao a curto
prazo quanto as do mercado de traba-
lho. Duas questes so crticas sobre a
matria: a primeira refere-se a um pos-
svel aumento do desemprego dito
estrutural nos anos 90 e a segunda,
necessidade de aumentar a flexibili-
dade para responder dinmica de
uma economia mais integrada econo-
mia mundial, permitindo assim a ace-
lerao do crescimento.
No Brasil, o mercado de trabalho
regulado pela Constituio e por leis
que a complementam. O cumprimento
dessas regras controlado pela Justia
do Trabalho e pelos sindicatos de tra-
balhadores. As principais regulamen-
taes trabalhistas so as que regem os
benefcios salariais e no salariais para
os empregados, as normas obrigatrias
de resciso e as regras para negociao
coletiva. A situao econmica do
Brasil mudou radicalmente nos ltimos
cinqenta anos, mas as instituies que
regem os litgios trabalhistas, a arbi-
tragem e a negociao coletiva pouco
mudaram desde que foram criadas na
dcada de 1940.
As regulamentaes trabalhistas so
necessrias para garantir condies de
trabalho seguras e justia nos contratos
entre empregadores e trabalhadores.
Algumas se destinam a garantir paga-
mento mnimo e segurana do
emprego. Mas quando obrigam traba-
lhadores e empregadores a contratos
demasiadamente restritivos, podem
prejudicar a capacidade de ajuste do
mercado de trabalho no sentido de
promover o aumento do emprego e da
Salrio real o poder de
compra do salrio, ou o
salrio medido em bens
e servios que ele pode
comprar. Por exemplo:
se o salrio subiu, em
determinado perodo,
10%, mas a inflao, no
mesmo perodo, foi tambm
de 10%, diz-se que o
salrio real ficou o mesmo.
O salrio real pode alterar-se
em virtude de trs fatores:
por queda do nvel geral
de preos, por aumentos
nominais ou por reduo
da jornada acompanhada
de menor reduo do
salrio, em termos
proporcionais.
produtividade. Muitas leis trabalhistas
apresentam sintomas de problemas. As
empresas percebem a legislao bra-
sileira como impondo mais nus do que
em outros pases. E por essa razo que
muitos trabalhadores so deslocados
para o setor informal, em que as regula-
mentaes no se aplicam.
No Brasil, as reformas econmicas
dos anos 90 trouxeram mudanas para
a demanda de mo-de-obra, mas as
instituies do mercado de trabalho
pouco se alteraram. Com a inflao ele-
vada, o mecanismo para o ajuste do
mercado de trabalho diante de quedas
na demanda de mo-de-obra passava
pela reduo do salrio real. Com a
estabilizao e a proibio de reduo
nos salrios nominais, restaram poucas
opes aos empregadores para respon-
der queda na demanda a no ser cor-
tar empregos. medida que o cresci-
mento econmico desacelerou e
diminuiu o ritmo de crescimento do
emprego, o desemprego elevou-se e a
parcela de trabalhadores informais
(autnomos ou assalariados) aumen-
tou (ver grfico 11). Assim, de certa
forma a queda da inflao tambm
indica a necessidade de reformas nas
regulamentaes que impedem a flexi-
bilidade salarial.
Os efeitos da abertura da economia
foram semelhantes, destacando-se o
aumento das presses competitivas no
caso dos setores mais expostos con-
corrncia internacional, fazendo seus
preos carem em relao aos demais.
Como ocorre em experincias dessa
natureza, primeiro cai o emprego nes-
ses setores para que depois aumente a
demanda por trabalhadores qualifica-
dos, medida que as empresas se tor-
nam mais competitivas. No Brasil, o
emprego industrial caiu em grande
parte no setor formal; perdas totais de
cerca de 600 mil postos de trabalho,
inclusive de postos de trabalho in-
formal, entre 1990 e 2003, segundo
informaes das Contas Nacionais ,
enquanto a oferta de emprego crescia
nos servios, setor em que, segundo a
mesma fonte, teve aumento de cerca
de 10 milhes de postos no mesmo
perodo. Dada a rigidez das leis traba-
lhistas, parte das contrataes nesse
setor foi informal.
Em boa parte, as dificuldades hoje
encontradas para que o crescimento do
emprego se equipare ao aumento da
populao economicamente ativa
(PEA) deve-se ampliao da partici-
pao da mulher na fora de trabalho
conforme ser analisado no captulo
Pobreza e Excluso Social e
defasagem da formao profissional.
O aumento da diversidade de situaes
sugere a necessidade de medidas mais
flexveis, que atendam, por exemplo, a
mulheres que procuram por emprego
em regime de tempo parcial. A inflexi-
bilidade e os encargos trabalhistas
induzem os empregadores, e at certo
ponto os empregados, a estabelecer
contratos de trabalho fora das normas
legais. E as leis trabalhistas no acom-
panharam essas mudanas.
Alm disso, a oferta de mo-de-obra
qualificada pequena. O trabalhador
mdio brasileiro tem pouca escolari-
dade, ainda que crescente, e a oferta
de trabalhadores com educao supe-
rior ainda pequena como proporo
na fora de trabalho. E isso especial-
mente relevante, posto que traba-
lhadores que possuem educao supe-
rior, quando comparados queles com
apenas escolaridade elementar, tm
20% mais de probabilidade de partici-
par do mercado de trabalho, so 38%
menos propensos a ficar desemprega-
dos e seis vezes mais rpidos em
encontrar um novo emprego quando
desempregados, segundo pesquisa
realizada pelo Ipea em parceria com o
Banco Mundial (2002).
certo, porm, que o mercado de
trabalho oferece altos retornos priva-
dos educao, isto , o investimento
em educao traz uma alta taxa de
retorno aos indivduos. Alm disso, as
vantagens conferidas por um ano adi-
cional de educao para pessoas com
educao superior subiram cerca de
30% desde 1982. No entanto, o
aumento em relao educao
secundria foi muito menor do que em
pases de nvel de desenvolvimento
similar.
A rotatividade da mo-de-obra no
Brasil extraordinariamente alta, e
aumentou 60% de 1992 a 2001,
chegando a ponto de um em cada trs
trabalhadores mudar de emprego
todos os anos. A rotatividade essen-
cial para o mercado de trabalho ter
condies de atender demanda, mas
acarreta custos para empregadores e
empregados, como o aumento da inse-
gurana de renda e a perda de aptides
especficas para o trabalho. Ambas ten-
dem a reduzir a produtividade e os
salrios. E no s isso. Dada a expec-
tativa de rotatividade, as empresas tm
menor incentivo para investir no treina-
mento individual dos trabalhadores.
Portanto, cabe tambm indagar se as
instituies do mercado de trabalho
aumentam a rotatividade da mo-de-
obra no Brasil.
O elevado nmero de causas traba-
lhistas outro aspecto relevante nessa
anlise. Todos os anos, trabalhadores
interpem cerca de 2 milhes de aes
judiciais contra empregadores nos tri-
bunais trabalhistas do Brasil. Isto repre-
senta mais do que 6% de todos os tra-
balhadores assalariados do pas. Ao
longo da ltima dcada, as causas tra-
balhistas aumentaram 60%. As empre-
sas assumem o custo das taxas, mas o
custo maior, assumido por todos, a
mudana nas relaes de trabalho da
decorrente, que torna as empresas
cautelosas quanto a novas con-
trataes.
H novas propostas para permitir
que os acordos de negociao coletiva
se sobreponham legislao traba-
lhista, com um interessante potencial
para tornar o mercado de trabalho
mais flexvel. No entanto, o debate
sobre essa questo deve envolver tam-
bm as atuais leis sindicais, que versam
sobre a negociao coletiva e filiao a
sindicatos.
Os benefcios salariais obrigatrios
aumentam em cerca de 35% o salrio
bsico. Os principais benefcios no
salariais obrigatrios (frias remune-
radas, contribuies obrigatrias para
a conta do FGTS e contribuies ao
Sistema Nacional de Previdncia Social)
custam para o empregador outros 35%
do salrio bsico. Os trabalhadores
podem negociar contratos no
padro por meio de negociao indi-
vidual ou coletiva, mas, por lei, estes
devem garantir, em cada aspecto par-
ticular, no mnimo o que consta do
contrato padro. Quanto mais baixa a
produtividade do trabalhador, mais
onerosa a legislao para o empre-
gador e maior o incentivo para evadi-la
ou evit-la, o que acaba levando traba-
lhadores para o setor informal, no qual
carecem de proteo legal.
Em conseqncia, o tamanho do
setor informal tem aumentado, o que
tambm pode ser constatado no cap-
tulo Pobreza e Excluso Social. Desde
1990, a ocupao nesse setor aumen-
tou de 34% para mais de 50% do total
de ocupados. Quatro de cada cinco dos
17 milhes de trabalhadores autno-
mos do Brasil dizem preferir seu
emprego informal a um emprego no
setor formal, mas 27 milhes de traba-
lhadores informais que compem 28%
do total de ocupados prefeririam tra-
balhar no setor formal. Os dois grupos
no contribuem para a Previdncia
Social, tm pouco ou nenhum acesso a
programas de apoio renda e ao
seguro desemprego e enfrentam grau
de incerteza muito mais alto quanto
sua renda futura.
As normas que atualmente regem a
resciso e a maneira como os tribunais
trabalhistas funcionam na soluo de
disputas e no cumprimento dos con-
tratos criam incentivos perversos para
os trabalhadores e comprometem a
produtividade. Os trabalhadores tm
direito a receber quatro benefcios
principais por ocasio da resciso:
pagamentos de seguro desemprego;
aviso prvio de um ms com pagamen-
to integral; direito a sacar dinheiro de
sua conta do FGTS
12
; e, quando a
demisso no for por justa causa, o
empregador dever pagar ao traba-
lhador uma multa de 40% do saldo
acumulado do FGTS. Os pagamentos
adicionais podem chegar a quase um
salrio anual, o que um incentivo per-
verso, estimula os empregados a
provocarem sua demisso, especial-
mente quando a economia est aqueci-
da e estimula os empregadores a prati-
carem elevada rotatividade, evitando
assim passivos trabalhistas.
Os empregadores, muitas vezes,
recusam-se a pagar a multa e preferem
ser levados a julgamento, que freqen-
temente decide parcialmente em seu
favor, perdoando cerca de 40% do
montante disputado, o que aumenta o
nmero de causas judiciais. Pesquisas
mostram que os trabalhadores mais
pobres movem mais aes, presumivel-
mente porque precisam mais do di-
nheiro de suas contas do FGTS. Tudo
isso pode tornar os empregadores mais
hesitantes em assinar contratos for-
mais de emprego. preciso reduzir o
nmero de aes trabalhistas, os com-
portamentos no cooperativos e a alta
freqncia de contratos informais.
Uma soluo potencial seria mudar a
legislao e permitir negociaes de
direitos individuais por meio de con-
tratos coletivos no mbito das empre-
sas, com a participao do sindicato.
Conlui-se assim que os principais
problemas do mercado de trabalho
brasileiro esto relacionados com os
altos nveis de desemprego; com eleva-
da taxa de rotatividade de emprego;
com o tamanho do setor informal; com
o papel dos sindicatos; e com o grande
nmero de causas trabalhistas. Esses
temas esto sendo contemplados no
debate sobre a reforma trabalhista, que
deveria pelo menos se concentrar na
eliminao de incentivos rotatividade
da mo-de-obra, no deslocamento das
negociaes trabalhistas para as empre-
sas, na reduo de encargos no salari-
ais e na eliminao de sobreposies de
programas de segurana de renda.
3.4. Limitaes ao financiamento
do investimento
13
O sistema financeiro brasileiro pas-
sou por vrias transformaes na lti-
ma dcada, em boa medida adaptan-
do-se ao regime de baixa inflao. Mas,
mesmo hoje, fartamente reconhecido
que a relao entre crdito ao setor pri-
vado e PIB muito baixa. O total de
crdito de apenas 26,4% do PIB, dos
quais apenas 15% do PIB so de livre
utilizao
14
. Esse baixo volume de crdi-
to reflete diversos fatores, com
destaque para a elevada taxa de juros
bsicos da economia e para o tamanho
e caractersticas da dvida pblica.
Alm disso, as taxas de emprstimo do
sistema financeiro so elevadas no s
porque a taxa de captao muito
alta, mas, principalmente, porque o
spread bancrio tambm muito ele-
vado. Sua magnitude reflete quatro
fatores principais: a precauo contra a
inadimplncia dos clientes, a cunha fis-
cal, a pequena competio entre os
bancos e a dificuldade para execuo
de garantias. Estudo do Banco Central,
de 2002, concluiu que cerca de 40% do
spread decorrente da margem lquida
dos bancos, 21% dos impostos diretos,
8% dos impostos indiretos e do Fundo
Garantidor de Crdito (FGC), 14% de
despesas administrativas e 17% de
despesas com inadimplncia de em-
prstimos (ver grfico 12).
Marcos regulatrios
Conjunto de leis e
normas que determinam
os incentivos e as restries
com que os agentes operam
em determinados setores da
economia. So criadas
quando a concorrncia no
mercado se mostra ineficaz.
Em particular para setores
da atividade econmica em
que o produto oferecido
pblico ou semipblico (de
utilidade pblica) como
a energia eltrica, o
fornecimento de gua e
saneamento, estradas,
telefonia etc. , a partici-
pao da iniciativa privada
depende de leis, normas e
regulamentos capazes
de gerar incentivos ao
investimento e, ao mesmo
tempo, garantir o bem-estar
do consumidor. Tornam-se
especialmente relevantes se
a atividade econmica tem
prazo de maturao longo,
produo incerta, ou
rentabilidade muito baixa.
Contribui tambm para o baixo vo-
lume de crditos a preferncia dos
agentes financeiros privados por apli-
caes em ttulos do governo de curto
prazo, em razo dos juros e da sis-
temtica de rolagem da dvida pblica.
Logo, o sistema financeiro no dispe
de recursos de prazo mais longo para
emprstimo. Tambm o receio de que
os emprstimos no sejam honrados
no vencimento fruto da herana dos
tempos de alta inflao, da dificuldade
de reaver dbitos e do receio de calotes
na dvida pblica
15
leva os emprsti-
mos para as aplicaes de curto prazo.
Outro fator limitante dos investi-
mentos o fraco desenvolvimento do
mercado de capitais no Brasil, por ofe-
recer baixa atratividade para as empre-
sas abrirem seu capital e alto custo de
captao. Como resultado, o ndice de
capitalizao da economia, definido
como a relao entre o valor de merca-
do das empresas listadas na Bolsa de
Valores do Estado de So Paulo
(Bovespa) e o PIB, muito baixo. O vo-
lume total de transaes na Bolsa
tambm baixo, j que muitas empresas
apresentam baixa liquidez e baixa fre-
qncia de negcios. Alm disso, o
mercado bastante concentrado.
H vrios aspectos que explicam
esse desenvolvimento restrito, entre
eles a baixa proteo a investidores
minoritrios, baixa taxa de poupana,
seu direcionamento para financiamen-
to do setor pblico e a dificuldade de
acesso a ttulos privados. E tambm
preciso ter em conta o alto custo para
a empresa manter-se na condio de
empresa de capital aberto. Melhores
regras de governana corporativa
poderiam estimular o desenvolvimento
do mercado de capitais, com maior
nmero de firmas, maior valor no mer-
cado e empresas com propriedade
menos concentrada. Nesse sentido, a
criao do Novo Mercado em 2002 se
mostrou uma excelente iniciativa. Ele
classifica as empresas com aes em
mercado segundo o grau de respeito
ao investidor minoritrio, criando
assim incentivos de mercado melho-
ria do tratamento ao acionista
minoritrio.
O frgil desempenho do mercado
financeiro com respeito ao financia-
mento dos investimentos
16
deve-se a
traos estruturais da economia bra-
sileira, como, por exemplo, a presso
causada pelos desequilbrios do setor
pblico, que inibe a poupana privada
e faz aumentar a tributao sobre a
intermediao financeira. O direciona-
mento de crdito a taxas de juros
favorecidas tambm expressivo,
aumentando os spreads e gerando
diversos tipos de ineficincia.
Alm disso, h problemas consi-
derveis de ordem legal e institucional
para a obteno de informaes e para
a execuo de garantias, tambm
gerando a elevao dos spreads e a
reduo da oferta de crdito. A
respeito da execuo de garantias, em
questes como eficincia do sistema
judicirio, nveis de corrupo, risco de
expropriao e possibilidade de ter
seus contratos revistos por mudanas
no governo, o Brasil apresenta
nmeros muito desfavorveis em com-
paraes internacionais
17
.
3.5. Barreiras na regulao e
investimentos em infra-estrutura
No bastassem as dificuldades ora-
mentrias do setor pblico, as deficin-
cias de infra-estrutura do Brasil devem-
se tambm precariedade dos marcos
regulatrios. Como a carncia de
recursos para investimento pblico
deve persistir por algum tempo e a
infra-estrutura brasileira, em alguns
casos, j apresenta sinais de saturao
fsica preciso buscar alternativas.
Uma delas a formao de Parcerias
Pblico-Privadas (PPPs); outra a
implementao de marcos regulatrios
claros e com incentivos corretos.
A reforma do Estado brasileiro,
empreendida na dcada de 90, pro-
moveu o fim da interveno direta do
Estado em alguns setores da economia
o de telefonia um exemplo bem-
sucedido e a abertura para a partici-
pao de agentes privados sem que
fosse eliminada a atuao direta estatal
em outros como nos setores de
petrleo, gs natural e energia. Essa
mudana veio acompanhada do desen-
volvimento da funo reguladora do
Estado. Nesse contexto houve extensa
privatizao de empresas pblicas, cri-
ao de agncias reguladoras e edio
dos respectivos marcos regulatrios
legais e infralegais.
Embora seja difcil generalizar em
razo das peculiaridades de cada setor,
possvel afirmar que esse processo de
transformao do papel do Estado na
atividade econmica teve como objeti-
vo a atrao de novos investimentos, a
introduo de concorrncia e a (conse-
qente) expanso e melhoria dos
servios e produtos ofertados. Obs-
tculos enfrentados ao longo do cami-
nho, com diferentes graus de intensi-
dade em cada setor, afetaram e ainda
afetam o desenvolvimento da infra-
estrutura. Maiores ou menores, h
problemas em todas as reas.
Nas telecomunicaes, a montagem
de um novo aparato regulatrio, basea-
do nos pressupostos da competio e do
servio universal, foi um passo impor-
tante na reformulao dos servios de
utilidade pblica no Brasil e para o
processo de reforma do setor. Em par-
ticular, destaca-se nessa reforma a
clareza do processo, na medida em que,
no momento da privatizao da Telebras,
as principais regras encontravam-se pr-
definidas, com a edio preliminar da Lei
Geral de Telecomunicaes e a criao da
Anatel, a agncia regulatria do setor.
Isso aumentou a segurana do investidor
e gerou estmulos ao investimento.
Mas, a despeito das virtudes do
modelo original, existem problemas
relacionados aos elevados valores das
tarifas de interconexo atualmente
definidas pelo mercado, sem a inter-
veno da agncia regulatria, que, na
inexistncia de acordo, atua apenas
como rbitro e, mais recentemente,
com os efeitos inflacionrios das regras
de reajustes definidas nos contratos de
concesso. Assim, h hoje pratica-
mente um consenso em torno da
necessidade de ajustes no aparato re-
gulatrio desse setor. Entre as princi-
pais propostas sob anlise, encontram-
se o estabelecimento de livre pactua-
o entre as operadoras mveis e as
fixas na determinao de tarifas de
interconexo e o estabelecimento de
regulao diferenciada para as firmas
com poder de mercado significativo.
A mdio prazo, prope-se a implemen-
tao de tarifas de interconexo
baseadas em custos de crescimento.
A par das regras de correo infla-
cionria e de interconexo, h outros
temas relevantes no mbito regu-
latrio, com destaque para a con-
vergncia tecnolgica, que merece ser
arrolada como uma das prioridades na
discusso do setor. A convergncia
fixo-mvel, a expanso da telefonia IP e
o desenvolvimento da televiso digital
trazem outros desafios para o
arcabouo regulatrio existente. Alm
disso, esses temas requerem um
debate amplo, que envolva os modelos
de regulao de outros setores, como
internet, radiodifuso e outros meios
de comunicao.
Em relao energia eltrica, uma
importante caracterstica do setor a
explorao do potencial hidreltrico
por meio de usinas geradoras, alimen-
tadas por grandes reservatrios que
tentam estabilizar a afluncia hidrol-
gica. Para isso, so necessrios vultosos
investimentos que exigem grande
esforo de pagamento ao longo das
primeiras dcadas, mas que, uma vez
amortizados, operam com custos
muito baixos. Essa situao incentiva a
subsidiar esses gastos, que no so
includos integralmente na tarifao.
O setor enfrenta tambm questes
como o uso ineficiente da energia, as
limitaes na capacidade de financia-
mento, reduo do interesse de novos
investimentos e a possibilidade de
racionamento, como na crise de 2001.
A usina hdrica um investimento
de longo prazo de maturao, de seis a
oito anos. Implica a necessidade de
previses de demanda de prazo igual-
mente longo, e ainda tem impactos
ambientais. Portanto, esse tipo de
investimento refm da imprevisibili-
dade da demanda e do regime de chu-
vas. J a usina trmica depende essen-
cialmente da incerteza associada ao
preo do combustvel. Assim, a
natureza da gerao trmica comple-
mentar da hdrica: menor tempo de
construo, o que reduz o efeito da
incerteza da demanda, custo marginal
de expanso de oferta constante, custo
marginal de operao relevante e
capacidade de complementar a ge-
rao hidreltrica nos perodos de
escassez de oferta.
A soluo adotada no Brasil para a
incerteza na gerao de energia
associada ao regime de chuvas tem
sido dimensionar as usinas hdricas
para uma capacidade maior do que o
fluxo esperado de afluncia, de modo a
maximizar o aproveitamento do regime
incerto de chuvas e minimizar a utiliza-
o da gerao termeltrica. No entan-
to, com a descoberta de promissoras
reservas de gs natural e do esgota-
mento do potencial hdrico refletido no
custo marginal de expanso crescente,
necessrio repensar o funcionamento
do sistema.
O novo marco regulatrio pretende
corrigir essa situao introduzindo
alguns critrios: discriminao de mer-
cado entre a energia produzida por
geradoras j existentes daquela pro-
duzida por novos investimentos; com-
pra de forma centralizada de energia
em leiles pblicos para todas as dis-
tribuidoras; incentivo ao mercado livre
de energia; e gerenciamento do risco
da demanda alocado s distribuidoras.
No entanto, por detalhes na legis-
lao, corre-se o risco de adotar incen-
tivos que no induzam os agentes
econmicos a atuar na direo deseja-
da. Em primeiro lugar, existe no mode-
lo proposto uma dualidade entre
energia nova e energia existente
que artificial. A energia gerada por
usinas hidreltricas estatais muito
barata em grande parte devido a
razes contbeis e de monoplio
estatal. Mas o modelo permite que o
preo da energia nova seja superior
ao da energia existente na medida
necessria para induzir os investimen-
tos requeridos. O leilo de energia
tambm um instrumento de apropria-
o de parte da renda dos geradores.
A eficincia na alocao de recursos
pode igualmente ser prejudicada: a
depender do resultado do leilo da
energia existente, a tarifa da energia
pode ser menor do que seu custo mar-
ginal (custo para se produzir uma
unidade extra) de longo prazo, o que
introduz distores e desincentiva a
gerao de novas usinas. Embora os
preos da energia nova tenham, ne-
cessariamente, que alcanar o ver-
dadeiro custo de oportunidade da
energia para justificar os investimen-
tos, ser preciso ao menos uma dcada
para que seu montante predomine
sobre o da energia velha.
O caso do petrleo e gs natural
distinto. Nesse setor a privatizao
alcanou apenas parcialmente o princi-
pal objetivo a que se propunha: a pro-
moo de um mercado aberto e com-
petitivo. Optou-se pela manuteno da
atuao estatal direta, ao mesmo
tempo em que foi permitido o ingresso
de agentes privados em todos os seg-
mentos da indstria. Antes, a atividade
de distribuio de derivados de
petrleo j era exercida em regime con-
correncial e a atividade de distribuio
de gs natural, quando existente, era
monoplio de empresas pblicas
estaduais.
O modelo regulatrio para o setor
foi amparado por medidas que visavam
assegurar a formao e a manuteno
de um ambiente concorrencial. So-
mado permisso do ingresso de
agentes privados no mercado e da pre-
viso do livre acesso s instalaes de
importao e transporte e da liberao
das importaes, o marco regulatrio
promoveu a desregulamentao pro-
gressiva dos preos dos derivados de
petrleo.
No mercado de gs natural, diante
de suas caractersticas marcantes de
monoplio natural, o marco regu-
latrio mantm os preos cobrados dos
consumidores finais sob o controle de
rgos estaduais. J o preo cobrado
pelos produtores submete-se a regimes
diferentes, dependendo de sua origem
e destinao.
Em ambos os mercados (petrleo e
gs natural), a previso referente ao
livre acesso, rotineiramente avaliada
pela agncia reguladora, tem por base
os critrios de capacidade firme e
capacidade ociosa e ampara-se em
processo de negociao a ser realizado
entre a parte detentora da infra-estru-
tura de importao ou transporte e a
parte interessada em sua utilizao.
A agncia reguladora funciona como
rbitro em decises referentes ao preo
a ser pago pela utilizao da infra-
estrutura caso as partes no cheguem a
um acordo.
No entanto, a ausncia de regras
claras que disciplinem o livre acesso aos
dutos de transporte de gs natural tem
sido o principal empecilho realizao
de novos investimentos na expanso da
malha de gasodutos. Sua regulamen-
tao dever ter o poder de alcanar um
conjunto de objetivos, por vezes confli-
tantes entre si, dada a verticalizao do
setor e o poder de mercado latente da
empresa concessionria. As tentativas
frustradas da ANP (Agncia Nacional de
Petrleo) de concluir o marco legal do
livre acesso aos gasodutos ressaltou as
especificidades da indstria de gs na-
tural e mostrou que, para seu desen-
volvimento, fundamental a edio de
um marco legal especfico, capaz de
estabelecer as diretrizes para a ANP arbi-
trar conflitos de interesses e conceder-
lhe poderes para executar as medidas
que forem definidas.
Por fim, h o grave problema do
saneamento, pois so baixos os ndices
de cobertura desses servios em nosso
pas (ver captulo Pobreza e Excluso
Social). Todas as iniciativas de rever o
marco regulatrio do setor para viabi-
lizar investimentos esbarram na contro-
vrsia sobre a esfera do poder conce-
dente, se so os municpios ou os esta-
dos. A Constituio Federal de 1988 afir-
ma que os servios de interesse local so
de competncia dos municpios, o que
faz entender que os servios de sanea-
mento estariam a includos, mesmo
porque esses investimentos tm sido
municipais. Mas a Constituio tambm
diz que os estados devem garantir os
servios de saneamento e cria com-
petncia destes para legislar em reas
metropolitanas criadas por lei estadual.
Logo, entende-se tambm que nas reas
metropolitanas a Constituio cassa o
poder de concesso municipal no caso
do saneamento.
A proposta de regulao do setor
que est em discusso no Congresso
avana em aspectos de governana,
mas no contempla elementos impor-
tantes de poltica tarifria que cons-
tavam de um projeto anterior e que
poderiam ter sido a ela incorporados.
Suas principais proposies so: os
municpios tero o poder concedente
nos servios de interesse local, como a
distribuio de gua, a coleta de esgo-
tos sanitrios, a varrio, a capina e a
coleta de resduos slidos urbanos e
microdrenagem; nos outros servios
(inclusive lixo industrial, hospitalar e
outros tipos no-residenciais), cap-
tao de gua, tratamento de gua,
esgoto e resduos slidos e drenagem,
os municpios tero o poder conce-
dente somente nos casos de uso exclu-
sivo; quando esses servios forem uti-
lizados por mais de um municpio, ser
adotada a gesto integrada com poder
concedente consorciado; nos casos em
que o municpio opte por no operar
seu sistema, as concesses tero que
ser licitadas e devero ser especifi-
cadas, entre outras coisas, a estrutura
de tarifao, de reviso e de subsdios;
no caso de concesses a empresas
pblicas ou privadas, a regulao ser
feita por uma agncia autnoma.
3.6. Outras limitaes
Limitaes adicionais ao crescimen-
to brasileiro so tambm analisadas em
outros captulos desta publicao.
Entre elas destacam-se: a baixa capaci-
dade de inovao e incipiente partici-
pao em mercados dinmicos do
comrcio internacional (ver captulo
Inovao e Competitividade); limi-
taes expanso do mercado interno
associadas s desigualdades de renda e
ao baixo poder aquisitivo mdio da
populao (ver captulo Pobreza e
Excluso Social); e aspectos institu-
cionais, como rigidez oramentria e
qualidade da tributao (ver captulo
Estado e Federao).
4. O QUE EST SENDO FEITO PARA
SUPERAR AS LIMITAES
APONTADAS?
De modo coerente com a nfase
atribuda consolidao do ajuste fis-
cal e reduo da vulnerabilidade
externa para a sustentao do cresci-
mento, boa parte dos esforos recentes
tem se voltado para essas questes. No
campo fiscal, a correo do desequi-
lbrio financeiro da Previdncia Social
tem merecido prioridade.
Importantes reformas do regime
previdencirio que procuravam levar
em conta o envelhecimento da popu-
lao tiveram incio com a Emenda
Constitucional n
o
20, de 1998, que
alterou as regras de clculo para os
benefcios previdencirios concedidos
pelo INSS e elevou a idade mnima
exigida para a concesso de aposenta-
doria a servidores pblicos. Restries
aposentadoria dos servidores pblicos
foram acrescentadas pela reforma
aprovada em 2003 e, com o intuito de
reduzir o desequilbrio financeiro desse
regime previdencirio, instituiu-se a
cobrana da contribuio dos servi-
dores inativos. Apesar das mudanas
nos sistema de servidores pblicos, per-
manecem ainda inmeros problemas
no Regime Geral (sistema do setor pri-
vado). Entre eles, destacam-se as
regras de aposentadoria que facilitam a
aposentadoria do INSS, a baixa idade
mnima em comparao com outros
pases e em relao transio
demogrfica experimentada pelo Brasil
e as vantagens especiais concedidas
ao magistrio, aspectos que sero
tratados mais adiante.
Quanto vulnerabilidade externa, a
preocupao voltou-se para o aumento
da corrente de comrcio. Nesse sentido,
indiscutvel o dinamismo das expor-
taes brasileiras nos ltimos anos,
especialmente depois de 2001. Embora
em parte ele se deva ao favorvel con-
texto internacional, o desempenho
recente revela uma mudana substanti-
va em relao ao passado, refletindo
pelo menos parcialmente a adoo do
regime de cmbio flutuante.
Partindo de nveis prximos a
US$ 58 bilhes em 2001, as exportaes
brasileiras chegaram a US$ 60 bilhes
em 2002, cresceram at US$ 73 bilhes
em 2003 e alcanaram cerca de US$ 96
bilhes em 2004 (ver grfico 13). Por
trs desse excelente desempenho no
ltimo binio esto ganhos tanto de
preos como de quantidades fruto da
demanda externa em acelerada expan-
so, acompanhada de uma elevao dos
preos de diversas commodities.
Mas esse desempenho reflete tam-
bm a reao dos produtores domsti-
cos, que souberam tirar partido desse
contexto externo favorvel. Destaque-
se que o desempenho exportador tem
sido muito bom em todas as categorias
de bens (bsicos, semimanufaturados e
manufaturados), especialmente em
relao forte alta de preos de expor-
tao em 2004.
Outras providncias importantes
tiveram o propsito de atacar um dos
problemas j apontados aqui: um
deles foi o aumento recente dos
preos dos bens de investimento.
Nesse caso, tambm merecem
destaque iniciativas como a desone-
rao de investimentos e exportaes,
em que se incluem as medidas de
reduo a zero da alquota do IPI (Im-
posto sobre Produtos Industrializa-
dos), depreciao acelerada do capital,
nova legislao para o PIS (Programa
de Integrao Social) e Cofins (Con-
tribuio para o Financiamento da
Seguridade Social), crdito PIS/Cofins
para bens do ativo fixo e a elaborao,
aprovao e implementao da nova
Pitce Poltica Industrial, Tecnolgica e
de Comrcio Exterior.
5. COMO SUPERAR O DESAFIO
DE MUDAR O PATAMAR DE
DESENVOLVIMENTO?
Um dos principais itens da agenda
do crescimento o da instituio de
garantias ao investimento e estmulo
poupana. As reformas institucionais
em curso tm relevncia prioritria
nesse contexto.
Apesar de ser geralmente aceito que
a existncia e o funcionamento de insti-
tuies apropriadas so fundamentais
para o crescimento econmico, a inter-
relao entre reformas institucionais e
crescimento no clara. Por um lado,
as reformas podem ser facilitadas em
um contexto de crescimento. Por
outro, o fato de crescer pode embutir a
noo de que as reformas no so to
necessrias, pois o pas j est crescen-
do sem sua adoo. No custa lembrar
que a racionalidade poltica freqente-
mente diverge da econmica, assim
como os diferentes tempos que as
caracterizam. Cabe ao formulador de
polticas pblicas promover a concilia-
o desses aspectos.
O papel das instituies no desen-
volvimento econmico um tema que
s recentemente ganhou importncia
na literatura econmica internacional.
Boa parte desse interesse surgiu a par-
tir do fraco desempenho macro-
econmico de vrias economias que
adotaram polticas que visavam esta-
bilidade por meio de reformas estrutu-
rais e, apesar disso, no conseguiram
crescer como esperado. No caso da
Amrica Latina, essa apreciao foi for-
talecida pelo aparente paradoxo de
que algumas economias da regio
atravessaram perodos de prosperidade
precisamente quando adotaram polti-
cas econmicas que se afastavam do
chamado Consenso de Washington.
Em pases asiticos observou-se o
mesmo.
O sentimento predominante no
Brasil foi semelhante. Nosso pas pas-
sou por significativas reformas nos
anos 90, rompendo com a estratgia
de desenvolvimento que vinha sendo
seguida de forma praticamente ininter-
rupta desde a dcada de 1930, apoiada
no papel econmico do Estado atuan-
do no marco de uma economia fecha-
da e pouco competitiva.
Em curto perodo de tempo, o Brasil
experimentou a abertura comercial,
privatizou boa parte de suas empresas
estatais, liquidou monoplios pblicos
na infra-estrutura, promoveu a desre-
gulao de diversos setores econmi-
cos, adotou atitude mais aberta em
relao ao investimento estrangeiro e
controlou a inflao de forma enge-
nhosa. Com as reformas, apresentou
um crescimento que, embora inferior
ao de longo prazo, pode ser considera-
do positivo. Entretanto, a acelerao e
a sustentao do crescimento
requerem a continuidade e o aprofun-
damento das medidas tomadas.
5.1. O equacionamento das contas
da Previdncia
Pelos motivos j apontados, a
questo fiscal e, dentro dela, a con-
tinuidade da reforma previdenciria
mantm-se como uma das prioridades
para o crescimento. No caso da
Previdncia, so essas as principais
questes que precisam ser equa-
cionadas: a ausncia de idade mnima
para as aposentadorias concedidas
pelo INSS, a aposentadoria precoce de
mulheres e professores, as formas de
garantia do valor real dos benefcios
previdencirios e a expanso dos bene-
fcios assistenciais
18
.
O estabelecimento de idade mnima
para a aposentadoria uma imposio
do envelhecimento da populao. Os
gastos do INSS representam a parcela
mais importante do gasto pblico e,
dentro deles, o mais importante o que
se refere a aposentadorias concedidas
em funo do tempo de contribuio.
A existncia de aposentadorias pre-
coces no se restringe, contudo, no
exigncia de idade mnima para
usufruir desse benefcio. Outro fato
importante a vantagem concedida s
mulheres que podem se aposentar
antes dos homens. A medida fre-
qentemente justificada como uma
forma de compensao pela dupla jor-
nada de trabalho, associada ao traba-
lho domstico e ao esforo na criao
dos filhos. Essa diferenciao vem
sendo questionada em vrios pases,
nos quais o diferencial de requisitos
para aposentadoria entre mulheres e
homens vem diminuindo. No caso do
Brasil, essa vantagem soma-se possi-
bilidade de aposentadoria por tempo
de contribuio.
Como as mulheres aposentam-se
antes, mas vivem mais do que os
homens em razo da maior incidncia
de fatores de mortalidade masculina na
fase adulta , passam a representar um
componente importante do dficit
previdencirio. Isso acontece porque a
participao feminina no fluxo de
novas aposentadorias reflete, com uma
defasagem de trs ou quatro dcadas,
a participao crescente das mulheres
no mercado de trabalho, que aumen-
tou significativamente no ltimo quar-
to de sculo e acentua-se com o
tempo. Assim, se o direito aposenta-
doria precoce concedido s mulheres
era fiscalmente negligencivel h algu-
mas dcadas, ele agora comea a pesar
progressivamente mais, constituindo
uma fonte importante de piora das
contas do INSS nos ltimos anos.
No sistema de aposentadoria dos
professores, essa questo ganha ainda
maior relevncia. Pelas regras atuais, os
professores podem aposentar-se por
tempo de contribuio cinco anos
antes que os demais trabalhadores,
benefcio que pode ser cumulativo com
o concedido s mulheres
19
.
Mesmo na reforma de 2003 que
estabelece para os servidores pblicos
a idade mnima de 60 anos para os
homens e de 55 para as mulheres,
preserva-se a reduo de cinco anos no
caso dos professores. Assim, estes con-
tinuam podendo aposentar-se, sem
perdas, aos 55 anos, no caso dos
homens, e aos 50 anos, para as mu-
lheres. Como professores constituem
frao expressiva da folha salarial dos
estados e municpios e a maioria
composta de mulheres, o gasto com a
folha de pagamento dos inativos con-
tinuar a ser pressionado pelas aposen-
tadorias precoces dos professores, ape-
sar das reformas j realizadas.
Tanto os motivos demogrficos
quanto os fiscais recomendam que a
vantagem especial para os professores
devesse ser simplesmente extinta, aps
uma fase de transio de alguns anos,
preservados os direitos adquiridos.
Questo mais controversa refere-se
aos critrios utilizados para preservar o
valor real dos benefcios previdencirios,
em especial os de menor valor. A
Constituio de 1988 estabeleceu o valor
do salrio mnimo como piso para todos
os benefcios previdencirios e esse fato
vem sendo questionado em virtude do
impacto da elevao real do salrio mni-
mo depois da estabilidade monetria
nas contas da Previdncia. O aumento
real do salrio mnimo acumulou cerca
de 57% entre 1994 e 2004.
Na mesma linha da questo anterior,
alguns analistas questionam o impacto
da expanso recente dos benefcios
assistenciais. A Lei Orgnica da
Assistncia Social (Loas, Lei n
o
8742/93)
garante o direito a um benefcio no
valor de um salrio mnimo para defi-
cientes e idosos com idade igual ou
Lei de Responsabilidade
Fiscal Trata-se da Lei
Complementar n
o
101, de
4 de maio de 2000, que
estabelece normas de
finanas pblicas voltadas
para a responsabilidade na
gesto fiscal nas trs
esferas de governo, federal,
estadual e municipal. Fixa,
por exemplo, limite de
gasto com pessoal e para o
endividamento pblico,
determina a definio de
metas fiscais anuais para os
trs exerccios seguintes,
estabelece que o governante
no pode criar despesa
continuada sem indicar
fonte de receita ou reduo
de outra despesa e institui
mecanismo para controle
das finanas pblicas em
anos de eleio: a Lei probe
a contratao de operaes
de crdito por antecipao
de receita no ltimo ano de
mandato e o aumento de
despesas com pessoal nos
180 dias que antecedem o
final do mandato.
superior a 67 anos com renda familiar
per capita inferior a 25% do salrio
mnimo, ainda que no tenham feito
contribuies para o INSS. O questio-
namento aponta para o impacto nega-
tivo na receita previdenciria e nos gas-
tos pblicos. Entre 1996 e 2002, por
exemplo, o nmero de beneficiados
por pagamentos assistenciais aumen-
tou 8,4% ao ano, enquanto os benef-
cios previdencirios aumentaram, em
mdia, 3,5% ao ano
20
. Mas destaque-se
que h, nesse caso, um aspecto muito
positivo a considerar: o carter distri-
butivo desse dispositivo.
Para contornar o problema fiscal
decorrente da vinculao do piso pre-
videncirio e de benefcios assistenciais
ao salrio mnimo, alguns analistas su-
gerem eliminar essa vinculao, subs-
tituindo-a pela indexao do piso previ-
dencirio inflao passada, com base
em um ndice prprio
21
para evitar que
aumentos reais concedidos ao salrio
mnimo onerem as contas da Previdn-
cia Social. Pelas implicaes que acar-
reta, essa uma questo que precisa ser
exaustivamente discutida na sociedade
brasileira de forma a buscar-se a melhor
soluo para o problema apontado.
5.2. As garantias para o crescimento
A reduo da restrio fiscal ao
crescimento tambm requer o aprofun-
damento das mudanas recm-intro-
duzidas nas instituies que regulam as
finanas pblicas, alm da adoo de
novas medidas. Em primeiro lugar,
trata-se de evitar mudanas na Lei de
Responsabilidade Fiscal. Essa lei
comeou a ser debatida em 1999, mas
apenas em dezembro de 2006 comple-
tar um ciclo inteiro de gesto do con-
junto das administraes dos trs nveis
de governo sob a vigncia das novas
regras. No desejvel modificar as
regras antes que se possa fazer um ba-
lano a partir da anlise desse ciclo
completo.
To importante quanto a preser-
vao dessa lei a instituio de garan-
tias a respeito da sustentao de um
supervit primrio nas contas pblicas,
pelo prazo necessrio para trazer a dvi-
da pblica a patamares que no sejam
motivo de preocupao quanto
capacidade do governo em honr-la.
Nesse caso, deve-se considerar a possi-
bilidade de fixao eventualmente
sob a forma de lei de um piso mnimo
para o supervit, de modo a sinalizar
que o ajuste fiscal duradouro, criar
expectativas favorveis quanto
evoluo futura da dvida pblica e dar
s autoridades um instrumento formal
para resistir s presses por gastos adi-
cionais futuros que no sejam ampara-
dos por fontes adequadas de receita.
Alm do reforo institucional,
importante aumentar a transparncia e
o acesso s informaes sobre as con-
tas pblicas. A publicao anual de um
Relatrio Fiscal, com ampla difuso,
permitiria que o governo fizesse seu
planejamento de mdio prazo e que os
agentes econmicos conhecessem as
motivaes de sua estratgia. Esse
instrumento permitiria sociedade
visualizar com preciso como se pre-
tende reagir a possveis redues de
receitas e/ou aumentos do gasto
22
. Por
causa da rigidez do oramento e da
necessidade de preservar um supervit
primrio robusto, simultaneamente a
um esforo de reduo gradual da
carga tributria, a poltica fiscal deveria
ter como objetivo central reduzir a
relao entre o gasto pblico e o PIB, o
que poderia ser conseguido por uma
expanso do gasto inferior do PIB.
Na agenda do crescimento h,
ainda, dois componentes essenciais: o
investimento e a produtividade. No
quadro 5 se reafirmam algumas balizas
que apontam para essa direo.
Reduo do custo do investimento para o empresrio O objetivo pos-
sibilitar sua expanso, a partir de medidas como: a reduo da tributao
sobre os bens de capital, como vem sendo adotado, e sobre a atividade
da construo; o financiamento do investimento a baixo custo, possivel-
mente subsidiado, principalmente para pequenos empreendimentos; o
estmulo competio nos setores produtores de insumos para a ativi-
dade de construo e para a produo de bens de capital, especialmente
aqueles em que a produo concentrada e as empresas exercem seu
poder de mercado para fixar preos.
Reduo do custo da intermediao financeira Apesar do progresso das
reformas do sistema financeiro da dcada de 90, o nvel de intermediao
financeira ainda muito baixo, em que pese a drstica reduo da
inflao. O desenvolvimento do sistema financeiro, visando gerao de
poupana e reduo do custo da intermediao financeira, foi tratado
anteriormente.
Melhorias na educao e aumento da escolaridade H muito por fazer
nessa rea, ainda que os avanos recentes sejam significativos. Alm da
ampliao quantitativa das matrculas, deve-se agir para melhorar a qua-
lidade do ensino, procurar atingir a universalidade no ensino secundrio e
buscar meios de reduzir os enormes nveis de evaso escolar que caracte-
rizam o ensino fundamental. O fato de que os retornos privados edu-
cao no Brasil sejam elevadssimos sugere que os retornos sociais tambm
o sejam (ver captulos Pobreza e Excluso Social e Juventude no Brasil).
Aumento dos fluxos de comrcio exterior A par dos efeitos sobre a efi-
cincia produtiva, o crescimento de exportaes e importaes tambm
um canal de absoro de tecnologia (ver captulo Inovao e
Competitividade) e de novas tcnicas gerenciais que beneficiam a estabi-
lidade macroeconmica, a produtividade do capital e o desenvolvimento
financeiro pela ampliao dos mercados. O desempenho recente do
comrcio exterior permite afirmar que o Brasil vem dando largos passos
nessa direo.
Reduo da informalidade O elevado nvel de informalidade da ativi-
dade econmica ao mesmo tempo causa e conseqncia de vrios pro-
blemas. A informalidade diminui a produtividade e a acumulao de
capital humano, aumenta o risco de crdito e o custo do investimento e
dificulta a implementao de polticas pblicas e o desenvolvimento dos
pequenos negcios.
Expanso do investimento em infra-estrutura Poucos temas tm mere-
cido tanta ateno dos analistas no momento atual quanto a necessidade
de investimento em infra-estrutura. Isso se deve, em boa medida, per-
cepo de que a fase de crescimento iniciada em 2004 pode ficar com-
prometida mais frente se as limitaes nessa rea no forem superadas
a tempo e a contento. Isso exige aperfeioar o marco regulatrio, imple-
mentar o projeto das PPPs e abrir espao ampliao do investimento
pblico.
QUADRO 5 Com foco no investimento e na produtividade
6. O QUE ESPERAR DO FUTURO?
O futuro no totalmente impre-
visvel e as perspectivas podem ser
menos penosas se adotarmos medidas
na direo adequada para isso.
O processo de crescimento , em qual-
quer pas e o Brasil no exceo , o
resultado de um conjunto de estmu-
los, limitaes, aes e reaes que se
desdobram no tempo segundo uma
seqncia at certo ponto semelhante
entre os pases. A interpretao acerca
de suas causas, porm, continua a
desafiar a imaginao de analistas das
mais diversas especialidades, incli-
naes tericas e convices polticas.
fato que a globalizao da infor-
mao, do comrcio e das finanas
mas, curiosamente, no da mo-de-
obra tende a tornar as estratgias
nacionais at certo ponto parecidas
entre si. As lies da histria, no entan-
to, indicam que os pases que tiveram
sucesso no processo de crescimento
souberam combinar e aproveitar o uso
de princpios econmicos adequados
na formulao de polticas adaptadas
s suas condies naturais e institu-
cionais. Isso equivale a dizer que as
estratgias de crescimento bem-sucedi-
das tendem a ser especficas de cada
nao. Mas alguns traos gerais per-
manecem comuns a diversos pases.
Do ponto de vista da economia, o
crescimento resulta da capacidade de
um pas de agregar fatores de produo
(recursos naturais, capital humano, ca-
pital fsico, tecnologia) e utiliz-los de
forma cada vez mais eficiente. Isso
implica o aumento contnuo da produ-
tividade desses fatores. Mais recente-
mente, o papel de variveis institu-
cionais como as relacionadas com os
sistemas poltico, legal e jurdico ga-
nhou relevo na explicao do crescimen-
to. Mas ainda no claro se o desem-
penho desses fatores antecede,
simultneo ou conseqncia do
processo de crescimento.
A economia brasileira chegou ao
comeo de 2005 em uma situao
muito favorvel, quando o quadro
comparado quele vigente h dois anos
atrs, no incio do atual governo. Alis,
h muito tempo o pas no vivia uma
situao de inflao sob controle e con-
tas externas e pblicas superavitrias
simultaneamente a taxas de crescimen-
to do PIB de cerca de 5%, como em
2004. A desigualdade da distribuio de
renda continua em queda, embora
suave (ver captulo Pobreza e Excluso
Social), e a gerao de empregos no lti-
mo ano tem ultrapassado as expectati-
vas de muitos analistas. O quadro
macroeconmico est, finalmente, co-
lhendo os frutos da persistncia.
A importncia da estratgia seguida
pelo governo calcada no trip forma-
do pela realizao de expressivo
supervit primrio nas contas pblicas,
regime de metas de inflao implemen-
tado e monitorado com transparncia,
e sistema cambial flexvel encontra
eco no desempenho recente e
reforada devido s perspectivas pre-
dominantemente positivas que vm
sendo criadas em relao sua con-
tinuidade no futuro.
A responsabilidade fiscal represen-
tada pela obteno de supervits
primrios da ordem de 4 a 4,5% do PIB,
conforme determinado pelo governo.
Esse ndice suficiente para manter o
endividamento pblico sob controle,
com alongamento gradual de prazos e
melhoria do perfil de endividamento e
visando a uma trajetria descendente
da relao entre a dvida pblica de
todos os nveis de governo e o Produto
Interno Bruto. O dficit nominal total
alcanado com a obteno de supervit
dessa ordem de grandeza foi de menos
do que 3% do PIB em 2004, o que, com
referncia Unio Europia, enqua-
Balano de pagamentos
Registra as transaes dos
residentes no pas com
os no-residentes. Seu
resultado a variao das
reservas internacionais do
pas e dos haveres dos
bancos em moeda
estrangeira. Quando
entram mais divisas
(moeda estrangeira) no
pas do que saem, h um
supervit no balano de
pagamentos e aumento
nas reservas; caso contrrio,
ocorre um dficit e as
reservas caem. H dois
tipos principais: o primeiro,
chamado de transaes
correntes, representa uma
operao real da economia,
algo est sendo vendido/
levado ou comprado/trazido
do exterior a entrada ou
sada de divisas reflete essas
operaes. No segundo tipo,
a contrapartida dos fluxos
financeiros envolve ativos
e passivos, como
investimentos e
emprstimos. O primeiro
tipo de transao
contabilizado na Conta
Corrente e o segundo,
na Conta Capital e
Financeira. As exportaes
e importaes, por
exemplo, fazem parte da
Conta Corrente, enquanto
investimentos em
aes brasileiras e as
amortizaes da dvida
externa, da Conta Capital
e Financeira.
draria o Brasil no critrio do Tratado de
Maastricht.
As metas de inflao tm permitido
manter o processo inflacionrio sob
controle, mas tambm tm acarretado,
como efeito colateral negativo, a
manuteno dos juros reais bsicos em
nveis ainda altos para apoiar um
processo de crescimento sustentado.
Em particular, as taxas de juros ainda
elevadas pressionam a dvida pblica.
O cmbio flexvel tem possibilitado a
obteno de elevados saldos comerci-
ais e, inclusive, saldo positivo na conta
corrente do balano de pagamentos,
contribuindo para reduzir a vulnerabili-
dade externa. Tambm responde por
uma notvel recuperao das expor-
taes desde 2001. Alm disso, tem
permitido a reduo do endividamento
do setor privado pela menor renovao
de emprstimos e financiamentos. Isso
tudo melhora a blindagem da econo-
mia brasileira quanto a mudanas no
setor externo, diminui o risco-pas e
aumenta a atratividade para os investi-
mentos estrangeiros.
Essas melhorias recentes, porm, no
so suficientes para afastar totalmente
as restries internas e externas ao
crescimento em um horizonte mais
amplo. Enquanto as questes da Conta
Corrente tm sido razoavelmente en-
caminhadas pelo regime de cmbio
flexvel, a Conta de Capital do balano de
pagamentos permanece como uma das
principais limitaes potenciais ao cresci-
mento, em virtude do risco que repre-
senta uma reduo nos fluxos de investi-
mentos diretos e financiamentos do
exterior. Isso sugere, uma vez mais, a
necessidade de se reduzir a vulnerabili-
dade diante de crises financeiras interna-
cionais que podem afetar o pas. Quanto
s restries macroeconmicas internas,
as alternativas capazes de afast-las a
mdio prazo foram o tema principal
deste captulo. Entre elas, foi destacada
a importncia do avano na rea das
reformas institucionais inclusive as
reformas tributria, previdenciria e tra-
balhista e as que afetam os investimen-
tos em infra-estrutura, crticos na atual
conjuntura, e que s tero lugar se refor-
mas e regulao caminharem juntas.
Ao mesmo tempo, cabe aos formu-
ladores de polticas pblicas o enorme
desafio de exercitar a criatividade de
modo a lidar com o n fiscal que
ainda trava a agenda do crescimento.
Isso no nega a existncia de outras
limitaes, nem afirma que a confi-
ana dos agentes econmicos na
estratgia em curso seja unnime.
Implica sim, principalmente, que a
confiana e a credibilidade na ao
governamental vm sendo restau-
radas e fortificadas pela continuidade.
Apesar das limitaes existentes, a
economia brasileira caracteriza-se
tambm por inegveis fontes reais e
potenciais de dinamismo que cumpre
explorar a mdio e longo prazos. Essas
fontes originam-se no potencial repre-
sentado pelo seu enorme mercado
interno, espalhado por um territrio
onde a rede de cidades cresce acele-
radamente facilitando as transaes
entre os agentes econmicos e o esta-
belecimento de sistemas de trocas
modernos e pelas oportunidades de
expanso do mercado externo, que
apenas comearam a ser exploradas
mais intensamente. Outros aspectos
determinantes esto na mo-de-obra,
cuja possibilidade de aprendizado e
desejo de ascenso social tm sido
apenas limitados pelo baixo nvel edu-
cacional mdio e de conhecimento
acumulado, destacando-se, porm,
pelo elevadssimo retorno do capital
humano, pelo alto nvel de produtivi-
dade em diversos setores chave fruto
de um processo de incorporao de
capital e tecnologia intensificado pela
privatizao e pela abertura comercial
dos anos 90 , pela facilidade de
absorver novas tecnologias, pelo
empreendedorismo de que se reveste
e por um estoque de capital natural
diversificado, amplo e de inegvel
qualidade quando comparado com o
de diversos outros pases.
A seqncia de etapas a percorrer
em uma trajetria com potencial de
sucesso baseia-se na obteno de
supervits primrios expressivos nas
contas pblicas, como forma de
reduo do endividamento e da vulne-
rabilidade interna e externa. A atrativi-
dade do investimento privado tende a
aumentar medida que o crescimento
se consolide e as reformas institu-
cionais sejam realizadas. Essa consoli-
dao estimular a poupana, apoiada
pela reduo da presena do Estado na
absoro da poupana privada, que
vem sendo e ser permitida pela con-
tinuidade da responsabilidade fiscal.
Ao mesmo tempo, o aumento da
exportabilidade da economia bra-
sileira representando a expanso sig-
nificativa da produo exportvel ou
competitiva com importaes implica
a crescente integrao de nossa econo-
mia ao meio internacional. Longe de
ser origem de limitaes, essa globa-
lizao deve ser vista, num crculo vir-
tuoso, como fonte de enormes oportu-
nidades. Isso ser alcanado se o pas
souber agir, com flexibilidade e esprito
pragmtico, para tirar benefcio das
vantagens competitivas de que dispe
e das que pode criar com melhorias no
quadro da educao do povo brasileiro
e com o uso de novas tecnologias.
NOTAS
1
A abordagem do texto segue a dos Boletins de Conjuntura do Ipea, especialmente os nmeros 66 e 67 (2004).
2
Dados recentes do IBGE indicam que o crescimento da formao bruta de capital fixo como proporo do PIB
passou de 17,8% em 2003 para 19,6% em 2004.
3
Ver, a propsito, Pinheiro, Bonelli e Schneider (2004).
4
Essa listagem adaptada de Pinheiro (2003).
5
Ver Giambiagi (2004), Giambiagi, Mendona, Beltro e Ardeo (2004).
6
Ver tabela 2 em Giambiagi, Mendona, Beltro e Ardeo (2004).
7
Ver metodologia para obteno desse resultado em Bacha e Bonelli (2004).
8
Idem.
9
Extrado e adaptado de Moreira e Rocha (2004).
10
Ver, a respeito, Klenow e Rodriguez-Claire (1997), Prescott (1998), Hall e Jones (1999), Easterly e Levine. (2001).
Para uma discusso mais aprofundada e alternativa, ver tambm, entre outros, Mankiw, Romer e Weil (1992),
Mankiw (1995) e Young (1995).
11
Este trecho apia-se no texto Banco Mundial e Ipea (2002), de onde foram selecionadas e adaptadas partes
para compor essa seo.
12
Para o Fundo de Garantia por Tempo de Servio, os empregadores contribuem com cerca de um salrio men-
sal por cada ano de servio que rende uma taxa real de juros de 3% garantida pelo governo.
13
Ver, sobre esse tema, Reis Valadares (2004), de onde foram extradas e adaptadas partes para compor essa
seo.
14
Dados de agosto de 2003, em Reis e Valadares (2004, p. 4). Cerca de 10% dos recursos so direcionados para
habitao, BNDES, setor rural etc. Este quadro no mudou significativamente em 2004.
15
Ver, a propsito, Arida, Bacha e Rezende (2005).
16
De fato, o nico agente de financiamento de longo prazo ainda o BNDES.
17
Em uma amostra de 49 pases, apenas 6 tm ndices piores que o Brasil em relao eficincia do sistema judi-
cirio, 22 em relao corrupo, 21 em relao ao risco de expropriao e 14 em relao a ter contratos revis-
tos por deciso do governo (Reis e Valadares, 2004, p.31).
18
Ver anlise detalhada em Giambiagi, Mendona, Beltro e Ardeo (2004).
19
Como estas podem se aposentar aos 30 anos de contribuio em vez dos 35 dos homens , isso significa que
as professoras podem se aposentar com 25 anos de trabalho. Em outras palavras, quem comea a trabalhar
aos 20 anos pode se aposentar com 45 anos de idade.
20
Ou seja, enquanto em 1995 havia 1,350 mil pessoas, aproximadamente, que recebiam benefcios assistenciais
correspondentes a 1 SM, em 2002 esse nmero j estava em torno de 2,370 mil pessoas, que recebiam 1 SM
salrio mnimo este, em termos reais, bem maior do que sete anos antes. A relao entre o gasto assisten-
cial e o PIB est crescendo duplamente: seja porque o nmero de beneficiados cresce mais do que o PIB, seja
porque o valor per capita de 1 SM que cada indivduo recebe tem aumentado em termos reais ao longo do
tempo.
21
Por exemplo, o IPC-3I, um ndice de inflao especfico dos consumidores da terceira idade. Ver Ardeo, Braz,
Quadros e Neri (2004).
22
Esse relatrio seria o correspondente, por parte das autoridades dos Ministrios da Fazenda e do Planejamento,
Oramento e Gesto ao do Relatrio de Inflao trimestral do Banco Central, pea central da poltica de metas
de inflao embora devesse ter periodicidade mais espaada do que trs meses.

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I ESTABILIDADE E CRESCIMENTO

3 Brasil: o estado de uma nao

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