Texto 1 Complementar Da Unidade II

Rev. Adm. Pblica Ri o de Janei ro 48(1):159-81, jan./fev.
2014
A reforma gerencial do oramento brasileiro: em busca de
mltiplos significados
Carlos Leonardo Klein Barcelos
Secretaria de Oramento Federal
Paulo Carlos Du Pin Calmon
Universidade de Braslia
O objetivo deste trabalho examinar o processo decisrio que culminou na reforma gerencial do
oramento brasileiro (RGO), ocorrida em 2000. Com base na estrutura narrativa uma tcnica
desenvolvida por Barzelay e colaboradores (2001) , so organizados os principais eventos da RGO,
a m de interpret-los de acordo com o quadro referencial proposto por Allison e Zelikow (1999),
que preconizam a existncia de trs paradigmas, ou modelos, na anlise do processo decisrio go-
vernamental: o Modelo do Ator Racional (Modelo I), o Modelo do Comportamento Organizacional
(Modelo II) e o Modelo da Poltica Burocrtica (Modelo III). Este estudo de caso sugere que o exame
do processo decisrio do setor pblico brasileiro, a partir de modelos multiparadigmticos, fornece
uma perspectiva mais rica e mais abrangente dos fatores condicionantes da tomada de deciso e da
mudana institucional no governo.
PALAVRAS-CHAVE: mudana institucional; modelo decisrio; planejamento pblico; oramento pblico.
La reforma de la gestin del presupuesto brasileo: buscando mltiples signicados
El objetivo de este trabajo es examinar el proceso decisorio que culmin en la reforma de la gestin
del presupuesto brasileo (RGO), ocurrida en 2000. Con base en la estructura narrativa una tcnica
desarrollada por Barzelay y colaboradores. (2001) , son organizados los principales eventos de la
RGO, con el n de interpretarlos segn el marco de referencia propuesto por Allison y Zelikow (1999),
que preconizan la existencia de tres paradigmas, o modelos, en el anlisis del proceso decisorio gu-
bernamental: el Modelo del Actor Racional (Modelo I), el Modelo del Comportamiento Organizacional
(Modelo II) y el Modelo de la Poltica Burocrtica (Modelo III). Este estudio de caso sugiere que el
examen del proceso decisorio del sector pblico brasileo, desde modelos multiparadigmticos, provee
una perspectiva ms rica y ms abarcadora de los factores condicionantes de la toma de decisiones y
del cambio institucional en el gobierno.
PALABRAS CLAVE: cambio institucional; modelo decisorio; planicacin pblica; presupuesto pblico.
Artigo recebido em 24 nov. 2012 e aceito em 17 out. 2013.
Rev. Adm. Pblica Ri o de Janei ro 48(1):159-81, jan./fev. 2014
160 Carlos Leonardo Klein Barcelos Paulo Carlos Du Pin Calmon
Managerial reform of the Brazilian budget: in search of multiple meanings
This paper aims to examine the decision-making process that resulted in the managerial reform of
the Brazilian budget (RGO), which took place in 2000. Having the narrative structure as basis a
technique developed by Barzelay and partners (2001) , we organize the main events of RGO,
in order to interpret them according to the reference framework proposed by Allison and Zelikow
(1999), who profess the existence of three paradigms, or models, in the analysis of government
decision-making process: the Rational Actor Model (Model I), the Organizational Behavior Model
(Model II), and the Bureaucratic Policy Model (Model III). This case study suggests that examining
the decision-making process of the Brazilian public sector, by means of multiparadigmatic models,
provides a richer and broader panorama of the factors affecting decision-making and government
institutional change.
KEYWORDS: institutional change; decision-making model; public planning; public budget.
1. Introduo
Especialmente a partir de meados do sculo XX, prossionais e pesquisadores do campo da
oramentao pblica tm demonstrado grande atrao pelo tema da reforma oramentria
(Kelly, 2005; Nice, 2002; Jones, 1996; Wildavsky, 1961). Tal fascnio est traduzido tanto nas
inmeras tentativas de reinventar o modo como se processa a oramentao pblica
1
quanto
na abundante literatura acadmica que discute o assunto.
Em boa medida, o apetite por remodelar e rotular o oramento pblico parece decorrer
da necessidade de adapt-lo s transformaes do ambiente em que se insere (Lee, 2008;
Rubin, 2006) e da tentativa de reinterpret-lo em face de mudanas institucionais. Como um
sistema aberto, o processo oramentrio reage s metamorfoses polticas, econmicas, sociais
e tecnolgicas mais intensas, ainda que de forma assimtrica e no sincronizada.
Kelly (2005) esclarece que as reformas oramentrias possuem natureza cclica, mas
adverte que cada ocorrncia deve ser vista como um episdio singular, situado em seu con-
texto particular. Reformas oramentrias, de fato, no so geradas espontaneamente nem
ocorrem num vcuo social.
A realidade brasileira no parece destoar dessa constatao. Nas ltimas cinco dcadas
o pas testemunhou ao menos trs importantes episdios de mudana no mbito da oramen-
tao pblica. O primeiro, que diz respeito sano da Lei n
o
4.320, em 17 de maro de 1964,
buscou introduzir um modelo de oramentao voltado basicamente para a padronizao e
o controle das despesas pblicas, dada a balbrdia que caracterizava as nanas do pas no
perodo antecedente (Marques Leite, 1984).
1
Reformas oramentrias tm ocorrido na maior parte dos pases democrticos. Apenas a ttulo de exemplo, ao
redor da dcada de 1990, houve importantes reformas nos Estados Unidos, Reino Unido, Frana, Nova Zelndia,
Austrlia e Japo. Mais recentemente, pases em desenvolvimento como Chile, Colmbia, Turquia e Brasil tambm
experimentaram uma onda de reformas dessa natureza.
161 A reforma gerencial do oramento brasileiro: em busca de mltiplos signicados
O segundo, que est relacionado com a edio da Portaria Seplan/PR
2
n
o
9, de 28 de ja-
neiro de 1974, instituiu para todos os entes da federao a classicao funcional-programti-
ca, numa clara tentativa de modernizar e privilegiar a funo de planejamento governamental
(inclusive atravs da estruturao do oramento com base em programas).
Por m, o terceiro episdio de reforma oramentria, objeto de anlise deste artigo,
surgiu no bojo do enxugamento das funes de Estado, iniciado em meados da dcada de
1990. Conforme registra Core (2007:219), sobretudo a partir do ano 2000, os processos de
planejamento e oramento assumiram uma feio especial. A experincia acumulada nesta
matria e uma nova concepo de Estado ensejaram a introduo de mudanas estruturais na
forma de pensar o planejamento e a oramentao.
A Reforma Gerencial do Oramento (RGO), tal como cou conhecido esse terceiro epi-
sdio, abrangeu tanto aspectos relacionados austeridade scal quanto lgica de planeja-
mento e programao oramentria. Nesta direo, possvel representar a RGO em funo
de dois eventos principais: a institucionalizao do ajuste scal estrutural (substanciada, so-
bretudo, pela aprovao da Lei Complementar n
o
101/2000 LRF) e a reorientao da lgica
de planejamento e de programao oramentria (operacionalizada por meio da edio de
diversos normativos infralegais).
3
Proposta e aprovada em um ambiente nanceiro hostil o qual impeliu o pas a uma
forte desvalorizao cambial e a um urgente pedido de socorro ao Fundo Monetrio Inter-
nacional (FMI) , a LRF propugnava um ajuste scal amplo, alinhado s expectativas do
mercado nanceiro.
4
Com base em um conjunto de regras presumidamente voltadas gesto
scal responsvel, a LRF tinha a pretenso de mudar a histria da administrao pblica no
Brasil, j que a partir dela, todos os governantes passariam a obedecer a normas e limites
para administrar suas nanas (...).
5
Dentre os principais regramentos da LRF se podem citar: a) a limitao dos gastos com
pessoal, imposta s trs esferas de governo e a cada um de seus Poderes; b) a criao de res-
2
Secretaria de Planejamento da Presidncia da Repblica (principal rgo de planejamento e oramento do governo
federal poca).
3
Refere-se, especialmente, ao Decreto Presidencial n
o
2.829, de 29 de outubro de 1998, que estabeleceu as novas
regras para a elaborao e execuo do Plano Plurianual e dos Oramentos da Unio; s Portarias Ministeriais n
o

117, de 12 de novembro de 1998, e n
o
42, de 14 de abril de 1999, ambas do Ministrio do Planejamento, Oramento
e Gesto, que atualizaram a discriminao da despesa por funes (de que tratam o inciso I do 1
o
do art. 2
o
e o
2
o
do art. 8
o
, ambos da Lei n
o
4.320, de 17 de maro de 1964) e estabeleceram os conceitos de funo, subfuno,
programa, atividade e operaes especiais; Portaria da Secretaria de Oramento Federal n
o
51, de 16 de novembro de
1998, que instituiu o Subsistema de Cadastro de Atividades e Projetos do Sistema Integrado de Dados Oramentrios
(Sidor) e estabeleceu o recadastramento das atividades e dos projetos constantes do Projeto de Lei Oramentria
para o exerccio nanceiro de 1999.
4
No sentido de oferecer garantias de liquidez e menor risco aos credores da dvida pblica.
5
Cartilha da LRF. Disponvel em: <www.portalsof.planejamento.gov.br/bib/legislacao/lei_resp_scal/ CARTILHA.
pdf.>. Acesso em: 3 abr. 2011.
tries gerao de despesas excedentes no ltimo ano do mandato, sobretudo pela proibio
de aumentar despesas com pessoal no segundo semestre, de antecipar receita oramentria
(ARO) e de contrair, nos oito ltimos meses, obrigaes para as quais no haja recursos em
caixa para pagamento futuro, gerados dentro do prprio mandato (dispositivo anticclico elei-
toral); c) o disciplinamento de toda nova despesa corrente de durao superior a dois anos,
a qual, para ser efetivada, dever ter sua fonte de nanciamento previamente assegurada; d)
a imposio de que os entes governamentais assumam compromissos com metas scais e, a
cada quatro meses, apresentem ao Poder Legislativo e sociedade demonstrativos quanto ao
cumprimento, ou no, das mesmas; e) a limitao da contratao de dvidas de acordo com
determinados limites; f) a proibio de renanciamentos das dvidas de estados e de munic-
pios; e g) a punio de entes pblicos (e, indiretamente, de seus benecirios) pelo descum-
primento dos limites estabelecidos pela lei.
As mudanas na lgica de planejamento e de programao oramentria, por sua vez,
almejavam reorientar o processo alocativo dos recursos pblicos para a busca de resultados,
avaliados em termos de impactos reais na sociedade (Core, 2007:231), sobretudo, por meio
da incorporao de tcnicas e ferramentas de gesto tpicas do mercado, tais como o desen-
volvimento de sistemas de informaes gerenciais integradores das diversas bases de dados do
governo; a designao de gerentes prossionais para cada empreendimento do plano plu-
rianual; a assuno dos pressupostos metodolgicos do project management como losoa
de gesto; os estudos para desenvolvimento regional com base em eixos de integrao econ-
mica que indicassem portflios de investimento timos; e a ateno estratgica baseada em
controle do uxo de recursos e gerenciamento de restries, dedicada a projetos prioritrios.
Ao relatar a evoluo do planejamento no Brasil, o Ministrio do Planejamento, Oramento
e Gesto arma que o objetivo de tais medidas era a busca de maior eccia, que leva uti-
lizao cada vez maior de mecanismos prximos aos de mercado, introduo de mtodos
modernos de gesto e nfase em recursos baseados na tecnologia da informao (Brasil,
2002; Barzelay, 2004). Conforme destacou o Manual Tcnico de Oramento para o exerccio
oramentrio de 2000 (MTO-02/2000), tais iniciativas representaram um importante passo
no sentido da modernizao dos processos de planejamento e oramento (...), tendo como
escopo principal a busca para o setor pblico de uma administrao menos burocrtica e mais
gerencial (...) (Brasil, 1999:11).
Embora episdios cruciais, como este que envolveu a tentativa de implantar a RGO no
Brasil, decorram no apenas de escolhas deliberadas do governo, mas, notadamente, das in-
teraes organizacionais e dos desenlaces polticos, a interpretao que tem prevalecido nas
anlises desse objeto parece restringir-se perspectiva do governo como um ator plenamente
racional e unicado.
Ao interpretar as mudanas da gesto scal, do planejamento e da oramentao
pblica, assim como as reformas que as conduzem, como meras solues tcnicas e ecien-
tes de um governo bem acoplado, parte importante do signicado do episdio ca negli-
genciada. Por mais rigorosos que paream os instrumentos e as ideias indutoras da RGO,
os avanos e retrocessos do processo oramentrio no se resumem unicamente escolha
de atores pretensamente racionais. Ainda que esse enquadramento analtico habitual seja
til para alguns propsitos, evidente que ele deve ser complementado por referenciais
baseados em outros fundamentos tericos, como aqueles cuja ateno est centrada no
comportamento das organizaes ou, ainda, na conduta dos atores polticos envolvidos
com a deciso.
Anal, alm da racionalidade instrumental, os novos moldes da gesto scal, do plane-
jamento e da oramentao reetem tambm a dinmica ambiental do poder, as habilidades
de liderana, a cultura poltica, o desenho institucional e a capacidade organizacional das
entidades e dos atores envolvidos no processo de reforma (Choudhury, 2007; Green e Thomp-
son, 2001; Wildavsky, 1964, 1992).
De fato, a proposta de analisar reformas oramentrias a partir de diferentes perspecti-
vas tericas no propriamente inovadora. Isso vem ocorrendo porque, ao contrrio do que se
verica nos estudos de outros tpicos ligados economia e nanas, o tema da oramentao
pblica carece de teorias e referenciais analticos desenvolvidos especicamente para o exame
de seus objetos.
Enquanto o estudo do comportamento de preos e mercados orientado pelo para-
digma da economia neoclssica, o estudo da poltica scal, como poltica macroeconmica,
sedimenta-se a partir de anlises fundadas em modelos neokeynesianos. Analogamente, o es-
tudo das nanas pblicas se alicera em um conjunto de teorias conciliveis sobre a ecincia
do mercado e a composio tima de portflios de investimento. J os estudos do oramento
pblico e do processo oramentrio, por seu turno, tm sido conduzidos a partir de um mosai-
co de perspectivas, combinando anlises realizadas por economistas, contadores, especialistas
em administrao pblica, sociologia scal e direito pblico. O resultado disso um conjunto
de anlises sobre o tema que avana de forma fragmentada, havendo limitada comunicao e
competio entre teorias e hipteses.
Em funo disso, a ideia de perceber o processo oramentrio dentro de uma tica
multiparadigmtica tem sido exercitada por alguns pesquisadores, conforme se observa, por
exemplo, em Bartle (2001) e Kahn e Hildreth (2003).
Somando-se a tal esforo, este artigo se dispe a abordar a RGO a partir de trs diferen-
tes perspectivas: a da escolha racional ou do ator racional (Modelo I); a do comportamento
organizacional (Modelo II); e a da poltica burocrtica (Modelo III).
6
6
Esses trs modelos conceituais foram desenvolvidos por Graham Allison em seu mais inuente trabalho, o artigo
Conceptual models and the Cuban missils crisis, de 1969. O texto original, que deu origem ao livro The essence of
decison, em 1971, foi substancialmente aperfeioado na edio que o revisou, em 1999, a qual contou com o importante
auxlio do professor Philip Zelikow, que se tornou coautor da obra.
Propostos por Allison, ainda em 1969, e revistos, posteriormente, por Allison e Zelikow
(1999), os referidos modelos constituem-se numa das obras mais inuentes no mbito do
estudo de processos decisrios e polticas pblicas ao longo dos ltimos 50 anos. De acordo
com Bendor e Hammond (1992:301), antes do trabalho de Allison e Zelikow, os estudos sobre
burocracia e poltica externa, a despeito da riqueza de informao e detalhe, eram claramen-
te descritivos e sem foco terico claro. Portanto, uma das virtudes dos modelos de Allison e
Zelikow demonstrar que um trabalho de cunho mais conceitual e abstrato sobre comporta-
mento burocrtico no mbito da poltica no apenas vivel, mas tambm desejvel (Bendor
e Hammond, 1992).
Na medida em que o campo dos estudos oramentrios, em muitos aspectos, se asse-
melha aos trabalhos sobre burocracia e poltica externa desenvolvidos na dcada de 1970, ou
seja, marcado por trabalhos tipicamente descritivos e sem foco terico, a abordagem multi-
paradigmtica de Allison e Zelikow (1999) demonstra-se promissora.
Assim, a formulao bsica de cada modelo ser apresentada de acordo com os seguin-
tes aspectos: (a) unidade bsica de anlise; (b) marco conceitual; (c) padres dominantes de
inferncia; e (d) proposies gerais de cada modelo. Por meio de narrativas analticas hist-
ricas so lanadas distintas hipteses explicativas sobre o episdio. Assim, busca-se oferecer
interpretaes adicionais a respeito de como o governo decide e atua em face de matrias
complexas como esta da RGO.
A m de dar maior organicidade e consistncia ao exerccio analtico constante deste
texto, aplica-se, de modo simplicado, a estratgia de estudo de caso de mudanas na poltica
de gesto pblica desenvolvida por Barzelay e colaboradores (2001).
Alm desta introduo, este artigo se divide em mais cinco sees. A prxima seo
comenta o desenho da pesquisa e prope uma guia para seu desenvolvimento. As sees se-
guintes explicitam os modelos de anlise e os articulam no contexto do episdio examinado.
Por meio de narrativas, elaboram-se trs explicaes alternativas e/ou complementares. Por
m, concatenam-se as explicaes elaboradas a partir de cada modelo e propem-se aprofun-
damentos de pesquisa.
2. Aspectos metodolgicos
Esta seo apresenta os delineamentos metodolgicos que organizam e conduzem a investi-
gao e a anlise.
Considerando o duplo objetivo deste texto qual seja: (a) oferecer interpretaes adi-
cionais sobre um mesmo episdio com base em diferentes quadros analticos; e (b) exercitar
a proposta metodolgica de estrutura narrativa desenvolvida por Barzelay e colaboradores
(2001) , elabora-se o seguinte diagrama do design da pesquisa.
F i g u r a 1
Diagrama do design da pesquisa
Fonte: Elaborado pelos autores.
Os Modelos I, II e III correspondem s trs distintas lentes conceituais utilizadas para
examinar e explicar o episdio da RGO. Os eventos, que se conectam ao episdio, funcionam
como estrutura de organizao temporal das narrativas.
Conforme esclarecem Barzelay e colaboradores (2001), o episdio representa a ocor-
rncia central e se constitui por eventos principais, elementos diretamente relacionados
experincia a ser relatada.
A estratgia emprica utilizada contempla tambm a identicao e a anlise dos se-
guintes componentes: (i) eventos antecedentes, que so ocorrncias prvias que auxiliam a ex-
plicar o episdio; (ii) eventos contemporneos, que se referem a circunstncias que ocorreram
simultaneamente, contribuindo para a manifestao do episdio; (iii) eventos relacionados,
que ocorrem simultaneamente ao episdio e sofrem inuncia deste; (iv) eventos consequen-
tes, que tm ocorrncia posterior ao episdio, claramente conectados a este.
No obstante a RGO esteja formalmente situada no ano de 2000, parte importante de
seu feitio e contedo foi esboada anos antes. Neste sentido, os eventos que a antecederam
mereceram especial ateno.
3. A perspectiva do modelo do ator racional
Em grande medida, o Modelo I, ou do Ator Racional, o paradigma dominante na anlise do
processo decisrio no setor pblico na Amrica Latina, e se fundamenta no pressuposto de que
os atores governamentais possuem preferncias completas e transitivas, ou seja, tm prefern-
cias racionais e atuam em funo dessas. Este pressuposto de racionalidade ampla inuencia
no apenas as anlises sobre o processo decisrio no setor pblico, mas serve tambm como
referncia prescritiva e normativa, fundamentando recomendaes e avaliaes sobre a ges-
to scal, a programao e a execuo das polticas pblicas no continente.
O Modelo do Ator Racional pode ser descrito, de forma resumida, mediante os seguin-
tes componentes:
a) Unidade bsica de anlise: polticas pblicas so decorrentes de escolhas feitas pelo go-
verno, na busca consciente e deliberada de determinados objetivos. As decises e aes
governamentais dirigem-se ao encontro de objetivos estrategicamente estabelecidos;
b) Marco conceitual: o governo antropomorzado e considerado como um ator unitrio.
Com identidade clara, persegue metas explcitas, que derivam de uma funo de utilidade
consistente. O curso de ao tomado a melhor opo em termos de resposta s oportuni-
dades e ameaas. H sempre um nexo causal entre a deciso, a ao e a questo que est
sendo tratada;
c) Padres dominantes de inferncia: as decises e escolhas do governo so as que produzem
as melhores consequncias para o alcance dos objetivos e metas. Desse modo, o padro de
inferncia do Modelo I explicativo, causal e intencional. O desao identicar as prefe-
rncias que orientaram as escolhas;
d) Proposies gerais: a explicitao dos termos de anlise (suposies, variveis e relaes in-
ternas, por exemplo) que regem a abordagem racional da conduta do governo pode ser sin-
tetizada da seguinte forma a probabilidade de qualquer ao do governo resulta: (1) da
combinao de seus valores e objetivos fundamentais; (2) dos cursos alternativos de ao
considerados; (3) das consequncias estimadas para cada curso; e (4) do resultado lquido
da apreciao de cada alternativa. Diante disso, pode-se deduzir que: (i) a probabilidade
de um curso de ao ser escolhido diminui conforme aumentam os custos de sua adoo,
isto , medida que se reduzem os benefcios ou a certeza de que sero alcanados; e (ii) a
probabilidade de um curso de ao ser escolhido aumenta conforme diminuem os custos de
sua adoo, ou seja, medida que se ampliam os benefcios ou a certeza de alcan-los.
3.1 Narrativas sobre a reforma gerencial do oramento na perspectiva do
Modelo I
Dentro desse paradigma, a RGO pode ser entendida como uma atitude deliberada (intencio-
nalidade) do governo (ator monoltico) em resposta s questes (causalidade) que rondavam
o ambiente domstico e internacional (cognio perfeita da realidade). Dados trs eventos
antecedentes (EA1, EA2 e EA3), dois eventos principais sintetizam o episdio da RGO: (EP1)
institucionalizao do ajuste scal estrutural e (EP2) mudanas na lgica do planejamento e
da oramentao.
EA1. Estabilizao da moeda: com a conquista da estabilidade monetria, as contas
pblicas brasileiras evidenciaram rpida deteriorao (Giambiagi e Alm, 2007). Isso se deve
ao fato de que durante o perodo mais agudo a inao funcionou como mecanismo de ajuste
scal. Como as receitas possuam melhor indexao do que as despesas, o valor real das recei-
tas era recomposto muito mais facilmente, por meio do mecanismo da correo monetria, ao
passo que dispendiosas autorizaes de gasto, que permaneciam com seus saldos nominais,
sofriam a corroso da inao. Com a estabilidade, os desequilbrios estruturais do regime
scal brasileiro tornaram-se patentes.
EA2. Esgotamento do modelo de nanciamento do desenvolvimento: duas condicio-
nantes caracterizam o EA2: (1) a crise de liquidez internacional; e (2) a diculdade de se am-
pliar as receitas pblicas. A reduo dos uxos nanceiros externos
7
que tradicionalmente
nanciavam o desequilbrio das contas pblicas e a impossibilidade de impor presso tri-
butria adicional sobre a sociedade serviram de agravante do quadro scal, exigindo do Brasil
a adoo de ajustes mais enrgicos.
EP1. Institucionalizao do ajuste scal estrutural: a exata percepo das adversidades
do panorama econmico externo e interno motivou o pas a agir com rmeza, impedindo que
dcits excessivos e reiterados levassem insolvncia nanceira do Estado. Em 4 de maio de
2000, o Brasil inaugurou um novo tempo para o controle agregado das contas pblicas: A
Lei de Responsabilidade Fiscal [LRF] vai mudar a histria da administrao pblica no Brasil
(Brasil, 2000:2).
Conforme prega a cartilha ocial, a LRF importante porque (...) a partir de agora
todos os governantes (...) nos trs Poderes (...) passaro a obedecer a normas e limites para
administrar as nanas, prestando contas sobre quanto e como gastam os recursos da socieda-
de (Brasil, 2000:2). Isso melhora a administrao das contas pblicas no pas, pois, quando
o setor pblico gasta sistematicamente mais do que pode, ou induz a volta da inao, ou se
endivida demasiadamente, criando desequilbrios macroeconmicos que dicultam o desen-
volvimento (Brasil, 2000:3). De tal perspectiva, a LRF seria o instrumento presumido para
reforar os alicerces do desenvolvimento econmico sustentado, sem inao para nanciar
o descontrole de gastos do setor pblico, sem endividamento excessivo e sem a criao de
artifcios para cobrir os buracos de uma m gesto scal.
Baseado em tal raciocnio, o redesenho do regime scal brasileiro traria como conse-
quncia o alcance de trs objetivos macroeconmicos relacionados entre si e essenciais con-
solidao da estabilidade e retomada do desenvolvimento: (1) conteno de presses espe-
7
Explicada em boa medida pelas reiteradas crises econmicas que acometeram muitos dos pases emergentes a partir
de meados dos anos de 1990.
culativas contra a moeda brasileira; (2) reduo da taxa de juros; e (3) aumento da poupana
interna, especialmente pelo crescimento substancial da poupana pblica (Brasil, 2000).
EA3. Adoo de novos padres de gerenciamento: com o controle da inao e as con-
tas ajustadas, o pas tratou de desenvolver as condies necessrias para aumentar a capaci-
dade de gesto. Ao perceber a oportunidade favorvel durante a elaborao do plano pluria-
nual (PPA) Brasil em Ao, de 1995, o governo brasileiro incorporou tcnicas e ferramentas
de gesto tpicas do mercado corporativo, supostamente capazes de tornar sua atuao mais
eciente, ecaz e efetiva. Dentre elas, merecem destaque o desenvolvimento de sistemas de
informaes gerenciais, que integram as diversas bases de dados do governo em tempo real;
a designao de gerentes prossionais para cada empreendimento do plano plurianual; a
assuno dos pressupostos metodolgicos do project management como losoa de gesto;
os estudos para desenvolvimento regional com base em eixos de integrao econmica; e a
ateno estratgica baseada em controle do uxo de recursos e gerenciamento de restri-
es dedicada a projetos prioritrios (Brasil, 2002; Barzelay e Evgeniya, 2004). A busca de
maior eccia leva utilizao cada vez maior de mecanismos prximos aos de mercado,
introduo de mtodos modernos de gesto e nfase em recursos baseados na tecnologia da
informao (Brasil, 2002:8).
EP2. Reorientao na lgica do planejamento e da programao oramentria: contan-
do com a experincia exitosa do Brasil em Ao (Barzelay e Evgeniya, 2004), a reformulao
do planejamento e da oramentao mostrou-se uma alternativa de ao muito oportuna
(Brasil, 2000, 2002).
Ao decidir tornar a atuao mais orientada a resultados, o governo estava consciente
da necessidade de controlar a gesto como um todo. Era fundamental assegurar a integra-
o de funes bsicas da gesto governamental: planejamento, oramento, monitoramento,
avaliao e controle dos recursos pblicos. Nessa direo, elegeu o problema entendido
como demandas no satisfeitas, carncias e oportunidades identicadas como a suprema
guia da alocao de recursos pblicos (Brasil, 2007). Ao problematizar a realidade, o go-
verno atribuiu ao problema a centralidade na anlise de todas as etapas do ciclo da despesa
pblica (Core, 2007:249).
moda da pura lgica das consequncias (March, 1994), um programa oramentrio
nasceria sempre que o governo reconhecesse um problema. Cabe a ele o papel de articular as
iniciativas de enfrentamento ao problema, o qual ser aferido por indicadores (Grossi et al.,
2008:31). Portanto, a programao da despesa se traduzir por alocar recursos pblicos em
aes (atividades, projetos e operaes especiais) capazes de gerar os produtos necessrios ao
combate das causas do problema. Por meio de metas (volume de produtos) que concorrem
para o objetivo do programa (resolver ou aplacar um problema), as aes oramentrias do
governo alinham a despesa pblica obteno dos resultados pretendidos.
8
Nesse sentido,
programas e aes tornaram-se o o condutor de cada uma das fases do ciclo da despesa.
8
Neste contexto, o resultado de um programa deve ser entendido como a efetividade no alcance do objetivo proposto,
ou seja, a transformao de uma realidade concreta que o programa props modicar (Brasil, 2008).
De acordo com o Grupo Tcnico Interministerial (apud Garcia, 2000:20):
O processo de planejamento compreender a elaborao de diagnstico da situao existente,
identicando e selecionando problemas para o enfrentamento prioritrio. Sero formuladas es-
tratgias e diretrizes e denidos objetivos a alcanar para cada um dos problemas selecionados,
que sero atacados por conjuntos de aes organizadas em programas. Todos os programas
indicaro os resultados pretendidos e as aes que os integram tero metas e custos quantica-
dos. Todos os programas tero sua execuo monitorada e com resultados avaliados; a avalia-
o de desempenho passar a ser critrio para a alocao de recursos oramentrios em anos
seguintes.
Esse foi o ponto de partida do processo de transformao da administrao burocrtica
em gesto por resultados (Brasil, 2002:64). Essas modicaes representam (...) a moderni-
zao dos processos de planejamento e oramento, (...) tendo como escopo principal a busca
para o setor pblico de uma administrao menos burocrtica e mais gerencial, com efetiva
orientao para resultados (Brasil, 1999:11). Na mesma direo, Garcia (2000) sugere que
a inteno das medidas tornar o planejamento e a oramentao um processo permanente,
obediente a princpios tcnicos, tendo em vista o desenvolvimento socioeconmico e a cont-
nua melhoria das condies de vida da populao.
4. A reforma gerencial do oramento na perspectiva do Modelo de
Comportamento Organizacional
Os fundamentos da perspectiva baseada no Modelo de Comportamento Organizacional, tam-
bm chamado de Modelo II, so os seguintes:
a) Unidade bsica de anlise: polticas pblicas so geradas a partir da interao de diversas
organizaes, as quais fazem escolhas especcas. A capacidade organizacional e os produ-
tos gerados por seus programas e repertrios moldam os problemas, determinam o uxo
das informaes e criam a aparncia que a questo ter ao ser apresentada aos decisores.
Nesse paradigma, a categoria fundamental da anlise do comportamento governamental
centra-se nos produtos, nas capacidades e na posio que cada organizao desfruta em
face do episdio examinado;
b) Marco conceitual: ao contrrio da perspectiva anterior, que preconiza o governo como um
ator unitrio e antropomorzado, nesse modelo o governo descrito como uma constela-
o de organizaes que so acopladas apenas frouxamente, e que obedecem s seguintes
caractersticas: 1) atividades so programadas e desempenhadas a partir de rotinas preesta-
belecidas; 2) metas e exigncias impostas costumam ser vagas e exveis e a organizao
julgada principalmente com base na adequao s regras e normas e no em funo do seu
efetivo desempenho; 3) ateno dedicada aos problemas limitada e seu enfrentamento
sequencial; 4) execuo convel das funes crticas depende de processos operacionais
padronizados
9
e de esquemas de redundncia; 5) programas e repertrios de soluo so
desenvolvidos incrementalmente e no podem ser profundamente alterados com frequn-
cia; 6) incerteza mitigada no por meio de estimativas da distribuio de probabilidade
das ocorrncias futuras, mas sim pela celebrao de alianas e elos negociados que assegu-
rem certa estabilidade aos ambientes de atuao; e, por m, 7) diante de situaes que fo-
gem normalidade, as organizaes se engajam na busca de alternativas. Todavia, o estilo
de busca e a implementao das solues sujeitam-se aos valores, cultura, s rotinas e aos
padres operativos previamente estabelecidos;
c) Padres dominantes de inferncia: as caractersticas da ao governamental no perodo t
resultam das escolhas que os dirigentes e lderes zeram em t-1. Portanto, a capacidade
explanatria do modelo de comportamento organizacional reside em analisar a dinmica
de mudanas das rotinas e dos repertrios organizacionais, que tendem a variar de maneira
incremental, sujeitando-se a efeitos de dependncia da trajetria;
10
d) Proposies gerais: procedimentos, rotinas, programas e repertrios organizacionais ten-
dem a sofrer mudanas leves ao longo do tempo. Por conseguinte, novas atividades consis-
tem tipicamente de adaptaes baseadas em programas e aes que j faziam parte do re-
pertrio organizacional. No obstante, em certas ocasies especcas, aumenta a propenso
de mudanas drsticas: (i) em tempos de grande abundncia oramentria; (ii) quando h
prolongados perodos de severa restrio oramentria; (iii) diante de fracassos desmora-
lizantes de atuao; e (iv) ante a escndalos dramticos que comprometam gravemente a
imagem da organizao.
4.1 Narrativas sobre a reforma gerencial do oramento na perspectiva do
Modelo II
Com base nesta lente conceitual, o episdio da reforma oramentria deve ser visto como pro-
duto da atuao e da interao das organizaes que o conceberam e implantaram. Note-se,
9
Os procedimentos operacionais padronizados constituem as rotinas que so utilizadas para lidar com situaes
ordinrias.
10
Em um processo dependente da trajetria (ou path dependent), as opes pretritas das organizaes seriam
condicionantes muito inuentes nos momentos de deciso posteriores. Pelo fato de essas escolhas implicarem
investimentos iniciais relevantes e difceis de recuperar, a hiptese de ruptura (ou abandono) da trajetria iniciada
no passado representaria no apenas a perda dos recursos j aplicados, mas tambm a assuno de investimentos
adicionais para viabilizar a nova trajetria a ser seguida pela organizao. Ademais, em geral, a aprendizagem obtida
com o passar do tempo no manejo da estrutura escolhida (seja em termos de regras, sistemas de gesto ou qualquer
outro fator institucional) permitiria retornos crescentes de produtividade. Esses mecanismos de autorreforo ou de
feedback positivo criariam incentivos em favor de cursos de ao sucessivos que no rompessem com as escolhas
passadas, outorgando vantagens manuteno da trajetria inicialmente escolhida pela organizao.
ainda, que processos de alteraes drsticas na poltica de gesto pblica so casos especcos
de mudana e aprendizagem organizacional. De acordo com o Modelo II, essas mudanas
mais drsticas tendem a ocorrer em perodos de profundos cortes oramentrios ou em cir-
cunstncias marcadas por grandes falhas (Allison e Zelikow, 1999).
EA1. Estabilizao da moeda: durante o perodo de alta inao, o papel das unidades
de planejamento e de oramentao permaneceu atroado e obtuso. A expresso o oramen-
to era uma mera pea de co resume bem aquela realidade. medida que as autorizaes
de despesa eram corrodas pela inao, os planos (sobretudo) e os oramentos dissociavam-
se da realidade, causando certa desmoralizao s organizaes diretamente responsveis por
suas elaboraes (Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos, SPI, e Secretaria
de Oramento Federal, SOF, respectivamente). As dotaes iniciais, que resultavam do exte-
nuante processo de elaborao oramentria, eram irrelevantes. O que valia era a luta por
recursos durante a execuo (Grossi et al., 2008:89). Anal, como destacam Barzelay e Ev-
geniya (2004:27), em ambientes de inao descontrolada ningum consegue planejar nada
a respeito de coisa alguma (...).
Por conseguinte, as organizaes que integravam o sistema oramentrio eram obriga-
das a despender, quase que inutilmente, enorme quantidade de recursos apenas para ajustar
formalmente o plano e a pea oramentria aos efeitos da inao. A concentrao de rotinas
operativas nesse tipo de esforo suprimia, em grande medida, a oportunidade de se dedicar a
assuntos estratgicos.
Com o controle do processo inacionrio, as organizaes responsveis pelas atividades
de planejamento e oramento, bem como rotinas, programas e repertrios, ganharam novos
signicados. Com essa conquista, as unidades setoriais de despesa passaram a se engajar
mais intensamente nas disputas oramentrias, revalorizando o papel do rgo central e do
processo de planejamento e oramentao em si. medida que subitamente a inao foi
controlada, na corrida para a eleio de Cardoso em outubro de 1994, as grandes questes
sobre o Estado e o desenvolvimento voltaram tona (Barzelay e Evgeniya, 2004:7).
EA2. Reorientao na lgica do planejamento e da programao oramentria: a cri-
se de liquidez internacional e as diculdades na obteno dos recursos scais repercutiram
negativamente sobre as pretenses de gasto de todos os rgos da atuao governamental.
Contudo, em nenhum deles esse evento fora visto de modo to ameaador quanto o fora para
a SPI. Anal, essa restrio representava grave intimidao ao planejamento e real ameaa
grandiosidade do PPA, seu principal produto. Era preciso encontrar outros mecanismos
de nanciamento e modelos alternativos de viabilizao de investimentos para ampliar a
oferta de servios de interesse pblico sociedade, o que certamente no era trivial (Brasil,
2002:62).
Embora no se tratasse de nenhuma circunstncia ordinria, cujos repertrios prvios
pudessem prontamente lidar, a SPI foi capaz de enderear algumas solues satisfatrias ao
enfrentamento de seu problema. Adaptando e aprofundando experincias vivenciadas ante-
riormente, a Secretaria criou um sentido particular crise, idealizando cenrios e formas de
investimentos que a auxiliassem a manter a conana no futuro. Servem de ilustrao a isso
as iniciativas de captao de recursos privados, tais como as privatizaes e as tentativas de
parcerias pblico-privadas.
Diante de novas ameaas, as organizaes dividem o problema em diferentes compo-
nentes e tentam lidar com ele a partir de suas misses, objetivos operacionais, capacidades
e culturas organizacionais. Em mensagem presidencial comentando o programa Gesto em-
preendedora para o desenvolvimento do PPA 2000-03, cujo gerente era um reconhecido
executivo snior da SPI, cou registrado:
A viabilizao do projeto de desenvolvimento nacional est apoiada no investimento privado. A
participao da iniciativa privada na construo da infraestrutura econmica tem sido crescente
nos ltimos anos, principalmente nos setores de comunicao e energia. Essa participao, entre-
tanto, precisa ser ampliada para ajudar a suprir as imensas lacunas de infraestrutura necessrias
para integrar o Pas e aumentar a competitividade da economia. A importncia que o Governo
vem dando a essa questo levou criao, em novembro de 2000, em parceria com 42 entidades
empresariais, da Rede Brasileira de Promoo de Investimentos Investe Brasil, instituio vol-
tada para a atrao de investimentos diretos internacionais e nacionais para o desenvolvimento
do Pas. (Brasil, 2001:2)
Muito se debateu sobre a adequao e o realismo das solues de nanciamento pro-
postas (as parcerias pblico-privadas at hoje parecem no ter sado do papel ou do imagi-
nrio organizacional e as receitas de privatizao, em boa medida, foram consumidas pelas
taxas de juros extremamente elevadas). Todavia, pouco se tem comentado que o modelo de
nanciamento proposto reetia apenas parte das rotinas, capacidades, interesses e tradies
culturais inerentes s diversas organizaes governamentais. As propostas de mudana enca-
beadas pela SPI no contavam com o apoio de todos os envolvidos na questo e talvez nem
espelhassem, honestamente, as possibilidades do pas. Contudo, por um bom tempo, elas
asseguraram a ateno e a grandiloquncia daquele plano plurianual, cuja construo a SPI
liderou.
EP1. Institucionalizao do ajuste scal estrutural: dentro do Modelo II, a LRF pode
ser vista como indiscutivelmente um caso de isomorsmo organizacional.
11
Trata-se de clara
adaptao do Fiscal Responsability Act institudo no mbito da Nova Zelndia em 1994, espe-
cialmente quanto aos estmulos para ampliar a transparncia das contas pblicas.
Todavia, a estrutura da norma brasileira criou uma combinao nica, misturando
incentivos de vrias naturezas (o que no deixa de ser exemplo de inovao marginal). Re-
sultado de mltiplas interaes, a LRF contemplou variadas posies que as organizaes
11
Tanto a LRF como a reforma gerencial dos processos de planejamento e de oramento representam movimentos
de mimetismo/isomorsmo organizacional referenciado nas prticas empresariais privadas. Em ambos os casos as
mudanas atendem a prescries de convergncia institucional na direo de um capitalismo baseado na economia
de livre mercado.
envolvidas na elaborao defendiam (notadamente nas estruturas de fazenda e planejamento
federal, no Congresso Nacional, no Tribunal de Contas e tambm em alguns entes federados
de peso). Segundo a classicao proposta por Alesina e Perotti (1995), a LRF uma institui-
o scal que combina regras numricas, de procedimento e de transparncia.
Apesar do regime federativo, a imposio das regras scais no Brasil se deu central-
mente e no coordenadamente como ocorreu na Unio Europeia, por exemplo. Tentando
romper com a tradio histrica de frgeis constrangimentos scais, o estilo de enforcement
preferido pelas organizaes guardis foi o da imposio formal. Ao optar por xar em lei
complementar as regras de procedimento oramentrio, tais como sequestration e pay-as-
you-go, as organizaes responsveis pela poltica macroeconmica assumiram que a rigidez
na denio das restries oramentrias, ainda que subtima, era prefervel em funo das
idiossincrasias dos entes governamentais. Por outro lado, as organizaes contrrias ideia
foram capazes de relaxar as consequncias pela desobedincia. Houve considervel abranda-
mento de punies em comparao s propostas originalmente defendidas pelos rgos
centrais (guardies).
A presuno era de que a LRF iria mudar a histria da administrao pblica no Brasil.
Atravs dela, todos os governantes passaro a obedecer a normas e limites para administrar
as nanas, prestando contas sobre quanto e como gastam os recursos da sociedade (Brasil,
2000). Porm, desde que posta em marcha, no so raros os casos em que tem sido exibili-
zada e reinterpretada criativamente de acordo com convenincias locais ou momentneas. De
certo modo, isso indica que a lgica da adequao (March, 1994) aos costumes e lgica da
poltica do pas tambm preside a governana scal.
EA3. Adoo de novos padres de gerenciamento: ante o desao de elaborar um novo
PPA para o quadrinio 1996-99, a SPI parecia especialmente preocupada em alcanar melho-
res resultados no gerenciamento do plano. Muitos dos projetos que passariam a constitu-lo
exigiam aes constantes por parte de mais de um ministrio (transversalidade setorial), uma
ou mais empresas estatais ou, ainda, um ou mais entes federativos (rede interorganizacional).
Em termos de uxos de informao, as organizaes setoriais (ministrios e unidades ora-
mentrias) operavam de maneira compartimentada. O cumprimento de prazos, portanto, era
algo que a experincia recente da SPI mostrava improvvel. A coordenao era, de fato, tarefa
realmente rdua.
Adicionalmente, o quadro scal brasileiro continuava a ser fonte importante de emba-
raos aos interesses da SPI. Por outro lado, a SOF e a Secretaria do Tesouro Nacional (STN),
que tradicionalmente executam rotinas voltadas ao controle agregado do teto de gastos, pare-
ciam mais alinhadas e adaptadas s restries scais (h importantes interfaces operacionais e
de valores que estas duas organizaes conjugam ao cumprir a misso de gesto scal da des-
pesa). O cronograma e o volume dos desembolsos para a execuo das despesas dependiam
da interpretao que ambas as organizaes faziam acerca do comportamento de variveis
como receitas correntes, despesas obrigatrias e taxas de juros e cmbio, por exemplo. Essa
incerteza quanto aos desembolsos exacerbava os problemas de coordenao e tendia a causar
atrasos na materializao dos projetos. Isso, sem dvida, era um grande obstculo reputao
do plano e imagem da sua principal protagonista, a SPI.
Em vista disso, a SPI produziu uma srie de esforos articulados, os quais podem ser
sintetizados como segue:
Para cada empreendimento, foram denidos objetivos e metas a serem atingidas, programao
fsica e nanceira, alm de controle de custos, prazos e qualidade. Foi designado um gerente,
responsvel pelo alcance das metas. Ao gerente coube a tarefa de organizar aes em vrias
reas, mobilizar recursos, promover parcerias e superar obstculos para a consecuo dos ob-
jetivos. Um sistema de informaes gerenciais interligava, em tempo real, dirigentes, gerentes
e parceiros, permitindo o acesso imediato s informaes sobre todos os empreendimentos. O
foco principal do sistema estava no monitoramento fsico-nanceiro e no compartilhamento de
informaes sobre restries e providncias, para facilitar o encaminhamento de solues, sem
burocracia. (Brasil, 2000:17)
Kandir, em entrevista concedida a Barzelay e Evgeniya, esclarece: Desde o incio do
mandato de Cardoso como presidente, a Secretaria de Planejamento [SPI] estava transbor-
dando de ideias, muitas das quais diziam respeito elaborao de uma forma adequada de
planejamento do desenvolvimento, no mbito do governo federal (Barzelay e Evgeniya,
2004:8). [A SPI] tinha que ser uma secretaria que tomasse posio quanto a questes
importantes, propusesse aes e interagisse vigorosamente com os ministrios setoriais,
arrematou Marcondes, primeiro secretrio da SPI no governo de Cardoso (Barzelay e Evge-
niya, 2004:9).
A SOF, por outro lado, fundada em princpios mais conservadores, parecia preferir
prticas tradicionais, testadas e seguras, como a divulgao de limites oramentrios por r-
go (e no por programa) e as estimativas de tetos oramentrios com base em ajustes incre-
mentais (a partir de alinhamentos da srie histrica: t = t-1, expurgadas as despesas even-
tuais e adicionadas despesas extraordinrias no presente perodo, multiplicadas ou divididas
por algum fator incremental ou decremental, conforme o caso).
EP2. Reorientao na lgica do planejamento e da programao oramentria: a con-
cepo de RGO se valeu amplamente de padres de gerenciamento concebidos ainda no bojo
do plano plurianual Brasil em Ao (1995-99). Mas foi a inuncia da cultura organizacional
que permitiu que o episdio irrompesse daquela forma. Os padres de gerenciamento conce-
bidos no resultaram simplesmente das supostas adequadas propriedades administrativas
que as ferramentas detinham. Acima de tudo, tais padres so fruto da identidade que a or-
ganizao evocava em seu dia a dia e ao olhar para o futuro.
preciso considerar que at as vsperas da RGO a estrutura da SPI ainda era bastante
enxuta, contando com cerca de 40 colaboradores, e at o ano de 1998 no havia na Secre-
taria nenhum integrante da recm-criada carreira de analista de planejamento e oramento
(APO).
A m de moldar e reforar a identidade e ampliar as condies de sobrevivncia orga-
nizacional, a SPI defendeu mudanas no sistema de formao de pessoal em Planejamento e
Oramento, as quais foram implantadas entre 1998 e 1999:
At 1997, o treinamento oferecido aos prossionais aprovados em concurso pblico tinha um
carter informativo, com nfase nas questes relativas ao Oramento. A partir de maro de
1998, a losoa do curso mudou. O treinamento foi ampliado, passando a abranger as reas
de Planejamento, Finanas Pblicas e Reforma do Estado. O objetivo foi oferecer aos alunos uma
formao mais abrangente, de modo a torn-los agentes de transformao da administrao pbli-
ca. Em 1999, o curso incluiu mdulos relacionados com a Economia do Setor Pblico e a Gesto
Empreendedora, para ampliar os horizontes da carreira. (Brasil, 2002:18, grifos dos autores)
Com isso, a SPI passou a contar com um quadro tcnico permanente na rea, capaz de
preservar, aprofundar e difundir o conhecimento gerado ao longo dos ltimos anos.
Como se observa, a Secretaria preparava o terreno que julgava propcio consolidao
das crenas e valores que buscava reforar e difundir. Os esforos dos atores eram inuen-
ciados pelas identidades que eles para si evocavam como gestores pblicos orientados para
resultados, sobre cujos ombros recaam as responsabilidades de fazer o Brasil em Ao funcio-
nar (Barzelay e Evgeniya, 2004:26).
As prticas de gerenciamento corporativo, que a SPI defendia com vigor, moldavam um
discurso que buscava conciliar a realidade com as possibilidades da organizao. Interessada
no sucesso das parcerias entre o setor pblico e os nanciadores privados, a SPI disps-se a fa-
lar uma nova linguagem: era preciso conquistar a conana do cliente e vestir o traje apro-
priado. A nova retrica passava longe de tudo que lembrasse as alegorias polticas, para
car bem mais prxima do gerenciamento cientco de portflios e empreendimentos,
objetos de ao dos novos executivos do planejamento. Assim, o mimetismo organizacional
ajudava a galvanizar os signos e smbolos que passariam a estampar os novos produtos que a
Secretaria, de fato, lanou.
5. A reforma gerencial do oramento na Perspectiva do Modelo da Poltica
Burocrtica
Os elementos fundamentais da Perspectiva do Modelo da Poltica Burocrtica (Modelo III) so:
a) Unidade bsica de anlise: polticas pblicas so geradas a partir de atores inuentes,
lderes ou dirigentes que ocupam cargos importantes e que esto em posio de decidir.
Assim, o comportamento do governo resulta de jogos intrincados, simultneos e sobrepos-
tos, estruturados por canais reguladores e restritos pela fora dos deadlines que se impem
em cada questo. Nesse paradigma, a categoria fundamental da anlise dos movimentos da
poltica burocrtica a capacidade e a reputao que o lder detm para articular todos
os atores necessrios ao acontecimento da ao.
b) Marco conceitual: dirigentes e lderes no governo no formam um grupo monoltico, pois
possuem identidade, preferncias, objetivos e interpretaes heterogneas, ltrando temas,
solues e oportunidades para deciso de acordo com seus interesses. Outros atores, como
grupos de presso, burocracia, imprensa e pblico em geral, podem formar crculos con-
cntricos que se instalam ao redor da arena central, demarcando os limites onde o jogo
acontece.
As posies ocupadas delineiam papis e denem jurisdies, indicando a atuao que os
jogadores podem e devem ter. As vantagens e as desvantagens que cada ator usufrui ou
enfrenta em cada arena so dadas, em certa medida, pela posio que ocupa. Porm, uma
vez que os jogadores so seres humanos, suas habilidades pessoais tambm interferem no
desfecho dos empreendimentos. Logo, a resoluo de cada jogo no depende apenas da
posio dos jogadores, mas tambm da personalidade, estilo e carisma que cada jogador
capaz de cultivar.
Jogos de negociao no se do no vcuo nem de maneira aleatria. Os indivduos mais im-
portantes so aqueles cujas posies e movimentos os sustentam junto aos canais de ao.
Canais de ao representam meios regulares e reconhecidos para atuar sobre questes es-
peccas. Esses canais estruturam os jogos, pr-selecionando os jogadores mais inuentes,
denindo pontos de entrada e distribuindo as vantagens e desvantagens inerentes a cada
jogo. Mais especicamente, denem quem est com a bola agora, quem esteve com ela
antes e quem estar com ela depois.
As decises e aes do governo no resultam, portanto, da simples escolha calculada de
um agente ou de grupo unicado, tampouco do somatrio das preferncias dos dirigentes
e lderes organizacionais. Com efeito, no contexto de poder compartilhado (em que cada
participante tem um juzo prprio e distinto no que tange importncia das questes e
forma adequada de abord-las), a poltica torna-se o mecanismo de deciso.
c) Padres dominantes de inferncia: o poder explanatrio do Modelo III obtido pela reve-
lao do jogo dos canais de ao, dos atores, das posies, das identidades e das prefe-
rncias dos jogadores que se dividem na ateno do problema central.
d) Proposies gerais: ao no necessariamente pressupe inteno. Seria algo muito sur-
preendente a constatao de que a soma das condutas de representantes do governo, em
face de determinada questo, fosse exatamente o resultado da ao de um indivduo ou or-
ganizao em particular. mais provvel que jogadores isolados, com intenes e culturas
diferentes, aportem elementos que se combinaro na congurao de um resultado distinto
daquele que cada um havia pretendido singularmente. Portanto, a resultante tende a ser
apenas parcialmente consistente com as preferncias dos jogadores, sejam eles individuais
ou coletivos.
Identidade, preferncias, personalidade, estilo, cultura e diversas exigncias impostas pela
posio poltica e organizacional de cada jogador moldam o papel, prioridades e questes
de interesse.
5.1 Narrativas sobre a reforma gerencial dos oramentos na perspectiva do
Modelo III
Pela lente do Modelo III, a interao poltica entre os jogadores em posio de decidir de-
termina o desenlace do jogo. A capacidade e a reputao que o lder detm para articular os
atores necessrios ao acontecimento da ao desempenham um papel fundamental.
EA1. Estabilizao da moeda: o controle da inao no Brasil trouxe impactos eleitorais
indiscutveis. Fernando Henrique Cardoso elegeu-se com apoio suciente para dar incio a
diversas pautas da agenda. Todavia, Cardoso sabia o quanto de sua reputao era devido a
essa conquista. O medo coletivo da volta das altas taxas inacionrias e o receio de um con-
sequente desgoverno zeram da estabilidade um valor coletivo.
EP1. Institucionalizao do ajuste scal estrutural: nos Modelos I e II, a leitura da ver-
tente scal da RGO pressupe que o desenvolvimento um problema tcnico a ser resolvido
por meio de incentivos que corrijam as distores do mercado poltico. Todavia, as institui-
es e os processos no so neutros ou meramente instrumentais. Eles so o cadinho em que
as polticas so forjadas e moldadas, e adquirem a sua verdadeira forma e signicado (BID,
2007:254).
A LRF, como desenlace poltico protagonizado pelo presidente, uma resultante intri-
gante. Cardoso, poltico-intelectual de esquerda, desde os anos 1960, sempre procurou enten-
der o Brasil e a Amrica Latina a partir de suas especicidades. Num movimento repentino,
admitiu trasladar regras scais (oriundas de um jogo cuja arena totalmente diferente) como
se fossem meras commodities do tabuleiro.
Mas um ajuste scal como esse no se deu apenas pela graa de sua liderana. Uma
lei complementar da monta da LRF exigiu apoio qualicado no Congresso e muita simpatia
por parte do Supremo (a quem coube julgar as alegaes de inconstitucionalidade sobre a
matria). Sabe-se do jogo pesado que foi jogado ao redor da arena parlamentar central. O
apoio cobrado pelo chamado baixo-clero da Casa Parlamentar irradiou diversos escndalos.
Representantes localistas se viam ameaados pela possibilidade de ter suas bases eleitorais
atadas pela camisa de fora da lei scal. A totalidade e a natureza dos incentivos que ga-
rantiram a sustentao da coalizo vencedora no esto bem claras at hoje, assim como as
implicaes sociais dessa deciso.
EA3 e EP2. Adoo de novos padres de gerenciamento e reorientao na lgica do pla-
nejamento e da programao oramentria: o argumento proposto para explicar os eventos
EA3 e EP2 idntico. Fundam-se na mesma suposio. Evidncias sobre o episdio sugerem
que a identidade, experincia e reputao do lder-dirigente foram cruciais para que as pro-
postas de mudana na poltica de gesto do plano plurianual e do oramento alcanassem o
canal que leva ao presidente. O tema ganhou a ateno e o sentido de que precisava.
A assuno dos valores da austeridade, controle e conteno pelo presidente deixava
pouco espao para a discusso de qualquer projeto mais robusto de fortalecimento dos instru-
mentos de planejamento e oramento. Todavia, logo aps um ano de mandato, Cardoso reco-
nhecera que a agenda de polticas pblicas era percebida como algo pouco alm de manter a
estabilidade macroeconmica (Barzelay e Evgeniya, 2004). Era preciso mudar isso; e o plano
plurianual Brasil em Ao exerceu papel preponderante na realizao dessa inteno.
Dentre as lideranas executivas que conduziram tal intento poltico, Jos Paulo Silveira
foi o mais proeminente, pois fez reetir sua identidade, valores e experincia pessoal por todo
o processo de reformulao do planejamento. Antes de assumir a conduo da SPI, a convite
do ento ministro do Planejamento e Oramento Antnio Kandir, Silveira dirigiu o Programa
Brasileiro de Qualidade e Produtividade, o qual envolvia milhares de empresas que estavam
tentando se adaptar rpida liberalizao comercial do pas. Nessa funo, Silveira consoli-
dou sua forte reputao de lder altamente habilitado na conduo de empreendimentos em
forma de projetos, adquirida originalmente enquanto trabalhara na principal e mais competi-
tiva estatal do pas (Barzelay e Evgeniya, 2004).
No decorrer de longa carreira na Petrobras, Silveira havia reestruturado os sistemas de
compras da companhia, dirigindo o departamento de pesquisa e desenvolvimento quando a
empresa estava estudando como perfurar em alto-mar em profundidades sem precedentes.
Ademais, cheou a unidade de planejamento estratgico quando a estatal se preparava para
o m do monoplio no setor.
Silveira sentia-se atrado pelo desao fantstico de transformar um estilo burocrtico de ges-
to num estilo de gesto orientado para resultados, isto , para a introduo de um carter
empreendedor na administrao pblica. Ele achava que os princpios de gesto de projetos
poderiam ser aplicados em todo o governo federal, fazendo do Brasil em Ao uma experincia
piloto. (Barzelay e Evgeniya, 2004:2)
Silveira apresentou pessoalmente o projeto de estruturao do plano para o presidente,
que, antes mesmo de encerrada a exposio, acenou com a plena concordncia. Nas palavras
do diretor de Investimentos Estratgicos: Ele era a representao mxima do que queramos
ver num gerente. Nas palavras do prprio Silveira: a chave desse processo no tcnica,
uma nova atitude e postura: a do carter empreendedor. Essa a essncia da mudana geren-
cial (Barzelay e Evgeniya, 2004:22).
6. Concluses
O objetivo desse trabalho foi elaborar um estudo de caso sobre o processo decisrio que de-
sencadeou a Reforma Gerencial do Oramento (RGO). Trata-se de uma tentativa de entender
a dinmica oramentria brasileira a partir de perspectivas no tradicionais. A prtica mais
comum nas anlises sobre o processo oramentrio no Brasil tem sido abordar o oramento
como instrumento de poltica scal ou como elemento de mediao do conito distributivo
entre atores, sejam eles governamentais ou no. Tais anlises tm problemas e mritos. No
entanto, o objetivo que se estabeleceu aqui diferente. Com o to de ampliar o campo de
estudos sobre a oramentao, o foco desse estudo de caso foi considerar o processo oramen-
trio como um processo decisrio e, para tanto, examin-lo a partir de uma tica multipara-
digmtica.
As opes conceituais e metodolgicas inerentes ao estudo ganham relevo ao se consta-
tar que as anlises realizadas at o momento tendem a compartilhar um mesmo pressuposto li-
mitante: a predominncia da perspectiva da escolha racional ou da lgica das consequncias
nas decises oramentrias (March, 1994). Inclusive os estudos que privilegiam a dinmica
das relaes intergovernamentais do oramento, como o caso dos trabalhos de Figueiredo e
Limongi (2002) e Pereira e Mueller (2003), baseiam-se na primeira perspectiva (Modelo I).
No entanto, tais anlises podem ser aprimoradas se forem complementadas por perspectivas
alternativas, centradas na anlise do comportamento organizacional e da poltica burocrtica,
que privilegiam a chamada lgica da adequao (logic of appropriateness; March, 1994).
Com esse intuito, foram adotadas duas estratgias simultneas. Do ponto de vista
conceitual, o estudo de caso fundamentou-se no arcabouo proposto por Allison e Zelikow
(1999), sintetizado em trs lentes de anlise: a do ator racional (Modelo I), a do comporta-
mento organizacional (Modelo II) e a da poltica burocrtica (Modelo III). Do ponto de vista
metodolgico, o estudo de caso se valeu da estrutura narrativa proposta por Barzelay e cola-
boradores (2001), o que propiciou que o episdio fosse examinado de maneira temporal, a
partir do encadeamento analtico de cinco blocos de eventos: i) principais; ii) antecedentes,
iii) contemporneos, iv) relacionados e i) consequentes.
A estratgia da anlise de caso permitiu demonstrar que o quadro conceitual concebi-
do por Allison e Zelikow (1999) favorece o reconhecimento de outros fatores inuentes na
produo do episdio, tornando mais rica e precisa sua compreenso. Em outras palavras, o
quadro conceitual utilizado parece ampliar a aderncia das explicaes complexidade real
do processo decisrio governamental, visto que identica e relaciona outras variveis impor-
tantes, mas pouco evidentes at ento.
Por conseguinte, conclui-se que a aplicao comparada dos trs modelos amplica a per-
cepo de analistas e pesquisadores, fornecendo perspectivas teis ao entendimento das diver-
sas condicionantes que moldam o processo decisrio que desencadeia os episdios estudados.
Espera-se que esta primeira abordagem da RGO, como processo decisrio que combina
distintos paradigmas de anlise, estimule a realizao de novos trabalhos e que isso se traduza
em uma melhor compreenso dos processos decisrios no setor pblico brasileiro.
Como sugesto de pesquisa futura, prope-se investigar os motivos pelos quais as mu-
danas institucionais inerentes RGO no surtiram os efeitos pretendidos, e como isso afeta
as possibilidades de emergncia de uma nova gerao de reformas oramentrias.
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Secretaria de Oramento Federal. E-Mail: lbarcelos.unb@gmail.com.
Paulo Carlos Du Pin Calmon PhD em polticas pblicas e professor da Universidade de Braslia (UnB).
E-mail: calmon@unb.br.

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