W O L L M A N , Hellmut (ed.), Evaluation in Public Sect.of
Cheltenham, Edward Elgar, 2003. -' W RIGHT, Vincent y Jack HA Y W A RD , "Governing from Policy Co-ordination in Six European Core Execu R. A . W . RHO D ES, Transforming British GovernrnerCt Changing Roles and Relationships, L ondres, Palgra\. 27-46. L A S REFO RM A S QUE QUEREM O S Y L A S REFO RM A S QUE TEN EM O S: A N L ISIS D E PREFEREN CIA S CIUD A D A N A S Y REFO RM A S A D M IN ISTRA TIVA S EN A M RICA LA TIN A GUIL L ERM O M . CEJUD O IN TEO D UCCIN L llstudio de las reformas administrativas se ha centrado i'cionalmente en la vinculacin entre instituciones, pre- i|ncias polticas y procesos de reforma. Esta literatura ha fejado luz sobre cmo distintos arreglos institucionales y jf anizacionales y diferentes estrategias polticas explican fffayectoria y el contenido de las reformas al sector pblico, imbargo, queda una pregunta no atendida, que se refiere |p relacin que existe entre las preferencias ciudadanas :re la administracin pblica y el tipo de reformas que jlfgobiernos impulsan en sus administraciones. En otras I fabras, sabemos muy poco acerca de si las reformas res- cinden a las soluciones demandadas desde la ciudadana. |como explican Bouckaert, Van de W alle y Kampen, tcla fcesidad de una investigacin comprehensiva acerca de ^opinin de los ciudadanos con respecto a la administracin fblica ha sido reconocida en varias ocasiones, pero esto no f) generado una tradicin real de investigacin".1 1 Geert Bouckaert, Steven van de W alle y Jarl K. Kampen, "Potential Comparativo Public O pinin Research in Public A dministration", In- 'jjrnational Review ofAdministrative Sciences, 71: 2, 2005, pp. 229-240. [453] 454 NUEVAS TENDENCIAS EN LA TEOEA Y EN LA PRCTICA Esta laguna se explica por la visin instrumental t se suelen estudiar los cambios en la administracin p- Desde esta perspectiva, las reformas administratrf entienden como una decisin de los gobernantes para ms eficiente, ms competente o ms pequeo al sect blico y, por medio de esas reformas, incidir en el dse gubernamental para generar resultados que respoi las expectativas ciudadanas. Sin embargo, adems < dimensin instrumental, existe un componente susta en la estructura y funcionamiento de las burocraci blicas, que reflejan valores y preferencias en torno aj t del Estado- en la economa, a la relacin entre gobiel sociedad y la interaccin cotidiana entre los ciudac y los funcionarios pblicos. Desde esta segunda posicin, no basta con averig las reformas administrativas responden efectivamente intereses y estrategias polticas de los gobernantes,q impulsan, sino que sera necesario conocer si dichas refoi corresponden con las expectativas ciudadanas. Por eje desde la visin instrumental podemos analizar una refoj dirigida a reducir el papel del Estado en la economa^ ex caria en funcin de las posiciones ideolgicas o partidij de los gobernantes, como reaccin a restricciones impues por un entorno financiero adverso, o como resultado c interaccin entre actores polticos con intereses encjoi dos. No obstante, esta explicacin nos dira muy poco, si las decisiones sobre estas reformas corresponden co,3^ preferencias ciudadanas en torno al tipo de administracg pblica deseable. Esta segunda cuestin, sobre la concordancia entre _ , decisiones de reforma administrativa y las preferencias?eij\s en torno ala administracin, tampoco est resuelt^ por las investigaciones, cada vez ms frecuentes, acer- c de las actitudes ciudadanas con respecto a los resultados de la gestin (los estudios de satisfaccin de usuarios) o con al LAS REFORMAS QUE QUEREMOS Y LAS REFORMAS QUE TENEMOS 455 ien en su conjunto (los estudios sobre legitimidad del bierno o de la democracia).2 Ambas lneas de investigacin sean ligar desempeo gubernamental con las reacciones de 3 , ciudadanos frente a dicho desempeo. Pero esta agenda i .considera la distincin propuesta por Ernesto Carrillo Manuel Tamayo, quienes distinguen entre dos tipos de Igitimidad: "la legitimidad institucional que se deriva 3! ajuste del comportamiento de la administracin a un stema de valores socialmente aceptado sobre cmo debe sr la administracin en un Estado social y democrtico de Derecho; y la legitimidad por rendimientos, que se obtiene roduciendo polticas, bienes y servicios pblicos que res- jfondan a criterios de evaluacin de lo pblico socialmente jteeptados";3 En efecto, la Literatura mencionada se refiere oclusivamente a esta segunda variante, la legitimidad 'rendimientos que, aunque vinculada con la legitimi- iad institucional, es conceptual y empricamente distinta. La pregunta pendiente se refiere a la legitimidad institucional D, 'en trminos llanos, a la vinculacin entre el tipo de ad- 2 Vanse, por ejemplo, Elosa del Pino, "Qu esperan los ciudadanos dergobierno?: Las expectativas sobre las polticas de bienestar en Espaa", [Sistema: Revista de ciencias sociales, 172, 2003, pp. 55- 84; de la misma utora, Los ciudadanos y el Estado: las actitudes de los espaoles hacia lciSj administraciones y las polticas pblicas, Madrid, Instituto Nacional Administracin Pblica, 2004; Gregg G. Van Ryzin, "Pieces of a Puzzle: ig Government Performance, Citizen Satisfaction, and Trust", Public formance and Management Review, 30: 4, 2007, pp. 521-535; y Geert Bouckaert y Steven van de Walle, "Comparing Measures of Citizen Trust and User Satisfaction as Indicators of 'Good Governance1: Difficulties in Linking Trust and Satisfaction Indicators", International Review of ^Administrative Sciences, 69: 3, 2003, pp. 329- 344. 3 "La legitimidad de la administracin pblica: un enfoque de cultura 'Poltica", Foro Internacional, 170, 2002, p. 684. De hecho, los autores '^validan empricamente esta distincin en su revisin de las actitudes 1 ciudadanas ante la administracin en Espaa, en donde encuentran que, en efecto, se trata de dos dimensiones que, aunque relacionadas, son distintas y separables (Ibid., p. 715). 456 NUEVAS TENDENCIAS *=N LA TEORA Y EN LA PRACTICA mimstracin demandado por los ciudadanos y las refor que los gobernantes impulsan. Este trabajo es un primer esfuerzo por identificarle las reformas administrativas, en Amrica Latina, en los recientes, se relacionan con las soluciones demandada: los ciudadanos. La investigacin tiene especial relev porque se refiere a reformas que ocurren en un marco;del biernos democrticos que, se esperara, deberan responc a las preferencias de los electores en esta rea de polt pblica. El argumento del texto es que, a pesar del ento de democratizacin en el que estas reformas han tenido! gar, hay una brecha significativa entre el tipo de reforrc consideradas necesarias por los ciudadanos y las ejecutad por los gobiernos. En efecto, con base en informacin recier sobre preferencias ciudadanas en torno al papel del Esta;d y respecto al tipo de reformas administrativas que se- < cpr sideran urgentes, se hace un anlisis de correspondencii entre dichas preferencias y el tipo de reformas impulsadas recientemente en la regin y se muestra que los diagnstic y las soluciones ideadas son distintos. Para ello, a continuacin se presenta una discusin sobr la relacin entre gobierno democrtico y reformas admi| nistrativas, la cual es seguida por una comparacin entr los datos de preferencias ciudadanas y algunos del tipo de reformas seguidas por los gobiernos latinoamericanos en los ltimos aos. Finalmente, se esbozan algunas posibles| explicaciones que den cuenta de por qu existe esta brechan entre preferencias ciudadanas y decisiones gubernamenta- - les de reforma, y se cierra con una propuesta de agenda de investigacin ampliada. , LAS REFORMAS EN UN MARCO DEMOCRTICO Son distintas las reformas administrativas en un entorno democrtico que en uno autoritario? La respuesta, obvia, LAS REFORMAS QUE QUEREMOS Y LAS REFORMAS QUE TENEMOS 457 Le s (como ha explicado scar Oszlak en su trabajo fgico sobre regmenes polticas y polticas pblicas).4 Lo levante es identificar en qu son distintas y por qu lo i, en trminos tanto del contenido como del proceso de las 'formas. Respecto al contenido,'las diferencias se explican r 'la divergencia en los objetivos del rgimen. En efecto, |jo regmenes autoritarios, el orden y la estabilidad son las etas primordiales para la burocracia, puesto que reflejan la |a del rgimen autoritario como guardin del orden pblico igente de desarrollo social y econmico. Las administra- fmes pblicas se estructuran de acuerdo con esa lgica y 'tn integradas por burcratas reclutados en funcin de L afiliacin poltica y sus lealtades personales o de parti- as reformas administrativas reflejan inevitablemente ss prioridades. Por el contrario, sera de esperar que en i,rgimen democrtico las reformas estn encaminadas < e.onstruir una administracin pblica que responda a |as;preferencias sociales, a los dictados del legislativo, y a las ordenes de los polticos electos, y que, adems,, rinda cuentas ate sus superiores polticos, ante los representantes electos ltima instancia, ante los ciudadanos.5 fr- * En trminos del proceso, es claro que los gobiernos au- ftoritarios enfrentaban menos restricciones en sus intentos |de realizar reformas administrativas. Los gobiernos auto- ritarios, si bien deben atender a los grupos que apoyan al rgimen, tienen autonoma prcticamente irrestricta en sus decisiones sobre la burocracia. Dada la ausencia de restric- 4 scar Oszlak, "Public Policies and Political Regim.es in Latn [ America", International Social Science Journal, 38,1986, pp. 219-236. 6 M. Dubnick y B. Romzek, "Accountability", en J. Shafritz (ed.), International Encydopozdia of Public Policy and Administration, Nueva ' York, Westview Press, 1998; Bernard Manin, Adam Przeworski y Susan C. 'Stokes, 'Introduction", en Democracy, Accountability, andRepresentation, Nueva York, Cambridge University Press, 1999; James March y JohanP. Olsen, Democratic Governance, Nueva York, Free Press, 1995. 456 NUEVAS TENDENCIAS EN LA TEOHA Y EN LA PRCTICA ministracin demandado por los ciudadanos y las reformas que los gobernantes impulsan. Este trabajo es un primer esfuerzo por identificar cr las reformas administrativas, en Amrica Latina, en los aos recientes, se relacionan con las soluciones demandadas pos los ciudadanos. La investigacin tiene especial relevancia porque se refiere a reformas que ocurren en un marco de.go biernos democrticos que, se esperara, deberan responde! a las preferencias de los electores en esta rea de poltiq pblica. El argumento del texto es que, a pesar del entrr de democratizacin en el que estas reformas han tenido-! gar, hay una brecha significativa entre el tipo de reform consideradas necesarias por los ciudadanos y las ejecutada por los gobiernos. En efecto, con base en informacin reciea| sobre preferencias ciudadanas en torno al papel del Estad y respecto al tipo de reformas administrativas que se sideran urgentes, se hace un anlisis de correspondenc entre dichas preferencias y el tipo de reformas impulsada! recientemente en la regin y se muestra que los diagnos.ti.aq y las soluciones ideadas son distintos. Para ello, a continuacin se presenta una discusin sob| la relacin entre gobierno democrtico y reformas adr nistrativas, la cual es seguida por una comparacin los datos de preferencias ciudadanas y algunos del tipo reformas seguidas por los gobiernos latinoamericanos los ltimos aos. Finalmente, se esbozan algunas p explicaciones que den cuenta de por qu existe esta bree entre preferencias ciudadanas y decisiones gubernament les de reforma, y se cierra con una propuesta de agenda -c investigacin ampliada. LAS REFORMAS EN UN MARCO DEMOCRTICO Son distintas las reformas administrativas en un entornj democrtico que en uno autoritario? La respuesta, obvia LAS REFORMAS QUE QUEREMOS Y LAS REFORMAS QUE TENEMOS 457 s (como ha explicado Osear Oszlak en su trabajo ll'sico sobre regmenes polticas y polticas pblicas).4 Lo fel'evante es identificar en qu son distintas y por qu lo , en trminos tanto del contenido como del proceso de las reformas. Respecto al contenido, las diferencias se explican la divergencia en los objetivos del rgimen. En efecto, ajo regmenes autoritarios, el orden y la estabilidad son las ifcas primordiales para la burocracia, puesto que reflejan la |lea del rgimen autoritario como guardin del orden pblico |,agente de desarrollo social y econmico. Las administra- |0nes pblicas se estructuran de acuerdo con esa lgica y tan integradas por burcratas reclutados en funcin de 'afiliacin poltica y sus lealtades personales o de parti- .vLas reformas administrativas reflejan inevitablemente prioridades. Por el contrario, sera de esperar que en .' rgimen democrtico las reformas estn encaminadas |, construir una administracin pblica que responda a as,preferencias sociales, a los dictados del legislativo, y a las rdenes de los polticos electos, y que, adems, .rinda cuentas ite sus superiores polticos, ante los representantes electos en ltima instancia, ante los ciudadanos.5 En trminos del proceso, es claro que los gobiernos au- pritarios enfrentaban menos restricciones en sus intentos realizar reformas administrativas. Los gobiernos auto- jltarios, si bien deben atender a los grupos que apoyan al Bgimen, tienen autonoma prcticamente irrestricta en sus scisiones sobre la burocracia. Dada la ausencia de restric- Oscar Oszlak, "Public Policies and Political Regimes in Latn Q,erica", International Social Science Journal, 38, 1986, pp. 219-236. ; M. Dubnick y B. Romzek, "Accountability", en J. Shafritz (ed.), ^ternational Encyclopcedia of Public Policy anddministration, Nueva ^ 'I&, Westview Press, 1998; BernardManin,AdamPrzeworskiySusaiiC. potes, "Introduction", enDemocracy, Accountability, andRepresentation, pevaYork, CambridgeUniversity Press, 1999; JamesMarchy JohanP. en, Democratic Governance, Nueva York, Free Press, 1995. 458 NUEVAS TENDENCIAS EN LA TEORA Y EN LA PRCTICA LAS REFORMAS QUE QUEREMOS Y LAS REFORMAS QUE TENEMOS 459 ciones legales y la disponibilidad del uso de la fuerza anular el disenso o la oposicin, los gobiernos autorita gozan de amplios mrgenes de maniobra para cambia reglas que regulan a sus burocracias, modificar las turas o remover al personal. En cambio, en un rgimen democrtico, si hay el inste en cambiar las reglas del juego con las que opera laburoS cia, se enfrentarn restricciones derivadas de la capacil legal, poltica y administrativa para intentar la reforma^ efecto, a diferencia de los gobiernos autoritarios que no ti'e como restriccin el imperio de la ley, uno de los fndame del gobierno democrtico es el Estado de derecho, y elp po de que se debe respetar la legislacin existente, sea sta contraria a los intereses del gobierno en turnos si la burocracia puede ampararse en leyes que protegenl derechos, el gobierno no podr cambiarla automticame Tambin debern conciliarse intereses polticos diversos:^ no son siempre propicios en una nueva democracia) y ha uso de herramientas de negociacin, en lugar de la'fue Finalmente, tendrn que hacer todo esto utilizando a las ganizaciones, las estructuras y las personales dejada's i lugar por el rgimen anterior. Aunque puede suponerse algunos de los incentivos y las normas de comportamie cambian bajo el nuevo rgimen porque los viejos patrc de control y lealtad personal pierden vigencia- tambir cierto que hay reglas, procedimientos y rutinas que no i bian en automtico, a menos que haya un intento delibe de reformarlas. En suma, los gobiernos democrticos -se todo en democracias jvenes no tienen libertad tote decidir qu hacer con la burocracia: no pueden despe al personal fcilmente, y cualquier cambio legal deber guir el proceso legislativo, que no siempre es sencillo, ade; de que requerir negociaciones y compromisos con poht y funcionarios. Ms an, frente a la fragilidad de un: rgimen y la relativa inexperiencia de los nuevos cuac jolticos, los gobernantes sern reacios a enfrentarse con los uicionarios con experiencia en asuntos administrativos. l-,:La experiencia latinoamericana hasta hace un par le dcadas es fiel reflejo de estas distintas capacidades: Icomo demuestra Peter Spink en su revisin exhaustiva de giete dcadas de reformas al sector publico en la regin, hasta glanos ochenta, todas las reformas comprehensivas que pueden calificarse de exitosas tuvieron lugar bajo gobiernos io,democrticos. Sus hallazgos son contundentes: Al examinar la historia de las reformas en cada pas junto con ,' los principales acontecimientos polticos, se muestra' que los intentos coordinados y sistemticos por reformar significativa- mente la administracin pblica nunca fueron exitosos durante periodos de gobiernos democrticos y pluralistas. Hubo muchos intentos pero con resultados que no son ni una fraccin de lo _ > que se esperaba. Guando las reformas fueron intentadas en -periodos de gobierno militar, suspensin de garantas civiles y presidencialismo extremo [...] los resultados'han sido diferen- tes, por lo menos en el corto plazo. Leyes, sistemas, agencias y otras prcticas han sido reestructuradas rpidamente.6 Esta aparente paradoja ha sido motivo de mltiples in- |entos por explicar la dificultad de las lites democrticas sor- impulsar reformas a burocracias que eran percibidas |orao ineficaces, corruptas y mal organizadas. El argumento las recurrente fue aqul generado por quienes, utilizando el enfoque de eleccin racional,7 muestran dos escenarios 8Peter Spink, "Possibilities andPoliticalImperativas: Seventy Years g| Administrative Reform in Latin America", en Luiz Carlos Bresser erira y Peter Spink (eds.), Reforming the State: Managerial Public Ad- hinistration in Latn America, Boulder, Lynne Eienner, 1999, pp. 105-106. 7 Barbara Geddes, Politician's Dilemma: Buding State Capacity in 'tinAmerica, Berkeley, Universityof California Press, 1994; Barry Ames, urvival, Berkeley, University of California Press, 1987. 460 NUEVAS TENDENCIAS EN LA TEORA Y EN LA PRCTICA complementarios: por un lado, se arguye que las lites d mocrticas muchas veces no tenan la intencin de cambiH las reglas del juego porque esperaban favorecerse de ella en el mediano plazo, por medio del uso clientelista de ln puestos pblicos para garantizar apoyo poltico y lealtad burocrtica (como corolario de esta idea, se sugiere tam- bin que los polticos en una democracia nueva no queran pagar los costos asociados con cualquier intento de reforma cuando los pendientes en las arenas poltica y econmica son enormes). El otro argumento explica que, en un entorno de crisis, los polticos electos preferiran siempre favorecer ;o intereses particulares de la burocracia o de quienes se b$! neficien de los arreglos corruptos, clientelares e ineficaces; ; que los intereses generales, por los cuales no se obtiene qB beneficio inmediato: La competencia administrativa es una forma de bien co- ' lectivo especialmente cara para la mayora de los polticos;'.; pues [stos] dependen del acceso a los recursos del Estado/; para construir sus organizaciones de apoyo, y una reforma"; administrativa amenaza ese acceso. Las reformas efectivas.^/ establecen el mrito como el criterio para el empleo pblico, la competencia de precios como el criterio para asignar contratos,; : y reglas impersonales para determinar quin recibe beneficios:'/ gubernamentales, todo lo cual despoja al poltico de recursos'-:J importantes.8 As, incluso aquellos polticos interesados en impulsar reformas en esta direccin, tendran que enfrentarlos costos:t asociados en trminos polticos y de acceso a recursos. A pesar de esta tradicin de setenta aos de reformas imposibles y de estos argumentos que parecen descartar la , posibilidad de impulsar reformas administrativas en las' i 8 Geddes, Politician's Dilemma..., op. cit., p. 42. LAS REFORMAS QUE QUEREMOS Y LAS REFORMAS QUE TENEMOS 461 , Cuevas democracias latinoamericanas, a partir de mediados '-'de ls ochenta esto cambi. Aunque no todos los pases han i geguido la misma ruta, es evidente que ha habido numerosos ' ; - intentos -y muchos de ellos exitosos- por reformar las bu- ; rocracias gubernamentales. Desde la reforma gerencialista i. elj Chile durante los noventa, la transformacin del servicio Icivil en Uruguay, las reformas weberianas en Brasil en los ! aos ochenta y la reaccin gerencialista empujada por Luiz ^Carlos Bresser Pereira en la siguiente dcada, hasta las \s recientes en Mxico en materia de transparencia y '- . de profesionalizacin del servicio pblico, dan, en conjunto, Hcuenta de experiencias que chocan con la tradicin y refu- \n aunque sea parcialmente- los argumentos de quienes Jcrean prcticamente imposibles estas reformas en demo- |f cracias recientes y en proceso de consolidacin, y cuando "pos polticos electos deben responder tambin a presiones por construir apoyos polticos y, en la mayora de los casos, i atender presiones econmicas. La experiencia reciente, entonces, obliga a formular dos nuevas preguntas: qu factores hicieron posible llevar a I cabo reformas que, en episodios democrticos anteriores, i fracasaron? y, dado que estas reformas estn ocurriendo en i un entorno democrtico en el que los ciudadanos escogen a sus gobernantes responden estas nuevas reformas a las expectativas ciudadanas sobre la administracin p- blica? La respuesta a la primera pregunta requerira una investigacin muy amplia en torno a las diferencias en las condiciones institucionales y contextales en que el proceso de democratizacin -y las reformas estudiadas- han tenido lugar. Quiz baste esbozar la idea de que, en muchos casos, el Poder Legislativo ha sido un actor central en los procesos de reforma. Este dato, que marca una notable diferencia con lo ocurrido en episodios democrticos anteriores, puede servir para explicar no slo por qu las reformas fueron po- sibles, sino tambin el tipo de reformas que se impulsaron, 462 NUEVAS TENDENCIAS EN LA TEORA Y EN LA PRCTICA ;, destinadas a restringir los mrgenes de accin del Ejefeut En otras palabras, y para atender el argumento diseiif prraf os arriba, los incentivos polticos para refor. ffi. iaai cambiaron: los ejecutivos no tenan necesariamente'-^^ en perder acceso a los recursos polticos y financieros^ arreglo burocrtico anterior; pero, esta vez, los congr decidieron acotarlo. 9 . '::/ : -| La segunda pregunta, en torno a la alineacin d|disc pancia entre cmo querran los ciudadanos que fuhci la administracin pblica de su pas y las ref ormas adn! trativas impulsadas, ser objeto del resto de este trtb:af ; ' l LAS REFORMAS QUE TENEMOS u :;3I Y cul ha sido el contenido de las ref ormas impulsada Au nqu e no existen estudios sistemticos que cojpa^ el contenido -y los alcances- de las ref ormas ocuapijj en las administraciones pblicas latinoamericanasfns^ ltimos aos,10 pu ede af irmarse que las ref ormas mr'' 8 Agustn Ferrare, "Control parlamentario sobre la implemttacio de polticas pblicas: el (escaso) aporte del Congreso a la eficiencia-adhi nistrativa en Amrica Latina", Estado, gobierno, gestin pblicaf&evi'A, Chilena de Administracin Pblica, 8, 2006, pp. 80-112; Guillermo ;Cej| do, "Democracy, Structural Ref orm and Quality of Government inLaJ; America: A Time-Series Cross-Sectional Analysis", trabaj o presentido^ la reunin anual de la Midwest Poltica! Science Association, Chicag 111, 2007. '': '; . ^ 10 Entre las pocas excepciones estn los esfuerzos del Banco 'Intij americano de Desarrollo, en concreto su Dilogo Regional de Poltjca| por realizar estudios comparables, que compartan mtodos y enfogues y, por tanto, pu edan produ cir generalizaciones, as sea sobre J}nP|L cuantos aspectos de las ref ormas (vanse Michael Barzelay, Fran.ci^Pj| Gaetani, Juan Carlos Cortzar y Guillermo Cejudo, "Research onPubS| Management Policy Change in the Latn American Regin: A Concep- tu al Framework and Methodological Gude", en Jones y Mussari (%J*3 Strategies for Public Management Reform, Amsterdam, Elsevier, 2QP4; y Blanca Heredia, La economa poltica de la creacin de servicios civiles', LAS REFORMAS QUE QUEREMOS Y LAS REFORMAS QUE TENEMOS 463 \ n sido las dirigidas a tres rubros. El primero es lflecuacin del aparato burocrtico al nuevo entorno de legalizacin econmica y apertu ra comercial, que se ha p|ucido en polticas de privatizacin, desregulacin y, i general, achicamiento del tamao del Estado (entre las leifdestacan el "redimensionamiento" realizado en Mxico af olas presidencias de Miguel de la Madrid y Carlos Sali- Ispla llamada "reforma del Estado" impulsada por Carlos femem en Argentina du rante los aos noventa, y ref ormas adiares en Venezuela, Per, Uru gu ay, y muchos otros s, que han resultado en gobiernos con menos personal, fmmenores instrumentos de intervencin en la economa cjue utilizan un porcentaj e menor de la riqueza nacional ||ba su operacin cotidiana. Sin duda, la mayor parte de las |f<3rmas impulsadas por los gobiernos latinoamericanos en asxltimas dcadas han sido en esta direccin. ::^:E1 segundo ru bro de ref ormas administrativas se ref iere [acotamiento de la discrecionalidad del ejecutivo desde los Isngresos por medio de la creacin de instituciones de ren- Jitin de cuentas, ya sea genricas, como las entidades de fis|ahzacin y contralora, o especficas, como las defenso- la.s de derechos hu manos. Las ref ormas presupuestarias, pito las llevadas a cabo en Chile, Colombia y Mxico, en- 'r, e>otros, 11 son tambin parte de este intento de controlar, { e,sde el Legislativo, los procesos administrativos. Como arte de estas ref ormas, que estn claramente vinculadas ^proceso democrtico por el cual la divisin de poderes se E nvuelto una realidad en la regin, se encuentran tambin is leyes que crean -con mayor o menor xito- sistemas de 'descarrera: la experiencia de Mxico en los aos noventa, Washington, D. Cvlnter-American Development Bank, 2002. 11 David Arellano y Ramn Gil, "Public Management Policy and A-ccountability in Latn America: Performance-Oriented Budgeting in Colombia, Mxico and Venezuela (1994-2000)", International Public Management Journal, 7, 2004, pp. 49-71. 464 NUEVAS TENDENCIAS EN LA TEORA Y EN LA. PRCTICA servicio civil de carrera (Mxico y Chile son los pases-n ms recientemente han impulsado este tipo de reforma! Brasil a finales de los ochenta fue uno de los primeros1), < dirigidas a abrir la informacin gubernamental al escrutil pblico. Ha habido, finalmente, un grupo de reformas esped cas, enmarcadas en la llamada Nueva Gestin Pblica,* han buscado introducir estructuras ms flexibles, ori los procesos administrativos a resultados medibles y sistemas de medicin y evaluacin del desempeo. La i riencia chilena fue pionera en estos temas, con las re gerenciales iniciadas casi inmediatamente despus d transicin y profundizadas en los gobiernos de Eduf Prei y Ricardo Lagos.12 La ambiciosa reforma al aparate Estado realizada durante la presidencia de Fernando '. rique Cardoso en Brasil fue, junto con la chilena, el iatej ms comprehensivo de reforma al sector pblico,13 ag ha habido esfuerzos similares en otros pases, adems que el lenguaje y algunos de los instrumentos -los 'coi; nios de desempeo, las cartas compromiso, los premias i innovacin, entre otros han sido replicados por gobiei de toda la regin. Estos tres rubros abarcan, si no todas, s la mayora de reformas administrativas latinoamericanas de las lt dcadas. Demuestran, por una parte, que, a diferencia episodios democrticos anteriores, ha habido un activisi notable en el rea de reformas al sector pblico y que sefj logrado conjuntar las capacidades institucionales y los 12 Mario Marcel, "Effectiveness of the State and Development LessoB from the Chilean Experience", en G. Perry y D. Leipziger (eds.),(C RecePolicy Lessons andEmerging Challenges, Washington, D. C., World Bank, 1999. 13 Francisco Gaetani, "Public Management Policy Change in Bra^| 1995-1998", International Public Management Journal, 6, 2003, p]j 327-342. LAS REFORMAS QUE QUEREMOS Y LAS REFORMAS QUE TENEMOS 465 i de los actores polticos para realizar reformas dirigidas j^-transformar las burocracias de la regin. No sorprende, por tanto, que la agenda de investigacin actual ya no se dirija la explicar por qu las reformas no ocurren o a alertar sobre fa urgencia y necesidad de impulsarlas, sino a identificar los procesos de las reformas y establecer vnculos causales entre i y los procesos ms amplios que ha vividqja regin. No pbstante, an qxieda pendiente averiguar si estas reformas acurridas en un entorno democrtico donde, por lo menos ^principio, las decisiones de poltica pblica buscan reflejar Jas preferencias ciudadanas- corresponden con lo que los habitantes de la regin consideran los pendientes prioritarios . sus administraciones pblicas. LAS REFORMAS QUE QUEREMOS ! |En 2004, el Programa de Naciones Unidas para el Desa- rrollo (PNTJD) llev a cabo, con la colaboracin de un grupo fcti expertos, uno de los diagnsticos ms 'exhaustivos de las condiciones de la democracia en Amrica Latina.14 El Ireporte es un esfuerzo por contribuir a la discusin terica y fprjctica ya no desde los temas de transicin y consolidacin fdemocrtica, sino desde la perspectiva de las condiciones [actuales, a lo que recientemente se le ha dado el ttulo de jcalidad de la democracia. Para ello, pidi a Latinobarme- tro, la institucin de investigacin que ao con ao mide ros valores, actitudes y preferencias de los habitantes de la regin, que incluyera en su encuesta una lista de preguntas is amplia, que recuperara la visin de los ciudadanos sobre [aspectos especficos del funcionamiento dlas democracias.15 l'Entre ellas -y por primera vez en este tipo de estudios- se |puestion a los latinoamericanos (alrededor de 20 000 en 18 |' u UNDP, Democracy in Latn America, Nueva York, United Nations [Peyeloprnent Program, 2004. 15 Vase el anexo estadstico del citado reporte. 466 NUEVAS TENDENCIAS EN LA TEORA Y EN LA PRCTICA LAS REFORMAS QUE QUEREMOS Y LAS REFORMAS QUE TENEMOS 467 pases) acerca de sus percepciones sobre el funcionamient de la administracin pblica y las soluciones que les gustar' ' ver aplicadas en forma de cambios al sector pblico. Este e< fuerzo, debe decirse, es incluso ms ambicioso que lo qU! busca encontrar la World Vales Survey, que se concentra slo en las actitudes sociales y la confianza genrica en la burocracia, pero que no pregunta sobre qu diagnsticos y demandas tienen los ciudadanos respecto a la administra- cin pblica. . ; Algunos resultados del estudio del PNUD no son novedosos?; Los ciudadanos de la regin no slo estn poco satisfechos con el desempeo de su gobierno y del rgimen democrtico en su conjunto, sino que muestran niveles bajos de confian-' za en sus instituciones gubernamentales. Estas percepcitf nes, naturalmente, varan de pas en pas. En Uruguay, por ejemplo, donde la democracia ha sido ya ms o menos consolidada, y donde sucesivos gobiernos han sido exitosos en mantener ritmos de crecimiento econmico aceptables;"; la satisfaccin ciudadana con su democracia es aceptable. En cambio, pases como Paraguay y Ecuador, en donde las* crisis econmicas, los gobiernos que no llegan a concluir .su' mandato y la inestabilidad social se han vuelto la norma;; los ciudadanos estn desencantados tanto con el desempeo^, de sus gobiernos como con las promesas incumplidas del: rgimen democrtico. Para propsitos de este trabajo, los datos ms relevantes son los relacionados con unas cuantas preguntas en torno; al diagnstico que los ciudadanos de la regin hacen de sus- administraciones pblicas. Quiz el dato ms revelador, tiene que ver con las preferencias ciudadanas respecto a la intervencin gubernamental en la economa. Las reformas mencionadas en la seccin anterior muestran que la direccin de muchas de ellas fue hacia una menor intervencin estatal en la economa, un aparato burocrtico ms reducido y un menor nmero de empresas propiedad del gobierno. Estas 3 - ' , [ 1 ' Deformas, cuyos resultados son palpables en trminos del giro dramtico que vivieron varios pases en este sentido ' (notablemente Chile -aunque las reformas ocurrieron en el periodo autoritario-, Argentina y Mxico), parecen no co- f rresponder con las actitudes ciudadanas. En efecto, como se : muestra en la grfica 1 , los latinoamericanos, sin excepcin, I muestran un slido apoyo al Estado, muy superior al apoyo al mercado. No es el espacio aqu para buscar explicaciones a ' estas inclinaciones; los datos agregados bastan para mostrar una disociacin evidente entre el contenido de las reformas impulsadas en esta rea y las preferencias ciudadanas. Grfica 1. Actitudes hacia la intervencin estatal nmmr ar "X Slido al apoyo al mercado Inclinacin hada el mercado Indeciso n Inclinacin hacia el Estado Slido al apoyo al Estado Estas actitudes, claramente pro-estatales, se reflejan tambin en los diagnsticos y tipos de reformas preferidas. Ante la pregunta, qu es lo ms importante para mejorar la forma en que operan las instituciones pblicas?, privati- I zar es la ltima opcin escogida, con menos de 2% (incluso i por debajo de quienes creen que las instituciones pblicas '\ . no tienen remedio alguno) (grfica 2). El diagnstico de los 468 NUEVAS TENDENCIAS EN LA TEORA Y EN LA PRCTICA 1 - LAS REFORMAS QUE QUEREMOS Y LAS REFORMAS QUE TENEMOS 469 Grfica 2. Preferencias de reformas (promedio de la regin) IIPilvatlzar UNo hay esperanza Reducir costos. -, Modernizar los^sa Simplificar el proceso bi M Incrementar el niSrn fveles, encuesta tras encuesta, muestran mejor as mnimas 'estos pases. s, las reformas administrativas que se han impulsado frecen estar separadas de las preocupaciones cotidianas los ciudadanos. Las reformas gerenciales (que, podemos ipdner, responderan a quienes prefieren modernizar ser- "bios o simplificar procesos) no estn apoyadas por ms de 'de los habitantes de la regin, como tampoco lo estn |s /reformas dirigidas a mejorar la rendicin de cuentas |u parecen responder ms a los diagnsticos e intereses fe la clase poltica por controlarse entre s que a los temas teritarios de la poblacin). f Desde luego, estos datos agregados deben verse con Sliidado. Como se muestra en la grfica 3, las variaciones entre pases son importantes. Los problemas identificados pn cada pas son distintos pero, en todo caso, la ausencia de tculacin clara entre preferencias ciudadanas y el conte- ldo de las reformas es evidente. encuestados, a partir de los datos agregados, parecerse el problema no es el tamao del Estado, sino el dispel de sus recursos (casi 20% considera que lo ms urgen reducir los costos del aparato gubernamental). Lo ms evidente en trminos de las preferencias de forma es la identificacin del combate a la corrupcin co la tarea ms urgente. Los habitantes de la regin pare'e estar conscientes que de poco sirve modernizar los servicj pblicos o crear mecanismos de participacin dudada cuando la corrupcin afecta todos los procesos gubernj mentales, complica la interaccin gobierno-administracj| e impide el funcionamiento efectivo de cualquier polti pblica. El problema es que los gobiernos no siempre tiesl claro qu hacer para combatir la corrupcin. Salvo el caso,c Chile, a pesar de leyes y agencias gubernamentales crqads y reformadas con el propsito de combatir la corrupcin,, Grfica 3. Preferencia de reformas por pas Privatlzar Reducir costo? Modernizarlos servidos Simplificar d proceso buioatko Incrementar el nmero de empleados Atacarla corrupcin Crearms oportunidades de participacin Ms rendicin de cuentas 470 NUEVAS TENDENCIAS EN LA TEORA Y EN LA PRCTICA Chile destaca, de nuevo, porque es el nico pas donde JJ corrupcin no es la principal preocupacin (a diferencia Jj Argentina donde este rubro triplica a "reducir costos", la segunda respuesta ms frecuente). Los mexicanos (vai la comparacin de estos tres pases en la grfica 4) tambij estn preocupados por la corrupcin pero en un niveL or, y se pueden notar, adems de la corrupcin, tresrre] relacionadas donde se identifica una urgencia equivlef reducir costos, modernizar servicios y simplificar el p:qocej burocrtico (temas que han estado ausentes de las reforr ms recientes: transparencia y acceso a la informacin;)! Cmo podemos explicar esta disociacin entre las formas que queremos y las que tenemos? Este anlisis rS cial de la relacin entre preferencias ciudadanas y conten de las reformas administrativas no busca identificis i explicacin nica que muestre por qu existe esta falta responsiveness. Sin embargo, es posible esbozar alguj Grfica 4. Preferencias de reforma en tres pases rendicin de cuentas Oearmisoporttrnldatdfi^ I Atacarla corrupcin "* I Incrementar el numero < * I51mpllficarelprosorxuocrtl< i Modernizarlos lefvido iRedudrcostos. , IPrlvatlzar *" , LAS REFORMAS QUE QUEREMOS Y LAS REFORMAS QUE TENEMOS 471 explicaciones preliminares, que -debe aclararse aplicarn oejor en algunos casos que en otros y que debern estudiarse [profundidad en investigaciones futuras. La respuesta ms (jbvia es que el tipo de reformas impulsadas son relativamen- ms fciles de llevar ,a cabo que reformas ms ambiciosas irigidas a combatir la corrupcin. Tambin puede ser que se 3Qmpr la idea de que la razn de la corrupcin era el tamao le Estado y que al privatizar se reducira su incidencia, lo pu'al ha sido refutado drsticamente por la amarga experien- cia de procesos de privatizacin que, en muchos casos, no slo ax sirvieron para mej orar los servicios, sino que, adems, eron fuente directa de prcticas corruptas. ;x. Otra explicacin proviene de la literatura sobre difusin le'prcticas y transferencia de polticas:16 cuando los debates padmicos y de organismos internacionales estaban dirigi- QS a los temas de privatizacin y de reformas gerencialistas, ^entendible que los gobiernos atendieran dicha agenda. fue trata de una variante del modelo de "bote de basura":17 ^soluciones" preexistentes listas para ser adoptadas por gobiernos interesados en cambiar a sus administraciones, pero sin necesariamente pasar por un diagnstico de las lecesidades concretas de cada administracin ni de las de- landas ciudadanas en este sentido. * Otro argumento, de gran potencial explicativo, se des- prende de los legados autoritarios con que tuvieron que lidiar las nuevas democracias latinoamericanas.18 Como la 16 Vase, por ejemplo, Kurt Weyland, Learning from Foreign Models in JTi American Policy Reform, Washington-Baltimore, Woodrow Wilson |jenter-Johns Hopkins University Press, 2004. ,' " Michael D. Cohn, James G. March, y Johan P. Olsen, "A Garbage 3 aModel of Organizational Cholee", Administrative Science Quarterly, I?, 1972, pp 1-25. 18 Katherine Hite y Leonardo Moruno, "Problematizing the Links j fetween Authoritarian Legacies and 'Good' Democracy", en K. Hite y P. Nsarini (eds.), Authoritarian Legacies and Democracy in Latn America 472 NUEVAS TENDENCIAS EN LA TEORA Y EN LA PRCTICA literatura sobre este tema sugiere, las nuevas lites plfj tenan que tomar decisiones dentro de parmetros.-^! menos amplios- delimitados por las herencias del rg- anterior. En algunos casos estos legados fueron _ _ problemas que haba que atender: la carencia de sister, de gestin de recursos humanos (como en Mxico), .CE. fiscales que disminuan el margen de maniobra (cm$ Argentina), o estructuras administrativas ineficaces cues de reformar (en casi todos los casos). Pero estos legal tambin incluyen restricciones institucionales a lo qi * posible o no reformar. El caso paradigmtico en este s es Chile, en donde Augusto Pinochet, en los ltimos s de su gobierno, cre legislacin sobre reglas burocrtica'^ inamovilidad de los funcionarios) y presupuestarias (mor destinados exclusivamente a las fuerzas armadas) que gobiernos democrticos no podan cambiar porque, admf los legados autoritarios abarcaban tambin al Congrsc sistema electoral y, sobre todo, los senadores designados el poder Judicial y el Consejo de Seguridad Nacional, constituyeron, en la prctica, puntos de veto a cualqu| reforma ambiciosa. Esto es lo que explica por qu se - por reformas gerencialistas a los procesos, sin tocar las tructuras ni la legislacin. > ; > Las presiones econmicas y la urgencia de atraer i'| versin extranjera explica tambin el contenido de vaiit reformas, sobre todo las destinadas a disminuir el tama del Estado y su participacin en la economa. Incluso polticos electos hubieran prometido reformas de otro tipc las restricciones econmicas y las presiones de organism.o| internacionales los habran obligado a realizar reformj en otra direccin (como Susan Stokes explica, se trat "neoliberalismo por sorpresa"). Las reformas liberahzadoraj 1 and Southern Europe, Notre Dame, University of Notre Dame 2004. LAS REFORMAS QUE QUEREMOS Y LAS REFORMAS QUE TENEMOS 473 pulsadas en casi toda Latinoamrica pueden, aunque sea lalcialmente, ser explicadas por esta va. finalmente, hay una explicacin derivada precisamente gfeentorno democrtico, que se refiere a la activacin de pesos y contrapesos existentes en cualquier democracia JUpral (aunque, debe notarse, no en todos los pases de la ifin funcionan de manera efectiva).19 La activacin de ||as instituciones, notablemente del poder legislativo como eqatrapeso efectivo, ha sido un factor fundamental para fic: lugar a las reformas (que son impulsadas para acotar |l:poder discrecional del ejecutivo para disear estructuras dnistrativas, reclutar y mantener al personal, asignar |fesupuestos y realizar.polticas clientelistas). Pero la tnsecuencia de este nuevo proceso de hechura de polticas Ssreforma administrativa es que dichas reformas reflejan > 1||:intereses de la clase poltica (gobierno y oposicin) sin 3|cesariamente incluir los diagnsticos y las soluciones Ifmandadas por la ciudadana. Este conjunto de explicaciones tentativas muestra por t, a final de cuentas, no es tan sorprendente que no haya alineacin perfecta entre las preferencias ciudadanas y el fintenido de las reformas a los aparatos burocrticos en lrica Latina. CONCLUSIN: LAS REFORMAS POSIBLES |Qu conclusiones pueden derivarse de este desapego que l'&'ha identificado entre las presencias ciudadanas y el con- fftnido de las reformas administrativas? Debe tenerse en lienta que esta desvinculacin no significa en modo alguno Ifemeritar los alcances de las reformas. Aunque la agenda 19 Guillermo O'Donnell, "Horizontal Accountabilityin. New Democra- ||ies", Journal ofDemocracy, 9: 3,1998, pp. 112-126; Scott Mainwaring y |> f hristopher Welna, DemocraticAccountability in Latn America, Oxford, Ifxford University Press, 2003. 474 NUEVAS TENDENCIAS EN LA TEORA. Y EN LA PRCTICA '^^ de reforma sigue siendo muy amplia, no puede negarse Q U estas reformas han transformado significativamente a los aparatos administrativos de los gobiernos latinoamericanos ' Y, ms all de los debates normativos, no pueden hacersfe de lado los argumentos en torno al proceso decisorio en una democracia representativa. Es decir, la evaluacin dlas reformas administrativas no puede tener como nico criterio su apego a las preferencias ciudadanas, pues las decisiones sobre qu, cmo y cundo reformar responden tambin,. otros factores.20 Tampoco debe pensarse que ste es un mal que aqueja slo a las democracias latinoamericanas. Como se ha demos- trado en los estudios sobre reforma al Estado de Bienestar en Europa, las decisiones tomadas sobre el futuro del sis- tema de bienestar han respondido a presiones econmicas;* a posiciones ideolgicas y a estrategias polticas, pero no a preferencias ciudadanas homogneas por ver reducida.H cobertura y universalidad de las polticas sociales. Se trat en todo caso, de enmarcar esta discusin sobre qu tanto debe apegarse el gobierno a las preferencias ciudadanas con^ parte de un debate ms amplio sobre rgimen democrtico y desempeo gubernamental. Con estas salvedades, lo que s puede argumentarse : es que esta disociacin entre preferencias ciudadanas y. contenido de las reformas puede contribuir a explicar BM desencanto de los latinoamericanos con sus gobiernos. Es decir, los principios de la democracia representativa y las restricciones institucionales que todo gobierno enfrenta nos. dicen que no podemos esperar una alineacin perfecta en este terreno, pero eso no quiere decir que los ciudadanos estn? dispuestos a aceptar que no haya una vinculacin entre sm 20 Vase, sobre la discusin entre mandatos y gobierno demo- crtico, Susan Stokes, Mndales and Democracies. Neoliberalis by Surprise in Latn America, Cambridge, Cambridge Universi y Press, 2006, en especial el captulo 6. - " E LAS REFORM AS Q UE Q UEREM OS Y LAS REFORM AS Q UE TENEM OS 475 f experiencia con la administracin y las reformas que se > : jmpulsan. Los ciudadanos ven a sus gobernantes privatizar i empresas pblicas, introducir reformas gerencialistas y f crear instituciones de rendicin de cuentas, pero no notan |un efecto en su vida cotidiana, en la que deben enfrentarse la la corrupcin administrativa en sus trmites o enterar- te ge de la corrupcin poltica por los medios, en la que los costos i "el gobierno parecen ser altos (sobre todo comparados con su f pobre calidad y efectividad), y en la que los servicios pbli- |eos recibidos no responden a los estndares prometidos. 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