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Presupuesto y Gasto Pblico 41/2005: 271-286

SecretaraGeneraldePresupuestosyGastos
2005,InstitutodeEstudiosFiscales
AdministracinLocal:accesoytemporalidad
delosnombramientos,provisindepuestosdetrabajo,
retribucionesyestructuradeniveles,movilidad
einstrumentosdeplanificacindelosrecursoshumanos
ydefinicindepuestos
JOSMANUELRODRGUEZLVAREZ
Vocal Asesor de la Secretara de Estado de Cooperacin Territorial (MAP)
Profesor Asociado, Facultad de Derecho
Universidad Autnoma de Madrid
Recibido: Febrero2006
Aceptado: Marzo2006
Resumen
Esteartculotienecomofinalidadpresentarunavisingeneraldelosaspectosmsdestacadosdelagestinderecur-
soshumanosporpartedelasAdministracioneslocalesespaolas.Sisumarconormativoseasemejaaldelasotras
Administracionespblicas(lanormativabsicaescomn),sinembargosuenormefragmentacinimplicasingulari-
dadesensuaplicacin.Porotraparte,hayespecialidadesdignasdeserdestacadas,comosonlosfuncionarioscon
habilitacindecarcternacionaly,enlasgrandesciudades,losdirectivospblicoslocales.Otracaractersticadistin-
tivarelevanteeselclaralaboralizacindesusrecursoshumanos,relacionadaconsunaturalezaesencialmentepres-
tacional.
Palabrasclave:Administracinlocal;recursoshumanos;planificacin;seleccin;formacin;movilidad.
ClasificacinJEL:J45- PublicSectorLaborMarkets.
1. Introduccin.Qugrandessingularidadesofreceelmapa
delosrecursoshumanosdelasentidadeslocales?
LaAdministracinlocalespaolaofreceuncomplejopanoramaderecursoshumanos,
integrado por el personal funcionario (tanto funcionarios propios la inmensa mayora
comoporfuncionariosconhabilitacindecarcternacional),elpersonallaboralyelperso-
naleventual,alosquedebenunirselosdirectivospblicoslocalesenlasgrandesciudades
denominadasperifrsticamentemunicipiosdegranpoblacinenlaLey57/2003,de16
dediciembre,demedidasparalamodernizacindelgobiernolocal(LMMGL).
LaAdministracinlocalcomprendeel23,7%delpersonalalserviciodelasAdminis-
traciones pblicas, unas 568.127 personas (Cuadro 1). No ofrece la Administracin local,
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desdelaperspectivadesurgimenjurdico,novedadesrelevantesconrespectoalrgimen
estatalyautonmicodelafuncinpblicaenlamayorpartedesusaspectos,salvolaexis-
tenciadelosdenominadosfuncionariosdeAdministracinlocalconhabilitacindecarcter
nacional,queporotraparteslorepresentanel1%desusrecursoshumanos(unos5.619fun-
cionarios).Enlodems,surgimenbsicoessustancialmentesimilar,perosuaplicacinre-
sultacondicionadaporlaenormefragmentacindelmapalocalespaoly,comoconsecuen-
cia de ello, por las reducidas e incluso nfimas dimensiones de la mayor parte de sus
Administraciones. Adems, en el panorama de sus recursos humanos, debe destacarse la
fuertelaboralizacinexistenteenesteniveldelaAdministracinpblica:nadamenosque
338.911laborales,un59,65%desusefectivos,frenteal24,85%enelEstadoyel11,73%en
lasComunidadesAutnomas(Cuadros2y3).Aellodebeunirseelrgimensingulardela
funcindirectivaenlosmunicipiosdegranpoblacin.
Cuadro1
LosrecursoshumanosdelasAdministracionespblicasespaolas
NiveldeAdministracin Nmerototaldeefectivos %
AdministracinPblicaestatal 542.125 22,5
AdministracindelasCC.AA. 1.196.223 49,9
AdministracinLocal 568.127 23,7
Municipios 488.534 20,4
Provincias e Islas 79.593 3,3
Universidades 94.704 3,9
Total 2.401.179 100
Fuente: BoletnEstadsticodelRegistroCentraldePersonal,01.07.2005.
Cuadro2
DistribucinporcategorasdelosrecursoshumanosdecadaniveldeAdministracin
Personal
NiveldeAdministracin Funcionarios Otropersonal Total
laboral
AdministracinPblicaestatal 398.877 134.730 8.518 542.125
AdministracindelasCC.AA. 747.537 140.294 308.392 1.196.223
AdministracinLocal 196.689 338.911 32.527 568.127
Municipios 165.393 297.737 25.405 488.534
Provincias e Islas 31.297 41.174 7.122 79.593
Universidades 62.735 29.025 2.944 94.704
Total 1.405.838 642.960 352.381 2.401.179
Fuente: BoletnEstadsticodelRegistroCentraldePersonal,01.07.2005.
AdministracinLocal:accesoytemporalidaddelosnombramientos,provisindepuestosdetrabajo... 273
Cuadro3
Evolucindelporcentaje(%)depersonallaboralenlasAdministracioneslocalessobreeltotal
delosempleados
1962 1975 1984(1) 1989 2005
Laborales 19,6 30,3 19,0 42,4 59,65
Funcionarios 73,1 63,0 76,4 55,4 34,62
Otros 7,3 6,7 4,6 2,2 5,73
Fuentes: CarrilloBarroso(1991)y BoletnEstadsticodelRegistroCentraldePersonal,01.07.2005.
(1) Laspolticasdefuncionarizacindelaboralesdelosprimerosayuntamientosdemocrticosexplicanladrstica
reduccindelporcentajedelaboralesen1984,queluegovuelvearepuntarrpidamenteporlaadopcindepolticas
depersonalmsrealistas.
Laprimerasingularidaddelasindicadasrespondeauncriteriodenacionalizacinde
lasfuncionesadministrativasmsrelevantes(secretara,intervencin,tesorera),reflejode
unatradicionalpolticaregeneracionistadelEstadosobreeltejidolocal,quehabuscadouna
funcinpblicadecalidad,independiente,altamenteprofesionalizada,seleccionadaenelni-
velnacionalparagarantizarunaculturajurdicayunosvaloresadministrativoscomunes.En
contradeunaideamuycomnentrenosotros,nosetratadeunasingularidadespaola,pues
cuerposnacionalesdefuncionarioslocalesexistentambinenotrospaseseuropeos,como
FranciaeItalia,sibienesciertoquesurgimenhaidoevolucionandohaciaunamayorliber-
taddelasentidadeslocalesenelnombramientodelosfuncionariospertenecientesadichos
colectivosquehandeocuparlospuestosdetrabajo,aunquemanteniendosiempresuselec-
cinymovilidaddembitonacional,loque,siseobservasinlosprejuiciosdealgunospol-
ticoslocales(absolutamenteminoritarios),parecepositivo,tantoparalosfuncionariosafec-
tados como para las propias entidades locales, que encuentran un mercado profesional de
calidadycompetitivoparaeldesarrollodelasfuncionesburocrticasesenciales.
LasegundagrancaractersticadelaAdministracinlocal,lafuertelaboralizacin,se
debeasunaturalezadeAdministracindeproximidad,responsabledelagestindemuchos
serviciospblicos,loquehainclinadoalospolticoslocalesapreferirlaseleccindeperso-
nallaboral,enprincipiomsidneoparaunagestinmsflexibleyoperativaquelaqueper-
mite el estatuto funcionarial. Sin embargo, en la prctica, las entidades locales establecen
normalmentelasmismascondicionesdetrabajo,entodoslosaspectos,paraelpersonallabo-
ralyparaelfuncionario,ysufragmentacinysusnormalmenteescasasdimensiones
lasconviertenendbilesnegociadorasfrentealossindicatos,porloquelasventajascompa-
rativasdelalaboralizacinsuelenacabardiluyndose,salvoenalgunosayuntamientosmuy
grandes.
Porloqueserefierealatercerasingularidad,alestatutodelosdirectivospblicosloca-
lesenlosmunicipiosdegranpoblacin,constituye,sinduda,unadelasnovedadesmsrele-
vantesdelaLMMGL.Salvoenelcasodelosfuncionariosconhabilitacindecarcterna-
cionalexistentesendichosmunicipios,elrestodelasfuncionesdirectivas(coordinadoresde
reasoconcejalas,directoresgenerales,directoresdeorganismosautnomosydeentesp-
274 JosManuelRodrguezlvarez
blicosempresarialeslocales)puedenseleccionarseentrefuncionariospertenecientesalgru-
poAdecualquieradelasAdministracionespblicas,einclusosepermiteque,excepcional-
mente, el pleno, atendiendo las caractersticas especiales de ciertos puesto directivos,
permitaquesutitularnorenalacondicindefuncionario,mediantenombramientomotiva-
doydeacuerdoconcriteriosdecompetenciaprofesionalyexperienciaeneldesempeode
puestosderesponsabilidadenlagestinpblicaoprivada.Yenelcasodelosdirectoresde
organismosautnomosyentespblicosempresarialeslocalesseexigeque,deprocederdel
sectorprivado,setratedetituladossuperioresconmsdecincoaosdeexperiencia.Porvez
primeraencontramosenEspaaunmercadodedirectivospblicosprofesionales,abiertoa
losfuncionariossuperioresdetodaslasAdministracionespblicaseincluso,conciertosl-
mitesrazonables,alosprofesionalesnofuncionariosdelsectorpblicoydelprivado.
2. Elaccesoylatemporalidaddelosnombramientos
Alahoradeabordarelaccesoalafuncinpblicalocal,hayqueefectuaruntratamien-
todiferenciadodelosfuncionariosconhabilitacindecarcternacionaldelrestodelosfun-
cionarioslocales.
Laofertadeempleopblicodelosfuncionariosconhabilitacindecarcternacionalse
realizaporlaAdministracinGeneraldelEstado.Estosfuncionariosaccedenalasdistintas
subescalasqueintegranestaescala,exceptolassuperiores(subescaladesecretaria-interven-
cinparaentidadeslocalesdemenosde5.000habitantes,ysubescalasdesecretara,catego-
radeentrada,ydeintervencin-tesorera,categoradeentrada,paraentidadeslocalesdeen-
tre5.000y20.000habitantes)medianteoposicinlibre.Noobstante,unporcentajedeplazas
delassubescalasdelacategoradeentradasereservaalapromocininternamediantecon-
cursooposicinentrelosfuncionariospertenecientesalasubescaladesecretara-interven-
cin(conunaspruebasselectivassimplificadas).Estesistemasehaacreditadocomoacerta-
do, al permitir combinar el acceso libre con la promocin interna de los funcionarios.
Especialmenterelevantehasidotambinlatransformacindelasubescaladesecretara-in-
tervencinparaincorporarlaalgrupoA,loque,porsuimportanciacuantitativadentrodela
habilitacinnacional,convierteaesteconjuntodefuncionariosenlaescalamsnumerosa
dentrodeloscuerposdeadministracinespecialdelaAdministracincivilespaola.
El ingreso en las subescalas superiores (subescala de secretaria, categora superior, y
subescaladeintervencin-tesorera,categorasuperior),serealizaexclusivamentemediante
promocin interna, bien mediante concurso de mritos, bien mediante pruebas selectivas
(consistentesenunlaresolucindeunsupuestoprctico),reservndoselamitadacadatur-
no.Lafrmuladebeconsiderarseidnea:lospuestosreservadosaestosfuncionariossonlos
msimportantes,ylaconcurrenciadeunaexperienciaprofesionalpreviasehacenecesaria
parasudesempeo,loquejustificasureservaalapromocininterna.Porotraparte,losfun-
cionariosdelassubescalasdeentradapuedenacelerarsuaccesoalassuperiorespormedio
depruebasselectivas,sinnecesidaddeesperara tener los mritos quelesgaranticensufi-
cientementeelaccesoporelconcursorestringido.
AdministracinLocal:accesoytemporalidaddelosnombramientos,provisindepuestosdetrabajo... 275
Adems,exceptoenelcasodelassubescalasdecategorasuperior,losaspirantesque
hanaprobadolaspruebasdebensuperaruncursoselectivoorganizadoporelINAPo,poren-
comiendadestemedianteconveniosdecolaboracin,porlasescuelasoinstitutosdefun-
cinpblicadediversasComunidadesAutnomas.Sinperjuiciodelacalidaddedichoscur-
sos,sonaefectosdelaseleccinmeramenterituarios,comocasisiempreocurrecontaltipo
decursos,entreotrasrazonesporqueelnmerodeaspirantesquelleganaellosesigualoin-
ferioraldeplazasvacantes.
Un problema importante al que se enfrent la habilitacin nacional durante los aos
ochentaylosprimeronoventafueelestrangulamientodelassubescalasporlafaltadecon-
vocatoriasdeplazasporpartedelaAdministracinGeneraldelEstado.Estadesafortunada
polticagenerquemuchasplazasnopudiesensercubiertas,alentandounfuerteintrusismo
profesional, pues muchas plazas fueron ocupadas mediante nombramientos provisionales
porpersonasqueinclusonoostentabanlacondicindefuncionariospblicos,conunamar-
cadapolitizacindelosnombramientos.
Estecontextosehaidosuperando,nosindificultades,conlaconvocatoriademuynume-
rosasplazasapartirdelosltimosaosdelsigloanterioryprimerosdelpresente(Cuadro4),
un total de 3.495 desde 1997, incluyendo la oferta de empleo pblico de 2006. Este dato es
muyrelevante,porqueenlosmunicipiospequeosyenbuenapartedelosmedioslossecreta-
riosinterventoresolossecretariosdesempean,dehecho,funcionesgerencialesquedesbor-
danampliamentelasquelessonasignadasconcarcternecesarioporlaley,yquesonesencia-
lesparaelcorrectofuncionamientodeesasentidadeslocales(Rodrguezlvarez,1999b).
Cuadro4
Previsionesdelasofertasdeempleopblicodelperodo1997-2006sobrelasdiversas
subescalasdefuncionariosconhabilitacindecarcternacional
Aodela
ofertade
empleopblico
Subescalade
Secretara-
Intervencin
Subescalade
Secretara,
categorade
entrada
Subescalade
Intervencin-
Tesorera,
categorade
entrada
Subescalade
Secretara,
categora
superior
Subescalade
Intervencin-
Tesorera,
categora
superior
Total
1997 70 125 70 265
1998 150 100 40 60 350
1999 100 100 30 230
2000 80 100 45 225
2001 125 75 50 250
2002 150 75 100 25 350
2003 75 50 25 150
2004 125 75 100 25 325
2005 350 100 125 50 75 700
2006 350 50 150 25 75 650
Total 1.425 450 1.025 215 380 3.495
Fuentes: ElaboracinpropiacondatosdelCentrodeEstudiosLocalesyTerritorialesdelINAPydelBOE.
276 JosManuelRodrguezlvarez
Porloqueserefierealosfuncionariosdecarrerapropiosdelasentidadeslocales,tam-
binespreceptivalapreviaaprobacindelaofertadeempleopblico,quedesdelareforma
operadaporlaLey11/1999,de21deabril,correspondealpresidentedelaentidadlocal,y
noyaalpleno.Laseleccinserealizaporlaspropiasentidadeslocales,mediantelosproce-
dimientosdeoposicin,concurso-oposicinoconcurso,siendoelsistemadeoposicinlibre
elprocedimientomshabitualdeingresoenlafuncinpblicalocal,salvoquelanaturaleza
delasplazasolasfuncionesadesempearhaganmsadecuadoelusodeunodelosotros
dossistemas.Lociertoesquelaoposicinlibre,tantoenelsectorpblicolocalcomoenel
estatalyelautonmico,tieneescasovalordecambioenelmercado:exigeenlamayorade
loscasos,ydesdeluegoenlasplazasdesubescalasdelosgrupos A y B, muchotiempode
preparacin,porloquenormalmenteslojvenesannointegradosenelmercadoprofesio-
nal,y,porlotanto,sinexperienciaprofesionalpreviadisponendeltiempoydelaener-
ganecesariosparasupreparacin,sinqueresulteatractivaparaprofesionalescualificados
queyaestntrabajando.Elprocedimientosedirigeagarantizarlaobjetividadenlaselec-
cin,peroesdemasiadoonerosoyrituario.
Existeunaregulacinbsicaestatalenmateriadeprocedimientodeseleccindefun-
cionariosdeAdministracinlocal,contenidaenelRealDecreto869/1991,de7dejunio,que
tratadelasconvocatorias,supublicacin,laresolucindelaspruebasylosejerciciosteri-
cos(materiascomunesyespecficas),sealandoelnmeromnimodetemassegnelgrupo
dequesetrate
1
,ylosejerciciosprcticos.
Enmateriadepolicaslocales,hayqueestaralodispuestoenlasleyesdecoordinacin
delaspolicaslocalesdictadasportodaslasComunidadesAutnomas,sustancialmentesi-
milaresensucontenido.Entodasellasseprevlanecesidaddecomplementarlaspruebasde
accesoconuncursoselectivo(stesdecarcterrealmenteefectivo)enlasrespectivases-
cuelasdepolicalocalcreadasportodasellas.
Porloqueserefierealosprocesosselectivosparaelaccesoalasplazasdepersonalla-
boralfijo,seefectantambinmedianteoposicin,concurso-oposicinoconcurso,teniendo
encuentalascondicionesquerequieralanaturalezadelospuestosdetrabajo.Nosepreven
estetipodepersonalunapreferencia,enprincipio,porlaoposicin,ysencambiodeforma
expresaelrespetoporlossistemasdepromocinprofesionaldeacuerdoconsusreglamenta-
cionesespecficasoconvenioscolectivosenvigor.
Ladiferenciaenlossistemasselectivosdepersonallaboralyfuncionariotienecadavez
menossentidoenlaAdministracinlocal,enlamedidaenque,salvoparalasescasasfuncio-
nesqueestnreservadasafuncionarios(previstasenelartculo92.2LRBRL,yquesecir-
cunscribenalasfuncionespblicasqueimpliquenejerciciodeautoridadqueselimitana
lapolicalocaly,hastaciertopunto,alosbomberosylaspropiasdelosfuncionarioscon
habilitacindecarcternacional),lasAdministracioneslocalespuedenoptarindistintamente
porcrearplazasdefuncionariosodelaboralesparalasdistintosserviciosyactividadesque
prestanydesarrollan.Dehecho,enlasmismasentidadeslocalessehapasadoenocasiones
deformasucesivaporpolticasdeliberalizacinodefuncionarizacindelpersonal,encon-
trndoseparalasmismasresponsabilidades,yenlasmismasunidades,apersonassujetasal
rgimenestatutarioyaotrasconcontratolaboralfijo.Enestecontexto,lascondicionesde
AdministracinLocal:accesoytemporalidaddelosnombramientos,provisindepuestosdetrabajo... 277
trabajohantendidoaigualarseentodossusaspectosincluidaslasretributivas,bajouna
fuerteyjustificadapresinsindical.
Por otra parte, debe sealarse que en materia de seleccin de empleados pblicos, al
igualqueenotrosaspectosdelagestinderecursoshumanos,laLey11/1999realizuna
profundareformadeladistribucindeatribucionesentreelalcaldeyelpleno,afavordel
primero,quepasaconvertirsedemaneraefectivaenelresponsabledelagestindelperso-
nal,quedandoenmanosdelplenoexclusivamentelosacuerdosdenaturalezaestratgicay
planificadora(Cuadro5),tendenciaqueseratificparalosmunicipiosdegranpoblacinpor
laLMMGLde2003,sibienenestecasolamayorpartedelascompetenciasgestoraspasa-
ron a ser atribuciones de la Junta de Gobierno Local (Cuadro 6). Esta poltica de reforza-
mientodelejecutivolocalsupusoque,aligualquelaaprobacindelaofertadeempleop-
blico,ladeterminacindelasbasesdelaspruebasparalaseleccindelpersonalhayapasado
asercompetenciadelalcalde,yenlosmunicipiosdegranpoblacindelajuntadegobierno
local,rganosalosquecorrespondeademselnombramientodelosfuncionariosylacon-
tratacindelpersonalaboral(Rodrguezlvarez1999a,2004).
Porloqueserefierealpersonaleventualodeconfianza,sunombramientoyceseesli-
breycorrespondealpresidentedelaentidadlocalcorrespondiente,cesandoautomticamen-
tecuandoceseoexpireelmandatodelaautoridadquelosnombre.Entodocaso,sunmero,
caractersticasyretribucionessondeterminadosporelpleno,alcomienzodecadamandatoo
alaprobarselospresupuestosanuales,siendopreceptivo,porrazonesdetransparenciaque
tantolosnombramientocomosusretribucionesydedicacinsepubliquenenelBoletnOfi-
cialdelaProvincia.
SilaLRBRLlimitestospuestosparafuncionesdeconfianzaoasesoramiento,elTexto
RefundidodelasdisposicioneslegalesvigentesenmateriadeRgimenLocal(TRRL),aproba-
doporelRealDecretoLegislativo781/1986,de18deabril(art.176.2),deformamsquedu-
dosa,permitiquepudiesenserdesempeadosporpersonaleventualdeterminadospuestos
decarcterdirectivo,incluidosenlarelacindepuestosdetrabajodeacuerdoconloque
dispongalasnormasquedicteelEstadoparasuconfeccin,exigiendoqueentalescasosel
personaleventualrenalascondicionesespecficasqueseexijanalosfuncionariosquepue-
dandesempearesospuestos.Peromientrasquelospuestossseocuparon,talesnormasesta-
talesnuncasedictaron.Estapuertahaprovocadounafuertepolitizacindelafuncindirectiva
ennumerososmunicipios,sinqueademssehayaobservadosiempreconelgradoderigorne-
cesariolaconcurrenciadelascondicionesdeformacinotitulacinnecesariasatalefecto.
Porltimo,ycomoyasesealalcomienzodeesteartculo,laLMMGLcreaenelao
2003unaverdaderafuncindirectivalocalenlosdenominadosmunicipiosdegranpobla-
cin,reservadaafuncionariosdelgrupoAy,excepcionalmente,aprofesionalessuperiores
procedentesdelsectorpblicooprivado.Sunombramiento,entodocaso,seefectaporli-
bredesignacin,correspondiendoalajuntadegobiernolocal,exceptoelsecretariogeneral
delpleno,cuyonombramientocorrespondealpresidentedelpleno(normalmenteelalcalde,
salvoquedeleguelapresidenciaenunconcejal).
Porloqueserefierealatemporalidaddelosnombramientos,haydosaspectosquede-
bendestacarse:lautilizacindeformasdecontratacinlaboraltemporal,encualquierade
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Porloqueserefierealprimeraspecto,esciertoquelasentidadeslocalesutilizanlas
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toshaimpedidolageneralizacindeloscontratos-basuraenelsectorpblico,incluidoel
local,ylonormalesquelasfuncionesdenaturalezaestructuralseatiendanconfuncionarios
decarreraoconlaboralesfijo,superndosehacetiempoetapasanterioresenlasqueproli-
feraban en los ayuntamientos espaoles los contratos temporales para necesidades perma-
nentes.
Encambio,hanabundadosiemprelassituacionesdefuncionariosinterinosqueseeter-
nizanporlanoconvocatoriadelasplazasqueocupan,loquelosconviertemuchasvecesen
unoseventualesencubiertos,yelloapesardequeinclusolosnombramientosinterinosdeben
irprecedidosdepublicidadydeunamnimaseleccinpblicaquegaranticelosprincipios
deigualdad,mritocapacidad.Endefinitiva,setratadeunapatologaquepersigueperpetuar
endeterminadassituacionesapersonasquenohanentradoenlafuncinpblicaconlascon-
vocatoriasylosprocedimientosqueproceden.Algunasvecesnoseincluyenesasplazasen
laofertadeempleopblico,yotrassseincorporanalamisma,peroseretrasanonosecon-
vocanloscorrespondientesprocesosselectivos.
3. Laprovisindepuestosdetrabajo
Sobrelaprovisindepuestosdetrabajo,denuevohayquedistinguirentrelaregula-
cindelosfuncionariosconhabilitacindecarcternacionalyelrestodelosfuncionarios.
Porloqueserefierealosprimeros,elsistemanormaldeprovisineseldeconcursodemri-
tos,sibienexcepcionalmentesepermitequelasentidadeslocalesoptenporeldelibredesig-
nacinenlospuestosendiputacionesprovinciales,cabildosyconsejosinsulares,yenayun-
tamientosdecapitalesdeComunidadAutnomaodeprovinciaydemunicipiosdemsde
100.000habitantes,quetenganasignadoelnivel30decomplementodedestino,exigindose
demsparaoptarporestesistemaparalospuestosdeintervencinotesoreraqueelpresu-
puestoordinariodelaentidadsuperelosseismillonesdeeuros.Unasingularidaddelosce-
sesenloscasosdelibredesignacinconsisteenlanecesidaddequesegaranticealosfun-
cionarios cesados un puesto de trabajo de su subescala y categora, compensacin que se
estableci cuando se introdujeron las libres designaciones en la habilitacin nacional. Las
basesylasconvocatoriaslospuestosdelibredesignacintambinsonaprobadasporlospre-
sidentesdelasentidadeslocales.
Porloqueserefierealaprovisinmedianteconcurso,secelebrandosalao,denomi-
nadosordinarioelprimeroyunitarioelsegundo.Elprimeroesconvocadoporlospresi-
dentesdelasentidadeslocales,mientrasqueelsegundoloesporelMAPcontodaslaspla-
zasqueestnvacantesporcualquiercausa.Peroenlaprctica,nianassehaconseguido
disciplinardemaneraabsolutaalosayuntamientosparaquetodaslasvacantesseancubier-
AdministracinLocal:accesoytemporalidaddelosnombramientos,provisindepuestosdetrabajo... 281
tas,conloquesedancasosflagrantes deintrusismoprofesional que se perpetan durante
aos.
Porotrolado,losconcursossebasanenunsistemademritosdistribuidoentrespartes:
elbaremonacional(hastaun65%),elautonmico(hastaun10%)yelespecficofijadopor
cadaayuntamiento(hastaun25%).Esteltimoseconvirtienfuentedeconflictosydere-
cursosporlosabundantescasosdetrajesamedida,sibienlasituacinsehacorregidono-
tablementedespusdequeprosperasen numerososrecursosinterpuestosenva contencio-
so-administrativa. Por otra parte, las Comunidades Autnomas pueden establecer como
requisitonecesarioparaconcursarensuterritorioacreditarelconocimientodesulenguaofi-
cial,loquehalimitadonotablementelamovilidadhaciaalgunasdeellas(Catalua,Galicia,
PasVasco,IllesBalears).
Porloqueserefierealrestodelosfuncionarioslocales,lospuestosdetrabajodeben
proveerseenconvocatoriapblicaporlosprocedimientosdeconcursodemritosodelibre
designacin.Sinembargo,elefectocombinadodedosfactoreshaceque,engeneral,sloen
lasentidadesgrandesymediasseefectanesasconvocatorias.Porunlado,lasreducidasdi-
mensionesdelamayorpartedelosmunicipiosespaoleshacenquesusayuntamientoscuen-
tenconmuyescasosrecursoshumanos,porloquemuchasvecesslohayunfuncionariode
algunasdelassubescalas,clases,categorasoempleos.Einclusocuandohayvarios,suelen
proveersedemaneraalgoinformal,permitiendoprimeroalosfuncionariosmsantiguosop-
tarporlospuestosqueprefieran,siguiendoconlosdenuevoingresoporelordenobtenido
enlaspruebasselectivas,ensucaso.Porotrolado,enlainmensamayoradeloscasoslasre-
lacionesdepuestosdetrabajonoabrenlospuestosalosfuncionariosdeotrasentidadesloca-
lesodeotrasAdministraciones,loquehacemenosvisiblelaprocedenciadelasconvocato-
riasdeprovisindepuestos.
4. Retribucionesyestructuradeniveles
Elsistemaderetribucionesdelosempleados pblicos localesrespondealasmismas
normasbsicasqueelrestodelosempleadospblicos.Lasretribucionesbsicasdelosfun-
cionaroslocalestienenlamismaestructuraeidnticacuantaquelasestablecidasconcare-
cergeneralparatodalafuncinpblica,ylasretribucionescomplementariastienenlamisma
estructuraycriteriosdevaloracinobjetivaqueelrestodelosfuncionariospblicos,fijn-
dosesucuantaglobalporelplenodentrodeloslmitesmximosymnimosquesefijenpor
elEstado.Tambinenestamateriahayunaregulacindedesarrollo,contenidaenelReal
Decreto861/1986,de25deabril.
Laideaesencialesquemientraslasretribucionesbsicas(sueldo,trienios,ypagasex-
traordinarias)vienenpredeterminadas por lasLeyes de PresupuestosGenerales del Estado
paracadaejercicioparalosfuncionariosdelosdistintosgrupos,eselplenoelquedetermina
paracadapuestolasretribucionescomplementariasyperidicas(elniveldecomplemento
dedestino,respetandolacuantaqueparacadanivelestablecenlasLeyesdePresupuestos
GeneralesdelEstado,yloscomplementosespecficos).Porloqueserefierealasretribucio-
282 JosManuelRodrguezlvarez
nescomplementariasnofijasniperidicas(productividadygratificaciones),elplenoseli-
mitaafijarsucuantaglobalobolsa,atravsdelPresupuestodelaentidadlocal,corres-
pondiendosudistribucinalpresidentedelaentidadlocal.
El instrumento normal para fijar las retribuciones complementarias fijas y peridicas
deberaserlarelacindepuestosdetrabajo(RPT),perocomostanoexisteenbuenaparte
delosmunicipiosyotrasentidadeslocalesespaolas,ensuausenciasefijanenlaplantilla
orgnicaqueseadjuntaalpresupuestodelaentidad.
ElRD861/1986estableciunosporcentajesmximosdelamasasalarialpararetribu-
cionescomplementarias,excluidoelcomplementodedestino:
Hastaunmximodel75%paraelcomplementoespecfico.
Hastaunmximodel30%paracomplementodeproductividad.
Hastaunmximodel10%paragratificaciones.
Sinembargo,estosporcentajesnosuelencumplirseenlaprcticaenlamayorpartede
lasentidadeslocalesespaolas.Ellosedebealafuertepresindelosfuncionariosydesus
sindicatosporconsolidarenlamedidadeloposiblelamayorpartedelsalario,loqueimplica
quesetiende,engeneral,aconcentrarlamayorpartedelasretribucionescomplementarias
enelespecfico,prescindiendodelaproductividad(oreducindolaasumnimaexpresin)y
utilizandolasgratificacionesparaabonarlosserviciosextraordinarios.
Engeneral,yaunqueesdifcilestablecerreglasabsolutamentegeneralessobreloscri-
terios utilizados en materia de retribuciones complementarias en un panorama tan variado
comoelqueofrecenlasentidadeslocalesespaolas,sepuedendetectarlassiguientesten-
dencias,enlasqueinfluyenfuertementeloscomportamientosyloslogrosdelossindicatos
defuncionarios:
a) Tendenciaareconocerelmximoniveldecomplementodedestinoposiblepara
cadapuestodetrabajo.
b) Tendenciaaconcentrarenelcomplementoespecificoelrestodelasretribuciones
complementarias.Esenlasgrandesciudadesespaolasyenlosricosmunicipios
tursticos donde se encuentran los complementos especficos ms altos de las
Administracionespblicasespaolas.
c) Tendenciaaprescindirdelcomplementodeproductividad,acambiodelreforza-
mientodeloscomplementosespecficos,y,alldondeexistedeconvertirlode fac-
to enunaretribucincomplementariafijayperidicams(comotambinocurre,
porlodems,enlasotrasAdministraciones).
d) Tendencia a usar las gratificaciones de manera ms intensiva que en las otras
Administraciones.
Entodocaso,debedestacarselaenormedisparidadretributivaexistenteparapuestos
deigualcategorayresponsabilidadentrelasdistintasentidadeslocalesespaolas,determi-
nadaesencialmenteporlasdiferenciasenelcomplementoespecfico,vinculadasmuchasve-
ces,aunquenosiempre,alosmayoresomenoresrecursosdelaentidadlocal.Sibienlaauto-
nomalocalpuedejustificarciertasdiferenciassalariales,desigualdadestanenormescomo
AdministracinLocal:accesoytemporalidaddelosnombramientos,provisindepuestosdetrabajo... 283
sevenamenudoenlaprcticapuedenafectarseriamentealacohesinsocialyeconmica
enlasdistintaspartesdelterritorio,yconvertirseenundesincentivoparaatraerrecursoshu-
manos valiosos a las entidades locales de las zonas menos desarrolladas del pas. Posible-
menteunanegociacindelossalariosydemscondicionesdetrabajosobrembitosterrito-
rialesmsampliosycoherentes(aglomeracinurbanafuncional,comarca,provincia,islao
ComunidadAutnoma),comoapuntaelInformedelaComisinparaelEstudioyPrepara-
cindelEstatutoBsicodelEmpleadoPblico(2005a),enelquesefijasenhorquillasracio-
nalesatendiendoacircunstanciasobjetivas,seraunasolucinmuchomsracionalyequili-
bradora.
Porloqueserefierealpersonallaboral,bienusandolosmismosconceptosqueelper-
sonalfuncionario,bienconotrostrminos,laequiparacinsalarialabsolutaconlosfuncio-
nariosdentrodecadaentidadlocaleslanorma,quesereflejaenlosconvenioscolectivos.Es
enlasRPToenlasplantillasdondesefijanlasretribucionesdeestepersonal.
Enloqueconciernealpersonaleventual,yaseindicanteriormentequeeselplenoel
quealprincipiodecadamandatofijasusretribuciones,pudiendomodificarlasconocasin
delaaprobacindesuspresupuestosanuales.Normalmentesusretribucionessereflejanen
laRPTo,ensudefecto,enlaplantillapresupuestaria.
Finalmente,encuantoalrgimenretributivodelosdirectoslocalesenlosmunicipios
degranpoblacin,sefijaporelpleno,yenlaprcticatiendeaconstituirseenunmercado
competitivoenelqueseintentanfijarretribucionesquehaganatractivosestospuestospara
ciertostecncratasoparadarsatisfaccinaprofesionalesdeperfilespoltico-tcnicos.
5. Movilidad(intereintraorganizativa,verticalyhorizontal)
NosepuedehablardequeelniveldemovilidadexistenteenlaAdministracinlocal
espaola sea alto, con excepcin de los funcionarios con habilitacin de carcter nacional
(CarrilloBarroso,1991).EnprincipiolaLRBRL(art.101)permitequeseejerciteesamovi-
lidad, supeditndola a lo que establezcan al respecto las relaciones de puestos de trabajo.
Peroenlaprctica,estasltimasraramenteabrenlospuestosafuncionariosdeotrasentida-
deslocalesodeotrasAdministraciones.
Porloqueserefierealamovilidadinterorganizativa,loshabilitadosnacionalespueden
desplazarseentreentidadeslocalesportodoelterritorionacional,sinmslmitesqueNava-
rra(dondeexisteunsistemapropiodeejerciciodelasfuncionesreservadas)ylosderivados
del conocimiento de la lengua en algunas Comunidades Autnomas. Esta movilidad lo es
tanto horizontal (desplazamiento a plazas de la misma categora) como vertical (desplaza-
mientoaplazasdecategorasuperior,cuandohapromocionadoelfuncionariosuperandoel
correspondienteprocesoselectivo).AsimismolasRPTdelaAdministracindelEstadoyde
lasComunidadesAutnomaspermitensuaccesoaalgunospuestosdetrabajodelasrespec-
tivasAdministraciones,nuncaexcesivos,abiertostambinalosdemsfuncionariossuperio-
resdelasAdministracioneslocales,normalmenteenlasdireccionesgeneralesestatalesoau-
284 JosManuelRodrguezlvarez
tonmicas u rganos asimilados con competencias directas en materia de Administracin
local.
Enelcasodelrestodelosfuncionarios,esamovilidadesmuybaja,debidoaqueenla
mayorpartedeloscasoslasRPTlescierranesaposibilidad.Enlaprctica,enlamayorparte
deloscasoshayquesuperarlosprocesosselectivosenotraAdministracin,localono,para
poderaccederalamisma.Engeneral,nuestrasAdministracionespblicassiguenfuncionan-
doancomocompartimentosestancosdesdelaperspectivadelintercambioderecursoshu-
manos.
Enlasgrandesciudades,lanuevafuncindirectivalocalsehaconvertidoenunmagn-
ficoespacioparalamovilidaddefuncionariosdelgrupoAeinclusodepersonallaboralsu-
perior de todas las Administraciones pblicas, en un entorno competitivo pero tampoco
exentodepolitizacin.
Porloqueserefierealamovilidadintraorganizativa,dependeenbuenamedidadelta-
maoydelgradodeespecializacindelasAdministracionesdelasentidadeslocales.Enla
prctica,soloenlasorganizacionesmsgrandesydiferenciadassepuedehabarenpropiedad
delaposibilidaddemovilidadintraorganizativa.Deentrada,estosloocurreenunconjunto
relativamentereducidodeentidadeslocales:basterecordarquecasiel90%delosmunici-
piosespaolestienenmenosde5.000habitantes.
E incluso la movilidad horizontal en las grandes organizaciones se suele reducir casi
exclusivamentealpersonaldeAdministracingeneralyaaquellosotrosempleadosqueper-
tenecenaespecialidadesconnumerososefectivosycuyosconocimientossonintercambia-
blesparalaprestacindeservicios.Porloqueserefierealamovilidadvertical,seencuentra
limitadaademsaunquesereservanplazasparaunturnorestringidoparalapromocin
internacomoentodaslasAdministraciones,porlanecesidaddeestarenposesindelas
titulacionesnecesariasparaelcambiodegrupoylasuperacindelascorrespondientesprue-
basselectivas,sibienelrequisitodelatitulacinsehaidoatenuandoenlosgruposinferiores
enconsideracindelaantigedadyexperienciadelosfuncionarios.Perolaestrechezdela
pirmideadministrativaenlamayorpartedelasentidadeslocaleshaceinoperantelamovili-
dadverticalinterna.Porello,engeneralsepuedeafirmarquelacarreraenlaAdministracin
localesbieninexistente,biencortaentrminosgenerales.
6. Instrumentosdeplanificacindelosrecursoshumanos
ydefinicindepuestos
Enteora,losinstrumentosparalaplanificacindelosrecursoshumanossonlosmis-
mosdelasdemsAdministracionespblicas:relacionesdepuestosdetrabajo,plantillas,re-
gistrosdepersonal
2
yladescripcindepuestosdetrabajotipo.Perolareducidadimensin
delamayorpartedelasAdministracionesdelasentidadeslocalesafectatambinaladimen-
sinplanificadora.Dehecho,sloenlasentidadeslocalesgrandesymediassueleexistiruna
RPT,sencillamenteinexistentes,peroinclusoinnecesarias,enlospequeosayuntamientos.
AdministracinLocal:accesoytemporalidaddelosnombramientos,provisindepuestosdetrabajo... 285
Alldondeexiste,porlodems,sueleserunaespeciedeplantillaalgomasdetallada,ms
queunverdaderoinstrumentodeplanificacincomplejo.
Porlogeneral,losinstrumentosrealesdeplanificacinexistentesconcarctergeneral
sonlaplantilla,queseapruebajuntoconelpresupuesto,incluyendotodoslospuestosdetra-
bajodotadospresupuestariamente,debidamenteclasificados,reservadosafuncionarios,per-
sonallaboralyeventual,yelregistrodepersonal,aunqueseaembrionario.
Porloqueserefierealadescripcindepuestosdetrabajotipo,sencillamenteesunins-
trumento desconocido en la inmensa mayora de las entidades locales espaolas, salvo las
muygrandes.Justamenteloqueocurreenlamayorpartedelosayuntamientosespaoleses
locontrario:laescasezderecursoshumanosyladiversidaddeatencionesalasquehayque
hacer frente han hecho aparecer desde secretarios-interventores que atienden simultnea-
menteanumerososmunicipiosagrupados,hastaempleadosmultifuncionales,comolosde-
nominadosoperariosdeserviciosmltiples,expresinsuficientementegrficadeestarea-
lidad,bastantemsextendidaqueloquemuchosimaginan.
Notas
1. Elnmeromnimodetemasexigidosparaelingresoenlasdistintassubescalaseselsiguiente(art.8.3RD
896/1991):
GrupoA:90
GrupoB:60
GrupoC:40
GrupoD:20
GrupoE:10
2. TambinexisteenlaAdministracinGeneraldelEstado(DireccinGeneraldeCooperacinLocal)unregis-
trorelativoalosfuncionarioslocalesconhabilitacindecarcternacional.
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Summary
Thisarticleaddresstopresentageneraloverviewonthemostimportantaspectsofthemanagementofthehumanre-
sourcesattheSpanishLocalAdministrations.EveniftheirlegalframeworkisclosetowhichoftheotherPublic
Administrations(thebasiclegislationisacommonregulationforallthem),neverthelesshisenormousfragmenta-
tionimpliestheexistenceofspecialitiesonhisimplementation.Ontheotherhand,somespecialitiesshallbeunder-
lined,suchastheso-calledpublicservantswithnationalmobilityand,atthelargecities,thelocalpublicmana-
gers.Otherimportantcharacteristicistheclearmajorityofservantswithalabourstatus,whichisconnectedwithhis
natureofAdministrationsbasicallydeliveringpublicservices.