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Direito Administrativo

DIREITO ADMINISTRATIVO: OS DIFERENTES CRITRIOS ADOTADOS


PARA A CONCEITUAO DO DIREITO ADMINISTRATIVO; OBJETO DO
DIREITO ADMINISTRATIVO; FONTES DO DIREITO ADMINISTRATIVO;
REGIME JURDICO-ADMINISTRATIVO: PRINCPIOS DO DIREITO
ADMINISTRATIVO; PRINCPIOS DA ADMINISTRAO PBLICA;

Do ponto de vista orgnico, a Adm pblica compreende as diversas unidades
administrativas incumbidas de cumprir os fins do Estado, includos aqueles afetos s
funes legislativas ou judiciais.
Do ponto de vista funcional, a Adm se divide entre as trs funes bsicas do
Estado teoria no adotada.
Formao do Estado
O que caracteriza o Estado a sua organizao: o Estado apresenta como trao
essencial da sua existncia a capacidade de atender a determinados fins por meio de
unidades administrativas organizadas e dotadas de competncia para o exerccio dessas
atividades.
Os movimentos liberais, em especial a Revoluo Francesa, promoveram
verdadeira inverso nos papis at ento desempenhados por esses atores: os cidados
passam a ser o centro do poder e os titulares de todos os direitos, e o Estado passa a
constituir o instrumento para regular o exerccio dos direitos individuais.
A adoo desse modelo constituiu o primeiro passo para o surgimento do Estado
de Direito. A estrita observncia do princpio da legalidade passa a ser a principal
caracterstica do Estado de Direito.
O ordenamento jurdico disciplinador do Estado moderno, que deve agora no
apenas ser de direito, mas tambm democrtico, passa a definir as funes e os limites
do Estado, bem como a organizar a sua estrutura, tendo em vista no apenas a realizao
e a harmonizao dos direitos individuais, mas tambm a realizao da dignidade da
pessoa humana e da segurana jurdica.
O Estado cooperativo deve dispor de instrumentos que o permitam agir de forma
harmoniosa e negocial com os particulares. Deve igualmente dispor de instrumentos que
assegurem a sua posio de imprio, cabendo ao ordenamento jurdico indicar esses
instrumentos e as diferentes situaes em que cada um deles se mostre mais adequado
realizao dos direitos fundamentais.
A definio das trs funes bsicas do Estado legislativa, judicial e
administrativa, ou executiva o principal trao definidor do Estado moderno.
Aos administradores pblicos dado fazer to somente o que o legislador
determinar ou autorizar. A competncia dos diversos agentes, rgos ou entidades que
integram a funo administrativa limitada pela lei, que se deve conformar com todos
os princpios e preceitos constitucionais, expressos ou no.
O Estado brasileiro, conforme o modelo definido pela CF, democrtico, de
direito, cooperativo e social.
democrtico, em primeiro lugar, por que nascido da vontade do povo; de
direito, porque se submete ao ordenamento jurdico previamente estabelecido, conforme
definido na CF; cooperativo, porque, em inmeras situaes, necessita da participao
dos segmentos do setor privado para desempenhar suas atribuies; e social porque atua
de modo a realizar o bem comum, visando satisfao dos direitos relacionados
dignidade da pessoa humana sade, educao, cultura, segurana etc.
A atuao do Estado Social subsidiria, porque se a prpria sociedade for
capaz de obter satisfao para suas necessidades, por seus prprios meios, no se
justifica a atuao ou a interveno pblica.
A interveno direta do Estado deve ser reclamada somente quando: 1) a
sociedade no for capaz de atender, por seus prprios meios, essas novas demandas
sociais; 2) no houver na sociedade interessados em desenvolver parceiras com o Estado
que permitam o atendimento dessas necessidades.

Atividade administrativa e Direito administrativo

Tanto a Administrao quanto o Judicirio se utilizam da jurisdio no
desempenho das suas funes, que o fazem por meio de processos que observam os
princpios constitucionais bsicos do contraditrio, da ampla defesa, da motivao,
dentre outros, e que, tanto no exerccio da funo administrativa quanto judicial, o
Estado est autorizado pelo direito a se utilizar do exerccio do poder de polcia para dar
executoriedade deciso proferida.
A distino entre a atuao administrativa e a judicial no reside na natureza do
ato, ou seja, de que uma ato de aplicao do Direito e a outra ato de execuo do
Direito. A distino ocorre pelo seguinte:
- inafastabilidade da atuao judicial, pelo o que as decises administrativas devem
sujeitar-se ao devido controle judicial.
- no obstante ambas as decises disponham do poder de polcia para a sua
executoriedade, h limites atuao administrativa.
- impossibilidade de atuao de ofcio dos juzes, que dependem de provocao,
limitao no aplicvel ao administrador pblico.
- imparcialidade do Judicirio, assegurada pela relao tripartite do processo judicial,
distintamente do que se verifica no processo administrativo, me que a Administrao
Pblica atua como parte e como juiz.
Em relao aos atos praticados por Tribunais de Contas, seus atos tm natureza
administrativa, pelos seguintes fatos: a) no integram o Poder Judicirio; b) suas
decises regem-se por normas de Direito Administrativo e constitucional.
Ainda que sujeitas ao controle judicial, as decises dos TC, especialmente
aquelas que julguem contas de administradores pblicos e daqueles que derem causa a
prejuzo ao errio, justificam a adoo de controle menos intenso por parte do Poder
Judicirio, devendo ser promovida a sua anulao somente em casos de aplicao
absurda do Direito ou por falhas formais do processo, de que seria exemplo a no
observncia de contraditrio e ampla defesa.
A administrao subordina-se ao Tribunal de Contas, no podendo descumprir
suas decises. Tal subordinao decorre da posio constitucional do Tribunal, que no
integram a prpria administrao, mas seu fiscal. Se a Administrao no concorda
com o que decidiu o TC, pode recorrer ao Judicirio, mas no pode pura e simplesmente
desconhecer o que lhe foi determinado.
impossvel a total separao entre Direito Pblico e Privado. A maior
interferncia do Estado no mbito das atividades privadas torna impossvel qualquer
tentativa de separao absoluta entre esses dois ramos. certo que as normas de direito
privado constituem importante fonte de direito para a Adm Pblica. Essa utilizao,
porem, no muda ou afeta a natureza das normas privadas e no as transforma em
direito pblico.
Caso haja norma de direito pblico para regular determinado ato, o direito
privado assume posio suplementar. Sempre haver normas de direito pblico
irrenunciveis e que possuem precedncia em relao s do direito privado.
No Brasil, a CF estabelece a distribuio de competncias em trs nveis:
federal, estadual e municipal. A CF tambm define e distribui as atribuies entre as
pessoas jurdicas de direito pblico dotadas de autonomia poltica, alm de indicar as
tarefas em que o Estado assume primazia sobre os particulares, em oposio aos
mbitos privados de atuao em relao aos quais o Estado assume as funes de
fiscalizao, incentivo e planejamento.
O modelo de Estado adotado pela CF valoriza o setor privado em relao ao
setor pblico, e isto se verifica pela possibilidade de servios pblicos terem sua
execuo delegada a particulares por meio de concesses ou permisses.
A interferncia do Estado somente deve ocorrer se puder ser justificada em
funo de possveis benefcios para a prpria sociedade. Essas interferncias estatais,
para serem legtimas, precisam ser examinadas sob a tica da necessidade da
interferncia, a intensidade da interferncia, os instrumentos para realizar a interferncia
e a realizao de direitos fundamentais.

Objeto
Todo ato praticado pelo Estado ato administrativo, salvo se se tratar de ato
praticado por rgo do PJ disciplinado por normas de direito processual, ou se for ato
que integre o processo legislativo, hiptese em que o ato ser reputado legislativo. Esse
critrio residual da atuao estatal define o objeto do Direito administrativo.

Fontes
- CF: aqui so encontradas as normas que compem o ncleo do direito administrativo.
- leis: o princpio da legalidade administrativa, segundo o qual a Adm pblica somente
pode fazer o que a lei autorizar ou determinar, constitui um dos pilares bsicos do
Estado de direito. A lei em sentido formal, resultado do processo legislativo, constitui a
segunda principal fonte do direito administrativo.
- tratados e acordos internacionais: constituem fontes de alta relevncia para o direito
administrativo.
- decretos e regulamentos: por meio do decreto que o Presidente exerce o seu poder de
regulamentar as leis. O poder normativo do Estado, no obstante constitua a funo
predominante do Legislativo, alcana todos os demais poderes, caso em que se pode
falar de poder normativo complementar. Observados os critrios de competncia, e
desde que a edio dos atos normativos emanados do Estado no criem obrigaes para
os particulares, restrinjam, limitem ou condicionem o exerccio de direitos, o que
somente pode ocorrer por meio de lei, deve-se reconhecer liberdade para edio de atos
normativos independentemente de prvia aprovao pelo Poder Legislativo (isto porque
s poderia haver um decreto para regulamentar uma lei, sendo que a maioria da doutrina
considera impossvel a edio de decreto em abstrato, ou seja, sem lei para regular).
Em situaes em que a Adm apenas cria facilidades para a sociedade, ou
regulamente questes internas, no ser preciso lei, sendo o decreto suficiente. Sendo o
decreto criado para regulamentar determinada lei, o chefe do Executivo no pode criar
novas reas de atuao para a Adm pblica, mas to somente definir como os
administradores iro aplicar referida lei.
S podem ser regulamentadas regras de leis cuja aplicao necessite de
interveno da Adm pblica. Somente regras de direito administrativo podem ser
regulamentadas. Quando o chefe do executivo define a aplicao da lei, e
consequentemente limita a discricionariedade do administrador, esta deciso vincula
toda a Adm pblica, inclusive os poderes legislativo e judicirio.
Na atribuio do poder hierrquico, o chefe do Executivo regulamenta matrias
internas do prprio poder executivo, e neste caso vincula somente os diretamente
subordinados ao poder executivo.
- jurisprudncia e doutrina: no desempenham papel na criao de normas, mas servem
como importantes parmetros para os aplicadores do Direito.
- costume: apenas fonte secundria no Direito administrativo. Costumes no criam
normas, ainda que sejam constantemente repetidos. Direitos surgidos de costumes
devem ser protegidos.

Regime jurdico administrativo
Durante o Estado Liberal a funo do Direito Administrativo foi de conteno
do Estado frente aos particulares por meio do princpio da legalidade.
A etapa seguinte corresponde ao Estado Social, onde de mero espectador o
Estado assume posio ativa na prestao de servios pblicos.
O Estado Democrtico traz para o ordenamento jurdico a necessidade de
conformao de todas as funes do Estado aos direitos fundamentais e a incorporao
do princpio democrtico.
A administrao pblica no representa quem quer que seja. Ela o instrumento
de que se vale o Estado para realizar seus fins constitucionais. A representao feita
em carter exclusivo e indelegvel pelo Poder Legislativo. Como consequncia do
princpio democrtico, a lei passa a desempenhar o papel fundamental de expressar a
vontade da populao e de impor o limite ao exerccio da atividade executiva do Estado
da a construo do modelo a partir do qual ao Estado somente dado fazer o que a lei
autorizar.
Por ltimo surge o Estado Cooperativo, que busca no setor privado o apoio
necessrio para os afazeres pblicos.
Regime jurdico administrativo o ramo do direito publico que fixa os
princpios e as regras que pautam a atuao das atividades administrativas.
O primeiro nvel em que se realiza o regime jurdico administrativo no plano
constitucional. neste nvel onde se forma a Teoria Geral do Direito Administrativo.
As normas da Teoria Geral do Direito Administrativo compem o ncleo do regime
jurdico administrativo e exigem que todas as demais normas do regime no apenas
estejam de acordo com este ncleo, mas que busquem realiz-lo. Exige-se do legislador
no apenas o dever de aprovar leis que no colidam com as normas do ncleo, mas que
as realizem.
O segundo nvel o legal, sendo que a lei o instrumento democrtico e que
representa a vontade geral do povo, desempenhando papel jurdico fundamental no
regime jurdico administrativo.
O ltimo nvel o infralegal, previsto em portarias, decretos, regulamentos etc.
Por meios das normas infralegais, o poder Legislativo transfere ao Executivo a
competncia para tratar de determinados assuntos, ficando aquele com a competncia
apenas de fiscalizao, podendo, por exemplo, sobrestar atos do poder Executivo que
extrapole os limites do poder regulamentar. H de se salientar que h matrias que so
exclusivamente dependentes de leis, no podendo ser reguladas por normas infralegais,
que so: criao de rgos ou entidades pblicas; exerccio de atribuies por parte das
unidades da administrao que importe na criao de obrigaes ou restrio/limitao
de direitos para particulares; matrias que a CF exige lei. H corrente doutrinria que,
pelo princpio da legalidade, entende que todos os atos praticados pela Adm pblica
devem estar previsto em lei. Entretanto, em se tratando de atividades prestacionais, por
exemplo, onde o Estado apenas coloca facilidades disposio da sociedade, faz-se
desnecessria a previso de todos os atos, at porque isto intil ante a imensidade de
atos que poderiam ser praticados. A doutrina mais sensata entende que somente os atos
da Adm pblica que importem em criao de obrigaes ou restrio de direitos devem
estar previstos em lei.
Interesse Pblico: definio e planos de realizao. Supremacia e
Indisponibilidade.
As prerrogativas criadas pelo DA, e que constituem a sua principal
caracterstica, existem para permitir a realizao dos objetivos do Estado de Direito,
Social e Democrtico, e essas prerrogativas esto diretamente relacionadas ao
atendimento e realizao do interesse pblico.
Cabe CF, como principal fonte do DA, e lei identificarem o que o interesse
pblico, definir como se deve proceder para dar a ele executoriedade e quem possui
legitimidade para, em seu nome, exercer alguma prerrogativa. Desse modo, merece ser
qualificado como pblico apenas aquele interesse que pela sua importncia seja elevado
categoria de interesse geral, de toda a sociedade, e em cujo nome pode-se exigir
limitao ou restrio de interesse privado.
Deste modo, a criao de prerrogativas para a Adm pblica com a finalidade de
realizao do interesse pblico a principal caracterstica do regime jurdico
administrativo.
O interesse pblico pode ser dividido em primrio e secundrio. O primrio
corresponde ao estrito cumprimento da lei, enquanto o secundrio entendido como a
necessidade da Adm pblica obter vantagens para si.
O interesse primrio se realiza no plano constitucional e no plano legal. O
interesse secundrio se realiza no plano econmico.
No plano constitucional, o interesse pblico primrio est diretamente
relacionado prevalncia e necessidade de conformao da lei e dos atos praticados
pela Adm aos direitos humanos.
No plano legal, impe ao legislador o dever de, ao legislar, criar mecanismos
para a realizao dos direitos humanos. A lei pode, inclusive, criar prerrogativas
pblicas necessrias realizao dos direitos humanos. Prerrogativas pblicas no
podem ser criadas por meio de normas infralegais (CF, art. 5, II).
No plano econmico, corresponde ao interesse pblico secundrio, a finalidade
de qualquer rgo ou entidade da Adm pblica no jamais a simples obteno de
lucros ou de vantagens econmicas. No se pode enxergar aqui a vedao obteno de
lucros, mas este no o objetivo de qualquer unidade administrativa. A atuao da Adm
pblica ser considerada vantajosa, e resultar em lucros, quando ela conseguir produzir
os resultados mais efetivos com o menor dispndio de verbas pblicas.
A supremacia do interesse pblico sobre o interesse privado consiste, to
somente, no exerccio das prerrogativas pblicas, prerrogativas que afastam ou
prevalecem sobre outros interesses. Uma vez reconhecidos pela lei ou pela CF, os
interesses pblicos sempre tero supremacia sobre outros interesses.
Falar em indisponibilidade importa em cobrar do agente pblico ou privado
responsvel pelo exerccio da prerrogativa fidelidade aos fins visados pelos criadores
dessa prerrogativa.

Princpios Expressos da Adm Pblica
- legalidade: o princpio da legalidade, ou da reserva de lei, o previsto no art. 5, II, da
CF. O princpio da legalidade administrativa, referente Adm pblica, o previsto no
art. 37 da CF. Segundo este princpio, pela doutrina tradicional, a Adm s pode agir se e
quando a lei autorizar sua atuao. Entretanto, corrente doutrinria mais sensata entende
que a lei s necessria quando importar em criao de obrigao ou restrio/limitao
de direito do particular. Assim, esta corrente doutrinria entende que se a Adm tem
atividades internas a serem desenvolvidas, no h necessidade de que uma lei estabelea
todos os atos que devam ser praticados, o que poderia at mesmo emperrar a mquina
administrativa em caso de uma legislao mal feita.

- impessoalidade: Este princpio pode ser examinado sob trs aspectos: 1) dever de
isonomia por parte da Adm pblica: o princpio da impessoalidade requer que a lei e a
Adm pblica confiram aos particulares tratamento isonmico, vale dizer, no
discriminatrio. Todos so iguais perante a lei e ao Estado; 2) dever de conformidade ao
interesse pblico: o administrador deve sempre buscar a realizao do interesse pblico,
evitando o favorecimento ou perseguio de qualquer particular, uma vez que tal atitude
no corresponderia ao fim visado pelo interesse pblico; 3) Imputao dos atos
praticados pelos agente diretamente s pessoas jurdicas que atuam: se o agente, no
exerccio da funo pblica, pratica ato irregular, a responsabilidade da pessoa jurdica
qual o agente est vinculado. A impessoalidade aqui reside no fato de agente atuar
como se fosse a prpria pessoa jurdica.

- moralidade: a moralidade administrativa no se confunde com a moralidade comum.
Os principais aspectos da moralidade administrativa correspondem a uma atuao
segundo padres ticos de probidade, decoro e boa-f. Moralidade no se resume ao
mero cumprimento da lei, mas exige que isto se faa com a observncia de honestidade
e o no desvio de finalidade. Dos mais altos cargos da Adm exige-se conduta
impecvel, ilibada, exemplar, em face da importncia do cargo. A violao da
moralidade administrativa importa em nulidade do ato, que pode ser declarada pela via
judicial ou administrativa.

- publicidade: este princpio pode ser traduzido como o dever da Adm de dar
transparncia aos seus atos. A divulgao dos atos e dos procedimentos administrativos
realiza, ademais, a moralidade administrativa. Somente a lei que pode definir que atos
sejam sigilosos, e desde que seja em situaes de segurana nacional ou quando a
intimidade ou o interesse social o exigirem. Publicidade e publicao dos atos no se
confundem. A lei pode dispor a forma de publicidade do ato, devendo o administrador
observar a regra. No havendo lei, o administrador deve verificar se o alcance do ato
externo (pessoas estranhas Adm) ou interno (servidores pblicos). Atos externos
devem ser publicados, enquanto os internos precisam ser divulgados, mas no
publicados.

- eficincia: este princpio constitui uma das faces da economicidade, que se divide em:
eficincia, eficcia e efetividade. A eficincia requer do responsvel pela aplicao dos
recursos pblicos o exame da relao custo/benefcio da sua atuao. O primeiro passo
para o desenvolvimento de atividades de modo eficiente corresponde necessidade de
planejamento dos gatos pblicos; o segundo passo a ser dado est ligado definio das
metas; e o terceiro passo corresponde ao exame dos custos necessrios realizao das
metas. Por eficcia se deve entender o simples exame dos resultados. Realizada
qualquer atividade estatal, deve-se buscar examinar em que medida aquela atividade
gerou benefcios para a sociedade. No exame da efetividade deve ser feita a comparao
entre os objetivos ou metas haviam sido fixadas por ocasio do planejamento e os
resultados efetivamente alcanados.

Princpios implcitos
- razoabilidade e proporcionalidade: o princpio da razoabilidade foi construdo pelo DA
para controlar a legitimidade dos atos administrativos. A razoabilidade se apresenta
como mecanismo de controle da discricionariedade administrativa e pode ser
representada pela seguinte expresso: adequao entre meios e fins. o princpio da
razoabilidade que guia o aplicador do Direito e indica as solues adequadas, excluindo
do mbito de aplicao da norma do caso aquelas solues que, em funo das
circunstncias da situao, seriam tidas como absurdas. A proporcionalidade define at
onde pode ir a Adm no uso das suas prerrogativas.

- motivao: ao motivar seus atos, deve o administrador explicitar as razes que o levam
a decidir, os fins buscados por meio daquela soluo administrativa e a fundamentao
legal adotada. Todos os atos administrativos devem ser motivados, exceo de um:
exonerao de ocupante de cargo em comisso (ad nutum). A teoria dos motivos
determinantes preceitua que o ato discricionrio, uma vez motivado, vincula-se aos
motivos indicados pelo administrador; vincula-se s circunstncias de fato ou de direito
que o levaram a praticar o ato, de modo que se esses motivos no existirem ou se no
forem vlidos, o ato ser nulo. O ato vinculado j possui soluo prevista em lei, ento
seu controle judicial mais fcil. Se o ato administrativo no for motivado, entretanto
tambm no afetar direito ou interesse, ento no por que anul-lo, uma vez que no
houve prejuzo. Havendo prejuzo, e ato no sendo motivado, ele nulo.

- segurana jurdica: este princpio est previsto na CF (art. 5, XXXVI), que impede que
a lei possa retroagir para afetar direito adquirido, ato jurdico perfeito e coisa julgada.
Este princpio no permite que as relaes jurdicas possam ser indefinidamente revistas
ou modificadas, ainda que o fundamente para a modificao sejam razes de
ilegalidade. A Adm. tem o prazo decadencial de cinco anos para anular os atos
administrativos dos quais decorram efeitos favorveis para os destinatrios, salvo
comprovada m-fe.

- continuidade do servio pblico: h servios prestados populao que se
caracterizam por serem sensveis e necessrios. Estes tipos de servios so servios
pblicos, e como tais h a necessidade de que sejam contnuos, ante sua importncia.
- autotutela: este princpio decorre diretamente da supremacia do interesse pblico sobre
os interesses privados. Quando o poder pblico for parte de uma relao jurdica,
independentemente de interveno judicial, ele tem a faculdade de, aps assegurar
direito ao contraditrio e ampla defesa, anular seus atos ou contratos sem que seja
necessria qualquer interveno judicial. A necessidade de contraditrio e ampla defesa
s se verifica quando o ato anulado em desfavor de particulares determinados. O
poder pblico, por fora da supremacia do interesse pblico, dispe da prerrogativa de
desfazer determinados atos que tenham produzido, em razo de critrios de
oportunidade e convenincia.

- controle judicial: este controle examina a conformidade do ato com todas as regras e
princpios que compem o ordenamento jurdico.

- princpio da finalidade: o administrador deve obedecer finalidade prevista pela lei.
- princpio da isonomia: a administrao deve dispensar o mesmo tratamento a todas as
pessoas, servidores e administrados. Smula 386 STF
- contraditrio, ampla defesa e devido processo legal: o contraditrio estabelece que
necessria a notificao do acusado para que seja formalizada a bilateralidade da
relao, onde o acusado ter a chance de se defender. A ampla defesa permite que o
acusado defenda-se por todos meios possveis de maneira a influenciar na deciso.
- especialidade: Art. 37, XIX, CF. A pessoa jurdica deve obedecer s finalidades para
as quais foram criadas, sendo que atuao fora do texto legal considerada ilegal.
- presuno de legitimidade: os atos administrativos so dotados de presuno juris
tantum, ou seja, so legtimos at que se prove o contrrio.
2 ADMINISTRAO PBLICA: CONCEITO DE ADMINISTRAO
PBLICA SOB OS ASPECTOS ORGNICO, FORMAL E MATERIAL;
RGO PBLICO: CONCEITO E CLASSIFICAO; SERVIDOR CARGO E
FUNES; ATRIBUIES; COMPETNCIA ADMINISTRATIVA:
CONCEITO E CRITRIOS DE DISTRIBUIO; AVOCAO E
DELEGAO DE COMPETNCIA; AUSNCIA DE COMPETNCIA:
AGENTE DE FATO; ADMINISTRAO DIRETA E INDIRETA;
AUTARQUIAS; FUNDAES PBLICAS; EMPRESAS PBLICAS E
PRIVADAS; SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA; ENTIDADES
PARAESTATAIS; CONSTITUIO FEDERAL DE 1988.
Organizao Administrativa
A CF influencia na organizao administrativa, pois o legislador, ao editar uma
norma, sempre tem que observara separao dos poderes e as atribuies de
competncia de cada esfera do governo. No exerccio das atividades administrativas,
deve ainda o Estado assegurar os direitos fundamentais atuao positiva e no
interferir nas liberdades individuais atuao negativa. As regras de organizao
administrativa regulam o modo de desenvolvimento das atividades administrativas,
sejam elas prestadas pelo prprio Estado ou por particulares.
Cabe lei dar legitimidade s unidades administrativas, tanto em relao sua
criao quanto em relao sua atuao. Alm da lei, atuao da unidade
administrativa, desde que compatvel com suas atribuies genricas, deve procurar
legitimidade em outras fontes, como a obteno de resultados benficos para a
sociedade. A concepo da necessria submisso da Adm pblica legalidade estrita
no mais responde a todas as necessidades do Estado moderno.
A partir da concepo de que o Estado moderno instrumento para a satisfao
das necessidades da sociedade, sua atuao mudou: de prestador, passa o Estado a ser
garantidor de servios adequados. A legitimidade democrtica reclama das diversas
unidades administrativas, alm da necessidade de observncia ao princpio da reserva da
lei, a ideia de eficincia, por isso a busca pela legitimidade dos resultados.
H reas da administrao que possuem uma administrao informal, vale dizer,
confere ao administrador certa discricionariedade para agir em reas que no possuem
lei disciplinando todos os atos que podem ser praticados. A informalidade
administrativa no pode ser confundida com a discricionariedade administrativa. A
discricionariedade decorre da lei e deve ser exercida nos limites da lei. A informalidade
na conduo de determinadas atividades administrativas decorre, ao contrrio, da
ausncia de lei.
A existncia de informalidade na atividade administrativa no importa em
conferir carta-branca ao administrador. Impe-se a este o dever de motivar seus atos,
alm de ter de realizar o interesse pblico. A adoo de solues informais no pode
impedir, restringir ou criar embaraos ao exerccio dos mecanismos e procedimentos de
controle quanto sua conformidade com a ordem jurdica.
No se pode admitir informalidade em processos que permitem Adm pblica a
imposio de obrigaes aos particulares, para criar rgos ou entidades, para
desempenhar atividades para as quais a CF imponha a necessidade de lei ou para
delegar atividades estatais a particulares.
O processo de descentralizao administrativa ocorre quando se distribui
competncias materiais entre unidades administrativas dotadas de personalidades
jurdicas distintas. A entidade primria, integrante da Adm, por meio de lei, transfere
alguma ou algumas de suas atribuies a entidades administrativas, ou secundrias, que
iro compor as suas respectivas administraes indiretas. Este processo de distribuio
de atribuies corresponde descentralizao horizontal. O instrumento prprio para a
descentralizao horizontal a lei em sentido formal. Quando a prpria CF promove a
distribuio de atribuies entre as diferentes entidades polticas ou primrias ocorre a
descentralizao vertical.
O processo de centralizao administrativa ocorre quando, igualmente por meio
de lei especfica, determinada atribuio anteriormente descentralizada devolvida
Adm direta.
Com base no princpio da cooperao, deve-se, em primeiro lugar, evitar a
existncia de conflitos de atribuio. Identificada a existncia ou a perspectiva de
ocorrncia de conflitos, deve-se buscar a sua soluo. Todavia, diante da
impossibilidade de se compor, pela via administrativa, por meio da cooperao que deve
existir entre as entidades integrantes da Adm pblica, para a soluo do conflito, a
prpria CF aponta o Judicirio como o caminho a ser buscado para a soluo de
conflitos.
Com exceo s matrias a que a prpria CF tenha de forma expressa conferido
a rgo (Cmara dos deputados, por exemplo) ou a autoridade expressamente nominada
(presidente, por exemplo), as demais poderiam ser descentralizadas.
Ao fenmeno interno de distribuio ou organizao interna de atribuies
denomina-se desconcentrao administrativa. O resultado concreto decorrente da
desconcentrao administrativa a criao de diferentes rgos, entendidos estes como
unidades administrativas desprovidas de personalidade jurdica. Quando so criados
rgos distintos para o exerccio de atribuies de natureza distinta tem-se distino de
acordo com o critrio material. Quando so criados rgos distintos em funo de sua
localizao territorial, observa-se a desconcentrao territorial. A criao de rgos
depende de lei. Sua organizao pode ocorrer por meio de decretos.
A descentralizao processo externo; a desconcentrao organizao interna
de atribuies. A descentralizao cria entidades; a desconcentrao, rgos. Surge,
assim, a mais importante distino entre os dois processos: um cria entidade dotada de
personalidade jurdica, enquanto o outro cria unidade sem personalidade.
O controle da unidade primria exercido sobre o rgo de natureza
hierarquizada, enquanto sobre a entidade administrativa de natureza fiscalizadora.
Por no possurem personalidade jurdica, os rgos no podem estar em juzo.
So excees os rgos independentes e os autnomos, que podem propor mandado de
segurana para a defesa de suas prerrogativas ou atribuies.
Na desconcentrao, por meio de lei, indicada a unidade administrativa
competente para o exerccio de atribuio pblica da entidade direta ou poltica. Na
descentralizao administrativa, ao contrrio, feita a transferncia de competncia a
fim de que a entidade que recebe a atribuio a exera como sua. Na deleo de
competncia, transferida apenas a incumbncia para a prestao do servio. A
titularidade mantida com o delegante, de modo que, a qualquer tempo, poder a
atribuio ser avocada. Enquanto no for avocada ou revogada, o delegante no pode
exercer a atribuio delegada, salvo determinao em contrrio da lei que transferiu a
atribuio.
A delegao de competncia opera-se mediante ato unilateral ou por meio de
acordos de vontade. A delegao de competncia pode ser formalizada por meio de ato
unilateral quando houver hierarquia entre o delegante e o delegado, ao passo que se no
houver hierarquia a delegao somente se opera por meio de acordo de vontades.
Administrao direta
O Estado brasileiro se organiza para exercer suas atribuies: em entidades
polticas, independentes entre si; e em entidades administrativas, que se sujeitam a
controle poltico a ser exercido pelas entidades polticas a que se vinculam.
De acordo com a teoria do rgo, rgo uma unidade integrante de uma pessoa
jurdica, e quando age, a responsabilidade por sua atuao atribuda diretamente
pessoa jurdica. Quando o rgo atua, a prpria pessoa jurdica que atuou.
rgos so unidades de lotao de cargos pblicos. Cargo o lugar ocupado
pelo agente na organizao da Adm pblica. Ento: os agentes ocupam cargos; os
cargos so distribudos entre os diferentes rgos; estes constituem as unidades em que
as entidades polticas se subdividem.
Dentro da estrutura das entidades polticas, os rgos encontram-se organizados
a partir de critrios de hierarquia. Na cpula, exercendo as funes estatais bsicas de
legislar, julgar e administrar, so identificados os denominados rgos independentes.
Estes no se subordinam a quem quer que seja. A rigor, hierarquia relao verificvel
to somente no mbito do Executivo ou no desempenho de atribuies de natureza
executiva.
Outros rgos independentes so o Ministrio Pblico e os Tribunais de Contas.
Em termos orgnicos, o TCU pertence ao mbito do Legislativo. Entretanto, exerce
jurisdio administrativa e, portanto, so administrativos os atos por ele praticados.
Classificao dos rgos
Posio do rgo na estrutura da Adm
- rgos independentes: localizam no pice do organograma do Estado.
- autnomos: subordinam-se diretamente aos independentes.
- superiores: subordinam-se aos autnomos.
- inferiores: subordinam-se aos superiores.
-> Estrutura do rgo
- simples: no sofrem nenhum tipo de subdiviso interna, que so os rgos inferiores.
- compostos: subdividem-se em outros rgos.
-> Composio:
- singulares: para que a vontade do rgo se expresse, necessria somente uma
manifestao de vontade.
- colegiados: so necessrias as manifestaes dos diversos agentes que compem o
rgo para expressar a vontade deste.
-> atuao funcional:
- ativos: so os que possuem competncia para praticar atos.
- consultivos: so os que apresentam pareceres que fundamentam as decises dos rgos
ativos.
- de controle: fiscalizam as atividades praticadas pelos rgos ativos.
Administrao Indireta
A descentralizao administrativa est diretamente relacionada busca pela
eficincia no desempenho das atividades estatais. A ideia bsica relacionada ao processo
de descentralizao horizontal a de que a criao de uma pessoa jurdica dotada de
autonomia administrativa, gerencial e financeira, bem como de pessoal especializado,
permite a realizao de atribuies de modo mais eficiente.
Cabe a cada uma das entidades polticas, sempre por meio de lei, criar ou
autorizar a instituio de entidades administrativas ou secundrias que iro compor suas
respectivas administraes pblicas indiretas. A CF somente autoriza a criao das
quatro entidades previstas em seu texto, que so: autarquias, fundaes pblicas,
empresas pblicas e sociedades de economia mista.
Autarquias
O fato de serem criadas para desempenharem atividades tpicas de Estado uma
caracterstica das autarquias, apesar de que existem autarquias cujas atividades no se
podem considerar exclusivas do Estado. Outra de suas caractersticas a natureza de sua
personalidade jurdica, que de Direito pblico. Ainda outra caracterstica o fato de
que se sujeitam a regime de direito pblico. Neste aspecto, a situao das autarquias, em
relao ao seu regime jurdico, a mesma da entidade poltica a que ela est vinculada.
Sobre o regime jurdico seguido pelo pessoal das autarquias, se atividade
desempenha pela autarquia for considerada tpica de Estado, ento o regime jurdico de
seu pessoal ser o estatutrio. Se a atividade no for tpica, ento o regime da CLT
poder ser adotado. Como ltima caracterstica, a autarquia criada por lei, bastando
somente esta para que se torne sujeito de direito e obrigaes.
So prerrogativas das autarquias:
- prazos processuais em dobro;
- pagamento por meio de precatrios;
- cobrana de dvida ativa por meio de execuo fiscal;
- impenhorabilidade, inalienabilidade e imprescritibilidade de seus bens;
- imunidade de impostos sobre bens, rendas ou servios vinculados a finalidades
das autarquias.
Autarquias em regime especial: essa natureza da autarquia indica to somente a
vontade ou inteno do legislador de que os dirigentes da autarquia pudessem tomar
determinadas medidas independentemente da vontade da Adm direta, out at mesmo
contra a vontade desta. Isto vem sendo feito por meio do contrato de gesto, que visa
conceder mais autonomia gerencial, oramentria e financeira autarquia.
A ideia bsica do contrato de gesto a busca pela eficincia, de que a
autonomia conferida entidade ou ao rgo ir permitir que essas unidades
administrativas possam melhor cumprir sua funo. Definidas as metas, o controle a ser
efetuado pela entidade poltica passa a ser o de resultado.
A autonomia conferida pelo contrato de gesto no tem o poder de afastar a
incidncia das normas de DA. O contrato de gesto pode, to somente, autorizar a
prtica de determinados atos ou execuo de certas despesas, independentemente de
autorizao da entidade poltica.
As autarquias:
- Concurso pblico (no se aplica OAB)
- Licitao (no se aplica OAB)
- Sofre fiscalizao do Tribunal de contas (no se aplica OAB)
- Responsabilidade Objetiva Ao regressiva contra o agente (no se aplica
OAB)
- Execuo de dvidas: responsabilidade subsidiria, ou seja, o Estado s responde
se os bens da autarquia no forem suficientes.
- Bens pblicos
- Privilgios processuais: prioridade na tramitao, prazos estendidos, no
pagamento de custas processuais no momento da demanda. Procuradores prprios, que
no precisam juntar procurao. Reexame necessrio art. 475, I e II.
Agncias Reguladoras
Em decorrncia do processo de desestatizao, o Estado deixa de ser prestador de
inmeros servios e, em relao a esses, assume a posio de garantidor de sua
prestao de forma adequada populao. Nessa situao so cridas as agncias
reguladoras, que possuem pessoal profissionalizado, capacitado tecnicamente,
autonomia administrativa, tudo isto para buscar a eficincia.
As agncias reguladoras possuem natureza de autarquia em regime especial, o que
indica a vontade do legislador de que lhes sejam conferidos mecanismos de autonomia
administrativa, financeira, gerencial etc. a fim de que possam atingir seus objetivos,
dentre eles o de assegurar a prestao adequada dos servios pblicos.
A autonomia dessas agncias ampliada por possuir mandato de seus dirigentes
definidos em lei, alm do fato de no se subordinarem hierarquicamente a nenhuma
entidade. Isto visa garantir a imparcialidade da sua atuao. O presidente da agncia
reguladora nomeado pelo Presidente da Repblica, autorizado pelo Senado, com
mandato de 4 anos.
Cabe s entidades polticas formularem as polticas pblicas para os diversos setores
regulados, cabendo s suas respectivas agncias o papel de execut-las. As agncias
ento possuem poder regulamentar para dar execuo s polticas pblicas, mas este
poder se restringe a expedir normas tcnicas ao setor por elas regulado.
Agncias Executivas
So autarquias ou fundaes que podem ser qualificadas pelo Ministrio a que
estejam vinculadas como agncias executivas, desde que tenham celebrado contrato de
gesto e que apresentem plano estratgico para a melhoria da qualidade de gesto e para
a reduo de custos. Qualificada como agncia executiva, a autarquia ou fundao
pblica estaria sujeita a regime especial, ou seja, teria mais dinheiro, autonomia e
excees no processo licitatrio.
Autarquias corporativas
Aqui se inserem, exceo da OAB, todas as entidades responsveis pela
fiscalizao do exerccio das profisses regulamentadas, que alm de prestarem contas,
tm sido obrigadas a fazer licitao e concurso pblico.
So autarquias especiais. Esta especialidade se deve ao fato de que no integram a
Adm pblica, no se subordinando ou estando vinculadas a qualquer outra entidade.
Fundaes Pblicas
Se o legislador optar pela criao de fundao pblica com personalidade jurdica de
direito pblico, ela nada mais ser do que uma autarquia. Nesta hiptese, em que
estaremos diante de uma autarquia fundacional, a sua criao decorre da prpria lei. So
prestadoras de servios pblicos. So processadas pela justia federal. Fiscalizadas
pelos Tribunais de Contas.
Se em funo da atividade atribuda fundao pblica a ela for conferida
personalidade jurdica de direito privado, o seu regime jurdico ser o direito civil. A
regra da imunidade tributria tambm aplicada a esta entidade, assim como exigido
concurso publico e licitao. Entretanto, os bens desta podem ser penhorados.
Processadas pela justia estadual. So fiscalizadas pelos Ministrios Pblicos Estaduais
e pelo Tribunal de Contas. So prestadoras de servios pblicos no exclusivos do
Estado.
Ambas integram a Adm pblica indireta.
Empresas Estatais
So pessoas jurdicas dotadas de personalidade jurdica de direito pblico, que
somente podem ser criadas por meio de lei, sujeitando-se ao regime jurdico de direito
privado, quem podem desenvolver atividades de natureza empresarial ou prestar
servios pblicos.
Caso uma empresa estatal explora atividade sem que haja qualquer outra empresa
privada atuando em regime de concorrncia, possvel que a lei lhe assegure
prerrogativas de Direito pblico. Se a empresa estatal explora atividade em regime de
concorrncia com empresas privadas, ento a concesso de prerrogativas no possvel.
Devem observar todos os princpios gerais da Adm pblica expressos e implcitos.
A responsabilidade das empresas estatais pelos ilcitos praticados por seus agentes
subjetiva. Mas dependendo da atividade por elas desenvolvida, sua responsabilidade por
vir a ser objetiva.
Os bens destas empresas somente sero impenhorveis se estiverem diretamente
ligados prestao do servio.
O regime jurdico dos empregados das empresas estatais que exploram atividades
empresariais o Direito do Trabalho. A demisso de empregados de empresa estatal
deve ser sempre motivada, e se o fundamento para a demisso for comportamento ou
conduta desabonadora, deve ser-lhe assegurado o contraditrio. Devem fazer concurso
pblico. Os dirigentes no so empregados, estando sujeitos integralmente s regras do
direito privado e podem ser nomeados ou afastados a qualquer tempo de suas
atribuies.
Se a empresa for prestadora de servio pblico, poder ser adotado o regime
estatutrio ou celetista.
Todas as empresas estatais devem licitar, observando as regras da lei de licitaes.
No caso das empresas estatais exploradoras de atividades econmicas, ao celebrarem
contratos diretamente relacionados ao exerccio de sua atividade fim, no precisam
observar a lei de licitaes, mas devem observar os princpios da Adm pblica.
Em caso de incapacidade das empresas estatais em pagar suas dvidas, a
responsabilidade passa a ser do Estado sob forma subsidiria. Por ser instituto
processual, a falncia de empresa estatal no pode ser decretada, pois extinguiria a
empresa, o que s pode ser feito por meio de lei.
As entidades polticas exercem controle poltico sobre as empresas estatais, podendo
nomear e afastar seus dirigentes livremente. Caso a empresa estatal adote a forma de
sociedade annima, de capital aberto, sujeitar-se- fiscalizao da Comisso de
Valores Mobilirios. O Tribunal de Contas tem competncia para fiscalizar as empresas
estatais prestadoras de servio pblico ou exploradoras de atividade econmica.
Nas empresas pblicas, o capital exclusivamente pblico. As sociedades de
economia mista pressupe igualmente participao pblica em seu capital, de modo a
assegurar entidade de Direito Pblico controle societrio, mas se exige igualmente
participao de particulares neste mesmo capital social. Aqui se exige que o controle
societrio pertena a uma pessoa de Direito pblico, ainda que eventualmente essa
pessoa no detenha a maioria das aes.
A natureza pblica dos bens que forma o capital social da empresa pblica, ou
mesmo da sociedade de economia mista, no afeta a natureza dos bens da prpria
empresa pblica, ou da sociedade de economia mista, que so bens privados e
penhorveis.
Enquanto a empresa pblica pode adotar qualquer forma de organizao societria,
inclusive a de sociedade annima, a sociedade de economia mista deve
obrigatoriamente adota a forma de sociedade annima.

SOCIEDADES DE ECONOMIA
MISTA
EMPRESAS PBLICAS
Lei autoriza + registro cria
Regime misto ou hbrido
Concurso pblico regime celetista
dispensa deve ser motivada no
possuem estabilidade

Licitao Simplificada Explorador de
atividade econmica

Fiscalizao do Tribunal de Contas
Sociedade Annima Qualquer forma societria
Exploradoras de Atividade econmica
bens privados/ Prestadoras de servio
pblico bens pblicos (ligados
prestao de servio pblico)

SEM federal justia estadual/ SEM
estadual justia estadual
EP federal justia federal/ EP estadual
justia estadual
Capital pblico (majoritrio)/privado Capital exclusivamente pblico
Responsabilidade: prestadora de servio
pblico responsabilidade objetiva,
inclusive em relao a terceiros/
Exploradora de atividade econmica
responsabilidade objetiva.

Exploradoras de atividade econmica
no so imunes a impostos

ECT (correios)
a) Servios exclusivos
b) Pagamento Fazenda Pblica precatrios
c) Todos os bens so pblicos
d) Concurso regime CLT
Petrobrs
a) Licitao simplificada
Paraestatais e Terceiro Setor
Se uma entidade privada desenvolver atividade no econmica de interesse do
Estado e, apesar disso, no mantiver qualquer vnculo com o Estado, ela seria uma
entidade do terceiro setor, mas no uma paraestatal, que pressupe a existncia de
algum vnculo com o poder pblico.
Organizaes sociais (OS) so aquelas que realizam atividades do Estado que
no podem ser exploradas economicamente. Ato de concesso do ttulo de OS
discricionrio. O Estado repassa a essas entidades privadas os recursos pblicos
necessrios prestao dos servios populao, o que feito por meio de contrato de
gesto (diferente dos contratos de gesto com autarquias). Devem prestar contas aos
Tribunais de Contas. Devem licitar. Funcionrios celetistas, no precisam fazer
concurso.
Organizao da sociedade civil de interesse pblico muito parecida com as
organizaes sociais. Ato de concesso do ttulo de OS. A diferena que a OSCIP tem
seu processo de habilitao tramitando no Ministrio da Justia e no faz contrato de
gesto, mas sim termo de parceria. A diferena que o contrato de gesto, por fixar
metas, vincula toda a atuao das OS, enquanto o termo de parceria viabiliza o repasse
de recursos sem comprometer a autonomia ou independncia da OSCIP. Prestam contas
ao TC.
Servios Sociais Autnomos (sistema s) so pessoas de direito privado, sem
fins econmicos, criadas por lei para desempenhar atividades assistenciais ou de ensino
a determinadas categorias profissionais, e so mantidas com recursos pblicos,
normalmente arrecadados por meio de contribuies parafiscais. A maior
particularidade dessas entidades reside no fato de que so criadas pelo Estado, mas no
integram a Adm pblica, direta ou indireta. Prestam contas ao TCU, no so obrigadas a
realizar concurso pblico, com dispensa livre e imotivada, e possuem regulamentos
prprios para seu processo licitatrio. So processadas na justia estadual. Possuem
imunidade tributria.
3 ATOS ADMINISTRATIVOS: CONCEITOS, REQUISITOS, ELEMENTOS,
PRESSUPOSTOS E CLASSIFICAO; FATO E ATO ADMINISTRATIVO; OS
ATOS ADMINISTRATIVOS EM ESPCIE; PARECER: RESPONSABILIDADE
DO EMISSOR DO PARECER; O SILNCIO NO DIREITO
ADMINISTRATIVO; CASSAO; REVOGAO E ANULAO; PROCESSO
ADMINISTRATIVO; LEI N 9.784/1999; FATOS DA ADMINISTRAO
PBLICA: ATOS DA ADMINISTRAO PBLICA E FATOS
ADMINISTRATIVOS; FORMAO DO ATO ADMINISTRATIVO:
ELEMENTOS, PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO; VALIDADE,
EFICCIA E AUTOEXECUTORIEDADE DO ATO ADMINISTRATIVO; ATOS
ADMINISTRATIVOS SIMPLES, COMPLEXOS E COMPOSTOS; ATOS
ADMINISTRATIVOS UNILATERAIS, BILATERAIS E MULTILATERAIS;
ATOS ADMINISTRATIVOS GERAIS E INDIVIDUAIS; ATOS
ADMINISTRATIVOS VINCULADOS E DISCRICIONRIOS; MRITO DO
ATO ADMINISTRATIVO, DISCRICIONARIEDADE; ATO
ADMINISTRATIVO INEXISTENTE; TEORIA DAS NULIDADES NO
DIREITO ADMINISTRATIVO; ATOS ADMINISTRATIVOS NULOS E
ANULVEIS; VCIOS DO ATO ADMINISTRATIVO; TEORIA DOS
MOTIVOS DETERMINANTES; REVOGAO, ANULAO E
CONVALIDAO DO ATO ADMINISTRATIVO.
Atividade administrativa
Estados democrticos de direito so os que esto sujeitos a regras jurdicas claras
e previamente definidas e que adotam como elemento essencial de seu ordenamento a
busca pela realizao dos direitos fundamentais. A realizao dos direitos fundamentais
consiste em atender a todas as demandas por bens e servios essenciais vida de
dignidade da pessoa humana. A forma como o Estado intervm na sociedade para
realizar essa atividade por meio do ato administrativo, a forma bsica da
Administrao do Estado se manifestar.
Existem outros meios de atuao do Estado, como convnios, termos de
parceria, contratos etc., mas estes atos dependem da prvia prtica de inmeros atos
preparatrios, que tm natureza de atos administrativos.
Consideraes necessrias conceituao dos atos administrativos
Ato judicial aquele praticado por rgo inserido no mbito do Poder Judicirio
e regido por normas de Direito Processual; ato legislativo aquele praticado no mbito
do processo legislativo, ainda que quem o pratique no seja rgo legislativo. Para
identificar a funo administrativa do Estado, usa-se o critrio residual: se os atos
praticados no legislativos ou judiciais, eles sero administrativos, ainda que praticados
por rgos inseridos no mbito dos poderes legislativo e judicirio.
Ato e fato administrativo
O ato administrativo deve decorrer de uma manifestao de vontade do Estado.
Fatos concretos, materiais, ainda que produzam efeitos no mundo jurdico e no mbito
da Adm pblica, no so atos administrativos.
A administrao pblica dispe da faculdade de anular suas manifestaes de
vontade contrrias ao Direito e de revogar aquelas que se mostrem inconvenientes ou
inoportunas. Se determinados efeitos jurdicos foram produzidos no mbito da
administrao independentemente de qualquer manifestao de vontade o que se
verifica com os fatos jurdicos estes se apresentam como imunes ao poder de
revogao ou anulao.
Ato administrativo e de direito privado
Os atos da administrao so um gnero, do qual seriam espcies os atos
administrativos e os atos de direito privado.
A distino acima apontada decorre do fato de que os primeiros, os atos
administrativos, seriam regulados pelo direito administrativo e, portanto, seria a Adm
pblica colocada em posio de supremacia em relao queles com quem se relaciona,
ao passo que os atos de direito privado, como indica o prprio nome, seriam regulados
por normas que asseguram aos agentes que se sujeitam a este regime igualdade de
tratamento. So normalmente apresentados como exemplos: a locao de uma casa para
nela instalar-se uma repartio, doao, permuta, compra e venda.
Estes exemplos acima citados no so atos administrativos, mas sim contratos.
Utilizou-se a expresso ato de direito privado no sentido amplo que lhe atribui o direito
civil, a partir do conceito de ato jurdico.
No possvel pessoas de Direito Pblico celebrar qualquer contrato, ou ato de
direito privado, regido inteiramente por normas de direito privado, em face do disposto
no art. 62, 3, I, da lei 8.666/93, que prev que em qualquer contrato regido por normas
predominantes de direito privado devem ser previstas Adm a possibilidade de rever,
modificar e revogar os contratos unilateralmente.
A utilizao do direito privado no impossvel. A Adm o faz at com muita
frequncia. No possvel, na verdade, a apresentao desses atos de direito privado
como sendo aqueles em que o poder pblico se equipara aos particulares. A sujeio
inicial dessas entidades ao direito administrativo e a consequente criao de
prerrogativas que lhe so conferidas impedem que elas atuem em igualdade de
condies jurdicas com os particulares.
Empresas estatais
A importncia de se saber se as empresas estatais praticam atos administrativos
consiste em verificar a possibilidade de mandado de segurana contra atos dos
dirigentes dessas empresas. A concluso a que tem chegado a jurisprudncia no
sentido de que nas situaes em que as empresas estatais sirvam-se do Direito Pblico e,
nessa condio, pratiquem atos de autoridade, a ato ser tido como administrativo e ser
admissvel o mandado de segurana, caso ele viole direito lquido e certo.
As empresas pblicas e sociedades de economia mista se sujeitam a regime
jurdico privado, sendo-lhes aplicvel o direito administrativo somente nas hipteses e
situaes expressamente previstas na CF. Nestas hipteses, de a empresa estatal servir-
se, em face de disposio constitucional expressa, de norma de direito administrativo, o
ato praticado reputa-se ato administrativo. Ressalvadas essas situaes, os atos
praticados pelas empresas estatais so atos privados, regulados pelo direito privado.
Como consequncia dessa afirmao, tem-se que as empresas estatais no
podem exercer qualquer poder de supremacia em relao aos particulares com que se
relacionam, ressalvadas as situaes definidas pela CF. Em relao aos contratos por ela
firmados, por exemplo, no podem as empresas estatais rescindi-los ou modifica-los
unilateralmente.
Ato administrativo e contrato administrativo
No se incluem no mbito do conceito de ato administrativo aqueles praticados
pelo Estado no exerccio das funes judiciais ou legislativas, bem como aqueles fatos
ou atos materiais, denominados de fatos administrativos, que no decorrem da
manifestao de vontade do Estado.
No direito privado, o conceito de ato jurdico compreende tanto as manifestaes
unilaterais de vontade quanto os negcios jurdicos, nestes includos os contratos. Em
outras palavras, no direito privado, o contrato considerado ato jurdico. No direito
administrativo, ao contrrio, somente as manifestaes unilaterais de vontade do poder
pblico podem ser conceitualmente reconhecidas como atos administrativos.
Ato de governo
Estes atos surgiram na Frana, com o propsito de escapar ao controle judicial.
As principais caractersticas dos atos de governo so: a) o elevado nvel de
discricionariedade poltica; b) a competncia decorrente diretamente da CF.
Determinados atos praticados pelo Presidente, como o veto o a apresentao de
projeto de lei, ou a edio de medida provisria, normalmente so apresentados como
atos de governo.
Esta categoria de atos no pode existir no Brasil, primeiramente, pelo princpio
da inafastabilidade da jurisdio.
Em seguida, pelo critrio adotado para definir a atividade administrativa, os atos
que no possam ser enquadrados como legislativos ou judiciais so administrativos (ou
atos da Adm pblica).
A Adm o instrumento de que dispe o Estado para pr em prtica as opes
polticas de governo. Assim, a administrao o meio necessrio para o governo atuar
ou praticar seus atos.
A distino entre governo e Adm pblica no nos permite concluir que exista ato
de governo como categoria prpria, distinta dos atos administrativos, legislativos ou
judiciais. Isto importa em reconhecer que o governo no pode agir ou atuar por outros
meios, parte da Adm pblica. Admitir o contrrio importaria em reconhecer a
existncia de rgos de governo prprios, fora da estrutura da Adm pblica, o que nos
levaria concluso ilgica de que existiriam rgos executivos, legislativos, judiciais e
governamentais.
No se pode aceitar que o fato de o ato ser disciplinado por norma de estatura
constitucional e de essas normas conferirem s autoridades que o praticam ampla
margem discricionria de deciso possa justificar a criao de categoria de ato estranho
teoria da separao dos poderes do Estado e, mais grave ainda, de ato imune ao
controle judicial.
O ato por meio do qual o Presidente encaminha projeto de lei ao Congresso
Nacional, dentro desta perspectiva, ato legislativo e deve ser disciplinado com base
nas normas de pertinentes ao processo legislativo.
Atos normativos
H os atos praticados pela Adm pblica que objetivam regular uma situao
concreta, especfica, e h aqueles em que a Adm pblica busca regular determinada
situao em abstrato, definindo as solues ou a soluo a ser adotada pela prpria Adm
em eventuais situaes futuras.
Os dois atos o abstrato e o concreto tm em comum o fato de que emanam de
autoridades administrativas, de que so disciplinados pelo Direito Administrativo e de
que so praticados com o objetivo de dar ou de permitir a execuo da competncia ou
atribuio conferida pela lei ou por dispositivo constitucional a essa autoridade ou a
quem lhe seja hierarquicamente subordinado.
Pela concepo ampla de ato administrativo, so includos como tal os atos
normativos ou abstratos emanados do Estado no exerccio de sua funo executiva.
Controle jurisdicional
Todos os atos administrativos se sujeitam ao controle judicial. No so, todavia,
apenas os atos administrativos que se sujeitam ao controle judicial. Todo e qualquer ato,
emane ou no do Estado, que ameace ou provoque leso a direito, est sujeito ao
controle jurisdicional (art. 5, XXXV, CF).
Conceito de ato administrativo
Ato administrativo toda declarao unilateral de vontade do Estado, ou de
quem tenha recebido delegao deste, excetuadas aquelas provenientes do exerccio das
funes judicial ou legislativa, regida por norma de Direito Administrativo.
Perfeio, validade e eficcia
A perfeio no direito administrativo apresentada como sinnimo de
existncia. Ato perfeito no aquele que se conforme com o ordenamento jurdico, mas
aquele que existe, aquele que se formou ou que passou por todas as etapas necessrias
sua existncia.
A eficcia do ato est ligada sua aptido para produzir ou gerar efeitos. Nesse
sentido, ato eficaz aquele que possui aptido pra produzir efeitos; ato exequvel, o que
produz ou est a produzir efeitos. Ato consumado, ou exaurido, aquele que j produziu
todos os seus efeitos.
Validade, ou legitimidade, o aspecto que se relaciona necessidade de
adequao do ato ao ordenamento jurdico. importante a discusso acerca da validade
do ato, pois ao judicirio somente dado controlar a atividade administrativa do Estado
quanto sua validade ou legitimidade.
Preenchendo estes trs requisitos, o ato administrativo pleno.
Requisitos de validade
a) competncia: falar em competncia como requisito de validade do ato administrativo
importa em exigir que a autoridade, rgo ou entidade administrativa que pratique o ato
tenha recebido da lei a atribuio necessria sua prtica.
A previso das competncias do agente pblica est prevista na lei (lei em
sentido amplo, que vai desde a CF at as espcies normativas inferiores). A
competncia irrenuncivel.
Aspecto da competncia diz respeito ao exame do denominado servidor ou
funcionrio de fato.
A fim de saber se a atuao do funcionrio de fato enseja responsabilidade para
a Administrao pblica necessrio proceder ao exame das circunstncias em que o
ato foi praticado, verificar se havia a aparncia de se tratar de ato administrativo, e se
essa aparncia foi ensejada por ao ou omisso imputvel Adm pblica. Se, todavia,
o fraudador cria situao da qual a Adm no tinha conhecimento ou em relao qual
no poderia tomar qualquer providncia para impedir, ou seja, se o fraudador cria toda
uma iluso para levar o particular a crer que ser tratar de agente pblico e lhe causa
prejuzo, a Adm no pode ser responsabilizada por estes atos que no so atos
administrativos, ou tambm chamados de atos administrativos inexistentes.
De se observar que ser para a prtica do ato pelo funcionrio de fato tiver havido
conivncia da Adm o ato deve ser em regra anulado, no obstante devam ser observados
os direitos do destinatrio seja no sentido de serem eventualmente preservadas as
situaes constitudas, seja no sentido e se indenizar este destinatrio, caso ele no tenha
contribudo para a ilegalidade.
Outro aspecto diz respeito possibilidade de delegao.
Delegada determinada competncia, salvo disposio expressa em sentido
contrrio no termo de delegao, permanece o delegante impedido de exercer a sua
atribuio, de modo que o ato praticado pelo delegante, sem que tenha ocorrido a prvia
revogao da delegao, pode ser anulado em razo da falta de competncia.
A delegao de competncia pode ser formalizada por meio de ato unilateral
quando houver hierarquia entre o delegante e o delegado, e se torna efetiva
independentemente do consentimento ou concordncia do rgo ou autoridade
delegada. Caso no haja hierarquia, a delegao somente ser efetiva se houver
concordncia por parte do delegado.
Outro importante aspecto da delegao consiste na definio da competncia
para julgar mandado de segurana contra ato praticado no exerccio de competncia
delegada. Caso o ato praticado pela autoridade delegante esteja sujeito a foro especial,
esse foro se mantm ainda que o ato seja praticado pela autoridade delegada? Essa
matria tratada pela Smula 510 STF: praticado o ato por autoridade, no exerccio de
competncia delegada, contra ela cabe mandado de segurana ou mandado judicial.
Assim, a competncia de foro a da autoridade delegada.
Em caso de avocao de competncia, ela somente pode ser feita por uma agente
hierarquicamente superior, desde que a competncia no seja exclusiva.
b) finalidade: Todos os atos administrativos tm fim especfico, imediato, direto. Este
fim imediato buscado pelo poder pblico deve-se conformar com o fim mediato de
todas as atividades estatais: o interesse pblico. Temos. Portanto, duas finalidades nos
atos administrativos: uma mediata e outra imediata. A finalidade mediata corresponde
necessidade de que o interesse pblico seja realizado; a finalidade imediata, ao resultado
material ou jurdico que o administrador busca alcanar com a prtica do ato.
Neste sentido, a finalidade, como requisito de validade do ato, exige que os fins
buscados pelo administrador estejam de acordo com o interesse pblico. Deve o
administrador realizar tambm o interesse pblico ao buscar o fim imediato do ato
administrativo.
O interesse pblico pode ser dividido em primrio e secundrio. O primrio
corresponde ao estrito cumprimento da lei, enquanto o secundrio entendido como a
necessidade da Adm pblica obter vantagens para si.
O interesse primrio se realiza no plano constitucional e no plano legal. O
interesse secundrio se realiza no plano econmico.
No plano constitucional, o interesse pblico primrio est diretamente
relacionado prevalncia e necessidade de conformao da lei e dos atos praticados
pela Adm aos direitos humanos.
No plano legal, impe ao legislador o dever de, ao legislar, criar mecanismos
para a realizao dos direitos humanos. A lei pode, inclusive, criar prerrogativas
pblicas necessrias realizao dos direitos humanos. Prerrogativas pblicas no
podem ser criadas por meio de normas infralegais (CF, art. 5, II).
No plano econmico, corresponde ao interesse pblico secundrio, a finalidade
de qualquer rgo ou entidade da Adm pblica no jamais a simples obteno de
lucros ou de vantagens econmicas. No se pode enxergar aqui a vedao obteno de
lucros, mas este no o objetivo de qualquer unidade administrativa. A atuao da Adm
pblica ser considerada vantajosa, e resultar em lucros, quando ela conseguir produzir
os resultados mais efetivos com o menor dispndio de verbas pblicas.
Desse modo, a falta de conformidade do ato com qualquer dos nveis de
realizao do interesse pblico deve importar em sua anulao.
c) forma: o terceiro requisito de validade do ato est relacionado forma como o ato se
manifesta, ao modo como ele se exterioriza.
Importa diferenciar forma do ato de alguns conceitos prximos, que so
processo e procedimento.
Processo o conjunto de atos ordenados e tendentes a determinado resultado. O
processo administrativo, como conjunto de atos ordenados entre si no sentido de que
um ato justifica e permite a prtica do ato seguinte tendentes prtica do ato
administrativo ou celebrao de um contrato. Nesse sentido, a licitao no obstante a
lei a ela se refira como ato formal um processo administrativo.
Procedimento o rito a ser observado na tramitao do processo. A licitao
um processo administrativo. As modalidades de licitao (concorrncia, tomada de
preos, prego etc.) definem o procedimento a ser observado pela licitao.
A forma diz respeito a cada ato e materializao destes atos. Saber como o ato
deve-se exteriorizar ou manifestar questo que decorre do exame da forma do ato
administrativo.
No mbito privado, cabe s partes adotar qualquer uma das formas possveis
conforme sua convenincia. No mbito da Adm pblica, a regra a imposio de forma
previamente determinada. O art. 22, 1, da lei 9.784/99, impe a forma escrita aos atos
do processo administrativo.
A forma, como requisito do ato administrativo, objetiva, portanto, verificar se o
ato se exterioriza ou materializa nos termos exigidos pelo ordenamento jurdico.
A falta de motivao constitui vcio de forma, devendo importar na anulao do
ato administrativo.
d) motivo: No existe ato administrativo sem motivo ou sem finalidade determinados,
reais, efetivos. O exame do motivo como requisito de validade do ato administrativo se
traduz com adequao dos fatos ao objeto do ato. Por motivo do ato temos de entender
as circunstncias de fato e de direito que levam o administrador a praticar determinado
ato.
importante o estudo do motivo para a diferenciao entre ato vinculado e ato
discricionrio.
A distino entre eles reside na relao entre motivo e objeto. Essa distino
deve ser examinada em funo do que dispe a lei que regula a prtica do ato. Se diante
de certo motivo a lei indica o objeto a ser realizado e no permite que razes de
convenincia ou de oportunidade administrativas interfiram na prtica do ato, o ato
vinculado. Ao contrrio, se diante de determinadas circunstncias, lei permite que o
administrador defina o contedo ou objeto do ato em razo do seu juzo de convenincia
ou de oportunidade, estaremos diante do ato discricionrio.
O motivo tambm interfere na postura a ser adota por ocasio do exerccio do
controle de legalidade do ato. Assim, diante da omisso do administrador na prtica do
ato vinculado, o juiz deve expedir determinao em que indica o contedo do ato a ser
praticado. Na eventualidade de omisso na prtica de ato administrativo discricionrio,
confirmada a mora administrativa, a determinao judicial a ser expedida deve
restringir-se a fixar prazo para que ao ato seja praticado, sem que, todavia, possa o
Judicirio definir o objeto do ato administrativo.
Idntico raciocnio deve ser adotado na hiptese de anulao do ato. A anulao
do ato discricionrio no permite que o juiz indique o contedo do novo ato a ser
praticado.

Atos vinculados Atos discricionrios
Competncia Vinculados Vinculados
Forma Vinculados Vinculados
Motivo Vinculados Discricionrio
Objeto Vinculados Discricionrio
Finalidade Vinculados Vinculados
Com base nesta tabela, o mrito do ato administrativo se encontra no motivo e
no objeto. O poder judicirio no pode substituir o mrito do administrador no ato
discricionrio.
Tambm se deve distinguir motivo de motivao. A invalidao do ato em razo
de vcio de motivo ocorre quando o ato tiver sido praticado sem a efetiva ocorrncia dos
fatos ou as circunstncias exigidas pela lei (exemplo: se tiver sido concedida
aposentadoria voluntria sem que o servidor tenha requerido sua aposentao). Na falta
de motivao, ou seja, quando o administrador pratica ato sem indicar essas
circunstncias ou situaes de fato que justificam a prtica do ato, estaremos diante de
vcio de forma.
e) Objeto: O objeto do ato corresponde ao prprio ato administrativo, ao contedo da
manifestao de vontade produzida pela Adm pblica. Assim, por exemplo, o objeto do
ato administrativo que nomeia candidato aprovado em concurso pblico a prpria
nomeao.
Atributos do ato administrativo
Toda e qualquer atividade do Estado deve necessariamente estar voltada
consecuo do interesse pblico. Alis, a prpria existncia do Estado moderno
reconhecida no como um fim em si, mas como instrumento necessrio realizao
desses interesses gerais, dentre os quais se pode dar destaque especial concreo dos
direitos fundamentais.
A fim de permitir a realizao dos fins que justificam a prpria existncia do
Estado, o direito administrativo ir conferir Adm pblica uma srie de prerrogativas.
A forma mais comum de o Estado exercer sua funo administrativa a prtica
de atos unilaterais de vontade traduzidos por meio dos atos administrativos.
Com o objeto de tornar mais gil a atuao estatal, que deve estar voltada para a
realizao dos interesses mais relevantes da sociedade, o ordenamento confere aos atos
administrativos atributos. Por atributo se deve entender uma prerrogativa que o
ordenamento jurdico-administrativo confere Adm pblica.
- presuno de legitimidade: a importncia deste atributo est ligada importncia que
dele decorre. Todos esto obrigados a cumprir os atos administrativos, porque eles se
presumem legtimos, legitimidade que se mantm at que seja afastada por deciso
judicial ou pela prpria Adm pblica. Presume-se a competncia do agente que praticou
o
O reconhecimento da falta de validade do ato pressupe manifestao forma da
Adm pblica, daquela de onde o ato foi emanado, ou do poder judicirio. Verifica-se
que a presuno que favorece os atos administrativos conferindo-lhes o atributo da
legitimidade uma presuno relativa, iures tantum.
Todos os atos administrativos gozam deste atributo. H uma nica exceo, na
qual o destinatrio do ato no est obrigado a lhe dar cumprimento: ordem
manifestamente ilegal dada a servidor pblico.
Os atos administrativos somente podem ser praticados se tiver ocorrido o motivo
previsto em lei e necessrio sua prtica. Nesse sentido, foi desenvolvida teoria que,
alm de presumir a legitimidade do ato, presume igualmente verdicos os motivos
alegados pela Adm e que justificaram a sua prtica. A esse aspecto do atributo da
presuno de legitimidade do ato se denomina presuno de veracidade dos motivos
invocados pela Adm pblica.
Trata-se de presuno igualmente relativa. Se algum questiona a validade de
certo ato, esse indivduo ter o nus de demonstrar que o motivo no existe ou que no
vlido.
- auto-executoriedade: pode ser traduzida como a prerrogativa de que dispe a Adm
pblica de executar seus atos sem que para tanto necessite de ordem ou de autorizao
judicial.
Evidentemente esse poder da Adm de agir sem que tenha que obter ordem
judicial encontra limites. Um dos limites auto-executoriedade da atividade
administrativa o patrimnio do particular. Para satisfazer seus crditos, decorram de
multar ou de prejuzos causados ao errio, no pode a Adm pblica invadir o patrimnio
dos particulares e, contra a vontade destes, privar-lhes da propriedade de sues bens ou
dos salrios. Somente servidor do poder judicirio, em cumprimento de deciso judicial,
poder penhorar os bens necessrios ao pagamento da dvida.
Muito se discute acerca da legitimidade de medidas criadas pela Adm pblica
com o intuito de forar os particulares a quitarem suas dvidas. So exemplos: incluso
do nome do devedor em listas de mal pagadores, a impossibilidade de abertura ou de
movimentao de abertura ou de movimentao de conta corrente bancria, bloqueio de
CPF etc.
Desde que essas medidas estejam previstas em lei, observem os princpios do
contraditrio e da ampla defesa, que em relao constituio do dbito, quer em
relao prpria imposio das medidas administrativas tendentes a forar o particular
a quitar seu dbito, e desde que observem parmetros de razoabilidade, de reconhecer
que se trata de medias legtimas.
Smula 312: a execuo da multa de trnsito deve observar o devido processo
legal
- imperatividade: pode ser examinada sob dois aspectos distintos.
Em primeiro lugar, ela pode ser considerada fundamento para a criao de
obrigaes para os particulares. No mbito do direito administrativo, a imperatividade
permite que a Adm pblica pratique o ato e que a obrigao surgida seja imputada a
terceiro. Exemplo dessa forma de conceber a imperatividade se verifica com a emisso
de certido de dvida ativa.
H hipteses em que a Adm dispe da prerrogativa de exigir do particular uma
conduta, uma obrigao de fazer. A essa prerrogativa da Adm de exigir do particular
uma atuao positiva chamada de exigibilidade.
A essa prerrogativa da Adm, que vai alm da simples imposio de obrigao de
natureza pecuniria e que se manifesta por meio de atos administrativos, denomina-se
exigibilidade. Esse novo atributo, a rigor, nada mais do que uma manifestao do
atributo da imperatividade.
Outro enfoque possvel da imperatividade diz respeito ao uso da fora, inclusive
policial, para dar executoriedade aos atos administrativos, que a executoriedade.
A fim de permitir que a Adm possa executar seus prprios atos sem que
necessite obter ordem judicial, necessrio que os atos administrativos possuam outro
atributo, a imperatividade. O uso da fora, inclusive fsica, em inmeras situaes
mostra-se como o meio necessrio execuo de diversas atividades administrativas.
- tipicidade: no atributo, mas sim uma caracterstica. Todo ato administrativo deve
estar previsto em lei.
Classificao dos atos administrativos
- classificao quanto ao destinatrio: identificao das pessoas a serem alcanadas
pelos efeitos do ato administrativo, que podem ser divididos em: ato individual e ato
geral.
O ato individual no aquele que alcana apenas uma pessoa; aquele cujos
efeitos afetam pessoa ou pessoas previamente identificadas.
Se pelo exame do ato for possvel identificar o rol de pessoas afetadas pelo ato,
estaremos diante do ato individual. Ao contrrio, se o exame do ato no permite
identificar quem so os afetados, tratar-se- de ato administrativo geral.
O primeiro aspecto relevante da distino entre ato individual e ato geral diz
respeito anulao.
H necessidade de ser assegurado o contraditrio e a ampla defesa aos
interessados em processos administrativos, e que se deve entender por interessado
aquele cujos interesses individuais sejam afetados.
A anulao pela Adm pblica do ato individual, daquele que afete interesse
individual, necessita de prvia observncia do contraditrio e de ampla defesa. Nesta
hiptese, que a ilegalidade seja imputvel ao particular, quer seja ela imputvel Adm,
devem ser observados mencionados princpios.
Se as razes que levam a Adm a anular ato que afete interesses gerais, de
pessoas no identificadas, no h razes de direito que justifiquem a abertura de
contraditrio ou de ampla defesa.
A diviso dos atos administrativos em individuais e gerias interessa igualmente
ao exame da possibilidade de revogao do ato.
Em relao ao ato individual, aquele que afeta pessoa ou pessoas determinadas,
a aplicao da regra de que a sua revogao no pode ocorrer se houver violao de
direitos adquiridos importa em tornar o ato irrevogvel. No como respeitar o ou
observar o direito adquirido decorrente de ato individual com a supresso do ato. A
revogao do ato individual importaria em violao do direito que dele decorreu.
No caso do ato geral, a Adm pode revogar ou modificar o ato. Evidente que a
revogao do ato geral no poderia retroagir e afetar direitos adquiridos, mas impediria
que outras pessoas viessem a adquirir direitos.
- quanto ao alcance: podem ser internos ou externos. Essa classificao objetiva definir
se os efeitos produzidos pelo ato afetam apenas os que se encontram no mbito da Adm
pblica ou se extrapolam os limites desta e afetam pessoas estranhas a ela.
O interesse prtico desta classificao est ligado forma como se deve dar
publicidade ao ato.
Em observncia ao princpio da publicidade, a Adm tem o dever de divulgar os
atos que pratica.
Em relao divulgao dos atos, o primeiro passo consiste em verificar se a lei
que o regula indica a forma pela qual o ato deve ser divulgado. Se a lei indica a forma
de divulgao, que seja observada a lei, independentemente de se tratar de ato interno
ou externo.
Todavia, na maioria dos casos, a lei omissa em relao a como os atos devem
ser divulgados. Nesta hiptese, importante verificar se se trata de ato interno ou
externo. Na primeira hiptese, de se tratar de ato interno, no obstante a publicidade
seja obrigatria, no se faz necessria a publicao do ato em rgo oficial. necessrio
que seja dada divulgao suficiente ao ato a fim de que seus destinatrios possam dele
tomar conhecimento e adotar as providncias cabveis. A fim de dar publicidade aos
atos internos, boa parte dos rgos pblicos cria seus boletins internos, cuja funo
dispensar o envio de todos os seus atos para dirios oficiais.
Na hiptese de se tratar de ato externo, salvo se a lei dispuser em sentido
contrrio, a publicidade do ato deve ser feita mediante publicao em rgo oficial de
divulgao.
- quanto manifestao de vontade: podem ser unilaterais (impostos pela
administrao) ou bilaterais (h acordo de vontades entre a administrao e o
administrado).
- quanto ao contedo: critrio histrico de classificao, pelo qual os atos se dividem em
atos de imprio, atos de gesto e atos de expediente.
Os atos de imprio seriam aqueles praticados pela Adm pblica em posio de
supremacia em relao aos particulares; os atos de gesto, os praticados pela Adm em
igualdade de condies com os particulares.
No obstante sua importncia histrica, atualmente essa classificao se mostra
intil. Ainda que haja situaes no reguladas pelo direito administrativo, este nunca se
afasta totalmente da atividade administrativa do Estado. Desse modo, ainda que certos
atos praticados pela Adm pblica possam sofrer regulao pelo direito privado, em
alguma medida, sempre haver prerrogativas pblicas interferindo na atividade
administrativa do Estado e impedindo que a Adm pblica atue em igualdade de
condies com os particulares.
Os atos de expediente, entendidos como aqueles de mera tramitao processual.
Deles no resulta qualquer direito ou obrigao, mas simplesmente o encaminhamento
do processo administrativo para instruo.
- quanto ao regramento: podem ser vinculados ou discricionrios.
O ato vinculado deve ser entendido como aquele para o qual, dada determinada
situao ou circunstncia ftica ou jurdica, a prpria lei indica o objeto ou o contedo
do ato.
Ato discricionrio, ao contrrio, aquele cujo contedo foi definido, em alguma
medida, em razo de a Adm pblica ter reputado sua prtica conveniente ou oportuna.
- quanto formao: este critrio de classificao busca verificar o nmero de
manifestaes de vontade necessrio para formar o ato administrativo. So trs espcies:
ato simples, ato complexo e ato composto.
Ato simples aquele que se forma a partir da manifestao de vontade de um
nico rgo, seja ele rgo singular ou colegiado. Na eventualidade de ser rgo
colegiado, ser simples seu ato se sua eficcia no depender da manifestao de vontade
de qualquer outro rgo.
Ato complexo aquele para cuja formao necessria a conjugao das
manifestaes de vontade de mais de um rgo. Exemplo o decreto presidencial. Nos
termos da CF, o decreto deve ser assinado pelo ou pelos ministros de Estado afetados
pelo decreto e pelo Presidente da Repblica. Este somente se forma quando houver a
conjugao da manifestao de vontade de dois rgos envolvidos o Ministrio e a
Presidncia.
Ato composto tem sido definido como aquele que resulta da vontade nica de
um rgo, mas depende da verificao por parte de outro, para te tornar exequvel.
Exemplo: uma autorizao que dependa do visto de uma autoridade superior.
A grande dificuldade conceitual relativa ao ato composto consiste no fato de que
ele no um ato; o ato composto compe-se de dois atos: um principal e outro
acessrio. Cada manifestao de vontade no ato composto forma ato distinto, sendo sua
particularidade o fato de um dos atos, o principal, comente produzir efeitos aps a
prtica do ato acessrio.
O ato composto no existe como realidade autnoma. Trata-se de dois atos, que
podem ou no compor um processo administrativo. So dois atos, um principal e outro
acessrio, que por serem dois, jamais podero ser um s.
- quanto estrutura: podem ser abstratos e concretos. Os abstratos so geralmente atos
normativos, pois regulam situaes no definidas. Os atos concretos so utilizados para
regular situaes especficas, sendo exemplo a desapropriao.
- quanto atuao jurdica: podem ser atos-regra, atos subjetivos e atos-condio.
a) geral, abstrato, unilateral, se impe unilateralmente.
b) tem efeitos concretos, destinados a uma pessoa especfica.
c) ato do administrado, ato praticado pela pessoa para se submeter a um ato regra
(matrcula no vestibular, aluno se submete ao regramento da universidade).
- ato perfeito e ato inexistente: Ato perfeito aquele que ser formou e que, portanto,
pode vir a produzir efeitos. Ato inexistente, ao contrrio, aquele que no se formou,
que no se completou. importante distinguir o ato inexistente do ato nulo. Este ltimo,
no obstante contenha vcio, perfeito, vale dizer, existe e, gozando de presuno de
legitimidade, enquanto no for declarado nulo pode produzir todos os seus efeitos.
- ato vlido e ato nulo: Ato vlido, ou legtimo, aquele praticado em conformidade
com o ordenamento. Somente vlido o ato que alm da lei se conforma com todos os
princpios do ordenamento jurdico. Ato nulo, ao contrrio, aquele que viola princpio
ou preceito legal.
A possibilidade de convalidao do ato no direito privado admissvel somente
para o ato anulvel. O direito administrativo no apresenta como requisito
convalidao o ato ser anulvel. A lei 9.784/99 requer to somente que a deciso pela
convalidao no acarrete leso ao interesse pblico nem prejuzo a terceiro e que o ato
apresente defeitos sanveis.
- ato eficaz, ato exequvel e ato consumado: ato eficaz aquele que possui aptido para
a produo de efeitos jurdicos. A exequibilidade seria categoria especial dentro da
eficcia. Por exequibilidade pode ser entendida a produo de efeitos. Se o ato est
produzindo efeitos, alm de eficaz ele exequvel. Consumado ou exaurido o ato que
j produziu todos os efeitos que dele se pode esperar.
O efeito prtico de se constatar a consumao do ato a impossibilidade de
revogao. Somente pode ser revogado o ato eficaz, posto que a revogao no opera
efeitos retroativos.
- ato constitutivo, ato declaratrio, ato modificativo e ato extintivo: ato constitutivo
aquele cria realidade jurdica antes no existente, realidade que faz com que surjam
direitos ou obrigaes para a Adm ou para os particulares. Ato declaratrio
simplesmente atesta situao jurdica j existente sem que importe na criao de
qualquer nova relao jurdica. Ato modificativo modifica situaes jurdicas j
existentes. Ato extintivo aquele por meio do qual se pe fim a relao jurdica
existente.
- Atos restritivos de direito e atos ampliativos de direito: Esta distino se faz necessria
na medida em que os atos restritivos de direito tm sua validade pendente da
observncia do contraditrio e da ampla defesa. A anulao de ato que havia outorgado
alguma vantagem pra particular ou a aplicao de sanes so exemplos de atos
restritivos e que, portanto, devem observar contraditrio e ampla defesa. Os ampliativos
de direito no necessitam da observncia desses procedimentos.
Modalidades dos atos administrativos
Atos normativos: externos decorrem do poder de polcia.
Atos ordinatrios: internos decorrem do poder hierrquico e disciplinar.
Atos negociais: atos em que a vontade do administrado coincide com a vontade
da administrao.
Atos enunciativos: atos que declaram uma situao. (certido de protesto,
nascimento, bito).
Atos punitivos: impem uma sano decorrem do poder de polcia e do poder
disciplinar.
Revogao
A prerrogativa da Adm de desfazer determinados atos, seja em razo de
ilegalidade, seja em razo de motivos de oportunidade ou convenincia, se denomina
poder, ou princpio, de autotutela. O poder da Adm de anular e de revogar seus atos se
trata de potestade tipicamente pblica, da qual no podem fazer uso pessoas de direito
privado.
A posio privilegiada conferida pelo direito administrativo Adm permite que
ela possa, de ofcio ou mediante provocao, anular seus atos unilaterais e contratos,
sendo exigido dela apenas a observncia do devido processo legal, o que importa em ter
que assegurar aos interessados direto ao contraditrio e ampla defesa. Essa prerrogativa
conferida pelas Smulas 346 e 473 do STF.
Smula 473: A adm pode anular seus prprios atos, quando eivados de vcios
que os tornam ilegais, porque deles no se originam direitos; ou revog-los, por motivo
de convenincia ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em
todos os casos, a apreciao judicial.
Pelas regras do direito administrativo, possvel a convalidao do ato
administrativo. Entretanto, isto no importa em falar que existam atos nulos e atos
anulveis. No mbito administrativo, o ato vlido ou invlido.
A prerrogativa de que dispe a Adm de anular atos viciados no pode ser
entendida como juzo discricionrio. Esta a regra se impe Adm: verificada a
ilegalidade ou irregularidade, o ato deve ser anulado. Se, todavia, as circunstncias do
caso concreto justificarem a manuteno do ato e a simples correo dos vcios, tem a
Adm pblica o dever de convalidar o ato. Verificada a presena de defeito sanvel, se
for demonstrado que a soluo que melhor realiza o interesse pblico a manuteno do
ato, tem o administrador o dever de convalid-lo. Ao contrrio, se o ato contiver vcio
sanvel, e for demonstrado que a simples correo do vcio e a consequente
convalidao do ato violam o interesse pblico ou causam prejuzo a terceiro, a Adm
tem o dever de anul-lo.
A regra de que verificada a ilegalidade deve a Adm anular o ato vai encontrar
duas excees:
a) Se em razo das particularidades do caso concreto for demonstrado que a correo
dos vcios e a convalidao do ato a soluo que melhor realiza o interesse pblico;
b) O decurso de lapso temporal superior a cinco anos, que impede a Adm de anular atos
viciados.
O fundamento bsico para a anulao do ato a falta de conformao com a
ordem jurdica. A violao de dispositivo legal ou de princpio da Adm pblica deve
importar em anulao do ato. So circunstncias que podem importar em anulao do
ato:
- falta de competncia do agente;
- vcio de forma;
- desvio de finalidade;
- falta de pressuposto de fato para a prtica do ato (motivo);
- vcio de contedo (objeto);
- violao de preceito legal ou de princpio da Adm pblica;
- vcio verificado no processo: a procedimentalizao que se tem verificado no direito
administrativo faz com que no exame da validade de determinados atos deva-se
considerar a validade dos atos do processo administrativo que antecederam a este ato.
Regra como essa se verifica na lei 8.666/93 (art. 49, 2): a nulidade do procedimento
licitatrio induz do contrato.
A lei 9.784/99, em seu art. 54, fixa em cinco anos o prazo para que a Adm anule
os atos administrativos de que decorram efeitos favorveis para os destinatrios, salvo
comprovada m-f.
A primeira concluso que se pode tirar da redao da lei no sentido de que a
fixao do prazo para a anulao somente se verifica nos atos ampliativos de direito. Se
o ato, ao contrrio, houver promovido restrio de direitos, de que seria exemplo ato
que aplicou sano, a Adm pode a qualquer tempo anul-lo.
Decorridos cinco anos da prtica do ato, necessrio que a Adm demonstre a
m-f do destinatrio a fim de que seja promovida a sua anulao. A consequncia, em
relao aos atos praticados de m-f, e a da imprescritibilidade.
Importar verificar que os princpios da segurana jurdica e da boa-f interferem
no exame da invalidao do ato em dois diferentes aspectos:
a) impedindo a prpria anulao do ato na eventualidade de ele ter sido praticado h
mais de cinco anos;
b) permitindo que, no obstante o ato seja anulado, posto que praticado dentro do prazo
de cinco anos, determinados efeitos dele decorrentes possam ser preservados.
Na primeira situao, que se verifica quando o ato tiver sido praticado h mais
de cinco anos, se o destinatrio de ato ampliativo de direito tiver agido de boa-f, que se
presume e somente desaparece se o poder pblico demonstrar a existncia de m-f,
desaparece o poder da Adm de anular o ato. No se trata de situao que requeira a
convalidao do ato. A rigor, o decurso do lapso temporal , em si, o elemento de
convalidao.
Na segunda situao, mesmo com a boa-f do destinatrio, o ato deve ser
anulado, se foi praticado dentro do perodo prescricional de cinco anos. Entretanto, a
boa-f do destinatrio permite que a anulao do ato no importe em desconstituio de
efeitos que possam ser preservados.
O prazo de cinco anos no se aplica aos rgos responsveis pelo controle
externo da Adm, que so os Tribunais de Contas e o Poder judicirio.
Em relao ao judicirio, os prazos aplicveis so os previstos nas legislaes
processuais respectivas. No mandado de segurana o prazo de cento e vinte dias; na
ao popular e na ao de improbidade, o prazo de cinco anos.
Na hiptese de prtica de ato e ocorrncia de coliso de princpios, o exame deve
ser casustico. Para cada ato em que se verifique a possibilidade de violao de um
princpio como meio necessrio realizao de outro, deve-se proceder ponderao
dos valores jurdicos envolvidos e verificar, em cada caso, a soluo que melhor se
coaduna ao interesse pblico. Procedido a esse exame, a concluso acerca da coliso de
princpios pode ser no sentido de confirmar a validade do ato ou a da sua anulao.
Ato administrativo nulo aquele praticado sem a observncia das exigncias
legais ou constitucionais. O ato nulo efetivamente produz efeitos. Todavia, uma vez
reconhecida e declarada formalmente sua nulidade, os efeitos que dele tenham decorrido
so igualmente nulos e devem ser desfeitos. Eis a razo pela qual a anulao
administrativa ou judicial do ato administrativo opera efeitos ex tunc.
Esta eficcia retroativa encontra, no entanto, algumas excees. A primeira
exceo decorre da aplicao direta dos princpios da boa-f e da segurana jurdica.
Verificada a boa-f do destinatrio do ato ou de terceiro, no obstante o ato seja
anulado, caos ele tenha sido praticado dentro do perodo de cinco anos, alguns efeitos
dele decorrentes podem ser preservados.
Outra situao normalmente apresentada como exceo eficcia ex tunc da
anulao est ligada teoria do fato consumado. Efetivamente, se o ato gerou situao
de fato que, por maiores que sejam os esforos da Adm, no possa ser revertida, resta
pouco a fazer a no ser manter esses efeitos. Esta teoria, embora aplicada em decises
que levam dcadas, viola o interesse pblico, alm de quase sempre constituir absurdos
jurdicos consumados, devendo assim ser combatida.
A anulao dos atos administrativos importa como regra a eficcia retroativa,
fazendo surgir efeitos repristinatrios. A anulao do ato anulatrio resulta na vigncia
do ato inicialmente anulado, salvo declarao expressa em sentido contrrio. Exemplo:
tendo sido constatado que o ato A foi anulado pelo ato B em razo do desvio de
finalidade e, posteriormente, tendo sido verificado que o ato B contm vcio de forma,
ou de competncia, este ser anulado pelo ato C. A regra que isto importa em que o
ato A volte a vigorar. A fim de evitar o retorno do ato A, cujo vcio no foi sanado ou
deixou de existir, deve ser expressamente mencionado que a anulao do ato A
mantida. O mesmo raciocnio deve ser adotado em caso de anulao do ato por sentena
judicial.
A fim de se verificar a responsabilidade civil do Estado diante da anulao do
ato administrativo deve se considerada a existncia de boa-f ou m-f do particular que
sofra eventuais prejuzos em razo do desfazimento do ato.
Demonstrada a boa-f do particular, impe-se Adm o dever de indenizar os
prejuzos sofridos pelo particular, ainda que os dispndios realizados pelo particular no
aproveitem Adm.
Se, ao contrrio, for demonstrado que o particular concorreu para a prtica do
vcio, ainda que haja culpa concorrente de algum agente pblico, deve ser considerado
se h ou no aproveitamento pela Adm das despesas realizadas pelo particular.
Comprovada a m-f do particular, somente possvel falar em direito de obter
indenizao da Adm se for comprovado que os dispndios realizados aproveitaram
Adm.
Tanto a Adm quanto o poder judicirio dispem de competncia para anular os
atos administrativos. O TCU tambm possui competncia para examinar os atos
praticados pela Adm pblica direta e indireta.
A anulao e a cassao tm alguns aspectos em comum e ocorrem em razo de
ilegalidade. Distinguem-se, em primeiro lugar, em razo do momento em que a
ilegalidade se verifica. No caso de anulao, a ilegalidade ocorre no memomento em
que o ato praticado a cassao se deve a fatos supervenientes prtica do ato, mas que
justificam a sua suspenso. Em razo desta distino, a anulao forma de
desconstituio do ato; a cassao no desconstitui o ato, mas apenas impede que
continue a produzir efeitos. A cassao opera com efeitos ex nunc; a anulao. Com
eficcia ex tunc.
A caducidade do ato constitui hiptese de extino decorrente da supervenincia
de norma jurdica que passa a impedir a permanncia de uma situao jurdica
anteriormente reconhecida pela Adm. A doutrina cita como exemplo a caducidade de
uma permisso para uso de um bem pblico, em decorrncia de uma lei posterior que
probe tal uso privativo por particulares.
Revogao
Fatores relacionados oportunidade ou convenincia permitem a reviso pela
Adm dos seus atos. Isto est previsto na smula 473 STF.
So razes de mrito que permitem a revogao do ato.
De se observar, em primeiro lugar, que a revogao de qualquer ato deve ser
necessariamente motivada e justificada como meio necessrio realizao do interesse
pblico. No pode a revogao ser instrumento para a violao de qualquer princpio ou
preceito legal.
Somente a Adm competente para revogar seus atos.
A revogao do ato administrativo produz eficcia ex nunc. A explicao para a
no retroatividade da revogao decorre da validade do ato a ser revogado.
A impossibilidade de serem desconstitudos os efeitos j produzidos pelo ato a
ser revogado est diretamente ligada ao princpio da segurana jurdica. A revogao
pressupe a validade do ato, no se admitindo a sua retroatividade.
A revogao, a bem da verdade, no desconstitui o ato revogado, ela
simplesmente impede que ele produza novos efeitos. Quando o administrador susta os
efeitos de determinado ato, ele o revogou. Do ponto de vista tcnico. A revogao no
a reviso do ato em si, mas to somente a suspenso dos efeitos do ato com eficcia ex
nunc.
So irrevogveis:
- atos vinculados: a vinculao administrativa est ligada ao fato de que, diante de
determinada circunstncia, a Adm v-se obrigada a praticar o ato com o contedo
definido em lei. Assim sendo, razes de convenincia e oportunidade, que no
interferiram por ocasio da prtica do ato, no podem ser consideradas para desfaz-lo.
- ato exaurido (consumado): ato exaurido aquele cujos efeitos se encontram no
passado. A revogao no pode retroagir, no pode alcanar efeitos j produzidos pelo
ato.
- ato individual que gere direito adquirido: Se o ato individual gerou direito adquirido,
desaparece a prerrogativa da Adm de revoga-lo. Esta impossibilidade est expressa na
smula 473 do STF.
possvel a revogao dos atos no definitivos do processo, daqueles atos
intermedirios que no pem fim ao processo administrativo. Os atos no definitivos do
processo se tornam preclusos medida que sejam praticados os atos que lhes so
subsequentes. Se no ocorreu a precluso possvel a revogao.
No h prazo legal aplicvel revogao. A revogao pressupe a eficcia do
ato, pressupe que ele mantenha a aptido pra produzir novos efeitos. Enquanto
produzir efeitos, h convenincia e oportunidade para a Adm revogar o ato.
Se a Adm est legitimada a revogar atos to somente em situaes eu no
importem em violao de direitos adquiridos, e sem que possam ser desconstitudos
efeitos at ento produzidos, no h que se falar, em regra, em dever de indenizar. A
possibilidade de indenizao pode surgir somente em situaes excepcionais, como o
caso do art. 40 da lei 8.9897/95.
No art. 55 da lei 9784/99, foi admitida a possibilidade de a Adm pblica sanar
vcios verificados em sues atos desde que apresente os seguintes requisitos: a) a deciso
no lese o interesse pblico; b) no haja prejuzo a terceiro; c) o ato contenha defeitos
sanveis.
H requisito no previsto em lei que deve estar presente a fim de tornar possvel
a convalidao dos atos administrativos: o destinatrio no ter questionado a validade
do ato. Os princpios da boa-f e da segurana jurdica impedem que a Adm, advertida
do vcio pelo destinatrio do ato, corrija o ato.
Di Pietro admite a possibilidade convalidao do ato que apresente vcio de
competncia desde que no se trate de competncia exclusiva. O desvio de finalidade
igualmente apresentado como vcio insanvel. Vcio de procedimento tambm constitui
motivo para a anulao.
Constatado que determinado ato contm vcio sanvel, o administrador deve
buscar sempre a soluo que melhor realize o interesse pblico, respeitados eventuais
direitos de terceiros. Se a soluo pela anulao for a que mais se adapte ao interesse
pblico, o administrador est obrigado a anular o ato; caso a convalidao se mostra
mais consentnea com o interesse pblico, o ato dever ser convalidado, devendo a
deciso, em um ou no outro caso, ser sempre motivada.
A ratificao e a confirmao podem ser consideradas espcies da convalidao.
Se a autoridade que convalida o ato a mesma que o praticou, teremos a ratificao; se,
ao contrrio, a convalidao for feita por autoridade superior, ocorrer a confirmao.
A converso, ao contrrio, no busca sanar vcio algum. Trata-se de simples
modificao do ato originariamente praticado.
4 PODERES DA ADMINISTRAO PBLICA: HIERARQUIA; PODER
HIERRQUICO E SUAS MANIFESTAES; PODER DISCIPLINAR; PODER
DE POLCIA; POLCIA JUDICIRIA E POLCIA ADMINISTRATIVA;
LIBERDADES PBLICAS E PODER DE POLCIA; PRINCIPAIS SETORES
DE ATUAO DA POLCIA ADMINISTRATIVA.
Dever de agir
O interesse pblico, de per si, legitima o exerccio das prerrogativas do Estado, e
quando esses interesses entram em conflito com os interesses individuais, eles devem
prevalecer sobre esses ltimos. no ordenamento jurdico, considerado em sua
perspectiva axiolgica (valores constitucionais), que devem ser identificados o interesse
pblico, as potestades necessrias satisfao do interesse pblico e os titulares
legitimados ao exerccio destas potestades.
As prerrogativas pblicas no esto disposio dos administradores para serem
utilizadas conforme juzo de convenincia; elas devem ser utilizadas para a realizao
do fim pblico que justificou a outorga da competncia administrativa. No possvel,
portanto, separar o exerccio das prerrogativas pblicas das obrigaes impostas aos
administradores para o efetivo exerccio dessas prerrogativas. Todo poder
administrativo pressupe, portanto, a existncia do respectivo dever administrativo. So
deveres administrativos:
- dever de agir: se o administrador possui competncia para praticar determinado ato e
se a situao a ele apresentada reclama a adoo de determinada providncia, ele
incorrer em ilegalidade se no exercer as atribuies que lhe foram conferidas pela
ordem jurdica. Os administradores pblicos tem o dever de agir, e devem ser
responsabilizados civil, administrativa e penalmente pela omisso.
- dever de eficincia: Este dever est relacionado ao aspecto econmico da atividade
administrativa. O aspecto econmico compreende a eficincia, a eficcia e a efetividade.
- dever de probidade: os agentes pblicos devem observar padres ticos de
comportamento. Por meio do dever de probidade, impe-se aos agentes pblicos a
necessidade de que suas atuaes se conformem no apenas com a legalidade, mas que:
a) no importem em enriquecimento sem causa do agente pblico; b) no causem
prejuzo ao errio; c) no violem quaisquer dos princpios da Adm. Pblica.
- dever de prestar contas: inerente ao exerccio da atividade administrativa a
incumbncia de gerir, administrar ou de aplicar recursos ou bens pblicos. Os agentes
pblicos so responsveis no apenas pela correta aplicao dos recursos pblicos, mas
devem igualmente ser capazes de fazer demonstrao dessa correta aplicao. O agente
pblico ou privado que administre recursos pblicos deve aplicar corretamente esses
recursos, o que pressupe a observncia dos deveres de eficincia e de probidade, e ser
capaz de demonstrar essa correta aplicao. Ou seja, ainda que aplique corretamente os
recursos, se o agente responsvel no for capaz de fazer a prova dessa aplicao, suas
contas sero julgadas irregulares.
Abuso de poder
Tendo recebida determinada potestade pblica, deve o agente pblico exerc-la
nos limites e nas condies definidos pela regra legal que lhe outorgou competncia. O
exame de legitimidade do exerccio do poder conferido ao agente deve ser buscado na
prpria regra legal de competncia. Verifica-se que o abuso de poder admite duas
modalidades bsicas: o excesso de poder e o desvio de poder.
O ato abusivo praticado na modalidade excesso de mais simples e fcil
identificao. Se o agente extrapola os limites da sua competncia legal, ele incorre em
abuso de poder. Esta modalidade de abuso est diretamente relacionada violao de
um dos requisitos de validade do ato administrativo: a competncia. admitida a
correo do vcio por meio da convalidao do ato, desde que no haja prejuzo para
terceiro.
O desvio de poder ou finalidade ocorre quando o agente se afasta dos fins
definidos em lei que justificam a outorga da competncia ao agente. possvel
identificar na regra legal de competncia o fim que justifica e legitima o exerccio da
atividade administrativa. A esse fim legal podemos denominar de fim mediato da
atividade administrativa. Ao motivar o ato, o administrador deve explicitar, alm dos
motivos que o levaram a agir, o fim que ele busca. Este o fim imediato do ato. Haver
desvio de poder ou finalidade se o fim imediato do ato no se conformar com o fim
mediato, a ser buscado no ordenamento jurdico. Este fim mediato do ato o prprio
interesse pblico. Trata-se de vcio a ser considerado, como regra, insanvel e, portanto,
insusceptvel de convalidao.
Discricionariedade
O exerccio de atividade discricionria ou vinculada por um agente pblico no
transforma tal atividade em um poder. O exerccio de um poder por parte da Adm
importa em exerccio de prerrogativa, que justificada pelo interesse pblico. Deste
modo, o exerccio de atividade discricionria ou vinculada, de per si, no importa em
uso de prerrogativa. Esta usada durante o exerccio de um poder administrativo, que
pode envolver atividade discricionria ou vinculada.
Somente onde houver lei e, portanto, nos limites da lei, licito ao administrador
exercer a liberdade que lhe conferida. A discricionariedade pode ser apresentada como
a liberdade conferida pela lei ao administrador pblico para a adoo da melhor soluo
para o caso concreto, com vista realizao das finalidades legais, em razo do juzo de
convenincia e de oportunidade da Adm. Pblica.
A discricionariedade surge quando: a) a legislao atribui competncias
genricas ao administrador; b) a lei apresenta opes a serem adotadas e confere ao
administrador a liberdade para a eleio daquela que lhe parea mais adequada; c) a lei
permite que a escolha do melhor momento para a prtica do ato seja definida pelo
administrador; d) a legislao clara ao determinar que o contedo do ato a ser
praticado ser definido em funo do juzo de convenincia do administrador.
A discricionariedade a liberdade que a lei confere ao administrador; e que o
mrito o juzo de convenincia e de oportunidade de que se vale o administrador para
definir a soluo que melhor realize os fins legais quando a lei houver conferido
discricionariedade ao administrador. O mrito integra, portanto, a discricionariedade, e
no obstante esta esteja sujeita ao controle judicial, o mrito no est.
no exame da lei que devem ser buscados os limites para a atuao
discricionria da Adm pblica e para o seu controle judicial. O papel a ser exercido pelo
controle judicial em relao discricionariedade administrativa consiste em definir os
limites dessa discricionariedade, a fim de identificar o seu ncleo, que est isento de
controle por fora do princpio da separao dos poderes do Estado, bem como a zona
perifrica dessa mesma discricionariedade, que se sujeita ao controle judicial.
A simples arguio de discricionariedade administrativa no afasta a
possibilidade de apreciao do ato pelo Poder Judicirio. A tutela judicial a ser
empreendida em face da discricionariedade administrativa, que est relacionada ao
exame da conformidade dos atos com a ordem jurdica, inafastvel e deve se realizar
em diferentes etapas:
- a primeira etapa do processo de controle judicial consiste no exame da prpria
legislao que tenha fundamentado a prtica do ato, a fim de verificar se ela
efetivamente confere liberdade ao administrador para adoo de mais de uma soluo
possvel.
- a segunda etapa corresponde avaliao da situao ou da circunstncia de fato ou de
direito que, segundo o administrador, tenha justificado a prtica do ato (exame dos
motivos)
- na terceira etapa deve-se proceder avaliao de ponderao ou de razoabilidade da
soluo efetiva ou concretamente adotada em face da lei e dos motivos invocados para a
prtica do ato.
- em quarto lugar, ao se proceder ao controle da discricionariedade, cabe examinar se as
regras procedimentais aplicveis foram observadas, especialmente no que diz respeito
aos princpios do contraditrio, da ampla defesa, do direito de recurso, do acesso aos
autos etc.
Assim, diante da omisso administrador na prtica do ato vinculado, o juiz deve
expedir determinao em que se indica o contedo do ato a ser praticado. Na
eventualidade da omisso na pratica de ato administrativo discricionrio, confirmada a
mora administrativa, a determinao expedida deve restringir-se fixao do prazo para
que o ato seja praticado, sem que, todavia, possa o Judicirio definir o objeto do ato
administrativo. O mesmo raciocnio dever ser adota na hiptese de ser anulado o ato
discricionrio: a anulao desse ato no permite que o juiz indique o contedo do novo
ato a ser praticado.
Poder de polcia
Pode ser definido como a atividade estatal cujo objetivo consiste em restringir
ou condicionar a esfera de liberdade ou de direitos dos particulares em razo do bem-
estar da sociedade.
O poder de polcia externo, pois o Estado, ao exercer as prerrogativas que lhe
so inerentes, extrapola os seus limites internos de atuao e invade a esfera dos
particulares. Os demais poderes administrativos (disciplinar, hierrquico, regulamentar)
so internos.
Por meio da prestao de servios pblicos, o Estado pe disposio da
populao utilidades com vista ao atendimento das necessidades bsicas da sociedade.
Neste sentido, a atividade prestacional pode ser entendida como uma interveno
positiva do Estado na esfera privada. A atividade de polcia administrativa pode ser
entendida, nesse sentido, como uma interveno negativa do Estado na sociedade, dado
que no acrescenta utilidades, mas restringe a autonomia dos particulares.
Principais campos de atuao: preservao do meio ambiente, divertimento
pblico, metrologia, trnsito de mercadorias, de pessoas e de veculos, edificaes,
sade, segurana, moralidade, higiene e tranquilidade pblicas, patrimnio histrico e
paisagstico, atividades profissionais, registro pblico e economia popular.
O poder de polcia tem o objetivo de limitar, restringir a atividade dos
particulares. Desta feita, a atividade de regulao exercida pelas agncias reguladoras
no se enquadra como poder de polcia, pois o servio desempenhado pelas
concessionrias ou permissionrias pblico. Neste sentido, a atividades destas
agncias se resume em gesto e relao de contratos. Nada impede, todavia, de que
estas entidades exeram poder de polcia em relao a terceiros, desde que isto seja feito
na forma da lei.
O exerccio da atividade de polcia constitui atividade tpica do Estado, de modo
que pode ser delegada a outras unidades administrativas, mas no pode ser delegada a
particulares. perfeitamente legtima a contratao de empresas para auxiliar o poder
pblico. Deve a participao das empresas em atividades que envolvam o exerccio do
poder de polcia ser acessria, no sentido de to somente subsidiar ou fornecer
elementos que permitam ao Estado o efetivo exerccio da atividade de polcia. Assim, a
atividade dos particulares restringe-se aos atos preparatrios e executrios, no podendo
alcanar os atos decisrios.
A Adm pblica exerce o seu poder de polcia por meio de atos administrativos,
que instrumento bsico para o exerccio de tal poder. Assim, a fonte que legitima a
interveno estatal na ordenao das atividades privadas, impondo limitaes
administrativas, vedaes, condicionamentos ou sanes, decorre sempre e
necessariamente de lei, e nunca de contrato ou outro acordo de vontade. Se no houver
lei impondo padro de comportamento, no pode a Adm Pblica criar essa obrigao
por meio de contrato. A soluo do caso concreto, entretanto, pode ser formada por um
acordo de vontades, como no termo de ajustamento de conduta. Assim: exerccio do
poder de polcia: unilateral; soluo concreta: pode ser feita por meio de acordo de
vontades.
A polcia administrativa uma das atividades desenvolvidas pelo Estado; o ato
administrativo o meio pelo qual essa atividade se manifesta. O poder de polcia pode
ser discricionrio ou vinculado, conforme a legislao que regulamentar a atividade
Estatal. Nunca ser, portanto, totalmente discricionrio ou vinculado. Os atos
administrativos praticados com o propsito de dar efetividade atividade de polcia
administrativa apresentam os seguintes atributos:
- presuno de legitimidade
- autoexecutoriedade: a execuo dos atos de polcia independe de qualquer
manifestao judicial, salvo para transferncia patrimonial do particular para o Estado;
- imperatividade: legtimo ao poder pblico impor obrigaes unilaterais ao particular
e, se necessrio, usar dos meios necessrios de coao para sua execuo.
- exigibilidade: em algumas situaes, o particular pode ser obrigado a fazer algo com o
propsito de atender a alguma condio imposta pelo poder de polcia.
(atributos para a prova:
- coercibilidade (exigibilidade)
- discricionariedade: h atos
- autoexecutoriedade:
So pressuposto para o exerccio do poder de polcia:
- a necessidade de conformao com os direitos fundamentais
- princpio da legalidade: qualquer interveno compulsria na esfera do particular que
importe em restrio ou limitao de direito deve ter como pressuposto a existncia de
lei.
- princpio da especificidade: as situaes concretas que justificam os meios de
interveno estatal, bem como os prprios instrumentos para essa interveno devem
estar previstos em lei.
- ponderao ou juzo de proporcionalidade entre as perdas decorrentes da interveno
estatal e os ganhos para a sociedade: a restrio ou limitao de direitos decorrentes da
interveno estatal deve proporcionar sociedade mais benefcios do que perdas.
- princpio pro libertate: caso a lei confira mais de uma opo de agir para a Adm, com
vista a condicionar o exerccio de liberdades ou direitos, deve ela optar por aquela que
seja menos gravosa.
Qualquer medida restritiva da liberdade dos cidados pressupe competncia
administrativa outorgada no apenas por lei, mas por lei especfica. O exerccio do
poder de polcia pressupe: a) lei especfica; b) rgo especificamente indicado para o
exerccio da potestade pblica; c) situaes que justifiquem a interveno estatal; d)
medidas de interveno definidas em lei. A lei pode remeter ao regulamento a funo de
ordenar as tcnicas e as situaes que ela mesma tenha estabelecido. No pode o
regulamento prever novas hipteses de interveno ou de sano no previstas em lei,
mas pode, dentro dos limites ou parmetros fixados em lei, indicar como a Adm pblica
deve agir em determinadas situaes. A regulamentao no objetiva ampliar a
possibilidade de interveno do Estado na esfera da liberdade dos particulares. Ela tem
propsito inverso e objetiva limitar a discricionariedade do administrador, conferindo
maior segurana e previsibilidade aos particulares.
Para diferenciar a polcia judiciria da polcia administrativa h vrios critrios:
- momento da interveno: segundo este critrio, a polcia administrativa teria carter
preventivo, enquanto a polcia judiciria teria carter repressivo. Este carter invlido,
pois ambas as polcias adotam medidas repressivas e preventivas, ainda que um carter
se destaque mais em uma do que em outra.
- objeto de atuao: segundo este critrio, a polcia administrativa atua sobre bens,
direitos e atividades, enquanto a polcia judiciria atua sobre pessoas. Este critrio
tambm invlido, pois no possvel atuar sobre a pessoa sem atuar sobre seus bens,
servios ou atividades, da mesma forma que no possvel atuar sobre estes ltimos
sem atuar sobre a pessoa.
- regime jurdico utilizado para disciplinar o objeto da anlise: se determinada ao ou
omisso se enquadra no mbito das normas de direito Penal, a polcia judiciria
chamada a atuar e ter como parmetro de atuao o Processo Penal. Se o fato objeto da
atuao estatal tratado pelas normas de direito Administrativo, intervir a polcia
administrativa.
A atividade de polcia interfere de diferentes formas na esfera de direitos dos
particulares por meio de tcnicas de ordenao, que so trs:
- tcnica de informao: o Estado exige a prestao de informao sobre a prpria
existncia das pessoas fsicas e jurdicas (registro civil e comercial) e sobre atividades
por elas desenvolvidas. Aqui se insere o dever de comunicar determinados fatos, como
o do mdico de informar sobre alguns tipos de doenas. Esta tcnica deve observas o
direito privacidade e o princpio da dignidade da pessoa humana.
- tcnica de condicionamento: impe aos particulares o cumprimento de uma srie de
exigncias ou requisitos legais a fim de que possam exercer licitamente certas
atividades. A mais importante tcnica de condicionamento a autorizao, que exige do
particular o cumprimento de condies determinadas para que possa exercer cera
atividade. A autorizao um ato de liberao, pois uma vez emitida libera o particular
para exercer direito ou atividade. A expedio de autorizao em regra uma atividade
vinculada, mas h situaes em que lei pode deixar a critrio de convenincia da Adm a
concesso da autorizao, que seria uma autorizao discricionria.
- tcnica sancionatria: aqui se verifica a imposio de sanes aos particulares que
violem as regras necessrias ao desempenho de atividades. O seu mbito de atuao
corresponde esfera de liberdade dos particulares, pois a punio aos agentes pblicos
feita por meio do poder disciplinar. A aplicao das sanes administrativas depende de
previso em lei especfica, pois no se pode punir uma infrao ambiental com uma
sano prevista para infrao de trnsito. A Adm pblica no necessita da interveno
judicial para aplicar qualquer das sanes administrativas, inclusiva a de multa. A Adm
pode impedir o exerccio de alguns direitos caso o particular no pague a multa, desde
que esse meios indiretos de cobrana da multa estejam previsto em lei e que observem
as regras de proporcionalidade e razoabilidade.
Em relao tcnica de condicionamento de sancionatria, o Estado no
impe obrigaes positivas diretamente aos particulares. A ordenao do exerccio de
direitos e atividades impostas pelo poder de polcia do Estado por meio dessas duas
tcnicas tem como objetivo principal a imposio de obrigaes de no fazer. Somente
em carter acessrio, e dentro do contexto de condicionar o exerccio das atividades, a
polcia administrativa impe obrigaes positivas. Em relao tcnica de informao,
o Estado pode impor, de forma isolada ou como obrigao principal, o dever de fazer.
Poder hierrquico
O campo da hierarquia, ou da subordinao hierrquica o seguinte: a relao
entre rgos ou entre agentes pblicos integrantes da estrutura de uma mesma pessoa
jurdica. A hierarquia deve ser vista como critrio de organizao.
O poder de direo mais amplo que o poder hierrquico e exercido em rea
distinta. O poder de direo confere ao chefe do Executivo a potestade de organizar a
Adm pblica utilizando-se das tcnicas da descentralizao e da desconcentrao
administrativa.
Utilizada a tcnica da descentralizao, no h que se falar em hierarquia, mas
em vinculao administrativa. Na vinculao administrativa, o controle poltico e mais
limitado do que o que se verifica no mbito interno de uma entidade. As relaes
hierarquizadas alcanam to somente os rgos integrantes de uma mesma entidade,
bem como os agentes neles lotados. No exerccio do poder hierrquico, os agentes
lotados nas unidades superiores tem competncia, em relao aos agentes lotados em
unidades inferiores, para:
- dar ordens
- rever atos: como consequncia deste poder, o superior hierrquico pode revogar ou
anular os atos dos subordinados.
- avocar atribuies
- delegar competncia
- fiscalizar: o objetivo desta permitir a identificao de atos ou atividades ilegtimas,
com vista sua reviso e punio dos responsveis.
O poder disciplinar, por do qual so aplicadas sanes aos servidores pblicos e
outras pessoas sujeitas Adm pblica, em algumas hipteses, tem sua origem no poder
hierrquico. o que se verifica com o dever funcional dos servidores de cumprir ordens
e de serem punidos pelo no cumprimento. H outros deveres funcionais que decorrem
diretamente da lei: verifica-se, nesse caso, o exerccio do poder disciplinar.
O poder hierrquico exercido exclusivamente no mbito das atividades
administrativas do Estado. Assim, quando os poderes Legislativo e Judicial
desempenham suas atividades fins, no se faz presente qualquer manifestao do poder
hierrquico. Diferente a situao nas atividades meio, onde h subordinao.
Poder disciplinar
H diferenas entre o poder punitivo Administrativo e o Penal:
a) Autoridade competente para aplicar a sano: no Administrativo a autoridade
administrativa, enquanto no Penal a judiciria;
b) Natureza das penas: no Administrativo as penas no podem ser privativas de
liberdade.
No mbito do Direito Administrativo, o poder punitivo se manifesta por meio do
poder disciplinar e em algumas situaes por meio do poder de polcia. O poder de
polcia interfere na liberdade privada, impondo aos particulares restries e
condicionamentos ao exerccio de direitos e atividades privadas. O poder disciplinar
alcana pessoas que em razo de livre consentimento se sujeitam ao mbito interno da
Adm Pblica.
A fonte do poder disciplinar a lei. Cabe a ela, e to somente a ela, indicar
sanes disciplinares a serem aplicadas. Se couber a contrato indicar os deveres e as
proibies impostas s empresas e aos profissionais contratados, cabe igualmente ao
contrato estabelecer que a sua infrao deva ser punida, apontando igualmente a pena s
ser aplicada, dentre aquelas previstas em lei.
O princpio do devido processo legal impe que somente por meio do devido
processo disciplinar legtimo ao poder pblico exercer os instrumentos do poder
disciplinar.
Poder regulamentar
Constitui uma das manifestaes do poder normativo do Estado. Trata-se da
competncia privativa dos chefes do Executivo para expedir decretos que definam a fiel
execuo da lei. No exerccio desta potestade, o chefe do Executivo indica, dentre as
opes normativas permitidas pela lei, aquela a ser utilizada pela Adm Pblica. O
destinatrio da regulamentao so os gestores pblicos, encarregados de aplicar as
normas de direito Administrativo. Somente as normas cuja aplicao requeria a
interveno da Adm pblica so passveis de regulamentao.
O primeiro aspecto a ser observado para o exerccio do poder regulamentar que
se trate de matria afeta ao Direito Administrativo. O segundo aspecto diz respeito ao
fato de que o exerccio do poder regulamentar depende do que dispuser a lei, ou seja,
quando a lei tiver expressamente requerido a regulamentao, ela deve ser feita pelo
chefe do Executivo.
Definida por meio de decreto a soluo a ser adotada durante a aplicao da lei,
este ato vincula qualquer administrador pblica que aplicar a referida lei, ainda que este
administrador no pertena ao mbito do executivo.
Pode ser utilizado para cuidar de situaes no previstas em lei o decreto
autnomo. A origem deste o poder normativo do Estado, e no o poder regulamentar.
Por este decreto, pode o chefe do executivo dispor sobre: a) organizao e
funcionamento da administrao, quando no implicar aumento de despesas nem
criao ou extino de rgos pblicos; b) extino de funes ou cargos pblicos,
quando vagos. claro que a utilizao deste decreto s pode ser admitida se no
importar em restrio ou limitao de direitos a particulares, e que no tenha a CF
exigido lei prpria para regular a matria.

5 SERVIOS PBLICOS: CONCESSO, PERMISSO, AUTORIZAO E
DELEGAO; SERVIOS DELEGADOS; CONVNIOS E CONSRCIOS;
CONCEITO DE SERVIO PBLICO; CARACTERES JURDICOS;
CLASSIFICAO E GARANTIAS; USURIO DO SERVIO PBLICO;
EXTINO DA CONCESSO DE SERVIO PBLICO E REVERSO DOS
BENS; PERMISSO E AUTORIZAO.
SERVI O PBLI CO
Servios pblicos e outras atividades estatais
As atividades desenvolvidas pelo Estado podem ser dividas em trs grandes
grupos: de polcia, prestacional e de fomento.
A atividade de polcia se caracteriza por interferir na esfera privada por meio da
imposio de limitaes ou de restries ao exerccio das liberdades dos particulares. A
atividade prestacional do Estado, ao contrrio, desempenha funo oposta. Ela cria
utilidades e as pe disposio da sociedade. Nesse sentido, a atividade de polcia tem
sido considerada, portanto, negativa; a prestacional, positiva.
As atividades prestacionais so de titularidade do Estado, mesmo que possam ser
exercida por particulares. As atividades objeto do poder de polcia, ao contrrio, so
atividades privadas que, mesmo sofrendo interveno estatal, continuam privadas.
As atividades de fomento tambm so atividades positivas, com as quais o
Estado cria utilidades ou benefcios. Por meio da atividade de fomento, o Estado
identifica no mbito privado as atividades privadas cuja explorao possa gerar maiores
benefcios para a coletividade e nelas interfere com o propsito de incentivar ou de
promover o seu incremento por meio da utilizao de um conjunto de tcnicas jurdicas
prprias, com vista realizao de interesses de toda a sociedade.
Formas de interveno no domnio econmico
So duas as modalidades bsicas de interferncia estatal:
a) Interveno direta (art. 173, CF).
b) Interveno indireta (art. 174, CF).
A interveno direta do Estado ocorre por meio da criao de empresas pblicas
e de sociedades de economia mista.
A interveno indireta compreende, segundo o art. 174, as funes de
fiscalizao, incentivo e planejamento.
O planejamento da ordem econmica no pode ser considerado, em si, uma
funo estatal. O planejamento inerente ao exerccio de outra atividade, no sentido de
que no possvel ao Estado utilizar qualquer instrumento de interveno indireta ou
exercer qualquer atividade sem tenha havido o necessrio planejamento.
Os instrumentos de interveno indireta dividem em duas atividades:
a) de ordenao ou de polcia, definida pela CF como funo de fiscalizao;
b) de fomento, referida pela CF como funo de incentivo.
Os princpios do Estado subsidirio e Estado cooperativo
So dois os aspectos no que diz respeito postura a ser adotada pelo Estado no
processo de interveno:
1 A subsidiariedade da interveno estatal em relao aos agentes privados;
2 A necessidade de cooperao entre os diversos agentes, pblicos e privados, que
atuam na ordem econmica.
O Estado subsidirio impe como requisitos constitucionais legitimidade da
interveno estatal:
a) Que seja justificada a necessidade de interveno
b) Que haja proporcionalidade na utilizao dos instrumentos de interveno.
Se os agentes privados forem capazes de organizar e de desenvolver
adequadamente suas atividades sem qualquer interferncia estatal direta ou indireta, a
regra deve ser a no interveno estatal.
Se o mercado for capaz de se organizar e de tornar efetivos os princpios
definidos pelo art. 170 da CF, no se faz necessria a interveno estatal. Nos dias
atuais, todavia, impossvel conceber a observncia desses princpios sem que o Estado
desenvolva efetivos mecanismos de interveno. Ou seja, a necessidades de realizao
dos princpios econmicos impe ao Estado o dever de agir.
Quanto proporcionalidade dos instrumentos utilizados, estes devem trazer
regulaes a partir de paramentos razoveis, de modo a no interferir excessivamente
nas atividades privadas.
A interveno do Estado na ordem econmica deve igualmente obedecer o
princpio do Estado cooperativo.
A cooperao entre o Estado e os agentes privados importa em que estes sejam
chamados a participar do processo de identificao das necessidades da sociedade, da
escolha dos meios para a satisfao dessas necessidades e da execuo das tarefas
estatais.
A ideia bsica do Estado cooperativo buscar a colaborao dos agente
privados, empresariais e no empresariais, para o desempenho mais eficiente e eficaz
das funes estatais.
Elementos caracterizadores do servio pblico
- titularidade do servio pblico: pela concepo subjetiva (ou orgnica), o elemento
dominante na definio de servio pblico a sua titularidade: o servio pblico
porque o Estado o seu nico titular ou um dos titulares.
- objeto do servio pblico: em razo do modelo constitucional vigente, a primazia para
a satisfao das necessidades da coletividade, na disputa entre iniciativa privada e
iniciativa pblica, conferida ao setor privado. Se o setor privado no for capaz de
atender adequadamente a demanda da coletividade por servios relacionados
realizao dos direitos fundamentais, o Estado est obrigado a assumir a prestao dessa
atividade.
A partir da concepo objetiva (ou material), pode-se concluir que os direitos
fundamentais desempenham funo essencial na identificao das atividades a serem
consideradas servios pblicos. Adotada a concepo de Estado subsidirio, este, por
imposio constitucional, obriga-se a assumir os servios voltados satisfao das
necessidades da populao relacionadas a direitos fundamentais que no possam ser
atendidas pelos agentes privados.
Todavia, outras atividades ou utilidades podem igualmente ser qualificadas
como servio pblico, desde que o legislador assim o decida. So exemplos: a criao
de um grupo de bale, de pera ou uma orquestra sinfnica.
O servio pblico, a partir das concepes subjetiva e objetiva, pode ser
identificado nas seguintes situaes:
a) titularidade e exerccio exclusivos do Estado (defesa do territrio nacional);
b) titularidade exclusiva do Estado e exerccio sujeito a delegao a particulares (servio
de telefonia);
c) titularidade e exerccio compartilhados entre o Estado e os particulares (sade,
educao).
- regime jurdico administrativo: sob o aspecto formal, portanto, a prestao dos
servios pblicos est sujeita a normas pblicas e privadas, conforme dispuser a
legislao pertinente a cada categoria de servio pblico.
Conceito
Atividade de satisfao das necessidades da populao, desenvolvida pelo
Estado ou por particulares, por meio da qual so postas utilidades ou comodidades
disposio da coletividade.
Princpios
Qualificada determinada atividade como servio pblico constitui dever para o
Estado de prest-lo coletividade. Nesse ponto, no se pode falar em discricionariedade
do poder pblico na implantao do servio, ainda que a deciso sobre como este
servio ser prestado esteja inserida no mbito discricionrio do Estado.
A forma de prestao destes servios, todavia, deve obedecer aos seguintes
princpios:
- continuidade: os servios pblicos existem atender s necessidades bsicas da
populao. Em razo dessa particularidade, no pode haver interrupo no fornecimento
dos servios.
A possibilidade de suspenso da prestao do servio por inadimplemento
admitida.
A falta de pagamento no pode importar em suspenso de servios essenciais
para a coletividade. Se o hospital no paga a conta de energia, a ala de UTIs no pode
ter o servio suspenso.
A suspenso tambm no pode decorrer de dbitos de usurio anterior, em razo
da natureza pessoal da obrigao de pagar a tarifa.
- igualdade: pode ser examinado sobre trs vertentes:
a) impessoalidade na sua prestao: no pode o prestador do servio pblico negar a sua
prestao a qualquer usurio, que deve receber, ressalvadas situaes especiais
devidamente justificadas (pessoas idosas), o mesmo tratamento independentemente de
seu sexo ou religio.
b) no discriminao tarifria: impede a cobrana de tarifas diferenciadas, salvo
diferenciao de circunstncias de ordem social, como a renda familiar.
c) universalidade: o dever imposto aos prestadores de servio pblico de estender o
fornecimento a todo o territrio nacional.
- mutabilidade: dever da Administrao de atualizar a prestao do servio, tomando em
vista as modificaes tcnicas, jurdicas e econmicas supervenientes.
- eficincia: a prestao do servio pblico deve ser precedida do necessrio
planejamento por parte do poder pblico de modo a melhor atender demanda da
populao. Devem ser buscadas solues que sejam capazes de atender de forma
adequada ao maior nmero possvel de usurios ao menor custo possvel para os
usurios.
- modicidade tarifria: a adoo do princpio da modicidade tarifria obriga os
prestadores de servio a fixarem suas tarifas em parmetros que permitam compreender
o maior nmero possvel de usurios o que igualmente permite a realizao do
princpio da isonomia.
Classificao:
a) quanto ao destinatrio: uti universi (gerais) e uti singuli (individuais): a diviso dos
servios pblicos em gerais ou individuais examina a questo sob a tica do usurio do
servio. Verifica-se de possvel identificar a parcela de servio que cada indivduo
usufrui.
A relevncia desta classificao afeta a prerrogativa do poder pblicos de cobrar
taxa, que s admitida para os servios uti singuli (CF, art. 145, II).
b) quanto titularidade: podem ser federais, estaduais ou municipais.
c) quanto essencialidade: podem ser essenciais ou no essenciais.
A essencialidade do servio importa ao exerccio do direto de greve e s
situaes em que ele esteja ligado cobrana de tarifas. Se se trata de servio essencial,
a falta de pagamento no pode justificar a suspenso do fornecimento do servio, o que
obriga o prestador a utilizar outros instrumentos para cobrar do usurio o valor devido.
d) quanto forma de prestao: Se a prpria entidade poltica (Unio, Estados,
Municpios) presta o servio, verifica-se a prestao centralizada do servio. Se so
criadas entidades administrativas, s quais so outorgadas a prestao do servio, haver
prestao descentralizada.
e) quanto gesto da prestao: pode ser gesto direta e gesto indireta. Pode a entidade
incumbida da prestao do servio utilizar seus prprios meios ou pode contratar
empresa para proceder prestao do servio. Na primeira hiptese, haver gesto
direta; na segunda, gesto indireta.
* prova:
a) prprios/indelegveis
b) imprprios/delegveis
c) administrativos: voltados para a comodidade da prpria Adm pblica.
d) utilidade pblica
e) sociais: sade, educao, previdncia e assistncia social
f) econmicos: os prestadores deste servio tm a finalidade de obter lucro
Smula 545 STF, 356 STJ.
CONCESSES E PERMI ES
Subsidiariedade do Estado
A funo principal do Estado moderno passou a ser a de controlar, de incentivar,
de coordenar e de fomentar as iniciativas privadas, assumindo o Estado, portanto, papel
subsidirio no processo de prestao de servios pblicos.
A primazia para a satisfao das necessidades da populao, de acordo com o
nosso modelo jurdico-constitucional, dos agentes privados. O princpio da
subsidiariedade importa em concentrar os esforos do Estado na coordenao das
atividades privadas, sendo a interveno direta na sociedade justificada apenas em
situaes excepcionais, quando os agentes privados no forem capazes de atender s
demandas sociais.
I nteresses envolvidos na concesso
O modelo jurdico das concesses, a partir do modelo de Estado subsidirio,
busca harmonizar o interesse pblico, que corresponde necessidade de prestao de
servio pblico adequado, e o interesse privado da empresa concessionria, que no
obstante seja de ordem variada, compreende necessariamente a busca pelo lucro.
O interesse do Estado deveria ser um s: a prestao de um servio adequado, de
qualidade; apesar de ser possvel de ser usado como critrio de julgamento das ofertas
de concesso a maior oferta (art. 15, II, lei 8.987/95).
Todos os atores envolvidos na concesso tm um interesse comum relacionado
prestao de um servio de boa qualidade.
Empresas estatais e entidades paraestatais
No se pode admitir que empresa estatal seja concessionria de servio pblico.
No que o Estado esteja impedido de outorgar empresa pblica a incumbncia de
prestar servio pblico, ou que essa descentralizao seja ilegal. Ocorre que a
descentralizao administrativa no constitui concesso de servio pblico. O regime da
concesso se verifica quando a Adm pblica transfere pela via contratual a incumbncia
da prestao do servio a particulares que passam explorar o servio em carter
empresarial.
Na concesso, por meio de contrato que se faz a delegao para a prestao do
servio pblico. Nesse sentido, no obstante haja entidades estatais prestadoras de
servio pblico, juridicamente incorreto inadequado denomin-las de concessionrias.
O regime jurdico a elas aplicvel das empresas estatais, e no o das concessionrias
de servio pblico. Elas recebem a delegao do servio pblico por meio de lei, sendo
chamadas de concessionrias imprprias.
A delegao de servios pblicos de cunho econmico pode ser objeto de
delegao a particulares por meio de concesses de servio pblico; os servios
pblicos de cunho social, ao contrrio, podem ser objeto de delegao a entidades
privadas por meio dos contratos de gesto, firmados com as OS, e dos termos de
parceria, em figura como parte a OSCIP.
Legislao aplicvel
As concesses e permisses esto previstas no art. 175 da CF. A lei 8.987 veio
para regulamentar esse artigo da CF, contendo normas gerais sobre concesses e
permisses.
mbito de aplicao das concesses
So necessrios os seguintes requisitos prestao de servios pblicos sob
regime de concesso:
a) Deve tratar-se de servio privativo do Estado, definido na CF ou na lei como servio
pblico;
b) O servio a ser delegado deve admitir a sua explorao em carter empresarial, em
que as receitas auferidas pelo concessionrio sejam suficientes parar cobrir as despesas
necessrias prestao do servio;
c) O servio deve ser prestado populao, sendo o concessionrio remunerado pelo
usurio por meio do pagamento de tarifa;
d) Deve tratar-se de servio uti singuli, para que permita a individualizao do usurio,
a fim de ser cobrada a respectiva tarifa;
e) a existncia de lei especfica ou de disposio constitucional que autorize a delegao
do servio concessionria.
Servios passveis de concesso e o texto constitucional
Em relao meno expressa aos servios passveis de delegao pela CF, a
inteno foi no deixar nenhuma dvida sobre a possibilidade de que eles podem ser
delegados independentemente de legislao especfica.
Diversa a situao dos servios para os quais o texto constitucional no faz
meno expressa acerca da possibilidade de delegao. Em relao a estes, no obstante
o silncio da CF, a delegao possvel desde que seja provada lei pelo ente poltico
titular do servio.
A definies dos servios a serem prestados sob regime de concesso ou
permisso , portanto, matria a ser definida no mbito legal. Essa soluo foi adotada
pela lei 9074/95, em seu art. 2.
Conceito legal
A lei 8.987/95, em seu art. 2, II conceitua servio pblico como a delegao de
sua prestao, feita pelo poder concedente, mediante licitao, na modalidade de
concorrncia, pessoa jurdica ou consrcio de empresas que demonstre capacidade
para seu desempenho, por sua conta e risco e por prazo determinado.
Concesso de servio pblico precedida de obra pblica
Se o objeto rodovia, ferrovia, porto, ponte a ser explorado pelo
concessionrio ainda no existe, cuida-se de concesso de servio pblico precedida de
obra pblica; se a obra j existe, ainda que se faam necessrias obras complementares
de ampliao, reforma etc., ser instituda concesso de servio pblico.
Concesso e permisso de uso de bem pblico
As concesses e permisses de uso so disciplinadas pela Lei 8.666/93 e
requerem a realizao de licitao, em que ser sagrado vencedor o licitante que
propuser a maior oferta de pagamento ao poder pblico.
Nas concesses de servio pblico regidas pela lei 8.987/95, ao contrrio, o
principal aspecto a ser considerado na licitao para julgamento das propostas o
menor valor da tarifa a ser cobrada dos usurios.
Licitao das concesses
Todas as concesses e permisses de servio pblico devem ser sempre
precedidas de licitao. Outra observao importante quanto licitao par as
concesses de servio pblico diz respeito modalidade a ser utilizada, que ser sempre
a concorrncia.
Se o poder pblico decide alienar seu controle acionrio, poder utilizar outras
modalidades de licitao, como o leilo, e no necessariamente a concorrncia.
Medida de carter preliminar, durante o planejamento do modelo de concesso,
diz respeito necessidade prevista no art. 5 da lei 8.987/95 de que o poder concedente
publique ato justificando a convenincia da outorga de concesso ou permisso,
caracterizando seu objeto, rea e prazo.
A mais importante distino entre a licitao regida lei 8.666/93 e a licitao das
concesses de servio pblico reside nos critrios para julgamentos das propostas. O
principal critrio par julgamento das propostas previsto na lei 8.666/93 o menor preo
a ser cobrado da Adm Pblica; no caso das concesses (lei 8.987/95), o critrio bsico
a menor tarifa a ser cobrado do usurio.
Equilbrio econmico-financeiro da concesso
O art. 10 dispe que Sempre que forem atendidas as condies do contrato,
considera-se mantido seu equilbrio econmico-financeiro.
As condies que levaram celebrao do contrato devem servir de parmetro
para a definio do ponto de equilbrio do contrato. Este o princpio bsico adotado
pela lei 8.987/95.
Cabe ao edital da concesso definir as garantias de equilbrio do contrato. No
h empecilho adoo de garantias ou de modelo que objetive a reduo dos riscos do
investimento por parte do concessionrio.
Aspecto menos controvertido da recomposio do equilbrio do contato de
concesso corresponde lea extraordinria, que compreende a lea administrativa. Nos
termos da lei, sempre que o poder concedente se utilizar de prerrogativa para modificar
a concesso, e isto importar em alterao do equilbrio do contrato, deve ser recomposto
este equilbrio. Tambm est inserida na lea extraordinria a chamada lea econmica,
que compreende eventos futuros externos ao contrato, imprevisveis e insuperveis.
O sucesso de uma concesso pressupe a correta definio do modelo de
recomposio do equilbrio do contrato, e este modelo requer cuidadoso exame dos
riscos do empreendimento.
A primeira observao, nesse contexto, aponta para ateno que se deve ter na
distribuio dos riscos entre os agentes envolvidos poder concedente, concessionrio e
usurios.
Os riscos a serem considerados em concesso so os seguintes:
a) jurdicos;
b) polticos;
c) econmicos;
d) tcnicos;
e) de explorao;
Direitos dos usurios
Dentre os direitos dos usurios, destaque especial dado ao servio adequado.
Art. 6
o
- 1
o
Servio adequado o que satisfaz as condies de regularidade,
continuidade, eficincia, segurana, atualidade, generalidade, cortesia na sua prestao e
modicidade das tarifas.
Alm da prestao do servio adequado, o art. 7 da lei 8.987/95 fixa como
direitos dos usurios:
I - receber do poder concedente e da concessionria informaes para a defesa de
interesses individuais ou coletivos;
II - obter e utilizar o servio, com liberdade de escolha entre vrios prestadores de
servios, quando for o caso, observadas as normas do poder concedente.
III - levar ao conhecimento do poder pblico e da concessionria as irregularidades de
que tenham conhecimento, referentes ao servio prestado;
IV - comunicar s autoridades competentes os atos ilcitos praticados pela
concessionria na prestao do servio;
V - contribuir para a permanncia das boas condies dos bens pblicos atravs dos
quais lhes so prestados os servios.
Direitos do concessionrio
Cabe ao contrato definir no apenas os direitos do concessionrio, inclusive os
relativos recomposio do equilbrio econmico-financeiro dos encargos das partes
envolvidas, mas tambm os instrumentos de que ele dispe para fazer cumprir esses
direitos sem que tenha que se valer do Poder Judicirio, reduzindo, em consequncia,
significativamente o risco jurisdicional do investimento.
I nterveno na concesso
Art. 32. O poder concedente poder intervir na concesso, com o fim de assegurar a
adequao na prestao do servio, bem como o fiel cumprimento das normas
contratuais, regulamentares e legais pertinentes.
A interveno deve ser utilizada em situaes em que sejam identificadas falhas
na prestao do servio e como o propsito de apontar as causas dessas falhas e meios
para a correo.
A interveno no causa de extino da concesso.
Se ficar comprovado que a interveno no observou os pressupostos legais
regulamentares, ser declarada sua nulidade, devendo o servio ser imediatamente
devolvido concessionria, sem prejuzo de seu direito indenizao.
Todavia, se for comprovada a existncia de falhas graves na qualidade de
servio, e se a responsabilidade pela ocorrncia das falhas for imputada ao
concessionrio, alm da aplicao das sanes, pode vir a ser declarada a caducidade da
concesso. Ou seja, a concesso pode ser extinta em razo da declarao de caducidade,
e no da interveno.
Extino da concesso
Art. 35. Extingue-se a concesso por:
I - advento do termo contratual;
II - encampao;
III - caducidade;
IV - resciso;
V - anulao; e
VI - falncia ou extino da empresa concessionria e falecimento ou incapacidade
do titular, no caso de empresa individual.
Advento do termo contratual
As concesses devem ser firmadas necessariamente por prazo certo. Cabe ao
poder concedente definir administrativamente o prazo por meio de ato administrativo a
ser divulgado nos termos do art. 5 da lei 8.987/95.
Uma das principais caractersticas da concesso a e estabilidade jurdica que
ela confere ao contratado. inerente ao bom funcionamento do sistema de concesso a
segurana a ser assegurada ao concessionrio de que a concesso no ser extinta antes
do prazo, salvo situaes extraordinrias (encampao e caducidade).
Extinta a concesso, retornam ao poder concedente todos os bens reversveis,
direitos e privilgios transferidos ao concessionrio conforme previsto no edital e
estabelecido no contrato. A reverso desses bens, ainda que ocorra no advento do termo
contratual, pressupe o pagamento de indenizao referente s parcelas dos
investimentos a eles vinculados que no tenham sido amortizados ou depreciados.
Relativamente prorrogao da vigncia da concesso, desde que prevista no
edital e no contrato, possibilidade a ser considerada nos termos e nas condies
fixados no edital e no contrato. Desde que haja fundamento no contrato, a concesso
pode ser prorrogada por meio de deciso fundamentada em razes tcnicas, razes que
sejam suficientes para justificar a no realizao de novo procedimento licitatrio.
Encampao
Art. 37. Considera-se encampao a retomada do servio pelo poder concedente
durante o prazo da concesso, por motivo de interesse pblico, mediante lei
autorizativa especfica e aps prvio pagamento da indenizao, na forma do artigo
anterior.
Ao exigir a aprovao de lei especfica e condicionar a encampao existncia
de motivo de interesse pblico, a lei 8.987/95 submete a extino da concesso durante
a vigncia do contrato a controle poltico e jurdico. O primeiro, o controle poltico,
feito por meio do processo legislativo; o segundo, de ordem jurdica, pelo exame dos
motivos de interesse pblico invocados.
Caducidade
Art. 38. A inexecuo total ou parcial do contrato acarretar, a critrio do
poder concedente, a declarao de caducidade da concesso ou a aplicao das
sanes contratuais, respeitadas as disposies deste artigo, do art. 27, e as normas
convencionadas entre as partes.
1
o
A caducidade da concesso poder ser declarada pelo poder concedente
quando:
I - o servio estiver sendo prestado de forma inadequada ou deficiente, tendo por
base as normas, critrios, indicadores e parmetros definidores da qualidade do
servio;
II - a concessionria descumprir clusulas contratuais ou disposies legais ou
regulamentares concernentes concesso;
III - a concessionria paralisar o servio ou concorrer para tanto, ressalvadas as
hipteses decorrentes de caso fortuito ou fora maior;
IV - a concessionria perder as condies econmicas, tcnicas ou operacionais
para manter a adequada prestao do servio concedido;
V - a concessionria no cumprir as penalidades impostas por infraes, nos
devidos prazos;
VI - a concessionria no atender a intimao do poder concedente no sentido de
regularizar a prestao do servio; e
VII - a concessionria no atender a intimao do poder concedente para, em 180
(cento e oitenta) dias, apresentar a documentao relativa a regularidade fiscal, no
curso da concesso, na forma do art. 29 da Lei n 8.666, de 21 de junho de 1993.
O art. 27 estabelece condies que devero ser observadas a fim de que o poder
concedente possa manifestar anuncia pretenso de transferncia da concesso ou do
controle societrio da concessionria:
Art. 27. A transferncia de concesso ou do controle societrio da concessionria sem
prvia anuncia do poder concedente implicar a caducidade da concesso.
1
o
Para fins de obteno da anuncia de que trata o caput deste artigo, o
pretendente dever:
I - atender s exigncias de capacidade tcnica, idoneidade financeira e
regularidade jurdica e fiscal necessrias assuno do servio; e
II - comprometer-se a cumprir todas as clusulas do contrato em vigor.
2
o
Nas condies estabelecidas no contrato de concesso, o poder concedente
autorizar a assuno do controle da concessionria por seus financiadores para
promover sua reestruturao financeira e assegurar a continuidade da prestao dos
servios
3
o
Na hiptese prevista no 2
o
deste artigo, o poder concedente exigir dos
financiadores que atendam s exigncias de regularidade jurdica e fiscal, podendo
alterar ou dispensar os demais requisitos previstos no 1
o
, inciso I deste artigo.
4
o
A assuno do controle autorizada na forma do 2
o
deste artigo no alterar
as obrigaes da concessionria e de seus controladores ante ao poder concedente.
Resciso
A resciso do contrato de concesso, conforme definido pelo definido pelo art.
39 da lei 8.987/95, somente pode ser feita pela via judicial, mediante ao judicial
especialmente intentada para esse fim.
Se o poder concedente no cumpre as normas da concesso, ela poder ser
rescindida por meio de ao judicial; se o no cumprimento do contato for imputvel ao
concessionrio, a possvel extino da concesso dar-se- pela via administrativa
mediante a declarao de caducidade.
Anulao
Se forme verificadas irregularidades graves na licitao ou na formalizao do
contrato insusceptveis de convalidao, a concesso deve ser extinta por meio da
anulao do contato, que pode ocorrer pela via administrativa ou judicial.
Outras hipteses
Quanto falncia do concessionrio, morte ou incapacidade do titular da
empresa individual concessionria, o poder concedente deve adotar as medidas previstas
no art. 35, que so aplicveis em qualquer hiptese de extino do contrato:
Art. 35
1
o
Extinta a concesso, retornam ao poder concedente todos os bens
reversveis, direitos e privilgios transferidos ao concessionrio conforme previsto no
edital e estabelecido no contrato.
2
o
Extinta a concesso, haver a imediata assuno do servio pelo poder
concedente, procedendo-se aos levantamentos, avaliaes e liquidaes necessrios.
3
o
A assuno do servio autoriza a ocupao das instalaes e a utilizao,
pelo poder concedente, de todos os bens reversveis.
Responsabilidade Civil do concessionrio e do poder concedente
A CF impe aos prestadores de servio pblico, ainda que se trate de pessoas
jurdicas de direito privado, responsabilidade civil objetiva (art. 37, 6 CF). Essa
situao alcana tanto concessionrios quanto permissionrios de servios pblicos.
A responsabilidade objetiva da empresa privada prestadora de servio pblico
tambm abrange terceiro no usurio do servio.
O referencial a ser utilizado como referencial para delimitar a responsabilidade
civil objetiva dessas entidades a prestao de servio pblico. Ou seja, sempre que o
desempenho das atividades relacionadas com a prestao do servio pblico causar
prejuzo a usurio e no usurios, ela responde de forma objetiva.
Quanto ao Estado, ele responde de forma subsidiria pelas obrigaes dos
concessionrios, exceto na hiptese do nico do art. 31 da lei 8.987/95:
Art. 31
Pargrafo nico. As contrataes, inclusive de mo-de-obra, feitas pela concessionria
sero regidas pelas disposies de direito privado e pela legislao trabalhista, no se
estabelecendo qualquer relao entre os terceiros contratados pela concessionria e o
poder concedente.
Permisso de servio pblico
A permisso precria e, portanto, pode discricionariamente ser extinta pelo
poder pblico por meio de simples ato administrativo.
O critrio a ser utilizado pelo legislador ao optar pela concesso ou pela
permisso deve manter pertinncia com o volume de recursos necessrios prestao
dos servios alocados em bens reversveis. Para servios que posam ser prestados com
base em pequenos investimentos, recomenda-se ao legislador que utilize a permisso.
A concesso deve ser licitada sempre na modalidade concorrncia, ao passo que
a permisso pode-se utilizar de outras modalidades, como uma tomada de preos ou
leilo.
Outra distino entre os institutos diz respeito ao delegatrio: o permissionrio
pode ser pessoa jurdica ou fsica; concessionrio pode ser pode ser pessoa jurdica ou
consrcio de empresas.
Formalizao da permisso
O instrumento adequado para formalizar a permisso contrato.
Importa saber que se trata de contrato que pode ser a qualquer tempo extinto
pelo poder pblico por meio de simples ato unilateral, haja vista ser da essncia da
permisso a sua precariedade. Essa precariedade no dispensa, todadvia, o poder
pblico de motivar o ato de revogao, de assegurar ao permissionrio a oportunidade
de se manifestar sobre as razes ou motivos da revogao e de, havendo prejuzos,
ressarci-los.
Vigncia da permisso
A permisso deve ser instituda com prazo certo. A permisso no envolve,
como regra, a existncia de bens reversveis. Deste modo, a indenizao a ser paga em
caso de revogao antes do prazo estipulado no se refere a estes bens, mas aos danos
efetivamente sofridos pelo permissionrio em razo a extino da permisso antes da
expirao do prazo estipulado.
Autorizao
possvel afirmar que a autorizao instrumento de que se vale o Estado par
intervir no exerccio de atividade privada; a concesso e a permisso so instrumentos
de que ser utiliza o Estado para transferir a particulares a prestao de servios pblicos,
a fim de que particulares os explorem como atividades empresariais.
Ao autorizatrio no atribuda responsabilidade civil objetiva.
Outra distino importante entre a concesso/permisso e a autorizao diz
respeito necessidade de licitao. Nos termos do art. 175 da CF, toda concesso e
permisso pressupem a prvia licitao. Para as autorizaes, a obrigatoriedade da
licitao est condicionada verificao de algumas particularidades. Se a expedio de
certa autorizao, seja pela natureza, seja pela fixao em lei de limite mximo de
autorizaes, importar em que outros particulares no possam explorar aquela atividade,
a adoo da licitao, ou de outro procedimento que assegure isonomia e
impessoalidade, deve ser a regra.


6 INTERVENO NO DOMNIO ECONMICO: DESAPROPRIAO.

7 LICITAO: CONCEITO, FINALIDADES, PRINCPIOS E OBJETO;
OBRIGATORIEDADE, DISPENSA, INEXIGIBILIDADE E VEDAO;
MODALIDADES; PROCEDIMENTO, REVOGAO E ANULAO;
SANES PENAIS; NORMAS GERAIS DE LICITAO; LEI N 8.666/1993 E
ALTERAES; LEI N 10.520/2002 E SUAS ALTERAES, BEM COMO
DEMAIS DISPOSIES NORMATIVAS RELATIVAS AO PREGO;
INSTRUO NORMATIVA DO STN N 1/1997; SISTEMA DE REGISTRO DE
PREOS.

8 CONTRATOS ADMINISTRATIVOS: CONCEITO, PECULIARIDADES E
INTERPRETAO; FORMALIZAO; EXECUO, INEXECUO,
REVISO E RESCISO; CONVNIOS E CONSRCIOS
ADMINISTRATIVOS.

9 CONTROLE DA ADMINISTRAO PBLICA: CONCEITO, TIPOS E
FORMAS DE CONTROLE; CONTROLE INTERNO E EXTERNO;
CONTROLE PARLAMENTAR; CONTROLE PELOS TRIBUNAIS DE
CONTAS; CONTROLE ADMINISTRATIVO; RECURSO DE
ADMINISTRAO; RECLAMAO; LEI DE IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA (N 8.429/1992 E ALTERAES); SISTEMAS DE
CONTROLE JURISDICIONAL DA ADMINISTRAO PBLICA:
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO E SISTEMA DA JURISDIO UNA;
CONTROLE JURISDICIONAL DA ADMINISTRAO PBLICA NO
DIREITO BRASILEIRO; CONTROLE DA ATIVIDADE FINANCEIRA DO
ESTADO: ESPCIES E SISTEMAS; TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO
(TCU) E SUAS ATRIBUIES; ENTENDIMENTOS COM CARTER
NORMATIVO EXARADO POR TAL CORTE DE CONTAS; SISTEMA DE
CORREIO DO PODER EXECUTIVO FEDERAL (DECRETO N 5.480/2005,
DECRETO N 5.683/2006 E ALTERAES, DECRETO N 7.128/2010,
PORTARIA CGU N 335/2006); PEDIDO DE RECONSIDERAO E
RECURSO HIERRQUICO PRPRIO E IMPRPRIO; PRESCRIO
ADMINISTRATIVA; REPRESENTAO E RECLAMAO
ADMINISTRATIVAS; ADVOCACIA PBLICA CONSULTIVA; HIPTESES
DE MANIFESTAO OBRIGATRIA; ASPECTOS DE
RESPONSABILIDADE DO PARECERISTA PELAS MANIFESTAES
EXARADAS E DO ADMINISTRADOR PBLICO, QUANDO AGE EM
ACORDO E QUANDO AGE EM DESACORDO COM TAIS
MANIFESTAES.

10 AGENTES PBLICOS E SERVIDORES PBLICOS: AGENTES PBLICOS
(SERVIDOR PBLICO E FUNCIONRIO PBLICO); NATUREZA JURDICA
DA RELAO DE EMPREGO PBLICO; PRECEITOS CONSTITUCIONAIS;
FUNCIONRIO EFETIVO E VITALCIO: GARANTIAS; ESTGIO
PROBATRIO; FUNCIONRIO OCUPANTE DE CARGO EM COMISSO;
DIREITOS, DEVERES E RESPONSABILIDADES DOS SERVIDORES
PBLICOS CIVIS; LEI N 8.112/1990 E ALTERAES; REGIME
DISCIPLINAR E PROCESSO ADMINISTRATIVO-DISCIPLINAR;
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA; LEI N 8.429/1992; LEI
COMPLEMENTAR N 101/2000 (LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL);
FORMAS DE PROVIMENTO E VACNCIA DOS CARGOS PBLICOS;
EXIGNCIA CONSTITUCIONAL DE CONCURSO PBLICO PARA
INVESTIDURA EM CARGO OU EMPREGO PBLICO.

11 BENS PBLICOS: CLASSIFICAO E CARACTERES JURDICOS;
NATUREZA JURDICA DO DOMNIO PBLICO; DOMNIO PBLICO
TERRESTRE: EVOLUO DO REGIME JURDICO DAS TERRAS
PBLICAS (URBANAS E RURAIS) NO BRASIL; TERRAS DEVOLUTAS;
VIAS PBLICAS; CEMITRIOS PBLICOS; PORTOS; UTILIZAO DOS
BENS PBLICOS: AUTORIZAO, PERMISSO E CONCESSO DE USO,
OCUPAO, AFORAMENTO, CONCESSO DE DOMNIO PLENO;
LIMITAES ADMINISTRATIVAS; ZONEAMENTO; POLCIA EDILCIA;
ZONAS FORTIFICADAS E DE FRONTEIRA; FLORESTAS; TOMBAMENTO;
SERVIDES ADMINISTRATIVAS; REQUISIO DA PROPRIEDADE
PRIVADA; OCUPAO TEMPORRIA.

12 RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO: RESPONSABILIDADE
PATRIMONIAL DO ESTADO POR ATOS DA ADMINISTRAO PBLICA:
EVOLUO HISTRICA E FUNDAMENTOS JURDICOS; TEORIAS
SUBJETIVAS E OBJETIVAS DA RESPONSABILIDADE PATRIMONIAL DO
ESTADO; RESPONSABILIDADE PATRIMONIAL DO ESTADO POR ATOS
DA ADMINISTRAO PBLICA NO DIREITO BRASILEIRO.

13 ORGANIZAO ADMINISTRATIVA: ADVOCACIA-GERAL DA UNIO;
MINISTRIO DA FAZENDA; PROCURADORIA-GERAL DA FAZENDA
NACIONAL; LEI COMPLEMENTAR N 73/1993; DECRETO-LEI N 147/1967
E ALTERAES.