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Plano Nacional de Habitao

Ministrio das Cidades


Secretaria Nacional de Habitao
DEZEMBRO 2009
CONTRATO N 47-3921/REF. BID NR:4000007130,
BRA/00/19 Habitar Brasil/BID
Coordenao Geral:
Instituto Via Pblica: Pedro Paulo Martoni Branco
Coordenao Geral Adjunta:
Instituto Via Pblica: Luiz Henrique Proena Soares
Logos Engenharia: Mrcia Paterno Joppert
FUPAM / LabHab / FAUUSP: Nabil Bonduki
Coordenao Executiva:
Rossella Rossetto
EQUIPE TCNICA
Coordenao Tcnica e Consultor Geral:
Nabil Bonduki
Coordenao Tcnica Adjunta:
Rossella Rossetto
Assistentes da Coordenao Tcnica:
Danielle Klintowitz, Renata da Rocha Gonalves, Ana
Cristina Ferreira, Joyce Reis e Luanda Vannuchi
Apoio tcnico:
Alexandre Piero e Janaina Rangel
CONSRCIO VIA PBLICA / FUPAM-LABHAB / LOGOS ENGENHARIA
Arranjos Institucionais
Equipe:
Mrcia Paterno Joppert e Maria Alice Bueno Accorsi
Consultora:
Ceres Prates
Metodologia e Processo Participativo
Equipe:
Kazuo Nakano
Colaborao:
Rosangela Paz
Cadeia Produtiva da Construo Civil
Equipe:
Luiz Henrique Proena Soares e Mrcia Paterno Joppert
Colaborao:
Abelardo Campoy, Celso Petrucci, Miguel Matteo,
Khaled Ghoubar, Leonardo Pessina, Adriano
Constantino e Ricardo Gaboni
Finanas Pblica e Aspectos Macroeconmicos
Equipe:
Alexandre Guerra
Consultores:
Gustavo Zimmerman e Rinaldo Barcia
Apoio tcnico:
Mateus Costa e Rodrigo Orair
Estratgias Urbano-fundirias
Equipe:
Kazuo Nakano, Danielle Klintowitz, Andra Villela e Giselle
Tanaka
Consultores:
Ermnia Maricato, Maria Lucia Refinetti Martins, Raquel
Rolnik, Ndia Somekh e Nelson Saule Jr.
Colaborao:
Paula Santoro e Renato Cymbalista
Modelo de Financiamento e Subsdio
Equipe:
Claudia Magalhes Eloy
Consultores:
Vera Vianna, Fernanda Costa, Alexandre Guazzelli e Celso
Petrucci
Colaborao:
Fernando Magesty e Marcos Cintra
Apoio tcnico:
Luanda Vanucchi
Demografia e Dados Estatsticos
Equipe:
Kazuo Nakano, Renata da Rocha Gonalves e Camila
Saraiva
Consultores:
Suzana Pasternak e Adauto Lucio Cardoso
PLANO NACIONAL DE HABITAO
Luis Incio Lula da Silva - Presidente da Repblica
Marcio Fortes de Almeida - Ministro de Estado das Cidades
Ins Magalhes
Secretria Nacional de Habitao
Jnia Santa Rosa
Diretora do Departamento de Desenvolvimento
Institucional e Cooperao Tcnica da Secretaria
Nacional de Habitao
Mirna Quinder Belmino Chaves
Diretora do Departamento de Urbanizao de
Assentamentos Precrios
Marta Garske
Diretora-substituta do Departamento de Produo
Habitacional
Equipe Tcnica da Secretaria Nacional de Habitao
Flvio Henrique Ghilardi, Jlia Lins Bittencourt,
Marcos Silva Monteiro, Marina Amorim Cavalcanti
de Oliveira, Miguel Lodi Carvalho, Roberta Pereira da
Silva, Sandro Eli Malcher de Alencar, Silvana Tamiazi,
MINISTRIO DAS CIDADES
GRUPO DE ACOMPANHAMENTO DO PLANHAB CONSELHO DAS CIDADES
Movimento Popular
(T) nio Nonato de Oliveira, Miguel Lobato Silva,
Marcos Cosmo da Silva e Benedito Roberto Barbosa,
(S) Gerson Brito da Silva, Silvio Jos Gonalves,
Marli Aparecida Carrara Verzegnassi e Antonia
de Pdua
Entidades Profissionais, Acadmicas e de
Pesquisa
(T) Haroldo Pinheiro Villar de Queiroz,
(S) Eleonora Lisboa Mascia,
Trabalhadores
(T) ngelo Marcos Vieira de Arruda,
(S) Jair Pedro Ferreira
Empresrios
(T) Miguel da Silva Sastre,
(S) Mario William Esper
ONGs
(T) Leonardo Roque Pessina Bernini,
(S) Ricardo de Gouva Corra
Poder Pblico Estadual
(T) Carlos Eduardo Xavier Marun e Afonso
Bandeira Florence
(S) Rosa de Ftima Soares de Souza e
Alexandro Lacerda Gonalves
Poder Pblico Municipal
(T) Luiz Antonio Grechi Gueller e Edison
Bastos Gasparyni Junior
(S) Jeconias Rosendo da Silva Jnior e
Fernando Guilherme Bruno Filho
(T) Titular (S) Suplente
CRDITOS DA PUBLICAO
FICHA CATALOGRFICA
Diretrizes Editoriais:
Ins Magalhes e Jnia Santa Rosa
Coordenao de Edio e Contedo: Nabil Bonduki
Colaborao na Edio: Rossella Rossetto
Assistente de edio: Danielle Klintowitz
Textos Finais dos Captulos 1 a 7:
Nabil Bonduki e Rossella Rossetto, a partir dos textos
originados nos relatrios produzidos pelo Consrcio
Via Pblica / FUPAM-LabHab / Logos Engenharia.
Reviso dos Captulos de 1 a 7: Aderval Borges
Projeto Grfico e Diagramao: Silvana Panzoldo
Capa e Colaborao na Diagramao Final:
Sidney Carvalho
Reviso do contedo dos Captulos 1 a 7: Nabil
Bonduki, Rossella Rossetto, Flvio Henrique Ghilardi,
Danielle Klintowitz, Cludia Eloy Magalhes, Vera
Vianna, Rodrigo Fvero, Renata da Rocha Gonalves e
Aline Albuquerque
Fotos:
MCidades, Consrcio Via Pblica/ FUPAM-LabHab/
Logos Engenharia e Nabil Bonduki
Reviso do contedo do Captulo 8
Ins Magalhes, Secretria Nacional de Habitao
Jnia Santa Rosa, Diretora do Depto de
Desenvolvimento Institucional e Cooperao Tcnica
Coordenao Tcnica: Renata da Rocha Gonalves
Equipe Tcnica da Secretaria Nacional de
Habitao: Marcos Chagas, Rodrigo Fvero e Aline
Albuquerque
Consultores: Vera Vianna e Cludia Eloy Magalhes
Colaboradores: Nabil Bonduki, Rossella Rossetto,
Anaclaudia Rossbach, Danielle Klintowitz e Srgio
Leusin
SECRETARIA NACIONAL DE HABITAO
Cid Blanco, Nelson Teixeira, Rogrio da Veiga, Elane
Oliveira, Marcos Chagas e Maria do Carmo Avezani,
Renata da Rocha Gonalves, Aline Albuquerque,
Sidney Carvalho, Rodrigo Delgado, Rodrigo Fvero,
Neyla Machado, Camila Silva, Roberta Moreira
Consultores da Secretaria Nacional de Habitao
Anaclaudia Rossbach, Ana Lucia Ancona e rika
Amorim
Fundao Joo Pinheiro/MG
Srgio Azevedo, Bernadette Arajo e Laura Maria
Irene de Michelis Mendona
Centro de Desenvolvimento de Planejamento
Regional da Universidade Federal de Minas Gerias -
Cedeplar/MG
Eduardo Rios Neto, Elzira Lcia de Oliveira, Gustavo
Givisiez e Cintia Agostinho.
Centro de Estudos da Mtropole do Centro Brasi-
leiro de Anlise e Planejamento - CEM / CEBRAP
Eduardo Marques, Marta Arretche e Sandra Gomes.
Caixa Econmica Federal
Jorge Fontes Hereda
Vice-Presidncia de Governo
Bernadete Maria Pinheiro Cury, Teotnio Rezende,
Fernando Majesty Silveira, Janice Mendona
Fernandes e Ana Paula Cunha
Wellington Moreira Franco
Vice-Presidncia de Fundos de Governo e Loterias
Joaquim Lima de Oliveira, Alfeu Garbin e Sergio
Antnio Gomes
Banco Mundial
Sameh Wahba e Mila Freire
Plano Nacional de Habitao. Verso para debates
Braslia: Ministrio das Cidades/ Secretaria Nacional de Habitao
Primeira impresso: Maio de 2010
212 p.
1.Habitao Brasil. 2. Poltica habitacional Brasil. 3.Planejamento habitacional Brasil. I. Ttulo. II. Ministrio das Cidades.
ISBN: 978-85-7958-002-4 CDU: 333.32 (81)
Apresentao
Marcio Fortes de Almeida
Ministro das Cidades

com imensa satisfao, que o Ministrio das Cidades publica o Plano Nacional de Ha-
bitao PlanHab, Pacto Nacional pela Moradia Digna, elaborado por meio de debates
e contando com a participao dos diversos segmentos sociais envolvidos com a questo
habitacional.
O PlanHab apresenta e convida a sociedade brasileira a debater suas principais propos-
tas e metas de forma a agregar esforos, balizando as aes do governo federal no setor
nos prximos anos. Certamente temos um imenso desafio frente ao dficit habitacional
acumulado e demanda futura por novas moradias que sero necessrias para atender s
novas famlias que se formaro no pas at 2023, horizonte temporal do PlanHab.
A partir de cenrios e projees realistas e da construo de metas de atendimento cres-
centes, o PlanHab apresenta instrumentos capazes de apresentar resultados positivos para
o enfrentamento das necessidades habitacionais presentes e futuras, j no curto prazo.
Prova disso so os dois principais programas habitacionais em curso no pas, que j de-
monstram resultados positivos no enfrentamento da grande dvida social com a questo
da moradia digna em nosso pas.
O Programa de Acelerao do Crescimento - PAC e o Programa Minha Casa Minha VIda
- PMCMV representam, no presente momento, a efetivao e o acerto de trabalharmos a
partir das premissas e metas desenhadas e consolidadas no PlanHab, dentro de uma pers-
pectiva de planejamento de longo prazo, necessria para perenidade e sustentabilidade
dos resultados que j comeam a ser alcanados pelo setor habitacional.
Assim, o PlanHab se prope a mostrar que possvel transformar as condies de moradia
deste pas., com a participao ativa dos setores pblicos estaduais e municipais, do setor
privado e dos agentes e movimentos sociais. Nossa tarefa no ser fcil. Mas, agregando
esforos, temos a absoluta confiana de que as propostas aqui apresentadas so viveis e
necessrias.
Contamos com a adeso de todos!
(T) Titular (S) Suplente
Apresentao
Ins Magalhes
Secretria Nacional de Habitao
A
Secretaria Nacional de Habitao do Ministrio das Cidades apresenta sociedade
uma sntese dos principais eixos de atuao do Plano Nacional de Habitao. O plano
representa a retomada do planejamento do setor habitacional, por meio de uma estratgia
de longo prazo que busca enfrentar as necessidades habitacionais do pas, presentes e fu-
turas, visando universalizar o acesso moradia digna para todo cidado brasileiro.
Ao longo da elaborao do PlanHab, a Secretaria Nacional de Habitao buscou con-
solidar um amplo pacto nacional para a garantia do direito a moradia digna. Foram
organizados diversos debates regionais e setoriais, envolvendo especialmente o acompa-
nhamento direto dos representantes do Conselho das Cidades e do Conselho Gestor do
Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social CGFNHIS. Essas diversas instncias
de participao foram importantes espaos de interlocuo poltica, proposio e deli-
berao para do plano.
Historicamente, a falta de alternativas habitacionais, gerada por fatores como o intenso
processo de urbanizao, baixa renda das famlias, apropriao especulativa de terra
urbanizada e inadequao das polticas de habitao, levou um contingente significativo
da populao a viver em assentamentos precrios. O dficit habitacional, acumulado ao
longo de dcadas e a demanda habitacional futura representam um desafio de cerca de
31 milhes de novos atendimentos habitacionais at 2023. Diante da complexidade e da
escala dos desafios postos nesse setor, preciso garantir a continuidade dos recursos
e dos principais programas habitacionais. Programas de urbanizao de assentamentos
precrios e de produo habitacional demandam modelos mais efetivos e sustentveis
de recursos e subsdios para as famlias de baixa renda que ainda no conseguem acessar
financiamento pelos meios tradicionais do mercado.
As mudanas estruturais observadas no cenrio macroeconmico brasileiro, como a me-
lhoria de renda da populao, as recentes aes implementadas pelo Governo Fede-
ral para mitigar os efeitos da crise financeira internacional na economia domstica e
a elevao expressiva do volume de crdito e dos investimentos no setor habitacional
acabaram por desenhar um cenrio propcio para garantir o sucesso de uma poltica ha-
bitacional de longo prazo, especialmente voltada para a baixa renda.
O lanamento, em abril de 2009, do Programa Minha Casa Minha Vida PMCMV colocou
em curso um conjunto de diretrizes e aes previstas no PlanHab, representado pelos no-
vos patamares de investimentos pblicos no setor habitacional (R$34 bilhes at o final
do PPA 2008-2011), com impacto direto na alavancagem do setor da construo civil.
Somam-se, ainda, os investimentos previstos no Programa de Acelerao do Crescimento
PAC que, desde janeiro de 2007 esto sendo direcionados para o setor de infraestrutura
social e urbana (R$239 bilhes no PPA 2008-2011).
Lanada em maro de 2010, a segunda fase do programa PAC 2 refora ainda mais o
papel estratgico do setor habitacional e da construo civil como vetores de incluso
social e desenvolvimento econmico do pas. O PAC 2 amplia as aes e as previses de
investimentos em habitao e infraestrutura social e urbana para os prximos anos ( a
previso preliminar do PAC MCMV destina R$278 bilhes para produo e financiamento
habitacional, urbanizao de assentamentos precrios no perodo 2011-2014).
Alm destes novos programas federais para o setor habitacional que buscam consoli-
dar um novo modelo de financiamento e um novo patamar de subsdio para garantir
e ampliar o acesso moradia ao conjunto da populao brasileira, o PlanHab prope
estratgias e aes relacionadas poltica urbana e fundiria. O entendimento aqui com-
partilhado de que o acesso moradia digna est diretamente relacionado a trs fatores
bsicos: a) capacidade de ampliao e disponibilizao de terra urbanizada bem localiza-
da para a proviso de habitao de interesse social; b) estratgias de estmulo cadeia
produtiva da construo civil e; c) fomento ao desenvolvimento institucional dos agentes
envolvidos no setor habitacional, especialmente os setores pblicos municipal e estadual.
O PlanHab se insere, portanto, num ciclo virtuoso de retomada do planejamento do se-
tor habitacional, somando-se aos avanos institucionais iniciados desde a criao do
Ministrio das Cidades, do Conselho das Cidades, de uma nova Poltica Nacional de Ha-
bitao e do Sistema e do Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social. Articulado a
este processo de consolidao poltico-institucional do setor, o volume de investimentos
pblicos destinados aos dois principais programas federais PAC e PMCMV criou a
confiana necessria para que os demais atores pblicos, privados e sociais voltassem
a investir e a se capacitar para elaborao de projetos, disponibilizao de recursos tc-
nicos e financeiros. A agenda urbana das cidades brasileiras e o setor habitacional no
podem mais prescindir destes instrumentos de planejamento e pactuao federativa e
dos programas estruturantes que vm sendo implementados.
O PlanHab um importante instrumento que consolida estes avanos, ao mesmo tempo
em que apresenta um conjunto de desafios, conclamando a sociedade brasileira para
ratificar e reavaliar, sempre que necessrio, os compromissos da agenda pblica com
as propostas aqui apresentadas para o enfrentamento das necessidades habitacionais
presentes e futuras. Como resultado deste amplo pacto esperamos, nos prximos anos,
poder vislumbrar a universalizao do acesso moradia digna no pas.
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4
5
6
7
8
O que o PlanHab 8
Como o PlanHab foi elaborado 18
Contextualizao 34
Projees e cenrios 64
Objetivos e estratgias 82
Linhas programticas 146
Metas 165
Etapas e aes de implementao 188
P L A N O N A C I O N A L D E H A B I T A O
8
C O M O O P L A N H A B F O I E L A B O R A D O
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1
O que o PlanHab
Uma estratgia de
desenvolvimento econmico
e incluso social
O
Plano Nacional de
Habitao PlanHab
um dos mais impor-
tantes instrumentos
para a implementao da nova Po-
ltica Nacional de Habitao. Previs-
to na Lei 11.124/05, que estruturou
o Sistema Nacional de Habitao de
Interesse Social, ele foi elaborado,
sob a coordenao da Secretaria Na-
cional de Habitao do Ministrio das
Cidades, pela consultoria do Consr-
cio PlanHab, formado pelo Instituto
Via Pblica, Fupam-LabHab-FAUUSP
e Logos Engenharia, por meio de um
intenso processo participativo, que
contou com a presena de todos os
segmentos sociais relacionados com
o setor habitacional.
O principal objetivo do PlanHab for-
mular uma estratgia de longo prazo
para equacionar as necessidades ha-
bitacionais do pas, direcionando da
melhor maneira possvel, os recursos
existentes e a serem mobilizados, e
apresentando uma estratgia nos
quatro eixos estruturadores da po-
ltica habitacional: modelo de finan-
ciamento e subsdio; poltica urbana
e fundiria; arranjos institucionais e
cadeia produtiva da construo civil.
Com ele se pretende implementar
um conjunto de aes capazes de
construir um caminho que permita
avanar no sentido de atingir o prin-
cipal objetivo da PNH: universalizar
o acesso moradia digna para todo
cidado brasileiro.
P L A N O N A C I O N A L D E H A B I T A O
10
es resultantes de estudos de caso, que
nem sempre permitem generalizaes. De
qualquer maneira, a elaborao do PlanHab
permitiu identificar as lacunas e organizar
as informaes existentes, indicando no-
vos estudos necessrios para implementar
de maneira permanente o processo de pla-
nejamento habitacional no pas.
PlanHab: uma estratgia de inclu-
so social com desenvolvimento
econmico
O PlanHab tem como objetivo estruturar
uma estratgia para enfrentar a questo
habitacional e urbana, um dos mais dram-
ticos problemas sociais, buscando articular
uma poltica de incluso com o desenvolvi-
mento econmico do pas.
As necessidades de habitao nos prximos
15 anos, horizonte temporal do PlanHab,
atingem cerca de 35 milhes de unidades
habitacionais, uma dimenso signifi-
cativa, que agrega o dficit acumulado e a
demanda futura, gerada pela formao de
novas famlias. A este universo soma-se a
premncia em se urbanizar milhares de as-
sentamentos precrios, onde a carncia de
infraestrutura e a falta de insero ur-
bana tornam precrias as condies de vida
de mais de 15 milhes de pessoas. A ex-
traordinria tarefa de enfrentar estes pro-
blemas priorizando as famlias de baixa ren-
da, de forma contnua e articulada pelos trs
nveis de governo, setor privado e terceito
setor, um desafio para garantir o direito
moradia, que est inscrito na Constituio
Brasileira.
Se, por um lado, equacionar esta questo
Com o PlanHab, pretende-se introduzir o pla-
nejamento habitacional no pas, contribuindo
para firmar a habitao como poltica social e
de Estado a partir de princpios comuns a to-
dos os agentes, recursos compatveis com os
problemas e aes articuladas e ordenadas
a partir do Sistema Nacional de Habitao.
Planejar a execuo da poltica habitacional
no uma tarefa fcil, pois o Brasil no tem
uma tradio de planejamento deste setor,
to sujeito a aes imediatistas, de cunho
clientelista e/ou assistencialista.
A falta de tradio e a descontinuidade
das estruturas governamentais encarrega-
das da gesto do setor nas dcadas de 80 e
90 levaram a uma carncia de um sistema
de informaes adequado para monitorar,
avaliar e planejar a poltica habitacional,
lacuna que vem sendo suprida nos ltimos
anos, mas que ainda permanece em muitos
aspectos importantes. Vrios estudos fo-
ram contratados pela SNH/MCidades com
o objetivo de conhecer melhor os proble-
mas e os desafios da questo da moradia
no pas, entre eles sobre o dficit habita-
cional, elaborado pela Fundao Joo Pi-
nheiro (FJP:2005); sobre assentamentos
precrios do CEM/CEBRAP (2007), e sobre
as estimativas acerca da demanda futura
por novas moradias, elaborado pelo Cede-
plar (2007). Estes so trabalhos importantes
que subsidiaram a elaborao do PlanHab;
mas, contudo, ainda no se dispe de um
estudo consistente sobre a produo pblica
e privada no pas, com quantificao, tipolo-
gias adotadas, apropriao de custos (terra,
edificao, infraestrutura, entre outros
aspectos), localizao, demanda atendida
etc. Muitas vezes s se dispe de informa-
O Q U E O P L A N H A B
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a estimular a construo civil e a manter o
nvel de emprego na economia. O PlanHab
estruturou um conjunto de estratgias para
superar os obstculos que tm impedido o
acesso moradia pelos mais pobres, dentre
os quais a ausncia de recursos no-one-
rosos e as restries ao crdito. Coloc-las
imediatamente em vigor poder gerar um
efeito duplamente positivo: incluso social
e desenvolvimento econmico. o que se
espera com a implementao do Plano Na-
cional de Habitao.
O PlanHab como instrumento da
nova Poltica Nacional de Habita-
o
Com a extino do Banco Nacional de Ha-
bitao (BNH), em 1986, o setor habitacio-
nal passou por uma desarticulao e frag-
mentao institucional, com a consequente
perda de capacidade decisria e reduo
dos recursos disponveis para investimento.
Apenas recentemente o setor passou a ter
maior representao institucional na esfe-
ra federal, com a criao do Ministrio das
Cidades, em 2003, a aprovao da nova Po-
ltica Nacional de Habitao (PNH) e a im-
plementao da Lei Federal 11.124/05, que
criou o Fundo Nacional de Habitao de In-
teresse Social (FNHIS) e o Sistema Nacional
de Habitao de Interesse Social (SNHIS).
A Poltica Nacional de Habitao, aprovada
em 2004 pelo Conselho das Cidades (Con-
Cidades) rgo colegiado de natureza de-
liberativa e consultiva do Ministrio das Ci-
dades, constitui-se no principal instrumen-
to de orientao das estratgias e das aes
a serem implementadas pelo Governo Fe-
deral. Um dos principais objetivos da PNH
uma obrigao do Estado, ela pode tambm
se transformar num elemento chave no
processo de desenvolvimento econmico
brasileiro. O setor da construo civil, em
todos os seus segmentos, tem uma parti-
cipao expressiva na economia brasileira,
alcanando cerca de 11,3% do PIB, o que
garante mais de 8,2 milhes de empregos.
Trata-se de um setor que tem forte capaci-
dade indutora da economia. Tudo isto no
novidade, e em vrios momentos este setor
desempenhou um papel relevante na ativa-
o ou na manuteno da atividade eco-
nmica e do nvel de emprego. O que pode
ser novo a possibilidade de se articular
este papel anticclico da construo civil
com uma poltica social, estruturada de
forma consistente numa estratgia de lon-
go prazo.
O PlanHab, embora seja um plano estratgico
de longo prazo, no uma pea retrica, de
escasso efeito prtico, vcio que muitas vezes
tem acompanhado o planejamento setorial e
urbano no pas. Sua elaborao buscou ar-
ticular estratgias estruturadoras com aes
concretas, que podem e devem ser tomadas
imediatamente para que seus efeitos possam
ser sentidos no curto prazo, como parte de
uma poltica mais duradoura e no como
medidas imediatistas e superficiais, que ten-
dem a beneficiar os setores sociais que tra-
dicionalmente so favorecidos pelas aes
pblicas neste e em outros segmentos.
Neste sentido, fundamental garantir que
o foco do PlanHab, voltado para a criao
das condies de acesso moradia dig-
na pela populao de baixa renda, onde se
concentra o dficit habitacional, possa ser
o eixo estruturador das polticas voltadas
P L A N O N A C I O N A L D E H A B I T A O
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uma poltica de Estado, uma vez que o po-
der pblico agente indispensvel para a
regulao urbana e do mercado imobilirio,
e para a proviso da moradia e a regula-
rizao de assentamentos precrios. Deve,
portanto, ser uma poltica pactuada com a
sociedade e que extrapole as gestes gover-
namentais. Entende-se, ainda, que a poltica
de habitao deve contar com a participa-
o dos diferentes segmentos da sociedade,
possibilitando controle social e transparn-
cia nas decises e procedimentos.
Dada a complexidade e as mltiplas rela-
es que se irradiam a partir da habitao e
que, por outro lado, a condicionam, a PNH
tambm adota como princpio a articulao
com a poltica urbana e a integrao com
as aes das demais polticas sociais e am-
bientais. Por fim, como a terra parte estru-
tural da poltica de habitao, assume como
princpio a implementao dos instrumen-
tos de reforma urbana que possibilitam
melhor ordenamento e maior controle do
uso do solo, de forma a combater a reten-
o especulativa e garantir acesso terra
urbanizada, fazendo com que a propriedade
urbana cumpra sua funo social.
A partir desses princpios, a elaborao do
Plano Nacional de Habitao visa alcanar
os seguintes objetivos especficos:

Identificar fontes de recursos perenes
e estveis para alimentar a poltica de
habitao, incluindo recursos onerosos
para o financiamento habitacional e re-
cursos no-onerosos para subsdio;

Estabelecer a forma de articulao dos
recursos dos trs nveis de governo na
implementao dos programas e proje-
retomar o processo de planejamento do
setor habitacional e garantir as condies
para atingir sua principal meta: promover
as condies de acesso moradia digna
urbanizada e integrada cidade a todos
os segmentos da populao, em especial
para a populao de baixa renda.
Em sntese, a PNH estabelece o arcabouo
conceitual, estrutura institucionalmente as
aes no campo da habitao a partir do
Sistema Nacional de Habitao (SNH), iden-
tifica os agentes que atuaro na implemen-
tao da poltica, estabelece os componen-
tes e as linhas de ao que direcionam os
recursos e financiamentos habitacionais.
Dentre os instrumentos para viabilizar a
implementao da PNH destacam-se: o
Sistema Nacional de Habitao, o Plano de
Capacitao e Desenvolvimento Institucio-
nal, o Sistema de Informao, Avaliao e
Monitoramento da Habitao e o Plano Na-
cional de Habitao. O PlanHab , portanto,
um instrumento da PNH por meio do qual
se estabelece a retomada do processo de
planejamento habitacional no pas, a partir
da formulao de estratgias para o enfren-
tamento das necessidades habitacionais.
Norteiam o PlanHab, assim como as demais
aes pblicas, os princpios estabelecidos
pela PNH, para os quais a moradia enten-
dida como um direito individual e coletivo a
ser alcanado pela universalizao do acesso
a unidades com padro digno, de modo que
sejam garantidas condies de habitabilida-
de em reas com infraestrutura, saneamento
ambiental, mobilidade, transporte coletivo,
equipamentos, servios urbanos e sociais.
A questo habitacional entendida como
O Q U E O P L A N H A B
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A implementao da PNH estrutura-
se em quatro eixos:

modelo de financiamento
e subsdios

poltica urbana e fundiria

desenho institucional

cadeia produtiva da construo
civil voltada habitao de
interesse social
Cabe ao PlanHab formular uma es-
tratgia e definir um plano de ao
em torno destes eixos que garantam
o equacionamento da questo da
habitao no horizonte temporal
estabelecido.
quais devem ser consideradas as diversas
fontes de recursos a serem utilizadas;

Propor a articulao institucional do
conjunto de atores pblicos, privados e
demais agentes sociais afetos ao setor
habitacional, a partir do Sistema Nacio-
nal de Habitao, de forma a garantir
que possam cumprir seus papis na im-
plementao do PlanHab;

Propor medidas de poltica urbana e
fundiria capazes de facilitar e baratear
o acesso terra urbanizada para Habita-
o de Interesse Social (HIS);

Criar as bases para a montagem de um
sistema de monitoramento e avalia-
o que oriente revises peridicas a
cada quatrinio, junto com os Planos
Plurianuais (PPAs);

Orientar a elaborao dos planos ha-
bitacionais de mbitos estadual e muni-
cipal.
tos habitacionais, a partir da atuao dos
agentes que aderirem ao Sistema Nacio-
nal de Habitao de Interresse Social;

Definir as diretrizes para priorizar o
atendimento populao de baixa ren-
da, segmentando a demanda que neces-
sita de subsdios e focalizando os seg-
mentos nos quais se concentra o dficit;

Estabelecer metas fsicas para a reso-
luo dos problemas identificados. Tais
metas devem ser definidas com base nas
prioridades e nas caractersticas em co-
mum em torno das quais os municpios
so agrupados. Tambm devem espelhar
o perfil do dficit e da demanda futura
por habitao;

Desenvolver outros critrios, alm da
renda familiar, para definir a faixa prio-
ritria de atendimento e a indicao de
grupos conforme sua capacidade de
pagamento, com base nos custos de fi-
nanciamento das diferentes fontes de
recursos;

Estabelecer metas financeiras com o
objetivo de direcionar recursos para as
prioridades de atendimento, consideran-
do as caractersticas das fontes de recur-
sos (onerosas e no-onerosas), os custos
de produtos habitacionais e a capacida-
de de pagamento da populao;

Formular mecanismos de fomento
produo e de apoio cadeia produ-
tiva da construo civil, tendo como
meta a reduo do custo da moradia
sem perda de qualidade e a ampliao
da produo;

Articular os programas de carter na-
cional e as linhas de financiamento nas
P L A N O N A C I O N A L D E H A B I T A O
14
sem alteraes. Buscou-se articular pro-
postas e estratgias coerentes, construdas
a partir de cenrios factveis. No entanto,
sua implementao depende de uma gama
variada de atores polticos e sociais, como
agentes pblicos de diferentes ministrios,
instncias subnacionais, instncias insti-
tucionais de controle e participao social,
inmeros agentes privados e pblicos no
estatais que atuam no setor e que, ao longo
do perodo de vigncia do PlanHab, devero
interagir com seu processo de implemen-
tao. Trata-se, portanto, de introduzir um
processo de planejamento participativo na
poltica habitacional, que se articula com a
criao de um sistema de informaes ha-
bitacionais e de monitoramento e avaliao
da poltica e dos programas habitacionais.
2023: horizonte temporal do PlanHab
2011, 2015 e 2019: revises peridicas
nos anos de elaborao dos PPAs
Diversidade regional como um
princpio na elaborao do
PlanHab
A formulao do PlanHab buscou levar em
conta a enorme diversidade regional pre-
sente no pas. A leitura participativa da
questo da habitao foi realizada a partir
de seminrios regionais, realizados nas cin-
co regies do pas. Contudo, tanto a divi-
so administrativa em estados como a de
regies nem sempre so as mais adequadas
para a anlise da questo da moradia, por
agregarem, sob um mesmo agrupamento, situa-
es urbanas e habitacionais muito diversas.
Por essa razo, o PlanHab buscou introdu-
zir outras leituras regionalizadas, baseadas
Horizonte temporal e revises
peridicas do PlanHab
A formulao do Plano Nacional de Habi-
tao no deve ser entendida como uma
tarefa isolada, que se encerra com a apre-
sentao deste documento final, mas como
o ponto inicial de um processo de planeja-
mento habitacional no Brasil. Neste sentido,
ele deve estar articulado aos instrumentos
de planejamento oramentrio-financeiro
do Governo Federal, como os planos pluria-
nuais, permitindo que suas metas de produ-
o fsica e de avanos institucionais pos-
sam estar associadas ao planejamento dos
recursos necessrios para sua cobertura.
Neste sentido, ao contrrio de se estabele-
cer datas decenais (2020, 2030 etc.) ou de
perodos associados administrao go-
vernamental, o horizonte temporal para
o PlanHab foi estabelecido a partir da sin-
cronia com os quatro Planos Plurianuais
(PPAs), tendo o ano de 2023 como hori-
zonte final para a elaborao de estrat-
gias e de propostas.
Trata-se de um horizonte temporal sufi-
ciente para que suas propostas possam
gerar os efeitos pretendidos, ao mesmo
tempo em que permite revises e ajustes
peridicos. Assim, so propostas revises
do PlanHab no primeiro ano de cada ci-
clo governamental (2011, 2015 e 2019),
simultaneamente elaborao dos PPAs.
Estes passam a ser momentos de refe-
rncia para a avaliao dos resultados
alcanados, reviso dos cenrios definidos
e das metas estabelecidas e eventuais
correes de rumo.
importante salientar que o PlanHab no
entendido como uma proposio fecha-
da, que deve ser seguida, a longo prazo,
O Q U E O P L A N H A B
15
duo, custo da terra, entre outros aspectos.
Essa tipologia consiste na anlise e classifi-
cao dos municpios brasileiros a partir do
nmero de habitantes, importncia metro-
politana, polarizao regional, variveis so-
cioeconmicas, nveis de pobreza etc. Estes
indicadores so considerados fundamentais
para a definio de programas habitacio-
nais especficos para cada grupo de cidades.
Assim, a rede urbana brasileira foi dividida
em 11 tipos de municpios, sintetizados no
Quadro 1, que foram reagrupados (no estu-
do original eram 19) segundo os aspectos
mais relevantes para a questo habitacio-
nal, dentre eles o tipo de atendimento habi-
tacional planejado.
na construo de uma tipologia de cidades,
que foi utilizada nas anlises, propostas e
simulaes. As tipologias de municpios
adotadas foram adaptadas do estudo Tipo-
logia das Cidades Brasileiras, elaborado pelo
Observatrio das Metrpoles para o Minis-
trio das Cidades, em 2005, que serviu de
base, tambm, para a Poltica Nacional de
Desenvolvimento Regional (PNDR).
As caractersticas urbanas das diferentes ca-
tegorias de municpios trazem elementos es-
senciais para a leitura do dficit habitacional,
do dficit por urbanizao e das necessidades
habitacionais futuras, assim como para a
definio do tipo de produto habitacio-
nal mais adequado, seu processo de pro-
Quadro 1 - Sntese da tipologia de municpios adotada no PlanHab
Elaborao: Consrcio Instituto Via Pblica, LabHab-FUPAM, Logos Engenharia, a partir de dados do BITOUN, Jean et alli: Observatrio das Metr-
poles/MCidades, 2005.
Municpios integrantes
de regies metropolitanas
e municpios com mais de
100 mil habitantes
A
Regies metropolitanas do Rio de Janeiro e de So Paulo
Metrpoles situadas em regies de alta renda, com alta desigualdade social. So denominadas
metrpoles globais pela concentrao de atividades e fluxos econmicos e financeiros.
B
Regies metropolitanas e principais aglomeraes e capitais do Centro-Sul
Metrpoles, aglomeraes urbanas e capitais situadas em regies de alto estoque de riqueza e grande
importncia funcional na rede de cidades. So consideradas cidades plo em suas respectivas regies.
C
Regies metropolitanas e principais aglomeraes e capitais prsperas do Norte e Nordeste
Principais centros polarizadores do Norte e Nordeste, com estoque de riqueza inferior aos tipos A e B,
com maior concentrao de pobreza e alta desigualdade.
D
Aglomerados e centros regionais do Centro-Sul
Municpios situados em regies com alto estoque de riqueza, com importncia como centros
polarizadores em sua microrregio.
E
Aglomerados e centros regionais do Norte e Nordeste
Municpios com baixo estoque de riqueza, porm com grande importncia regional. Cidades plo
situadas em microrregies de menor dinamismo.
Municpios com
populao entre
20 e 100 mil habitantes
F
Centros urbanos em espaos rurais prsperos
Municpios que esto crescendo moderadamente, situados nas microrregies mais ricas do pas. Tm
mais condies de enfrentar o dficit com recursos prprios.
G
Centros urbanos em espaos rurais consolidados, com algum grau de dinamismo
Municpios situados em microrregies historicamente de maior pobreza e relativa estagnao, mas
apresentam situao mais positiva em comparao aos demais tipos subsequentes.
H
Centros urbanos em espaos rurais com elevada desigualdade e pobreza
Municpios que se destacam pelos nveis mais elevados de pobreza, maior nmero de domiclios sem
banheiro e alto dficit habitacional relativo.
Municpios com
populao com menos de
20 mil habitantes
I
Pequenas cidades em espaos rurais prsperos
J
Pequenas cidades em espaos rurais consolidados, mas de frgil dinamismo recente
K
Pequenas cidades em espaos rurais de pouca densidade econmica
P L A N O N A C I O N A L D E H A B I T A O
16
to e com os custos dos finan ciamentos das
diferentes fontes.
Seguindo estas diretrizes, o PlanHab defi-
niu Grupos de Atendimento buscando su-
perar a utilizao da renda familiar como
nico referencial e parmetro de corte
para o acesso das famlias ao financiamen-
to habitacional. Com este procedimento,
Estraticao da demanda a
partir da denio de grupos de
atendimento
A Poltica Nacional de Habitao define, em
linhas gerais, a necessidade de aperfeio-
ar os critrios para a definio de grupos
de beneficirios distintos, estabelecidos de
acordo com a sua capacidade de pagamen-
Tipologias de municpios
A 57
B 186
C 63
D 214
E 57
F 250
G 274
H 586
I 976
J 1437
K 1406
sem informao 55
Mapa 1 Tipologia de municpios PlanHab
O Q U E O P L A N H A B
17

Grupo 4 famlias com capacidade de
pagamento regular e estruturada, com
plenas condies de assumirem compro-
misso de pagamento mensal relativo ao
financiamento imobilirio, em valor sufi-
ciente para obter uma moradia adequada
desde que em condies acessveis, pois
possuem empregos e rendas estveis e
so capazes de oferecer garantias reais
para os financiamentos contrados;

Grupo 5 famlias com plena capacida-
de de acesso a um imvel adequado s
suas necessidades, por meio de esque-
mas de financiamento de mercado.
objetivou-se organizar melhor a demanda
e dimensionar as necessidades de finan-
ciamento e subsdios.
Assim, o PlanHab definiu e utilizou cinco
faixas de Grupos de Atendimento, de acordo
com sua capacidade de acessar um finan-
ciamento, considerando-se a renda familiar
e per capita, anlise da cesta de consumo
e tipologia de municpios, relacionada com
o funding adequado a cada situao e em
funo das simulaes elaboradas para a
montagem do modelo de financiamento e
subsdios. Os Grupos de Atendimento utili-
zados so os seguintes:

Grupo 1 famlias sem renda ou com
renda lquida abaixo da mnima necess-
ria capacidade de assumir um compro-
misso de retorno regular e estruturado
(abaixo da linha de financiamento);

Grupo 2 famlias com renda mensal
que permite assumir algum compro-
misso de pagamento (mensal) regular
e estruturado e acessar financiamento
imobilirio, mas em valor insuficiente
para obter uma moradia adequada e,
ainda, com alto risco de crdito para os
agentes financeiros (e por eles tm sido
evitadas), em decorrncia de suas ren-
das informais e reduzidas e das prec-
rias garantias oferecidas para o finan-
ciamento;

Grupo 3 - famlias com renda mensal
que permite assumir compromisso de
pagamento mensal, mediante acesso
a financiamento imobilirio, mas nem
sempre suficiente para obter uma mora-
dia adequada, e com moderado risco de
crdito para os agentes financeiros;
Divulgao e amplo debate do PlanHab
Esta publicao uma sntese que busca
apresentar de forma mais didtica e re-
sumida os objetivos, o processo de ela-
borao, a contextualizao, os cenrios,
as estratgias, as linhas programticas,
as metas e o processo de implementa-
o do Plano Nacional de Habitao. Seu
objetivo principal divulgar o PlanHab e
servir como instrumento para ampliar o
processo de discusso sobre o plano, j
amplamente debatido nas instncias de
controle social e participao, como pode
ser visto no Captulo 2.
A verso completa do PlanHab, com os
anexos e simulaes tcnicas, pode ser
acessada no site do Ministrio das Cida-
des, onde esto disponveis ainda a pu-
blicao dos resultados dos Seminrios
Regionais e os sete relatrios intermedi-
rios, ambos elaborados pelo Consrcio
PlanHab, assim como os estudos elabo-
rados por outras instituies que servi-
ram de base para a sua elaborao.
P L A N O N A C I O N A L D E H A B I T A O
18
C O M O O P L A N H A B F O I E L A B O R A D O
19
A
elaborao de um pla-
no nacional participati-
va num pas com a di-
menso e complexidade
como o Brasil foi e um grande de-
safio metodolgico. O Plano Nacio-
nal de Habitao PlanHab enfren-
tou esta questo, buscando garantir
que um instrumento estratgico
de planejamento nacional tradi-
cionalmente formulado de manei-
ra tecnoburocrtica, para no dizer
autoritria pudesse incorporar
todas as vises presentes da so-
ciedade brasileira sobre a questo
habitacional: a diversidade regio-
nal, a viso diferenciada de todos
os segmentos sociais e os variados
olhares tcnicos que o tema permi-
te. Ao mesmo tempo, reservou papel
destacado para as instncias insti-
tucionais de controle social e par-
ticipao: o Conselho das Cidades
- ConCidades, o Conselho Curador
do Fundo de Garantia do Tempo de
Servio FGTS e o Conselho Gestor
do Fundo Nacional de Habitao de
Interesse Social FNHIS.
Trata-se de colocar em prtica o
novo paradigma que passou a reger
a formulao de polticas pblicas
aps a Constituio de 1988. A par-
ticipao e o controle social passa-
ram a ser elementos centrais na
gesto democrtica, criando condies
para o estabelecimento de um novo padro
2
Como o PlanHab foi elaborado
A participao da
sociedade na construo do
Plano Nacional de Habitao
P L A N O N A C I O N A L D E H A B I T A O
20
selhos gestores ou curadores dos fundos
pblicos que financiam a produo habi-
tacional, estes so espaos de debates, in-
terlocuo poltica e deliberao, nos quais
ocorre a participao dos diversos sujeitos
coletivos presentes nas cidades, tendo a
populao como protagonista por meio de
suas organizaes e movimentos sociais.
As Conferncias das Cidades discuti-
ram diversas propostas para o desenvol-
vimento urbano segundo diferentes
perspectivas regionais que levaram em
conta aspectos socioambientais, cultu-
rais e socioeconmicos dentre as quais
as diretrizes para a implementao da
Poltica Nacional de Habitao, de modo
a incorporar as potencialidades econ-
micas da produo habitacional e a en-
frentar o crescente dficit de moradias e
as precrias condies de habitabilidade
de relao entre Estado e sociedade e possi-
bilitando que os diversos grupos e segmen-
tos sociais deem suas contribuies com o
fortalecimento das prticas democrticas. O
Estatuto da Cidade (Lei Federal 10.257/01)
define, em seu captulo sobre a Gesto De-
mocrtica (inciso II do artigo 2), que a pol-
tica urbana deve ser exercida com gesto
democrtica por meio da participao da
populao e de associaes representati-
vas dos vrios segmentos da comunidade
na formulao, execuo e acompanha-
mento de planos, programas e projetos de
desenvolvimento urbano.
A partir dessa definio, o Ministrio das Ci-
dades instituiu instrumentos e mecanismos
de gesto democrtica das cidades, como
o Conselho das Cidades e as Conferncias
das Cidades, realizadas na esfera federal,
em estados e municpios. Ao lado dos con-
C O M O O P L A N H A B F O I E L A B O R A D O
21
polticos, tcnicos e populares na elabo-
rao das polticas pblicas, superando uma
perspectiva exclusivamente tcnica. Esse
processo objetivo contribuiu para a con-
solidao de uma nova cultura de polticas
pblicas no pas, fundada na democracia e
nos direitos sociais.
A metodologia participativa implementa-
da garantiu uma troca de saberes entre os
diferentes sujeitos polticos envolvidos na
construo de diretrizes e propostas, po-
tencializadas pela realizao de discusses e
atividades de sensibilizao logo nas primei-
ras etapas do processo participativo, quando
realizou-se uma leitura sobre os diferentes
aspectos da questo habitacional brasileira
e foram reunidas vrias contribuies que
subsidiaram a formulao do PlanHab.
Assim, o Plano Nacional de Habitao tam-
bm no deve ser entendido como um do-
cumento tcnico, elaborado em gabinetes,
restrito ao envolvimento de tcnicos e es-
pecialistas, mas sim como uma construo
coletiva baseada em correlaes de foras
polticas e em diferentes interesses e obje-
tivos, muitas vezes conflitantes, representa-
dos por diversos agentes e atores, pblicos
e privados. Todos os segmentos envolvidos
contriburam direta ou indiretamente para
o desenho final do PlanHab, trazendo alter-
nativas e propostas, corrigindo encaminha-
mentos e colaborando para aperfeioar o
prprio processo participativo. A construo
coletiva do PlanHab envolveu divulgao,
transparncia, sensibilizao, escuta, dilo-
go, respeito s posies divergentes, nego-
ciao, pactuao e participao nas de-
finies da poltica pblica.
que geram a excluso territorial e limitam
o desenvolvimento humano nos setores po-
pulares das cidades brasileiras.
O PlanHab incorporou essas diretrizes, am-
plamente debatidas, como ponto de par-
tida e garantiu lugar privilegiado para o
ConCidades, o CCFGTS e o CGFNHIS. Entre-
tanto, observando que as instncias insti-
tucionalizadas de participao no subs-
tituem as organizaes da sociedade civil
como associaes, movimentos sociais,
fruns, redes, sindicatos, federaes, enti-
dades empresariais, ONGs, Oscips, univer-
sidades e entidades profissionais e que so
diversas entre si e, s vezes, conflitantes e
com interesses antagnicos, a metodolo-
gia participativa do PlanHab abriu outros
fruns de debate pblico, para incluir ati-
vidades em todas as regies, segmentos
sociais e grupos de interesses, de modo a
explicitar conflitos, compreendidos e me-
diados na perspectiva do interesse pblico.
A complexidade e a gravidade dos proble-
mas habitacionais impem a necessidade
de incorporar uma pluralidade de avalia-
es, pontos de vista, perspectivas analti-
cas e capacidades propositivas.
Para o processo de elaborao do PlanHab
foi muito importante consolidar propostas
pactuadas com os segmentos sociais, pois,
assim, foram criados espaos de com-
partilhamento de decises em torno de
assuntos de interesses pblicos e cole-
tivos, ganhando-se, inclusive, maior apoio
para a defesa das propostas oriundas deste
processo. A participao e o controle social
tiveram, ainda, um carter emancipatrio
ao capacitar atores sociais importantes e
promover a apropriao de novos saberes
P L A N O N A C I O N A L D E H A B I T A O
22
Por isso, o PlanHab um resultado coletivo,
que garantiu a interlocuo privilegiada com
os entes federativos, os agentes operadores
da poltica habitacional e os representantes
dos diversos segmentos organizados da so-
ciedade civil. A estratgia proposta, com seus
objetivos, diretrizes, eixos, linhas program-
ticas, aes e metas, foi baseada em estudos
e cenrios econmicos, financeiros, demo-
grficos, urbanos, socioambientais, fundi-
rios, jurdicos e institucionais, elaborados
por especialistas, mas discutidos com atores
sociais, polticos e institucionais organizados
nas regies e entidades, segundo a hierar-
quia federativa do pas. Ademais, o processo
de elaborao do PlanHab transformou-se
num espao de capacitao dos entes fe-
derativos e agentes operadores da poltica
habitacional, contribuindo para a implemen-
tao e consolidao do Sistema Nacional
de Habitao de Interesse Social e servindo
como referncia nacional para a elaborao
dos Planos Estaduais e Municipais de Habita-
o, que j esto sendo elaborados, de forma
participativa, por estados e municpios, con-
forme exigncia da Lei Federal 11.124/2005.
Concebido com este carter, o processo de
elaborao do PlanHab envolveu um grande
conjunto de reunies e debates, em diferen-
tes fruns e instncias de participao, sis-
tematizado na Tabela 1.
Os principais fruns de participao da so-
ciedade do PlanHab foram os seguintes:

Grupo de Acompanhamento do PlanHab

Instncias institucionais de controle
social e participao

Seminrios Regionais

Debates com segmentos especficos da
sociedade civil organizada

Oficinas Tcnicas com especialistas

Apresentaes e debates com pblico
interessado
Quadro 2 Atividades participativas
agosto 2007 a novembro 2008
Apresentaes para Conselhos
ConCidades/ Cmara Tcnica de Habitao/CGFNHIS / CCFGTS
13
Oficinas com o Grupo de Acompanhamento do PlanHab 11
Seminrios Regionais 5
Apresentaes pblicas e discusses com segmentos da sociedade civil organizada 21
Oficinas tcnicas e mesas com especialistas 10
Reunies na etapa nacional da Conferncia das Cidades 2
Elaborao: Consrcio Instituto Via Pblica, LabHab - FUPAM, Logos Engenharia
C O M O O P L A N H A B F O I E L A B O R A D O
23
Instncias institucionais
Conselho das Cidades, CCFGTS e CGFNHIS
Grupo de Acompanhamento
O Grupo de Acompanhamento (GA) do
PlanHab foi formado por representantes da
Cmara Tcnica de Habitao do Conselho
Nacional das Cidades, que em nome deste
acompanharam todo o processo de elabo-
rao do PlanHab, participando das ativida-
des, seminrios, oficinas, debates e reunies.
O GA foi integrado por 12 membros titu-
lares e 12 suplentes, representando todos
os segmentos presentes no ConCidades, e
contribuiu significativamente em todas as
etapas, tanto do ponto de vista do contedo
do PlanHab como na organizao das ativi-
dades participativas.
O Plano Nacional de Habitao foi intensa-
mente debatido nos trs conselhos vincula-
dos habitao. A cada etapa de seu processo
de elaborao, buscou-se levar aos conselhos
o andamento do trabalho e, sobretudo, co-
locar em discusso, os assuntos e propostas
mais diretamente relacionados com os temas
de competncia de cada uma destas instn-
cias, considerando que estas devero aprovar
medidas propostas pelo PlanHab.
P L A N O N A C I O N A L D E H A B I T A O
24
Com o objetivo de incorporar a diversidade re-
gional no PlanHab, foram realizados, em todas
as regies do Brasil, cinco seminrios, sediados
em: Goinia, So Paulo, Foz do Iguau, Recife
e Belm, entre outubro e dezembro de 2007.
Realizados na etapa da leitura tcnica e
participativa, esses seminrios regionais
reuniram representantes de quase todos os
estados brasileiros, contemplando ainda os
segmentos sociais. Seu papel foi essencial
para identificar a diversidade das questes
habitacionais, dos arranjos institucionais
e das propostas presentes em cada regio.
Estes seminrios serviram, ainda, como
importante elemento de divulgao do
plano, alm de estimularem as esferas
subnacionais a iniciarem o processo de
elaborao dos planos estaduais e locais
de habitao.
Seminrios Regionais
Os resultados dos cinco seminrios fo-
ram sistematizados na publicao: Cader-
no I PlanHab. Contribuies dos Se-
minrios Regionais. Plano Nacional de
Habitao, maro de 2008, que encon-
tra-se disponvel no endereo eletrnico:
http://www.cidades.gov.br/secretarias-
nacionais/secretaria-de-habitacao/pla-
nhab/caderno-i-2013-planhab/contri-
buicoes-dos-seminarios-regionais
C O M O O P L A N H A B F O I E L A B O R A D O
25
Seminrios Regionais das
regies Norte (fotos 1 e
2), Sudeste (foto 3), Nor-
deste (foto 4), Sul (foto 5),
Centro-Oeste (foto 6).
1
3
5
6
4
2
P L A N O N A C I O N A L D E H A B I T A O
26
Debates com segmentos sociais
Durante o ms de fevereiro de 2008, na eta-
pa de elaborao dos cenrios e tendncias,
foram organizados, em Braslia, cinco de-
bates especficos com os segmentos sociais
representados no Conselho das Cidades:
movimentos sociais; entidades empresariais;
entidades sindicais; poder pblico estadual e
municipal; entidades profissionais, tcnicas,
acadmicas e ONGs. Foi o momento de apre-
sentar e debater os cenrios que estavam
sendo elaborados e de receber as propostas
dos diferentes setores para o PlanHab. Estas
propostas foram analisadas e muitas acaba-
ram incorporadas na sua verso final.
Ao lado, debate com entidades em-
presariais; acima, com sindicatos
de trabalhadores. No alto, setor
pblico estadual e municipal.
C O M O O P L A N H A B F O I E L A B O R A D O
27
Quatro momentos dos debates
com os segmentos sociais, em
fevereiro de 2008, em Braslia:
acima, com movimentos socias;
abaixo, com entidades profis-
sionais e acadmicas; e, no p
da pgina, com poder pblico
estadual e municipal.
P L A N O N A C I O N A L D E H A B I T A O
28
Ocinas tcnicas
Ao longo de todo o desenvolvimento do
PlanHab, foram realizadas inmeras ofi-
cinas tcnicas, envolvendo consultores e
especialistas, para aprofundar temas re-
levantes, como metodologia de custos da
produo de moradia e de urbanizao de
assentamentos precrios, clculo do dficit
e das necessidades habitacionais futuras,
cadeia da construo civil, poltica fundiria
e urbana, arranjos institucionais. Dessa for-
ma, buscou-se incorporar ao PlanHab todas
as contribuies relevantes que vm sendo
desenvolvidas pela rea tcnica no pas.
Acima esquerda, oficina sobre
Questo Urbana e Fundiria, em
Braslia. Ao lado, oficina sobre Ca-
deia Produtiva de Construo Civil
no BNDES, no Rio de Janeiro. Acima
direita, oficina sobre urbanizao
de assentamentos precrios, em
So Paulo.
C O M O O P L A N H A B F O I E L A B O R A D O
29
Debates pblicos
O PlanHab foi apresentando e debatido em
vrios fruns em todo o pas: universidades,
seminrios de entidades profissionais e em-
presariais, encontro de organizaes sociais
e movimentos de moradia, seminrios volta-
dos para temas especficos relacionados com
poltica habitacional. Nesses momentos, um
pblico mais amplo, interessando na questo
urbana e habitacional, teve a oportunidade
de conhecer e discutir o Plano. Destaque
especial merece a apresentao e discusso
realizada na etapa nacional da Conferncia
das Cidades, em novembro de 2007, que reuniu
cerca de 2.500 delegados de todo pas.
Acima, debate na Conferncia das Cidades.
Abaixo, Seminrio Acadmico sobre o PlanHab na FAU-USP.
P L A N O N A C I O N A L D E H A B I T A O
30Oficina de planejamento do processo participativo de elaborao do Plano Nacional de Habitao, em julho de 2007, Braslia.
C O M O O P L A N H A B F O I E L A B O R A D O
31
Dezembro
2007
Setembro
Agosto
Novembro
Outubro
Braslia
So
Paulo
Goinia
Foz do
Iguau
Recife
Belo
Horizonte
Braslia
Rio de
Janeiro Belm
Salvador
Reunio com Instncias de Controle Social e Participao Reunio com Grupo de Acompanhamento do PlanHab
Reunio com poder pblico estadual e municipal Reunio com outros rgos do Governo Federal
Apresentaes do PlanHab em Seminrios Abertos
Debates com Segmentos Sociais Especficos Seminrios Regionais
CT de Habitao ConCidades
Frum dos Secretrios
Estaduais de Habitao
Conselho Curador
do FGTS
Conselho Curador
do FNHIS
Associao Brasileira
de Cohabs (ABC)
Seminrio Regional
do Centro-Oeste
Seminrio Regional
do Sul
Seminrio Regional
do Sudeste
Seminrio Regional
do Nordeste
Oficina Tcnica
CEM/Cebrap
Assentamentos Precrios
Oficina Tcnica
CEDEPLAR - Dficit e
necessidades habitacionais
3a. Conferncia
das Cidades
Encontro Nacional de
Sindicatos de Arquitetos e Urbanistas
Associao de
Engenheiros e Arquitetos
do Estado do Rio de Janeiro
Seminrio Regional
do Norte
Seminrio ABECIP
Financiamento Habitacional
C O M O O P L A N H A B F O I E L A B O R A D O
L I N H A D O T E M P O
P L A N O N A C I O N A L D E H A B I T A O
32
Julho
Agosto
Dezembro
Novembro
Outubro
Setembro
Maro
Fevereiro
Janeiro
Abril
Maio
Junho
2008
2009
Implementao
do PlanHab
Salvador
So Paulo
So
Paulo
Curitiba
Braslia
Braslia
Porto
Alegre
So
Paulo
Goinia
Rio de
Janeiro
Rio de
Janeiro
Rio de
Janeiro
Macei
So
Paulo
Belo
Horizonte
Natal
Goinia
EXPO Construo Bahia
Reunio de Trabalho
Setor Imobilirio
Plenria Frum da Competitividade
da Cadeia Construtiva
Reunio Conselho
Nacional das Cidades
Reunio com GAP
Conselho Curador FGTS
Oficina Tcnica
Planos Locais de HIS
Colquio sobre a
PEC - Moradia Digna
Reunio com o
Conselho Curador FGTS
Reunio com
Presidncia da CAIXA
Reunio com Grupo de
Apoio Permanente
do Conselho Curador FGTS
Reunio com
Ministrio da Fazenda
Conselho FNHIS
Reunio com
Grupo de Acompanhamento
Reunio Conselho
Nacional das Cidades
Reunio da Cmara Tcnica
de Habitao do ConCidades
Seminrio Programa
Produo Social da Moradia
Frum dos Secretrios de
Habitao e Desenvolvimento Urbano
Reunio com
Grupo de Acompanhamento
Seminrio
Locao Social
Seminrio Instituto de
Arquitetos do Brasil - RJ
Reunio com
Grupo de Apoio Permanente
GAP do CC - FGTS
Seminrio da Unio Nacional
de Movimentos de Moradia
Seminrio
Regies Metropolitanas
Reunio com
Grupo de Acompanhamento
Encontro
Secretrios Estaduais
Conferncia Mundial do
Desenvolvimento das Cidades
Debate com Segmento
ONGs, Entidades Tcnicas,
Acadmicas e de Pesquisa
Reunio com
Grupo de Acompanhamento
Seminrio sobre
Integrao das Polticas
Habitacionais em SP
Oficinas Tcnicas
Poltica Urbana e Fundiria
Oficina Tcnica
Custo de urbanizao
de assentamentos precrios
16a. Reunio
ConCidades
Seminrio Nacional de Habitao Social
Reunio com
Secretaria Nacional do Tesouro
Reunio
Mcidades e Caixa
Oficina Tcnica BNDES -
Cadeia Produtiva da Construo Civil
Reunio com GAP
Conselho Curador FGTS
XI Marcha
dos Prefeitos
Reunio de trabalho
ABECIP
Reunio Frum Nacional
de Secretrios de Habitao
Oficina Tcnica
Metodologia de
dimensionamento das metas
Seminrio Segmento
Acadmico e Pesquisa FAUUSP
Oficina tcnica
FAU-USP
Assistncia Tcnica
Reunio de trabalho
ABECIP
Oficina Tcnica
COHABs
Oficinas Tcnicas
Arranjos Institucionais
Oficinas Tcnicas
Custos de Produo
de Unidades Novas
Oficinas Tcnicas
Financiamento Habitacional
Debate com Segmento
Movimentos Sociais
Debate com Segmento
Entidades Sindicais
Debate com Segmento
Poder Pblico
Estadual e Municipal
Debate com Segmento
Entidades Empresriais
Reunio com
Grupo de Acompanhamento
Oficina Tcnica
Habitao Rural
Encontro da Unio Nacional
dos Movimentos de Moradia
Reunio com a
Caixa Econmica Federal
Reunio com
Secretaria de
Poltica Econmica
Reunio com
CGFNHIS
Reunio com
Grupo de Acompanhamento
Reunio com
diretorias da SNH
Lanamento da PEC
Moradia Digna
C O M O O P L A N H A B F O I E L A B O R A D O
33
Julho
Agosto
Dezembro
Novembro
Outubro
Setembro
Maro
Fevereiro
Janeiro
Abril
Maio
Junho
2008
2009
Implementao
do PlanHab
Salvador
So Paulo
So
Paulo
Curitiba
Braslia
Braslia
Porto
Alegre
So
Paulo
Goinia
Rio de
Janeiro
Rio de
Janeiro
Rio de
Janeiro
Macei
So
Paulo
Belo
Horizonte
Natal
Goinia
EXPO Construo Bahia
Reunio de Trabalho
Setor Imobilirio
Plenria Frum da Competitividade
da Cadeia Construtiva
Reunio Conselho
Nacional das Cidades
Reunio com GAP
Conselho Curador FGTS
Oficina Tcnica
Planos Locais de HIS
Colquio sobre a
PEC - Moradia Digna
Reunio com o
Conselho Curador FGTS
Reunio com
Presidncia da CAIXA
Reunio com Grupo de
Apoio Permanente
do Conselho Curador FGTS
Reunio com
Ministrio da Fazenda
Conselho FNHIS
Reunio com
Grupo de Acompanhamento
Reunio Conselho
Nacional das Cidades
Reunio da Cmara Tcnica
de Habitao do ConCidades
Seminrio Programa
Produo Social da Moradia
Frum dos Secretrios de
Habitao e Desenvolvimento Urbano
Reunio com
Grupo de Acompanhamento
Seminrio
Locao Social
Seminrio Instituto de
Arquitetos do Brasil - RJ
Reunio com
Grupo de Apoio Permanente
GAP do CC - FGTS
Seminrio da Unio Nacional
de Movimentos de Moradia
Seminrio
Regies Metropolitanas
Reunio com
Grupo de Acompanhamento
Encontro
Secretrios Estaduais
Conferncia Mundial do
Desenvolvimento das Cidades
Debate com Segmento
ONGs, Entidades Tcnicas,
Acadmicas e de Pesquisa
Reunio com
Grupo de Acompanhamento
Seminrio sobre
Integrao das Polticas
Habitacionais em SP
Oficinas Tcnicas
Poltica Urbana e Fundiria
Oficina Tcnica
Custo de urbanizao
de assentamentos precrios
16a. Reunio
ConCidades
Seminrio Nacional de Habitao Social
Reunio com
Secretaria Nacional do Tesouro
Reunio
Mcidades e Caixa
Oficina Tcnica BNDES -
Cadeia Produtiva da Construo Civil
Reunio com GAP
Conselho Curador FGTS
XI Marcha
dos Prefeitos
Reunio de trabalho
ABECIP
Reunio Frum Nacional
de Secretrios de Habitao
Oficina Tcnica
Metodologia de
dimensionamento das metas
Seminrio Segmento
Acadmico e Pesquisa FAUUSP
Oficina tcnica
FAU-USP
Assistncia Tcnica
Reunio de trabalho
ABECIP
Oficina Tcnica
COHABs
Oficinas Tcnicas
Arranjos Institucionais
Oficinas Tcnicas
Custos de Produo
de Unidades Novas
Oficinas Tcnicas
Financiamento Habitacional
Debate com Segmento
Movimentos Sociais
Debate com Segmento
Entidades Sindicais
Debate com Segmento
Poder Pblico
Estadual e Municipal
Debate com Segmento
Entidades Empresriais
Reunio com
Grupo de Acompanhamento
Oficina Tcnica
Habitao Rural
Encontro da Unio Nacional
dos Movimentos de Moradia
Reunio com a
Caixa Econmica Federal
Reunio com
Secretaria de
Poltica Econmica
Reunio com
CGFNHIS
Reunio com
Grupo de Acompanhamento
Reunio com
diretorias da SNH
Lanamento da PEC
Moradia Digna
P L A N O N A C I O N A L D E H A B I T A O
34
C O N T E X T U A L I Z A O
35
3
Contextualizao
Como est o
problema da habitao
A
contextualizao do se-
tor habitacional, nos
seus diferentes aspectos
demogrfico, urbano,
institucional, financeiro e construtivo
fundamental para se compreen-
der os desafios que esto colocados
para o Plano Nacional de Habitao,
fornecendo as bases para a elabora-
o dos cenrios e das estratgias
que foram formulados para enfrentar
as enormes necessidades habitacio-
nais do pas.
Universalizar o acesso moradia dig-
na para todo cidado, como prope a
nova Poltica Nacional de Habitao,
no objetivo fcil nem mesmo nos
pases mais ricos. Muito menos no
Brasil, que se caracteriza pelo patri-
monialismo, quadro de profunda de-
sigualdade social e econmica so
cerca de 13 milhes de famlias em
estado de pobreza absoluta, que de-
pendem dos programas sociais do
governo de complementao de ren-
da para se alimentar e por uma dra-
mtica herana resultante do intenso
processo de urbanizao que ocorreu
a partir dos anos 1940 e gerou uma
enorme quantidade de assentamen-
tos precrios, onde existem mais de
3,2 milhes de domiclios (CEM/CE-
BRAP, 2007) e um dficit habitacional
estimado em cerca de 7,9 milhes de
unidades habitacionais (FJP, 2006).
P L A N O N A C I O N A L D E H A B I T A O
36
Tabela 1 Dcit habitacional 2006, por regies
Elaborao: Consrcio Instituto Via Pblica, LabHab-Fupam, Logos Engenharia a partir de dados da FJP, 2006.
A maior parte deste dficit urbano (6,6
milhes de domiclios), fortemente con-
centrado nas famlias que auferem renda
de at R$1.200,00 (92%), sendo que o d-
ficit rural tambm expressivo (1,4 mi-
lho) e est concentrado nas regies Norte
e Nordeste. Sua distribuio, segundo as
regies e a tipologia de municpios ado-
tada pelo PlanHab, pode ser observada na
Tabela 1 e, segundo faixa de renda e tipo-
logia de municpios, na Tabela 2.
Assentamentos precrios: carac-
terizao e dimensionamento
A falta de alternativas habitacionais, gerada
pelo intenso processo de urbanizao, baixa
renda das famlias, apropriao especula-
tiva de terra urbanizada e inadequao das
polticas de habitao, levou um contigente
significativo da populao a viver em assen-
tamentos precrios e informais. Estes se
caracterizam pela informalidade na posse da
terra, ausncia ou insuficincia de infraes-
trutura, irregularidade no processo de orde-
namento urbano, falta de acesso a servios
e moradias com graves problemas de habi-
tabilidade, construdas pelos prprios mora-
dores sem apoio tcnico e institucional. De
qualquer maneira, este intenso processo de
produo informal de moradia garantiu abri-
go para as mais de 120 milhes de pessoas,
que passaram a viver nas cidades brasileiras
no perodo de 1940 a 2000 e que, bem ou
Tipologia de
municpios
NORTE NORDESTE SUDESTE SUL CENTRO-OESTE TOTAL
% % % % % %
U
R
B
A
N
O
A 0 - 0 - 1.141.323 38,9 0 - 0 - 1.141.323 14,4
B 0 - 0 - 448.530 15,3 250.351 26,6 158.050 29,2 856.931 10,8
C 43.524 5,2 582.746 21,7 0 - 0 - 0 - 626.270 7,9
D 0 - 0 - 425.073 14,5 232.586 24,7 159.122 29,4 816.782 10,3
E 175.120 21,1 345.027 12,9 24.459 0,8 0 - 0 - 544.606 6,9
F 1.296 0,2 0 - 247.835 8,4 57.606 6,1 20.975 3,9 327.712 4,1
G 86.590 10,4 74.261 2,8 119.831 4,1 83.016 8,8 37.881 7,0 401.581 5,1
H 87.583 10,5 263.423 9,8 27.610 0,9 0 - 7.708 1,4 386.324 4,9
I 3.739 0,4 6.133 0,2 166.748 5,7 88.946 9,4 23.304 4,3 288.870 3,6
J 86.734 10,4 208.219 7,8 153.706 5,2 73.633 7,8 43.495 8,0 565.786 7,1
K 138.651 16,7 366.028 13,6 48.889 1,7 23.388 2,5 33.891 6,3 610.846 7,7
SUBTOTAL URBANO 623.236 74,93 1.845.837 68,76 2.804.004 95,53 809.527 85,88 484.426 89,62 6.567.030 82,76
SUBTOTAL RURAL 208.467 25,07 838.699 31,24 131.262 4,47 133.141 14,12 56.120 10,38 1.367.689 17,24
TOTAL 831.703 100,00 2.684.536 100,00 2.935.266 100,00 942.668 100,00 540.546 100,00 7.934.719 100,00
O estudo do dficit habitacional j foi
atualizado para os anos de 2007 e 2008.
Atualmente, o dficit habitacional no
pas corresponde a 5,8 milhes de
domiclios (FJP, 2008).
C O N T E X T U A L I Z A O
37
do Norte e Centro-Oeste, onde se verifica a
abertura de muitos novos loteamentos clan-
destinos e irregulares.
Nas reas de urbanizao mais antiga, este
modelo evoluiu para um superadensamento,
com a reproduo de outros tipos de alter-
nativas habitacionais, como a locao
informal de barracos, a subdiviso dos lotes
e a venda ou cesso de lajes para a produo
de novas unidades, agravando as condies
de habitabilidade. Independentemente da
significativa heterogeneidade e das dife-
rentes condies de precariedade presentes
nestes assentamentos, nota-se que, quanto
mais antigos, mais densos so, o que se ex-
plica pela necessidade de ampliao da mo-
radia e pela possibilidade de obter uma renda
extra com aluguel ou venda. Geralmente, os
assentamentos mais consolidados apresentam
melhores condies de infraestrutura, re-
mal, no moram nas ruas. A cidade informal
cresce at os dias de hoje a taxas muito su-
periores s da cidade formal, evidenciando
incapacidade do mercado e do setor pblico
de viabilizarem alternativas mais adequadas.
Loteamentos irregulares e ocupaes espon-
tneas foram abertos em reas perifricas ou
com restrio urbanizao (como reas de
risco e de proteo ambiental), dando origem
a tecidos urbanos com pouca urbanidade,
onde esto presentes loteamentos irregu-
lares, clandestinos ou favelas, que ganham
denominaes prprias em cada regio do
pas, como alagados, palafitas, vilas, invases
e, mais recentemente, comunidades. Este
modelo, baseado no trinmio assentamento
precrio, autoconstruo e moradia prpria,
que caracterizou o forte processo de urbani-
zao da 2 metade do sculo XX, continua
presente inclusive em regies que apresen-
tam expanso mais recente, como cidades
Tipologias de
Municpios
Faixas de Renda (em R$)
TOTAL
2006 at 600 600 a 1.200 1.200 a 2.000 mais de 2.000
U
R
B
A
N
O
A 631.765 55% 402.107 35% 65.231 6% 42.219 4% 1.141.323
B 500.646 58% 269.055 31% 54.512 6% 32.718 4% 856.931
C 500.372 80% 100.551 16% 14.530 2% 10.817 2% 626.270
D 467.926 57% 261.660 32% 54.918 7% 32.277 4% 816.782
E 425.783 78% 89.836 16% 16.810 3% 12.177 2% 544.606
F 179.815 55% 113.236 35% 22.092 7% 12.569 4% 327.712
G 264.775 66% 103.248 26% 20.748 5% 12.810 3% 401.581
H 298.052 77% 68.406 18% 11.465 3% 8.400 2% 386.324
I 161.716 56% 95.592 33% 20.338 7% 11.224 4% 288.870
J 396.785 70% 129.343 23% 24.492 4% 15.166 3% 565.786
K 459.838 75% 115.562 19% 20.579 3% 14.868 2% 610.846
SUBTOTAL URBANO 4.287.472 65% 1.748.598 27% 325.715 5% 205.245 3% 6.567.030
SUBTOTAL RURAL 1.014.303 74% 269.218 20% 50.076 4% 34.091 2% 1.367.689
TOTAL 7.934.719
Elaborao: Consrcio Instituto Via Pblica, LabHab-Fupam, Logos Engenharia a partir de dados da FJP, 2006.
Tabela 2 Dcit habitacional, por faixas de renda
P L A N O N A C I O N A L D E H A B I T A O
38
popular nesses assentamentos, um segmen-
to com regras e procedimentos especficos.
O nmero de famlias morando em locais
com carncias de ao menos um item de in-
fraestrutura, em reas urbanas, alcana cer-
ca de 12 milhes (FJP, 2006). Destas, cerca
de 3,2 milhes de famlias vivem em assen-
tamentos precrios. Este nmero foi adota-
do pelo PlanHab como o universo de domi-
clios em assentamentos precrios objeto
de aes de urbanizao a partir das es-
timativas elaboradas pelo Centro de Estu-
dos da Metrpole CEM/CEBRAP (2007),
que estimou os domiclios com caracters-
ticas socioeconmicas, demogrficas e ur-
bansticas semelhantes s verificadas nos
setores censitrios do tipo aglomerado
subnormal do IBGE. Estes assentamen-
tos necessitam de aes mais estruturais
de urbanizao aes pblicas voltadas
qualificao urbanstica e regularizao
fundiria. Destes 3,2 milhes de domiclios,
2,7 milhes, ou 84% do total, localizam-se
em reas metropolitanas.
Ainda como soluo informal, neces-
srio citar os cortios e outras formas de
habitao coletiva presentes sobretudo nas
reas centrais e consolidadas das grandes
cidades. Embora quantitativamente tenham
menor expresso que as moradias precrias
perifricas, constituem uma questo habi-
tacional e urbana relevante, que exige pol-
ticas pblicas especficas.
A questo urbana e fundiria
O problema da habitao resultado, entre
outros fatores, da incompatibilidade entre
a capacidade de pagamento das famlias
de baixa renda e o custo da habitao.
A moradia , certamente, o bem de necessi-
sultante de intervenes do poder pblico e
de um crescente processo de verticalizao.
Uma parcela das famlias que integram o
dficit habitacional, tanto no que se refere
inadequao da unidade como coabita-
o, vive nestes assentamentos, que conti-
nuam se adensando cotidianamente devido
falta de alternativas mais adequadas.
Independentemente do tipo de assentamen-
to, a forma de produo da unidade habi-
tacional quase sempre a mesma: o auto-
empreendimento da moradia. Com recursos
prprios e num processo que pode durar v-
rios anos, consumindo horas de lazer e des-
canso, a autopromoo da casa prpria a
realidade da maior parte dos brasileiros. Ob-
tendo, com facilidade, crdito para a compra
dos materiais de construo, o autoempre-
endimento teve grande impulso, incluindo
construes informais ou mesmo formais,
posto que o modo de produo varia des-
de a autoconstruo, o mutiro, a ajuda ou
contratao informal de vizinhos, at a con-
tratao legal de profissionais da construo,
que fortemente minoritria. Este processo
no conta com profissionais especializados
ou assistncia tcnica, o que compromete
sua qualidade e segurana construtiva e en-
carece o custo das edificaes.
O financiamento do material , muitas ve-
zes, realizado por depsitos de bairro ou fi-
nanceiras, a juros extorsivos mesmo para os
padres brasileiros, ainda que a participao
do FGTS tenha crescido significativamente a
partir da segunda metade dos anos 90. Ape-
sar de construda com materiais permanen-
tes, a maioria destas moradias no tem con-
dies urbansticas e de habitabilidade ade-
quadas, que se agravam pelo adensamento
gerado pelas novas construes para aluguel
ou venda, processo que criou um mercado
C O N T E X T U A L I Z A O
39
produziu habitao para as faixas de ren-
da mais altas ou edificaes para usos com
interesse comercial, o que provoca uma ex-
pectativa geral de valorizao fundiria e
dificulta a incluso urbana dos mais pobres.
Soma-se a esse processo a poltica de inves-
timentos das cidades brasileiras, que prioriza
as reas mais valorizadas, reproduzindo a
histrica escassez e impedindo a oferta de
terra urbana numa espiral de sobrevaloriza-
o fundiria. A Constituio Federal e o Es-
tatuto da Cidade constituram um esforo de
regulao fundiria, mas os planos diretores
deles decorrentes ainda no conseguiram,
na imensa maioria das cidades brasileiras,
implantar efetivamente instrumentos urba-
nsticos capazes de baratear o preo da terra.
A periferizao da habitao so-
cial e o esvaziamento das reas
consolidadas
Desde a criao do Sistema Financeiro da
Habitao, em 1964, a disponibilidade de
crdito a juros subsidiados para a produo
de imveis novos criou as condies para
que o mercado imobilirio pudesse consti-
tuir novos bairros e centralidades nas gran-
des cidades, destinado classe mdia e alta.
Para os setores de menor renda, a alternati-
va do loteamento ou conjunto habitacional,
ambos localizados na periferia, consagrou-
se como o modelo hegemnico, justificado
pelo impacto dos preos dos terrenos serem
mais baixos na franja externa das cidades,
processo que fora a localizao centrfuga
da populao de baixa renda.
Uma avaliao qualitativa da insero urbana
da produo habitacional, realizada no mbito
do prprio BNH em 1985, revelou que me-
dade bsica e essencial mais caro a que uma
famlia precisa necessariamente ter acesso
para sobreviver nas cidades, o que tem in-
viabilizado a aquisio de uma habitao
adequada pronta. O custo de produo da
unidade habitacional est fortemente rela-
cionado com o valor de terra, que formado
a partir de um mercado especulativo, posto
que o mercado fundirio est baseado na
escassez.
A lgica atual das polticas fundirias mu-
nicipais no favorece a produo de habi-
tao de interesse social. Na maior parte
dos municpios brasileiros, as leis de uso
e ocupao do solo, zoneamento e de-
mais regulaes urbansticas destinam um
grande percentual do territrio urbano
para as tipologias habitacionais corres-
pondentes aos produtos imobilirios de
alta e mdia renda e, em relao s tipo-
logias praticadas pelos mercados de baixa
renda, a regulao urbanstica omissa ou,
quando explcita, destina parcelas mui-
to inferiores dimenso das necessidades
deste segmento nas cidades.
Raros so os municpios que reservam, nos
seus planos diretores, um percentual de
terra para habitao de interesse social ou
de mercado popular equivalente partici-
pao das famlias de baixa renda no con-
junto da populao. Em geral, os percentu-
ais so mnimos, o que explica a pequena
importncia dada ao tema e, ainda, revela
a extrema dificuldade dos poderes execu-
tivo e legislativo locais de estabelecerem
uma legislao compatvel com a habita-
o de interesse social.
O mercado imobilirio, por sua vez, sempre
P L A N O N A C I O N A L D E H A B I T A O
40
Localizados em tecidos urbanos onde a ur-
banidade valorizada, os territrios cen-
trais ocupam, em geral, reas dotadas de
infraestrutura bsica e com ampla acessi-
bilidade por transporte coletivo. O esvazia-
mento destas reas consequncia de um
conjunto de fatores, que se relacionam com
o crescente fenmeno da vacncia dos do-
miclios, que atingiu, em 2000, cerca seis
milhes de imveis residenciais em todo o
pas, dos quais 75% na zona urbana. Em
Recife e no Rio de Janeiro, os imveis va-
gos chegam a 18% do total de domiclios da
rea urbana, e s na cidade de So Paulo
so 400 mil os domiclios vagos, a maioria
situada em reas consolidadas e centrais.
Tabela 3 Evoluo dos domiclios vagos (em milhes)
(1991-2000)
1991 2000
% de crescimento
entre 1991/2000
Total de domiclios urbanos 27,1 37,3 37,6
Total de domiclios rurais 7,5 7,5 0,0
Estoque Total 34,6 44,8 29,5
Domiclios urbanos vagos 2,9 4,5 55,2
Domiclios rurais vagos 1,4 1,5 7,1
Total de domiclios vagos 4,3 6,0 39,5
Fonte: IBGE Censo Demogrfico de 1991 e 2000.
nos de 10% dos terrenos adquiridos para a
construo de conjuntos estavam situados
dentro da malha urbana ou imediatamente
contguos a ela e eram dotados de acesso a
transporte e servidos de abastecimento de
gua e energia eltrica (SERPA: 1988, 99).
Os projetos, de iniciativa pblica ou priva-
da, realizados aps a extino do BNH, salvo
excees pontuais, seguiram essa mesma
lgica.
Trata-se de um modelo de urbanizao
baseado na expanso horizontal e na
ampliao permanente das fronteiras,
na subutilizao da infraestrutura e da
urbanidade j instaladas e na mobilidade
centrada na lgica do automvel particular.
De um lado, a cidade expande, avanando
sobre as reas rurais e os permetros urbanos,
definidos em lei municipal, acomodando
de forma arbitrria as reas que j foram
ocupadas e aquelas que sero ocupadas no
futuro; de outro lado, os vazios urbanos e
imveis vagos permanecem ociosos por
vrios anos, provocando uma desintegrao
socioterritorial entre os bairros e as reas
centrais da cidade, dificultando as ligaes
entre bairros e elevando os custos de
implantao da infraestrutura urbana.
C O N T E X T U A L I Z A O
41
nam com pagamentos mensais, que buscam
se aproximar do custo da moradia. No Brasil,
em funo da baixa capacidade de pagamen-
to da maioria das famlias, das altas taxas de
juros e da baixa oferta de financiamento de
longo prazo pelo mercado, a interveno do
Estado no mercado habitacional passou a ter
um papel cada vez mais importante, deman-
dando sua presena no processo de regulao,
captao de recursos, financiamento, promo-
o e produo da moradia. Isto no significa,
entretanto, que a responsabilidade nica pela
resoluo do problema habitacional caiba ao
poder pblico.
Historicamente, no Brasil, a interveno do
Estado na questo habitacional nunca foi ca-
paz de garantir o direito universal moradia,
realizando sempre atendimentos parciais e
fragmentados, programas que se caracteri-
zaram por privilegiar uma pequena parcela
da demanda, deixando a maioria sujeita a
buscar solues de moradia num mercado
especulativo ou a recorrer a solues total-
mente informais, frequentemente caracteri-
zadas pela precariedade. Mesmo no perodo
do BNH que foi um importante marco de
referncia na poltica habitacional, por ser a
nica de abrangncia nacional implemen-
tada durante vrias dcadas, quando os re-
cursos para financiamento foram fartos e a
produo conseguiu atingir uma dimenso
massiva , no se logrou viabilizar formas
para atender a maioria da populao.
Com a extino do BNH, em 1986, perdeu-
se uma estrutura de carter nacional e, no
perodo da redemocratizao, ocorreu um
esvaziamento da poltica federal. At a cria-
o do Ministrio das Cidades, em 2003, o
setor do Governo Federal responsvel pela
A Tabela 3 mostra a evoluo do nme-
ro de imveis vagos no pas entre 1991 e
2000, mostrando que o nmero de imveis
vacantes urbanos cresceu 55,2%, enquanto
que o total de domiclios aumentou 37,6%.
No resta dvida de que esta questo vem
se agravando e ser de grande relevncia
nas prximas dcadas, considerando que
o parque habitacional brasileiro, edificado
majoritariamente a partir dos anos 50, est
envelhecendo rapidamente.
Por outro lado, em diferentes cidades, as
regies que esto se verticalizando a partir
de empreendimentos destinados s clas-
ses mdias elevam as taxas de densidade
construtiva, com forte impacto em bair-
ros que eram tradicionalmente horizon-
tais, mas no chegam a causar grandes
modificaes em termos populacionais e,
ainda, sofrem com o esgotamento de in-
fraestrutura viria em geral j sobrecarre-
gada. As densidades mais elevadas tm se
concentrado, sobretudo, nos assentamen-
tos precrios e irregulares. Um crculo vi-
cioso ocorre quando o preo da terra tem
a maior incidncia no custo final da habi-
tao; o alto valor dos terrenos em reas
urbanas centrais gera a ocupao da peri-
feria, espalhando a malha urbana, criando
vazios e inviabilizando a cidade equipada
para a populao de baixa renda.
As polticas pblicas de habitao
social
Em decorrncia do alto custo da unidade ha-
bitacional, a forma de acesso formal mora-
dia por uma famlia de baixa ou mdia renda
se d por meio do aluguel ou do financiamen-
to de longo prazo, alternativas que se relacio-
P L A N O N A C I O N A L D E H A B I T A O
42
beneficirio final (Carta de Crdito, Individual
e Associativa), que passaram a absorver a
maior parte dos recursos do FGTS. Dentre
as modalidades de utilizao da Carta de
Crdito, se destacaram o financiamento
de material de construo e aquisio de
imveis usados, alm da Carta de Crdito
Associativa, que se tornou uma espcie
de vlvula de escape para o setor privado
captar recursos do FGTS para a produo
de moradias prontas. Alm destes, criou-se
um programa voltado para o poder pbli-
co, focado na urbanizao de reas prec-
rias (Pr-Moradia), que foi paralisado em
1998, quando se contingenciou o financia-
mento para o setor pblico, e um progra-
ma voltado para o setor privado (Apoio
Produo), que teve, ao longo do perodo,
um desempenho pfio. Em 1999, foi cria-
do o inovador Programa de Arrendamento
Residencial (PAR), voltado produo de
unidades novas para arrendamento, que
utiliza um mix de recursos formado prin-
cipalmente pelo FGTS, alm de recursos de
origem fiscal. No entanto, a implementa-
o desses programas no significou inter-
ferir positivamente no combate ao dficit
habitacional, em particular nos segmentos
de baixa renda. De maneira geral, pode-se
dizer que se manteve, ou mesmo se acen-
tuou, uma caracterstica tradicional das
polticas habitacionais no Brasil, de aten-
dimento privilegiado para as camadas de
renda mdia. O quadro de inobservncia
das efetivas necessidades habitacionais
completa-se com as restries de ordem
macroeconmica que limitaram o finan-
ciamento ao setor pblico, em particular
ao Pr-Moradia.
gesto da poltica habitacional caracteri-
zou-se pela descontinuidade e ausncia
de estratgias nacionais para enfrentar o
problema que, de certo modo, foi enfren-
tado de forma fragmentada por munic-
pios e estados. Como j mencionado, uma
parcela significativa da populao urbana
acabou resolvendo o problema atravs de
processos informais, adquirindo lotes clan-
destinos, precariamente urbanizados, num
mercado de terra especulativo ou ocupando
terras em assentamentos precrios e auto-
construindo suas moradias com materiais
adquiridos a juros exorbitantes.
Dado o esgotamento da poltica habitacio-
nal implantada pelo BNH, que deixou de
atender parcelas significativas da popu-
lao de contar com os recursos expressi-
vos originados na captao de poupana
voluntria e compulsria, intensificou-se a
necessidade de uma interveno governa-
mental com recursos oriundos de outras
fontes. Vrios municpios e estados, alm
da prpria Unio, para fazer frente situ-
ao, lanaram programas habitacionais
financiados com fontes alternativas em
particular com recursos oramentrios
que, at ento, eram pouco utilizados na
proviso habitacional.
No mbito federal, com recursos do FGTS,
foram includos novos programas que, ao
menos em sua concepo, deixavam de
privilegiar unicamente o financiamento
produo. Dentre os programas criados no
governo do Presidente Fernando Henrique
Cardoso e que tiveram continuidade (com
adaptaes) no governo do Presidente Lus
Incio Lula da Silva, inclui-se a criao de
programas de financiamento voltados ao
C O N T E X T U A L I Z A O
43
implementar programas habitacionais ba-
seados em fontes no-onerosas e que no
requerem retorno.
No mbito federal, a Secretaria Nacional de
Habitao do Ministrio das Cidades res-
ponsvel pela gesto de vrios programas
habitacionais relacionados diretamente
moradia, que podem ser agrupados em dois
grandes grupos: produo e aquisio de
unidades habitacionais novas e urbanizao
de assentamentos precrios.
Os programas voltados produo e aqui-
sio de unidades novas buscam enfrentar
o dficit quantitativo por meio das modali-
dades de: construo de novas habitaes;
aquisio de novas habitaes; aquisio de
habitaes usadas; aquisio de material de
construo (no caso de construo integral
da unidade); aquisio de lotes urbanizados;
e produo de lotes urbanizados. Esse pri-
meiro conjunto composto pelos seguintes
programas: Carta de Crdito Individual; Car-
ta de Crdito Associativo; Apoio Produo;
Pr-Moradia Subprograma construo de
conjuntos habitacionais, todos esses opera-
dos com recursos do FGTS; Programa de Ar-
rendamento Residencial (PAR), operado com
recursos do Fundo de Arrendamento Resi-
dencial, formado por um mix entre o FGTS
O impasse e as limitaes presentes na ao
habitacional do governo FHC so extrema-
mente importantes, visto que continuaram
presentes no incio do governo Lula, trans-
formando-se em desafios difceis de serem
superados para se colocar em prtica a po-
ltica habitacional preconizada pelo novo
governo, com o objetivo de focar o atendi-
mento nas famlias de baixa renda.
A partir de 2003, o Ministrio das Cidades
tornou-se o rgo coordenador, gestor e for-
mulador da Poltica Nacional de Desenvolvi-
mento Urbano, que inclui a nova Poltica Na-
cional de Habitao (PNH), aprovada em no-
vembro de 2004, a qual estabeleceu um novo
modelo de organizao institucional, baseado
no Sistema Nacional de Habitao (SNH).
Dentre os principais avanos deste perodo
est a Lei Federal n 11.124, de junho de
2005, que regulamentou o Sistema Nacio-
nal de Habitao de Interesse Social (SNHIS)
e o Fundo Nacional de Habitao de Inte-
resse Social (FNHIS), nascida de um projeto
de lei de iniciativa popular, promovido pelo
movimento de moradia. O FNHIS expressa a
prioridade para a populao de baixa renda
e objetiva centralizar e gerenciar recursos
oramentrios para os programas estru-
turados no mbito do SNHIS, destinados a
P L A N O N A C I O N A L D E H A B I T A O
44
gramas financiados com recursos do FGTS j
embutem subsdio implcito, em funo da
baixa remunerao dos depsitos do Fundo,
a qual permite financiar a taxas de juros me-
nores que as praticadas pelo mercado.
J os programas que respondem tanto
inadequao do ponto de vista urbanstico
e fundirio quanto do ponto de vista da
melhoria e adequao das unidades resi-
denciais so dirigidos a: aquisio de mate-
rial de construo; regularizao fundiria
e urbanstica de assentamentos precrios
existentes; urbanizao de assentamentos
precrios; ampliao e melhoria da uni-
dade habitacional; requalificao de im-
veis e construo de unidades sanitrias.
Os programas existentes diferem nas es-
pecificidades operacionais e na origem de
seus recursos, se onerosos ou no: Apoio
melhoria das condies de habitabilida-
de de assentamentos precrios, operan-
do com recursos do FNHIS/OGU; Habitar
Brasil/BID, que utiliza recursos do OGU e
financiamento do BID, voltado ao Subpro-
grama de urbanizao de assentamentos
subnormais; Crdito Solidrio, nas moda-
lidades de aquisio de material de cons-
truo e concluso, reforma e ampliao
das unidades, com recursos do FDS; Carta
de Crdito Individual, nas modalidades de
aquisio de material de construo e con-
cluso, reforma e ampliao das unidades,
financiando com recursos do FGTS; Pr-
Moradia, que utiliza os recursos do FGTS,
na urbanizao e regularizao de assen-
tamentos precrios e cesta de material.
A linha destinada urbanizao de assen-
tamentos precrios teve um expressivo in-
cremento com o Programa de Acelerao
e vrios fundos pblicos no-onerosos; e o
Programa de Apoio ao poder pblico para
construo habitacional para famlias de bai-
xa renda, com recursos do FNHIS/ OGU.
Destaque especial merecem os programas
destinados demanda organizada em coope-
rativas e associaes em rea urbana e rural:
o Programa de Crdito Solidrio, que financia
com subsdio (sem juros) a aquisio de mate-
rial de construo, aquisio de terreno, cons-
truo em terreno prprio e concluso, am-
pliao e reforma de unidades habitacionais,
com recursos do Fundo de Desenvolvimento
Social (FDS); e o Programa Produo Social da
Moradia que, para o mesmo objetivo, utiliza
recursos do FNHIS, a fundo perdido.
A criao de programas com recursos no-
onerosos permitiu o direcionamento dos
recursos para subsdios habitacionais, ga-
rantindo o atendimento s famlias de baixa
renda. O Programa de Subsdio Habitao
(PSH), criado em 2002, complementa, sob a
forma de subsdio (com recursos do OGU),
os recursos de qualquer origem destina-
dos produo de unidades habitacionais.
Embora a sua operacionalizao apresente
entraves e requeira alteraes, ele foi uma
experincia relevante, proporcionando a
democratizao do acesso dos agentes fi-
nanceiros a uma fonte de recursos pblicos.
J a Resoluo 460 do Conselho Curador do
FGTS, proposta pelo Ministrio das Cidades
no final de 2004, e as Resolues CCFGTS 518
e 520, de 2006, permitiram utilizar recursos
de receita financeira do FGTS para viabilizar
o subsdio para famlias nas faixas de renda
situadas abaixo dos 3 salrios mnimos. Vale
lembrar que, alm dessas resolues, os pro-
C O N T E X T U A L I Z A O
45
materiais necessrios para a produo de
uma unidade habitacional bsica.
0
500
1000
1500
2000
2500
3000
3500
4000
2002 2003 2005 2006 2004 2007 2009 2008
OGU
Subsdio FGTS

Nota: Recursos do OGU de 2007 a 2009, mdia do perodo de acordo com
o PPA. Valor do Subsdio do FGTS de 2009 de acordo com o oramento
aprovado.
Elaborao: Consrcio Instituto Via Pblica, LabHab-Fupam, Logos Engenharia a
partir de dados do MCidades e FGTS.
Desenho institucional do
Sistema Nacional de Habitao
O desenho institucional atual do Sistema
Nacional de Habitao (SNH) composto por
uma instncia central de planejamento, co-
ordenao, gesto e controle, representada
pelo MCidades o gestor do Sistema Nacio-
nal de Habitao (SNH) e pelo Conselho das
Cidades (ConCidades), vinculado estrutura
do MCidades, ao qual cabe acompanhar e
avaliar a implementao do Sistema e de
seus instrumentos. O ConCidades repre-
senta ainda uma instncia de negociao
da sociedade em que os atores sociais par-
ticipam do processo de tomada de deciso
sobre as polticas executadas pelo Minis-
trio nas reas de habitao, saneamento
ambiental, transporte e mobilidade urbana
e planejamento territorial.
do Crescimento (PAC), que destinou cerca
de R$ 11 bilhes no perodo de 2007 a
2010. A prioridade do PAC so as regies
metropolitanas, aglomerados urbanos e ci-
dades com mais de 150 mil habitantes onde
se concentram os assentamentos precrios.
O volume de investimento de tal ordem
que pode gerar um impacto muito signi-
ficativo nas necessidades de urbanizao
presentes no pas.
A enorme alterao no volume dos recursos
no-onerosos destinados habitao, que
partiu, em 2002, de patamares muito baixos
e teve elevaes muito significativas a par-
tir de 2005, uma consequncia direta da
implementao da nova Poltica Nacional
de Habitao e da prioridade para a popu-
lao de baixa renda. Esse incremento pode
ser observado no grfico 1, onde esto re-
presentados os recursos do OGU e do FGTS
destinados ao subsdio.
Na direo dessas iniciativas federais mais
recentes de grande relevncia na rea de
habitao e que contribuem para a imple-
mentao da estratgia traada pela nova
Poltica Nacional de Habitao, pode-se
ainda destacar a desonerao fiscal sobre
Produtos Industrializados (IPI) em diversos
produtos da cesta bsica de material para a
construo civil, que representam 80% dos
Grco 1 Subsdios para poltica habitacional
Recursos do OGU e FGTS (2002 a 2009)
P L A N O N A C I O N A L D E H A B I T A O
46
cedimentos operacionais para a implan-
tao das aes;

realizar a gesto, a coordenao geral, a
gerncia, o acompanhamento e a avaliao
da execuo e dos resultados das aes.
Com relao ao SNHIS, a SNH/MCidades
responsvel tambm por:

estabelecer os instrumentos de imple-
mentao e programas de HIS, ouvido o
ConCidades;

incentivar estados, DF, regies e muni-
cpios adeso ao SNHIS (em especial,
criao de conselhos);

acompanhar e avaliar as atividades das
entidades e rgos integrantes do SNHIS,
visando assegurar o cumprimento da le-
gislao, das normas e das diretrizes em
vigor;

gerir o FNHIS, avaliando seus resultados
e apresentando-os ao CGFNHIS;

celebrar termos de adeso junto aos es-
tados, DF e municpios;

estabelecer critrios para a seleo de
propostas formuladas por estados, mu-
nicpios e DF;

fornecer meios necessrios para que o
Conselho Gestor do FNHIS e o Conselho
Curador do FDS exeram suas compe-
tncias;

consignar recursos ao FNHIS para execu-
o de programas voltados habitao
de interesse social;

realizar o processo de seleo das pro-
postas apresentadas pelos proponentes/
agentes executores;
O SNH est subdividido em dois sistemas que,
de forma complementar, estabelecem meca-
nismos para o atendimento habitacional em
todos os segmentos sociais. So eles: o Siste-
ma Nacional de Habitao de Interesse Social
(SNHIS) e o Sistema Nacional de Habitao
de Mercado, sendo o primeiro voltado exclu-
sivamente para a faixa de interesse social. O
que os diferencia so as fontes de recursos
e as formas e condies de financiamento.
Os subsdios se direcionam para o SNHIS e,
dentro deste, para as faixas de demanda que
mais necessitam moradia.
O papel do Governo Federal
As funes e papis dos diversos agentes
do SNHIS foram estabelecidos na Lei n.
11.124/2005, da qual se destaca o papel
estratgico do Ministrio das Cidades e
de sua Secretaria Nacional de Habitao,
responsvel por:

formular a PNH e estabelecer suas dire-
trizes, prioridades e estratgias;

compatibilizar a PNH com as demais po-
lticas setoriais;

elaborar o marco legal da PNH e do SNH;

definir critrios e regras para aplicao
de recursos do SNH (incluindo a poltica
de subsdios);

elaborar oramentos, planos de aplica-
o e metas anuais e plurianuais dos re-
cursos a serem aplicados em habitao;

instituir e manter um sistema de infor-
maes para subsidiar a formulao, im-
plementao, acompanhamento e con-
trole do Sistema Nacional de Habitao;

estabelecer as diretrizes gerais e os pro-
C O N T E X T U A L I Z A O
47
o so instrumentos essenciais para que o
SNHIS opere. Por meio desses, deve-se dar
a articulao das aes e programas entre
os trs entes federativos e a focalizao e
otimizao dos recursos que circularo no
mbito do SNHIS.
At novembro de 2008, houve a adeso
de todos os estados e de mais de 90% dos
municpios do pas, totalizando 5.068 mu-
nicpios. Num primeiro momento, bastou
formalizar a adeso e comprometer-se, nos
prazos estipulados pelo Conselho Gestor do
FNHIS, a criar Fundo e Conselho Gestor do
Fundo Local de Habitao e elaborar Plano
Municipal de Habitao. No entanto ao fim
dos tais prazos, o cumprimento das obriga-
es pactuadas no termo de adeso passa
a ser condio de acesso aos recursos do
FNHIS. At 2008, cerca de 1.100 municpios
enviaram ao Ministrio cpia da lei de cria-
o do FLHIS e de CGFLHIS Conselho, e ape-
nas cerca de 20 concluram o PLHIS.
Este modelo estabelece o papel central dos
agentes pblicos governamentais na coor-
denao e direo do SNHIS. Tambm de-
fine a nova funo atribuda aos estados
na articulao das aes habitacionais em
seu territrio, promovendo a integrao dos
planos habitacionais dos municpios aos
planos de desenvolvimento regional, coor-
denando atuaes integradas que exijam
intervenes intermunicipais, em especial
nas reas complementares habitao, e
dando apoio aos municpios para a implan-
tao dos seus programas habitacionais e
polticas de subsdios. Trata-se, portanto, de
ampliar o papel dos estados na construo
e no fortalecimento do SNHIS, como forma
de estruturar o processo de descentraliza-

descentralizar para a CAIXA os crditos
oramentrios e financeiros do FNHIS;

manter o Conselho Gestor do FNHIS in-
formado da execuo e acompanhamen-
to das aes.
Para o Subsistema de Habitao de Merca-
do, a SNH/MCidades responsvel tambm
por:

propor mecanismos que contribuam
para dinamizar o mercado secundrio de
ttulos lastreados em recebveis imobili-
rios e, por conseguinte, o Sistema Finan-
ceiro Imobilirio (SFI);

acompanhar e participar das deliberaes
do Conselho Monetrio Nacional (CMN)
acerca da regulao do Sistema Financei-
ro de Habitao (SFH);

criar estrutura prpria para exercer,
em carter complementar ao CMN e
Banco Central, as atribuies de cre-
denciamento, auditoria e fiscalizao
de agentes voltados ao desenvolvimen-
to urbano, que englobam os agentes de
natureza no financeira do SFH.
A adeso de estados e municpios
ao SNHIS
No modelo institucional do SNHIS, definido
pela Lei n. 11.124/2005, a partir da adeso
ao Sistema, por meio de celebrao de ter-
mo de adeso, estados e municpios devem
constituir Fundo Local de Habitao de In-
teresse Social (FLHIS), Conselho Gestor do
fundo (CGFLHIS) e Plano Local de Habitao
de Interesse Social (PLHIS), conforme mo-
delo e diretrizes nacionais.
Fundo, Conselho gestor e Plano de Habita-
P L A N O N A C I O N A L D E H A B I T A O
48
assistncia tcnica populao;

Fortalecimento e maior coordenao das
instncias de participao e de controle
social;

Articulao da poltica habitacional com
as demais polticas que tenham interfa-
ce com o setor, especialmente a poltica
urbana;

Articulao do setor pblico nas trs es-
feras governamentais para operacionali-
zar planos e estratgias;

Reformulao e consolidao do arca-
bouo legal e normativo do setor, visan-
do maior orientao aos agentes e clare-
za das regras;

Monitoramento e avaliao permanente
da PNH e dos resultados alcanados com
a implementao do PlanHab para reo-
rientar as estratgias.
Alguns aspectos levantados merecem es-
pecial comentrio neste tpico, que busca
apontar as principais situaes crticas e
necessidades de fortalecimento e alterao
das estruturas para o sucesso do processo
de implementao do PlanHab.
Entre os que precisam se fortalecer insti-
tucionalmente esto os coordenadores do
SNHIS, ou seja, os rgos governamentais
do setor habitacional dos trs mbitos fe-
derativos, responsveis pela poltica, pelo
planejamento, pela gesto e promoo
habitacional. O fortalecimento deve prever
aes de ampliao da capacidade tcnica,
operacional e gerencial, alm da estrutura
fsica e tecnolgica para permitir que es-
ses agentes, em especial a SNH/MCidades,
o da execuo da PNH.
O Sistema tambm tem encontrado, grada-
tivamente, caminhos que possibilitam dar
maior participao s entidades pblicas
no-governamentais na promoo habita-
cional, por meio de cooperativas, associa-
es comunitrias e instituies com fina-
lidade semelhante. Esses agentes que no
so novos, mas que tero funes amplia-
das so estratgicos para o atendimento
em maior escala e para a organizao de
grupos de famlias de baixa renda.
O desenho institucional atual continua em
processo de aprimoramento e organizao; o
foco, at agora, estava em um modelo orga-
nizado a partir de iniciativas de financiamen-
to, estratgias de atendimento, originadas,
na maior parte das vezes, no plano federal, e
de repasses para intervenes a fundo perdi-
do baseadas em programas federais.
Entretanto, a comparao da magnitude do
dficit habitacional brasileiro e dos cenrios
delineados para a demanda habitacional fu-
tura em relao estrutura institucional hoje
existente aponta para a falta de capacidade
do Sistema de suprir as necessidades habi-
tacionais diagnosticadas, caso as estruturas
e qualificaes tcnicas e institucionais no
deem um salto qualitativo. O aporte de re-
cursos financeiros, por mais satisfatrio que
venha a ser, no assegurar a reduo dos
nmeros estimados caso no haja:

Reformulao, reestruturao e qualifi-
cao de partes das estruturas institu-
cionais;

Entrada de outros agentes, principal-
mente na promoo habitacional e na
C O N T E X T U A L I Z A O
49

Aes no complementares e, em certos
casos, conflitantes, na promoo habita-
cional realizada por estados e municpios;

Ausncia de instncia regional que arti-
cule a ao de estados e municpios nas
aglomeraes urbanas e regies metro-
politanas;

Falta de cultura tcnica e gerencial nos
rgos gestores subnacionais tanto para
as aes de carter executivo quanto de
planejamento;

A interveno habitacional se d sem a
preocupao de que esta esteja associa-
da ao processo de planejamento terri-
torial e urbano, questo fundiria e a
uma poltica habitacional previamente
definida e pactuada com a sociedade ci-
vil organizada.
O quadro atual das instncias subnacionais
denota o despreparo da maior parte dos
municpios e de boa parte dos estados para
assumir suas funes de coordenao local
e regional do SNHIS. A institucionalizao
e estruturao destas instncias, sua qua-
lificao tcnica, a pactuao de agendas
e metas gerenciais e operacionais entre as
trs esferas governamentais, a coordena-
o entre as aes de mais de um agente
governamental nas reas metropolitanas
e nas aglomeraes urbanas e o aumento
do controle social so os principais desa-
fios para a adoo de um Sistema que tem
por objetivo integrar e privilegiar o papel
do setor pblico em sua implementao.
Neste sentido, destaca-se o esforo de ca-
pacitao empreendido pelo MCidades, na
forma de cursos, presenciais e a distncia,
possam atender s funes crescentes que
lhes so atribudas para a coordenao e a
gesto do SNHIS. Vale lembrar que o Mi-
nistrio das Cidades um rgo novo, e
sua consolidao, por meio de seu fortale-
cimento institucional, indispensvel para
se alcanar os objetivos definidos na PNH.
Estrutura institucional dos esta-
dos e municpios
Quanto aos rgos estaduais e municipais,
o diagnstico elaborado pelo CEM/CEBRAP
(2007) sobre as capacidades administrativas
dos municpios brasileiros e as avaliaes
realizadas pelos participantes dos Semin-
rios Regionais do PlanHab, ocorridos entre
os meses de outubro e dezembro de 2007,
mostram um quadro bastante heterogneo
em relao s condies de planejamento
e implementao da poltica habitacional e
identificam vrios obstculos para a imple-
mentao do SNHIS. So eles:

Frgil institucionalidade do setor habi-
tacional, com ausncia de rgos res-
ponsveis pela formulao e gesto de
polticas habitacionais ou, quando exis-
tentes, com baixa capacidade institu-
cional;

Modelos institucionais inadequados
para o processo de planejamento e pro-
moo habitacional realizada de forma
descoordenada por mais de um setor na
mesma esfera governamental;

Estruturas institucionais em contnuo
processo de mudana, sem que seja
dada a devida importncia aos aspectos
da governana do setor;
P L A N O N A C I O N A L D E H A B I T A O
50
cumprimento das metas do PlanHab.
A Caixa Econmica Federal
A Caixa, agente operador e principal agen-
te financeiro do SNHIS, tem visto amplia-
das suas funes nos ltimos anos, o que
a tem levado a promover alteraes em
sua estrutura e a diversificar seus quadros,
considerando as especificidades setoriais e
demandas governamentais. Alm de agente
operador e financeiro, a Caixa, por delegao
do MCidades, atua como agente tcnico dos
programas financiados com recursos fede-
rais, realizando todas as atividades relativas
ao acompanhamento tcnico na contratao
de obras e aes: anlise das propostas, ve-
rificao de condies e pr-requisitos tc-
nicos, acompanhamento de processos lici-
tatrios, medies, prestaes de contas etc.
Um dos principais atributos da Caixa para a
operao do SNHIS sua capilaridade, isto
, a existncia de agncias e unidades tcni-
cas em todo o territrio nacional, que podem
atuar como representantes do Ministrio das
Cidades.
As mais recentes iniciativas da Caixa, cujo
papel tem sido fundamental e efetivo no
atendimento ao pblico de baixa renda, qua-
lificaro ainda mais a sua ao para operar
o FNHIS e, principalmente, apoiar o rgo
central na gesto do Sistema. Dentre essas
iniciativas esto a criao de uma unidade
direcionada prestao de assistncia tc-
nica a municpios e a outros agentes pbli-
cos no-governamentais (Superintendncia
Nacional de Assistncia Tcnica e Desenvol-
vimento Sustentvel SUDES) e o desenvol-
vimento de estudos para conhecer melhor
as realidades locais e implantar um sistema
seminrios, publicaes e orientaes.
Assistncia Tcnica
A qualificao dos agentes pblicos no-
governamentais que hoje atuam no setor
habitacional e de outros que vierem a se
habilitar tarefa tambm desafiadora, dada
a necessidade de que estes agentes assu-
mam a linha de frente na promoo habita-
cional e na urbanizao de assentamentos
precrios e que possam vir a ser efetivos
parceiros do setor governamental. O forta-
lecimento desses agentes nas reas de ges-
to de projetos e empreendimentos, assim
como de arquitetura e engenharia, poder
aportar melhores resultados para a escala
de atuao reclamada pelas necessidades
habitacionais brasileiras de hoje e no hori-
zonte temporal do PlanHab.
A assistncia tcnica uma estratgia fun-
damental para a viabilizao de uma par-
te da produo habitacional, em especial
para o desenvolvimento de cooperativas
e associaes promotoras de habitao e
para os autoconstrutores, uma vez que boa
parte de prefeituras e estados no possui
quadros tcnicos de apoio para suprir esta
orientao. Esse um dos principais recur-
sos que podem ser utilizados para ampliar
qualificadamente o atendimento das ne-
cessidades habitacionais das populaes
de baixa renda.
Neste sentido, importante destacar a re-
cente aprovao e sano da Lei 11.888/08,
que institui os servios de assistncia tc-
nica gratuitos para a populao de baixa
renda, cuja implementao um desafio de
grande envergadura, mas essencial para o
C O N T E X T U A L I Z A O
51
controlada pela sociedade.
Por fim, a introduo dos fundos e dos
planos habitacionais como instrumentos de
consolidao, articulao e coordenao das
polticas nas trs esferas governamentais
um dos principais avanos da PNH. At o
momento, os fundos esto sendo constitu-
dos nos estados e municpios sob a tica de
que condio para o acesso aos recursos
do FNHIS. Os planos locais (PLHIS) esto, por
sua vez, em fase inicial de elaborao. Perce-
be-se, no entanto, grandes dificuldades em
sua formulao devido falta de prtica em
planejar e formular polticas sociais por parte
dos governos locais, dos tcnicos e consul-
tores contratados, obrigando a SNH a pro-
mover cursos, atividades e documentos de
capacitao. No entanto, os resultados que
sero alcanados em curto prazo so ainda
uma incgnita, mostrando mais uma vez a
importncia da mobilizao de movimentos
populares e de demais segmentos sociais
para fazer com que tais instrumentos atin-
jam o objetivo para os quais foram conce-
bidos: constiturem-se uma ferramenta de
construo de pactos, de planejamento de
aes e de construo de metas.
Crdito habitacional e fontes de
recursos para o nanciamento
A participao do crdito habitacional no
PIB brasileiro modesta, mesmo quando
comparada a outros pases em desenvolvi-
mento. O investimento per capita em ha-
bitao no se alterou significativamente
entre 1975 e 2005, permanecendo em tor-
no de U$ 300,00, patamar muito aqum dos
verificados em pases onde se enfrentou de
forma mais efetiva o dficit habitacional.
multifinalitrio de informaes sobre a capa-
cidade de gesto municipal que oriente suas
prioridades e suas aes junto aos governos
locais. No entanto, a ampliao do atendi-
mento necessria para atingir as metas do
PlanHab requerer alteraes na dinmica
financeira para despertar o interesse de ou-
tros agentes que operem com HIS.
Instncia de controle social e par-
ticipao
Todo o processo decisrio no mbito federal
do SNHIS envolve a participao de conse-
lhos (ConCidades, Conselho Gestor do FNHIS,
Conselho Curador do FGTS etc.), e este um
dos grandes avanos no amadurecimento e
na segurana da permanncia da poltica ha-
bitacional brasileira. Entretanto, a coordena-
o de suas diversas deliberaes e diretrizes
e a gesto da execuo do que deliberado
nos conselhos outro desafio para a institu-
cionalizao do SNHIS.
Com a instituio de conselhos em cada ci-
dade brasileira, haver a necessidade de apri-
moramento e de mais clara regulamentao
sobre as funes e atribuies dessas insti-
tuies, tanto nas relaes entre as decises
tomadas nos conselhos de mbito federal,
estadual e municipal quanto nas relaes
entre os conselhos gestores dos fundos e
os conselhos definidores de outras polticas
setoriais. A implementao dos conselhos
de habitao, sua qualificao e empodera-
mento so condies essenciais para fazer
cumprir um dos mais importantes princ-
pios da PNH: que a poltica habitacional seja
resultado de um processo de negociao e
pactuao entre o Estado e a sociedade ci-
vil organizada e que sua implementao seja
P L A N O N A C I O N A L D E H A B I T A O
52
nejamento, tanto dos agentes quanto dos
muturios; e, principalmente, a baixa capa-
cidade de grande parte das famlias de con-
trarem crdito em volumes compatveis ao
alto custo do bem habitao. A formulao
da estratgia para equacionar, a mdio e
longo prazo, essas necessidades habitacio-
nais requer, do ponto de vista do Sistema de
Financiamento, um esforo orquestrado de
articulao das fontes de recursos onerosos
e no-onerosos e de adequao do prprio
Sistema demanda.
Recursos pblicos: OGU/FNHIS,
estados e municpios
Embora seja reconhecido como uma gran-
de conquista dos movimentos por moradia
e um passo efetivo rumo ao enfrentamento
da questo habitacional brasileira, compon-
do, junto com o FGTS, os pilares do SNHIS,
o FNHIS ainda precisa passar por uma srie
de aprimoramentos para que possa exercer
papel vital no SNHIS.
Apesar de apresentarem forte crescimento
no perodo recente, os recursos monetrios
da Unio destinados habitao, incluindo
subsdio para o acesso a unidades novas,
fundamental para garantir acesso direto
moradia digna pelos Grupos de Atendimen-
to G1 e G2, e intervenes de urbanizao
e regularizao de assentamentos precrios,
no so suficientes frente ao elevado dficit
habitacional.
Por outro lado, a no canalizao de uma s-
rie de recursos destinados habitao para
o FNHIS, a natureza meramente contbil do
fundo e variaes nas dotaes anuais, im-
possibilitando um planejamento e estabele-
Desde o regime militar, o financiamento
habitacional encontra-se associado ao Sis-
tema Financeiro da Habitao (SFH), cuja
estruturao data de 1964 e centrou-se na
criao do Banco Nacional da Habitao
(BNH) e de duas fontes que at hoje so as
mais expressivas o Fundo de Garantia do
Tempo de Servio (FGTS Lei n. 5.107/1966)
e o Sistema Brasileiro de Poupana e Em-
prstimo (SBPE / 1967).
Em 1997, foi criado o Sistema Financeiro
Imobilirio (SFI), visando estimular a criao
de um mercado secundrio, cujos resultados
foram decepcionantes.
Na gesto do presidente Lula, o Governo
Federal deu incio a alteraes importantes
para reestruturar o sistema de financiamen-
to com a criao do Ministrio das Cidades
(2003) e a instituio da PNH, como j foi
mencionado.
Do ponto de vista macroeconmico, a esta-
bilidade econmica, conquistada a partir do
Plano Real e consolidada nos ltimos anos,
a reduo das taxas de juros, o crescimento
da renda real e a melhoria nos indicadores
de emprego tm promovido a capitalizao
da poupana (SBPE) e do FGTS, aumentando
o acesso ao crdito imobilirio. Em paralelo,
importantes avanos no marco regulatrio
vm ocorrendo, impulsionando o crescimen-
to do crdito imobilirio no pas, embora o
volume de recursos para financiamento seja
apenas uma das importantes variveis a se-
rem equacionadas no SNH. A escala, repre-
sentada pela enorme quantidade de unida-
des a serem produzidas ou melhoradas; a
complexidade, inerente ao financiamento
em longo prazo; a falta de cultura de pla-
C O N T E X T U A L I Z A O
53
rios em programas especficos.
A ausncia de um sistema de informao
sobre as reais despesas em habitao gera
dificuldades at para se estimar o quanto
cada ente federativo tem aplicado efeti-
vamente em habitao, inclusive porque
envolvem, frequentemente, contrapar-
tidas em terrenos, servios ou aportes, que
tm origem em isenes fiscais ou em
aplicaes da administrao indireta.
Fundo de Garantia do Tempo de
Servio
Desde a sua criao, em 1966, o FGTS consti-
tui-se um fundo financeiro de natureza pri-
vada, sob gesto pblica, com duas funes
bsicas: estabelecer uma poupana com-
pulsria para o trabalhador com carteira as-
sinada e contratao pela Consolidao das
Leis do Trabalho (CLT) e fomentar polticas
pblicas por meio do financiamento de pro-
gramas de habitao popular, de sanea-
mento bsico e de infraestrutura urbana,
gerando funding para o Sistema Financeiro
da Habitao. Ainda hoje, o FGTS constitui-
se na principal fonte de financiamento para
a consecuo dos objetivos estratgicos da
Poltica Nacional de Habitao.
A observao do FGTS permite formar um
quadro bastante favorvel da sua situao.
Trata-se do funding oneroso de menor cus-
to de captao, subsidiado pelo trabalhador,
que deve aplicar suas disponibilidades na
promoo da habitao social e saneamen-
to. uma fonte estvel e sustentvel de re-
cursos para financiamento, capaz ainda de
produzir recursos no-onerosos, gozando
de tima sade financeira e robustez. Em
cimento de uma poltica de mdio e longo
prazo, enfraquecem o papel do FNHIS na
estratgia de equacionamento das necessi-
dades habitacionais do pas.
Outros entraves para o FNHIS so a falta de
mecanismos capazes de agilizar a utilizao
de recursos nele alocados, superando as di-
ficuldades atuais que tm retardado sua
transferncia para os beneficirios finais; a
no participao de modo complementar
ao FGTS na poltica de subsdio, vinculada
concesso de financiamentos; e a prtica
de programas pontuais de subsdio, no in-
tegrados a uma poltica nica, harmonizada.
Este diagnstico evidencia restries para
que o FNHIS possa funcionar com efetivida-
de como novo pilar do SNHIS.
Estados e municpios, por sua vez, so
fontes complementares de recursos no-
onerosos investidos na habitao, funcio-
nando sobretudo por meio da concesso de
contrapartidas para os investimentos com
recursos do OGU. No entanto, poucos so
aqueles que aplicam recursos orament-
Tabela 4 Investimento em habitao e
urbanizao de assentamentos precrios
previstos no PPA 2008-2011
Aes
Valor previsto
(em milhes)
FNHIS R$ 4.000
Subsdio habitacional R$ 900
Urbanizao de Assentamentos
Precrios
R$ 7313
Saneamento Integrado R$ 3.799
Total R$ 16.012
Mdia anual 2008 - 2011 R$ 4.003
Fonte: IBGE Censo Demogrfico de 1991 e 2000.
P L A N O N A C I O N A L D E H A B I T A O
54
para sua participao no FGTS. Mas deve
ser considerado que a concentrao das
operaes na CAIXA limita a expanso dos
atendimentos e o potencial de realizao
de financiamentos com recursos do FGTS.
Apesar da crescente robustez do Fundo, re-
sultante do incremento das receitas, a an-
lise dos seus fluxos financeiros demonstra
que os oramentos vm prevendo, em m-
dia, apenas a reaplicao do prprio retorno
da carteira existente em novos emprstimos
para habitao e saneamento, no sendo adi-
cionados novos recursos. Assim, entre 2002 e
2007, as receitas totalizaram R$134 bilhes
(R$32,7 bilhes de arrecadao lquida;
R$50,2 bilhes de receitas financeiras brutas
e R$51 bilhes de retorno dos emprstimos
j concedidos), enquanto que os oramentos
aprovados para aplicaes em habitao, sa-
neamento e infraestrutura somaram R$50,1
bilhes , dos quais apenas R$36,4 bilhes fo-
ram efetivamente contratados.
Os oramentos para habitao e sanea-
mento definidos pelo CCFGTS no perodo
corresponderam a 37% das receitas conta-
bilizadas e totalizaram R$50,1 bilhes vo-
lume equivalente ao retorno dos emprsti-
mos concedidos (R$50,2 bilhes). Ou seja, o
FGTS vem se limitando a girar a prpria car-
teira de emprstimos, sem prever, mesmo
em carter oramentrio, novos recursos
para investimento nas reas de habitao
e saneamento, mesmo experimentando um
significativo crescimento de todas as suas
demais receitas.
As efetivas contrataes de emprstimo aos
agentes financeiros somaram apenas 27%
das receitas do FGTS e 72%, em mdia, do
funo destas condies favorveis, o FGTS
passou a ser alvo da cobia de outras polti-
cas pblicas e dos prprios cotistas.
A anlise realizada para o PlanHab demons-
tra, contudo, que o FGTS precisa passar por
aprimoramentos para cumprir seu papel
no SNHIS, entre os quais: a recuperao do
foco, voltado promoo das polticas de
habitao e saneamento; a melhoria da per-
formance nas aplicaes em habitao, que
tem, nos ltimos anos, estado bem abaixo
do real potencial do Fundo; e a reduo dos
custos praticados nos repasses os custos
de emprstimo (Agente Operador Agen-
te Financeiro) que so altos, em relao ao
custo de captao (TR + 3%), provocando
uma demanda maior por subsdios e ex-
cluindo considervel parcela das famlias
que demandariam financiamentos do FGTS.
Os valores efetivamente aplicados pelo
FGTS em habitao tm ficado muito abai-
xo das reais potencialidades do funding.
Alm de os oramentos serem tmidos, os
emprstimos realizados entre o Agente
Operador e os agentes financeiros situam-
se sempre abaixo das metas oramentrias
em mdia 71% dos valores orados e au-
torizados pelo CCFGTS, entre 2002 e 2006.
Por outro lado, foram dadas CAIXA con-
dies privilegiadas na utilizao do FGTS,
sendo pouco significativa a participao de
outros agentes na concesso de financia-
mentos com este funding. As instituies
financeiras alegam excesso de burocracia,
custos elevados de administrao, ava-
liao dos agentes realizada pela prpria
CAIXA e cobrana de taxa de risco de crdi-
to, reduzindo o spread e diferenciando os
custos entre os agentes, como obstculos
C O N T E X T U A L I Z A O
55
Ainda, o custo do FGTS, representado pela
taxa de repasse do Agente Operador, ex-
cessivamente alto. A importncia da redu-
o dos custos de financiamento bas-
tante bvia para a viabilizao da equao
composta, de um lado, pela baixa renda/
capacidade de pagamento das famlias e, de
outro, o alto custo do bem moradia. O cus-
to estabelecido para o FGTS, TR+ 6%, vem
sendo mantido no mesmo patamar desde
1991 (Resoluo 45/91), apesar de todas as
mudanas ocorridas no perodo que possi-
bilitariam a sua reduo avanos na tec-
nologia da informao e instrumentos de
gesto financeira, estabilidade econmica
e ganhos de escala do fundo, entre outros.
A manuteno deste alto patamar de custo,
relativo ao custo de captao (TR+ 3%), tem
impacto no custo de financiamento para o
muturio final quanto maior o custo do
FGTS, maior o custo de emprstimo e de fi-
nanciamento e, portanto, menor a capaci-
dade da famlia de alavancar financiamento
e acessar uma moradia, promovendo uma
maior excluso de famlias de baixa renda.
Na aferio das receitas financeiras lquidas
e, por consequncia, no volume de recursos
destinados a descontos/subsdios, quanto
maior o custo, menor a receita lquida apu-
rada e menor a dotao para descontos; e no
volume de subsdio concedido para viabilizar
cada financiamento, pois quanto maior o cus-
to do FGTS maior o custo do financiamento e
maior a necessidade de subsdio por famlia.
Enquanto o custo contabilizado se mantm
em TR + 6%, o custo real calculado pela CAI-
XA em dez/06 foi de TR + 4,08% e, em dez/07,
ainda menor, de TR + 3,75%, declinante nos
trs anos seguintes, chegando a TR+ 3,61%
que retorna da carteira de emprstimos
existente. A performance dos emprstimos
traz implicaes para a evoluo da pr-
pria carteira, no mdio prazo. Marcos Cin-
tra (2007:42 e 45) identifica uma queda de
53% na carteira de operaes de crdito
entre 1994 e 2006, de R$168 bilhes para
R$79 bilhes, em valores de 2006.
Por todas essas razes, verifica-se um com-
portamento bastante aqum da capacidade
do Fundo de contribuir para as polticas de ha-
bitao e saneamento. O conjunto de receitas
do Fundo e sua trajetria ascendente apontam
para um potencial de incremento das aplicaes
nestes setores. No ano de 2007, o oramento
da carteira de emprstimos em habitao e
saneamento foi de apenas R$10,65 bilhes, e
os emprstimos efetivamente contratados de
R$9,35 bilhes. Isso evidencia a priorizao dos
investimentos financeiros em detrimento dos
investimentos em habitao e saneamento na
gesto do Fundo.
Esse estilo de gesto proporcionou um cres-
cimento real de 53% do Patrimnio Lquido
(PL) do Fundo entre 2001 e 2007 (de R$13,7
bilhes para quase R$23 bilhes). Contu-
do, pela natureza do FGTS a rentabilidade
auferida pelos seus cotistas definida le-
galmente , o atual patamar de patrimnio
lquido no tem justificativa, especialmente
considerando que ele est sendo constitudo
por uma gesto de vis fortemente finan-
ceiro, em prejuzo do cumprimento de um
dos objetivos sociais do Fundo. Por outro
lado, o recm criado Fundo de Investimento
(FIFGTS), que sequer destina-se aplicao
nas reas de habitao e saneamento, est
sendo composto por meio de aportes retira-
dos do Patrimnio Liquido do FGTS.
P L A N O N A C I O N A L D E H A B I T A O
56
A Resoluo N 460/2004 estabeleceu que
at 50% das receitas financeiras lquidas
poderiam ser destinadas concesso de
descontos/subsdios acoplados a finan-
ciamentos habitacionais para aquisio e
construo de imveis novos (renda fami-
liar limitada a R$1.875,00). Esses recursos
so originados nas receitas financeiras bru-
tas produzidas pelas aplicaes financeiras,
descontado o custo do Fundo, constituindo
excedente no apropriado pelo cotista e,
por este motivo, passvel de ser aplicado de
forma no-onerosa como subsdio.
As receitas financeiras lquidas apuradas
pelo FGTS entre 2004 e 2006 somam R$11,8
bilhes (em reais de 2006), enquanto os re-
cursos destinados a descontos (2005-2007)
somaram cerca de R$4 bilhes, cerca de
33% do total. A Tabela 4 a seguir explicita o
percentual das receitas financeiras lquidas
apuradas e os volumes efetivamente desti-
nados aplicao em descontos:
Tabela 4 Receitas apuradas x descontos
concedidos (R$ milhes de 2006)
Receita Financeira Lquida
Aplicao em
Descontos
% Ano apurao R$ Ano R$
2004 3.358 2005 776 23%
2005 4.635 2006 1.851 40%
2006 3.816 2007 1.407 37%
Elaborao: Consrcio Instituto Via Pblica, LabHab-Fupam, Logos Engenharia a
partir de Demonstraes Financeiras FGTS/CAIXA.
Como se v, os descontos concedidos no
tm ultrapassado a marca dos 40% das
receitas financeiras lquidas. importante
ainda lembrar que as receitas so contabi-
lizadas considerando o custo do Fundo em
6% +TR. O reconhecimento do custo efeti-
vo, inferior a 6% +TR, evidenciaria receitas
em 2011, segundo o Voto no 03/2007/MCd/
CEF e FGTS Oramento de 2008.
A taxa de repasse aplicada aos emprsti-
mos nas reas de habitao e saneamento
para os Agentes Financeiros tem como base
o custo do Fundo, acrescido de uma mar-
gem. Essa margem operacional definida
por regulamentao em no mnimo 1%, a
ser obtida no conjunto das operaes. Ou
seja, na anlise da questo da margem,
preciso considerar o conjunto de aplicaes
realizadas pelo Fundo, no sendo necess-
rio que as aplicaes em habitao e sane-
amento embutam uma margem de 1% se
outras aplicaes puderem compens-la.
Essa questo de suma importncia, j que
o custo do emprstimo, no qual se insere
essa margem, define a demanda solvvel
quais rendas conseguiro se financiar atra-
vs do Sistema e o volume de subsdios
requeridos por famlia.
salutar, a ttulo de resguardar a sade fi-
nanceira do Fundo, garantir uma margem
mnima de 1%, mas no h qualquer justi-
ficativa, conforme analisado, para margens
mais elevadas. Alm de o FGTS no visar
lucro ou distribuir dividendos entre os seus
cotistas, a carteira de operaes tem como
objetivo a promoo de polticas pblicas
sociais. Considerando as constataes aci-
ma, nas aplicaes consideradas prioritrias
os emprstimos habitacionais para as fa-
mlias de baixa renda , a margem poderia
ser reduzida a ZERO, sem comprometer o
FGTS.
Recursos no-onerosos produzi-
dos pelo FGTS descontos/subs-
dios
C O N T E X T U A L I Z A O
57
n 460, n 518 e 520, de 07.11.2006, esta-
beleceram um mnimo de 50% dos recur-
sos alocados rea de Habitao Popular
e destinados a operaes de crdito vincu-
ladas produo ou aquisio de imveis
novos, para os exerccios de 2007 e 2008.
Apesar dos esforos recentes no sentido de
ampliar o atendimento s faixas mais po-
pulares, possvel afirmar que o FGTS vem
sendo subutilizado na promoo da habi-
tao e saneamento em funo do custo
do financiamento e escassez dos subsdios,
resultando em baixas aplicaes em novos
financiamentos. De todos os financiamen-
tos para aquisio de unidades prontas
realizados pela CAIXA, entre maio de 2005
e dezembro de 2007, o Grupo 2 representou
apenas 8,5% do total. O Grupo 1 apresenta
uma performance melhor em funo das
operaes caucionadas, resultantes da
Resoluo 460.
Embora possa ser apresentado como uma
medida de justia ao cotista do FGTS, o Pro-
grama Pr-Cotista aparece como um desvio
do enfoque do Fundo em HIS. De fato, para
o cotista, o FGTS cumpre sua misso ao ga-
rantir o seu peclio por tempo de servio. A
atuao do FGTS na rea de habitao est
relacionada com o seu papel estratgico de
funding da Poltica Nacional de Habitao
e do SNHIS. O cotista com renda acima de
R$4 mil pode captar recursos de financia-
mento habitacional no SBPE e, portanto,
est plenamente atendido pelo SFH.
A limitao (no nmero e diversidade) dos
agentes financeiros que operam com o
FGTS pode estar contribuindo para a limi-
tao da sua produtividade nas reas de
financeiras lquidas maiores, ampliando o
percentual de recursos efetivamente desti-
nados aos subsdios. Desta forma, possvel
se concluir que a concesso de descontos/
subsdios tambm se situa abaixo do poten-
cial do Fundo e vem limitando, por sua vez,
uma maior aplicao de recursos onerosos/
financiamentos.
Os descontos concedidos pelo FGTS so de
dois tipos:

equilbrio: para subsidiar o spread de
2,16% do Agente Financeiro e a taxa
de administrao, ambos cobrados pelo
Agente Financeiro e ambos pagos vis-
ta e antecipadamente pelo FGTS/Agente
Operador;

complemento: para complementar a di-
ferena entre o valor obtido pela famlia
por meio do financiamento e o valor da
unidade a ser adquirida.
Os subsdios aplicados sobre a taxa de ad-
ministrao valem a pena, pois o impacto
no aumento da capacidade de financiamen-
to do muturio maior que o valor pago. J
no caso do spread, a concluso a inversa
os valores pagos a ttulo de subsdio para
o agente no so compensados pela dife-
rena na alavancagem de financiamento.
Isso porque, no caso da TA, aplicada pela
CAIXA uma taxa de desconto de 12%, o que
no ocorre na cobertura do spread.
Financiamento Habitao de In-
teresse Social
O CCFGTS vem, desde o ano de 2003, bus-
cando ampliar a dotao oramentria
destinada especificamente para o financia-
mento da habitao popular. As Resolues
P L A N O N A C I O N A L D E H A B I T A O
58
mas responde por apenas 15% do dficit
e da demanda futura;

O Nordeste participa com percentual
mdio de 17,67%, enquanto a Regio
Norte fica com cerca de 3% do total do
pas. Contudo, em termos de dficit e de-
manda projetada, ambas respondem por
29% e 10%, respectivamente;

Na Regio Centro-Oeste, em geral, as
aplicaes efetivas correspondem ao
previsto em oramento, ficando com
cerca de 8,49%, enquanto corresponde
a 8% do dficit e da demanda projetada;

Individualmente, So Paulo o estado
que mais capta, tendo ficado, nos l-
timos quatro anos, com uma mdia de
30,88% do total dos recursos aplica-
dos pelo FGTS em todo o pas, seguido
por Minas (12,04%), Rio Grande do Sul
(8,11%), Rio de Janeiro (7,30%) e Paran
(6,96%);

Dentre os recursos aplicados no mbito
do Programa Carta de Crdito, nas di-
versas modalidades, a participao do
Sudeste no total do pas ainda maior,
ficando com 58,57%. So Paulo tam-
bm sobe sua participao, ficando com
35,35% do total aplicado nessas linhas.
Seja para emprstimos ou para concesso
de descontos, em geral se observa que o Sul
sempre supera, em captao efetiva, o que
foi, a princpio, atribudo em oramento,
enquanto o Norte e, principalmente, o Nor-
deste perdem nos remanejamentos.
A anlise acima expe que a distribuio
dos recursos no corresponde, em termos
percentuais, distribuio das necessidades
impostas pelo dficit e pela demanda futura
habitao e saneamento, causada pelos
seguintes aspectos:

Volumes de emprstimo sempre abaixo
das metas oramentrias;

Restrio da capilaridade, das alternati-
vas de acesso e da competio dentro do
Sistema;

Alto nvel de burocracia e exigncias;

O modelo de atendimento formatado
dentro do estilo bancrio, mais adequa-
do s rendas mdias (horrios de fun-
cionamento, linguagem utilizada etc.)
pouco adequado para a maior parte da
populao que compe o dficit;

a ausncia das Cohabs, que, apesar da
sua expertise acumulada no atendimen-
to ao pblico prioritrio da PNH, esto
impedidas de atuar como agente finan-
ceiro no mbito do FGTS.
Distribuio regional dos recur-
sos do FGTS
A anlise da distribuio regional dos re-
cursos do FGTS no perodo de 2003-2006
demonstrou as seguintes concluses:

Regio Sudeste tem sido destinado,
em mdia, 52,16% do total do oramen-
to nacional, contudo, sua trajetria de
captao vem apresentando tendncia
decrescente, de 56,93% em 2003 para
ainda bastante significativos 48,27% em
2006, bem acima dos seus 38% de par-
ticipao no dficit e na demanda proje-
tada para os prximos 15 anos;

A Regio Sul tem captao crescente,
saindo de 19% em 2003 para 22,16%
do total das aplicaes no pas em 2006,
C O N T E X T U A L I Z A O
59
Ainda em termos da regulamentao, o di-
recionamento tem, historicamente, acompa-
nhado a tendncia de reduo da exigncia
de aplicao no financiamento de unidades
habitacionais, compensado, recente e par-
cialmente, pelo fator multiplicador que
incentiva o financiamento de unidades de
valor abaixo de R$150mil e a taxas reduzidas.
Nos atuais limites permitidos pelo SFH o
fator multiplicador insuficiente para atingir
a focalizao e a produtividade desejadas.
No entanto, o fator multiplicador uma ino-
vao importante para o Sistema por incen-
tivar, de forma progressiva, financiamentos
de imveis de menor valor. Contudo, sua ex-
tenso, como pela regra atual, a aplicaes
em Certificado de Recebveis Imobilirios
CRIs e Fundos de Investimento Imobilirio,
polmica, posto que estimula aplicaes
que deveriam ser estritamente de mercado, e
que, portanto, no constituem foco de prio-
rizao com recursos do SBPE, invalidando
assim a prerrogativa do incentivo via fator
multiplicador ou outro qualquer.
Historicamente, observa-se uma certa ma-
nuteno da atratividade da poupana, mes-
mo em perodo de baixa rentabilidade rela-
tiva, que pode ser explicada, em parte, pela
no tributao sobre os rendimentos com-
pensao parcial pela menor rentabilidade
mas tambm por questes de segurana,
questes culturais e, ainda, as relativas fa-
cilidade de acesso (aplicao e saque) espe-
cialmente para os menores poupadores. De
uma maneira geral, assim poderiam ser sin-
tetizadas as principais concluses do SBPE:

As taxas de juros praticadas vm se si-
tuando abaixo do limite de 12% +TR e
nas diversas regies, excetuando a Centro-
Oeste. A questo da distribuio , contudo,
complexa, pois envolve uma srie de as-
pectos que escapam ao controle do Agente
Financeiro, como a capacidade de endivida-
mento dos estados, a oferta da produo
privada, o poder aquisitivo/capacidade de
pagamento das famlias e a demanda or-
ganizada por recursos. Contudo, preciso
atentar para a questo, especialmente para
os casos das regies Norte e Nordeste.
Sistema Brasileiro de Poupana e
Emprstimo (SBPE)
O Sistema Brasileiro de Poupana e Emprs-
timo (SBPE), embora formado com recursos
privados, apresenta um subsdio implcito:
a iseno tributria sobre os rendimentos
auferidos pelos poupadores, que pode ser
estimada em uma renncia fiscal da ordem
de R$2,2 bilhes/ano em 2007. Trata-se de
um valor significativo, se comparado, por
exemplo, s dotaes do FNHIS, que tm
atingido desde a sua criao cerca de R$1
bilho anuais.
Os atuais limites estabelecidos pelo SFH/
SBPE so elevados (Valor de Avaliao - VA
de at R$350 mil e Valor de Financiamento
- VF de at R$245 mil) e esto em desacor-
do com a realidade da questo habitacional
a ser enfrentada no limite esto sendo
atendidas as famlias do decil mais alto na
escala de distribuio de renda. Os atuais
limites indicam uma tendncia de distan-
ciamento do equacionamento da questo
habitacional, reduzindo a capacidade do
SFH de induo do SBPE para o atendimen-
to que se busca equacionar.
P L A N O N A C I O N A L D E H A B I T A O
60

A distribuio das aplicaes dos dep-
sitos de poupana por saldo demonstra
que a maior parcela do saldo aplicado
em poupana concentra-se nos grandes
poupadores contas com saldos de at
R$1 mil contabilizam 78% das contas de
poupana existentes no pas, porm ape-
nas 3,4% do saldo total de aplicaes,
enquanto as contas com saldo superior a
R$20 mil somam 2,7% das contas e 60%
do total dos depsitos;

No cenrio recm-instalado, de inverso
da tendncia de queda com retomada de
crescimento das taxas de juros, a poupan-
a tende a reduzir seu ritmo de captao.
Estas concluses mostram que o SBPE deve
ser aprimorado para contribuir de modo
mais efetivo para a consecuo dos objeti-
vos da Poltica Nacional de Habitao.
Mercado formal de Habitao
Com relao produo imobiliria formal,
desde 2000 a participao do segmento da
construo civil na formao do PIB nacio-
nal vem se situando na faixa dos 5%; e as
edificaes residenciais representam cerca
de 50% do segmento, correspondendo a
pouco menos de 20% do conjunto de to-
das as atividades da indstria de constru-
o. Se somarmos os demais segmentos a
elas vinculados 50% de trabalhos prvios
da construo, obras e/ou instalaes, aca-
bamento, aluguel de equipamentos, admi-
nistrao de obras, entre outros servios ,
tem-se 32% do conjunto; ou seja, a soma
das atividades relacionadas s edificaes
residenciais responde por quase um tero
de todo o setor da construo, o que, por si,
apresentam tendncia declinante;

O fator multiplicador aplicvel para a
reduo das taxas seria mais interes-
sante se incentivasse a reduo das
taxas mdias dos contratos de finan-
ciamento e no apenas a reduo das
taxas por 36 meses;

A regra de direcionamento razoavel-
mente complexa, dificultando sobrema-
neira o controle social sobre a aplicao
desses recursos;

A expectativa de atendimento s faixas
de renda mais baixas e imveis de menor
valor deve ser reforada e consolidada
atravs de regulamentao, alinhando
assim o SBPE com as estratgias da Pol-
tica Nacional de Habitao;

A coleta e sistematizao de informaes
pelo Banco Central so insuficientes e
no permitem analisar de modo mais
aprofundado o desempenho do Sistema
vis--vis os objetivos da poltica;

O maior crescimento relativo das aplica-
es do SBPE, entre 2006 e 2007, deu-se
nos imveis financiados a taxas de mer-
cado 245,82% nos recursos alocados e
de 248,03% na quantidade de unidades.
importante lembrar que o impulso a
imveis maiores e de maior valor au-
menta a demanda por terra urbanizada
e pelos demais insumos da construo,
podendo gerar efeitos negativos, enca-
recendo e inviabilizando a produo de
habitao social, se no forem tomadas
medidas capazes de regular o mercado
fundirio e ampliar a produo de ma-
teriais e componentes necessrios para a
produo massiva de moradia;
C O N T E X T U A L I Z A O
61
moradia. Por ser uma forma mais barata
de proviso, embora tambm mais arrisca-
da (administrao da carteira e impacto da
inadimplncia), tem atendido s faixas de
renda mdia e mdia baixa. O acesso a fi-
nanciamentos no mbito do SFH-FGTS pode
se dar por intermdio do Programa de Cr-
dito Solidrio, que atende famlias organi-
zadas sob forma associativa e cujas tipolo-
gias incluem unidades prontas verticais ou
horizontais. Enquanto o Sudeste concentra,
em termos regionais, o maior nmero de
construes por cooperativas no Brasil, a
Unidade da Federao que, individualmente,
exibe a maior concentrao do pas o DF
onde a produo por cooperativas domina a
forma de construo em alguns bairros e ci-
dades-satlites, a exemplo de guas Claras,
quase inteiramente planejada e construda
por cooperativas habitacionais e onde se
encontra o maior complexo de habitaes
do ramo no Brasil.
Em relao ao mercado privado de produo
habitacional, aps ter amargado um longo
perodo de retrao ou baixo crescimento
de atividades, verifica-se, nos ltimos anos,
uma forte tendncia de crescimento da
produo, que se evidencia na evoluo do
volume de negcios, no aumento dos lan-
amentos de imveis, no faturamento das
empresas e nos lucros. Muitos so os fato-
res que tm contribudo para a retomada e
expanso da construo no pas o cenrio
de estabilidade econmica, a maior oferta
de crdito, a reduo das taxas de juros, o
aumento dos prazos de financiamento, as
parcerias de bancos e construtoras para o
financiamento direto na planta, a libera-
o para que os bancos privados tambm
representa quase 2% do PIB do pas.
A maior parte desta produo est concen-
trada na Regio Sudeste do pas, prepon-
derantemente nos estados de So Paulo
e Rio de Janeiro; contudo, j se observa o
movimento de grandes construtoras, antes
focadas no eixo RioSo Paulo, em direo
a outros estados/mercados, seja atravs
de atuao direta, parcerias ou aquisies.
Essa produo composta, na sua maioria,
por empreendimentos verticais, em funo
sobretudo do preo e da escassez do solo
urbano. A produo formal de loteamentos
aparece em menor quantidade, localizada
nas regies perifricas das grandes cida-
des litorneas ou nas cidades pequenas e
mdias. No entanto, verifica-se uma forte
tendncia que retoma a produo de lo-
teamentos fechados para classes de renda
mais elevada, localizados ao longo das prin-
cipais rodovias, em distncias acessveis aos
principais centros urbanos.
O setor formado por 109,1 mil empresas
formais de construo, sendo que as de
grande porte constituem a minoria num-
rica, mas respondem pela maior parte da
produo do setor, enquanto as empresas
de pequeno porte, com at quatro pessoas
ocupadas, representam 73% do total, embo-
ra ocupem apenas 16,4% da mo-de-obra
e sejam responsveis por menos de 11% do
valor das obras e servios.
As cooperativas habitacionais tm sido
tambm importantes agentes de produo
formal da moradia, por representarem uma
forma de adquirir um imvel a preos infe-
riores aos do mercado, com reduo esti-
mada entre 30 e 40%, ampliando o acesso
P L A N O N A C I O N A L D E H A B I T A O
62
estes fatores, os segmentos mais populares
ampliaram suas condies para aquisio de
imveis e passaram a atrair a ateno das
empresas, o que, contudo, pode ser alterado
pela crise financeira internacional.
O segmento de habitao popular pode, as-
sim, se constituir num vetor de expanso do
mercado imobilirio. Grandes construtoras,
tradicionalmente focadas em segmentos
de alta renda, tm criado estratgias com
o intuito de abarcar esse novo mercado,
verificando-se a busca de novos posiciona-
mentos competitivos para atuao nesse
mercado por meio da criao de subsidi-
rias por empresas tradicionalmente focadas
nas classes mdia e alta e no surgimento
de empresas especializadas no nicho das
classes populares. Esse movimento, j ini-
ciado, vem alcanando famlias com renda
a partir de 5 salrios mminos; contudo, a
incorporao dos extratos abaixo de 5 SM,
vasta maioria do dficit/demanda, pelo se-
tor formal privado de produo constitui
ainda um desafio a ser enfrentado.
operem os recursos do FGTS, a melhoria nos
nveis de renda e empregabilidade e as mu-
danas do marco regulatrio.
As iniciativas especficas do Governo Fede-
ral foram fundamentais para essa retomada
do crescimento. A desonerao tributria
sobre insumos da construo foi fator de
estmulo, alm de outras medidas gover-
namentais recentes, como a liberao dos
financiamentos a taxas prefixadas e a pos-
sibilidade de utilizao de crdito consigna-
do para financiamentos habitacionais. A Lei
10.391/2004 teve grande importncia, pois
ampliou os direitos dos credores e a segu-
rana dos adquirentes, imprimindo, portan-
to, maior segurana jurdica ao sistema de
produo imobiliria. Resoluo do Conse-
lho Monetrio Nacional exigindo o direcio-
namento dos recursos do Sistema Brasileiro
de Poupana e Emprstimo (SBPE) para o fi-
nanciamento habitacional teve um impacto
significativo, que se expressa no aumento
do investimento privado na produo ha-
bitacional, sobretudo a partir de 2006. O
Grfico 2 mostra este incremento, de cerca
de mil por cento entre 2002 e 2007. No en-
tanto, importante ressaltar que o merca-
do, apesar dos esforos recentes, continua
focado nos segmentos mdios e altos.
A mudana de foco do mercado imobilirio,
voltando-se para os segmentos de renda
mais baixos, comea a ser observada. O vo-
lume expressivo da demanda das classes de
renda mais baixa, a renda real em crescimen-
to, refletida na migrao de elevado nme-
ro de famlias das classes D e E do consumo
para a classe C, alm da maior acessibilidade
ao crdito podem ser elementos estratgicos
para esta alterao. Em decorrncia de todos
Grco 2 Investimento em habitao pelo
mercado privado
0
2
4
6
8
10
12
14
16
18
2002 2003 2004 2005 2006 2007
Valor financiado SBPE (inclui Caixa Poupana)
Elaborao: Consrcio Instituto Via Pblica, LabHab-Fupam, Logos Enge-
nharia a partir de dados BACEN, ABECIP, Caixa
C O N T E X T U A L I Z A O
63
custos indiretos e BDI de 27,99%.
A construo civil , ainda, uma indstria
atrasada em relao aos demais ramos in-
dustriais, mesmo considerando aumentos
de produtividade resultantes da informa-
tizao e introduo de novas mquinas e
equipamentos. Continua apresentando alta
no desperdcio de materiais, baixa qualifi-
cao de mo de obra, altos nveis de ro-
tatividade, de informalidade nas relaes
de trabalho e de desgaste e mutilao do
trabalhador, constituindo-se como porta
de entrada para o mercado de trabalho,
especialmente para segmentos de pouca
qualificao. Alguns avanos nesta rea
incluem o desenvolvimento de sistemas
construtivos industrializados testados e
validados para aplicao em maior escala
e a elaborao das normas brasileiras de
desempenho das edificaes, a cargo da
ABNT, estabelecendo referncias para o de-
senvolvimento de novas tecnologias e sis-
temas construtivos.
Os processos de aprovao de projeto pe-
los rgos municipais e os processos de li-
cenciamento ambiental so caracterizados
pela grande exigncia de documentao
e tramitao burocrtica fracionada em
diversas etapas: anlise; licena e aprova-
o; execuo de loteamentos; construo
e averbao da construo; instituio e
especificao de condomnio; licenas am-
bientais RAP e RIMA; e registro de incor-
porao imobiliria e so, de modo geral,
dispendiosos, lentos e pouco transparen-
tes. H ainda uma carncia de interlocuo
e articulao entre setores, agncias, con-
selhos e nveis da federao, dificultando o
aprimoramento dessa questo.
Por outro lado, o impacto deste aqueci-
mento do mercado imobilirio foi sentido
na elevao dos preos em 2007, quando
apareceram gargalos na oferta de insumos
materiais e equipamentos e mo de
obra. Os investimentos em andamento na
indstria tendem a expandir a capacidade
de produo e suprir demandas mais altas,
mas a questo da mo de obra qualificada
considerada mais delicada. Essa carncia
vem inflando os salrios e os servios espe-
cializados, como o de elaborao de proje-
tos, que j esto consumindo prazos mais
longos. Problema semelhante ocorreu na
questo da terra, esta com grande impacto
tambm no setor popular. A forte demanda
do setor imobilirio num setor fortemente
especulativo gerou uma elevao nos valo-
res dos terrenos.
A carga tributria incidente tambm
considerada um fator de entrave pelo se-
tor formal a maior parte (63%) do valor
adicionado no setor da construo vem
de empresas informais, cuja contribuio
tributria de apenas 15,5%, enquanto
que a do setor formal de 45,7%. Algu-
mas mudanas recentes vm promoven-
do desoneraes, contudo, a questo da
carga tributria permanece sendo alvo de
questionamentos pelo setor, em especial
no que tange produo de habitaes de
interesse social. Estudo realizado pelo SIN-
DUSCON e FGV Projetos (nov/2006) para
estimar a carga tributria incidente sobre
a produo da habitao popular demons-
tra que os encargos sobre a mo de obra
somam 123,6%; a carga tributria inci-
dente sobre os custos diretos de produo
de uma unidade residencial de 26,8%; e
a carga tributria sobre todo o empreen-
dimento, incluindo obras de infraestrutura
e pavimentao, despesas de legalizao,
P L A N O N A C I O N A L D E H A B I T A O
64
C O N T E X T U A L I Z A O
65
4
Projees e cenrios
Os horizontes da
questo habitacional
nos prximos 15 anos
A
elaborao de um plano
de longo prazo exige a
formulao de cenrios e
projees sobre as princi-
pais variveis que interferem na ques-
to em estudo no horizonte temporal
previsto, com objetivo de estabelecer
as referncias que possam orientar
a estratgia proposta. No caso do
PlanHab, so inmeros os aspectos
que poderiam ser objeto de projees
e cenrios, pois a questo da mora-
dia tem interfaces com uma enorme
quantidade de fatores e variveis.
No entanto, dada a complexidade de
se construir cenrios e, ainda, ao ca-
rter embrionrio do planejamento
habitacional no Brasil, optou-se por
restringir aos aspectos indispensveis
formulao do plano, consideran-
do que estudos posteriores podero
aperfeioar a metodologia desenvol-
vida com base nas revises que deve-
ro ocorrer a cada quatro anos.
Assim, foram elaborados cenrios
sobre trs aspectos absolutamente
fundamentais para o PlanHab: cen-
rios macroeconmicos, necessidades
habitacionais e projees das fontes
de receitas para habitao. Estes trs
aspectos, embora centrais para a for-
mulao da estratgia do Plano, de-
pendem ou de variveis relativamente
independentes de decises polticas,
como a demanda demogrfica futu-
ra por moradias, ou de decises que
fogem do controle dos gestores da
poltica habitacional, como macroe-
conomia.
P L A N O N A C I O N A L D E H A B I T A O
66
Projeo do crescimento da
economia
O PlanHab, com a responsabilidade de pensar
o futuro e propor estratgias para solucionar
os problemas habitacionais brasileiros, rea-
lizou estimativas de longo prazo a respeito
dos principais indicadores macroeconmi-
cos. Entre as projees futuras, estudou-se
o comportamento do Produto Interno Bru-
to (PIB) e, aps a anlise de vrios estudos e
alternativas e considerao de dois cenrios,
optou-se por adotar uma taxa de crescimen-
to mdio anual de 4% para o horizonte tem-
poral do Plano, ou seja, entre 2008 e 2023
taxa definida e adotada antes da crise do fi-
nal de 2008. A opo se baseou na avaliao
de que as condies macroeconmicas da
economia brasileira so e devero continuar
sendo nos prximos anos muito mais favor-
veis do que nas chamadas dcadas perdidas.
Ao se definir uma taxa mdia de 4%, levou-
se em conta que, certamente, existiriam flu-
tuaes em funo do ambiente econmico,
com anos de crescimento mais alto, como
foram 2007 e 2008, e anos de crescimento
mais baixo ou at mesmo de estagnao,
como dever ser 2009, em decorrncia da
crise econmica internacional. Por esta ra-
zo, a taxa de 4% estaria prxima de uma
mdia provvel para os prximos 15 anos.
De qualquer forma, as revises do PlanHab,
a serem realizadas a cada quatro anos, po-
dem reavaliar este cenrio, incorporando
novas condies.
O plano considerou, ainda, uma projeo
mais pessimista, baseada em um cenrio de
Aps mais de duas dcadas de estagnao
econmica, ocorreram, nos ltimos anos,
mudanas significativas no cenrio eco-
nmico brasileiro. Os anos 80 e 90 foram
marcados por um ambiente instvel, com
crescente financeirizao da riqueza e ele-
vadas taxas de juros, que resultaram, por
um lado, em um dos menores crescimentos
entre todas as economias do mundo capi-
talista e, por outro, num enfraquecimento
do mercado de trabalho, falta de crdito e
aumento da pobreza, processos que leva-
ram deteriorao das condies de mora-
dia para parcela significativa da populao
brasileira.
Na ltima dcada, entretanto, o ambiente
macroeconmico se alterou substancial-
mente e passou a ser muito mais favorvel
se comparado ao perodo de estagnao
dos anos 90. Levando em conta a trajet-
ria de estabilizao da economia brasileira,
com reduo do dficit pblico, da inflao
e das taxas de juros, especialmente nos l-
timos cinco anos, assim como as perspecti-
vas futuras, pode-se dizer que o momento
oportuno para o pas enfrentar o dficit
habitacional, um dos maiores problemas
sociais e, simultaneamente, dinamizar a
atividade econmica e o nvel de emprego.
As projees macroeconmicas indicam
uma estimativa de crescimento mdio do
PIB mais elevada dos que tivemos nas duas
ltimas dcadas, taxas de juros com ten-
dncia declinante, relativo aquecimento do
mercado de trabalho, reduo da pobreza e
da desigualdade social.
Cenrios macroeconmicos
P R O J E E S E C E N R I O S
67
bilizando-se em 10,23% a partir de 2012. J
a projeo para o comportamento futuro da
TR aponta para um declnio gradual de 1,44%
para 1,25% ao longo do perodo 2008-2023.
Emprego e Renda
O mercado de trabalho brasileiro, que pas-
sou por um processo de desestruturao
nos anos 1990, voltou a se aquecer nesta
dcada, apresentando melhora de seus in-
dicadores, tais como reduo das taxas de
desemprego, aumento do emprego formal e
queda da informalidade. Outro aspecto ob-
servado foi a reduo, ainda que moderada,
da pobreza e da desigualdade social, con-
sequncia, entre outros aspectos, do cresci-
mento econmico, da valorizao do salrio
mnimo e da expanso dos programas de
transferncia de renda.
O Plano Nacional de Habitao analisou
estas tendncias e buscou elaborar um ce-
nrio para a evoluo da renda da popula-
o para seu horizonte temporal, tarefa de
grande dificuldade, mas indispensvel para
o dimensionamento dos grupos de atendi-
mento e a quantificao dos subsdios ne-
cessrios.
As informaes analisadas, a partir da Pes-
quisa Nacional por Amostra de Domiclios
(PNAD/IBGE), apontam para uma reduo
do nmero de famlias situadas nas faixas
de renda mais baixas (menos de R$400,00),
que tiveram sua participao no total das
famlias diminuda de 24,9% para 18,5%,
entre 2001 e 2006. Enquanto as faixas in-
termedirias (situadas entre R$600,00 e
R$2.000,00) tiveram aumento de 39,2%
para 48,1%, a faixa mais alta, compreendida
crescimento mdio anual do PIB de 2,5%,
equivalente mdia das duas dcadas de
estagnao que antecederam a recente ex-
panso da economia.
Taxa Selic e Taxa Referencial (TR)
A Taxa Selic e a Taxa Referencial (TR), ou-
tras duas importantes variveis econmicas
para o setor habitacional, tiveram redues
significativas nos ltimos anos. Segundo o
Banco Central do Brasil, a Taxa Selic passou
de 17,43% para 11,88% entre 2000 e 2007,
enquanto, a TR passou de 2,10% para 1,45%
em igual perodo. Alm de influenciar dire-
tamente na capacidade de financiamento
habitacional, a Taxa Selic possui relevncia
para o PlanHab, entre outros aspectos, por
determinar as receitas financeiras auferidas
na carteira de investimentos do FGTS (apli-
caes em ttulos pblicos federais), que,
por sua vez, produzem os recursos utiliza-
dos na aplicao de descontos em financia-
mentos habitacionais. J a TR determina a
taxa de correo das contas do Fundo e das
contas de poupana, bem como a correo
monetria dos contratos de financiamento
no mbito do SFH (FGTS e SBPE).
Dada a importncia dessas duas variveis,
no momento de sua elaborao, o PlanHab
tambm as considerou em suas projees.
Levando em conta o horizonte temporal
abordado pelo Plano, as projees da Taxa
Selic e da TR apontam continuidade de
queda num cenrio futuro. Desta maneira,
projetou-se que a Taxa Selic ter uma for-
te tendncia de queda, acelerada pela crise,
que dever reduzir a presso inflacionria.
Assim, o PlanHab considerou que a Taxa
Selic deve seguir uma rota declinante, esta-
P L A N O N A C I O N A L D E H A B I T A O
68
tiva melhora dos principais indicadores eco-
nmicos. A Tabela 5, uma sntese dos dados
j apresentados, mostra que o segmento
situado entre R$600,00 e R$2.000,00, que
corresponde aproximadamente aos Grupos
2 e 3, vem aumentando fortemente sua
participao no conjunto da populao e,
por isto, fundamental centrar neste seg-
mento as estratgias mais estruturais para
se enfrentar o problema da moradia. Trata-
se de grupos de atendimento que requerem
subsdios parciais e que podem assumir um
compromisso de pagamento de longo prazo,
desde que sejam criados mecanismos que
facilitem o acesso ao crdito habitacional.
A melhoria de renda destes grupos tende a
reduzir os valores de subsdio necessrios,
ampliando o atendimento e viabilizando a
estratgia proposta pelo PlanHab, que ser
apresentada no Captulo 5.
pela renda acima de R$2.000,00, manteve-
se praticamente estvel na casa dos 22%
durante os dois extremos do perodo abor-
dado (Tabelas 5 e 6).
Essa reduo da proporo de famlias situ-
adas na faixa de renda mais baixa, ao longo
do perodo em questo, pode ser observada
tanto no meio urbano (que passou de 21,3%
para 16,0% entre 2001 e 2006) quanto no
meio rural (de 47,9% para 32,9% em igual
perodo) e em todas as regies geogrficas
brasileiras. Isso vem possibilitando que uma
parcela menor de famlias necessite de uma
interveno pblica em grau mais elevado,
tais como subsdio habitacional integral,
uma vez que se ampliou a parcela de fam-
lias com capacidade de aderir a um finan-
ciamento habitacional (Tabela 6).
Como podemos ver, de forma sinttica, os
diagnsticos e projees realizados ao lon-
go da elaborao do PlanHab mostram rela-
Ano At 400
400
a 500
500
a 600
600
a 700
700
a 800
800
a 1.000
1.000
a 1.200
1.200
a 1.400
1.400
a 1.600
1.600
a 2.000
2.000
a 4.000
Acima de
4.000 Total
2001 24,9 5,9 7,3 4,4 6,3 8,5 6,1 5,5 4,9 5,7 12,4 8,0 100,0
2002 22,9 6,2 9,4 4,3 6,2 8,4 7,5 4,7 4,8 5,6 12,2 8,0 100,0
2003 25,3 6,7 7,2 4,9 7,0 8,9 6,0 5,5 4,6 6,0 11,2 6,9 100,0
2004 22,3 6,8 8,5 5,4 7,8 9,5 6,7 5,6 3,5 5,9 11,2 6,8 100,0
2005 21,5 6,8 5,2 5,6 8,1 10,1 6,5 5,9 4,2 6,7 12,3 7,2 100,0
2006 18,5 6,7 5,7 4,9 7,1 9,7 8,3 6,1 3,9 7,3 13,5 8,1 100,0
Tabela 6 Distribuio da quantidade de famlias por faixas de renda familiar. Brasil: 2001-2006 (em %)*
At 600 600 a 1.200 1.200 a 2.000 Mais de 2.000 Total
2001 38,6 23,7 15,5 22,2 100
2006 29,2 29,3 18,8 22,8 100
Tabela 5 Distribuio da quantidade de famlias por faixas de renda familiar.
Resumo. Brasil: 2001 e 2006 (em %)*
* Faixas de renda em reais de 2007.
Elaborao: Consrcio Instituto Via Pblica, LabHab-Fupam, Logos Engenharia a partir de dados da PNAD/IBGE
* Faixas de renda em reais de 2007.
Elaborao: Consrcio Instituto Via Pblica, LabHab - FUPAM, Logos Engenharia a partir de dados da PNAD/IBGE
P R O J E E S E C E N R I O S
69
da para acesso a moradia muito baixa ou
inexistente, necessitando, na maioria dos ca-
sos, de subsdio integral por parte do Estado.
Estima-se para igual perodo, a elevao gra-
dual da participao dos domiclios perten-
centes a famlias com renda entre R$400,00
e R$500,00 e a reduo da participao dos
domiclios com renda entre R$500,00 e
R$600,00. Prev-se, de uma maneira geral,
crescimento do peso dos domiclios situados
entre as faixas de R$600,00 a R$4.000,00.
Quanto ao peso da demanda por novos do-
miclios na faixa acima de R$4.000,00, pro-
jeta-se pouca alterao ao longo do perodo
abordado.
Com base nesta projeo, estima-se que as
famlias com renda familiar de at R$400,00
correspondam a 14,1% da totalidade da ne-
cessidade por novos domiclios entre 2007-
2023. A faixa de renda familiar situada entre
R$400,00 e R$700,00 possui uma projeo
correspondente a 17,4% da totalidade dos
novos domiclios. Enquanto, para igual pe-
rodo, as faixas de renda familiar entre
R$700,00 e R$2.000,00 e entre R$2.000,00
e R$4.000,00, possuem estimativa de re-
presentar 48,9% e 13,0% do total de novos
domiclios, respectivamente. Finalmente, a
faixa de renda familiar acima de R$4.000,00
tem sua correspondncia estimada em 6,6%
da demanda por novos domiclios durante
2007-2023.
Conforme possvel notar nas Tabelas 7 e 10,
a distribuio das famlias situadas nas fai-
xas de renda mais baixas no ocorre da mes-
ma forma em todas as regies brasileiras.
Estima-se que, entre 2007-2023, a Regio
Norte ter 2,7 milhes de novos domiclios
(16,2% deles situados na faixa de renda fa-
miliar de at R$400,00), a Regio Nordeste
ter 7,3 milhes de novos domiclios (23,1%
Do cenrio macroeconmico ao
dimensionamento das necessida-
des habitacionais futuras
Frente a este cenrio macroeconmico, con-
sidera-se que o pas se encontra numa situ-
ao favorvel para enfrentar o problema
habitacional de maneira estruturada e pla-
nejada. Ao contrrio do que ocorreu desde o
incio dos anos 80, quando o problema habi-
tacional agravou-se consideravelmente com
a crise econmica, poltica e social que mar-
cou a transio democrtica, pela primeira
vez o pas conta com um conjunto de fatores
positivos para enfrentar de forma consisten-
te o problema habitacional.
Evoluo da renda da populao
brasileira
Com base na evoluo da renda da popula-
o brasileira verificada entre 2001 e 2006,
foram projetadas tendncias para o pero-
do seguinte, isto , at 2012, e, a partir da,
repetiu-se at 2023 o mesmo percentual
de participao de cada faixa apurada (ver
Tabela 9), baseada na melhoria da renda
das camadas mais pobres, considerando-se
que as polticas de carter social praticadas
nos ltimos seis anos, programas sociais de
transferncia de renda, alm da valorizao
do salrio mnimo, tero continuidade, assim
como o crescimento econmico e a amplia-
o do mercado de trabalho. Levou-se em
conta, ainda, a evoluo diferenciada para as
unidades da federao, posto que este pro-
cesso apresenta disparidades regionais.
A tendncia geral da projeo da renda da
populao para o Brasil aponta para uma
reduo da participao dos domiclios per-
tencentes a famlias com renda de at
R$400,00 entre 2007 e 2023, faixa na qual
a possibilidade de comprometimento da ren-
P L A N O N A C I O N A L D E H A B I T A O
70
cpio (Tabela 8). Trata-se de um exerccio de
grande dificuldade metodolgica e emprica,
mas que necessrio para dimensionar as
necessidades habitacionais futuras e simular
a quantidade de recursos necessrios para
financiamento e subsdio.
As projees apresentadas neste captulo
foram elaboradas entre o final de 2007 e o
primeiro semestre de 2008, quando o quadro
macroeconmico do pas era muito positivo.
Considera-se que, para cenrios de longo
prazo, as projees realizadas so consis-
tentes, embora os efeitos da crise mundial
ainda no possam ser totalmente previstos,
gerando incertezas que, eventualmente, pos-
sam estar em desacordo com as perspectivas
deles situados na faixa de renda familiar de
at R$400,00) e a Regio Centro-Oeste ter
2,3 milhes de novos domiclios (11,4% de-
les estaro situados na faixa de renda fami-
liar de at R$400,00). J o eixo Sul/ Sudeste
apresenta uma proporo menor de famlias
na faixa de renda mais baixa, se comparadas
s demais regies brasileiras. Para o perodo
2007-2023, estima-se cerca de 4,2 milhes
de novos domiclios (10,1% deles situados na
faixa de renda familiar de at R$400,00) na
Regio Sul e, na Regio Sudeste, 10,4 milhes
de novos domiclios (9,4% deles situados na
faixa de renda familiar de at R$400,00).
A projeo da populao por faixas de renda
foi tambm elaborada por tipologia de muni-
Tabela 7 Projeo de demanda habitacional por faixas de renda familiar e regies do pas - 2007-2023
Regies At 400
400
a 500
500
a 600
600
a 700
700
a 800
800
a 1.000
1.000
a 1.200
1.200
a 1.400
1.400
a 1.600
1.600
a 2.000
2.000
a 4.000
Acima de
4.000 Total
REGIO CENTRO-OESTE 268.096 169.128 91.443 148.672 207.065 302.491 200.689 190.476 51.343 212.618 315.231 184.481 2.341.732
REGIO NORDESTE 1.687.349 782.729 185.211 558.715 911.987 861.305 600.312 360.717 181.648 393.387 524.335 255.165 7.302.860
REGIO NORTE 443.618 271.305 104.492 213.907 307.235 376.296 241.473 198.516 74.799 159.422 234.859 106.332 2.732.254
REGIO SUDESTE 974.192 630.137 307.843 609.468 844.146 1.235.259 1.009.921 852.898 281.760 1.079.649 1.673.764 885.381 10.384.419
REGIO SUL 428.513 264.208 99.604 254.008 370.440 491.954 362.778 295.288 129.809 423.585 755.031 351.870 4.227.089
BRASIL 3.801.769 2.117.508 788.592 1.784.770 2.640.873 3.267.305 2.415.172 1.897.895 719.359 2.268.661 3.503.219 1.783.229 26.988.353
% 14,1 7,8 2,9 6,6 9,8 12,1 8,9 7,0 2,7 8,4 13,0 6,6 100,0
At 400
400
a 500
500
a 600
600
a 700
700
a 800
800
a 1.000
1.000
a 1.200
1.200
a 1.400
1.400
a 1.600
1.600
a 2.000
2.000
a 4.000
Acima de
4.000 Total
TIPO A 306.485 155.779 109.351 176.030 235.256 380.186 319.229 323.385 75.805 424.174 744.701 410.307 3.683.993
TIPO B 167.076 156.367 61.922 141.044 188.131 283.661 240.304 227.432 92.624 329.050 631.430 362.440 2.755.317
TIPO C 251.023 173.316 40.379 123.879 195.644 171.554 132.851 99.411 45.152 127.086 225.146 127.918 1.524.349
TIPO D 202.475 163.301 84.691 170.349 226.715 351.254 290.474 272.278 95.889 386.139 627.893 320.864 3.080.542
TIPO E 240.222 162.273 54.375 127.067 185.239 204.945 150.391 121.616 57.854 133.999 201.492 114.609 1.590.730
TIPO F 108.629 80.068 50.632 84.020 112.092 176.552 145.001 123.991 39.469 165.689 209.648 106.054 1.372.115
TIPO G 183.631 138.146 60.792 108.055 147.956 196.613 139.000 109.706 44.094 130.593 185.300 96.464 1.560.499
TIPO H 573.663 258.860 81.572 143.219 216.290 217.267 132.094 85.761 40.163 90.493 95.345 54.517 2.200.464
TIPO I 89.636 67.506 39.864 61.453 81.968 127.057 91.551 74.549 24.268 94.145 111.538 55.922 931.006
TIPO J 260.101 156.835 66.024 96.821 135.357 172.288 108.668 74.400 30.288 87.552 103.436 53.308 1.509.652
TIPO K 323.185 151.215 52.079 82.681 122.072 131.457 76.292 49.700 22.228 58.023 58.225 32.724 1.349.119
MEIO URBANO 2.706.126 1.663.668 701.680 1.314.619 1.846.719 2.412.834 1.825.855 1.562.228 567.834 2.026.944 3.194.153 1.735.125 21.557.786
MEIO RURAL 1.095.642 453.840 86.912 470.151 794.155 854.471 589.317 335.667 151.525 241.717 309.066 48.104 5.430.567
TOTAL 3.801.769 2.117.508 788.592 1.784.770 2.640.873 3.267.305 2.415.172 1.897.895 719.359 2.268.661 3.503.219 1.783.229 26.988.353
Tabela 8 Projeo de demanda habitacional por faixas de renda familiar e tipologias de municpios -
2007-2023
Elaborao: Consrcio Instituto Via Pblica, LabHab-Fupam, Logos Engenharia
Elaborao: Consrcio Instituto Via Pblica, LabHab-Fupam, Logos Engenharia
P R O J E E S E C E N R I O S
71
ser mantidos, inclusive porque a prpria es-
tratgia proposta no PlanHab e seus desdo-
bramentos podem contribuir para evitar que
os efeitos conjunturais da crise sejam fortes
na economia do pas.
prospectadas. No curto prazo, a crise impac-
ta o ritmo do crescimento econmico e a
melhoria da renda da populao. No entanto,
do ponto de vista estrutural e no horizonte
de longo prazo, os cenrios previstos podem
Tabela 10 Projeo de demanda habitacional por faixas de renda familiar e regies do pas.
2007-2023 (em % do nmero de unidades)
Regies At 400
400
a 500
500
a 600
600
a 700
700
a 800
800
a 1.000
1.000
a 1.200
1.200
a 1.400
1.400
a 1.600
1.600
a 2.000
2.000
a 4.000
Acima de
4.000 Total
REGIO CENTRO-OESTE 11,4 7,2 3,9 6,3 8,8 12,9 8,6 8,1 2,2 9,1 13,5 7,9 100,0
REGIO NORDESTE 23,1 10,7 2,5 7,7 12,5 11,8 8,2 4,9 2,5 5,4 7,2 3,5 100,0
REGIO NORTE 16,2 9,9 3,8 7,8 11,2 13,8 8,8 7,3 2,7 5,8 8,6 3,9 100,0
REGIO SUDESTE 9,4 6,1 3,0 5,9 8,1 11,9 9,7 8,2 2,7 10,4 16,1 8,5 100,0
REGIO SUL 10,1 6,3 2,4 6,0 8,8 11,6 8,6 7,0 3,1 10,0 17,9 8,3 100,0
BRASIL 14,1 7,8 2,9 6,6 9,8 12,1 8,9 7,0 2,7 8,4 13,0 6,6 100,0
% 14,1 7,8 2,9 6,6 9,8 12,1 8,9 7,0 2,7 8,4 13,0 6,6 100,0
Elaborao: Consrcio Instituto Via Pblica, LabHab-Fupam, Logos Engenharia a partir dos da PNAD (IBGE 2001, 2006), Projeo populacional (Cedeplar, 2007),
Projeo das taxas de chefia ICAM e Cedeplar 2007.
Elaborao: Consrcio Instituto Via Pblica, LabHab-Fupam, Logos Engenharia a partir dos da PNAD (IBGE 2001, 2006), Projeo populacional (Cedeplar, 2007),
Projeo das taxas de chefia ICAM e Cedeplar 2007.
At 400
400
a 500
500
a 600
600
a 700
700
a 800
800
a 1.000
1.000
a 1.200
1.200
a 1.400
1.400
a 1.600
1.600
a 2.000
2.000
a 4.000
Acima de
4.000 TOTAL
2007 20% 7% 5% 6% 8% 10% 8% 6% 3% 7% 12% 7% 100%
2008 18% 7% 5% 6% 9% 11% 8% 6% 3% 7% 12% 7% 100%
2009 17% 8% 4% 6% 9% 11% 8% 7% 3% 8% 13% 7% 100%
2010 16% 8% 4% 6% 9% 12% 9% 7% 3% 8% 13% 7% 100%
2011 14% 8% 3% 7% 10% 12% 9% 7% 3% 8% 13% 7% 100%
2012 13% 8% 2% 7% 10% 12% 9% 7% 3% 9% 13% 7% 100%
2013 13% 8% 2% 7% 10% 12% 9% 7% 3% 9% 13% 7% 100%
2014 13% 8% 2% 7% 10% 12% 9% 7% 3% 9% 13% 7% 100%
2015 13% 8% 2% 7% 10% 12% 9% 7% 3% 9% 13% 7% 100%
2016 13% 8% 2% 7% 10% 12% 9% 7% 3% 9% 13% 7% 100%
2017 13% 8% 2% 7% 10% 12% 9% 7% 3% 9% 13% 7% 100%
2018 13% 8% 2% 7% 10% 12% 9% 7% 2% 9% 13% 7% 100%
2019 13% 8% 2% 7% 10% 12% 9% 7% 2% 9% 13% 7% 100%
2020 13% 8% 2% 7% 10% 12% 9% 7% 2% 9% 13% 7% 100%
2021 13% 8% 2% 7% 10% 12% 9% 7% 2% 9% 13% 7% 100%
2022 13% 8% 2% 7% 10% 12% 9% 7% 2% 9% 13% 7% 100%
2023 13% 8% 2% 7% 10% 12% 9% 7% 2% 9% 13% 7% 100%
Mdia
2007-2023
14% 8% 3% 7% 10% 12% 9% 7% 3% 8% 13% 7% 100%
Tabela 9 Projeo de demanda habitacional por faixas de renda familiar
Brasil 2007-2023 (urbano e rural) (em %)
P L A N O N A C I O N A L D E H A B I T A O
72
riveis importantes neste dimensionamento.
De acordo com as estimativas elaboradas
pela Fundao Joo Pinheiro, com base
nas informaes da PNAD/ IBGE 2006 (da-
dos disponveis poca da elaborao do
PlanHab), o dficit total acumulado de uni-
dades novas no Brasil alcanava 7,9 milhes
em 2006, conforme foi apresentado no
Captulo 3. A este dficit acumulado deve
ser acrescida a demanda demogrfica futu-
ra, que, segundo projees realizadas pelo
CEDEPLAR (2007) e adotadas pelo PlanHab,
soma cerca de 27 milhes de unidades no
horizonte temporal at 2023, considerando
como premissa que a cada famlia que se
formar no perodo corresponde a formao
de um domiclio. Assim, o PlanHab adotou
uma projeo de necessidade global de cer-
ca de 35 milhes de unidades no perodo de
15 anos.
Esta estimativa considera que todas as fam-
lias do pas j formadas ou as que devero
se formar nos prximos 15 anos requerem
e devem ter acesso a uma unidade habita-
cional unifamiliar. Este conceito, que orienta
o prprio dimensionamento do dficit, tem
sido recentemente questionado por vrios
pesquisadores, posto que a coabitao, em
muitas situaes, tem sido uma espcie de
expediente de sobrevivncia convenien-
te para muitas famlias que, portanto, no
seriam demandantes de novas unidades.
Acresce-se, ainda, o fato de que o tamanho
das famlias vem se reduzindo, o que, em
tese, torna mais aceitvel a coabitao, se
O dimensionamento das necessidades ha-
bitacionais do pas, no horizonte temporal
considerado, absolutamente essencial para
a formulao do PlanHab. com base nesta
projeo que possvel avaliar as metas e
quantificar os recursos financeiros, urba-
nos, fundirios e institucionais necess-
rios para enfrentar o problema habitacional.
Normalmente, enfatiza-se muito o dficit
habitacional acumulado como o desafio a
ser enfrentado pela poltica habitacional.
Num plano de longo prazo, entretanto, in-
dispensvel trabalhar-se numa perspectiva
mais ampla, dimensionando a formao de
novos ncleos familiares no horizonte tem-
poral estabelecido, que serve de base para a
construo da projeo futura da demanda
por moradias.
Nesta perspectiva, o PlanHab dimensionou
as necessidades habitacionais considerando,
por um lado, o dficit acumulado e a ina-
dequao urbana e, por outro, a demanda
demogrfica gerada pela formao de no-
vas famlias previstas no perodo de 2007
a 2023. Na medida em que se estabeleceu
como conceitos fundamentais na monta-
gem da estratgia e nas simulaes que ser-
vem de base para a construo das metas
uma tipologia de municpios e uma seg-
mentao da demanda por grupos de aten-
dimento, tornou-se essencial dimensionar
as necessidades habitacionais considerando
estas variveis, sendo que a projeo de dis-
tribuio da populao por faixas de renda,
apresentada no item anterior, uma das va-
Projeo das necessidades habita-
cionais (2007-2023)
P R O J E E S E C E N R I O S
73
tuao apresentada no captulo 1. A pirmi-
de do dficit acumulado, estimado em 7,9
milhes de domiclios (FJP, 2006), expressa
a ausncia de solues habitacionais ade-
quadas para o Grupo 1 e, em menor escala,
no Grupo 2, que juntos concentram 93% da
demanda, sendo residual a porcentagem nos
demais grupos.
J a pirmide da demanda futura, estimada
em cerca de 27 milhes de domiclios (CE-
DEPLAR, 2007), apresenta uma distribuio
equivalente ao peso de cada grupo na po-
pulao, sendo significativa a presena dos
Grupos 4 e 5, que atingem a 20% do total,
enquanto que os Grupos 1 e 2 somam 63%.
Se no houver uma estratgia adequada que
garanta acesso moradia para os grupos de
renda mais baixa, a tendncia esta parce-
la da demanda futura engrossar o dficit
acumulado ou formar novos assentamentos
precrios no prximo perodo. A projeo
das necessidades habitacionais por Grupo
de Atendimento fundamental para se di-
mensionar as metas financeiras por fonte de
recursos, particularmente no que se refere
aos valores de subsdio.
ela no implica adensamento excessivo da
moradia.
Estes argumentos, eventualmente, poderiam
servir de base para se reduzir a quantidade
de unidades habitacionais necessrias para
enfrentar o dficit habitacional e a deman-
da futura. No entanto, julgou-se que isto
no poderia ser feito antes de se consolidar
novos conceitos de dficit habitacional, sob
risco de parecer um artifcio para se reduzir
as necessidades habitacionais. De qualquer
maneira, na avaliao das metas propostas,
razovel supor que sempre existir, num
pas com as caractersticas do Brasil, um
porcentual de famlias que devero coabi-
tar a mesma moradia por razes de ordem
pessoal e que, portanto, as metas no pre-
cisariam alcanar 100% das necessidades
consideradas.
Por outro lado, importante ressaltar que o
perfil socioeconmico da populao prevista
na demanda futura difere significativamen-
te daquela que forma o dficit acumulado,
conforme se pode verificar nos grficos 3 e
4 (elaborados em forma de pirmide), que
subdivide a necessidade habitacional pelos
Grupos de Atendimento, conforme concei-
G1 (70%) G2 (23%) G3 (4%) G4 e G5 (3%)
G1 (27%) G2 (36%) G3 (17%) G4 e G5 (20%)
Grco 3 Dcit acumulado por grupo de
atendimento. Brasil (2006)
Grco 4 Projeo da demanda futura por
novas unidades, por grupos de atendimento
Brasil (2007-2023)
7,9 milhes de domiclios
27 milhes de domiclios
Elaborao: Consrcio Instituto Via Pblica, LabHab-Fupam, Logos Engenharia Elaborao: Consrcio Instituto Via Pblica, LabHab-Fupam, Logos Engenharia
P L A N O N A C I O N A L D E H A B I T A O
74
Na Tabela 11, as necessidades futuras de
moradias esto apresentadas por quadri-
nios (2007/11, 2012/15, 2016/19 e 2020/23).
Nota-se que, em decorrncia de processos
demogrficos, existe uma forte tendncia
de queda no crescimento das necessidades
habitacionais no perodo de 2012 a 2019,
tanto em termos absolutos como principal-
mente em termos relativos (ou seja, em re-
lao ao nmero total de domiclios), abrin-
do-se neste momento uma oportunidade
para uma reduo significativa do dficit,
evidentemente se as estratgias propostas
forem adotadas.
O Grfico 5 e a Tabela 12 mostram o dficit
e a demanda futura por tipo de municpio,
o que revela uma forte concentrao nas
regies metropolitanas (tipos A, B, C), mas
tambm uma forte presena nos pequenos
municpios (tipos G, H, I, J, K). A segmen-
tao das necessidades por tipo de muni-
cpio foi fundamental nas simulaes para
dimensionar os recursos necessrios, pois
as solues habitacionais adotadas como
referncias, com seus respectivos custos,
variam de acordo com o tipo de municpio,
basicamente em funo do adensamento,
0
200.000
400.000
600.000
800.000
1.000.000
1.200.000
A B C D E F G H I J K
Grco 5 Distribuio do dcit
habitacional por tipologia de municpios
(2006)
Tabela 12 Necessidades futuras por novos domiclios, por tipologia de municpios e
perodos. Brasil - 2007-2023
Tabela 11 Projeo da demanda futura por
novas unidades, quadrinio
Brasil 2007-2023
Ano Nmero de unidades
2007-2011 8.743.874
2012-2015 5.205.857
2016-2019 5.858.258
2020-2023 7.180.364
2007-2023 26.988.353
Elaborao: Consrcio Instituto Via Pblica, LabHab-Fupam, Logos Engenharia
Elaborao: Consrcio Instituto Via Pblica, LabHab-Fupam, Logos Enge-
nharia a partir de dados da FJP, 2006.
Tipologias de Municpios
Domiclios a serem acrescidos
TOTAL
2007-2011 2012-2015 2016-2019 2020-2023
U
R
B
A
N
O
A 1.235.178 714.974 815.067 1.044.013 3.809.231 14,1%
B 945.998 545.023 613.798 757.517 2.862.335 10,6%
C 617.374 363.949 402.550 500.603 1.884.476 7,0%
D 1.066.716 647.237 738.116 897.491 3.349.560 12,4%
E 631.529 394.835 438.514 524.028 1.988.907 7,4%
F 453.464 270.167 306.664 380.763 1.411.059 5,2%
G 535.381 323.977 364.458 438.356 1.662.172 6,2%
H 577.029 344.543 383.070 466.415 1.771.057 6,6%
I 240.127 144.579 163.823 201.015 749.544 2,8%
J 346.961 211.118 236.347 283.204 1.077.630 4,0%
K 324.031 192.796 215.272 259.717 991.815 3,7%
RURAL 1.757.171 1.056.528 1.184.785 1.432.083 5.430.567 20,1%
TOTAL
8.730.960 5.209.726 5.862.462 7.185.205 26.988.353 100,0%
32,4% 19,3% 21,7% 26,6% 100,0%
Elaborao: Consrcio Instituto Via Pblica, LabHab-Fupam, Logos Engenharia
P R O J E E S E C E N R I O S
75
da disponibilidade e custo da terra, alm dos
preos locais dos insumos de mo de obra.
Na Tabela 13, foi elaborada uma sntese cru-
zando todas as variveis empregadas nestas
projees, ou seja, necessidades globais (d-
ficit acumulado e demanda futura), Grupos
de Atendimento e categorias agrupadas de
municpios.
Na Tabela 14, finalmente, est sintetizado o
cenrio das necessidades habitacionais to-
tais, incluindo unidades habitacionais novas,
a urbanizao de assentamentos precrios e
a complementao da infraestrutura. Para
efeito da construo dos cenrios, no se
estimou o crescimento dos assentamentos
precrios, dimensionando-se os recursos
necessrios para urbanizar os existentes,
que, como foi mostrado no Captulo 3, abri-
gam 3,25 milhes de famlias.
Esta opo no significa que o PlanHab
trabalhe com a perspectiva de que novos
assentamentos precrios e informais, as-
sim como o adensamento dos existentes,
no devero ocorrer. Mesmo que as ambi-
Tipologia GI G2 G3 G4 G5 TOTAL
A 37,3 28,3 9,4 16,1 8,9 100,0
B + C 36,1 24,8 16,3 14,5 8,3 100,0
D + E + F 27,6 33,5 18,5 13,4 7 100,0
G + H + I + J + K 44,4 33,7 12,1 6,4 3,4 100,0
RURAL 39,0 43,8 11,5 5,0 0,7 100,0
Tabela 13 Distribuio da necessidade total de novas unidades por grupo de atendimento e
tipologia de municpios (% por agrupamento de tipos de municpios)
ciosas metas do PlanHab sejam cumpridas,
no cenrio de recursos mais favorvel, um
nmero significativo de famlias do Grupo 1
deixar de ser atendido.
No entanto, como se dimensionou como
necessidade de novas unidades, todo o d-
ficit acumulado e a demanda futura, quan-
tific-las como eventuais moradores de as-
sentamentos precrios, que ainda no exis-
tem, seria dupla contagem, admitindo, por
antecipao, que os novos assentamentos
que se formarem no perodo seriam urba-
nizados imediatamente. A meta definida no
PlanHab em relao a esta modalidade do
dficit urbanizar a totalidade dos assenta-
mentos, buscando desestimular que novos
se formem.
Os nmeros apresentados neste item em
relao s necessidades habitacionais cons-
tituem a base para a elaborao das simu-
laes realizadas para efeito de dimensio-
namento das metas fsicas e financeiras,
apresentadas no Captulo 7.
Elaborao: Consrcio Instituto Via Pblica, LabHab-FUPAM, Logos Engenharia.
Especificao
Dficit
Acumulado
Demanda futura
Necessidades
totais 2007-2011 2012-2015 2015-2019 2020-2023 Total 2007-2023
Necessidade de Unidades Novas 7,90 8,73 5,20 5,86 7,19 26,98 34,9
Domiclios em assentamentos
precrios
3,26
Domiclios com necessidade de
complementao de infraestrutura
9,83
Tabela 14 Sntese do cenrio das necessidades habitacionais totais 2007-2023
Brasil em milhes de unidades
Elaborao: Consrcio Instituto Via Pblica, LabHab-FUPAM, Logos Engenharia a partir de dados da Fundao Joo Pinheiro, 2006 / CEDEPLAR
P L A N O N A C I O N A L D E H A B I T A O
76
A construo dos cenrios relativos aos
recursos oramentrios dos trs nveis de
governo partiu das seguintes premissas,
definidas a partir do cenrio macroecon-
mico adotado:
Crescimento mdio do PIB no perodo
de 2008 a 2023 em 4%;
Manuteno da atual carga tributria,
estimada em torno de 35,9% do PIB;
Manuteno da distribuio atual da
carga tributria entre Unio, estados e
municpios, estimada, respectivamente
em 56%, 27% e 17%.
Frente a essas premissas, sero apresenta-
dos dois cenrios para as aplicaes dos or-
amentos da Unio, estados e municpios,
que podem ser assim sintetizados:

Cenrio 1: Mantendo o avano do
PAC
No Cenrio 1, mantm-se a porcentagem
do Oramento Geral da Unio (OGU) que
foi destinada habitao no PPA 2008-
2011 e que equivale, na mdia deste per-
odo, a 0,685% do OGU para todos os anos
do horizonte temporal do PlanHab, ou seja
at 2023. Este percentual significa uma
elevao substancial em relao ao que
historicamente foi aplicado em habitao
pelo Governo Federal, sendo resultado do
Programa de Acelerao do Crescimeto -
PAC. Embora o percentual em relao ao
OGU se mantenha, na medida em que o PIB
A projeo das fontes de recursos para ha-
bitao deriva das estratgias traadas no
mbito do prprio PlanHab, considerando-
se suas interfaces com a economia e as ne-
cessidades habitacionais no pas. Assim, os
cenrios em relao s fontes de recursos
destinadas habitao esto sujeitos a de-
cises polticas e opes relativas a estra-
tgias e prioridades traadas no mbito da
prpria poltica habitacional.
Nesta perspectiva, foram construdos v-
rios cenrios relativos s fontes de receitas,
considerando as propostas e estratgias
definidas pelo PlanHab, de modo a utilizar
essas projees para orientar suas metas
financeiras e fsicas. Destes cenrios, sero
apresentados os dois principais, um que se
mantm os percentuais de recursos pre-
vistos no PPA 2009-2012, j incorporando
os investimentos realizados no mbito do
Plano de Acelerao do Crescimento (PAC)
e traando uma previso mais conserva-
dora dos oramentos do FGTS, e outro que
aponta para a criao de um patamar mais
elevado de investimentos, tanto em rela-
o aos recursos oramentrios, de modo a
compatibiliz-los com o Projeto de Emenda
Constitucional (PEC) da Moradia Digna, em
tramitao no Congresso Nacional, quanto
em relao aos recursos do FGTS.
Cenrios em relao aos recursos
oramentrios: OGU/FNHIS, es-
tados e municpios
Projees e cenrios das fontes de
recursos para habitao
P R O J E E S E C E N R I O S
77
PERODO
(PPA) OGU Estados Municpios
TOTAL DE
RECURSOS
PBLICOS
2008/2011 16.400.000 5.330.411 4.985.305 26.715.716
2012/2015 19.514.705 6.236.182 5.831.791 31.582.678
2016/2019 22.859.577 7.295.451 6.822.370 36.977.398
2020/2023 26.733.425 8.534.645 7.981.208 43.249.278
TOTAL
(2008-2023)
85.507.708 27.396.690 25.620.674 138.525.072
Tabela 15 Recursos dos oramentos
pblicos para habitao.
Unio, Estados e Municpios - 2008-2023 (em R$ mil
valores de dez 2007) Cenrio 1 - Mantendo o avano
do PAC
Elaborao: Consrcio Instituto Via Pblica, LabHab-Fupam, Logos Engenharia
cional (PEC) da Moradia Digna, que esta-
belece em 2% a percentagem destinada
habitao no oramento da Unio e de 1%
de demais entes federativos (estados e mu-
nicpios), elevando significativamente os
recursos no-onerosos destinados pro-
duo de unidades novas, subsdios e aes
de urbanizao.
Este cenrio foi baseado na mobilizao de
vrios segmentos da sociedade no sentido
de criar uma vinculao de receita dos or-
amentos pblicos para habitao. Nesse
sentido, entidades empresariais e movi-
mentos de moradia firmaram, no inicio de
2008, um protocolo de intenes no sen-
tido de elaborar uma Proposta de Emenda
Constitucional (PEC) para vincular 2% dos
oramentos da Unio, estados e municpios
para habitao. Movimento semelhante
foi encetado pelo setor pblico estadual
e municipal, atravs do Frum Nacional
de Secretrios de Habitao e Desenvol-
vimento Urbano, que, em seminrio do
PlanHab, apresentou proposta de vincula-
o de 2% do oramento da Unio e 1%
dos oramentos dos estados e municpios
para habitao. Em junho de 2008, inme-
ros deputados apresentaram uma Emenda
Constitucional com esta proposta.
Embora a vinculao de receitas seja po-
lmica e, por esta razo, o PlanHab no a
adote enquanto preceito constitucional,
destaca-se o reconhecimento de que im-
possvel formular um plano de investimen-
tos de longo prazo, num setor onde as ne-
cessidades so permanentes, sem que haja
uma estabilidade na alocao de recursos.
Nesta perspectiva, frente ao movimento
existente na sociedade para ampliar os re-
cresce 4%, a arrecadao se eleva na mes-
ma proporo e, assim, os recursos ora-
mentrios destinados habitao, em valor
real, tambm so crescentes ao longo do
perodo.
Em relao aos esdados e municpios,
manteve-se o percentual que, em mdia,
estes entes federativos informam ter apli-
cado em habitao nos ltimos anos. Sa-
be-se que boa parte destes investimentos
informados pelos estados e municpios no
corresponde exatamente a investimento
em habitao, mas, de qualquer forma,
a nica referncia que perminte traar um
cenrio que garanta uma aproximao com
as aplicaes que vm sendo feitas por es-
tados e municpios.
Assim neste cenrio, estima-se que a Unio
investiria R$85,5 bilhes e estados munici-
pios R$53,2 bilhes nos prximos 15 anos
abarcados pelo PlanHab.

Cenrio 2 Adotando a percentagem
proposta na PEC Moradia Digna
O Cenrio 2 trabalha com o horizonte pro-
posto na Proposta de Emenda Constitu-
P L A N O N A C I O N A L D E H A B I T A O
78
Projees para o FGTS
As principais tendncias observadas e es-
peradas para o FGTS, como j apontadas
no Captulo 2, so a manuteno da sade
cursos para habitao e s evidncias de que
este patamar necessrio para enfrentar as
necessidades presentes e futuras, o PlanHab
apresenta um cenrio baseado na referncia
definida na PEC, respaldado em premissas
tecnicamente justificveis.
De fato, como ser mostrado nas previses
de metas (Captulo 7), este o nico cen-
rio em que a populao de renda mais baixa
consegue um nvel satisfatrio de atendi-
mento. Por esta razo, essa proposta tem
um forte apoio dos diferentes segmentos
que atuam na rea da habitao e oferece
condies de ser sustentada politicamente,
mesmo sem vinculao constitucional.
Estima-se que os recursos destinados ha-
bitao, considerando o Cenrio 2, iro se
elevar gradualmente at atingir 2% da re-
ceita da Unio e 1% da receita dos estados
e municpios, totalizando, at 2023, R$252,8
bi, sendo R$174,8 bi da Unio, R$ 45,3 bi dos
estados e R$32,7 bilhes dos municpios.
Tabela 16 Recursos dos oramentos
pblicos para habitao.
Unio, Estados e Municpios - 2008-2023. (em R$
mil valores de dez 2007) Cenrio 3 - Adotando a %
proposta no PEC Moradia Digna
Elaborao: Consrcio Instituto Via Pblica, LabHab-Fupam, Logos Engenharia
PERODO
(PPA) OGU Estados Municpios
TOTAL DE
RECURSOS
PBLICOS
2008/2011 19.400.000 6.348.772 5.478.343 31.227.115
2012/2015 28.302.169 9.127.526 7.023.348 44.453.043
2016/2019 49.664.303 12.666.647 8.935.536 71.266.486
2020/2023 77.466.945 17.144.717 11.294.694 105.906.356
TOTAL
(2008-2023)
174.833.417 45.287.662 32.731.921 252.853.000
financeira do Fundo, aumento da presso
para aplicao de seus recursos em outras
reas alm da habitao e saneamento,
comprometendo os oramentos disponveis
sendo a principal delas, j concretizada, a
constituio do FI-FGTS , alm de outras
propostas em trmite no legislativo, pres-
so para elevao da remunerao das con-
tas, tendncia de queda da Taxa Selic e TR,
eventual aumento dos saques em funo da
reduo do nvel de emprego no curto pra-
zo, em decorrncia da crise econmica.
As projees para o FGTS foram elaboradas
considerando a aplicao da estratgia pre-
vista para o PlanHab, que est apresentada
e justificada no Captulo 5, sobre o Modelo
de Financiamento e Subsdios Estratgia 1
(referente ao subsdio) e Estratgia 3 (refe-
rente ao oramento e ao custo do funding,
Agente Operador). Em sntese, a Estratgia
1 prope que os recursos para subsdio se-
jam baseados em 80% da receita financeira
liquida. Esta receita foi calculada conside-
rando o custo do funding (TR + 4%), que faz
parte da Estratgia 3. Esta estabelece, ainda,
um critrio de referncia para a elaborao
do oramento do FGTS, baseado em 100%
da receita de retorno dos emprstimos +
100% da arrecadao lquida + 20% do re-
sultado lquido apurado das receitas finan-
ceiras + 50% do Resultado Operacional do
Fundo. Finalmente, foram utilizadas as pre-
vises da evoluo da Taxa Selic e TR ado-
tadas no item Cenrios Macroeconmicos,
apresentado neste captulo.

Cenrio 1 FGTS
Como j foi dito, em todos os cenrios de
disponibilidade financeira projetados no
mbito do PlanHab, os recursos no-onero-
sos do FGTS so baseados em 80% da sua
P R O J E E S E C E N R I O S
79
em relao a este aspecto, sendo tal dispo-
nibilidade estimada em R$45 bilhes.
Nos cenrios propostos, os recursos onero-
sos do FGTS para habitao so baseados
em 60% do oramento de investimento
do Fundo. No Cenrio 1, este oramento
foi calculado de acordo com as seguintes
premissas: 100% Retorno dos Emprstimos
receita financeira lquida, calculada a par-
tir da Taxa Selic decrescente, utilizando os
valores de referncia definidos pela Caixa
Econmica Federal. Considerou-se que a
disponibilidade de recursos no-onerosos
do FGTS deve permanecer estvel nos pr-
ximos 15 anos e, por este motivo, os dois
cenrios projetados no PlanHab coincidem
Tabela 17 Projees de recursos onerosos e no-onerosos do FGTS para habitao.
Brasil 2008-2023 (em R$ mil valores de dez 2007). Cenrio 1 FGTS
Elaborao: Consrcio Instituto Via Pblica, LabHab-Fupam, Logos Engenharia
Perodo de Apura-
o (PPA)
Carteira de Operaes Subsdios/Descontos
Oramento Global
Novos Finan.
Oramento
Habitao (60%)
80% Resultado Finan-
ceiro Subsdio Total
2007 - 2011 70.691.159 42.414.695 10.251.980 13.152.640
2012 - 2015 69.962.491 41.977.494 11.602.640 11.602.640
2016 - 2020 87.785.498 52.671.299 11.602.640 11.602.640
2020 - 2023 75.000.000 45.000.000 11.602.640 8.701.980
Total do perodo 303.439.148 182.063.489 45.059.902 45.059.902
+ 20% Resultado apurado das Receitas Fi-
nanceiras + 50% do Resultado Operacional
do Fundo + Arrecadao Lquida prxima
a zero, utilizando os valores de referncia
definidos pela CAIXA. Com estas premissas,
propostas no Cenrio 1, a soma total dos
recursos onerosos do FGTS disponveis para
habitao nos 15 anos seria de R$182 bi-
lhes.

Cenrio 2 FGTS
O Cenrio 2 mantm a mesma disponibi-
lidade de recursos no-onerosos prevista
no Cenrio 1, ou seja, 80% do resultado das
receitas financeiras lquidas aplicadas em
descontos/subsdios, equivalentes a R$45
bilhes. Em relao aos recursos onerosos,
as premissas para o clculo do oramento
do FGTS foram as seguintes: 100% retor-
no dos emprstimos + 20% do resultado
apurado das receitas financeiras + 50% do
resultado operacional do Fundo + 100% da
arrecadao lquida, utilizando os valores de
referncia definidos pela CAIXA, totalizan-
do, em 15 anos, o valor de R$301,7 bilhes.
Sistema Brasileiro de Poupana e
Emprstimo (SBPE)
O SBPE, que apresentou um desempenho
bastante comprometido durante a dcada
de 90, vem movimentando, nos anos recen-
tes, recursos expressivos. Essa recuperao
se deve principalmente estabilidade da
moeda, queda da Taxa Selic, ao aumento
da renda dos brasileiros e maior seguran-
a jurdica, que vm levando ao crescimento
da captao e a uma maior flexibilizao do
crdito imobilirio. Em um cenrio macro-
econmico de taxas de juros declinantes,
a poupana vem ganhando maior atrativi-
dade, e os depsitos atingiram a marca de
R$162 bilhes em julho de 2007.
P L A N O N A C I O N A L D E H A B I T A O
80
em conta como variveis fundamentais o
crescimento da renda e as taxas de juros;

Maior segurana jurdica: avanos no
campo regulatrio, atravs da edio da
Lei n 10.931 de 2004, permitiram maior
segurana das operaes instituio do
patrimnio de afetao, que consiste na
segregao do patrimnio de um empre-
endimento imobilirio, do patrimnio do
incorporador ou construtor; disciplinado
o valor do incontroverso, exigindo que os
devedores depositem o principal se qui-
serem discutir o acessrio das prestaes,
visando o retorno dos recursos que foram
emprestados, mesmo de forma parcial; e
alienao fiduciria.

No campo tributrio: a criao do Re-
gime Especial de Tributao (RET) para o
patrimnio de afetao, reduzido para
6%, com alquota especial de 1% para
imveis de at R$60mil.

Reduo de tributao: atravs da Lei
n 11.196 de 2005, permitiu a eliminao
do imposto de renda sobre o lucro imo-
bilirio nos casos de reaplicao do re-
curso na compra de outro imvel em at
O SBPE (SFH e carteira imobiliria a taxas
livres) aplicou R$2,7 bilhes em 2003 e,
cinco anos mais tarde, em 2008, alcanou
a marca de R$30 bilhes, totalizando apli-
caes de R$69 bilhes em todo o perodo.
O crescimento do SBPE vem se acentuando
a cada ano entre jan/07 e dez/07, haviam
sido aplicados R$ 17,6 bilhes, um salto de
92% em relao aos R$ 9,2 bilhes em 2006
e, em 2008, os R$ 30 bilhes aplicados
representam um acrscimo de 61% em re-
lao ao ano anterior.
Em consequncia, o nmero de unidades
habitacionais financiadas com recursos da
poupana tambm vem crescendo, tendo
somado mais de 760 mil unidades entre
2003 e 2008; em 200,7 foram aproximada-
mente 196 mil financiamentos e, em 2008,
este nmero cresceu para 299,7 mil unida-
des. Alguns fatores permitem que se traba-
lhe com uma perspectiva de continuidade
da expanso do SBPE em largo prazo:

Ambiente macroeconmico favorvel:
a expanso do crdito imobilirio est re-
lacionada a um ambiente de estabilidade
econmica, principalmente por trabalhar
em operaes de longo prazo, que levam
Ano Apurao
Carteira de Operaes Subsdios/Descontos
Oramento Global Novos
Finan.
Oramento
Habitao (60%)
80% Resultado
Financeiro Subsdio Total
2007 - 2011 109.593.765 67.376.260 10.251.980 13.152.640
2012 - 2015 117.450.164 70.470.099 11.602.640 11.602.640
2016 - 2020 144.082.568 86.449.540 11.602.640 11.602.640
2020 - 2023 128.940.259 77.364.156 11.602.640 8.701.980
Total do perodo 500.066.756 301.660.054 45.059.902 45.059.902
Tabela 18 Projees de recursos onerosos e no-onerosos do FGTS para habitao.
Brasil 2008-2023 (em R$ mil valores de dez 2007). Cenrio 3 FGTS
Elaborao: Consrcio Instituto Via Pblica, LabHab-Fupam, Logos Engenharia
P R O J E E S E C E N R I O S
81
seis meses. A lei tambm possibilitou
destinar os montantes depositados em
entidades de previdncia privada como
garantia de financiamentos imobilirios
contratados com agentes financeiros.

Financiamentos imobilirios a juros
fixos: a Resoluo 3.410, de 2006, do
Conselho Monetrio Nacional, possibi-
litou aos agentes financeiros contratar
financiamentos imobilirios a juros fi-
xos, sem correo pela TR. Segundo es-
tudo realizado pela ABECIP (2007), essa
modalidade de operao possui deman-
da crescente em momentos de estabili-
dade monetria.
A projeo de disponibilidade de recursos
que, potencialmente, podem ser aplicados
pelo SBPE, entre 2008 e 2023, est apresen-
Tabela 19 Projeo da disponibilidade de recursos do SBPE para aplicao em habitao.
Brasil 2008-2023
PPA Evol. Finan (em mil R$)
2008 -2011 103.888.559
2012-2015 131.659.044
2016 -2019 160.032.390
2020 -2023 194.520.371
TOTAL 590.100.363
Elaborao: Consrcio Instituto Via Pblica, LabHab-Fupam, Logos Enge-
nharia
tada na Tabela 19, que aponta para o valor
de R$590,1 bilhes, resultando, a princpio,
em um funding capaz de financiar um total
de 6,3 milhes de unidades, desde que haja
capacidade de produo e mercado.
Essa expectativa de evoluo dos recursos
do SBPE indica que ele poder exercer um
papel estratgico no enfrentamento do
problema habitacional, desde que possa
financiar, gradativamente, faixas de renda
mais baixas que as atuais. Embora tenha
um custo de captao (e, por consequncia,
repasse) mais elevado que o FGTS, o SBPE
pode atender, alm do Grupo 5, tambm
o Grupo 4, aliviando, no mdio prazo, a
presso sobre o FGTS. Para tanto, contudo,
precisa estar mais calibrado e focado, tanto
em termos de limites quanto de direciona-
mento.
Fontes Cenrio 1 Cenrio 2
OGU FNHIS 85,5 174,8
Municpio/Estados 53,2 78,0
FGTS Desconto 45,0 45,0
Total Subsdio 183,7 297,8
FTGS 182,1 301,6
SBPE 590,1 590,1
Total geral 955,9 1.189,6
Tabela 20 Sntese dos cenrios das fontes de recursos
Elaborao: Consrcio Instituto Via Pblica, LabHab-Fupam, Logos Engenharia
P L A N O N A C I O N A L D E H A B I T A O
82
O B J E T I V O S E E S T R A T G I A S
83
5
Objetivos e estratgias
Como equacionar
as necessidades
habitacionais at 2023
E
quacionar as necessida-
des habitacionais no Bra-
sil no perodo de 15 anos
exige a estruturao de
estratgias capazes de interferir nos
vrios aspectos presentes no proces-
so de produo da moradia. Como
superar a incompatibilidade entre o
custo e a capacidade de pagamen-
to das famlias de baixa renda, via-
bilizando solues habitacionais de
qualidade, inseridas na malha urbana
e servidas por redes de infraestrutura
urbana o principal desafio.
Se, por um lado, necessrio garan-
tir recursos, inclusive para subsdio,
tambm essencial interferir nas
outras dimenses, como regular o
mercado fundirio, para evitar que o
subsdio seja desviado para a espe-
culao, e capacitar os agentes p-
blicos e privados para responder ao
desafio de uma produo massiva.
A estratgia do PlanHab considera
que seria incuo atuar apenas em
uma dimenso. A questo habita-
cional complexa e apenas pode ser
enfrentada com sucesso se forem re-
alizados esforos em vrias direes
ao mesmo tempo. Assim, a estratgia
foi dividida em quatro eixos; que pre-
cisam ser atacados simultaneamente,
com iniciativas claras e bem delimi-
tadas, de modo a gerar resultados a
curto, mdio e longo prazos. So eles:

Financiamento e subsdio

Arranjos institucionais

Estratgias urbanas e fundirias

Cadeia Produtiva da Construo Civil
P L A N O N A C I O N A L D E H A B I T A O
84
os recursos no-onerosos e potencializar a
utilizao dos recursos onerosos, sobretu-
do do FGTS, essencial. O FGTS um fun-
do saudvel, com grande disponibilidade
de recursos e estruturado para apoiar o
acesso moradia, mas encontra-se limi-
tado devido renda insuficiente de parte
significativa das famlias que necessitam
de atendimento habitacional. As estrat-
gias propostas buscam viabilizar a utiliza-
o massiva deste funding, sem afetar a
sua sustentabilidade, ao mesmo tempo em
que se criam mecanismos para subsidiar
as famlias que no tm condies de as-
sumir o pagamento de um financiamento
habitacional.
A criao de um novo modelo de financiamen-
to e subsdio essencial no equacionamento
das necessidades habitacionais no Brasil e pe-
dra angular da estratgia traada no PlanHab.
Neste eixo, os principais desafios so a insufi-
cincia de renda de parte significativa da po-
pulao para acessar uma soluo habitacio-
nal adequada, o alto custo do bem habitao,
as dificuldades do financiamento a longo pra-
zo, a reduzida capacidade de poupana e in-
vestimento presentes no pas e a necessidade
de enfrentamento de um dficit habitacional
e uma demanda futura de grande escala.
Frente ao quadro das fontes de recursos
para habitao existentes no pas, ampliar
Objetivo geral
Criar um novo modelo de financiamento e subsdios, capaz de garantir recursos para a urbanizao
de assentamentos precrios e para uma produo massiva de unidades novas, com foco nas faixas de
baixa renda, onde se concentram as necessidades habitacionais.
Estratgias
1. Ampliar os recursos no-onerosos destinados habitao de interesse social, garantindo estabi-
lidade e previsibilidade;
2. Destinar recursos do FNHIS para a urbanizao e regularizao de assentamentos precrios e a produ-
o de unidades novas a serem destinadas s famlias sem capacidade de tomar financiamento (G1);
3. Reduzir os custos e ampliar o oramento do FGTS para aumentar o volume de financiamento s
famlias que necessitam de subsdio parcial (G2 e G3);
4. Criar Carta Subsdio para operacionalizar com agilidade a poltica de subsdios, com recursos do
FGTS e do SNHIS;
5. Criar Fundo Garantidor para reduzir o risco de crdito do agente financeiro e garantir o atendi-
mento s faixas de baixa renda com alto risco de crdito (G2);
6. Estimular, por meio de direcionamento, a utilizao de recursos do SBPE para financiar imveis
destinados ao G4.
Eixo
Financiamento e Subsdio
O B J E T I V O S E E S T R A T G I A S
85
cipal fonte destes recursos, complementa-
da com os recursos do FGTS destinados ao
desconto. Desde a aprovao da PNH, em
2004, esta diretriz j vem sendo aplicada
pelo Governo Federal, expressando-se no
significativo acrscimo de recursos ora-
mentrios destinados habitao, mostra-
do no captulo 3 deste plano. Igualmente, a
Resoluo 460/2004 do Conselho Curador
do FGTS elevou fortemente os recursos para
descontos/subsdio.
Estabilidade e previsibilidade nas
dotaes oramentrias destina-
das ao FNHIS
A implementao do Plano Nacional de Ha-
bitao, com sua estratgia de longo prazo,
nova modelagem de financiamento e subs-
dios e metas planejadas, exigir no apenas
uma mudana de patamar na alocao de
recursos no-onerosos em habitao, como,
sobretudo, estabilidade e previsibilidade nas
dotaes oramentrias, que devem ser
prioritariamente alocadas no FNHIS.
A estruturao consistente do setor habi-
tacional voltado para a faixa de interesse
social, os investimentos necessrios para
a modernizao da cadeia produtiva da
construo civil, o planejamento territorial
e fundirio e a estruturao institucional
dos entes pblicos e agentes privados que
atuam no setor apenas vo ocorrer se existir
uma previsibilidade nas dotaes oramen-
trias que garantam uma estabilidade para
A ampliao dos recursos no-onerosos
uma estratgia essencial para o sucesso
das metas do Plano Nacional de Habitao.
Como estabelece a Poltica Nacional de Habi-
tao, a habitao uma questo de Estado,
com foco nos setores de baixa renda, onde se
concentra o dficit, que no tm capacida-
de de assumir parcial ou integralmente um
financiamento, nem de pagar o aluguel de
uma moradia digna, direito garantido cons-
titucionalmente.
De acordo com os dados do dficit e as proje-
es sobre as necessidades futuras, at 2023,
cerca de 12,7 milhes de famlias devero es-
tar no Grupo 1 (sem capacidade de tomar um
financiamento habitacional) e 12,5 milhes
no G2 (com capacidade parcial de tomar fi-
nanciamento, requerendo complementao
para obter uma soluo adequada). Trata-
se de um desafio de grande dimenso, cujo
equacionamento exige alocao de recur-
sos no-onerosos, evitando-se que se mul-
tiplique o dficit e se criem novas reas de
precariedade urbana nas cidades brasileiras.
A estes nmeros soma-se o investimento
necessrio para a urbanizao e a regulariza-
o fundiria dos assentamentos precrios j
existentes, onde vivem cerca de 3,25 milhes
de famlias. Esse investimento deve sair, so-
bretudo, dos oramentos pblicos, pois so
fundamentalmente obras de infraestrutura
urbana ou de produo de unidades habita-
cionais novas indispensveis para viabilizar
as intervenes previstas nestas reas.
O PlanHab considera que os oramentos
pblicos da Unio, estados e municpios,
integrados no SNHIS, tendem a ser a prin-
ESTRATGI A 1
Ampliar os recursos no-onerosos destinados habitao de
interesse social, garantindo estabilidade e previsibilidade
P L A N O N A C I O N A L D E H A B I T A O
86
Contrapartida de estados e
municpios
O modelo de financiamento e subsdio pres-
supe que estados e municpios contribuam
de modo significativo no equacionamento
das necessidades habitacionais. Considera-
se que, em mdia, estados e municpios
aportem uma contrapartida de 30% nos
investimentos realizados pelo Governo Fe-
deral. Em decorrncia das disparidades re-
gionais e da desigual distribuio das recei-
tas tributrias entre os municpios, as con-
trapartidas reais seriam diferenciadas, mas
obrigatrias para qualquer ente federativo
que receber repasses do governo federal.
Os entes subnacionais devem, segundo a
estratgia adotada, alcanar em 2023 um
investimento de cerca de 1% das suas re-
ceitas tributrias para os empreendimentos
habitacionais, o que representa um subs-
tancial acrscimo em relao ao que tem
sido aportado.
Dotaes para descontos/subs-
dios do FGTS
A elevao dos volumes de subsdio de to-
das as fontes indispensvel para possibi-
litar a ampliao da concesso de financia-
mentos para os Grupos de Atendimento 2 e
3 foco proposto pelo PlanHab para o FGTS.
Apenas por meio da combinao do enxuga-
mento dos custos de financiamento do FGTS,
com a adoo dos subsdios de complemen-
to, ser possvel promover uma contribuio
mais efetiva do FGTS no equacionamento do
grave dficit habitacional brasileiro. Neste
sentido, os recursos no-onerosos prove-
nientes dos oramentos pblicos so essen-
ciais, sendo que seu progressivo acrscimo
poder tornar, ao longo do perodo, a con-
o setor, cujos empreendimentos exigem um
prazo longo de maturao. Isto no impli-
ca necessariamente vinculao de receita,
como prope o Projeto de Emenda Constitu-
cional (PEC) da Moradia Digna, mas pressu-
pe um planejamento de mdio e longo pra-
zos que d segurana aos agentes do SNHIS
para investirem com uma previso de estabi-
lidade das dotaes oramentrias.
Conforme explicitado no captulo 4, o
PlanHab elaborou possveis cenrios de alo-
cao de recursos oramentrios da Unio
(OGU) destinados habitao. No mais pes-
simista, considerou-se a manuteno da
porcentagem do OGU prevista no Programa
Plurianual (PPA) de 2008-2011, o que signi-
fica um crescimento moderado, equivalente
ao incremento do PIB (4% anual, em mdia).
Mesmo assim, trata-se de um patamar j
elevado se for considerada a mdia histrica
dos aportes oramentrios para habitao.
No outro cenrio, o incremento bem mais
significativo, considerando a possibilidade
de a habitao alcanar o patamar de 2%
do OGU, conforme prope a PEC da Moradia
Digna.
Em qualquer que venha a ser o cenrio ado-
tado, a manuteno de nveis elevados de
recursos oramentrios um pressuposto
para viabilizar qualquer estratgia con-
sistente a longo prazo para equacionar as
necessidades habitacionais. O cenrio que
pressupe uma elevao gradual nas do-
taes para habitao, at alcanar 2% do
OGU em 2023, o que permite chegar a uma
produo prxima do nvel necessrio para
atingir percentuais elevados de atendimento,
no apenas do dficit acumulado como das
demandas demogrficas futuras, particular-
mente dos Grupos de Atendimento 1 e 2.
O B J E T I V O S E E S T R A T G I A S
87
lquida disponvel, gerando mais recursos
para subsdio. Considera-se, ainda, que uma
eventual reduo dos recursos do FGTS des-
tinados aos descontos/subsdios (que pode-
r ocorrer se a taxa Selic recuar fortemente)
dever ser compensada ao longo do perodo
por uma progressiva elevao dos recursos
dos oramentos pblicos, conforme j ex-
plicitado.
Os recursos para subsdio do FGTS devero
ser utilizados para complemento do finan-
ciamento habitacional tomado pelas fam-
lias do Grupo 2, no mbito da proposta de
criao da Carta Subsdio (Estratgia 4 deste
eixo), e para subsdio de equilbrio (Grupos 2
e 3). No que se refere ao subsdio de equil-
brio, deve ser mantido apenas na cobertura
da taxa de administrao (TA) de R$22,05/
ms, que deve permanecer subsidiada para
o G3 para o pagamento do agente finan-
ceiro vista e antecipadamente. O volume
de recursos financeiros aplicados para sub-
sidiar esta taxa plenamente compensado
pela diferena na alavancagem de financia-
mento, posto que a taxa de administrao
incide diretamente no encargo mensal, re-
duzindo a parcela de amortizao para uma
dada renda e comprometimento. A reduo
dessa taxa deve ser, contudo, perseguida
pelo gestor da Poltica Nacional de Habita-
o junto aos agentes financeiros, de forma
a reduzir os recursos necessrios para os
subsdios e ampliar o atendimento.
O subsdio de equilbrio sobre o spread de
2,16% do agente financeiro deve ser eli-
minado. O PlanHab recomenda, como re-
gra geral do Sistema, a suspenso deste
subsdio ao spread, devendo o muturio
dos grupos 2 e 3 assumir os juros totais
de 6,16%; vale lembrar que o Grupo 2 ter
tribuio dos descontos/subsdios do FGTS
menos relevante.
No entanto, a curto prazo, a adio de recur-
sos no retornveis oriundos do FGTS indis-
pensvel e d condies para que a nova mo-
delagem proposta para o subsdio produo
e aquisio de unidades novas se consolide;
inclusive porque, na 1 etapa do PlanHab,
uma nfase maior ser dada destinao
dos recursos oramentrios para a urbani-
zao dos assentamentos precrios, em de-
corrncia das prprias prioridades do PAC.
Por outro lado, o FGTS tem uma significa-
tiva disponibilidade de recursos que permi-
te elevar o volume de subsdios, obtida por
meio da captao das receitas financeiras
resultantes da aplicao rentvel, em ttu-
los da dvida pblica, das disponibilidades do
prprio Fundo. O PlanHab prope elevar de
50% para 80% as receitas financeiras lqui-
das (isto , descontando o custo do FGTS, que
deve ser de 4% + TR, segundo a Estratgia 3
deste eixo), de acordo com a seguinte regra:
Dotao para subsdio do FGTS
(ano X+1) = 80% das receitas financeiras
lquidas ano X, apuradas com
base no novo custo de TR+4%
A longo prazo, com a tendncia esperada de
queda da taxa Selic, as receitas financeiras
tendem a se reduzir e com elas a gerao
de recursos no-onerosos para os descon-
tos/subsdios. O ritmo de reduo depende
no s da queda da Selic, mas tambm do
comportamento da TR, devendo depender
fortemente dos cenrios macroeconmicos.
Por outro lado, a reduo do custo do FGTS
para 4%+TR, proposta pelo PlanHab (Estra-
tgia 3 deste eixo) ter como consequncia
imediata a elevao da receita financeira
P L A N O N A C I O N A L D E H A B I T A O
88

Manuteno do subsdio sobre a TA
em valor mximo de R$22,05/ ms

Suspenso do subsdio de equilbrio
sobre o spread do Agente Financeiro

Priorizao de subsdio de complemento

Explicitao ao beneficirio final dos
subsdios concedidos
o risco de crdito minimizado pelo novo
modelo de seguros e garantias, baseado
no Fundo Garantidor (Estratgia 5). Estas
medidas expressam a prioridade que deve
ser dada utilizao do subsdio de com-
plemento, conforme valores estabelecidos
na modelagem de subsdios proposta pelo
PlanHab.
ESTRATGI A 2
Destinar recursos do SNHIS para urbanizao e regularizao de
assentamentos precrios e a produo de unidades novas para o G1
A natureza das aes de urbanizao de as-
sentamentos precrios, assim como de pro-
duo de unidades novas para as famlias
integrantes do Grupo 1, requer aes estru-
turadas pelo poder pblico e integradas a
outras polticas sociais. Neste tipo de inter-
veno, a principal fonte prevista o OGU/
FNHIS, por meio de repasses da Unio aos
governos estaduais e municipais, a partir
de projetos de interveno. A estes devem
ser adicionadas contrapartidas de estados
e municpios que, em mdia, devem somar
30%, de modo a complementar os recur-
sos destinados a esse tipo de interveno.
No se exclui, no entanto, a possibilidade de
acesso aos recursos do FGTS por meio de
programas especficos de financiamento ao
setor pblico municipal ou estadual, como
o Pr-Moradia.
As aes em assentamentos precrios e a
produo de unidades novas para as fam-
lias do G1 no preveem retorno das famlias
beneficiadas para a Unio, sendo conside-
rados investimentos a fundo perdido, inte-
gralmente subsidiados. Como se considera
adequado, a princpio, que haja alguma
contribuio dos beneficirios dessas ope-
raes estruturadas quando houver a pro-
duo de unidades novas, cabe ao poder lo-
cal, em conjunto com o conselho de habita-
o, definir as regras sociais de retorno por
parte das famlias atendidas com unidades
habitacionais ou outra forma de contribui-
o, como contrapartida em trabalho. No
caso de se estabelecer algum mecanismo de
retorno, este deveria ser destinado ao Fun-
do Local de Habitao, que, assim, ampliaria
sua capacidade de investimento para aten-
der outras famlias.
Alm das aes estruturadas promovidas
pelo poder pblico, deve ser ainda estimu-
lada a possibilidade de famlias situadas
nos assentamentos precrios objeto de in-
terveno buscarem financiamentos e/ou
subsdios habitacionais para qualificar suas
moradias, por meio de aquisio de cesta
O B J E T I V O S E E S T R A T G I A S
89
de materiais de construo com assistncia
tcnica. Neste caso, em operaes coleti-
vas, promovidas pelo poder pblico, ou por
iniciativa individual, seguiriam as regras do
PlanHab estabelecidas para cada Grupo de
Atendimento.
Para fins do dimensionamento de recursos
necessrios, foram considerados diferentes
tipos de interveno, que espelham graus
de precariedade e complexidade diferencia-
dos dos assentamentos precrios (MCida-
des/SNH: ANCONA, 2008):

Urbanizao complexa: necessria em
assentamentos precrios com alta den-
sidade de ocupao; bastante conso-
lidados do ponto de vista de suas edi-
ficaes; terreno com condies mor-
folgicas complicadas; traado virio
complexo, muitas vezes irregular, sem
condies de trfego em todas as vias;
com necessidade de implantao de in-
fraestrutura bsica e grande necessidade
de remoo para viabilizao das obras.

Urbanizao simples: necessria em as-
sentamentos menos consolidados e menos
adensados, onde preciso complementar
itens de infraestrutura.

Reconstruo de unidades no local:
consiste na construo de novas unida-
des habitacionais no local do assenta-
mento precrio em processo de urba-
nizao, em substituio s unidades
localizadas em reas de risco e em fun-
o da necessidade de obras e de de-
sadensamento, envolvendo, portanto, o
Tipologias de interveno R$ (em mdia)
Urbanizao Complexa R$ 11.000,00
Urbanizao Simples R$ 5.500,00
Reconstruo de Unidades * R$ 21.000,00
Regularizao Fundiria R$ 300,00
Trabalho Social R$ 300,00
Quadro 3 - Custos mdios por famlia, por
tipo de interveno, adotados para ns de
quanticao dos atendimentos
Valores de dez/2007.
* No inclui o custo da terra por se tratar de unidades habitacionais no
local do assentamento.
remanejamento de famlias dentro do
permetro do assentamento.
Tais intervenes fsicas pressupem, to-
das elas, integrao com os outros eixos da
poltica, demandando as aes de regula-
rizao jurdica e trabalho social voltado
participao e incluso social ao longo de
todo o processo de urbanizao.
Para estas aes, os custos mdios de in-
terveno por famlia foram adotados com
base em experincias praticadas em dife-
rentes regies do pas e serviram como re-
ferncia para o clculo global do volume de
recursos necessrios para qualificao do
conjunto de assentamentos precrios do
pas. Em relao reconstruo de unida-
des habitacionais no local, foi considerado
o custo de construo da unidade (com
variao entre os estados), assumindo-se
que as unidades fossem reconstrudas no
permetro do assentamento). Contudo, nos
casos de construo em outro local, im-
prescindvel que a necessidade e o custo da
terra sejam considerados e que sejam quan-
tificados nos planos locais de habitao, a
partir da realidade de cada interveno.
P L A N O N A C I O N A L D E H A B I T A O
90
ESTRATGI A 3
Reduzir os custos e ampliar o oramento do FGTS
O FGTS a fonte mais expressiva que a po-
ltica habitacional dispe para financiar a
produo de moradias para os Grupos 2 e 3,
que so segmentos da demanda prioritrios
para atendimento pelo FGTS, de acordo com
a estratgia geral definida pelo PlanHab. No
entanto, o potencial de contribuio do
FGTS para o equacionamento da questo
habitacional de interesse social est sub-
utilizado, uma vez que sua disponibilidade
permitiria ampliar de modo expressivo os
recursos investidos.
A promoo da habitao e do saneamento
constitui, junto com a formao do peclio
do trabalhador, os objetivos do FGTS. Mas
necessrio criar as condies para que
o FGTS possa ampliar consideravelmente
seu oramento de investimento destina-
do habitao, garantidas suas condies
de sustentabilidade e equilbrio financeiro,
bem como os direitos legais dos cotistas.
Para recuperar o papel estratgico do FGTS,
elevando-se substancialmente os volumes
de recursos destinados a financiamentos e
subsdios, necessrio no apenas estabe-
lecer novas referncias para a definio do
oramento do FGTS como criar condies
para que o oramento possa ser executa-
do. Com este objetivo, alm da reduo do
custo do funding, previsto neste item, fo-
ram definidas duas estratgias especificas,
indispensveis para a maximizao na utili-
zao dos recursos do FGTS:

Operacionalizar a poltica de subsdios,
baseada na Carta Subsdio, com recursos
do FGTS e do SNHIS (Estratgia 4);

Criao de um modelo de seguros e ga-
rantias para reduzir o risco de crdito
do agente financeiro no financiamento
destinado ao Grupo 2 (Estratgia 5).
A viabilizao da estratgia de reduo dos
custos e de ampliao do oramento do
FGTS criar condies para uma substancial
elevao de seus investimentos, de modo a
utilizar integralmente seu potencial. Desta
forma, seria produzido um novo cenrio de
financiamento, proporcionando no s uma
significativa ampliao dos volumes globais
de recursos a serem investidos em habita-
o e saneamento, como o crescimento da
demanda solvvel, atravs de uma maior
acessibilidade ao crdito pelas famlias de
baixa renda. Assim, seu oramento poderia
passar a ser elaborado com base na real dis-
ponibilidade do funding para investimento
e no limitado, como hoje ocorre, sua ca-
pacidade de aplicao.
Critrios para a aplicao do FGTS
em habitao e saneamento
Na perspectiva de elevar o oramento de
investimento do FGTS, garantindo uma dis-
tribuio tima das aplicaes do Fundo
financeiras e operacionais que compa-
tibilize o seu papel na poltica habitacional
com sustentabilidade, prope-se o estabele-
cimento de uma relao entre os oramen-
tos para novas contrataes a cada ano e a
composio de receitas do fundo apuradas
no exerccio anterior, de modo a garantir que
O B J E T I V O S E E S T R A T G I A S
91
custo do funding, Carta Subsdio e Fundo
Garantidor) contribuiro para a melhoria da
execuo oramentria.
Reduo do custo do agente
operador do FGTS para ampliar o
nanciamento habitacional
Para as operaes de emprstimo entre o
FGTS/agente operador e os agentes finan-
ceiros, prope-se reduzir a taxa de TR + 6%
para TR + 4%. A reduo proposta do custo
de repasse na sada do recurso do FGTS
vivel e promover uma significativa dimi-
nuio na demanda por subsdio por famlia,
permitindo ao FGTS atender a um nmero
muito maior de famlias. Pretende-se redu-
zir a taxa de emprstimo para o valor mais
prximo possvel do custo real do Fundo,
iniciativa que fundamental para ampliar
os financiamentos com recursos do FGTS,
beneficiando particularmente as famlias
dos Grupos 2 e 3.
O PlanHab prope o reconhecimento do cus-
to real apurado para 2008 de TR+4% com
a revogao da Resoluo 45/1991. A partir
de 2009, os custos reais devem ser apurados
anualmente pelo agente operador e, com
base neste custo real apurado, devero ser
contabilizadas as receitas e rentabilidade do
FGTS. Por outro lado, deve ser buscada uma
reduo contnua do custo, a partir de ga-
nhos de eficincia na gesto do FGTS, deven-
do ser estabelecidas metas em relao a esta
questo a cada reviso do PlanHab.
As simulaes no mbito do FGTS indica-
ram, ainda, que o ponto de corte a ser es-
tabelecido para o pagamento de uma taxa
de financiamento mais elevada, de 7,5%,
uma renda familiar a partir de R$2.000,00,
os oramentos passem a acompanhar a evo-
luo do Fundo, potencializando sua contri-
buio como funding do Sistema.
Essa relao, que o PlanHab prope servir
de parmetro para os oramentos a serem
definidos pelo CCFGTS a partir de 2010, se-
ria estabelecida na seguinte frmula:

Oramento para Emprstimos em Habitao e
Saneamento (ano de referncia +1) =

100% da receita de retorno dos emprstimos
(ano de referncia) +

100% da arrecadao lquida
(ano de referncia) +

20% do resultado lquido apurado das
receitas financeiras (ano de referncia) +

50% do Resultado Operacional do Fundo
(ano de referncia)
A incorporao de parte (50%) do resultado
operacional nesta equao utilizada como
balizador da aplicao de recursos vis--
vis o desempenho positivo ou negativo do
Fundo. O estabelecimento dessa regra de
direcionamento importante e salutar, em
funo tanto da oscilao observada nas
anlises das dotaes oramentrias ante-
riores quanto, principalmente, por permitir
previsibilidade e planejamento de mdio
e longo prazos. Essa regra no invalida a
prerrogativa do CCFGTS de analisar a ca-
pacidade do Fundo e aprovar as dotaes
ano a ano, mas estabelece uma referncia,
til para o prprio controle social dos ora-
mentos do FGTS. Neste sentido, destaca-se
que preciso melhorar a relao entre as
contrataes efetivamente realizadas e os
oramentos, que tem ficado abaixo do de-
sejvel. Certamente, as propostas explicita-
das na estratgia do PlanHab (reduo do
P L A N O N A C I O N A L D E H A B I T A O
92
pens-la nos demais investimentos realiza-
dos. As demais aplicaes devem, portanto,
priorizar o investimento em ttulos pblicos
federais, evitando aplicaes com margens
inferiores s obtidas nos ttulos pblicos e,
sobretudo, os que oferecem maior nvel de
risco.
O objetivo estratgico do FGTS enquanto
funding para saneamento e habitao para
baixa renda deve ser preservado; contudo,
podem ser estudadas outras alternativas para
aplicao nestas mesmas reas, porm em
produtos diferenciados, que permitam uma
rentabilidade extraordinria a ser capturada
para subsdios e/ou para o Fundo Garantidor.
Seriam exemplos de alternativas atual po-
ltica de aplicao de recursos o apoio pro-
duo, bem como financiamento de produ-
tos de habitao s famlias de maior renda,
com taxas que possam compensar a reduo
da taxa garantida s famlias do G2.
Ainda no que diz respeito aos custos de re-
passe entre o Agente Operador e os Agentes
Financeiros, prope-se a eliminao da Taxa
de Risco de Crdito. As avaliaes dos agen-
tes rating devem impactar somente no
volume de recursos a ser disponibilizado
para cada agente.
Taxa de Juros nos Emprstimos em
Habitao e Saneamento = TR + 4%
Eliminao da Taxa de Risco de Crdito
dos Agentes Financeiros
Pblico-alvo de atendimento, no-
vas regras, limites e taxas de -
nanciamento
O FGTS dever atender aos Grupos 2, 3 e
4, devendo obedecer s seguintes diretrizes:

Os grupos prioritrios para o FGTS so
definida como Grupo 4. O excedente, gera-
do pela diferena entre a taxa de 6,16% e o
7,5% cobrado, ser utilizado como contri-
buio ao Fundo Garantidor ou ao subsdio
para as famlias do G2.
Com as novas regras propostas estabeleci-
das, uma famlia com renda de R$2.000,00,
pagando uma taxa de financiamento ainda
de 6,16%, acessa um financiamento de at
R$57.013,71, em um prazo de 24 anos e
comprometimento de 30%. Nessas mesmas
condies, mas j pagando a taxa de 7,5%,
uma famlia com renda de R$2.400,00
acessa um valor de financiamento em tor-
no de R$69 mil. Rendas entre R$2.600,00
e R$4.000,00, pagando uma taxa de 7,5%,
acessam financiamentos que vo de cerca
de R$75 mil a R$120 mil e fornecem con-
tribuies ao Fundo Garantidor que vo de
R$10 mil a R$17 mil por financiamento (va-
lor presente da contribuio arrecadada ao
longo do prazo de amortizao do contra-
to). Estes nmeros mostram que a modela-
gem proposta est coerente com as premis-
sas estabelecidas, permitindo-se alcanar
os objetivos do PlanHab.
Para tanto, adicionalmente, recomenda-se
que as demais aplicaes realizadas pelo
FGTS com os recursos no destinados a
emprstimos habitacionais devero buscar
auferir a maior margem possvel, estabele-
cendo a taxa Selic como parmetro e pro-
duzindo, assim, margens que, no conjunto
das operaes, garantiro, com folga, uma
margem de 1% nas aplicaes do FGTS. O
princpio proposto cobrar uma margem
reduzida nos emprstimos para habitao
de interesse social (G2 e G3) e saneamen-
to objetivo estratgico do FGTS e com-
O B J E T I V O S E E S T R A T G I A S
93
o G2 e o G3, que tm uma taxa de juros
reduzida, sendo 4% + TR para o agente
operador;

Nos financiamentos destinados ao Gru-
po 2, devero ser acoplados subsdios de
equilbrio (TA apenas), subsdios de com-
plemento e, em alguns municpios, subs-
dios de localizao, concedidos pelo FGTS
(recursos para descontos) e pelo FNHIS.
Os subsdios de complemento sero re-
passados por meio da Carta Subsdio, de
acordo com a Estratgia 4;

Os financiamentos destinados s fam-
lias do Grupo 2 contaro com ofereci-
mento de garantias acessrias e seguros,
de acordo com o previsto no Modelo de
Seguros e Garantias Fundo Garantidor
(Estratgia 5);

Nos financiamentos destinados s fam-
lias do Grupo 3 sero concedidos subs-
dios de equilbrio (TA apenas) e, em algu-
mas localidades ou modalidades, podem
incluir ainda subsdio de localizao (Es-
tratgia 5 do Eixo Urbano-fundirio);

Nos financiamentos destinados s fa-
mlias do Grupo 4 no existe subsdio
acoplado, gerando-se recursos para ali-
mentar o Fundo Garantidor, resultado
da cobrana de uma taxa diferenciada
(acrscimo de 1,34%);

As famlias integrantes dos Grupos 1 e
Grupo de
Atendimento
Taxa de Juros
Final Financiamento
ao Muturio
Composio das Taxas
Spread do
Agente Financeiro
Taxa de retorno ao FGTS
(Agente Operador)
Destinado ao
Fundo Garantidor
2 6,16% 2,16% 4% 0
3 6,16% 2,16% 4% 0
4 7,5% 2,16% 4% 1,34%
Tabela 21 Taxas de juros FGTS
Elaborao: Consrcio Instituto Via Pblica, Lab-Hab-Fupam, Logos Engenharia.
5 no devero ser atendidas pelo FGTS
(apenas excepcionalmente em um pero-
do de transio).
Na Tabela 21 esto sintetizadas as taxas
propostas para os financiamentos habita-
cionais a serem cobrados pelo FGTS. Para os
Grupos 2 e 3, a taxa final de 6,16%. Para o
Grupo 4, a taxa sobe para 7,5%, sendo que
permanecem inalterados a taxa de retorno
ao fundo (4%) e o spread do agente finan-
ceiro (2,16%), gerando 1,34%, a ser canali-
zado para o Fundo Garantidor para as ope-
raes destinadas ao Grupo 2, estabelecen-
do, assim, uma poltica de subsdio cruzado.
Taxa de Administrao de R$22,05 subsidiada, paga
vista e antecipadamente, para os grupos 2 e 3
Spread do agente financeiro mximo de 2,16%, pago
mensalmente
pelo muturio (no subsidiado)
Taxas de juros dos contratos de 6,16% para os
Grupos 2 e 3 e de 7,5% para o Grupo 4
Utilizao de 1,34% nos financiamentos do Grupo 4
para compor o Fundo Garantidor
Reduo da renda mxima de acesso aos
recursos do FGTS para R$4 mil (Grupo 4) e de
VA mximo para R$120 mil
Pr-Cotista TR+8,16%
P L A N O N A C I O N A L D E H A B I T A O
94
intermdio de cooperativas habitacionais ou
associaes de classe/comunitrias. Estas
alternativas no eliminam a possibilidade
de o subsdio ser utilizado diretamente pelo
poder pblico, em operaes estruturadas,
mas apenas criam um caminho mais gil e
descentralizado, que permite ampliar de for-
ma massiva a concesso deste benefcio. A
Carta Subsdio pode ser operacionalizada por
intermdio de instituies existentes, o que
facilita sua implementao.
Objetivo da Carta Subsdio
Permitir que recursos no-onerosos e one-
rosos, de duas fontes distintas (FNHIS e
FGTS), alcancem os beneficirios finais em
diferentes modalidades de atendimento com
rapidez, eficcia e transparncia. Por meio
da Carta Subsdio, busca-se criar um instru-
mento gil para implementar um programa
de subsdios habitacionais s famlias de bai-
A Carta Subsdio um instrumento propos-
to pelo PlanHab para permitir que recursos
no-onerosos e onerosos, de duas fontes
distintas (FGTS e FNHIS), alcancem os bene-
ficirios finais das diferentes modalidades
de atendimento previstas, do modo mais
rpido, eficaz e transparente possvel. A
proposta busca superar as dificuldades ine-
rentes ao fato de que essas duas fontes se
baseiam em normativas e controles diferen-
ciados, viabilizando, ento, o atendimento
nos moldes da proposta do PlanHab.
O pblico-alvo prioritrio formado pelas
famlias do Grupo 2, abrangendo as linhas
programticas destinadas aquisio de
imveis novos ou usados, bem como aque-
las destinadas aquisio de lotes com ces-
ta de materiais de construo e assistncia
tcnica. Foram previstas duas alternativas
de proviso habitacional: a proviso direta
pelo mercado imobilirio ou a proviso por
Os limites atualmente estabelecidos para o
FGTS devem ser revistos gradativamente, de
modo a serem adequados s diretrizes do
PlanHab, em particular os novos cortes de
renda propostos pelo Plano. Os limites de
valor de imveis devero tambm ser gra-
dativamente reduzidos na medida em que o
SBPE for assumindo o atendimento ao Gru-
po 4 e, ainda, de acordo com a evoluo dos
preos de mercado.
Como se v, para superar os obstculos ao
atendimento ao Grupo 2 vulnerabilidade,
precariedade das garantias e incapacidade de
financiar o custo total de uma soluo habi-
tacional - foram propostos dois instrumen-
tos fundamentais para o sucesso do PlanHab:
a criao da Carta Subsdio (Estratgia 4) e
a estruturao de um Fundo Garantidor (Es-
tratgia 5), alm do aumento do volume de
recursos para subsdios no mbito do prprio
FGTS a ser adicionado aos recursos do FNHIS
(Estratgia 1). Com estes mecanismos, ser
possvel viabilizar uma ampliao significati-
va dos financiamentos do FGTS.
ESTRATGI A 4
Criar a Carta Subsdio
O B J E T I V O S E E S T R A T G I A S
95
xa renda, complementando os financiamen-
tos.
Justicativas para implementao
da Carta Subsdio
As famlias do Grupo 2, em funo da baixa
capacidade de pagamento, alta vulnerabi-
lidade social e precariedade das garantias
oferecidas, tm grande dificuldade de aces-
so ao SFH, inclusive no mbito do FGTS.
Mesmo com os novos instrumentos que
esto sendo criados, como o Fundo Garan-
tidor, este segmento ainda no consegue
assumir um financiamento suficiente para
adquirir uma soluo habitacional adequa-
da. A Carta Subsdio seria um mecanismo
gil que permitiria enfrentar este problema,
complementando o financiamento. A Carta
Subsdio teria ainda uma srie de vanta-
gens, dentre as quais poderiam ser citadas:

Transparncia. Todos os critrios e pro-
cedimentos previstos para a seleo de
beneficirios do FNHIS sero objetivos e
de conhecimento pblico.

Fluidez na execuo oramentria do
FNHIS. O fluxo proposto tem por objetivo
reduzir o problema da alocao de recur-
sos pblicos (subsdios) para os progra-
mas habitacionais sem que ocorra a con-
cluso da operao junto ao beneficirio
final.

Flexibilidade. O fluxo operacional fle-
xvel e admite a possibilidade de conces-
so de carta de crdito para a aquisio
de lote urbanizado e cesta de materiais
de construo.

Participao do setor privado. A de-
manda do Grupo 2 ser atendida pelas
instituies de mercado (construtoras,
incorporadoras, bancos, companhias hi-
potecrias, entre outras), e o setor p-
blico concentrar esforos e recursos no
atendimento do Grupo 1 (sem capacida-
de de pagamento).

Participao efetiva da municipalida-
de. A Prefeitura poder alinhar o perfil
da demanda a ser atendida aos objetivos
da poltica municipal de habitao, alm
de poder definir a melhor contrapartida
para os projetos habitacionais.

Agilidade. O atendimento s famlias se
limita ao cadastramento na Prefeitura e
anlise do crdito habitacional. Aps a
aprovao do crdito, o tempo de espe-
ra s depender da anlise do Ministrio
das Cidades. Alm disso, o processo de-
ver ser todo informatizado.
Pblico-alvo
Os beneficirios da Carta Subsdio seriam
as famlias integrantes do Grupo 2, que se
caracterizam por ter alguma capacidade de
pagamento do crdito habitacional, mas
que necessitam de subsdio complementar
para acessar uma moradia adequada.
Modalidades de atendimento

Aquisio de imveis novos

Aquisio de imveis usados

Aquisio de lotes com cesta de mate-
riais de construo e assistncia tcnica
Alternativas de proviso habita-
cional

proviso direta pelo mercado imobilirio

proviso por intermdio de cooperativas
habitacionais ou associaes de classe/
comunitrias.
P L A N O N A C I O N A L D E H A B I T A O
96
1
Prefeitura cadastra e coleta a documentao da famlia
(utilizao do Cadnico)
Prefeitura insere as informaes no Banco de Dados
da Habitao, que podero ser auditados pelo Agente
Operador
Necessidade de estruturao
das prefeituras para cadastro
da demanda
2
A famlia dever procurar um Agente Financeiro
credenciado ao FGTS para obteno de crdito
O Agente Financeiro informa ao Agente Operador o limite
mximo de financiamento a ser concedido
O Agente Operador insere essas informaes no Banco de
Dados da Habitao
O municpio tambm receber
das construtoras e de
incorporadoras projetos de HIS
para analisar a necessidade
de conceder contrapartidas
(terreno, infraestrutura, etc.)
3
O Ministrio das Cidades validar a demanda cadastrada
no Banco de Dados da Habitao, por meio de fontes de
informao complementares (CADMUT, RAIS, etc.)
A seleo do beneficirio uma
importante rotina que dever
ser estruturada pelo MCIDADES
4
O MCIDADES selecionar os beneficirios entre a
demanda validada
Inicialmente priorizar o montante de subsdio a ser
distribudo entre os municpios
Depois selecionar os beneficirios de cada municpio
MCIDADES poder eleger
diretamente os beneficirios
e exigir contrapartidas dos
municpios a serem priorizados
5
O Agente Operador informa aos Agentes Financeiros os
subsdios concedidos. Beneficirio poder emitir a carta
de crdito do financiamento
Resultado: maior valor de
financiamento para a famlia
beneficiada com subsdio
Etapas para acesso ao subsdio (FNHIS)
A proviso habitacional pelo mercado imo-
bilirio baseada na concesso de carta de
crdito cujo valor deve ser a soma de dois
componentes: o limite do financiamento a
ser concedido (recurso oneroso) e o limite do
subsdio (recurso no-oneroso). Esta carta
possibilita ao seu detentor procurar e nego-
ciar o valor do imvel durante todo o prazo
de validade do crdito. O financiamento
determinado pela capacidade de pagamento
da famlia beneficiria; o subsdio o com-
plemento concedido para que a famlia possa
adquirir uma habitao adequada. A carta de
crdito informa um valor limite disponibili-
zado ao seu detentor, sendo que, no caso do
valor da habitao ser inferior a esse limite, a
prioridade seria utilizar o limite do financia-
A operacionalizao da Carta
Subsdio
A operacionalizao da Carta Subsdio se-
gue os seguintes passos:

o proponente cadastrado em sistema
informatizado pela prefeitura do muni-
cpio onde reside;

o crdito habitacional solicitado pelo pro-
ponente aprovado pelo agente financeiro;

o proponente selecionado a receber a
Carta Subsdio;

o beneficirio efetua a compra do imvel
utilizando a Carta Subsdio e o crdito.
Carta Subsdio para a proviso
habitacional pelo mercado
O B J E T I V O S E E S T R A T G I A S
97
responsvel pela execuo do empreendi-
mento e pela organizao da demanda.
Os financiamentos e os subsdios com re-
cursos do FGTS so operados correntemen-
te pelos agentes do FGTS, e a proposta do
PlanHab incluir a possibilidade do Grupo 2
obter subsdio complementar, com recursos
do FNHIS ou do FGTS, que lhe permita encon-
trar um imvel novo ou usado em condio
de habitabilidade no mercado habitacional,
alm da cesta de materiais de construo.
Carta Subsdio para a proviso ha-
bitacional por cooperativas ou as-
sociaes
A Carta Subsdio d liberdade para o bene-
ficirio optar por um imvel oferecido pelo
mento previsto e, se necessrio, complemen-
tar a diferena com o subsdio.
A concesso do subsdio ocorre no momen-
to da efetiva concesso do crdito habita-
cional pelo agente financeiro, sendo um be-
nefcio pessoal e intransfervel, com prazo
para utilizao.
A fonte de recursos para o financiamento
o FGTS, nas condies previstas pelo Progra-
ma Carta de Crdito Individual, que podem
ser operadas por qualquer agente financei-
ro credenciado e habilitado no FGTS. O Pro-
grama Carta de Crdito Associativo tambm
poder ser utilizado, com a diferena de
que a contratao do financiamento, entre
agente financeiro e beneficirio final, ocor-
re antes ou durante a fase de obras e requer
a participao de uma entidade promotora,
Possibilidade de participao de beneficirios
reunidos em cooperativas e associaes
Medidas de estmulo ao mercado para
produo de HIS (reviso tributria, sistema
normativo, inovao tecnolgica, etc.)
A concesso de subsdio dever ser um
processo contnuo, rpido, objetivo e
transparente para dar sustentabilidade ao
sistema de aprovao de crdito
O sistema de garantias (Fundo Garantidor)
trar maior segurana para o financiamento
dessa faixa de renda e permitir uma
alavancagem no volume de financiamentos
1
O Agente Financeiro concede carta de
crdito do FGTS ao beneficirio
2
O beneficirio procura o imvel de sua
preferncia e negocia o valor com o
proprietrio
3
O beneficirio entrega ao agente
financeiro a documentao referente ao
imvel
4
Aps a aprovao jurdica, o contrato
de financiamento assinado e o Agente
Financeiro recebe do Agente Operador
do FGTS e do FNHIS o valor do subsdio
e do crdito
5
O beneficirio leva o contrato de
financiamento para ser registrado em
Cartrio de Registro de Imveis
6
Aps o retorno do beneficirio, o Agente
Financeiro realiza o pagamento ao
vendedor do imvel
Concesso de subsdio e crdito
P L A N O N A C I O N A L D E H A B I T A O
98
ceiro se responsabiliza pela concesso de
crdito aos beneficirios que aportaram
seus respectivos subsdios no empreendi-
mento. Vale observar que o subsdio do be-
neficirio aplicado na construo pode ser
visto como uma parcela de entrada a ser
abatida do valor da unidade habitacional
quando da assinatura do contrato de fi-
nanciamento aquisio. O saldo devedor
remanescente corresponde ao crdito com
recursos do FGTS concedido ao beneficirio
para a aquisio da moradia.
Essa alternativa de proviso habitacional
permite que a Carta Subsdio possa ser em-
pregada durante a fase de construo da
habitao ao invs de ser destinada com-
pra de uma habitao pronta.
Papel do poder pblico estadual e
municipal na operacionalizao
O poder pblico municipal tem um papel re-
levante na operacionalizao da Carta Subi-
sidio, que ocorre de trs formas:

cadastramento da demanda via Cadnico,
segundo regras definidas em mbito na-
cional;

definio de atributos especficos a serem
considerados no processo de escolha do
beneficirio, que se somam aos atributos
gerais definidos pelo Ministrio das Cida-
des e pelo Conselho Gestor do FNHIS;

oferta de contrapartidas.
A concepo do cadastro est detalhada
no Eixo Arranjos Institucionais. Em sntese,
a esfera municipal a responsvel pela ta-
refa de identificar, coletar as informaes
da demanda e definir critrios adicionais
para seleo dos beneficirios, pois est
mais prxima ao pblico-alvo, cabendo ao
Ministrio das Cidades controlar e auditar
mercado imobilirio ou por cooperativa ha-
bitacional.
A operacionalizao dessa alternativa se-
melhante anterior, embora com alguma
especificidade. As cooperativas podem ofer-
tar projetos habitacionais ao preo de custo
e abrir a possibilidade de a demanda parti-
cipar da definio do projeto e propor solu-
es adequadas s necessidades do grupo.
Mas, como as cooperativas e associaes
tm restries de crdito junto aos agentes
financeiros, devido a sua reduzida capaci-
dade em oferecer garantias ao crdito, alm
de representarem maior vulnerabilidade fi-
nanceira na tica dos agentes financeiros, a
Carta Subsdio pode representar um grande
avano para a viabilizao desta alternativa
de promoo habitacional.
Neste caso, os valores da Carta Subsdio
de cada beneficirio membro de coopera-
tiva ou associao seriam direcionados ao
agente financeiro para aplicao na obra.
O montante total de subsdio seria mantido
em conta segregada, em nome da entidade
promotora, e os desembolsos de subsdios
seriam destinados exclusivamente obra,
de acordo com cronograma fsico-finan-
ceiro previamente acordado, cabendo ao
agente financeiro a responsabilidade pelas
medies da obra e posteriores pagamen-
tos.
O aporte de subsdios no agente financeiro
com a finalidade de emprego na obra con-
tribui para a reduo do crdito a ser con-
cedido entidade promotora. Como par-
cela da obra pode ser viabilizada com os
subsdios dos beneficirios finais, o agente
financeiro atribui menor risco operao
de crdito produo.
Aps a concluso da obra, o agente finan-
O B J E T I V O S E E S T R A T G I A S
99
municpios, alm daquelas provenientes dos
agentes financeiros, ambas consolidadas no
Sistema de Informaes da Habitao.
Definidos os beneficirios, o Ministrio das Ci-
dades informar ao agente financeiro o nome,
CPF e valor do subsdio de cada beneficirio,
bem como o prazo de validade. Os dados dos
beneficirios selecionados so repassados
pelo Agente Operador aos Agentes Financei-
ros, de modo que os agentes financeiros po-
dem conceder a Carta de Crdito, cujo valor
a soma do financiamento e da Carta Subsdio.
A documentao referente ao imvel esco-
lhido deve ser disponibilizada pelo benefi-
cirio ao Agente Financeiro para anlise e,
aps a aprovao, este dever solicitar ao
agente operador o repasse dos valores refe-
rentes ao crdito e ao subsdio. A operao
concluda com a assinatura do contrato
de financiamento, registro em cartrio e
pagamento ao vendedor do imvel.
O Ministrio das Cidades, por meio do agente
operador do FNHIS, Caixa Econmica Federal,
responsvel pela gesto do banco de dados
com as informaes provenientes dos Agen-
tes Financeiros. Depois de processadas as in-
formaes, o MCidades retorna aos Agentes
Financeiros a relao final dos beneficirios
com direito a subsdios. Alm disso, o agente
operador responsvel por manter procedi-
mentos de verificao, por amostragem, das
informaes dos beneficirios geradas pelos
agentes financeiros.
as informaes geradas pelos municpios.
Os municpios, apoiados em decises apro-
vadas pelos Conselhos Municipais de Ha-
bitao, devem, ainda, definir os critrios
adicionais de seleo da demanda, a serem
considerados na escolha dos beneficirios.
Esses atributos no devem conflitar com os
critrios naionais de escolha estabelecidos
pelo Ministrio das Cidades.
Aps o cadastramento da demanda no Cad-
nico, o proponente orientado a procurar um
agente financeiro credenciado ao FGTS. Nessa
fase do processo, o papel do agente financeiro
realizar a anlise de crdito do proponente
e, no caso de aprovao, informar ao agente
operador do FGTS o valor mximo de financia-
mento disponibilizado. Cabe ao agente finan-
ceiro receber essas informaes e inseri-las no
Banco de Dados da Habitao.
A partir do momento em que o
proponente foi cadastrado pelo
municpio e teve o crdito aprovado
pelo Agente Financeiro, ele se torna
passvel de ser selecionado, como
beneficirio de subsdios.
O papel da Secretaria Nacional de
Habitao MCidades na opera-
cionalizao
O Ministrio das Cidades, no papel de gestor
da Poltica Nacional de Habitao, o res-
ponsvel pela alocao e distribuio de re-
cursos de subsdios para habitao entre as
diversas regies e municpios do pas, alm
da seleo dos beneficirios finais com base
em critrios estritamente objetivos. Para
tanto, o Ministrio contar com as informa-
es referentes demanda cadastrada pelos
De posse da Carta de Crdito,
que inclui a Carta Subsdio, os
beneficirios tornam-se aptos a
procurar e negociar o imvel.
P L A N O N A C I O N A L D E H A B I T A O
100
ESTRATGI A 5
Criao do Fundo Garantidor
Para incluir as famlias do Grupo 2 nos fi-
nanciamentos habitacionais, indispens-
vel instituir um Modelo de Garantias e Se-
guros, baseado num Fundo Garantidor, de
modo a mitigar o risco de crdito, tornar o
atendimento destas famlias mais atrativo
para os Agentes Financeiros e reduzir a ne-
cessidade de subsdio.
No h como negar a favorvel relao cus-
to-benefcio da criao do Fundo Garantidor.
Ele permite trocar a concesso de R$1,00
de subsdios a fundo perdido pelo aporte
de R$0,10 ou R$0,20 num fundo especfi-
co, para permitir (garantir) a concesso de
R$1,00 de financiamento, retornvel, espe-
cialmente se considerarmos o perfil do d-
ficit habitacional brasileiro, absolutamente
concentrado nas populaes de mais baixa
renda e totalmente dependente de subsdios
para a sua erradicao. Esta soluo, alm de
mais econmica, tem o condo educativo de
permitir que nenhum valor seja concedido
graciosamente pelo poder pblico, fazen-
do, at, com que se crie uma relao mais
saudvel e responsvel entre o beneficirio
dos recursos e o imvel (patrimnio) por ele
acessado.
Neste cenrio, a composio e a calibragem
dos recursos ou receitas que sustentaro o
Fundo um dos mais delicados e comple-
xos desafios a serem superados no que con-
cerne sua estruturao, especialmente se
considerarmos que parcela expressiva des-
ses recursos deve ser aportada a fundo per-
dido ou com custos que permitam ao Fundo
a gerao de receitas extras com a sua apli-
cao financeira em condies de mercado.
Justicativa
Mesmo na Caixa Econmica Federal, agen-
te operador da totalidade do oramento do
FGTS e com atuao fortemente voltada
para a baixa renda, pouco expressiva tanto
a quantidade de operaes realizadas quan-
to o volume de recursos financiados para
a faixa de renda familiar classificada como
Grupo 2. O atendimento s famlias classifi-
cadas neste Grupo representa apenas 8,5%
do total de mais de 526 mil financiamen-
tos concedidos para aquisio de unidades
prontas entre maio de 2005 e dezembro de
2007, excluindo as operaes 100% cau-
cionadas para famlias de at 1 SM (Gru-
po I), que representam 119 mil unidades, e
s operaes para a aquisio de material
de construo , as quais somaram 391 mil
unidades, especialmente em funo de sua
maior aderncia baixa renda em virtude
dos pequenos valores oferecidos e da no
exigncia de garantia real, substituda por
uma taxa de risco de 0,55% do financiamen-
to. Para viabilizar a incluso deste Grupo nos
financiamentos de longo prazo do FGTS,
necessrio instituir um Modelo de Garantias
e Seguros como instrumento de mitigao
do risco de crdito dessas famlias, tornan-
do o seu atendimento mais atrativo para os
agentes financeiros.
Este instrumento visa possibilitar, ainda, a
manuteno ou at a reduo do spread hoje
O B J E T I V O S E E S T R A T G I A S
101
dos, alm da Caixa Econmica Federal,
e de outros agentes financeiros neste
segmento de baixa renda, expandindo
a escala de atendimento e as opes de
acesso para essas famlias;

Agilizar o processo de concesso do cr-
dito e torn-lo mais acessvel, inclusive do
ponto de vista do custo financeiro, para
este Grupo atualmente mais desassistido.
Populao beneciria
O Fundo Garantidor visa permitir que as fa-
mlias integrantes do Grupo 2 possam as-
sumir um financiamento habitacional. As
caractersticas bsicas destas famlias so:

integrantes do dficit habitacional acu-
mulado e da demanda potencial futura;

baixa renda (R$600,00 R$1.600,00);

estabilidade relativa na atividade gera-
dora de renda/emprego;

podem apresentar eventualmente difi-
culdades financeiras temporrias;

com capacidade de pagamento, mas
consideradas de alto risco de crdito pe-
las instituies financeiras;

em geral, no so clientes nem tm his-
trico junto aos bancos, exceo do
crdito consignado;

no tm poupana acumulada;

parcialmente atendidas com recursos a
fundo perdido ou retornvel;

tomadoras de crdito de curto prazo
como material de construo, FGTS ou
varejo e bens de consumo;

no possuem cultura de crdito, necessi-
tando de estmulo adimplncia;

contam com certo paternalismo do ju-
dicirio, nas execues de dvida.
praticado nos financiamentos com recursos
do FGTS 2,16% para a remunerao dos
agentes financeiros, bem como dos demais
custos includos nas operaes de financia-
mento taxas de administrao e avalia-
o de garantia. A manuteno ou reduo
dessas taxas vital para a elevao deste
Grupo condio de demanda solvvel.
Sendo assim, o desenvolvimento de um ins-
trumento de mitigao do risco de crdito
Fundo Garantidor desponta no nosso
cenrio como uma medida fundamental
para viabilizar a significativa ampliao dos
financiamentos habitacionais para as fam-
lias do Grupo 2, alargando as condies de
equacionamento da questo habitacional e,
inclusive, otimizando a utilizao dos recur-
sos no-onerosos para subsdios.
Objetivos estratgicos do Fundo
Garantidor

Criar mecanismos de mitigao para o
risco de crdito que permitam incluir no
mercado de financiamento imobilirio as
famlias do Grupo 2, ou seja, famlias de
baixa renda, mas que possuem alguma
capacidade de pagamento para assumir
compromissos mensais regulares;

Aproveitar as condies atrativas de cr-
dito oferecidas pelo FGTS e pelos Agen-
tes Financeiros, como maiores prazos de
financiamento, menores taxas de juros
e maior comprometimento de renda,
estendendo-as, tambm, para as fam-
lias nessa faixa de renda, como forma
de aumentar a quantidade e valor dos
financiamentos concedidos, reduzindo a
demanda/presso por recursos a fundo
perdido (subsdios);

Ampliar a participao de bancos priva-
P L A N O N A C I O N A L D E H A B I T A O
102
tao de 24 anos (com garantia real) ou 10
anos (sem garantia real). O prazo mximo
fechado em 24 anos foi definido levando
em conta a possibilidade de utilizao de
suspenso de pagamento no limite mxi-
mo permitido, ao longo de todo o prazo de
financiamento, o que totalizaria 36 pres-
taes (3 prestaes a cada 2 anos, em 24
anos), necessitanto de uma prorrogao em
torno de 6 anos no prazo de financiamento
contratado. Este acrscimo resultaria num
prazo total de financiamento prximo do
mximo definido por lei para caducidade da
hipoteca, que de 30 anos (na hiptese de
suspenso do pagamento das prestaes no
limite do prazo facultado). As demais pre-
missas assumidas foram as seguintes:

Possibilidade de suspenso do pagamen-
to de at 3 prestaes mensais a cada 2
anos (24 meses), em caso de compro-
vada incapacidade de pagamento, no
sendo cumulativas;

Concesso de Bnus de Adimplncia, re-
presentado, por exemplo, pela 13 pres-
tao, a cada doze pagas, nos casos em
que houver pontualidade no pagamento
(quitao em at 30 dias do vencimen-
to), sendo cumulativo;

Possibilidades de utilizao do Bnus
Adimplncia por meio da liquidao
antecipada do contrato ou utilizao a
qualquer tempo, mediante simples soli-
citao.
Garantias oferecidas ao Agente

Assume at 50% da perda do agente fi-
nanceiro (PLD), no encerramento do pro-
cesso executrio, para os financiamen-
tos com garantia real;
Constituio do Fundo Garanti-
dor
O Fundo Garantidor precisa funcionar a cur-
to, mdio e longo prazos, possuindo meios
para se tornar autosustentvel e autnomo,
independendo de aportes sucessivos de re-
cursos do governo, com exceo daqueles
necessrios ao seu redimensionamento de-
corrente do crescimento das contrataes
de financiamentos, na faixa de renda ga-
rantida. Para tanto, precisa:

Ter sustentabilidade e autonomia finan-
ceira, no funcionando sob o lastro do
Governo Federal;

Possibilitar o acesso ao financiamento
formal pelo grupo alvo (Grupo 2), crian-
do condies de retorno do dbito, que
contemplem a vulnerabilidade financei-
ra dessas famlias e, ao mesmo tempo,
incentivem a adimplncia nos contratos
firmados;

Mitigar o risco do concessor de finan-
ciamento, oferecendo determinadas
garantias.
O desenho foi concebido para possibilitar
ao Agente Financeiro a aprovao do cr-
dito, levando em conta somente a situao
cadastral atual do proponente e a existncia
de renda compatvel com o financiamento
pretendido. Com a participao do Fundo,
seu perfil de crdito, responsvel hoje pe-
los altos percentuais de indeferimento das
operaes e pelos baixos volumes de crdito
aprovados, deixaria de ser uma condio na
aprovao do financiamento.
Premissas de funcionamento
As premissas do Fundo Garantidor conside-
ram um prazo original mximo de contra-
O B J E T I V O S E E S T R A T G I A S
103
rios beneficirios dos crditos, como acon-
tece hoje nos financiamentos habitacionais
com ausncia de garantia real, que incluem
algum tipo de seguro ou garantia contra
inadimplncia, e, tambm, para preservar a
autosustentabilidade do Fundo, necessrio
adotar mecanismos que equilibrem despesas
e receitas e garantam a sua sustentabilidade
e autonomia. Neste sentido, a sua constitui-
o bsica deve contar, alm de contribui-
es dos muturios beneficirios, com um
aporte inicial de recursos oramentrios do
Governo, alm de contribuies permanen-
tes oriundas de fontes diversas. Este aporte
dever ser proporcional ao volume de con-
trataes realizadas na faixa de renda aten-
dida (Grupo 2).
Dimensionamento do Fundo Ga-
rantidor
Segundo estimativas preliminares, o Fun-
do Garantidor deve estar dimensionado em
aproximadamente 15% do somatrio dos
valores concedidos para as famlias do Gru-
po 2, com uma defasagem da ordem de 7%
entre receitas e despesas, a qual represen-
taria, a princpio, o valor a ser aportado pela
Unio para garantir seu equilbrio e susten-
tabilidade. Este clculo considerou um con-
junto de premissas e parmetros adotados
para o comportamento de uma carteira fic-
tcia, em cenrios otimistas e pessimistas, a
partir de simulaes.
O dimensionamento leva em conta o volu-
me de crdito a ser garantido e os fatores
mitigadores de risco presentes nestas ope-
raes, muitos das quais dependem, inclusi-
ve, das definies e condies previstas pelo
PlanHab. Por meio de simulaes, para uma

Garante o pagamento antecipado de at
50% do saldo devedor, dos contratos
inadimplentes a mais de 360 dias, nos
financiamentos sem garantia real, desde
que comprovada pelo Agente Financeiro
a utilizao de todos os instrumentos de
cobrana previstos, inclusive o cadastra-
mento do muturio em todos os cadas-
tros restritivos (SPC, SERASA);

Garante o fluxo financeiro mensal dos
agentes financeiros (no perodo de
suspenso dos pagamentos), assim en-
tendido o encargo mensal contratado
(amortizao, juros de 6.16% e seguros),
excluda a TA, por ser subsidiada, sendo
que o beneficirio retornar este valor ao
Fundo, rateado nas 12 prestaes subse-
quentes suspenso, sempre que hou-
ver renda disponvel (comprometimento
aqum do permitido) ou no final do con-
trato, mediante a prorrogao do prazo
de amortizao, preferencialmente, pelo
mesmo perodo da suspenso utilizada;

Institucionaliza e garante financeira-
mente os instrumentos de estmulo ou
premiao da adimplncia, com vistas a
restringir o uso do recurso da suspenso
de pagamentos;

Qualquer garantia ou faculdade oferecida
pelo Fundo no poder ser acionada antes
de seis meses da contratao, sendo con-
siderado como responsabilidade do bene-
ficirio muturio ou do agente financiero
o pagamento dos encargos vencidos at
aquela data.
Constituio e sustentabilidade
do Fundo
Para no onerar sobremaneira os mutu-
P L A N O N A C I O N A L D E H A B I T A O
104

Para os contratos com garantia foi con-
siderada uma bonificao com prmio
adimplncia para 35% dos contratos,
uma perda de 10% da carteira e uma
utilizao da carncia de 3 meses/ano
para 15% dos contratos.
Com relao s premissas e pressupostos
do modelo financeiro, ressalta-se que as
simulaes efetuadas utilizaram para esti-
mativa dos haveres e obrigaes do Fundo
e, consequentemente, para o seu dimensio-
namento os pressupostos assumidos pelo
PlanHab, como tipos e valores de subsdios
concedidos na faixa de renda do Grupo 2;
o diferencial de juros, acima dos custos de-
finidos, alocados como receita do Fundo; o
custo dos recursos para o agente operador
de 4%, entre outros, os quais, caso sejam
alterados ou no aprovados exigiro uma
reviso das estimativas efetuadas.
importante registrar que, quando o Fun-
do for mais precisamente mensurado, o seu
dimensionamento e o aporte por parte da
Unio devero ser ajustados mediante uma
reviso nas premissas e garantias oferecidas
de forma a reduzir as obrigaes do Fundo,
como, por exemplo, espaar o perodo para
aquisio do direito ao bnus adimplncia;
reduzir o nmero de prestaes passveis de
terem os pagamentos suspensos a cada ano,
criar intervalos de tempo para a sua utiliza-
o ou diminuir o percentual de ressarci-
mentos e indenizaes, entre outras. O cui-
dado necessrio, neste caso, com relao
ao impacto de cada proposta ou premissa
para a eficcia, sustentabilidade e credibi-
lidade do Fundo, a fim de que os Agentes
Financeiros se sintam efetivamente atrados
para o sistema e que se obtenha o resulta-
do esperado em termos de financiamentos
concedidos, para a faixa de renda pretendi-
carteira fictcia nas condies previstas para
a faixa de renda do Grupo 2, foram consi-
deradas as premissas e condies, estimadas
em consonncia com a realidade experimen-
tada atualmente nos financiamentos habita-
cionais com recursos do FGTS, com e sem ga-
rantia real, ajustadas aos cenrios traados
e, quando possvel, realidade do plano. As
premissas adotadas foram as seguintes:

Carteira com 40% dos financiamentos
sem garantia real, concedidos na moda-
lidade material de construo e 60% dos
financiamentos concedidos em outras
modalidades, com garantia real;

Todos os contratos sem garantia real
contribuindo para o Fundo com uma TRC
de 0,0025 sobre o valor financiado;

40% do volume de recursos da carteira
garantida contratados na faixa de ren-
da no subsidiada, com taxa de juros de
7,5% e com diferencial de juros (1,34%)
alocados ao Fundo como receita;

Para as premissas e garantias foram
adotados os seguintes parmetros: para
todos os contratos foi considerado como
subsdio de equilbrio somente TA;

Para todos os contratos, com e sem ga-
rantia, foi considerada uma indenizao
pela perda, em caso de inadimplemento,
de 50% da PLD (com garantia) ou do sal-
do devedor (sem garantia);

Para os contratos sem garantia foi con-
siderada uma bonificao com prmio
adimplncia para 30% dos contratos,
uma perda de 30% da carteira e uma
utilizao da carncia de 3 meses/ano
para 20% dos contratos, ficando perdi-
do, sem retorno ao Fundo, 50% desse
valor;
O B J E T I V O S E E S T R A T G I A S
105
poderia ser criada a possibilidade de a
instituio financeira penalizada contri-
buir/ doar recursos para o Fundo;

Outra fonte de recursos a ser avaliada
o FESA, que conta com um patrimnio de
R$5,8 bilhes e possvel delinear uma
expectativa de aporte do FESA na ordem
de R$700 milhes, apurada de forma a
assegurar reserva para a sustentao fu-
tura dos compromissos do FCVS;

Instituio de uma tarifa nica ou men-
sal no valor de R$5,00 a ser cobrada nos
financiamentos do SBPE, com valor de
avaliao acima de R$130.000,00 (faixa
incentivada) a ser carreada para o fundo
como receita;

Contribuio dos agentes financeiros,
equivalente a parcela (ou parte dela) de
amortizao da 13 prestao (bonifica-
o do muturio);

Doaes com iseno fiscal (nos moldes
do Fundo da Criana e Adolescente) e
outras contribuies e doaes poss-
veis, a serem identificadas.
Despesas do Fundo

A indenizao de at 50% dos saldos
devedores inadimplidos h mais de 360
dias nos contratos sem garantia real;

A indenizao de at 50% da PLD, dos
contratos com garantia real (que tende
a ser reduzida em vista da baixa quota
provocada pelo subsdio complemen-
to);

O fluxo dos Agentes Financeiros em
caso de utilizao da carncia (suspen-
so de pagamento) pelo muturio;

A responsabilidade financeira pelo b-
nus adimplncia.
da. Ressalta-se, finalmente, o impacto posi-
tivo no dimensionamento do Fundo de uma
ao institucional, no sentido de permitir o
cadastramento, nos servios de proteo ao
crdito, do devedor inadimplente no crdito
habitacional.
Receitas do Fundo

Aporte inicial originado de recursos or-
amentrios da Unio (proporcional ao
volume de contrataes previstas para o
Grupo 2);

Contribuio dos beneficirios a ttulo de
Taxa de Risco de Crdito (TRC), cobrada
em funo do risco da operao, 0,0025
sobre o valor do financiamento, em todos
os contratos sem garantia real (uma re-
duo de mais de 50% em relao prati-
cada atualmente no FGTS de 0,005543);

Diferencial de 1,34% de juros dos con-
tratos de financiamento habitacionais,
com recursos do FGTS, para proponentes
com renda familiar acima de R$2.000,00
(Grupo 4) e, tambm, para saneamento e
infraestrutura subsdio cruzado;

Eventualmente pode se considerar a co-
brana de taxa aos muturios do SBPE.
Receitas alternativas comple-
mentares
Outras receitas alternativas possveis, den-
tro do prprio sistema, para garantir a sua
sustentabilidade e reduzir a necessidade de
aporte de recursos oramentrios:

O recolhimento compulsrio das impor-
tncias no aplicadas no SFH por des-
cumprimento das exigibilidades. Esta
possibilidade geraria uma receita adicio-
nal de R$424,12 milhes em 5 anos;

Alternativamente aplicao compuls-
ria por 5 anos tratada no inciso anterior,
P L A N O N A C I O N A L D E H A B I T A O
106
As famlias integrantes dos grupos 4 e 5,
que tm capacidade plena de tomar um
financiamento habitacional, embora com-
paream de modo insignificante no dficit
acumulado, representam cerca de 19,6%
da demanda futura, devendo demandar no
horizonte temporal do PlanHab recursos
em financiamentos de mais de R$400 bi-
lhes.
Pelos conceitos adotados no PlanHab, o
Grupo 4 enquadra-se nas condies de
financiamento do FGTS, enquanto que as
famlias integrantes do Grupo 5 obteriam
financiamento nas condies do SBPE. As
estimativas de recursos para o SBPE apon-
tam, no perodo, para uma disponibilida-
de de cerca de R$590 bilhes, que excede
em muito as necessidades do Grupo 5. Por
outro lado, a estratgia do PlanHab (Car-
ta Subsdio, Fundo Garantidor, reduo do
custo do funding etc.) est voltada para
criar melhores condies para que as fa-
mlias dos grupos 2 e 3 possam acessar ao
financiamento do FGTS. Se estes expedien-
tes forem bem-sucedidos, o oramento do
FGTS, mesmo que potencializado at o limi-
te da sua sustentabilidade, poder ser in-
suficiente para atender demanda futura.
Nesta perspectiva, onde o SBPE pode ter
disponibilidades e o FGTS carncia de re-
cursos, prope-se reforar os mecanismos
de direcionamento de modo a estimular e
viabilizar condies de financiamento para
ESTRATGI A 6
Estimular, por meio de direcionamento, a utilizao de recur-
sos do SBPE para nanciar imveis destinados ao G4
o Grupo 4 com recursos do SBPE, de modo
a desonerar parcialmente o FGTS do aten-
dimento deste segmento. A proposta se
justifica dado o fato de que o SBPE um
sistema subsidiado, devendo estar subme-
tido aos objetivos da Poltica Nacional de
Habitao, atuando em complementarida-
de ao FGTS e ser monitorado para gerar os
melhores resultados no conjunto do finan-
ciamento habitacional.
Direcionamento
Para alcanar os objetivos desejados, o di-
recionamento das aplicaes deve ser re-
forado de forma alinhada com as neces-
sidades identificadas pelo PlanHab. Seja
atravs da criao de uma subfaixa ou da
reduo dos atuais limites do SFH, prope-
se a manuteno da atual poltica de di-
recionamento, pelo menos a mdio prazo.
Adicionalmente, prope-se para esta faixa
um teto de custo/taxa de financiamen-
to ajustado para 10,5%. Deve buscar uma
simplificao da regulamentao do di-
recionamento, facilitando o seu entendi-
mento, acompanhamento e publicizao,
permitindo o controle social sobre o SBPE.
O fator multiplicador atualmente utilizado
sobre o financiamento de unidades habita-
cionais deve ser mantido, porm tornado
ainda mais progressivo de modo a incen-
tivar mais fortemente o financiamento de
unidades de valor abaixo de R$80 mil, obe-
decendo seguinte frmula:
O B J E T I V O S E E S T R A T G I A S
107
SBPE.
Por fim, ainda sobre os fatores de multi-
plicao, recomendamos que os aplicveis
hoje que incidem sobre os CRIs e cotas de
Fundo de Investimento Imobilirio sejam,
de imediato, revogados, com base no en-
tendimento de que esses instrumentos de
mercado devem funcionar sem incentivos
governamentais subsidiados e tenham
como objetivo, ainda, estimular o direcio-
namento do SBPE para o financiamento
das solues habitacionais para as famlias
integrantes do Grupo 4.
Sistematizao, registro e publi-
cizao das informaes do SBPE
Em relao ao SBPE, o PlanHab prope,
ainda, que o Banco Central passe a coletar
junto aos agentes financeiros atuantes no
SBPE e a registrar, sistematizar e informar
ao MCidades e ao Conselho das Cidades
um conjunto de informaes fundamen-
tais para o monitoramento da sua atuao
e incluso no Sistema de Informaes da
Habitao. Dentre as informaes a serem
publicizadas, podem ser citadas: nmero de
unidades habitacionais financiadas; novas
(produo e aquisio) e usadas; por valor
de imvel/avaliao, financiamento e renda
da famlia; por localizao; por condies
de financiamento (taxas, LTV, prazos); por
instituio financeira; saldos do SBPE por
faixa de renda por estado; financiamentos
cadeia produtiva da construo civil e em
materiais de construo para construtoras
e incorporadoras; instituies financeiras e
seus percentuais de cumprimento das exi-
gibilidades e utilizao dos fatores de mul-
tiplicao.
Mi = 1,6 ^[(R$130 mil Vi) / R$70 mil]
para imveis VA < R$130 mil
O grfico 6 demonstra o efeito do novo fa-
tor aqui proposto.
O fator multiplicador relativo reduo da
taxa passa a ser calculado segundo a fr-
mula abaixo e para cada 1pt% de reduo
no custo do financiamento pela taxa mdia
aplicada contratualmente ao longo de todo
o prazo de amortizao:
Ai = 0,9 x [(R$130mil Vi) / R$70mil]
Prope-se que o fator no seja aplicado
quando da reduo de taxas por um n-
mero determinado de meses (36 meses no
mnimo), como estabelece a regra atual,
mas sim pela taxa mdia ao longo da vida
do contrato, garantindo uma acessibilidade
maior e, principalmente, mais sustentvel
para o grupo que venha a ser includo no
0,0
0,5
1,0
1,5
2,0
Fator multiplicador (Regra proposta)
VALOR DO IMVEL FINANCIADO
FATOR OBTIDO
Fator Multiplicador (Regra atual)
R$ 60 mil R$ 80 mil R$ 100 mil R$ 120 mil
Elaborao: Consrcio Via Pblica, LabHab-FUPAM, Logos Engenharia
Grco 6 Fator multiplicador SBPE
P L A N O N A C I O N A L D E H A B I T A O
108
em relao ao modelo financeiro de aten-
dimento habitacional e em matria de po-
ltica urbana, depende fundamentalmente
da iniciativa e da responsabilidade ativa dos
agentes pblicos nas trs instncias de go-
verno e da ao dos demais agentes para
ganhar escala e qualidade.
Em relao vertente da organizao institu-
cional, o PlanHab apresenta estratgias que
se desenham a partir da ao do Governo Fe-
deral, para dinamizar o desempenho pblico,
superar entraves identificados nos graus di-
versificados de organizao institucional de
estados e municpios e cimentar as bases de
um sistema nacional articulado e integrado.
Para o sucesso do PlanHab e a consolidao
do Sistema Nacional de Habitao de Inte-
resse Social essencial que as instituies
pblicas e demais agentes privados operem
sob uma mesma tica, em torno de concei-
tos e focos de atuao comuns, por meio
de programas e aes articuladas a partir
de diretrizes nacionais. imprescindvel
que a poltica habitacional, mesmo sendo
desenhada por instncias governamentais
distintas, agregue capacidades e recursos
das trs esferas e trabalhe de forma con-
junta para potencializar o atendimento s
necessidades habitacionais, visto que par-
te significativa das propostas do PlanHab,
Eixo
Arranjos Institucionais
Objetivo geral de arranjos e desenvolvimento institucional
Implementar o Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social (SNHIS) e consolidar um modelo
de poltica habitacional baseada na descentralizao, articulao intergovernamental e intersetorial,
participao e controle social.
Estratgias
1. Fortalecer o setor pblico e explicitar os papis e competncias de cada nvel de governo no SNHIS;
2. Fortalecer os agentes no estatais para exercerem seu papel no SNHIS;
3. Garantir o controle social e participao da sociedade na implementao da poltica e dos planos
nas trs esferas federativas;
4. Criar o ndice de Capacidade Institucional Habitacional e de Gesto Urbana para bonificar com
maior acesso aos recursos federais os entes federativos que se qualificarem para gerir adequada-
mente o setor habitacional;
5. Capacitar os vrios agentes do SNHIS para garantir repertrio comum, agilidade e qualidade na
implementao do PlanHab;
6. Instituir o Sistema de Informaes da Habitao a partir do cadastro nacional Cadnico, completado
com informaes para a gesto e avaliao da poltica habitacional;
7. Criar um sistema de monitoramento e avaliao que permita o controle dos resultados e a reviso
peridica do PlanHab.
O B J E T I V O S E E S T R A T G I A S
109
com as demais polticas setoriais, acom-
panhar seus resultados e indicar cami-
nhos de correo de rumos para o alcan-
ce dos objetivos estabelecidos;

com relao aos instrumentos da Pol-
tica: formular, estruturar e institucionali-
zar os principais instrumentos da poltica
habitacional (conselho, fundo e plano).
Estimular a elaborao desses instrumen-
tos no mbito local, sempre em conso-
nncia com os planos diretores;

com relao implementao da Pol-
tica: dar incentivos aos estados e muni-
cpios que tiverem promovido a melhoria
da gesto habitacional em seus territ-
rios. Capacitar os agentes do SNHIS para
exercerem seus papis e implantarem as
propostas do PlanHab. Ampliar a atua-
o de outros agentes, especialmente as
entidades sem fins lucrativos voltadas
promoo de empreendimentos realiza-
dos pelo sistema de autogesto;

com relao a recursos financeiros:
definir critrios e regras para sua apli-
cao, elaborar oramentos, planos de
aplicao e definir metas anuais e plu-
rianuais. o responsvel por induzir a
ampliao do volume de recursos e de
fontes para financiamento dos progra-
mas voltados para HIS, garantindo re-
cursos no-onerosos como fonte pro-
pulsora dos programas locais;

com relao execuo das aes: es-
tabelecer as diretrizes gerais, formular
programas e definir os procedimentos
Para que o Sistema Nacional de Habitao
de Interesse Social se consolide como sis-
tema coordenado e articulado importante
que os papis e as funes dos principais
agentes sejam claramente explicitados. A
gradual adeso ao sistema que se iniciou
nos ltimos anos e o trabalho conjunto dos
diversos agentes pblicos permitiro propor
mecanismos para reforar ou modificar as
estruturas que implementaro as propos-
tas-fim do plano, isto , as propostas de
atendimento populao consolidadas nas
metas estabelecidas no PlanHab.
A definio de papis e competncias se tor-
na ainda mais importante porque pressu-
posto do SNHIS que haja intensa articulao
entre as aes nas trs esferas de governo,
sem a qual no haver mudanas de escala e
qualidade no enfrentamento da questo ha-
bitacional no pas. tambm um dos desa-
fios a ser colocado em prtica, considerando
as diversidades institucionais existentes e os
graus diversificados de desenvolvimento ins-
titucional de cada municpio e estado.
Ministrio das Cidades
Como gestor do SNHIS, o Ministrio das Ci-
dades tem o papel central de Direo e Coor-
denao do Sistema no mbito federal, exer-
cendo funes de planejamento, coordena-
o, gesto e controle do SNHIS. Cabe a ele:

com relao Poltica Habitacional:
formular, estabelecer as diretrizes, prio-
ridades e estratgias, compatibiliz-la
ESTRATGI A 1
Fortalecer o setor pblico e explicitar os papis e competncias
em cada nvel de governo
P L A N O N A C I O N A L D E H A B I T A O
110
taduais e de desenvolvimento regional,
coordenando atuaes integradas que
exijam intervenes intermunicipais, em
especial nas reas complementares ha-
bitao;

criar e/ou estruturar rgos com atribui-
o especfica de formular, implementar,
gerir e executar a poltica habitacional;

criar e estimular o bom funcionamento
dos conselhos e do fundo estadual e pro-
mover o ingresso qualificado dos muni-
cpios de sua regio no SNHIS, apoiando
as administraes locais na criao e es-
truturao de seus conselhos e fundos
e na implantao dos seus programas
habitacionais;

articular os segmentos e os agentes lo-
cais envolvidos na questo habitacional,
objetivando ampliar e tornar mais legti-
ma a capacidade de interveno do poder
pblico;

credenciar, de forma complementar
funo exercida pelos municpios, as en-
tidades de assistncia tcnica cujos ser-
vios sejam financiados por recursos do
FNHIS e formar, manter e disponibilizar
cadastro das entidades credenciadas.
Municpios
Os municpios tm como papis:

a criao e/ou estruturao de rgos
com atribuio especfica de formular,
implementar, gerir e executar as polti-
cas habitacionais locais;

a articulao com outras polticas seto-
riais e com demais esferas de governo,
uma vez que no municpio que as aes
devem acontecer de forma articulada;
operacionais para a sua implantao,
realizar a gesto, a coordenao geral,
a gerncia, o acompanhamento e a ava-
liao da execuo e dos resultados, do
ponto de vista fsico e financeiro;

com relao articulao intergo-
vernamental: desenvolver e coordenar
aes que estimulem os estados e muni-
cpios a promoverem a estruturao lo-
cal do Sistema, a comear pelo processo
de adeso ao SNHIS e tambm na efetiva
implementao das aes previstas nes-
te Plano;

com relao informao: instituir e
manter sistema de informaes para o
cadastro dos beneficirios, a gesto da
poltica e as avaliaes que levem s re-
vises do PlanHab.
Em funo da coordenao e gesto do
SNHIS, o MCidades tem interlocuo qualifi-
cada com o subsistema de habitao de mer-
cado e seus agentes, considerando que outros
organismos setoriais j exercem importantes
funes, como o caso do Banco Central, que
atua como agente fiscalizador das instituies
financeiras, e do Conselho Monetrio Nacio-
nal, que atua como regulador dos aspectos
financeiros.
Estados e Distrito Federal
Os governos estaduais e municipais so con-
siderados responsveis pela gesto do SNHIS,
em sua esfera correspondente, mediante o
exerccio de funes de planejamento, coor-
denao, articulao, negociao, monitora-
mento e avaliao. Cabe aos estados e ao DF:

atuar como articuladores das aes do
setor habitacional, promovendo a inte-
grao entre os planos municipais, es-
O B J E T I V O S E E S T R A T G I A S
111
sistncia tcnica, para o fornecimento de
servios tcnicos financiados com recur-
sos do FNHIS, porm no necessariamente
vinculados aos programas habitacionais.
Caixa Econmica Federal e
outros agentes nanceiros
O agente operador do SNHIS a Caixa Eco-
nmica Federal, atribuio que lhe foi confe-
rida pela Lei n. 11.124/05, acumulando tam-
bm o papel de agente financeiro exclusivo
do FNHIS. Ao mesmo tempo, a caixa tambm
atua como agente operador e financeiro do
FGTS e como agente financeiro do SBPE,
principais fontes de financiamento do Siste-
ma Nacional de Habitao, concomitante s
substantivas responsabilidades que j reca-
em sobre aquela instituio, no apenas do
setor habitacional, mas de outros tantos se-
tores governamentais que tm na caixa seu
principal operador.
Considerando-se a introduo e incremen-
to ao longo do tempo de novos agentes
promotores no SNHIS, a fragilidade insti-
tucional dos agentes promotores pblicos
e o substantivo aumento de recursos para
financiamento em todas as fontes previs-
tas para os prximos 15 anos, necessrio
que se redimensione as atribuies da Caixa
com a introduo de novos agentes finan-
ceiros para atuarem no SNHIS. Isto reque-
rer adequaes legais, regulamentaes e
a devida qualificao desses agentes pelo
Conselho Monetrio Nacional (CMN). Fica
claro, no entanto, que, na modelagem pro-
posta de financiamento e subsdio, a Caixa
tem experincia acumulada no atendimento
s faixas de renda mais baixas e exerce papel
especfico junto aos dois principais fundos

a criao e estmulo ao bom funciona-
mento dos conselhos e fundos locais, ali-
mentando-os com recursos permanentes
e crescentes, a partir de aes que melho-
rem a gesto da arrecadao local de re-
cursos que possam ser aplicados em HIS;

o estmulo ao ingresso e habilitao de
novos agentes promotores (cooperativas
e associaes locais), bem como o apoio
sua atuao com capacitao e assis-
tncia tcnica;

o credenciamento de entidades de as-
sistncia tcnica cujos servios sejam fi-
nanciados por recursos do FNHIS e a for-
mao, manuteno e disponibilizao
de cadastro das entidades credenciadas.
Cabe ainda aos governos locais:

gerar recursos na forma de contrapartidas,
complementando e garantindo, com apor-
tes no-onerosos, a poltica de subsdios;

promover a urbanizao e regularizao
fundiria de assentamentos precrios
existentes a partir de intervenes estru-
turadas e articuladas a outras polticas
sociais e de integrao econmica;

elaborar projetos e promover a constru-
o de moradias, atendendo prioritaria-
mente a populao de menor renda (G1);

identificar beneficirios do programa
nacional de subsdio e criar as condies
para o cadastramento e para a alimen-
tao da demanda de possveis benefi-
cirios da concesso de subsdios habi-
tacionais;

ampliar a atuao dos agentes que pro-
movem empreendimentos realizados
pelo sistema de autogesto;

estruturar e cadastrar escritrios de as-
P L A N O N A C I O N A L D E H A B I T A O
112
Alm dos agentes pblicos cujo comprome-
timento fundamental para alcanar as me-
tas desenhadas neste plano ser necessrio
ampliar significativamente a participao do
mercado privado de produo e a atuao de
outros agentes no estatais, tais como movi-
mentos sociais, cooperativas, associaes de
moradores, no atendimento das famlias de
baixa renda. A atuao ser facilitada pelas
medidas destinadas ao financiamento habi-
tacional para a populao de menor renda e
por medidas visando ao aumento da produ-
o apresentadas no eixo relacionado ca-
deia produtiva da construo civil.
Setor privado ligado produo
habitacional de HIS
No PlanHab, o setor produtivo privado tem
papel de destaque relacionado produo
habitacional, pois a maior parte do atendi-
mento habitacional passa por mecanismos
de produo privada e aquisio no mercado
imobilirio formal. Para ampliar a atuao
como agente do sistema, cuja principal fun-
o a produo habitacional, o segmento
privado dever estruturar-se, reduzir seus
custos e conceber produtos e estratgias
mais adequadas ao perfil da demanda do
mercado de mdia e baixa renda, de maneira
a aumentar a escala de produo do setor,
garantir a qualidade dos produtos oferecidos
e a adequao dos novos empreendimentos
ao tecido urbano j existente. As propostas
para dinamizar o setor esto apresentadas
no item especfico deste Plano, sobre a ca-
deia produtiva da construo civil.
Entidades sem ns lucrativos vin-
culadas ao setor habitacional de
interesse social
A ampliao da capacidade de atendimento
do SNHIS tambm passa pelas entidades pri-
vadas sem fins lucrativos vinculadas ao setor
habitacional de interesse social. uma forma
inclusive de valorizar a demanda organizada
a partir de processos que privilegiam a au-
togesto. Para tanto, o setor pblico dever
passar a apoiar diretamente a dissemina-
o desses agentes pblicos no estatais no
SNHIS. Nesse sentido, importante construir
uma regulamentao e uma normatizao
complementares em que estejam definidos:
os atributos que devem ter para fazer parte
do Sistema; a quem devem dirigir suas pro-
postas; a participao do setor pblico muni-
cipal nos empreendimentos promovidos por
associaes e cooperativas, alm daqueles
relativos gesto do territrio; condies
para assinatura de contratos de repasse com
a Caixa Econmica Federal; orientaes para
financeiros do Sistema, o que a torna agen-
te privilegiado no atendimento populao
integrante dos grupos de atendimento G2 e
G3.
ESTRATGI A 2
Fortalecer os agentes no estatais para exercerem seu papel no
SNHIS
O B J E T I V O S E E S T R A T G I A S
113
seleo de prestadores de servios e aqui-
sio de bens financiados com recursos do
FNHIS; orientaes para as prestaes de
contas; consequncias legais de no confor-
midades qualitativas e relativas ao uso dos
recursos. Alm disso, importante promover
uma adequao da lei que regulamenta a
atuao de cooperativas para o caso espec-
fico do provimento habitacional.
Entidades prossionais, de pes-
quisa e acadmicas
O setor tcnico, universidades e entidades
profissionais cumprem funo importante
no desenvolvimento de conhecimento sobre
as diversas dimenses da questo habitacio-
nal, de tcnicas e de produtos apropriados
para enfrentar as carncias e desafios de uma
produo adequada ao perfil da populao.
fundamental a interao do setor pblico
com universidades e centros de pesquisa para
suprir uma srie de informaes inexisten-
tes no momento da formulao deste plano.
Importante tambm a interao com o setor
tcnico, junto ao qual dever ser articulada a
criao de uma rede de instituies tecnolgi-
cas, que contribuiro no Sistema, tanto para
o estabelecimento de padres tcnicos para a
utilizao dos diversos insumos da produo
habitacional (mo de obra, projetos, materiais
e mtodos construtivos) como para a assis-
tncia tcnica gesto e produo.
ESTRATGI A 3
Garantir o controle social e participao da sociedade na
implementao da poltica e dos planos de habitao
A funo de controle social e canais de par-
ticipao da sociedade civil organizada em
segmentos protagonizada no SNHIS pelo
Conselho das Cidades, pelos conselhos que
respondem pelas principais fontes de recur-
sos nacionais (Conselho Curador do FGTS e
Conselho Gestor do FNHIS) e pelos conse-
lhos gestores dos fundos locais.
Conselho das Cidades
A possibilidade de negociao instituda no
mbito do ConCidades ser crucial para a
tomada de deciso sobre as polticas exe-
cutadas pelo Ministrio das Cidades, tanto
as que dizem respeito a este plano como
para que acontea a necessria articulao
com as polticas de saneamento ambien-
tal, transporte e mobilidade urbana e pla-
nejamento territorial. O Plano Nacional de
Habitao ser apreciado pelo ConCidades,
tendo em vista as inmeras propostas ora
apresentadas, que resultaro em uma srie
de alteraes na dinmica atual da polti-
ca habitacional e transmitiro seus efeitos
na elaborao de novas estratgias a serem
viabilizadas pela Secretaria Nacional de Ha-
bitao; repercutiro ainda nas aes de
outros rgos pblicos afetos poltica de
desenvolvimento urbano. Estratgica para a
implementao das aes do PlanHab a
estreita articulao do ConCidades com os
conselhos das principais fontes de recur-
sos do sistema, isto , CGFNHIS e CCFGTS.
Tanto as diretrizes da poltica, as propostas
e metas do plano como o volume e foco de
aplicao dos recursos passam por essas ins-
tncias colegiadas de aprovao e controle.
Outra funo importante relacionada arti-
culao intergovernamental passa pela ins-
tncia do ConCidades. fundamental que se
P L A N O N A C I O N A L D E H A B I T A O
114
tm por foco de ao a mesma parcela de
populao do SNHIS, quanto as relaciona-
das s polticas que tm interface com a po-
ltica habitacional, como a ambiental.
Da mesma maneira, esse modelo dever ser
reproduzido nos conselhos estaduais, nos
quais os representantes dos governos dos
estados e dos municpios devem articular-se
em um ambiente de pactuao de compro-
missos, responsabilidades e metas, conside-
rando-se o papel estratgico e insubstituvel
desses agentes no atendimento populao
de menor renda, congregada no Grupo 1 de
atendimento, que, alm da precariedade ha-
bitacional, considerada de alta vulnerabili-
dade social e necessita de aes focadas que
integrem todas as polticas sociais.
Conselho do FNHIS e FGTS
Os Conselhos do FNHIS e do FGTS so cor-
responsveis na implementao dos obje-
tivos do PlanHab, pois deliberam sobre a
alocao de recursos das principais fontes
da poltica de HIS. Fica evidente tambm a
capacidade dos recursos do FNHIS em ala-
vancar os do FGTS, permitindo o uso pleno
dos seus recursos na habitao. Esse dese-
nho promove, de modo gradual, alteraes
nas prioridades atuais, necessitando, inclu-
sive, de alteraes normativas.
Conselhos locais
A constituio dos conselhos locais e a im-
plementao de suas atividades de forma
regular representam importante elo para a
concretizao e para a extenso do SNHIS.
importante que o gestor nacional do sis-
tema oriente os entes subnacionais sobre as
funes dos membros dos conselhos locais
e dos gestores de fundos e os capacite para
constitua um novo ambiente que congre-
gue os gestores governamentais e que no
concorra com as atribuies do Conselho das
Cidades, mas, ao contrrio, que se apoie nele,
visando assegurar que haja canal de interlo-
cuo e articulao entre as esferas de go-
verno municipal, estadual e federal. Trata-se
de instituir fruns colegiados de negociao
para viabilizar os propsitos integradores e
harmonizadores da gesto das polticas e dos
recursos por meio de negociao e pactua-
o de regras e normas que visem estabele-
cer metas, procedimentos, responsabilidades
e competncias claras.
Este ambiente pode ser estruturado a par-
tir da representao do setor pblico no
Conselho das Cidades e evoluir, na medida
da necessidade diagnosticada pelo prprio
ConCidades, para uma estrutura com maior
capacidade de representar minimamente a
diversidade da problemtica habitacional
no territrio brasileiro e da capacidade ins-
titucional do setor pblico para enfrentar a
questo. Cabe ainda ao Conselho das Cida-
des, como integrante da estrutura do Minis-
trio das Cidades, coordenar a articulao
entre os Conselhos das demais esferas go-
vernamentais. Esta questo se tornar cada
vez mais relevante na medida em que esta-
dos e a totalidade dos municpios cumpram
os requisitos de adeso ao SNHIS e tenham
seus conselhos locais em plena atividade
deliberando sobre questes com repercus-
ses nos trs mbitos de governo.
Tambm importante e recomendvel para
a implementao deste plano a articulao
entre o ConCidades e os conselhos defini-
dores de outras polticas setoriais, tanto
aquelas voltadas s questes sociais, que
O B J E T I V O S E E S T R A T G I A S
115
O modelo operacional do FNHIS deve evoluir
de tal maneira que permita a concretizao
dos fundamentos da PNH, dentre os quais a
descentralizao , do ponto de vista ope-
racional, o mais relevante. Considera-se que
o principal instrumento de descentralizao
o repasse de recursos fundo a fundo, a
ser alcanado em um processo de mdio
e longo prazos, em que os agentes locais
assumam a responsabilidade pelo uso dos
recursos, nos moldes de outras polticas so-
ciais, de forma menos burocrtica possvel.
O ndice de Capacidade Institucional e de
Gesto Urbana permite verificar a evoluo
das condies institucionais e a aplicao
de instrumentos da poltica habitacional,
fundiria e urbana por parte dos agentes
promotores pblicos, que poderiam conse-
guir maior acesso aos recursos federais na
medida em que se qualificassem. A partir de
sua implantao, os critrios de distribuio
de recursos federais de subsdio estariam
associados a este ndice e no mais a indi-
cadores parciais como quantidade de popu-
lao e quantidade de dficit habitacional.
Prope-se o seguinte procedimento:

avaliao de capacitao institucional de
ESTRATGI A 4
Criar o ndice de Capacidade Institucional Habitacional e de
Gesto Urbana
exercer essas funes. Entre as atribuies,
salientam-se:

promover a efetiva participao dos
segmentos sociais representados no
Conselho;

garantir sustentabilidade, constncia na
disponibilizao e utilizao dos recursos
e estabelecer diretrizes e critrios para a
distribuio dos recursos do fundo;

aprovar as programaes financeiras e
fiscalizar a aplicao dos recursos;

pactuar metas com outros agentes (mu-
nicpio, estado, governo federal, novos
agentes promotores) e acompanhar a
sua realizao com enfoque qualitativo
e quantitativo.
agentes promotores/executores e da in-
cluso de instrumentos de poltica urba-
na essenciais para a consecuo da po-
ltica habitacional por meio do ndice de
Capacidade Institucional e Gesto Urba-
na. Esse instrumento teria a funo ini-
cial de pontuar e criar uma sistemtica
para a alocao de recursos de subsdios.
Em um segundo momento, medida que
os estados e municpios aprimorem sua
participao no SNHIS, ser um instru-
mento que permitir graduar a descen-
tralizao de recursos e projetos;

estabelecer, a partir da pontuao atri-
buda aos estados e municpios, pata-
mares de desenvolvimento institucional,
categorizando-os como de gesto bsi-
ca, semiplena e plena, que corresponde-
ro aos diferentes estgios de autono-
mia de gesto dos recursos do FNHIS;

definir percentuais adicionais de distri-
buio de recursos em funo da evolu-
o pretendida;

definir incentivos para os estados em
funo dos resultados alcanados pelo
conjunto dos municpios de seu territ-
rio e de sua evoluo.
P L A N O N A C I O N A L D E H A B I T A O
116
ndice de Capacidade Institucional
Habitacional e Gesto Urbana
Tem como objetivo avaliar a capacidade institucional e eficincia na implemen-
tao da poltica pelos agentes executores locais do SNHIS. Inicialmente, tem a
funo de pontuar e criar uma sistemtica para a alocao de recursos de subs-
dios. Em um segundo momento, permitir graduar a descentralizao de recursos
e projetos.
A pontuao resultado de um ndice composto por dois grupos de indicadores.
Os que avaliam as condies de gesto do ente federado e os que avaliam a polti-
ca habitacional, a existncia e aplicao de instrumentos voltados regularizao
fundiria e destinados a ampliar a terra para habitao de interesse social.
Indicadores que avaliam a institucionalizao do setor de habitao.
Verifica-se a existncia de rgo responsvel pela formulao, gesto e coorde-
nao da Poltica Habitacional Local. Existncia de programas, projetos ou aes
especficas de HIS. Existncia de pessoal tcnico qualificado e infraestrutura tec-
nolgica do rgo responsvel pelo setor habitacional. Existncia de cadastro de
beneficirios e qualidade da informao.
Indicadores que aferem o campo de atuao dos conselhos locais gestores
do fundo de HIS.
Avalia-se a composio do conselho; a frequncia de sua convocao, contedos
de deliberao, tais como fixao de critrios para a priorizao de linhas de ao;
alocao de recursos e atendimento dos beneficirios; aprovao de oramentos
e planos de aplicao de recursos; entre outros.
Indicadores que avaliam a poltica habitacional e gesto do plano local.
Avalia-se a existncia de diagnstico habitacional; estgio de implementao da
poltica de habitao; existncia de contratos e convnios com MCidades;
execuo e avaliao de projetos e articulao com as demais polticas sociais
nas estratgias de atendimento aos grupos mais vulnerveis.
Indicadores de Gesto de Poltica Urbana e Fundiria.
Avalia-se no PLHIS os instrumentos de poltica urbana e fundiria, tais como ZEIS,
dimensionamento da quantidade de terra para atender a demanda habitacional
no PLHIS, instrumentos de regularizao fundiria.
Indicadores que medem a capacidade de financiamento local.
Afere-se a existncia de recursos captados localmente: cobrana de IPTU; relao
entre PIB e arrecadao prpria e execuo na despesa com habitao.
O B J E T I V O S E E S T R A T G I A S
117
SNHIS, permitindo que se estruture para
gerir o sistema e para apoiar institucio-
nalmente os demais agentes.
Atualmente, o MCidades atua alocando
recursos para assessoria tcnica associada
aos programas de urbanizao, regulari-
zao fundiria e autogesto e, ao mesmo
tempo, promove aes de desenvolvimento
institucional e capacitao.
A implementao do Sistema Nacional de
Habitao e a correspondente assuno
das novas funes e papis pelo Estado e,
ainda, a introduo de novos atores na pro-
moo habitacional e na assistncia tcnica
exigiro no apenas a alocao de maior
quantidade de profissionais, como tambm
de quadros com perfis especficos. Consi-
derando que a capacitao e a assistncia
tcnica dos agentes sero pontos crticos de
sucesso para a melhoria da sua capacidade
na produo de solues de moradias e para
a efetividade do SNHIS, cabe ao MCidades/
SNH desenvolver estratgias e garantir re-
cursos para apoiar:

Atividades de autoconstruo dos gru-
pos de renda mais baixa, aumentando
seu acesso aos fatores de produo;

Programas estruturados de proviso
habitacional e urbanizao de assenta-
mentos precrios;

Estados e municpios na construo e
implementao de suas polticas, planos,
programas e projetos;

Conselhos locais para ampliar a efetivi-
dade de participao e controle social;

Fortalecimento e estruturao de coo-
perativas e organizaes no-governa-
mentais, voltadas promoo de pro-
jetos habitacionais para a populao de
baixa renda em sua montagem, viabili-
zao e execuo e na organizao de
grupos;

Fortalecimento da direo central do
ESTRATGI A 5
Capacitar os vrios agentes do SNHIS
Este Plano prope:

Programa de capacitao e qualificao
dos agentes promotores, de conselheiros
e equipes tcnicas locais para atuao no
SNHIS, abrangendo os seguintes temas:

gesto do SNHIS, recursos, programa e
projetos;

produo habitacional (qualificao para
a elaborao de projetos de interveno,
execuo de obras e certificao de em-
presas);

urbanizao de assentamentos precrios.

Recursos para infraestrutura tecnolgica
visando coleta de informaes referen-
tes ao cadastro de beneficirios, gesto
de projetos e informaes relacionadas
ao monitoramento e avaliao;

Programa de assessoria tcnica associada
ao financiamento para material de cons-
truo e autopromoo da moradia.
Escritrios locais que atendam escala
de demanda prevista no PlanHab podem
ser criados a partir de uma parceria com
universidades, ONGs e poder pblico local,
com apoio das entidades de classe.
P L A N O N A C I O N A L D E H A B I T A O
118
ESTRATGI A 6
Instituir o Sistema de Informaes da Habitao
Um dos pontos nevrlgicos da implemen-
tao do SNHIS e da poltica de subsdios
consiste na identificao e cadastramento
da demanda com direito ao atendimento e
ao benefcio do subsdio habitacional, ao
que repercute na operao e na qualidade
de gesto de todo o processo.
No entanto, a necessidade de informa-
es para a gesto da poltica habitacional
bastante abrangente e no se restringe
apenas ao momento cadastral. Para aten-
der a essas necessidades, apresenta-se
uma proposta baseada na utilizao do
Cadnico do Governo Federal e na criao
de um sistema informatizado unificado
voltado s polticas habitacionais Siste-
ma de Informaes da Habitao , sus-
tentado por trs pontos:

cadastro dos indivduos e famlias alvo das
aes direcionadas ao acesso a moradia;

gesto das polticas habitacionais coor-
denadas pelo Ministrio das Cidades;

avaliao e monitoramento das polti-
cas habitacionais implementadas.
O formato atual do Cadnico contemplaria
a execuo da etapa inicial de insero de
dados cadastrais dos beneficirios. Para a
gesto dos benefcios concedidos, princi-
palmente no que tange ao objetivo de evitar
duplicidades de benefcios, manuteno
dos dados cadastrados e demais informa-
es necessrias para a gesto, avaliao
e monitoramento, prope-se a criao de
um novo sistema informatizado Sistema
de Informaes da Habitao alocado no
Ministrio das Cidades.
Uma vez implementado, esse novo siste-
ma se tornar uma ferramenta importante
para a gesto das informaes da poltica
habitacional, pois seu desenho permitir
que venha a contemplar uma ampla gama
de relacionamentos entre o cidado e o po-
der pblico, comunicando-se tambm com
outros sistemas j existentes, a exemplo do
Cadnico e do Cadastro Nacional de Mutu-
rios (CADMUT).
Alm das informaes contidas no Cadnico,
a serem migradas e acessadas a partir de ro-
tinas de transferncia de dados, o Sistema de
Informaes proporcionar a gesto de be-
nefcios de interesse social provenientes das
seguintes fontes de recursos: Oramento Ge-
ral da Unio (OGU), Fundo Nacional de Habi-
tao de Interesse Social (FNHIS), Fundo de
Garantia do Tempo de Servio (FGTS), Fundo
de Arrendamento Residencial (FAR), Fundo
de Amparo ao Trabalhador (FAT), Fundo de
Desenvolvimento Social (FDS), entre outras.
Alm de tratar das polticas habitacionais
de interesse social que recebem algum sub-
sdio (atendimento aos grupos 1 e 2) e que,
portanto, devero se cadastrar no Cadnico,
o Sistema de Informaes tambm atuar
junto aos grupos de atendimento 3, 4 e 5,
ou seja, Sistema de Habitao de Interes-
se Social com financiamento e o Sistema
de Habitao de Mercado. Neste caso, a
entrada de dados no ser via Cadnico,
mas realizada diretamente no Sistema de
Informaes (e enquanto o novo cadastro
no estiver operativo, no CADMUT, como
acontece atualmente). A alimentao dos
O B J E T I V O S E E S T R A T G I A S
119
dados cadastrais e demais informaes
necessrias dever ser feita pelos agentes
executores do subsistema de habitao de
mercado (instituies financeiras, COHABs
etc.). Desta maneira, o SISHAB possibilitar
a gesto tanto do subsistema de habitao
de interesse social como tambm do subsis-
tema de habitao de mercado.
A alimentao deste Sistema ser realizada
pelos municpios via Cadnico, pelos Agen-
tes Financeiros e gestores do Ministrio das
Cidades. Uma vez dentro de um mesmo ban-
co de dados ser possvel obter diversas in-
formaes:

perfil do pblico atendido;

recursos alocados e caractersticas do
atendimento;

tipos de empreendimento e obras finan-
ciadas;

caracterizao das operaes financeiras;

entre outras.
Habitao de interesse social
com subsdio
Prefeituras
G1 e G2
Habitao de interesse social
com financiamento e
Habitao de Mercado
SISTEMA DE
INFORMAES DA HABITAO
Cadastro
Gesto
Monitoramento
Avaliao
G3, G4 e G5
Cohabs
Instituies Financeiras
Outros
CADNICO
ESTRATGI A 7
Criar um sistema de monitoramento e avaliao
A montagem do Sistema de Informaes
da Habitao permitir que se agregue em
um s banco de dados as principais infor-
maes necessrias ao desenvolvimento
de uma poltica de habitao alimentada
pelas aes nos trs mbitos de governo.
Parte desses dados deve subsidiar indica-
dores para o acompanhamento das aes,
para a avaliao de resultados e para su-
prir a necessidade de revises peridicas
do PlanHab. No entanto, algumas rotinas
de avaliao podem necessitar de instru-
mentais qualitativos que no fazem parte
do tipo de informaes contidas em um
banco de dados.
Prope-se que a avaliao da implementa-
o do PlanHab seja objeto de contratao
de uma consultoria especfica e que se baseie
na metodologia do Marco Lgico. A metodo-
logia, em seu desenho, deve ensejar a trans-
parncia e a preciso das informaes, con-
tribuindo, assim, para uma melhor comuni-
cao, para a gesto da poltica de habitao
e para a correo de rumos do Plano.
P L A N O N A C I O N A L D E H A B I T A O
120
cas que alterem a maneira como as cidades
brasileiras tm se desenvolvido.
Em geral, as leis urbansticas destinam um
grande percentual do territrio para os pro-
dutos imobilirios de alta e mdia renda, em
detrimento da habitao popular. A regula-
o omissa ou destina parcelas nfimas do
solo urbano aos mercados populares, difi-
cultando e encarecendo o acesso a terra
para HIS, o que gera assentamentos prec-
rios. O equacionamento das necessidades
habitacionais exige que este processo seja
estancado, sob pena de ver os subsdios
transferidos para a especulao imobiliria.
Por isso, os aspectos urbanos e fundirios
so estratgicos no PlanHab, cabendo aos
municpios um papel essencial para o su-
cesso da proposta.
A questo da habitao , fundamental-
mente, um problema urbano. Alm de no
ser possvel produzir moradias sem uma
base fundiria, o uso residencial ocupa a
maior parte das cidades, com fortes rela-
es com as polticas de ordenamento terri-
torial, mobilidade e saneamento.
Dado o carter especulativo da apropriao
privada, a escassez relativa da terra apta
para a moradia e os impactos urbanos e
ambientais da sua localizao, o equaciona-
mento das necessidades habitacionais exige
a estruturao de uma estratgia especfi-
ca para garantir o acesso a terra legaliza-
da e urbanizada, assim como a regulariza-
o fundiria de assentamentos informais,
combatendo o patrimonialismo e estimu-
lando os vrios agentes a adotarem polti-
Eixo
Estratgias Urbano-fundirias
Objetivos gerais

Garantir acesso a terra urbanizada, legalizada e bem localizada para a proviso de HIS (unidades
prontas ou lotes) na escala exigida pelas metas do PlanHab.

Regularizar os assentamentos informais, garantindo a permanncia dos moradores de baixa renda .
Estratgias
1. Incorporar instrumentos de manejo do solo urbano e de regularizao fundiria de assenta-
mentos precrios e informais no PL 3.057/2000;
2. Estimular os municpios a adotarem instrumentos para facilitar o acesso terra urbanizada,
utilizando o ndice de Capacidade Institucional Habitacional e Gesto Urbana;
3. Dimensionar a terra necessria para a produo de HIS e integrar a regularizao fundiria
nos Planos Locais de Habitao de Interesse Social;
4. Produzir e regularizar a habitao de interesse social nos imveis da Unio;
5. Criar o Subsdio Localizao para viabilizar a produo e a reabilitao de HIS em reas hist-
ricas, centrais e consolidadas;
6. Aplicar os instrumentos de regularizao fundiria previstos no Estatuto da Cidade e na Me-
dida Provisria 2.220/2001;

O B J E T I V O S E E S T R A T G I A S
121
Obrigatoriedade de percentual de
unidades para habitao de inte-
resse social nos novos loteamen-
tos urbanos associados ou no a
edicaes
Atualmente, a Lei 6.766/1979 determina que
no mnimo 20% da gleba seja destinada ao
sistema virio, 10% para uso institucional e
5% para reas verdes, sendo omissa em re-
lao terra para HIS. Prope-se que todos
os empreendimentos habitacionais desti-
nados alta e mdia renda, incluindo con-
domnios urbansticos e empreendimentos
destinados segunda moradia, devam obri-
gatoriamente destinar um percentual da
gleba para a produo de Habitao de In-
teresse Social. Os tipos de empreendimen-
tos e percentuais da gleba destinados para
HIS devero ser definidos em lei federal.
As partes da gleba destinadas para HIS po-
dero ser doadas ao Poder Pblico ou per-
manecer como propriedade privada, porm
vinculadas a empreendimentos de HIS rea-
lizados por agentes privados ou comunit-
rios. Esses empreendimentos de HIS, pbli-
cos ou privados, podem ser feitos na mesma
gleba ou em terreno urbano com localiza-
o e condies de ocupao adequadas.
Plano de Expanso Urbana
como condio para a extenso
do permetro urbano
Deve constar na reviso da Lei Federal
6.766/79 a obrigatoriedade de elaborao
de Planos Urbansticos de Expanso Urbana
O Projeto de Lei 3.057/2000, que versa so-
bre a reviso da Lei de Parcelamento do
Solo Urbano (Lei Federal 6.766/79), esta-
belece normas gerais disciplinadoras do
parcelamento do solo para fins urbanos e
da regularizao fundiria sustentvel de
reas urbanas. O PL deve passar por algu-
mas alteraes para que possa conter ins-
trumentos que garantam oferta quantitati-
vamente maior e qualitativamente melhor
de terra urbanizada para a implementao
de habitao de interesse social adequada
demanda existente no pas e garantir um
adequado processo de regularizao fun-
diria. Embora o PL contenha um captulo
especfico que dispe sobre a regularizao
fundiria de interesse social e de interesse
especfico, algumas modificaes em rela-
o a este aspecto so necessrias.
Considerando que a proviso de lotes urba-
nizados e legalizados um dos principiais
produtos habitacionais destinados popu-
lao de baixa renda, sobretudo nos muni-
cpios de menor dimenso, a reviso da Lei
de Parcelamento do Solo Urbano tem um
carter estratgico, pois poder gerar uma
impacto importante na produo de lotes
urbanizados e na regularizao dos irregu-
lares, aspecto de grande importncia, pois,
assim, ela pode se tornar uma garantia real,
viabilizando financiamentos para a melho-
ria da moradia popular. Os mais importante
aspectos a serem considerados esto expli-
citados a seguir.
ESTRATGI A 1
Incorporar instrumentos de manejo do solo urbano e de
regularizao fundiria de assentamentos precrios e informais
no PL 3.057/2000
P L A N O N A C I O N A L D E H A B I T A O
122
com os diferentes stios urbanos e situaes
municipais quanto necessidades de infra-
estrutura e equipamentos), tem incidido de
forma negativa, tanto no processo de ex-
panso das cidades quanto na disponibili-
zao de terras para HIS.
Integrao entre a legislao am-
biental e urbanstica
O PL 3.057 precisa considerar a integrao
entre as legislaes ambientais e urbans-
ticas nos aspectos que dizem respeito
produo de novos parcelamentos e re-
gularizao de parcelamentos existentes,
integrando, inclusive, os licenciamentos
de empreendimentos de forma a agilizar
os processos de aprovao. As gestes
ambientais e urbansticas que incidem
sobre os mesmos territrios so muitas
vezes contraditrias. H regras que no
dialogam entre si, agravadas pela existn-
cia de esferas de controle e fiscalizao
verticalizadas, correspondentes a cada
um destes setores. Tais esferas de con-
trole exercem, por meio de suas gern-
cias e superintendncias regionais, mui-
tas vezes conflitantes, o poder de gerir o
mesmo espao urbano. Porm, continuam
os ciclos de expanso perifrica e de ocu-
pao das reas ambientalmente frgeis
com efeitos perversos para o desenvolvi-
mento urbano e a preservao ambiental.
Prope-se estabelecer um novo marco
regulatrio urbanstico e ambiental nico
que trabalhe com toda a diversidade do
territrio brasileiro e reflita sobre mode-
los de ocupao urbana do territrio que
dialoguem com esta diversidade.
(subordinados ou integrantes ao Plano
Diretor) pelo Poder Pblico municipal em
qualquer extenso legal de permetro ur-
bano e antes da abertura de qualquer novo
loteamento que se encontre em uma zona
de expanso urbana. Estes planos devem
definir, no mnimo, um sistema virio prin-
cipal bsico, a localizao de equipamen-
tos e as formas e usos permitidos, conside-
rando as caractersticas ambientais da rea
e o desenvolvimento econmico do muni-
cpio. Nesses planos de expanso pode-se
determinar, entre os usos previstos, um
percentual obrigatrio de reas definidas
para HIS como parte das obrigaes urba-
nsticas do loteador. Os planos urbansti-
cos de expanso urbana devem dimensio-
nar o repartimento dos custos e benefcios
da urbanizao, incluindo no apenas os
recursos e as terras para a implantao do
sistema virio e equipamentos comunit-
rios, mas tambm para a produo de HIS.
Municpios sede de projetos estratgicos,
tais como hidroeltricas e outra infraes-
trutura para a produo, ou que recebam
royalties por riquezas exploradas em seu
territrio devem, obrigatoriamente, incluir
o planejamento de sua expanso e a defi-
nio de reas para HIS.
Pretende-se evitar processos de parcela-
mento do solo urbano gleba a gleba que
geram tecidos urbanos fragmentados, com
desperdcio de reas pblicas inadequadas
para implantao de equipamentos comu-
nitrios e dificuldades de proviso de in-
fraestrutura adequada por parte da gesto
municipal. A Lei 6.766/79, com sua viso
privatista (gleba a gleba) e rentista (percen-
tuais fixos de doao de terras, sem relao
O B J E T I V O S E E S T R A T G I A S
123
e para a regularizao fundiria de interesse
social de parcelamentos do solo consolida-
dos. Por exemplo, no pode exigir o mesmo
tamanho de lote mnimo, o mesmo percentu-
al de rea destinada a uso pblico ou de uso
comum como equipamentos pblicos e co-
munitrios, o mesmo percentual para as vias
pblicas.
Adoo de regimes especiais de
zoneamento de assentamentos
urbanos de interesse social
O PL 3.057 deve adotar como diretriz da re-
gularizao fundiria de interesse social a
constituio pelos municpios de regimes
normativos especiais de zoneamento de
assentamentos urbanos de interesse social
ou, quando for o caso, por meio dos planos
de regularizao fundiria de interesse so-
cial, para as situaes no qual a localizao
e caracterstica do assentamento urbano
de interesse social, objeto da regularizao
fundiria, apresente sobreposies ou con-
flitos entre legislaes urbanas, ou entre a
legislao urbana e a legislao ambiental.
As normas urbansticas e ambientais esta-
belecidas nestes regimes especiais devem
prevalecer sobre as demais legislaes ur-
banas e ambientais como forma de elimi-
nar os entraves e obstculos existentes, em
especial para o licenciamento urbanstico e
ambiental integrado para fins da regulari-
zao fundiria dos assentamentos urbanos
de interesse social. Os contedos bsicos a
serem observados so os parmetros urba-
nsticos e ambientais especficos para fins
de regularizao do parcelamento; os pa-
dres de habitao e edificao e os per-
centuais e critrios especficos para a regu
A competncia preponderante do
municpio para legislar sobre re-
gularizao fundiria
O PL 3.057 deve dispor de forma clara que
a competncia para o estabelecimento das
normas de parcelamento, uso e ocupa-
o do solo urbano e edificao para fins
de regularizao fundiria do municpio,
que dever ser respeitada pelos agentes
e rgos pblicos dos demais entes fede-
rativos. O municpio o principal ente fe-
derativo para tratar da poltica urbana de
acordo com o pacto federativo, o que foi
reforado pelo Estatuto da Cidade, que atri-
bui ao Plano Diretor tratar da poltica e dos
instrumentos de regularizao fundiria, e
a atual Lei do Parcelamento do Solo atribui
Prefeitura Municipal ou Distrito Federal
a competncia para regularizar loteamen-
to ou desmembramento no autorizado ou
executado sem atender as determinaes
do licenciamento do Poder Pblico.
Tratamento diferenciado para no-
vos parcelamentos e para regula-
rizao fundiria
O PL 3.057 precisa conter um tratamento di-
ferenciado entre as normas que tratam dos
critrios, exigncias, do processo e procedi-
mento, dos instrumentos para a promoo
de novos parcelamentos do solo urbano e as
normas que tratam da regularizao fundiria
de interesse social de assentamentos urbanos
que se caracterizam como parcelamentos in-
formais, irregulares ou clandestinos.
A lei, para ter eficcia, no pode estabelecer
os mesmos critrios e exigncias para a im-
plantao de um novo parcelamento do solo
P L A N O N A C I O N A L D E H A B I T A O
124
no Diretor ou lei municipal para fins de regu-
larizao fundiria de interesse social.
No caso da regularizao fundiria de as-
sentamento urbano de interesse social lo-
calizado em reas particulares, nos quais os
posseiros tenham direitos reais constitudos
atravs do usucapio urbano ou ordinrio,
prever que o Poder Pblico tem a obrigao
de prestar ou viabilizar servios de assistn-
cia tcnica e jurdica e social para a popula-
o de baixa renda.
Iniciativa de entidades civis para
promover a regularizao fundi-
ria de interesse social
O PL 3.057 deve prever o direito de iniciativa
de solicitar, exigir ou, quando for o caso, de
promover a regularizao fundiria de inte-
resse social s pessoas ou suas organizaes
criadas legalmente que tenham direitos reais
constitudos nos assentamentos urbanos de
interesse social, seja em razo de atenderem
os requisitos legais de posse de rea urba-
na, para fins de reconhecimento do direito
moradia ou da propriedade (no caso de rea
urbana particular), ou por terem adquirido
lotes urbanos ou unidades habitacionais.
Essa reviso deve prever o direito de inicia-
tiva para os beneficirios da regularizao
fundiria de forma individual ou coletiva.
Este direito deve ser reconhecido s asso-
ciaes de moradores da comunidade ou de
cooperativas habitacionais, regularmente
constitudas, com personalidade jurdica,
com autorizao expressa de seus represen-
tados, bem como para associaes civis sem
fins lucrativos que tenham como atribuio
estatutria prestar servios e promover me-
larizao das vias de circulao, das reas
destinadas a uso pblico ou de uso comum,
e dos equipamentos urbanos e comunit-
rios.
Esta medida necessria para eliminar um
dos principais obstculos e entraves dos pro-
cessos de regularizao fundiria de interesse
social, que a existncia de diversas legisla-
es urbanas e ambientais da Unio, dos esta-
dos e dos municpios que estabelecem normas
contraditrias de uso e ocupao do solo para
uma mesma rea com assentamento urbano
de interesse social. Estas legislaes ou nor-
mas conflituosas praticamente impedem o
licenciamento urbanstico e ambiental destes
assentamentos para fins de regularizao fun-
diria. O caso mais comum o conflito exis-
tente entre a legislao ambiental que con-
sidera reas urbanas consolidadas ocupadas
por favelas, ou outros tipos de assentamentos
de populao de baixa renda ou tradicional,
como rea de preservao permanente.
Obrigao da iniciativa do poder
pblico de promover a regulari-
zao fundiria de interesse so-
cial
O PL 3.057 deve prever as situaes nas quais
o Poder Pblico tem a obrigao de tomar
a iniciativa na regularizao fundiria de
assentamentos urbanos irregulares de inte-
resse social localizados em reas pblicas de
domnio da Unio, estados, municpios e Dis-
trito Federal, vinculados a planos e progra-
mas coordenados por estas instncias de go-
verno, considerados como consolidados, que
tenham direitos reais constitudos, como, por
exemplo, o direito concesso de uso espe-
cial para fins de moradia, ou definidas como
Zonas Especiais de Interesse Social pelo Pla-
O B J E T I V O S E E S T R A T G I A S
125
urbanos de interesse social. A adoo dos
institutos da demarcao urbanstica pre-
vista na legislao federal que versa sobre a
regularizao fundiria de imveis da Unio
(Artigo 6 da Lei Federal n 11.481/2007) e
da legitimao de posse atendem este obje-
tivo. As principais alteraes so as seguin-
tes: devem ser eliminados os entraves para a
abertura da matrcula da rea urbana objeto
da regularizao; reduzidas as exigncias de
documentao para instruir o processo do
registro do imvel e simplificado o registro
dos ttulos jurdicos.
A lei deve assegurar, ainda, a gratuidade, j
prevista na legislao federal, dos registros
de regularizao fundiria de interesse so-
cial, assim como da lavratura da escritura
pblica e do primeiro registro de direito
real constitudo em favor do beneficirio
da regularizao fundiria de interesse
social. Estas medidas devem ser aplicadas
no tratamento da regularizao fundi-
ria de interesse social de modo a reduzir
os custos dos processos desta modalida-
de de regularizao fundiria, bem como
para viabilizar a regularizao plena com
o registro dos parcelamentos do solo e dos
ttulos dos direitos reais nos Cartrios de
Registros de Imveis.
didas administrativas, jurdicas e judiciais
para fins de regularizao fundiria de as-
sentamentos urbanos de interesse social.
Contrapartidas da regularizao
fundiria de assentamentos urba-
nos de mdia e alta renda
O PL 3.057 deve tratar da regularizao fun-
diria de assentamentos urbanos de mdia
e alta renda, que deve ser onerosa, com co-
brana de contrapartidas urbanas. Alm de
ser prevista a aplicao da outorga onerosa
de alterao do uso do solo, prevista no Es-
tatuto da Cidade, para fins de regularizao
fundiria destes assentamentos, os recursos
financeiros, assim como as reas urbanas
obtidas neste processo, devem ser destina-
dos para a produo habitacional ou para
a regularizao fundiria de assentamentos
urbanos de interesse social.
Simplicao do registro da regu-
larizao fundiria
O PL 3.057 deve estabelecer normas para
simplificar as exigncias e os procedimen-
tos para o registro pblico de imveis p-
blicos ou privados objeto de processos de
regularizao fundiria de assentamentos
ESTRATGI A 2
Estimular os municpios a adotarem instrumentos para facilitar
o acesso a terra urbanizada, utilizando o ndice de Capacidade
Institucional Habitacional e Gesto Urbana
O Estatuto da Cidade contm vrios instru-
mentos urbansticos que podem contribuir
para a disponibilizao de terra para pro-
duo de HIS nos municpios, tais como o
estabelecimento de ZEIS, de parcelamento,
edificao e utilizao compulsria, IPTU
progressivo no tempo, entre outros. No
se recomenda nenhuma modificao no
P L A N O N A C I O N A L D E H A B I T A O
126
como a adoo no zoneamento muni-
cipal de ZEIS em reas desocupadas; a
definio de porcentagens mnimas para
HIS em novos parcelamentos; estmulos
fiscais para empreendimentos que ge-
rassem unidades de HIS em localizaes
consolidadas etc.;

Intervenes de reparcelamento do solo
em vazios urbanos ou de reocupao
de imveis subutilizados localizados em
reas consolidadas, como centros urba-
nos, ptios industriais, regies portu-
rias e ferrovirias degradadas, particu-
larmente nos municpios A, B, C, D, E, que
contemplem a produo de HIS. Estas in-
tervenes podem conter percentuais de
obrigatoriedade de destinao para HIS,
estimulando o uso destas reas privile-
giadas pela populao de menor renda.
O aproveitamento do terreno com altas
densidades populacionais deve compen-
sar os valores elevados destas reas;

Incluso de vrias formas de proprie-
dade como modalidades aceitas pelo
SNHIS, tais como a concesso do direito
real de uso, o direito de superfcie, loca-
o social, entre outras;

Adoo de Planos de Expanso Urbana,
com previso de reas para HIS, como
condio para a extenso do permetro
urbano: a fim de reverter a lgica usual
de expanso dos permetros urbanos dos
municpios sem planejamento;

Localizao dos projetos de habitao de
interesse social, sua proximidade com as
regies bem dotadas de emprego, assim
como sua qualidade arquitetnica e ur-
banstica.
Estuto da Cidade nesta fase crucial para a
implementao dos planos diretores, mas a
adoo de estmulos para que os municpios
apliquem e implementem estes instrumen-
tos no mbito municipal de forma articula-
da com a poltica habitacional e os Planos
Locais de Habitao de Interesse Social.
Na medida em que esta iniciativa depende
fundamentalmente do poder local, o PlanHab
prev que os municpios que utilizarem os
instrumentos urbansticos adequados para
ampliar o acesso a terra urbanizada sejam
pontuados positivamente no ndice de Ca-
pacidade Institucional e Gesto Urbana (ver
Eixo Arranjos e Desenvolvimento Institucio-
nal), o que lhes dar condies privilegiadas
para acessar recursos do FNHIS.
Os principais indicadores urbanos que se-
riam utilizados na pontuao do municpio
na aferio deste ndice, nos aspectos vol-
tados para facilitar o acesso a terra urbani-
zada e bem localizada, seriam os seguintes:

Implementao de Instrumentos urba-
nsticos para combater a especulao
com imveis ociosos, como parcelamen-
to, edificao e utilizao compulsria,
IPTU progressivo no tempo e desapro-
priao com ttulo da dvida pblica;
sano sobre imveis no utilizados e
subutilizados localizados em reas bem
servidas por infraestrutura; consrcio
imobilirio etc;

Criao de mecanismos e instrumentos
capazes de gerar a constituio de re-
servas fundirias para HIS, compatvel
com a demanda de terra para o merca-
do de habitao popular calculada nos
PLHIS para o seu horizonte temporal,
O B J E T I V O S E E S T R A T G I A S
127

Quantificao da demanda habitacional
por faixas de renda no municpio;

Definio das tipologias habitacionais
mais adequadas, dentro do elenco de
produtos habitacionais compatveis com
as tipologias de municpios;

Dimensionamento da quantidade de
terra necessria para habitao, consi-
derando os Grupos de Atendimento e as
tipologias habitacionais;

Quantificao da infraestrutura neces-
sria para esta demanda.
A partir desta quantificao, torna-se pos-
svel definir polticas fundirias e leis de
uso e ocupao do solo, como o estabe-
lecimento de Zonas Especiais de Interesse
Social que reservem os percentuais cor-
retos de territrio para HIS, em situaes
adequadas do ponto de vista urbanstico e
de infraestrutura.
Nas Regies Metropolitanas e Aglomerados
Urbanos, em se constatando a inexistn-
cia de quantidade de terra necessria para
atender s necessidades habitacionais de
interesse social em cada municpio isolada-
mente, o dimensionamento dever ser feito
de maneira articulada, se possvel em planos
estaduais ou metropolitanos onde se possa
ter uma viso do territrio regional como
um todo e planejar o dimensionamento das
terras necessrias na regio para HIS.
Os Planos Locais de Habitao de Interesse
Social (PLHIS) so estratgicos para planejar
as aes necessrias para garantir o aces-
so a terra urbanizada para HIS, assim como
para implementar a regularizao fundiria
e urbanstica. Alm do contedo mnimo j
definido em resoluo, outros aspectos so
fundamentais na estratgia urbana e fundi-
ria do PlanHab.
Dimensionamento da quantidade
de terra necessria para a produ-
o de HIS
Para garantir uma oferta de terra compat-
vel com a demanda de HIS nos municpios
brasileiros, no horizonte temporal definido
pelo PlanHab e a custos compatveis com
os previstos nas premissas das suas me-
tas, os municpios precisam dimensionar
a quantidade de terra que ser necessria
para atender demanda habitacional, por
faixa de renda. Esta quantificao deve ser
calculada na elaborao dos PLHIS, espe-
cialmente nos municpios que apresentam
expanso econmica e demogrfica, classi-
ficados, no mbito do PlanHab, na tipologia
dos municpios como categorias A, B, C, D,
E, F e I, onde o componente valor da terra
urbana e sua disponibilidade tm maior in-
cidncia sobre os custos finais. Esta quan-
tificao deve ser feita a partir da seguinte
matriz:
ESTRATGI A 3
Dimensionar a terra necessria para a produo de HIS e in-
tegrar a regularizao fundiria nos Planos Locais de Habita-
o de Interesse Social
P L A N O N A C I O N A L D E H A B I T A O
128
social, particularmente os previstos no
Estatuto das Cidades e na Medida Pro-
visria 2.220/2001, pelos Estados e Mu-
nicpios;

Aes e medidas para o desenvolvimen-
to da poltica de preveno e mediao
dos conflitos fundirios urbanos com
base na elaborao de um inventrio
contendo um mapeamento dos conflitos
fundirios urbanos existentes;

Aes de capacitao para equipes tc-
nicas, entidades da sociedade civil e co-
munidades para a aplicao dos instru-
mentos de regularizao fundiria;

Prestao de servios de assistncia tc-
nica e jurdica gratuita para as comuni-
dades e grupos sociais menos favoreci-
dos, para fins de aplicao dos instru-
mentos de regularizao fundiria.
PLHIS como um dos indicadores
do ndice de Capacidade Institu-
cional e Gesto Urbana
Os Planos Locais de Habitao de Inte-
resse Social, condio obrigatria para a
adeso ao SNHIS, devem ser avaliados,
particularmente nos aspectos abordados
nesta estratgia, para constarem como
um dos indicadores no ndice de Capa-
cidade Institucional e Gesto Urbana,
estimulando os municpios a adotarem
e implementarem essas medidas e a ela-
borarem planos locais que efetivamente
possam contribuir com a estratgia na-
cional para equacionar as necessidades
de habitao no pas.
Regularizao fundiria nos Pla-
nos Locais de Habitao de Inte-
resse Social
Os PLHIS devem adotar um conjunto de
aes que permitam ao municpio planejar
e implementar o processo de regularizao
fundiria. Dentre elas, uma das mais impor-
tantes elaborar um inventrio incluindo
identificao, mapeamento e demarcao
de assentamentos urbanos e rurais, p-
blicos e privados, de interesse social ou de
mdia e alta renda passveis de regulariza-
o fundiria, que deve conter:

Definio das tipologias de assentamen-
tos que devem ser objeto de regulariza-
o fundiria;

Quantificao e dimensionamento dos
assentamentos que devem ser objeto de
regularizao fundiria;

Quantificao da infraestrutura neces-
sria para promover a regularizao fun-
diria destes assentamentos;

Identificao dos imveis urbanos que
apresentem alguma situao de conflito
fundirio urbano;

Identificao dos imveis pblicos (mu-
nicipais, estaduais e da Unio) que foram
objeto de regularizao fundiria de in-
teresse social e de seus beneficirios.
Alm disso, essencial que os PLHIS estabe-
leam uma estratgia para garantir a regu-
larizao fundiria no municpio, incluindo:

Aes e medidas para o desenvolvimento
da poltica e aplicao dos instrumentos
de regularizao fundiria de interesse
O B J E T I V O S E E S T R A T G I A S
129
os Estados e Municpios e de parceria
com a iniciativa privada, aes de regu-
larizao fundiria de assentamentos in-
formais de baixa renda (at 5 SM);

A autorizao para utilizao dos instru-
mentos de regularizao fundiria como
garantia real em financiamentos habita-
cionais no mbito do Sistema Financeiro
da Habitao;

A possibilidade de utilizao para regu-
larizao dos instrumentos da cesso, da
cesso gratuita dos direitos enfituticos,
concesso de uso especial para fins de
moradia, doao, concesso de direito
real de uso;

A alterao da lei de licitaes permitin-
do a dispensa de licitao, a alienao,
aforamento, concesso de direito real
de uso, locao ou permisso de uso de
bens imveis construdos, destinados ou
efetivamente utilizados no mbito de
programas habitacionais ou de regula-
rizao fundiria de interesse social de-
senvolvidos por rgos ou entidades da
administrao pblica;

A instituio do instrumento da De-
marcao Urbanstica de Terrenos para
Regularizao Fundiria de Interesse
Social permitindo a legalizao da ocu-
pao real;

A alterao do Decreto-Lei 271/1967 e da
Medida Provisria 2.220/2001 de modo a
permitir Unio a aplicao da Conces
A Constituio Federal definiu quais so os
bens imveis da Unio que contm um or-
denamento legal especfico sobre o regime
jurdico dos seus imveis. Para atender aos
preceitos constitucionais e as diretrizes da
poltica urbana, os imveis pblicos de do-
mnio da Unio devem cumprir uma funo
social com base nos princpios da funo
social da propriedade pblica e das funes
sociais da cidade. Para a Unio cumprir com
esta obrigao, preciso que sejam toma-
das as medidas necessrias para a utilizao
dos imveis desocupados aptos para o uso
habitacional de interesse social e para a re-
gularizao fundiria dos assentamentos de
baixa renda ou de populaes tradicionais
existentes em seus imveis, que tenham
constitudo legalmente direitos reais para
estas populaes.
A Lei Federal 11.481/2007 significou uma
medida fundamental para alterar a legisla-
o sobre os imveis da Unio, criando as
condies legais para a utilizao do patri-
mnio da Unio para a produo de HIS e
para a regularizao dos assentamentos j
existentes. Dentre os avanos obtidos, des-
tacam-se os seguintes aspectos:

A possibilidade de doao de imveis da
Unio para Programas de Habitao de
Interesse Social e Regularizao Fundi-
ria;

A autorizao para que a Secretaria do
Patrimnio da Unio (SPU) possa execu-
tar, inclusive por meio de convnios com
ESTRATGI A 4
Utilizar terras e imveis da Unio para produo e regularizao
da habitao de interesse social
P L A N O N A C I O N A L D E H A B I T A O
130

A SPU estima que no esto demarcadas
cerca de 60% das linhas de preamar m-
dias de 1831 que delimita os terrenos
de marinha e 95% das linhas mdias de
enchentes ordinrias que delimitam os
terrenos marginais;

Dos 575 mil imveis cadastrados (548
mil dominiais e 27 mil de uso especial),
foram abertos processos de regulariza-
o fundiria de interesse social em ape-
nas 407 (0,07% do total);

O cadastro de imveis dominiais da
Unio (a maior parte do universo co-
nhecido) no reflete a relao real, pois
foi criado a partir de uma lgica arreca-
datria, visando ao lanamento de co-
branas, o que excluiu as ocupaes de
baixa renda, visto que elas no gerariam
receitas;

A maior parte dos dados da base cadas-
tral no esto atualizados, pois h im-
veis ocupados por populao de baixa
renda que esto cadastrados sob outro
status (como responsabilidade de um
nico particular ou de rgo pblico
quando esto ocupados por centenas ou
milhares de famlias);

Dos aproximadamente 52 mil imveis da
extinta Rede Ferroviria Federal (RFFSA),
a serem incorporados ao patrimnio da
Unio, apenas 154 so indicados como
de interesse social (0,28%), parcela pe-
quena que, provavelmente, no reflete a
realidade.
Para superar esta situao, prope-se um
conjunto de medidas para a identificao,
mapeamento e cadastramento atualizado
dos imveis da Unio:
so de Direito Real de Uso (CDRU) para
fins especficos de regularizao fundi-
ria de interesse social;

A alterao da Lei 6.015/1973, de modo
a assegurar a gratuidade do registro do
direito real para os beneficirios da re-
gularizao fundiria de interesse social.
Embora a Lei 11.481/2007 seja muito im-
portante, ela ser insuficiente se no for
implementado um conjunto de medidas es-
tratgicas para a promoo de programas
de produo habitacional e de regulariza-
o fundiria dos assentamentos urbanos
de interesse social situados em imveis da
Unio. Essas aes devem ser implementa-
das, de maneira integrada e articulada, pelo
Ministrio do Planejamento, Oramento e
Gesto, por meio da Secretaria de Patrim-
nio da Unio, e o Ministrio das Cidades, por
intermdio de suas Secretarias Nacionais de
Habitao e de Programas Urbanos.
Mapeamento e cadastramento
dos imveis da Unio
O mapeamento e cadastramento dos im-
veis da Unio uma ao indispensvel
para o sucesso desta estratgia. Os bens
imveis da Unio esto definidos no artigo
20 da Constituio Federal. Esse patrimnio,
porm, depende de procedimentos admi-
nistrativos que localizem esses imveis no
territrio e declarem a propriedade pblica,
ao delimit-la fisicamente. Os cadastros
existentes so precrios, desatualizados e
insuficientes para a promoo das aes
necessrias para garantir a efetiva funo
social das terras da Unio. Alguns dados
ilustram esta situao:
O B J E T I V O S E E S T R A T G I A S
131
finalidade;

Constituir um cadastro nico das pes-
soas ou entidades civis beneficirias dos
processos de regularizao fundiria,
ou de projetos de habitao de interes-
se social (pessoas que tenham recebido
algum tipo de titulao de imveis da
Unio para fins de moradia), incluindo
os beneficirios dos cadastros dos esta-
dos e municpios que obtiveram a cesso
destes imveis para fins de regularizao
fundiria de interesse social;

Elaborar e aplicar uma metodologia de
acompanhamento e avaliao ps-regu-
larizao, com vistas a avaliar a efetivi-
dade da destinao de imveis da Unio
para fins de incluso social;

Atribuir ao Grupo de Trabalho institudo
pela Portaria n 80 SPU/MP, formado por
representantes da SPU, do Ministrio das
Cidades, da Caixa Econmica Federal e
de todos os segmentos do Conselho das
Cidades, o monitoramento das aes de
regularizao fundiria de interesse so-
cial de imveis da Unio.
Embora fora da ao direta do Governo Fe-
deral, deve tambm ser estimulado, apoia-
do e financiado o cadastramento das terras
pblicas de estados e dos municpios, onde
devem ser desenvolvidos programas seme-
lhantes aos propostos na esfera federal.
Destinao dos imveis da
Unio para produo de habita-
o de interesse social
A destinao de imveis da Unio para a
proviso de habitao de interesse social

Constituir um inventrio dos imveis da
Unio, identificando os passveis de regu-
larizao fundiria e os aptos para pro-
gramas de habitao de interesse social;

Estabelecer uma tipologia de assenta-
mentos urbanos de interesse social exis-
tentes nos imveis da Unio com base
nas informaes do Cadastro da SPU;

Realizar a correo da base cadastral da
SPU mediante a certificao dos imveis
da Unio passveis de regularizao fun-
diria de forma que propicie a compa-
rao entre ocupaes reconhecidas e
ocupaes de interesse social individu-
alizadas;

Realizar um estudo contendo uma esti-
mativa de recursos necessrios para rea-
lizar o inventrio dos assentamentos de
interesse social com base no total de des-
pesas previstas para o reconhecimento,
incorporao, demarcao e cadastra-
mento de imveis de todo o patrimnio
da Unio, assim como de incorporao
do patrimnio de rgos extintos, como
a Rede Ferroviria Federal (RFFSA);

Ampliar o nmero de Acordos de Coope-
rao Tcnica com os Estados e Munic-
pios voltados cooperao e parcerias
para a identificao de reas da Unio
passveis de regularizao fundiria de
interesse social, bem como para o de-
senvolvimento de aes conjuntas para
regularizao fundiria e proviso habi-
tacional de interesse social em reas da
Unio;

Constituir um cadastro nico dos im-
veis da Unio que foram objeto de re-
gularizao fundiria de interesse social,
incluindo os imveis que foram cedidos
para os estados e municpios para esta
P L A N O N A C I O N A L D E H A B I T A O
132
estados e municpios) para viabilizar a pro-
duo de habitao de interesse social a
concesso onerosa de terras pblicas para
as reas ocupadas por particulares e no
caracterizadas como aptas para programas
de habitao de interesse social. Por meio
deste instrumento, o poder pblico pode
ampliar sua arrecadao de recursos, alm
de captar a valorizao da terra, pois, cada
vez que se renova a concesso, pode-se
elevar o valor do contrato devido valori-
zao sofrida pela terra no tempo.
Os recursos arrecadados atravs deste
mecanismo podem ser revertidos para o
Fundo Municipal de Habitao e utilizados
para aquisio de terra para a produo de
HIS, instalao de equipamentos e infraes-
truturas urbanas.
Regulamentao da legislao de
regularizao fundiria de im-
veis da Unio
As alteraes feitas pela Lei Federal n
11.481, de 21 de maio de 2007, para fins
da regularizao fundiria de interesse so-
cial de imveis da Unio necessitam de re-
gulamentao para fins de harmonizao
do entendimento jurdico e administrati-
vo pelos rgos e instituies jurdicas da
Unio sobre a aplicao dos procedimentos
e instrumentos de regularizao fundiria.
Neste sentido, prope-se a regulamenta-
o desta lei para efetivar e simplificar o
processo de regularizao fundiria dos
imveis da Unio.
deve ser promovida de forma articulada
com as aes de regularizao fundiria
de interesse social. A Lei 11.124/2005, que
criou o Sistema Nacional de Habitao de
Interesse Social SNHIS e o Fundo Nacional
de Habitao de Interesse Social FNHIS,
estabeleceu como uma das diretrizes a uti-
lizao prioritria de terrenos de proprieda-
de do Poder Pblico para a implantao de
projetos habitacionais de interesse social
(Artigo 4, II, c).
Embora limitado para a dimenso das ne-
cessidades habitacionais do pas, os imveis
do patrimnio da Unio podem ser consi-
derados um ativo importante, sobretudo
porque uma parte deles, como os rema-
nescentes da extinta RFFSA e edificios nas
reas centrais, esto muito bem localizados
nas malhas urbanas das principais cidades
brasileiras.
Por outro lado, o cadastramento dos im-
veis da Unio passam a revelar a existncia
de um patrimnio imobilirio significativo
nas reas de expanso urbana, sobretudo
nos municpios menores e localizados no
interior do pas, possibilitando o desenvol-
vimento de programas de proviso de lotes
numa escala significativa. A disponibili-
zao de reas vazias ou subutilizadas da
Unio para o desenvolvimento de projetos
de proviso de moradia para a populao
de baixa renda deve ser vista, ainda, como
medida preventiva para impedir o aumento
de ocupaes irregularidades em imveis
pblicos e para evitar a existncia de con-
flitos fundirios urbanos.
Outro mecanismo que pode ser utilizado a
partir dos imveis da Unio (e tambm dos
O B J E T I V O S E E S T R A T G I A S
133
ESTRATGI A 5
Criar o subsdio localizao para viabilizar a produo e
reabilitao de HIS em reas histricas, centrais e consolidadas
A criao de um subsdio adicional de localiza-
o uma estratgia essencial para viabilizar
a habitao de interesse social em reas his-
tricas, centrais ou consolidadas, estimulando
os agentes promotores pblicos e privados a
buscarem localizaes que gerem impactos
positivos para o desenvolvimento urbano.
O Subsdio Localizao, que pode ser uti-
lizado para a produo ou reabilitao de
HIS, indispensvel para uma adequada
articulao entre a poltica habitao e as
demais polticas urbano-territoriais. Alm
de garantir uma necessria mistura de usos
e classes sociais, aspecto relevante para im-
pedir que as cidades brasileiras se transfor-
mem em glebas segregadas, a localizao
da habitao em reas providas ou prxi-
mas s regies concentradoras de empre-
gos estratgico para garantir as condies
de mobilidade, um dos maiores problemas
urbanos contemporneos, que se manifesta
como crtico no perodo recente no Brasil.
Dados demogrficos das principais regies
metropolitanas do pas, como So Paulo,
Rio de Janeiro e Belo Horizonte, mostram
que as reas centrais e consolidadas, inclu-
sive as ocupadas pela populao de classe
mdia, onde se concentra parte significa-
tiva dos empregos e que apresentam um
elevado grau de qualificao urbana, vm
apresentando, de forma crescente, ndices
negativos de crescimento populacional, em
detrimento das reas mais perifricas, que
embora distantes, mal servidas de infraes-
trutura e carentes de emprego, crescem a
ndices elevados. Nestas regies, acentua-se
um grave problema presente nos municpios
como um todo, que a existncia de uma
quantidade significativa de imveis vagos e
obsoletos, cujo aproveitamento necessrio
tanto do ponto de vista do enfrentamento
do dficit habitacional como na perspectiva
de um desenvolvimento urbano baseado na
funo social da propriedade.
A questo do esvaziamento das reas centrais
e consolidadas, assim como a forte presena
de imveis vagos, precisa ser enfrentada como
um conjunto de aes, no mbito do ordena-
mento territorial, dos planos diretores e das
polticas de desenvolvimento econmico lo-
cal. So iniciativas que extrapolam, em muito,
a estratgia do Plano Nacional de Habitao
que, no entanto, podem e devem contribuir
para o enfrentamento deste que um dos
mais graves problemas das cidades brasileiras.
De uma maneira geral e salvo honrosas ex-
cees, a produo de habitao de interesse
social tem se localizado nas franjas perif-
ricas das manchas urbanas, em decorrncia
do custo da terra, da ausncia de estratgias
fundirias e de uma viso preconceituosa so-
bre a localizao da populao de baixa ren-
da nas cidades. Esta opo tem criado con-
juntos habitacionais segregados da malha
urbana, distantes das reas concentradoras
de empregos e das redes de equipamentos e
de infraestrutura urbanas. Em consequncia,
longos deslocamentos so requeridos, com
altos custos de transportes coletivos, tanto
para os usurios como para os municpios,
que frequentemente precisam subsidiar as
precrias linhas que fazem estes trajetos.
P L A N O N A C I O N A L D E H A B I T A O
134
outorga onerosa do direito de construir e de
alterao de uso, a operao urbana consor-
ciada e o consrcio imobilirio.
O Estatuto da Cidade regulamenta o ins-
tituto do usucapio urbano, e a Medida
Provisria n 2.220/2001 regulamentou o
instituto da concesso de uso especial de
imvel pblico para fins de moradia. Os en-
tes federativos (Unio, Estados, Municpios,
Distrito Federal) devem implementar estes
instrumentos para viabilizar a regularizao
fundiria de assentamentos urbanos de in-
teresse social, seja nas reas urbanas pbli-
cas, seja nas privadas.
O Estatuto da Cidade elenca os instrumentos
que podem ser utilizados para fins de regula-
rizao fundiria de assentamentos urbanos,
como, por exemplo, as zonas especiais de in-
teresse social, a concesso de direito real de
uso, a concesso de uso especial para fins de
moradia, o usucapio especial de imvel ur-
bano, a assistncia tcnica e jurdica gratuita
para as comunidades e grupos sociais menos
favorecidos. Existem outros instrumentos
previstos no Estatuto da Cidade que tambm
podem ser utilizados para fins de regulari-
zao fundiria, como a desapropriao, o
direito de preempo, o direito de superf-
cie, a transferncia do direito de construir, a
ESTRATGI A 6
Aplicar os instrumentos de regularizao fundiria previstos
no Estatuto da Cidade e Medida Provisria 2.220/2001
Em funo da desarticulao das polticas
setoriais, os limites de financiamento dos
programas de HIS no tm considerado que
o custo direto mais alto da terra de um em-
preendimento bem localizado fortemente
compensado pelas vantagens geradas para
a cidade, particularmente no que se refere
mobilidade e a uma melhor distribuio dos
usos residenciais e no residenciais. A famlia
beneficiria, por sua vez, alm da melhoria da
qualidade de vida, amplia suas opes de tra-
balho e tem reduzidos os custos de transporte,
o que lhe permite comprometer uma parcela
maior da sua renda com a habitao.
Estes aspectos justificam plenamente a
criao de um subsdio adicional vinculado
localizao do empreendimento. Este sub-
sdio, com recursos do FNHIS, se somaria
Carta Subsdio, viabilizando a promoo
de empreendimentos de HIS em localiza-
es privilegiadas nos municpios A,B,C,D
e E, onde esta questo relevante. Even-
tualmente, estados e municpios poderiam
acrescentar um valor adicional, a depender
das condies locais.
Nos ncleos histricos, onde existem imveis
com interesse patrimonial, ao Subsdio Locali-
zao poderiam ser acrescidos, ainda, recursos
oriundos do Ministrio da Cultura, atravs do
Instituto do Patrimnio Histrico e Artstico
Nacional IPHAN, com objetivo de viabilizar
a restaurao de edificaes de interesse his-
trico para fins habitacionais, aproveitando
a experincia j adquirida no Programa Mo-
numenta. Com essa estratgia, busca-se pre-
servar a funo residencial nestas reas, ele-
mento essencial para a sustentabilidade das
polticas de reabilitao dos stios histricos.
O B J E T I V O S E E S T R A T G I A S
135
No mbito da Unio
Com relao Medida Provisria
n 2.220/2001, prope-se retirar dos requi-
sitos para o reconhecimento do direito
concesso de uso especial de imvel pblico
para fins de moradia a data de 31 de julho
de 2001 como data de validade da posse de
cinco anos de um imvel pblico para fins
de moradia. Esta medida necessria para
assegurar o direito s pessoas que esto na
posse de um imvel pblico h pelo menos
10 anos (desde o ano de 1998) e, devido a
esta data prevista na medida provisria, no
terem este direito reconhecido. Trata-se de
estabelecer uma medida isonmica entre os
posseiros de rea urbana pblica. O objetivo
da medida provisria reconhecer e prote-
ger o direito moradia das pessoas e gru-
pos sociais que vivem em assentamentos
urbanos caracterizados como consolidados
no aspecto dos direitos possessrios.
Nas reas pblicas objeto de regularizao
fundiria, o reconhecimento pelas institui-
es do sistema financeiro de habitao, em
especial pela Caixa Econmica Federal, dos
contratos ou termos da concesso de direi-
to real de uso, da concesso de uso especial
para fins de moradia, do aforamento, do di-
reito de superfcie como direitos reais sen-
do aceitos como garantias de contratos de
financiamento habitacional, especialmente
aqueles que tiverem a cobertura do Fundo
garantidor proposto por este Plano.
No mbito dos Estados
Nas reas pblicas objeto de regularizao
fundiria, prope-se o reconhecimento pe-
las instituies financeiras estaduais dos
contratos ou termos da concesso de direi-
to real de uso, da concesso de uso especial
para fins de moradia, do aforamento, do di-
reito de superfcie como direitos reais sendo
aceitos obrigatoriamente como garantias de
contratos de financiamento habitacional.
Prope-se tambm a adoo de legislaes
e normas estaduais de registros pblicos
que simplifiquem os procedimentos e eli-
minem os custos do registro do imvel ob-
jeto da regularizao fundiria de interesse
social, em especial do registro dos direitos
reais das pessoas beneficirias considera-
das de baixa renda ou pertencentes a co-
munidades tradicionais. Recomenda-se em
especial a simplificao do processo judicial
e registrrio do usucapio urbano individual
e coletivo, bem como da concesso de uso
especial para fins de moradia.
No mbito dos Municpios
Prope-se mapear, identificar e demarcar
as reas urbanas pblicas e privadas como
zonas especiais de interesse social em que
devem ser aplicados os instrumentos de
regularizao fundiria em assentamentos
urbanos de interesse social. Incluir essas zo-
nas no plano diretor (ou em lei municipal
especfica, quando este no for obrigatrio)
ou no PLHIS. No caso de remanescentes qui-
lombolas, demarcar como zonas especiais
de interesse social ou de proteo cultural.
Considerar que a legislao municipal tri-
butria tem que conferir um tratamento
diferenciado quanto aos valores de cobran-
a e da planta genrica de valores para os
imveis urbanos que forem objeto de regu-
larizao fundiria de interesse social, no
sentido de serem compatveis com as faixas
de rendas das pessoas e grupos sociais be-
neficirios da regularizao.
Conferir tratamento diferenciado quanto
P L A N O N A C I O N A L D E H A B I T A O
136
aos valores de cobrana dos demais impos-
tos municipais, como o ISS e o ITBI, bem
como de servios urbanos prestados, tais
como: limpeza pblica, iluminao pblica,
saneamento e esgoto, pavimentao, regu-
larizao de edificao, nos assentamentos
urbanos de interesse social que foram obje-
to de regularizao fundiria.
Um dos critrios para este tratamento dife-
renciado aos imveis urbanos em funo do
interesse social estes imveis estarem locali-
zados em reas urbanas definidas legalmente
como zonas especais de interesse social.
Condicionar a regularizao fundiria de
assentamentos urbanos, de mdia e alta
renda, a contrapartidas urbanas, com a
aplicao ou no da outorga onerosa de
alterao do uso do solo prevista no Esta-
tuto da Cidade. Essas contrapartidas urba-
nas podem ser:

A destinao de recursos financeiros
para a regularizao fundiria de as-
sentamentos urbanos de interesse so-
cial;

A destinao de reas urbanas para
projetos de habitao de interesse so-
cial em reas urbanas com localizao
adequada e boas condies de ocupa-
o;

A promoo de projetos de HIS.
O B J E T I V O S E E S T R A T G I A S
137
P L A N O N A C I O N A L D E H A B I T A O
138
No mbito do Ministrio das Cidades, con-
sidera-se que as aes institucionais, em
particular da SNH, devam ser confluentes
com os projetos que se encontram em de-
senvolvimento sob gesto do Ministrio do
Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Ex-
terior (MDIC), no sentido de definir, no que
lhe cabe, aes que impulsionem, comple-
mentem ou apoiem tais projetos, em especial
aqueles que trazem resultados efetivos para
a produo de habitao de interesse social.
De modo geral, as aes no mbito da SNH
demandam o fortalecimento de sua capa-
cidade tcnica, de coordenao e acompa-
nhamento junto a iniciativas que exigem sua
presena e interveno.
A cadeia produtiva da construo civil
um dos eixos estratgicos para a imple-
mentao do PlanHab, uma vez que, alm
de recursos e capacidade institucional, ser
necessrio que o setor produtivo tenha ca-
pacidade de resposta ampliao da de-
manda, com qualidade e competitividade.
Interessa aos objetivos expressos no PlanHab
que o segmento que se ocupa da produo
de habitao de interesse social e de mer-
cado popular tenha incentivos, capacitao,
tratamento normativo e tributrio diferen-
ciado em relao aos demais elos da cadeia
produtiva, permitindo que a demanda prio-
ritria a ser atendida encontre no mercado
formal produtos especficos e adequados.
Eixo
Cadeia Produtiva da Construo Civil
Objetivo geral
Ampliar a produo e estimular a modernizao da cadeia produtiva da construo civil voltada pro-
duo de HIS e habitao do mercado popular, buscando obter qualidade, menor custo, ganho de
escala e agilidade.
Estratgias
1. Desonerar o processo de produo da habitao de interesse social, garantindo que os incentivos
gerem efetivamente uma reduo no custo e aumente a oferta da moradia;
2. Dar agilidade aos procedimentos de aprovao de empreendimentos habitacionais, buscando sim-
plificar o processo de licenciamento no mbito local e criando ambiente favorvel agilizao dos
registros cartoriais;
3. Modernizar processos de produo a partir do incentivo utilizao de materiais, componentes,
sistemas e tecnologias adaptadas s caractersticas regionais e adequadas s especificidades da HIS;
4. Estabelecer normas gerais aplicveis em todo o territrio que dem homogeneidade s exigncias
para a habitao de interesses social;
5. Capacitao de mo-de-obra e de profissionais que trabalham no setor habitacional voltado HIS,
buscando alcanar maior qualidade nos projetos e no processo de construo;
6. Apoio ao autoempreendimento da casa prpria e aos processos com autogesto e cooperati-
vados.
O B J E T I V O S E E S T R A T G I A S
139
A desonerao do processo de produo
passa pela reviso da carga tributria que
incide sobre o produto final quando este se
voltar para HIS. Cabe ao MCidades, dentro
de suas atribuies, garantir que eventuais
medidas nessa rea resultem em avanos
para o setor e vantagens efetivas para os
beneficirios de HIS.
Uma das questes preliminares que este
tema envolve refere-se definio precisa
do contedo da terminologia Habitao de
Interesse Social, de modo que sejam de-
finidos com clareza os tipos de unidades
habitacionais que fariam jus ao benefcio.
Do ponto de vista do PlanHab, alm da am-
pliao da produo para o Grupo de Aten-
dimento G1, ressalta-se a importncia da
ampliao da oferta de produtos adequados
que correspondam ao poder aquisitivo das
faixas de demanda classificadas como G2
e G3. Partindo desta premissa, estudam-se
parmetros nacionais para a definio do
que seria considerado Habitao de Inte-
resse Social, dentre os quais estariam par-
metros como o estabelecimento de tetos de
financiamentos e a identificao de alguns
atributos da moradia que permitissem, indi-
retamente, segregar o benefcio da reduo
de impostos ao pblico-alvo.
Do ponto de vista da aplicao da reduo
de impostos federais, esto na pauta das
discusses duas possibilidades, sem que es-
tas sejam excludentes entre si. A primeira
ESTRATGI A 1
Desonerar o processo de produo da habitao de interesse
social
analisa a possibilidade de se zerar a alquo-
ta dos impostos federais das incorporaes
imobilirias classificadas no mbito da Lei
10.931/04, que instituiu o Patrimnio de
Afetao, quando se tratar de incorpora-
es de Habitao de Interesse Social. Na
segunda, estender a alquota zero s empre-
sas que optarem por estabelecer, para cada
incorporao, uma Sociedade de Propsito
Especfico (SPE) e que estejam construindo
unidades habitacionais de acordo com os
parmetros de HIS.
Qualquer que seja o formato jurdico ado-
tado, necessrio alcanar uma frmula na
qual a reduo de impostos implique cus-
tos menores da unidade e reverta em maior
oferta de moradias nas faixas de atendi-
mento prioritrio do PlanHab.
Salienta-se a importncia do MCidades es-
timular os municpios a adotarem, em sua
poltica fiscal, incentivos semelhantes em
relao aos impostos municipais, taxas e
emolumentos quando se tratar da apro-
vao e comercializao de HIS, como j
acontece em vrios municpios do pas.
Por fim, importante convergir esforos
para que haja uma reduo da carga fiscal
incidente em componentes com maior valor
agregado, o que incentivaria o uso de com-
ponentes industrializados que, por sua vez,
poderiam trazer maior agilidade e contribuir
com o aumento da produtividade no setor.
P L A N O N A C I O N A L D E H A B I T A O
140
mao (TI) demandam a previso de aes
especificas, no mbito do Programa de De-
senvolvimento Institucional do MCidades,
que deem apoio e assistncia tcnica in-
formatizao dos processos tcnicos e ad-
ministrativos dos municpios e estados re-
lacionados implementao dos Programas
de HIS, em especial aqueles relativos ela-
borao de propostas para acessar recursos
do FNHIS, anlise e aprovao de projetos
elaborados por associaes e cooperativas,
processos licitatrios e acompanhamento
fsico-financeiro de obras.
Deve-se estimular ainda que os rgos res-
ponsveis pela aprovao adotem normas
claras, com interface informatizada (espe-
cialmente nas grandes cidades), que permi-
ta a orientao sobre os principais aspectos
envolvidos na aprovao de projetos, espe-
cialmente no que se refere s restries e
ndices urbansticos que devem ser atendi-
dos no projeto e s interfaces com outros
rgos de licenciamento.
A definio clara de responsabilidades e
competncias entre rgos federais, es-
taduais e municipais e a concentrao de
atribuies em poucos agentes so fato-
res chave para agilizar os procedimentos
de aprovao. Vige hoje a necessidade de
aprovao do mesmo projeto (ou de as-
pectos deste) em vrios rgos pblicos, de
diferentes instncias, gerando um infind-
vel tempo de tramitao at a obteno de
todas as licenas necessrias para o incio
da obra, entre as quais o licenciamento am-
biental. Cabe ainda destacar as alteraes
legais que o MCidades est apoiando, nos
debates sobre o PL 3.057/00, em relao
padronizao de rotinas de aprovao e li-
cenciamento urbanstico e ambiental, alm
do registro eletrnico e da concentrao
das informaes na matrcula do imvel,
por exemplo (ver propostas detalhadas re-
lacionadas ao marco regulatrio federal no
captulo de polticas urbanas e fundirias).
As aes de disseminao de ferramentas
e incentivo ao uso de tecnologia da infor-
ESTRATGI A 2
Dar agilidade aos procedimentos de aprovao de
empreendimentos habitacionais
ESTRATGI A 3
Modernizar os processos de produo
Para que as metas estabelecidas neste pla-
no se concretizem, algumas medidas des-
tinadas modernizao do setor da cons-
truo civil devem ser tomadas. No mbito
de competncia do MCidades, necessrio
que se identifiquem as inovaes tecnol-
gicas que impliquem a reduo de custos e
aumento de produtividade na produo de
HIS. Cabe, tambm, apoiar o MDIC e a C-
mara Brasileira da Indstria da Construo
(CBIC) tanto na avaliao quanto na disse-
minao de inovaes tecnolgicas e a mo-
dernizao dos processos construtivos.
Em especial, deve ser priorizado pela SNH/
O B J E T I V O S E E S T R A T G I A S
141
privado e governamental (Programa Bra-
sileiro de Qualidade e Produtividade no
Habitat PBQP-H e Habitare/Finep) para
desenvolvimento de novas tecnologias e
processos visando ao aumento da produ-
tividade, adaptao a materiais locais e
desenvolvimento da mo de obra certa-
mente contribuem para tornar a habitao
mais acessvel, sem comprometer e at
aprimorando sua qualidade final.
MCidades o apoio ao uso de materiais,
componentes, sistemas e tecnologias que
privilegiem o uso de recursos disponveis
nas regies onde atualmente os insumos
precisam ser trazidos de outros estados,
e o uso daqueles materiais, componentes,
sistemas e tecnologias que induzam a uma
utilizao de mo de obra local. Avanos
nessa rea que envolvem investimentos
ESTRATGI A 4
Instituir normas gerais para HIS aplicveis em todo o territrio
A variedade e fragmentao das normati-
vas edilcias e urbansticas pelos mais de 5
mil municpios brasileiros um dos entra-
ves para a multiplicao de investimentos
privados em processos construtivos que
requeiram pr-fabricao e necessitem de
escala de interveno para se tornarem vi-
veis. proposta deste plano elaborar um
marco regulatrio federal, cujo teor busca
padronizar terminologias e requisitos mni-
mos para HIS, visando facilitar a aprovao
de projetos e financiamentos, contribuindo
para o aprimoramento dos cdigos de obras
e/ou de legislao especfica para HIS jun-
to aos coordenadores dos sistemas de HIS
locais (Estados, DF e municpios) e introdu-
zindo requisitos desejveis para a padroni-
zao dos sistemas construtivos, aumento
da escala de produo e reduo de custos
sem o prejuzo de padres de durabilidade,
conforto termoacstico e sustentabilidade
ambiental, incorporando e reconhecendo a
diversidade de padres e tcnicas construti-
vas regionais que forem legitimadas.
Tambm importante que, na atualizao
do sistema normativo, o MCidades atue no
sentido de identificar, dentre as normas
que devero ser atualizadas no plano fede-
ral, aquelas que tero impactos diretos na
produo de HIS. Assim, deve articular-se
com o MDIC e com a Associao Brasileira
de Normas Tcnicas (ABNT) para apoiar tal
atualizao normativa.
ESTRATGI A 5
Capacitar os prossionais que trabalham no setor habitacional
voltado a HIS
A necessidade de se investir em aes de
capacitao de Recursos Humanos no re-
cente e parte do reconhecimento das defici-
ncias na qualificao dos profissionais da
construo civil como um dos principais fa-
tores que impedem a melhoria da qualidade
e produtividade do setor. Alm da mo de
obra para a produo habitacional, impor-
tante adotar aes que visem o profissional
com formao de nvel superior e os gestores
P L A N O N A C I O N A L D E H A B I T A O
142
dades voltadas ao estmulo de emprego e
renda em comunidades alvo da poltica ha-
bitacional. Exemplo nesse sentido o pro-
jeto desenvolvido pela CBIC, que tem por
objetivo profissionalizar beneficirios do
Programa Bolsa Famlia para trabalhar nas
obras do Programa de Acelerao do Cres-
cimento (PAC).
No que diz respeito s aes de apoio ca-
pacitao de laboratrios, considera-se que
a efetiva implantao do Sistema Nacional
de Avaliao Tcnica (SINAT), conduzido
pela SNH/MCidades no mbito do PBQP-H,
um instrumento de fundamental impor-
tncia para a inovao tecnolgica do setor.
O SINAT no se resume apenas a definir um
procedimento para avaliar novos produtos
de construo e, sim, deve definir um ni-
co procedimento a ser adotado por todos
os agentes da cadeia produtiva da cons-
truo civil e, em particular, da produo
habitacional; com objetivo de estimular a
inovao tecnolgica, por meio da estrutu-
rao de um sistema nacional que permita
a avaliao tcnica de novas alternativas e
tecnologias construtivas, contribuindo para
aumentar o leque de possibilidades tcni-
cas disponveis para a produo habitacio-
nal sem aumentar, todavia, o risco de in-
sucesso no processo de inovao. Trata-se,
portanto, de uma iniciativa de mobilizao
da comunidade tcnica nacional que supre,
provisoriamente, lacunas na normalizao
tcnica.
A avaliao de desempenho de sistemas
inovadores imprime ainda segurana no
s a usurios, mas aos agentes financei-
ros. Assim, o apoio capacitao labora-
torial para avaliao tcnica de produtos
pblicos (no caso deste ltimo ver aes
propostas no captulo dos arranjos institu-
cionais).
No mbito do PBQP-H, o sistema denomina-
do Capacitao Profissional e Assistncia
Tcnica Construo Civil prope investir
na qualificao profissional dos trabalha-
dores da construo civil numa dimenso
social, no se limitando aos aspectos tc-
nicos da construo, mas envolvendo tam-
bm a formao bsica, o desenvolvimento
de habilidades de gerenciamento e sensibi-
lizao para mudana de comportamentos,
com nfase no aumento da produtividade
(dimenso ligada reduo de perdas e
adequada utilizao dos materiais de cons-
truo e dos sistemas construtivos, que po-
dem resultar em melhorias na concepo e
execuo das unidades habitacionais) e da
qualidade (dimenso relacionada melho-
ria dos padres de produo e de comercia-
lizao, tanto dos materiais de construo
como do produto final do bem habitao).
Ressalta-se que este projeto do PBQP-
H, como outros dessa natureza em vigor,
est previsto para atuar atrelado a outras
iniciativas institucionais (Escola do Menor
Aprendiz/SENAI; Programa Primeiro Empre-
go/MTE; Parceria Senai/ABCP; Parceria CAI-
XA/ANAMACO; Apoio Autoconstruo As-
sistida); no se limitando apenas fora de
trabalho efetivamente contratada pelo setor,
mas abrangendo ainda a qualificao profis-
sional, desde engenheiros e arquitetos, at
os mestres-de-obras, pedreiros, encanado-
res, eletricistas, e a capacitao de gestores e
trabalhadores envolvidos na autogesto.
Nota-se que possvel relacionar as medi-
das de capacitao profissional com ativi-
O B J E T I V O S E E S T R A T G I A S
143
tados em todos os seus termos, por meio do
apoio tcnico a Instituies Tcnicas Ava-
liadoras, alm da criao de um grupo de
trabalho conjunto para o desenvolvimento
deste tema, contribuindo para que o MCi-
dades e o MDIC trabalhem de forma articu-
lada e sinrgica.
Destaca-se, por fim, a necessidade de
parceria com entidades de representao
profissional para capacitar profissionais
de nvel superior para que ampliem seu
repertrio de solues habitacionais e de
infraestrutura em comunidades e disse-
minem experincias de atuao cujo xito
deve ser conhecido e pode ser incorporado
em outros locais.
habitacionais, tambm inserido no PBQP-
H, prope estimular o desenvolvimento
tcnico-cientfico de centros de pesquisa e
universidades brasileiras, visando o desen-
volvimento da estrutura laboratorial como
fator determinante para a formao de
profissionais no setor e ampliao da qua-
lidade e produtividade da produo habi-
tacional. Tem por objetivo principal a co-
operao tcnica para estruturao e am-
pliao dos servios laboratoriais, gerando
instituies capacitadas para dar suporte
aos processos de inovao tecnolgica no
setor da construo.
Prope-se, portanto, que o SINAT e o apoio
capacitao laboratorial sejam implemen-
Prope-se neste Plano a introduo de um
programa especfico de assistncia tcnica
voltado qualificao das unidades habita-
cionais autopromovidas, dando respaldo a
solues de qualidade, sugerindo alternati-
vas que melhorem a habitabilidade e oriente
as ampliaes. Parte das unidades autopro-
movidas resultam em moradias com certo
grau de precariedade, por serem constru-
das sem conhecimento tcnico, materiais
de pouca qualidade e ao longo de muitos
anos de construo.
Propem-se, ainda, parcerias com univer-
sidades e centros de pesquisa para ampliar
o conhecimento do universo da casa auto-
promovida quanto aos pontos nevrlgicos
da construo, tcnicas e solues mais
Estratgia 6
Apoiar o autoempreendimento da casa prpria e os processos
com autogesto e cooperativados
adequadas a serem disseminadas.
Os programas de autogesto e de cooperati-
vas habitacionais incorporam o componen-
te da assistncia tcnica; no entanto, para
poderem atuar na gesto dos empreendi-
mentos, h a necessidade de capacitao
dos membros das associaes de moradores
e dos cooperativados, tanto no que se refere
s tcnicas construtivas, contbeis e outras
dinmicas que permitam quanto a essas
pessoas agregarem conhecimento prtico
enquanto constroem sua prpria moradia.
importante ainda o incentivo produo e a
certificao de tcnicas e materiais que facili-
tem e agilizem o processo de construo, quer
seja por mutiro ou por autoconstruo.
P L A N O N A C I O N A L D E H A B I T A O
144
C O M O O P L A N H A B F O I E L A B O R A D O
145
6
Linhas programticas
A
s linhas programticas
e de atendimento de-
finem estratgias para
enfrentar os principais
problemas habitacionais do pas
e visam atender s diferentes ne-
cessidades de produo, adequa-
o de moradias e regularizao
de territrios urbanos e rurais. As
linhas programticas e de atendi-
mento definidas na Poltica Na-
cional de Habitao se estruturam
em programas e subprogramas
especficos que articulam agentes
coordenadores, operadores, finan-
ceiros e promotores habitacionais
pblicos e privados.
Cada linha possui objetivos espe-
cficos que norteiam a utilizao
de fontes distintas de recursos
destinados promoo, adequa-
o e aquisio habitacional por
parte dos grupos de atendimento,
com distintas capacidades finan-
ceiras. Diante do quadro de pro-
gramas atualmente existentes,
cabe enfatizar a necessidade de se
estabelecer padres de operacio-
nalizao e sistemticas comuns
aos vrios programas que cum-
prem as mesmas finalidades ou os
mesmos objetivos de atendimento,
objetivando-se simplificar e agili-
zar os procedimentos de anlise e
aprovao.
P L A N O N A C I O N A L D E H A B I T A O
146
P L A N O N A C I O N A L D E H A B I T A O
146
Linha Programtica para
Integrao Urbana de
Assentamentos Precrios
Urbanizao, Regularizao e Integrao de
Assentamentos Precrios
Regularizao Fundiria
Linha Programtica
para Desenvolvimento
Institucional
Desenvolvimento Institucional
Linha Programtica para
Produo e Aquisio da
Habitao
Promoo pblica de unidades
habitacionais
Promoo de unidades
habitacionais urbanas para
arrendamento
Promoo de unidades
habitacionais em reas urbanas
centrais
Promoo por autogesto de
unidades habitacionais urbanas
Promoo privada de unidades
habitacionais urbanas
Promoo de novas unidades
habitacionais urbanas
Promoo pblica de locao social
de unidades habitacionais em
centros histricos e reas urbanas
consolidadas
Promoo pblica e privada de
loteamentos urbanos associada
oferta de materiais de construo
e assistncia tcnica
Aquisio de unidades
habitacionais
Promoo pblica ou por
autogesto de unidades
habitacionais rurais
Linha Programtica para
Melhoria Habitacional Autopromoo habitacional assistida
Linha Programtica para
Assistncia Tcnica
Assistncia Tcnica populao
de baixa renda
Assistncia Tcnica cooperao e
organizaes no-governamentais
L I N H A S P R O G R A M T I C A S
147
Linha Programtica para Integrao Urbana
de Assentamentos Precrios
Assim, as intervenes fsicas devem ser in-
tegradas com o trabalho social e com a efe-
tivao da regularizao fundiria, condio
essencial para a sustentabilidade das inter-
venes de urbanizao dos assentamentos
precrios, compreendendo a conservao
das infraestruturas e equipamentos im-
plantados, a permanncia das famlias nas
reas beneficiadas e a incluso de tais reas
nas rotinas de manuteno da cidade e de
proviso dos servios pblicos.
Trata-se de efetivar a incluso territorial e
assegurar melhorias nas condies de vida
dos seus moradores, por meio da iniciativa
pblica integrada, considerando-se quatro
Os objetivos desta ao consistem em garantir
a incluso territorial, condies de habitabili-
dade e a segurana da posse aos moradores
de assentamentos precrios, localizados em
Urbanizao, Regularizao e Inte-
grao de Assentamentos Precrios
O objetivo das intervenes de urbanizao
de assentamentos precrios consiste no es-
tabelecimento de padres mnimos de habi-
tabilidade e a integrao do assentamento
cidade, por meio da adaptao da con-
figurao existente, de forma a viabilizar
a implantao e funcionamento das redes
de infraestrutura bsica, melhorar as condi-
es de acesso e circulao e eliminar situ-
aes de risco, de forma compatvel com a
proteo e recuperao do meio ambiente.
Essa ao abrange a integrao de aes de
habitao, saneamento ambiental, incluso
social, jurdicas e de registros imobilirios.
terras pblicas ou privadas, assim como am-
pliar a disponibilidade de glebas e terrenos de-
socupados para a produo habitacional atra-
vs da regularizao fundiria e urbanstica.
P L A N O N A C I O N A L D E H A B I T A O
148
componentes estruturantes, os quais re-
querem aes e procedimentos especficos:

Proviso de infraestrutura urbana e ha-
bitacional;

Regularizao fundiria adequada;

Regulao e gesto ambiental; e

Participao e trabalho social.
Regularizao Fundiria
O objetivo assegurar a posse e a proprie-
dade definitiva das moradias por parte dos
seus ocupantes, de modo a evitar remoes
arbitrrias e despejos forados. Uma de suas
prioridades constituda pelos assentamen-
tos com irregularidades fundirias ocupados
pela populao de baixa renda, mas que no
exigem intervenes integradas de urbaniza-
o.
A regularizao poder utilizar todos os ins-
trumentos existentes no ordenamento jurdi-
co nacional, a depender do domnio e regime
de propriedade das reas onde esto locali-
zados os assentamentos precrios. Assim, a
segurana da posse ou da propriedade defi-
nitiva da moradia dever ser alcanada por
meio da combinao entre instrumentos
de poltica urbana e titulao das terras em
nome dos moradores segundo os requisitos
exigidos nas legislaes pertinentes.
Os documentos que asseguram a posse ou a
propriedade definitiva das terras dos assenta-
mentos devero ser devidamente registrados
no cartrio de registro de imveis, que deve-
r obedecer s determinaes da Lei Federal
10.931/2004 em relao iseno de custas
e emolumentos no registro na regularizao
fundiria de interesse social promovida pela
administrao pblica; e os imveis regula-
rizados devero ser inseridos nos cadastros
tcnicos de imveis utilizados na adminis-
trao pblica. Nos casos em que esses as-
sentamentos estiverem em terras da Unio,
deve-se envolver a Secretaria do Patrimnio
da Unio, do Ministrio do Planejamento, Or-
amento e Gesto.
A segunda prioridade dessa ao de regula-
rizao centra-se na regularizao fundiria
de reas vazias ou subutilizadas, delimita-
das como Zonas Especiais de Habitao de
Interesse Social, com o objetivo de ampliar
e baratear a oferta de terra urbanizada para
a promoo de empreendimentos habitacio-
nais.
Embora a regularizao fundiria venha sen-
do implementada com foco exclusivamente
na garantia da segurana jurdica e melhoria
de condies de habitabilidade dos assenta-
mentos precrios, destaca-se que a falta de
documentao de glebas e terrenos aptos,
do ponto de vista fsico e de insero urbana,
tem sido um dos entraves para a ocupao de
vazios urbanos, o que reduz, portanto, a ofer-
ta de terra para a implantao de projetos de
L I N H A S P R O G R A M T I C A S
149
habitao de interesse social.
Alm de ser um entrave para um adequado
processo de ordenamento do territrio, a
permanncia de reas urbanas desocupadas
dificulta e encarece a promoo de empre-
endimentos voltados para a produo de no-
vas unidades. Assim, embora no se aplique
a reas ocupadas por assentamentos prec-
rios, essa ao deve contribuir para a viabi-
lizao e ampliao da oferta de terra para
produo de habitao de interesse social
e, consequentemente, para a mitigao do
adensamento ou da formao de novas reas
de assentamentos precrios, sobretudo nas
grandes e mdias cidades.
Agentes

Ministrio das Cidades (Secretaria Nacional de
Habitao) Agente Gestor;

Ministrio do Planejamento, Oramento e
Gesto (Secretaria do Patrimnio da Unio)
Agente Co-Gestor (nos casos de assentamen-
tos informais em terras da Unio);

Caixa Econmica Federal (CEF) Agente Ope-
rador e Financeiro;

Instituies Financeiras Pblicas ou Privadas
Habilitadas Agente Financeiro;

Governos Estaduais e Municipais; rgos Es-
taduais e Municipais das Administraes P-
blicas Diretas Responsveis pelas Polticas Ha-
bitacionais Agentes Promotores;

Cartrios de Registros de Imveis;

Agentes de Assistncia Tcnica.
Fontes de Recursos

Fundo Nacional de Habitao de Interesse So-
cial FNHIS;

Outros recursos do Oramento Geral da Unio
OGU

Fundo de Garantia do Tempo de Servio
FGTS;

Recursos habitacionais oramentrios dos go-
vernos estaduais;

Recursos habitacionais oramentrios dos go-
vernos municipais.
Formas de Financiamento

Repasse de recursos no-onerosos do FNHIS
para Fundos Estaduais e Municipais destinados
elaborao e implementao de projetos de
regularizao jurdica em assentamentos pre-
crios, incluindo remunerao de Agentes de
Assistncia Tcnica envolvidos na elaborao e
implementao de projetos arquitetnicos de
reforma e ampliao habitacional e de regula-
rizao fundiria em assentamentos informais;
P L A N O N A C I O N A L D E H A B I T A O
150

Crditos, com recursos onerosos do FGTS, des-
tinados aquisio de materiais de constru-
o para reforma e ampliao habitacional em
assentamentos informais regularizados ou em
vias de regularizao.

Crditos, com recursos onerosos do FGTS, des-
tinados a governos estaduais, municipais e do
Distrito Federal para financiar a implementao
de projetos de regularizao urbanstica em as-
sentamentos precrios, promoo de unidades
habitacionais e para remunerao de Agentes de
Assistncia Tcnica.

Crditos, com recursos onerosos do FGTS, desti-
nados a beneficirios com capacidade de endivi-
damento interessados em adquirir materiais de
construo para reforma e ampliao das suas
habitaes, em assentamentos regularizados ou
em vias de regularizao.
L I N H A S P R O G R A M T I C A S
151
Promoo de Novas Unidades Ha-
bitacionais Urbanas
O objetivo ofertar novas unidades habi-
tacionais para reduzir o dficit habitacional
bsico (FJP) e para responder demanda
habitacional futura calculada pelo CEDE-
PLAR/UFMG para o Ministrio das Cidades.
Esse objetivo ser alcanado a partir da
combinao de cinco aes.
Promoo Pblica de Unidades
Habitacionais Urbanas
O objetivo desta ao viabilizar a promoo
pblica de unidades habitacionais urbanas
para os membros dos Grupos de Atendimen-
to 1 (preferencialmente) e 2 de forma com-
patvel com os valores de subsdios e crditos
previstos para esses Grupos.
Agentes

Ministrio das Cidades Agente Gestor;

Caixa Econmica Federal (CEF) Agente Opera-
dor e Financeiro;

Instituies Financeiras Pblicas ou Privadas
Agente Financeiro;

Governos Estaduais e Municipais; rgos Esta-
duais e rgos Municipais das Administraes
Pblicas Diretas Responsveis pelas Polticas
Habitacionais Agentes Promotores.
Fontes de Recursos

Fundo Nacional de Habitao de Interesse So-
cial FNHIS

Fundo de Garantia do Tempo de Servio FGTS

Recursos habitacionais oramentrios dos go-
vernos estaduais e municipais;
Linha Programtica para Produo e
Aquisio Habitacional
Formas de Financiamento

Repasse de recursos no-onerosos do FNHIS
para Fundos estaduais e municipais destinados
produo de empreendimentos habitacionais
com unidades prontas para os Grupos de Aten-
dimento 1 e 2;

Subsdios parciais com recursos no-onerosos
do FNHIS ou de descontos do FGTS para o Gru-
po de Atendimento 2 adquirir unidades habita-
cionais promovidas pelo poder pblico;

Crdito com recursos onerosos do FGTS para
o Grupo de Atendimento 2 adquirir unidades
habitacionais prontas promovidas pelo poder
pblico.
Promoo de Unidades Habitacio-
nais Urbanas para Arrendamento
O objetivo desta ao promover unida-
des habitacionais urbanas prontas para
aquisio por meio de arrendamento
P L A N O N A C I O N A L D E H A B I T A O
152
Fontes de Recursos

Fundo de Arrendamento Residencial FAR;

Fundo de Garantia do Tempo de Servio
FGTS.
Formas de Financiamento

Contratao, pela CEF, na qualidade de gestora
do Fundo de Arrendamento residencial (FAR),
de emprstimo para suplementao de recur-
sos junto ao FGTS nas condies estabelecidas
pela Resoluo 437/2003 do Conselho Cura-
dor do Fundo de Garantia do Tempo de Servio
(CCFGTS);

Contratao de Entidades Privadas do Setor
Habitacional pela CEF para aquisio de ter-
reno, elaborao de projetos e execuo das
obras dos empreendimentos habitacionais, in-
clusive realizao de trabalhos sociais;

Contratao de Entidades Privadas de Admi-
nistrao Imobiliria e de Condomnios en-
volvidos nos empreendimentos habitacionais
produzidos para arrendamento residencial
com opo de compra;
com opo de compra em consonncia com
o Programa de Arrendamento Residencial
(PAR). Essas unidades destinam-se, princi-
palmente, aos Grupos de Atendimento 2 e 3
que vivem em metrpoles e centros regio-
nais localizadas em municpios dos tipos A,
B, C, D e E.
Agentes

Ministrio das Cidades Agente Gestor;

Caixa Econmica Federal (CEF) Agente Ope-
rador;

Governos Municipais e rgos Municipais das
Administraes Pblicas Diretas Responsveis
pelas Polticas Habitacionais Agentes Pro-
motores;

Entidades Privadas que Atuam no Setor Habi-
tacional Agentes Promotores;

Entidades Privadas que Atuam na Administra-
o Imobiliria e de Condomnios Agentes
Administradores;
L I N H A S P R O G R A M T I C A S
153

Arrendamento residencial com opo de com-
pra das unidades habitacionais produzidas
para esta finalidade.
Promoo de Unidades Habita-
cionais em reas Urbanas Cen-
trais
O objetivo desta ao viabilizar a promo-
o pblica e privada de moradias em reas
urbanas centrais, principalmente para os
Grupos de Atendimento 2 e 3, de modo a
repovoar bairros com grande quantidade
de imveis ociosos, equilibrar a convivncia
entre atividades residenciais e no residen-
ciais, reduzir distncias e tempos de deslo-
camentos e otimizar o aproveitamento de
locais com boa oferta de trabalho, emprego,
comrcio, servios, equipamentos e infraes-
trutura urbana. As reas urbanas centrais,
definidas no plano diretor, so de dois tipos:

Centros Histricos. Pores urbanas
mais antigas que deram origem cidade,
com caractersticas urbanas, arquitet-
nicas e paisagsticas especiais marcadas
pela concentrao de legados histricos
inseridos nos traados virios e patrim-
nios de interesse histrico e cultural re-
presentativos da memria social.

reas urbanas consolidadas. Pores ur-
banas que compreendem um bairro ou
um conjunto de bairros com alta den-
sidade construda e urbanizao con-
solidada, articulados ou no ao ncleo
original da cidade, com forte concentra-
o de atividades comerciais e servios
pblicos e privados, dotados de infraes-
trutura e equipamentos, polarizando a
oferta de trabalho e empregos na cidade.
Geralmente, possuem grande vitalida-
de, abrigam vrios grupos sociais e ati-
vidades econmicas diversificadas com
importncia local e regional. Possuem
acessibilidade privilegiada por causa
da convergncia do sistema virio e de
transporte coletivo.
Os empreendimentos habitacionais po-
dem ser implantados em edifcios reci-
clados ou reabilitados e vazios urbanos
centrais. Esses edifcios devem apresen-
tar usos mistos, com trreos e sobrelojas
comerciais ou de servio, que podem ser
comercializados como unidades autno-
mas ou ficarem de posse do condomnio,
gerando recursos para manuteno. Em
funo dos altos custos dos imveis lo-
calizados em reas consolidadas e como
meio de incentivar esse subprograma, os
beneficirios do Grupo 1 e 2 tero direito
a um subsdio adicional denominado de
localizao.
P L A N O N A C I O N A L D E H A B I T A O
154
Agentes

Ministrio das Cidades Agente Gestor;

Ministrio do Planejamento, Oramento e
Gesto (Secretaria do Patrimnio da Unio)
Agente Co-Gestor (nos casos de imveis da
Unio);

Ministrio da Previdncia Social. Imveis do
INSS Agente Co-Gestor (no caso dos imveis
pertencentes ao INSS);

Caixa Econmica Federal (CEF) Agente Ope-
rador e Financeiro;

Governos Municipais e rgos Municipais das
Administraes Pblicas Diretas Responsveis
pelas Polticas Habitacionais Agentes Pro-
motores.

Ministrio da Cultura IPHAN Agentes Co-
Promotores;

Entidades Privadas do Setor Habitacional
Agentes Promotores
Fontes de Recursos

Fundo Nacional de Habitao de Interesse So-
cial FNHIS;

Fundo de Garantia do Tempo de Servio FGTS;

Recursos oramentrios dos governos estadu-
ais e municipais;
Formas de Financiamento

Repasse de recursos no-onerosos do FNHIS
e, se for o caso, do Ministrio da Cultura para
os Fundos Estaduais e Municipais para a pro-
duo de novas unidades habitacionais em
edifcios reabilitados e reciclados e em vazios
urbanos localizados nos centros histricos e
reas urbanas consolidadas;

Crditos com recursos onerosos do FGTS para
agentes privados produzirem unidades habita-
cionais em centros histricos e reas urbanas
consolidadas;

Crditos do Banco Nacional de Desenvolvi-
mento Econmico e Social (BNDES) e de re-
cursos internacionais para restaurao e pre-
servao de imveis, associado a programas
do Ministrio da Cultura para recuperao de
imveis privados;

Subsdios parciais com recursos no-onerosos
do FNHIS ou de descontos do FGTS para o Gru-
po de Atendimento 2 adquirir unidades habi-
tacionais promovidas pelo poder publico e por
agentes privados;
L I N H A S P R O G R A M T I C A S
155
cial FNHIS;

Fundo de Desenvolvimento Social FDS;

Recursos oramentrios dos governos estaduais
e governos municipais.
Formas de Financiamento

Repasse de recursos no-onerosos dos Fun-
dos Municipais e Estaduais de Habitao e do
FNHIS para promoo habitacional por auto-
gesto realizada por entidades privadas sem
fins lucrativos vinculadas ao setor habitacio-
nal e devidamente habilitadas, incluindo re-
munerao de Agentes de Assistncia Tcnica.

Subsdio de localizao adicional com recur-
sos no-onerosos do FNHIS.

Crdito com recursos onerosos do FGTS para
os Grupos de Atendimento 2 e 3 adquirir mo-
radias em centros histricos e reas urbanas
consolidadas promovidas pelo poder pblico e
por agentes privados.
Promoo por Autogesto de Unida-
des Habitacionais Urbanas
O objetivo aqui promover a oferta de uni-
dades habitacionais urbanas destinadas aos
Grupos de Atendimento 1 e 2 por meio da
autogesto realizada por entidades privadas
sem fins lucrativos (fundaes, sociedades,
sindicatos, associaes comunitrias, coo-
perativas habitacionais, entre outros tipos
de entidades) articuladas com agentes de
assistncia tcnica, cuja atuao est ampa-
rada pela Lei 11.124/05. A autogesto envol-
ve a ajuda mtua dos beneficirios finais na
produo, gesto e manuteno dos empre-
endimentos habitacionais que podem ser de
propriedade cooperativa.
Agentes

Ministrio das Cidades Agente Gestor

Caixa Econmica Federal (CEF) Agente Ope-
rador e Financeiro

Governos Estaduais e rgos Estaduais das
Administraes Pblicas Diretas Responsveis
pelas Polticas Habitacionais Agentes Co-
Promotores;

Governos Municipais e rgos Municipais das
Administraes Pblicas Diretas Responsveis
pelas Polticas Habitacionais Agentes Co-
Promotores;

Entidades Privadas Sem Fins Lucrativos vincu-
ladas ao Setor Habitacional Agente Promotor
Fontes de Recursos

Fundo de Garantia do Tempo de Servio FGTS;

Fundo Nacional de Habitao de Interesse So-
P L A N O N A C I O N A L D E H A B I T A O
156
FGTS;

Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo
SBPE.
Formas de Financiamento

Crditos com recursos onerosos do FGTS e
SBPE para a produo de unidades habitacio-
nais promovidas por agentes privados.

Subsdios parciais com recursos no-onerosos
do FNHIS ou de descontos do FGTS para o Gru-
po de Atendimento 2 adquirir unidades habi-
tacionais promovidas por agentes privados;

Crditos com recursos onerosos do FGTS e
SBPE para aquisio de unidades habitacionais
promovidas por agentes privados
Promoo Pblica de Locao So-
cial de Unidades Habitacionais
em Centros Histricos e reas Ur-
banas Consolidadas
O objetivo desta ao subsidiar parte dos
aluguis de unidades habitacionais para os
Grupos de Atendimento 1 e 2 em centros
urbanos e reas urbanas consolidadas de
metrpoles e centros regionais localizados
nos municpios tipos A, B, C, D e E. Visa
constituir-se numa alternativa de acesso
moradia que permite mobilidade espacial
dos beneficirios que necessitam mudar os
locais de residncia ou que, por sua condi-
o de vulnerabilidade social, no podem
se responsabilizar pela propriedade de um
imvel. Os valores mximos do repasse fe-
deral para aluguel social e percentuais m-
ximos de comprometimento da renda do
beneficirio sero calculados com base nos
rendimentos daqueles Grupos. Os contra-
tos de locao social sero firmados entre
os proprietrios de imveis, e os benefici-
rios finais avaliados periodicamente para
verificao dos requisitos necessrios para

Crditos com recursos onerosos do FGTS para
os Grupos de Atendimento 2 e 3, reunidos por
entidades privadas sem fins lucrativos vin-
culadas ao setor habitacional e devidamente
habilitadas, promoverem unidades habitacio-
nais por autogesto incluindo remunerao de
Agentes de Assistncia Tcnica
Promoo Privada de Unidades
Habitacionais Urbanas
O objetivo viabilizar a promoo privada
de unidades habitacionais de modo a am-
pliar o mercado residencial formal voltado
aos Grupos de Atendimento que acesso
financiamento habitacional, que, desse
modo, no iro capturar as alternativas de
moradias orientadas para beneficirios do
Grupo de Atendimento 1.
Agentes

Ministrio das Cidades Agente Gestor

Caixa Econmica Federal (CEF) Agente Ope-
rador e Financeiro

Instituies Financeiras Privadas Agentes Fi-
nanceiros

Entidades Privadas do Setor Habitacional
Agentes Promotores
Fontes de Recursos

Fundo de Garantia do Tempo de Servio
L I N H A S P R O G R A M T I C A S
157
acesso aos aluguis subsidiados. As demais
condies do subprograma, incluindo os
prazos de concesso do benefcio e a gesto
das unidades, sero definidas no programa
local de atendimento.
Agentes

Ministrio das Cidades Agente Gestor

Caixa Econmica Federal (CEF) Agente Ope-
rador e Financeiro

Governos Estaduais e Municipais; rgos Es-
taduais e Municipais das Administraes P-
blicas Diretas Responsveis pelas Polticas Ha-
bitacionais Agentes Promotores
Fontes de Recursos

Fundo Nacional de Habitao de Interesse So-
cial FNHIS

Fundo de Garantia do Tempo de Servio FGTS

Recursos oramentrios dos governos estadu-
ais e de governos municipais;
Formas de Financiamento

Repasse de recursos no-onerosos do FNHIS
aos Fundos Estaduais e Municipais para sub-
sidiar aluguis sociais de moradias em centros
histricos e reas urbanas consolidadas;

Crdito com recursos onerosos do FGTS para
execuo de reformas e melhorias de unidades
habitacionais localizadas em centros histri-
cos e reas urbanas consolidadas destinadas
locao social.
Promoo Pblica e Privada de
Loteamentos Urbanos associada
oferta de materiais de constru-
o e assistncia tcnica
O objetivo desta ao viabilizar a promo-
o pblica e privada de lotes urbanizados,
que pode estar associada oferta de mate-
riais de construo e servios de assistncia
tcnica para o Grupo de Atendimento 1, que
vive, principalmente, em cidades mdias e
pequenas localizadas em municpios do tipo
D, E, F, G, H, I, J e K. Destaca-se tambm
a importncia de esta ao ser associada a
P L A N O N A C I O N A L D E H A B I T A O
158
cidades situadas em reas de implantao de
grandes empreendimentos e obras de infra-
estrutura, assim como em fronteiras de de-
senvolvimento, objetivando a mitigao de
impactos e ocupaes desordenadas.
Agentes

Ministrio das Cidades Agente Gestor;

Caixa Econmica Federal (CEF) Agente Ope-
rador e Financeiro;

Instituies Financeiras Pblicas ou Privadas
Agente Financeiro;

Governos Estaduais e Municipais; rgos Es-
taduais e Municipais das Administraes P-
blicas Diretas Responsveis pelas Polticas Ha-
bitacionais Agentes Promotores;

Agentes de Assistncia Tcnica.
Fontes de Recursos

Fundo Nacional de Habitao de Interesse So-
cial FNHIS

Recursos oramentrios dos governos estadu-
ais e governos municipais.
Formas de Financiamento

Repasse de recursos no-onerosos do FNHIS
aos Fundos Estaduais e Municipais de Habita-
o para a produo de loteamentos urbani-
zados, oferta de materiais de construo e re-
munerao de Agentes de Assistncia Tcnica
subsidiados integralmente;

Financiamentos com recursos onerosos do FGTS
Aquisio de Unidades Habita-
cionais
O objetivo aqui viabilizar a aquisio
de unidades habitacionais existentes
movimentando o mercado imobilirio. O
pblico alvo prioritrio so os Grupos de
Atendimento 2, 3, 4 e 5
Agentes

Ministrio das Cidades Agente Gestor

Caixa Econmica Federal (CEF) Agente Ope-
rador e Financeiro

Instituies Financeiras Pblicas ou Privadas
Agentes Financeiros

Entidades Privadas do Setor Habitacional
Agentes Promotores
L I N H A S P R O G R A M T I C A S
159
Fontes de Recursos

Fundo Nacional de Habitao de Interesse So-
cial FNHIS;

Fundo de Garantia do Tempo de Servio FGTS;

Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo
SBPE.
Formas de Financiamento

Subsdios parciais com recursos no-onerosos
do FNHIS para o Grupo de Atendimento 2 e 3
adquirir unidades habitacionais usadas;

Crditos com recursos onerosos do FGTS e
SBPE para aquisio de unidades habitacio-
nais usadas.
Promoo Pblica ou por Auto-
gesto de Unidades Habitacio-
nais Rurais
O objetivo viabilizar a promoo pblica
ou por autogesto de unidades habitacio-
nais rurais que permitam futuras amplia-
es, integrem as instalaes necessrias
ao desenvolvimento da produo agrcola e
possuam ligao para poo, cisterna e fossa
sptica executados segundo padres ade-
quados, visando melhoria da qualidade
de vida no campo. Destina-se, em uma pri-
meira modelagem, aos beneficirios do Pro-
grama Nacional de Fortalecimento da Agri-
cultura Familiar (PRONAF), beneficirios do
Plano Nacional de Crdito Fundirio (PNCF),
assalariados rurais com registro na Carteira
de Trabalho e Previdncia Social (CTPS) ou
com contrato de trabalho temporrio, tra-
balhadores rurais aposentados, pensionis-
tas rurais e segurados especiais rurais.
Essa iniciativa dever observar caracters-
ticas sociais e econmicas dos moradores
rurais, com a definio de uma tipologia
de unidade habitacional de dimenses e
espaos compatveis com as atividades da
economia rural baseada nas safras agrco-
las e anlise da capacidade de pagamento
do beneficirio segundo sua renda familiar
anual. Os Grupos de Atendimento Rurais I,
II, e III, definidos com base nos beneficirios
do PRONAF e de registros no cadastro de
Declarao de Aptido ao PRONAF (DAP),
foram classificados de acordo com faixas de
renda anuais. Posteriomente, devero ser
ajustadas aos grupos de atendimento defi-
nidos pelo PlanHab espelhando a modela-
gem de financiamento e subsdios.
Agentes

Ministrio das Cidades Agente Gestor

Ministrio do Desenvolvimento Agrrio. INCRA
Instituto Nacional de Colonizao e Reforma
Agrria Agente Co-Gestor (nos casos de as-
sentamentos para a reforma agrria);

Caixa Econmica Federal (CEF) Agente ope-
rador e financeiro

Governos Estaduais e Municipais; rgos es-
taduais e municipais das administraes p-
blicas diretas responsveis pelas polticas ha-
bitacionais Agentes Co-Promotores;

Entidades privadas sem fins lucrativos vincu-
ladas ao setor habitacional Agente Promotor

Agentes de Assistncia Tcnica
Fontes de Recursos

Fundo de Garantia do Tempo de Servio FGTS

Fundo Nacional de Habitao de Interesse So-
cial FNHIS

OGU Incra

OGU PSH
Formas de Financiamento

Investimento com recursos no-onerosos para
o Grupo de Atendimento 1 do PlanHab desti-
nado aquisio de materiais de construo,
remunerao de mo de obra e remunerao de
P L A N O N A C I O N A L D E H A B I T A O
160
realizados pelos prprios moradores, re-
sulta em unidades habitacionais com baixa
qualidade tcnica e arquitetnica, e cons-
tantemente as construes apresentam-se
inacabadas.
Agentes

Ministrio das Cidades Agente Gestor;

Caixa Econmica Federal (CEF) Agente Ope-
rador e Financeiro;

Instituies Financeiras Pblicas ou Privadas
Agente Financeiro;

Governos Estaduais e Municipais; rgos Es-
taduais e Municipais das Administraes P-
blicas Diretas Responsveis pelas Polticas Ha-
bitacionais Agentes Co-Promotores;

Agentes de Assistncia Tcnica.
Fontes de Recursos

Fundo Nacional de Habitao de Interesse So-
cial FNHIS

Fundo de Garantia do Tempo de Servio FGTS

Recursos oramentrios dos governos estadu-
ais e de governos municipais.
Formas de Financiamento

Subsdios integrais com recursos no-onero-
sos do FNHIS para aquisio de materiais de
construo para o Grupo de Atendimento 1
incluindo remunerao de Agentes de Assis-
tncia Tcnica envolvidos na elaborao de
projetos arquitetnicos e execuo das obras
de reforma e ampliao das habitaes dos
beneficirios;

Subsdios parciais com recursos no-onero-
sos do FNHIS para aquisio de materiais de
construo para o Grupo de Atendimento 2
incluindo remunerao de Agentes de Assis-
tncia Tcnica envolvidos na elaborao de
projetos arquitetnicos e execuo das obras
Autopromoo Habitacional As-
sistida
O objetivo desta ao viabilizar o acesso
aquisio de materiais de construo asso-
ciados a servios de assistncia tcnica para
a execuo, concluso, reforma e ampliao
de unidades habitacionais por autopromo-
o, de modo a garantir boas condies de
habitabilidade e salubridade, uso adequado
dos materiais e tcnicas construtivas, va-
lorizao arquitetnica e insero urbana
adequada. Essa ao inclui, principalmente,
os Grupos de Atendimento 1 e 2, que vivem
em moradias construdas informalmente.
A construo dessas moradias ocorre com
pouco ou nenhum acompanhamento tc-
nico e, apesar dos esforos e investimentos

Agentes de Assistncia Tcnica envolvidos em
todas as fases de realizao da moradia rural.

Crdito com recursos onerosos para os Grupos
de Atendimento 2 e 3 do PlanHab destinados
aquisio de materiais de construo, remu-
nerao de mo de obra e remunerao de
Agentes de Assistncia Tcnica envolvidos em
todas as fases de realizao da moradia rural.
Linha Programtica para Melhoria Habitacional
L I N H A S P R O G R A M T I C A S
161
Os objetivos desta linha programtica
consistem no apoio ao desenvolvimento e
implementao de estratgias de capa-
citao e oferta de servios de assistncia
tcnica, visando melhorar a capacidade
dos agentes envolvidos na produo habi-
tacional.
Os servios de capacitao e oferta de as-
sistncia tcnica podero ser ofertados di-
retamente pelo poder pblico ou a partir
de convnios deste com entidades profis-
sionais, entidades privadas sem fins lu-
Crditos com recursos onerosos do FGTS para
aquisio de materiais de construo.
Linha Programtica para Assistncia Tcnica
de reforma e ampliao das habitaes dos
beneficirios.
crativos vinculadas ao setor habitacional,
universidades e centros de ensino mdio
profissionalizante. Trata-se de aes a se-
rem, ainda, desenhadas segundo as neces-
sidades locais e de acordo com metas de
atendimento.
Essa linha divide-se em aes de acordo
com o pblico-alvo que receber aes
de capacitao ou servios de assistncia
tcnica: populao de baixa renda, entes
pblicos ou cooperativos e organizaes
no- governamentais.
P L A N O N A C I O N A L D E H A B I T A O
162
O objetivo desta ao apoiar a oferta
de servios de assistncias tcnicas nas
reas de arquitetura, engenharia, juridi-
ca solcial, contabil e organizacional para
grupos de baixa renda, tanto destinadas
organizao e mobilizao da comunidade
para fins de produo habitacional quanto
para apoiar a construo de seus proje-
tos habitacionais. Assim, visa aumentar a
qualidade das construes e o acesso da
populao de baixa renda residente em
assentamentos precrios, beneficiria de
programas habitacionais ou crdito para
aquisio de materiais de construo -
aos fatores de produo.
A prestao de servios de assistncia tc-
nica poder ser feita diretamente pelo po-
der pblico municipal ou estadual ou por
agentes de assistncia tcnica convenia-
dos com o poder pblico municipal ou es-
tadual (que devero ser credenciados por
meio de edital pblico).
Assistncia Tcnica a cooperati-
vas e organizaes no-governa-
mentais
O objetivo desta ao o fortalecimento
e a estruturao de cooperativas e orga-
nizaes no-governamentais voltadas
promoo de projetos habitacionais para
populao de baixa renda em sua monta-
gem, viabilizao e execuo e na organi-
zao de grupos.
Assistncia Tcnica populao
de baixa renda
Agentes

Ministrio das Cidades Agente Gestor;

Ministrio da Educao Agente Convenia-
do;

Caixa Econmica Federal (CEF) Agente Ope-
rador e Financeiro ( entre outros);

rgos Estaduais da Administrao Dire-
ta Responsvel pela Poltica Habitacional
Agente Promotor;

rgos Municipais da Administrao Dire-
ta Responsvel pela Poltica Habitacional
Agente Promotor;

Agentes de Assistncia Tcnica.
Fontes de Recursos

Fundo Nacional de Habitao de Interesse
Social FNHIS;

Outros recursos do Oramento Geral da
Unio OGU;

Recursos oramentrios dos governos esta-
duais e municipais;
Formas de Financiamento

Remunerao dos Agentes de Assistncia
Tcnica, credenciados pelo agente financei-
ro, com recursos do FNHIS e Fundos Estadu-
ais e Municipais.

Convnio entre o Ministrio das Cidades e o
Ministrio da Educao para financiamen-
to de atividades de assistncia tcnica de-
senvolvidas nos mbitos de universidades e
centros de ensino mdio profissionalizante.
L I N H A S P R O G R A M T I C A S
163
P L A N O N A C I O N A L D E H A B I T A O
164

Desenvolvimento Institucional
Para aumentar a eficincia dos investi-
mentos e das demais linhas programticas,
faz-se imprescindvel a promoo do de-
senvolvimento institucional dos agentes do
Sistema Nacional de Habitao de Interesse
Social. Assim, abrange uma srie de aes de
financiamento e capacitao de tais agentes
para o exerccio de suas atribuies na for-
mulao, implementao, monitoramento,
avaliao e reviso das polticas habitacio-
nais.
Os beneficirios dessa ao de desenvolvi-
mento institucional so: Governo Federal
e governos estaduais e municipais; parti-
cipantes e delegados das conferncias das
cidades; e membros de conselhos gestores
relacionados com a poltica habitacional.
Para o monitoramento e avaliao das aes
de Desenvolvimento Institucional, tambm
dever ser considerada a capacidade de ges-
to dos entes federados, a qual ser medida
pelo ndice de Capacidade Institucional Ha-
bitacional e Gesto Urbana. Este ndice de-
ver ser implementado para avaliar os agen-
tes do poder pblico que integram o SNHIS
(Estratgia 4 do Eixo Arranjos Institucionais).
Essa ao objetiva, a mdio e longo prazos,
que todos os estados e municpios brasilei-
ros tenham: rgos gestores da poltica ha-
bitacional estruturados; conselhos e fundos
Linha Programtica para o Desenvolvimento
Institucional
implementados e qualificados; e polticas e
planos de habitao aprovados nos conse-
lhos habitacionais e institudos legalmente.
Uma vez constitudos os conselhos de po-
ltica e os conselhos gestores dos fundos
das diferentes esferas governamentais, essa
ao visa, ainda, apoiar a capacitao de
seus membros para que exeram suas atri-
buies e competncias.
Agentes

Ministrio das Cidades Agente Gestor

Caixa Econmica Federal (CEF) Agente Opera-
dor e Financeiro

Ministrio das Cidades e Governos Estaduais e
Municipais Agentes Promotores
Fontes de Recursos

Fundo Nacional de Habitao de Interesse So-
cial FNHIS

Outros recursos do Oramento Geral da Unio
OGU

Recursos oramentrios dos governos estadu-
ais;

Recursos oramentrios dos governos munici-
pais;

Recursos internacionais.
Formas de Financiamento

Repasse de recursos no-onerosos do FNHIS
para o desenvolvimento institucional de go-
vernos estaduais e municipais.
M E T A S
165
7
Metas
A
estratgia definida pelo
Plano Nacional de Ha-
bitao busca criar as
condies para que as
necessidades habitacionais do pas
possam ser equacionadas a longo
prazo. Os resultados a serem alcana-
dos, como expresso desta estratgia,
se consubstanciam nas metas fsicas
de atendimento, que dimensionam o
quanto se pode avanar em relao
s necessidades previstas no horizon-
te temporal do plano. Evidentemente,
para alm das metas quantitativas,
cuja mensurao mais tangvel,
fundamental tambm que se estabe-
leam metas qualitativas para evitar
que os resultados alcanados possam
gerar impactos negativos em outros
aspectos relevantes, como as dimen-
ses urbanas e ambientais, cuja im-
portncia central na estratgia ado-
tada.
A definio das metas, num tema
to complexo como a habitao, que
envolve aspectos macroeconmicos,
institucionais, demogrficos, urbanos,
construtivos e financeiros, requer que
se estabeleam premissas, relaciona-
das com as estratgias definidas pelo
PlanHab e que se trabalhe com vrias
alternativas de atendimento, levando
em conta os diferentes cenrios de
disponibilidade de recursos das vrias
fontes de financiamento e subsdio.
Comeando a equacionar
o problema da
habitao no Brasil
P L A N O N A C I O N A L D E H A B I T A O
166
bora isto no signifique que o poder pblico
seja o responsvel nico por prover o aten-
dimento do universo da demanda habitacio-
nal existente na sociedade brasileira. Como
foi mostrado na contextualizao, apenas
uma parte dos domiclios existentes no pas
resultado da ao de agentes pblicos e do
mercado privado; em termos quantitativos, a
maior parte da populao vive em moradias
que foram edificadas pelas prprias famlias,
atravs do auto empreendimento, com auto-
construo ou contratao direta de servi-
os, utilizando autofinanciamento, poupana
pessoal e demais expedientes construtivos.
Esta realidade, por ser relevante, foi observa-
da, mas considerou-se que apenas com um
maior apoio pblico esta alternativa pode
apresentar resultados favorveis, combaten-
do-se a produo de moradias e ambientes
urbanos precrios.
As caractersticas do mercado habitacional,
formal e informal, com seus vasos comuni-
cantes em todos os segmentos sociais, jus-
tificam a estruturao de cenrios de aten-
dimento que coloquem como possibilidade
a hiptese de atendimento de 100% das
necessidades. Sabe-se que, mesmo existindo
alternativas de atendimento atravs de pro-
gramas pblicos voltados para as diferentes
formas de promoo e produo habitacio-
nal, parte dos futuros chefes de famlia po-
dero no buscar crdito ou auxlio pblico
para edificar sua moradia. No entanto, o
objetivo de universalizar o acesso a moradia
digna, respondendo ao direito constitucional
de garantir o direito a habitao, exige que se
trabalhe, sobretudo nos Grupo 1, 2 e 3, onde
algum nvel de subsdio necessrio, com um
horizonte de atendimento integral.
Num perodo to longo, seria simplista traba-
lhar com um nico cenrio de metas, sobretu-
do em funo da complexidade das decises
que envolvem a disponibilidade de recursos
oramentrios e do FGTS, cuja aprovao de-
pende, alm das prioridades do governo, de
outros atores, como as instncias de controle
social e participao, como o Conselho Cura-
dor do FGTS e o prprio Congresso Nacional.
O PlanHab, ao definir uma estratgia tecni-
camente vivel e politicamente amparada
num amplo debate com representantes dos
diferentes segmentos sociais, aponta um ca-
minho para enfrentar as necessidades habita-
cionais. Este captulo, reservado para a apre-
sentao das metas nos diferentes cenrios,
mostra os resultados que se poder alcanar
se este caminho for seguido, criando um ins-
trumento fundamental para que as decises
polticas possam ser tomadas no mbito do
governo e do Congresso e, ainda, para que os
diferentes segmentos sociais relacionados ao
setor da habitao possam se posicionar de
forma consistente.
Como foi mostrado no Captulo 4, o PlanHab,
aps analisar vrias alternativas, definiu,
para apresentao nesta sntese, dois cen-
rios de previso das fontes de recursos para
alimentar o Sistema Nacional de Habitao.
Estes cenrios so a principal referncia para
se estabelecer metas fsicas, que foram cons-
trudas a partir de um conjunto de premissas
fortemente relacionadas com a estratgia de-
senhada pelo PlanHab para enfrentar as ne-
cessidades habitacionais do pas.
O principal pressuposto na construo desses
cenrios que o PlanHab deve considerar o
conjunto das necessidades habitacionais, em-
M E T A S
167
de um conjunto de premissas e se relacionam
diretamente s metas financeiras, expressas
nos dois cenrios. Expressam uma possibili-
dade concreta de atendimento, consideran-
do as condies de financiamento e subsdio
das vrias fontes de recursos e o nmero de
atendimentos resultante, que comparado
com as necessidades totais, que consideram
o dficit acumulado e a demanda futura. O
PlanHab apresenta metas para cada cenrio,
relacionadas produo de unidades novas,
urbanizao de assentamentos precrios e
desenvolvimento institucional.
As metas relativas urbanizao de assen-
tamentos precrios consideram que uma
parte das famlias atendidas seja beneficia-
da com uma unidade habitacional nova, nos
casos em que uma constituio indispen-
svel para a urbanizao. Considerou-se, a
princpio, que esta demanda est no Grupo
1, uma vez que seu atendimento deve, ne-
cessariamente, ser viabilizado com recursos
no-onerosos.
As metas de produo de unidades novas es-
to divididas pelos Grupos de Atendimento,
pois implicam porcentagens diferenciadas de
subsdios, indicando ainda a fonte de recurso
prevista. Uma das estratgias do PlanHab
direcionar parte significativa de recursos de
subsdio para alavancar a tomada de finan-
ciamento habitacional, sobretudo para a po-
pulao nas faixas de renda que atualmente
no o acessa, em especial o G2. Esta opo
gera maior presso sobre os recursos do FGTS
e facilitada pela proposta de criao de um
fundo garantidor, permitindo, assim, que os
subsdios possam ser bem direcionados para
quem efetivamente dele necessita, seja para
complementar o financiamento, no caso
Assim, nos dois cenrios apresentados nesta
sntese, a dimenso global das necessidades,
incluindo o dficit acumulado e a demanda
demogrfica futura, colocada como um
parmetro, referenciando-se as metas ao to-
tal das necessidades, que evidentemente no
podem ser respondidas apenas pelo poder
pblico, mas pelo conjunto dos agentes que
atuam no setor habitacional.
As metas apresentadas no so genricas,
mas fortemente baseadas em simulaes re-
ais, considerando as estratgias, premissas,
propostas e cenrios definidos no PlanHab.
Este se caracteriza por ser um plano que
apresenta metas fsicas que no expressam
apenas desejos genricos, a partir dos quais
se criam medidas para cumpri-las, mas me-
tas que so resultado das aes propostas,
justificados por cenrios possveis de aloca-
o de recursos e, indispensavelmente, pela
adoo das estratgias nos quatro eixos
apresentadas no Captulo 5.
Assim, na definio das metas, foram consi-
derados os constrangimentos do setor finan-
ceiro e produtivo para um atendimento am-
pliado a todos os segmentos da populao,
a realidade social e econmica da demanda,
as condies de acesso terra urbanizada,
as vrias categorias de municpios brasilei-
ros, as dificuldades para enfrentar o dficit
acumulado e a fragilidade institucional dos
agentes pblicos. Embora os cenrios de dis-
ponibilidade de recursos tenham sido deci-
sivos no estabelecimento das metas, estas
apenas podero ser alcanadas se todas as
estratgias propostas, nos quatro eixos, fo-
rem implementadas.
As metas fsicas foram quantificadas a partir
P L A N O N A C I O N A L D E H A B I T A O
168
Premissas para a construo de
cenrios de atendimento
do G2, seja para subsidiar integralmente a
unidade habitacional, no caso do G1. Esta
estratgia exige um grande esforo volta-
do para a criao de novos produtos, tanto
para o sistema financeiro como para a pro-
duo habitacional.
importante destacar que a questo ha-
bitacional tratada considerando todos os
segmentos, posto que existem ligaes en-
tre os mercados formal e informal da mo-
As metas foram construdas a partir de simulaes que consideram inme-
ros aspectos e premissas, definidas nos diferentes eixos tratados no PlanHab,
sempre de forma coerente com a estratgia adotada. Para viabilizar as simu-
laes, as premissas definidas foram:

Estratificao dos Grupos de Atendimento;

Definio dos produtos habitacionais e seu custo, segundo as diferentes
Unidades da Federao e a tipologia de municpios

Distribuio dos produtos habitacionais, por tipologia de municpios

Distribuio dos produtos habitacionais de acordo com os Grupos de
Atendimento

Prioridade de atendimento por Grupo de Atendimento

Contrapartidas dos beneficirios

Modelo de financiamento e subsdio

Cenrio das fontes de recursos
radia. Embora as premissas apresentadas a
seguir foquem, sobretudo, nos grupos de
atendimento G1, G2 e G3 por exigirem
maior empenho e interveno do setor p-
blico , elas no deixam de considerar as
outras faixas de atendimento (Grupos 4 e
5), que so o foco do mercado, para evitar
que entraves na produo de mercado ge-
rem presso sobre a habitao de interesse
social.
M E T A S
169
O atendimento habitacional pode se dar por
meio de inmeras solues e tipologias ha-
bitacionais promovidas tanto pela iniciativa
PREMI SSA 1
Estraticao dos Grupos de Atendimento
PREMI SSA 2
Denio dos produtos habitacionais e custo, segundo as
diferentes unidades da federao
Para efeito de simulao das metas, os
Grupos de Atendimento, conceituados no
Captulo 1, foram definidos por faixas de
renda, considerando a diversidade regio-
nal e a tipologia de municpios, de modo
a garantir maior aderncia entre o custo
de uma soluo habitacional adequada e
a capacidade de pagamento das famlias.
Essa compatibilizao tem por objetivo
oferecer o menor subsdio possvel, desde
que possa garantir uma soluo habita-
cional adequada para o contexto urbano
onde o domiclio estiver situado. Assim, a
estratificao dos Grupos de Atendimento
por renda se altera, dependendo de onde o
domiclio estiver situado.
A delimitao das faixas de renda de cada
Grupo de Atendimento essencial para a
definio da quantidade de recursos ne-
cessrios para subsdio. O Quadro 3 mostra
as faixas de renda adotadas em cada gru-
po, a quantificao do nmero de famlias
a serem consideradas em cada grupo e a
fonte de recurso a ser utilizada.
Capacidade Financeira
Necessidade
(em milhes de domiclios) Fontes de recursos
G 1
Famlias com renda lquida abaixo da linha de financiamento
RM SP/RJ: at R$800,00 / Outras RM: at R$700,00
Demais situaes: at R$600,00
12,9 FNHIS
G 2
Famlias que acessam financiamento habitacional,
mas requerem subsdio de complemento e equilbrio
RM SP/RJ: de R$800 a 1.600 / Outras RM: de R$700 a R$1.400
Demais situaes: de R$600 a R$1.200
11,6
FGTS e FNHIS
Financiamento com
subsdio de complemento e
de equilbrio.
G 3
Famlias que podem acessar financiamento habitacional,
com subsdio de equilibrio
RM SP/RJ: de R$1.600 a 2.000 / Outras RM: de R$1.600 a R$2.000
Demais situaes: de R$1.600 a R$2.000
4,8
FGTS
Financiamento com
subsdio de equilbrio
G 4
Famlias com capacidade de assumir financiamento habitacional
de R$2.000 a R$4.000
3,7 FGTS e SBPE
G 5
Famlias com capacidade de acesso a um imvel
atravs de financiamento de mercado
Acima de R$4.000
1,9
SBPE e
mercado livre
Elaborao: Consrcio Instituto Via Pblica, LabHab-Fupam, Logos Engenharia
Quadro 3 Grupos de atendimento.
Faixas de renda, quanticao dos domiclios e fonte de recurso prioritria.
pblica quanto pela privada. No objetivo
do PlanHab definir qual produto habita-
cional o mais adequado para cada cida-
P L A N O N A C I O N A L D E H A B I T A O
170
Quadro 4 Produtos habitacionais

R
E
A

U
R
B
A
N
A
UNIDADE PRONTA EM
REA CONSOLIDADA
(tipo apartamento)
adequada para regies urbanas mais adensadas e com escassa
disponibilidade de terra localizado em rea urbana consolidada.
UNIDADE PRONTA
(tipo apartamento)
adequada para regies urbanas mais adensadas e com escassa
disponibilidade de terra. rea til: 45,82 m
2
. A estimativa de preo
foi feita considerando a produo privada, mas no exclui a de
mutiro ou a de auto-gesto .
UNIDADE PRONTA
(tipo casa trrea)
adequada para centros urbanos e pequenas cidades em espaos
rurais, com maior disponibilidade de terra. rea construda: 40,65 m
2
LOTE DE 125 M
2
+ CESTA DE
MATERIAIS PARA CONSTRUO DE
UNIDADE DE 32 M
2
adequado para regies com maior disponibilidade de terra e frentes
de expanso. Representa uma soluo mais acessvel em termos
financeiros e que possibilita a produo de unidades maiores. Inclui
custos de assessoria tcnica.
LOTE URBANIZADO
adequado para regies de maior disponibilidade de terra. Lote
situado em rea urbanizada, dotado de infraestrutura, representa
uma soluo mais acessvel em termos financeiros rea de 125 m
2
.
CESTA DE MATERIAIS
adequado para famlias que j dispem de lotes ou mesmo de
unidades construdas, mas que precisam ser acabadas, ampliadas ou
melhoradas. Precificao para rea construda de 32 m
2
e incluso de
custos de assessoria tcnica.

R
E
A

R
U
R
A
L
CESTA DE MATERIAIS
(sem mo-de-obra)
as famlias rurais, em geral, necessitam apenas de cesta de material
por j disporem de lotes ou de unidades construdas, mas que precisam
ser acabadas, ampliadas ou melhoradas. Precificao para rea
construda de 45,6 m
2
e incluso de custos de assessoria tcnica.
CESTA DE MATERIAIS
(com mo-de-obra contratada)
este produto assemelha-se ao produto anterior (rea construda de
45,6 m
2
, incluso de custos de assessoria tcnica), diferenciando
somente pela utilizao de mo-de-obra contratada.
Elaborao: Consrcio Instituto Via Pblica, LabHab-FUPAM, Logos Engenharia a partir de dados Sinapi (Caixa).
de e contexto social e urbano especifico,
tarefa que deve ser realizada pelos planos
locais de habitao. O estudo de solues
e tipologias habitacionais no PlanHab se
restringiu a identificar as solues mais
adequadas s diferentes caractersticas
dos municpios, objetivando definir os va-
lores de referncia a partir dos quais foram
montadas as simulaes para a definio
dos valores de financiamento e de subs-
dios necessrios e das metas.
O PlanHab analisou diferentes solues
e tipologias habitacionais consideradas
como de padro popular, de modo que
elas pudessem atender diversidade de
situaes urbanas, considerando o aden-
samento construtivo, e disponibilidade
de terra. O ponto de partida para a defi-
nio do custo dos produtos foi a base Si-
napi (Caixa), adotada como referncia por
ser um banco de dados oficial e pela sua
metodologia nica de coleta e abrangn-
cia da informao, abarcando todo o ter-
ritrio nacional. Foram adotados, apenas
como parmetro para as simulaes, seis
produtos habitacionais urbanos e dois ru-
rais, para os quais foram identificados cus-
tos para todos os estados da federao e
para as 11 tipologias de municpios, alm
da zona rural. Em um segundo momento,
M E T A S
171
adotados. Cada plano local de habitao
de interesse social deve desenvolver um
leque diversificado de solues, tipologias
e produtos habitacionais compatveis com
as caractersticas do municpio, desde que
sejam compatveis com os patamares de
subsdio aportados pela Unio.
para simplificar as simulaes, os esta-
dos foram reunidos em trs grupos (alto,
mdio e baixo custo), e as de municpios
em cinco tipos. necessrio ressaltar que
estas solues habitacionais servem ape-
nas como referncia para a definio de
custos, ou seja, no so modelos a serem
Mapa 2 Agrupamento de tipologia de municpios
A 57
B, C 249
D, E, F 521
G, H, I, J, K 4.679
sem informao 55
Regies do pas
PREMI SSA 3
Distribuio dos produtos habitacionais por tipologia de
municpios
P L A N O N A C I O N A L D E H A B I T A O
172
tas em cada uma destas situaes.
Os produtos foram distribudos relacionan-
do as caractersticas especficas dos mu-
nicpios e as solues habitacionais mais
adequadas, levando em conta o custo-be-
nefcio. Considerou-se que, nos municpios
de menor porte e com maior disponibili-
dade de terra, o produto lote urbanizado,
com cesta de material e assistncia tcnica
a opo de referncia e prioritria para
as famlias dos Grupos de Atendimento que
requerem subsdio. J nas regies metropo-
litanas e municpios de maior porte, embo-
ra possam existir alternativas baseadas no
lote, em funo do custo e da carncia de
As caractersticas urbanas das diferentes
categorias de municpios serviram de base
para a definio do tipo de produto habi-
tacional mais adequado. Por esta razo,
o PlanHab adotou em suas anlises uma
classificao dos municpios que os dividiu
em 11 tipologias com caractersticas so-
cioeconmicas e territoriais distintas. Para
facilitar as anlises e operacionalizao das
simulaes da modelagem de subsdios
e financiamento, estas tipologias foram
agregadas em quatro grupos, que congre-
gam municpios com caractersticas seme-
lhantes, como estrutura e adensamento
urbano, disponibilidade da terra, perfil de
renda da populao e custos de produo
de uma unidade habitacional. Alm destes
quatro grupos de cidades, foram conside-
radas ainda, na proposta de distribuio
dos produtos, as caractersticas das zonas
rurais.
O Mapa 2, que apresenta a agregao de
municpios distribuda no territrio nacio-
nal, evidencia as situaes territoriais dife-
renciadas e mostra a necessidade de serem
consideradas solues habitacionais distin-
Grco7 Distribuio de produtos
por tipos de municpios. SNHIS (G1 a G3)
Quadro 6 Distribuio prioritria de produtos para atendimento em escala, por tipologia de
municpio.
Produto habitacional
Regies metropolitanas, capitais
e municpios com + de 100 mil habitantes
Municpios
com 20 a 100
mil habitantes
Municpios
com at 20
mil habitantes
A B D C E F G H I J K
Lote n n
Lote + Cesta de material (32m
2
) + Assessoria Tcnica n n
Cesta de material (32m
2
) + Assessoria Tcnica n n n n n
Unidade Pronta
(auto-gesto / empreiteira)
Casa (40 m
2
) n n n n
Apartamento (51 m
2
) n n
Unidade em rea Consolidada
e/ou central
Retrofit n n
Vazios Urbanos n n
Elaborao: Consrcio Instituto Via Pblica, LabHab-Fupam, Logos Engenharia
0
20
40
60
80
100
G5 G4 G3 G2 G1
Cesta de material (melhorias)
Lote ou Cesta de material (unidade nova)
Lote + Cesta de material + Assessoria Tcnica
Unidade Pronta
Unidade Pronta em rea consolidada
Cesta de material (melhorias)
Lote ou Cesta de material (unidade nova)
Lote + Cesta de material + Assessoria Tcnica
Unidade Pronta
Unidade Pronta em rea consolidada
0
20
40
60
G, H, I, J, K D, E, F B, C A
Elaborao: Consrcio Instituto Via Pblica, LabHab-FUPAM, Logos Engenharia.
M E T A S
173
terra, a opo prioritria a unidade pron-
ta, prevendo-se inclusive a possibilidade de
unidade em reas centrais. Como mencio-
nado, esta distribuio apenas uma refe-
rncia para fins de simulao, clculo dos
recursos necessrios (de financiamento e
0
20
40
60
80
100
G5 G4 G3 G2 G1
Cesta de material (melhorias)
Lote ou Cesta de material (unidade nova)
Lote + Cesta de material + Assessoria Tcnica
Unidade Pronta
Unidade Pronta em rea consolidada
Cesta de material (melhorias)
Lote ou Cesta de material (unidade nova)
Lote + Cesta de material + Assessoria Tcnica
Unidade Pronta
Unidade Pronta em rea consolidada
0
20
40
60
G, H, I, J, K D, E, F B, C A
Grco 8 Distribuio de produtos
por grupos de atendimento (G1 a G5)
Elaborao: Consrcio Instituto Via Pblica, LabHab-FUPAM, Logos Engenharia.
PREMI SSA 4
Distribuio dos produtos habitacionais de acordo com o
Grupo de Atendimento
Esta premissa busca compatibilizar os pro-
dutos habitacionais com o enquadramento
nos Grupos de Atendimento. No se trata
de limitar o leque de solues habitacionais
possveis de serem implementadas, mas sim
de estabelecer uma relao entre a capaci-
dade de pagamento das famlias e o produ-
to, buscando reduzir o subsdio por famlia
desde que se permita o atendimento com
uma moradia adequada. Essa racionaliza-
o dos recursos proporciona acesso aos
subsdios para o maior nmero possvel de
famlias.
De acordo com esta premissa, as famlias
dos Grupos 1 e 2 devem ser atendidas com
um produto de custo equivalente ao custo
do lote urbanizado com cesta de materiais
e assistncia tcnica, sempre que a reali-
dade urbana permitir acesso a lote ur-
banizado e legalizado, de modo que estas
famlias possam contribuir com a mo de
obra nesta soluo habitacional.
Nos locais onde esta soluo no vivel
do ponto de vista urbano e social, como por
exemplo nas regies metropolitanas, con-
sidera-se a unidade pronta como refern-
cia para todos os Grupos de Atendimento.
Assim, na medida em que a renda se eleva,
aumenta a participao das unidades pron-
tas e se reduz a alternativa lote urbanizado
e cesta de materiais.

de subsdio e das mestas. Cabe aos planos
locais uma definio mais precisa, mas as
diretrizes estabelecidas pelo PlanHab per-
mitem definir regras mais justas e orientar
a definio dos tetos de financiamento e de
subsdio.
P L A N O N A C I O N A L D E H A B I T A O
174
PREMI SSA 6
Prioridades de atendimento por fonte de recursos
O PlanHab estabeleceu critrios para a uti-
lizao dos recursos das diferentes fontes,
considerando as caractersticas do finan-
ciamento, o perfil das intervenes e a ca-
pacidade de retorno das famlias, de acordo
com os grupos de atendimento.
As premissas para utilizao dos recursos
do Oramento Geral da Unio/FNHIS, que
preveem uma contrapartida mdia de 30%
dos entes federativos em todos os repas-
ses a estados, DF e municpios, foram as
seguintes:

Urbanizao dos assentamentos prec-
rios;

Produo de unidades novas destinadas
ao Grupo 1;

Carta Subsdio destinada ao subsdio
de complemento para a produo ou
aquisio de unidade nova destinada ao
Grupo 2;

Operaes pblicas estruturadas para
produo de unidades novas destinadas
ao Grupo 2;

Apoio ao desenvolvimento e capacita-
o institucional de estados e munic-
pios;
As premissas utilizadas para o FGTS so as
seguintes:

O foco o financiamento da produo
ou aquisio de unidades habitacionais
para os Grupos 2, 3 e 4;

Os recursos no-onerosos so canali-
zados para subsidiar (complemento e
equilbrio) a produo e aquisio de
unidades habitacionais destinadas aos
Grupos 2 e 3;

O financiamento de unidades habitacio-
nais para o G4 continua tendo um papel
relevante;

Financiamento para o Grupo 2, conside-
rando a criao do Fundo Garantidor;

Adoo do direcionamento para esti-
mular o financiamento do Grupo 4 pelo
SBPE;

Ampliao dos recursos de origem or-
amentria, de acordo com os cenrios
apresentados no Captulo 4 e adotados
na Premissa 9, deste captulo.
Nas simulaes destinadas definio das
metas, foi adotada como premissa toda a
estratgia definida no eixo Modelo de Fi-
nanciamento e Subsdio, com destaque
para as seguintes propostas:

Custo do FGTS (agente operador): TR + 4%

Recursos para subsdio/desconto do
FGTS baseado em 80% da receita finan-
ceira lquida;
PREMI SSA 5
Introduo da estratgia prevista no Modelo de Financiamento
e Subsdio
M E T A S
175
prvia ou de trabalho, nas modalidades de
mutiro e/ou autogesto. A dimenso, con-
dio e forma do aporte destas contraparti-
das devem ser definidas em cada programa,
considerando a situao especfica da de-
manda.
As simulaes do modelo de financiamen-
tos e subsdios que definiram as metas fsi-
cas foram elaboradas levando-se em consi-
derao que todo beneficirio que assume
financiamento (a partir do G2) aportar al-
guma contrapartida, na forma de poupana
PREMI SSA 7
Contrapartidas dos benecirios
PREMI SSA 8
Estabelecimento de tetos de subsdios concedidos pela Unio
Para efeito do clculo dos subsdios, foram
elaboradas simulaes que consideraram
os vrios elementos que interferem no
clculo do financiamento. Considerando o
custo da soluo habitacional de refern-
cia para o tipo de municpio e a capacidade
do muturio em assumir o financiamento,
foram estabelecidos tetos mximos de
subsdio, a serem concedidos pela Unio,
que permitam complementar o crdito
para viabilizar o acesso a moradia. A este
teto podem ser acrescidos subsdios adi-
cionais, como o subsdio localizao para
unidades em reas centrais (apartamento
em rea consolidada) e aportes adicionais
de estados e municpios, de acordo com
suas prioridades locais, como, por exem-
plo, estmulo ao movimento organizado.

Gradativamente, o financiamento de
unidades habitacionais para o G5 deve
desaparecer;

O financiamento a estados e municpios
que tenham capacidade de endivida-
mento voltados para a urbanizao dos
assentamentos precrios e produo de
unidades habitacionais para o Grupo 1;
Em relao ao SBPE, foram consideradas as
seguintes premissas:

O foco de atendimento o financia-
mento de unidades habitacionais para o
Grupo 5.

Parte dos recursos deve ser direcionada
para o financiamento de unidades habi-
tacionais para o Grupo 4, considerando
imveis de menor valor;

Residualmente (10%), foi considerada a
possibilidade de financiamento de uni-
dades habitacionais para o Grupo 3.
P L A N O N A C I O N A L D E H A B I T A O
176

CENRIO 1
Mantendo o avano do PAC
Neste cenrio, mantm-se a porcen-
tagem do OGU destinada habitao
que foi prevista no PPA 2008-2011,
adota-se um investimento moderado
de estados e municpios e se estabelece
um volume conservador de aplicao
do FGTS, considerando a arrecadao
lquida prxima a zero;

CENRIO 2
Adotando a % proposta na PEC Moradia Digna
Neste cenrio, trabalha-se com o hori-
zonte proposto na Proposta de Emenda
PREMI SSA 9
Cenrios das fontes de recursos
Conforme apresentado no Captulo 4, fo-
ram estabelecidos dois cenrios referentes
s fontes de receitas, que foram adotados
para a definio das metas fsicas. Estes
cenrios consideram as projees de volu-
Tabela 24 Tetos de subsdios (exemplo para o Grupo 2)
Tipo
estado
Tipologia de
municipio Produto Valor Teto subsdio
Percentual mdio
(subsdio por valor total)
A
L
T
O

C
U
S
T
O
A
Apartamento (45,8m2) R$48.000 R$25.000
52,08%
Apartamento em rea consolidada R$65.000 R$25.000 + R$8.000* = R$33.000
B,C
Apartamento (45,8m2) R$45.000 R$23.438
Apartamento em rea consolidada R$60.000 R$23.438 + R$6.000* = R$29.438
D,E,F Apartamento (45,8m2) R$40.000 R$20.833
G,H,I,J,K Casa (40m2) R$37.407 R$19.483
M

D
I
O

C
U
S
T
O
B,C
Apartamento (45,8m2) R$45.000 R$23.438
Apartamento em rea consolidada R$60.000 R$23.438 + R$6.000* = R$29.438
D,E,F Apartamento (45,8m2) R$40.000 R$20.833
G,H,I,J,K Casa (40m2) R$33.456 R$17.425
B
A
I
X
O

C
U
S
T
O
B,C
Apartamento (45,8m2) R$40.000 R$20.833
Apartamento em rea consolidada R$55.000 R$20.833 + R$4.000* = R$24.833
D,E,F Apartamento (45,8m2) R$36.000 R$18.750
G,H,I,J,K Casa (40m2) R$29.188 R$15.202
Nota: O apartamento em rea consolidada inclui valor adicional referente ao subsdio de localizao.
* Valores referentes ao subsdio de localizao.
Elaborao: Consrcio Instituto Via Pblica, LabHab-Fupam, Logos Engenharia
Constitucional (PEC) n 285 de 2008,
que estabelece destinao mnima de
2% de oramento da Unio habitao
e de 1% do oramento dos demais en-
tes federativos (estados e municpios),
elevando significativamente os recur-
sos no-onerosos destinados produ-
o de unidades novas. O cenrio esta-
belece ainda um forte crescimento nas
aplicaes do FGTS para financiamento,
o que pressupe que o nvel de empre-
go mantenha a trajetria ascendente
recentemente observada, sem turbu-
lncias no mercado de trabalho formal.
mes de recursos no-onerosos e onerosos,
ou seja, os oramentos da Unio, estados
e municpios e o FGTS. Sinteticamente,
podemos assim resumir os cenrios ado-
tados:
M E T A S
177
A seguir so apresentadas as metas de
atendimento considerando-se os dois ce-
nrios de disponibilidade de recursos para
o horizonte temporal do PlanHab (2008-
2023) e a articulao as metas financeiras
com as fsicas.
As metas foram estabelecidas com base nas
premissas de distribuio de recursos de
subsdios e financiamento, nas projees de
atendimento e em todos os outros aspectos
que foram objeto de definio acima descri-
tos. Esto divididas em produo ou aquisi-
o de unidades habitacionais, urbanizao
de assentamentos precrios e desenvolvi-
mento institucional. No caso de estados e
METAS DE ATENDIMENTO
Fontes de recursos Cenrio 1 Cenrio 2
OGU - FNHIS 85,50 174,80
Estados / Municpios 53,20 78,01
FGTS - desconto 45,00 45,00
TOTAL SUBSDIO 183,70 297,81
FGTS financiamento 182,07 301,66
SBPE 590,10 590,10
TOTAL GERAL 955,87 1.189,57
Tabela 25 Sntese dos cenrios das fontes
de recursos (R$ bilho)
Elaborao: Consrcio Instituto Via Pblica, LabHab-FUPAM, Logos Engenharia
CENRIO 1 CENRIO 2 CENRIO 3
Total - subsdio
FGTS - financiamento
Total de recurso para HIS
SBPE
Total de recursos
0
200
400
600
800
1.000
1.200
Grco 8 Projees de
disponibilidades de recursos, 2008-2023
(R$ bilhes - valores de dez 2007)
Elaborao: Consrcio Instituto Via Pblica, LabHab-FUPAM, Logos Engenharia.
municpios, foram estimados recursos para
custeio e para programas prprios, que pos-
sam complementar a ao desenvolvida de
forma articulada com a Unio, como ope-
raes estruturadas prprias, subsdios adi-
cionais, constituio de reservas fundirias,
atendimentos emergenciais etc.
Os quadros apresentam a segmentao
do atendimento de cada grupo por fontes
de recursos e dentro destas os montantes
de subsdio de complemento e subsdio de
equilbrio (nos casos de G1, G2 e G3), assim
como os percentuais de atendimento com
novas unidades em relao ao total das ne-
cessidades habitacionais.
P L A N O N A C I O N A L D E H A B I T A O
178
METAS DE ATENDI MENTO DO CENRI O 1
Mantendo o avano do PAC
Este cenrio, embora seja mais tmido, repre-
senta um significativo avano em relao ao
que tem sido executado nos programas ha-
bitacionais de interesse social no Brasil nas
ltimas dcadas. O resultado mais relevante
conseguido neste cenrio o atendimento de
70% das necessidades de urbanizao dos as-
sentamentos precrios hoje existentes, o que
consequncia das prioridades que j esto em
curso com o PAC. No entanto, como os re-
cursos no-onerosos de origem orament-
ria so relativamente escassos frente s ne-
cessidades, os atendimentos do G1 e G2 so
limitados, alcanando 38% e 52%, respecti-
vamente. Nota-se tambm a insuficincia de
recursos para financiamento do FGTS, que
se traduz num atendimento limitado do G3
(56%), problema minimizado nos G4 e G5,
em decorrncia do forte aporte de recursos
do SBPE. Em relao a este aspecto, impor-
tante destacar que os recursos do SBPE so
fundamentais para garantir um significativo
atendimento do G4 (73%), o que mostra a
importncia do direcionamento dos recursos
deste funding para as famlias deste grupo.
Caso isto no ocorra, a presso sobre o FGTS
por estas famlias tender a crescer, inviabi-
lizando at mesmo as metas baixas alcana-
das pelos G2 e G3.
necessrio destacar, ainda, que o baixo
atendimento dos G1 e G2 tende a reduzir
fortemente o impacto da meta alcanada
na urbanizao de assentamentos precrios,
pois a tendncia pode ser de as famlias de
baixa renda no atendidas acabarem resol-
vendo seu problema de moradia, formando
novos assentamentos precrios ou aden-
sando os j existentes. Em termos quanti-
tativos, 8 milhes de famlias do G1 e 5,6
milhes do G2 deixariam de ser atendidas
neste cenrio, o que certamente implicaria
a retroalimentao de dficit habitacional.
Neste cenrio, a meta de produo de uni-
dades novas atinge 17,9 milhes de unida-
des, correspondendo a 51% nas necessida-
des acumuladas e demanda futura.
0
200
400
600
Financiamento Subsdio
TOTAL
0
5
10
15
Atendimentos Necessidades
G5
(87%)
G4
(73%)
G3
(56%)
G2
(52%)
G1
(38%)
Assentamentos
precrios
(70%)
0
100
200
Financiamento Subsdio
Subtotal
SNHIS
G3
2,69 milhes
de atendimento
(56%)
G1
4,92 milhes
de atendimento
(38%)
0
50
100
150
200
50
150
SBPE
FGTS financiamento
FGTS desconto
Estados e Municpios
FNHIS
G5 G4 G3 G2 G1 G2
6,06 milhes
de atendimento
(52%)
G3
2,69 milhes
de atendimento
(56%)
G1
4,92 milhes
de atendimento
(38%)
G2
6,06 milhes
de atendimento
(52%)
G4
2,69 milhes
de atendimento
(73%)
G5
1,62 milhes
de atendimento
(87%)
0
200
400
600
Financiamento Subsdio
TOTAL
0
5
10
15
Atendimentos Necessidades
G5
(87%)
G4
(73%)
G3
(56%)
G2
(52%)
G1
(38%)
Assentamentos
precrios
(70%)
0
100
200
Financiamento Subsdio
Subtotal
SNHIS
G3
2,69 milhes
de atendimento
(56%)
G1
4,92 milhes
de atendimento
(38%)
0
50
100
150
200
50
150
SBPE
FGTS financiamento
FGTS desconto
Estados e Municpios
FNHIS
G5 G4 G3 G2 G1 G2
6,06 milhes
de atendimento
(52%)
G3
2,69 milhes
de atendimento
(56%)
G1
4,92 milhes
de atendimento
(38%)
G2
6,06 milhes
de atendimento
(52%)
G4
2,69 milhes
de atendimento
(73%)
G5
1,62 milhes
de atendimento
(87%)
Elaborao: Consrcio Instituto Via Pblica, LabHab-Fupam, Logos Engenharia Elaborao: Consrcio Instituto Via Pblica, LabHab-Fupam, Logos Engenharia
Grco 9 Comparao entre necessidades
habitacionais e atendimentos (G1 a G5) (R$ bilhes)
Cenrio 1: mantendo o avano do PAC
Grco 10 Distribuio entre
nanciamento e subsdio (G1 a G5) (R$ bilhes)
Cenrio 1: mantendo o avano do PAC
M E T A S
179
0
200
400
600
Financiamento Subsdio
TOTAL
0
5
10
15
Atendimentos Necessidades
G5
(87%)
G4
(73%)
G3
(56%)
G2
(52%)
G1
(38%)
Assentamentos
precrios
(70%)
0
100
200
Financiamento Subsdio
Subtotal
SNHIS
G3
2,69 milhes
de atendimento
(56%)
G1
4,92 milhes
de atendimento
(38%)
0
50
100
150
200
50
150
SBPE
FGTS financiamento
FGTS desconto
Estados e Municpios
FNHIS
G5 G4 G3 G2 G1 G2
6,06 milhes
de atendimento
(52%)
G3
2,69 milhes
de atendimento
(56%)
G1
4,92 milhes
de atendimento
(38%)
G2
6,06 milhes
de atendimento
(52%)
G4
2,69 milhes
de atendimento
(73%)
G5
1,62 milhes
de atendimento
(87%)
0
200
400
600
Financiamento Subsdio
TOTAL
0
5
10
15
Atendimentos Necessidades
G5
(87%)
G4
(73%)
G3
(56%)
G2
(52%)
G1
(38%)
Assentamentos
precrios
(70%)
0
100
200
Financiamento Subsdio
Subtotal
SNHIS
G3
2,69 milhes
de atendimento
(56%)
G1
4,92 milhes
de atendimento
(38%)
0
50
100
150
200
50
150
SBPE
FGTS financiamento
FGTS desconto
Estados e Municpios
FNHIS
G5 G4 G3 G2 G1 G2
6,06 milhes
de atendimento
(52%)
G3
2,69 milhes
de atendimento
(56%)
G1
4,92 milhes
de atendimento
(38%)
G2
6,06 milhes
de atendimento
(52%)
G4
2,69 milhes
de atendimento
(73%)
G5
1,62 milhes
de atendimento
(87%)
Grupos
Necessidades
(em milhes)
(Deficit
quantitativo
+ demanda)
Financiamento Subsdio
Domicilios
Atendidos
TOTAL
(milhes)
Atendimento
com Novas
Unidades
%
Atendimento
Melhorias
%
Atendimento
TOTAL
(novas
unidades
+ melhorias)
%
SBPE FGTS FGTS FNHIS
Estados e
Municipios
Despesa
(bilhes R$)
N de
unidades
(milhes)
Despesa
(bilhes R$)
N de
unidades
(milhes)
Complemento
(bilhes R$)
Equilibrilio
(bilhes R$)
Complemento
(bilhes R$)
Complemento
(bilhes R$)
P
R
O
D
U

O
G1 12,9 - - - 0,25 3,90 - 49,78 21,33 4,92 33 5 38
G2 11,6 - - 77,83 6,06 29,76 7,44 13,72 - 6,06 46 6 52
G3 4,8 11,51 0,39 65,74 2,30 - 3,90 - - 2,69 50 6 56
G4 3,7 180,86 2,26 35,00 1,12 - - - - 2,68 73 0 73
G5 1,9 178,64 1,62 - - - - - - 1,62 87 0 87
TOTAL 34,9 371,01 4,27 178,57 9,73 33,66 11,34 63,50 21,33 17,97 47 5 51
U
R
B
A
N
I
-
Z
A

O
G1
Dficit qualitativo
3,2
3,50 19,60 8,40 2,24 70 70 70
D
I
Capacitao / Assessoria 2,40 1,00
O
U
T
R
A
S

A

E
S
Custeio / Pessoal 5,30
Subsdio Adicional de Estados e Municpios 16,98
R
E
C
U
R
S
O
S

T
O
T
A
I
S
Total de recursos utilizados 371,01 182,07 45,00 85,50 36,04
Total de recursos disponivel 590,10 182,07 45,00 85,50 53,02
Elaborao: Consrcio Instituto Via Pblica, LabHab-Fupam, Logos Engenharia
Elaborao: Consrcio Instituto Via Pblica, LabHab-Fupam, Logos Engenharia Elaborao: Consrcio Instituto Via Pblica, LabHab-Fupam, Logos Engenharia
Tabela 26 Cenrio de atendimento por fontes de recursos e grupos de atendimento (em R$ bilhes)
Cenrio 1: mantendo o avano do PAC
Grco 12 Segmentao das fontes de
recursos (R$ bilhes)
Cenrio 1: mantendo o avano do PAC
Grco 11 - Distribuio entre nanciamento
e subsdio no SNHIS (G1 a G3) R$ bilhes)
Cenrio 1: mantendo o avano do PAC
P L A N O N A C I O N A L D E H A B I T A O
180
Neste cenrio, com o significativo cresci-
mento, tanto do oramento do FGTS como
dos recursos do OGU, que alcanam 2%
conforme a Proposta de Emenda Constitui-
o n 285, de 2008, melhora sensivelmen-
te o atendimento aos grupos prioritrios, o
atendimentos do G1, G2 e G3 alcana por-
centagens de atendimento muito razoveis,
ou seja, 62%, 71% e 77%, respectivamente.
Este cenrio apresenta um equilbrio ade-
quado entre as fontes de financiamento,
entre subsdio e financiamento, sendo, in-
discutivelmente, o que mais se aproxima das
necessidades de recursos para equacionar o
problema da habitao no Brasil.
Neste sentido, o atendimento integral das
necessidades de urbanizao de assenta-
mentos precrios (100%), ganha maior rele-
METAS DE ATENDI MENTO DO CENRI O 2
Adotando a proposta do PEC Moradia Digna
vncia, pois se consegue vislumbrar a possi-
bilidade, ainda distante, de eliminao deste
dramtico problema. Isto porque, mesmo
neste cenrio otimista, mais de trs milhes
de famlias do Grupo 1 deixam de ser aten-
didas, o que torna incerta a possibilidade de
eliminar o dficit habitacional no Brasil no
horizonte temporal do PlanHab.
O atendimento dos Grupos 4 e 5 atinge nveis
bastante satisfatrios (86% e 87%, respecti-
vamente), sendo relevante aqui a mesma ob-
servao feita no cenrio anterior, quanto
necessidade de direcionamento dos recursos
do SBPE.
Neste cenrio, a meta de produo de unida-
des novas atinge 24,8 milhes de unidades,
correspondendo a 71% das necessidades
acumuladas e demanda futura.
0
200
400
600
TOTAL
0
5
10
15
G5
(87%)
G4
(86%)
G3
(86%)
G2
(80%)
G1
(74%)
Assentamentos
precrios
(100%)
0
100
200
Subtotal
SNHIS
G3
4,17 milhes
de atendimento
(86%)
G1
9,60 milhes
de atendimento
(62%)
0
50
100
150
200
50
150
G5 G4 G3 G2 G1 G2
9,26 milhes
de atendimento
(71%)
G3
3,79 milhes
de atendimento
(79%)
G1
5,74 milhes
de atendimento
(44%)
G2
7,29 milhes
de atendimento
(63%)
G4
3,13 milhes
de atendimento
(85%)
G5
1,62 milhes
de atendimento
(87%)
Financiamento Subsdio Atendimentos Necessidades
Financiamento Subsdio
SBPE
FGTS financiamento
FGTS desconto
Estados e Municpios
FNHIS
0
100
200
G1
5,74 milhes
de atendimento
(44%)
50
150
Subsdio
Elaborao: Consrcio Instituto Via Pblica, LabHab-Fupam, Logos Engenharia Elaborao: Consrcio Instituto Via Pblica, LabHab-Fupam, Logos Engenharia
Grco 17 Comparao entre necessidades
habitacionais e atendimentos (G1 a G5) (R$ bilhes)
Cenrio 3: adotando a proposta da PEC Moradia Digna
Grco 18 Distribuio entre
nanciamento e subsdio (G1 a G5) (R$ bilhes)
Cenrio 3: adotando a proposta da PEC Moradia Digna
M E T A S
181
Grupos
Necessidades
(em milhes)
(Deficit
quantitativo
+ demanda)
Financiamento Subsdio
Domicilios
Atendidos
TOTAL
(milhes)
Atendimento
com Novas
Unidades
%
Atendimento
Melhorias
%
Atendimento
TOTAL
(novas
unidades
+ melhorias)
%
SBPE FGTS FGTS FNHIS
Estados e
Municipios
Despesa
(bilhes R$)
N de
unidades
(milhes)
Despesa
(bilhes R$)
N de
unidades
(milhes)
Complemento
(bilhes R$)
Equilibrilio
(bilhes R$)
Complemento
(bilhes R$)
Complemento
(bilhes R$)
P
R
O
D
U

O
G1 12,9 - - - 0,22 3,40 - 99,90 42,80 9,60 62 10 74
G2 11,6 - - 119,40 9,26 27,88 6,97 43,40 - 9,26 71 9 80
G3 4,8 11,51 0,34 112,59 3,83 - 6,75 - - 4,17 77 9 86
G4 3,7 180,86 2,26 64,67 0,82 - - - - 3,15 86 0 86
G5 1,9 178,64 1,62 - - - - - - 1,62 87 0 87
TOTAL 34,9 371,01 4,22 296,66 14,13 31,28 13,72 143,30 42,80 27,80 71 8 80
U
R
B
A
N
I
-
Z
A

O
G1
Dficit qualitativo
3,2
5,00 28,00 12,00 3,20 100 100 100
D
I
Capacitao / Assessoria 3,50 1,50
O
U
T
R
A
S

A

E
S
Custeio / Pessoal 7,80
Subsdio Adicional de Estados e Municpios 13,91
R
E
C
U
R
S
O
S

T
O
T
A
I
S
Total de recursos utilizados 371,01 301,66 45,00 174,80 64,10
Total de recursos disponivel 590,10 301,66 45,00 174,80 78,01
0
200
400
600
TOTAL
0
5
10
15
G5
(87%)
G4
(86%)
G3
(86%)
G2
(80%)
G1
(74%)
Assentamentos
precrios
(100%)
0
100
200
Subtotal
SNHIS
G3
4,17 milhes
de atendimento
(86%)
G1
9,60 milhes
de atendimento
(62%)
0
50
100
150
200
50
150
G5 G4 G3 G2 G1 G2
9,26 milhes
de atendimento
(71%)
G3
3,79 milhes
de atendimento
(79%)
G1
5,74 milhes
de atendimento
(44%)
G2
7,29 milhes
de atendimento
(63%)
G4
3,13 milhes
de atendimento
(85%)
G5
1,62 milhes
de atendimento
(87%)
Financiamento Subsdio Atendimentos Necessidades
Financiamento Subsdio
SBPE
FGTS financiamento
FGTS desconto
Estados e Municpios
FNHIS
0
100
200
G1
5,74 milhes
de atendimento
(44%)
50
150
Subsdio
0
200
400
600
TOTAL
0
5
10
15
G5
(87%)
G4
(86%)
G3
(86%)
G2
(80%)
G1
(74%)
Assentamentos
precrios
(100%)
0
100
200
Subtotal
SNHIS
G3
4,17 milhes
de atendimento
(86%)
G1
9,60 milhes
de atendimento
(62%)
0
50
100
150
200
50
150
G5 G4 G3 G2 G1 G2
9,26 milhes
de atendimento
(71%)
G3
3,79 milhes
de atendimento
(79%)
G1
5,74 milhes
de atendimento
(44%)
G2
7,29 milhes
de atendimento
(63%)
G4
3,13 milhes
de atendimento
(85%)
G5
1,62 milhes
de atendimento
(87%)
Financiamento Subsdio Atendimentos Necessidades
Financiamento Subsdio
SBPE
FGTS financiamento
FGTS desconto
Estados e Municpios
FNHIS
0
100
200
G1
5,74 milhes
de atendimento
(44%)
50
150
Subsdio
Elaborao: Consrcio Instituto Via Pblica, LabHab-Fupam, Logos Engenharia
Elaborao: Consrcio Instituto Via Pblica, LabHab-Fupam, Logos Engenharia Elaborao: Consrcio Instituto Via Pblica, LabHab-Fupam, Logos Engenharia
Tabela 28 Cenrio de atendimento por fontes de recursos e grupos de atendimento (em R$ bilhes)
Cenrio 3: adotando a proposta do PEC Moradia Digna
Grco 20 Segmentao das fontes de
recursos (R$ bilhes)
Cenrio 3: adotando a proposta da PEC Moradia Digna
Grco 19 - Distribuio entre nanciamento
e subsdio no SNHIS (G1 a G3) R$ bilhes)
Cenrio 3: adotando a proposta da
PEC Moradia Digna
P L A N O N A C I O N A L D E H A B I T A O
182
belecendo-se uma gradao de recursos
para aes de desenvolvimento institu-
cional.

Recursos para aes de Desenvolvi-
mento Institucional para Municpios,
Conferncias e Conselhos
Foram previstos recursos para o desen-
volvimento de municpios, privilegiando
aqueles que no possuam qualquer ca-
pacidade administrativa ou que possu-
am somente um cadastro da demanda.
Preveem-se ainda recursos para capaci-
tao de conselheiros para que possam
exercer com maior eficcia suas funes.

Recursos de Desenvolvimento Institu-
cional para Cooperativas e Associa-
es de moradores
Como foi apontado no eixo dos Arran-
jos Institucionais, deve-se investir na
ampliao de novos agentes da poltica
habitacional por meio de capacitao de
membros de associaes e de coopera-
tivas que venham a receber recursos fe-
derais.

Recursos de Desenvolvimento Institu-
cional para a SNH/MCidades
Com importante papel de coordenao e
gesto do sistema, deve-se prever recur-
sos a serem aplicados na contratao de
servios complementares e consultorias
para a implementao do PlanHab e para
a ampliao da capacidade de interven-
o da SNH/MCidades.
Para que as metas de atendimento definidas
pelo PlanHab possam ser realizadas com su-
cesso, indispensvel que se desenvolva o
eixo dos Arranjos Institucionais do Sistema
Nacional de Habitao de Interesse Social,
incentivando os entes federativos a aprimo-
rar e desenvolver melhor seu papel na gesto
da poltica habitacional, a constituir equipes
capacitadas, elaborar instrumentos de pla-
nejamento local e, por conseguinte, ampliar
sua capacidade gerencial. Do ponto de vista
do PlanHab, o desenvolvimento institucional
um dos eixos estratgicos de investimentos
sem o qual no se obter um bom desempe-
nho no cumprimento das metas de produo
de novas unidades habitacionais e de urbani-
zao de assentamentos precrios.
Os investimentos em Desenvolvimento Insti-
tucional sero realizados por fontes de recur-
sos no-onerosos do FNHIS e de contraparti-
das obrigatrias dos entes federados (estados,
DF e municpios), na ordem de 30%, em m-
dia. Para a projeo dos recursos necessrios
foram consideradas as seguintes aes:

Recursos para aes de Desenvolvi-
mento Institucional para Estados e o
Distrito Federal
De acordo com as condies institucio-
nais de gesto da poltica habitacional e
a capacidade administrativa instituda,
esta ao leva em conta a existncia de
funes de planejamento, levantamento
de demanda e cadastramento, execuo,
monitoramento e avaliao concentradas
na administrao direta ou indireta, esta-
Metas relativas ao Desenvolvimento Institucional
M E T A S
183
Unio UF Municpio
TOTAL
SNH 0,12 - - 0,12
UFs 0,02 0,02 - 0,03
Municpios e Conselhos 2,17 0,65 0,31 3,14
Cooperativas 0,09 - 0,02 0,11
Total (em R$) 2,40 0,67 0,34 3,40
% de investimentos 70 20 10 100
CENRIO 1 - Mantendo o avano do PAC
Elaborao: Consrcio Instituto Via Pblica, LabHab-Fupam, Logos Engenharia
Unio UF Municpio
TOTAL
SNH 0,17 - - 0,17
UFs 0,03 0,02 - 0,05
Municpios e Conselhos 3,16 0,97 0,48 4,62
Cooperativas 0,13 - 0,03 0,16
Total (em R$) 3,50 0,99 0,51 5,00
% de investimentos 70 20 10 100
CENRIO 2 - Adotando a % proposta no PEC - Moradia Digna
Elaborao: Consrcio Instituto Via Pblica, LabHab-Fupam, Logos Engenharia
As tabelas a seguir resumem as ne-
cessidades de recursos financeiros no
horizonte temporal do PlanHab (at
Tabela 29 Metas de utilizao dos recursos para DI, segundo as fontes, at 2023 (R$ bilhes)
Tabela 30 Metas de utilizao dos recursos para DI, segundo as fontes, at 2023 (R$ bilhes)
2023) para o Desenvolvimento Ins-
titucional dos principais agentes do
SNHIS.
P L A N O N A C I O N A L D E H A B I T A O
184
Cenrio adotado para alcanar os objetivos da Poltica Nacio-
nal de Habitao
Grupos Necessidades Cenrios
Metas fsicas Metas de produo Metas Financeiras
n de domiclios % de atendimento
mdia de produo de
unidades ao ano
Subsdio
(bilhes R$)
Financiamento
(bilhes R$)
G1 12,9
CENRIO 1 4,92 38% 307.234 R$75
CENRIO 2 9,61 74% 600.718 R$146
G2 11,6
CENRIO 1 6,03 52% 377.276 R$51 R$78
CENRIO 2 9,26 77% 578.793 R$78 R$119
G3 4,8
CENRIO 1 2,63 56% 164.447 R$4 R$77
CENRIO 2 4,17 86% 262.689 R$7 R$124
G4 3,7
CENRIO 1 2,69 73% 168.640 R$216
CENRIO 2 3,15 86% 197.233 R$246
G5 1,9
CENRIO 1 1,64 87% 101.500 R$179
CENRIO 2 1,64 87% 197.233 R$179
Elaborao: Consrcio Instituto Via Pblica, LabHab-FUPAM, Logos Engenharia
Tabela 32 Sntese das metas fsico-nanceiras por grupo de atendimento
0
2
4
6
8
10
12
Cenrio 1 Cenrio 2 Necessidades Cenrio 3
G1 G2 G3 G4 G5
Elaborao: Consrcio Instituto Via Pblica, LabHab-FUPAM, Logos Engenharia
Grco 21 Sntese das metas fsico-
nanceiras x necessidade habitacionais por
grupo de atendimento
A anlise das metas, considerando-se os
dois cenrios propostos e sua capacidade de
atender os Grupos 1 e 2, onde se concentra
o dficit habitacional brasileiro, mostra que
o Cenrio 2 - que adota as porcentagens
definidas na Proposta de Emenda Consti-
tucional da Moradia Digna - o nico que
responde ao objetivo da Poltica Nacional de
Habitao, de universalizar o acesso mo-
radia digna. Por esta razo, e por apresentar
um processo gradativo de acrscimo de re-
cursos oramentrios destinados a habita-
o, compatvel com a evoluo registrada
nos ltimos seis anos, o PlanHab adota este
cenrio como referncia para suas metas. A
avaliao das metas, apresentada a seguir,
justifica esta opo.
A Tabela 32 e o Grfico 21 sintetizam as
metas de produo e aquisio de unida-
des, enquanto que a Tabela 33 apresenta as
metas relativas urbanizao dos assenta-
mentos precrios, considerando os aspectos
fsicos e financeiros, nos dois cenrios.
M E T A S
185
Como visvel, o Cenrio 2 o que atende
melhor s necessidades habitacionais do
pas, permitindo enfrentar de maneira con-
sistente o dficit acumulado e a demanda
demogrfica por novas unidades habitacio-
nais, inclusive no Grupo 1. Em consequncia
do enorme esforo possibilitado pelo PAC,
so garantidos, em todos os cenrios, por-
centuais elevados na urbanizao de assen-
tamentos precrios existentes cuja parti-
cipao no custo geral no alta.
No Cenrio 1, a tendncia a formao de
novos assentamentos precrios, pois os gru-
pos mais vulnerveis (G1 e G2) sero parcial-
mente atendidos no acesso a unidades no-
vas. Embora a urbanizao seja uma estra-
tgia correta para enfrentar o problema da
inadequao urbanstica destes assentamen-
tos, seu adensamento crescente torna cada
vez mais necessria a construo de unida-
des novas para os Grupos 1 e 2, de forma a
garantir as intervenes, o que tende a elevar
substancialmente seu custo. Apenas o Cen-
rio 2 atinge, razoavelmente, este objetivo.
Os Grupos 4 e 5, em qualquer cenrio, esto
atendidos suficientemente, enquanto o Gru-
Elaborao: Consrcio Instituto Via Pblica, LabHab-FUPAM, Logos Engenharia
Sntese das metas de urbanizao de assentamentos precrios
nos dois cenrios
Tabela 33 Sntese das metas de urbanizao de assentamentos precrios nos dois cenrios (R$ bilhes)
Situao
Domicilios Atendidos
com Urbanizao
Construo de Novas
Unidades Habitacionais
Urbanizao complexa Urbanizao simples Regularizao fundiria Trabalho social
CUSTO
TOTAL
n de
domiclios
% de
atendimento
custo
% de
atendimento
custo
% de
atendimento
custo
% de
atendimento
custo
% de
atendimento
custo
% de
atendimento
C
E
N

R
I
O

1RM 1.656,90 100% 12.259,92 27% 11.812,54 100% 1.792,97 0% 61,01 100% 610,12 100% 26.536,56
Fora de RM 547,26 100% 3.584,61 54% 0,00 100% 1.017,64 100% 113,04 100% 161,49 100% 4.876,77
TOTAL 2.204,16 70% 15.844,52 70% 11.812,54 70% 2.810,61 70% 174,05 70% 771,60 70% 31.413,33
C
E
N

R
I
O

2RM 2.367,00 100% 17.027,66 27% 16.875,05 100% 2.561,39 0% 871,60 100% 871,60 100% 38.207,30
Fora de RM 781,80 100% 4.978,62 54% 0,00 100% 1.453,77 100% 161,49 100% 161,49 100% 6.755,36
TOTAL 3.148,80 100% 22.006,28 100% 16.875,05 100% 4.015,16 100% 1.033,08 100% 1.033,08 100% 44.962,67
po 3 apresenta nvel satisfatrio de atendi-
mento no Cenrio 2, sobretudo em decorrn-
cia da elevao dos investimentos do FGTS.
importante ressaltar que as metas fsicas,
em ambos os cenrios, so alcanadas por-
que se considerou uma porcentagem muito
significativa da soluo habitacional baseada
no lote urbanizado e/ou cesta de materiais
com assistncia tcnica, que chega a atingir
60% nos municpios de menor porte e com
pouco dinamismo econmico. Esta alterna-
tiva, muito mais barata que a produo de
unidades novas, potencializa e d um apoio
institucional e financeiro prtica do auto-
empreendimento da casa prpria, que j
amplamente utilizada no pas.
Mesmo assim, no Cenrio 1, apenas 33% das
necessidades do G1 e 40% do G2 so aten-
didas. Considerando que, por meio de meca-
nismos de mercado, ou seja, sem apoio go-
vernamental, os Grupos 1 e 2 no tm con-
dies de acessar uma soluo habitacional
digna, em assentamentos urbanizados e le-
galizados, nesta opo o dficit habitacional
no se equaciona. Ademais, embora elevada,
a urbanizao dos assentamentos precrios
P L A N O N A C I O N A L D E H A B I T A O
186
existentes parcial (70%), o que significa
que, mesmo aps 15 anos de intervenes,
estes ainda estaro presentes com fora no
espao urbano das cidades brasileiras.
J no Cenrio 2, alm da urbanizao de
100% dos assentamentos precrios, podero
ser atendidos 62% e 72% das necessidades
habitacionais dos Grupos 1 e 2, o que per-
mite alcanar nveis bastante satisfatrios.
importante considerar ainda que parte das
famlias destes grupos, conforme levanta-
mento recente realizado pelo IBGE, optem
pela coabitao como uma estratgia de so-
brevivncia, o que torna menos grave o no
atendimento global das necessidades. Neste
cenrio, concretiza-se a possibilidade de um
equacionamento do dficit, o que no signi-
fica sua eliminao, mas seu controle.
De qualquer forma, indispensvel ressaltar
que estas metas previstas esto dimensio-
nadas considerando-se que as estratgias
urbanas, fundirias, institucionais e da ca-
deia produtiva da construo civil estejam
implementadas. O acrscimo de recursos e
uma elevao significativa da produo ha-
bitacional tende a gerar uma forte demanda
por terra urbanizada e legalizada e por insu-
mos da construo, questo que, se no for
enfrentada com novas polticas, tender a
gerar uma elevao real dos custos previstos,
tornando as metas fsicas incompatveis com
as financeiras.
A escala de produo crescente que se pre-
tende viabilizar, em qualquer dos cenrios
propostos, exige uma reestruturao signi-
ficativa da Cadeia Produtiva da Construo
Civil, a adoo de instrumentos urbansticos
e fundirios e um consistente fortalecimento
institucional, conforme as estratgias defini-
das no Captulo 5.
M E T A S
187
Neste sentido, a estratgia Urbano Fundi-
ria decisiva para o sucesso do PlanHab. Na
medida em que as aes relacionadas com
este eixo so tomadas, sobretudo no mbi-
to dos municpios, exigindo aprovao em
seus respectivos poderes legislativos, de se
temer que, apesar dos estmulos propostos,
no se consiga avanar significativamente, o
que elevaria o preo da terra e inviabilizaria o
cumprimento das metas.
Da a absoluta necessidade de se avanar
no sentido de priorizar, atravs do ndice
de Capacidade Institucional Habitacional e
de Gesto Urbana, os municpios que efeti-
vamente adotem uma estratgia fundiria
consistente. Se a questo urbana e fundiria,
que se relaciona diretamente com os aspec-
tos ambientais, no for enfrentada, o esforo
financeiro realizado no ser suficiente para
alcanar as metas propostas, transferindo-se
para proprietrios de terra e especuladores
os recursos pblicos que forem alocados
para o subsdio habitacional.
Em concluso, pode-se afirmar que a viabili-
zao do Cenrio 2 possibilita o equaciona-
mento das necessidades habitacionais brasi-
leiras no que se refere ao aporte de recursos
de subsdio e de financiamento. No entanto,
ela precisa estar combinada com as demais
estratgias do eixo financeiro, como a cria-
o do Fundo Garantidor, a reduo do custo
do FGTS, o direcionamento do SBPE para o
Grupo 4, assim como com as propostas dos
eixos urbano/fundirio, institucional e pro-
dutivo. E, finalmente, contar com os planos
locais de habitao, formulados em acordo
com as diretrizes do PlanHab, e os planos
diretores municipais, de modo a garantir o
melhor aproveitamento dos recursos, em es-
tratgias urbanas capazes de garantir, pelo
menor custo, a melhor soluo habitacional,
sem sacrificar as cidades e o meio ambiente.
P L A N O N A C I O N A L D E H A B I T A O
188
E T A P A S E A E S D E I M P L E M E N T A O
189
8
Etapas e aes
de implementao
A
elaborao e o debate
sobre o PlanHab um
desdobramento da Pol-
tica Nacional de Habita-
o, que vem sendo implementada
pelo Governo Federal desde 2004. O
PlanHab constitui-se um importante
instrumento de planejamento de lon-
go prazo do setor habitacional. Suas
diretrizes e aes so resultados de
um processo de construo coletiva
que contou com a efetiva participa-
o dos diversos segmentos sociais,
envolvidos direta ou indiretamente
com a questo da habitao no pas.
Este processo de debate e pactuao
do PlanHab, coordenado pelo Mi-
nistrio das Cidades, por intermdio
da Secretaria Nacional de Habitao
(SNH), teve incio em 2007 e foi con-
cludo em dezembro de 2008.
A implementao das diretrizes de-
finidas pelo Plano demanda a defi-
nio de aes de curto, de mdio e
de longo prazos e o estabelecimento
de etapas, com previso de revises
sincronizadas com os Planos Pluria-
nuais (PPAs). A 1 etapa se caracte-
riza como uma etapa de transio,
propondo medidas de curto prazo
capazes de gerar efeitos imediatos
na direo proposta. Na 2 etapa,
espera-se consolidar as propostas do
Plano e, na 3 etapa espera-se que os
avanos na universalizao da mo-
radia digna sejam perceptveis, em
direo ao equacionamento das ne-
cessidades abitacionais.
Em sua elaborao, o PlanHab partiu
de diretrizes consolidadas, conside-
rou a conjuntura macroeconmica do
perodo, projetou cenrios de recur-
sos e atendimento, dialogou com as
aes em curso e com os atores que
atuam no setor e props estratgias
articuladas a um conjunto de inicia-
tivas. Propondo estratgias tcnica
e politicamente viveis, o PlanHab,
portanto, no se reduz a uma mera
carta de intenes, mas constitui-se
um instrumento que norteia as aes
do setor habitacional do pas para a
consecuo da Poltica Nacional de
Habitao (PNH).
P L A N O N A C I O N A L D E H A B I T A O
190
Logo aps a finalizao do PlanHab, mu-
danas significativas promoveram altera-
es em alguns dos parmetros e cenrios
utilizados poca de sua elaborao, re-
querendo sua atualizao. Essas mudanas
foram basicamente de ordem macroecon-
mica, deflagradas pela crise internacional,
com rebatimentos no Brasil no nvel de em-
prego e crdito, inflao e taxa de juros, e
compreenderam, ainda, os novos nmeros
do dficit habitacional. Essas questes so
explicitadas mais detalhadamente a seguir.
Em dezembro de 2008, a economia foi im-
pactada por uma crise econmica agravada
no ltimo trimestre de 2008. Os desdobra-
mentos dessa crise no Brasil, em fins de
2008 e incio de 2009, alteraram significati-
vamente o cenrio econmico sob o qual o
PlanHab foi concebido.
Em funo da nova conjuntura macroeco-
nmica, o Governo Federal adotou medi-
das anticclicas, que tiveram por objetivo
mitigar os efeitos da crise econmica que
impactaram os vrios setores da economia
nacional. No setor habitacional, as medi-
das foram estruturadas no Programa, Mi-
nha Casa Minha Vida (PMCMV), lanado
em maro de 2009, contendo uma srie de
incentivos para a produo habitacional, vi-
sando promover a gerao de empregos e o
crescimento econmico.
Alm disso, em meados de 2009, a Secreta-
ria Nacional de Habitao do Ministio das
Cidades, em parceria com a Fundao Joo
Mudanas no contexto recente
Pinheiro (FJP/MG) divulgou o novo Dficit
Habitacional Brasileiro, com significativas
diferenas que resultaram, especialmente,
de um aprimoramento da metodologia de
clculo desenvolvida pela FJP.
Assim, em funo das mudanas relacio-
nadas diretamente ao setor habitacional
no pas, a SNH considerou imprescindvel
revisar e atualizar alguns dos elementos
que subsidiaram a elaborao do PlanHab.
Este captulo incorpora as consideraes e
atualizaes, feitas no mbito da SNH, nos
cenrios e metas inicialmente construdos.
importante destacar que o PlanHab no
deve ser entendido como uma proposio
definitiva, posto que lida com uma ques-
to dinmica. Assim, ao longo de seu ho-
rizonte temporal, novas alteraes devero
ser debatidas e incorporadas nos momen-
tos de reviso. A primeira reviso do plano,
prevista para 2011, ser uma oportunidade
de se rever cenrios e metas mais detalha-
damente, bem como de se avaliar os resul-
tados do que fora inicialmente planejado e
implementado.
Dcit Habitacional 2007
Para alm dos novos resultados do dficit
habitacional o qual corresponde, nas esti-
mativas baseadas na PNAD de 2007, a 6,27
milhes de domiclios no pas , funda-
mental destacar a recente alterao na me-
todologia empregada para quantific-lo.
O novo dficit habitacional de 2007 conside-
ra as alteraes metodolgicas introduzidas
E T A P A S E A E S D E I M P L E M E N T A O
191
em seu clculo, as quais possibilitaram deta-
lhar melhor o problema da convivncia fami-
liar ou coabitao. H tempos esse relevante
componente do dficit habitacional vinha
sendo questionado por especialistas da rea
e apontado por estes como superestimado. A
partir de um processo de discusso entre o
Ministrio das Cidades, o IBGE e a Fundao
Joo Pinheiro, foram includas duas pergun-
tas especficas sobre a convivncia familiar
no questionrio da Pesquisa Nacional por
Amostra de Domiclios (PNAD) de 2007, fon-
te de dados para o clculo do dficit.
A introduo no questionrio da PNAD 2007/
IBGE de duas perguntas especficas para
qualificar as informaes sobre a coabitao
familiar (inteno de constituir novo domic-
lio e motivo da convivncia) permitiu identi-
ficar e separar (1) as famlias que deveriam
ser consideradas de fato no dficit habitacio-
nal; daquelas (2) famlias onde a convivncia
poderia ser considerada opcional ou neces-
sria por outros motivos que no a carncia
de moradia.
Essa alterao metodolgica resultou em
uma significativa reduo dos nmeros do
dficit habitacional a queda de 1,7 milho
de domiclios nas estimativas consequn-
cia, portanto, principalmente da considera-
o de apenas uma parcela das famlias con-
viventes como carente de moradias.
Isso levou, indiscutivelmente, a um aprimo-
ramento dos clculos sobre famlias convi-
ventes ou coabitao. Segundo a PNAD 2007,
62,5% das famlias conviventes declararam
que tinham inteno de constituir novo
domiclio, o que corresponde s famlias
includas no dficit habitacional. Assim, do
total de 3,6 milhes famlias conviventes no
Brasil, 1,36 milho no devem ser includas
no clculo do dficit habitacional de 2007
(1,14 e 0,22 milhes nas reas urbanas e ru-
rais, respectivamente). Com este aprimora-
mento metodolgico, os resultados apresen-
tados pela PNAD/IBGE 2007 se aproximaram
mais da realidade.
Conjuntura internacional, crise
econmica e seus efeitos no Brasil
Embora a economia brasileira viesse apre-
sentando, at 2007, um vigoroso crescimen-
to, em finais de 2008, a conjuntura inter-
nacional se agravou com o acirramento da
crise. A falncia de relevantes instituies
financeiras internacionais acarretou uma ex-
pressiva reduo do crdito, em especial o de
longo prazo, afetando significativamente os
investimentos das empresas privadas, nota-
damente do setor da construo.
Diante do agravamento da crise financeira,
desde o final de 2008, o Governo Federal vem
adotando uma srie de medidas com o obje-
tivo de mitigar seu impacto nos vrios seto-
res da economia nacional. Para alm das me-
didas adotadas com o objetivo de incentivar
a liquidez na economia domstica (mudanas
nas regras do recolhimento sobre depsitos
compulsrios), e das polticas de estabilizao
cambial (leiles de parte das reservas cam-
biais com objetivo de estabilizar a cotao do
dlar), o governo implementou aes de est-
mulo direto atividade econmica.
Um conjunto dessas aes concentrou-se
no setor da construo civil e infraestrutu-
ra. Essas medidas de estmulo justificam-se
pelo relevante papel que o setor da constru-
o civil desempenha, em toda sua cadeia
produtiva, na economia brasileira. A adoo
de medidas de estmulo indstria da cons-
truo justifica-se, ainda, pelo peso que
o setor possui no PIB brasileiro e por sua
enorme capacidade empregadora. O ano de
P L A N O N A C I O N A L D E H A B I T A O
192
2009 iniciou-se sob o signo do aprofunda-
mento da crise financeira internacional, que
se transformou em uma crise global sist-
mica, levando forte retrao da atividade
econmica mundial. No Brasil, o movimen-
to no foi distinto: a economia apresentou
variao negativa, com o registro de uma
desacelerao do PIB.
A adoo por parte do Governo Federal de
polticas pblicas capazes, por suas caracte-
rsticas anticclicas, de mitigar os impactos
do cenrio externo negativo vem mostran-
do seus efeitos na economia brasileira.
O papel do setor da construo
civil na criao de emprego e en-
frentamento da crise
A aposta do Governo no papel central que
o setor da construo civil desempenha na
economia mostrou-se acertada: o setor da
construo civil foi responsvel, em julho de
2009, pela criao de 32.100 postos de tra-
balho, o que significa notveis 23,20% do
total de vagas criadas naquele ms. A ttulo
de comparao, em julho de 2008, ano de
forte expanso no setor, foram criadas 35
mil vagas de empregos formais. Os dados,
divulgados pelo Cadastro Geral de Empre-
gos e Desempregos (CAGED) do Ministrio
do Trabalho e Emprego, revelam ainda que,
nos meses subsequentes, o setor manteve o
ritmo de contratao. Em agosto de 2009,
foram criados quase 45 mil empregos for-
mais, recorde de contratao do setor e, em
setembro, 36 mil novos postos de trabalho
foram preenchidos.
As medidas adotadas pelo governo mostra-
ram resultado tambm no comportamen-
to do PIB: em comparao com o quarto
trimestre de 2008, o PIB cresceu 4,3% no
quarto trimestre 2009 indicando xito das
polticas anticclicas recentemente imple-
mentadas, somados a uma leve melhora da
conjuntura internacional.
O Programa Minha Casa Minha
Vida
Entre as medidas anticclicas adotadas para
o setor, a principal foi o Programa Minha
Casa Minha Vida (PMCMV), lanado pelo
Governo Brasileiro, em maro de 2009. Com
investimentos previstos da ordem de R$ 34
bilhes para a construo de 1 milho de
moradias, a partir de insumos e projees
apresentados pelo PlanHab, o PMCMV est
fundamentado no potencial de gerao de
emprego e oportunidades de negcio, e na
expano de atendimento ao mercado po-
pular no pas.
De modo a viabilizar os resultados de pro-
duo e atendimento esperados, o Governo
Federal disponibilizou volumes elevados de
subsdios para as famlias de baixa renda e
melhores taxas de juros e custos associa-
dos (seguros e emolumentos) para finan-
ciamento para a classe mdia baixa e m-
dia emergente. Alm disso, cria de forma
enovadora o Fundo Garantidor que oferece
cobertura de at 36 prestaes mensais em
casos de perda temporria de emprego ou
renda.
O objetivo principal do Programa criar um
ambiente econmico confivel que estimu-
le o crescimento do mercado formal de ha-
bitao e crdito, bem como a gerao de
emprego.
Premissas e Objetivos

Incluso Social - Ampliar o acesso a
moradia s famlias de baixa renda, re-
duzindo o dficit habitacional

Funo anticclica - Gerar emprego e
E T A P A S E A E S D E I M P L E M E N T A O
193
renda por meio do aumento do investi-
mento na construo civil
O PMCMV promove um aumento significa-
tivo nos subsdios direcionados aos bene-
ficirios finais, bem como amplia o aces-
so a financiamento habitacional de longo
prazo. Com o Programa, o Governo passa
de um patamar de aproximadamente R$2
bilhes/ano de investimentos no setor at
2008, para R$9 bilhes/ano. O volume to-
tal de investimentos pblicos federais para
subsdios de aproximadamente R$26
bilhes para a construo de 1 milho de
moradias e de R$2 bilhes para compor o
Fundo Garantidor.
Com relao fonte de recursos para sub-
sdios, o programa inova tambm promo-
vendo uma articulao entre os recursos
do Oramento Geral da Unio e do Fundo
de Garantia do Tempo de Servio - FGTS. O
FGTS tem sido a principal fonte de recur-
sos para financiamento habitacional bai-
xa renda no pas e tambm vem se cons-
tituindo importante fonte de subsdios
atrelados aos financiamentos em funo
do excedente de receitas no apropriado
pelos cotistas, proporcionado pelas aplica-
es financeiras.
Para atendimento s famlias com renda
at 3 salrios mnimos, o pagamento do
beneficirio est limitado a prestaes
mensais equivalentes a 10% da renda por
um perodo de 10 anos. O PMCMV utiliza o
mesmo arcabouo jurdico e financeiro de
um programa, j existente: o Programa de
Arrendamento Residencial (PAR). Com ob-
jetivo de garantir a viabilidade do PMCMV
foram efetuados ajustes no PAR, buscando
promover mais sinergia entre governos lo-
cais, empresas da construo civil e movi-
mentos sociais urbanos e rurais
O PMCMV prev a realizao de operaes
estruturadas em parceria com os governos
locais e movimentos sociais organizados a
partir de critrios gerais de hierarquizao
de demanda definidos pelo Ministrio das
Cidades, complementados por critrios es-
pecficos locais, de acordo com os diagns-
ticos de necessidades locais, regulamenta-
es municipais e diretrizes dos seus conse-
lhos de habitao.
J para atendimento das famlias com renda
de at 6 salrios mnimos, o PMCMV apos-
ta no incentivo ao crescimento do merca-
do imobilirio e na realizao de operaes
por meio do SFH, com financiamentos por
um perodo mximo de 30 anos e limitao
de comprometimento de at 20% da renda
familiar, complementados com subsdios.
Essas famlias acessam financiamentos com
recursos do FGTS e recebem subsdio de
complemento e equilbrio, com reduo das
taxas de juros, alm da reduo significati-
va dos custos dos seguros e emolumentos
cartoriais e cobertura do Fundo Garanti-
dor.
As famlias com renda entre 6 e 10 salrios
mnimos embora no tenham direito a sub-
sdio direto, so igualmente beneficiadas
com taxas reduzidas e descontos significati-
vos nos custos complementares de seguros
(danos fsicos ao imvel e morte e invalidez
permanente). Tambm foram anunciadas
aplicaes de recursos em programas de
crdito habitao rural, para municpios
com menos de 50 mil habitantes e atendi-
mento aos movimentos sociais organizados
de habitao.
As medidas adotadas vm contribuindo para
a melhora geral das condies de acesso ao
crdito e desenvolvimento de mercado: (i)
reduo da taxa de juros final ao mutu-
P L A N O N A C I O N A L D E H A B I T A O
194
rio; (ii) reduo nos preos de seguros MIP
(Morte e Invalidez Permanente) e DFI (Da-
nos Fsicos ao Imvel) acessrios aos con-
tratos de financiamento habitacional e re-
gulamentao para imprimir concorrncia
no setor; (iii) reduo das custas cartoriais;
e (iv) incentivos fiscais para a produo
de imveis para a baixa renda (reduo da
alquota do Regime Especial de Tributao
- RET - para 1%). Alm disso, o Programa
prev a reduo de impostos para materiais
de construo e estabelece parmetros para
uso de materiais ambientalmente sustent-
veis, licenas ambientais e procedimentos
de regularizao fundiria.
Ao constituir-se em uma interveno que
alia, a um s tempo, aes de incentivo eco-
nmico com mecanismos de distribuio de
renda, o PMCMV segue o modelo de desen-
volvimento implementado pelo Governo
Federal, segundo o qual o desenvolvimento
econmico do pas alcanado conjunta-
mente com distribuio de renda e incluso
social.
O PMCMV parte de conceitos e aes pre-
vistos no PlanHab, tais como: a diferencia-
o de tratamento dos grupos de famlias
conforme a renda; a instituio do Fundo
Garantidor; a estruturao de um modelo
de subsdios provenietes do Oramento Ge-
ral da Unio e do FGTS integrados a finan-
ciamento; a reduo das taxas de juros para
financiamento habitacional; a articulao
dos investimentos de fontes de recursos e
esferas de governo; e a criao de estmulos
expanso do mercado privado e da produ-
o social para a populao de baixa renda.
O PMCMV acabou por constituir-se em
importante impulso implementao do
PlanHab, na medida em que, entre outros
aspectos, (i) prioriza o atendimento s fa-
mlias de mais baixa renda; (ii) estabelece
um marco para a consolidao da poltica
nacional de subsdios, confirmando a ne-
cessidade de subsdios pblicos como um
componente estruturante para a poltica
habitacional do pas; (iii) aumenta signifi-
cativamente os recursos governamentais
destinados rea habitacional; e (iv) regu-
lamenta um conjunto de medidas jurdicas,
urbansticas, ambientais e sociais que visam
regularizao de assentamentos infor-
mais.
E T A P A S E A E S D E I M P L E M E N T A O
195
Como mencionado, considerando as prin-
cipais mudanas ocorridas no contexto re-
cente, a SNH/MCidades elaborou um novo
cenrio de necessidades habitacionais e
previso das fontes de recursos direcio-
nados poltica habitacional, que resultou
em um novo quadro de metas de atendi-
mento para equacionar o problema da ha-
bitao no pas.
Estas novas metas vm para somar ao
PlanHab mais um cenrio estratgico para
o planejamento de longo prazo. O tema dos
cenrios e das metas, assim como incorpo-
ra novos dados do contexto atual, tambm
depende de um conjunto complexo de va-
riveis e aes. por esse motivo que o
PlanHab, enquanto instrumento que nor-
teia as aes no setor habitacional, deve,
quando necessrio, buscar reavaliar os
cenrios projetados, buscando estratgias
tecnicamente viveis e politicamente am-
paradas para alcanar o equacionamento
do problema habitacional no pas.
A seguir, apresentam-se as principais al-
teraes relacionadas ao cenrio e s pre-
missas realizadas para efeito de simula-
o das novas metas de atendimento do
PlanHab.
Dcit Habitacional, Demanda
Futura e Grupos de Atendimento
Foram considerados os resultados do D-
ficit Habitacional no Brasil 2007 (FJP/
MCidades, 2008), o qual corresponde a 6,3
milhes de domiclio. Consequentemente,
os nmeros da Demanda Futura por do-
miclios (CEDEPLAR, 2007) foram ajusta-
dos para o perodo compreendido entre os
anos de 2008 e 2023 (para excluir o ano de
2007, agora includo no dficit) e corres-
pondem a uma estimativa de 25 milhes
de novos domiclios que se formaro nesse
perodo.
Em relao aos Grupos de Atendimen-
to, importante conceito apresentado pelo
PlanHab, para este cenrio foram ajusta-
dos os limites de cada grupo, em decor-
rncia da redefinio dos custos da cesta
de produtos habitacionais. Este ajuste re-
sultou em um aumento significativo do
Grupo 1, grupo predominante dentre as
famlias que compoem o dficit habita-
cional, e que demanda maiores subsdios
e investimentos de recursos a fundo per-
dido. No mbito deste cenrio, buscou-se
ainda simplificar a diviso dos Grupos de
Atendimento, reunindo os Grupos 2 e 3 em
um nico Grupo 2, j que, conceitualmen-
te, so semelhantes famlias que tm ca-
pacidade de assumir algum financiamento,
mas que precisam de subsdio parcial para
adquirir sua moradia. Com esta mudana,
os Grupos 4 e 5 originais do PlanHab pas-
sam a ser os novos Grupos 3 e 4.
Os grficos a seguir apresentam a distri-
buio do dficit atualizado (2007) e da
demanda futura por domiclios (2008-
2023), por Grupo de Atendimento, confor-
me o reagrupamento:
Cenrio e metas de atendimento
(prxima pgina)
P L A N O N A C I O N A L D E H A B I T A O
196
O quadro a seguir demonstra como os Grupos de Atendimento foram reagrupados:
GRUPO Renda Caracterstica Fontes de recursos
Necessidades
habitacionais: dficit
(2007) + demanda
(2008-2023)
1
At R$ 797,00 (tipos G a K e rural) /
At R$930,00 (tipos A a F)
Recurso a fundo perdido
Recursos pblicos ou
institucionais
16,9 milhes de
domiclios
2
Mais de R$797,00 a R$2.790,00 /
Mais de R$930,00 a R$2.790,00
Subsdio parcial
(complemento e/ou
equilbrio: financiamento
com subsdio)
OGU/ FGTS
12,4 milhes de
domiclios
3
Mais de R$2.790,00 a R$4.900,00 e/ou
imvel at R$130.000,00
e/ou
Mais de R$4.900,00 e/ou imvel at
R$500.000,00
SFH FGTS/ SBPE
1,8 milhes de
domiclios
4
Renda preponderantemente acima
de R$4.900,00, financiamento acima
de R$350mil e imvel acima de
R$500.000,00
Mercado
SBPE faixa livre/ SFI,
financiamento direto
com construtoras e
recursos prprios das
famlias (aquisio
sem financiamento)
0,2 milhes de
domiclios
TOTAL
31,3 milhes de
domiclios
Receitas da Unio, estados e mu-
nicpios
A implementao do PMCMV introduz
no cenrio de disponibilidade de recur-
sos oramentrios da Unio patamares
significativamente maiores do que se
previa como possvel para o curto prazo,
na elaborao do PlanHab. Assim, para o
Oramento Geral da Unio, foram consi-
Cenrio de fontes de recursos: premissas adotadas
1,00
0,80
0,60
0,40
0,20
G1 G2 G3
Dficit
1,00
0,80
0,60
0,40
0,20
G1 G2 G3
Demanda
40,0
35,0
30,0
25,0
20,0
15,0
10,0
5,00
0,00
G1 G2 G3
UP em rea
consolidada
UP UP (PMCMV) Lote + Cesta + AT Lote Urbanizado ou
Cesta + AT
1,00
0,80
0,60
0,40
0,20
G1 G2 G3
Dficit
1,00
0,80
0,60
0,40
0,20
G1 G2 G3
Demanda
40,0
35,0
30,0
25,0
20,0
15,0
10,0
5,00
0,00
G1 G2 G3
UP em rea
consolidada
UP UP (PMCMV) Lote + Cesta + AT Lote Urbanizado ou
Cesta + AT
derados os patamares de investimentos
efetivamente realizados em 2008, conso-
lidados no Balano Geral da Unio-STN/
SIAFI e, para o trinio 2009, 2010 e 2011,
os investimentos previstos na LOA, PLOA,
e PPA, respectivamente. Para os demais
exerccios, as receitas foram projetadas
com base na manuteno desse percen-
tual de investimento (2,63% da receita l-
quida corrente), seguindo um crescimento
E T A P A S E A E S D E I M P L E M E N T A O
197
estimado do PIB de 4% ao ano e manuten-
o da carga tributria (conforme cenrio
classificado como otimista do PlanHab).
Para a projeo das receitas dos estados
e municpios, foram utilizadas as receitas
realizadas de 2008, consolidadas no Ba-
lano Geral da Unio-STN/SIAFI e, a par-
tir de 2009, adotou-se: o percentual m-
nimo de 1% (do produto da arrecadao
dos impostos, deduzidas, nos casos dos
estados, as parcelas que forem transferi-
das aos respectivos municpios), conforme
previsto na Proposta de Emenda Cons-
tituio (PEC-285/2008), que dispe sobre
a vinculao de recursos oramentrios
da Unio, dos Estados, do DF e dos Muni-
cpios aos respectivos Fundos de Habita-
o de Interesse Social.
Projeo de recursos FGTS
A projeo de recursos do FGTS a serem
destinados a descontos/subsdios consi-
derou um cenrio de aplicao de 80%
da Receita Financeira Lquida, apurada no
exerccio anterior, para definio de cada
oramento como verba para subsdio.
Essa definio ancora-se na proposta do
PlanHab de criao de um direcionamen-
to para as dotaes do FGTS e pode ser
apurada de modo a definir o oramento
do ano seguinte com base no realizado
anterior.
Em relao ao cenrio de recursos do
FGTS a serem destinados para financia-
mentos habitacionais, buscou-se esta-
belecer, dentro das disponibilidades do
FGTS, um volume de recursos que possi-
bilite o atendimento de todo o Grupo 2
financiamentos atrelados a subsdios; e
de uma parcela do Grupo 3 que ainda no
consegue acessar financiamento nas con-
dies do SBPE; alm do financiamento de
usados. Segue-se tambm a recomenda-
o do PlanHab de estabelecimento de um
direcionamento de recursos para habita-
o no mbito da gesto do Fundo, permi-
tindo o planejamento de longo prazo pelo
setor da construo e pelas famlias, e a
alavancagem dos subsdios disponveis do
prprio FGTS e do OGU. Para a distribui-
o dos recursos globais entre habitao,
saneamento e infraestrutura, manteve-se
a atual proporo.
Estipulou-se um percentual (12%) dos re-
cursos para o financiamento de unidades
usadas. Considerando que as premissas
utilizadas sero validadas ao longo dos
anos, percentuais superiores a esses de-
vem requerer maiores disponibilidades do
Fundo para habitao, sob pena de no se
conseguir atender integralmente o Grupo
2 grande demandante de recursos do
FGTS neste perodo, ou de se ter limita-
da, ainda mais, a parcela do Grupo 3 que,
permanecendo sem condies de acessar
o SBPE, dever ser atendida pelo FGTS.
Projeo de recursos do SBPE
O volume disponvel para financiamentos
pelo SBPE foi calculado a partir dos volu-
mes realizados em 2008 (R$30 bilhes) e
do esperado para 2009 com base no rea-
lizado at setembro e, de 2010 em diante,
com crescimento constante de 4% ao ano
premissa adotada pelo PlanHab de cres-
cimento mdio do PIB no perodo com-
preendido at 2023. Esta projeo totaliza
R$649 bilhes em financiamentos, desde
que confirmadas as premissas de cresci-
mento anual e mantido o direcionamento.
J o volume de financiamentos no mbito
do SFH, entre 2010 e 2023, foi calculado
P L A N O N A C I O N A L D E H A B I T A O
198
com base no percentual mdio de 86% do
valor total financiado pelo SBPE, apresen-
tado no perodo jan/07 a jun/09, produ-
zindo um total de R$558 bilhes. Contu-
do, a ttulo de garantir os recursos neces-
srios estimados para financiamento de
parcela significativa do Grupo 3, conside-
rando um valor mdio unitrio de R$ 120
mil (atual ticket mdio), as projees es-
tabeleceram um crescimento paulatino do
percentual de financiamentos destinados
a Pessoas Fsicas e imveis novos, saindo
do atual patamar de aproximadamente
15% (2009), chegando a 40% em 2023.
Deste modo, sem prescindir do financia-
mento produo, fundamental para o
alcance das metas, esta anlise sinaliza
para a necessidade de incrementar o fi-
nanciamento a imveis novos no mbito
do SFH/SBPE, posto que, de outro modo,
pode-se no atender integralmente o
Grupo 3 ou, ainda, pode-se vir a deman-
dar maiores aportes do FGTS.
Os financiamentos taxa de mercado
foram calculados com base no percentu-
al mdio de 11% sobre o valor total fi-
nanciado (os outros 3% correspondem a
financiamentos comerciais). Assim como
no SFH, dentre os financiamentos resi-
denciais Taxa de Mercado, uma parce-
la destinada produo e aquisio
de usados. Atualmente, aproximada-
mente 38% do total da Taxa de Merca-
do Residencial financiam pessoas fsicas
e imveis novos. Neste caso, contudo, as
projees no fizeram tal detalhamento
para avaliar a necessidade de incremen-
to, em funo de o Grupo 4 contar com
uma srie de outras fontes de financia-
mento, tais como SFI e recursos prprios
dos bancos, incorporadoras e das prprias
famlias.
Projeo de recursos disponveis por fonte (2008 - 2023) (em bilhes R$)
PERODO
(PPA)
RECURSOS NO ONEROSOS RECURSOS ONEROSOS
OGU Estados Municpios
FGTS
Desconto/
Subsdio
Recursos no
onerosos
FGTS
Financ.
SBPE
Recursos
onerosos
2008-2011 30,6 11,6 5,2 14,8 62,1 84,9 126,6 192,6
2012-2015 43,8 13,6 6,1 19,3 82,7 115,9 147,7 241,5
2016-2019 51,2 15,9 7,1 19,3 93,5 115,9 172,8 262,9
2020-2023 59,9 18,6 8,3 19,3 106,1 115,9 202,2 287,8
TOTAL
(2008-2023)
185,4 59,6 26,7 72,7 344,4 432,8 649,4 984,8
E T A P A S E A E S D E I M P L E M E N T A O
199
Cenrio de disponibilidade projetada de recursos onerosos (2008-2023), por fonte e Grupo
de Atendimento (em bilhes R$)
FGTS - Financiamento
Urbanizao de Assentamentos 5,00
G2 397,04
G3 30,73
Total FGTS 432,77
SBPE - Financiamento
G3 (SFH) 176,4
G4 (Tx Merc) 71,6
Total unid. novas financiadas SBPE (SFH eTx Merc) 248,0
Total Recursos onerosos FGTS/ SBPE 766,82
Cenrio de disponibilidade projetada de recursos no onerosos (2008-2023), por fonte e
Grupo de Atendimento (em bilhes R$)
OGU/ Estados/ Municipios
Urbanizao de Assentamentos
OGU 42,1
Estados e Munic 18,0
Total 57,1
G1 (2008-2011)
Estados e Munic 49,5
OGU 115,6
Total 163,3
G2
OGU 23,7
Total 23,7
DI
OGU 4,0
Estados e Munic 1,7
Total 5,7
Total OGU 185,4
Total Estados Munic 69,3
FGTS - Desconto/ Subsdio
G1 (2008-2011) 3,40
G2 69,34
Total FGTS 72,74
Total de recursos disponveis no onerosos (OGU/ Estados/ Municpios/ FGTS) 327,4
Premissas para denio das
Metas de Atendimento
A definio de metas de atendimento no se-
tor habitacional envolve aspectos macroe-
conmicos, institucionais, demogrficos, ur-
banos, construtivos e financeiros. O PlanHab
considerou premissas relacionadas com as
estratgias definidas e trabalhou com vrias
alternativas de atendimento, levando em
conta cenrios de disponibilidade das fontes
de recursos para financiamento e subsdio.
A dimenso total das necessidades habita-
P L A N O N A C I O N A L D E H A B I T A O
200
recursos e diferentes modalidades de atendi-
mento elaborados no mbito do PlanHab.
As metas fsicas de proviso habitacional fo-
ram elaboradas com base nas seguintes pre-
missas:
- Estratificao das necessidades habitacionais
nos Grupos de Atendimento;
- Definio de produtos habitacionais diversi-
ficados e de seus respectivos custos, segundo
estados e tipologia de municpios;
- Distribuio dos produtos habitacionais por
tipologia de municpios e conforme a capa-
cidade de pagamento dos Grupos de Atendi-
mento;
- Existncia de contrapartidas dos benefici-
rios;
- Adoo de cenrio de previso de fontes de
recursos;
- Modelagem de financiamento e subsdio de
acordo com as fontes de recursos.
As metas relativas urbanizao de assenta-
mentos precrios consideram que, alm das
aes de urbanizao no universo dos assen-
tamentos precrios, parte das famlias deve ser
beneficiada com uma unidade nova, para fins
de desadensamento e reassentamento de fa-
mlias de reas de risco, por exemplo
cionais estimadas at 2023 (dficit e demanda
futura por novas moradias) foi um parmetro
para a definio das metas do PlanHab. Contu-
do, evidentemente, no se espera que o poder
pblico responda pelo total das necessidades
habitacionais, mas especialmente pelo aten-
dimento s famlias de baixas renda, alm do
equacionamento do dficit habitacional acu-
mulado.
Considerou-se, alm do cenrio de disponi-
bilidade de recursos e das necessidades habi-
tacionais, aspectos como a tendncia de me-
lhoria de renda da populao, as condies e
capacidades do setor produtivo, os vrios tipos
de municpios e a capacidade institucional dos
agentes pblicos.
Sinteticamente, as metas apontam para o
atendimento do universo dos assentamentos
precrios, da totalidade do dficit habitacional
e, pelo menos, de 50% da demanda futura per-
tencente aos grupos que requerem subsdios
para acessar uma moradia digna. Considera-se
que o restante dos atendimentos necessrios
poder ser realizado, de maneira adequada,
pela sociedade e demais agentes que atuam
no setor habitacional. As metas aqui apresen-
tadas no so genricas, mas foram baseadas
em simulaes, e consideram, alm de premis-
sas, estratgias, cenrio de disponibilidade de
Metas de Atendimento do PlanHab (2008-2023)
E T A P A S E A E S D E I M P L E M E N T A O
201
Os valores variam de acordo com a regio do
pas (tipologia de municpios), com a cesta de
produtos ofertados e, no interior dos grupos,
de acordo com a faixa de renda do benefici-
rio.
Para todo o Grupo 1, o valor de subsdio
acessado corresponde ao valor integral da
cesta de produtos (valor que pode ser utiliza-
do para subsidiar produo de unidades no-
vas por empresas, nos moldes do PMCMV,
no caso das cidades com mais de 100 mil ha-
bitantes, pelo poder pblico ou movimentos
sociais , cesta de materiais de construo
com assistncia tcnica e lote urbanizado
com cesta de materiais de construo e as-
sistncia tcnica). No caso de aquisio de
unidades novas, pode-se prever retorno aos
fundos municipais de habitao de, no m-
nimo, 10% da renda da famlia beneficiada
do Grupo 1, cabendo ao municpio a pos-
sibilidade de definio dos percentuais de
retorno. Considerou-se, ainda, que parte do
atendimento com urbanizao de favelas,
por envolver um percentual de construo
de unidades novas, pode ser considerado
como atendimento com produo a famlias
do Grupo 1. Cabe ressaltar tambm a premis-
sa de que os recursos do FGTS para desconto
destinados ao Grupo 1 sejam suprimidos a
partir de 2001, concentrando-se o subsdio
dessa fonte na alavancagem de financia-
mento para as famlias do Grupo 2.
Para o Grupo 2, o subsdio previsto parcial,
para viabilizar o acesso ao financiamento
habitacional s famlias deste grupo, que
recebem subsdio de complemento e/ ou
equilbrio, ou seja, valores de subsdio dife-
renciados pelas faixas de renda no interior
do grupo, assim como conforme o produto
acessado (valores, por exemplo, para acessar
unidade pronta em rea consolidada, unida-
des novas, cesta de materiais de construo
com assistncia tcnica ou lote urbanizado
e lote urbanizado com cesta de materiais de
construo e assistncia tcnica). J o Grupo
3 no recebe subsdio, mas acessa financia-
mento com condies especiais no mbito
do SFH.
As metas de atendimento simuladas no
novo cenrio demonstram que, se as pre-
missas adotadas forem validadas recur-
sos projetados e custos mdios de aten-
dimento, alm da capacidade dos agentes
financeiros e produtivos os Grupos 2
e 3 podem ser atendidos integralmente,
resolvendo-se o dficit acumulado e aten-
dendo a demanda futura desses grupos no
horizonte temporal at 2023. No caso do
Grupo 2, contudo, ser preciso garantir os
montantes de subsdios previstos (FGTS e
OGU), especialmente para garantir a ala-
vancagem de financiamento. Para o Gru-
po 1, o desafio de atendimento enorme,
tanto em termos de recursos necessrios
- pblicos ou institucionais, a fundo per-
dido, - como em termos de capacidade
operacional para prover quase 17 milhes
de atendimentos nos prximos quinze
anos. Considerando o cenrio de disponi-
bilidade de recursos projetados e de capa-
cidade operacional de atendimento, uma
meta razovel de atendimento atinge 50%
deste grupo nos prximos quinze anos.
Assim, fundamental que, para alm das
metas do PlanHab, outras polticas sociais,
como transferncia de renda e gerao de
empregos, por exemplo, e aes que in-
tensifiquem a melhoria das condies de
renda da populao tenham continuidade,
evitando-se o incremento do dficit habi-
tacional no pas.
Metas de Atendimento
P L A N O N A C I O N A L D E H A B I T A O
202
Os eixos e as etapas de implementao do PlanHab
Cabe retomar brevemente os quatro eixos
sobre os quais o PlanHab se estrutura,
uma vez que a estratgia de implementa-
o do plano passa necessariamente pe-
los quatro eixos.
O primeiro eixo se sustenta na criao de
um novo modelo de financiamento e sub-
sdios, capaz de garantir recursos para a
urbanizao de assentamentos precrios
e para a produo massiva de unidades
habitacionais novas, com foco nas fai-
xas de baixa renda, onde se concentram
as necessidades habitacionais. Para tal,
prev a ampliao dos recursos no-one-
rosos destinados habitao de interesse
social, garantindo estabilidade, previsi-
bilidade e possibilitando o planejamento
de mdio e longo prazos das famlias, do
setor pblico e dos agentes econmicos
financeiro e produtivo. Outras aes
previstas neste eixo so: a destinao de
recursos do FNHIS para urbanizao e re-
gularizao de assentamentos precrios e
para produo de unidades novas a serem
destinadas s famlias sem capacidade de
tomar financiamento; a criao de ins-
trumento para operacionalizar com maior
agilidade a poltica de subsdios, com re-
cursos do FGTS e do SNHIS, alm da cons-
tituio do Fundo Garantidor para reduzir
o risco de crdito do agente financeiro e
garantir o atendimento s faixas de baixa
renda.
O segundo eixo parte do pressuposto de
que a questo da habitao est intrin-
secamente relacionada ao problema ur-
bano, no sendo possvel a produo de
moradias sem uma base legal e fundiria
bem-estruturada e em consonncia com
a PNH. Nesse sentido, este eixo tem por
objetivo justamente garantir acesso ter-
ra urbanizada, legalizada e bem localizada
para a proviso de habitaes de interes-
se social. Destaca, ainda, a importncia
da regularizao de assentamentos infor-
mais, garantindo-se a permanncia dos
moradores de baixa renda.
Uma vez que o setor da habitao passa
por uma retomada de sua institucionali-
zao, importante que os setores gover-
namentais atuem de forma coordenada,
de modo que operem sob uma mesma
J as disponibilidades de recursos do
FGTS e do SBPE mostram-se superiores
s necessidades, porque o quadro de
metas de atendimento trata apenas das
necessidades relativas ao incremento de
novas unidades ao estoque de moradias
permanentes, mas estas fontes do SFH
tambm viabilizam o financiamento de
imveis usados, reformas e ampliaes.
Com relao ao Grupo 4, conforme abor-
dado anteriormente, as diversas fontes
existentes no mercado SFI, consrcios,
recursos prprios dos bancos, incorpo-
radoras e recursos das famlias e, por-
ventura no suficientes, o SBPE Taxa de
Mercado provm os recursos necess-
rios para atendimento de domiclios des-
te grupo.
E T A P A S E A E S D E I M P L E M E N T A O
203

1 Etapa (2009-11)
Transio e implementao

2 Etapa (2012-15)
Consolidao

3 Etapa (2016-23)
Conquistas e Resultados
1 Etapa 2009-2011: Transio
e implementao
A 1 etapa do PlanHab (que corresponde
ao perodo restante do PPA 2008-2011)
o momento de transio entre o mo-
delo atual e o proposto, em que se busca
implementar as medidas de curto prazo
necessrias para que as estratgias pre-
vistas possam ser integralmente imple-
mentadas e comecem a gerar os efeitos e
resultados almejados.
Nesta fase, uma das prioridades, do pon-
to de vista de execuo fsica, a Linha
Programtica de Urbanizao de Assenta-
mentos Precrios, implementada no m-
bito do Programa de Acelerao do Cres-
cimento PAC, previsto no atual PPA.
Alm da continuidade das aes de ur-
banizao de assentamentos precrios,
outra prioridade o desenvolvimento de
um programa de proviso habitacional de
larga escala a partir de uma nova mode-
lagem de financiamentos e subsdios em
funo da capacidade de pagamento das
famlias e das disponibilidades dos diver-
sos fundings. Essas aes conjuntas pre-
tendem viabilizar o atendimento s fam-
tica, por meio de programas e aes ar-
ticuladas a partir de diretrizes nacionais.
O terceiro eixo pretende garantir essa
unidade, a partir da efetiva implementa-
o do Sistema Nacional de Habitao de
Interesse Social (SNHIS), fortalecendo o
setor pblico no que tange sua capaci-
dade de organizar e regulamentar o setor
da habitao e explicitando os papis e
competncias de cada nvel de governo.
Tambm tem como meta consolidar um
modelo de poltica habitacional baseado
na descentralizao, articulao intergo-
vernamental e intersetorial, participao
e controle social.
O quarto eixo est planejado de modo a
ampliar a produo, estimular e fomen-
tar a modernizao da cadeia produtiva
da construo civil voltada produo de
Habitao de Interesse Social e habita-
o do mercado popular, buscando obter
qualidade, menor custo, ganho de escala
e agilidade, desonerando o processo de
produo e simplificando o processo de
licenciamento habitacional. Esse eixo est
proposto no PlanHab a partir do diagns-
tico de que, alm de recursos e capacidade
institucional, ser necessrio que o setor
produtivo tenha capacidade de resposta
ampliao da demanda efetiva, com qua-
lidade e competitividade, traduzida em
custos reduzidos e escala.
Considerando esses quatro eixos estrutu-
rais e tendo em vista seu horizonte tem-
poral, o PlanHab tem sua implementao
planejada em trs grandes etapas.
P L A N O N A C I O N A L D E H A B I T A O
204
cria condies de acesso para as famlias,
conforme sua necessidade, e estimula os
investimentos privados e sociais em ha-
bitao para a populao de baixa renda.
preciso, portanto, fazer a transio do
PMCMV para uma poltica de subsdios
consolidada e sustentvel, com recursos
assegurados no longo prazo, a fim de es-
timular um ambiente favorvel ao inves-
timento privado no mercado habitacional
popular e promover o alcance das metas
aqui estabelecidas.
Outra medida prevista no PlanHab e que
subsidiou o PCMV a criao e regula-
mentao de um modelo de seguros e
garantias, baseado no Fundo Garantidor,
importante mecanismo de mitigao do
risco de crdito, aumentando o mercado
de financiamento imobilirio s famlias
de baixa renda que possuem alguma ca-
pacidade de pagamento para assumir
compromissos mensais regulares, mas
com vulnerabilidades que podem com-
prometer esta capacidade no longo prazo.
A articulao das aes do PMCMV com
as estratgias de longo prazo estabele-
cidas pelo PlanHab fundamental para
potencializar os resultados das medidas
emergenciais e contribuir para o alcance
dos objetivos da PNH. Com isso, as aes
implementadas no mbito do PMCMV ga-
nham um nvel estratgico para a polti-
ca pblica de habitao, e a evoluo do
desempenho do PMCMV dever fornecer
elementos bsicos para a consolidao de
uma poltica de subsdios habitacionais a
mdio e longo prazos.
lias que compem o dficit habitacional,
bem como aos novos domiclios em for-
mao, de modo a evitar ou, ao menos,
limitar a formao de novos assentamen-
tos precrios.
A meta atender prioritariamente os
grupos: famlias sem renda ou com ren-
da lquida abaixo da mnima necessria
capacidade de assumir um compromisso
de retorno regular e estruturado de longo
prazo (Grupo 1); famlias com renda que
permitem assumir algum compromisso de
pagamento (mensal) regular e estrutura-
do de longo prazo, e, portanto, capazes
de acessar financiamento imobilirio des-
de que a reduzidas taxas de juros e com
subsdio para complementar a diferena
entre o custo da moradia adequada e sua
capacidade de crdito (Grupo 2).
Uma das principais medidas planeja-
das no Eixo Modelo de Financiamento e
Subsdios j implementada foi a amplia-
o dos investimentos federais, a partir
de 2009, para viabilizar a ampliao da
produo de unidades novas, e o subs-
dio habitacional. O PMCMV estabeleceu
os marcos fundamentais para a estrutu-
rao de uma poltica nacional de sub-
sdios, anteriormente dispersa por meio
de vrios programas habitacionais, cujas
diretrizes eram estabelecidas a partir das
normas especficas das diversas fontes de
recursos disponveis para o setor. Ao de-
terminar a alocao de oramento espec-
fico e estabelecer subsdios fixos propor-
cionais renda familiar dos beneficirios
com alavancagem de recursos destinados
ao crdito imobilirio, o Governo Federal
E T A P A S E A E S D E I M P L E M E N T A O
205
tao e Implementao de ZEIS em vazios
urbanos. Nessa linha, cabe destacar ain-
da o desenvolvimento de estudos e me-
todologias que venham a preencher la-
cunas encontradas nessa rea, como para
identificar e mapear o comportamento do
Mercado Imobilirio Residencial Formal.
Outras aes que podem oferecer resul-
tados positivos se implementadas ainda
nesta 1 etapa so: a criao do ndice de
Capacidade Institucional Habitacional e
Gesto Urbana, como base para a pontu-
ao dos municpios (bnus) que pleite-
arem recursos do FNHIS, e o desenvolvi-
mento de indicadores para Monitoramen-
to e Avaliao da poltica habitacional.
Dentre as aes relacionadas ao Eixo Es-
tratgia Urbano-Fundiria que j come-
am a ganhar corpo nesta 1 etapa de
implementao do PlanHab destaca-se
a regulamentao do captulo 3 da Lei
11.977/09, que versa sobre a regulariza-
o fundiria. A lei traz avanos com a
regulamentao de instrumentos e pro-
cedimentos que agilizam e facilitam os
processos de regularizao de assenta-
mentos irregulares, possibilitando a ga-
rantia do direito social moradia, o pleno
desenvolvimento das funes sociais da
propriedade urbana e o direito ao meio
ambiente ecologicamente equilibrado.
Alm da importncia da regularizao
fundiria para continuidade das aes de
urbanizao de assentamentos precrios,
com o significativo aumento de investi-
mentos em produo habitacional, cada
vez mais se explicita a importncia do
papel dos municpios na efetiva gesto
O Eixo Desenvolvimento Institucional
um dos eixos estratgicos de investimen-
to, fundamental para o cumprimento das
metas quantitativas e qualitativas de pro-
duo e de urbanizao de assentamentos
precrios. Nesse sentido, visando efeti-
va implementao do SNHIS, o Governo
Federal vem destinando recursos para
apoiar estados e municpios na elabora-
o ou reviso de seus respectivos Planos
Locais de Habitao de Interesse Social
(PLHIS). Soma-se a esta ao de apoio ao
desenvolvimento institucional a iniciativa
do EAD-PLHIS, curso de ensino a distn-
cia sobre Planos Locais de Habitao de
Interesse Social. Ministrado, no segundo
semestre de 2009, para mais de 4 mil alu-
nos em duas edies consecutivas, tem
como pblico-alvo tcnicos municipais
e estaduais, empregados da CAIXA, mo-
vimentos sociais, consultorias e demais
agentes sociais efetivamente envolvidos
e comprometidos com a elaborao e o
acompanhamento dos planos locais e es-
taduais de habitao.
importante destacar, ainda, o investi-
mento de recursos para uma nova ao de
assistncia tcnica voltada para produo
habitacional, destinado tanto a adminis-
traes pblicas municipais e estaduais
como a entidades sem fins lucrativos ca-
dastradas no Ministrio das Cidades.
Outro aspecto que se tem mostrado re-
levante para subsidiar o planejamento
habitacional diz respeito promoo de
estudos e pesquisas como a srie de estu-
dos sobre o Dficit Habitacional no Brasil;
a pesquisa sobre a Demanda Futura por
Moradias; e o estudo sobre a Regulamen-
P L A N O N A C I O N A L D E H A B I T A O
206
prev prazo de financiamento em at 40
meses e permite incluir at 15% do valor
do material para custos de mo de obra).
Ainda em janeiro de 2009, o Governo Fe-
deral anunciou recursos adicionais para o
BNDES no valor de R$100 bilhes para os
anos de 2009 e 2010. Os recursos fica-
ro disposio do banco, que priorizar
investimentos na rea de gs e energia,
bens de capital e infraestrutura, alm de
garantir os investimentos do PAC.
Por fim, deve-se avanar em aes de
fomento e ajuste da Cadeia Produtiva
da Construo Civil, visando incentivar a
produo habitacional em larga escala, a
partir do impulso inicial proporcionado
pelo PMCMV e em funo das necessida-
des habitacionais existentes no pas.
2 Etapa 2012-2015: Consolida-
o
A 2 etapa de implementao do PlanHab,
que corresponde ao perodo do PPA 2011-
2015, fundamental para a consolidao
da estratgia proposta. A partir dos resul-
tados j alcanados, do cenrio presente
e perspectivas futuras, o Governo Federal
dever, a partir do 1 semestre de 2011,
promover o processo de reviso participa-
tiva do Plano Nacional de Habitao.
A continuidade da estratgia adotada
depender dos ajustes indispensveis e
das aes concretas a serem definidas na
reviso e implementadas nesta 2 etapa.
Somente em tal momento ser possvel
definir com mais preciso os contornos
do que dever ser esta nova etapa de im-
plementao do PlanHab, garantindo a
do territrio: adotando medidas para au-
mentar a oferta e o acesso terra urbani-
zada, legalizada, bem localizada e a preo
compatvel com a produo de habitao
de interesse social; regulamentando e im-
plementando instrumentos urbansticos
(como as Zonas Especiais de Interesse So-
cial) e tributrios (como o IPTU Progressi-
vo); e incluindo em seus planos locais de
habitao o dimensionamento e a defini-
o de estratgias para obteno de terra
necessria para atender poltica habita-
cional de interesse social.
Em relao ao Eixo Cadeia Produtiva da
Construo Civil, os objetivos de amplia-
o da produo e estmulo oferta de
novas habitaes voltadas para as fam-
lias de baixa renda passam por uma s-
rie de medidas governamentais. Alm da
aprovao do Regime Especial de Tribu-
tao RET, reduzindo a alquota para a
produo, outras medidas pelo Governo
Federal j foram adotadas: em outubro
de 2008, o governo anunciou a disponi-
bilizao de uma linha de crdito de R$3
bilhes para empresas de construo civil,
operacionalizada pela CAIXA. Alm disso,
permitiu que outros bancos direcionas-
sem mais recursos da poupana para es-
sas empresas. O plano do governo criar
um fundo com base nos dividendos que
seriam pagos pela CAIXA Unio at
2010.
Outra medida de estmulo ao setor, anun-
ciada em 2008, foi a ampliao do limite
de financiamento para compra de mate-
rial de construo de R$7.000 para R$25
mil (a linha de crdito Construcard/FGTS
E T A P A S E A E S D E I M P L E M E N T A O
207
consolidao da Poltica Nacional de Ha-
bitao e do planejamento habitacional
como um instrumento fundamental no
equacionamento das necessidades habi-
tacionais do pas.
Em linhas mais gerais, nesta 2 etapa, a
urbanizao de assentamentos precrios,
em parceria com estados e municpios,
deve continuar a ser uma prioridade, dado
o enorme dficit acumulado nas cidades
brasileiras. Simultaneamente ao em
assentamentos precrios e dando conti-
nuidade aos investimentos em produo
habitacional, tambm se mostra priorit-
ria a produo de unidades novas visando
atender demanda demogrfica e evitar
que novas reas de precariedade se for-
mem nas cidades. Com a implementao
do PMCMV e das aes propostas pelo
PlanHab na etapa anterior, as pr-con-
dies para uma produo mais massiva
devem estar pavimentadas.
importante que sejam avaliadas as
diversas formas de atendimento j im-
plantadas, sempre se buscando atender
s especificidades das necessidades fa-
miliares e da diversidade regional, assim
como imprimir maior eficincia na utili-
zao dos recursos, em especial os no
retornveis (subsdios), prioritariamente
para o Grupo 1. A formulao, regula-
mentao e destinao de recursos para
aes como promoo pblica de Loca-
o Social de Unidades Habitacionais em
centros urbanos e reas urbanas consoli-
dadas e produo e financiamento de lo-
tes urbanizados, com nfase nas cidades
de mdio e pequeno porte, por exemplo,
podem ser fundamentais para atender
significativa parte do dficit concentra-
do neste grupo.
O Governo Federal tambm dever conti-
nuar buscando implementar as medidas
necessrias para agilizar a disponibiliza-
o dos imveis da Unio aptos para a
proviso habitacional, alm de ampliar e
consolidar, como um servio pblico gra-
tuito, o programa de Assistncia Tcni-
ca em arquitetura, engenharia, assuntos
jurdicos, servio social e contabilidade,
voltado autoconstruo e associado
aos financiamentos de cesta de materiais
de construo, disseminando-o para os
demais nveis de governo.
No mbito do eixo Modelo de Financia-
mento e Subsdio, implantadas as me-
didas previstas para a 1 etapa, ser de
fundamental importncia a garantia dos
patamares de recursos do OGU necess-
rios e dos recursos no onerosos do FGTS,
assim como de sua disponibilidade de
crdito, nos patamares estabelecidos pe-
los cenrios do PlanHab. Nesse sentido,
fundamental debater e aprovar, no Con-
selho Curador do FGTS, a ampliao dos
recursos destinados para descontos (sub-
sdios) de at 50% para 80% da receita
financeira lquida apurada no exerccio
anterior e a reduo do custo do funding
(sada de recursos do Fundo), conforme
demonstrado no PlanHab, nas operaes
para as faixas de renda mais baixas do
Grupo 2. A poltica de subsdios deve
abranger, ainda, uma diversificao da
cesta de produtos habitacionais e deve
ser ampliada tambm para imveis usa-
dos, a fim de manter a integrao entre o
mercado de novos e usados.
P L A N O N A C I O N A L D E H A B I T A O
208
que a consolidao da estratgia do Pla-
nHab na 2 etapa depender, por um lado,
da disponibilidade de recursos financeiros
e, por outro, da capacidade dos diversos
agentes para implementar polticas que
garantam o acesso terra urbanizada, o
barateamento e qualificao do processo
produtivo e a articulao de capacidades
institucionais para gerir uma produo
numa escala massiva.
Vale ressaltar que, no que diz respei-
to a estados e municpios, a adequada
conduo dos PLHIS e sua articulao
com o PlanHab sero estratgicas, assim
como o atendimento aos indicadores do
ndice de Capacidade Institucional Ha-
bitacional e de Gesto Urbana para que
possam responder aos desafios desta eta-
pa. O Governo Federal dever continuar
investindo tambm na capacitao dos
estados e municpios visando consoli-
dao dos fundos locais de habitao e
de seus respectivos conselhos gestores.
Ser importante, ainda, fomentar tanto
o desenvolvimento de capacidades locais
para estruturao de cadastros de sele-
o e priorizao de beneficirios, como o
desenvolvimento de um Sistema Nacional
de Informaes da Habitao integrado
ao CADNICO e ao CADMUT.
Neste perodo, tambm as prefeituras de-
vero promover a reviso dos seus planos
diretores, articulando-os com a poltica
habitacional e, enfatizando-se, mais uma
vez, que vital que tenham avanado
na implementao dos instrumentos de
gesto fundiria indispensveis para a
proviso da moradia. Igualmente, o setor
privado tem uma responsabilidade crucial
Visando aumentar a capilaridade e o
fortalecimento do SFH, ser necess-
rio ampliar a participao das institui-
es financeiras privadas na concesso
de emprstimos com recursos do FGTS
populao do Grupo 2. Neste sentido,
o crdito imobilirio deve ser ampliado
significativamente, passando a compor
com maior peso o portflio de negcios
nas instituies financeiras, e os produ-
tos e formas de atendimento devero ser
cada vez mais compatveis com o perfil
socioeconmico da famlia brasileira. Em
relao ao Fundo Garantidor criado pelo
PMCMV, importante que sejam incorpo-
radas propostas para seu aprimoramento,
tambm no sentido de ampliar o mercado
de crdito, com a incorporao de novos
agentes e a ampliao da oferta de crdi-
to, especialmente para o Grupo 2.
importante que o SBPE, funding que
tambm oferece condies especiais no
mbito do SFH, seja direcionado s fa-
mlias do Grupo 3, de modo a aliviar a
presso sobre o FGTS, possibilitando que
este atenda ao Grupo 2. Deste modo, seria
possvel alcanar a complementaridade
dos fundings no SFH.
Mas importante destacar que o suces-
so desta etapa tambm depender mui-
to dos resultados alcanados nos demais
eixos, pois o equacionamento da questo
do financiamento e do subsdio permitir
uma acelerao da promoo de HIS que
encontrar pontos crticos na questo
fundiria, institucional e da cadeia pro-
dutiva se as medidas propostas nestas
reas no estiveram dando os resultados
esperados. Neste sentido, pode-se dizer
E T A P A S E A E S D E I M P L E M E N T A O
209
na cadeia produtiva da construo civil,
sendo que a estabilidade e previsibilidade
nas alocaes de recursos para habita-
o previstas no PlanHab criam um ho-
rizonte fundamental para o planejamen-
to empresarial, particularmente no que
se refere modernizao dos processos
da construo civil e aos investimentos
para ampliao da produo, indispen-
sveis para a consolidao da estratgia
do PlanHab e a consecuo dos objetivos
da PNH.
3 Etapa 2016-2023:
Conquistas e Resultados
A 3 etapa do PlanHab est muito dis-
tante, o que dificulta precisar quais me-
didas devero ser as prioritrias naquele
momento. Se as estratgias propostas
forem efetivamente implementadas nas
etapas anteriores, os perodos que cor-
respondem aos PPAs de 2016-2019 e
2020-2023 devero ser de avano muito
significativo na produo habitacional.
Para esse perodo futuro, a expectativa
de que o programa de urbanizao de
assentamentos precrios tenha apre-
sentado resultados favorveis, podendo,
nesta 3 etapa, receber uma prioridade
menor, para que os esforos possam ser
fortemente concentrados na produo
de unidades novas.
Se as condies urbanas, institucionais e
produtivas tiverem passado pelas trans-
formaes esperadas pela estratgia tra-
ada e, ainda, se os recursos flurem de
acordo com os patamares planejados no
novo cenrio, neste perodo poder se
esperar que uma produo massiva de
moradia venha atender s novas neces-
sidades, eliminando-se o dficit habita-
cional e comeando-se a vislumbrar o
horizonte em que todo cidado brasileiro
possa ter acesso a uma moradia digna.
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