Você está na página 1de 732

A governana ambiental foi selecionada pelo Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente (Pnuma) como

uma das 21 questes ambientais emergentes no sculo XXI que devem ser consideradas prioritrias pelos
governos. A necessidade de profissionais capacitados para o desenvolvimento sustentvel foi apontada como o
segundo maior desafio a ser superado pelas instituies.
O estudo Licenciamento ambiental para fins urbansticos tem por objetivo analisar o processo de
licenciamento ambiental para o parcelamento e a regularizao do solo urbano no Brasil, alm de propor o
aperfeioamento dos instrumentos legais, visando sua adequao s condies sociais e econmicas urbanas. A
pesquisa tambm pretende contribuir para aprimorar o planejamento urbano e suas formas de gesto.
Constituem tambm seu objetivo agilizar os procedimentos de licenciamento ambiental para o
parcelamento do solo urbano, possibilitando melhor compreenso das exigncias, e reduzir o grau de
subjetividade das anlises. O estudo admite, por hiptese, que os problemas urbanos podem ser agravados por
procedimentos e decises inadequados no processo de licenciamento ambiental, relacionados, entre outros
aspectos, ao excesso de burocracia, falta de prazos, para que os rgos envolvidos apresentem pareceres, e
discricionariedade e judicializao dos mesmos.
Composto de trs partes e um apndice, precedidos pela metodologia e base conceitual adotadas, este
livro apresenta, na primeira parte, os referenciais legais e institucionais do licenciamento ambiental para fins
urbansticos, com artigos de especialistas em questes urbanas e ambientais.
A segunda parte desenvolve uma anlise comparativa do sistema e do processo de licenciamento
ambiental entre os estados e os municpios selecionados, alm das recomendaes para a ao pblica.
Na terceira parte, so apresentados os seis relatrios referentes aos estados do Paran (captulo 9), Mato
Grosso (captulo 10), Mato Grosso do Sul (captulo 11), Par (captulo 12), Alagoas (captulo 13) e Pernambuco
(captulo 14). No apndice, so reunidos os Termos de Referncia e os Planos de Trabalho da pesquisa.
Governo Federal
Secretaria de Assuntos Estratgicos
da Presidncia da Repblica
Ministro interino Marcelo Crtes Neri
Presidente
Marcelo Crtes Neri
Diretor de Desenvolvimento Institucional
Luiz Cezar Loureiro de Azeredo
Diretor de Estudos e Relaes Econmicas
e Polticas Internacionais
Renato Coelho Baumann das Neves
Diretor de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies
e da Democracia
Daniel Ricardo de Castro Cerqueira
Diretor de Estudos e Polticas Macroeconmicas
Cludio Hamilton Matos dos Santos
Diretor de Estudos e Polticas Regionais,
Urbanas e Ambientais
Rogrio Boueri Miranda
Diretora de Estudos e Polticas Setoriais, de Inovao,
Regulao e Infraestrutura
Fernanda De Negri
Diretor de Estudos e Polticas Sociais
Rafael Guerreiro Osorio
Chefe de Gabinete
Sergei Suarez Dillon Soares
Assessor-Chefe de Imprensa e Comunicao
Joo Cludio Garcia Rodrigues Lima
Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria
URL: http://www.ipea.gov.br
Fundao pblica vinculada Secretaria de Assuntos
Estratgicos, o Ipea fornece suporte tcnico e institucional
s aes governamentais possibilitando a formulao de
inmeras polticas pblicas e de programas de desenvolvimento
brasileiro e disponibiliza, para a sociedade, pesquisas e
estudos realizados por seus tcnicos.
Rio de Janeiro, 2013
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea) 2013
As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e inteira responsabilidade dos autores, no
exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada, ou da
Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica.
permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte. Reprodues
para ns comerciais so proibidas.
Licenciamento ambiental para o desenvolvimento urbano: avaliao de
instrumentos e procedimentos/Organizadores Diana Meirelles da Motta, Bolvar
Pgo Rio de Janeiro: Ipea, 2013.
728 p. : il., mapas.
Inclui bibliograa.
ISBN 978-85-7811-189-2
1. Licenciamento Ambiental 2. Meio Ambiente 3. Desenvolvimento Urbano
4.Brasil. I. Motta, Diana Meirelles da II. Pgo, Bolvar III. Instituto de Pesquisa
Econmica Aplicada.
CDD 344.046
EQUIPE TCNICA
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea)
Diretoria de Estudos e Polticas Regionais,
Urbanas e Ambientais (Dirur)
Rogrio Boueri Miranda Diretor
Bernardo Alves Furtado Diretor-adjunto
Coordenao Geral e Tcnica
Bolvar Pgo (2009-2010)
Daniel da Mata (2009)
Diana Meirelles da Motta (2007-2008)
Tcnicos de Planejamento e Pesquisa
Adriana Maria Magalhes de Moura
Ana Paula Moreira da Silva
Regina Helena Rosa Sambuichi
Maria Augusta Bursztyn Consultora
Programa de Pesquisa para o
Desenvolvimento Nacional (PNPD)
Ceclia Teles Leite Moraes
Juliana Dalboni Rocha
Srgio Ulisses Silva Jatob
Fernando Luiz Arajo Sobrinho Consultor
Associao Nacional das Instituies de
Planejamento, Pesquisa e Estatstica (Anipes)
Felcia Reicher Madeira Diretora-presidente
EQUIPES TCNICAS DAS INSTITUIES
ESTADUAIS PARTICIPANTES DA PESQUISA
Alagoas
Secretaria de Estado do Planejamento e
Oramento do Estado de Alagoas (Seplan-AL)
Jlio Srgio de Maya Pedrosa Moreira
Secretrio
Regina Dulce Barbosa Lins Coordenadora
Maria do Rosrio Leo Ciraco Lima
Adalgisa Csar de Cerqueira Cavalcante
Tain Silva Melo
Carlos Eduardo Nobre
Mato Grosso
Universidade Federal de Mato Grosso (UFMT)
Maria Lcia Cavalli Neder Reitora
Onlia Carmem Rossetto Coordenadora
Leodete B. S. Miranda e Silva
Andria Aguiar Nascimento
Maria Eterna Pereira da Silva
Elisete Carvalho S. Hurtado
Mato Grosso do Sul
Fundao de Apoio Pesquisa, ao Ensino e
Cultura de Mato Grosso do Sul (FAPEMS)
Gilberto Jos de Arruda Secretrio-executivo
Jos Roberto da Silva Lunas Coordenador
Rosa Maria Farias Asmus
Luciana Ferreira da Silva
Maria Aparecida Martins Alves
Par
Instituto de Desenvolvimento Econmico,
Social e Ambiental do Par (IDESP)
Maria Adelina Guglioti Braglia Presidente
Andra dos Santos Coelho Coordenadora
Mrcia Pimentel
Carlos Augusto Ferreira
Viviane Santos
Paran
Instituto Paranaense de Desenvolvimento
Econmico e Social (Ipardes)
Gilmar Mendes Loureno Diretor-presidente
Ana Claudia de Paula Mller Coordenadora
Luiz Antnio Cortesi
Lucrcia Z. Rocha
Cristina Botti de Souza
Melissa Midori Yamada
Pernambuco
Fundao Joaquim Nabuco (FUNDAJ)
Fernando Jos Freire Presidente
Alexandrina Saldanha Sobreira de Moura
Coordenadora
Sandra Ferraz
Maria Eugnia Diniz Figueirdo Cireno
Pesquisa Licenciamento Ambiental para Fins Urbansticos (2008-2010)
SUMRIO
APRESENTAO ....................................................................................................................9
INTRODUO ......................................................................................................................11
METODOLOGIA E BASE CONCEITUAL ..................................................................................23
PARTE I
REFERENCIAIS LEGAIS E INSTITUCIONAIS DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL PARA
FINS URBANSTICOS
CAPTULO 1
LICENCIAMENTO AMBIENTAL: BASE NORMATIVA E PERSPECTIVAS ................................... 59
Suely Mara Vaz Guimares de Arajo, Paulo Cesar Vaz Guimares e Silvia Fazzolari-Corra
CAPTULO 2
LIMITES E DESAFIOS DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL: UMA ANLISE
DA LEI COMPLEMENTAR N
O
140/2011 ............................................................................... 87
Paulo Jos Villela Lomar
CAPTULO 3
A EXPERINCIA PAULISTA NO LICENCIAMENTO AMBIENTAL URBANO ............................. 101
Cibele Riva Rumel
CAPTULO 4
O LICENCIAMENTO AMBIENTAL FEDERAL NO BRASIL: NASCIMENTO,
EVOLUO E AVALIAO .................................................................................................. 113
Jos Maria Reganhan, Jos Aroudo Mota, Magda Eva Soares de Faria Wehrmann
e Geraldo Sandoval Ges
PARTE II
LICENCIAMENTO AMBIENTAL PARA FINS URBANSTICOS: UMA ANLISE COMPARATIVA
Diana Meirelles da Motta, Adriana Maria Magalhes de Moura, Ana Paula Moreira da Silva,
Regina Helena Rosa Sambuichi, Fernando Luiz Arajo Sobrinho e Ceclia Teles Leite Moraes
CAPTULO 5
PECULIARIDADES DA URBANIZAO NOS ESTADOS E MUNICPIOS SELECIONADOS .......141
CAPTULO 6
O SISTEMA DE LICENCIAMENTO AMBIENTAL .................................................................. 157
CAPTULO 7
O PROCESSO DE LICENCIAMENTO AMBIENTAL: ASPECTOS RELEVANTES NOS
ESTADOS E MUNICPIOS PESQUISADOS ........................................................................... 185
CAPTULO 8
RECOMENDAES PARA A AO PBLICA ....................................................................... 249
PARTE III
LICENCIAMENTO AMBIENTAL PARA FINS URBANSTICOS: UMA VISO DOS ESTADOS
CAPTULO 9
PARAN ............................................................................................................................ 267
Ana Claudia de Paula Mller, Luiz Antnio Cortesi, Lucrcia Z. Rocha, Cristina Botti de Souza
e Melissa Midori Yamada
CAPTULO 10
MATO GROSSO .................................................................................................................. 347
Onlia Carmem Rossetto e Leodete B. S. Miranda e Silva
CAPTULO 11
MATO GROSSO DO SUL ..................................................................................................... 443
Jos Roberto da Silva Lunas, Rosa Maria Farias Asmus, Luciana Ferreira da Silva e Maria Aparecida
Martins Alves
CAPTULO 12
PAR ................................................................................................................................. 501
Andra dos Santos Coelho, Mrcia Pimentel, Augusto Ferreira e Viviane Santos
CAPTULO 13
ALAGOAS .......................................................................................................................... 577
Regina Dulce Barbosa Lins, Maria do Rosrio Leo Ciraco Lima, Adalgisa Csar de Cerqueira
Cavalcante, Tain Silva Melo e Carlos Eduardo Nobre
CAPTULO 14
PERNAMBUCO .................................................................................................................. 613
Alexandrina Saldanha Sobreira de Moura, Maria Eugnia Diniz Figueirdo Cireno e Sandra Ferraz
APNDICE .........................................................................................................................685
APRESENTAO
Ao cumprir sua funo de promover a realizao de estudos e apoiar o governo
brasileiro na formulao, acompanhamento e avaliao das polticas pblicas, o
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea) coordenou, em parceria com as
instituies participantes deste trabalho, a execuo da pesquisa sobre anlise do
sistema e do processo de licenciamento ambiental para ns urbansticos nos estados
do Paran, Mato Grosso, Mato Grosso do Sul, Par, Alagoas e Pernambuco.
Este trabalho contou com a cooperao de vrias outras entidades devidamente
referidas na introduo deste livro. Trata-se de uma contribuio respaldada em
esforo indito de pesquisa e que poder ser utilizada na melhoria dos processos
de licenciamento ambiental nas esferas federal, estaduais, municipais e do Distrito
Federal.
A importncia e a oportunidade desta pesquisa esto evidenciadas
pela necessidade de aperfeioamento dos instrumentos e procedimentos do
licenciamento ambiental, fato amplamente reconhecido pelos rgos nacionais e
internacionais de meio ambiente.
Este estudo constitui, portanto, uma contribuio para a poltica urbana e
para o aperfeioamento da gesto sustentvel das cidades brasileiras.
Marcelo Crtes Neri
Ministro da Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica (SAE/PR)
Presidente do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea)
INTRODUO
Diana Meirelles da Motta*
Bolvar Pgo**
Um dos maiores desaos das polticas pblicas reside na sua efetividade. No caso da
poltica urbana, a efetividade das aes das polticas setoriais de habitao, saneamento
bsico e transporte urbano nas trs esferas de governo dependem fortemente
de um ambiente legal e normativo eciente, consentneo com as caractersticas
socioeconmicas da populao, consideradas suas condies ambientais.
Os desaos urbanos e habitacionais do pas se apresentam na precariedade
habitacional e nos problemas urbanos associados pobreza, especialmente aqueles
relacionados favelizao e outras formas e na necessidade de regularizao
urbanstica, fundiria e ambiental de grandes reas urbanas, em cidades de todas as
regies do pas. Esta situao decorre, em parte, da insucincia e da inadequao
dos instrumentos de planejamento e gesto do uso do solo, que no tm conseguido
acompanhar as transformaes da realidade urbana. Nesse contexto, o licenciamento
ambiental cumpre papel decisivo na soluo dos problemas urbanos.
Na esfera dos instrumentos legais de apoio ao desenvolvimento urbano,
observam-se, ainda, na legislao vigente, restries de natureza institucional,
tcnica e burocrtica que vm se constituindo em obstculos gesto urbana. Estas
restries tm contribudo tambm para o aumento dos preos dos terrenos e para
a elevao dos custos dos investimentos pblicos e privados.
No mbito do desenvolvimento urbano, o licenciamento ambiental aplicado
para a aprovao de empreendimentos, sendo o parcelamento e a regularizao do
solo urbano nos aspectos urbanstico e habitacional importantes atividades
de urbanizao.
* Tcnica de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur) do Ipea.
Mestre em Planejamento Urbano e diretora de Gesto de Projetos da Empresa Paulista de Planejamento
Metropolitano (Emplasa).
** Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Dirur/Ipea, cv:<http://lattes.cnpq.br/1478016905331075>.
12
Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
O licenciamento ambiental o procedimento administrativo destinado
a permitir atividades ou quaisquer empreendimentos utilizadores de recursos
ambientais, efetiva ou potencialmente poluidores ou capazes, sob qualquer forma,
de causar a degradao ambiental. Trata-se, portanto, de um instrumento essencial
para conciliar o meio ambiente e o desenvolvimento econmico e social por meio
do qual o rgo competente verica a adequao de um projeto ou atividade ao
meio ambiente, licenciando, em diferentes etapas, a sua implantao.
A pesquisa Licenciamento ambiental para ns urbansticos foi desenvolvida em
rede nacional de seis instituies de pesquisa, sendo concebida e coordenada pela
Coordenao de Desenvolvimento Urbano do Instituto de Pesquisa Econmica
Aplicada (Ipea), por intermdio da Diretoria de Estudos e Polticas Regionais,
Urbanas e Ambientais (Dirur). O estudo constitui uma vertente de anlise dos
instrumentos voltados para o controle dos processos de expanso e desenvolvimento
urbano a legislao ambiental , analisados no elenco de instrumentos do trabalho
Gesto do uso do solo e disfunes do crescimento urbano, publicado pelo Ipea em
2002, em que analisada a aplicao de instrumentos de planejamento e gesto
urbana em diversas Regies Metropolitanas (RMs) do pas.
Nesse mesmo estudo, realizado em parceria com o Ncleo de Pesquisas
em Informaes Urbanas (INFURB), da Universidade de So Paulo (USP)
e, tambm, desenvolvido em rede nacional de oito instituies de pesquisa ,
a legislao ambiental e a necessidade de preservao de reas aparecem, em vrios
relatrios, como elementos essenciais para a denio de padres de parcelamento,
uso e ocupao. A falta de planos de manejo e de scalizao, a desvalorizao
de reas de preservao, alm da falta de outras alternativas habitacionais, foram
apontadas naquele estudo como elementos que favorecem a ocupao, por
assentamentos precrios, na forma de loteamentos ou invases. A complexidade
dos instrumentos de gesto do uso do solo e a forma como so implementados
so fatores que estimulam a irregularidade. Em funo disso, gera-se tambm,
na comunidade, falta de conana na aplicao das leis de um modo geral,
contribuindo, assim, para a ilegalidade.
A pesquisa foi realizada em parceria com a Associao Nacional das Instituies
de Planejamento, Pesquisa e Estatstica (Anipes) e desenvolvida em rede nacional
constituda por seis estados, abrangendo um total de 23 municpios participantes.
So estes os estados e as instituies integrantes da pesquisa:
l Paran Instituto Paranaense de Desenvolvimento Econmico e Social
(Ipardes);
13
Introduo
l Alagoas Secretaria de Estado do Planejamento e do Oramento
(Seplan-AL);
l Pernambuco Fundao Joaquim Nabuco (FUNDAJ);
l Mato Grosso do Sul Fundao de Apoio Pesquisa, ao Ensino e
Cultura do MS (FAPEMS);
l Mato Grosso Universidade Federal do Mato Grosso (UFMT); e
l Par Instituto de Desenvolvimento Econmico, Social e Ambiental
(IDESP).
O agravamento dos problemas urbanos, com a duplicao do nmero de pessoas
vivendo em aglomerados subnormais no pas (de 6,5 milhes para 11,4 milhes)
no perodo 2000-2010 (IBGE, 2011) especialmente nos municpios limtrofes s
aglomeraes urbanas, os quais apresentam menos condies operacionais e de gesto
para executar polticas urbanas , revela o enorme desao institucional da Unio,
dos estados, do Distrito Federal e dos municpios brasileiros para o atendimento
das necessidades habitacionais da populao. Nesse contexto, o licenciamento
ambiental para ns urbansticos tem um papel essencial na viabilidade dos projetos
de desenvolvimento urbano, em especial naqueles voltados habitao de interesse
social, situados nos municpios das RMs que absorvem grande parte da populao
de baixa renda. Para tanto, se faz necessria a adoo de medidas para agilizar e
simplicar os licenciamentos das atividades de urbanizao.
Diversas anlises acerca dos processos de formao das reas informais no
Brasil e no mundo mostram que a informalidade deve-se essencialmente falta de
oferta habitacional nos setores pblico e privado como alternativa de habitao aos
segmentos de baixa renda. A falta de cumprimento s normas urbansticas, que gera
irregularidades, resulta, tambm: i) do papel restrito das diretrizes de planejamento
urbano; ii) do desequilbrio na aplicao de investimentos pblicos entre regies
centrais e periferias urbanas; e iii) da inadequao da legislao frente capacidade
de implantar mecanismos de gesto ecientes para acompanhar e scalizar seu
cumprimento. Alm disso, constituem tambm fatores determinantes dos processos
associados irregularidade a insucincia dos instrumentos disponveis ou daqueles
que vm sendo aplicados de fato para modicar prticas geradoras de escassez e
especulao com o solo e a diculdade em implantar a gesto do uso do solo na
escala e na dinmica necessrias para acompanhar o crescimento e a expanso urbana.
Admite-se, tambm, que a ineccia e a inadequao dos instrumentos de
planejamento e gesto urbana podem contribuir para o estabelecimento de padres
irregulares e informais de ocupao e urbanizao, em especial dos segmentos mais
14
Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
pobres da populao, ao induzir supervalorizao de imveis em algumas reas
e forar por omisso ou inadequao que grande contingente de populao
pobre tenha apenas acesso a formas irregulares de habitao.
O acesso habitao , nesses termos, afetado pelo ambiente regulador, institucional
e normativo. O que tem permitido maior acesso da populao pobre habitao , ainda,
o autoempreendimento da moradia popular e a tolerncia ou a falta de aplicao estrita
das normas urbansticas de parcelamento, uso e ocupao do solo. A habitao resultante
desse processo , em geral, no autorizada, de baixo custo, de padro de qualidade inferior
e situa-se em reas restritivas ocupao, que geralmente no so atendidas por servios
e infraestrutura urbana (transportes, saneamento, energia eltrica etc.).
O licenciamento ambiental para ns urbansticos envolve a implantao de
parcelamentos de solo nas reas urbanas, bem como a sua regularizao nos casos em
que estes foram implantados sem a autorizao do poder pblico. As atividades de
implantao e regularizao de parcelamentos do solo urbano, alm de atenderem
legislao urbanstica, devem se submeter ao licenciamento ambiental, de acordo
com a Resoluo n
o
237/1997 do Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama).
O objetivo do licenciamento ambiental para ns urbansticos exigir dos
empreendedores de parcelamento e regularizao do solo urbano a preveno e
mitigao dos impactos ambientais dos seus empreendimentos. O que se pretende
garantir aos moradores dos loteamentos condies adequadas de habitabilidade,
segurana e bem-estar, alm da conservao dos atributos ambientais. Dentre
outros aspectos, o licenciamento ambiental para ns urbansticos visa regular
a implantao da infraestrutura bsica nos parcelamentos, a no ocupao de
reas de preservao permanente e de risco, a previso de um percentual mnimo
de reas verdes nos parcelamentos e a proteo de unidades de conservao. A
inteno proteger especialmente as populaes de baixa renda de situaes de
risco ambiental, vulnerabilidade aos desastres naturais e insalubridade, melhorando
em contrapartida a qualidade ambiental urbana para toda a coletividade.
Entretanto, em geral, o licenciamento ambiental para ns urbansticos no
tem conseguido ser efetivo na preveno e mitigao dos impactos ambientais de
empreendimentos de parcelamento e regularizao do solo urbano. Os motivos
para isso abrangem desde questes relativas aos procedimentos administrativos do
processo de licenciamento ambiental at o conito entre as intenes de proteo
e preservao ambiental e a realidade urbana brasileira.
15
Introduo
A agilizao do processo de licenciamento ambiental tambm um desao
do setor pblico. Entre os processos inovadores que esto sendo adotados pelo
Grupo de Anlise e Aprovao de Projetos Habitacionais do Estado de So Paulo
(GRAPROHAB), merece destaque a certicao digital, que, alm de permitir
maior agilidade nos processos e procedimentos relativos ao licenciamento, cria
um sistema digital de tecnologia da informao, que possibilita o recebimento de
projetos e encaminhamentos de exigncias e tcnicas de certicados pela internet.
No momento em que a governana das polticas pblicas se apresenta como
um grande desao, vale citar que os problemas de governana ambiental foram
selecionados pelo Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente (Pnuma)
como as 21 questes ambientais emergentes no sculo XXI que devem ser
consideradas prioritrias pelos governos. A necessidade de prossionais capacitados
para o desenvolvimento sustentvel foi apontada como o segundo maior desao
a ser superado pelas instituies.
Nesse entendimento, vale destacar a grande repercusso nos meios de comunicao
dos problemas detectados no processo e no sistema de licenciamento ambiental, bem
como os esforos empreendidos pelo Ministrio do Meio Ambiente (MMA) para a sua
superao. Nesse contexto, algumas medidas foram tomadas visando a sua agilizao
e efetividade, como, por exemplo, a interlocuo entre o Instituto Brasileiro do Meio
Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (Ibama) e outros rgos federais em
mesmo processo de licenciamento; a regularizao de empreendimentos construdos
antes de 1981; e a denio de procedimentos mais claros na emisso de novas licenas.
Reconhece-se, ainda, que o processo de licenciamento ambiental para
ser efetivo necessita da participao do municpio. As diculdades de gesto
enfrentadas pelos diversos municpios brasileiros acontecem principalmente
devido precariedade das condies administrativas (carncia de recursos humanos
capacitados e de recursos nanceiros, materiais e de infraestrutura fsica adequada ao
cumprimento das suas atribuies). Estes obstculos, porm, devem ser superados
mediante aes de fortalecimento institucional.
Outro desao a superar reside na necessidade de aperfeioamento da legislao
de licenciamento ambiental, visando a sua adequao para atender as especicidades
ambientais e dos empreendimentos habitacionais, como, por exemplo, as exigncias
mnimas do contedo do Estudo de Impacto Ambiental (EIA) e o Relatrio de
Impacto Ambiental (Rima).
A grande maioria das licenas ambientais no Brasil tem sido emitida pelos
rgos Estaduais de Meio Ambiente (Oemas), conforme estabelecido no mbito das
atribuies dos rgos que compem o Sistema Nacional de Meio Ambiente (Sisnama).
16
Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
Com o advento da Lei Complementar (LC) Federal n
o
140, de 8 de dezembro de
2011, inaugura-se uma nova etapa nas responsabilidades do licenciamento ambiental
de empreendimentos e atividades para cada ente da federao.
A mesma lei regulamenta o disposto nos incisos III, VI e VII do Artigo 23 da
Constituio Federal (CF) xando normas para a cooperao entre a Unio, os
estados e os municpios nas aes decorrentes do exerccio da competncia comum
relativa a proteo e preservao do meio ambiente, da fauna e da ora e outras
formas e ao combate poluio, alterando a Lei Federal n
o
6.938, de 31 de
agosto de 1981, que dispe sobre a Poltica Nacional do Meio Ambiente (PNMA).
No caso dos municpios, as atividades e os empreendimentos que causem
ou possam causar impacto ambiental de mbito local devem ser denidos e
identicados pelos Conselhos Estaduais de Meio Ambiente (Cemas), considerando
os critrios de porte, potencial poluidor e natureza da atividade.
Antes da sano da LC n
o
140, a atribuio de o municpio licenciar era
apenas uma possibilidade. A Resoluo n
o
237/1997 do Conama regulamentou
1
os
aspectos de licenciamento ambiental estabelecidos no PNMA, por meio da Lei n
o

6.938, de 31 de agosto de 1981, em seu Artigo 10, e deniu critrios do exerccio
da competncia para o licenciamento. O Artigo 6
o
dessa resoluo inclui o rgo
ambiental municipal como possvel licenciador:
Compete ao rgo ambiental municipal, ouvidos os rgos competentes da Unio,
dos Estados e do Distrito Federal, quando couber, o licenciamento ambiental de
empreendimentos e atividades de impacto ambiental local e daquelas que lhe forem
delegadas pelo Estado por instrumento legal ou convnio.
Segundo a mesma resoluo, para o municpio licenciar exigido que o mesmo
possua: i) quadro tcnico habilitado do rgo ambiental; ii) um fundo municipal de
meio ambiente; e iii) um conselho de meio ambiente institudo, com carter deliberativo.
Assim, com essas atribuies denidas pela LC n
o
140, o municpio passa a
ter maior responsabilidade quanto ao meio ambiente urbano e ter de promover
esforos no sentido de fomentar aes de fortalecimento da gesto municipal, a
m de melhorar as condies tcnicas e operacionais. Dessa forma, a oportunidade
e os resultados desta pesquisa vm contribuir para o enfrentamento desse novo
desao do desenvolvimento ambiental.
1. Apesar do questionamento quanto capacidade legislativa do Conama que, segundo o Artigo 6
o
da PNMA, um
rgo consultivo e deliberativo com a nalidade de assessorar, estudar e propor ao Conselho de Governo, diretrizes
de polticas governamentais para o meio ambiente e os recursos naturais e deliberar, no mbito de sua competncia,
sobre normas e padres compatveis com o meio ambiente ecologicamente equilibrado e essencial sadia qualidade
de vida (Redao dada pela Lei n
o
8.028, de 1990).
17
Introduo
Ao Ibama compete as licenas nos casos de empreendimentos a serem
localizados em terras indgenas, em unidades de conservao do domnio da Unio,
em rea de dois ou mais estados, conjuntamente no Brasil e em pas limtrofe, no
mar territorial, na plataforma continental, em zona econmica exclusiva, ou cujos
impactos ambientais diretos ultrapassem os limites territoriais do pas ou de um
ou mais estados (Conama n
o
237/1997).
De acordo com dados da Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais
(MUNIC) de 2002 (IBGE, 2002), apenas 109 municpios, o que corresponde
a 1,96% do total, realizavam licenciamento ambiental. Dados da MUNIC de
2008 (IBGE, 2008) revelam que este percentual se elevou consideravelmente no
perodo, abrangendo 1.438 municpios (25,8% do total). A Associao Brasileira de
Entidades Estaduais de Meio Ambiente (Abema) estima um nmero de quinhentos
municpios
2
que realizam licenciamento ambiental, menos do que o informado
pela MUNIC de 2008. Contudo, o grande crescimento no nmero de municpios
que licenciam pode ser resultado do esforo de descentralizao do licenciamento
empreendido por alguns estados da federao.
Na prtica, constata-se que mesmo os municpios que j possuem os requisitos
para licenciar ainda no o fazem, o que contribui para a distoro dos dados ociais
sobre aqueles municpios que de fato licenciam. Cabe destacar que os esforos para
descentralizao do licenciamento ambiental nos estados ainda no se mostraram
sucientes para melhorar a ecincia do sistema como um todo.
A MUNIC ano-base 2009, publicada em 2010 pelo Instituto Brasileiro de
Geograa e Estatstica (IBGE), pesquisou duas informaes sobre licenciamento:
se o municpio realiza licenciamento ambiental de carter local e se possui algum
instrumento de poltica ambiental e forma de convnio com o rgo estadual na
rea de licenciamento.
De acordo com a pesquisa, do total dos municpios brasileiros, 30,8%
realizavam licenciamento local e 35,1% possuam instrumento de cooperao com
rgo estadual de meio ambiente para delegao de competncia de licenciamento
ambiental. Estes percentuais so superiores aos vericados em 2008, quando as
taxas foram de 25,8% e 27,9%, respectivamente. O licenciamento ambiental
atinge percentual de 80,0% nos municpios com mais de 500 mil habitantes
(IBGE, 2010).
2. Nmero informado pelo representante da Abema. Disponvel em: <http://ultimosegundo.ig.com.br/economia/
safra/2009/06/04/agronegocio+mato+grosso+ja+faz+gestao+ambiental+compartilhada+6530923.html>. Acesso
em: 10 jul. 2012.
18
Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
O licenciamento ambiental para ns urbansticos, portanto, apresenta-se como
o procedimento essencial na promoo do desenvolvimento urbano e na atividade
de urbanizao, sendo o parcelamento do solo urbano o principal instrumento.
O estudo Licenciamento ambiental para ns urbansticos integra a linha de
pesquisa Anlise e avaliao dos instrumentos de gesto ambiental: o licenciamento
ambiental como instrumento de poltica pblica e tem por objetivo analisar o processo
de licenciamento ambiental para o parcelamento e regularizao do solo urbano
no Brasil, alm de propor o aperfeioamento dos instrumentos legais, visando a
adequao s condies sociais e econmicas urbanas. A pesquisa tambm pretende
contribuir para o aperfeioamento do planejamento urbano e de suas formas de gesto.
O mesmo estudo realizou em alguns estados da federao e municpios a
anlise e avaliao do sistema e do processo de licenciamento ambiental para ns
urbansticos, a partir dos seus instrumentos e procedimentos, identicando seus
principais entraves e sugerindo mudanas para o seu aperfeioamento.
Os objetivos do estudo foram: buscar a agilizao dos procedimentos de
licenciamento ambiental de parcelamentos urbanos, mediante a eliminao de
procedimentos desnecessrios; possibilitar uma melhor compreenso das exigncias;
e reduzir o grau de subjetividade das anlises.
A pesquisa visa, ainda, atender aos propsitos especcos a seguir.
1) Identicar e descrever os mecanismos legais, operacionais e institucionais
do licenciamento ambiental de parcelamentos do solo nos estados e
municpios analisados.
2) Identicar os aspectos positivos e os entraves institucionais, legais e operacionais
associados ao licenciamento ambiental de parcelamentos do solo.
3) Analisar a eficincia e efetividade do licenciamento ambiental na
preveno e mitigao dos impactos ambientais de parcelamentos de solo.
4) Analisar a contribuio dos instrumentos de licenciamento ambiental no
ordenamento territorial e no desenvolvimento urbano.
De forma especca, a pesquisa prope a agilizao do processo de licenciamento
ambiental de parcelamento urbano, especialmente os de baixa renda, seja para a
implantao de novos parcelamentos seja para a regularizao daqueles j implantados
de iniciativa dos poderes pblico e privado. Com isso, pretende-se contribuir
para a reduo das situaes de irregularidade urbana, incentivando a simplicao
e a agilizao dos processos para o parcelamento do solo urbano, visando atender
demanda habitacional, s condies ambientais e melhoria da gesto urbana.
19
Introduo
O estudo destaca a atividade do parcelamento do solo urbano de baixa renda devido
a sua importncia para as polticas pblicas e em razo de sua localizao ocorrer,
geralmente, em reas ambientalmente inadequadas.
A pesquisa admite por hiptese central que o licenciamento ambiental para
ns urbansticos pode ser aperfeioado mediante a melhoria dos procedimentos
institucionais, tcnicos e operacionais que dicultam a superao dos problemas
associados ao licenciamento ambiental do parcelamento do solo urbano e
contribuem para o aumento dos problemas urbanos. A pesquisa tambm considera
que a excessiva centralizao burocrtica contribui para a morosidade e para os
elevados custos (diretos e indiretos) do licenciamento ambiental. A concentrao
dos processos de licenciamento em um nico rgo estadual, a distncia entre a
municipalidade onde est (ou ser) localizado o empreendimento e onde se localiza
o rgo licenciador so fatores que podem agravar a concesso de licenas, com
graves implicaes para o desenvolvimento urbano.
O estudo admite, tambm, por hiptese, que os problemas urbanos podem ser
agravados por procedimentos e decises inadequadas no processo de licenciamento
ambiental relacionados, entre outros aspectos, ao excesso de burocracia, falta de
prazos para que os rgos envolvidos apresentem pareceres e discricionariedade
e judicializao dos processos.
Ao propor a reviso dos procedimentos e critrios utilizados no licenciamento
ambiental, de forma a efetivar a utilizao do sistema de licenciamento como instrumento
efetivo de gesto ambiental urbana, a pesquisa busca responder as questes a seguir.
1) At que ponto o processo de licenciamento ambiental tem sido efetivo
na preveno e mitigao dos impactos ambientais de parcelamento e
regularizao da ocupao do solo urbano?
2) Quais os entraves institucionais e operacionais que dicultam a superao
dos problemas associados ao licenciamento ambiental?
3) Quais os mecanismos legais, operacionais e institucionais que devem ser
aperfeioados e aplicados para a melhoria do licenciamento ambiental?
4) Como os resultados do estudo podem contribuir para a proposio de
novos paradigmas no licenciamento ambiental?
Com base nos Termos de Referncia da pesquisa, o consultor, em conjunto
com a equipe de pesquisadores do Ipea, e as instituies estaduais deniram o escopo
do trabalho e os procedimentos metodolgicos. O consultor tambm acompanhou
20
Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
o contedo tcnico dos trabalhos das instituies estaduais. As instituies estaduais
foram responsveis pela execuo das atividades previstas no escopo da pesquisa.
As instituies locais elaboraram os seguintes relatrios de pesquisa:
Relatrio 1 Diagnstico situacional do processo de licenciamento ambiental
de parcelamento do solo urbano, abrangendo os estados e municpios integrantes
da pesquisa.
Relatrio 2 Caracterizao dos estados e municpios pesquisados, fornecendo
dados gerais e sintticos da estrutura fsico-territorial, ambiental, poltico-
administrativa, socioeconmica e demogrca do municpio, contendo informaes
espacializadas.
Relatrio 3 Avaliao do processo de licenciamento ambiental para ns
urbansticos no estado e municpios pesquisados e proposio para adequao e
aperfeioamento dos procedimentos analisados, contendo a anlise dos dados e
informaes coletadas, identicando os procedimentos a serem aperfeioados.
Relatrio 4 Relatrio nal: Sntese do diagnstico situacional do licenciamento
ambiental para ns urbansticos, reunindo a caracterizao geogrca e urbana dos
estados e municpios integrantes da pesquisa, bem como a anlise dos dados e
informaes coletadas e identicao dos instrumentos e procedimentos a serem
aprimorados.
Este livro se constitui de trs partes, precedido pela metodologia e base
conceitual, e rene os resultados da pesquisa nas partes II e III, alm do apndice.
A primeira parte, com referenciais legais e institucionais do licenciamento
ambiental para ns urbansticos, composta de artigos de especialistas sobre
questes ambientais e urbansticas.
Captulo 1 Licenciamento ambiental: base normativa e perspectivas.
Autores: Suely Mara Vaz Guimares de Arajo, Paulo Cesar Vaz Guimares e
Silvia Fazzolari-Corra.
Captulo 2 Limites e desaos do licenciamento ambiental: uma anlise da Lei
Complementar n
o
140/2011. Autor: Paulo Jos Villela Lomar.
Captulo 3 A experincia paulista no licenciamento ambiental urbano. Autora:
Cibele Riva Rumel.
Captulo 4 O licenciamento ambiental federal no Brasil: nascimento, evoluo
e avaliao. Autores: Jos Maria Reganhan, Jos Aroudo Mota, Magda Eva Soares
de Faria Wehrmann e Geraldo Sandoval Ges.
21
Introduo
Na segunda parte, apresentada uma anlise comparativa, elaborada pelo Ipea,
cujos autores esto citados no sumrio, tratando dos resultados nais da pesquisa
e apresentando a anlise e a aplicao do licenciamento ambiental no mbito de
cada estado e dos municpios selecionados.
Captulo 5 Peculiaridades da urbanizao nos estados e municpios selecionados.
Captulo 6 O sistema de licenciamento ambiental.
Captulo 7 O processo de licenciamento ambiental: aspectos relevantes nos
estados e municpios pesquisados.
Captulo 8 Recomendaes para a ao pblica.
Na terceira parte, so apresentados os seis relatrios referentes aos estados do
Paran (captulo 9), Mato Grosso (captulo 10), Mato Grosso do Sul (captulo 11),
Par (captulo 12), Alagoas (captulo 13) e Pernambuco (captulo 14), elaborados
pelas equipes tcnicas citadas no sumrio.
No apndice so reunidos os Termos de Referncia e os Planos de Trabalho
da pesquisa.
Cabe esclarecer que o estudo, como um todo, foi realizado entre 2008 e 2010
e que novas informaes surgidas at a data desta publicao esto atualizadas,
quando possvel, especialmente os dados referentes ao Censo Demogrco de 2010.
Os resultados desta pesquisa visam contribuir para a melhoria da gesto
urbana e para a efetividade da poltica urbana e habitacional, especialmente a de
interesse social, bem como para o aperfeioamento do sistema e do processo de
licenciamento ambiental.
Os autores agradecem s instituies, aos dirigentes, consultores e
colaboradores que participaram deste estudo e desta publicao, bem como ao
servio editorial do Ipea pelo valioso trabalho e dedicao.
Liana Maria da Frota Carleial, ex-diretora da Dirur, nossos especiais
agradecimentos pelo seu total apoio e dedicao durante todo o desenvolvimento
da pesquisa.
22
Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
REFERNCIAS
IBGE INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA.
Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais. Rio de Janeiro, 2002, 2008,
2009, 2010, 2011.
IPEA INSTITUTO DE PESQUISA ECONMICA APLICADA.
Instrumentos de planejamento e gesto urbana em aglomeraes urbanas:
uma anlise comparativa. Braslia: Ipea/Dirur, 2002 (Srie Gesto do uso do solo
e disfuno do crescimento urbano, v. 1).
BIBLIOGRAFIA COMPLEMENTAR
BRASIL. Constituio Federal. Braslia: Congresso Nacional, 1988.
CORREIO WEB. Governo prepara reformas para acelerar o licenciamento
ambiental. Braslia, edio de 29 maro 2010.
DILMA ANO 2. Questes ambientais so empecilhos no governo. Estado.
com.br, So Paulo, 20 dez. 2011.
MATANDO o licenciamento ambiental. Folha de S. Paulo, So Paulo, 30 abr.
2010.
GOVERNO dene ajustes para agilizar licenciamentos ambientais. Folha de S.
Paulo, So Paulo, 28 out. 2010.
GOVERNO modica regras de licenciamento ambiental. Folha de S. Paulo,
So Paulo, 28 out. 2011.
GRAPOHAB GRUPO DE ANLISE E APROVAO DE PROJETOS
HABITACIONAIS. Manual de orientao para aprovao de projetos
habitacionais. So Paulo: Secretaria de Habitao, 2011.
______. Cartilha de orientaes de projetos de dispensa de anlise. So Paulo:
Secretaria de Habitao, 2012.
MOTTA, D. M. et al. Land and urban policies for poverty reduction:
proceedings of the Third International Urban Research Symposium Held in
Brasilia, Apr. 2005. Braslia/Washington, DC: Ipea, World Bank, 2007. v. 1.
MOTTA, D. M.; CARDOSO JNIOR, J. C.; CASTRO, P. R. F. C. (Org.). A
Constituio brasileira de 1988 revisitada: recuperao histrica e desaos atuais
das polticas pblicas nas reas regional, urbana e ambiental. Braslia: Ipea, 2009. v. 2.
SECOVI SP. Indstria imobiliria e a qualidade ambiental: subsdios para o
desenvolvimento urbano sustentvel. So Paulo: Pini, 2000.
METODOLOGIA E BASE CONCEITUAL
1 METODOLOGIA
O estudo Licenciamento Ambiental para Fins Urbansticos integra a linha de pesquisa
Anlise e Avaliao dos Instrumentos de Gesto Ambiental: o Licenciamento Ambiental
como Instrumento de Poltica Pblica e tem por objetivo analisar o processo de
licenciamento ambiental para o parcelamento e regularizao do solo urbano no
Brasil e propor o aperfeioamento dos instrumentos visando adequao s condies
sociais e econmicas urbanas.
Constituem hipteses bsicas da pesquisa, conforme a seguir descrito:
l a complexidade e a morosidade do sistema e do processo de licenciamento
ambiental e parcelamento do solo urbano podem contribuir para o
aumento da informalidade urbana; e
l entraves institucionais, tcnicos e operacionais dicultam a superao
dos problemas associados ao licenciamento ambiental de parcelamentos
urbanos e gesto urbana.
Este estudo foi realizado em trs etapas sucessivas e complementares. Na primeira,
procedeu-se consolidao e ao detalhamento da metodologia. Na segunda etapa, foi
feito um diagnstico do processo de licenciamento ambiental para ns urbansticos
em estados e municpios selecionados. A terceira etapa tratou da proposio para
aperfeioamento e adequao dos instrumentos de licenciamento ambiental s
condies sociais e econmicas urbanas.
Etapa I Consolidao e detalhamento da metodologia com denio dos
instrumentos de pesquisa e dos critrios bsicos para a coleta de dados (elaborao
dos questionrios a serem aplicados) e anlise de dados (denio dos indicadores
de eccia operacional e efetividade do processo de licenciamento ambiental de
parcelamentos urbanos).
Etapa II Fase 1: diagnstico situacional do processo de licenciamento
ambiental de parcelamentos do solo urbano em rgos selecionados. Fase 2:
24
Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
avaliao especca do processo de licenciamento ambiental do parcelamento do
solo urbano em rgos selecionados.
Etapa III Proposio de aperfeioamento e adequao dos instrumentos
de licenciamento ambiental.
A Etapa I foi de responsabilidade da equipe de pesquisadores do Instituto de
Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea), com o apoio da consultora da pesquisa, tendo
a participao das instituies estaduais, por meio de sugestes ao aperfeioamento
da metodologia nas reunies de trabalho da pesquisa (workshops). As Etapas II e III
caram a cargo das instituies estaduais sob a coordenao do Ipea e com o apoio
da consultora do estudo. As proposies para o aperfeioamento do sistema e do
processo de licenciamento ambiental foram objeto de debate com as instituies
estaduais nos workshops.
A Etapa II foi constituda de duas fases. A primeira corresponde ao diagnstico
do processo de licenciamento ambiental de parcelamentos do solo urbano em rgos
selecionados, integrante do conjunto de atividades denidas no mbito dos Termos
de Referncia da pesquisa. Essas atividades foram desenvolvidas pelas instituies
estaduais sob a coordenao do Ipea e orientao tcnica da consultora do estudo.
Esta fase da pesquisa foi destinada ao diagnstico do processo de licenciamento
ambiental nos estados a serem pesquisados, feito por meio da coleta de dados nos
rgos licenciadores e envolvidos diretamente no processo de licenciamento de
parcelamentos do solo urbano e serviu como subsdio para a prxima etapa, que
envolve os trabalhos de anlise, avaliao e proposio.
A Fase 1 da Etapa II constituiu-se no seguinte:
l consolidao dos instrumentos de pesquisa e dos critrios bsicos para a
coleta e anlise de dados (denio dos questionrios a serem aplicados);
l denio pelas instituies locais dos procedimentos para coleta dos dados
e aplicao dos indicadores de anlise selecionados;
l pesquisa documental e coleta de informaes (aplicao de questionrios)
nos rgos estaduais e municipais de meio ambiente, visando levantar as
etapas do processo de licenciamento ambiental de parcelamentos do solo
urbano; legislao e normas especcas, formulrios utilizados e demais
documentos pertinentes;
l pesquisa documental e coleta de informaes (aplicao de questionrios)
nos rgos responsveis pela implementao da poltica de desenvolvimento
25
Metodologia e Base Conceitual
urbano, visando levantar dados e principais entraves para licenciamento
ambiental de parcelamentos do solo urbano;
l coleta de informaes (aplicao de questionrios) aos empreendedores
pblicos e privados que elaboram e implantam projetos de parcelamentos
do solo urbano;
l pesquisa documental e coleta de informaes (aplicao de questionrios)
junto ao Ministrio Pblico (MP), visando levantar processos de licenciamento
ambiental de parcelamentos do solo urbano que tenham sido objeto de anlise,
acompanhamento e mediao por parte do MP quando for o caso;
l processamento e anlise dos dados coletados;
l sistematizao dos dados e elaborao dos relatrios (Etapa II/Fase 1); e
l realizao de reunio de trabalho (workshop) da Fase 1, em Braslia.
As atividades da Fase 1 da Etapa II foram acompanhadas pela consultora e
pela equipe de pesquisadores do Ipea, que deniram o escopo do trabalho e os
procedimentos metodolgicos em conjunto com os participantes. As instituies
locais foram responsveis pela execuo das atividades previstas no plano de trabalho.
O trabalho desenvolvido pelas instituies estaduais atendeu a uma
nica metodologia para todas as instituies envolvidas, de modo a obter-se
comparabilidade entre os relatrios.
Os principais instrumentos ambientais analisados foram:
l estudo de Impacto Ambiental (EIA)/Relatrio de Impacto Ambiental
(Rima) e demais estudos prvios de avaliao ambiental exigidos nos
processos de licenciamento ambiental de parcelamentos do solo urbano; e
l licenas ambientais: Licena Prvia (LP), Licena de Instalao (LI),
Licena de Operao (LO) de parcelamentos do solo urbano.
Os trabalhos de levantamento de dados foram realizados com base nos
seguintes procedimentos:
l aplicao de questionrios e entrevistas exploratrios s representantes de
entidades pblicas, privadas ou de representao popular e comunitria;
l anlise de fontes secundrias de dados; e
l levantamento de campo complementar, quando necessrio.
26
Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
Os trabalhos de levantamento e anlise do licenciamento ambiental foram
realizados no municpio da capital do estado e nos demais municpios selecionados.
Para o processo de levantamento e avaliao de dados foram estabelecidos quatro
nveis de tratamento de informao e compatibilizao, conforme a seguir.
1) Informaes tipo A destinadas anlise do processo de licenciamento
ambiental de parcelamentos de solo urbano e regularizao de
parcelamentos existentes nos rgos de meio ambiente (estaduais e
municipais). Este questionrio dever ser aplicado aos seguintes rgos:
a) estadual de meio ambiente, responsvel pela concesso de licenas
ambientais; e
b) municipal de meio ambiente (em cada municpio a ser pesquisado),
responsvel pela concesso de licenas ambientais.
O questionrio apresenta quinze questes sobre a presena ou ausncia de
problemas identicados no processo de licenciamento ambiental para ns urbansticos.
O referido questionrio trata dos principais instrumentos e procedimentos do
processo de licenciamento ambiental, tais como: estudos ambientais; infraestrutura
fsica e logstica do rgo ambiental licenciador; recursos humanos; prazos para
tramitao dos processos de solicitao das licenas ambientais; participao nas
audincias pblicas; cumprimento das medidas solicitadas pelo rgo ambiental;
e monitoramento e scalizao dos rgos ambientais.
2) Informaes tipo B1 destinadas anlise do processo de licenciamento
ambiental de parcelamentos de solo urbano e regularizao de
parcelamentos existentes junto aos empreendedores pblicos.
1
Esse tipo de
informao refere-se ao levantamento de informaes nos rgos estaduais
de desenvolvimento urbano e regularizao de parcelamentos de iniciativa
do poder pblico estadual e municipal empresa ou rgo pblico que
empreende parcelamento do solo urbano, ou seja, que gura no processo
de licenciamento ambiental como responsvel pelo empreendimento.
Este questionrio dever ser aplicado aos seguintes rgos:
a) empresa pblica ou rgo de desenvolvimento urbano estadual que
empreende parcelamento do solo urbano; e
1. Empresa ou rgo pblico que empreende parcelamento do solo urbano ou seja, que gura no processo de
licenciamento ambiental como responsvel pelo empreendimento. Geralmente, o rgo pblico responsvel pelo
desenvolvimento urbano (secretaria municipal ou estadual) o empreendedor de parcelamento do solo urbano de
iniciativa do poder pblico. No entanto, existem municpios em que essa atividade desenvolvida por outra empresa
pblica, como companhias de habitao e desenvolvimento urbano.
27
Metodologia e Base Conceitual
b) empresa pblica ou rgo de desenvolvimento urbano municipal que
empreende parcelamento do solo urbano

(em cada municpio a ser
pesquisado).
3) Informaes tipo B2 destinadas anlise do processo de licenciamento
ambiental de parcelamentos de solo urbano e regularizao de
parcelamentos existentes junto aos empreendedores privados empresas
privadas, loteadores, associaes, cooperativas ou outros que empreendem
parcelamento do solo urbano. Este questionrio foi aplicado seis vezes em
cada municpio pesquisado, sendo dois empreendedores em cada uma
das seguintes modalidades:
a) parcelamento do solo para alta e mdia rendas;
b) parcelamento do solo de interesse social; e
c) regularizao de parcelamentos existentes.
4) Informaes tipo C referem-se caracterizao, descritiva e analtica,
do estado e dos municpios pesquisados. Essa caracterizao dever
fornecer dados gerais e sintticos da estrutura fsico-territorial, ambiental,
poltico-administrativa, socioeconmica e demogrca do municpio.
Sempre que possvel, as informaes devero ser espacializadas em mapas
padronizados.
Os dados e informaes dos tipos A, B e C foram utilizados para a denio
dos indicadores de anlise (efetividade do processo e eccia operacional) aplicados
na Fase 2 da Etapa II da pesquisa, referente avaliao do processo de licenciamento
ambiental para ns urbansticos.
O plano de trabalho teve por objetivo orientar tecnicamente os trabalhos
de pesquisa relativos Fase 2 da Etapa II, que corresponde avaliao especca
do processo de licenciamento ambiental para ns urbansticos em cada estado
pesquisado e proposio de adequaes dos procedimentos e instrumentos
analisados. As anlises tiveram como base o diagnstico situacional do processo
de licenciamento ambiental para fins urbansticos do estado e municpios
pesquisados, constantes dos Relatrios 1 e 2. Estas atividades foram desenvolvidas
pelas instituies estaduais sob a coordenao do Ipea e orientao tcnica da
consultora do estudo.
A Fase 2 da Etapa II constituiu-se do seguinte:
l processamento e anlise dos dados e informaes coletados na Fase 1
(Relatrios 1 e 2);
28
Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
l anlise dos procedimentos de licenciamento ambiental de parcelamentos
urbanos visando identicar pontos positivos e negativos quanto aos
aspectos institucionais, legais e operacionais;
l anlise dos dados obtidos e identicao dos itens e processos a serem
aprimorados, visando adequaes s questes urbanas;
l proposio para adequao e aperfeioamento dos procedimentos e
instrumentos analisados;
l sistematizao dos dados e informaes e elaborao do Relatrio 3
(anlise e proposies); e
l realizao de reunio de trabalho (workshop) da Fase 2 em Braslia.
As atividades da Fase 2 da Etapa II tiveram o acompanhamento da consultora
e da equipe de pesquisadores do Ipea, que deniram o escopo do trabalho e os
procedimentos metodolgicos expostos no Termo de Rererncia e neste plano de
trabalho. As instituies locais foram responsveis pela execuo das atividades
previstas neste plano de trabalho.
A Etapa III consistiu no seguinte:
l apresentao do resultado final da pesquisa sobre o processo de
licenciamento ambiental de parcelamento do solo urbano no estado e
nos municpios pesquisados no relatrio nal (Relatrio 4) elaborado
pelas instituies estaduais; e
l realizao de seminrio de apresentao do resultado nal da pesquisa
pelas instituies estaduais em Braslia.
Nesta etapa nal, sob a coordenao geral do Ipea, foi realizada uma anlise
comparativa entre os estados e os municpios estudados, com o objetivo de realizar
a interpretao nal de dados e informaes do estudo. As hipteses formuladas
foram analisadas e utilizadas na identicao de propostas para o aperfeioamento
do sistema e do processo de licenciamento ambiental.
A pesquisa teve seu foco centrado nos procedimentos e instrumentos de
licenciamento ambiental de parcelamentos urbanos, coerente com seu objetivo
nalstico, que o aperfeioamento dos procedimentos e instrumentos, visando
sua adequao s condies sociais e econmicas nas quais se d o processo de
implantao de parcelamentos urbanos no pas.
De forma especfica, a pesquisa props a agilizao do processo de
licenciamento ambiental de parcelamentos urbanos em geral, especialmente o
29
Metodologia e Base Conceitual
de baixa renda, seja na implantao de parcelamentos novos ou na regularizao
de parcelamentos j implantados, tanto de iniciativa do poder pblico como de
empreendedores privados. Com isto, se pretende contribuir para a reduo das
situaes de irregularidade urbana, incentivando a formalizao nos processos
de parcelamentos do solo urbano, visando atender demanda habitacional e
conservao ambiental, o que trar benefcios para as populaes afetadas, melhorias
para a qualidade ambiental urbana e para a gesto das cidades.
Foi dada especial ateno aos parcelamentos urbanos de baixa renda, nos
quais as diculdades quanto ao licenciamento ambiental cam mais evidenciadas
em funo de sua localizao em reas inadequadas ambientalmente, ocupao de
reas de preservao permanente, carncia de infraestrutura urbana, especialmente
de saneamento.
O desao maior do estudo foi o de buscar a efetividade e a agilizao dos
procedimentos de licenciamento ambiental de parcelamentos urbanos por meio da
identicao de procedimentos burocrticos, exigncias desnecessrias e decincias
tcnicas e institucionais, visando ao seu aperfeioamento.
A pesquisa tratou dos empreendimentos de parcelamento do solo urbano,
conforme a seguir.
1) Quanto ao tipo de empreendedor
a) poder pblico; e
b) empreendedores privados.
2) Quanto ao tipo de empreendimento:
a) implantao de novos parcelamentos; e
b) regularizao de parcelamentos do solo existentes.
As fontes de dados utilizadas foram as seguintes:
l rgo ambiental licenciador (estadual e municipais);
l rgo de desenvolvimento urbano (estadual e municipais);
l empreendedores (pblico e privado); e
l Ministrio Pblico (quando for o caso).
Tambm foi realizada a avaliao do processo de licenciamento ambiental
para ns urbansticos nos rgos selecionados e a proposio de aperfeioamento
e adequao dos instrumentos legais de licenciamento ambiental para fins
30
Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
urbansticos s condies sociais e econmicas urbanas. Finalmente, na Etapa III
procedeu-se elaborao dos relatrios nais da pesquisa pelos estados com a
sntese da Etapa II.
Quanto s atribuies das instituies integrantes da pesquisa, cada instituio
estadual cou responsvel por coordenar os relatrios do seu respectivo estado e
municpios selecionados.
O resultado da pesquisa constituiu-se em uma anlise do sistema e do
processo de licenciamento ambiental de parcelamento do solo urbano nos estados
da federao onde a pesquisa foi realizada e os municpios selecionados, visando
ao aprimoramento do mesmo nos aspectos institucionais, legais e operacionais.
1.1 Objetivos
1.1.1 Geral
A pesquisa visou realizar um diagnstico amostral do processo de licenciamento
ambiental para fins urbansticos em seis estados da federao e em um
conjunto selecionado de municpios destes estados, sugerindo mudanas para o
aperfeioamento dos procedimentos e instrumentos de licenciamento ambiental de
parcelamento do solo urbano existentes nos estados pesquisados e sua adequao
s condies sociais e econmicas urbanas.
1.1.2 Especcos
Os objetivos especcos visaram:
l identicar e descrever os mecanismos legais, operacionais e institucionais
do licenciamento ambiental de parcelamentos do solo nos estados e
municpios analisados;
l identificar os aspectos positivos e entraves institucionais, legais,
operacionais associados ao licenciamento ambiental de parcelamentos
do solo;
l analisar a ecincia e efetividade do licenciamento ambiental na preveno
e mitigao dos impactos ambientais de parcelamentos de solo; e
l analisar a contribuio dos instrumentos de licenciamento ambiental no
ordenamento territorial e no desenvolvimento urbano.
No que se refere s atribuies das instituies integrantes da pesquisa, o
Instituto de Desenvolvimento Econmico, Social e Ambiental do Par (IDESP)
coordenou os relatrios do estado e dos municpios paraenses; a Secretaria de
31
Metodologia e Base Conceitual
Estado do Planejamento e do Oramento de Alagoas (Seplan/AL) coordenou os
relatrios do estado e dos municpios alagoanos; a Fundao Joaquim Nabuco
(FUNDAJ) coordenou os relatrios do estado e dos municpios pernambucanos; o
Instituto Paranaense de Desenvolvimento Econmico e Social (Ipardes) coordenou
o relatrios do Paran e de seus municpios participantes da pesquisa; a Fundao
de Apoio Pesquisa, ao Ensino e Cultura do Mato Grosso do Sul (FAPEMS)
coordenou os relatrios do estado e dos municpios do Mato Grosso do Sul; a
Universidade Federal de Mato Grosso (UFMT) coordenou os relatrios de pesquisa
do Mato Grosso e de seus municpios participantes.
A seleo dos seis estados ocorreu por adeso voluntria no mbito da Rede Ipea/
Associao Nacional das Instituies de Planejamento, Pesquisa e Estatstica (Anipes),
onde esto representadas quatro das cinco regies do pas Norte, Nordeste, Sul e
Centro-Oeste. Na seleo dos municpios optou-se por incluir licenciadores e no
licenciadores de parcelamento do solo urbano, totalizando 23 municpios participantes.
No caso de municpios integrantes de Regio Metropolitana (RM) ou aglomerao
urbana foi tambm considerado o critrio de o municpio ser alvo de presso de
urbanizao por parte do municpio ncleo, mesmo que no desempenhe a atividade
de parcelamento do solo urbano ou de licenciamento ambiental. Para a identicao
dos municpios, tambm foram considerados: critrios referentes expressiva dinmica
demogrca; mercado imobilirio em expanso; presena de investimentos produtivos
na indstria, no comrcio e nos servios; e expanso de atividades tursticas.
2 BASE CONCEITUAL
2.1 O sistema de licenciamento ambiental no Brasil
O licenciamento ambiental um instrumento de comando e controle da Poltica
Nacional do Meio Ambiente (PNMA), de carter preventivo ou corretivo, pelo
qual o rgo ambiental competente realiza um procedimento administrativo que
autoriza, ou no, a localizao, instalao, ampliao, alterao e operao de
empreendimentos ou atividades utilizadores dos recursos ambientais considerados
efetiva ou potencialmente poluidores ou que possam causar degradao ambiental
(Lei n
o
6.938/1981 e Lei n
o
7.804/1989). Portanto, o processo de licenciamento
ambiental no Brasil busca assegurar que a atividade econmica possua
conformidade ambiental, isto , realize as suas atividades atendendo ao princpio
de desenvolvimento sustentvel, sem causar prejuzos ao meio ambiente.
32
Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
Pela Lei de Crimes Ambientais n
o
9.605/1998,
2
o licenciamento obrigatrio
para qualquer empreendimento potencialmente poluidor ou degradador do meio
ambiente e condiciona a aprovao de projetos habilitados a receber benefcios de
incentivos governamentais e rgos de nanciamento. importante frisar que o
licenciamento ambiental no possui carter denitivo ou prazo indeterminado,
podendo ser revisado nas renovaes peridicas da licena.
O licenciamento um dos instrumentos estabelecidos pela PNMA em
1981 (Lei n
o
6.938/1981).
3
At o momento, contudo, no foi aprovada uma
lei federal especca para o licenciamento ambiental, conforme o previsto na
Constituio Federal (CF), Artigo 225. Tramitam no Congresso Nacional algumas
proposies que visam regular a matria, entre as quais se destacam Projeto de Lei
(PL) n
o
3.729/2004, o qual dispe especicamente sobre o licenciamento ambiental
(regulamenta o inciso IV do 1
o
do Artigo 225 da CF).
O box 1 apresenta a legislao federal e os normativos do Conselho Nacional
do Meio Ambiente (Conama)
4
referentes ao licenciamento ambiental.
2. Estabelece penalidades para aquele que construir, reformar, ampliar ou fazer funcionar, em qualquer parte do territrio nacional,
estabelecimentos, obras ou servios potencialmente poluidores, sem licena ou autorizao dos rgos ambientais competentes.
3. Antes da PNMA o Decreto-Lei n
o
1.413/1975 j colocava algumas bases legais para o licenciamento ambiental,
possibilitando aos estados e municpios criar seus prprios sistemas de licenciamento, reservando para a Unio o
licenciamento das atividades consideradas de interesse para o desenvolvimento e segurana nacionais. Desta forma,
desde aquele perodo j se inicia o surgimento de normas estaduais de licenciamento ambiental (Viana, 2007).
4. Alm das resolues mais genricas sobre licenciamento ambiental destacadas (n
o
001/1986 e n
o
237/1997), cabe
acrescentar que o Conama vem editando uma extensa srie de resolues sobre o licenciamento de atividades ou
empreendimentos especcos.
BOX 1
Licenciamento ambiental: legislao e normas federais
n Lei n
o
6.938/1991 Institui o licenciamento como instrumento da PNMA.
n Lei n
o
7.804/1989 Altera a Lei n
o
6.938/1981. Dene os casos em que a competncia para licenciar do Instituto Brasileiro
do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (Ibama).
n Decreto n
o
99.274/1990 Regulamenta a Lei n
o
6.938/1981. Estabelece critrios para a exigncia de EIA que sero denidos
pelo Conama (Captulo IV, Artigos 17 a 22).
n Resoluo Conama n
o
001/1986 Estabelece as denies, responsabilidades, critrios bsicos e diretrizes gerais para uso e
implementao da Avaliao de Impacto Ambiental (AIA).
n Resoluo Conama n
o
237/1997 Apresenta reviso de critrios e procedimento utilizados no licenciamento ambiental.
Estabelece critrios para denio de competncias para o licenciamento; orienta a atuao e integrao dos rgos do
Sistema Nacional do Meio Ambiente (Sisnama).
n Lei Complementar n
o
140/2011 Regulamenta o disposto nos incisos III, VI e VII do Artigo 23 da CF, xando as normas para
a cooperao entre a Unio, os estados, o Distrito Federal e os municpios nas aes decorrentes do exerccio da competncia
comum relativa proteo e preservao do meio ambiente, da fauna e da ora e outras formas e ao combate poluio,
alterando a Lei Federal n
o
6. 938, de 31 de agosto de 1981, que dispe sobre a PNMA.
Elaborao dos autores.
33
Metodologia e Base Conceitual
2.2 Competncias das esferas de governo
O processo de licenciamento ambiental realizado pelos rgos competentes que
compem o Sisnama,
5
quais sejam, os rgos ambientais da Unio, dos estados,
do Distrito Federal e dos municpios responsveis pela proteo e melhoria da
qualidade ambiental.
Cada nvel de governo possui competncias diferenciadas no que se refere ao
licenciamento ambiental. A CF estabelece, em seu Artigo 23, que competncia
comum da Unio, dos estados, do Distrito Federal e dos municpios proteger o
meio ambiente e combater a poluio em qualquer de suas formas.
A competncia legislativa sobre meio ambiente, denida no Artigo 24 da
CF, concorrente da Unio, estados, Distrito Federal e municpios. Unio cabe
o estabelecimento de normas gerais, enquanto os estados, alm de legislaes
especcas, podem exercer competncia legislativa plena, caso inexista lei federal
sobre normas gerais. Aos municpios compete legislar sobre assuntos de interesse
local e suplementar a legislao federal e as estaduais, no que couber.
Antes da regulamentao da Lei Complementar (LC) n
o
140/2011, Machado
(2009) j sustentava que os entes federados tinham competncia e interesse de
intervir nos licenciamentos ambientais em suas respectivas esferas de atuao.
Unio cabe o licenciamento de atividades e obras com signicativo impacto
ambiental,
6
de mbito nacional ou regional, alm do licenciamento de polos
petroqumicos, instalaes nucleares e outras que venham a ser denidas em lei (Lei
n
o
6.938/1981 e Lei n
o
7.804/1989). Machado (2009) acrescenta que os impactos
ambientais transfronteirios tambm precisam ser objeto de licenciamento federal
contudo, a lei omissa nesse sentido.
O licenciamento federal de responsabilidade do Ibama, ouvidos os governos
estaduais e municipais e o Distrito Federal interessados. Alm disso, o Ibama
deve considerar, no licenciamento, quando couber, o parecer dos demais rgos
competentes envolvidos no procedimento, tais como Fundao Nacional do ndio
(Funai) e Ministrio de Minas e Energia (MME), e outros.
5. O Sisnama formado pelo Conselho de Governo (rgo superior); Conama (rgo consultivo e deliberativo); Ministrio
do Meio Ambiente (MMA); rgo central; Ibama (rgo executor); rgos ou instituies ambientais integrantes da
Administrao Federal, direta ou indireta (rgos setoriais); rgos ou instituies ambientais estaduais (rgos
seccionais); e os rgos ou instituies municipais de controle e scalizao ambiental (rgos locais). Como acentua
Machado (2009), no Sisnama, os estados no esto obrigados a abdicar de suas competncias ambientais frente aos
rgos ambientais da Unio, podendo, contudo, voluntariamente aderir a um sistema de cooperao administrativa.
6. Considera-se impacto ambiental qualquer alterao das propriedades fsicas, qumicas e biolgicas do meio ambiente,
causada por qualquer forma de matria ou energia resultante das atividades humanas que direta ou indiretamente afetam:
i) a sade, a segurana e o bem-estar da populao; ii) as atividades sociais e econmicas; iii) a biota; iv) as condies
estticas e sanitrias do meio ambiente; e v) a qualidade dos recursos ambientais (Resoluo Conama n
o
001/1986).
34
Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
O Ibama, ressalvada sua competncia supletiva, poder delegar aos estados o
licenciamento de atividade com signicativo impacto ambiental de mbito regional,
uniformizando, quando possvel, as exigncias.
Antes da promulgao da LC n
o
140, de 8 de dezembro de 2011, tambm
havia incertezas e conitos conceituais no mbito das competncias da atividade
de licenciamento ambiental nas esferas federal e local, especialmente quanto ao
licenciamento realizado pelos municpios.
A sano da LC n
o
140 inaugura uma nova etapa nas responsabilidades do
licenciamento ambiental de empreendimentos e atividades para cada ente da
federao. A referida lei regulamenta o disposto nos incisos III, VI e VII do Artigo
23 da CF, xando as normas para a cooperao entre a Unio, os estados, o Distrito
Federal e os municpios nas aes decorrentes do exerccio da competncia comum
relativa proteo e preservao do meio ambiente, da fauna e da ora e outras
formas e ao combate poluio, alterando a Lei Federal n
o
6.938, de 31 de agosto
de 1981, que dispe sobre a PNMA.
A LC n
o
140 trata dos conceitos fundamentais para as nalidades do seu
cumprimento, dos instrumentos e das aes de cooperao entre a Unio, os
estados, o Distrito Federal e os municpios. O Artigo 2
o
destaca dois tipos de
atuao: a supletiva, que corresponde ao do ente da federao que substitui o
ente federativo originariamente detentor das atribuies; e atuao subsidiria,
que a ao do ente da federao que visa auxiliar no desempenho das atribuies
decorrentes das competncias comuns, quando solicitado pelo ente federativo
originariamente detentor das atribuies.
O Artigo 3
o
dene os seguintes objetivos fundamentais da Unio, dos
estados, do Distrito Federal e dos municpios, no exerccio e competncia comum:
l proteger, defender e conservar o meio ambiente ecologicamente
equilibrado, promovendo gesto descentralizada, democrtica e eciente;
l garantir o equilbrio do desenvolvimento socioeconmico com a proteo
ao meio ambiente, observando a dignidade humana, a erradicao da
pobreza e a reduo das desigualdades sociais e regionais;
l harmonizar as polticas e aes administrativas para evitar a sobreposio
de atuao entre os entes federativos, de forma a evitar conitos de
atribuies e garantir atuao administrativa eciente; e
l garantir a uniformidade da poltica ambiental em todo o pas, respeitando
as peculiaridades regionais e locais.
35
Metodologia e Base Conceitual
No Captulo II da LC n
o
140/2011, so denidos como instrumentos de
cooperao: consrcios pblicos; convnios, acordos de cooperao tcnica e outros
instrumentos similares com rgos e entidades do poder pblico; comisso tripartite
nacional, estaduais e do Distrito Federal, fundos pblicos e privados e outros
instrumentos econmicos; delegao de um ente federativo a outro; delegao da
execuo de aes administrativas de um ente federativo a outro.
O Captulo II desta lei ainda destaca que os instrumentos de cooperao acima
mencionados podem ser rmados com prazo indeterminado e dene como sero
a composio, organizao e funcionamento das comisses tripartites nacional,
estaduais e do Distrito Federal, destacando a composio destas comisses que tem
o claro objetivo de fomentar a gesto ambiental compartilhada e descentralizada
entre os entes federativos que as compem.
Para o licenciamento ambiental de empreendimentos e atividades, o Captulo
III dene as aes de cooperao entre a Unio, os estados, o Distrito Federal e os
municpios, mediante aes administrativas para cada ente federado.
Compete Unio: i) promover o licenciamento ambiental de empreendimentos
e atividades localizados ou desenvolvidos conjuntamente no Brasil e em pas
limtrofe; ii) no mar territorial, na plataforma continental ou na zona econmica
exclusiva; iii) em terras indgenas; iv) em unidades de conservao institudas pela
Unio, exceto em reas de Proteo Ambiental (APAs); v) em dois ou mais estados;
vi) de carter militar, excetuando-se do licenciamento ambiental, nos termos de ato
do Poder Executivo, aqueles previstos no preparo e emprego das Foras Armadas,
conforme disposto na LC n
o
97, de 9 de julho de 1999; vii) destinados a pesquisar,
lavrar, produzir, beneciar, transportar, armazenar e dispor material radioativo, em
qualquer estgio, ou que utilizem energia nuclear em qualquer de suas formas e
aplicaes, mediante parecer da Comisso Nacional de Energia Nuclear (CNEN);
e viii) que atendam tipologia estabelecida por ato do Poder Executivo, a partir
de proposio da Comisso Tripartite Nacional, assegurada a participao de um
membro do Conama, e considerados os critrios de porte, potencial poluidor e
natureza da atividade ou empreendimento.
Cabe aos estados: i) promover o licenciamento ambiental de atividades ou
empreendimentos utilizadores de recursos ambientais, efetiva ou potencialmente
poluidores ou capazes, sob qualquer forma, de causar degradao ambiental,
ressalvado o disposto nos Artigos 7
o
e 9
o
; e ii) promover o licenciamento ambiental
de atividades ou empreendimentos localizados ou desenvolvidos em unidades de
conservao institudas pelo estado, exceto em APAs.
36
Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
atribudo aos municpios: i) observadas as atribuies dos demais entes
federativos previstas na mesma LC, promover o licenciamento ambiental das
atividades ou empreendimentos; ii) que causem ou possam causar impacto
ambiental de mbito local, conforme tipologia denida pelos respectivos Conselhos
Estaduais de Meio Ambiente (Conama), considerados os critrios de porte,
potencial poluidor e natureza da atividade; e iii) localizados em unidades de
conservao institudas pelo municpio, exceto em APAs.
O Captulo III dene, ainda, como aes administrativas do Distrito Federal
as mesmas aes denidas para os estados e municpios previstas nos Artigos 8
o
e
9
o
, referenciadas anteriormente.
Quanto aos instrumentos de cooperao, a LC n
o
140 dispe, no Artigo
5
o
, que o ente federativo poder delegar, mediante convnio, a execuo de aes
administrativas a ele atribudas na referida lei, desde que o ente destinatrio
da delegao disponha de rgo ambiental capacitado a executar as aes
administrativas a serem delegadas e de conselho do meio ambiente.
O pargrafo nico do mesmo artigo considera rgo ambiental capacitado para a
referida delegao aquele que possuir tcnicos prprios ou em consrcio, devidamente
habilitados e em nmero compatvel com a demanda das aes administrativas.
2.3 Descentralizao e desconcentrao
2.3.1 A descentralizao e a desconcentrao no mbito da atividade de licenciamento
ambiental
O tema da descentralizao pode ser analisado do ponto de vista poltico e
administrativo. No h uniformidade na maneira de classicar a descentralizao
administrativa. Sobre a descentralizao por servios, funcional ou tcnica, Di
Pietro (1997) esclarece que a que se verica quando o poder pblico (Unio,
estados, Distrito Federal ou municpios) por meio de uma lei cria uma pessoa
jurdica de direito pblico (autarquia) e a ela atribui a titularidade (no a plena,
mas a decorrente de lei) e a execuo de servio pblico descentralizado.
Segundo Di Pietro, na descentralizao por servios o ente descentralizado
passa a deter a titularidade e a execuo do servio nos termos da lei no devendo e
no podendo sofrer interferncias indevidas por parte do ente que o criou. Quanto
distino dos conceitos, o autor arma que a descentralizao no se confunde
com a desconcentrao. A descentralizao procedimento eminentemente interno,
signicando, to somente, a substituio de um rgo por dois ou mais com o
objetivo de acelerar a prestao do servio. Na desconcentrao, o servio era
37
Metodologia e Base Conceitual
centralizado e continuou centralizado, pois que a substituio se processou apenas
internamente. Na descentralizao, as atribuies administrativas so outorgadas aos
vrios rgos que compem a hierarquia, criando-se uma relao de coordenao
e subordinao entre um e outros. Isso feito com o intuito de desafogar, ou seja,
desconcentrar, tirar do centro um grande volume de atribuies para permitir o
seu mais adequado e racional desempenho.
Tobar (1991) argumenta que se tem aplicado diferentes usos ao conceito
descentralizao. Vrios autores utilizam diferentes conceitos encontrando-se, no
entanto, elementos comuns s denies desenvolvidas, tais como: sua aplicao
sugere pensar no fortalecimento da esfera local; o problema da descentralizao
de carter poltico, a implementao ecaz e eciente do mesmo de carter
administrativo; o processo em si no possvel de se atingir de forma isolada e s
vivel dentro do marco de um processo geral de reforma.
Na esfera da gesto ambiental, a descentralizao tem sido adotada a partir
dos anos de 1990 por alguns entes federados como, por exemplo, Pernambuco,
Bahia, Minas Gerais, Santa Catarina e Rio Grande do Sul. Para Agnes et al. (2009),
o pas encontra-se em processo de descentralizao da poltica ambiental, devido,
especialmente, demanda de requerimentos de licenas ambientais.
No mbito da poltica ambiental, aspectos relacionados a disponibilidade
de recursos humanos e nanceiros, estrutura administrativa, capacitao dos
municpios e denio de gesto ambiental constituem os principais desaos a
serem enfrentados (Agnes et al., 2009). Destaca-se, assim, a importncia da atuao
estratgica dos municpios no processo de licenciamento, em especial quanto a sua
atuao preventiva visando ao desenvolvimento sustentvel.
A descentralizao no mbito da gesto ambiental constitui, portanto, uma
das alternativas aos problemas e desaos que os municpios enfrentam na poltica
ambiental, sendo vericado, nos ltimos anos, o aumento do nmero de municpios
que apresentam instituies voltadas gesto ambiental (IBGE, 2002, 2008). A
pesquisa realizada sobre a descentralizao da gesto ambiental no sul do estado
de Santa Catarina (Bursztyn e Nascimento, 2011, p. 187) apontou que a principal
motivao para a criao de rgo municipal de meio ambiente foi a necessidade de
agilizao nos processos de licenciamento ambiental destinada a empreendimentos
locais. Outros fatores tambm apontados pela pesquisa, para a institucionalizao do
meio ambiente na esfera municipal, foram o excesso de trabalho, a lentido na emisso
de licena ambiental e a necessidade de sua agilizao no mbito do rgo estadual,
os quais contribuem para desestimular novos empreendimentos nos municpios.
38
Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
Scardua e Bursztyn (2003) armam que o processo de descentralizao no mbito
da PNMA ainda insuciente, sendo necessrio capacidade institucional com aes
especcas e contnuas, aliadas a maior participao social na tomada das decises.
Para os ns desta pesquisa, a descentralizao ocorre quando um ente
federativo de maior abrangncia territorial busca delegar ou distribuir decises,
competncias ou atribuies de responsabilidade a um ente federativo de menor
abrangncia, inserido em seu territrio. Neste sentido, a descentralizao pode
ocorrer tanto da esfera federal para a estadual quanto da estadual para a municipal.
O termo descentralizao ser utilizado para fazer referncia tanto transferncia
de responsabilidades entre esferas ou nveis de governo (delegao de competncias)
como ao fortalecimento do ente federado para o cumprimento de suas atribuies
constitucionais no que se refere ao licenciamento.
No Brasil, a CF/1988 j confere, no regime federativo, autonomia e
competncias especcas para cada ente federativo em suas respectivas esferas de
atuao. No caso do licenciamento ambiental, a CF confere Unio a competncia
para licenciar atividades de mbito nacional ou regional, aos estados e Distrito
Federal em atividades que ultrapassem mais de um municpio e aos municpios
em atividades de impacto local, conforme visto anteriormente.
Alm desta competncia estabelecida pela CF, os entes federados tambm
podem absorver, voluntariamente, atribuies de ente de maior abrangncia mediante
o instrumento da delegao, a qual pode se dar por meio de lei especca ou por
convnio. Todavia, cabe lembrar que os entes federados continuam sendo responsveis
pela gesto dos recursos naturais que venham a ser objeto de repasse de atribuies.
Com frequncia, o que se chama de descentralizao , na verdade, uma forma
de cooperao do ente federativo de maior abrangncia territorial para com o ente de
menor abrangncia territorial, para que este assuma as atribuies que j lhe foram
conferidas constitucionalmente. Por exemplo, a Unio pode apoiar os estados, e os
estados podem apoiar seus municpios, em fortalecimento institucional para que
exeram suas competncias no licenciamento ambiental por meio de convnios,
contratos ou acordos de cooperao. Estes mecanismos de cooperao geralmente
oferecem apoio em capacitao e estruturao institucional e instrumental para o
rgo que se pretende fortalecer.
A Resoluo Conama n
o
237/1997 estabelece competncia aos municpios
para procederem ao licenciamento ambiental de empreendimentos de impacto
local sem a necessidade de formalizao de convnios. A Resoluo estabelece, no
entanto, requisitos para atuar no licenciamento e scalizao ambientais, quais
sejam: que os municpios implementem Conselhos Municipais de Meio Ambiente
39
Metodologia e Base Conceitual
(CMMA), com carter deliberativo e participao social e demonstrem dispor
de prossional legalmente habilitado (Artigo 20). Ou seja, necessrio que os
municpios criem uma instncia executiva (secretaria, departamento, entre outras)
que seja responsvel pelas atividades de gesto ambiental e que contemple um
quadro tcnico capacitado para responder pelo licenciamento ambiental.
A Lei n
o
6.938/1981, da PNMA, tambm estabelece que o exerccio da
competncia originria do municpio se fundamente em uma poltica municipal de
meio ambiente. Esta deve conter denio de princpios, objetivos e instrumentos,
bem como o sistema municipal de meio ambiente. Ao cumprir estes requisitos,
o municpio tem a prerrogativa de instituir, por instrumento legal, taxas e tarifas
para atender aos custos do licenciamento ambiental municipal.
Os municpios tambm tm a prerrogativa do licenciamento ambiental e
urbanstico nos casos de regularizao fundiria de interesse social, desde que
tenham conselho de meio ambiente e rgo ambiental capacitado, conforme
estabelece o Artigo 53 da Lei n
o
11.977/2009, na seo que trata da regularizao
fundiria de interesse social.
Alm do que estabelece a PNMA e a Resoluo Conama n
o
237/1997, o
MMA (2006) sugere que o municpio disponha de uma poltica de nanciamento
do Sistema Municipal do Meio Ambiente (Sismuma) com alternativas que
possibilitem a sustentabilidade do Sisnama em nvel local , de Plano Diretor que
contemple a questo ambiental, ou PMMA, e de uma estratgia de transio entre
o modelo de licenciamento concentrado nos rgos estaduais de meio ambiente
para o licenciamento ambiental municipal.
Segundo o MMA (2006), a gesto ambiental municipal teria uma srie de
vantagens, tais como: i) maior proximidade dos problemas a enfrentar e melhor
acessibilidade dos usurios aos servios pblicos; ii) maiores possibilidades de
adaptao de polticas e programas s peculiaridades locais; iii) melhor utilizao
dos recursos e mais ecincia na implementao de polticas; iv) maior visibilidade e,
consequentemente, maior transparncia na tomada de deciso; e v) democratizao
dos processos decisrios e de implementao.
H cerca de quinhentos municpios que licenciam no pas (Anamma, 2009).
Scardua (2003) observa que o avano da prtica da descentralizao ainda lento,
tanto pelo corporativismo dos rgos federais ou estaduais, temerosos de perder
o controle sobre determinadas matrias, como pelo desinteresse de alguns estados
e municpios em assumirem novas responsabilidades, dada a ausncia de recursos
nanceiros, materiais e humanos para tal m.
40
Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
Por outro lado, Bursztyn e Bursztyn (2006) apontam alguns riscos da
descentralizao. Como os municpios apresentam grandes diferenas entre si,
existem dvidas quanto real capacidade de alguns em atuar de forma eciente.
Os autores defendem que o processo de descentralizao necessitaria ser gradual,
de acordo com a capacidade de gesto de cada um, e cuidadoso, no prescindindo
de um eciente controle externo da gesto ambiental realizada.
Verica-se, atualmente, uma tendncia progressiva de municipalizao do
licenciamento ambiental. Entretanto, deve-se assegurar que a descentralizao para
o nvel local contribua para que esse processo seja gil e efetivo, devendo ser evitados
problemas operacionais, tcnicos e burocrticos que expressam as diculdades gerais
do setor pblico para a aplicao do referido instrumento.
Segundo Tobar (1991) cabe distinguir o conceito de descentralizao e de
desconcentrao. Como visto, descentralizao implica redistribuio do poder,
uma transferncia na alocao das decises, enquanto a desconcentrao a
delegao de competncia sem deslocamento do poder decisrio.
No caso do licenciamento ambiental, h desconcentrao quando o rgo
estadual licenciador mantm suas atribuies, competncias ou decises utilizando-
se de unidades regionais, como forma de se aproximar de municpios afastados
da sede, ou seja, trata-se da transferncia de algumas atividades dos escritrios
centrais para escritrios regionais, preservando a relao hierrquica entre o rgo
Estadual de Meio Ambiente (Oema) e suas regionais. Alguns estados optaram por
esta estratgia para as atividades de licenciamento.
A desconcentrao permite agilizar e mesmo viabilizar o processo de
licenciamento em determinadas localidades, uma vez que o estado passa a se
fazer mais presente em municpios muitas vezes longnquos da capital, os quais,
efetivamente, no licenciavam suas atividades at ento.
2.4 Avaliao de Impacto Ambiental, Estudo de Impacto Ambiental e
Relatrio de Impacto Ambiental
A AIA um dos instrumentos previstos na PNMA e detalhado na Resoluo
Conama n
o
001/1986. Trata-se de um pressuposto bsico para o licenciamento de
competncia federal (conduzido pelo Ibama) e de atividades de porte consideradas
modificadoras do meio ambiente
7
realizadas nos estados ou municpios.
Como instrumento de tomada de deciso pode ser utilizado no apenas para o
7. Dentre as atividades modicadoras do meio ambiente, a Resoluo Conama n
o
001/1986 relaciona: rodovias, ferrovias,
portos, aeroportos, oleodutos, linhas de transmisso, obras hidrulicas, extrao de minrios, usinas hidroeltricas,
complexos e distritos industriais, explorao de madeira ou lenha acima de 100 hectares, projetos urbansticos acima
de 100 hectares, atividades que utilizem carvo vegetal em quantidade superior a 10 toneladas/dia.
41
Metodologia e Base Conceitual
licenciamento que busca assegurar, desde o incio do processo, a realizao de exame
sistemtico dos impactos ambientais de uma ao proposta poltica, programa
ou projeto e de suas alternativas.
O EIA um dos elementos do processo de AIA, especco para obras ou
atividades potencialmente causadoras de signicativa degradao do meio ambiente.
um instrumento previsto na CF (Artigo 225, 1
o
, inciso IV), em que se especica
que incumbe ao poder pblico exigir, na forma da lei, para instalao de obra ou
atividade potencialmente causadora de signicativa degradao do meio ambiente,
estudo prvio de impacto ambiental, a que se dar publicidade.
O estudo deve ser conduzido por equipe multidisciplinar apta a: i) contemplar
todas as alternativas tecnolgicas e de localizao do projeto, confrontando-as com
a hiptese de no execuo do projeto; ii) identicar e avaliar sistematicamente os
impactos ambientais gerados nas fases de implantao e operao da atividade; e
iii) denir os limites da rea geogrca a ser direta ou indiretamente afetada pelos
impactos (Resoluo Conama n
o
001/1986). Alm disso, deve considerar a bacia
hidrogrca, bem como os planos e programas governamentais desenvolvidos na
regio do empreendimento.
Os resultados do EIA devem garantir, entre outros requisitos necessrios
para a concesso da licena ambiental, a adoo das medidas mitigadoras dos
impactos negativos, tais como equipamentos de controle e sistema de tratamento
de despejos e o programa de acompanhamento e monitoramento dos impactos
do empreendimento. As concluses e aspectos mais relevantes do EIA devem ser
apresentados de forma adequada ao pblico e aos responsveis pela tomada de
deciso na forma de Rima. Portanto, a populao poder ter acesso ao contedo do
EIA/Rima e tambm participar no mbito de audincias pblicas, que so partes
integrantes no processo nos casos previstos na Resoluo Conama n
o
009/1987.
importante distinguir que a AIA mais abrangente que o EIA/Rima, uma
vez que pode ser implementada no apenas em empreendimentos, mas tambm
em relao a planos, polticas e projetos, como no caso da Avaliao Ambiental
Estratgica (AAE). Alm do EIA, existem outros estudos de menor complexidade
ou mais especcos que podem ser utilizados, tais como: o Relatrio Ambiental
Preliminar (RAP), o Relatrio de Controle Ambiental (RCA), O Plano de Controle
Ambiental (PCA), o Plano de Recuperao de reas Degradadas (PRAD) e o
Estudo de Impacto de Vizinhana (EIV).
Quaisquer que sejam os estudos adotados, o objetivo subsidiar a tomada
de deciso quanto viabilidade do empreendimento, e no o de decidir sobre a
concesso da licena.
42
Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
2.5 Instrumentos de planejamento considerados no processo de
licenciamento ambiental
Quando disponveis, considera-se que os seguintes instrumentos de planejamento
tambm devam ser levados em conta no processo de licenciamento.
1) O Zoneamento Ecolgico Econmico (ZEE) entre outras informaes,
indica, em bases geogrficas, as reas prprias para os diversos
empreendimentos econmicos e aquelas que devem ser preservadas
(potencialidades e vulnerabilidades). Portanto havendo lei que estabelea
zoneamento ambiental para determinado espao territorial, esta no pode
ser contrariada pela concesso de licena em rea considerada indevida
pelo zoneamento.
2) Plano diretor fornece as bases para o adequado ordenamento do
territrio municipal, mediante o planejamento e controle do uso da
ocupao e do parcelamento do solo urbano.
3) AAE procedimento sistemtico e contnuo de avaliao da qualidade
ambiental e das consequncias ambientais decorrentes de vises e
intenes alternativas de desenvolvimento em planos, polticas e projetos.
4) Plano de recursos hdricos e planos de bacias hidrogrcas (federal e
estaduais) apresenta o diagnstico dos corpos dgua (informaes
qualitativas/quantitativas) e identica demandas e cenrios.
2.6 Pontos crticos no processo de licenciamento ambiental
Ribeiro (2006) argumenta que o licenciamento ambiental foi desenhado para
empreendimentos de grande porte, principalmente os industriais. Contudo, ao
longo do tempo, o instrumento foi estendido a todos os setores, independentemente
do porte, gerando muitas disfunes. Tal situao cria uma demanda crescente de
licenciamento de empreendimentos de pequeno e mdio portes, que, geralmente,
se acumulam nos rgos ambientais licenciadores, formando um enorme passivo
de licenas ambientais no concedidas, visto que os rgos licenciadores no
conseguem fazer frente a esta demanda.
Como considera Machado (2009), a interveno do poder pblico na
atividade de uma empresa s admissvel pela CF em razo de interesse geral. Por
este motivo, o processo no pode se converter em mera expedio de alvar, sem
outras consideraes ou avaliaes: Se houver relaxamento da parte do Poder
Pblico, o licenciamento ambiental transforma-se numa impostura; de um lado
submete o empresrio honesto a uma despesa incua e, de outro lado, acarreta
43
Metodologia e Base Conceitual
injusticvel prejuzo para um vasto nmero de pessoas, que a populao que
paga tributos (Machado, 2009, p. 279).
Segundo a Associao Nacional de rgos Municipais de Meio Ambiente
(Anamma, 2009), entre os principais problemas do licenciamento esto:
l a demanda crescente de licenas ambientais em contraste com uma
capacidade instalada estabilizada ou decrescente dos rgos ambientais
executores. O cenrio mais preocupante ao se considerar que ainda
falta serem includos na relao das atividades que exigem licenciamento
ambiental vrios setores, principalmente rurais;
l sobrecarga dos Oemas com novas atribuies de gesto ambiental;
l pouca integrao com outros instrumentos de gesto e planejamento
ambientais; e
l tendncia a tornar o licenciamento ambiental em instrumento de carter
cartorial, como um m em si mesmo.
Outras crticas que so feitas ao licenciamento ambiental no Brasil referem-se
s seguintes questes (Viana, 2007):
l o setor empresarial reclama, com frequncia, da falta de padronizao
dos procedimentos entre os rgos licenciadores do Sisnama e mesmo
entre tcnicos do mesmo rgo ambiental;
l os ambientalistas apontam o desvirtuamento do princpio da preveno (uma
vez que muitas licenas so dadas quando o empreendimento j est instalado);
l h um dcit de participao social no processo decisrio;
l falta scalizao e acompanhamento ps-licena, tanto no controle efetivo
da atividade quanto no cumprimento das condicionantes ambientais
pactuadas; e
l no caso dos EIAs/Rimas, so realizados diagnsticos desnecessariamente
enciclopdicos, prognsticos transdiciplinares precrios e medidas
ambientais nem sempre ecazes.
Por m, h crticas gerais, principalmente por parte do setor produtivo e de
empreendedores pblicos, de que o licenciamento, devido a sua complexidade
e morosidade, vem criando obstculos ao desenvolvimento nacional (Anamma,
2009). Esta avaliao aplica-se, principalmente, aos licenciamentos ligados rea de
infraestrutura econmica (rodovias, ferrovias, hidroeltricas, portos, petrleo e outros).
44
Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
3 ETAPAS DO PROCESSO DE LICENCIAMENTO AMBIENTAL
O licenciamento ambiental ocorre em trs etapas de licenas sucessivas, de acordo
com o estabelecido no Decreto n
o
99.274/1990, que regulamenta a Lei n
o
6.938/1981
(Artigo 19):
I - Licena Prvia (LP), na fase preliminar do planejamento de atividade, contendo
requisitos bsicos a serem atendidos nas fases de localizao, instalao e operao,
observados os planos municipais, estaduais ou federais de uso do solo (box 2);
II - Licena de Instalao (LI), autorizando o incio da implantao, de acordo com
as especicaes constantes do Projeto Executivo aprovado; e
III - Licena de Operao (LO), autorizando, aps as vericaes necessrias, o
incio da atividade licenciada e o funcionamento de seus equipamentos de controle
de poluio, de acordo com o previsto nas Licenas Prvia e de Instalao.
A Resoluo n
o
237/1997 do Conama estabelece que a LP no pode ter prazo
superior a cinco anos, a LI no pode ter prazo superior a seis anos e a LO no
pode ter prazo superior a dez anos. Cada ente da Federao poder estabelecer,
respeitando esses limites, prazos mais restritivos.
De acordo com a Resoluo Conama n
o
237/1997, o processo de licenciamento
federal ou estaduais deve considerar a necessidade de obter manifestao da prefeitura
municipal na qual se localiza o empreendimento, bem como autorizao para supresso
de vegetao e outorga de recursos hdricos, quando for o caso. A referida resoluo
tambm apresenta os fundamentos que ensejam a suspenso ou cancelamento da
licena expedida: violao ou inadequao de quaisquer condicionantes ou normas
legais; a omisso ou falsa descrio de informaes relevantes e supervenincia de
graves riscos para a sade e para o meio ambiente (Artigo 19).
45
Metodologia e Base Conceitual
BOX 2
Fases da Licena Prvia para parcelamento do solo urbano
Procedimento administrativo bsico para LP, denido na legislao.
Fase 1 Requerimento de LP apresentado em formulrio especco pelo empreendedor ao rgo ambiental.
O requerimento deve ser acompanhado da seguinte documentao, em geral:
l breve descrio com informaes bsicas do empreendimento (geralmente em formulrio prprio);
l escritura registrada no cartrio de registro de imveis competente ou contrato de arrendamento/concesso de uso com o
rgo responsvel;
l parecer sobre situao fundiria (DF);
l estudo urbanstico preliminar aprovado pelo rgo de desenvolvimento urbano;
l anuncia das concessionrias de servios pblicos (DF);
l cpia da publicao do requerimento de LP em jornal de grande circulao estadual/local; e
l comprovante de recolhimento de taxa de anlise do processo de licenciamento.
Fase 2 Denio dos estudos ambientais necessrios.
O empreendedor de posse das informaes que caracterizam o parcelamento (passo 1) realiza consulta ao rgo ambiental sobre
a necessidade e, caso positivo, do tipo de estudo ambiental a ser elaborado.
O rgo ambiental, aps anlise prvia da documentao, apresenta parecer tcnico denindo se necessrio apresentar estudo
ambiental e, caso positivo, de qual tipo: EIA/Rima, RAP, Relatrio de Impacto Ambiental Prvio (RIAP), Relatrio de Impacto de
Vizinhana (RIV), Relatrio de Impacto Ambiental Complementar (RIAC) etc.
Nesta fase, tcnicos do rgo ambiental realizam vistoria no local ao qual ser implantado o parcelamento. A vistoria pode ser
realizada tambm quando da elaborao do Termo de Referncia.
Fase 3 O rgo ambiental apresenta o Termo de Referncia para elaborao do estudo ambiental denido.
Em alguns casos, o rgo ambiental s dene diretrizes para elaborao do Termo de Referncia sendo o preliminar elaborado pelo
empreendedor que o encaminha ao rgo ambiental para elaborao do denitivo. Se o licenciamento envolver a manifestao de outros
rgos (por exemplo, rgo federal ou estadual de meio ambiente, patrimnio histrico, rgo de saneamento ambiental etc.) o rgo
ambiental submete o Termo de Referncia a estes rgos para sua manifestao e contribuio.
Fase 4 O empreendedor, de posse do Termo de Referncia, elabora o estudo ambiental denido.
Fase 5 Se o estudo ambiental for um EIA/Rima, o Rima deve ser colocado disposio para consulta do pblico no rgo
ambiental e em locais de fcil acesso populao, estipulando-se um prazo mximo de 45 dias para manifestaes e comentrios.
Fase 6 O rgo ambiental xa em edital e anuncia pelo Dirio Ocial da Unio (DOU) o recebimento do estudo ambiental,
xando um prazo para solicitao da audincia pblica (EIA/Rima 45 dias) por entidade civil, MP, por grupo de cinquenta ou
mais cidados. Em alguns estados, a realizao de audincia pblica obrigatria.
Fase 7 O rgo ambiental recebe o estudo ambiental elaborado pelo empreendedor e constitui comisso de tcnicos para anlise
do estudo. Esta comisso pode conter tcnicos dos demais rgos envolvidos no licenciamento.
Fase 8 Emisso do parecer tcnico pela comisso de anlise do estudo ambiental, aprovando na ntegra ou solicitando
esclarecimentos e/ou complementaes no estudo.
Fase 9 Concluda a anlise tcnica e de posse do parecer tcnico, o rgo ambiental emite ou no a LP.
Fase 10 Expedida a LP, com validade no superior a cinco anos, o empreendedor dever cumprir todas as exigncias solicitadas
antes de expirar a sua validade ou quando da entrega da solicitao da LI.
Prazos De acordo com a Resoluo Conama n
o
237/1997, o rgo ambiental competente poder estabelecer prazos de anlise
diferenciados para cada modalidade de licena (LP, LI e LO), em funo das peculiaridades da atividade ou empreendimento, bem
como para a formulao de exigncias complementares, desde que observado o prazo mximo de seis meses a contar do ato de
protocolar o requerimento at seu deferimento ou indeferimento, ressalvados os casos em que houver EIA/Rima e/ou audincia
pblica, quando o prazo ser de at doze meses.
Fontes: Relatrio nal da pesquisa Ipea (2010) e Jatob (2010).
46
Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
3.1 Procedimentos bsicos visando emisso das licenas ambientais para
parcelamento do solo para ns urbansticos e seus pontos crticos
8

A LP solicitada na fase de planejamento do empreendimento. Autoriza a
localizao, concepo e viabilidade ambiental do parcelamento e as condies
a serem observadas na elaborao dos projetos executivos. Seu prazo de validade
estabelecido em funo do cronograma apresentado pelo empreendedor para
elaborao dos projetos executivos, no podendo ser superior a cinco anos.
A LI autoriza a implantao do empreendimento de acordo com projetos
aprovados, incluindo toda a infraestrutura urbana e os dispositivos de controle
ambiental especicados. Seu prazo de validade denido em funo do cronograma
de implantao do parcelamento e das obras de infraestrutura, no podendo
exceder seis anos.
A LO concedida aps a realizao de vistoria que conrme a instalao
da infraestrutura e o funcionamento dos sistemas de controle ambiental exigidos
nas licenas anteriores. Seu prazo de validade pode variar entre quatro e dez anos.
Nos parcelamentos j implantados e em processo de regularizao, Salgado
(2006) argumenta que no h sentido em exigir as trs licenas LP, LI e LO , tendo
em vista que os empreendimentos j existem, estando, de certa forma, consolidados.
Nesses casos, apenas a LO deveria ser emitida. Na prtica, porm, as trs licenas
tm sido exigidas na regularizao de parcelamentos j implantados.
H tambm um entendimento de que a LO, que se justica no licenciamento
ambiental de uma fbrica, por exemplo, no se aplica a um parcelamento urbano,
em funo da instalao progressiva da infraestrutura, na medida em que o
parcelamento ocupado. Ou seja, a instalao completa de toda a infraestrutura
em um parcelamento, antes que o mesmo seja ocupado, acaba no ocorrendo na
prtica, o que implica renovaes sucessivas da LO.
A LP a mais importante das licenas, pois nesta fase que so realizados
os estudos ambientais, dentre eles o EIA/Rima, e so denidas as exigncias que
devem ser cumpridas para a concesso das licenas seguintes. As etapas bsicas da
LP so apresentadas na gura 1, podendo oferecer variaes conforme o rgo
ambiental licenciador.
8. Jatob, Srgio Ulisses Silva. Bolsista da pesquisa Licenciamento ambiental para ns urbansticos. Seo 5 do texto
elaborado no mbito desta pesquisa e j publicado sob o ttulo: Licenciamento ambiental e oferta habitacional no
Brasil, In: Infraestrutura social e urbana no Brasil: subsdios para uma agenda de pesquisa e formulao de polticas.
47
Metodologia e Base Conceitual
Os passos para a emisso da LP so, de forma resumida e em geral, os seguintes:
l requerimento da LP pelo empreendedor, acompanhado dos documentos,
pertinentes, com a sua devida publicidade;
l denio pelo rgo ambiental do tipo de estudo ambiental a ser
elaborado pelo empreendedor;
l entrega ao empreendedor, pelo rgo ambiental, do Termo de Referncia
para elaborao do estudo ambiental;
l elaborao do estudo ambiental pelo empreendedor;
l anlise pelo rgo ambiental dos documentos, projetos e estudos ambientais
apresentados e a realizao de vistorias tcnicas, quando necessrias;
Licena Prvia
48
Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
l consulta pblica aos afetados pelos empreendimentos e demais interessados
e realizao de audincia pblica do estudo ambiental, caso exigida;
l solicitao pelo rgo ambiental de esclarecimentos e complementaes
ao estudo;
l emisso de parecer tcnico conclusivo;
l deferimento ou indeferimento do pedido de licena, dando-se a devida
publicidade; e
l cumprimento das exigncias elaborado pelo empreendedor para
solicitao da LI.
Alguns aspectos do licenciamento ambiental para ns urbansticos tm
sido vistos como questes crticas do procedimento administrativo. A seguir, so
apresentados e comentados alguns deles.
3.2 Estudos ambientais
O estudo ambiental pea fundamental no licenciamento ambiental. Nele, so
apresentados o diagnstico ambiental da rea do empreendimento; a identicao,
previso, anlise e mensurao dos impactos ambientais; a denio das medidas
mitigadoras; os programas de acompanhamento e monitoramento dos impactos,
dentre outros aspectos. A partir do estudo ambiental, o rgo ambiental dene as
exigncias que iro constar nas LP, LI e LO.
Para parcelamento de solo urbano com rea superior a 100 hectares (1 milho
de metros quadrados), a legislao federal exige obrigatoriamente a elaborao de
EIA/Rima. Nas legislaes de alguns estados e municpios, esta exigncia pode
ocorrer tambm para parcelamentos urbanos com rea inferior a 100 hectares.
Em muitos casos, o EIA/Rima tambm exigido no licenciamento ambiental para
regularizao de parcelamentos implantados revelia da legislao.
Segundo a avaliao de Salgado (2006), o EIA/Rima, como um instrumento
de AIA, tem auxiliado os rgos de meio ambiente na tomada de deciso quanto
concesso de licenas ambientais e nas negociaes entre os agentes envolvidos
nos projetos propostos. No entanto, avaliado sob a perspectiva da concepo dos
projetos e da gesto ambiental no seu todo, o EIA/Rima contribui pouco e no
tem atendido de forma plena aos objetivos para os quais foi criado, especialmente
na implantao de projetos urbanos. Instrumento de carter preventivo e de
subsdio tomada de deciso, o EIA/Rima, em muitos casos, basicamente um
documento burocrtico para constar dos processos de licenciamento ambiental
(Jatob, 2000, p. 37).
49
Metodologia e Base Conceitual
Conforme Bursztyn (1994), a AIA, para ser bem-sucedida, deve estar integrada
ao processo de planejamento e no ser apenas mais uma exigncia para obteno
de autorizaes do governo. O mesmo autor acrescenta que nos casos em que o
EIA/Rima exigido na regularizao de parcelamentos, este no cumpre o preceito
constitucional de ser um estudo prvio, da mesma forma que no plenamente
explorado como instrumento de planejamento urbano. Na verdade, utilizado
apenas para cumprir uma exigncia da legislao ambiental, limitando-se a justicar
o empreendimento tal como j est implantado. No so discutidos, a fundo, os
aspectos locacionais do projeto e praticamente so nulos os casos em que os estudos
concluem pela no viabilidade de execuo do empreendimento.
Alm de no cumprir efetivamente seu papel na preveno dos impactos
ambientais dos empreendimentos licenciados, o EIA/Rima um estudo caro e
demorado, motivando crticas tanto por parte dos empreendedores quanto dos
defensores do licenciamento ambiental por no ser um instrumento ecaz de
controle ambiental. Sua banalizao, por um lado, e as presses para simplicao
do processo de licenciamento, por outro, zeram surgir estudos ambientais
alternativos. Previstos na Resoluo Conama n
o
237/1997 nas hipteses de dispensa
do EIA/Rima, so exemplos de estudos ambientais simplicados, adotados para
parcelamentos urbanos, o Relatrio Ambiental Simplicado (RAS), o RAP e o
RIAC. Estes so exigidos pelos rgos de meio ambiente para empreendimentos
de interesse social, de menor porte ou localizados em reas j submetidas a estudo
ambiental anteriormente.
3.3 Termo de Referncia para elaborao do estudo ambiental
O Termo de Referncia o documento expedido pelo rgo ambiental que estabelece
o contedo mnimo a ser observado na elaborao do estudo ambiental denido para
o empreendimento. A elaborao do Termo de Referncia uma das questes crticas
do processo de licenciamento ambiental. Nem sempre os rgos ambientais dispem de
modelos especcos de Termo de Referncia para cada tipo de atividade a ser licenciada.
Adota-se um modelo-padro, que segue a regulamentao federal (Resoluo Conama
n
o
001/1986), por sua vez genrica, deixando de contemplar as especicidades dos
estudos requeridos frente ao tipo do empreendimento e sua localizao.
Neste caso, um Termo de Referncia para o estudo ambiental de um
empreendimento de extrao mineral pode ser idntico a um Termo de Referncia
para o estudo ambiental de um parcelamento do solo, por exemplo. De acordo com
Salgado (2006, p. 32), nos casos em que o Termo de Referncia muito genrico
e no especco para o empreendimento, o estudo tende a ser desnecessariamente
extenso, pouco objetivo e frgil nas suas concluses e recomendaes.
50
Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
3.4 Anlise do estudo ambiental pelo rgo ambiental
Recebido o estudo ambiental, cuja elaborao contratada pelo empreendedor,
o rgo ambiental realiza a sua anlise e avalia a aprovao. Este processo pode
envolver a participao de outros rgos, no caso do licenciamento de parcelamentos
urbanos. Em geral, constitui-se uma comisso com representantes de rgos
pblicos que devem se manifestar sobre aspectos do estudo, como a concessionria
de gua e esgoto, o rgo de desenvolvimento urbano, o rgo responsvel pelas
obras de drenagem urbana e, quando o caso, o rgo do patrimnio histrico e
o rgo estadual ou federal de meio ambiente, nas situaes exigidas por lei.
A partir dessa anlise, o rgo ambiental pode exigir modicaes e adequaes
no estudo ambiental. Realizados os ajustes, o empreendedor reapresenta o estudo
que, aprovado nessa primeira fase, dever ser submetido audincia pblica, se
exigida na legislao ambiental estadual ou municipal.
De acordo com a Resoluo Conama n
o
237/1997, o rgo ambiental poder
estabelecer prazos de anlise diferenciados para cada modalidade de licena (LP,
LI e LO), em funo das peculiaridades das atividades ou empreendimentos, bem
como para a formulao de exigncias complementares, desde que observado o
prazo mximo de seis meses, a contar do ato de protocolar o requerimento at seu
deferimento ou indeferimento, ressalvados os casos em que houver EIA/Rima e/
ou audincia pblica, quando o prazo ser de at doze meses.
No entanto, estes prazos so interrompidos se o rgo ambiental solicitar
esclarecimentos ou complementaes aos estudos at o momento em que estas
solicitaes so respondidas pelo empreendedor. A solicitao de complementaes
aos estudos ambientais uma das principais razes de retardamento na anlise de
processos de licenciamento ambiental, j que no h prazo determinado por lei para
isso. So motivadas, em muitos casos, pelas decincias nos estudos apresentados, mas
tambm por critrios diferenciados de anlise entre os tcnicos. Em outras situaes,
o prprio empreendedor que no responde ou demora a responder s solicitaes
de informaes complementares, contribuindo para o atraso nos processos.
3.5 Consulta e audincia pblicas
A legislao estabelece que ocorra a publicizao do estudo ambiental nos processos
de licenciamento ambiental. O Rima, parte integrante do EIA/Rima, o resumo
do EIA apresentado em informao clara e objetiva, acessvel ao pblico em geral.
Como especica a Resoluo Conama n
o
001/1986, no Rima, as informaes
devem ser traduzidas em linguagem acessvel, ilustradas por mapas, cartas,
quadros, grcos e demais tcnicas de comunicao visual, de modo que se possam
51
Metodologia e Base Conceitual
entender as vantagens e desvantagens do projeto, bem como todas as consequncias
ambientais de sua implementao (Artigo 9
o
, pargrafo nico).
A publicidade do estudo ambiental permite que os afetados pelo empreendimento
e os demais interessados possam consult-lo e se manifestar sobre as suas concluses.
Outra forma de manifestao pela audincia pblica, que no obrigatria pela
legislao federal, mas pode ser pelas legislaes estaduais ou municipais ou ser
solicitada formalmente por entidade civil, MP ou grupo de cinquenta ou mais pessoas
(inciso V do Artigo 10 da Resoluo Conama n
o
237/1997).
As manifestaes de interessados em audincias pblicas implicam que o rgo
ambiental solicite ao empreendedor novos esclarecimentos e complementaes
nos estudos e podem resultar em alteraes nos projetos e mudanas na sua
localizao. H casos em que as manifestaes contrrias ao projeto podem
retardar e mesmo paralisar os processos de licenciamento ambiental. Porm, em
muitos casos, as audincias pblicas so formalidades com pouca participao de
interessados ou a participao quase exclusiva de grupos com interesse especco
nos empreendimentos sem representantes dos interesses difusos da sociedade.
3.6 Emisso das licenas e monitoramento dos empreendimentos licenciados
As obrigaes do empreendedor no se encerram na emisso da LP. Na verdade, a
partir dela iniciam-se as providncias a serem tomadas para que seja expedida a LI.
At ento, se discutiu a concepo geral do projeto. A partir da LP, o empreendedor
comea, de fato, a preparar a instalao do seu empreendimento. As obras s podem
se iniciar, contudo, aps a expedio da LI e no aps a LP, como s vezes entendido.
No caso do parcelamento urbano j existente, em processo de regularizao, a
LO deveria ser a nica a ser exigida, pois se trata de empreendimentos j instalados.
Porm, como esses parcelamentos geralmente so implantados sem autorizao
do poder pblico, estudos ambientais, projetos executivos e planos de controle
ambiental so exigidos para se proceder adequao dos parcelamentos legislao
urbana e ambiental, bem como para recuperar e mitigar os danos j causados ao
meio ambiente.
Quanto ao parcelamento urbano novo, o ideal seria que eles tivessem toda
a infraestrutura urbana implantada antes da ocupao dos lotes e construo de
edicaes. Na prtica, isso no ocorre, porque os empreendedores geralmente
precisam vender os lotes para obter recursos para a instalao da infraestrutura.
Esta, por sua vez, instalada na medida em que os lotes so ocupados e no de
uma s vez. Essas distores fazem com que as exigncias da LI nunca sejam
completamente atendidas, o que implica renovaes constantes da validade da LO.
52
Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
Ao rgo ambiental cabe scalizar o cumprimento das exigncias de licena
e a implantao dos programas de monitoramento e controle ambiental pelo
empreendedor. No caso do parcelamento urbano, deve ser exigida especialmente
a instalao das infraestruturas de saneamento ambiental (redes de gua, esgoto,
drenagem pluvial e coleta de lixo), dos equipamentos pblicos coletivos (escola,
unidades de sade, posto policial, dentre outros) e a implantao de praas e reas
verdes, antes da ocupao do loteamento. Tambm deve ser scalizada a implantao
de programas ambientais previstos, como os de delimitao e conservao de reas
protegidas, de recuperao de reas degradadas, o plano de coleta e a destinao de
resduos slidos, o monitoramento da qualidade da gua, a recarga de aquferos,
o monitoramento da qualidade do ar, dentre outros.
A experincia tem demonstrado, no entanto, que, aps a expedio das licenas
ambientais, os rgos de meio ambiente no realizam a contento o monitoramento
dos empreendimentos licenciados. A principal razo alegada a falta de pessoal e
apoio logstico para as vistorias de scalizao, alm do acmulo de novos processos
que precisam ser analisados. Como consequncia, os empreendimentos tendem
a no instalar todos os equipamentos propostos nos projetos aprovados e no
implantar os programas ambientais previstos.
REFERNCIAS
AGNES, C. C. et al. Uma discusso sobre a descentralizao da gesto ambiental.
Revista cientca eletrnica de engenharia orestal, So Paulo: Gara, p. 53-73,
ago. 2009.
ANAMMA ASSOCIAO NACIONAL DE RGOS MUNICIPAIS
DE MEIO AMBIENTE. Relatrio nal de sistematizao: descentralizao das
polticas ambientais e fortalecimento dos municpios para combater os efeitos
das mudanas climticas. In: ENCONTRO NACIONAL DA ANAMMA, 19.
Anais..., Rio de Janeiro, 2009.
BRASIL. Constituio Federal. Braslia: Congresso Nacional, 1988.
______. Decreto n
o
99.274/1990. Regulamenta a Lei n
o
6.938/1981 e estabelece
critrios para a exigncia de IEA que sero denidos pelo Conama. Braslia:
Congresso Nacional, 1981.
______. Lei Complementar n
o
140/2011. Regulamenta o disposto nos incisos III,
VI e VII do Artigo 23 da Constituio Federal. Braslia: Congresso Nacional, 2011.
______. Lei Federal n
o
6.938/1981. Institui o licenciamento ambiental como
instrumento da Poltica Nacional de Meio Ambiente. Braslia: Congresso
Nacional, 1981.
53
Metodologia e Base Conceitual
______. Lei Federal n
o
7.804/1989. Altera a Lei n
o
6938/1981 e dene os casos
em que a competncia para licenciar do Ibama. Braslia: Congresso Nacional,
1989.
______. Resoluo Conama n
o
001/1986. Estabelece as denies,
responsabilidades, critrios bsicos e diretrizes gerais para uso e implementao
da Avaliao de Impacto Ambiental. Braslia: Congresso Nacional, 1986.
______. Resoluo Conama n
o
237/1997. Apresenta reviso de critrios e
procedimentos utilizados no Licenciamento Ambiental. Braslia: Congresso
Nacional, 1997.
BURSZTYN, M. A. A. Gesto ambiental: instrumentos e prticas. Braslia:
Ibama, 1994.
BURSZTYN, M. A. A.; BURSZTYN, M. Gesto ambiental no Brasil:
arcabouo institucional e instrumentos. In: NASCIMENTO, E. P.; VIANNA,
J. N. (Ed.). Economia, meio ambiente e comunicao. Rio de Janeiro:
Garamond, 2006.
BURSZTYN, M. A. A.; NASCIMENTO, D. T. Descentralizao da gesto
ambiental: anlise do processo de criao de organizaes municipais de meio
ambiente no sul catarinense. Revista do servio pblico, Braslia, p. 185-208,
abr./jun. 2011.
DI PIETRO, M. S. Z. Direito administrativo. So Paulo: Atlas, 1997.
IBGE INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA.
Pesquisa de informaes bsicas municipais. Rio de Janeiro: IBGE, 2002,
2008,2009.
IPEA INSTITUTO DE PESQUISA ECONMICA APLICADA. Relatrio
de pesquisa Alagoas. Braslia: Dirur/Ipea, 2009.
______. Relatrio de pesquisa Mato Grosso do Sul. Braslia: Dirur/Ipea,
2009.
______. Relatrio de pesquisa Mato Grosso. Braslia: Dirur/Ipea, 2009.
______. Relatrio de pesquisa Par. Braslia: Dirur/Ipea, 2009.
______. Relatrio de pesquisa Paran. Braslia: Dirur/Ipea, 2009.
______. Relatrio de pesquisa Pernambuco. Braslia: Dirur/Ipea, 2009.
JATOB, S. U. S. Gesto ambiental urbana: da reexo global ao
local. Dissertao (Mestrado) Universidade de Braslia, Braslia, Centro de
Desenvolvimento Sustentvel, 2000.
54
Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
______. Licenciamento ambiental e oferta habitacional no Brasil. Infraestrutura
social e urbana no Brasil: subsdios para uma agenda de pesquisa e formulao
de polticas pblicas. Braslia: Ipea, 2010. v. 2.
MACHADO, P. L. Direito ambiental brasileiro. So Paulo: Malheiros, 2009.
MMA MINISTRIO DO MEIO AMBIENTE. Gesto ambiental
compartilhada: licenciamento ambiental de empreendimentos e atividades com
caractersticas de impacto local e os critrios para os municpios exercerem a gesto
ambiental. Braslia: MMA, Secretaria Executiva, Departamento de Articulao
Institucional, 2006.
RIBEIRO, J. C. J. Desaos do licenciamento ambiental. Seminrio Estadual
sobre Licenciamento Ambiental. Belo Horizonte: AMDA/SEMAD, 2006.
Disponvel em: <http://www.amda.org.br/assets/les/palestr%20Jose%20caudio.
pdf>. Acesso em: jun. 2010.
SALGADO, G. S. M. Relatrio licenciamento ambiental de parcelamentos
do solo no Distrito Federal. Braslia: Secretaria de Estado de Desenvolvimento
Urbano e Habitao, Governo do Distrito Federal, 2006.
SCARDUA, F. P. Governabilidade e descentralizao da gesto ambiental no
Brasil. Tese (Doutorado) Universidade de Braslia, Centro de Desenvolvimento
Sustentvel, Braslia, 2003.
SCARDUA, F. P.; BURSZTYN, M. A. A. Descentralizao da poltica ambiental
no Brasil. Revista sociedade e estado, Braslia, v. 18, n. 1/2, p. 291-314, jan./
dez. 2003.
TOBAR, F. O conceito de descentralizao: usos e abusos. Planejamento e
polticas pblicas, n. 5, p. 31-51, jun. 1991.
VIANA, M. B. Licenciamento ambiental de mineraes em Minas Gerais:
novas abordagens de gesto. Dissertao (Mestrado) Universidade de Braslia,
Centro de Desenvolvimento Sustentvel, Braslia, 2007.
BIBLIOGRAFIA COMPLEMENTAR
BRASIL. Lei Federal n
o
9.605/1998. Dispe sobre os crimes ambientais.
Braslia: Congresso Nacional, 1998.
______. Lei n
o
10.258/2001 (Estatuto da Cidade). Regulamenta os Artigos
182 e 183 da Constituio Federal e estabelece diretrizes gerais da poltica urbana
e d outras providncias. Braslia: Congresso Nacional, 2001.
55
Metodologia e Base Conceitual
______. Resoluo Conama n
o
412/2009. Dispe sobre os critrios e diretrizes
para o licenciamento ambiental de novos empreendimentos destinados
construo de habitaes de interesse social. Braslia: Congresso Nacional, 2009.
IBGE INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA.
Censo demogrco 2000. IBGE, 2000.
_____. Censo demogrco 2010. Rio de Janeiro: IBGE, 2010.
_____. Resultados preliminares censo 2010. Rio de Janeiro: IBGE, 2010.
PARTE I
Referenciais Legais e Institucionais do Licenciamento
Ambiental para Fins Urbansticos
CAPTULO 1
LICENCIAMENTO AMBIENTAL: BASE NORMATIVA E
PERSPECTIVAS
Suely Mara Vaz Guimares de Arajo*
Paulo Cesar Vaz Guimares**
Silvia Fazzolari-Corra***
1 INTRODUO
O licenciamento ambiental constitui o procedimento administrativo mediante o
qual o rgo ambiental competente licencia a implantao, a ampliao e a operao
de empreendimentos potencialmente causadores de degradao ambiental. Ele
efetivado perante um dos rgos federais, estaduais ou municipais integrantes do
Sistema Nacional do Meio Ambiente (Sisnama).
Nas licenas ambientais, so estabelecidas as condies para que o
empreendedor, pessoa fsica ou jurdica, de direito privado ou de direito pblico,
implante, amplie ou opere o empreendimento sob sua responsabilidade. Em nosso
pas, o processo de licenciamento envolve trs licenas ambientais sequenciais: i)
licena prvia (LP); ii) licena de instalao (LI); e iii) licena de operao (LO).
O licenciamento ambiental abrange um enorme campo de iniciativas humanas, de
graus de complexidade bastante diferenciados, implantadas em reas urbanas e rurais.
As licenas ambientais, em regra, no tm carter denitivo. H previso
de prazo de validade para cada tipo de licena. Aps a expedio de qualquer das
licenas, o cumprimento das condies nela estabelecidas , pelo menos em tese,
acompanhado sistematicamente e pode ser cobrado por via administrativa ou
judicial. No sendo observados os compromissos constantes da licena ambiental,
ela pode ser suspensa ou cancelada. A frequncia das aes de scalizao nesse
* Advogada e urbanista, mestre e doutoranda em cincia poltica pela Universidade de Braslia (UnB). Consultora
Legislativa da Cmara dos Deputados desde 1991, com atuao nas reas de meio ambiente e direito ambiental,
urbanismo e direito urbanstico. Professora voluntria da UnB, nos cursos de graduao em cincia poltica e em gesto
de polticas pblicas.
** Economista, mestre e doutor em administrao pblica pela Fundao Getlio Vargas (FGV-SP). Especialista em
polticas pblicas e gesto governamental do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG), lotado na
Fundacentro. Atua em gesto ambiental, gesto de riscos, desenvolvimento local e polticas sociais.
*** Biloga e doutora em cincias pela Universidade de So Paulo (USP). Professora do Centro Universitrio Senac
(SP) na rea de gesto e avaliao ambiental.
60
Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
sentido varia de acordo com a natureza do empreendimento e dos seus cronogramas
de planejamento, implantao e operao.
Quando a degradao ambiental potencialmente gerada por um
empreendimento signicativa, impem-se a elaborao e a aprovao de Estudo
de Impacto Ambiental (EIA), como requisito para a concesso da licena ambiental.
Do EIA, obrigatoriamente, feito um resumo em linguagem acessvel ao pblico
em geral, o Relatrio de Impacto Ambiental (Rima). Alm do EIA, h outros
estudos ambientais que podem integrar o processo de licenciamento.
Por meio do licenciamento ambiental e do EIA e outros estudos, intenta-se
garantir no apenas a preveno do dano ambiental em si, mas tambm o adequado
planejamento do empreendimento. Ou seja, a licena ambiental no constitui
entrave a ser superado, e sim uma ferramenta administrativa que objetiva o uso
sustentvel dos recursos ambientais. No processo de licenciamento, obrigatoriamente
so considerados os efeitos sobre o meio natural e o meio socioeconmico, bem
como ponderadas as diferentes alternativas tcnicas e locacionais da obra ou
atividade submetida anlise do poder pblico. Esto em tela subsdios para o
processo decisrio dos atores pblicos e tambm dos empreendedores privados,
no um conjunto de formalidades burocrticas (Guimares, 2012).
O licenciamento ambiental tem normas gerais estabelecidas em legislao
federal, que podem ser complementadas por legislao estadual e municipal. Neste
trabalho, sero expostas as origens dessa legislao, as regras bsicas de aplicao
nacional e os debates em curso sobre o aprimoramento desse corpo normativo.
2 LICENA AMBIENTAL: LEGISLAO DE APLICAO NACIONAL
2.1 A Lei da Poltica Nacional do Meio Ambiente
O licenciamento ambiental pode ser denido como o processo mediante o qual o
rgo competente do Sisnama analisa as caractersticas potencialmente causadoras
de degradao de um determinado empreendimento, avaliando sua viabilidade
ambiental e, a partir disso, decide sobre a concesso, ou no, da licena.
Alguns juristas armam que a licena ambiental tem a natureza jurdica de
autorizao e no propriamente de licena (Freitas, 1993; Mukai, 2002; Machado,
2003). A autorizao um ato precrio, marcado pelo poder discricionrio do
agente pblico. Grande parte da doutrina, todavia, entende que a licena ambiental
consiste, de fato, em uma licena, ou seja, ela no pode ser negada ao empreendedor
se forem satisfeitos os requisitos legalmente exigidos do empreendimento proposto
(Oliveira, 1999; Milar, 2001; Fink et al., 2002).
61
Licenciamento Ambiental: base normativa e perspectivas
A principal base normativa do processo de licenciamento ambiental, em
mbito nacional, est no Artigo n
o
10 da Lei n
o
6.938/1981 Lei da Poltica
Nacional do Meio Ambiente (PNMA). Originalmente, cava estabelecido:
Art. 10. A construo, instalao, ampliao e funcionamento de estabelecimentos e
atividades utilizadoras de recursos ambientais, considerados efetiva ou potencialmente
poluidores, bem como os capazes, sob qualquer forma, de causar degradao
ambiental, dependero de prvio licenciamento por rgo estadual competente,
integrante do Sisnama, sem prejuzo de outras licenas exigveis.
1
o
Os pedidos de licenciamento, sua renovao e a respectiva concesso sero
publicados no jornal ocial do Estado, bem como em um peridico regional ou
local de grande circulao.
2
o
Nos casos e prazos previstos em Resoluo do Conama, o licenciamento de que
trata este artigo depender de homologao da Sema.
1
3
o
O rgo estadual do meio ambiente e a Sema, esta em carter supletivo, podero,
se necessrio e sem prejuzo das penalidades pecunirias cabveis, determinar a
reduo das atividades geradoras de poluio, para manter as emisses gasosas, os
euentes lquidos e os resduos slidos dentro das condies e limites estipulados
no licenciamento concedido.
4
o
Caber exclusivamente ao Poder Executivo Federal, ouvidos os Governos Estadual
e Municipal interessados, o licenciamento previsto no caput deste artigo, quando
relativo a polos petroqumicos e cloroqumicos, bem como a instalaes nucleares
e outras denidas em lei.
de particular importncia registrar que a Lei n
o
6.938/1981 adota um
conceito amplo de poluio, que se confunde com o conceito de degradao
ambiental. Dene poluio como a degradao da qualidade ambiental resultante de
atividades que direta ou indiretamente prejudiquem a sade, a segurana e o bem-
estar da populao; criem condies adversas s atividades sociais e econmicas;
afetem desfavoravelmente a biota; afetem as condies estticas ou sanitrias do
meio ambiente; ou lancem matrias ou energia em desacordo com os padres
ambientais estabelecidos (Artigo 3
o
, III).
Da redao do Artigo 10 da Lei n
o
6.938/1981 acima transcrita, extrai-se a
disciplina do licenciamento ambiental, que pode ser sintetizada em cinco regras
bsicas, cuja lgica continua hoje aplicvel, sem prejuzo dos ajustes efetuados no
referido dispositivo legal ao longo do tempo:
1. Sema a sigla da Secretaria Especial de Meio Ambiente, rgo subordinado ao Ministrio do Interior (Minter), ins-
titudo pelo Decreto n

73.030/1973 e extinto com a criao do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos
Naturais Renovveis (Ibama).
62
Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
l todos os empreendimentos potencialmente capazes de causar degradao
ambiental em tese sujeitam-se a licenciamento;
l o licenciamento deve ser efetivado em regra perante o rgo seccional
(estadual) do Sisnama;
l o processo de licenciamento demanda publicidade, como se impe em
geral aos atos administrativos ou conjunto de atos administrativos;
l as decises inclusas na licena devem ser fiscalizadas pelos rgos
ambientais; e
l a esfera federal de governo avoca o controle do licenciamento ambiental
de determinados empreendimentos considerados de interesse nacional.
Com a Lei n
o
7.804/1989, foram alterados o caput e os pargrafos 2
o
, 3
o
e 4
o

do Artigo 10 da Lei n
o
6.938/1981, da seguinte forma:
Art. 10. A construo, instalao, ampliao e funcionamento de estabelecimentos e
atividades utilizadoras de recursos ambientais, considerados efetiva e potencialmente
poluidores, bem como os capazes, sob qualquer forma, de causar degradao
ambiental, dependero de prvio licenciamento de rgo estadual competente,
integrante do Sistema Nacional do Meio Ambiente Sisnama, e do Instituto Brasileiro
do Meio Ambiente e Recursos Naturais Renovveis IBAMA, em carter supletivo,
sem prejuzo de outras licenas exigveis. .....................................................................
2
o
Nos casos e prazos previstos em Resoluo do Conama, o licenciamento de que
trata este artigo depender de homologao do IBAMA.
3
o
O rgo estadual do meio ambiente e o IBAMA, este em carter supletivo,
podero, se necessrio e sem prejuzo das penalidades pecunirias cabveis, determinar
a reduo das atividades geradoras de poluio, para manter as emisses gasosas, os
euentes lquidos e os resduos slidos dentro das condies e limites estipulados
no licenciamento concedido.
4
o
Compete ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais Renovveis
IBAMA o licenciamento previsto no caput deste artigo, no caso de atividades e obras
com signicativo impacto ambiental, de mbito nacional ou regional.
As modicaes procuravam incluir o ento recm-criado Ibama
2
na lgica
de funcionamento do Sisnama. relevante perceber que as referncias autarquia
surgem acompanhadas do entendimento de que sua atuao deveria ser supletiva
atuao dos rgos ambientais estaduais, seja na emisso das licenas (caput e 4
o
)
seja na scalizao ( 3
o
). Excluiu-se tambm a referncia a polos petroqumicos
2. O Ibama foi criado pela Lei n
o
7.735/1989.
63
Licenciamento Ambiental: base normativa e perspectivas
e cloroqumicos e instalaes nucleares, delimitando-se com mais consistncia
tcnica a atuao do governo federal. Passaram a caber ao Ibama as licenas de
empreendimentos cujo impacto potencial ultrapassasse os limites de um estado.
Jamais se chegou a estabelecer em lei ou regulamento qual seria o alcance
concreto da atuao supletiva do Ibama, a qual tem sido mais frequente no mbito
da scalizao ambiental. Na verdade, a previso para a atuao supletiva vem
da redao original da Lei n
o
6.938/1981 (Artigos 10, 3
o
, e 11, 1
o
), aplicada
extinta Sema. Como exemplo, tem-se que boa parte da scalizao ambiental
do Ibama, em relao ao desorestamento na Amaznia, efetiva-se no mbito
da supletividade. No ca claro se essa atuao abrange as situaes de omisso
do rgo estadual, de ao em desacordo com a lei ou outras. Na emisso das
licenas ambientais, parece que a assuno sempre foi a de que a atuao supletiva
direcionava-se aos casos de impacto regional ou nacional, mas, se assim fosse,
bastaria o que estava previsto no 4
o
do Artigo 10 da lei. Independentemente da
supletividade, mesmo a denio dos casos de impacto regional ou nacional no
tarefa simples, isenta de subjetividade.
Outro ponto problemtico no Artigo 10 da Lei n
o
6.938/1981 estava no
fato de que ele no atribui responsabilidades na emisso das licenas ambientais
aos rgos locais (municipais) do Sisnama, apesar de eles serem mencionados no
dispositivo que estrutura o sistema (Artigo 6
o
). Essa decincia ganhou relevncia
em face da colocao dos municpios como entes federados no texto da Constituio
Federal (CF) de 1988.
Esse quadro levou defesa de que seria necessria uma lei especicando
com mais clareza as atribuies de Unio, estados, Distrito Federal e municpios
quanto emisso das licenas ambientais. Talvez essa tenha sido a principal razo
que levou aprovao da Lei Complementar (LC) n
o
140/2011, que xa normas
para a cooperao entre os entes federados em termos de poltica ambiental. Essa
LC deu a seguinte redao para o Artigo 10 da Lei n
o
6.938/1981:
Art. 10. A construo, instalao, ampliao e funcionamento de estabelecimentos e
atividades utilizadores de recursos ambientais, efetiva ou potencialmente poluidores
ou capazes, sob qualquer forma, de causar degradao ambiental dependero de
prvio licenciamento ambiental.
1
o
Os pedidos de licenciamento, sua renovao e a respectiva concesso sero
publicados no jornal ocial, bem como em peridico regional ou local de grande
circulao, ou em meio eletrnico de comunicao mantido pelo rgo ambiental
competente.
2
o
(Revogado).
64
Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
3
o
(Revogado).
4
o
(Revogado).
Assim, mantiveram-se expressas no dispositivo legal em tela apenas as regras de
que os empreendimentos potencialmente capazes de causar degradao ambiental
em tese sujeitam-se a licenciamento, e que o processo demanda publicidade.
Na verdade, as trs outras regras bsicas que marcam o licenciamento
ambiental, expostas anteriormente, continuam vlidas, mas na forma da LC n
o

140/2011. A maior parte dos licenciamentos ambientais mantm-se nas atribuies
dos rgos ambientais estaduais, e a Unio traz para si o controle ambiental de
alguns empreendimentos. A scalizao ambiental das determinaes das licenas
ambientais evidentemente continua a ocorrer, com base na competncia comum
fundamentada na CF. H tambm inovaes relevantes na LC, como a explicitao
das atribuies dos municpios em termos de licenciamento ambiental. O contedo
da LC n
o
140/2011 est analisado mais adiante.
2.2 O regulamento da Lei da Poltica Nacional de Meio Ambiente
A Lei da PNMA foi regulamentada pelo Decreto n
o
88.351/1983. Explicitaram-se
os trs tipos de licena ambiental, a saber:
l LP: concedida na fase preliminar do empreendimento, contm os
requisitos bsicos a serem atendidos nas fases de localizao, instalao e
operao, os quais devero orientar o projeto executivo;
l LI: concedida com base no projeto executivo aprovado, autoriza o incio
de implantao do empreendimento; e
l LO: concedida aps a vericao da compatibilidade da instalao com
o previsto na LP e na LI, autoriza a operao do empreendimento.
Viana (2005) sintetiza a esse respeito:
[...] a LP atesta a viabilidade do empreendimento e estabelece as condicionantes a
serem atendidas nas etapas posteriores, a LI autoriza o incio de sua implantao, de
acordo com o projeto executivo, e a LO autoriza o incio da atividade, cumpridas
as exigncias anteriores.
A previso dessas licenas foi mantida no Decreto n
o
99.274/1990, que
substituiu o Decreto n
o
88.351/1983. Como o regulamento da lei no abre excees,
em qualquer tipo de empreendimento, mesmo os mais simples, o processo de
licenciamento se constituir na obteno sucessiva de LP, LI e LO.
65
Licenciamento Ambiental: base normativa e perspectivas
Essa sequncia de licenas pode ser objeto de questionamento em alguns
casos. No parcelamento do solo urbano na forma de loteamento, por exemplo,
o loteador, responsvel inicial pelo empreendimento, desvincula-se dele aps a
transferncia dos lotes aos compradores. As reas livres que no integram lotes, por
seu turno, so transferidas automaticamente para a municipalidade no momento
do registro imobilirio do empreendimento (Lei n
o
6.766/1979, Artigo 22). A LO
e sua renovao no parecem fazer sentido em situaes como essa. Mencione-se
que alguns estados no trabalhavam inicialmente com essa estrutura tripartite de
licenas e tiveram de se adaptar s normas federais.
O Decreto n
o
99.274/1990 inclui tambm referncias ao EIA e seu respectivo
Rima. Na verdade, delega expressamente ao Conselho Nacional do Meio Ambiente
(Conama) as normas sobre o tema e especica contedo mnimo para o EIA: i)
diagnstico ambiental da rea; ii) descrio da ao proposta e suas alternativas; e
iii) identicao, anlise e previso dos impactos signicativos, positivos e negativos.
Dispe tambm que o EIA ser realizado por tcnicos habilitados e gerar o Rima,
que dever car acessvel ao pblico. Quando o regulamento remete ao detalhamento
do contedo do EIA o Conama, na verdade, est reforando a validade de normas
preexistentes do rgo colegiado, que sero comentadas na seo 4.
2.3 Antecedentes e conexo com outros atos autorizativos
Antes de a Lei n
o
6.938/1981 entrar em vigor, j havia previso de licenciamento
ambiental na legislao nacional direcionada ao controle da poluio industrial.
Sem fazer referncia expressa licena ambiental, o Decreto-Lei n
o
1.413/1975
previa que as indstrias instaladas ou a se instalarem em territrio nacional
seriam obrigadas a promover as medidas necessrias para prevenir ou corrigir os
inconvenientes e prejuzos da poluio e da contaminao do meio ambiente, e
que as medidas nesse sentido seriam denidas pelos rgos federais competentes,
no interesse do bem-estar, da sade e da segurana das populaes.
Na sequncia, a Lei n
o
6.803/1980 estabeleceu que o licenciamento para
implantao, operao e ampliao de estabelecimentos industriais, nas reas crticas
de poluio, dependeria da observncia das normas sobre zoneamento industrial,
bem como do atendimento das normas e padres ambientais denidos pelos rgos
ambientais (Artigo 9
o
). Atribuiu explicitamente o licenciamento ambiental ao rgo
estadual, aspecto hoje disciplinado pela LC n
o
140/2011.
Entretanto, antes de 1981, j existia, em leis federais, a exigncia de atos
autorizativos, por parte do poder pblico que, em seus resultados prticos, tambm se
voltavam ao controle dos efeitos ambientais dos empreendimentos, como as licenas
66
Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
ambientais, mesmo que no possam ser considerados juridicamente idnticos a elas.
Alguns deles continuam em vigor, coexistindo com as licenas ambientais.
Na Lei n
o
4.771/1965, que instituiu o Cdigo Florestal, por exemplo, constava
previso de autorizao prvia para os casos de supresso de vegetao em rea
de Preservao Permanente (APP) a faixa de vegetao que deve ser mantida s
margens dos cursos dgua, nas encostas e em outros locais denidos na lei (Artigos
2
o
, 3
o
e 4
o
, com a redao dada pela Medida Provisria n
o
2.166-67/2001). A regra
a proteo integral da vegetao em APP, mas h casos de utilidade pblica ou
interesse social em que se impe o corte da vegetao nesses locais. A autorizao
para esse corte no integra formalmente o processo de licenciamento ambiental e
emitida mediante procedimento prprio. At a descentralizao de atribuies para
o controle da supresso de vegetao nativa, ocorrida em 2006, essa autorizao
cava a cargo do Ibama, mesmo que o empreendimento que demandasse a supresso
de vegetao fosse licenciado pelo rgo ambiental estadual. Na recente Lei n
o

12.651/2012, que substituiu a Lei n
o
4.771/1965, continua a haver a previso
desse processo autorizativo, sem meno inter-relao com o licenciamento
ambiental (Artigos 7
o
e 8
o
).
As licenas urbansticas tambm devem ser lembradas como inter-relacionadas
s licenas ambientais. O processo de aprovao de um parcelamento do solo
para ns urbansticos, disciplinado pela Lei n
o
6.766/1979, tem caractersticas
procedimentais e substantivas que o aproximam bastante do licenciamento
ambiental. Controlam-se, mediante esse processo, no apenas os aspectos
urbansticos do empreendimento, mas tambm seus efeitos ambientais. Exemplo
direto disso est nas regras da Lei n
o
6.766/1979, sobre os locais nos quais se veda
o parcelamento, como terrenos alagadios e sujeitos a inundaes, aterrados com
material nocivo sade pblica, com declividade igual ou superior a 30% ou
situados em reas de preservao ecolgica (Artigo 3
o
).
Cumpre perceber que o processo de aprovao de um parcelamento urbano
a cargo das municipalidades, na forma da legislao atual, no substitui o
licenciamento ambiental, mesmo que eventualmente o rgo ambiental municipal
seja o responsvel pelo controle do empreendimento em foco. O parcelamento do
solo para ns urbansticos est entre as atividades potencialmente causadoras de
degradao do meio ambiente, impondo-se legalmente o licenciamento ambiental.
Registre-se, ainda, que ele est incluso expressamente entre as atividades objeto de
licenciamento ambiental que so listadas pela Resoluo do Conama n
o
237/1997.
Comentaremos mais adiante sobre a proposta de unicao das licenas urbanstica
e ambiental desses empreendimentos.
67
Licenciamento Ambiental: base normativa e perspectivas
3 A CONSTITUIO DE 1988 E O LICENCIAMENTO AMBIENTAL
Fica estabelecido no 1
o
do Artigo 225 da CF:
Art. 225.
................................................................................................................................
1
o
Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao poder pblico:
.................................................................................................................................
IV exigir, na forma da lei, para instalao de obra ou atividade potencialmente
causadora de signicativa degradao do meio ambiente, estudo prvio de impacto
ambiental, a que se dar publicidade;
.................................................................................................................................
O legislador constituinte assegurou bero constitucional ao EIA e, por
consequncia, ao licenciamento ambiental. O dispositivo acima transcrito norteia-se por
dois princpios jurdicos, o princpio da signicncia e o princpio da publicidade
(Arajo, 2002).
Para que um empreendimento imponha a elaborao de EIA, o impacto
potencial a ele associado deve ser signicativo, por disposio expressa da CF.
Se no for, o licenciamento ambiental ocorrer, mas no ser exigido o EIA. A
exigibilidade do licenciamento ambiental e do EIA tem pressupostos diferentes:
l todo empreendimento potencialmente causador de degradao ambiental
em tese requer licenciamento; e
l se o impacto ambiental previsto para o tipo de empreendimento em questo
for signicativo, conforme estabelecido em legislao ou em deciso do
rgo ambiental competente, demanda-se EIA no licenciamento.
Alm disso, a publicidade elemento essencial do EIA. A no observncia
dessa diretriz gera a nulidade da licena ambiental eventualmente concedida. Inclua-
se na aplicao desse princpio no apenas a divulgao dos atos administrativos
relacionados ao EIA e ao Rima, mas tambm a realizao de audincias pblicas
para debate do empreendimento objeto de licenciamento ambiental.
4 AS RESOLUES DO CONAMA E O LICENCIAMENTO AMBIENTAL
Alm da referncia genrica Avaliao de Impactos Ambientais (AIA) entre
os instrumentos da poltica ambiental, a Lei n
o
6.938/1981 nada dispe sobre
o EIA. As normas gerais sobre esse estudo surgiram com a Resoluo Conama
n
o
001/1986, editada com base na competncia do conselho, estabelecida pelo
68
Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
Artigo 8

da Lei n

6.938/1981, de estabelecer normas e critrios para o licenciamento


ambiental, bem como na competncia a ele expressamente delegada, pelo Artigo
18 do Decreto n
o
88.351/83, de xar os critrios segundo os quais se exigem EIA.
Fica estabelecida na Resoluo Conama n
o
001/1986, ainda em vigor, uma
lista de empreendimentos que demandam elaborao e aprovao de EIA no
processo de licenciamento ambiental:
l estradas de rodagem com duas ou mais faixas de domnio;
l ferrovias;
l portos e terminais de minrio, petrleo e produtos qumicos;
l aeroportos;
l oleodutos, gasodutos, minerodutos, troncos coletores e emissrios de
esgotos sanitrios;
l linhas de transmisso de energia eltrica acima de 230 KV;
l obras hidrulicas para explorao de recursos hdricos, como barragem para
quaisquer ns hidreltricos acima de 10 MW, de saneamento ou de irrigao,
abertura de canais para navegao, drenagem e irrigao, reticao de cursos
dgua, abertura de barras e embocaduras, transposio de bacias, diques;
l extrao de combustvel fssil (petrleo, xisto, carvo);
l extrao de minrio;
l aterros sanitrios, processamento e destino nal de resduos txicos ou
perigosos;
l usinas de gerao de eletricidade, qualquer que seja a fonte de energia
primria, acima de 10 MW;
l complexo e unidades industriais e agroindustriais (petroqumicos,
siderrgicos, cloroqumicos, destilarias de lcool, hulha, extrao e cultivo
de recursos hidrbios);
l distritos industriais e zonas estritamente industriais;
l explorao econmica de madeira ou de lenha em reas acima de 100 ha
ou menores, quando atingir reas signicativas em termos percentuais
ou de importncia ambiental;
l projetos urbansticos acima de 100 ha ou em reas consideradas de
relevante interesse ambiental a critrio dos rgos ambientais;
69
Licenciamento Ambiental: base normativa e perspectivas
l qualquer atividade que utilizar carvo vegetal, derivados ou produtos
similares, em quantidade superior a dez toneladas por dia;
l projetos agropecurios que contemplem reas acima de 1.000 ha ou
menores, quando se tratar de reas signicativas em termos percentuais
ou de importncia do ponto de vista ambiental; e
l empreendimentos potencialmente lesivos ao patrimnio espeleolgico
nacional.
A redao da Resoluo Conama n
o
001/1986, ao listar esses empreendimentos
que demandam EIA, gera divergncias de interpretao. A posio predominante
na doutrina de que, nos referidos casos, o EIA obrigatrio e que, alm disso, ser
obrigatrio sempre que a legislao federal ou estadual assim estabelecer e toda vez que
o licenciador no caso concreto, fundamentadamente, entender que o impacto potencial
signicativo. No obstante, h quem defenda que a lista tem carter meramente
exemplicativo,
3
ou seja, mesmo nos casos previstos, o rgo licenciador teria a faculdade
de exigir o EIA, ou no, de acordo com sua avaliao sobre a signicncia do potencial
impacto associado ao empreendimento proposto. Os rgos ambientais do estado de
So Paulo chegaram a adotar essa tese, com base numa deciso do conselho estadual
de meio ambiente (Arajo, 2002).
No raramente, encontram-se entendimentos equivocados de que os
empreendimentos que no geram impacto ambiental denido pela legislao ou
pelo licenciador como signicativo no precisam ser licenciados. Faz-se necessrio
entender que eles dispensam EIA, mas no o licenciamento ambiental.
A Resoluo Conama n
o
001/1986 contempla disposies importantes sobre
o contedo do EIA e do Rima. O EIA compe-se, no mnimo, de diagnstico
ambiental, anlise dos impactos do empreendimento, denio das medidas
mitigadoras dos impactos negativos e programa de monitoramento. O diagnstico
ambiental deve considerar o meio fsico, o meio biolgico e o meio socioeconmico,
e suas inter-relaes, como componentes do meio ambiente. Devem ser ponderadas
todas as alternativas tecnolgicas e de localizao, confrontando-as com a hiptese
de no execuo do empreendimento. Necessitam ser avaliados os impactos
potencialmente gerados tanto pela fase de implantao do empreendimento
quanto pela fase de operao. O Rima deve reetir as concluses do EIA, incluindo
recomendao quanto alternativa mais favorvel. As disposies dessa resoluo
3. Em razo da redao do caput do Artigo 2
o
da resoluo em foco: Depender de elaborao de estudo de impacto
ambiental e respectivo relatrio de impacto ambiental Rima, a ser submetido aprovao do rgo estadual competente,
e do IBAMA em carter supletivo, o licenciamento de atividades modicadoras do meio ambiente, tais como: (...).
70
Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
sobre o contedo do EIA/Rima tm servido de guia para os tcnicos, bem como
para padronizao do processo de sua avaliao pelos rgos licenciadores.
A Resoluo Conama n
o
001/1986 prev expressamente que todas as despesas
com a elaborao do EIA corram por conta do proponente do empreendimento.
Havia, ainda, determinao de que o EIA deveria ser realizado por equipe
multidisciplinar habilitada, no dependente direta ou indiretamente do proponente
do empreendimento, mas essa norma foi revogada expressamente pela Resoluo
Conama n
o
237/1997.
Um problema srio relacionado aplicao das normas sobre o EIA que
algumas empresas de consultoria elaboram estudos sem a devida ateno para
a realidade especca do empreendimento, com contedo superdimensionado
e muito descritivo em alguns tpicos e deciente em outros, especialmente
em relao anlise e ao prognstico do impacto ambiental, objetivos maiores
do prprio estudo. Outro problema frequente a inexistncia de verdadeiras
alternativas, cando o EIA restrito defesa de uma opo previamente escolhida.
Essas distores, com o amadurecimento da implantao do EIA no pas, tm
diminudo. No entanto, deve-se destacar que a qualidade do EIA requisito bsico
para a sua eccia como instrumento de planejamento e de controle ambiental.
Deve-se destacar tambm que, mesmo para poderem exigir qualidade do estudo,
os rgos ambientais tm de possuir sua prpria equipe tcnica preparada, o que
nem sempre ocorre (Arajo, 2002).
A Resoluo Conama n
o
237/1997 trata de forma abrangente o licenciamento
ambiental. Como primeiro tpico de anlise em relao a essa resoluo, tome-se
o seu Artigo 3

, que dispe:
Art. 3. A licena ambiental para empreendimentos e atividades consideradas efetiva ou
potencialmente causadoras de signicativa degradao do meio depender de prvio
estudo de impacto ambiental e respectivo relatrio de impacto sobre o meio ambiente
(EIA/Rima), ao qual se dar publicidade, garantida a realizao de audincias pblicas,
quando couber, de acordo com a regulamentao.
Pargrafo nico. O rgo ambiental competente, vericando que a atividade ou
empreendimento no potencialmente causador de signicativa degradao do
meio ambiente, denir os estudos ambientais pertinentes ao respectivo processo
de licenciamento.
O licenciador tem o poder de decidir, fundamentadamente, como se impe
em qualquer ato administrativo, que determinado empreendimento no constante
do Artigo 2
o
da Resoluo Conama n
o
001/1986 demanda EIA, mas no de
dispensar o EIA nos casos expressamente nomeados pelo referido dispositivo.
71
Licenciamento Ambiental: base normativa e perspectivas
Com a redao pouco clara da Resoluo Conama n
o
237/1997, pode-se originar
a interpretao equivocada de que o campo de discricionariedade do licenciador
sobre o tema atualmente pleno. Estudos como relatrio ambiental preliminar,
relatrio ambiental, plano e projeto de controle ambiental e outros no substituem
o EIA nos casos em que o mesmo obrigatrio, podem apenas integr-lo ou
complement-lo. Cumpre lembrar, nesse ponto, que a imposio do EIA decorre
atualmente do prprio texto da CF.
O dispositivo da Resoluo Conama n
o
237/1997, que estabelece os
empreendimentos cujo impacto considerado regional ou nacional para efeitos de
licenciamento, pode ser considerado revogado tacitamente pela LC n
o
140/2011. O
mesmo comentrio aplica-se ao dispositivo que explicitava os casos de licenciamento
ambiental estadual e municipal, o ltimo no previsto pela Lei n
o
6.938/1981. Hoje,
a repartio de atribuies entre os entes federados quanto s licenas ambientais
pauta-se pela referida LC.
A Resoluo Conama n
o
237/1997 dene, em seu Anexo 1, as categorias e
os tipos de empreendimentos sujeitos a licenciamento ambiental. As categorias
explicitadas so as seguintes:
l extrao e tratamento de minerais;
l indstria de produtos minerais no metlicos;
l indstria metalrgica;
l indstria mecnica;
l indstria de material eltrico, eletrnico e comunicaes;
l indstria de material de transporte;
l indstria de madeira;
l indstria de papel e celulose;
l indstria de borracha;
l indstria de couros e peles;
l indstria qumica;
l indstria de produtos de matria plstica;
l indstria txtil, de vesturio, calados e artefatos de tecidos;
l indstria de produtos alimentares e bebidas;
l indstria de fumo;
72
Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
l indstrias diversas;
l obras civis; servios de utilidade (infraestrutura de energia eltrica e
saneamento bsico e outros);
l transporte, terminais e depsitos;
l turismo;
l atividades diversas (entre elas o parcelamento do solo); e
l uso de recursos naturais.
Fica mantida, na referida resoluo, a diviso das licenas em LP, LI e LO,
e estabelecidos seus prazos mximos de validade. Alm disso, a resoluo prev
que o custo da anlise para obteno da licena ambiental dever ser estabelecido
por dispositivo legal, visando ao ressarcimento, pelo empreendedor, das despesas
realizadas pelo rgo ambiental competente; e exige que estados e municpios,
para exercerem suas atribuies em termos de licenciamento ambiental, devem ter
implantados conselhos de meio ambiente, com carter deliberativo e participao
social, exigncia que parece afrontar a autonomia dos entes federados.
Alm das Resolues n
o
001/1986 e n
o
237/1997, h uma lista de vrios
outros atos normativos do Conama dispondo diretamente sobre o licenciamento
ambiental (anexo).
Cabe dizer que, mesmo atos de menor hierarquia, como instrues normativas
e portarias, tm estabelecido regras sobre o licenciamento ambiental. No Dirio
Ocial da Unio (DOU) do dia 28 de outubro de 2011, por exemplo, esto
presentes complexas portarias do Ministrio do Meio Ambiente (MMA), dispondo
sobre o licenciamento de rodovias, explorao de petrleo, sistemas de transmisso
de energia eltrica e outros temas.
Vale questionar essa opo mais recente por portarias do MMA que
disciplinam o licenciamento ambiental, j que o Conama tem delegao expressa
para editar normas nesse sentido, outorgada pela Lei n
o
6.938/1981. Faz-se
necessrio reetir, tambm, se o extenso conjunto de atos normativos infralegais
que regulam as licenas ambientais para empreendimentos especcos no poderia
ser simplicado, com a aprovao de uma lei mais abrangente sobre o tema.
5 LEIS PS-1988 QUE APRESENTAM INTERFACE COM O LICENCIAMENTO
AMBIENTAL
H vrias leis que apresentam algum nvel de inter-relao com as normas atinentes
ao licenciamento ambiental. A legislao sobre a infraestrutura de transportes,
73
Licenciamento Ambiental: base normativa e perspectivas
energia e saneamento, por exemplo, tende a incluir referncias pontuais s licenas
ambientais. O mesmo pode ser dito das normas relativas explorao mineral.
Em face dos objetivos desta publicao, vale destacar quatro leis posteriores
CF de 1988. As duas primeiras, com dispositivos que completam as normas
aqui analisadas a Lei de Crimes Ambientais (LCA) e a LC sobre a cooperao
ambiental entre os entes federados em matria ambiental; e duas leis relevantes,
afetas ao campo do direito urbanstico o Estatuto da Cidade e a lei que inclui a
disciplina da regularizao fundiria urbana.
5.1 Lei de Crimes Ambientais
A Lei n
o
9.605/1998 (LCA) dene alguns tipos penais que tm relao com o tema
licenciamento. Destacam-se os dois seguintes:
Art. 60. Construir, reformar, ampliar, instalar ou fazer funcionar, em qualquer parte
do territrio nacional, estabelecimentos, obras ou servios potencialmente poluidores,
sem licena ou autorizao dos rgos ambientais competentes, ou contrariando as
normas legais e regulamentares pertinentes:
Pena deteno, de um a seis meses ou multa, ou ambas as penas cumulativamente.
Art. 67. Conceder o funcionrio pblico licena, autorizao ou permisso em
desacordo com as normas ambientais, para as atividades, obras ou servios cuja
realizao depende de ato autorizativo do Poder Pblico:
Pena deteno, de um a trs anos, e multa.
Pargrafo nico. Se o crime culposo, a pena de trs meses a um ano de deteno,
sem prejuzo da multa.
Esses tipos penais esto inclusos nas regras sobre crimes de menor potencial
ofensivo, que admitem a substituio de penas de deteno por prestao de servios
comunidade. Deve ser explicado, contudo, que as penas estabelecidas nesses tipos
penais so aplicveis cumulativamente com as relativas a outros crimes, como as
previstas para o crime de poluio (Artigo 54 da LCA).
importante dizer que as sanes penais e administrativas so independentes e
que so impostas, sem prejuzo da obrigao civil de o infrator, independentemente
da existncia de culpa, reparar o dano causado ao meio ambiente. Outro aspecto a
ser lembrado que, no campo das infraes ambientais, h responsabilidade penal
no apenas das pessoas fsicas, mas tambm das pessoas jurdicas.
5.2 Lei Complementar n
o
140/2011
A LC n
o
140/2011 dispe sobre a cooperao entre Unio, estados, Distrito Federal
(DF) e municpios em matria ambiental, com base nos incisos III, VI e VII do caput
74
Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
e do pargrafo nico do Artigo 23 da CF. Em sua essncia, esta lei explicita quais
so as atribuies especcas e compartilhadas dos entes federados na PNMA, em
relao ao licenciamento e a vrias outras atividades governamentais nesse campo.
A regra geral continua a ser o licenciamento ambiental pela esfera estadual de
governo, que assume os processos de licenciamento no delegados, expressamente,
pelo texto legal, Unio ou aos municpios.
Fica explicitado no Artigo 7
o
que cabe Unio promover o licenciamento
ambiental de empreendimentos e atividades:
l localizados ou desenvolvidos conjuntamente no Brasil e em pas limtrofe;
l localizados ou desenvolvidos no mar territorial, na plataforma continental
ou na zona econmica exclusiva;
l localizados ou desenvolvidos em terras indgenas;
l localizados ou desenvolvidos em unidades de conservao institudas pela
Unio, exceto em reas de Proteo Ambiental (APAs);
l localizados ou desenvolvidos em dois ou mais estados;
l de carter militar, excetuando-se do licenciamento ambiental, nos termos
de ato do Poder Executivo, aqueles previstos no preparo e emprego das
foras armadas, conforme disposto na LC n
o
97/1999;
l destinados a pesquisar, lavrar, produzir, beneciar, transportar, armazenar
e dispor material radioativo, em qualquer estgio, ou que utilizem energia
nuclear em qualquer de suas formas e aplicaes, mediante parecer da
Comisso Nacional de Energia Nuclear (CNEN); ou
l que atendam tipologia estabelecida por ato do Poder Executivo, a partir
de proposio da Comisso Tripartite Nacional (CTN), assegurada a
participao de um membro do Conama e considerados os critrios de
porte, potencial poluidor e natureza da atividade ou empreendimento.
No Artigo 9
o
, fica disposto que os municpios devem promover o
licenciamento ambiental das atividades ou empreendimentos: que causem ou
possam causar impacto ambiental de mbito local, conforme tipologia denida
pelos respectivos conselhos estaduais de meio ambiente, considerados os critrios
de porte, potencial poluidor e natureza da atividade; ou localizados em unidades
de conservao institudas pelo municpio, exceto em APAs.
Nas APAs, no se aplica a regra de o licenciamento ser tarefa da instncia
federativa que responde pela unidade de conservao. Como essas reas protegidas so
75
Licenciamento Ambiental: base normativa e perspectivas
bastante exveis e admitem propriedades privadas com desenvolvimento de atividades
no poluidoras, isso implicaria centralizar desnecessariamente vrios processos de
licenciamento ambiental.
A LC n
o
140/2011, em princpio, corrige um problema apontado
anteriormente sobre a dissociao entre a licena ambiental e a autorizao
para supresso de vegetao nativa. Ela no unica os dois atos administrativos,
mas dene que o ente responsvel pelo licenciamento tambm responder pela
aprovao do manejo e da supresso de vegetao, orestas e formaes sucessoras.
No que se refere a estabelecer claramente a esfera de governo responsvel
pelos diferentes processos de licenciamento, contudo, o texto aprovado da
licenciamento ambiental deixou a desejar em alguns pontos. Nesse ponto, h de
ser lembrado que a necessidade dessa denio impulsionou a prpria elaborao
da complementao da lei.
O principal problema est no esquema no mnimo, confuso para a
complementao dos casos de licenciamento perante a Unio. certo que a LC
no conseguiria esgotar todas as situaes possveis de interesse nacional, e que se
fazia necessrio estabelecer um caminho decisrio sobre isso. A opo adotada,
constante no Artigo 7
o
, de fazer referncia a empreendimentos que atendam
tipologia estabelecida por ato do Poder Executivo, a partir de proposio da CTN,
assegurada a participao de um membro do Conama e considerados os critrios de
porte, potencial poluidor e natureza da atividade ou empreendimento, no avana,
j que o texto no esclarece, de fato, quais so os critrios. Alm disso, apesar de
no haver normas sobre a composio da comisso citada, pode-se assinalar que ela
tender a no delegar atribuies para a esfera federal, uma vez que estar em tela
renncia de poder decisrio por parte de estados e municpios. Outro ponto a ser
comentado que o representante do Conama dicilmente ter legitimidade nessa
congurao, sabendo que, com mais de cem membros na composio do rgo
colegiado, o processo de escolha interna teria poucas chances de ser consensual.
5.3 Estatuto da Cidade
As normas constantes na Lei n
o
10.257/2001 (Estatuto da Cidade), apesar de ligadas mais
diretamente ao campo do direito urbanstico e no do direito ambiental, apresentam
repercusses evidentes na proteo no apenas do meio ambiente construdo, mas
tambm do meio ambiente natural. Sem embargo, seu Artigo 2
o
explicita a diretriz de
garantir aos cidados o direito a cidades sustentveis, entendido como o direito terra
urbana, moradia, ao saneamento ambiental, infraestrutura urbana, ao transporte e
aos servios pblicos, ao trabalho e ao lazer, para a gerao presente e as futuras.
76
Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
Fica estabelecido que o desenvolvimento das cidades, da distribuio espacial
da populao e das atividades econmicas deve ser planejado de forma a evitar ou
corrigir as distores do crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre o meio
ambiente. Na mesma linha de preocupao com o desenvolvimento sustentvel,
so previstas na lei como diretrizes da poltica urbana:
l a ordenao e o controle do uso do solo, direcionados a evitar, entre
outros problemas, a utilizao inadequada dos imveis urbanos, a
proximidade de usos incompatveis ou inconvenientes, a deteriorao
das reas urbanizadas e a poluio e a degradao ambiental;
l a adoo de padres de produo e consumo de bens e servios e de expanso
urbana compatveis com os limites da sustentabilidade ambiental, social e
econmica do municpio e do territrio sob sua rea de inuncia; e
l a proteo, preservao e recuperao do meio ambiente natural e
construdo, do patrimnio cultural, histrico, artstico, paisagstico e
arqueolgico.
H algumas ferramentas de poltica urbana disciplinadas pelo Estatuto da
Cidade que tm conexo com o licenciamento ambiental, a exemplo das operaes
urbanas. Estas consistem em um conjunto de intervenes e medidas coordenadas
pelo poder pblico municipal, com o objetivo de alcanar, em uma rea,
transformaes urbansticas estruturais, melhorias sociais e a valorizao ambiental
(Artigo 32). Cada operao demanda a aprovao de uma lei municipal especca,
que dena o seu programa bsico, assim como as contrapartidas demandadas dos
proprietrios, usurios permanentes e investidores privados, em razo da utilizao
dos benefcios previstos na operao, que podem incluir: i) a modicao de ndices
e caractersticas de parcelamento, uso e ocupao do solo e subsolo; ii) a alterao
das normas edilcias; e iii) a regularizao de construes, reformas ou ampliaes
executadas em desacordo com a legislao.
Alm disso, o Estatuto da Cidade explicita que:
l a modicao de ndices urbansticos, admitida na operao, deve
considerar o impacto ambiental dela decorrente;
l a operao pressupe estudo prvio de impacto de vizinhana;
l o controle da operao ser feito, necessariamente, de forma compartilhada
com a sociedade civil; e
l os recursos obtidos na operao sero aplicados exclusivamente nela
prpria.
77
Licenciamento Ambiental: base normativa e perspectivas
Apesar de o texto da lei no requerer expressamente o Licenciamento
Ambiental da operao urbana consorciada, ele ter de ocorrer em vrios casos
pela prpria natureza das intervenes. Ademais, os elementos de anlise previstos
na lei aproximam-se de uma avaliao de impacto ambiental.
O Estatuto da Cidade estipula que funo da lei municipal denir os
empreendimentos situados em reas urbanas que dependero de Estudo de
Impacto de Vizinhana (EIV) para obter as licenas ou autorizaes de construo,
ampliao ou funcionamento (Artigo 36). No EIV, devem ser analisadas questes
como o adensamento populacional e a sobrecarga sobre a infraestrutura urbana
saneamento, energia, gerao de trfego e demanda por transporte pblico, alm
de possveis danos paisagem urbana.
O EIV no deve ser confundido com o EIA, requisito da licena ambiental.
O prprio Estatuto da Cidade destaca que a elaborao do EIV no substitui a
elaborao e a aprovao do EIA, requeridas nos termos da legislao ambiental. O
EIA ser analisado, na maior parte das vezes, pelo rgo estadual do Sisnama, como
foi explicado anteriormente, no obstante haver tendncia municipalizao dos
processos de licenciamento ambiental de empreendimentos de menor impacto, por
fora da LC n
o
140/2011. J o EIV ser sempre analisado por um rgo municipal.
Vale questionar, todavia, se os dois estudos EIA e EIV no deveriam estar mais
integrados pela legislao.
5.4 A legislao sobre regularizao fundiria urbana
A Lei n
o
11.977/2009, mais conhecida por tratar do Programa Minha Casa, Minha
Vida (PMCMV), inclui um captulo especco sobre a regularizao fundiria de
assentamentos urbanos (Artigos 46 a 71-A), cujas normas tm aplicao nacional e
no, como as relativas ao PMCMV, apenas federal. Em outras palavras, aplicam-se
a todas as regularizaes fundirias promovidas por rgos governamentais, dos
diferentes nveis de governo, e tambm a iniciativas nesse sentido geridas pela
sociedade civil. O captulo sobre regularizao em reas urbanas tem origem nas
discusses sobre a futura Lei de Responsabilidade Territorial Urbana (LRTU), que
ser comentada na seo seguinte.
Independente do proponente, o processo de aprovao de regularizao
fundiria junto ao governo local exige projeto especco, com os seguintes
elementos, no mnimo:
l as reas ou lotes a serem regularizados e, se houver necessidade, as
edicaes que sero relocadas;
78
Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
l as vias de circulao existentes ou projetadas e, se possvel, as outras reas
destinadas a uso pblico;
l as medidas necessrias para a promoo da sustentabilidade urbanstica,
social e ambiental da rea ocupada, incluindo as compensaes
urbansticas e ambientais previstas em lei;
l as condies para promover a segurana da populao em situaes
de risco, respeitadas as vedaes relativas a reas imprprias para o
parcelamento urbano dispostas na Lei n
o
6.766/1979; e
l as medidas previstas para adequao da infraestrutura bsica.
Nas normas afetas regularizao fundiria de interesse social (direcionada
populao de baixa renda), ca expresso na lei que a aprovao municipal
corresponde ao licenciamento urbanstico do projeto, bem como ao licenciamento
ambiental se o municpio tiver conselho de meio ambiente e rgo ambiental
capacitado. Considera-se rgo ambiental capacitado aquele que possua em seus
quadros ou sua disposio prossionais com atribuio para anlise do projeto
e deciso sobre o licenciamento ambiental. No caso de o projeto abranger rea de
unidade de conservao de uso sustentvel que admita a regularizao, ser exigida
tambm anuncia do rgo gestor da unidade. Por sua vez, a regularizao fundiria
de interesse especco (que no se direciona populao de baixa renda) depende
da anlise e da aprovao do projeto, e tambm da emisso das respectivas licenas
urbanstica e ambiental.
6 OS DEBATES LEGISLATIVOS EM CURSO
No Congresso Nacional, as propostas legislativas que objetivam a aprovao de
uma lei ampla sobre licenciamento ambiental so antigas e tm tido diculdade de
prosperar. H projetos ainda no arquivados relacionados ao tema que datam da poca
da Assembleia Nacional Constituinte, como o Projeto de Lei (PL) n
o
710/1988, de
autoria do ex-deputado Fabio Feldmann.
Apesar de ter uma proposta inicial acanhada que, em funo da prpria poca
de apresentao do projeto, no incorporou as contribuies originrias da prtica
concreta de elaborao e anlise do EIA, no curso da tramitao do PL n
o
710/1988,
foram aprovados substitutivos que avanam bastante em relao ao texto inicial e
se propem a disciplinar o tema licenciamento ambiental.
H tambm propostas em processo de anlise pela comisso de meio ambiente
e desenvolvimento sustentvel da Cmara que j surgiram com a ideia de regular o
79
Licenciamento Ambiental: base normativa e perspectivas
licenciamento ambiental de forma ampla. Elas encontram-se reunidas no processo
capitaneado pelo PL n
o
3.729/2004, de autoria do ex-deputado Luciano Zica.
Deve ser comentado, tambm, que parlamentares ligados questo urbana,
h anos, tm direcionado esforos na Cmara dos Deputados tendo em vista a
construo da futura LRTU, em substituio Lei n
o
6.766/1979, que regula o
parcelamento do solo para ns urbansticos. O processo legislativo correspondente
(PL n
o
3.057/2000 e apensos), que rene cerca de vinte proposies afetas ao
tema, todas de autoria de parlamentares, j ultrapassou a etapa das comisses, foi
aprovado, na forma de substitutivo, elaborado no mbito de comisso especial, e
se encontra pronto para anlise pelo plenrio.
Desde o nal de 2007, a movimentao poltica em prol da colocao desse
processo passou a concentrar-se em deputados que tm autoria de alguma das
proposies apensas ou atuaram como relatores em algum momento. O Ministrio
das Cidades (MCidades), cujos representantes acompanharam todas as discusses
relevantes praticamente desde o incio dos debates, no mostrou empenho em
efetivar a votao nal do texto na Cmara e o consequente encaminhamento ao
Senado Federal (Arajo, 2008), situao que permanece atualmente.
Ocorre que, em maro de 2009, foi adotada a medida provisria relativa
ao PMCMV, que gerou a Lei n
o
11.977/2009, citada anteriormente, tendo o
Executivo inserido, no texto, o captulo relativo regularizao fundiria em reas
urbanas, baseado integralmente em dispositivos constantes no substitutivo ao PL
n
o
3.057/2000 e apensos. As regras mais importantes sobre o tema como as
que dizem respeito aos institutos da demarcao urbanstica e da legitimao de
posse, bem como a opo pelo tratamento diferenciado quanto a regularizaes de
interesse social, direcionadas populao de baixa renda, e demais regularizaes
tm origem no substitutivo mais recente, elaborado no processo de discusso da
LRTU. A apropriao de parte relevante do texto que vinha sendo construdo pelos
parlamentares e sua insero na medida provisria base da Lei n
o
11.977/2009, ao
que parece, reduziu bastante as chances de aprovao, pelo menos em curto prazo,
da LRTU (Silva e Arajo, 2010).
Deve-se destacar, contudo, que, independentemente da regularizao
fundiria urbana, h um conjunto de temas afetos ao parcelamento do solo para
ns urbansticos que mereceriam tratamento normativo mais consistente do que o
presente na Lei n
o
6.766/1979. Entre esses assuntos, coloca-se em relevo a proposta
de unicao dos licenciamentos urbanstico e ambiental dos parcelamentos. Este
tem sido um dos tpicos de maior ateno nas discusses sobre a LRTU. A ideia
que os projetos de loteamentos, desmembramentos e condomnios urbansticos
80
Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
sejam analisados em regra pelas municipalidades, em processo unicado, e
descartando-se a gura da LO. Em situaes especiais, justicadas pelo maior
impacto ambiental potencial, a anlise tambm passaria pelo rgo ambiental
estadual. Esse apenas um dos pontos que mostram a necessidade de os debates
sobre a LRTU serem retomados.
7 A TTULO DE CONCLUSO: POR UMA NOVA BASE INSTITUCIONAL PARA AS
LICENAS AMBIENTAIS
O licenciamento ambiental um instrumento de carter preventivo, destinado
execuo dos objetivos da PNMA, notadamente o de compatibilizar o
desenvolvimento econmico e social com a preservao da qualidade ambiental
e do equilbrio ecolgico. Como componente do processo de licenciamento, o
EIA tambm se marca por esse carter preventivo e, antes de tudo, visa dar
administrao pblica uma base sria de informao, de modo que se pesem os
interesses em jogo, especialmente os ambientais, quando da tomada de deciso.
Praticamente, a nica referncia direta ao tema, nas leis de aplicao nacional,
est no Artigo 10 da Lei n
o
6.938/1981 e nas recentes regras sobre os entes
federados responsveis pela emisso da licena ambiental, constantes na LC n
o

140/2011. As normas infralegais que regulamentam o processo de licenciamento
ambiental, todavia, so numerosas: as etapas do licenciamento LP, LI e LO
foram estabelecidas mediante decreto presidencial; as resolues do Conama
em vigor sobre o tema, editadas entre 1985 e 2011, passam de trs dezenas;
mais recentemente, vm sendo acrescentadas normas sobre tipos especcos de
empreendimentos, mediante portarias do MMA de frgil sustentao jurdica. No
se deve esquecer, ainda, de que h legislao estadual e municipal sobre o tema,
que complementa a legislao de aplicao nacional.
Entende-se que equivocada a opo por atos normativos especicamente
direcionados a determinados tipos de empreendimentos, sem uma lei geral que
realmente d sustentao ao licenciamento ambiental no pas, seja por contribuir para
a insegurana jurdica, em razo da desarticulao e complexidade resultantes, seja por
tender a inibir a participao da sociedade. Se at as resolues do Conama apresentam
algum nvel de decincia neste sentido, uma vez que a maioria dos membros desse
rgo colegiado representa rgos pblicos, a situao encontra-se, hoje, agravada.
Pelo exposto, faz-se necessria a aprovao de uma lei nacional que discipline
o licenciamento ambiental. Nessa lei, deveriam ser includos elementos como a
denio dos casos em que se exige EIA/Rima; o contedo dos estudos ambientais
relacionados ao licenciamento; as situaes em que no se aplicam as trs etapas
81
Licenciamento Ambiental: base normativa e perspectivas
usuais do licenciamento ambiental; o licenciamento simultneo de dois ou mais
empreendimentos conexos ou com a mesma base de recursos naturais; a relao
do licenciamento com as anlises de risco; e os mecanismos para que se assegure
eccia no cumprimento das condicionantes estabelecidas nas licenas.
No que se refere gesto ambiental urbana, tem-se hoje um conjunto pouco
articulado de normas de aplicao nacional. A Lei do Parcelamento Urbano carece
de atualizao e no detalha o tema, alm de conter alguns conitos com as normas
do campo do direito ambiental, em senso estrito. A Lei do PMCMV aborda
diretamente a regularizao fundiria urbana, mas no apresenta todo o regramento
necessrio sobre ela, assim como leva a dvidas sobre seu escopo nacional ou apenas
federal. Mesmo o Estatuto da Cidade, no obstante a importncia inegvel de seu
contedo, avanou pouco em termos da questo ambiental e sua conexo com
a questo urbana. Em face disso, premente, tambm, a retomada dos debates
sobre a LRTU.
Por m, digno de nota que o aperfeioamento da legislao relacionada
ao licenciamento ambiental poder servir de aprendizado na direo de um
conhecimento que permita, ao Estado e sociedade, desenharem polticas pblicas
que forneam respostas efetivas aos desaos do desenvolvimento sustentvel.
A permanecer o modelo atual, no qual o todo visto por fragmentos, no h
caleidoscpio que propicie imagens alvissareiras.
REFERNCIAS
ARAJO, S. M. Licenciamento ambiental e legislao. Braslia: Cmara dos
Deputados, 2002 (Estudo Tcnico Consultoria Legislativa). Disponvel em:
<http://bd.camara.gov.br/bd/handle/bdcamara/1029>.
______. Lei de Responsabilidade Territorial Urbana: situao atual do debate.
Revista de direito ambiental, v. 51, p. 232-248, 2008.
FINK, D. R. et al. Aspectos jurdicos do licenciamento ambiental. 2. ed. Rio
de Janeiro: Forense Universitria, 2002.
FREITAS, V. P. Direito administrativo e meio ambiente. Curitiba: Juru, 1993.
GUIMARES, P. C. Processos de licenciamento ambiental no pas. Estado de
direito, Porto Alegre, p. 22-22, 20 mar. 2012.
MACHADO, P. A. Direito ambiental brasileiro. 11. ed. So Paulo: Malheiros
Editores Ltda., 2003.
MILAR, . Direito do ambiente. 2. ed. Revista dos tribunais, So Paulo 2001.
82
Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
MUKAI, T. Direito ambiental sistematizado. 4. ed. Rio de Janeiro: Forense
Universitria, 2002.
OLIVEIRA, A. I. A. O licenciamento ambiental. So Paulo: Iglu, 1999.
SILVA, R. S.; ARAJO, S. M. Apropriao da agenda do Legislativo: como
aferir esse fenmeno? Senado Federal, 2010, (Texto para Discusso, n. 76, p. 1-37).
VIANA, M. B. Legislao sobre o licenciamento ambiental: histrico,
controvrsias e perspectivas. Braslia: Cmara dos Deputados, 2005 (Estudo
Tcnico Consultoria Legislativa). Disponvel em: <http://bd.camara.gov.br/
bd/handle/bdcamara/1234>.
BIBLIOGRAFIA COMPLEMENTAR
ARAJO, S. M. A base institucional das licenas ambientais no pas: excesso de
regras? Estado de direito, Porto Alegre, v. 34, p. 22-22, 20 mar. 2012.
83
Licenciamento Ambiental: base normativa e perspectivas
ANEXO
RESOLUES DO CONAMA SOBRE LICENCIAMENTO AMBIENTAL (EM VIGOR
NO DIA 1
o
DE JULHO DE 2012)
4
1. Resoluo Conama n
o
005/1985, que explicita que o transporte, a
estocagem e o uso do pentaclorofenol e pentaclorofenato de sdio (P
da China) demandam licenciamento ambiental.
2. Resoluo Conama n
o
001/1986, que dispe sobre o EIA.
3. Resoluo Conama n
o
006/1986, que aprova os modelos de publicao de
pedidos de licenciamento ambiental, sua renovao e respectiva concesso.
4. Resolues Conama n
o
023/1986 e 024/1986, que tratam de providncias
no sentido de assegurar a elaborao de EIA/Rima para fins de
licenciamento das usinas hidreltricas.
5. Resoluo Conama n
o
006/1987, que dispe sobre o licenciamento ambiental
de empreendimentos de explorao, gerao e distribuio de energia eltrica,
especicando, entre outros pontos, a relao entre as diferentes fases de
planejamento e implantao e a requisio de LP, LI e LO.
6. Resoluo Conama n
o
009/1987, que regula as audincias pblicas
referidas na Resoluo n
o
001/1986.
7. Resoluo Conama n
o
005/1988, que define os empreendimentos
referentes a sistemas de abastecimento de gua, esgotamento sanitrio,
drenagem e limpeza urbana que demandam licenciamento ambiental.
8. Resoluo Conama n
o
015/1989, que dispe sobre o EIA referente ao
uso do metanol como combustvel em veculos automotores.
9. Resoluo Conama n
o
009/1990, que trata do licenciamento ambiental
de extrao mineral das classes I, III, IV, V, VI, VII, VIII e IX, e exige,
entre outros pontos, a apresentao de Plano de Controle Ambiental
(PCA) no ato de requerimento da LI.
10. Resoluo Conama n
o
010/1990, que dispe sobre o licenciamento ambiental
de extrao mineral da classe II (areias), tambm exigindo o PCA.
11. Resoluo Conama n
o
016/1993, que obriga o licenciamento ambiental,
junto ao Ibama, para as especicaes, fabricao, comercializao e
4. Foram desconsideradas as resolues revogadas expressamente ou identicadas como j tendo cumprido seu objeto
pelo MMA. Ver: <http://www.mma.gov.br/port/conama/legiano.cfm?codlegitipo=3>. Acesso em: 1
o
jul. 2012.
84
Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
distribuio de novos combustveis e sua formulao nal para uso em
todo o pas.
12. Resoluo Conama n
o
023/1994, que institui procedimentos especcos
para o licenciamento das atividades relacionadas explorao e lavra de
combustveis lquidos e gs natural.
13. Resoluo Conama n
o
010/1996, que trata do licenciamento ambiental
em praias onde ocorre a desova de tartarugas marinhas.
14. Resoluo n
o
237/1997, que disciplina o licenciamento ambiental.
15. Resoluo n
o
264/1999, que dispe sobre o licenciamento de fornos
rotativos de produo de clnquer para atividades de coprocessamento
de resduos.
16. Resoluo Conama n
o
273/2000, que dispe sobre o licenciamento de
postos de combustveis.
17. Resoluo Conama n
o
279/2001, que prev licenciamento ambiental
simplicado para empreendimentos eltricos de pequeno porte.
18. Resoluo Conama n
o
281/2001, que traz novas regras sobre a publicao
dos pedidos de licenciamento.
19. Resoluo Conama n
o
284/2001, que trata do licenciamento ambiental
de empreendimentos de irrigao.
20. Resoluo Conama n
o
286/2001, que dispe sobre o licenciamento
ambiental de empreendimentos nas regies endmicas de malria.
21. Resoluo Conama n
o
305/2002, que regula o licenciamento ambiental
de empreendimentos com organismos geneticamente modicados e seus
derivados.
22. Resoluo Conama n
o
312/2002, que dispe sobre o licenciamento
ambiental dos empreendimentos de carcinicultura na zona costeira.
23. Resoluo Conama n
o
334/2003, que dispe sobre os procedimentos de
licenciamento ambiental de estabelecimentos destinados ao recebimento
de embalagens vazias de agrotxicos.
24. Resoluo Conama n
o
335/2003, que dispe sobre o licenciamento
ambiental de cemitrios.
85
Licenciamento Ambiental: base normativa e perspectivas
25. Resoluo Conama n
o
349/2004, que dispe sobre o licenciamento
ambiental de empreendimentos ferrovirios de pequeno potencial de
impacto ambiental e a regularizao dos empreendimentos em operao.
26. Resoluo Conama n
o
350/2004, que dispe sobre o licenciamento
ambiental especco das atividades de aquisio de dados ssmicos
martimos e em zonas de transio.
27. Resoluo Conama n
o
377/2006, que dispe sobre licenciamento
ambiental simplicado de sistemas de esgotamento sanitrio.
28. Resoluo Conama n
o
385/2006, que estabelece procedimentos a serem
adotados para o licenciamento ambiental de agroindstrias de pequeno
porte e baixo potencial de impacto ambiental.
29. Resoluo Conama n
o
387/2006, que dispe sobre o Licenciamento
Ambiental de projetos de assentamentos de reforma agrria.
30. Resoluo Conama n
o
404/2008, que estabelece critrios e diretrizes
para o licenciamento ambiental de aterro sanitrio de pequeno porte de
resduos slidos urbanos.
31. Resoluo Conama n
o
412/2009, que estabelece critrios e diretrizes
para o licenciamento ambiental de novos empreendimentos destinados
construo de habitaes de interesse social.
32. Resoluo Conama n
o
413/2009, que dispe sobre o licenciamento
ambiental da aquicultura.
33. Resoluo Conama n
o
428/2010, que dispe, no mbito do licenciamento
ambiental, sobre a autorizao do rgo responsvel pela administrao
da Unidade de Conservao no caso de licenciamento ambiental de
empreendimentos no sujeitos a EIA/Rima.
34. Resoluo Conama n
o
436/2011, que estabelece os limites mximos de
emisso de poluentes atmosfricos para fontes xas instaladas ou com
pedido de licena de instalao anteriores a 2 de janeiro de 2007.
* Professor e coordenador do curso de ps-graduao lato sensu em Direito Ambiental Urbanstico da Escola Superior
de Advocacia da Ordem dos Advogados do Brasil de So Paulo (OAB/SP).
CAPTULO 2
LIMITES E DESAFIOS DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL: UMA
ANLISE DA LEI COMPLEMENTAR N
o
140/2011
Paulo Jos Villela Lomar*
1 INTRODUO
Este artigo tem por objetivo analisar as implicaes da Lei Complementar (LC) n
o

140, de 8 de dezembro de 2011, para o licenciamento ambiental em ambiente
urbano. Com este objetivo, procedeu-se inicialmente a uma anlise da legislao
nacional urbanstica e ambiental, dando-se especial nfase s inovaes legislativas
introduzidas nos anos mais recentes.
2 O LICENCIAMENTO URBANSTICO
O licenciamento urbanstico, no Brasil, sempre consistiu em duas modalidades
bsicas: i) a aprovao do projeto de parcelamento do solo para ns urbansticos
(loteamento ou desmembramento), ainda hoje regido pela Lei n
o
6.766, de 19 de
dezembro de 1979, com as modicaes que lhe foram introduzidas pelas Leis
n
o
9.785, de 29/1/1999; n
o
10.932, de 3/8/2004; n
o
11.445, de 5/1/2007 e n
o
12.608, de 10/4/2012; e ii) a licena municipal para realizar edicaes, obras e
empreendimentos compreendendo um conjunto de duas ou mais edicaes ou
uma totalidade para nalidades diversas, suscetveis de variar desde as construes
destinadas a prticas esportivas, tais como o futebol, a natao e outras modalidades
at uma torre ou um complexo estabelecimento para uso industrial, abrangendo
tambm sua reforma e eventual demolio.
O Artigo 12 da Lei n
o
6.766/1979 determina que o projeto de loteamento
e desmembramento do solo para ns urbansticos dever ser aprovado pela
prefeitura. O Artigo 27 da Lei n
o
12.608, de 10 de abril de 2012, que instituiu
a Poltica Nacional de Proteo e Defesa Civil (PNPDEC) e o Sistema Nacional
de Proteo e Defesa Civil (SINPDEC), por sua vez, introduziu inovaes neste
artigo, dando nova redao a seus pargrafos. Entre estas, o pargrafo 3
o
deste
88
Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
Artigo 12 passou a proibir taxativamente a aprovao de projeto de loteamento
e desmembramento em reas de risco denidas como no edicveis, no plano
diretor ou em legislao dele derivada. Paralelamente, estabelece o pargrafo
2
o
deste mesmo artigo:
Nos Municpios inseridos no cadastro nacional de municpios com reas suscetveis
ocorrncia de deslizamentos de grande impacto, inundaes bruscas ou processos
geolgicos ou hidrolgicos correlatos, a aprovao do projeto de que trata o caput
(loteamento ou desmembramento) car vinculada ao atendimento dos requisitos
constantes da carta geotcnica de aptido urbanizao.
Todavia, o Artigo 31 da Lei n
o
12.608/2012 postergou a vigncia deste
pargrafo 2
o
para mais tarde, isto , para depois de decorridos dois anos da data
de sua publicao ocial ou, em outras palavras, a partir de 12 de abril de 2014.
Oportunamente, importa notar que o Artigo 26 desta mesma lei acrescentou
o Artigo 42-A ao Estatuto da Cidade (Lei n
o
10.257/2001), cujo caput tem o
seguinte teor:
Artigo 42-A. Alm do contedo previsto no art. 42, o plano diretor dos Municpios
includos no cadastro nacional de municpios com reas suscetveis ocorrncia de
deslizamentos de grande impacto, inundaes bruscas ou processos geolgicos ou
hidrolgicos correlatos dever conter:
I parmetros de parcelamento, uso e ocupao do solo, de modo a promover a
diversidade de usos e a contribuir para a gerao de emprego e renda;
II mapeamento contendo as reas suscetveis ocorrncia de deslizamentos
de grande impacto, inundaes bruscas ou processos geolgicos ou hidrolgicos
correlatos;
III planejamento de aes de interveno preventiva e realocao de populao de
reas de risco de desastre;
IV medidas de drenagem urbana necessrias preveno e mitigao de impactos
de desastres; e
V diretrizes para a regularizao fundiria de assentamentos urbanos irregulares, se
houver, observadas a Lei n 11.977, de 7 de julho de 2009, e demais normas federais
e estaduais pertinentes, e previso de reas para habitao de interesse social por
meio de demarcao de zonas especiais de interesse social e de outros instrumentos
de poltica urbana, onde o uso habitacional for permitido.
Conforme os pargrafos primeiro e segundo deste artigo, includos pela
Lei n
o
12.608/2012, respectivamente, a identicao e o mapeamento de reas
levaro em conta cartas geotcnicas e o plano diretor dos municpios inseridos no
cadastro nacional dever ser compatvel com as disposies inseridas nos planos
89
Limites e Desaos do Licenciamento Ambiental: uma anlise da Lei Complementar n
o
140/2011
de recursos hdricos formulados de acordo com a legislao aplicvel. Todas estas
inovaes legais devero repercutir sobre a aprovao de projetos de loteamento
e desmembramento, deixando evidente a ntima conexo entre os aspectos
urbansticos e ambientais no meio urbano.
Alis, tambm o artigo 42-B, igualmente acrescentado ao Estatuto da Cidade
pelo Artigo 26 da Lei n
o
12.608/2012, inova ao condicionar a ampliao do
permetro urbano por lei municipal prvia elaborao de um projeto especco. Este
projeto, entre outras exigncias de natureza urbanstica e econmica enumeradas
neste artigo, dever ter, no mnimo, a delimitao dos trechos com restrio
urbanizao e dos trechos sujeitos a controle especial em funo da ameaa de
desastres naturais e a denio de diretrizes e instrumentos especcos para a
proteo ambiental e do patrimnio histrico e cultural. Ademais, este projeto
especco dever ser institudo por lei municipal e atender s diretrizes do plano
diretor, quando houver, conforme prescreve o pargrafo 1
o
deste artigo. Por m,
o seu pargrafo 3
o
diz expressamente: A aprovao de projetos de parcelamento
do solo no novo permetro urbano car condicionada existncia do projeto
especco e dever obedecer s suas disposies.
Consequentemente, em especial a partir da vigncia da Lei n
o
12.608/2012,
a aprovao de projetos de parcelamento do solo para ns urbansticos pelo
municpio dever considerar simultaneamente os aspectos econmicos, urbansticos
e ambientais aplicveis gleba a ser parcelada. Cabe lembrar que a redao dada
pela Lei n
o
9.785/199 ao caput do Artigo 13 da Lei n
o
6.766/1979 retirou dos
estados federados a competncia para o exame e anuncia prvia para a aprovao
pelos municpios de loteamentos e desmembramentos do solo nas trs hipteses
nele enumeradas:
I quando localizados em reas de interesse especial;
II quando localizar-se em rea limtrofe do municpio, ou que pertena a mais de
um municpio, nas regies metropolitanas ou em aglomeraes urbanas; e
III quando o loteamento abranger rea superior a 1.000.000 de metros quadrados.
Com a substituio do caput deste artigo, que passou a autorizar os estados
a apenas disciplinar a aprovao pelos municpios nestas trs situaes, cou
automaticamente revogado o seu pargrafo nico, por total incompatibilidade com o
novo texto adotado. De fato, se o caput revogado falava em exame e anuncia prvia
e sua nova redao eliminou este contedo, a consequncia lgica consiste em que
o referido pargrafo nico foi igualmente revogado, implicitamente, porque fora
retirado o contedo que lhe dera fundamento no caput do artigo ao qual pertence.
90
Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
As diretrizes gerais de poltica urbana, xadas no Artigo 2
o
do Estatuto da
Cidade de 2001, tambm fazem meno simultnea aos aspectos urbansticos e
ambientais. Exemplicativamente, podem ser citadas: i) a que garante o direito a
cidades sustentveis com saneamento ambiental; ii) a que determina o planejamento
do desenvolvimento das cidades, da distribuio espacial da populao e das
atividades econmicas do municpio e do territrio sob sua rea de inuncia,
de modo a evitar e corrigir as distores do crescimento urbano e seus efeitos
negativos sobre o meio ambiente; iii) a que prev a ordenao e controle do uso
do solo, de forma a evitar, entre outras situaes urbansticas de maior gravidade,
o parcelamento, a edicao ou o uso excessivo ou inadequado em relao
infraestrutura, deteriorao das reas urbanizadas, poluio e degradao
ambiental; iv) a que manda a adoo de padres de produo e consumo de bens
e servios e de expanso urbana compatveis com os limites da sustentabilidade
ambiental, social e econmica do municpio e do territrio sob sua inuncia;
e v) a que prope a regularizao fundiria e a urbanizao de reas ocupadas
por populao de baixa renda, mediante o estabelecimento de normas especiais
de urbanizao, uso e ocupao do solo e edicao, consideradas a situao
socioeconmica da populao e as normas ambientais.
Acresce a isto, o recm-estatudo no Artigo 23 da Lei n
o
12.608/2012. Este
preceito legal expressamente determina: vedada a concesso de licena ou alvar
de construo em reas de risco indicadas como no edicveis no plano diretor
ou legislao dele derivada.
Portanto, seja na hiptese de parcelamento do solo para ns urbansticos, seja
na de pedido de licena para construir, todos os aspectos urbansticos e ambientais
devero ser avaliados simultaneamente, perfazendo uma totalidade a ser aprovada
ou licenciada. A licena para o uso habitacional de uma edicao usualmente
denominada habite-se, por leis municipais, e dada aps a sua concluso. A realizao
de usos e atividades comerciais e industriais, bem como a prestao de servios, em
geral, objeto de uma licena de atividades, especca, dada pela municipalidade.
A regularizao fundiria de assentamentos urbanos obedece a um
procedimento especco, inicialmente, institudo na Lei n
o
11.977, de 7 de julho
de 2009, com as modicaes introduzidas pela Lei n
o
12.424, de 16 de junho de
2011. O Artigo 47 desta lei dene, para os seus prprios efeitos, assentamentos
irregulares (Inciso VI) como ocupaes inseridas em parcelamentos informais
ou irregulares, localizadas em reas urbanas pblicas ou privadas, utilizadas
predominantemente para ns de moradia. Alm disto, distingue a regularizao
fundiria de interesse social da regularizao fundiria de interesse especco.
91
Limites e Desaos do Licenciamento Ambiental: uma anlise da Lei Complementar n
o
140/2011
A primeira denida, no Inciso VII, como assentamentos irregulares ocupados
predominantemente por populao de baixa renda, nos casos:
a) em que a rea esteja ocupada, de forma mansa e pacca, h, pelo menos, cinco anos;
b) de imveis situados em ZEIS (Zonas Especiais de Interesse Social); ou
c) de reas da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios declaradas de
interesse para a implantao de projetos de regularizao fundiria de interesse social.
A segunda denida como a regularizao fundiria quando no caracterizado
o interesse social nos termos do Inciso VII anteriormente referido, isto , quando
no ocupados por populao de baixa renda nas hipteses das alneas a, b e
c supratranscritas.
Esta nova legislao no revogou expressamente o Artigo 40 da Lei n
o
6.766/1979,
que autoriza a prefeitura ou o Distrito Federal, quando for o caso, se desatendida
pelo loteador a noticao, de poder regularizar loteamento ou desmembramento
no autorizado ou executado sem observncia das determinaes do ato
administrativo de licena, para evitar leso aos seus padres de desenvolvimento
urbano e na defesa dos adquirentes de lotes.
No caso da regularizao fundiria de interesse social, deve predominar a
aplicao do novo procedimento legal da Lei n
o
11.977/2009, tendo em vista
a superao das diculdades prticas encontradas na aplicao do citado Artigo
40 da Lei n
o
6.766/1979. O mesmo, aparentemente, deve ocorrer em relao
regularizao fundiria de interesse especco. As exigncias legais para este
procedimento so mais rigorosas do que as estabelecidas para a regularizao
de interesse social, como, por exemplo, a de observncia das restries legais
ocupao das reas de Preservao Permanente (APPs). Entretanto, a lei permite
autoridade licenciadora exigir nas licenas urbanstica e ambiental contrapartida,
compensaes urbansticas e ambientais, bem como a execuo de medidas de
mitigao e de compensao urbanstica e ambiental dos responsveis e/ou dos
benecirios nos casos de regularizao fundiria de interesse especco. Esta
faculdade supe a possibilidade de acomodaes em face da realidade concreta
especca para atendimento das prescries legais urbansticas e ambientais.
Segundo o Artigo 62 da Lei n
o
11.977/2009, a autoridade licenciadora (a
lei no dene quem seja esta autoridade) dever denir, nas licenas urbanstica e
ambiental da regularizao fundiria de interesse especco, as responsabilidades
relativas implantao do sistema virio, da infraestrutura bsica, dos equipamentos
comunitrios denidos no projeto de regularizao fundiria e das medidas de
92
Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
mitigao e de compensao urbanstica e ambiental, eventualmente exigidas,
podendo, a critrio da autoridade licenciadora, compartilhar estas responsabilidades
entre os responsveis pelo parcelamento irregular e os benecirios da regularizao.
O Artigo 48 desta lei determina expressamente que em ambas as modalidades
de regularizao sejam respeitadas as diretrizes gerais da poltica urbana estabelecidas
na Lei n
o
10.257, de 10 de julho de 2001, (mais conhecida como Estatuto da
Cidade), alm dos princpios especcos enumerados nos seus incisos.
O Artigo 53 da Lei n
o
11.977/2009 estabelece que a regularizao fundiria de
interesse social dependa de anlise e aprovao do respectivo projeto pelo municpio,
a ser elaborado com base no disposto no Artigo 51 desta mesma lei. Segundo este,
o projeto de regularizao dever contemplar, no mnimo, entre outros elementos
especicados nos seus demais incisos, as medidas necessrias para a promoo
da sustentabilidade urbanstica, social e ambiental da rea ocupada, incluindo
as compensaes urbansticas e ambientais previstas em lei e as condies para
promover a segurana da populao em situaes de risco, considerado o disposto
no pargrafo nico do Artigo 3
o
da lei n
o
6.766/1979.
Todavia, o Artigo 61 da Lei n
o
11.977/2009 no se refere expressamente
ao municpio como autoridade competente para aprovar as respectivas licenas
urbanstica e ambiental relativas ao projeto de regularizao fundiria de interesse
especco, mas, sim, autoridade licenciadora, de modo indeterminado, o que
remete sua denio com base na Lei Complementar n
o
140/2011.
3 O LICENCIAMENTO AMBIENTAL
O licenciamento ambiental de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras
surgiu no Brasil no Inciso IV do Artigo 9
o
da Lei n
o
6.938, de 31 de agosto de 1981,
como um dos instrumentos da Poltica Nacional do Meio Ambiente (PNMA),
reetindo o esprito hegemnico da poca, conforme dispunha seu Artigo 10:
A construo, instalao, ampliao e funcionamento de estabelecimentos e
atividades utilizadoras de recursos ambientais, considerados efetiva ou potencialmente
poluidores, bem como os capazes, sob qualquer forma, de causar degradao
ambiental, dependero de prvio licenciamento por rgo estadual competente,
integrante do SISNAMA, sem prejuzo de outras licenas exigveis.
Posteriormente, a Lei n
o
7.804/1989 procedeu a algumas alteraes na redao
deste dispositivo, contudo sem modicar o contedo e o signicado do caput at
ento vigente.
93
Limites e Desaos do Licenciamento Ambiental: uma anlise da Lei Complementar n
o
140/2011
Agora, recentemente, adveio a LC n
o
140, de 8 de dezembro de 2011, que
xou normas, nos termos do Artigo 23 da Constituio Federal (CF), para a
cooperao entre a Unio, os estados, o Distrito Federal e os municpios nas aes
administrativas decorrentes do exerccio da competncia comum relativas proteo
das paisagens naturais notveis, proteo do meio ambiente, ao combate poluio
em qualquer de suas formas e preservao das orestas, da fauna e da ora.
Esta lei veio aparar arestas e polmicas ocorridas em razo do licenciamento
ambiental de grandes obras, especialmente aquelas relacionadas com a questo
sobre qual seria o ente federativo competente para o licenciamento. Como o
prprio Artigo 1
o
diz, ela veio disciplinar a cooperao federativa no exerccio da
competncia comum relativa s questes ambientais e s paisagens naturais notveis.
De plano, no Inciso I do seu Artigo 2
o
, esta LC dene o licenciamento
ambiental: O procedimento administrativo destinado a licenciar atividades ou
empreendimentos utilizadores de recursos ambientais, efetiva ou parcialmente
poluidores ou capazes sob qualquer forma de causar degradao ambiental.
Trata-se, sem dvida, de denio de alcance bastante amplo. Em tese,
qualquer atividade humana pode ser efetiva ou parcialmente poluidora ou capaz
de causar degradao ambiental.
A lei dene tambm que se deve entender por ao supletiva do ente federativo
aquela que se substitui do ente federativo originariamente detentor das atribuies
denidas nesta mesma lei. Por m, dene igualmente o signicado legal de atuao
subsidiria: a ao do ente federativo que visa auxiliar outro no desempenho das
atribuies comuns, quando solicitado originariamente por este. Entre os objetivos
fundamentais a serem perseguidos pelos entes federativos no desempenho de sua
competncia comum, para os ns visados neste texto, devem ser destacados: o da
promoo de gesto democrtica e descentralizada; e o de evitar a sobreposio de
atuao entre os entes federativos.
Ao inovar, introduzindo as competncias comuns na CF, o legislador constituinte
buscou, em primeiro lugar, o atendimento do interesse pblico, isto , do bem comum
envolvido nas matrias inseridas no rol das atribuies administrativas comuns e,
em segundo lugar, no cercear, nem possibilitar a inrcia dos entes federativos na
realizao do interesse coletivo. Em outras palavras, favoreceu a iniciativa dos entes
federativos que se mostrem capazes e disponham de recursos humanos e nanceiros
para concretizar o bem coletivo visado nas matrias comuns.
Toda federao constituda naturalmente para a cooperao dos entes
federados nas matrias de interesse comum, de modo politicamente descentralizado,
94
Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
como ocorre no caso do Brasil. Cada ente federado brasileiro dispe de seu prprio
poder legislativo, de criar e arrecadar recursos tributrios prprios, de seus prprios
dirigentes eleitos democraticamente pelos cidados domiciliados em seu territrio e de
seus prprios rgos de controle. Em decorrncia do simples fato de se encontrarem
inseridos neste sistema, cada ente federativo tem uma misso e uma funo bsica,
ou seja, independentemente de suas atribuies especcas, constitucionalmente
expressas, sua prpria existncia lhes impe uma funo primordial.
O municpio existe para cuidar do chamado interesse local, ou seja, de tudo
aquilo cujo impacto se limite ao seu prprio territrio: urbano e rural. O estado
federado existe para realizar o interesse pblico que ultrapasse o interesse local de
cada municpio situado em seu territrio, isto , o interesse pblico intermunicipal
ou regional intermunicipal.
A Unio, por sua vez, existe para cuidar da defesa nacional, das relaes
internacionais e do interesse pblico nacional; ou seja, para satisfazer aquele interesse
pblico que no pode ser satisfeito pelos estados federados por ultrapassar o interesse
pblico de que cada um deles incumbido: o interesse pblico interestadual ou
regional nacional. Se o estado ou a Unio pudessem substituir-se aos municpios,
estes no teriam razes para existir. Se a Unio pudesse substituir-se aos estados,
estes tambm no teriam motivos para existir.
Desta realidade decorre o chamado princpio da subsidiariedade, segundo o
qual tudo aquilo que pode ser realizado pelo ente federativo de menor jurisdio
territorial, em princpio, no deveria ser feito pelo de maior jurisdio territorial.
Ocorre, entretanto, que a realidade mais complexa.
Em primeiro lugar, na maioria das situaes, o interesse pblico local
encontra-se simultaneamente inserido no intermunicipal e no interesse pblico
nacional. Exemplicativamente, pode ser citado o caso da cidade histrica de Ouro
Preto, onde se encontram contidos, um no outro, o interesse local, o intermunicipal
ou estadual e o interestadual ou nacional.
Em segundo lugar, h enorme diversidade e desigualdade, entre os entes
federativos brasileiros, em recursos humanos e financeiros, em capacitao
tcnica, em recursos naturais etc. Tudo isto exige e supe a cooperao entre
os entes federativos brasileiros e inteiramente compatvel com a novidade
constitucional das competncias administrativas comuns expressas no Artigo 23
e em outros dispositivos constitucionais. Estas atribuies comuns signicam
apenas uma ampliao das competncias institucionais tpicas de cada ente
federativo, em determinadas situaes, para permitir maior exibilidade de atuao
e principalmente o atendimento efetivo do interesse pblico a ser concretizado.
95
Limites e Desaos do Licenciamento Ambiental: uma anlise da Lei Complementar n
o
140/2011
Este cenrio de fundo, certamente, orientou o legislador nacional ao detalhar,
nos Artigos 7
o
, 8
o
e 9
o
da LC n
o
140/2011, as atribuies de cada ente federativo
no campo da poltica ambiental, de modo que o objetivo da uniformidade desta
poltica para todo o pas, respeitadas as peculiaridades regionais e locais, expresso
no Inciso IV do seu Artigo 3
o
seja efetivamente alcanado. As atribuies detalhadas
nos preceitos legais acima citados, na verdade, encontram-se contidas, de modo
implcito, no Artigo 23 da CF e no sistema federativo nela institudo, dos quais
so derivadas.
No que concerne ao licenciamento ambiental, o Artigo 7
o
atribui Unio o
licenciamento de empreendimentos e atividades:
a) localizados ou desenvolvidos conjuntamente no Brasil e em pas limtrofe;
b) localizados ou desenvolvidos no mar territorial, na plataforma continental ou na
zona econmica exclusiva;
c) localizados ou desenvolvidos em terras indgenas;
d) localizados ou desenvolvidos em unidades de conservao institudas pela Unio,
exceto em reas de Proteo Ambiental (APAs);
e) localizados ou desenvolvidos em dois ou mais estados;
f ) de carter militar, excetuando-se do licenciamento ambiental, nos termos de ato
do Poder Executivo, aqueles previstos no preparo e emprego das Foras Armadas,
conforme disposto na Lei Complementar n
o
97, de 9 de junho de 1999;
g) destinados a pesquisar, lavrar, produzir, beneciar, transportar e dispor material
radioativo, em qualquer estgio, ou que utilizem energia nuclear em qualquer de
suas formas e aplicaes mediante parecer da Comisso Nacional de Energia Nuclear
(CNEN); ou
h) que atendam tipologia estabelecida por ato do Poder Executivo, a partir de
proposio da Comisso Tripartite Nacional, assegurada a participao de um
membro do Conselho Nacional do Meio Ambiente e considerados os critrios de
porte, potencial poluidor e natureza da atividade ou empreendimento.
No Artigo 8
o
, Incisos XIV e XV, foram detalhadas as atribuies dos estados
que se resumem ao licenciamento ambiental de empreendimentos ou atividades
que no estejam includos ou abrangidos pelas competncias da Unio e dos
municpios e daqueles localizados ou desenvolvidos em unidades de conservao
institudas pelo estado, exceto em APAs. As competncias dos municpios para o
licenciamento ambiental, detalhadas nas alneas a e b do Inciso XIV do Artigo
9
o
, resumem-se s atividades e aos empreendimentos que causem ou possam causar
impacto ambiental de mbito local, conforme tipologia denida pelos respectivos
96
Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
Conselhos Estaduais de Meio Ambiente, considerados os critrios de porte,
potencial poluidor e natureza da atividade; ou daqueles localizados em atividades
de conservao institudas pelos municpios, exceto em APAs.
Segundo o Artigo 12, o critrio do ente federativo instituidor no ser
aplicado em reas de Proteo Ambiental mas, de acordo com o seu pargrafo
nico, o licenciamento ambiental em APAs ser de responsabilidade da Unio se
o empreendimento estiver localizado ou desenvolvido em conjunto pelo Brasil e
em pas limtrofe; localizado ou desenvolvido no mar territorial, na plataforma
continental ou na zona econmica exclusiva; localizado ou desenvolvido em dois ou
mais estados; de carter militar ou que atendam tipologia denida por ato do Poder
Executivo Federal. Ainda de acordo com este pargrafo nico, a responsabilidade do
licenciamento em APA ser dos estados se o empreendimento estiver enquadrado
no Inciso XIV do Artigo 8
o
, ou seja, se a competncia no for da Unio nem do
municpio. Finalmente, conforme este mesmo pargrafo nico, o licenciamento
ambiental em APA competir ao municpio caso o empreendimento ou atividade
causem ou possam causar impacto ambiental de mbito local, conforme tipologia
denida pelos respectivos Conselhos Estaduais de Meio Ambiente, considerados
os critrios de porte, potencial poluidor e natureza da atividade.
Conforme o Artigo 13, o licenciamento ambiental ser efetuado por
um nico ente federativo, podendo os demais entes federativos interessados
manifestar-se ao rgo responsvel pela licena ou autorizao, de maneira no
vinculante, respeitados os prazos e procedimentos do licenciamento ambiental.
O rgo responsvel pelo licenciamento ou autorizao, conforme o caso,
segundo o Artigo 17 desta LC, competente para lavrar auto de infrao ambiental e
instaurar processo administrativo para a apurao de infraes legislao ambiental,
mas isto no impede o exerccio pelos demais entes federativos da atribuio comum
de scalizao dos empreendimentos ou atividades efetiva ou potencialmente
poluidores ou utilizadores de recursos naturais, de acordo com a legislao ambiental
em vigor, prevalecendo, ao nal, o auto de infrao lavrado por rgo do ente
federativo que detenha a atribuio legal de licenciamento ou autorizao, dispe o
pargrafo 3
o
deste artigo.
Por m, o Artigo 20 desta LC, revoga expressamente a redao anterior do
Artigo 10 da Lei n
o
9.638/1981, passando este a vigorar com nova redao, que no
mais exige o licenciamento ambiental por rgo estadual competente mas apenas
prvio licenciamento ambiental nos termos da LC n
o
140/2011.
97
Limites e Desaos do Licenciamento Ambiental: uma anlise da Lei Complementar n
o
140/2011
4 NATUREZA JURDICA DO LICENCIAMENTO URBANSTICO E AMBIENTAL
Deste modo, segundo a LC n
o
140/2011, licenciamento ambiental aparece como ato
administrativo com nalidades distintas das do licenciamento urbanstico. Entretanto,
como demonstrado ao longo deste texto, de acordo com as demais leis citadas neste
trabalho, o licenciamento urbanstico no pode desconsiderar as questes ambientais
pertinentes ao seu objeto, seja quanto aos casos de parcelamento do solo, seja quanto
aos de exerccio do direito de construir. A legislao brasileira no adota rigor
tcnico-jurdico quando se refere a licenciamento, aprovao ou autorizao. O
signicado concreto destas expresses jurdicas deve ser pesquisado em face do
contexto no qual so eventualmente utilizadas e do prprio sistema jurdico.
Fica cada vez mais difcil sustentar o licenciamento urbanstico ou ambiental
como ato administrativo vinculante da autoridade administrativa que apenas
afere o direito subjetivo do requerente proprietrio do imvel em face da lei. O
princpio constitucional da funo social da propriedade enfraqueceu muito este
entendimento tradicional do licenciamento como ato administrativo vinculante.
Este enfraquecimento pode ser constatado nas diversas leis que foram promulgadas
a partir da CF de 1988. Basta citar, entre outras, o prprio Cdigo Civil Brasileiro
de 2002 e o Estatuto da Cidade de 2001. O proprietrio de gleba no tem mais
o direito de parcel-la, qualquer que seja a sua situao, como se bastasse, para
isto, a simples apresentao de seu projeto prefeitura. Hoje, a possibilidade de
parcelamento do solo para ns urbansticos depende do que estiver disposto na lei
do plano diretor. Tambm o direito de construir est subordinado ao princpio da
funo social da propriedade e, conforme a situao concreta, pode admitir maior
ou menor juzo discricionrio da autoridade municipal para deferir o pedido de
algum proprietrio.
Neste ponto, importante recordar que o Artigo 182 da CF atribui
expressamente ao municpio competncia para formular e executar a poltica
urbana, com base na lei do plano diretor e nas diretrizes gerais que forem xadas
pela Unio ou pelo respectivo estado federado, nos termos das atribuies legislativas
concorrentes estabelecidas no Artigo 24 da CF. Isto signica que a prpria CF
atribuiu ao municpio uma funo de liderana no que concerne poltica urbana,
que, naturalmente, deve ser compatvel com a proteo e o equilbrio ambiental. O
pargrafo 1
o
do citado Artigo 182, prescreve textualmente que a lei do plano diretor
obrigatria para cidades com mais de 20 mil habitantes e tambm o instrumento
bsico da poltica de desenvolvimento e expanso urbana. O pargrafo 2
o
, por sua
vez, diz: A propriedade urbana cumpre sua funo social quando atende s exigncias
fundamentais de ordenao da cidade expressas na lei do plano diretor.
98
Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
5 CONCLUSES
A LC n
o
140/2011 deixa um desao, ainda no resolvido, concernente ao
licenciamento ambiental em meio urbano nas hipteses em que a competncia
para este licenciamento for municipal. indiscutvel que a competncia para o
licenciamento urbanstico municipal. Ora, se ambos os licenciamentos, nos
casos em que couberem, forem de competncia municipal, e sabendo-se que o
licenciamento urbanstico tambm deve observar a legislao ambiental, no seria
adequado a legislao local prever que o alvar de licena expedido pelo municpio
produza simultaneamente os efeitos de licena urbanstica e ambiental, evitando-se,
assim, burocratizao e a demora resultante da obrigao do empreendedor de
obter, em primeiro lugar, por exemplo, a licena ambiental para, depois, em outro
guich ou secretaria do mesmo ente federativo, pleitear a licena urbanstica?
O desdobramento da licena ambiental em trs outras, nos termos do Artigo
8
o
da Resoluo do Conselho Nacional de Meio Ambiente (Conama) n
o
237, de
19 de dezembro de 1997: Licena Prvia (LP), fase de planejamento, Licena de
Instalao (LI), fase da instalao mediante a construo das edicaes e colocao
dos equipamentos a serem operados e Licena de Operao (LO), fase de incio e
desenvolvimentos das atividades propriamente ditas.
Esta subdiviso parece adequada para empreendimentos de grande porte,
especialmente para o desenvolvimento de atividades industriais ou de produo
de energia eltrica, mas seria o caso de perguntar se seria adequada para a maioria
dos casos de pedidos de licena de construir ou de parcelamento do solo para ns
urbansticos.
Tradicionalmente, o interessado apresenta o seu projeto de parcelamento do solo
ou de construo para a prefeitura aprov-lo, se de acordo com a lei, ou neg-lo, se
em desacordo. Portanto, esta fase de planejamento se confunde com a da licena para
incio das construes necessrias para a instalao ou, conforme o caso, dar incio
execuo do parcelamento do solo para ns urbansticos. Neste ltimo caso, a Lei
n
o
6.766/1979 prev a fase de expedio de diretrizes para orientar a elaborao do
projeto de parcelamento pelo interessado. No caso de licena para construo, em
geral, no se exige a fase de expedio de diretrizes, o que corresponderia licena
prvia no licenciamento ambiental. O ato administrativo de licenciamento urbanstico
para a construo ou o parcelamento do solo se confunde com a licena de instalao
do licenciamento ambiental.
Por sua vez, a licena para a fase de operao do licenciamenro ambiental
confunde-se com a da emisso do habite-se.
99
Limites e Desaos do Licenciamento Ambiental: uma anlise da Lei Complementar n
o
140/2011
Esta uma questo a ser aprofundada e analisada, na sua eventual viabilidade,
em todas as suas implicaes, com vistas ao cumprimento da diretriz geral (Inciso
XV do Artigo 2
o
) do Estatuto da Cidade que consiste na simplicao da legislao
de parcelamento, uso e ocupao do solo e das normas edilcias. O licenciamento
para a realizao de empreendimentos, obras e edicaes em ambiente urbano em
reas de terreno situadas em permetros urbanos ou de expanso urbana teve em
nosso pas um desenvolvimento apartado do chamado licenciamento ambiental.
* Este artigo dedicado a todos os representantes de secretarias, rgos e concessionrias de servios pblicos do
estado de So Paulo, abnegados e competentes em suas funes, extensivo aos representantes da Aelo e do Secovi,
em particular a Vicente Celeste Amadei e Ronaldo Brani, que, desde a instituio do Grupo de Anlise e Aprovao de
Projetos Habitacionais (GRAPROHAB), sucedendo aos pioneiros Mauricio Scopel e Claudio Bernardes, vm prestando
incansvel colaborao na busca do conhecimento e da evoluo do setor para que se alcance um mundo compartilhado
e sustentvel para esta e as futuras geraes. Aos funcionrios, a gratido desta que fez de uma prosso a arte de
construir cidades. Aos secretrios de estado das secretarias colegiadas, em especial aos secretrios da Habitao do estado
de So Paulo, que se sucederam desde a instituio do GRAPROHAB, s concessionrias de servios pblicos e demais
membros observadores, ca o registro desta experincia exitosa, quando a busca de solues torna imperativas aes
conjugadas e comuns de interesse pblico, razo de suas investiduras e que to bem souberam e sabem desempenhar.
** Arquiteta, mestre em Arquitetura, em Desenho Urbano e em Planejamento Urbano e Regional.
CAPTULO 3
A EXPERINCIA PAULISTA NO LICENCIAMENTO AMBIENTAL
URBANO*
Cibele Riva Rumel**
1 INTRODUO
Este artigo tem como objetivo apresentar o sistema de licenciamento ambiental
para ns de urbanizao no estado de So Paulo.
Ao apresentar esta atividade tcnica e administrativa de licenciamento e aprovao
de projetos de urbanizao, resgatando parte de sua histria, sua evoluo e seu
funcionamento atual, pretende-se registrar um formato de atendimento ao empreendedor
pblico e privado na construo das cidades brasileiras, com nfase na ocupao
habitacional, que corresponde em mdia a 60% da ocupao territorial urbana.
Este trabalho destina-se a explicitar o funcionamento do Grupo de Anlise
e Aprovao de Projetos Habitacionais do Estado de So Paulo (GRAPROHAB),
colegiado inter-secretarial que, desde 1991, atua como sistema unicado de
licenciamento territorial em reas urbanas e de expanso urbana e de ncleos
habitacionais no estado de So Paulo.
2 O LICENCIAMENTO URBANSTICO AMBIENTAL NO ESTADO DE SO PAULO
A norma brasileira para a apropriao de territrio natural para ns de ocupao do
solo para usos urbanos (habitao, comrcio, servios, indstria, lazer e recreao)
determinada por legislao federal e legislao municipal Lei Federal n
o
6.766,
de 1979 ou Lei de Parcelamento do Solo, como comumente denominada, os
102
Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
Cdigos de Obras e Edicaes e Posturas Municipais e, principalmente, os
Planos Diretores Municipais, quando existentes. Vale registrar que estes ltimos
qualicam e quanticam a ocupao para ns de urbanizao, estabelecendo as
Legislaes Complementares de Uso e Ocupao do Solo referidas como Leis do
Zoneamento e, por vezes, legislao prpria para parcelamento do solo no mbito
do municpio e a concorrente legislao ambiental federal e estadual aplicada.
De forma cooperativa e subsidiria, o Estado vem realizando a competncia na
aplicao da Lei de Parcelamento do Solo Federal, na inexistncia de uma lei estadual
correspondente. S no ano de 2009, o Estado passou a descentralizar para os municpios
em gesto plena com instituies administrativas e conselhos ambientais locais parte
das atividades licenciadoras para empreendimentos de impacto local, mantendo, no
entanto, sua competncia de anuncia e scalizao nas questes ambientais.
No estado de So Paulo, o licenciamento ambiental para ns de urbanizao
parte integrante de um sistema de anuncia estadual para projetos que incluam
o uso habitacional. A propsito, convm lembrar que a aprovao nal para uso e
ocupao do solo em reas para urbanizao ou em expanso urbana de peculiar
interesse municipal e objeto da legislao prpria mencionada anteriormente.
O Decreto Estadual n
o
33.499, de 10 de julho 1991, efetiva, no mbito
da Secretaria Estadual da Habitao (SH) e sob a forma de um mecanismo
administrativo, o GRAPROHAB, um colegiado das secretarias de estado e
concessionrias de servios pblicos afetas matria.
3 O GRUPO DE ANLISE E APROVAO DE PROJETOS HABITACIONAIS DO
ESTADO DE SO PAULO
3.1 Motivao
No incio dos anos 1990, o governo do estado de So Paulo promoveu uma srie
de encontros pblico-privados o Frum Paulista de Desenvolvimento. Neste
evento, o setor da construo civil se fez presente por meio de seus rgos de classe
e empreendedores. Entre as sugestes decorrentes e de grande importncia para o
setor, surgiu a questo da burocracia envolvida nos licenciamentos para edicaes
e parcelamentos de solo, estes nas suas modalidades de loteamento e ocupaes
condominiais, alm da de edicaes.
Os aspectos mais relevantes se deram na identicao dos vrios rgos
pblicos estaduais e municipais das concessionrias de servios pblicos e dos
aspectos de registros pblicos envolvidos nas autorizaes necessrias.
103
A Experincia Paulista no Licenciamento Ambiental Urbano
Estes mecanismos institucionais foram identicados, como tambm seus
prazos extensos e no previsveis de anlise de projetos, e, principalmente, as
diculdades e custas que o setor da construo civil enfrentava para atingir seus
objetivos, como, por exemplo, quando o atendimento s exigncias documentais,
de plantas e memoriais referentes a cada rgo pblico de anlise e expedio de
aprovaes, se dava sem a necessria e desejvel sinergia e sincronicidade.
Este setor da economia reconhecido como o maior empregador do pas e de ser
indstria genuinamente nacional, vertical e horizontal, da matria-prima moradia
e ao abrigo dos demais usos recebeu ateno especial. Liderado pelo Sindicato da
Habitao de So Paulo (Secovi/SP) e pela Associao de Empresas de Loteamento
de So Paulo (Aelo), formulou a iniciativa de uma ao pblico-privada, com grupos
de trabalho e proposies, que culminou no modelo adotado.
3.2 Modelo
O modelo estabelecido foi um colegiado de rgos pblicos e concessionrias de
servios pblicos responsveis por todas as anlises de projetos, licenas, anuncia
e expedio de documentos, que estabelece um balco nico de recepo e
distribuio de projetos a serem analisados e expedidos.
A partir deste mecanismo administrativo, foram estabelecidas regras para
anlise e emisso de pareceres. Aps os sessenta dias para anlise de projetos pelos
membros participantes, os pareceres so emitidos em uma nica reunio colegiada.
Dado que as reunies para esta nalidade so semanais, estabeleceu-se um uxo
constante para analistas e a possibilidade de o interessado receber o conjunto de
pareceres em um nico momento, sem mais recorrer a rgos licenciadores, um
a um, como anteriormente.
Estava institudo o meio pelo qual, em reunies plenrias, com a participao
dos rgos de classe e demais observadores convidados, alm de facultada a
participao do empreendedor ou seu representante tcnico, um nico documento
expedido na reunio agendada passara a conter a manifestao de todos os rgos
e concessionrias envolvidos, com suas caractersticas regionais, inclusive.
Instituiu-se o Certicado de Aprovao, contendo a ntegra do resultado das
anlises de todos os rgos e concessionrias envolvidos, todas as obrigaes a serem
cumpridas na implantao de empreendimentos e a emisso vinculada de plantas
do projeto urbanstico e demais para ns de prosseguimento das aprovaes junto
s prefeituras municipais at o registro de imveis, facultando sua continuidade.
104
Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
3.3 A construo do modelo
3.3.1 Caractersticas
O modelo foi institudo com o objetivo de centralizar, agilizar e organizar
os procedimentos administrativos de licenciamento para implantao de
empreendimentos de parcelamento do solo para ns residenciais no estado de So
Paulo, e tem se mantido ativo e atualizado h 21 anos.
Sua primeira formatao contou com a SH, a Companhia de Tecnologia
de Saneamento Ambiental do Estado de So Paulo/Companhia de Saneamento
Bsico do Estado de So Paulo (CETESB/SABESP), a Empresa Paulista de
Planejamento Metropolitano S/A (Emplasa), a Procuradoria-geral do Estado
(PGE), as companhias eletricitrias e os representantes da sociedade civil Secovi
e Aelo, ambos com a nalidade de observar (observadores).
De forma independente e com suas prprias normas tcnicas e legais, foi
atribuda a cada secretaria e concessionria de servios pblicos a representao
deliberativa de seus titulares ou seus representantes por estes nomeados. Formou-se
um colegiado de especialistas de alta qualicao, apoiados pelas equipes tcnicas de
cada instituio procedente e uma secretaria executiva prpria do GRAPROHAB,
com objetivos administrativos operacionais de rotinas.
O decreto mencionado foi acompanhado do Regimento Interno de operao,
em que estava estabelecido o formato operacional em: presidncia, secretaria
executiva e balco nico.
A apresentao de projetos para anlise passou a se dar em um nico protocolo,
em pastas tcnicas individualizadas para cada rgo de anlise e concessionrias
pertinentes e estas distribudas para as atividades tcnicas especcas.
Em 2007, por meio do Decreto Estadual n
o
52.053, o GRAPROHAB foi
reestruturado e sofreu importante modernizao. Entre as alteraes, advindas
da prpria evoluo das questes trazidas sua deliberao, destacam-se aquelas
correspondentes aos avanos da legislao ambiental, aportando novas instituies
pela denio explcita de suas competncias (e denindo e redenindo prazos e
formas de apreciao de projetos), alm de explicitar os tipos de empreendimentos
que devam ser trazidos a sua apreciao e, at hoje, exemplar de consulta ampla.
3.3.2 Evoluo do modelo
Inicialmente atendendo s modalidades de parcelamento em loteamentos e
conjuntos habitacionais, a partir de sua reestruturao, amplia sua atuao,
105
A Experincia Paulista no Licenciamento Ambiental Urbano
determina anlises expedidas para projetos de interesse social reduzindo de sessenta
para trinta dias o tempo de anlise , cria novos servios para atender casos de
projetos modicativos ou substitutivos, alm de incrementar, de forma documental
mais rigorosa, solicitaes de dispensa de anlise no mbito do GRAPROHAB,
quando os projetos no correspondem s modalidades elencadas a seguir.
Devem ser trazidos anuncia do governo do estado, no GRAPROHAB,
os seguintes projetos:
l loteamento para ns habitacionais;
l conjuntos habitacionais com abertura ou prolongamento de vias pblicas
existentes; e
l desmembramentos para ns habitacionais com mais de dez lotes, sem
servios de redes de gua e coleta de esgotos, guias e sarjetas, energia e
iluminao pblica.
Igualmente, quando projetos de condomnios residenciais se enquadrem em
uma das seguintes situaes:
l condomnios horizontais e mistos (verticais e horizontais) com mais de
200 unidades ou com rea de terreno superior a 50 mil m
2
;
l condomnios verticais com mais de 200 unidades ou com rea de terreno
superior a 50 mil m
2
que no sejam servidos de redes de gua e coleta de
esgotos, guias e sarjetas, energia e iluminao pblica; e
l condomnios horizontais, verticais e/ou mistos (horizontais e verticais)
em reas especialmente protegidas por legislao ambiental, com rea de
terreno igual ou superior a 10 mil m
2
.
facultativa a utilizao do sistema GRAPROHAB para anlise e anuncia
de projetos que no os descritos anteriormente.
Para o estado de So Paulo determinante que todos os parcelamentos de
solo exceo aos condomnios j mencionados que no se enquadram nas regras
estabelecidas sejam anudos pelo governo, portanto, pelo GRAPROHAB.
Acrescidos aos esclarecimentos do tipo de empreendimentos a serem submetidos
ao GRAPROHAB, novos prazos foram impostos e especial ateno foi dada aos projetos
habitacionais de interesse social considerados prioritrios para ns de anlise e certicao.
Estas importantes alteraes demonstram a capacidade do sistema administrativo
adotado em acompanhar o dinamismo deste segmento da construo civil e sua
competncia em absorver novas exigncias e necessidades, o que vem se sucedendo
106
Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
nas administraes da pasta da Habitao, inclusive pela reedio modicada, em
2011, do seu Manual de Orientao a seguir descrito em seu contedo e nalidade.
3.3.3 Funcionamento
O balco nico, constitudo por funcionrios da SH, o receptor do sistema
protocolar, em pastas individualizadas por rgo de anlise e concessionrias
de servios pblicos. Ele estabelece a agenda da reunio plenria para o projeto
aportado e se responsabiliza pela distribuio aos analistas, pelo recolhimento
de anlises efetivadas nas plenrias e demais documentos a serem acostados aos
protocolos e pela emisso da certicao de aprovao do empreendimento e
respectivas plantas comprobatrias.
Com a experincia adquirida, o elemento fundamental no esclarecimento
de procedimentos, na conferncia de documentos e pastas de projetos e no auxlio
aos interessados e aos analistas.
Para efetivao de suas atribuies e atividades administrativas, o
GRAPROHAB conta com uma secretaria executiva, de carter tcnico, responsvel
por tarefas de orientao, participao em demais grupos tcnicos do governo
do estado e suas representaes, orientao e liderana junto ao balco nico,
garantidor da expedio da documentao extraordinria de consultas.
O colegiado presidido por um membro externo ou pertencente
administrao pblica, nomeado pelo governador do estado, por decreto estadual
de nomeao.
Ao presidente cabe a direo das reunies plenrias, a deliberao por
dvidas, a expedio nal da certicao, a rubrica em plantas comprobatrias e
demais documentos de processos administrativos pblicos. O presidente tambm
representa o colegiado em atividades institucionais, como grupos de trabalho e
outras, por designao do secretrio da habitao ou como membro de outros
grupos afetos matria.
4 O MANUAL DE ORIENTAO DE APROVAO DE PROJETOS
HABITACIONAIS DO ESTADO DE SO PAULO: MANUAL GRAPROHAB
Em maro de 2003, foi editado o primeiro Manual de Orientao de Aprovao de
Projetos Habitacionais do Estado de So Paulo, ainda denominado Manual para
Projetos de Loteamentos e Ncleos Habitacionais, reunindo as competncias e a
documentao necessria para as anlises e deliberaes de toda a representao de ento.
107
A Experincia Paulista no Licenciamento Ambiental Urbano
Orientador do formato e contedos a serem analisados, o manual apresentou
a listagem para conferncia de projetos e documentos a serem protocolados pelos
interessados a cada rgo de anlise.
Uma listagem da legislao vigente federal e estadual foi adicionada e
nominados os municpios que contavam com aes de licenciamento especiais, caso
dos municpios agregados em Regies Metropolitanas (RMs), aqueles servidos pela
SABESP concessionria estadual de saneamento bsico e as demais municipais
(Semaes, SAEs).
Este esforo caracterizou o papel do colegiado como instrumento orientador
e responsvel pelo pleno entendimento de suas nalidades. O resultado pode ser
rapidamente percebido pela adoo de suas instrues pelos rgos nanciadores
da habitao, pelas companhias de desenvolvimento habitacional de interesse social
estadual e regionais e, principalmente, pelos municpios que no contavam
com mecanismos de licenciamentos de parcelamento do solo e passaram a adotar
o contedo explicitado no manual e no prprio Certicado GRAPROHAB,
expedido para suas atividades de licenciamento locais.
Esta ao foi uma experincia que contou com o apoio indispensvel dos
rgos de classe da construo civil que, alm dos pioneiros Secovi e Aelo, passou
a contar com o apoio e a participao do Sindicato das Indstrias da Construo
Civil de So Paulo (Sinduscon/SP) e da Caixa Econmica Federal (CAIXA), que
publicou a primeira edio do referido manual para larga distribuio.
O registro desta participao ativa na elaborao do manual de orientao
se deu desde a formao de um grupo de trabalho especial, que durante um
ano se dedicou a analisar a legislao, as necessidades do setor empreendedor, as
competncias do setor pblico e os meios de estabelecer agilidade de procedimentos
e um meio de comunicao e consulta adequada e completa com todos os envolvidos
e interessados na matria.
Participaram representantes dos rgos e concessionrias de servios pblicos
que aportaram contribuio de outras reas de suas respectivas secretarias, alm
de empresas, contando com especialistas convidados, representantes da iniciativa
privada e tambm dos rgos de nanciamento e provimento de habitao de
interesse social.
O manual GRAPROHAB, como j bastante conhecido, vem sendo alterado
e modernizado para acompanhar a dinmica do setor. Estas importantes alteraes
e atualizaes j se encontram na sua terceira edio, divulgada em 2011 e em
vigncia desde janeiro de 2012. Uma nova edio j est em curso, agregando
108
Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
novas orientaes, que visam, inclusive, s revises propostas pelo novo Cdigo
Florestal recm-aprovado, no que compete.
Importante indicar a evoluo do manual, pois demonstra, assim, sua viabilidade
como instrumento indispensvel ao entendimento da atividade de parcelamento do
solo no estado de So Paulo, alm de promover para outros estados a possibilidade
de adoo de mecanismo administrativo similar, j que se trata de uma atividade que
conta com grande nmero de legislaes concorrentes, nos trs nveis de governo, e
de resolues, portarias e demais instrues que dicultam seu entendimento pelo
empreendedor e pelas empresas pblicas de desenvolvimento habitacional e urbano.
5 A EVOLUO DO MANUAL DE ORIENTAO DE APROVAO DE PROJETOS
HABITACIONAIS DO ESTADO DE SO PAULO: PRINCIPAIS ASPECTOS
O colegiado teve, inicialmente, a participao dos seguintes membros, desde sua
instituio:
l Secretaria da Habitao do Estado (SH);
l Secretaria de Estado da Sade;
l Secretaria de Estado do Meio Ambiente (SMA);
l Procuradoria-geral do Estado (PGE);
l CETESB;
l SABESP;
l Companhias eletricitrias e de servios: Bandeirantes Energia S/A,
Companhia Paulista de Fora e Luz (CPFL), Eletropaulo, Elektro;
l Companhia de Gs de So Paulo (Comgas);
l Empresa Metropolitana de Planejamento (Emplasa);
l Corpo de Bombeiros;
l Secovi;
l Aelo; e
l Conselho Regional de Engenharia, Arquitetura e Agronomia do Estado
de So Paulo (Crea/SP).
Em 2007, com sua reestruturao, passou seguinte composio:
l SH;
l SMA;
109
A Experincia Paulista no Licenciamento Ambiental Urbano
l CETESB;
l SABESP;
l Emplasa; e
l DAEE (Departamento de guas e Energia Eltrica).
Autorizada a participao facultativa e/ou consultiva dos demais representantes
de rgos pblicos, incluindo os representantes de rgos de classe observadores.
J na edio de 2011, a CETESB teve sua denominao alterada para
Companhia Ambiental do Estado de So Paulo, por fora do Decreto Estadual de
2009, que reestruturou e atribuiu a esta todo o licenciamento ambiental do estado,
em um processo de instalao de agncias ambientais descentralizadas, de abrangncia
regional. Assume as anteriores prerrogativas de anlise de departamentos da SMA,
especicamente o Departamento de Recursos Naturais e o Departamento de Uso
Metropolitano, alm da reorganizao temtica em escala de sua atuao.
5.1 Contribuio do GRAPROHAB na formao das cidades paulistas
Como o GRAPROHAB a reunio de interesses voltados para o desenvolvimento
urbano regular, para a cidade formal, os seus resultados vm sendo mensal e
anualmente registrados pelos rgos de classe Aelo e Secovi , por meio de
seus representantes, que disponibilizam em seus sites os dados obtidos no ato da
certicao.
Igualmente, os projetos em sua finalizao so encaminhados ao
GRAPROHAB, em meio digital, podendo os dados l documentados projetos
urbansticos e respectivas infraestruturas ser utilizados como instrumento de
planejamento para o governo do estado, na anlise dos vetores de crescimento das
cidades e regies. Recentemente, foi instituda a certicao digital, e se observa
o foco na melhoria de atendimento, com o objetivo de obteno de qualicao
total de servios, na atual administrao da pasta da habitao.
5.2 Dimenses da aplicao do modelo
A ttulo de exemplo, descreve-se o resultado do ano de 2011, registrando
os percentuais relativos s reas brutas, loteadas, resultando em nmero de
lotes predominantemente residenciais, e s reas que passam ao domnio
pblico gerao de sistemas virios de acesso e distribuio, reas verdes, reas de
proteo permanente a serem averbadas quando do registro do parcelamento, reas
institucionais para equipamentos sociais urbanos, lazer e recreao e, sobretudo,
a instalao e operao de saneamento bsico.
110
Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
Em 2011, da rea bruta de 31.369.913,32 m
2
(100%), aportada para
parcelamento e consequente urbanizao, foram produzidos 14.514.400,17 m
2

de rea til, de lotes (46,27%), resultando em 57.232 lotes de predominncia de
uso habitacional.
1
Para as reas de domnio pblico fica registrado o percentual de
53,73% correspondendo presena e ao acrscimo de 16.855.054,43 m de
reas abertas, ambientalmente denidas, no meio urbano.
Estes dados demonstram a contribuio do segmento de parcelamento do solo
na construo da cidade legal, de bairros planejados e de conjuntos habitacionais
de interesse social, aptos comercializao e/ou destinao com segurana jurdica
e ambiental.
5.3 A importncia dos municpios na construo e operao das cidades do
estado de So Paulo
Poucos so os municpios que j contam com instrumentos de gesto municipal
em sua administrao. Os municpios que j constituram a denominada Gesto
Plena, pela instalao de Secretaria Municipal do Meio Ambiente (SMAC),
Conselho Municipal de Meio Ambiente (Consema), Fundo Municipal de Meio
Ambiente (FNMA), Leis Ambientais, Unidades de Conservao reas de Proteo
Ambiental (APAs) e reas de Preservao Permanente (APPs) etc., podem, a partir
de 2009, promover a emisso de Licena Ambiental Prvia (LP) e de Instalao (LI),
desde que em convnio celebrado com a CETESB, dois instrumentos prvios
nalizao da certicao para o empreendimento, cando a CETESB responsvel
pela emisso da Licena de Operao (LO) nal s obras efetivadas.
A pr-aprovao municipal, acompanhada das diretrizes de uso e ocupao do
solo, denidoras do sistema virio conectividade urbana ou indicadores e das
restries especcas locais, como as relativas localizao de reas institucionais,
com base em proposta urbanstica, precede a anuncia do governo do estado e s a
partir destas diretrizes vinculadas ao projeto urbanstico que os rgos estaduais
passam a se manifestar. Os municpios, cada vez mais aparelhados, analisam os
pers das vias e a drenagem, mesmo que em projeto bsico, o que norteia os ajustes
urbansticos a serem apresentados s demais aprovaes.
O cumprimento das determinaes do planejamento urbano local o
reconhecimento do interesse municipal nas determinaes relativas ao uso e
ocupao do solo para ns de urbanizao.
1. Para mais detalhes, ver AELO informa, edio n. 93, seo Radar do setor de loteamentos, 2012. Disponvel em:
<www.aelo.com.br>.
111
A Experincia Paulista no Licenciamento Ambiental Urbano
5.4 GRAPROHAB: referncia no parcelamento do solo do estado de So Paulo
importante o registro da promulgao, no ano de 2001, do Estatuto da
Cidade Lei Federal n

10.157 , que estabelece novas ferramentas urbansticas


e d nfase responsabilidade local na implantao da Poltica Nacional de
Desenvolvimento Urbano (PNDU).
Um novo perl reconhecido, tendo o GRAPROHAB como o orientador do
desenvolvimento urbanstico, em nvel tcnico e legal, o que eleva sua competncia
estadual, sendo convidado ou nomeado para participar nos eventos e em cursos
de capacitao, seminrios e conferncias para a divulgao de sua experincia.
No perodo, o governo do estado estabeleceu a Comisso Estadual de
Implantao do Estatuto da Cidade, no mbito da Secretaria de Justia e Cidadania,
sendo delegada sua coordenao SH, e a presidncia do GRAPROHAB foi
designada para as aes decorrentes.
Esta representao trouxe pasta da SH a formulao de mecanismos que
permitissem a regularizao de parcelamentos do solo e ncleos habitacionais de
interesse social.
Por determinao do governo central, o GRAPROHAB assumiu temporariamente
a formulao de uma poltica estadual sobre o tema, constituindo um grupo interno
especial, uma vez que sua nalidade at ento era a aprovao de projetos, no estando
apto a responder por aspectos transcendentes de regularizaes fundirias e habitacionais.
No entanto, esta demanda veio demonstrar que a cultura do setor j estava
referenciada, sendo o colegiado reconhecido por suas aptides e experincia quanto
s condies tcnicas e legais para o parcelamento do solo no estado.
Foi criado o Programa Pr-Lar Regularizao, em 2005, em apoio aos
municpios que, de forma conveniada, passariam a receber apoio tcnico da SH,
com a nalidade de regularizao em seus territrios, atribuio esta municipal.
Em 2007, instituiu-se o Programa Cidade Legal, no mbito da SH, que
de forma especca assumiu as questes relativas regularizao de conjuntos e
parcelamentos habitacionais, podendo o GRAPROHAB retornar as suas funes
anteriormente estabelecidas.
Esta meno, entre tantas a que se pode referir, em representatividade, por seu
signicado na formulao de polticas pblicas para o setor, aqui registrada como
indicativa do quanto este formato de trabalho coletivo pode no s beneciar os
empreendimentos privados da construo civil, mas ser tambm uma referncia de
cultura setorial, participando da formulao de novos meios e contedos, de constante
112
Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
contribuio ao setor pblico e de iniciativas que representem agilidade, transparncia
e cumprimento do papel incentivador s boas prticas cidads.
A sigla tornou-se uma referncia e por vezes foi confundida como rgo
pblico independente, com atribuies deliberativas prprias, e no como de fato
o o resultado de um colegiado que respeita as competncias de cada rgo
ou concessionria em suas anlises e deliberaes, reunindo o conjunto destas
manifestaes em um nico expediente, desde sua apresentao at sua aprovao.
Um colegiado, com representantes observadores da sociedade civil, que atua por
meio de rgos de classe do setor da construo, acessvel aos interessados pblicos
e privados, como mecanismo de apoio administrativo e de orientao a matrias
correlatas ao desenvolvimento urbano no estado de So Paulo.
6 PERSPECTIVAS
Uma nova ordem no desenvolvimento urbano do estado de So Paulo e
provavelmente em outros estados da federao est em curso. As cidades, sedes
metropolitanas, j no crescem na velocidade do passado recente; j se encontram
conturbadas em aglomeraes urbanas e metropolitanas.
Novos centros urbanos se organizam na expanso das cidades de porte mdio,
correspondendo descentralizao da economia.
Estatsticas demonstram que a legislao socioambiental dever acompanhar
esta evoluo, com foco nas cidades nos municpios e nas regies onde se insere.
O momento de transio, e a legislao urbanstica e ambiental deve estar
adaptada para receber estes contingentes populacionais com os benefcios adequados
para repensar o planejamento urbano e regional, corrigindo o passado e propondo
um futuro de oportunidades.
A legislao urbana disponvel, ainda fortemente universalizada para o pas, aguarda
sua alterao, devendo dar s regies seu poder de identidade e caracterstica especca.
Os planos urbansticos vm adquirindo uma nova dimenso territorial e
de sustentabilidade ambiental , passando a se constituir em novas centralidades
na expanso das cidades, caracterizados como masterplans, cuja implantao se
d a mdio e longo prazos.
Torna-se imperativo o desenvolvimento de uma legislao socioambiental
urbana, estadual, que remeta s regies as responsabilidades de gesto territorial,
com viso da capacidade de cada uma delas, a m de estarem aptas a receber
investimentos para adequao nova realidade espacial que se congura em seu
desenvolvimento econmico e social.
CAPTULO 4
O LICENCIAMENTO AMBIENTAL FEDERAL NO BRASIL:
NASCIMENTO, EVOLUO E AVALIAO*
Jos Maria Reganhan**
Jos Aroudo Mota***
Magda Eva Soares de Faria Wehrmann****
Geraldo Sandoval Ges*****
1 INTRODUO
A denio do licenciamento ambiental federal no Brasil est inserida na Lei da
Poltica Nacional do Meio Ambiente (PNMA) Lei n
o
6.938, de 31 de agosto
de 1981. Por esta norma, o licenciamento ambiental um instrumento da
poltica ambiental brasileira (Artigo 9
o
, inciso IV).
1
A competncia executora do
licenciamento ambiental federal do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos
Recursos Naturais Renovveis (Ibama) Artigo 10, pargrafo 4
o
. Este instrumento
trata de uma licena, um procedimento administrativo, burocrtico, cujas diretrizes
gerais para sua utilizao encontram-se detalhadas nas Resolues n
os
1/1986
e 237/1997 do Conselho Nacional de Meio Ambiente (Conama)
2
e na Instruo
* Os autores agradecem aos vrios servidores pblicos contatados no Departamento de Licenciamento e Avaliao
Ambiental (DLAA), da Secretaria de Mudanas Climticas e Qualidade Ambiental do Ministrio do Meio Ambiente e,
especicamente, ao doutor Volney Zanardi Junior, diretor do DLAA na poca. Foram importantes tambm o apoio dado
e as informaes fornecidas pela assessora tcnica da Diretoria de Licenciamento, Moara Menta Giasson. Em aspectos
especcos do processo de fortalecimento institucional do Sistema Informatizado de Licenciamento (SISLIC), foram
fundamentais as informaes e os apoios dados pelas analistas ambientais Eliane Slon Ribeiro de Oliveira e Isabela
Pereira Cardoso e sua equipe de trabalho.
** Economista, mestre em Desenvolvimento Sustentvel modalidade Poltica e Gesto Ambiental, pelo Centro de
Desenvolvimento Sustentvel (CDS) da Universidade de Braslia (UnB).
*** Doutor em Desenvolvimento Sustentvel pelo CDS/UnB, professor do CDS/UnB, coordenador do Frum Ipea de
Mudanas Climticas.
**** Doutora em Sociologia pela UnB, professora e pesquisadora do Programa de Ps-graduao em Desenvolvimento
Sustentvel do CDS/UnB.
***** Doutor em Economia pela UnB, especialista em Planejamento Governamental e Polticas Pblicas, lotado na
Secretaria de Recursos Hdricos do Ministrio do Meio Ambiente (SRHU/MMA).
1. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L6938.htm>. Acesso em: 21 de janeiro de 2008.
2. O detalhamento das duas resolues pode ser observado em: <http://www.mma.gov.br/port/conama/ res/res01/
res0186.html> e <http://www.mma.gov.br/port/conama/res/res97/res23797.html>. Acesso em: 21 de janeiro de 2008.
114
Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
Normativa n
o
184, de 17 de julho de 2008, do Ibama.
3
Adicionalmente, este rgo
ambiental federal licencia todos os empreendimentos relacionados s atividades
militares, de usinas nucleares, no mar territorial e em regies de fronteira com
outros pases.
O tema deste artigo refere-se anlise da poltica ambiental brasileira,
aqui entendida como uma poltica regulatria,
4
especicamente em um de seus
instrumentos, o licenciamento ambiental federal, um instrumento preventivo
da PNMA (Lei n

6.938/1981). O que este texto procura responder : o que o


licenciamento ambiental federal no Brasil, como nasce, se estrutura e evolui, quais
so seus problemas atuais e suas tendncias de resoluo?
A classicao corrente dos instrumentos de poltica ambiental relaciona
quatro grandes tipos: instrumentos de comando e controle; instrumentos
econmicos; acordos voluntrios; e instrumentos de informao (Bemelmans-Videc
et al., 2007; Fiorino, 1995; Jacobs, 1997; Margulis, 1996; Mota, 2001; Portney,
1995). Os principais tipos de instrumentos de comando e controle referem-se a
padres, zoneamento e licenas. Os instrumentos econmicos mais conhecidos so:
taxas ambientais, criao de um mercado, os sistemas de depsito e reembolso e os
subsdios. Os acordos voluntrios, como o prprio nome diz, dependem das relaes
voluntrias entre agentes econmicos e das relaes, tambm voluntrias, entre
agentes econmicos e rgos reguladores, visando implantao de algum programa
de reduo da poluio ou da gerao de resduos slidos. J os instrumentos
de informao envolvem processos de educao ambiental e ferramentas de
comunicao aplicadas a grupos sociais especcos, dos quais se pretende mudar
comportamentos e atitudes relativos degradao no uso de recursos naturais,
reduo na gerao de poluio e de resduos slidos etc.
Nesta classicao, o licenciamento se enquadra, na poltica ambiental,
como um instrumento de comando e controle e, tambm, como um processo
administrativo por meio do qual so concedidas licenas ambientais para
empreendimentos de diversas atividades produtivas.
A metodologia de pesquisa neste trabalho utilizou-se de pesquisa bibliogrca
selecionada para cobrir a denio do licenciamento ambiental federal como
3. A Instruo Normativa n
o
184, de 17 de julho de 2008, foi um resultado de ajustes incrementais realizados nos pro-
cessos de licenciamento, os quais visaram padronizar minimamente os procedimentos operacionais de licenciamentos de
atividades econmicas e empreendimentos, tornando obrigatria a execuo desses procedimentos por meio do SISLIC.
4. A implementao de polticas regulatrias normalmente envolve a burocracia de Estado e grupos de interesse na
congurao de normas, proibies e regulamentaes, em que seu grau de conito vai depender da forma como se
organiza a poltica pblica. Em relao aos demais tipos de polticas, Lowi (1972) as classica como: polticas distributivas,
redistributivas, constitutivas ou estruturadoras.
115
O Licenciamento Ambiental Federal no Brasil: nascimento, evoluo e avaliao
instrumento de comando e controle da poltica ambiental brasileira, seu
nascimento (contexto interno e externo), sua estrutura, seus problemas atuais;
sugestes e melhorias encaminhadas por seus crticos. Para levantar a evoluo
do licenciamento, em termos estatsticos, contou-se com uma busca no SISLIC/
Diretoria de Licenciamento Ambiental (DILIC)/Ibama. Como o Ibama se prepara
para implantar as sugestes de modernizao, estas informaes foram obtidas por
meio de entrevista com a equipe que gerencia o sistema.
O ciclo de polticas envolve, no mnimo, as etapas de formulao,
implementao e avaliao (ex-ante e ex-post). Este trabalho se insere na etapa de
avaliao, isto , na avaliao ex-post de um instrumento da PNMA. Especicamente,
o instrumento de comando e controle a ser avaliado o licenciamento ambiental
federal, previsto na lei de poltica ambiental brasileira.
O Ibama uma instituio de execuo do licenciamento ambiental federal.
Ele se aproxima do arqutipo da organizao de implementao de poltica pblica
como um processo burocrtico

(Elmore, 1978).
Para responder questo formulada no incio, alm desta introduo, este
texto est organizado na ordem a seguir.
A descrio do contexto histrico (externo e interno) ser abordada na seo 2:
a participao do Brasil na Conferncia de Estocolmo sobre o Meio Ambiente
Humano e a sua resposta interna com a criao da Secretaria Especial do Meio
Ambiente (Sema); a Constituio Federal (CF) de 1988 e seu captulo sobre o
meio ambiente.
Na seo 3, ser apresentado o surgimento do licenciamento no Brasil, no
seu incio, de forma descentralizada, no Rio de Janeiro e em So Paulo, visando
localizao empresarial e ao controle da poluio industrial. Depois, o licenciamento
foi aplicado em vrias atividades e empreendimentos em todo o Brasil. A sua
estruturao ser analisada a partir da descrio atual do Sistema Nacional do Meio
Ambiente (Sisnama), observando qual a funo do Ministrio do Meio Ambiente
(MMA) no processo de licenciamento e qual o papel do Ibama na sua execuo.
Na seo 4, sero analisados os problemas atuais do licenciamento ambiental
federal a partir de seus crticos e as perspectivas de resoluo destes problemas.
Encerrando este trabalho, seguem, na seo 5, as consideraes nais e
recomendaes de polticas.
116
Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
2 O NASCIMENTO DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL
O nascimento do licenciamento ambiental no Brasil ser explicado pela anlise
do seu contexto externo, mostrando o evento da Conferncia das Naes Unidas
de Estocolmo sobre o Meio Ambiente Humano e a posio e resposta do Brasil
a ela (subseo 2.1); e do seu contexto interno, por meio do uso, de forma
descentralizada, no Rio de Janeiro e em So Paulo, do licenciamento regulamentado
como controle da poluio e da denio do zoneamento industrial (subseo 2.2).
2.1 A Conferncia de Estocolmo e o Brasil: o contexto externo
O contexto externo representado pela ocorrncia da Conferncia das Naes Unidas
sobre o Meio Ambiente Humano, em Estocolmo, e seu signicado para os pases
participantes so os seguintes: i) a denio de propsitos globais da poltica
ambiental para os Estados Nacionais a partir da Declarao de Estocolmo e do
seu Plano de Ao; ii) o reconhecimento, na declarao, de que os problemas
ambientais nos pases em desenvolvimento se devem ao subdesenvolvimento; e
iii) as orientaes para implantao de polticas ambientais sistemticas em todos
os pases e, de certa forma, a denio de uma agenda (Maimon, 1992).
A agenda na forma de um plano de ao um dos resultados das discusses
levadas a efeito durante a Conferncia de Estocolmo.
5
Este plano compe-se de:
i) 69 recomendaes para aes em nvel internacional, entre as quais a criao
do Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente (Pnuma) e aes para
a Segunda Dcada do Desenvolvimento das Naes Unidas (DD2); ii) quinze
recomendaes mais gerais para o combate poluio, em funo dos riscos que
esta traz em termos de efeitos sobre o clima; iii) nove recomendaes voltadas ao
controle da poluio marinha; e iv) quinze recomendaes voltadas s aes no
mbito dos aspectos informativos, educacionais e culturais do contedo do plano
de ao, isto , a comunicao da educao ambiental e das aes dessa agenda.
Estas recomendaes foram reagrupadas para a instrumentalizao desse plano de
ao nos seguintes aspectos: i) avaliao e gesto ambiental; e ii) medidas de apoio
para arranjos organizacionais e outras formas de assistncia nanceira.
O plano de ao ou a agenda provavelmente subsidiou a organizao de
rgos ambientais e suas polticas pblicas nos vrios pases que participaram e
assinaram os documentos resultantes da Conferncia de Estocolmo.
A posio brasileira na Conferncia de Estocolmo resumidamente pode ser
descrita pelas seguintes questes: i) o desenvolvimento poderia continuar de forma
5. Para conhecer a Declarao de Princpios e o Plano de Ao, resultantes da Conferncia, ver United Nations
Environment Programme (UNEP, 1972).
117
O Licenciamento Ambiental Federal no Brasil: nascimento, evoluo e avaliao
predatria; ii) a preocupao secundria em relao s agresses natureza; iii) o
principal argumento da delegao: a pior poluio a da misria; e iv) a erradicao
desta, feita com a difuso do crescimento econmico, conforme a teoria do bolo:
primeiro crescer para depois repartir (Maimon, 1992).
A resposta brasileira Conferncia de Estocolmo cou marcada com as
seguintes aes e atividades: i) a assinatura da Declarao de Estocolmo; ii) a
criao da Sema, em 1973, no mbito do Ministrio do Interior (Minter), com
o objetivo de atenuar a imagem negativa que o Brasil difundiu em Estocolmo ao
defender o desenvolvimento econmico a qualquer custo; iii) a consolidao do
Centro Tecnolgico de Saneamento Bsico/Companhia Ambiental do Estado
de So Paulo (CETESB), em So Paulo, e da Fundao Estadual de Engenharia
do Meio Ambiente (Feema), no Rio de Janeiro, sendo o licenciamento ambiental
descentralizado como instrumento de controle da poluio e do zoneamento
industrial; e iv) tais agncias estruturadas para responder poluio industrial com
base no Sistema de Licenciamento de Atividades Poluidoras (SLAP), na scalizao
e na atuao (Maimon, 1992).
A criao da Sema foi feita pelo Decreto n
o
73.030, de 30 de outubro de 1973.
A sua criao, no mbito do Minter, emblemtica, visto ser este ministrio o
responsvel pela interiorizao das polticas de desenvolvimento econmico regional
no Brasil na poca, ou seja, por subordinar as aes ambientais aos objetivos do
desenvolvimento econmico nacional.
2.2 O licenciamento, o zoneamento e o controle da poluio
industrial: o contexto interno
O contexto interno, para o Brasil, foi o da existncia de um regime de exceo, em
que a liberdade individual e os meios de comunicao estavam monitorados e
censurados. Com o advento da distenso e depois da abertura poltica, estudada
a partir de 1975 e implantada a partir de 1979, iniciaram-se as precondies para
a normalizao institucional. Segue-se a esse perodo, o retorno democracia e,
como corolrio, a existncia das eleies em todos os nveis de governo.
As novas condies de governabilidade tambm trouxeram efeitos positivos
para a regulamentao da poltica ambiental brasileira. Isso se notou quando o
governo federal instituiu, em 1981, por meio da Sema, a PNMA, conforme a
Lei n
o
6.938, de 31 de agosto de 1981. A lei da PNMA a principal da poltica
ambiental brasileira, pois veio para sistematizar, denindo assim: i) os objetivos da
PNMA; ii) o Sisnama; iii) o Conama; e iv) os instrumentos da PNMA, incluindo
entre eles, o licenciamento ambiental.
118
Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
Ainda ao m da dcada de 1980, o Brasil promulga uma nova CF, em 1988,
conhecida tambm por Constituio Cidad, dada a intensa participao da sociedade
civil organizada na sua elaborao. Foi tambm a primeira Carta Magna brasileira a
conter um captulo prprio para o meio ambiente (Mota et al., 2009). A canalizao
dessa participao da sociedade civil foi encaminhada, entre outros parlamentares, ao
deputado constituinte pelo estado de So Paulo, Fbio Feldmann, o qual concentrou
a produo desse captulo na Constituio. A participao da sociedade civil se deu
por intermdio dos vrios segmentos: Organizaes No Governamentais (ONGs),
universidades e rgos do Sisnama (Conama, MMA, Ibama e outros). Essa uma das
razes do fato de a Lei da PNMA ter sido recepcionada pela CF/1988.
O licenciamento ambiental foi implementado historicamente em duas etapas:
uma, em que esse instrumento j nasce descentralizado, executado na dcada
de 1970, em So Paulo e no Rio de Janeiro (Bursztyn et al., 2007), visando ao
controle da poluio e zoneamento industrial; e outra, na dcada de 1980, j com
abrangncia nacional e compreendendo uma vasta gama de atividades produtivas,
coordenado pelos rgos constitutivos do Sisnama rgos ambientais federais,
estaduais e municipais conforme a Lei n
o
6.938/1981, relativa PNMA.
Para tanto, o governo federal permitiu a estes estados editarem as suas prprias leis
de controle da poluio, o que se deu com o Decreto-Lei n
o
1.413, de 14 de agosto de
1975, que regulamenta o controle da poluio (Artigo 3
o
) e o zoneamento urbano (Artigo
4
o
) e autoriza os estados a desenvolverem incentivos em suas leis para tal controle.
6
Este
decreto foi regulamentado pelo Decreto n
o
76.389, de 3 de outubro de 1975, denindo,
em seu Artigo 3
o
, que a Sema proporia critrios, normas e padres para o territrio
nacional, visando evitar e corrigir os efeitos danosos da poluio industrial; e, em seu
Artigo 4
o
, dando permisso aos estados e municpios de estabelecerem condies para
o funcionamento das empresas quanto preveno ou correo da poluio industrial e
da contaminao do meio ambiente.
7
Em seu Artigo 9

, menciona a denio de reas


crticas de localizao
8
e a proposio de uma lista de atividades econmicas consideradas
de alto interesse ao desenvolvimento da segurana nacional.
9
6. Disponvel em:<http://www.lei.adv.br/1413-75.htm>. Acesso em: 6 de setembro de 2006.
7. Disponvel em:<http://www.lei.adv.br/76389-75.htm>. Acesso em: 6 de fevereiro de 2006.
8. Os efeitos danosos da poluio industrial do ar e da gua foram sentidos pela populao de Cubato e da Regio
Metropolitana de So Paulo (RMSP). Alm de outras cidades como Rio de Janeiro e Belo Horizonte, esses efeitos foram
sentidos durante a dcada de 1970 inteira, mas somente na dcada de 1980 o governo federal normatizou tais reas
crticas, com a Lei n
o
6.803, de 2 de julho de 1980. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil/ LEIS/L6803.
htm>. Acesso em: 19 de fevereiro de 2008.
9. Em funo das necessidades do II Plano Nacional de Desenvolvimento (PND), o governo federal edita o Decreto n
o
81.107,
de 22 de dezembro de 1977, denindo quais os tipos de empresas consideradas de alto interesse para o desenvolvimento e
segurana nacional. Todos os tipos de empresas relacionados nesse decreto referem-se ao modelo de desenvolvimento eco-
nmico promovido pelos PNDs. Disponvel em:<http://www.lei.adv.br/81107-77.htm>. Acesso em: 18 de fevereiro de 2010.
119
O Licenciamento Ambiental Federal no Brasil: nascimento, evoluo e avaliao
O enfrentamento poluio industrial e o licenciamento em nvel
descentralizado foram organizados primeiramente pelo estado do Rio de Janeiro,
por meio do Decreto n
o
134, de 16 de junho de 1975, regulamentado pelo Decreto
n
o
1.633, de 21 de dezembro de 1977, instituindo o Sistema de Licenciamento de
Atividades Poluidoras (SISLAP) em todo o estado.
10
Os instrumentos de controle
do SISLAP eram: a Licena Prvia (LP), a Licena de Instalao (LI) e a Licena
de Operao (LO), conforme o artigo 4
o
.
A Comisso Estadual de Controle Ambiental (Ceca) denia as normas,
instrues e diretrizes necessrias implantao e manuteno do SISLAP (Artigo
5
o
), e a Feema atuava como rgo tcnico da Ceca e exercia em seu nome a
scalizao sobre o controle da poluio ambiental no territrio do Rio de Janeiro.
Por seu lado, o estado de So Paulo iniciou a regularizao do licenciamento na
RMSP a partir das Leis Estaduais n
o
898, de 18 de dezembro de 1975, e n
o
1.172,
de 17 de novembro de 1976, que dispem sobre o licenciamento do uso do solo
para a proteo aos mananciais da RMSP. O Decreto Estadual n
o
9.714, de 19
de abril de 1977, veio regulamentar essas leis. O que se percebe da anlise deste
decreto que ele denia apenas uma licena, a de instalao emitida pela CETESB,
apesar de o trmite burocrtico depender de vrios outros rgos, como a Empresa
Paulista de Planejamento Metropolitano S/A (Emplasa), a Secretaria da Agricultura
e a Secretaria dos Negcios Metropolitanos.
11
Vrios outros estados, a partir dessa regulamentao do governo federal,
implementaram, nas dcadas de 1970 e 1980, suas legislaes de licenciamento
ambiental, tais como Minas Gerais, Paran, Rio Grande do Sul e Santa Catarina,
entre outros.
3 O LICENCIAMENTO E A POLTICA NACIONAL DE MEIO AMBIENTE
Com as novas condies de governabilidade trazidas pela abertura poltica e pelo
retorno democracia, o governo federal regulamentou, em 1981, por meio da
Sema, a PNMA, pela Lei n

6.938, de 31 de agosto de 1981, denindo, entre


outras normas, os instrumentos da poltica ambiental brasileira, incluindo entre
eles o licenciamento ambiental.
Assim sendo, a PNMA apresentou o Sisnama, onde a diviso institucional
do trabalho desta poltica pblica se estruturou da seguinte forma: i) rgo
10. Disponvel em:<http://www.lei.adv.br/1633-77.htm>. Acesso em: 19 de fevereiro de 2008.
11. Disponvel em:<http://www.jusbrasil.com.br/legislacao/212245/decreto-9714-77-sao-paulo-sp>. Acesso em: 2
de janeiro de 2010.
120
Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
superior: Conselho de Governo; ii) rgo consultivo e deliberativo: Conama;
iii) rgo central: MMA; iv) rgos executores: Ibama e Instituto Chico Mendes
de Conservao da Biodiversidade (ICMBio);
12
e v) rgos setoriais, seccionais e
locais: estados e municpios.
Inseridos no Sisnama, a diviso institucional do trabalho, observada na
formulao, acompanhamento e execuo do licenciamento ambiental federal,
tem no MMA a formulao e o acompanhamento; e no Ibama, a execuo.
3.1 O Ministrio do Meio Ambiente, a formulao e o acompanhamento do
licenciamento ambiental federal
O MMA tem uma trajetria de mudanas institucionais que se iniciou com o
m do regime militar, em 1984. Faria (2006) conseguiu retratar quais mudanas
aconteceram entre 1985 at o incio de 1999.
As modicaes descritas por Faria (2006) mostram que: i) com o Plano
Nacional de Desenvolvimento da Nova Repblica, foi criado o Ministrio
do Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente, visto que as preocupaes se
concentravam mais no saneamento bsico e nas questes urbanas, cando o meio
ambiente em um plano secundrio; ii) a partir de 1990, a viso que se implantou
foi a de uma estrutura mnima para o papel do Estado no Brasil e, seguindo esse
receiturio, foi criada a Secretaria de Meio Ambiente da Presidncia da Repblica
(Semam); iii) a Lei n
o
8.490, de 19 de novembro de 1992, transformou a Semam
em MMA, ocorrida entre 3 e 14 de junho de 1992, no Rio de Janeiro; iv) com
a grande repercusso negativa mundial dos desmatamentos e queimadas na
Amaznia alcanando nveis de 15.000 km
2
, criou-se, mediante transformao,
o Ministrio do Meio Ambiente e da Amaznia Legal, incluindo uma estrutura
voltada a encontrar solues para a problemtica das populaes amaznicas; v)
em 1995 o Ministrio do Meio Ambiente e da Amaznia Legal foi transformado
em Ministrio do Meio Ambiente, dos Recursos Hdricos e da Amaznia Legal,
por entender-se que a prioridade eram os recursos hdricos; e vi) em 1999 houve
mais uma transformao passando de Ministrio do Meio Ambiente, dos Recursos
Hdricos e da Amaznia Legal para Ministrio do Meio Ambiente, que permaneceu
com essa denominao at 2002.
12. O ICMBio foi criado em 2007, a partir da separao de algumas funes do Ibama, particularmente as referentes
conservao da biodiversidade, pela Lei n
o
11.516, de 28 de agosto de 2007 (http://www.planalto.gov.br/cci-
vil_03/_Ato2007-2010/2007/Lei/L1156.htm), e com a estrutura regimental e quadros diretivos denidos pelo Decreto
n
o
6.100, de 26 de abril de 2007 (http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-2010/2007/Decreto/D6100.htm). A
estrutura do ICMBio est disponvel em:<http://www.icmbio.gov.br/>.
121
O Licenciamento Ambiental Federal no Brasil: nascimento, evoluo e avaliao
Em 2003 foram reorganizados a Presidncia da Repblica e os ministrios,
incluindo o Ministrio do Meio Ambiente, pela Lei n
o
10.683, de 28 de maio
de 2003. O MMA tem regulamentadas a sua estrutura regimental e a relao
demonstrativa de seus quadros diretivos
13
pelo Decreto n
o
6.101, de 26 de abril
de 2007.
No mbito do MMA, a responsabilidade pela formulao e acompanhamento
do licenciamento ambiental em geral e tambm do licenciamento ambiental federal
da Secretaria de Mudanas Climticas e Qualidade Ambiental (SMCQ) e do
Departamento de Licenciamento e Avaliao Ambiental (DLAA).
O Artigo 14 do decreto anteriormente citado dene em seu inciso I, alnea
d, que SMCQ compete propor polticas e normas e denir estratgias em relao
avaliao de impactos ambientais e ao licenciamento ambiental. O Artigo 16,
inciso I, alneas a a e, e incisos II, IV, VI, regulamenta que ao DLAA compete o
seguinte:
1) Apoiar a formulao de polticas e normas, estratgias para a
implementao de programas e projetos utilizando:
a) a avaliao ambiental estratgica;
b) a avaliao de impactos e licenciamento ambiental; e
c) o acompanhamento e desenvolvimento de novos instrumentos
de planejamento e gesto ambiental dos empreendimentos em
infraestrutura.
2) Propor, coordenar, implementar, acompanhar e avaliar programas e
projetos na sua rea de atuao.
3) Coordenar e executar as polticas pblicas resultantes dos acordos e
convenes ambientais internacionais raticados pelo Brasil, relativos
sua rea de atuao.
4) Assistir, do ponto de vista tcnico, os rgos colegiados relacionados e
executar outras atividades, relativas sua rea, que lhe forem atribudas.
13. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-2010/2007/Decreto/D6101.htm>. Acesso em:
30 de abril de 2007.
122
Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
3.2 O Ibama e a execuo do licenciamento ambiental federal
O Ibama, como uma instituio de execuo do licenciamento ambiental federal,
se aproxima do arqutipo da organizao de implementao de poltica pblica como
um processo burocrtico.
14
Ele foi criado pela Lei n
o
7.735, de 22 de fevereiro de
1989, a partir da extino da Sema, da Superintendncia do Desenvolvimento
da Pesca (Sudepe), da Superintendncia da Borracha (Sudhevea) e do Instituto
Brasileiro de Desenvolvimento Florestal (IBDF).
O Decreto n
o
6.099, de 26 de abril de 2007, aprovou a Estrutura Regimental
e o Quadro Demonstrativo dos Cargos em Comisso. Os Artigos 1
o
e 2
o
de seu
regimento regulamentam que o Ibama tem por nalidades, entre outras: i) executar
aes das polticas nacionais de meio ambiente, relativas s atribuies federais
no que toca ao licenciamento ambiental; e ii) desenvolver as aes federais do
licenciamento ambiental de atividades, empreendimentos, produtos e processos
considerados efetiva ou potencialmente poluidores, bem como daqueles que podem
causar degradao ambiental.
Para desenvolver as suas atividades de licenciamento ambiental federal, o Ibama
possui uma diretoria nalstica, a DILIC. a unidade do Ibama responsvel pelas
atividades de coordenao, controle, superviso, normatizao, monitoramento,
execuo e orientao para a efetivao das aes referentes ao licenciamento
ambiental, nos casos de competncia federal. As atividades no licenciamento
ambiental federal, no mbito da DILIC, so realizadas por trs coordenaes gerais:
i) a Coordenao Geral de Infraestrutura de Energia Eltrica (CGENE), com duas
coordenaes especcas, a Coordenao de Energia Hidreltrica e Transposies
(COHID) e a Coordenao de Energia Eltrica, Nuclear e Dutos (COEND); ii) a
Coordenao Geral de Transporte, Minerao e Obras Civis (CGTMO), com duas
outras coordenaes, a Coordenao de Transporte (Cotra) e a Coordenao de
Minerao e Obras Civis (COMOC); e iii) a Coordenao Geral de Petrleo e Gs
(CGPEG),
15
tambm com duas outras coordenaes, a Coordenao de Explorao de
Petrleo e Gs (COEXP) e a Coordenao de Produo de Petrleo e Gs (CPROD).
O licenciamento ambiental federal, como um processo burocrtico, denido
sinteticamente pelas Resolues Conama n
o
1, de 23 de janeiro de 1986, e n
o
237,
de 19 de dezembro de 1997, e pela Instruo Normativa do Ibama n
o
184, de 17
14. Uma organizao de implementao de poltica pblica como um processo burocrtico entendida por Elmore (1978)
como aquela: i) que tem como princpio central a discricionariedade dos seus funcionrios, estabelecendo rotinas; ii) cuja
distribuio do poder fragmentada entre subunidades especializadas; iii) em que a formulao de polticas organiza-
cionais objetiva o controle da discricionariedade para alterar incrementalmente as rotinas; e iv) em que o seu processo
de implementao se orienta pela identicao dos polos de poder para coibi-los e possibilitar a mudana de rotinas.
15. Em funo da necessidade do setor energtico, essa coordenao se encontra na cidade do Rio de Janeiro.
123
O Licenciamento Ambiental Federal no Brasil: nascimento, evoluo e avaliao
de julho de 2008. Compe-se resumidamente das seguintes etapas: i) abertura
de processo ou instaurao de processo; ii) anlise de requerimento e emisso de
LP; iii) anlise de requerimento e emisso de LI; e iv) anlise de requerimento e
emisso de LO.
O ncleo do processo controlado pelo SISLIC. A existncia desse sistema
on-line s foi possvel em funo do Projeto Fortalecimento Institucional para o
Licenciamento Ambiental,
16
elaborado em 1998 e implantado entre 1999 e 2006,
o qual contou com recursos do Fundo Nacional do Meio Ambiente (FNMA)
e do BID II, entre os anos de 1999 e 2004. O intuito de longo alcance dessa
proposta era modernizar o processo de licenciamento ambiental federal e ser
assim descrito como um projeto de modernizao do licenciamento ambiental
federal.
Foram trs os componentes propostos no citado projeto: i) fortalecimento
tcnico do processo de licenciamento ambiental no Ibama; ii) modernizao dos
procedimentos para o licenciamento ambiental; e iii) desconcentrao das atividades
de licenciamento ambiental do Ibama.
Os resultados do projeto podem ser sumariamente observados como a
seguir.
17
Foram implantados dez Ncleos de Acompanhamento do Licenciamento
(NLAs) com recursos do BID, e dezessete outros com recursos prprios do Ibama.
Equipamentos como estaes de trabalho, aparelhos de Sistema de Posicionamento
Global Global Positioning System (GPS) , mobilirio, mquinas fotogrcas
digitais e impressoras foram adquiridos pelo projeto para os dez NLAs. Cerca de 500
tcnicos foram treinados, lembrando que a atividade de treinamento era coexecutada
com o MMA; ento, este nmero corresponde ao pessoal treinado do Ibama e dos
rgos Estaduais do Meio Ambiente (Oemas). Quanto s publicaes, o Manual
de Avaliao Ambiental Estratgica do MMA foi publicado com recursos do projeto,
e tambm os manuais temticos, sendo que apenas o manual de procedimentos foi
publicado; os demais manuais foram elaborados, mas no publicados (transporte,
eletricidade, minerao e petrleo e gs). A troca de gestores, em 2003, impactou
profundamente o projeto, prejudicando sua elaborao.
Em relao extenso de nanciamento do projeto, entre 2004 e 2006, segundo
a fonte consultada, uma parcela nica e pequena foi repassada ao Ibama, num
16. O projeto teve uma primeira verso e duas revises. A primeira verso foi elaborada em 1998. Sua primeira reviso,
feita em 1999, contou com um desembolso das fontes nanciadoras. A segunda reviso do projeto ocorreu em 2001.
Para uma apresentao sumria do contedo do projeto, utilizou-se a sua segunda reviso.
17. As anlises que se seguem, sobre os resultados efetivos do Projeto Fortalecimento Institucional do Licenciamento
Ambiental, s foram possveis graas s informaes do SISLIC, e s respostas dadas por meio de um roteiro de perguntas.
124
Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
momento em que a equipe de acompanhamento j estava toda desmobilizada
com a nova gesto. O recurso foi internalizado no projeto de fortalecimento
do licenciamento do Ibama com o Programa das Naes Unidas para o
Desenvolvimento (PNUD), e foram contratados especialistas para aporte ao
licenciamento e aquisio de equipamentos. Em relao a itens como treinamento
e publicaes, para essa extenso do projeto, muito pouco foi elaborado. O MMA
como coexecutor fez a reviso do manual de procedimentos e de minerao, que
continua sem utilizao.
A verso do manual de procedimentos construdo e publicado em 2002
teve uma experincia diferente e muito interessante. Tendo sido construdo
inicialmente por consultores, sua elaborao final foi feita por meio da
participao de tcnicos que atuavam no licenciamento, tanto na sede do Ibama
como nos NLAs, e os empreendedores tambm foram convidados a participar
da sua construo. Entretanto, no foi possvel avaliar a sua implementao.
Se, na poca, o manual fosse efetivamente colocado em uso, hoje a experincia
acumulada poderia ser revertida em um manual atualizado e realista, com os
tcnicos sempre preocupados em discutir e colocar claramente o procedimento
de licenciamento.
O que se percebe a ocorrncia da descontinuidade, dado que a mudana de
gestores no projeto, no mbito do MMA, pode ter contribudo para a reduo da
efetividade, em termos de resultados. Porm, mesmo com a descontinuidade no
projeto de modernizao do processo de licenciamento e do SISLIC implantado
no Ibama, os resultados, do ponto de vista quantitativo da emisso das licenas,
foram crescentes. o que se v ao analisar a tabela 1, que se refere s licenas
ambientais emitidas pelo Ibama, entre 1998 e 2010.
Ao se observar a tabela 1, percebe-se que, retirando o valor das outras licenas,
a quantidade de licenas emitidas pelo Ibama crescente. Quando comparados os
perodos de gesto governamental, v-se que o Ibama emitiu: i) 353 licenas no
perodo 1998-2002, com mdia anual de 88,2 licenas; ii) 458 licenas no perodo
2003-2006, com mdia anual de 114,5 licenas; e iii) 841 licenas no perodo
2007-2010, com mdia anual de 210,25 licenas.
18
18. A falta de indicadores de desempenho e gesto impede que seja feita uma avaliao mais sosticada no que se
refere ao desempenho do processo e do sistema de licenciamento ambiental federal do Ibama.
125
O Licenciamento Ambiental Federal no Brasil: nascimento, evoluo e avaliao
4 O LICENCIAMENTO AMBIENTAL FEDERAL E SEUS CRTICOS
A partir de meados da dcada de 2000, os meios de comunicao veicularam com
frequncia duas abordagens sobre fatos e situaes que pareciam denotar, em
muitos locais do pas, o conito entre o licenciamento ambiental e os setores que
buscavam avanar no desenvolvimento econmico: uma que procurava mostrar
custos operacionais elevados e baixa ecincia e eccia desse procedimento
administrativo pblico; e outra, que mostrava que os empreendedores, da esfera
privada e pblica, responsveis pelos empreendimentos produtivos, reclamavam
da ausncia de rotinas claras para o trmite dos processos; do descumprimento
dos prazos; da falta de clareza quanto esfera de competncia para o exerccio do
licenciamento ambiental; e dos altos custos dos estudos necessrios.
As crticas remetidas ao processo de licenciamento ambiental federal sero
resumidas no quadro 1.
TABELA 1
Licenas emitidas pela DILIC (1998-2010)
Tipo de licena
Ano/quantidade
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
LP 13 8 9 20 23 6 22 23 17 18 36 39 53
LI 21 20 19 24 45 14 49 45 60 63 82 92 89
LO 15 32 31 41 61 49 38 69 66 103 92 89 85
Outras licenas
1
38 52 80 63 72 49 127 156 167 183 273 215 255
Total 87 112 139 148 201 118 236 293 310 367 483 435 482
Fonte: Ibama/DILIC/ISILIC.
Disponvel em: <http://www.ibama.gov.br/licenciamento>.
Nota:
1
Referem-se renovao e a reticaes de licenas, autorizaes para retirada de vegetao e regularizaes de obras
licenciadas parcialmente pelos estados, entre outros tipos.
QUADRO 1
O licenciamento ambiental federal segundo seus crticos
Data
Problemas e crticas
Estudo
2007
A enquete da Confederao Nacional da Indstria (CNI) aponta trs problemas: i) demora na anlise dos
processos; ii) custos necessrios para atender s exigncias ambientais; e iii) diculdade de identicar os
critrios tcnicos exigidos e atend-los.
CNI
2008
O estudo identica trs causas principais para o atraso em projetos de hidreltricas no Brasil: i) demora
na concesso da licena ambiental; ii) falta de planejamento do governo federal, nos ltimos anos; e iii)
interferncia do Ministrio Pblico (MP) no setor. Adicionalmente, identica que o custo do licenciamento
chega a 19% do custo total do projeto.
Banco
Mundial
(Continua)
126
Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
(Continuao)
Data Problemas e crticas Estudo
2008
O parecer do DLAA/SMCQA, do MMA, avaliou o estudo encomendado pelo Banco Mundial e
contra-argumenta com vrias questes desconsideradas pelo Banco Internacional para Reconstruo e
Desenvolvimento (BIRD): i) a falta de contextualizao no perodo analisado (2000-2005), a no
considerao da reduo da participao do Estado no Brasil, com a diminuio das prticas de planeja-
mento de longo prazo; ii) a morosidade depende menos do tempo transcorrido na emisso dos
documentos necessrios para o empreendedor e mais do tempo gasto na elaborao de estudos
ambientais inconsistentes, gerando a solicitao de diversas complementaes e outros atrasos decorren-
tes da falta de planejamento; iii) no trabalho do Banco Mundial foram analisados os custos do
empreendimento e no os custos do licenciamento; iv) a demora na emisso das licenas e nos documentos
que o empreendedor deve apresentar pela legislao ressaltada, porm sem mostrar as causas que
ocorreram para isso, como estudos ambientais incompletos e inconsistentes; e v) incompatibilidade do
planejamento setorial com as polticas pblicas federais e restries de natureza constitucional (interferncia
em rea indgena), que levam os conitos a serem resolvidos no processo de licenciamento.
MMA/DLAA
2009
O estudo realizado pelo Banco Internacional para Reconstruo e Desenvolvimento (BIRD) levou o Tribunal
de Contas da Unio (TCU) a programar uma auditoria operacional envolvendo o MMA, o Ibama, o Ministrio
de Minas e Energia (MME), a Empresa de Planejamento Energtico (EPE) e a Agncia Nacional de Energia
Eltrica (Aneel), que detectou uma lista de problemas operacionais: i) o licenciamento ambiental executado
pelo Ibama est muito focado nos processos e pouca anlise feita em relao aos efeitos ambientais
e sociais de um empreendimento ou a real efetividade das medidas mitigadoras adotadas; ii) a etapa de
acompanhamento dos impactos ambientais exercida pelo Ibama tem um peso pequeno frente importncia
dos recursos despendidos no processo de licenciamento; iii) a ausncia de um acompanhamento sistemtico
dos impactos ambientais destaca a diculdade em se estabelecer padres, critrios e parmetros prprios
de avaliao dos impactos e riscos ambientais dos empreendimentos; iv) a falta de padronizao no
processo de licenciamento ambiental pode gerar Estudos de Impacto Ambiental (EIAs) ruins; v) os EIAs
de baixa qualidade geram insegurana aos analistas que, por precauo, exigem maior nmero de
condicionantes para suprir as decincias; vi) a ausncia de padres tambm resulta em um excesso de
discricionariedade que pode fazer com que o analista seja judicialmente responsabilizado por causa de sua
deciso; vii) a presso poltica para a concesso de licenas uma das causas para o aumento do nmero
de condicionantes; viii) o aumento do nmero de condicionantes gera um aumento de custos para o
empreendedor; e ix) o excesso de trabalho gerado para acompanhar o cumprimento do grande volume de
condicionantes faz com que o Ibama no acompanhe o cumprimento desse volume e retorne o problema
da ausncia de um acompanhamento sistemtico dos impactos ambientais.
Brasil/TCU
2009
O estudo elabora seu diagnstico, considerando os seguintes problemas do licenciamento ambiental federal:
i) o licenciamento individual de obras de infraestrutura, sem a aplicao prvia da avaliao ambiental
estratgica e integrada, no a medida mais ecaz de proteo do meio ambiente; ii) o excesso de poder
dos rgos ambientais contribui paradoxalmente para a sua fragilidade; iii) a ausncia de normas claras
tem reduzido a autonomia dos rgos ambientais; iv) a scalizao ex-ante, sem um acompanhamento
do licenciamento, uma medida sem impactos efetivos na proteo ambiental; e v) com a ausncia de leis
que organizem a cooperao entre os entes federados da Unio, predomina uma disputa entre aqueles
que devem atuar em cada situao.
Brasil/SAE
Elaborao dos autores.
Convm lembrar que a sugesto do estudo do BIRD acerca da edio de lei
complementar para denir adequadamente as atribuies dos entes federados na
execuo do licenciamento ambiental j foi discutida, votada no Poder Legislativo
federal e promulgada. Trata-se do projeto de Lei Complementar (LC) n
o
12, de
2003, que, recebendo contribuies do MMA e de outros deputados, seguiu da
Cmara Federal dos Deputados para o Senado Federal, entrando como Projeto de
127
O Licenciamento Ambiental Federal no Brasil: nascimento, evoluo e avaliao
Lei da Cmara n
o
1 de 2010, em 19/1/2010, aprovado pelo Senado e promulgado
pela Presidncia da Repblica, em 8 de dezembro de 2011, como LC n
o
140.
19
Esta lei dene, entre outras matrias, as relaes de cooperao entre os
entes federativos Unio, estados, Distrito Federal e municpios , por meio
de instrumentos (consrcios pblicos, convnios, comisso tripartite nacional,
comisses tripartites estaduais e comisso bipartite do Distrito Federal, delegao
de atribuies de um ente federado a outro, delegao da execuo de aes
administrativas, fundos pblicos, privados e outros instrumentos econmicos)
e aes de cooperao (envolvendo as aes administrativas da Unio, as quais
englobam a poltica ambiental
20
e sua relao com a poltica de recursos hdricos,
pelo Artigo 7
o
; as aes administrativas dos estados e do Distrito Federal, pelos
Artigos 8
o
e 9
o
; e as aes administrativas dos municpios, pelo Artigo 9
o
). Espera-se
que, com a implementao da LC n
o
140, venham ainda a ocorrer crticas por parte
de alguns atores sociais, tais como ONGs ambientalistas, empresas que precisem
licenciar seus empreendimentos, empresas de consultoria ambiental, estados e
municpios ainda no capacitados com secretarias e conselhos de meio ambiente
e, principalmente, funcionrios habilitados, com experincia para a execuo de
suas aes administrativas, conforme regulamenta essa legislao.
As demais sugestes dos documentos anteriormente citados so consideradas,
pelas analistas ambientais do SISLIC, Eliane Slon Ribeiro de Oliveira e Isabela
Pereira Cardoso, no mbito do Ibama/DILIC, como desaos a serem vencidos,
devendo ser includos em um novo projeto de modernizao institucional do
processo de licenciamento ambiental federal, junto ao SISLIC, a partir do programa
de Gesto Pblica (GesPblica) do governo federal. As sugestes so apresentadas
no quadro 2.
Junto a essas prioridades guram planos de aes direcionados a atender as
sugestes de melhorias j mencionadas. Porm, o andamento destas aes depender
da boa vontade poltica dos dirigentes de rgos ambientais e dos tcnicos e
servidores pblicos envolvidos na modernizao do processo de licenciamento
ambiental federal, incluindo o MMA e o Ibama.
19. Fixa normas, nos termos do Artigo 23 da CF, para a cooperao entre a Unio, os estados, o Distrito Federal e os
municpios, nas aes administrativas decorrentes do exerccio da competncia comum relativas proteo das paisagens
naturais notveis, proteo do meio ambiente, ao combate poluio em qualquer de suas formas e preservao
das orestas, da fauna e da ora, e altera a Lei n
o
6.938, de 31 de agosto de 1981. Convm apenas ressaltar que a
proposio desse projeto de lei bem anterior sugesto do estudo do Banco Mundial e mostra que, desde pelo menos
o incio da dcada de 2000, se procura normatizar adequadamente as competncias legislativas e administrativas dos
entes federados em matria da poltica ambiental, que a CF/88 indica. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/
CCIVIL_03/LEIS/LCP/Lcp140.htm>.
20. No mbito da poltica ambiental brasileira, consta tambm o licenciamento ambiental federal.
128
Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
QUADRO 2
Sugestes assumidas como desaos pelo SISLIC/DILIC/Ibama
Data Sugestes Estudo
2008
Esclarecer as responsabilidades da Unio e dos estados em relao ao licenciamento ambiental.
Criar mecanismos de resoluo de conitos entre atores do processo de licenciamento.
Estabelecer convnios de cooperao entre MP da Unio e dos estados e rgos ambientais.
Os planos, polticas e programas devem considerar as questes sociais e ambientais e os aspectos
econmicos, tcnicos e nanceiros, desde o incio da sua elaborao, permitindo a participao dos diferentes
grupos de interesse.
Aperfeioar os instrumentos de planejamento j existentes, melhorando a participao multissetorial e social.
Preparao de Guia Operacional por uma cmara tcnica multissetorial.
Aperfeioamento da capacitao tcnica.
Banco
Mundial
2009
O licenciamento ambiental regido pelos princpios fundamentais da Administrao Pblica, e a no existncia
de padronizao dos seus procedimentos fere o princpio da legalidade, visto que dever do Ibama criar
esses padres.
A insucincia de padronizao do processo de licenciamento ambiental pode ocasionar diferentes
perspectivas na anlise e instruo de processos e gerar um excesso de discricionariedade na instituio,
violando, assim, o princpio constitucional da impessoalidade.
O Ibama deve uniformizar os procedimentos do licenciamento ambiental, para buscar, por um lado, maior
agilidade, com ganhos no tempo de deciso da viabilidade ambiental do empreendimento; e, por outro, um
rigor maior nas exigncias da sustentabilidade ambiental. Se isso no ocorrer, a qualidade e a ecincia
do licenciamento ambiental como um todo cam comprometidas, desrespeitando, dessa forma, o princpio
fundamental da ecincia.
O Ibama deve elaborar padres e normas especcas para os procedimentos e critrios tcnicos e metodolgicos
adotados no processo de licenciamento ambiental federal, que sejam passveis de padronizao, considerando
as caractersticas especcas dos empreendimentos, com vistas a garantir maior uniformidade nas anlises dos
processos, menor discricionariedade das decises e maior clareza para o empreendedor e para a sociedade.
Elaborar um cronograma de execuo para as aes de melhoria do sistema de gesto do licenciamento ambiental
propostas no Ofcio n
o
741/2008 DILIC/Ibama, de 18/08/2008, discriminando responsveis e prazos.
Desenvolver, no SISLIC, um mdulo para a gerao de informaes gerenciais e de controle do processo de
licenciamento ambiental dos empreendimentos sob sua responsabilidade.
Desenvolver metodologia para estabelecer condicionantes e critrios de classicao de condicionantes no que
se refere prioridade, relevncia e ao risco, com base nos objetivos e metas ambientais a serem alcanados no
licenciamento, de acordo com o tipo de obra.
Elaborar padres e normas especcas para os procedimentos e critrios tcnicos e metodolgicos adotados no
processo de licenciamento ambiental federal, por tipologia de obra e que sejam passveis de padronizao, e
que apresente tambm um cronograma de planejamento em um prazo de 120 dias para o atendimento desta
determinao, denindo atividades, responsveis e prazos.
Disponibilizar no site de licenciamento ambiental do Ibama os documentos referentes aos pareceres tcnicos
conclusivos sobre a viabilidade ambiental dos empreendimentos, as LP, LI e LO, os EIAs/Relatrios de
Impactos Ambientais (Rimas) e os demais documentos pertinentes ao processo de licenciamento ambiental
dos empreendimentos sob sua responsabilidade.
Estabelecer um acompanhamento sistemtico das condicionantes ambientais, de modo a garantir a
efetividade de seu cumprimento para ns da emisso da LO.
Criar, na sua estrutura, uma coordenao especca de Avaliao de Impacto Ambiental (AIA), com vistas a
realizar o acompanhamento e a comunicao institucional dos resultados do processo.
Brasil/TCU
2009
Implantar a Avaliao Ambiental Estratgica (AAE).
Padronizar e normatizar as exigncias ao empreendedor.
Certicar os responsveis pela elaborao de estudos ambientais.
Padronizar metodologias de mitigao e compensao ambiental.
Proteger a discricionariedade devidamente fundamentada do tcnico de licenciamento ambiental.
Esclarecer as competncias e criar mecanismo extrajudicial de resoluo de conitos no processo de licenciamento
ambiental.
Brasil/SAE
Fonte: SISLIC/DILIC/Ibama. Elaborao dos autores.
129
O Licenciamento Ambiental Federal no Brasil: nascimento, evoluo e avaliao
Convm lembrar, ainda, que outra forma de buscar a modernizao das funes
do licenciamento ambiental federal pode ser realizada por meio de um programa
de benchmarking do Ibama, tendo como referncia instituies similares em nvel
nacional rgos estaduais de meio ambiente de So Paulo, Rio de Janeiro, Minas
Gerais, Bahia e Rio Grande do Sul e internacional a Environmental Protection
Agency (EPA), dos Estados Unidos, o Department of the Environment (DOE),
do Canad, ou a Agncia Ambiental Europeia e ento, a partir das melhores
experincias em cada instituio, implantar as melhorias no Ibama como rgo
executor do licenciamento ambiental do Sisnama. Para se realizar um programa
de benchmarking, sugere-se uma boa discusso interna para denir quais processos
e partes do Ibama poderiam passar por esse tipo de ferramenta de modernizao.
Realizadas essas denies, poder-se-ia pensar ento na sua implementao.
5 OBSERVAES FINAIS E RECOMENDAES DE POLTICAS
O licenciamento ambiental federal um instrumento preventivo da PNMA,
assumindo a forma de uma licena, um procedimento administrativo, burocrtico,
regulamentado por vrias resolues do Conama, principalmente a n
o
1, de 23 de
janeiro de 1986, e a n
o
237, de 19 de dezembro de 1997, e constante em instrues
normativas do Ibama, como a n
o
184, de 17 de julho de 2008. Como um instrumento
de comando e controle, o licenciamento ambiental federal traz para a PNMA uma
caracterstica de poltica regulatria, a qual envolve a burocracia de Estado e grupos
de interesse na congurao de normas, proibies e regulamentaes, com um grau
de conito dependente da maneira em que se organiza a poltica pblica.
Inuenciado, externamente, pela agenda construda pela Conferncia das
Naes Unidas sobre o Meio Ambiente Humano, de 1972, na cidade de Estocolmo,
na Sucia e, tendo como resposta brasileira a essa conferncia, a criao da Sema, no
Minter, o licenciamento ambiental, em uma primeira etapa, nasce descentralizado
com a consolidao da CETESB, em So Paulo, e da Feema, no Rio de Janeiro ,
como instrumento de controle da poluio e do zoneamento industrial nas grandes
metrpoles brasileiras. Internamente, com as novas condies de governabilidade
dadas pela abertura poltica e o retorno da democracia, o governo federal, por meio
da Sema, institui a PNMA (Lei n
o
6.938/1981), denindo, entre outras normas, os
instrumentos da poltica ambiental brasileira, incluindo o licenciamento ambiental.
A partir da estruturao do Sisnama, a diviso institucional do trabalho, na
formulao, acompanhamento e execuo do licenciamento ambiental federal, tem
no MMA, por meio da SMCQ e do DLAA, a formulao e acompanhamento e,
no Ibama, a execuo, por intermdio da DILIC.
130
Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
O Ibama tem seu processo de licenciamento melhorado por meio de um
fortalecimento institucional, entre 1999 e 2006, o qual foi nanciado pelo FNMA
e pelo BID II, programa do BID. Entre os vrios resultados infraestrutura
descentralizada do Ibama nos estados da Federao, elaborao de manuais e
capacitao de tcnicos no MMA, Ibama etc. , esse fortalecimento institucional
permitiu tambm a implantao do SISLIC, o qual se transformou no corao do
processo de licenciamento ambiental federal.
As informaes geradas pelo SISLIC permitem mostrar que, retirando o valor
numrico das outras licenas, a quantidade de licenas (LP, LI e LO) emitidas pelo
Ibama, entre 1998 e 2010, crescente.
A partir de meados da dcada de 2000, um debate sobre os problemas do
licenciamento ambiental federal diagnosticou vrias diculdades, entre as quais os
estudos revelados pelo Ipea, BIRD, TCU e SAE. O Ibama, no entanto, e por meio
da equipe de tcnicos e funcionrios que mantm, atualiza e administra o SISLIC,
retomou a proposta de modernizao do processo de licenciamento ambiental federal e
colocou como desao implementar as sugestes de melhoria que os estudos das citadas
instituies recomendaram, via um projeto de modernizao institucional do processo
de licenciamento ambiental junto ao Programa GesPblica do governo federal.
As recomendaes de polticas neste artigo podem ser assim relacionadas: i) ao
MMA, ao Ibama e Agncia Nacional de guas (ANA), recomenda-se avaliar
a possibilidade de internalizar os custos plenos na avaliao do licenciamento
ambiental federal de usinas hidreltricas; ii) convm lembrar que outra forma
de buscar a modernizao das funes do licenciamento ambiental federal pode
ser realizada por meio de um programa de benchmarking do Ibama, tendo como
referncia (benchmark) instituies similares em nvel nacional rgos estaduais
de meio ambiente de So Paulo, Rio de Janeiro, Minas Gerais, Bahia e Rio Grande
do Sul e internacional a EPA, dos Estados Unidos, o DOE, do Canad, ou a
AAE e ento, a partir das melhores experincias em cada instituio, implantar
as melhorias no Ibama, como rgo executor do licenciamento ambiental do
Sisnama; e iii) a m de se realizar um programa de benchmarking, sugere-se uma boa
discusso interna para a denio de quais processos e partes do Ibama poderiam
passar por esse tipo de ferramenta de modernizao. Realizadas essas denies
poder-se-ia pensar ento na sua implementao.
Outras aes de melhoria lembradas podem ser desenvolvidas visando
fortalecer o Ibama no mbito de sua maior riqueza institucional, os seus servidores.
Para se levar avante essas aes, requer diagnosticar: i) a quantidade de recursos
humanos para levar adiante a sua misso como um dos rgos federais de execuo
131
O Licenciamento Ambiental Federal no Brasil: nascimento, evoluo e avaliao
da poltica ambiental brasileira; ii) o nvel da interdisciplinaridade de seus recursos
humanos; e iii) o incentivo de rendimentos adequado.
Em relao ao contingente de recursos humanos existentes, sugere-se que
se contrate a quantidade de servidores necessrios evoluo de suas atividades e
responsabilidades, visando ao curto, mdio e longo prazos. Sugere-se, tambm, que
o Ibama construa uma diviso de estudos que lhe d subsdios para a execuo de
suas aes e capacite seus funcionrios. Quanto aos incentivos ao desenvolvimento
das carreiras de seus servidores, recomendvel que se implante um plano de cargos
e salrios condizente com as outras carreiras de Estado, levando em considerao
as existentes em outras agncias reguladoras.
Observe-se aqui que, mesmo com este esforo de pronta resposta para a
modernizao institucional, o andamento dessas aes depender da boa vontade
poltica dos dirigentes de rgos ambientais e dos tcnicos e servidores pblicos
envolvidos na modernizao do processo de licenciamento ambiental federal,
incluindo o MMA e o Ibama.
REFERNCIAS
BEMELMANS-VIDEC, M. L. et al. Carrots, sticks and sermons: policy
instruments and their evaluation. 4th ed. New Brunswick: Transaction Publishers,
2007.
BURSZTYN, M. et al. A reforma do Estado, a emergncia da descentralizao e
as polticas ambientais. Revista do servio pblico, Braslia, v. 58, n. 1, p. 37-55,
jan./mar. 2007.
ELMORE, R. F. Organizational models of program implementation. Public
policy, v. 26, n. 2, p. 158-228, 1978.
FARIA, I. M. L. Evoluo do Ministrio do Meio Ambiente. 2006. 44 f.
Monograa (Graduao em Engenharia Florestal) Universidade Federal Rural
do Rio de Janeiro, Seropdica, 2006. Disponvel em: <http://www.if.ufrrj.br/
inst/monograa/2005II/Monograa%20Mara %20Lima%20Faria.pdf>. Acesso
em: 20 dez. 2009.
FIORINO, D. J. Making environmental policy. Bekerley: University of
California Press. 1995.
JACOBS, M. La economia verde: medio ambiente, desarrollo sostenible y la
poltica del futuro. Barcelona: Icaria; Fuhem, 1997. 431p.
LOWI, T. J. Four systems of policy, politics and choice. Public administration
review, v. 32, n. 4, p. 298-310, Jul./Aug. 1972.
132
Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
MAIMON, D. Ensaios sobre economia do meio ambiente. Rio de Janeiro:
APED, 1992.
MARGULIS, S. A regulamentao ambiental: instrumentos e implementao.
Rio de Janeiro: Ipea, 1996 (Texto para Discusso, n. 437). Disponvel em:
<http://www.ipea.gov.br/pub/td/1996/td_0437.pdf>. Acesso em: 20 dez. 2008.
MOTA, J. A. O valor da natureza: economia e poltica dos recursos naturais. Rio
de Janeiro: Garamond, 2001.198 p.
MOTA, J. A. et al. A CF/88 e o meio ambiente. In: CARDOSO JNIOR, J. C.
et al. (Org.). A Constituio brasileira de 1988 revisitada: recuperao histrica
e desaos atuais das polticas pblicas nas reas regional, urbana e ambiental.
Braslia: Ipea, 2009. v. 2. p. 159-178.
PORTNEY, P. R. Public policies for environmental protection. Washington:
Resources for the Future, 1995.
UNEP UNITED NATIONS ENVIRONMENT PROGRAMME. Stockolm
1972: report of the United Nations conference on the human environment.
1972. Disponvel em: <http://www.unep.org/Documents.Multilingual/Default.
Print.asp? DocumentID=97/>. Acesso em: 12 jan. 2010.
BIBLIOGRAFIA COMPLEMENTAR
BANCO MUNDIAL. Licenciamento ambiental de empreendimentos
hidreltricos no Brasil: uma contribuio para o debate. Braslia: Escritrio do
Banco Mundial no Brasil, 2008. 106 p. v. 2.
BRASIL. Decreto-Lei n
o
1.413, de 14 de agosto de 1975. Braslia: Congresso
Nacional. Disponvel em: <http://www.lei.adv.br/1413-75.htm>. Acesso: em: 6
set. 2006.
______. Decreto n
o
76.389, de 3 de outubro de 1975. Braslia: Congresso
Nacional. Disponvel em: <http://www.lei.adv.br/76389-75.htm>. Acesso em: 6
fev. 2006.
______. Ministrio do Meio Ambiente. Resoluo Conama n
o
1, de 23 de
janeiro de 1986. Braslia: Congresso Nacional. Disponvel em: <http://www.
mma.gov.br/port/conama/res/res01/res0186.html>. Acesso em: 21 jan. 2008.
______. Ministrio do Meio Ambiente. Resoluo Conama n
o
237 de 19 de
dezembro de 1997. Braslia: Congresso Nacional. Disponvel em: <http://www.
mma.gov.br/port/conama/res/res97/res23797.html>. Acesso em: 16 jan. 2008.
133
O Licenciamento Ambiental Federal no Brasil: nascimento, evoluo e avaliao
______. Ministrio do Meio Ambiente. Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e
dos Recursos Naturais Renovveis. Fortalecimento do sistema de licenciamento
ambiental federal: documento de projeto. Braslia: MMA; Ibama, 2001. 19 p.
e anexos.
______. Ministrio do Meio Ambiente. Secretaria de Mudanas Climticas e
Qualidade Ambiental. Departamento de Licenciamento e Avaliao Ambiental.
Parecer n
o
001/2008: manifestao sobre o estudo elaborado pelo Banco
Mundial. Braslia: MMA/DLAA, 19 fev. 2008. 52 f.
______. Presidncia da Repblica. Casa Civil. Subchea para Assuntos Jurdicos.
Lei n
o
6.803, de 2 de julho de 1980. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.
br/ccivil/LEIS/L6803.htm>. Acesso em: 19 fev. 2008.
______. Presidncia da Repblica. Casa Civil. Subchea para Assuntos Jurdicos.
Lei n
o
6.938, de 31 de agosto de 1981. Disponvel em: <http://www.planalto.
gov.br/ccivil_03/Leis/L6938.htm>. Acesso em: 21 jan 2007.
______. Presidncia da Repblica. Casa Civil. Subchea para Assuntos Jurdicos.
Lei n
o
7.804, de 18 de julho de 1989. Altera a Lei n
o
6.938, de 31 de agosto
de 1981, que dispe sobre a Poltica Nacional do Meio Ambiente, seus ns e
mecanismos de formulao e aplicao, a Lei n
o
7.735, de 22 de fevereiro de 1989,
a Lei n
o
6.803, de 2 de julho de 1980, e d outras providncias. Disponvel em:
<http://wwww.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L7804.htm>. Acesso em: 8 fev. 2011.
______. Presidncia da Repblica. Casa Civil. Subchea para Assuntos Jurdicos.
Decreto n
o
6.101, de 26 de abril de 2007. Disponvel em: <http://www.
planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-2010/2007/Decreto/D6101. htm>. Acesso
em: 30 abr. 2007.
______. Presidncia da Repblica. Secretaria de Assuntos Estratgicos.
Licenciamento ambiental: documento para discusso verso preliminar.
Braslia: SAE, 2009. 48 p.
______. Presidncia da Repblica. Casa Civil. Subchea para Assuntos Jurdicos.
Lei Complementar n
o
140, de 8 de dezembro de 2011. Fixa normas, nos termos
dos incisos III, VI e VII do caput e pargrafo nico do Artigo 23 da Constituio
Federal, para a cooperao entre Unio, os estados, o Distrito Federal e os
municpios nas aes administrativas decorrentes do exerccio da competncia
comum relativas proteo das paisagens naturais notveis, proteo do meio
ambiente, ao combate poluio em qualquer de suas formas e preservao das
orestas, da fauna e da ora; e altera a Lei n
o
6.938, de 31 de agosto de 1981.
Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ CCIVIL_03/LEIS/LCP/Lcp140.
htm>. Acesso em: 15 dez. 2011.
134
Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
______. Tribunal de Contas da Unio. Acrdo n
o
2.164/2008: relatrio de
auditoria. Braslia: TCU, 2008. 66 p.
______. Tribunal de Contas da Unio. Acrdo n
o
345/2009: relatrio de
auditoria. Braslia: TCU, 2009a. 60 p.
______. Tribunal de Contas da Unio. Relatrio de levantamento de auditoria
Fiscobras 2009: TC 009.362/2009-4. Braslia: TCU, 2009b. 61 p.
CNI CONFEDERAO NACIONAL DA INDSTRIA. Empresas
enfrentam diculdades no licenciamento ambiental. Sondagem especial da
CNI, Ano 5, n. 2. jun. 2007. 8 p. Disponvel em: <http://www.cni.org.br/portal/
lumis/ portal/le/leDownload.jsp?leId=8A9015D01418E1EE0114231A498
D3C9F>. Acesso em: 20 dez. 2008.
MUNHOZ, T. T. (Coord.). Fortalecimento institucional para o licenciamento
ambiental: documento de projeto. Braslia: MMA; Ibama, 1998. 76 p.
OLIVEIRA, E. S. R. de; CARDOSO, I. P. Gesto ambiental: gesto de recursos
naturais; polticas pblicas, planejamento, estratgias; contexto e problemas;
informaes gerenciais em tempo real. Braslia: Ibama, 2010, 22 p.
REGANHAN, J. M. Os custos econmicos, sociais e ambientais do
licenciamento ambiental federal de usinas hidreltricas no Brasil: uma
proposta metodolgica. 2011. 88 p. Dissertao (Mestrado) Universidade
de Braslia, Braslia, 2011. 88 p. Disponvel em: <http://www.cds.unb.br/
publicacoes/JoseReganhan.pdf>. Acesso em: 15 out. 2011.
RIO DE JANEIRO. Decreto n
o
1.633, de 21 de dezembro de 1977. Disponvel
em: <http://www.lei.adv.br/1633-77.htm>. Acesso em: 19 fev. 2008.
SO PAULO. Decreto Estadual n
o
9.714, de 19 de abril de 1977. Disponvel
em:<http://www.jusbrasil.com.br/legislacao/212245/decreto-9714-77-sao-
paulo-sp>. Acesso em: 2 jan. 2010.
SARNEY FILHO, J. Projeto de Lei da Cmara n
o
1, de 2010 complementar.
Braslia: Congresso Nacional.
TREIN, R. D.; OLIVEIRA, E. S. R. de. Fortalecimento institucional para o
licenciamento ambiental: documento de projeto. Braslia: MMA; Ibama, 1.999.
24 p. e anexos.
PARTE II
Licenciamento Ambiental para Fins Urbansticos: uma
anlise comparativa
Diana Meirelles da Motta
Adriana Maria Magalhes de Moura
Ana Paula Moreira da Silva
Regina Helena Rosa Sambuichi
Fernando Luiz Arajo Sobrinho
Ceclia Teles Leite Moraes
Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur)
INTRODUO
Esta parte resume a anlise dos principais aspectos do sistema e do processo
de licenciamento ambiental para ns urbansticos dos estados e municpios
pesquisados, detectando pontos comuns e peculiaridades.
As diculdades enfrentadas para o acesso habitao, frequentemente,
conduzem a populao de baixa renda ocupao de reas de proteo ambiental
ou daquelas reas que apresentam condies de risco e insalubridade. Alm disso,
considerados fatores como indisponibilidade ou inecincia de transporte pblico,
saneamento bsico, energia eltrica e equipamentos sociais (creches, escolas, postos
de sade e outros), a presso sobre locais mais prximos s ofertas de trabalho
e demais servios tem provocado a ocupao das reas disponveis prximas
aos grandes centros, o que ocorre geralmente de forma precria, agravando o
problema da falta de infraestrutura e causando srios impactos ambientais. Estes
assentamentos urbanos irregulares ocorrem, em sua maioria, margem dos
instrumentos legais de acesso terra urbana e propriedade, revelando o processo
de urbanizao do pas.
A falta de planejamento para o crescimento das cidades, a insucincia e
inadequao dos instrumentos de infraestrutura e gesto do solo urbano planos
diretores, leis de uso, ocupao e parcelamento do solo, entre outros que, em geral,
no conseguem acompanhar as transformaes e a dinmica urbana dicultam
o acesso terra pela populao de baixa renda e contribuem para a proliferao
das reas urbanas informais, especialmente favelas e loteamentos clandestinos.
Nas cidades do Brasil, um expressivo nmero de pessoas vive precariamente e
em desacordo com as normas urbansticas vigentes, resultando em elevado dcit de
habitao e de infraestrutura urbana. As favelas existem, em grande parte, devido
incapacidade institucional das cidades de responder demanda por habitao
para a populao de baixa renda e, tambm, pouca ateno dada aos aspectos
socioambientais associados ao crescimento urbano.
Quanto gesto urbana, a maior deficincia a limitada capacidade
institucional de grande parte das cidades. Podem ser observadas, nas atuais
legislaes urbanstica e ambiental, restries de natureza institucional, tcnica e
burocrtica, que so obstculos gesto urbana e contribuem para a proliferao
de assentamentos precrios, aumento do preo da terra, elevao dos investimentos
pblicos e privados e ocupao de reas protegidas.
138
Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
O Censo de 2010, do Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica (IBGE),
mostrou que a populao que vive em aglomerados subnormais no pas reas
caracterizadas por favelas e loteamentos clandestinos passou de 6,5 milhes de
pessoas, em 2000, para 11,4 milhes. Quanto ao saneamento bsico, apenas 55,4%
dos domiclios brasileiros esto ligados rede geral de esgoto.
O aumento do nmero de pessoas que vivem em condies precrias nas
cidades e a carncia de infraestrutura e servios pblicos revelam o grande desao
e o baixo desempenho das polticas urbanas e habitacionais no Brasil. Mesmo
considerando os esforos empreendidos pelo poder pblico, ainda so limitadas as
intervenes visando melhoria das reas urbanas, em especial aquelas ocupadas
pelas famlias de baixa renda.
A informalidade urbana reduz o incentivo para o setor privado investir em
habitao formal, e a complexidade das legislaes e encargos que oneram o setor
tambm desestimulam novos investimentos. Nesse contexto, para atender aos
desaos urbanos do Brasil, faz-se necessrio: i) ao focalizada do ponto de vista
espacial e institucional; ii) integrao setorial, institucional, social e espacial das
aes; e iii) novas formas de atuao no planejamento, na gesto urbana e nos
instrumentos de polticas pblicas existentes.
Portanto, aperfeioar e fortalecer o planejamento e a gesto urbana mediante
uma nova governana urbana inclusiva o grande desao do setor pblico no
mbito da poltica urbana.
Entre as aes necessrias para se atingir esse objetivo, pode-se destacar: adotar
uma abordagem holstica
1
para o enfrentamento dos problemas urbanos; superar
decincias legais, tcnicas e burocrticas; aperfeioar a regulao urbana para reetir
a realidade e as condies socioeconmicas da populao; melhorar os sistemas de
informao dos municpios; promover capacitao tcnica das instituies voltadas
para a habitao, o planejamento e a gesto das cidades; e tambm promover a
agilidade na gesto da poltica urbana nas trs esferas de governo.
A anlise do sistema e do processo de licenciamento ambiental para ns
urbansticos evidencia no s a necessidade de melhoria dos instrumentos
de gesto ambiental e urbana como tambm a inadequao das prticas e da
legislao adotadas nas ltimas dcadas, permitindo um quadro comparativo
1. Holismo, do grego holos (todo), um conceito segundo o qual as propriedades de um sistema, seres humanos ou
outros organismos, no podem ser explicadas apenas pela soma de seus componentes. O princpio geral do holismo
pode ser resumido por Aristteles: o inteiro mais do que a simples soma de suas partes. A holstica uma viso
que vem se contrapor viso fragmentadora e mecanicista que despojou o ser humano da sua unidade, ao longo desses
sculos de civilizao tecnolgica e racionalismo.
139
Parte II Licenciamento Ambiental para Fins Urbansticos: uma anlise comparativa
entre a legislao e os procedimentos aplicados e a identicao dos entraves
e das disfunes a serem superados na execuo de polticas pblicas para o
desenvolvimento urbano.
A complexidade do processo de licenciamento ambiental citada nos relatrios
da pesquisa como fator que contribui para a ocupao informal do solo urbano,
na medida em que diculta o atendimento das demandas habitacionais e urbanas
relacionadas proviso de moradias, urbanizao de assentamentos precrios e
ao parcelamento do solo urbano, em especial destinados ao interesse social. Alm
disso, pode ocorrer, tambm, insegurana jurdica em relao implantao de
projetos de infraestrutura e desenvolvimento urbanos.
A regularizao urbanstica e ambiental de parcelamento de solo urbano
constitui um importante desao da gesto urbana no Brasil, uma vez que reas
urbanas e rurais de grandes e mdias cidades apresentam loteamentos irregulares e
clandestinos, abrigando grande nmero de pessoas, especialmente de baixa renda.
Nestes termos, o licenciamento ambiental representa uma etapa fundamental no
processo de regularizao das reas urbanas e rurais, visando melhoria da qualidade
de vida da populao e o acesso aos servios e equipamentos pblicos.
Avaliaes recentes sobre o desempenho das instituies responsveis pela
concesso de licenas ambientais revelaram que estas conferem maior ateno aos
procedimentos tcnicos e administrativos do que s implicaes sociais e ambientais
de projetos e efetividade das medidas mitigadoras adotadas.
2
Tambm foram
apontadas diculdades quanto ao acompanhamento dos condicionantes das licenas
ambientais, o que resulta em atraso de cronograma de execuo de projetos e falta
de padronizao dos processos, entre outros problemas.
No captulo 5, Peculiaridades da urbanizao nos estados e municpios
selecionados, mostra-se, de forma sinttica, o que ocorre em estados e municpios,
conforme relatado nos estudos de caso. apresentando a caracterizao poltico-
administrativa, fsica e econmica e uma breve anlise da dinmica urbana e
demogrca.
No captulo 6, O sistema de licenciamento ambiental, so apresentadas breve
descrio e anlise da estrutura do sistema de licenciamento ambiental dos estados e
municpios que licenciam, destacando seu funcionamento, principais caractersticas,
adequao e atendimento aos requisitos legais. No caso dos municpios pesquisados
que no licenciam, explica-se como se d a questo do licenciamento ambiental
dos empreendimentos locais.
2.Tribunal de Contas da Unio (TCU), Acrdo n
o
2.212/2009 plenrio.
140
Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
O captulo 7, O processo de licenciamento ambiental: aspectos relevantes
nos estados e municpios pesquisados, mostra as principais particularidades do
licenciamento ambiental de parcelamento urbano nos estados e municpios que
licenciam e nos que no licenciam. Faz-se, tambm, referncia aos aspectos positivos
e negativos, ressaltando as diferentes vises dos atores envolvidos (rgo licenciador
de meio ambiente, rgo de desenvolvimento urbano e empreendedores pblico e
privado). So apresentadas, tambm, sugestes para o aperfeioamento do processo
de licenciamento ambiental para ns urbansticos e avaliao dos seguintes aspectos:
estudos ambientais, logstica dos rgos ambientais licenciadores, tramitao dos
processos, participao e consulta pblica, custos do licenciamento, exigncias
e acompanhamento das licenas, quadros-sntese dos principais problemas
identicados, relaes com o Ministrio Pblico (MP) e anlise da dinmica urbana
e habitacional dos estados e municpios selecionados e outros aspectos relevantes.
No Captulo 8, Recomendaes para a ao pblica, esto reunidas as sugestes
dos seis estados participantes da pesquisa visando ao aperfeioamento do processo
de licenciamento ambiental para ns urbansticos nos estados e municpios
pesquisados, bem como as principais concluses da pesquisa.
CAPTULO 5
PECULIARIDADES DA URBANIZAO NOS ESTADOS E
MUNICPIOS SELECIONADOS
1 INTRODUO
A pesquisa Licenciamento ambiental para ns urbansticos foi aplicada em seis
estados, respectivamente: Paran, Mato Grosso, Mato Grosso do Sul, Par, Alagoas
e Pernambuco. Foram selecionados 23 municpios, incluindo capitais estaduais e
municpios de mdio e pequeno porte. A distribuio do nmero de municpios
por estado a seguinte: Mato Grosso (seis), Alagoas (quatro), Mato Grosso do Sul
(quatro) e Par, Paran e Pernambuco, com trs cada um.
Os municpios selecionados para a pesquisa atenderam aos critrios referentes
ao exerccio das atividades de licenciamento ambiental e do parcelamento do
solo urbano. No caso dos municpios integrantes de regio metropolitana ou
aglomerao urbana, tambm foi considerado o critrio de o municpio ser alvo de
presso do processo de urbanizao por parte do municpio ncleo mesmo que
no desempenhe a atividade de parcelamento do solo urbano ou de licenciamento
ambiental. Para a identicao dos municpios, tambm foram considerados:
critrios referentes expressiva dinmica demogrca; mercado imobilirio em
expanso; presena de investimentos produtivos na indstria, comrcio e servios
e expanso de atividades tursticas.
A tabela 1 apresenta a populao total para os municpios que so sedes de
aglomeraes urbanas e os demais municpios das respectivas reas de estudo para
o ano de 2010. O quadro 1 identica os estados e os municpios objeto da pesquisa
os que licenciam e os que no licenciam e dependem de rgos ambientais
estaduais para essa atividade.
142
Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
TABELA 1
Populao residente dos municpios selecionados (Censo 2010)
Estado Municpios selecionados
Populao
(Censo 2010 n
o
de habitantes)
1 Paran
Curitiba 1.751.907
Campo Largo 112.377
So Jos dos Pinhais 264.210
2 Mato Grosso
Cuiab 551.098
Primavera do Leste 52.066
Campo Verde 31.589
Lucas do Rio Verde 45.556
Rondonpolis 195.476
Vrzea Grande 252.596
3 Mato Grosso do Sul
Campo Grande 786.797
Corumb 103.703
Dourados 196.035
Trs Lagoas 101.791
4 Par
Belm 1.393.399
Ananindeua 471.980
Barcarena 99.589
5 Alagoas
Macei 932.748
Marechal Deodoro 45.977
Arapiraca 214.006
Maragogi 28.749
6 Pernambuco
Recife 1.537.704
Garanhuns 129.408
Ipojuca 80.637
Fonte: Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica (IBGE)/Censo 2010. Elaborao: Ipea/Diretoria de Estudos e Polticas
Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur).
143
Peculiaridades da Urbanizao nos Estados e Municpios Selecionados
QUADRO 1
Estados e municpios licenciadores e no licenciadores (2010)
Estado
Municpios selecionados
Municpios que licenciam Municpios que no licenciam
Paran Curitiba
Campo Largo
So Jos dos Pinhais
Mato Grosso Cuiab
Primavera do Leste
Campo Verde
Lucas do Rio Verde
Rondonpolis
Vrzea Grande
Mato Grosso do Sul
Campo Grande Corumb
Dourados Trs Lagoas
Par
Belm
Barcarena
Ananindeua
Pernambuco Recife
Ipojuca
Garanhuns
Alagoas
Macei Arapiraca
Marechal Deodoro Maragogi
Fonte: Ipea (2009) Relatrios dos estados. Elaborao dos autores.
A anlise dos relatrios da pesquisa permite destacar que, no mbito
do licenciamento ambiental, a implantao adequada e a regularizao do
parcelamento urbano representam importante papel na ocupao do solo urbano,
uma vez que tem sido evidenciada forte presso da urbanizao sobre as reas de
proteo ambiental e de risco, tais como: vrzeas, manguezais, mananciais de
abastecimento e encostas, pois, em geral, so estas reas, protegidas pela legislao
ambiental e com restries de ocupao, que, devido demanda por habitao de
interesse social, tendem a se transformar em opo de ocupao para moradia da
populao de menor renda.
As peculiaridades da urbanizao nos municpios selecionados no mbito
de cada estado e as principais implicaes no parcelamento do solo urbano para o
licenciamento ambiental so apresentadas a seguir.
144
Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
1.1 Paran
No estado do Paran, foram selecionados trs municpios: Curitiba, Campo Largo
e So Jos dos Pinhais. O municpio de Curitiba, capital do estado, com 1.751.907
habitantes, integra a regio metropolitana com 29 municpios em relativo processo
de conurbao e formao de mancha urbana contnua. O crescimento urbano
do municpio e de sua regio metropolitana encontra-se fortemente associado
industrializao. O Parque Industrial de Curitiba e dos demais municpios
integrantes da regio metropolitana, com destaque para Araucria, Campo Largo e
So Jos dos Pinhais, um dos maiores do Brasil e da Amrica Latina (IBGE, 2010).
O municpio de Campo Largo, com 112.377 habitantes (IBGE, 2010)
fortemente integrado dinmica da Regio Metropolitana (RM) de Curitiba. Sua
populao praticamente dobrou nos ltimos cinquenta anos, residindo, em sua
maioria, na rea urbana. As indstrias de processamento de calcrio, porcelanas e
materiais para construo impulsionam a economia local.
O municpio de So Jos dos Pinhais, com 264.210 habitantes (IBGE,
2010), tambm integra a RM de Curitiba, tendo em seu territrio as nascentes da
bacia do Rio Iguau, uma das mais importantes do estado. Seu desenvolvimento
est associado capital paranaense, como rea de expanso comercial, industrial e
logstica. O municpio abriga o Aeroporto Internacional de Curitiba e duas das mais
importantes rodovias de integrao com o Sul e Sudeste do pas. A criao de dois
distritos industriais na dcada de 1980 e a instalao de montadoras de automveis
contriburam para a expanso da economia local e o crescimento urbano.
Os municpios paranaenses selecionados apresentam forte dinmica urbana.
Destaca-se o importante papel da indstria na organizao do espao local e na
criao de oportunidades de trabalho, fator de atrao de movimentos migratrios,
que induz ao crescimento demogrco e urbanizao, bem como presso sobre
o meio ambiente.
Nas RMs do estado do Paran e no litoral, a populao com moradia em
situao irregular ocupa favelas e loteamentos sem licenciamento e em reas de
maior fragilidade ambiental. So reas de uso restritivo, de acordo com a legislao
ambiental e do uso do solo: terrenos alagados ou sujeitos a inundaes, regies de
mananciais de abastecimento e reas de vrzea.
Na RM de Curitiba, as reas com maior nmero de ocupaes irregulares
situam-se na regio leste, na bacia do rio Iguau, onde se encontram os mananciais
e reservatrios que abastecem cerca de um tero da populao da cidade, situao
que vem acarretando uma srie de impactos sociais e ambientais na rea. Vale
145
Peculiaridades da Urbanizao nos Estados e Municpios Selecionados
destacar que a presso da demanda habitacional norteou a escolha dos municpios
pesquisados (Curitiba, So Jos dos Pinhais e Campo Largo) todos integrantes da
RM de Curitiba.
O municpio de Curitiba diferencia-se dos demais municpios em razo da falta
de reas para habitao. As reas ainda disponveis localizam-se, principalmente, no
extremo sul da cidade, mais distantes do que outras reas disponveis em municpios
limtrofes. Desse modo, os empreendimentos imobilirios para atendimento da
crescente demanda na RM de Curitiba ocorrem, em geral, na capital e atendem s
demandas para habitao de alta e mdia rendas, em sua maioria em condomnios
verticais, devido menor disponibilidade de reas, restando aos municpios vizinhos
comportarem os demais empreendimentos de interesse social.
Quanto regularizao fundiria, as aes do poder pblico, especialmente em
Curitiba e na RM, tm se restringido s aes de realocao de famlias instaladas
em reas de risco ou sobre reas de mananciais que comprometam o abastecimento
de gua. Estas aes tm sido empreendidas pela Companhia de Habitao do
Estado do Paran (Cohapar) e pela Companhia de Habitao Popular de Curitiba
(COHAB-CT), com recursos do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC).
Das trs regies metropoli tanas institucionalizadas no estado Curitiba,
Londrina e Maring , todas apresentam caractersticas prprias nas dinmicas
territorial, econmica e social, sendo que as duas ltimas ainda no alcanaram a
intensidade do processo de urbanizao da RM de Curitiba, que concentra grande
parte da populao do estado do Paran, onde 31% da populao ocupam menos
de 8% do territrio paranaense. Na tentativa de ordenamento da RM de Curitiba,
foram elaborados os Planos de Desenvolvimento Integrado (PDIs), em 1978,
com nova proposta para atualizao no PDI 2006, os quais apresentam anlise e
proposio das seguintes estratgias: i) ordenamento territorial, considerando a
rea conurbada, denominada Ncleo Urbano Central (NUC); e ii) novo arranjo
institucional para que a Coordenao da Regio Metropolitana de Curitiba
(COMEC) atue de forma efetiva para orientar o desenvolvimento da RM de
Curitiba em conjunto com os municpios e rgos ans.
O estado do Paran constitudo de 399 municpios, dos quais apenas 22%
apresentam populao superior a 20 mil habitantes (IBGE, 2010), reunindo 75%
da populao. Cerca de metade da populao do estado est concentrada em
quatorze municpios, alguns deles integrantes da RM de Curitiba.
Nas cidades com processo intenso de urbanizao, a infraestrutura urbana
e os equipamentos pblicos foram pressionados, exigindo das administraes
146
Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
municipais, em curto espao de tempo, medidas para responder s novas demandas.
Assim, a malha viria construda foi ampliada, surgiram novos loteamentos, a
densidade de ocupao aumentou e verticalizaram-se as habitaes. Os conitos e
a segregao socioespacial foram evidenciados ao mesmo tempo em que surgiram
reas servidas e equipadas ao lado de favelas e periferias carentes.
No municpio de Curitiba, os principais conitos ambientais relacionados
ao processo de urbanizao so referentes oferta de gua potvel e presso
sobre as reas de preservao ambiental. A primeira associada capacidade de
captao, tratamento e distribuio do sistema pblico de abastecimento; a segunda
decorrente da intensa ocupao em reas inadequadas ou de risco, tais como
Unidades de Conservao (UCs), reas de mananciais, reas de alta declividade,
vrzeas, entre outras.
Quanto ao gerenciamento destes conitos, o principal desao reside na
necessidade de articulao entre os diversos municpios e instituies pblicas, tendo
em vista que os cursos dos rios e as reas de vrzea ou UCs ultrapassam os limites
municipais, o que pode acarretar longos prazos para a tomada de deciso. Dado que
a falta de abastecimento de gua pode ser um impedimento ao desenvolvimento
da cidade, em toda a RM de Curitiba registra-se a ateno especial dos rgos
pblicos para preservar as reas de mananciais.
No municpio de Campo Largo, com relao s questes sociais e de habitao,
assim como na maioria dos municpios da RM de Curitiba, durante a dcada de
1990, a pobreza intensicou-se. A pesquisa sobre o nmero de lotes informais em
Campo Largo mostra que 4,7% da populao habitavam domiclios subnormais
ou precrios, totalizando 3.653 pessoas em 876 domiclios (Ipardes, 2009).
O crescimento da rea urbana do municpio ocorreu em trecho da BR-277,
com a presena de loteamentos aprovados antes da dcada de 1960, em local
atualmente preservado pelas reas de Proteo Ambiental (APAs) estaduais dos
rios Verde e Passana. O relatrio destaca que estas reas signicam uma limitao
importante para o crescimento de Campo Largo, pois impedem a expanso em
direo a Curitiba. Assim, cam disponveis apenas reas que economicamente no
so signicativas para atividades urbanas, como o espao na regio sul, prximo
a Araucria e Balsa Nova.
Os mananciais de abastecimento so relevantes para o desenvolvimento e
ocupao do solo de Campo Largo. O municpio drenado por trs importantes
rios que fazem parte da bacia do Alto Iguau. Grande parte do territrio
considerada como manancial supercial e outra parte (a leste) como manancial
147
Peculiaridades da Urbanizao nos Estados e Municpios Selecionados
subterrneo (Aqufero Karst). A m de preservar esses recursos hdricos, foram
criadas trs APAs e uma reserva orestal. Estas reas de proteo ambiental, ao
mesmo tempo em que so bencas para toda a regio, so um limitador para o
desenvolvimento do municpio, pois se localizam em reas de interesse econmico.
A APA estadual do Rio Passana, por exemplo, tem a sua qualidade ambiental
ameaada pela urbanizao, pelo uso de agrotxicos, pela reduo na cobertura
vegetal, impermeabilizao do solo, concentrao de resduos e euentes que podem
poluir o ambiente e as guas do rio Passana.
A mesma situao ocorre em So Jos dos Pinhais e em toda a RM de Curitiba,
sendo necessria a preservao dos recursos hdricos da regio, os quais fazem parte
da bacia do Altssimo Iguau, onde se concentra a maior parte dos mananciais de
abastecimento de Curitiba.
O relatrio elaborado pelo Instituto Paranaense de Desenvolvimento
Econmico e Social (Ipardes) revela que o estado do Paran no conseguiu atender
crescente demanda por moradias nas RMs e ainda necessita de estrutura logstica
institucional e recursos humanos para atender demanda por licenciamento
ambiental para os empreendimentos urbanos. Apesar das aes integradas do
estado com os municpios para a gesto ambiental, a poltica estadual enfatiza o
fortalecimento dos rgos estaduais. Portanto, pode-se concluir que o licenciamento
ambiental no estado necessita melhorar o seu desempenho no mbito da RM de
Curitiba.
Na regio Centro-Oeste, foram estudados dois estados: Mato Grosso e Mato
Grosso do Sul.
1.2 Mato Grosso
No estado de Mato Grosso, foram selecionados seis municpios: Cuiab, Primavera
do Leste, Campo Verde, Lucas do Rio Verde, Rondonpolis e Vrzea Grande.
Cuiab apresenta a maior populao do estado, com 551.098 habitantes, e o
municpio de Vrzea Grande, vizinho capital do estado, rene 252.596 habitantes
(IBGE, 2010). Cuiab, fundada no ano de 1719, e Vrzea Grande, em 1948, como
rea de expanso urbana da capital, representam os primeiros ncleos urbanos do
estado de Mato Grosso.
Os demais municpios do estado encontram-se fortemente relacionados
dinmica do agronegcio, principal atividade econmica de Mato Grosso.
Rondonpolis, com 195.476 habitantes, um dos principais produtores
agropecurios do estado e do pas. Primavera do Leste 52.066 habitantes; Lucas do
148
Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
Rio Verde, 45.556 habitantes; e Campo Verde, 31.589 habitantes, so municpios
onde a expanso do agronegcio tem gerado forte processo de urbanizao
e expanso da economia local. Esse dinamismo leva necessidade de novos
investimentos pblicos para atender ao crescimento da populao, tais como a
instalao de infraestrutura, equipamentos pblicos e comunitrios, atividades
industriais e servios relacionados ao agronegcio (IBGE, 2010).
No estado de Mato Grosso, a dinmica urbana e habitacional ocorreu em
diferentes fases, com destaque para a dcada de 1960, quando se iniciou a expanso
da fronteira agrcola, a partir das reas de Cerrado, de onde emergem os novos
polos espaciais para investimento. Assim, nas regies sudeste e oeste de Mato
Grosso, desenvolveu-se a agroindstria da soja, atividade que requer alto nvel de
capital, tecnologia e organizao. Com o objetivo de abastecer os centros urbanos e
incentivar a exportao de produtos no tradicionais, foram implantados programas
(estaduais, federais e privados) que garantiram a infraestrutura necessria para o
desenvolvimento do agronegcio.
Diversos investimentos em pesquisas possibilitaram a adaptao da soja
s condies ecolgicas do estado, que se tornou, em 1990, o segundo maior
produtor do pas. As atividades econmicas, pecuria e soja, conduziram o processo
migratrio para cidades que no estavam adequadamente planejadas para atender
s demandas por servios dessa populao.
Nos municpios pesquisados Primavera do Leste, Campo Verde, Rondonpolis
e Lucas do Rio Verde a base econmica centrada na monocultura da soja. Essa
atividade agrcola, voltada para a exportao, intensiva em capital e tecnologia
absorvendo pouca mo de obra. Como a maioria desta de baixa qualicao, a
alternativa para essa populao a migrao para centros urbanos, em sua maioria
sem condies adequadas para absorver o excedente populacional, o que colabora
para o aumento das taxas de urbanizao.
1.3 Mato Grosso do Sul
No estado de Mato Grosso do Sul, foram selecionados quatro municpios: Campo
Grande, Corumb, Dourados e Trs Lagoas. O estado, desmembrado de Mato
Grosso no ano de 1977, tambm apresenta sua economia concentrada no setor
do agronegcio, que tem inuenciado fortemente a rede urbana e o territrio. Em
perodo mais recente, o crescimento industrial e da produo mineral mudou o
panorama econmico do estado. A produo industrial tem se intensicado na
poro central e oeste do estado, principalmente nos municpios de Campo Grande
(786.797 habitantes) e Trs Lagoas, com 101.791 habitantes (IBGE, 2010). O
149
Peculiaridades da Urbanizao nos Estados e Municpios Selecionados
municpio de Campo Grande tem a sua economia voltada para o setor de servios,
comrcio e agropecuria e, mais recentemente, para a expanso industrial, com
contribuio expressiva da construo civil.
O municpio de Trs Lagoas, na divisa com o estado de So Paulo, tem suas
origens relacionadas construo da Usina Hidroeltrica de Jupi, uma das maiores
do Brasil, localizada no rio Paran. O municpio apresenta crescimento econmico
expressivo relacionado ao agronegcio e instalao de indstrias, em razo da
proximidade do grande mercado consumidor paulista.
O municpio de Dourados, com 196.035 habitantes (IBGE, 2010), um
dos maiores produtores agropecurios do estado e do pas. Seu desenvolvimento
motivado pela expanso do agronegcio, que tem proporcionado a diversicao da
economia local, com expressivo crescimento dos setores imobilirio e da indstria.
O municpio de Corumb, com 103.703 habitantes (IBGE, 2010), o
maior do estado, em rea, e est margem do rio Paraguai. o maior porto uvial
do estado e um dos mais importantes do Brasil, situa-se na fronteira de Mato
Grosso do Sul com a Bolvia e o Paraguai. Integra uma conurbao com mais
trs municpios: Ladrio, no mesmo estado; e Puerto Suarez e Puerto Quijaro, na
Bolvia. Esta conurbao fronteiria internacional tem uma populao estimada em
cerca de 150 mil habitantes e possui dois aeroportos importantes, o de Corumb e
o de Puerto Suarez. Corumb o municpio mais dinmico do estado e apresenta
forte processo de crescimento econmico e demogrco com a ampliao de seu
permetro urbano, a verticalizao do centro urbano e o adensamento com Ladrio.
Os municpios da regio Centro-Oeste analisados pela pesquisa tm, como
principal dinmica de crescimento, a expanso das atividades do agronegcio, tm
impactos no espao urbano, especialmente no setor de servios, construo civil e
na indstria. Alm disso, destacam-se a questo energtica, a logstica e as relaes
transfronteirias entre os pases da Amrica do Sul.
No estado de Mato Grosso do Sul, verifica-se forte demanda para o
licenciamento e o parcelamento do solo urbano. Em todos os municpios pesquisados,
registram-se uma expanso acelerada do nmero de novos parcelamentos urbanos e
um grande nmero de parcelamentos antigos cujos licenciamentos ambientais no
foram regularizados. O relatrio elaborado pela Fundao de Apoio Pesquisa, ao
Ensino e Cultura de Mato Grosso do Sul (FAPEMS) aponta disparidades entre
os municpios quanto estrutura administrativa dos rgos ambientais para atender
demanda do crescimento e do desenvolvimento urbano e lacunas na legislao,
150
Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
resultando na complexidade da gesto do solo urbano, sendo necessrio maior
integrao com as instncias de planejamento urbano em mbito local.
O estudo aponta que, em Campo Grande, a impermeabilizao do solo nos
bairros prximos s nascentes do Crrego Prosa e a canalizao do prprio crrego
tm causado danos e podem ser decorrentes de uma sobrecarga populacional na
regio, fruto, por exemplo, de falhas de planejamento e da lei de uso do solo.
Em Dourados, verica-se decincia de recursos humanos do rgo ambiental
que no dispe de tcnico especializado, dicultando a emisso de pareceres
tcnicos para a licena de parcelamentos. A decincia de quadros prossionais
nos rgos ambientais se repete nos demais municpios e no rgo estadual, com
nmero insuciente de prossionais e ausncia de especialistas em algumas reas,
o que faz com que a gesto ambiental e dos processos de licenciamento necessitem
de melhorias e ajustes (box 1).
BOX 1
Mato Grosso do Sul: diculdades nas estruturas dos rgos ambientais
Entre as diculdades observadas nas estruturas dos rgos ambientais em Mato Grosso do Sul, destacam-se a decincia de
recursos humanos e os problemas de cadastro e controle dos processos. Nos municpios, as decincias de recursos humanos so
relacionadas s especialidades; e no estado, as carncias so quantitativas. Outro ponto relevante quanto avaliao estrutural
se refere inadequao de recursos fsicos, principalmente de veculos, para que os tcnicos realizem suas vistorias, o que tem
gerado atrasos no processo e reclamaes por parte dos usurios do sistema.
Fonte: Relatrio de pesquisa Mato Grosso do Sul, 2009. Elaborao do Ipea.
No mbito institucional, os rgos ambientais no tm conseguido
acompanhar as dinmicas urbana e econmica do estado, demonstrando
diculdades para atender a essas presses, ao rigor da legislao e s cobranas
do Ministrio Pblico (MP). Desse modo, o papel dos rgos ambientais para a
reduo da informalidade dos parcelamentos urbanos depende, tambm, do apoio
de todas as instituies envolvidas no sistema e no processo de emisso de licenas
ambientais. Os rgos tm promovido a regularizao de parcelamentos urbanos
de diferentes rendimentos e a implantao de empreendimentos de interesse social,
contudo, apresenta diculdades na regularizao de loteamentos e na soluo de
problemas ambientais existentes h muitos anos, como, por exemplo, em Corumb
e Trs Lagoas.
1.4 Par
Na regio Norte, o estado participante da pesquisa foi o Par, de onde foram
selecionados trs municpios: Belm, Ananindeua e Barcarena. A capital, Belm,
151
Peculiaridades da Urbanizao nos Estados e Municpios Selecionados
com 1.393.399 habitantes (IBGE, 2010), integra a RM com mais cinco municpios:
Ananindeua, Benevides, Marituba, Santa Brbara do Par e Santa Isabel do Par.
Belm desempenha o papel de cidade primaz na rede urbana regional,
tendo seu papel articulador alterado dentro da regio Norte, em funo das novas
relaes, e na rede urbana nacional. A economia de Belm baseada nas atividades
do comrcio e servios, que se apresentam como alternativas de emprego e renda
para a populao local. A RM de Belm concentra grande parte das atividades
produtivas e industriais do estado do Par.
O porto de Belm tem funo importante na dinmica econmica regional,
pois, localiza-se na foz da Bacia Amaznica, sendo responsvel pelo escoamento da
produo do Centro-Sul em direo aos estados do Amazonas, Amap e Roraima.
H tambm pequenos portos s margens do rio Guam, um dos principais rios
que banha o municpio. A atividade porturia possibilita o envolvimento de
nmero signicativo de trabalhadores nas atividades relacionadas ao escoamento
de mercadorias e transporte.
O municpio de Ananindeua, com 471.980 habitantes (IBGE, 2010), integra
a regio metropolitana de Belm, sendo rea de expanso de conjuntos habitacionais
e condomnios que abrigam, em grande parte, a populao que trabalha na capital.
Conta com extensa rea rural, com inmeras propriedades que abastecem a capital
e outros municpios do estado.
At recentemente, Ananindeua era classicado como municpio-dormitrio,
pois sua populao economicamente ativa se dirigia a Belm procura de emprego.
Nos ltimos vinte anos, o municpio vem atraindo populao e investimentos
signicativos com a instalao de empresas, em especial do setor de servios,
como supermercados, lojas de departamento, importantes redes de varejo, bancos,
faculdades, escolas particulares, grandes concessionrias de veculos e comrcio
em geral. O distrito industrial de Ananindeua concentra tambm indstrias de
alimentos e madeireiras.
O municpio de Barcarena, com 99.589 habitantes (IBGE, 2010), tem a sua
economia baseada no maior parque industrial do estado, com destaque para as
indstrias da cadeia produtiva do alumnio, como a Albras, a Alunorte e a Vale.
O municpio o terceiro maior Produto Interno Bruto (PIB) do estado do Par
e atrai populao que procura trabalho nas grandes, mdias e pequenas empresas
l instaladas, com destaque, tambm, para metalrgicas e prestadoras de servio.
Barcarena apresenta atualmente processo desordenado de expanso de sua rea
urbana, com grande presso sobre reas verdes, inclusive as destinadas preservao.
152
Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
Os municpios pesquisados no estado do Par encontram-se em processo
dinmico de crescimento econmico, motivado por fatores como a atividade
logstica, a minerao, a indstria, servios e a expanso urbana em uma das mais
importantes regies metropolitanas do pas, a de Belm do Par.
O estado do Par , desde a dcada de 1970, territrio de instalao de grande
nmero de projetos de minerao e atrai, portanto, uxos populacionais de todo
o pas. A maioria das pessoas que se dirige aos municpios onde se localizam esses
empreendimentos no possui recursos necessrios para se instalar adequadamente.
Assim, procuram alternativa de moradia em reas livres de ocupao irregular, como
ocorre no do municpio de Barcarena. Neste municpio, as ocupaes irregulares tm
ocorrido, sobretudo, em reas de oresta, algumas de proteo ambiental, onde a
cobertura vegetal retirada para a construo de moradias com precrias condies
de infraestrutura.
Em Ananindeua, esse processo ocorre em algumas reas de oresta, ou
prximas aos cursos dgua.
Ao mesmo tempo em que se registra o aumento das ocupaes irregulares nas
reas urbanas dos municpios pesquisados, h tambm a valorizao de reas, em
especial em Belm, consequncia da expanso de empreendimentos imobilirios
verticais de alto padro, tanto residenciais como comerciais. Essa nova tendncia do
mercado imobilirio local prioriza os bairros de classe mdia j consolidados e que
j se encontram adensados do ponto de vista populacional. Uma das consequncias
deste fenmeno so os impactos sobre a circulao dos ventos e o aproveitamento das
brisas do rio Guam e da baa do Guajar, pois boa parte desses empreendimentos
atinge at quarenta pavimentos, localizando-se nas proximidades da orla da cidade.
Melhorar a qualidade ambiental urbana prescinde da priorizao de polticas
de habitao para a populao de baixa renda que reside nas famosas baixadas,
assentamentos precrios localizados em reas de vrzeas situadas em regies centrais
e perifricas das cidades.
Os rgos de licenciamento ambiental, apesar dos problemas j mencionados,
tm buscado atuar no licenciamento para o parcelamento do solo urbano,
contribuindo para a melhoria da qualidade ambiental que envolve os centros
urbanos.
A anlise da relao entre o licenciamento ambiental e o desenvolvimento
urbano no estado do Par revela que a legislao ambiental e urbana cobe o
uso indevido do solo urbano, buscando restringir a ocupao e preservar reas
importantes para a qualidade ambiental urbana.
153
Peculiaridades da Urbanizao nos Estados e Municpios Selecionados
O sistema e o processo de licenciamento ambiental no estado do Par,
entretanto, no esto conseguindo atender s demandas do licenciamento, seja
para empreendedores pblicos ou privados.
Outro aspecto agravante diz respeito dinmica do uso do solo urbano,
cuja velocidade maior do que a tramitao dos procedimentos das legislaes
ambiental e urbana, fato que contribui para a ocupao irregular e desordenada.
O ritmo de crescimento populacional, em especial estimulado pela migrao e
pelo baixo poder aquisitivo da populao para o acesso a terra, contribui para a
ocupao irregular do solo urbano, inclusive de reas ambientalmente sensveis,
como o caso daquelas em que esto localizados os mananciais que abastecem
Belm e Ananindeua, os lagos Bolonha e gua Preta.
Na regio Nordeste foram estudados dois estados: Alagoas e Pernambuco. No
estado de Alagoas, foram analisados a capital Macei e os municpios de Marechal
Deodoro, Barra de So Miguel, Arapiraca e Maragogi.
1.5 Alagoas
Macei, capital estadual, o municpio com maior populao, 932,748 mil
habitantes. Dois municpios integram a RM de Macei, respectivamente Marechal
Deodoro, com 45.977 habitantes, e Barra de So Miguel, com 7.574 habitantes
(IBGE, 2010). Estes dois municpios so fortemente impactados pelo processo de
urbanizao de Macei, pelos empreendimentos de condomnios de lazer e segunda
moradia, pela expanso da ocupao urbana proveniente da capital, principalmente
de condomnios horizontais fechados e, ainda, por atividades do turismo.
Alm destes (Macei e Marcechal Deodoro), foram selecionados tambm
Arapiraca, com 214.006 habitantes, e Maragogi, com 28.749 habitantes (IBGE,
2010). Arapiraca o segundo maior centro urbano do estado de Alagoas e sofre
intensa presso da urbanizao, recebendo investimentos e atividades de diversos
setores. O municpio de Maragogi localiza-se no litoral norte, na divisa com
Pernambuco, e se encontra sob intensa presso da urbanizao provocada pela
expanso do turismo e lazer.
1.6 Pernambuco
No estado de Pernambuco, alm da capital, Recife, foram selecionados os
municpios de Garanhuns e Ipojuca. Neste estado, verica-se a forte concentrao
de populao na rea costeira e no Agreste, regio de transio entre a Zona da
Mata (litoral) e o Serto semirido, no interior do estado.
154
Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
A rea costeira do estado de Pernambuco responde pelos 45% do total da
populao do estado (IBGE, 2010). Alm disso, os uxos temporrios de populao,
em virtude dos habitantes de segunda residncia e dos turistas nas reas de destino
de lazer e diverso, intensicam a ocupao da rea costeira.
O municpio de Recife conta com 1.536.934 habitantes (IBGE, 2010) e
constitui importante centro metropolitano do Nordeste, foco de negcios, servios,
indstria e atividades do governo do estado. Devido sua importncia na rede urbana
regional, o municpio integra uma das mais importantes regies metropolitanas do pas
e concentra 41,67% da populao total dessa mesma regio. A regio metropolitana
constituda por mais treze municpios: Olinda, Abreu e Lima, Paulista, Igarassu,
Itapissuma, Ilha de Itamarac, Araoiaba, Camaragibe, So Loureno da Mata,
Moreno, Jaboato dos Guararapes, Cabo de Santo Agostinho e Ipojuca.
Aps um perodo de relativa estagnao econmica, a RM de Recife vem
recebendo diversos investimentos de empresas e indstrias, com destaque para a
construo do Porto de Suape, no municpio de Ipojuca, e a construo da renaria
Abreu e Lima da Petrobras, uma das maiores obras do PAC, no distrito industrial
de Ipojuca. A RM de Recife tambm destaca-se pelo seu papel histrico e cultural,
de importncia nacional, e pela concentrao de atividades econmicas no contexto
regional. uma das maiores aglomeraes urbanas metropolitanas do pas.
O municpio de Garanhuns exerce importante papel no desenvolvimento
socioeconmico do estado, destacando-se as atividades agropecurias,
educacionais, de sade, comrcio e servios. A regio vem recebendo investimentos
governamentais, como, por exemplo, o incentivo ao turismo e a duplicao da
BR-232. O municpio sede de empresa multinacional de fabricao de bens de
consumo, como higiene pessoal e limpeza, alimentos e sorvetes.
O municpio de Ipojuca est inserido no Complexo Industrial do Porto de
Suape, sendo denominado Regio do ABC do Nordeste. Esta expanso industrial tem
conduzido a uma dinmica imobiliria para alm do turismo litorneo que j existe
no municpio. Novos condomnios esto sendo construdos para abrigar a populao
que migra para trabalhar no estaleiro e nas demais indstrias que se estabelecem em
Suape. No perodo de alta temporada, no vero, a populao de Ipojuca aumenta
cerca de 37%, segundo dados da Secretaria de Turismo. tambm vericado o
aumento do nmero de solicitaes de licenciamentos na rea da construo civil
como resorts e condomnios de luxo, na zona porturia do municpio.
No estado de Pernambuco, verica-se que, em Recife e Ipojuca, o crescimento
urbano encontra-se articulado dinmica populacional. Ambos os municpios
apresentam caractersticas de grande porte no segmento industrial, atraindo a
155
Peculiaridades da Urbanizao nos Estados e Municpios Selecionados
populao do interior e de outros estados do Nordeste para os centros industriais.
A maioria da populao desses municpios de baixa renda, com forte tendncia
de surgimento de ocupaes informais e crescimento das favelas.
O municpio de Recife apresenta crescimento da oferta habitacional facilitado
pelo aumento do crdito imobilirio e do poder aquisitivo da populao. Dessa
forma, a dinmica do mercado imobilirio tem aumentado. Observa-se que
este dinamismo favorece a promoo dos parcelamentos e o lanamento de
empreendimentos com crdito subsidiado para a compra da casa prpria, a exemplo
do programa Minha Casa, Minha Vida (PMCMV).
O estudo, elaborado pela Fundao Joaquim Nabuco (FUNDAJ), destaca
que o licenciamento do parcelamento do solo contribui para a melhoria da
qualidade ambiental urbana, principalmente como instrumento de controle da
oferta habitacional. Quanto regularizao dos parcelamentos, o trabalho destaca
a experincia, no municpio de Recife, de Zonas Especiais de Interesse Social (Zeis)
que deve ser enfatizada.
Nos estados e municpios da regio Nordeste analisados na pesquisa,
destacam-se, como fatores de crescimento e expanso da economia local, os
processos de industrializao, expanso dos setores de servios, turismo e construo
civil.
REFERNCIAS
IBGE INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA.
Resultados preliminares censo 2010. Rio de Janeiro: IBGE, 2010.
IPEA INSTITUTO DE PESQUISA ECONMICA APLICADA. Relatrio
de pesquisa Alagoas. Braslia, Dirur, 2009.
______. Relatrio de pesquisa Mato Grosso. Braslia, Dirur, 2009.
______. Relatrio de pesquisa Mato Grosso do Sul. Braslia, Dirur, 2009.
______. Relatrio de pesquisa Par. Braslia, Dirur, 2009.
______. Relatrio de pesquisa Paran. Braslia, Dirur, 2009.
______. Relatrio de pesquisa Pernambuco. Braslia, Dirur, 2009.
BIBLIOGRAFIA COMPLEMENTAR
GRAPOHAB GRUPO DE ANLISE E APROVAO DE PROJETOS
HABITACIONAIS. Manual de orientao para aprovao de projetos
habitacionais. So Paulo: Secretaria de Habitao do Estado de So Paulo, 2011.
156
Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
IPEA INSTITUTO DE PESQUISA ECONMICA APLICADA.
Instrumentos de planejamento e gesto urbana em aglomeraes urbanas: uma
anlise comparativa. Braslia, Dirur, 2002.
MINISTERIO DO MEIO AMBIENTE. Resolues do CONAMA 1984-
2008. Braslia, Conselho Nacional de Meio Ambiente, 2008.
MORAIS, M. P.; COSTA, M. A. (Org.). Infraestrutura social e urbana no
Brasil: subsdios para uma agenda de pesquisa e formulao de polticas pblicas.
Braslia: Ipea, 2010. v. 2.
PGO, B.; CAMPOS NETO, C. A. S. (Org.). Infraestrutura econmica no
Brasil: diagnsticos e perspectivas para 2025. Braslia: Ipea, 2010. v. 1.
SECOVI SP. Indstria imobiliria e a qualidade ambiental: subsdios para o
desenvolvimento urbano sustentvel. So Paulo: Pini, 2000.
SEROA DA MOTTA et al. Mudana do clima no Brasil: aspectos econmicos,
sociais e regulatrios. Braslia: Ipea, 2011.
CAPTULO 6
O SISTEMA DE LICENCIAMENTO AMBIENTAL
1 QUADROS LEGAL E NORMATIVO ESTADUAIS E MUNICIPAIS
Neste captulo so analisados os instrumentos legais utilizados pelos licenciadores
estaduais e municipais, bem como os principais diplomas legais dos municpios
no licenciadores.
No Paran, o rgo licenciador estadual o Instituto Ambiental do Paran
(IAP), vinculado Secretaria de Estado do Meio Ambiente (Sema) e integrante do
Sistema Nacional do Meio Ambiente (Sisnama). Atua em questes relacionadas ao
licenciamento ambiental, amparado na legislao federal e estadual.
A Resoluo da Secretaria do Meio Ambiente e Recursos Hdricos (SENARH)
n
o
31/1998 da Sema o instrumento legal que disciplina o licenciamento
ambiental no estado. Esta resoluo estabelece critrios, requisitos e procedimentos
administrativos relativos s autorizaes ambientais, orestais e anuncia prvia para
desmembramento e parcelamento de glebas rurais, empreendimentos imobilirios
e demais modalidades que exijam a anlise e emisso de licenas ambientais.
O IAP orienta-se, para suas aes de licenciamento ambiental, entre outros
diplomas legais, nas Leis Federais n
o
12.651/2012 (Cdigo Florestal Brasileiro) e
n
o
6.938/1981 (Poltica Nacional de Meio Ambiente), regulamentadas pelo Decreto
Federal n
o
99.274/1990, e Resolues do Conselho Nacional do Meio Ambiente
(Conama) n
o
001/1986, n
o
009/1987, n
o
002/1996 e n
o
237/1997.
Nos termos da Resoluo Conama n
o
237/1997, a competncia legal para
licenciar, em relao abrangncia dos impactos diretos que a atividade pode gerar,
ser: i) do municpio se os impactos diretos forem locais; ii) do estado se os
impactos diretos atingirem dois ou mais municpios; e iii) do Instituto Brasileiro
do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (Ibama) se os impactos
diretos se derem em dois ou mais estados. Prev, ainda, que o licenciamento
ambiental se dar em um nico nvel de competncia.
158
Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
Os demais municpios paranaenses pesquisados, So Jos dos Pinhais e Campo
Largo, no realizam licenciamento ambiental, sendo as licenas ambientais emitidas
com base na legislao estadual.
Em Mato Grosso, a partir da anlise da legislao existente, possvel
armar que a legislao ambiental, na esfera estadual, aponta claramente para o
enfrentamento dos problemas sociais urbanos, da sustentabilidade das cidades e
da distribuio dos nus e benefcios do processo de urbanizao.
Cuiab foi o primeiro municpio do estado a licenciar empreendimentos
e atividades urbanas de pequeno e/ou mdio nveis de poluio e degradao
ambiental. Este fato foi legitimado pela assinatura do Termo de Cooperao Tcnica
(n
o
067/2006/Sema/MT Portaria n
o
166, de 27 de dezembro de 2006), que passou
a vigorar a partir de 1
o
de janeiro de 2007, tendo como objetivo estabelecer a gesto
ambiental compartilhada entre os respectivos entes. Em 8 de janeiro de 2007, foi
publicada a Lei Complementar (LC) n
o
146 que instituiu e disciplinou o processo
de licenciamento e avaliao ambiental, coordenado pela Secretaria Municipal de
Meio Ambiente e Desenvolvimento Urbano (Smades), por meio da Diretoria de
Meio Ambiente (DMA). O municpio de Cuiab no possui Cdigo Municipal
de Meio Ambiente especco. A legislao ambiental encontra-se inserida na LC
n
o
004, de 24 de dezembro de 1992, que instituiu o Cdigo Sanitrio e de Posturas
do Municpio, o Cdigo de Defesa do Meio Ambiente e Recursos Naturais (Artigos
510 ao 632) e o Cdigo de Obras e Edicaes (COE).
A LC n
o
150 de 29 de janeiro de 2007, que dispe sobre o Plano Diretor de
Desenvolvimento Estratgico de Cuiab, apresenta elementos importantes para
o planejamento urbano, denindo instrumentos que podero induzir a novos
parmetros de construo da cidade, tais como as Zonas Especiais de Interesse
Social (Zeis), Zonas de Interesse Ambiental (ZIA) e a criao de Zonas de Interesse
Ambiental Urbanstico (Ziau).
Os planos diretores dos demais municpios referem-se ao zoneamento
ambiental, denindo reas que exigem parmetros reguladores de uso e ocupao
do solo. O municpio de Campo Verde, por exemplo, que teve seu plano diretor
aprovado em fevereiro de 2010, cria Zonas Especiais de Interesse Ambiental (Zeia),
espaos destinados proteo e recuperao ambiental, cujo detalhamento est
previsto no Plano Municipal de Meio Ambiente.
Como Cuiab, os municpios de Lucas do Rio Verde, Rondonpolis, Campo
Verde, Vrzea Grande e Primavera do Leste apresentam, em suas legislaes
ambientais, instrumentos para promover o adequado ordenamento do solo urbano
159
O Sistema de Licenciamento Ambiental
e a conservao e preservao ambiental, impondo limites, obrigaes, diretrizes e
princpios a serem observados pelos muncipes.
Com relao ao arcabouo legal e normativo, o licenciamento ambiental, no
estado do Par, baseia-se na Lei n
o
5.887/1995, que dispe sobre a Poltica Estadual
de Meio Ambiente. O Artigo 1
o
dispe que:
a Poltica Estadual do Meio Ambiente o conjunto de princpios, objetivos,
instrumentos de ao, medidas e diretrizes xados nesta Lei, para o m de preservar,
conservar, proteger, defender o meio ambiente natural e recuperar e melhorar o meio
ambiente antrpico, articial e do trabalho, atendidas as peculiaridades regionais e
locais, em harmonia com o desenvolvimento econmico-social, visando assegurar a
qualidade ambiental propcia vida.
A anlise da legislao ambiental estadual aponta que as normas atendem
aos princpios para a manuteno da qualidade ambiental urbana. No entanto,
na prtica, existem fragilidades, principalmente na sua aplicao nos municpios
do interior do estado. Essas diculdades so resultantes dos seguintes fatores:
i) ausncia de polticas pblicas para diminuio do dcit habitacional de interesse
social, o que coibiria os parcelamentos irregulares; ii) falta de scalizao da ao
dos empreendedores pblicos e privados; iii) falta de capacitao tcnica para
anlise e parecer sobre as solicitaes de licenciamento ambiental; e iv) falta de
infraestrutura fsica e recursos humanos nos rgos ambientais.
O licenciamento ambiental do estado do Par estabelecido pela Lei
n
o
5.887/1995, que dispe sobre a Poltica Estadual de Meio Ambiente. Vale
observar que grande nmero de Instrues Normativas foi aprovado no perodo
de 2003 a 2010, detalhando procedimentos, e alterou dispositivos anteriores.
Em mbito municipal, a prefeitura de Belm instituiu o Decreto-Lei (DL)
n
o
52.927/2007, que versa sobre a concesso de licenas ambientais. O decreto
baseado na Lei Estadual n
o
5.887/1995. O mesmo procedimento legal orienta o
licenciamento realizado nos municpios de Ananindeua e Barcarena.
A legislao do estado de Mato Grosso do Sul destinada ao licenciamento
ambiental baseia-se na Resoluo n
o
001/1989, que define as atividades
potencialmente poluidoras e cria a Secretaria de Estado do Meio Ambiente das
Cidades, do Planejamento e da Cincia e Tecnologia (SEMAC). H, tambm, as
resolues denidas no Conselho Estadual de Controle Ambiental (Ceca) que,
alm de sua funo deliberativa e normativa, pode atuar como instncia recursal
administrativa no caso de multas e penalidades, conforme a Lei n
o
12.367/2007.
160
Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
O estado de Mato Grosso do Sul, ao regulamentar a Resoluo n
o
237/1997
do Conama, tambm normatiza os requisitos do Instituto de Meio Ambiente do
Mato Grosso do Sul (Imasul) para delegar competncias relativas ao licenciamento
ambiental e formas de apoio aos municpios. Desta forma, o estado se articula
com os municpios por meio de sete escritrios regionais deste instituto, os quais
implementam as aes de desconcentrao das atividades afetas ao licenciamento
ambiental por meio dos Termos de Cooperao Tcnica e Administrativa (Lei
n
o
10.600/2001 e Lei n
o
12.725/2009).
Nos municpios do estado, o instrumento norteador da poltica urbana o Plano
Diretor, existente em todos os municpios pesquisados. Quanto ao licenciamento
ambiental, a institucionalizao das Semas o que possibilita a normatizao das aes
relativas ao licenciamento, controle e scalizao ambiental. As secretarias municipais,
mediante diploma legal, criam os seus Sistemas de Licenciamento Ambiental, os quais
do as diretrizes do licenciamento e denem o que impacto ambiental e as medidas
de scalizao e controle. A criao de Conselhos Municipais de Meio Ambiente
(CMMAs), com carter deliberativo, tem propiciado a participao da sociedade
civil organizada no processo de licenciamento ambiental. J o Fundo Municipal de
Meio Ambiente (FMMA) rene recursos mediante a aplicao de taxas e multas em
programas e projetos ambientais.
O municpio de Dourados possui regras especcas para a anlise e aprovao
de loteamentos, tendo como base, na ocasio da pesquisa, a Resoluo n
o
02/2006.
O municpio de Trs Lagoas, por seu turno, ainda no havia rmado o convnio
de Cooperao Tcnica e Administrativa com o Imasul.
Tanto Mato Grosso do Sul como os seus municpios pesquisados possuem as
legislaes bsicas para as aes de licenciamento de parcelamento de solo urbano.
Contudo, para aperfeioamento do arcabouo legal, nos nveis estadual e municipais,
seria importante a criao de normas especcas para a regularizao urbana nas Zeis e o
estabelecimento de prazos especcos para a regularizao dos parcelamentos existentes.
Em Alagoas, a legislao utilizada para o licenciamento, tanto pelo estado
quanto pelos municpios, a resoluo Conama n
o
237/1997. Esta resoluo, por
sua vez, no suciente, pois existem aspectos do licenciamento que necessitariam
de melhores especicaes, por exemplo: os licenciamentos ambientais simplicados,
previstos na mesma resoluo; e os procedimentos para regularizao ambiental de
empreendimentos implantados sem licenciamento ambiental.
Em Alagoas, a Lei n
o
6.787/2006 que dispe sobre a consolidao dos
procedimentos adotados quanto ao licenciamento ambiental, das infraes
administrativas e d outras providncias dene como competncia do Instituto
161
O Sistema de Licenciamento Ambiental
do Meio Ambiente (IMA): a expedio de licena ou autorizao; o controle e
monitoramento das atividades; a imposio de sanes e penalidades por aes
ou omisses que incorram em poluio; a anlise e a emisso de pareceres; a
promoo da educao ambiental; e a capacitao de recursos humanos para o
desenvolvimento de atividades que visem proteo do meio ambiente.
Para empreendimentos irregulares j consolidados, a Lei n
o
6.787/2006 prev
a regularizao por meio de instrumento pertinente, acrescido do valor de 30%
da respectiva licena.
No estado, constata-se, desde a dcada de 1970, uma grande presso
imobiliria em todo o litoral, o que motivou o Decreto n
o
5.536/1983, que declara
de interesse especial do estado a faixa de 1 mil metros contados a partir do limite
dos terrenos de marinha. Esse decreto, baseado na Lei Federal n
o
6.766/1979,
tornou obrigatrio o licenciamento ambiental, pelo rgo ambiental estadual, nessas
reas litorneas. Entretanto, os municpios de Macei e Marechal Deodoro tm
efetuado, sistematicamente, o licenciamento ambiental de parcelamento urbano
na faixa litornea, sem qualquer interferncia do IMA.
Todas as etapas do licenciamento ambiental Licena Prvia (LP), Licena de
Instalao (LI) e Licena de Operao (LO) so submetidas anlise e aprovao
do Conselho Estadual de Meio Ambiente (Cema), o que amplia muito o prazo
para emisso das licenas. Um processo pode levar vrios meses para ser includo
na pauta das reunies ordinrias, tendo em vista que essas reunies acontecem
apenas uma vez por ms e com muitos processos a serem analisados. A apreciao
do licenciamento por um rgo colegiado, com a participao da sociedade civil,
considerada importante para a democratizao desse processo. No entanto,
recomenda-se que isto deveria se limitar apenas fase da LP, quando so aprovadas
a localizao, a concepo, a viabilidade ambiental e estabelecidos os requisitos
bsicos e condicionantes para o prosseguimento do licenciamento.
A legislao ambiental ressente-se da falta de conceitos e procedimentos para
anlise de situaes muito frequentes no espao urbano, como a dos loteamentos
fechados e/ou condomnios. Entretanto, avalia-se que isto tambm uma lacuna
da legislao federal de parcelamento do solo urbano, Lei n
o
6.766/1979, que se
encontra em reviso no Legislativo federal no mbito do Projeto de Lei (PL) de
Responsabilidade Territorial. Outra diculdade observada a ausncia de Planos de
Manejo das Unidades de Conservao, por faltarem parmetros para nortear a anlise.
Os municpios de Macei e Marechal Deodoro denem, em seus cdigos
municipais de meio ambiente, a realizao do licenciamento ambiental baseado
no princpio da autonomia do poder municipal para o exerccio das atribuies
162
Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
compatveis com o interesse local, conforme denido no Artigo 4
o
, item VIII, nos
Cdigos Municipais de Meio Ambiente dos dois municpios.
Em Macei, de acordo com a Secretaria Municipal de Proteo ao Meio
Ambiente (Sempma), apenas os licenciamentos que possuem Estudo de Impacto
Ambiental/Relatrio de Impacto Ambiental (EIA/Rima) so analisados pelo
Conselho Municipal de Proteo ao Meio Ambiente (Compram), j que, conforme
o Decreto n

6.228/2002, que dispe sobre este conselho, ca estabelecido como


atribuio deste ltimo (Artigo 2
o
, item III): apreciar e pronunciar-se sobre
Estudos e Relatrios de Impacto Ambiental (EIA/Rima) no mbito do municpio
de Macei. J no municpio de Marechal Deodoro, o Cdigo Municipal do Meio
Ambiente determina que o conselho seja apenas informado sobre os licenciamentos.
O licenciamento ambiental simplificado de novos empreendimentos,
destinado construo de habitaes de interesse social, com pequeno potencial
de impacto ambiental, em rea urbana ou de expanso urbana, em parcelamento
de solo com rea de at 100 ha, encontra seus procedimentos estabelecidos na
Resoluo Conama n
o
412/2009. O Conselho Estadual de Proteo Ambiental de
Alagoas (Cepram/AL) estabeleceu, na sua Resoluo Normativa (RN) n
o
33/2007, o
licenciamento simplicado, especicamente de conjuntos habitacionais declarados
de interesse social, com at 500 unidades.
Os procedimentos para regularizao ambiental de empreendimentos
implantados sem licenciamento ambiental esto tratados na Lei Estadual
n
o
6.787/2006, por meio de licena para regularizao, a qual estipula um
percentual a ser acrescido sobre o valor do licenciamento sem, contudo, conceituar
e denir os procedimentos a serem adotados.
Em relao aos padres e normas, o IMA adota a Norma Tcnica (NT)
Defensoria Pblica do Estado (DPE) n
o
01/2001, regulamentada por resoluo
normativa do Cepram, em que esto denidas diretrizes tcnicas para anlise
ambiental de projetos de parcelamento do solo. No entanto, esta j foi questionada
quanto sua legalidade, por apresentar conito com a legislao municipal. So
adotadas, tambm, instrues tcnicas que denem as etapas do licenciamento
e relacionam os documentos e projetos a serem apresentados para abertura de
processos visando ao licenciamento ambiental.
Para o aprimoramento da legislao, nos nveis estadual e municipais, a equipe
de pesquisa do estado de Alagoas sugere a aprovao de normas e procedimentos
especcos para o licenciamento ambiental de parcelamento do solo, considerando-se
as especicidades de cada rea, tais como: reas de mangue, terrenos de marinha, reas
do semirido e reas de encostas. Alm disso, prope-se a aprovao de legislao
163
O Sistema de Licenciamento Ambiental
especca para a regularizao de empreendimentos j implantados, pois a Lei
n
o
6.787/2006 faz apenas referncia ao pagamento de taxas, no tratando de
procedimentos. A legislao urbanstica vigente sobre parcelamento do solo urbano
(Lei n
o
6.766/1979) tambm deve ser revisada, de modo a denir os conceitos de
loteamentos fechados e condomnios. Por m, devem ser denidos, na legislao
ambiental, os conceitos de impacto local, regional e nacional.
No estado de Pernambuco, o Sistema de Licenciamento Ambiental foi
institudo por meio da Lei n
o
7.267/1976, que tambm cria a Agncia Estadual
de Meio Ambiente e Recursos Hdricos (CPRH) e d outras providncias. Na
esfera estadual, h tambm a LC n
o
49/2003, que reestruturou o Poder Executivo
estadual, denindo sua composio, atuao e atribuies.
A Lei n
o
12.916/2005 dispe sobre licenciamento ambiental no estado e
dene as infraes administrativas ambientais. O licenciamento de atividades
potencialmente poluidoras um instrumento previsto na legislao ambiental
brasileira, cabendo ao estado a sua aplicao. O objetivo a preveno da degradao
ambiental e o controle preventivo da poluio em seus componentes ambientais
hdricos, do solo, atmosfricos e sonoros. Para o alcance de tal objetivo, o estado
de Pernambuco utiliza os seguintes instrumentos: licenciamento, autorizao e
alvar; scalizao; monitoramento e gesto dos recursos ambientais.
No estado, o licenciamento ambiental para ns urbansticos no dispe de lei
especca. H uma lei estadual que trata de licenciamento ambiental de atividades
diversas. Aplica-se o disposto na Lei Federal n
o
6.766/1979, que dispe sobre o
Parcelamento do Solo Urbano. O mesmo ocorre nos municpios de Garanhuns e
Ipojuca, que no possuem legislao prpria acerca desse tema.
O municpio de Recife dispe de leis que regem o uso e a ocupao do solo, como
o Plano Diretor municipal, em fase de execuo. Dispe, ainda, da Lei Municipal
n
o
16.243/1996, que cria o Cdigo de Meio Ambiente e de Equilbrio Ecolgico
da Cidade de Recife; da Lei Municipal n
o
17.071/2004, que institui a taxa de
licenciamento ambiental municipal; do Decreto Municipal n
o
20.402/2004, que
estabelece medidas administrativas para a organizao e funcionamento da atividade
de scalizao ambiental no municpio; e do Decreto Municipal n
o
24.540/2009, que
regulamenta o licenciamento ambiental e dene procedimentos para a realizao
de audincias pblicas e d outras providncias.
No municpio de Recife, observa-se que a legislao atual atende necessidade
do licenciamento ambiental, no sendo necessrias novas normas.
164
Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
Contudo, verica-se a necessidade de criao de lei semelhante Lei Federal
n
o
6.766, tanto no estado quanto nos municpios de Garanhuns e Ipojuca, alm
de normas regulamentadoras, necessrias para atender s particularidades de cada
ente federado.
2 LICENCIAMENTO AMBIENTAL NOS ESTADOS E MUNICPIOS PESQUISADOS
So apresentados, a seguir, os dados dos estados e municpios pesquisados quanto
ao licenciamento ambiental do parcelamento do solo urbano.
Observa-se que todos os estados includos na pesquisa possuem rgo
ambiental executor do licenciamento ambiental para parcelamento do solo urbano
e licenciam empreendimentos, conforme apresentado no quadro 1.
QUADRO 1
Estados e municpios pesquisados e respectivos rgos executores do
licenciamento ambiental (2010)
Estados e municpios rgo executor do licenciamento ambiental de parcelamento de solo urbano
Paran IAP
Curitiba Secretaria Municipal do Meio Ambiente de Curitiba (SMMA)
Campo Largo* Licenciamento realizado pelo rgo estadual (IAP)
So Jos dos Pinhais* Licenciamento realizado pelo rgo estadual (IAP)
Mato Grosso Sema
Cuiab Smades
Campo Verde* Licenciamento realizado pelo rgo estadual (Sema)
Lucas do Rio Verde* Licenciamento realizado pelo rgo estadual (Sema)
Primavera do Leste* Licenciamento realizado pelo rgo estadual (Sema)
Rondonpolis* Licenciamento realizado pelo rgo estadual (Sema)
Vrzea Grande* Licenciamento realizado pelo rgo estadual (Sema)
Par Sema
Belm Secretaria Municipal de Meio Ambiente (Semma)
Ananindeua Secretaria Municipal de Meio Ambiente de Barbacena (SEMMAB)
Barcarena Secretaria Municipal de Agronegcios e Meio Ambiente (Seama)
Mato Grosso do Sul Imasul
Campo Grande Secretaria Municipal de Meio Ambiente e Desenvolvimento Urbano (Semadur)
Dourados Instituto Municipal de Meio Ambiente (Imam)
Corumb* Licenciamento realizado pelo rgo estadual (Imasul)
Trs Lagoas* Realizado pelo rgo estadual (Imasul)
Alagoas IMA
Macei Secretaria Municipal de Proteo ao Meio Ambiente (Sempma)
Marechal Deodoro Secretaria de Meio Ambiente, Recursos Hdricos, Cincia e Tecnologia (Sectma)
Arapiraca* Licenciamento realizado pelo rgo estadual (IMA)
Maragogi* Licenciamento realizado pelo rgo estadual (IMA)
Pernambuco CPRH
Recife Secretaria Municipal de Planejamento Participativo, Obras, Desenvolvimento Urbano e Ambiental
Garanhuns* Licenciamento realizado pelo rgo estadual (CPRH)
Ipojuca* Licenciamento realizado pelo rgo estadual (CPRH)
Fonte: Relatrios dos estados. Elaborao dos autores.
* Municpios que no licenciam e tm o licenciamento ambiental realizado pelo rgo estadual.
165
O Sistema de Licenciamento Ambiental
Quanto aos municpios, dos 23 analisados, apenas 10 realizam o licenciamento
do solo urbano, entre os quais as 6 capitais dos estados analisados. Outros 4 j
assinaram o Termo de Cooperao Tcnica com o estado, mas, na prtica, ainda
no licenciam; e 9 ainda no assinaram o termo e no realizam licenciamento para
parcelamento do solo urbano (grco 1). Entre os municpios que j assinaram
o termo de cooperao tcnica, Corumb j est apto a realizar o licenciamento,
mas nenhum projeto para parcelamento do solo havia sido analisado.
O quadro 1 mostra os estados e municpios pesquisados e os respectivos
rgos executores do licenciamento ambiental para parcelamento de solo urbano.
Nos municpios que no apresentam rgo local responsvel pelo licenciamento,
a atividade executada pelo rgo estadual.
Nos estados pesquisados, observaram-se quatro fundaes e duas secretarias de
meio ambiente como rgos responsveis pela execuo do licenciamento do solo
para ns urbansticos (tabela 1). Nos municpios, as secretarias de meio ambiente
representam a quase totalidade destes rgos. Apenas o municpio de Dourados
possui um rgo municipal responsvel pela execuo do licenciamento.
Entre os estados e municpios pesquisados, onze municpios e dois estados
apresentavam uma secretaria exclusiva de meio ambiente (tabela 2). Os dados da
Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais (MUNIC) de 2009 mostram que, no
Brasil, 44,38% dos municpios possuem uma secretaria em conjunto com outra
temtica; 20,20% tm uma secretaria exclusiva de meio ambiente; e 15,45% no
possuem estrutura de gesto ambiental. O restante dos municpios possui um setor
destinado a tratar do assunto ou ligado a rgo da administrao pblica indireta.
166
Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
Neste estudo, todos os municpios apresentaram estrutura de gesto ambiental,
por ser este um dos critrios para a seleo e incluso de municpios na pesquisa.
TABELA 1
Tipos de rgos responsveis pela execuo do licenciamento do solo para ns
urbansticos nos estados e municpios pesquisados (2010)
rgo executor do licenciamento rgos licenciadores
Estados
Sema 2
Instituto/fundaes estaduais 4
Total 6
Municpios licenciadores
SMMA 9
Instituto/fundaes municipais 2
Total 11
Fonte: Relatrios dos estados. Elaborao dos autores.
TABELA 2
Caracterizao do rgo ambiental (2010)
Varivel Nmero de secretarias
Caracterizao do rgo ambiental
Estados
Presena de secretaria exclusiva de meio ambiente 2
Presena de secretaria de meio ambiente compartilhada com outras funes 4
Total de estados 6
Municpios
Presena de secretaria exclusiva de meio ambiente 11
Presena de secretaria de meio ambiente compartilhada com outras funes 12
Total de municpios 23
Fonte: Relatrios dos estados. Elaborao dos autores.
Mais da metade dos estados e municpios pesquisados compartilha a funo
ambiental com uma ou mais funes nas secretarias (tabela 2). Agricultura e
agronegcio foram as funes mais frequentemente compartilhadas com o meio
ambiente, o que ocorreu em quatro secretarias. Entre as demais funes, as mais
recorrentes foram as de Cincia e Tecnologia, Desenvolvimento Urbano e Recursos
Hdricos.
Observou-se que apenas Arapiraca, Vrzea Grande e Marechal Deodoro no
dispunham de Conselho de Meio Ambiente no momento em que foi realizada a
pesquisa. No caso de Arapiraca, o conselho estava em formao; em Vrzea Grande,
167
O Sistema de Licenciamento Ambiental
o conselho havia sido aprovado, mas ainda no havia sido instalado; e em Marechal
Deodoro, o conselho encontrava-se desativado.
O processo de desconcentrao do licenciamento ambiental para os
municpios, por meio da instalao de escritrios regionais responsveis pela emisso
de licena ambiental, foi observado nos estados de Mato Grosso, Mato Grosso do
Sul, Par e Paran e, parcialmente, no estado de Pernambuco. E no ocorre em
nenhum municpio do estado de Alagoas.
Quanto disponibilidade de dados sobre licenciamento na internet, os
estados de Mato Grosso do Sul, Paran e Pernambuco declararam disponibilizar as
informaes do processo de licenciamento. No estado do Par, o sistema encontra-se
em implantao. Entre os municpios, apenas os de Campo Grande, Belm, Curitiba
e Recife disponibilizam informaes em pginas na internet. No municpio de
Dourados, no Mato Grosso do Sul, o sistema encontra-se parcialmente implantado.
A presena de unidade administrativa especfica para a realizao do
licenciamento foi observada em apenas 11 dos 23 municpios pesquisados.
O Sistema Ambiental do estado do Paran estruturado na Sema, que possui
trs rgos autrquicos vinculados: o IAP (box 1), o Instituto das guas do Paran
(antiga Suderhsa) e o Instituto de Terras, Cartograa e Geocincia (ITCG). Alm desses
rgos formalmente vinculados Sema, existem outras instituies que contribuem na
scalizao e aplicao das leis ambientais: o Batalho da Polcia Florestal (BPFLO); a
Delegacia de Proteo ao Meio Ambiente (DPMA); a Comisso de Ecologia e Meio
Ambiente da Assembleia Legislativa do Estado do Paran e o Ministrio Pblico
Estadual (MP).
Igualmente vinculados Sema, destacam-se os conselhos estaduais, que
deliberam e propem estratgias sobre os temas de sua competncia (box 2):
l Cema - rgo deliberativo e consultivo das polticas estaduais e aes
relacionadas ao ambiente;
l Conselho Estadual de Recursos Hdricos (CERH/PR) - rgo consultivo
e deliberativo das aes e polticas relacionadas aos recursos hdricos; e
BOX 1
Paran: desconcentrao das atividades de licenciamento ambiental
O IAP o rgo licenciador do estado e tem estrutura administrativa desconcentrada em vinte escritrios regionais independentes, que
respondem pelas atividades de licenciamento e scalizao em sua regio de abrangncia.
Fonte: Paran, Relatrio 4 da pesquisa (original). Disponvel no Captulo 9 (original editado).
168
Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
l Conselho do Litoral (COLIT), de natureza consultiva e deliberativa,
tambm tem funo scalizadora no litoral do estado.
1

Muitas das diculdades pontuais e tcnicas observadas s podero ser
solucionadas nas esferas institucionais e polticas. O caso do licenciamento
ambiental para parcelamento e regularizao da ocupao do solo um exemplo
disso. Muitas das fragilidades observadas nesses processos no esto restritas a esta
modalidade de licenciamento, mas so reexos da estrutura organizacional do
estado (box 3).
Na Regio Metropolitana de Curitiba, onde a Coordenao da Regio
Metropolitana de Curitiba (COMEC) o rgo atuante desde a dcada de 1970,
h muitos conitos entre os interesses dos municpios e os do estado. A estrutura
institucional e o funcionamento da COMEC seguem o modelo de sua criao, no
qual os municpios da regio no so representados no rgo e, portanto, pouco
participam da denio das polticas de ocupao e desenvolvimento (box 4).
1. A Secretaria Executiva do COLIT possui capacidade operacional e de integrao institucional insuciente para atender
s demandas dos projetos em implantao na regio, em razo de reduzido nmero de tcnicos (trs) para atender ao
litoral, que abrange sete municpios. Se, por um lado, a questo de capacidade operacional decisiva, por outro, a falta
de participao de instituies importantes no COLIT, como o Porto de Paranagu e a Companhia de Saneamento do
Paran (Sanepar), por exemplo, constitui entrave para a composio de um conselho pleno.
BOX 2
Paran: aspectos positivos e negativos da desconcentrao do processo de
licenciamento ambiental
No processo de licenciamento ambiental estadual, destacam-se, como pontos positivos, a desconcentrao e a independncia dos
escritrios regionais do IAP. Os pontos negativos esto no fato de que o estado permite pouca participao dos municpios, que
tomam conhecimento dos processos de licenciamento somente no incio, quando os empreendedores solicitam o certicado de
conformidade da prefeitura, e no nal, quando algum alvar de construo dever ser requerido. Alm disso, tem havido inmeras
diculdades em acompanhar a demanda de novos licenciamentos, em decorrncia do ritmo de expanso das cidades polos, pois a
estrutura operacional insuciente, o que indica a necessidade de readequao da estrutura licenciadora no estado, com o aumento
da quantidade de tcnicos ou passando atribuies aos municpios.
Fonte: Paran, Relatrio 4 da pesquisa (original). Disponvel no Captulo 9 (original editado).
BOX 3
Paran: fragilidades observadas no processo de licenciamento ambiental
A carncia de tcnicos qualicados em nmero suciente ocorre em todos os rgos por onde tramitam os processos: prefeituras,
coordenaes metropolitanas e IAP.
Esta carncia tem servido como justicativa para os atrasos na emisso de licenas e a falta de scalizao pelo poder pblico.
Dimensionar os rgos para as novas demandas signica contratar tcnicos, adquirir equipamentos e implantar sistemas de
informao georreferenciados, o que depende de decises polticas a serem concretizadas no oramento estadual e dos municpios.
Fonte: Paran, Relatrio 4 da pesquisa (original). Disponvel no Captulo 9 (original editado).
169
O Sistema de Licenciamento Ambiental
BOX 4
Paran: diculdades no mbito institucional
As diculdades no mbito institucional tornam-se evidentes quando se busca gerir o conito existente entre a crescente demanda
por uso e ocupao do solo para ns urbansticos e a necessidade de proteo ambiental. Este conito tem se agravado em outras
cidades com rpido crescimento demogrco e em algumas cidades polos, no interior do Estado. O principal problema est na
articulao entre as diferentes instncias pblicas em reas metropolitanas. Foi mencionado que, no interior, apesar de existirem as
Coordenaes Regionais, elas so incipientes em termos de sua atuao no planejamento regional da ocupao.
Fonte: Paran, Relatrio 4 da pesquisa (original). Disponvel no Captulo 9 (original editado).
Sendo a COMEC uma autarquia estadual e sem poder de legislar sobre
o territrio, suas propostas para o desenvolvimento regional poderiam ser
confrontadas com os interesses da prefeitura de Curitiba e demais municpios.
Contudo, este arranjo frgil, uma vez que o uxo de pessoas, bens e informaes
so questes afetas a toda a Regio Metropolitana de Curitiba.
Destaca-se, ainda, a necessidade de atuao efetiva da COMEC na
coordenao das polticas de desenvolvimento urbano para toda a regio, inclusive
a capital e os municpios adjacentes. A populao de baixa renda busca moradia nos
municpios vizinhos, onde h terrenos mais baratos, mas onde h tambm carncia
de infraestrutura, tais como diculdade de transporte, violncia e, principalmente,
a crescente ocupao irregular e clandestina em reas ambientalmente inadequadas
e de risco para a populao e o meio ambiente.
O Sistema de Licenciamento Ambiental do estado de Mato Grosso
constitudo pelo Conselho Estadual de Meio Ambiente (Consema), Conselho
Estadual de Recursos Hdricos (Cehidro) e rgos ou entidades integrantes
da administrao pblica estadual, ou a ele vinculados, cujas atividades
estejam relacionadas ao disciplinamento do uso e preservao dos recursos
ambientais, ou seja, responsveis pela execuo de programas de incentivos
governamentais, de nanciamentos subsidiados ou de controle e scalizao
das atividades potencialmente degradadoras da qualidade ambiental e rgos
ou entidades municipais responsveis pelo controle e fiscalizao dessas
atividades, nas suas respectivas reas de jurisdio (Lei Complementar
n
o
232 de 21/12/2005, Artigo 2
o
) (box 5).
BOX 5
Mato Grosso: necessidade de clareza nas competncias do sistema ambiental
As entrevistas evidenciaram que nem mesmo para os gestores pblicos municipais est clara a denio das competncias de cada
sistema. Isso implica conitos que demandam solues negociadas, (...) de forma a viabilizar o dilogo entre os atores envolvidos e
uma abordagem integrada das questes ambientais urbanas.
Fonte: Mato Grosso, Relatrio 4 da pesquisa (original). Disponvel no Captulo 10 (original editado).
170
Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
A Sema possui, em sua estrutura, duas unidades encarregadas dos diferentes
tipos de licenciamento ambiental, inclusive para fins urbansticos, e uma
encarregada da scalizao do cumprimento das condies das licenas emitidas,
so elas: Coordenao de Infraestrutura (CIE); Coordenao de Avaliao de
Impacto Ambiental (Caia); e Coordenao de Fiscalizao. Entretanto, o trmite
dos processos entre as unidades administrativas inclui a passagem pelos diferentes
setores dos rgos Estaduais de Meio Ambiente (Oema), dependendo do tipo de
estudo ambiental solicitado, visando atender a diversas exigncias burocrticas.
O Sistema de Licenciamento Ambiental do estado de Mato Grosso do Sul
foi alterado em 2009, com a reestruturao da Secretaria de Meio Ambiente e a
criao da SEMAC do Mato Grosso do Sul, a qual reuniu vrias secretarias (box 6).
BOX 6
Mato Grosso do Sul: aspectos do Sistema de Licenciamento Ambiental
em Mato Grosso
Como pontos positivos, destacam-se as iniciativas do rgo ambiental estadual em busca da inovao, por meio de investimento em
informatizao e discusso de um novo manual de procedimentos, alm da incluso de uma unidade que se encarregar de AAEs.
Nos municpios, as iniciativas de descentralizao agilizam a liberao dos novos parcelamentos, o que pode resolver problemas de
moradias precrias. O licenciamento municipal tambm permite atender s necessidades mais prximas, as que exijam mitigao
ou recuperao de reas degradadas.
Fonte: Mato Grosso do Sul, Relatrio 4 da pesquisa (original). Disponvel no Captulo 11 (original editado).
Diretamente vinculada SEMAC est o Imasul, que possui duas diretorias
com sete gerncias. O licenciamento est vinculado gerncia de licenciamento,
na diretoria de licenciamento. Monitoramento, controle e scalizao esto na
gerncia de controle e scalizao da Diretoria de Desenvolvimento. Ligado
diretamente SEMAC, est o Ceca, rgo de carter consultivo e deliberativo
e/ou normativo.
O Imasul o rgo executivo da poltica ambiental do estado e est
presente em sete municpios, por meio de escritrios regionais, entre os quais:
Aquidauana, Bonito, Corumb, Costa Rica, Coxim e Trs Lagoas. Para dirimir
entraves institucionais, o Imasul tem investido na informatizao do processo de
licenciamento e na discusso de modicaes nas instrues contidas no Manual
tcnico de licenciamento ambiental. Em carter experimental, ainda em fase de
regulamentao, foi criado, neste instituto, o setor de Avaliao de Impacto
Ambiental (AIA), cuja atribuio principal a Avaliao Ambiental Estratgica
(AAE).
A desconcentrao da gesto ambiental em Mato Grosso do Sul ainda no
se completou efetivamente, conforme dados obtidos na pesquisa nos quatro
171
O Sistema de Licenciamento Ambiental
municpios selecionados. Tal processo ainda no est denido claramente e ocorre
desperdcio de recursos. As diculdades operacionais so recorrentes e o nmero
de funcionrios insuciente, tanto na sede como nas agncias locais.
O fato de alguns municpios possurem agncia local do Imasul permite um
atendimento mais rpido do usurio, bem como agilidade na realizao das vistorias.
No entanto, as agncias locais tm diculdades de operao semelhantes s da sede,
como falta de prossionais e de veculos para atender grande demanda de pedidos
de licenciamento. Alm disso, atividades como a scalizao e o monitoramento
devem ser priorizados.
O sistema ambiental do estado do Par tem como rgo central executor
a Sema, com a funo de planejar, coordenar, executar, supervisionar e controlar
a poltica estadual do meio ambiente. O Conselho Estadual do Meio Ambiente
(Coema) o rgo normativo, consultivo e deliberativo.
Os rgos da administrao pblica estadual e as fundaes institudas pelo
poder pblico que atuam na elaborao e execuo de programas e projetos relativos
proteo da qualidade ambiental, ou que tenham por nalidade disciplinar o uso
dos recursos ambientais, participam do sistema como rgos setoriais. Os rgos
locais so representados pelos organismos ou entidades municipais responsveis
pela gesto ambiental nas suas respectivas jurisdies.
Pode-se armar que, mesmo registrando alguns problemas, os processos
para o licenciamento ambiental urbano tramitam sem muitas diculdades no
mbito do sistema estadual. Algumas destas diculdades ocorrem em mbito
municipal, devido falta de integrao e de aes setorizadas das secretarias e dos
departamentos envolvidos.
A avaliao da gesto ambiental compartilhada entre o estado e os municpios
aponta que so necessrios maiores esforos institucionais para a sua efetividade.
Esta modalidade de administrao busca uma atuao mais eciente na gesto
ambiental dos municpios, com a superao de problemas referentes especialmente
morosidade na tramitao dos processos ambientais e ao elevado custo da
atividade de licenciamento, devido grande extenso territorial do estado do Par,
o que acarreta diculdades para o deslocamento. Alm disso, o estado atribui aos
municpios a competncia de licenciar atividades de impacto local, mantendo as
demais licenas sob sua prpria gerncia, o que provoca reclamaes por parte
dos municpios.
A desconcentrao da gesto ambiental no estado do Par ocorre a partir da
implantao de Unidades Regionalizadas. Nestas unidades, todas as solicitaes
172
Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
de servios a cargo do rgo ambiental estadual so protocoladas, com nfase
nos licenciamentos ambientais, no atendimento de denncias, nas declaraes,
certides e outras demandas. Atualmente, outra atribuio e prioridade a de prestar
informaes e orientaes relativas ao Cadastro Ambiental Rural (CAR) (box 7).
BOX 7
Par: aspectos do licenciamento ambiental municipal no Par
Quanto ecincia do licenciamento ambiental entre os municpios aptos e os no aptos a executar o procedimento, no h dvidas
de que os primeiros se beneciam desta vantagem, apesar dos problemas e das limitaes que os mesmos possuem. H municpios,
como Belm, onde o processo de licenciamento ambiental municipal avanou bastante, sendo visto como um diferencial positivo
em relao aos demais municpios.
Fonte: Par, Relatrio 4 da pesquisa (original). Disponvel no Captulo 12 (original editado).
Em Alagoas, o licenciamento pelo rgo ambiental, o Cepram, ao qual esto
sujeitos os municpios que no licenciam, demanda mais tempo para ser nalizado,
pois todas as suas fases (LP, LI, LO) so analisadas por este conselho, que se rene
apenas uma vez por ms e tem uma pauta muito congestionada. Quando realizado
no mbito dos municpios, o procedimento mais simplicado, portanto mais
eciente, nesta interpretao.
O IMA, rgo ambiental estadual, licencia, portanto, os parcelamentos do
solo urbano de quase todos os municpios do estado, exceto os dos municpios
de Macei e Marechal Deodoro. Ao IMA cabe, tambm, o licenciamento de
parcelamentos do solo urbano localizados nas Unidades de Conservao de
domnio estadual.
No estado de Pernambuco, os instrumentos para a gesto ambiental so os
seguintes: i) licenciamento, autorizao e alvar; ii) scalizao; iii) monitoramento;
e iv) gesto dos recursos ambientais.
O sistema de licenciamento adotado pela CPRH prev a concesso de quatro
documentos como instrumentos legais: LP, LI, LO, LS.
Os procedimentos adotados pela CPRH para o licenciamento ambiental
so coordenados pela gerncia de licenciamento e constam de cinco fases:
i) atendimento ao pblico; ii) recebimento dos documentos e formulrios; iii) anlise
e encaminhamento do processo s diversas reas tcnicas, objetivando as inspees;
iv) elaborao de pareceres; e v) emisso das licenas/autorizao/indeferimentos.
Cada licena concedida no prazo mximo de sessenta dias, a contar da data
do protocolo do requerimento at seu deferimento ou indeferimento, ressalvados
os casos em que houver EIA/Rima, quando o prazo ser de at nove meses (box 8).
173
O Sistema de Licenciamento Ambiental
BOX 8
Pernambuco: o processo de desconcentrao administrativa do licenciamento
ambiental
Atualmente, a CPRH vem implementando um processo de desconcentrao administrativa com a interiorizao das aes.
Tal procedimento feito por meio das Unidades Integradas de Gesto Ambiental (UIGAs), nas quais so realizadas atividades
de recepo de processos, orientao populao e atendimento de vistorias para subsidiar procedimentos de licenciamento
ambiental, com foco em empreendimentos e atividades de pequeno potencial poluidor/degradador e atendimento a denncias sobre
infraes cometidas contra o meio ambiente.
Fonte: Pernambuco, Relatrio 4 da pesquisa (original). Disponvel no Captulo 14 (original editado).
3 MUNICPIOS LICENCIADORES
O processo de licenciamento ambiental no municpio de Curitiba, no estado do
Paran, realizado pela Semma. Est amparado por termo de cooperao tcnica
e operacional rmado entre o governo do Paran, pela Sema, com a intervenincia
do IAP, e o municpio de Curitiba, tendo como interveniente a SMMA, com a
nalidade de integrar e aprimorar a gesto ambiental do estado do Paran, nas
reas de competncia e de controle ambiental.
O relatrio da pesquisa aponta que o processo de licenciamento ambiental
considerado eciente e gil no municpio de Curitiba. Situao essa que decorre
da estrutura operacional da SMMA, na qual os procedimentos so gerenciados e
monitorados por Sistemas Informatizados e Georreferenciados integrados aos cadastros
tcnicos. A desconcentrao em regionais administrativas possibilita aos tcnicos
atuarem em reas conhecidas. A integrao entre o rgo licenciador municipal da
capital (SMMA) e o rgo licenciador estadual (IAP) limita-se ao contido no termo
de convnio estabelecido entre os referidos rgos e possibilita quele emitir licenas
ambientais no mbito da capital do estado, no sendo conhecidas outras atividades
desenvolvidas em conjunto (Paran, Relatrio 4 da pesquisa, p. 20) (box 9).
BOX 9
Paran: agilidade na emisso de licenas ambientais em Curitiba
A agilidade na emisso de licena ambiental em Curitiba pode ser, em grande parte, atribuda estrutura administrativa
desconcentrada em oito regies administrativas, que procedem recepo e protocolizao dos requerimentos de licenas (LP,
LI e LO) nas sedes regionais, executando as vericaes no local do empreendimento e apontando, por meio de laudos tcnicos,
a conformidade ou no do empreendimento com a legislao ambiental vigente. As regionais realizam, ainda, scalizaes e
autuaes relativas a aes ou omisses que venham gerar danos ao ambiente.
Fonte: Paran, Relatrio 4 da pesquisa (original). Disponvel no Captulo 9 (original editado).
A SMMA e a Sanepar mantm aes conjuntas para o tratamento e destinao
de euentes, alm de observao rigorosa de quesitos relativos preservao das
nascentes, crregos e rios.
174
Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
Na SMADES, em Mato Grosso, constatou-se que 90% das atividades esto
relacionadas s questes urbanas.
No municpio de Campo Grande no estado do Mato Grosso do Sul, o Sistema
de Licenciamento Ambiental se estrutura por meio da Semadur e se efetiva por meio
do Departamento de Licenciamento e Monitoramento Ambiental, que compartilha
essa competncia em duas unidades administrativas, a de Fiscalizao e Licenciamento
Ambiental e a de Fiscalizao e Monitoramento Ambiental. O Conselho de Gestores
de reas de Proteo Ambiental, o Conselho de Meio Ambiente e a Comisso de
Controle Ambiental (CCA) so rgos que esto diretamente ligados a Semadur e
fazem parte do sistema de licenciamento. Integram, ainda, o Sistema de Licenciamento
Ambiental do municpio, o Instituto Municipal de Planejamento Urbano e de Meio
Ambiente (PLANURB), a Secretaria Municipal de Controle Urbanstico e Ambiental
(Semur) e a Secretaria Municipal de Sade Pblica.
No municpio de Campo Grande, a Semadur acumula as funes de
ordenamento do desenvolvimento urbano, o que, teoricamente, proporciona maior
integrao entre as polticas de desenvolvimento e de defesa do meio ambiente urbano.
Em Dourados, no estado de Mato Grosso do Sul, o licenciamento ambiental
executado pelo Imam, vinculado diretamente Secretaria Municipal de
Planejamento e Meio Ambiente (SMPMA). O Imam possui uma superintendncia
dividida em duas gerncias, a de Projetos e a de Fiscalizao, e o Departamento de
Licenciamento Ambiental. Diretamente ligado ao Imam, est o Conselho Municipal
de Defesa do Meio Ambiente (Comdam), bem como a Guarda Municipal, que
atua como o rgo de scalizao e proteo ambiental no municpio.
Dourados possui um rgo ambiental que se constitui em uma autarquia,
o Imam, o que possibilita maior autonomia e iseno de interferncias polticas
na scalizao e monitoramento ambiental. Tambm se agrega ao Sistema de
Licenciamento Ambiental a Guarda Municipal, que assume, com o Imam, as funes
de scalizao e monitoramento ambiental.
Em Belm, no estado do Par, o sistema municipal de meio ambiente obedece
a uma organizao hierarquizada. O rgo central o Conselho Municipal de Meio
Ambiente (Consemma), seguido da participao das demais secretarias, como a
Semma, a Secretaria Municipal de Urbanismo (SEURB) e a Secretaria Municipal
de Coordenao Geral de Planejamento e Gesto (SEGEP).
Em Ananindeua, o sistema possui uma estrutura simplicada, articulada
ao gabinete do prefeito, ao departamento de gesto ambiental e diviso de
licenciamento ambiental, ambos da Seama (box 10).
175
O Sistema de Licenciamento Ambiental
A eccia do Sistema de Licenciamento Ambiental em Ananindeua s poder
ser alcanada mediante a ampliao da participao de rgos municipais, no
direcionamento de aes comuns e de uma estrutura fsica que possibilite a gesto
mais adequada para o solo urbano.
Em Belm, as atividades do licenciamento ambiental tambm se efetivam, na
prtica, por meio das aes do Simma, como, por exemplo, as atividades de scalizao e
acompanhamento das solicitaes de licenciamento. As principais diculdades decorrem
da ausncia de banco de dados organizado, que subsidie propostas de controle sobre os
processos, e insucincia de pessoal para atender ao nmero de solicitaes.
A situao se apresenta mais complexa nos municpios de Ananindeua
e Barcarena, pois ambos no possuem estrutura institucional em termos
de infraestrutura, pessoal e materiais para dar suporte s suas atividades de
licenciamento ambiental.
Em Ananindeua, a situao menos crtica, mas a competncia sobre o
licenciamento ambiental urbano compartilhada entre a Seama, Secretaria de
Infraestrutura e a Secretaria de Habitao, o que diculta a organizao das
informaes em bases de dados. Esta situao institucional tambm dicultou
o acesso da equipe de pesquisa s informaes sobre a legislao ambiental em
mbito municipal.
Quanto s atividades e funes dos sistemas municipais, na prtica, apenas
o sistema municipal de Belm apresenta maior clareza e efetividade, apesar da
maior necessidade de integrao entre os rgos envolvidos, como as secretarias e
o conselho municipal.
Os municpios de Macei e Marechal Deodoro, no estado de Alagoas, denem,
em seus cdigos municipais de meio ambiente, a realizao do licenciamento
ambiental baseado no princpio da autonomia do poder municipal para o exerccio
das atribuies compatveis com o interesse local, conforme denido no Artigo
4
o
, item VIII, dos Cdigos Municipais de Meio Ambiente dos dois municpios.
BOX 10
Par: as diculdades do sistema municipal de meio ambiente
Na prtica, a organizao do Sistema Municipal de Meio Ambiente (Simma) ainda encontra diversas diculdades, principalmente em
Ananindeua e Barcarena. Nestes municpios, a informalidade, a frgil conexo entre rgos pblicos envolvidos no parcelamento
do solo urbano e a falta de investimento em recursos humanos e infraestrutura caracterizam um cenrio pouco inovador e de pouca
ateno ao licenciamento ambiental.
Fonte: Par, Relatrio 4 da pesquisa (original). Disponvel no Captulo 12 (original editado).
176
Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
Em Macei, de acordo com a Sempma, apenas os licenciamentos que possuem
EIA/Rima so analisados pela Sempma, de acordo com o Decreto n
o
6.228/2002,
que dispe sobre o Compram, sendo atribuio deste ltimo, segundo o Artigo 2
o
,
item III: apreciar e pronunciar-se sobre Estudos e Relatrios de Impacto Ambiental
(EIA/Rima) no mbito do municpio de Macei.
Em Marechal Deodoro, apesar do procedimento que determina a submisso
do licenciamento ao conselho, o Cdigo Municipal do Meio Ambiente daquele
municpio estabelece apenas que o conselho seja informado sobre os licenciamentos.
Quanto ao licenciamento ambiental simplicado de novos empreendimentos
destinados construo de habitaes de interesse social, com pequeno potencial
de impacto ambiental em rea urbana ou de expanso urbana, em parcelamento de
solo com rea de at 100 hectares, os procedimentos esto estabelecidos na Resoluo
Conama. J o Cepram/AL estabeleceu em sua Resoluo Normativa n
o
33/2007 o
licenciamento simplicado, especicamente de conjuntos habitacionais declarados
de interesse social, com at quinhentas unidades.
Em relao aos padres e normas, o IMA adota a NT DPE n
o
01/2001,
regulamentada por resoluo normativa do Cepram, na qual esto denidas
diretrizes tcnicas para anlise ambiental de projetos de parcelamento do solo. No
entanto, ela j foi questionada quanto sua legalidade, por apresentar conito com
a legislao municipal. Adota, tambm, as instrues tcnicas em que esto denidas
as etapas do licenciamento e relacionados os documentos e projetos a serem
apresentados para a abertura de processos visando ao licenciamento ambiental.
No estado de Pernambuco, o licenciamento ambiental para ns urbansticos
no dispe de lei especca. H lei estadual que trata de licenciamento ambiental de
atividades diversas. Aplica-se o disposto na Lei Federal n
o
6.766/1979, que dispe
sobre o parcelamento do solo urbano e d outras providncias, vlidos tambm
nos municpios de Garanhuns e Ipojuca, que no dispem de legislao prpria.
No caso de Recife, a situao diferente. O municpio dispe de leis que
regulam o uso e a ocupao do solo, havendo Plano Diretor municipal em execuo,
alm das normas legais que dizem respeito ao licenciamento ambiental, sendo elas:
l Lei Municipal n
o
16.243/1996 cria o Cdigo de Meio Ambiente e de
Equilbrio Ecolgico da Cidade de Recife;
l Lei Municipal n
o
17.071/2004 institui a taxa de licenciamento
ambiental municipal;
177
O Sistema de Licenciamento Ambiental
l Decreto Municipal n
o
20.402/2004 estabelece medidas administrativas
para a organizao e funcionamento da atividade de scalizao ambiental
no municpio;
l Lei Municipal n
o
17.171/2005 faz alteraes em leis anteriores; e
l Decreto Municipal n
o
24.540/2009 regulamenta o licenciamento
ambiental e dene procedimentos para a realizao de audincias pblicas
e d outras providncias.
4 MUNICPIOS NO LICENCIADORES
O municpio de Campo Largo, no estado do Paran, apesar de no licenciar foi
relacionado para compor a amostra por integrar a RM de Curitiba e apresentar
indicadores importantes do processo de urbanizao. O municpio apresenta
atividades de base industrial geradoras de renda e empregos locais. Possui, ainda,
grande extenso de reas de mananciais, superciais e subterrneos.
O sistema ambiental municipal conduzido pela Semma e organizado em
seis departamentos: Administrativo; Controle Ambiental (que encaminha os
processos de licenciamento e scalizao); Limpeza Pblica; Parques e Praas;
Educao Ambiental; e Recursos Hdricos (departamento que ainda no estava
ocialmente institudo).
Vinculado a essa secretaria, encontra-se o Conselho Municipal de Desenvolvimento
Urbano (CMDU) e CMMA, criado pela Lei Municipal n
o
1.825/2005, dada nova
redao por meio da Lei Municipal n
o
1.963/2007 (Regimento Interno por meio
do Decreto n
o
102/2005), sendo composto por dezoito membros representantes das
secretarias municipais e entidades de classe Organizaes No Governamentais
(ONGs), associaes, sindicatos etc. , com funes deliberativa e consultiva.
No municpio de Campo Largo e nos demais municpios pertencentes
RM de Curitiba, os processos de parcelamento do solo (desmembramento ou
loteamento) so encaminhados pela prefeitura COMEC, onde so analisados e
recebem parecer tcnico e jurdico, e, posteriormente, ao IAP, ou seja, o interessado
inicia o pedido de anuncia prvia prefeitura, porm, quando houver necessidade
de consultas a outros rgos, o prprio se encarrega de faz-las.
Apesar de sua relevncia econmica e ambiental, So Jos dos Pinhais no
possui estrutura operacional para licenciar obras de parcelamento do solo. O sistema
ambiental do municpio constitudo pelo CMMA e pela SMMA. O conselho
um rgo autnomo de carter deliberativo, consultivo, normativo e recursal,
que determina o funcionamento do sistema ambiental municipal, institudo pela
178
Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
Lei Complementar Municipal n
o
100/1996, e composto por representantes do
Poder Pblico e de setores produtivos da sociedade.
A prefeitura de So Jos dos Pinhais no possui convnio com o Oema para
executar procedimentos de licenciamento ambiental para parcelamento do solo
urbano, razo pela qual no dispe de legislao especca sobre o tema. Entretanto,
participa do processo, uma vez que o IAP exige a anuncia dos rgos municipais
como parte dos procedimentos de licenciamento. Desta maneira, as Secretarias
de Urbanismo, de Meio Ambiente e de Viao e Obras Pblicas compartilham a
tarefa de analisar as ementas de leis, decretos, resolues e outros diplomas legais
para vericar a adequao do empreendimento s normativas municipais, conforme
a atribuio de cada secretaria, de maneira a responder s solicitaes que lhes
couberem. Por exemplo, no caso de um empreendimento virio, a Secretaria de
Urbanismo analisar a obra conforme a legislao municipal, avaliando se est de
acordo com as diretrizes virias.
O Sistema de Licenciamento Ambiental dos municpios pesquisados no
estado de Mato Grosso apresenta-se bastante heterogneo, devido aos diferentes
estgios em que se encontra o processo de descentralizao para as prefeituras do
licenciamento ambiental.
As SMMAs que j assinaram o termo de cooperao tcnica com a Sema
no tm sob sua responsabilidade apenas a gesto exclusiva do meio ambiente,
compartilhando tal competncia com outros setores. Cuiab, por exemplo, com
a gesto urbana; Primavera do Leste com o agronegcio e Lucas do Rio Verde
e Campo Verde com a gesto agrria. Observou-se, portanto, que os aspectos
pertinentes ao meio ambiente so considerados no mbito das principais atividades
econmicas produtivas dos municpios (box 11).
O municpio de Primavera do Leste, apesar de ter assinado o termo de
cooperao tcnica com a Sema para efetivar o licenciamento ambiental para
ns urbansticos, ainda no implantou o Simma, delegando as responsabilidades
entre os setores e, at a data da pesquisa, no realizou licenciamento de nenhum
empreendimento imobilirio. Os gestores pblicos desse municpio alegam que
BOX 11
Mato Grosso: competncias da SMMA em Primavera do Leste
No municpio de Primavera do Leste, a Secretaria de Meio Ambiente responsvel tambm pelo agronegcio, dessa forma, grande
parte das suas atribuies esto voltadas para o apoio agricultura, principal atividade econmica do municpio.
Fonte: Mato Grosso, Relatrio 4 da pesquisa (original). Disponvel no Captulo 10 (original editado).
179
O Sistema de Licenciamento Ambiental
a atribuio recente e a Secretaria Municipal de Agronegcio e Meio Ambiente
de Primavera do Leste (Sama) estava na fase de noticao aos empreendedores.
De forma semelhante, os municpios de Campo Verde e Lucas do Rio Verde
tambm j assinaram o termo de cooperao, embora ainda no tenham realizado
nenhum licenciamento para empreendimentos imobilirios urbanos (box 12).
BOX 12
Mato Grosso: termo de cooperao tcnica para licenciamento ambiental
Em Mato Grosso, os municpios que assinaram o termo de cooperao tcnica (...) assumiram a competncia de efetuar o licenciamento
ambiental de empreendimentos urbanos de pequeno e mdio potencial poluidor. Contudo, no possuem a estrutura mnima exigida
pela legislao. Embora a Secretaria de Desenvolvimento Agrcola e Meio Ambiente de Campo Verde (Sedam) tenha uma estrutura
denida, tambm no efetivava o licenciamento ambiental.
Fonte: Mato Grosso, Relatrio 4 da pesquisa (original). Disponvel no Captulo 10 (original editado).
Constatou-se que as secretarias municipais assumiram a competncia para
licenciar sem todas as condies necessrias de estrutura fsica e de recursos
humanos exigidas pelo Oema. O poder pblico tambm no investiu recursos para
aprimorar tais aspectos. Assim, infere-se que a gesto do processo de transferncia
da competncia por parte do Oema ainda apresenta desaos a serem superados,
sendo necessrias aes efetivas que apoiem o termo de cooperao tcnica entre
a Semma e a Sema, a qual continua desempenhando as aes de licenciamento,
mesmo aps a assinatura do termo de cooperao.
A desmobilizao dos CMMAs em Primavera do Leste, Campo Verde e
Lucas do Rio Verde revela a necessidade de participao da sociedade civil na
gesto ambiental destes municpios, uma vez que os conselhos municipais, como
instncias decisrias, so importantes nas aes de conservao e preservao
ambiental (box 13).
BOX 13
Mato Grosso: estrutura do sistema de licenciamento
A estrutura do sistema de licenciamento, tanto no estado de Mato Grosso como nos seus municpios pesquisados, ainda est
em processo de organizao e consolidao, necessitando de aprimoramento para a realizao do licenciamento ambiental de
parcelamentos urbanos.
Fonte: Mato Grosso, Relatrio 4 da pesquisa (original). Disponvel no Captulo 10 (original editado).
No municpio de Corumb, no estado de Mato Grosso do Sul, a Secretaria
Executiva de Meio Ambiente est estruturada em trs ncleos: o de Licenciamento e
Fiscalizao Ambiental; o de reas Verdes, Unidades de Conservao e Arborizao
Urbana; e o de Educao Ambiental. O Conselho Municipal de Meio Ambiente
est diretamente ligado prefeitura.
180
Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
O municpio de Corumb assemelha-se a Campo Grande, mantendo as
funes ambientais de licenciamento e scalizao a cargo de uma secretaria e de
um rgo colegiado.
Em Trs Lagoas, os processos de licenciamento so executados pelo escritrio
regional do Imasul, pois o municpio ainda negociava com o estado o seu processo de
descentralizao e a estrutura prpria para o rgo ambiental municipal. O municpio
encontrava-se em processo de transio para assumir o licenciamento ambiental e se
encaminhava para assumir estrutura semelhante de Campo Grande e Corumb.
O estudo revela que no estado do Mato Grosso do Sul, apesar das diferenas
encontradas entre os sistemas ambientais com conguraes mais ou menos
autnomas, a maior ecincia das polticas ambientais municipais est geralmente
associada representatividade dos conselhos municipais de meio ambiente e aos
recursos humanos e nanceiros disposio dos municpios.
A pesquisa tambm mostra que no h conitos quanto aos sistemas de meio
ambiente entre o estado e os municpios. Porm, maior scalizao por parte do
estado quanto s condies estruturantes do sistema de licenciamento ambiental
poderia resolver alguns problemas relativos infraestrutura e instabilidade dos
quadros tcnicos, o que reetiria positivamente na evoluo do sistema e na
ecincia do processo como um todo.
Em Barcarena, no estado do Par, o sistema constitudo por rgos
diretamente ligados SEMMAB, seguidos, hierarquicamente, pelo CMMA,
Departamento de Licenciamento Ambiental, Departamento de Fiscalizao
Ambiental e Departamento de Proteo Ambiental.
Na prtica, a organizao do Simma ainda encontra diversas diculdades,
principalmente nos municpios de Ananindeua e Barcarena. Nestes municpios, a
informalidade, a frgil conexo entre rgos pblicos envolvidos no parcelamento
do solo urbano e a falta de investimento em recursos humanos e infraestrutura
caracterizam um cenrio pouco favorvel e de necessidade de aperfeioamento
do licenciamento ambiental, bem como de outros temas relacionados s questes
ambientais.
Para tanto, a eficcia do Sistema de Licenciamento Ambiental nos
municpios do Par depende da ampliao da participao de rgos municipais
no direcionamento de aes comuns e de uma estrutura fsica que possibilite a
gesto mais adequada para o solo urbano.
181
O Sistema de Licenciamento Ambiental
A situao se apresenta mais complicada nos municpios de Ananindeua e
Barcarena, pois ambos no possuem boa organizao em termos de infraestrutura,
pessoal e materiais para apoiar as atividades (box 14).
Os municpios de Ananindeua e Barcarena devem se estruturar para
implementar os seus sistemas de gesto ambiental em termos polticos, tcnicos,
tecnolgicos e operacionais. A recomendao referente s responsabilidades diante
dos processos de licenciamento ambiental que os municpios criem uma instncia
executiva (secretaria, departamento, entre outras), responsvel pelas atividades
de gesto ambiental, sucientemente dotada de infraestrutura e quadro tcnico
capacitado para responder pelas questes ambientais.
O municpio de Garanhuns, no estado de Pernambuco, no possui rgo
licenciador ambiental, e o arcabouo legal sobre meio ambiente limita-se s normas
relacionadas ao Plano Diretor Participativo,
2
estrutura do Poder Executivo
Municipal
3
e organizao do Conselho Municipal de Defesa
4
do Meio Ambiente
(Codema)
5
(Relatrio 1 M, Garanhuns, verso 3, p. 26).
Merece registro a atuao do Codema de Garanhuns, que tem provocado
discusses acerca de propostas de normas sobre meio ambiente no municpio. Como
exemplo, pode ser citado o Projeto de Lei Municipal n
o
010/2009, que institui
a Poltica Ambiental e dispe sobre o Sistema Municipal do Meio Ambiente para
a proteo, controle e licenciamento ambiental no Municpio de Garanhuns, o
qual se encontrava tramitando na Cmara Municipal.
O municpio de Ipojuca, no estado de Pernambuco, no possui rgo
licenciador e no apresenta base legal abrangente voltada ao controle ambiental.
Contudo, foi aprovada em 2008 a Lei Municipal n
o
1.490, que estabelece o Plano
Diretor da cidade e contempla o licenciamento ambiental. Na referida lei, o mesmo
2. Lei Municipal n
o
3.620/2007: institui o Plano Diretor Participativo do Municpio de Garanhuns, instrumento da poltica
urbana e ambiental, e d outras providncias.
3. Lei Municipal n
o
3.517/2007: reorganiza a estrutura do Poder Executivo municipal, cria secretaria e dispe sobre a
competncia das Secretarias do Municpio, e d outras providncias.
4. Lei Municipal n
o
3.394/2006: cria o Codema, revoga a Lei Municipal n
o
3.093, de 26 de setembro de 2001, e d
outras providncias.
5. Lei Municipal n
o
3.601/2008: dispe sobre a organizao do Codema.
BOX 14
Par: diculdades da SEMMAB
No municpio de Barcarena, a maior diculdade refere-se decincia em termos de infraestrutura, o que compromete o
desenvolvimento das atividades da SMMA. No h dados sistematizados e/ou informatizados, o que diculta o trabalho dos
tcnicos. H, ainda, diculdade para se executar atividades de campo, pela falta de veculos na Secretaria.
Fonte: Par, Relatrio 4 da pesquisa (original). Disponvel no Captulo 12 (original editado).
182
Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
considerado instrumento da poltica de meio ambiente e atribuio do Poder
Executivo municipal, tendo como nalidade a avaliao dos impactos ambientais
de empreendimentos no territrio do municpio. O Plano Diretor tambm
estabelece que o Poder Executivo municipal, nas suas atribuies, deva considerar
o licenciamento ambiental de empreendimentos e atividades de impacto ambiental
local e daqueles que forem delegados pelo estado ao municpio, por instrumento
legal ou convnio, de acordo com a Resoluo Conama n
o
237/1997.
A lei municipal ainda instituiu o licenciamento ambiental municipal, de
acordo com a Resoluo Conama n
o
237/1997, para fortalecer a participao
municipal no Sisnama.
BIBLIOGRAFIA COMPLEMENTAR
ALAGOAS. Lei n
o
6.787/2006. Dispe sobre a consolidao dos procedimentos
adotados quanto ao licenciamento ambiental, das infraes administrativas e de
outras providncias. Macei, 2006.
_______. Decreto n
o
5.536/1983. Macei, 1983.
_______. Resoluo Normativa n
o
33/2007. Macei, 2007.
BRASIL. Constituio Federal. Braslia: Congresso Nacional, 1988.
______. Decreto Federal n
o
99.274/1990. Braslia: Congresso Nacional, 1990.
______. Lei Federal n
o
4.771/1965. Institui o novo Cdigo Florestal Brasileiro.
Braslia: Congresso Nacional, 1965.
______. Lei Federal n
o
6.766/1979. Dispe sobre o parcelamento do solo
urbano e d outras providncias. Braslia: Congresso Nacional, 1979.
______. Lei Federal n
o
6.938/1981. Dispe sobre a Poltica Nacional de
Meio Ambiente, seus ns e mecanismos de formulao e aplicao, e d outras
providncias. Braslia: Congresso Nacional, 1981.
______. Resoluo CONAMA n
o
001/1986. Braslia, 1990.
______. Resoluo CONAMA n
o
009/1987. Braslia, 1987.
______. Resoluo CONAMA n
o
237/1987. Braslia, 1987.
______. Resoluo CONAMA n
o
002/1996. Braslia, 1996.
______. Resoluo CONAMA n
o
412/2009. Braslia, 2009.
______. Resoluo SEMA n
o
31/1998. Braslia, 1998.
183
O Sistema de Licenciamento Ambiental
IBGE INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA.
Pesquisa de informaes bsicas municipais. Rio de Janeiro: IBGE, 2009.
IPEA INSTITUTO DE PESQUISA ECONMICA APLICADA. Relatrio
de Pesquisa Alagoas. Braslia: Dirur/Ipea, 2009.
______. Relatrio de pesquisa Mato Grosso do Sul. Braslia: Dirur/Ipea,
2009.
______. Relatrio de pesquisa Mato Grosso. Braslia: Dirur/Ipea, 2009.
______. Relatrio de pesquisa Par. Braslia: Dirur/Ipea, 2009.
______. Relatrio de pesquisa Paran. Braslia: Dirur/Ipea, 2009.
______. Relatrio de pesquisa Pernambuco. Braslia: Dirur/Ipea, 2009.
MATO GROSSO. Termo de Cooperao Tcnica n
o
067/2006. Cuiab,
SEMA MT, 2006.
______. Lei Complementar n
o
146, de 8 de janeiro de 2007. Cuiab, 2007.
______. Lei Complementar n
o
232, de 21 de dezembro de 2005. Cuiab, 2005.
MATO GROSSO DO SUL. Resoluo n
o
001/1989. Dene as atividades
potencialmente poluidoras. Campo Grande, 1989.
______. Lei n
o
12.367/2007. Campo Grande, 2007.
______. Lei n
o
12.725 de 2009. Campo Grande, 2009.
MUNCIPIO DE CUIAB. Lei Complementar n
o
004, de 24 de dezembro
de 1992. Institui o Cdigo Sanitrio e de Posturas do Municpio, o Cdigo de
Defesa do Meio Ambiente e Recursos Naturais e o Cdigo de Obras e Edicaes.
Cuiab, 1992.
______. Lei Complementar n
o
150, de 29 de janeiro de 2007. Dispe sobre o
Plano Diretor de Desenvolvimento Estratgico de Cuiab. Cuiab, 2007.
MUNICPIO DE CURITIBA. Lei Municipal n
o
1.963/2007. Cria o Conselho
Municipal de Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente. Curitiba, 2007.
MUNICPIO DE BELM. Decreto Lei n
o
52.927, de 18 de abril de 2007.
Versa sobre a concesso de licenas ambientais. Belm, 2007.
MUNICPIO DE DOURADOS. Resoluo n
o
02, de 2006. Dourados, 2006.
MUNICPIO DE GARANHUS. Lei Municipal n
o
010/2009. Institui a poltica
ambiental e dispe sobre o Sistema Municipal de Meio Ambiente para a proteo,
controle e licenciamento ambiental no municpio. Garanhuns, 2009.
184
Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
MUNICPIO DE IPOJUCA. Lei Municipal n
o
1.490/2008. Aprova o Plano
Diretor do Municpio e contempla o licenciamento ambiental. Ipojuca, 2008.
MUNICPIO DE MACEI. Decreto n
o
6.228/2002. Macei, 2002.
MUNICPIO DE RECIFE. Lei Municipal n
o
16.243/1996. Cria o Cdigo de
Meio Ambiente e de equilbrio ecolgico da cidade de Recife. Recife, 1996.
______. Decreto Municipal n
o
20.402/2004. Estabelece medidas administrativas
para a organizao e funcionamento da atividade de scalizao ambiental no
municpio. Recife, 2004.
______. Decreto Municipal n
o
24.540/2009. Regulamenta o licenciamento
ambiental e dene procedimentos para a realizao de audincias pblicas e d
outras providncias. Recife, 2009.
______. Lei Municipal n
o
17.071/2004. Institui a taxa de licenciamento
ambiental municipal. Recife, 2004.
______. Lei Municipal n
o
17.171/2005. Faz alteraes nas leis anteriores.
Recife, 2005.
MUNICPIO DE SO JOS DOS PINHAIS. Lei Complementar Municipal
n
o
100/1996. So Jos dos Pinhais, 1996.
PAR. Lei n
o
5.887, de 9 de maio de 1985. Dispe sobre a Poltica Estadual de
Meio Ambiente. Belm, 1985.
PERNAMBUCO. Lei n
o
7.267/1976. Recife, 1976.
______. Lei Complementar n
o
49/2003. Recife, 2003.
______. Lei Estadual n
o
12.916/2005. Dispe sobre o licenciamento ambiental
e infraes administrativas ambientais. Recife, 2005.
______. Lei Estadual Complementar n
o
49/2003. Recife, 2003.
CAPTULO 7
O PROCESSO DE LICENCIAMENTO AMBIENTAL: ASPECTOS
RELEVANTES NOS ESTADOS E MUNICPIOS PESQUISADOS
1 INTRODUO
A anlise do processo de licenciamento ambiental de parcelamento do solo urbano
nos estados e nos municpios estudados (os que licenciam e os que no licenciam)
foi realizada a partir da viso dos atores envolvidos rgos licenciadores de
meio ambiente, rgos de desenvolvimento urbano e empreendedores pblicos
e privados obtida mediante a aplicao de um questionrio na forma de um
quadro-sntese. Os principais aspectos analisados no processo de licenciamento
foram os dispostos a seguir.
1) Estudos ambientais: Termos de Referncia, qualidade dos estudos
apresentados e solicitaes de informaes complementares.
2) Logstica dos rgos ambientais licenciadores: infraestrutura fsica
(instalaes, veculos, equipamentos), recursos humanos (quantidade,
qualidade, capacitao), informatizao do processo de licenciamento e
organizao de banco de dados e arquivos.
3) Tramitao dos processos: i) prazos para denio do tipo de estudo
ambiental a ser solicitado ao empreendedor para a anlise do(s)
estudo(s) ambiental(ais) solicitado(s) e para a emisso das licenas;
e ii) padronizao dos procedimentos de anlise: grau de frequncia
dos pedidos de complementao de informaes por parte do rgo
licenciador e viso dos diferentes atores sobre os critrios adotados na
anlise dos processos.
4) Participao e consulta pblica: intensidade e qualidade da participao
nas audincias pblicas e consultas aos estudos e contribuio das
audincias pblicas no aperfeioamento dos estudos.
5) Custos do licenciamento: valores mdios de cobrana de taxas de
licenciamento pelo rgo ambiental e viso dos custos por parte dos
diferentes atores (rgos ambientais e empreendedores pblicos e privados).
186
Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
6) Acompanhamento das licenas e exigncias: clareza e compreenso das
exigncias constantes das licenas, grau de cumprimento das medidas de
interveno (mitigadoras-compensatrias), medidas de monitoramento
dos impactos e scalizao.
7) Outros aspectos: particularidades e aspectos subjetivos do processo de
licenciamento.
A seo 2 apresenta os principais problemas do licenciamento ambiental na
viso dos atores envolvidos.
O questionrio foi utilizado para a identicao dos principais problemas
relacionados ao processo de licenciamento ambiental efetuado pelos estados e
municpios estudados, sendo aplicado a cada um dos agentes rgo ambiental
licenciador, empreendedor pblico e empreendedor privado. No caso dos
municpios que no licenciam, estes foram representados por seu respectivo estado,
que tambm licencia os empreendimentos locais.
A partir do quadro-sntese, foram analisados os seguintes aspectos do processo
de licenciamento:
l informaes referentes ao grau de adequao do estudo ambiental
solicitado pelo rgo licenciador;
l nvel de informaes e estudos complementares solicitados pelo rgo
licenciador;
l estrutura administrativa do rgo licenciador recursos humanos
(nmero de tcnicos e capacidade tcnica da equipe);
l existncia e funcionamento dos sistemas de informao do rgo
ambiental licenciador;
l prazos para a anlise do estudo ambiental e para a expedio das licenas;
l grau de participao da sociedade e sua contribuio nas audincias
pblicas;
l custo das taxas de licenciamento ambiental;
l nvel de compreenso e clareza das exigncias solicitadas para a concesso
das licenas ambientais;
l grau de cumprimento das medidas de interveno a cargo dos
empreendedores; e
l monitoramento e scalizao realizados pelo rgo licenciador.
187
O Processo de Licenciamento Ambiental: aspectos relevantes nos estados e municpios pesquisados
A seo 3 apresenta a anlise das atribuies e do papel de empreendedores
pblicos e privados.
A seo 4 traz a anlise especca dos principais componentes necessrios
ao pleno exerccio da atividade de licenciamento e de sua efetividade, tais como:
i) os estudos ambientais; ii) a estrutura e a capacidade dos rgos ambientais
licenciadores; iii) prazos de tramitao para concesso de licenas ambientais; iv)
participao e consulta pblica; v) custos do licenciamento; vi) acompanhamento
do licenciamento ambiental aps licena; vii) regularizao do parcelamento do
solo urbano; e viii) articulao institucional com o Ministrio Pblico.
2 ANLISE DO PROCESSO DE LICENCIAMENTO AMBIENTAL E VISO DOS
ATORES ENVOLVIDOS: APLICAO DO QUESTIONRIO
A aplicao do questionrio contendo quinze questes referentes presena ou
ausncia de problemas no processo de licenciamento revela que as principais
ocorrncias destes, na viso dos rgos licenciadores e dos empreendedores pblicos
entrevistados, residem nos aspectos administrativos e logsticos.
Os problemas mais frequentemente apontados pelos entrevistados foram a falta
ou decincia de sistemas de informao no rgo ambiental licenciador (82,6% dos
entrevistados que responderam a pergunta); infraestrutura fsica e logstica insucientes
(77,3%); e insucincia de tcnicos no rgo ambiental licenciador (77,3%). O
empreendedor pblico apontou, ainda com maior frequncia, esses mesmos aspectos,
que alcanaram, respectivamente, os ndices de 87,5%, 81,3% e 77,8%. Para o
empreendedor privado, os problemas mais citados tambm se relacionam carncia
de infraestrutura no rgo licenciador: falta ou decincia dos sistemas de informao
(77,8%), insucincia de tcnicos (72,2%) e qualicao tcnica insuciente (70%).
Nos itens relacionados participao da sociedade nas audincias pblicas,
foram apontadas duas questes principais: i) a baixa participao nas audincias
pblicas; e ii) a pequena contribuio para o aperfeioamento dos estudos. Estas
questes foram avaliadas pelo rgo licenciador (70% e 60%), empreendedores
pblicos (78% e 72%) e empreendedores privados (67% e 70%), respectivamente.
A pesquisa tambm destaca, como principais problemas no processo
de licenciamento ambiental, a falta de scalizao dos rgos licenciadores,
item apontado tanto pelos prprios rgos licenciadores (63%), quanto pelos
empreendedores pblicos (77%) e privados (40%). Os empreendedores tambm
mencionaram os seguintes problemas:
l solicitao excessiva de informaes de estudos complementares;
l tempo excessivo para expedio das licenas;
188
Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
l taxas elevadas cobradas para o licenciamento ambiental; e
l falta de clareza nas exigncias constantes das licenas.
O baixo grau de cumprimento, por parte dos empreendedores, das medidas
de mitigao, foi o mais apontado pelos rgos licenciadores. No caso da solicitao
excessiva de estudos complementares, todos os vinte entrevistados dos rgos
licenciadores responderam que no excessiva, enquanto, 31% dos empreendedores
pblicos e privados responderam o contrrio. A anlise dos resultados da pesquisa aponta
que esse resultado pode ser decorrente da ausncia de padronizao dos procedimentos
para a atividade de licenciamento ambiental (tabela 1).
TABELA 1
Efetividade do processo de licenciamento ambiental na viso dos rgos
licenciadores, dos empreendedores pblicos e dos empreendedores privados
nos estados e municpios pesquisados (os que realizam e os que no realizam
licenciamento)
Problemas
Ocorrncia de problemas no processo de licenciamento
na viso dos trs atores (rgo entrevistados)
1
rgo
licenciador (%)
Empreendedor
pblico (%)
Empreendedor
privado (%)
1. Estudos ambientais inadequados 21,1 6,3 50,0
2. Solicitao excessiva de informaes e estudos complementares 0,0 31,3 31,3
3. Infraestrutura fsica e logstica do rgo ambiental licenciador insuciente 77,3 81,3 56,3
4. Insucincia de tcnicos no rgo ambiental licenciador 77,3 77,8 62,5
5. Qualicao tcnica insuciente no rgo ambiental licenciador 43,5 50,0 68,8
6. Falta ou decincia na informatizao do rgo ambiental licenciador 82,6 87,5 68,8
7. Tempo excessivo para anlise do estudo ambiental 15,8 37,5 18,8
8. Tempo excessivo para expedio das licenas 5,3 42,1 35,3
9. Falta de padronizao dos procedimentos de anlise do rgo ambiental 20,0 18,8 66,7
10. Pouca participao nas audincias pblicas 60,0 77,8 69,2
11. Pequena contribuio das audincias pblicas no aperfeioamento dos
estudos 70,0 72,3 53,9
12. Valor elevado das taxas de licenciamento ambiental 0,0 30,0 11,8
13. Falta de clareza nas exigncias constantes das licenas 5,3 31,3 35,3
14. Baixo grau de cumprimento das medidas de interveno 22,2 12,5 0,0
15. Monitoramento e scalizao do rgo ambiental decientes 63,6 76,5 40,0
Fonte: Relatrios dos estados. Elaborao dos autores.
Nota:
1
Os nmeros representam o percentual de conrmao (sim) para cada problema perguntado a cada um dos trs rgos
entrevistados. Ao todo foram encaminhados 23 questionrios para os rgos licenciadores (estadual e municipais), 20 para
os empreendedores pblicos (estadual e municipais) e 17 para os empreendedores privados. Todos os questionrios enviados
foram respondidos.
189
O Processo de Licenciamento Ambiental: aspectos relevantes nos estados e municpios pesquisados
A seguir, apresenta-se a anlise do processo de licenciamento ambiental na
viso dos atores envolvidos em cada estado pesquisado.
No estado de Pernambuco, o processo de licenciamento foi avaliado como
pouco problemtico na viso do rgo licenciador, com apenas 26% de problemas
apontados nas entrevistas. Na viso do empreendedor pblico, foram 80%, mostrando
que esses atores possuem vises diferentes quanto ao processo de licenciamento. Na
cidade de Recife, foi observada a mesma tendncia; na viso do rgo licenciador,
o municpio recebeu 7% de respostas armativas quanto presena de problemas e
de 53% na viso do empreendedor pblico.
Na viso do empreendedor pblico, o processo de licenciamento mais bem
avaliado foi o do municpio de Curitiba, com apenas dois problemas citados,
enquanto o pior na avaliao foi o do estado de Pernambuco, com doze. Quanto
aos estados de Mato Grosso e Mato Grosso do Sul e no municpio de Cuiab, a
avaliao foi regular.
No caso de Curitiba, o que contribui para a maior agilidade no processo de
licenciamento a simplicao dos procedimentos, a equipe tcnica capacitada e
em nmero suciente para as atividades de licenciamento, a existncia da atividade
de planejamento e de zoneamento urbano e o sistema georreferenciado para orientar
a ocupao do solo e o crescimento urbano.
Nos estados do Paran, Pernambuco e Par, em ambas as vises, o processo
de licenciamento das capitais e de outros municpios apresentaram menos
problemas do que o processo em mbito estadual. Embora o processo de
descentralizao nesses estados seja ainda incipiente, com poucos municpios
licenciando, e geralmente analisando parcelamentos urbanos de pequeno porte,
a anlise indica que j houve uma melhoria nos trmites e procedimentos no
processo de licenciamento. Para os entrevistados, h falta de estrutura dos
sistemas estaduais para atender demanda dos processos de licenciamento, sendo
tambm apontado que a descentralizao das atividades de licenciamento para
os municpios resulta em agilidade nos processos.
Nos estados de Mato Grosso e Mato Grosso do Sul, na viso do rgo licenciador,
a quantidade e o tipo de problemas apresentados pelos sistemas municipais de
licenciamento foram muito semelhantes aos apresentados pelos sistemas estaduais. Porm,
no caso do estado de Mato Grosso do Sul, os empreendedores pblicos apontaram menos
problemas no processo de licenciamento de Campo Grande do que no estadual. Nas
entrevistas, foi mencionado que o sistema de licenciamento de Campo Grande mais
eciente que o do estado, principalmente na agilidade dos trmites. No caso do estado de
190
Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
Mato Grosso, a viso do empreendedor pblico apontou mais problemas para o sistema
de Cuiab do que para o sistema estadual. Nesse caso, o processo de descentralizao no
resultou, ainda, em aperfeioamento do processo de licenciamento em mbito municipal.
Em geral, nos estados pesquisados, o rgo licenciador estadual no possui
estrutura suciente para atender a todos os municpios, e essa a principal razo
apontada para a sua decincia no processo de licenciamento. Ocorreram processos
de descentralizao do licenciamento ambiental em alguns estados, no entanto, com
exceo das capitais, essa atividade continuou sendo realizada pelo rgo estadual.
O estudo constatou que o processo de descentralizao , ainda, incipiente
nos estados pesquisados. Este fato pode ser explicado, principalmente, pela carncia
de infraestrutura, logstica e tcnica para realizar as atividades necessrias e o baixo
investimento para superar as diculdades de infraestrutura e logstica nas prefeituras.
2.1 O processo de licenciamento ambiental nos estados e municpios
O processo de licenciamento ambiental no estado do Paran orientado pela
Resoluo da Secretaria Estadual de Meio Ambiente e Recursos Hdricos (Sema)
n

31/1998 e pela Resoluo do Conselho Estadual do Meio Ambiente (Cema)


n

65/2008, sendo realizado pelo Instituto Ambiental do Paran (IAP), de acordo


com as atribuies a ele delegadas pelo Cema e pela Sema.
A partir da Resoluo Cema n

65/2008, o IAP procedeu reviso dos


procedimentos de licenciamento e de sua organizao operacional, tendo como
resultado a melhoria do atendimento aos usurios e cidados em geral, com a
disponibilizao de informaes pelo site e nos escritrios. Ressalta-se que o novo
sistema de informao disponibilizado pela internet teve um impacto positivo na
clareza dos procedimentos e na qualidade do atendimento ao pblico.
Outra inovao positiva no processo de licenciamento de parcelamento
urbano se refere realizao da Matriz de Impactos Ambientais, que estabelece um
padro para a denio de estudos ambientais em cada tipo de empreendimento ou
atividade. A dispensa de licenciamento ambiental foi outra alterao que permitiu,
em algumas situaes especcas, que os parcelamentos prescindam da licena
ambiental. Apesar destas mudanas, o IAP ainda no havia efetuado o trabalho
de reviso e as subsequentes alteraes necessrias no licenciamento para ns de
empreendimentos imobilirios, sendo a Resoluo Sema n

31/1998 a norma que


dene o referido processo.
Os dados obtidos na pesquisa mostram que h diversidade de opinies acerca
dos procedimentos de licenciamento ambiental para ns urbansticos e da gesto
191
O Processo de Licenciamento Ambiental: aspectos relevantes nos estados e municpios pesquisados
ambiental como um todo. Mesmo que todos os agentes envolvidos concordem
que so necessrias as aes de proteo ambiental, as avaliaes, em geral, nem
sempre so convergentes, principalmente quanto aos agentes pblico e privado.
A anlise das diversas instituies pblicas identicou que h diferentes pontos de
vista sobre: i) como proceder s mudanas institucionais; e ii) quanto aos princpios
e objetivos do licenciamento ambiental.
Na viso do rgo licenciador municipal de Curitiba Secretaria Municipal
do Meio Ambiente (SMMA) o processo de licenciamento ambiental para ns
urbansticos aponta o estrito cumprimento das normas legais que regem o processo
de licenciamento ambiental.
O empreendedor pblico de Curitiba, a Companhia de Habitao Popular
de Curitiba (COHAB-CT), atua nas zonas de interesse social e em consonncia
com o estabelecido nos Decretos Municipais n

250/2000 (que dispe sobre a


criao de novos setores especiais de habitao de interesse social) e n
o
1.442/2005
(que dispe sobre os critrios para regularizao fundiria em reas pertencentes
administrao direta e indireta do municpio, ocupadas por populao de baixa
renda, e d outras providncias). O rgo empreendedor municipal apresenta
viso positiva quanto ao processo de licenciamento ambiental, demonstrando
anidade e harmonia nas relaes entre o demandante (COHAB-CT) e o rgo
licenciador (SMMA).
Os empreendedores privados, em razo de poucas reas disponveis em
Curitiba, encaminham nmero reduzido de empreendimentos para licenciamento
e apresentam viso positiva quanto aos procedimentos de licenciamento ambiental,
destacando a rapidez com que so obtidas as licenas na capital.
Sobre os aspectos positivos relacionados ao processo de licenciamento no
estado, destacam-se, principalmente, as mudanas ocorridas em 2010 no IAP,
quais sejam: a Matriz de Impactos Ambientais, a padronizao dos Termos de
Referncia e a reformulao da pgina na internet. Outra inovao o Colegiado
de Julgamento, foro de negociao criado para acelerar o julgamento das autuaes.
No estado do Paran, os aspectos negativos identicados so a morosidade e
a linearidade do processo, a desarticulao entre as instituies governamentais, a
necessidade de aperfeioamento da gesto das reas metropolitanas institucionalizadas
e a insucincia do sistema de informaes, que no tem conseguido reunir os
dados necessrios para a efetividade do processo de licenciamento.
O relatrio do estudo mostra que o fato de o municpio de Curitiba ser o ente
licenciador determinante para o bom desempenho do licenciamento ambiental.
192
Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
Para o municpio, o processo de licenciamento apresenta como aspectos positivos
a agilidade, considerando o modelo administrativo desconcentrado em regionais,
conferindo rapidez no processo ao tratar a demanda do licenciamento ambiental
junto sede regional municipal onde se encontra o empreendimento. Outro aspecto
favorvel diz respeito ao conhecimento e ecincia da equipe tcnica local. No
foram observados aspectos negativos relevantes nos procedimentos do processo de
licenciamento ambiental de Curitiba.
Com relao aos processos de regularizao de reas j ocupadas, o estado
do Paran no deniu em lei um procedimento especco, adotando os mesmos
procedimentos para o licenciamento de novos parcelamentos, sendo priorizados
os processos de interesse social.
O Paran registra, ainda, casos em que o empreendedor pblico obteve
Autorizao Ambiental de Funcionamento (AAF) um processo mais simples
que o do licenciamento em vez de apresentar a Licena Prvia (LP) e Licena de
Instalao (LI). No entanto, segundo a legislao, estas licenas devem ser solicitadas
para os casos de regularizao.
A SMMA confere tratamento diferenciado com relao aos processos de
licenciamento de parcelamentos novos e regularizao de parcelamentos existentes.
No caso de parcelamentos de interesse social, para as ocupaes irregulares em
reas de Preservao Permanente (APP), consolidadas at 10 de julho de 2001 e
analisadas pelo Conselho Municipal do Meio Ambiente (CMMA), so aplicados
parmetros do Plano Municipal de Regularizao Fundiria Sustentvel (PMRFS)
de Curitiba, de acordo com a Resoluo n

369/2006 do Conselho Nacional do


Meio Ambiente (Conama). Para o empreendedor municipal, podem ser adotadas
a exibilizao de diretrizes; e para os casos de regularizao fundiria, solicitada
a Autorizao para Execuo de Obras (AEO).
No estado de Mato Grosso, a necessidade de adequao do parcelamento do
solo urbano s legislaes urbansticas e ambientais implica a realizao de uma
srie de aes por parte dos rgos pblicos competentes. Tal processo apresenta
aspectos peculiares, obtidos por meio das entrevistas realizadas com os gestores
pblicos estaduais e municipais e empreendedores privados, que identicam os
pontos positivos e negativos, conforme apresentados no quadro 1.
193
O Processo de Licenciamento Ambiental: aspectos relevantes nos estados e municpios pesquisados
Q
U
A
D
R
O

1
A
s
p
e
c
t
o
s

p
o
s
i
t
i
v
o
s

e

n
e
g
a
t
i
v
o
s

n
o

p
r
o
c
e
s
s
o

d
e

l
i
c
e
n
c
i
a
m
e
n
t
o

a
m
b
i
e
n
t
a
l

d
e

p
a
r
c
e
l
a
m
e
n
t
o

u
r
b
a
n
o

n
o

e
s
t
a
d
o

d
e

M
a
t
o

G
r
o
s
s
o

e

n
o
s


m
u
n
i
c

p
i
o
s

d
e

C
u
i
a
b

,

P
r
i
m
a
v
e
r
a

d
o

L
e
s
t
e
,

L
u
c
a
s

d
o

R
i
o

V
e
r
d
e
,

C
a
m
p
o

V
e
r
d
e
,

R
o
n
d
o
n

p
o
l
i
s

e

V

r
z
e
a

G
r
a
n
d
e
A
s
p
e
c
t
o

a
n
a
l
i
s
a
d
o
A
s
p
e
c
t
o
s

p
o
s
i
t
i
v
o
s
A
s
p
e
c
t
o
s

n
e
g
a
t
i
v
o
s
1
.

T
r
a
n
s
f
e
r

n
c
i
a

d
e

r
e
c
u
r
s
o
s




n
a
n
c
e
i
r
o
s

e
n
t
r
e

e
s
t
a
d
o





e

m
u
n
i
c

p
i
o
s
N

o

o
b
s
e
r
v
a
d
o
s

D
o

p
o
n
t
o

d
e

v
i
s
t
a

d
o

r
g

o

m
u
n
i
c
i
p
a
l
,

a
p
e
s
a
r

d
e

e
x
i
s
t
i
r

o

t
e
r
m
o

d
e

c
o
o
p
e
r
a

o

t

c
n
i
c
a
,

n

o

o
c
o
r
r
e

a

t
r
a
n
s
f
e
r

n
c
i
a

d
e

r
e
c
u
r
s
o
s

n
a
n
c
e
i
r
o
s

e
n
t
r
e

o
s

p
a
r
t

c
i
p
e
s
,

t
o
r
n
a
n
d
o

o
s

m
u
n
i
c

p
i
o
s

r
e
s
p
o
n
s

v
e
i
s

p
o
r

t
o
d
a
s

a
s

d
e
s
p
e
s
a
s

e
m

q
u
e

i
n
c
o
r
r
e
r
e
m
,

o

q
u
e

o
n
e
r
a

o
s

o
r

a
m
e
n
t
o
s

m
u
n
i
c
i
p
a
i
s
,

p
r
i
n
c
i
p
a
l
m
e
n
t
e

d
e
v
i
d
o

a
o

p
e
q
u
e
n
o

v
a
l
o
r

d
e

t
a
x
a
s

p
e
r
t
i
n
e
n
t
e
s

a
o

l
i
c
e
n
c
i
a
m
e
n
t
o
2
.

T
r
a
m
i
t
a

o

d
o
s

p
r
o
c
e
s
s
o
s





d
e

l
i
c
e
n
c
i
a
m
e
n
t
o

a
m
b
i
e
n
t
a
l
P
r
e
s
e
n

a

d
e

e
s
c
r
i
t

r
i
o
s

d
o

r
g

o

E
s
t
a
d
u
a
l

d
e

M
e
i
o

A
m
b
i
e
n
t
e

(
O
e
m
a
)

e
m

d
e
z

p
o
l
o
s

r
e
g
i
o
n
a
i
s
,

p
r
o
p
o
r
c
i
o
n
a
n
d
o

m
a
i
o
r

a
g
i
l
i
d
a
d
e

n
o

p
r
o
c
e
s
s
o

d
e

l
i
c
e
n
c
i
a
m
e
n
t
o
E
x
c
e
s
s
o

d
e

b
u
r
o
c
r
a
c
i
a

n
a

e
s
t
r
u
t
u
r
a

s
e
t
o
r
i
a
l

d
o
s

r
g

o
s

p

b
l
i
c
o
s

a
m
b
i
e
n
t
a
i
s
,

c
o
m
o

o

q
u
e

a
c
a
r
r
e
t
a

a

a
m
p
l
i
a

o

d
o
s

p
r
a
z
o
s

p
a
r
a

e
m
i
s
s

o

d
o

l
i
c
e
n
c
i
a
m
e
n
t
o
3
.

T
a
x
a
s

e

r
e
s
p
o
n
s
a
b
i
l
i
d
a
d
e





s
o
c
i
o
a
m
b
i
e
n
t
a
l
N
o

e
s
t
a
d
o

d
e

M
a
t
o

G
r
o
s
s
o
,

e
s
t


a
s
s
e
g
u
r
a
d
o

o

d
e
s
c
o
n
t
o

d
e

3
0
%

s
o
b
r
e

a
s

t
a
x
a
s

d
e

r
e
n
o
v
a

o

d
e

L
i
c
e
n

a

d
e

O
p
e
r
a

o

(
L
O
)

d
o
s

e
m
p
r
e
e
n
d
i
m
e
n
t
o
s

q
u
e

u
t
i
l
i
z
e
m

r
e
s

d
u
o
s

p
a
r
a

r
e
c
i
c
l
a
g
e
m
;

g
e
r
a

o

d
e

e
n
e
r
g
i
a
,

e
n
t
r
e

o
u
t
r
o
s
;

e

a
s
s
e
g
u
r
a
d
o

o

d
e
s
c
o
n
t
o

d
e

2
0
%

s
o
b
r
e

a
s

t
a
x
a
s

d
e

L
P
,


L
I

e

L
O


p
r
o
p
r
i
e
d
a
d
e

r
u
r
a
l

q
u
e

e
s
t
i
v
e
r

r
e
g
u
l
a
r
i
z
a
d
a

c
o
m

L
i
c
e
n

a

A
m
b
i
e
n
t
a
l

n
i
c
a

(
L
A
U
)
,

e
l
e
m
e
n
t
o
s

q
u
e

c
o
n
t
r
i
b
u
e
m

s
o
b
r
e
m
a
n
e
i
r
a

p
a
r
a

a

c
o
n
s
e
r
v
a

o

a
m
b
i
e
n
t
a
l
N

o

o
b
s
e
r
v
a
d
o
s
4
.

D
e

n
i

o

d
e

c
o
m
p
e
t

n
c
i
a
s





e

r
e
s
p
o
n
s
a
b
i
l
i
d
a
d
e
s

e
n
t
r
e

o
s





s
e
t
o
r
e
s

e
s
t
a
d
u
a
l

e

m
u
n
i
c
i
p
a
i
s





r
e
s
p
o
n
s

v
e
i
s

p
e
l
o






l
i
c
e
n
c
i
a
m
e
n
t
o

a
m
b
i
e
n
t
a
l





u
r
b
a
n
o
N

o

o
b
s
e
r
v
a
d
o
s
A
u
s

n
c
i
a

d
e

c
l
a
r
e
z
a

n
a
s

c
o
m
p
e
t

n
c
i
a
s

n
o

c
o
n
t
e
x
t
o

d
a
s

i
n
s
t
i
t
u
i

e
s

p

b
l
i
c
a
s
(
C
o
n
t
i
n
u
a
)
194
Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
(
C
o
n
t
i
n
u
a

o
)
A
s
p
e
c
t
o

a
n
a
l
i
s
a
d
o
A
s
p
e
c
t
o
s

p
o
s
i
t
i
v
o
s
A
s
p
e
c
t
o
s

n
e
g
a
t
i
v
o
s
5
.

N

v
e
l

d
e

i
n
f
o
r
m
a

o





e

c
o
n
s
c
i
e
n
t
i
z
a

o

d
o





e
m
p
r
e
e
n
d
e
d
o
r

s
o
b
r
e

o





p
r
o
c
e
s
s
o

d
e

l
i
c
e
n
c
i
a
m
e
n
t
o





e

s
u
a

i
m
p
o
r
t

n
c
i
a
N

o

o
b
s
e
r
v
a
d
o
s
O

b
a
i
x
o

n

v
e
l

d
e

i
n
f
o
r
m
a

o

e

c
o
n
s
c
i
e
n
t
i
z
a

o

d
o

e
m
p
r
e
e
n
d
e
d
o
r

s
o
b
r
e

o

p
r
o
c
e
s
s
o

d
e

l
i
c
e
n
c
i
a
m
e
n
t
o

e

s
u
a

i
m
p
o
r
t

n
c
i
a

l
e
v
a

a

a

e
s

e
m

d
e
s
a
c
o
r
d
o

c
o
m

a

l
e
g
i
s
l
a

o

a
m
b
i
e
n
t
a
l

v
i
g
e
n
t
e
6
.

O
r
g
a
n
i
z
a

o

i
n
t
e
r
n
a





d
o
s

r
g

o
s

a
m
b
i
e
n
t
a
i
s





m
u
n
i
c
i
p
a
i
s

e

e
s
t
a
d
u
a
l
N

o

o
b
s
e
r
v
a
d
o
s
O
s

t

c
n
i
c
o
s

c
o
m

p
o
u
c
a

q
u
a
l
i

c
a

o

n

o

a
p
r
e
s
e
n
t
a
m

p
a
d
r
o
n
i
z
a

o

d
e

p
r
o
c
e
d
i
m
e
n
t
o
s
,

e

a
s

i
n
f
o
r
m
a

e
s

e
s
t

o

c
o
n
c
e
n
t
r
a
d
a
s

n
a
s

m

o
s

d
e

p
o
u
c
o
s

f
u
n
c
i
o
n

r
i
o
s

q
u
e
,

q
u
a
n
d
o

a
u
s
e
n
t
e
s
,

l
i
m
i
t
a
m

a
s

a

e
s

r
o
t
i
n
e
i
r
a
s

p
e
r
t
i
n
e
n
t
e
s

a
o

l
i
c
e
n
c
i
a
m
e
n
t
o
7
.

M
o
n
i
t
o
r
a
m
e
n
t
o

d
a
s





m
e
d
i
d
a
s

d
e

i
n
t
e
r
v
e
n

o

N

o

o
b
s
e
r
v
a
d
o
s
O

m
o
n
i
t
o
r
a
m
e
n
t
o

d
a
s

m
e
d
i
d
a
s

d
e

i
n
t
e
r
v
e
n


r
e
a
l
i
z
a
d
o

d
e

a
c
o
r
d
o

c
o
m

a

c
a
p
a
c
i
d
a
d
e

t

c
n
i
c
a

d
o

r
g

o
,

q
u
e

n
e
m

s
e
m
p
r
e

c
o
n
s
e
g
u
e

m
a
n
t
e
r

u
m
a

f
r
e
q
u

n
c
i
a

s
a
t
i
s
f
a
t

r
i
a

n
a
s

a

e
s

d
e

a
c
o
m
p
a
n
h
a
m
e
n
t
o

e

s
c
a
l
i
z
a

o
8
.

S
i
s
t
e
m
a

d
e

i
n
f
o
r
m
a

e
s





a
m
b
i
e
n
t
a
i
s
S
i
s
t
e
m
a

I
n
t
e
g
r
a
d
o

d
e

M
o
n
i
t
o
r
a
m
e
n
t
o

e

L
i
c
e
n
c
i
a
m
e
n
t
o

A
m
b
i
e
n
t
a
l

(
S
i
m
l
a
m
)
,


d
i
s
p
o
n

v
e
l

a
o
s

g
e
s
t
o
r
e
s

p

b
l
i
c
o
s

e

e
m
p
r
e
e
n
d
e
d
o
r
e
s
.

R
e
p
r
e
s
e
n
t
a

i
m
p
o
r
t
a
n
t
e


i
n
s
t
r
u
m
e
n
t
o

d
e

g
e
s
t

o

q
u
e

i
n
c
l
u
i

m
e
t
o
d
o
l
o
g
i
a
s

e

f
e
r
r
a
m
e
n
t
a
s

p
a
r
a

a

g
e
s
t

o

a
m
b
i
e
n
t
a
l
O
s

r
g

o
s

a
m
b
i
e
n
t
a
i
s

m
u
n
i
c
i
p
a
i
s

n
e
c
e
s
s
i
t
a
m

a
p
r
i
m
o
r
a
r

a
s

f
o
n
t
e
s

d
e

i
n
f
o
r
m
a

e
s

d
i
s
p
o
n

v
e
i
s

e

e
x
i
g
i
r
,

i
n
c
l
u
s
i
v
e

p
o
r

f
o
r

a

d
e

l
e
i
,

q
u
e

o
s

s
i
s
t
e
m
a
s

m
u
n
i
c
i
p
a
i
s

i
m
p
l
e
m
e
n
t
e
m

o

S
i
m
l
a
m

p
a
r
a

u
s
o

l
o
c
a
l
A
s

i
n
s
t
i
t
u
i

e
s

r
e
s
p
o
n
s

v
e
i
s

p
e
l
o

l
i
c
e
n
c
i
a
m
e
n
t
o

a
m
b
i
e
n
t
a
l

n
o

e
s
t
a
d
o

e

n
o
s

m
u
n
i
c

p
i
o
s

d
e
v
e
m

d
i
s
p
o
n
i
b
i
l
i
z
a
r

d
e

f
o
r
m
a

m
a
i
s

e
f
e
t
i
v
a

m
o
d
e
l
o
s

d
e

f
o
r
m
u
l

r
i
o
s

e

d
e
m
a
i
s

o
r
i
e
n
t
a

e
s

a
o
s

e
m
p
r
e
e
n
d
e
d
o
r
e
s

s
o
b
r
e

c
o
m
o

p
r
o
c
e
d
e
r

p
a
r
a

e
f
e
t
u
a
r

o

p
r
o
c
e
s
s
o

d
e

l
i
c
e
n
c
i
a
m
e
n
t
o

a
m
b
i
e
n
t
a
l
F
o
n
t
e
:

R
e
l
a
t

r
i
o

I

M
a
t
o

G
r
o
s
s
o
,

2
0
1
0
.

E
l
a
b
o
r
a

o

d
o
s

a
u
t
o
r
e
s
.
195
O Processo de Licenciamento Ambiental: aspectos relevantes nos estados e municpios pesquisados
BOX 1
Mato Grosso: limitaes dos rgos de licenciamento ambiental
No bojo desse processo, tanto a SEMA como os municpios enfrentam limitaes de ordem econmica e organizacional que
inuenciam negativamente nas atividades de acompanhamento e orientao, haja vista que as aes de monitoramento no so
realizadas de forma satisfatria pelo OEMA e os rgos municipais, por vezes, realizam o processo de licenciamento ambiental sem
cumprir todas as etapas e normas estabelecidas. Assim, ocorre o licenciamento em reas indevidas para parcelamentos urbanos
(Ipea, 2009c, p. 89).
Para as empresas privadas, o licenciamento ambiental urbano signica uma etapa do empreendimento que necessitam ser cumpridas
por fora de lei, limitando-se apenas terceirizao de consultoria dos servios/estudos tcnicos que desenvolvem todo o processo.
Como so raros os estudos que resultam pela no viabilidade de execuo da obra, os empresrios locais, de maneira geral, no
tm conhecimento da legislao ambiental pertinente nem, tampouco, dos entraves burocrticos enfrentados pelos consultores
(Ipea, 2009c, p. 97).
Fonte: Mato Grosso, Relatrio 4 da pesquisa (original). Disponvel no Captulo 10 (original editado).
No estado de Alagoas, o Licenciamento Ambiental Simplicado indicado
como ponto positivo no processo de licenciamento de parcelamento urbano pelo
rgo licenciador estadual. Este instrumento agrega em um nico processo a emisso
de LP e de LI no intuito de agilizar o parcelamento do solo urbano para habitao
de interesse social. No caso de Macei, o rgo licenciador no cobra taxas para a
regularizao de parcelamentos irregulares de baixa renda e, em Marechal Deodoro,
a Lei Municipal n
o
612/1994 contm normas e procedimentos especcos para
licenciamento de parcelamentos de interesse social, havendo no sistema normativo
dos orgos ambientais tratamento diferenciado para os parcelamentos do solo
urbano para a populao de baixa renda.
Outro aspecto positivo apontado pelo rgo licenciador estadual que so
expedidas cerca de 95% das licenas requeridas para parcelamento. No entanto,
o nmero de licenas solicitadas e expedidas ainda muito inferior ao nmero de
empreendimentos implantados de forma irregular, isto , sem licena ambiental.
De forma geral, para o estado de Mato Grosso do Sul, de acordo com informaes
dos rgos de desenvolvimento urbano estadual, os critrios especcos exigidos para o
licenciamento ambiental de empreendimentos urbanos foram considerados adequados.
Na viso do rgo licenciador de meio ambiente no estado, os critrios
adotados para a denio do tipo do estudo ambiental Plano de Recuperao de
Em Mato Grosso, segundo o Oema, a atribuio de licenciar todos os
empreendimentos que impactam o meio ambiente implicaria aumentar a
infraestrutura, logstica e de recursos humanos. Assim, o processo de transferncia
de competncias para os municpios se torna uma alternativa vivel para
descongestionar as atividades do rgo estadual, haja vista que caber aos municpios
e consrcios intermunicipais o licenciamento ambiental dessas atividades (box 1).
196
Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
reas Degradadas (PRAD) e outros , solicitados aps a vistoria da rea, consideram
as caractersticas e a fase em que se encontram os empreendimentos submetidos
ao licenciamento ambiental, sendo denidos os planos para recuperao de reas.
O estado no utiliza o Relatrio de Impacto de Vizinhana (RIV), e o Relatrio
de impacto sobre o meio ambiente (Rima) apresentado em linguagem acessvel aos
diversos atores, atendendo a exigncia legal de que todos os envolvidos no processo
devem ter condies de ler e compreender as concluses do estudo ambiental
(boxes 2 e 3).
BOX 2
Alagoas: etapas do licenciamento ambiental
Todas as etapas do licenciamento ambiental (LP, LI e LO) so submetidas anlise e aprovao do Conselho Ambiental Estadual,
o que prolonga muito o prazo para emisso das licenas, pois um processo pode levar vrios meses para ser includo na pauta
da reunio ordinria, tendo em vista que acontece apenas uma vez por ms, com um nmero muito grande de processos para
serem analisados. A apreciao do licenciamento por um rgo colegiado com a participao da sociedade civil importante para
democratizao do processo. No entanto, entende-se que isto deveria se limitar apenas fase da LP, quando so aprovadas a
localizao, a concepo, a viabilidade ambiental, e estabelecidos os requisitos bsicos e condicionantes para o prosseguimento do
licenciamento (Ipea, 2009a, p. 18).
Fonte: Alagoas, Relatrio 4 da pesquisa (original). Disponvel no Captulo 13 (original editado).
BOX 3
Alagoas: diculdades enfrentadas pelos rgos ambientais licenciadores
No h modelos de Termos de Referncia especcos para licenciamento de parcelamento nem, tampouco, para regularizao do
solo urbano. Logo, no se pode falar de participao de atores sociais e instituies afetos a empreendimentos de parcelamento na
elaborao de termos de referncia (Ipea, 2009a, p. 28).
Alm destas diculdades enfrentadas pelos rgos licenciadores, existem algumas enfrentadas pelos rgos empreendedores que
dicultam um adequado e eciente processo de licenciamento de parcelamento e regularizao do solo, sendo estes:
(i) Processo de licenciamento de parcelamento do solo urbano que no se articula ao processo de licenciamento para sistemas de
infraestrutura, de modo que para licenciar parcelamento no se solicita a anuncia das concessionrias de servios pblicos.
(ii) No existe equipe prpria para elaborao de estudos ambientais, de modo que se faz necessria a contratao de consultoria
para realizao de provveis estudos. Isto diculta o processo de licenciamento j que h entraves burocrticos para contratao
de empresas de consultoria.
(iii) Diculdade dos rgos pblicos empreendedores de parcelamento em implementar medidas de interveno e programas de
monitoramento, devido carncia de corpo tcnico e diculdade burocrtica para contratao de empresas especializadas (Ipea,
2009a, p. 30).
Fonte: Alagoas, Relatrio 4 da pesquisa (original). Disponvel no Captulo 13 (original editado).
Na viso do rgo de desenvolvimento urbano do estado, os critrios adotados
pelo rgo ambiental para denio do tipo do estudo ambiental (PRAD, RIV e
outros) so coerentes e adequados s caractersticas e fase em que se encontram
os empreendimentos submetidos ao licenciamento ambiental.
Em geral, a percepo dos rgos de desenvolvimento urbano compatibilidade
do custo nanceiro dos estudos ambientais com as caractersticas socioeconmicas
do empreendimento controversa. Na viso de parte dos empreendedores privados
entrevistados, os custos so elevados e os pblicos avaliam de forma contrria. Para
197
O Processo de Licenciamento Ambiental: aspectos relevantes nos estados e municpios pesquisados
os rgos de desenvolvimento urbano no existem pontos crticos no processo de
licenciamento ambiental de parcelamento e regularizao do solo urbano, pois, para
estes, o rgo ambiental deixa claro quais so os estudos necessrios. No entanto,
no existem parmetros muitos precisos para denio desses estudos.
Na viso dos empreendedores privados, as maiores diculdades enfrentadas
no processo de licenciamento ambiental de parcelamento de solo urbano so a
necessidade de preparo e a qualicao dos funcionrios nos rgos gestores. A
sugesto para o aperfeioamento dos procedimentos de licenciamento ambiental
que as regras sejam claras, institucionalizadas e legalmente estabelecidas, para
que no quem sujeitas subjetividade das reas tcnicas. Sugerem, ainda, que
todas as exigncias sejam esclarecidas de uma s vez, ao incio do processo, e no
apresentadas separadamente, no decorrer do mesmo. Entende-se que necessria
uma legislao municipal para avaliar os casos de empreendimentos que solicitem
o PRAD. Vale registrar o caso da adequao da rede de drenagem para o municpio
de Campo Grande, cuja modicao feita na legislao no levou em conta a
consulta ao setor privado nem aos prossionais locais.
Na viso dos empreendedores privados de Campo Grande, os critrios
adotados pelo rgo ambiental para denio do tipo de estudo ambiental (PRAD,
RIV e outros) no so coerentes e adequados s caractersticas e fase em que se
encontram os empreendimentos submetidos ao licenciamento ambiental.
O empreendedor privado entrevistado no municpio de Dourados ainda
no havia realizado algum estudo ambiental diferenciado (PRAD, RIV, por
exemplo), mesmo atuando em diferentes segmentos do mercado imobilirio
(no parcelamento do solo para alta e mdia rendas; parcelamento do solo de
interesse social e regularizao de parcelamentos existentes). Ele justica que,
no caso de loteamento com mais de 50 hectares o estudo enviado para Campo
Grande. Segundo os empreendedores, as informaes disponibilizadas pelo rgo
ambiental so de fcil acesso e apresentam-se de forma clara, sendo identicados
os documentos necessrios para cada tipo de atividade que deve ser realizada no
processo de licenciamento ambiental. As diculdades encontradas dizem respeito
impossibilidade de a Secretaria de Planejamento conciliar as necessidades do
responsvel pelo empreendimento com aquele rgo. H, por exemplo, solicitao
de alteraes de carter bsico do projeto, como localizao do terreno, sob a
alegao de que outra rea poderia ser selecionada para o empreendimento (box 4).
198
Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
BOX 5
Par: o cumprimento de prazos no processo de licenciamento ambiental
Os empreendedores pblicos e privados reclamam dos atrasos que ocorrem durante o processo de licenciamento ambiental.
Vrios so os motivos elencados pelo rgo ambiental, entre eles: a documentao incompleta, a necessidade de informaes
complementares e a distncia do empreendimento da Regio Metropolitana de Belm, no caso do licenciamento realizado pela
SEMA estadual (Ipea, 2009d, p. 69).
Fonte: Par, Relatrio 4 da pesquisa (original). Disponvel no Captulo 12 (original editado).
No estado do Par o processo de licenciamento ambiental apresenta uma
sequncia de etapas no processo de concesso de licenas e verica-se que eles
ocorrem de forma integrada no que se refere aos documentos necessrios e aos
procedimentos (box 5).
BOX 4
Campo Grande: questionamentos sobre a denio do tipo de estudo ambiental
O PRAD exigido para a LI sempre que o empreendimento est prximo a uma rea que precisa ser recomposta. Isto acontece
quando o empreendimento confrontante com a APP, mais especicamente, mata ciliar de crregos urbanos. Mesmo quando o
crrego j est canalizado e/ou pavimentado, a prefeitura exige o PRAD. Assim, do limite do crrego deve-se manter de 30 a 50
metros de mata ciliar (Lei n
o
4.771/1984). Mesmo com tudo antropizado, asfalto cobrindo o crrego, o empreendimento precisa
ter uma rea isolada de mata ciliar recomposio orestal, sem acesso s pessoas. Isto se congura como um passivo ambiental
(Ipea, 2009b, p. 59).
Fonte: Mato Grosso do Sul, Relatrio 4 da pesquisa (original). Disponvel no Captulo 11 (original editado).
No processo de licenciamento ambiental para os parcelamentos urbanos novos
e os existentes, tanto nos rgos estaduais como municipais, os processos seguem
o mesmo procedimento, havendo, no caso de parcelamento do solo urbano j
existentes, maior exibilizao no licenciamento.
Quanto aos Termos de Referncia, usual, entre as instncias estadual e
municipais, que estes sejam elaborados a partir de modelos especcos, podendo
ocorrer por meio do Plano de Controle Ambiental (PCA), Relatrio Ambiental
Simplicado (RAS), PRAD, Plano de Monitoramento Ambiental (PMA), Estudo
Ambiental Preliminar (EAP), como o caso do municpio de Barcarena.
Quanto solicitao de informaes complementares para o licenciamento
ambiental, registra-se a frequncia de pedidos por parte da Secretaria Municipal
de Meio Ambiente (Semma) de Ananindeua, ocasionando atrasos.
No estado de Alagoas, entre os responsveis pelo licenciamento de parcelamento
de solo, alm do prprio estado, incluem-se Macei e Marechal Deodoro. Os
municpios de Maragogi e Arapiraca no licenciam. Um aspecto positivo apontado
no processo de licenciamento de parcelamento urbano a utilizao do licenciamento
ambiental simplicado pelo rgo licenciador estadual, pois este agrega, em um
nico processo, a emisso de LP e de LI, com objetivo de viabilizar o licenciamento
destinado ao parcelamento para habitao de interesse social.
199
O Processo de Licenciamento Ambiental: aspectos relevantes nos estados e municpios pesquisados
BOX 6
Pernambuco: modelos de Termos de Referncia
Os modelos de Termos de Referncia especcos para o licenciamento de parcelamento e regularizao do solo so regidos pelo Decreto Lei
n
o
24.540/2009. Neste caso, o empreendedor pode sugerir uma consulta pblica para discutir os Termos de Referncia com os atores
sociais e instituies afetos ao empreendimento, com a participao da Dirurb (Ipea, 2009f, p. 62).
Fonte: Pernambuco, Relatrio 4 da pesquisa (original). Disponvel no Captulo 14 (original editado).
No estado de Pernambuco no h modelos de Termos de Referncia especcos
para o licenciamento ambiental de parcelamento ou regularizao do solo urbano
no rgo ambiental estadual. No processo de elaborao dos mesmos, os atores
sociais e instituies afetos ao empreendimento so ouvidos e suas sugestes, quando
pertinentes, incorporadas ao documento.
Vale observar que os empreendedores imobilirios contam com a colaborao
da Diretoria de Urbanizao (DIRURB) para a elaborao de Termos de Referncia,
sendo identicado que apenas dois empreendedores de conjuntos habitacionais de
baixa renda sugeriram audincia pblica para a sua elaborao (box 6).
No estado de Alagoas constatam-se inmeros pontos negativos no processo de
licenciamento ambiental, os quais resultam de problemas estruturais/institucionais,
listados a seguir.
1) No h modelos de Termos de Referncia especcos para licenciamento
de parcelamento do solo, tampouco para regularizao do solo urbano,
o que prejudicaa participao de atores sociais e instituies afetos a
empreendimentos de parcelamento na elaborao de Termos de Referncia.
2) No h normas e procedimentos especcos para regularizao de
parcelamentos do solo urbano, j existentes; tampouco para parcelamento
e/ou regularizao urbana em Zonas Especiais de Interesse Social
(Zeis). Deve-se considerar, ainda, que, nos municpios selecionados
para a pesquisa, as Zeis no esto institudas em norma urbanstica,
o que contribui para a inexistncia de procedimentos especcos para
licenciamento e/ou regularizao destas zonas.
3) Ausncia de parmetros e critrios para denir os casos em que so
necessrios estudos ambientais, bem como os tipos de estudos a serem
realizados pelos empreendedores que requerem licenas ambientais. No
h equipe especca para a elaborao de estudos ambientais, fazendo-se
necessria a contratao de consultoria para realizao de provveis
estudos, dicultando o processo de licenciamento, j que h entraves
burocrticos para contratao de empresas de consultoria.
200
Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
2.2 Outros problemas institucionais identicados
Do ponto de vista institucional, no processo de licenciamento ambiental, observa-se
que o estado do Paran no tem atuado de forma integrada aos demais rgos de
planejamento urbano Secretaria de Estado do Desenvolvimento Urbano (Sedu)
e Coordenao da Regio Metropolitana de Curitiba (COMEC) , o que leva a
falhas no processo de licenciamento e interferncia quanto implementao das
polticas ambientais e de desenvolvimento urbano.
Observa-se, tambm, a necessidade de fortalecimento institucional no
Oema de Curitiba, que atende demanda de licenciamento ambiental da Regio
Metropolitana (RM) de Curitiba e das prefeituras de So Jos dos Pinhais e Campo
Largo nas demais Coordenaes Metropolitanas do Estado, Coordenao da
Regio Metropolitana de Londrina (Comel/Londrina), Coordenao da Regio
Metropolitana de Maring (Comem/Maring) e Coordenadoria da Microrregio
de Cascavel (COMIC/Cascavel). Devido sua recente criao, suas atividades
so restritas s reunies tcnicas com as prefeituras e outras aes especcas de
interesse da regio, atuando de modo similar a um escritrio regional da Sedu.
A emisso de licenciamento ambiental para empreendimentos sociais nas
zonas urbanas do Paran no registra Estudo de Impacto Ambiental/Relatrio
de Impacto Ambiental (EIA/Rima). O estudo ambiental adequado, usualmente
apresentado ao IAP, tem sido o Estudo Prvio de Impacto Ambiental (Epia).
Os empreendedores privados locais tm adequado em geral o tamanho dos
empreendimentos, de forma a no ultrapassar 100 hectares, evitando, desta
forma, a necessidade de elaborao de EIA/Rima. O procedimento regulatrio de
licenciamento ambiental no tem se mostrado eciente para garantir melhoria da
qualidade e conservao ambiental nas reas urbanas. Vale destacar que a legislao
ambiental no tem impedido a ocupao irregular de reas urbanas de risco e de
preservao permanente, e os projetos de regularizao de moradias tem atendido
s demandas emergenciais e pontuais.
O processo de descentralizao do licenciamento ambiental urbano no
estado de Mato Grosso data de meados de 2006, portanto, relativamente
recente, podendo-se armar que o sistema ambiental estadual e dos municpios
de Cuiab, Campo Verde, Primavera do Leste e Lucas do Rio Verde encontram-se
ainda parcialmente organizados (box 7). Os dados obtidos nas Secretarias de Meio
Ambiente das prefeituras com as informaes coletadas no Oema e a perspectiva
dos empreendedores privados permitem as consideraes que se seguem.
1) O relatrio do estudo arma que os municpios assumiram a competncia
para efetuar o licenciamento ambiental de empreendimentos com pequeno
201
O Processo de Licenciamento Ambiental: aspectos relevantes nos estados e municpios pesquisados
e mdio potencial poluidor, contudo estes no possuam a estrutura exigida
pela legislao. Tal fato comprovado pela existncia dos Conselhos
Municipais de Meio Ambiente, que se mostram frgeis e inoperantes. Nos
demais requisitos, como a criao do Fundo Municipal de Meio Ambiente
(FMMA), observa-se sua existncia em todos os municpios, entretanto, os
recursos nanceiros que deveriam ser aplicados na implantao do Simlam,
por exemplo, so direcionados para outros ns.
2) Quanto capacidade dos municpios para a realizao do licenciamento
ambiental, constata-se a existncia de corpo tcnico restrito e necessitado
de capacitao. No se tem observado a priorizao das questes ambientais
pelas secretarias municipais pesquisadas, haja vista que todas compartilham
a atribuio de realizar as atividades de gesto urbana e gesto agrcola, com
o mesmo corpo tcnico responsvel pela gesto ambiental.
3) O Oema atua de forma localizada, uma vez que no possui prossionais
sucientes para atender aos 141 municpios de estado de Mato Grosso,
tendo iniciado o processo de descentralizao do licenciamento ambiental
para alguns municpios, necessitando exercer o monitoramento do
processo. Assim, alguns municpios assumiram, mediante convnio, a
competncia de licenciar, mas quem continua realizando a ao o Oema
(com exceo do municpio de Cuiab). Os consrcios intermunicipais
ainda estavam sendo implantados, sendo necessria a capacitao de
funcionrios da Sema, visando a sua atuao e procedimentos.
BOX 7
Mato Grosso: descentralizao do licenciamento ambiental
Em 2008, o governo do estado de Mato Grosso, por meio da Resoluo CONSEMA n
o
04/2008 estendeu a responsabilidade
da descentralizao do licenciamento ambiental tambm para os consrcios intermunicipais de desenvolvimento econmico e
socioambiental. Os consrcios so instrumentos de gesto respaldados pela Lei Federal n
o
11.107 de 6 de abril de 2001 que
permitem a cooperao horizontal (Municpio - Municpio) ou vertical (Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios) entre as
diferentes esferas de governo. Em Mato Grosso, os consrcios esto sendo organizados pelo Programa de Desenvolvimento Regional
denominado MT Regional, criado pela Lei n
o
8.697 de 2 de agosto de 2007 (Ipea, 2009c, p. 64).
Fonte: Mato Grosso, Relatrio 4 da pesquisa (original). Disponvel no Captulo 10 (original editado).
Em mbito estadual e municipais, os processos de licenciamento ambiental
ainda no so totalmente informatizados, o que contribui para a burocratizao
das atividades, resultando na diculdade de obteno das informaes.
O relatrio aponta a necessidade de melhorar a comunicao interna no rgo
estadual de meio ambiente; as informaes esto distribudas em vrios setores
o que torna necessrio melhorar a comunicao interna. As informaes ainda
dependiam das pessoas que acompanhavam processos e registravam na memria
202
Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
o que ocorria. Os contratados e funcionrios novos desconheciam as informaes,
fato que prejudicava a atuao do rgo em caso de aposentadorias, falecimento
ou mesmo de mudana de governo ou partido.
O relatrio destaca que, no estado de Mato Grosso, na perspectiva dos
gestores do Oema, a consulta pblica do estudo ambiental e a audincia pblica
so instrumentos pouco utilizados, sendo necessria a participao da populao
para compreender sua relevncia no processo. A atuao do MP criticada, pois
os gestores pblicos estaduais e municipais dedicam grande parte do tempo nas
instituies, esclarecendo os questionamentos e as denncias, prejudicando o
exerccio das atribuies especcas do Oema. Na avaliao dos entrevistados, o
MP tem utilizado muitas medidas punitivas e poderia dirigir suas aes para a
adoo de medidas orientadoras, preventivas e mitigadoras.
Os empreendedores privados armam que os custos da emisso de licenas
so adequados, porm reclamam que longos prazos para a sua emisso causam
muitas diculdades e podem comprometer o cronograma dos empreendimentos,
visto que h equipes tcnicas que no respeitam os prazos estipulados por lei, sendo
necessrio o acompanhamento dos processos em cada setor do Oema.
Alguns gestores municipais que exercem a atividade de licenciamento armam
que as taxas referentes ao licenciamento so insucientes para dotar o sistema
municipal de meio ambiente da infraestrutura necessria ao seu funcionamento,
ou seja, prossionais habilitados, espao fsico e equipamentos.
Para o estado de Pernambuco, o principal aspecto negativo no processo
de concesso de licenas ambientais para ns urbansticos o monitoramento
ambiental insuciente, pois a Agncia Estadual de Meio Ambiente e Recursos
Hdricos (CPRH) realiza todo o licenciamento do estado, exceto o do municpio
de Recife. H nmero insuciente de tcnicos nos setores de licenciamento e
scalizao para atendimento s demandas, sendo detectada diculdade logstica.
No h normas disciplinadoras especficas para licenciamento de
parcelamentos novos e j existentes. A principal diferena entre as duas modalidades
que, na regularizao de empreendimento j implantado, no h possibilidade
de emisso de LPs e LIs.
Os Termos de Referncia so elaborados pela CPRH, e os empreendedores, na
maioria das vezes, cumprem as condies sem registrar reclamaes sobre diculdades.
A qualidade dos estudos apresentados satisfatria na maioria dos casos, porm sempre
h solicitao de informaes complementares, as quais, conforme tcnicos da CPRH,
sempre so atendidas, uma vez que esto vinculadas emisso de licenas.
203
O Processo de Licenciamento Ambiental: aspectos relevantes nos estados e municpios pesquisados
O relatrio aponta que, de acordo com informaes da CPRH, a infraestrutura
fsica (instalaes, veculos, equipamentos) precisa ser reforada. Com relao
aos recursos humanos, houve melhoria na qualicao do corpo tcnico e a sua
ampliao aps a realizao de concurso pblico, porm com nmero ainda
insuciente para o atendimento da demanda.
Com o objetivo de manter a agilidade e o aperfeioamento da tramitao
das informaes e dos procedimentos de licenciamento, foi implantado, no ano
de 2009, novo sistema informatizado para os usurios dos servios da CPRH
informados quanto ao status da requisio das licenas solicitadas. Porm, na
ocasio da pesquisa, este encontrava-se em fase de ajustes, no sendo possvel obter
informao sobre as licenas no concedidas.
A frequncia e o nmero de participantes nas audincias pblicas e consultas
aos estudos so satisfatrios do ponto de vista dos tcnicos da CPRH. Porm,
considerando a falta de conhecimento especializado da maioria dos participantes,
as contribuies tm sido superciais para o aperfeioamento dos estudos.
Os custos para a emisso de licenas so avaliados, pelos empreendedores
privados, como elevados. Porm, para os rgos pblicos, so valores considerados
adequados, tendo em vista a estrutura necessria para a sua emisso. Para a CPRH,
a relao e o dilogo deste rgo com os requerentes das licenas so satisfatrios.
Alm disso, observa-se que as questes referentes ao cumprimento das exigncias
tm sido atendidas pelos empreendedores.
No municpio de Recife, observou-se fase de transio do processo de
licenciamento ambiental. Anteriormente era realizado pela CPRH do governo do
estado, passando para a Diretoria de Meio Ambiente (Dirmam), rgo municipal,
mediante acordo de cooperao tcnica.
Devido a esse fato, o atual rgo licenciador municipal ainda no
amplamente conhecido pelos empreendedores. Um aspecto positivo a registrar
diz respeito ao fato de que o rgo possui quantidade de funcionrios suciente
e qualicada para o licenciamento ambiental, bem como infraestrutura fsica
suciente para atender ao pblico.
No estado de Alagoas, constataram-se ainda pontos negativos que resultam,
tambm, de problemas estruturais institucionais e polticos. Os problemas comuns
no processo de licenciamento so os seguintes:
1) No h reduo dos custos referentes emisso das licenas ambientais para
a regularizao de parcelamentos irregulares de baixa renda, o que restringe
a solicitao tanto do empreendedor pblico como da iniciativa privada e
contribui para a diculdade de superao dos problemas habitacionais.
204
Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
2) H pouca articulao do empreendimento a ser licenciado com as
diretrizes de uso e ocupao do solo urbano, contidas nos Planos Diretores
Municipais existentes nos quatro municpios analisados.
3) Necessidade de definio sobre a competncia territorial para o
licenciamento ambiental, contribuindo para o conito entre os rgos
federal, estadual e municipais, prejudicando os requerimentos e
procedimentos de licenciamento.
4) O rgo licenciador estadual tem mostrado diculdade em conceder
licenas diante de problemas relacionados aos seguintes aspectos: i)
apresentao de projetos incompletos; ii) requerimento de licenas
com documentao faltando; iii) resistncia dos empreendedores em
adequar os projetos s exigncias da legislao ambiental; e iv) ausncia
de denio de procedimentos normativos para a concesso de licenas.
5) Pouca celeridade na anlise dos processos de licenciamento, comprometendo
os prazos para implementao de empreendimentos. Este fato diz respeito
a dois problemas: i) insucincia quantitativa de corpo tcnico capaz de
atender a demanda de licenas requeridas; e ii) insucincia qualitativa
de corpo tcnico com formaes especcas, necessrias s anlises dos
processos (falta de gelogos, bilogos, gegrafos, topgrafos, dentre outros).
H de se considerar, ainda, que as licenas tramitadas no rgo estadual ho
de ser analisadas pelo Conselho Estadual de Proteo Ambiental (Cepram),
o que contribui para a morosidade do processo.
6) No h acompanhamento, fiscalizao e monitoramento dos
empreendimentos licenciados, com exceo do municpio de Macei, que
informa realizar tais atividades mensalmente. No caso do rgo estadual,
este s realiza vistoria quando recebe alguma denncia, inclusive do MP,
ou quando o empreendedor solicita a LO.
7) Diculdade de acesso s informaes relacionadas ao processo de licenciamento,
visto que os rgos ambientais no as disponibilizam pela internet ou outro
meio que possibilite ao requerente, ou a qualquer indivduo, acompanhar o
processo. Apesar de o processo de licenciamento ambiental de parcelamento
do solo urbano ser relativamente informatizado para trmites processuais
internos, no era possvel dizer que havia um sistema de informao pblica.
8) Os rgos ambientais licenciadores, com exceo do rgo estadual, no
contavam com equipe prpria para anlise dos estudos solicitados durante
o processo de licenciamento, o que prejudicava a adequada emisso de
licenas requeridas.
205
O Processo de Licenciamento Ambiental: aspectos relevantes nos estados e municpios pesquisados
9) Os rgos ambientais licenciadores no tinham aperfeioado os procedimentos
de licenciamento ambiental de parcelamento do solo e/ou regularizao de
parcelamentos existentes, visando agilizar os trmites burocrticos.
O relatrio aponta que, alm destas diculdades enfrentadas pelos rgos
licenciadores, existiam outras apontadas pelos rgos empreendedores e que dicultavam
o processo de licenciamento de parcelamento e regularizao do solo (quadro-sntese):
l o processo de licenciamento de parcelamento do solo urbano no se
articula ao licenciamento quanto infraestrutura urbana; e
l h diculdade dos rgos pblicos empreendedores de parcelamento
do solo em implementar medidas de interveno e programas de
monitoramento, devido carncia de corpo tcnico e diculdade
burocrtica para contratao de empresas especializadas.
QUADRO-SNTESE
Licenciamento ambiental: principais problemas identicados nos estados e
municpios pesquisados
A Logstica e recursos humanos Principais problemas
1. Pessoal
Os rgos licenciadores, tanto estaduais quanto municipais, possuem recursos humanos
insucientes para atender s crescentes necessidades de licenciamento no meio urbano.
2. Capacitao
Constatou-se que os prossionais destinados ao licenciamento ambiental, alm do nmero
reduzido, no recebem treinamento adequado para o exerccio de suas atividades.
3. Fiscalizao
considerada, de forma geral, bastante deciente nos rgos pesquisados, principalmente
no cumprimento das condicionantes e do acompanhamento ps-licena.
4. Infraestrutura e logstica
Em todos os estados e municpios pesquisados h grande decincia quanto
infraestrutura e logstica para o processo de licenciamento.
5. Sistemas de informao
H decincia de bancos de dados e de sistemas informatizados de licenciamento nos
rgos ambientais e, particularmente, nos rgos municipais que, normalmente, mantm
seus arquivos impressos.
B Aspectos poltico-institucionais
1. Articulao entre as instituies
Foram observados problemas no uxo de informaes e conitos de ordem tcnica entre os
diferentes rgos envolvidos no processo de licenciamento.
2. Normas: tramitao dos processos,
procedimentos de anlise e prazos para
concesso das licenas ambientais
A falta de padronizao das normas tem contribudo para a discricionariedade e a
subjetividade das anlises, decises mais rgidas e aumento do nmero de condicionantes
por parte dos analistas dos rgos ambientais.
Excesso de burocracia e falta de orientao quanto aos procedimentos a serem realizados.
Ausncia de prazos a serem estabelecidos para a concesso das licenas. Observou-se, na
maioria dos casos, tempo de tramitao excessivo no processo de licenciamento.
3. Prazos e Licenciamento
simplicado
De forma geral, h uma grande demanda por licenciamento e uma baixa capacidade
operacional dos rgos licenciadores em emitir as licenas em tempo hbil, gerando um
grande passivo de licenas solicitadas e no emitidas.
4. Termos de Referncia Estudos
Ambientais
Os termos de referncia, em geral, so genricos, deixando de contemplar especicidades
dos estudos requeridos frente ao tipo de empreendimento a ser licenciado.
Quanto aos estudos ambientais aponta-se a falta de parmetros e critrios consistentes e
adequados para a denio do tipo de estudo a ser realizado.
No h clareza das exigncias por parte do rgo ambiental e h solicitao excessiva de
estudos complementares.
(Continua)
206
Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
3 ATUAO DOS EMPREENDEDORES PBLICOS E PRIVADOS NO PROCESSO
DE LICENCIAMENTO AMBIENTAL DO PARCELAMENTO DO SOLO URBANO
A anlise das atribuies e do papel de empreendedores pblicos e privados quanto
habitao e ao parcelamento do solo urbano, no licenciamento ambiental, teve
por objetivo identicar as principais empresas pblicas e privadas que atuam no
desenvolvimento urbano e no seu papel no processo de licenciamento ambiental. Foram
identicadas as suas responsabilidades e os principais entraves institucionais e normativos
do processo de licenciamento ambiental nos estados e municpios integrantes do estudo.
3.1 Empreendedor pblico
No estado do Paran, a Companhia de Habitao do Paran (Cohapar), empresa de
economia mista, sediada em Curitiba, a responsvel pela execuo dos programas
de habitao atuando de forma descentralizada por meio de doze escritrios
regionais no estado.
A Cohapar atua mediante a celebrao de convnios com as prefeituras, as quais
oferecem a doao da rea para construo como contrapartida dos empreendimentos,
alm de providenciar a aprovao dos projetos e executar os servios de infraestrutura.
A companhia isenta de taxas e impostos municipais, sendo responsvel por grande
parte dos projetos, inclusive a obteno da LP. A Cohapar mantm uma equipe
tcnica encarregada dos procedimentos para obteno das LIs.
O empreendedor pblico municipal em Curitiba a COHAB-CT. Sediada
na capital, tem atuado para atender as demandas das populao de baixa renda,
mediante cadastro das famlias interessadas, e promover a realocao de famlias
residentes em reas de risco ou inadequadas, APPs, mananciais, vrzeas, encostas
e outras. A COHAB-CT dispe de quadro tcnico especializado para desenvolver
as atividades correlatas aos empreendimentos, licenciamentos e regularizao de
reas de interesse social.
(Continuao)
5. Descentralizao
No mbito da pesquisa foi constatado que o processo de descentralizao do licenciamento
ambiental para municpios ainda incipiente.
6. Custos do Licenciamento
Parte dos relatrios da pesquisa apontou que o valor da taxa de licenciamento ambiental
elevado. Considerando-se a falta de prazo e aumento dos passivos das licenas, tais fatos
so, ainda, mais graves. Tambm so elevados os custos dos estudos ambientais, quando
trata-se de empreendimentos ou regularizao destinados populao de baixa renda.
7. Audincias Pblicas
Baixa participao da sociedade nas audincias pblicas, resultando em reduzida
contribuio para o aperfeioamento dos estudos ambientais.
C Relaes Institucionais
com o Ministrio Pblico
A pesquisa identicou divergncias de interpretao, demandas excessivas e conitos de
competncia em relao aos rgos ambientais. Falta articulao institucionalizada entre o
rgo ambiental licenciador e o Ministrio Pblico.
Fonte: Ipea. Relatrios 3 e 4 da pesquisa. Elaborao dos autores.
207
O Processo de Licenciamento Ambiental: aspectos relevantes nos estados e municpios pesquisados
No estado de Mato Grosso, a Secretaria Adjunta de Habitao e Saneamento
do Estado de Mato Grosso (Sinfra/MT) desempenha o principal papel de
empreendedor pblico estadual. A instituio do estado que regulariza parcelamento
urbano existente o Instituto de Terras de Mato Grosso (INTERMAT), uma
autarquia vinculada Secretaria de Estado de Desenvolvimento Rural (Seder), que
atua no ordenamento da situao de ocupaes informais, proporcionando aos
produtores e trabalhadores rurais e urbanos o ttulo de domnio da rea.
O INTERMAT no possui um setor de licenciamento ambiental, pois quem
realiza todo o processo so as prefeituras, em parceria com o Oema. o rgo
responsvel pela anlise dos projetos de parcelamento do solo urbano, com a atribuio
de cumprir as exigncias da Lei Federal n
o
6.766, de 19 de dezembro de 1979,
que dispe sobre o parcelamento do solo urbano. De forma semelhante s demais
instituies pblicas estaduais, no possui os dados informatizados nem o controle
do nmero de licenas solicitadas ao Oema e aos rgos ambientais municipais.
Em Cuiab, antes de 1999 no havia um rgo responsvel pela poltica
municipal de habitao, os programas e projetos eram desenvolvidos por
coordenadorias ou diretorias subordinadas s secretarias municipais. Com a criao
da Agncia Municipal de Habitao Popular (AMHP) de Cuiab e o Fundo
Municipal de Habitao Popular, a atribuio de solicitar as licenas ambientais
cou sob atribuio desta agncia.
A Secretaria Municipal de Meio Ambiente e Desenvolvimento Urbano
(Smades) o rgo responsvel pela emisso de licenas ambientais, cabendo ao
Instituto de Pesquisa e Desenvolvimento Urbano (IPDU) a responsabilidade de
emitir parecer sobre o Estudo de Impacto de Vizinhana (EIV) e o respectivo
relatrio RIV. A AMHP de Cuiab o rgo que solicita a licena ambiental e
encaminha para a Smades.
Em Primavera do Leste, o empreendedor pblico municipal a prefeitura,
por meio da Secretaria de Promoo Social/Setor de Habitao. A Lei n
o
498, de
17 de junho de 1998, que dispe sobre o parcelamento do solo urbano, considera
loteamento popular aquele executado para atender aos programas especiais de
habitao, como desfavelamento, conjuntos habitacionais populares e programas
em sistema de mutiro, com participao do poder pblico e instituies nanceiras
ociais. A infraestrutura mnima a ser executada nestes loteamentos determinada
pelo municpio. A Secretaria de Promoo Social tem competncia de cadastrar
e selecionar as famlias que sero beneciadas nos programas habitacionais. A
solicitao de licenciamento feita por uma consultoria privada que tem a atribuio
de elaborar e acompanhar todo o processo.
208
Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
O empreendedor pblico municipal de Lucas do Rio Verde a Secretaria de
Desenvolvimento Social do municpio, que tem por nalidade, planejar, coordenar,
executar e implementar as polticas sociais, com aes direcionadas s reas da
criana, adolescente, jovem, mulher, idoso, portador de decincia, habitao,
trabalho, assistncia social e suas relaes. Entre os projetos habitacionais existentes,
destaca-se o que trata da parceria com as empresas privadas, mediante convnio
junto prefeitura.
No municpio de Lucas do Rio Verde, os empreendimentos privados e os
loteamentos promovidos pela prefeitura em parceria com a Caixa Econmica
Federal (CAIXA) devem obedecer Lei de Uso e Ocupao do Solo, estabelecida
pelo Plano Diretor. Os projetos de interesse social so elaborados pelas secretarias
municipais de Obras (SMO), Desenvolvimento Social (Semdes), Meio Ambiente
(Semma), Planejamento e Servio de Abastecimento de gua e Esgoto (Saae),
uma autarquia municipal.
Nos projetos de habitao de interesse social, todas as secretarias municipais
so envolvidas. A Secretaria de Desenvolvimento Econmico (Sedem) coordena o
projeto realizando a inscrio das famlias, a SMO elabora o projeto, a Secretaria de
Finanas (SEMEF) realiza a programao dos recursos juntamente com a Secretaria
de Planejamento (Seplan). Aps a concluso do projeto arquitetnico, o mesmo
encaminhado Semma para a emisso da licena ambiental. A Semma protocola
o projeto junto Sema/MT e acompanha todo o processo at a emisso das LPs,
de LIs e de LO, cumprindo todas as pendncias que surgirem.
O rgo de desenvolvimento urbano realiza a avaliao ambiental estratgica
de planos, programas e polticas na rea urbana e o zoneamento urbano, dene as
reas de proteo ambiental, como parques e lagos, e a delimitao e recuperao
de APP e nascentes de crregos.
No municpio, a avaliao do projeto paisagstico dos loteamentos considera
a localizao das reas verdes com a nalidade de criar corredores ecolgicos para o
deslocamento da fauna local e a preservao do seu habitat natural. A Seplan tem
promovido o planejamento, avaliando possveis impactos na ampliao do permetro
urbano, e, por meio da Lei de Uso e Ocupao do Solo, orienta a localizao dos
empreendimentos, dependendo do porte, atividade, e outras caractersticas.
Segundo a representante da Semma, Lucas do Rio Verde no tem problemas
fundirios porque desde o projeto inicial de implantao dos primeiros loteamentos,
realizado pelo Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (Incra), na
dcada de 1980, foram designadas as reas j registradas para os proprietrios. Vale
209
O Processo de Licenciamento Ambiental: aspectos relevantes nos estados e municpios pesquisados
observar que a cidade registra movimento migratrio signicativo resultante do
avano do agronegcio na regio.
O empreendedor pblico do municpio de Campo Verde a Secretaria
Municipal de Habitao e Urbanismo (SEHAB),
1
integrada pelo Departamento de
Habitao e Urbanismo; pela Coordenao Geral de Habitao; e pela Coordenao
Geral de Urbanismo. Segundo os entrevistados, aps 2006, mesmo com autorizao
para licenciar, todas as solicitaes de licenciamento ambiental para loteamentos
populares so encaminhadas Sema/Cuiab por se tratar de loteamentos com mais
de 100 unidades habitacionais.
Em Rondonpolis, a execuo das atividades referentes ao desenvolvimento
urbano , em grande parte, realizada pela Sinfra que tambm licencia as obras
pblicas e do parcelamento do solo urbano mediante servio terceirizado.
Devido inexistncia de Secretaria de Desenvolvimento Urbano, a Secretaria de
Desenvolvimento Econmico delibera sobre questes relacionadas localizao
de empreendimentos industriais no permetro urbano.
Em Vrzea Grande, a Secretaria de Viao, Obras e Urbanismo a
responsvel pelo parcelamento do solo urbano e pelo licenciamento ambiental de
empreendimentos pblicos municipais que seguem as orientaes do Plano Diretor
do Municpio, obedecendo ao disposto na Lei Federal n

6.766/1979, que dispe


sobre o parcelamento do solo urbano.
No estado de Mato Grosso, foram observadas decincias no mbito das
estruturas administrativas municipais para o atendimento da demanda habitacional
dos municpios. Os instrumentos de gesto ambiental urbana, no restante do
estado, so inecientes, sendo a Oema o rgo com a responsabilidade de efetuar
o processo de licenciamento que ainda apresenta quadro de funcionrios restrito
e necessitado de capacitao.
O empreendedor pblico em Mato Grosso do Sul a Empresa Municipal de
Habitao de Campo Grande (Ehma), criada com a misso de diminuir o dcit
habitacional do municpio. Nos demais municpios, as secretarias vinculadas ao
setor de obras pblicas se encarregam da implantao de novos parcelamentos de
interesse social.
O estado conta com a Secretaria do Estado de Habitao e das Cidades
(SEHAC), que tambm empreende conjuntos habitacionais de interesse social,
no sendo identicada nenhuma estrutura especca voltada para a atividade do
1. Conforme anexo XI da Lei n
o
1.000 de 3/1/2005, alterada pela Lei n
o
1.450 de 29/1/2009.
210
Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
licenciamento ambiental. Em todos os casos, o licenciamento terceirizado, e at
mesmo a Ehma, que mantm em sua estrutura organizacional uma Diretoria de
Projetos e Obras, no tem uma unidade especca destinada a essa nalidade. Na
estrutura estadual, segundo informaes da prpria SEHAC, no h previso dessa
tarefa, pois os municpios se encarregam, em parceria, de fornecer a infraestrutura
e o prprio parcelamento urbano dos empreendimentos que o estado lidera.
No estado, o parcelamento de solo urbano por empreendedores pblicos
tem respondido frequentemente aos programas federais de habitao de interesse
social, sendo notria a participao do empreendedor pblico estadual (Seinfra)
na elaborao de projetos executados no municpio, no tendo sido implantado
parcelamento de solo por iniciativa do poder pblico municipal nos ltimos anos.
No estado do Par, os empreendedores pblicos estaduais pesquisados foram a
COHAB do Par e a Secretaria de Estado de Desenvolvimento Urbano e Regional
(SEDURB). A COHAB uma empresa estadual de economia mista
2
que atua na rea de
habitao, infraestrutura e servios urbanos. A SEDURB, criada em 1999, tem a misso
de melhorar a infraestrutura urbana dos municpios paraenses. O setor responsvel pelos
projetos relacionados ao loteamento urbano apresenta nmero reduzido de tcnicos
nessa atividade, contribuindo para a demora nos trmites internos.
Em Alagoas, o empreendedor pblico a Secretaria do Estado de Infraestrutura
(Seinfra), que no possui equipe prpria para elaborao dos estudos ambientais,
sendo contratadas consultorias para essa nalidade. A mesma integrada pela
Superintendncia de Polticas de Saneamento Ambiental encarregada, entre outros
assuntos, do licenciamento de parcelamento do solo urbano. Compete a esta
superintendncia providenciar documentao para licenciar os empreendimentos
junto aos rgos ambientais competentes; acompanhar a implantao das
condicionantes estabelecidas; contribuir na elaborao de polticas, planos,
programas e eventos ligados rea de meio ambiente. A superintendncia conta
com quadro tcnico reduzido e tem a nalidade de elaborar projetos referentes a
programas federais para produo de habitao de interesse social.
Em Macei, o empreendedor pblico a Secretaria Municipal de Habitao
Popular e Saneamento (SMHPS). Esta secretaria possui dois setores responsveis
pelo licenciamento ambiental: Diretoria Tcnica da SMHPS e Coordenadoria
de Obras. A primeira a responsvel pelos processos de parcelamento do solo
urbano, e a Coordenadoria de Obras responsvel pela coordenao das obras de
parcelamento do solo urbano. Em Macei, a SMHPS a responsvel por elaborar
2. Criada pela Lei Estadual n
o
3.282, de 13 de abril de 1965.
211
O Processo de Licenciamento Ambiental: aspectos relevantes nos estados e municpios pesquisados
projetos referentes a osprogramas federais para produo de habitao de interesse
social, e os procedimentos de licenciamento para parcelamento de solo desenvolvidos
por esta secretaria so os mesmos da Seinfra. No municpio de Maragogi, no existe
estrutura administrativa encarregada de empreendimentos pblicos de parcelamento
do solo urbano, no sendo identicados empreendedores privados.
No municpio de Marechal Deodoro, o empreendedor pblico a Secretaria
Municipal de Planejamento e Desenvolvimento Urbano (SMPDU), responsvel
pelo controle e scalizao do uso e ocupao do solo e pela elaborao de projetos
urbansticos e arquitetnicos municipais. No h um setor responsvel na secretaria
pelos procedimentos de licenciamento ambiental, sendo pequena a sua participao
em projetos de parcelamento de solo.
No municpio de Arapiraca, o empreendedor pblico a Secretaria de
Desenvolvimento Urbano e Habitao (SEDUH), responsvel pelo controle do
ordenamento do solo urbano. No entanto, no existe nessa secretaria nenhum setor
responsvel pelos procedimentos de licenciamento junto ao rgo ambiental. Para
os casos de empreendimentos pblicos, em que so necessrios estes procedimentos,
essa intermediao feita pela Secretaria Municipal de Meio Ambiente e
Saneamento (Semasa). Como responsvel pelo controle ambiental, esta pode exigir,
para concesso de autorizao do parcelamento do solo, a apresentao da licena
ambiental, cando a cargo do empreendedor solicit-la ao rgo licenciador (no
caso estadual), visto que o municipal ainda no est apto para licenciar parcelamento
do solo. Como empreendedor pblico, transfere Semasa a incumbncia de
providenciar, junto ao rgo licenciador estadual o Instituto do Meio Ambiente
(IMA) , o licenciamento de seus empreendimentos que, em geral, so nanciados
por instituies nanceiras que exigem o licenciamento ambiental.
No municpio de Recife, o rgo encarregado pelos empreendimentos
pblicos a DIRURB, por meio da Empresa Municipal de Urbanizao (URB).
A DIRURB responsvel pelo lanamento de editais de licitao para contratao
de empreendedores que atendam aos requisitos especcos de determinada ao.
Ao ganhar a licitao, o empreendedor privado dever requerer, desde junho de
2009, licenciamento na Dirmam. As obras, no entanto, sero scalizadas por
ambas as diretorias. Os processos seguem as exigncias da Dirmam e da Lei Federal
n
o
6.766/1979 para a elaborao de projetos por parte do empreendedor que, alm
disso, dever seguir as diretrizes do uso e ocupao do solo do municpio.
A Seplan, rgo municipal responsvel pela construo de empreendimentos
pblicos de Garanhuns, no conta com um departamento ou setor responsvel
pelos procedimentos de licenciamento ambiental junto ao rgo ambiental
212
Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
estadual CPRH. Na prtica, estes assuntos e todas as providncias so de
responsabilidade do Departamento de Informatizao da Seplan.
O municpio de Ipojuca no possui rgo empreendedor de parcelamento
urbano. A prefeitura, por meio da Secretaria de Infraestrutura e Obras, licita
empresas para realizar obras pblicas, e as empresas que ganham a licitao se
submetem s exigncias do rgo estadual para o licenciamento. Por ser um
municpio integrante da rea do Complexo Industrial Porturio de Suape, e inserido
na zona de exportao, o nmero de obras na rea de infraestrutura urbana tem
sido crescente. O municpio apresenta acentuada dinmica migratria devido s
obras do estaleiro do porto de Suape, aumentando, assim, o nmero de obras
privadas para construo de condomnios e resorts.
3.2 Empreendedor privado
Os empreendedores privados pesquisados no estado do Paran foram selecionados
considerando o volume e as diferentes tipologias dos empreendimentos realizados, bem
como a sua atuao no mercado imobilirio de Curitiba, Campo Largo e So Jos dos
Pinhais. Observou-se que os empreendedores, em geral, atuam nos municpios da RM
de Curitiba, implantando empreendimentos de alta, mdia e baixa rendas, conforme a
demanda e a disponibilidade de reas, no sendo constatadas diferenas signicativas
a respeito do processo de licenciamento em um ou outro municpio, com exceo de
Curitiba. Segundo os empreendedores privados consultados, o Rima dispensado nos
casos de empreendimentos com metragem inferior a 5 mil metros quadrados e quando
no houver restries com relao ao tipo de vegetao e topograa do local.
O mesmo critrio ocorreu na identicao dos empreendedores privados no
estado de Mato Grosso, utilizando-se como regra geral a identicao daqueles
mais atuantes no mercado imobilirio local. Durante a coleta de dados constatou-se
que as empresas no possuem um setor especco para solicitar o licenciamento
ambiental urbano, contratando terceiros mediante consultoria.
Para o municpio de Campo Grande, no Mato Grosso do Sul, foram
entrevistados dois empreendedores privados, indicados pelos rgos ambientais como
sendo os que mais atuam no setor imobilirio; um selecionado para empreendimentos
de alta e mdia rendas; e o outro, para de baixa renda. No caso do municpio de
Corumb, no foram identicados empreendedores privados.
Em Dourados, no estado de Mato Grosso do Sul, a atividade imobiliria, nos
ltimos anos, vem sendo desenvolvida, especialmente, por dois empreendedores,
que foram entrevistados. No municpio de Trs Lagoas, o empreendedor privado
identicado foi o mesmo que atua no municpio de Campo Grande.
213
O Processo de Licenciamento Ambiental: aspectos relevantes nos estados e municpios pesquisados
Nos municpios do estado do Par Belm, Ananindeua e Barcarena , quanto
atuao do empreendedor privado, houve apenas a participao de uma construtora
e incorporadora de Belm que atua no setor da indstria, no ramo da construo
civil, com imveis comerciais e residenciais e conta com uma coordenao de
projeto responsvel pelo acompanhamento das licenas ambientais em todos os
rgos pblicos.
Em Macei, no estado de Alagoas, na empresa privada selecionada,
constatou-se a existncia de um departamento especco, encarregado pelo processo
de licenciamento ambiental de parcelamento do solo urbano. No entanto, no
foi possvel realizar entrevista, o mesmo acontecendo com Marechal Deodoro
e Arapiraca. No municpio de Arapiraca, o licenciamento para a atividade de
parcelamento do solo atende s exigncias das entidades nanciadoras, como por
exemplo, a CAIXA, para os empreendimentos de baixa renda. Identicou-se, no
rgo licenciador estadual, apenas um empreendedor que licenciou parcelamento
do solo urbano de baixa renda j implantado no municpio.
No estado de Pernambuco, para a aplicao dos questionrios da pesquisa
aos empreendedores privados foi utilizado o Cadastro Industrial da Federao das
Indstrias em que esto identicadas as empresas da rea de construo civil que
atendem s exigncias dos questionrios aplicados por tipo de empreendimento.
Em Recife, das 23 empresas identicadas na pesquisa no perodo de junho
a agosto de 2009, o acesso ao setor de licenciamento restrito, e as informaes,
em geral, tratadas como condenciais. Destas, apenas seis empresas prestaram
informao, sendo ressalvadas questes como quantidade de licenas negadas e
aprovadas e prazo mdio da emisso da licena prvia. Vericou-se que o prazo
para a obteno das licenas variado de um ms at um ano e oito meses , e
a maioria se situa no perodo de seis meses at um ano e oito meses.
A Dirmam o rgo da prefeitura de Recife que, desde 2009, responsvel
pelo licenciamento no municpio e no registra solicitao de empreendimento
realizado recentemente. A maioria das sedes das empresas selecionadas localiza-se
no municpio de Recife, atuando tambm fora do municpio, como o caso das
empresas com empreendimento no municpio de Ipojuca.
Os processos de licenciamento no estado de Pernambuco so realizados em
situao institucional diferenciada. Por exemplo, em Recife, h normas e legislao
urbanstica j consolidadas ao longo do tempo, enquanto em Ipojuca necessrio
o fortalecimento institucional e administrativo da gesto urbana. O prazo mdio
para aprovao de parcelamento em Ipojuca de quatorze meses.
214
Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
Em Garanhuns, os critrios de seleo dos empreendedores privados foram
baseados no levantamento realizado junto Secretaria de Servios Pblicos, no
entanto, no foi possvel obter as informaes. O relatrio da pesquisa destaca
que a atividade de aplicao do questionrio foi muito til para o conhecimento
da realidade local.
4 PRINCIPAIS ASPECTOS ANALISADOS NO PROCESSO DE LICENCIAMENTO
AMBIENTAL PARA FINS URBANSTICOS
4.1 Estudos ambientais
A legislao do estado do Paran pouco clara quanto necessidade de estudos
ambientais no caso de licenciamento de parcelamentos em rea urbana. Os EIA/Rima
so requeridos quando a rea excede 100 hectares. No entanto, a lei estadual diz que
o IAP pode solicitar EIA/Rima tambm para casos que considera de signicativo
impacto ambiental. A implantao da Matriz de Impactos Ambientais deniu esta
questo, criando outra nomenclatura que o IAP denomina Epia e no somente Estudo
de Controle Ambiental, por se tratar de um estudo realizado na fase da LP. Ficou
denido que quando h Eia/Rima, na fase da LI ser necessrio o PCA.
De acordo com a avaliao dos empreendedores privados, antes das mudanas
ocorridas no IAP, faltava padronizao com relao ao tipo e quantidade de estudos
tcnicos solicitados, a legislao no era clara quanto obrigatoriedade de estudos,
complementares ou no, e o IAP, na fase anterior s mudanas, no tinha nenhuma
orientao que padronizasse estas rotinas. As denies dos estudos cavam sob a
responsabilidade do tcnico, de maneira que o empreendedor encontrava-se obrigado
a providenciar uma srie de estudos e complementaes durante o processo de
licenciamento, dicultando a viabilidade do empreendimento (box 8).
BOX 8
Paran: solicitao de estudos ambientais complementares
Com relao a estudos complementares, a queixa dos empreendedores privados foi quanto falta de critrios claros para que
estes fossem solicitados. Os empresrios no concordam que o tcnico possa pedir complementaes indenidamente, a qualquer
momento, pois isto prejudica o cronograma das obras e a previso oramentria dos empreendimentos. Na viso do IAP, esta
complementao faz parte do processo normal de avaliao do risco do empreendimento e consideram que, em geral, solicitam-se
poucos estudos (Ipea, 2009e, p. 37).
Fonte: Paran, Relatrio 4 da pesquisa (original). Disponvel no Captulo 9 (original editado).
O Relatrio Ambiental Prvio (RAP) tambm exigido no caso de loteamentos
e desmembramentos com rea de 50 a 100 hectares. Em casos de empreendimentos
de grande porte, so solicitados o EIA e o Rima, conforme estabelecido pela
Resoluo n
o
1/1986 do Conama.
215
O Processo de Licenciamento Ambiental: aspectos relevantes nos estados e municpios pesquisados
No estado de Mato Grosso, os critrios que denem a necessidade e o tipo
de estudo ambiental a ser realizado pelo empreendedor obedecem Resoluo
Conama n

001/1986, que estabelece denies, responsabilidades, critrios bsicos


e diretrizes gerais para uso e implementao da avaliao de impacto ambiental
como um dos instrumentos da Poltica Nacional de Meio Ambiente. No referido
documento, durante o processo de licenciamento, so objeto de EIA/Rima projetos
urbansticos acima de 100 hectares ou projetos em reas consideradas de relevante
interesse ambiental, pela Sema e rgos municipais e estaduais competentes.
No mbito do Oema, alm do EIA/Rima, os principais estudos ambientais
exigidos para subsidiar a emisso da LP so: RAS, tambm denominado Diagnstico
Ambiental; Relatrio de Avaliao Ambiental (RAA); PCA; e Avaliao Ambiental
Integrada (AAI).
Os tcnicos da Sema-Mato Grosso destacam que, alm da legislao pertinente, o
parecer tcnico e a vistoria na rea do empreendimento colaboram para denir o tipo de
estudo ambiental necessrio. Os principais critrios que denem a necessidade e o tipo
de estudo ambiental a ser realizado pelo empreendedor so: o porte do empreendimento
(menor que 100 hectares); a proximidade com unidades de conservao; as vizinhanas
(distritos e zonas industriais, complexos industriais etc.) entre outros. Tais critrios
denem o tipo de interveno (PRAD, RIV e outras) a ser realizada nas reas que
podero ser recuperadas, revitalizadas, regeneradas ou recompostas.
BOX 9
Paran: Relatrio Ambiental Prvio em Curitiba
No caso do municpio de Curitiba, o rgo licenciador municipal (SMMA), para subsidiar a emisso da LP, poder solicitar o RAP,
sendo os parmetros e critrios denidores da necessidade e o tipo de estudo ambiental a ser realizado pelo empreendedor
denidos pelo Decreto Municipal n
o
838/1997. exigida a apresentao de RAP para empreendimentos comerciais e de servios,
que em funo do porte, natureza ou rea de localizao possam causar alterao signicativa sobre o ambiente (Ipea, 2009e, p. 38).
Fonte: Paran, Relatrio 4 da pesquisa (original). Disponvel no Captulo 9 (original editado).
Os critrios adotados para a denio do tipo do estudo ambiental (PRAD,
RIV e outros) consideram as caractersticas e a fase em que se encontram os
empreendimentos submetidos ao licenciamento ambiental. Vale salientar, ainda,
que em perodo recente, o rgo empreendedor municipal (COHAB-CT) no
tem realizado EIA/Rima ou outras modalidades de estudos ambientais, para
empreendimentos destinados habitao (moradias) de interesse social (box 9).
216
Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
No municpio de Cuiab, para solicitar o Termo de Referncia o empreendedor
deve formalizar o processo encaminhado ao servio interno da Gerncia de
Licenciamento Ambiental (GLIC) Diretoria de Meio Ambiente (DMA)/Smades)
e ao tcnico para elaborao da minuta especicando a tipologia de estudo ambiental
exigido. Sobre os critrios para denio do tipo de estudo, os tcnicos da Smades
destacam as determinaes da legislao ambiental e a experincia no setor como
elementos importantes a serem considerados. A Lei n
o
3.872/1999 (dispe sobre a
regulamentao do 1
o
do Artigo 11 da Lei Complementar n
o
044/1997 de uso e
ocupao do solo no municpio de Cuiab) estabelece a necessidade de realizao
de Relatrio de impacto urbano (RIU) e as regras para a elaborao do Termo de
Referncia. No texto da referida legislao, o RIU exigido para atividades e
empreendimentos realizados por agentes pblicos e privados, da subcategoria alto
impacto no segregvel, tais como as atividades e empreendimentos, que, apesar de
altamente impactantes, constituem atividades notadamente urbanas.
Nos Termos de Referncia para elaborao do RIU, so exigidas, em funo
da atividade ou empreendimento, informaes que envolvem: caracterizao
da atividade ou empreendimento; sistema virio e de transporte na rea de
inuncia direta do empreendimento; dimensionamento e localizao de reas
de estacionamento, de carga e descarga de mercadorias e valores, embarque
e desembarque, indicaes de locais para acesso de veculos de emergncia,
acesso de veculos e pedestres e outros; avaliao da necessidade e elaborao de
BOX 10
Mato Grosso: Termos de Referncia para o licenciamento ambiental
A SEMA/MT elabora Termos de Referncia para o licenciamento ambiental de parcelamento e/ou regularizao do solo urbano
complementado com solicitaes tcnicas e legais especialmente para empreendimentos que necessitam de EIA-RIMA e/ou
Avaliao Ambiental Integrada (AAI). O termo estabelece o contedo mnimo a ser observado na elaborao do estudo ambiental
denido para o empreendimento e est sob a responsabilidade da Coordenadoria de Avaliao de impacto Ambiental (CAIA). No
h participao de outros atores sociais e instituies nem tampouco, do empreendedor pblico Estadual (SINFRA/MT) na sua
elaborao (Ipea, 2009c, p. 101).
Em geral, os rgos ambientais dispem de um modelo nico de Termo de Referncia que segue a legislao federal (Resoluo do
Conama n
o
001/1986), por sua vez genrica deixando de contemplar as especicidades dos estudos requeridos frente ao tipo do
empreendimento, nesse caso, o parcelamento do solo - e ao ambiente em que se localiza. Nos casos em que o Termo de Referncia
muito genrico e no especco para o empreendimento, o estudo tende a ser extenso, pouco objetivo e frgil nas suas concluses
e recomendaes (Ipea, 2009c, p. 101).
Fonte: Mato Grosso, Relatrio 4 da pesquisa (original). Disponvel no Captulo 10 (original editado).
Os tcnicos da Sema tambm questionam alguns aspectos sobre os estudos
ambientais, especialmente quanto sua adequao a cada tipo de licenciamento.
Segundo consultores e prestadores de servios tcnicos aos empreendedores
privados, na implantao de empreendimentos imobilirios destinados habitao,
em geral, solicitado o RAS, considerado por eles como adequado, uma vez que o
roteiro para a sua elaborao considerado de fcil compreenso (box 10).
217
O Processo de Licenciamento Ambiental: aspectos relevantes nos estados e municpios pesquisados
alteraes geomtricas, de circulao e sinalizao viria; infraestrutura bsica;
o meio ambiente, com anlise dos impactos negativos e positivos causados
pelo empreendimento paisagem na rea e adjacncias e proposta de medidas
mitigadoras ou compensatrias no caso de impactos negativos; padres de uso e
ocupao do solo na rea de inuncia direta do empreendimento; identicao
e avaliao dos impactos urbanos; e proposta de medidas mitigadoras.
Os empreendedores no tm acesso a um modelo-padro para a realizao dos
estudos exigidos, com exceo do EIV e do RIU. De maneira geral, no h comisso
de anlise com a participao de representantes de outros rgos relacionados
ao licenciamento de parcelamento de solo rgo de desenvolvimento urbano,
concessionrias de servio pblico, patrimnio histrico, Instituto Brasileiro
do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (Ibama) , no entanto,
registrou-se, em um estudo que exigia RIU, a participao da Cmara de Gesto
Urbana e Ambiental da Governana Integrada. A referida cmara, instituda por
representantes da Secretaria Municipal de Educao (SME), Companhia de gua
e Esgoto (SANECAP), Instituto de Pesquisa e Desenvolvimento Urbano (IPDU),
Sistema Municipal de Transportes Urbanos (SMTU) e Secretaria de Infraestrutura,
tem por funo indicar as questes consideradas em no conformidade com a
legislao ambiental e urbanstica e o planejamento urbano e recomendar aes
como estudos ambientais e assinatura de termo do compromisso pelo empreendedor.
No foi possvel quanticar os tipos de estudos ambientais mais exigidos pelo
Oema, pois o rgo ainda no possua os dados sistematizados e informatizados.
Os municpios de Primavera do Leste, Campo Verde e Lucas do Rio Verde que
j possuem a competncia para efetuar o licenciamento ainda no elaboraram os
Termos de Referncia para o licenciamento ambiental urbano, uma vez que ainda
no havia sido constitudo algum processo at o momento da pesquisa.
O relatrio evidenciou, tambm, a necessidade de qualicao tcnica das
empresas terceirizadas e dos tcnicos ambientais do Oema que avaliam e aprovam
o diagnstico ambiental, solicitando a emisso de LP e LI.
Na anlise dos estudos ambientais no foi detectada a participao de consultores
externos aos rgos ambientais estadual e municipais. A nica forma de cooperao
tcnica identicada foi o compromisso das prefeituras com o Oema visando
qualicao dos prossionais no processo de emisso do licenciamento (box 11).
O relatrio apontou, tambm, que no h consenso no corpo tcnico sobre
a denio e recomendao por parte do rgo ambiental sobre a solicitao de
estudos ambientais, sendo necessrio o estabelecimento, por parte dos rgos
ambientais, de parmetros tcnicos com base legal para orientar as decises.
218
Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
Observa-se excesso e inadequao de exigncias, em grande parte necessitando de
fundamentao tcnica, uma vez que esta atribuio ca sob a deliberao do corpo
tcnico responsvel, no mbito do rgo ambiental. Reconhece-se que o excesso
de exigncias para o licenciamento ambiental contribui para a morosidade da
implantao dos empreendimentos, prejudicando, tambm, a oferta de empregos
diretos e indiretos. Alm disso, esta situao favorece, nos casos de empreendimentos
e aes habitacionais de interesse social, a ocupao informal do solo urbano.
BOX 12
Mato Grosso do Sul: informaes complementares
Os empreendedores pblicos e privados de Dourados informam que com muita frequncia h solicitao de informaes
complementares por parte do rgo ambiental, muitas delas descabidas. consenso entre esses empreendedores que as demandas
por informaes complementares atrasam a emisso da LP (Ipea, 2009b, p. 80).
Fonte: Mato Grosso do Sul, Relatrio 4 da pesquisa (original). Disponvel no Captulo 11 (original editado).
BOX 11
Mato Grosso: estudos ambientais
Na perspectiva dos consultores terceirizados pelos empreendedores privados, a denio dos estudos ambientais no est clara nem
para os prprios tcnicos da DMA/Smades, que solicitam determinado tipo de estudo sem o devido respaldo legal. Como no h,
de maneira geral, legislao especca para cada tipo de estudo, o empreendedor torna-se obrigado a atender a solicitao a m
de no atrasar o processo. A falta de roteiros/orientaes para cada tipo de estudo tambm inuencia na demora do licenciamento,
haja vista que os roteiros utilizados nem sempre atendem s exigncias tcnicas (Ipea, 2009c, p. 105).
Fonte: Mato Grosso, Relatrio 4 da pesquisa (original). Disponvel no Captulo 10 (original editado).
Quanto ao nmero de solicitaes para complementao de dados dos estudos
ambientais, de acordo com o representante do rgo estadual Instituto de Meio
Ambiente de Mato Grosso do Sul (Imasul) , em cerca de metade dos casos havia
solicitao de complementao de dados, sendo tal informao corroborada pelos
empreendedores pblico e privado. O tcnico pode pedir, uma vez, solicitao de
pendncia tcnica ou documental, em cada setor. Antes disso, porm, realizada
uma vistoria para vericar se o que existe na rea do empreendimento compatvel
com o que existe no estudo.
Com relao aos municpios, os empreendedores de Campo Grande informam
haver, na maior parte das vezes, solicitao de informaes adicionais aos dados do
estudo ambiental apresentado. O empreendedor pblico avalia que tais solicitaes
no atrasam a emisso da LP, posio contrria do empreendedor privado. Vale
salientar que o municpio de Corumb no realiza o licenciamento ambiental, e
o municpio de Trs Lagoas utiliza o estado Imasul para licenciar (box 12).
No estado do Par, o relatrio destaca que os estudos so relevantes e adequados.
No estado de Pernambuco, do ponto de vista da CPRH, o Rima apresentado
em linguagem acessvel aos diferentes atores sociais, sendo disponibilizado em pgina
219
O Processo de Licenciamento Ambiental: aspectos relevantes nos estados e municpios pesquisados
da internet. Tambm foi armado que, na elaborao dos estudos ambientais, so
considerados os impactos sinergticos e cumulativos de parcelamentos localizados
na mesma zona urbana.
Na viso do empreendedor pblico, para os procedimentos de licenciamento
ambiental, especialmente na elaborao de estudos, so utilizadas informaes do banco
de dados do rgo ambiental licenciador, as quais constituem elementos de grande
importncia nesse processo, pois registra-se a existncia de dados georreferenciados,
estatsticos, qualitativos, biolgicos e geogrcos de todo o estado. Na maioria dos casos
de exigncia para a elaborao de estudos, contratada consultoria para realiz-los, uma
vez que no h equipe tcnica especca para tal atividade.
O rgo ambiental possui banco de dados ambientais georreferenciados,
com a identicao de reas de proteo, zonas urbanas e rurais. Tais informaes
esto disponveis aos empreendedores para apoiar processo de elaborao do
estudo ambiental. O estudo ambiental frequentemente elaborado por meio
de consultoria ou tambm pelo prprio empreendedor, realizado por sua equipe
tcnica. Em ambos os casos, os custos deste trabalho so de responsabilidade do
empreendedor interessado na execuo do projeto.
4.2 Estrutura e capacidade operacional dos rgos ambientais
licenciadores
No estado do Paran, constatou-se que, de forma geral, com exceo de Curitiba,
a capacidade operacional dos rgos municipais e estaduais apresenta-se limitada,
pela reduzida quantidade de equipamentos e veculos em relao s necessidades
exigidas ao cumprimento das atividades, prejudicando principalmente as atividades
de scalizao (box 13).
As carncias operacionais estavam diretamente relacionadas falta de recursos
nanceiros destinados aos rgos ambientais e s coordenaes regionais metropolitanas.
Situao diversa ocorre em Curitiba, onde o rgo municipal ambiental
licenciador dispe de equipe tcnica multidisciplinar em nmero suciente e com
formao acadmica adequada para o atendimento das demandas do licenciamento
BOX 13
Paran: recursos humanos
No que diz respeito aos recursos humanos, o problema mais srio a falta de pessoal. Nos rgos como IAP e COMEC, alm do
nmero insuciente de tcnicos para atender a demanda, h uma carncia por tcnicos especializados, cujo trabalho exigido na
anlise de alguns estudos mais complexos de carter multidisciplinar. As demais coordenaes metropolitanas (COMEL, COMEM e
COMIC) ainda no tinham constitudo equipes tcnicas e, portanto, no participavam do licenciamento ambiental.
Fonte: Paran, Relatrio 4 da pesquisa (original). Disponvel no Captulo 9 (original editado).
220
Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
ambiental. Alm disso, a instituio conta com equipamentos adequados e sucientes
para a execuo de suas atividades. As informaes relativas aos processo de
licenciamento ambiental esto sistematizadas e disponveis pela internet no site da
prefeitura, facilitando aos interessados a emisso de licenas ambientais e a interao
com o rgo licenciador (box 14).
BOX 15
Mato Grosso: a infraestrutura da Sema e termos de cooperao tcnica
A infraestrutura fsica da Secretaria Estadual de Meio Ambiente (SEMA) ainda insuciente para a demanda advinda dos 141
municpios do Estado de Mato Grosso. Constata-se que as salas so pequenas e lotadas, com espaos inadequados para arquivos
e atendimento comunidade. Durante as entrevistas, a principal justicativa para a ausncia de dados estatsticos foi o pequeno
nmero de servidores, elemento que contribui para que a gesto interna do rgo apresente fragilidades (Ipea, 2009c, p. 106).
Observa-se que em Mato Grosso, os municpios que assinaram o termo de cooperao tcnica assumiram a competncia de efetuar
o licenciamento ambiental de empreendimentos urbanos de pequeno e mdio potencial poluidor, contudo, no possuem a estrutura
mnima exigida pela legislao. Embora a Secretaria de Desenvolvimento Agrcola e Meio Ambiente de Campo Verde tenha uma
estrutura denida, tambm no efetiva o licenciamento ambiental (Ipea, 2009c, p. 56).
Fonte: Mato Grosso, Relatrio 4 da pesquisa (original). Disponvel no Captulo 10 (original editado).
BOX 14
Paran: capacidade operacional dos rgos ambientais
Constata-se que de forma geral, com exceo de Curitiba, a capacidade operacional dos rgos municipais e estaduais apresenta-se
limitada na quantidade de equipamentos e veculos em relao s necessidades exigidas ao cumprimento das demandas da atividade,
prejudicando principalmente as atividades de scalizao (Ipea, 2009e, p. 38).
Fonte: Paran, Relatrio 4 da pesquisa (original). Disponvel no Captulo 9 (original editado) .
No estado de Mato Grosso, a pesquisa revelou que os gestores pblicos locais
demonstraram grande interesse ao serem questionados sobre a logstica do sistema
ambiental municipal, cando evidenciado a necessidade de melhoria das condies
de infraestrutura fsica, recursos humanos e organizao de bancos de dados.
Embora a Resoluo do Conselho Estadual do Meio Ambiente (Consema)
n

04/2008 exija que os municpios possuam a estrutura logstica necessria para


o atendimento do licenciamento e scalizao das atividades e empreendimentos
que lhe forem conferidos, os municpios pesquisados apresentavam condies
de infraestrutura semelhantes ao Oema, onde as equipes de trabalho so
multidisciplinares e apresentavam nvel de escolaridade e perl de formao
acadmica. Tambm foram identicadas condies precrias de trabalho quanto
a infraestrutura logstica, administrativa e de sistemas de informao na instncia
responsvel pelo licenciamento, no municpio de Cuiab (box 15).
Os requisitos exigidos pelo Oema com vistas a habilitar os municpios
a realizar o licenciamento esto apresentados no Decreto n
o
7.007/2006, o
qual determina que, para os municpios assumirem a competncia de exercer
o licenciamento ambiental urbano, necessrio que os mesmos comprovem
221
O Processo de Licenciamento Ambiental: aspectos relevantes nos estados e municpios pesquisados
a existncia de um quadro de servidores pblicos municipais habilitados para
realizao do licenciamento ambiental, com perl multidisciplinar.
Os municpios de Cuiab, Primavera do Leste, Lucas do Rio Verde e Campo
Verde, que assinaram o termo de cooperao tcnica com o estado, ainda no
tinham atendido a referida exigncia legal, tendo que contratar servidores de outras
reas. No municpio de Campo Verde, os funcionrios da prefeitura atuavam em
regime colaborativo, assim, a Secretaria de Estado do Desenvolvimento Ambiental
(Sedam) contava com a participao de servidores de outros setores, tais como a
Secretaria Municipal de Habitao (SMH) e a SMO.
O mesmo ocorre com a Secretaria Municipal de Agricultura e Meio Ambiente
(Sama) de Lucas do Rio Verde, que tambm estabelecia parceria com as demais
secretarias municipais: Obras Pblicas, Vigilncia Sanitria, Planejamento,
Desenvolvimento Social e corpo jurdico da prefeitura, no sentido de viabilizar
o atendimento das demandas pelo licenciamento ambiental. Os municpios
utilizavam vrios profissionais que estavam lotados em outras secretarias,
otimizando as equipes tcnicas.
O relatrio da pesquisa mostra que o municpio de Primavera do Leste
no possua um sistema de meio ambiente, nem organograma do sistema de
licenciamento ambiental da secretaria. Contudo, durante as entrevistas, foi possvel
delinear uma aproximao da estrutura da secretaria municipal, gerando um
organograma e permitindo o entendimento de que a Coordenadoria de Fiscalizao
de Obras, posturas e tributos, com um corpo tcnico de doze scais, desempenha
a atribuio de scalizao ambiental e atua junto Sama.
Os rgos municipais de meio ambiente atribuam sempre ao Oema a
responsabilidade de capacitao dos tcnicos que procedem anlise e emisso
das licenas. Ainda no quesito pertinente formao tcnica e acadmica dos
funcionrios do Oema e rgos ambientais municipais, observou-se grande
insatisfao, devido inexistncia de plano de carreira.
Os rgos ambientais do estado de Mato Grosso e dos municpios pesquisados
no possuam banco de dados que apoiasse os empreendedores privados e at
mesmo os rgos de desenvolvimento urbano. As informaes estavam dispersas
nas legislaes e os prprios tcnicos apresentavam dvidas sobre determinadas
aes exigidas no processo de licenciamento.
A Sema disponibilizava via internet o Simlam, um conjunto de metodologias
e ferramentas que tem como objetivo auxiliar a gesto do meio ambiente do estado
e, especicamente, o Simlam - Mdulo Responsvel Tcnico l, com fcil acesso para
222
Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
os tcnicos cadastrados. O objetivo possibilitar o acesso de todos os municpios
de Mato Grosso ao Simlam. Todavia, eram necessrios infraestrutura tecnolgica
e recursos humanos capacitados, os quais no havia inclusive em Cuiab.
Era consenso entre os trs segmentos que participaram da pesquisa, Oema,
secretarias municipais e empreendedores privados, que o rgo ambiental estadual
Sema necessitava melhorar as fontes de informaes disponveis e exigir que os
sistemas municipais implementassem o Simlam, importante instrumento de gesto
que deve ser mais utilizado pelos gestores pblicos e empreendedores.
Os estudos ambientais como EIA-Rima cam disponveis na biblioteca
setorial da Sema para consulta da populao. De forma geral, as informaes
so tambm disponibilizadas no site da secretaria. Apesar de o rgo possuir
um sistema informatizado que gera relatrios, o mesmo no classicava o tipo
de empreendimento, sendo necessrio grande perodo de tempo para obter as
informaes. Quanto s informaes sobre licenciamento via site ocial do Oema,
constatou-se que a disponibilizao ainda era insuciente, o sistema informatizado
do licenciamento ambiental da Sema-MT estava em fase de implementao.
Contudo, o empreendedor ou responsvel tcnico, por meio do Simlam, j
tinha acesso ao acompanhamento do processo via internet. Na Smades - Cuiab,
o coordenador de licenciamento tinha acesso ao sistema e detinha todas as
informaes, e o rgo ambiental no possua banco de dados ambientais disponvel
aos empreendedores.
O relatrio destacou a necessidade de adequao dos sistemas das prefeituras
ao Sistema de Licenciamento Ambiental (Sislam). Tambm recomenda aos
municpios a aquisio de sistema e instalao de base tecnolgica para a utilizao
de todas as ferramentas do Sislam. No entanto, a diculdade reside na obteno
de recursos nanceiros (box 16).
BOX 16
Mato Grosso do Sul: a logstica do rgo estadual de meio ambiente
A necessidade do rgo estadual em relao logstica se estabelece na ausncia de veculos apropriados para as reas de difcil
acesso. Para os municpios, o nmero reduzido de veculos compromete a ao de scalizao e isso se agrava em Corumb
impossibilitando as diligncias emergenciais (Ipea, 2009b, p. 81).
Fonte: Mato Grosso do Sul, Relatrio 4 da pesquisa (original). Disponvel no Captulo 11 (original editado).
No estado de Mato Grosso do Sul, os municpios de Corumb, Dourados e Trs
Lagoas citaram a falta de equipamentos de apoio para os trabalhos. O Imasul e a Sema
de Trs Lagoas apontaram diculdades frente ao nmero reduzido de funcionrios.
Para o estado, embora existissem parcerias com consultores externos, essa iniciativa
ainda no contemplava as necessidades da demanda. J em Trs Lagoas, poca da
223
O Processo de Licenciamento Ambiental: aspectos relevantes nos estados e municpios pesquisados
BOX 17
Mato Grosso do Sul: a informatizao do processo de licenciamento ambiental
O processo de licenciamento no estava informatizado no rgo estadual, o que se tinha a disponibilidade do Manual de Licenciamento
na forma digitalizada e de acesso livre. Em relao ao banco de dados e controle dos processos de licenciamento ambiental, no havia
uma organizao que possibilitasse o acesso s informaes em nvel estadual ou municipais (Ipea, 2009b, p. 82).
Fonte: Mato Grosso do Sul, Relatrio 4 da pesquisa (original). Disponvel no Captulo 11 (original editado) .
pesquisa, havia previso de concurso com essa nalidade. Quanto capacidade tcnica
dos rgos ambientais, os municpios de Campo Grande e Corumb consideraram
adequada, porm o empreendedor privado apontou a necessidade, por parte do Imasul,
de parmetros para os estudos ambientais.
No caso do municpio de Dourados, o rgo ambiental declarou haver
decincias quanto equipe tcnica para atender demanda relacionada aos
licenciamentos. O mesmo se vericou no municpio de Trs Lagoas.
Nesses municpios, do ponto de vista dos servios prestados pelo rgo licenciador
aos empreendedores privados, o processo de informatizao bastante deciente. Em
Campo Grande, eram disponibilizados o mapa cadastral, as cartas geotcnicas e os
dados georreferenciados que discriminam as reas de fundo de vale (box 17).
BOX 18
Par: a logstica dos rgos ambientais licenciadores
Essas instalaes podiam ser encontradas em vrias circunstncias, at mesmo em ambientes que no demonstravam a importncia
dessas secretarias. Na Semma de Barcarena, alm dos problemas de localizao e diculdade de acesso, a decincia fsica era desde
os cmodos, usados como escritrios (...) completamente inadequados ao seu funcionamento (Par, R 4, p. 70).
Outros problemas informados pelos tcnicos foram: a inexistncia ou insucincia de telefones, computadores, impressoras e
viaturas, elementos citados por todas as secretarias. No caso de Barcarena, sequer existia servio de internet, alguns procedimentos,
quando necessrios, eram realizados em um cyber. Essa situao contribua negativamente para o atraso na concesso das licenas
(Ipea, 2009d, p. 71).
Fonte: Par, Relatrio 4 da pesquisa (original). Disponvel no Captulo 12 (original editado).
Em Dourados, as informaes eram precrias devido a problemas de
hospedagem dos dados. Os municpios de Corumb e Trs Lagoas no dispunham
de sistema informatizado.
No estado do Par, a situao de apoio logstico dos rgos ambientais
licenciadores foi considerada deciente, pois as instalaes fsicas desses rgos, na
maioria das vezes, no funcionavam em sedes prprias, e sim em imveis alugados
pelo estado e municpios (box 18).
Na Semma de Ananindeua e Belm, os espaos eram muito reduzidos,
comprometendo o atendimento ao pblico e as condies de trabalho.
224
Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
A realizao de concurso pblico melhorou as condies administrativas e tcnicas
dos rgos e o processo de emisso das licenas ambientais. No entanto, o nmero de
funcionrios ainda era reduzido, comprometendo os servios de atendimento ao pblico.
Para a soluo deste problema tem sido promovida a terceirizao. Essa situao foi
apontada nos rgos ambientais pesquisados, pois pode acarretar elevada produtividade
de pessoal e perda de conhecimento sobre o processo de licenciamento ambiental.
Quanto informatizao desses rgos, naquelas secretarias que j tinham
iniciado a modernizao dos sistemas de informaes, elas ainda no estavam
disponveis para consulta. Merece destaque a ausncia de organizao analgica ou
digital, como o caso da Semma de Barcarena e da Semma de Ananindeua (box 19).
BOX 19
Par: a logstica dos rgos ambientais licenciadores estaduais e municipais
Ainda merece destaque a inexistncia e/ou limitao, em muitos casos, de banco de dados dos processos de licenciamento
ambiental, o que contribui para a decincia no acesso informao e, consequentemente, da qualidade dos servios prestados
pelos rgos, tanto em instncias municipais como estaduais. Em alguns casos, as informaes eram encontradas em arquivos
dentro de caixas, sem alguma condio de serem acessados pelos pesquisadores. Em outros, ainda, as informaes estavam sob o
poder de um nico tcnico (Ipea, 2009d, p. 71).
Fonte: Par, Relatrio 4 da pesquisa (original). Disponvel no Captulo 12 (original editado).
O estado do Par, por meio da Sema, como parte do processo de
descentralizao da gesto ambiental, tem proporcionado capacitao tcnica aos
servidores das secretarias municipais, assim como o aparelhamento material destas,
inclusive submetendo uma proposta ao Fundo Amaznia, que previa a capacitao
de recursos humanos para esse m.
No estado de Alagoas, exceo da Secretaria Municipal de Proteo
Ambiental (Sempma) (Macei), que armou que estava solucionando os problemas
de logstica operacional, todos os rgos licenciadores pesquisados apontaram
diculdades em relao infraestrutura fsica (instalaes, viaturas, equipamentos) e
aos recursos humanos (quantidade e capacidade tcnica). Quanto informatizao
no IMA (estadual), somente em 2010 foi implantado um sistema de informatizao
desse processo, utilizando-se do programa Cerberus de informatizao de dados;
na Sempma (Macei), os processos de licenciamento ainda estavam em processo
de informatizao, sendo que j existia um sistema unicado de protocolo da
prefeitura de Macei; na Semasa (Arapiraca) o processo estava informatizado; e
no municpio de Marechal Deodoro, o sistema ainda no estava informatizado.
O relatrio aponta que os rgos ambientais no possuam bancos de dados
sistematizados disponveis aos empreendedores, embora a Cipesa (empresa privada)
tenha armado acessar um suposto banco de dados da Sempma, que este mesmo rgo
informou no possuir.
225
O Processo de Licenciamento Ambiental: aspectos relevantes nos estados e municpios pesquisados
BOX 20
Paran: os prazos de tramitao para concesso de licenas ambientais
Alm da questo operacional, h na lei alguns dispositivos que possibilitam o alargamento dos prazos. Deve-se lembrar que todas as
vezes que o processo volta ao empreendedor ou segue para anlise em outro rgo, suspensa a contagem do prazo de seis meses,
inserindo-se um novo prazo para manifestao de cada rgo (Ipea, 2009e, p. 39).
Fonte: Paran, Relatrio 4 da pesquisa (original). Disponvel no Captulo 9 (original editado).
BOX 21
Paran: fragilidades do processo de licenciamento ambiental
Outras fragilidades do processo que comprometiam a celeridade e no estavam necessariamente relacionadas ao que a lei dene
para os prazos esto elencadas abaixo:
1. Em geral, o processo seguia um encaminhamento linear, percorrendo rgos estaduais de modo sucessivo. Era comum o parecer/
manifestao de um rgo depender de informaes prestadas por outros rgos. Assim, mesmo que o primeiro consiga realizar seu
trabalho com rapidez, podia ocorrer atraso no outro rgo.
2. Descumprimento das exigncias quanto a documentos e procedimentos solicitados. Isto pode ocorrer pela m qualicao de quem
organiza a documentao (consultores privados ou funcionrios das prefeituras ou de rgos estaduais). Dessa forma, o projeto poder
avanar sem ter cumprido todas as exigncias denidas para determinada etapa.
Ocorria com certa frequncia o fato de as anuncias prvias emitidas pelas prefeituras no se realizarem satisfatoriamente. Isto
ocasionava atraso no processo, pois o rgo que se manifestava em seguida deveria devolver o projeto para cumprir etapas
anteriores (Ipea, 2009e, p. 40).
Fonte: Paran, Relatrio 4 da pesquisa (original). Disponvel no Captulo 9 (original editado).
4.3 Prazos de tramitao para a concesso de licenas ambientais
No estado do Paran, com relao aos processos avaliados pelo IAP, a demora na
emisso das licenas foi unnime entre os empreendedores privados e pblicos,
pois comprometia o andamento dos projetos ou at os inviabilizava. Um motivo
apontado pelo atraso era a falta de tcnicos no rgo licenciador (box 20).
O tcnico do IAP poder solicitar, apenas uma vez, estudos ambientais e, depois que
o empreendedor atender a esta exigncia, o tcnico poder ainda solicitar complementao
das informaes. Este dispositivo podia permitir que o tcnico se certicasse de sua
deciso; no entanto, o fato de o servidor solicitar vrias complementaes podia ser
questionado. Nessa situao, os empreendedores se consideravam em desvantagem, pois
os prazos podiam se estender por tempo indeterminado ( box 21).
No municpio de Curitiba, a regra para a tramitao do processo era que
o prazo mdio entre a entrada do requerimento de LP e a denio do tipo de
estudo ambiental pelo rgo ambiental SMMA fosse de sete dias, em mdia.
No mbito da SMMA, o prazo de seis meses para a anlise dos estudos ambientais
solicitados, quando se tratar de estudos de impacto ambiental. Conforme o rgo
municipal licenciador, o perodo de tempo mdio entre a entrada do pedido e a
emisso de cada licena era de vinte a trinta dias corridos.
Os empreendimentos privados so tratados sob critrios denidos quanto
s exigncias de documentao e estudos tcnicos necessrios para a obteno das
226
Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
licenas, no ocorrendo desinformao ou obscuridades relativas aos processos
protocolados na Prefeitura de Curitiba/SMMA. unnime, na viso dos
empreendedores privados, que, em geral, o processo de licenciamento ambiental
para empreendimentos imobilirios ocorre com maior agilidade na prefeitura de
Curitiba se comparado com os processos protocolizados no IAP.
O empreendedor privado geralmente cumpre os prazos, pois do seu interesse
que o licenciamento seja efetivado o mais breve possvel. Entretanto, dadas as
condies de logstica dos rgos ambientais, ocorre a demora entre uma etapa e
outra, prejudicando o empreendimento (boxes 22 e 23).
BOX 22
Mato Grosso: prazos e fragilidades do licenciamento ambiental
No estado de Mato Grosso a Secretaria Estadual de Meio Ambiente (Sema) tem um prazo mdio de trinta a sessenta dias entre a
entrada do requerimento de LP e a denio do tipo de estudo ambiental que ser exigido. Todos os requerimentos de LP necessitam
anexar no processo, como documento tcnico obrigatrio, o Diagnstico Ambiental tambm denominado Relatrio Ambiental
Simplicado (RAS). De acordo com o empreendimento, solicitado o Termo de Referncia. O Oema busca cumprir os prazos na
medida do possvel, haja vista as fragilidades da infraestrutura fsica e de recursos humanos do rgo (Ipea, 2009c, p. 112).
Fonte: Mato Grosso, Relatrio 4 da pesquisa (original). Disponvel no Captulo 10 (original editado).
BOX 23
Mato Grosso: prazos de licenciamento ambiental em Cuiab
No municpio de Cuiab o prazo mdio entre a entrada do requerimento de LP e a denio do tipo de estudo ambiental pelo rgo
competente varia entre quinze e trinta dias (Ipea, 2009c, p. 112).
Fonte: Mato Grosso, Relatrio 4 da pesquisa (original). Disponvel no Captulo 10 (original editado).
A Lei Complementar n
o
146, de 8 de janeiro de 2007, determina que a Smades
pode estabelecer prazos de anlise diferenciados para cada modalidade de licena,
em funo das peculiaridades da atividade ou empreendimento, bem como para a
formulao de exigncias complementares, desde que observado o prazo mximo
de seis meses a contar da data do protocolo de requerimento at seu deferimento
ou indeferimento, ressalvados os casos em que houver EIA e respectivo Rima ou
audincia pblica, para os quais o prazo ser de at doze meses.
A Smades analisa os pedidos de renovao de licenas ambientais no prazo
mximo de noventa dias. A contagem do prazo suspensa durante a elaborao
dos estudos ambientais complementares ou do cumprimento de exigncia
de esclarecimentos ou complementaes acerca do empreendimento, e o
empreendedor deve atender solicitao de esclarecimentos e complementaes
formuladas pela Smades dentro do prazo mximo de trs meses, a contar do
recebimento da respectiva noticao, sob pena de indeferimento do pedido por
abandono. Os prazos estipulados podero sofrer alteraes mediante a concordncia
do empreendedor e da Smades se houver alguma justicativa condizente.
227
O Processo de Licenciamento Ambiental: aspectos relevantes nos estados e municpios pesquisados
O relatrio registrou a existncia de controvrsias sobre a frequncia de solicitao
de complementao de dados do estudo ambiental. Enquanto um representante
do Oema arma que, como a Sema disponibiliza o roteiro e o empreendedor,
principalmente privado, tem interesse em licenciar, normalmente os processos so
estruturados de forma completa, exigindo poucas adequaes. Entretanto, pode ocorrer
tambm grande frequncia de solicitaes de complementao de dados referentes aos
estudos ambientais. Isto ocorre porque o rgo licencia atividades com diferentes nveis
de impacto ambiental, resultando em grande volume de processos, falta de padronizao
da solicitao e diversicao das exigncias.
A Sema no estado de Mato Grosso possui equipe prpria de anlise dos
estudos, sendo, excepcionalmente, requerido prossional de outras instituies ou
consultores. Somente h formao de comisso de anlise, com a participao de
representantes de outros rgos relacionados ao licenciamento de parcelamento
de solo (rgo de desenvolvimento urbano, concessionrias de servio pblico,
patrimnio histrico, Ibama etc.), em caso de extrema necessidade.
Ao encaminhar a solicitao de licenciamento ao Oema, o empreendedor
pblico estadual Sinfra/Mato Grosso prev no cronograma do empreendimento
um espao de tempo de at seis meses para o incio das obras, pois, se houver
necessidade de informaes complementares ao estudo ambiental, o tempo para
emisso da LP ser maior do que o previsto na fase inicial do processo.
No estado de Mato Grosso do Sul, o prazo mdio entre a entrada do
requerimento de LP e a denio do tipo de estudo ambiental pelo rgo ambiental
de noventa dias em mdia para noticao solicitando estudos ou informaes
complementares. O perodo de tempo mdio entre a entrada do pedido e a emisso
de cada licena varia de sessenta a noventa dias. Os prazos de validade para cada
tipo de licena so estipulados de acordo com a Resoluo Conama n
o
237 da
seguinte forma: para LP o prazo de quatro anos, no mximo; para LI, at trs
anos; e para LO, de quatro a dez anos. Para os parcelamentos de interesse social,
este prazo reduzido para trinta dias. O prazo de validade das licenas pode variar
em funo da modalidade da licena.
Para o rgo de desenvolvimento urbano, o prazo mdio decorrido para
emisso das licenas ambientais no compromete os prazos para implementao dos
parcelamentos e regularizao do solo urbano de iniciativa do poder pblico, que
em geral so realizadas num prazo de sessenta dias. J para o empreendedor privado,
esse prazo mdio decorrido para emisso das licenas ambientais compromete muito
a implementao dos parcelamentos urbanos. Na viso do entrevistado (entrevista
Plaenge), a prefeitura de Campo Grande muito mais rpida que o estado do
228
Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
MS. A prefeitura tem uma cartilha sobre licenciamento ambiental Manual de
licenciamento ambiental, do Sistema Municipal de Licenciamento e Controle
Ambiental (Sistema de Licenciamento Ambiental) com normas bem denidas.
No municpio de Trs Lagoas, as diretrizes da Lei Municipal, quanto aos
prazos previstos pelo rgo estadual licenciador para a entrada do pedido e a emisso
de cada licena, ainda estavam em fase de aprovao, mas havia previso de prazo
de noventa dias para expedir as LPs, LIs e LO. Os prazos para o EIA/Rima so de 180
dias, de acordo com os tipos de licena, e obedecem ao descrito na Resoluo Conama
n
o
237. No entanto, segundo o rgo do desenvolvimento urbano, o prazo mdio
decorrido para emisso das licenas ambientais tambm no compromete os prazos
para implementao dos parcelamentos e regularizao do solo urbano de iniciativa
do poder pblico (box 24).
BOX 24
Mato Grosso do Sul: subjetividade nos procedimentos de anlise
Os procedimentos de anlise, apesar de serem padronizados, apresentam um alto nvel de subjetividade, o que fragiliza o processo
de anlise. Este alto grau de subjetividade se d principalmente pelas lacunas de formao prossional dos tcnicos, somadas falta
de experincia do rgo ambiental. Na viso do empreendedor privado, esses procedimentos no so padronizados, visto que so
feitas diversas novas solicitaes no decorrer da anlise do processo (Ipea, 2009b, p. 84).
Fonte: Mato Grosso do Sul, Relatrio 4 da pesquisa (original). Disponvel no Captulo 11 (original editado).
O rgo licenciador, quando necessrio, solicita ao empreendedor pblico
ou privado informaes complementares, que geralmente dizem respeito
caracterizao ambiental. Aps anlise pela equipe tcnica, se houver informao
insuciente, so solicitados mais dados. Apesar de ser comum a solicitao de
informaes complementares ao estudo ambiental por parte do rgo competente,
o representante do empreendedor pblico arma que essa prtica no atrasa o
andamento da LP. Essa informao, do empreendedor pblico, ca contraditria
quando confrontada com a resposta de outros entrevistados no estado em relao
mesma questo. Para o representante do rgo ambiental do municpio de Campo
Grande, no possvel precisar com que frequncia solicitada, ao empreendedor,
a complementao de dados do estudo ambiental, mas na maior parte dos casos
essa solicitao ocorre.
Para o representante do empreendedor privado do municpio de Campo
Grande, a solicitao de informaes complementares, por parte do rgo ambiental,
ao estudo ambiental posterga prazos para a emisso da LP. J para o municpio de
Trs Lagoas, o representante respondente do rgo de desenvolvimento urbano
arma que no houve at o momento a solicitao de informaes complementares
ao estudo ambiental por parte do rgo ambiental.
229
O Processo de Licenciamento Ambiental: aspectos relevantes nos estados e municpios pesquisados
No estado do Par, o tempo referente tramitao dos processos e os prazos
existentes no processo de licenciamento ambiental apresentam variao de acordo
com os procedimentos de cada secretaria, bem como das situaes que surgem
no decorrer das anlises, tais como: documentao incompleta, necessidade de
informaes complementares e distncia do empreendimento da RM de Belm.
Segundo informaes da Sema, se o processo ocorrer sem problemas, o prazo entre
a anlise dos estudos ambientais solicitados e a emisso da licena poder ser de
at sessenta dias. No caso especial da COHAB, esse prazo de seis a oito meses.
O relatrio aponta que, quanto padronizao dos procedimentos de anlise, o
que se observa, a partir da documentao exigida pelas secretarias, seja de urbanismo
ou ambiental, a duplicao dos documentos, havendo tambm a solicitao de
outros especcos, segundo a necessidade de cada secretaria. No entanto, possvel
armar que, de certa forma, existe uma padronizao no processo.
Todos os atores pblicos e privados envolvidos no processo de licenciamento
ambiental reconhecem as falhas no processo de licenciamento, tornando-o caro e
moroso, sendo necessrias a melhoria da infraestrutura, a qualicao dos tcnicos
das secretarias ambientais e a eliminao da duplicidade de documentao entre
rgos pblicos.
No estado de Alagoas, o prazo mdio entre a entrada do requerimento de LP
e a denio do tipo de estudo ambiental, de acordo com os rgos licenciadores
entrevistados, em geral de trinta dias. No entanto, em Marechal Deodoro, o
estudo ambiental pode ser elaborado antes de o empreendedor dar entrada ao
processo de licenciamento.
Com exceo do empreendedor pblico de Macei (SMHPS), as respostas
dos empreendedores no conrmam o mesmo prazo apontado pelos rgos
licenciadores para a denio do estudo ambiental. De acordo com a Cipesa, o tipo
de estudo ambiental denido, em mdia, em noventa dias; segundo a SEDUH
(Arapiraca), o tipo de estudo ambiental leva de trs a quatro meses aps a entrada
no processo de licenciamento para ser denido. J para a Seinfra (estado) e para a
SMPDU (Marechal Deodoro), no foi solicitado nenhum tipo de estudo ambiental
no perodo de que trata esta pesquisa (2008-2010).
No estado de Pernambuco, o prazo mdio decorrido para emisso das
licenas ambientais compromete os prazos para implementao dos parcelamentos
e regularizao do solo urbano de iniciativa do poder pblico. No municpio de
Recife, os prazos de validade para cada tipo de LP de um ano. O prazo mdio da
concesso da LP de 30 a 120 dias e, durante o processo de anlise da documentao
230
Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
para a emisso, a equipe tcnica da Diretoria do Meio Ambiente Institucional
(Dirmam) poder solicitar vistoria no local para vericar a adequao territorial
3
e,
em seguida, dar o parecer tcnico conclusivo ou no conclusivo. Neste ltimo caso,
o empreendedor tem de provar que seu projeto se adequou e atende s exigncias
da licena, pois se o parecer tcnico no for conclusivo perder a concesso da
licena e ter seu projeto embargado.
4.4 Participao e consulta pblica
As audincias pblicas realizadas no estado do Paran so, de maneira geral, teis
para que a opinio da sociedade seja ouvida e para que os estudos de impacto
ambiental tenham complementaes relevantes. No entanto, so raros os casos
em que se solicita EIA/Rima para empreendimentos de parcelamento em rea
urbana. Os empreendedores privados e pblicos evitam iniciativas de grande porte,
especialmente em razo da demora do processo (box 25).
No estado de Mato Grosso, o marco legal e normativo estadual que trata do
meio ambiente prev alguns instrumentos jurdicos que garantem a participao
pblica direta ou indireta na tomada das decises sobre o meio ambiente, entre
eles e as audincias pblicas.
As audincias so realizadas com o objetivo de informar, debater e conhecer
as opinies da populao sobre a implantao de obras e atividades potencialmente
causadoras de degradao ambiental. Dessa forma, representa importante
instrumento de participao da sociedade na proteo do meio ambiente no mbito
do estado (box 26).
3. O caso referente a empreendimentos em encostas, barreiras, locais de alagados que necessitam de aterros,
manipulao de terra como corte de solo.
BOX 25
Paran: participao popular nas audincias em Curitiba
Em Curitiba, na viso da SMMA, a participao da populao nas audincias, em geral, no ocorre com grande frequncia, porm,
quando ocorre, tem boa qualidade, em razo dos interessados comparecerem bem informados sobre o empreendimento, de tal
forma que as audincias pblicas contribuem para o aperfeioamento dos estudos (Ipea, 2009e, p. 40).
Fonte: Paran, Relatrio 4 da pesquisa (original). Disponvel no Captulo 9 (original editado).
BOX 26
Mato Grosso: audincias pblicas
No estado de Mato Grosso, as audincias pblicas so comuns para os projetos de mdio e alto impacto ambiental, que exigem, por
exemplo, a realizao de EIA-Rima. Ademais, quando estas so realizadas, a populao possivelmente atingida pelo empreendimento
nem sempre comparece, mesmo que o empreendedor obrigatoriamente (por fora de lei) disponibilize informaes e convites por
meio da imprensa (Ipea, 2009c, p. 114).
Fonte: Mato Grosso, Relatrio 4 da pesquisa (original). Disponvel no Captulo 10 (original editado).
231
O Processo de Licenciamento Ambiental: aspectos relevantes nos estados e municpios pesquisados
Os estudos ambientais so colocados disposio para consulta pblica a
partir do momento em que dada publicidade da apresentao do pedido de
licenciamento pelo interessado. Salienta-se que enviada uma via do Rima para
o MP, prefeituras e outras instituies. O relatrio destaca que, embora os termos
ambientais integrem o cotidiano da populao mato-grossense, as consultas aos
estudos ambientais ainda esto restritas a uma pequena parcela de interessados,
tais como organizaes no governamentais (ONGs), empresas de consultoria
ambiental, pesquisadores, entre outros.
Na perspectiva do setor pblico representante da Sema de Mato Grosso ,
as audincias pblicas, como mtodo de legitimao da atuao estatal, tm
contribudo pouco para o aprimoramento dos estudos ambientais, haja vista que
muitas questes so debatidas e decididas antes da audincia (box 27).
BOX 27
Mato Grosso: disponibilizao ao pblico do EIA/Rima
No mbito do municpio de Cuiab, apenas os EIA e Rima so colocados disposio para consulta pblica por 45 dias. Raramente
a populao afetada pelo empreendimento consulta o estudo. Segundo o Coordenador de licenciamento ambiental (DMA/Smades),
nunca tinha ocorrido alguma audincia pblica relacionada a empreendimentos habitacionais (Ipea, 2009c, p. 115).
Fonte: Mato Grosso, Relatrio 4 da pesquisa (original). Disponvel no Captulo 10 (original editado).
Somente o rgo licenciador do estado de Mato Grosso do Sul e o de Campo
Grande realizavam audincias pblicas para discusso nos processos de licenas
ambientais para parcelamentos urbanos. Em ambos os casos, a participao da
comunidade interessada era baixa, no conseguindo inuir no processo.
Em Trs Lagoas, o processo cava disponvel para consulta no Imasul por
tempo indeterminado, mas era pouco procurado pelos interessados. Quem
procurava eram consultores que fariam estudos em reas prximas. O Imasul
disponibilizava o processo para consulta por 45 dias, na biblioteca do rgo. Em
Dourados e Corumb, no ocorreram audincias pblicas para discusso de licenas
ambientais sobre parcelamentos urbanos.
No estado do Par, na viso dos tcnicos que atuam no licenciamento
ambiental, observou-se a reduzida contribuio da populao no aprimoramento
dos estudos ambientais apresentados nas audincias pblicas. No caso do municpio
de Barcarena, os tcnicos da Semma no consideraram que a reivindicao da
populao tem inuncia sobre os pareceres para autorizao da licena ambiental.
Em alguns casos, as discusses ocorridas nas audincias pblicas contribuem para
o aperfeioamento do estudo ambiental. O relatrio destacou, ainda, a pouca
experincia das empresas privadas com relao as audincias pblicas, salientando-se
232
Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
que os empreendimentos privados somente participam das mesmas nos casos em
que as reas sejam superiores a 100 hectares.
No estado de Alagoas, as audincias pblicas s so exigidas quando
necessria a elaborao de EIA/Rima. Na maior parte dos casos, h pouca
participao da sociedade afeta ao empreendimento, e os estudos so pouco
solicitados para consulta, apesar de carem disponveis populao por um perodo
determinado (no caso da Sempma, de trinta a sessenta dias) ou armazenado em
biblioteca ou acervo dos rgos ambientais (SMARH-CT). No rgo licenciador
estadual, de acordo com a bibliotecria, h pelo menos quatro anos os EIA/Rima
no so disponveis para consulta pblica na biblioteca. As audincias, em geral, no
tm contribudo para o aperfeioamento dos estudos, pois quando so realizadas,
h pouca participao da sociedade.
No estado de Pernambuco, a audincia faz parte do processo de licenciamento
ambiental e representa o momento em que o empreendedor, por intermdio dos
tcnicos que elaboraram o EIA/Rima, apresenta o projeto, inclusive sobre os impactos
positivos e negativos que a obra trar ao local, bem como as medidas que sero adotadas
para minimizar os impactos causados ao meio ambiente. A audincia pblica pode ser
realizada sempre que o empreendimento requerer estudos ambientais, obedecendo
aos princpios de publicidade e transparncia no licenciamento ambiental.
O processo de consulta pblica dos estudos e as informaes sobre o
empreendimento ocorrem por meio de divulgao e disponibilizao no site e
na sede da CPRH at a data da realizao da audincia pblica. Qualquer tipo
de empreendimento que cause riscos ambientais ou socioeconmicos deve ser
submetido audincia pblica no mbito do processo de licenciamento ambiental.
Incluem-se neste caso, a construo de pontes no permetro urbano e os loteamentos
urbanos implantados de forma irregular, em reas de risco, e em reas protegidas.
No municpio de Recife, o estudo ambiental disponibilizado para conhecimento
pblico na internet, nos jornais de grande circulao e tambm na Dirmam. Em
geral, as associaes comunitrias e ONGs que representam movimentos ambientais
divulgam para a populao as informaes. Todos os empreendimentos realizados
pela DIRURB so levados ao conhecimento pblico por meio das audincias do
oramento participativo. Segundo o empreendedor privado, as audincias, em sua
maioria, atrasam o processo de licenciamento, e a construo de empreendimentos,
por mais que se apresentem os dados solicitados populao sobre os estudos
ambientais, sempre so exigidas mais informaes construtora.
233
O Processo de Licenciamento Ambiental: aspectos relevantes nos estados e municpios pesquisados
4.5 Custos do licenciamento
BOX 28
Paran: custos do licenciamento
Todos os segmentos entrevistados consideraram que os custos para obter as licenas no so altos ou representam diculdade
para a realizao do empreendimento. As taxas para licenciamento ambiental no municpio de Curitiba so cobradas de acordo
com a Tabela V do Decreto n
o
1.362/2008. Para LP, o valor era de R$ 78,70 e para LI, de R$ 158,50. Os empreendedores pblicos
informaram que so isentos de pagamento de taxas para licenciamentos ambientais (Ipea, 2009e, p. 41).
Fonte: Paran, Relatrio 4 da pesquisa (original). Disponvel no Captulo 9 (original editado).
BOX 29
Mato Grosso: custos do licenciamento estadual
Segundo a legislao estadual, devero ser aplicadas frmulas para o clculo do valor da prestao de servios de licenciamento
e autorizaes, independentemente do potencial poluidor para atividades classicadas como de infraestrutura. Tais frmulas esto
baseadas na Unidade Padro Fiscal (UPF) do estado de Mato Grosso que, em maio de 2010, apresentava um valor de R$ 31,99
(Ipea, 2009c, p. 115).
Fonte: Mato Grosso, Relatrio 4 da pesquisa (original). Disponvel no Captulo 10 (original editado).
BOX 30
Mato Grosso: custos do licenciamento em Cuiab
No municpio de Cuiab, os parmetros para a cobrana da LP e LI esto centrados no tamanho do empreendimento e no potencial
poluidor. O porte pode ser denido de acordo com diversos parmetros: tamanho da rea ocupada; montante a ser investido; nmero de
empregados; tamanho da frota; nmero de unidades construdas (Ipea, 2009c, p. 116).
Fonte: Mato Grosso, Relatrio 4 da pesquisa (original). Disponvel no Captulo 10 (original editado) .
Os critrios de cobrana de licena encontram-se denidos na Lei Estadual
n
o
8.791/2007 que disciplina as taxas dos servios executados pelo Oema,
autorizado a cobrar pelas anlises, inspees e vistorias para ns de licenciamento
dos estabelecimentos e atividades que utilizem recursos ambientais.
Na perspectiva do representante do Oema, as taxas de licenciamento so
baixas, variando de R$ 29,47 a R$ 1.414,75, e no cobriam o custo do transporte
e as dirias dos tcnicos. Os empreendedores privados armam que os custos da
emisso de licenas so coerentes com o porte dos empreendimentos.
Em Cuiab, o empreendedor pblico, denominado Agncia Municipal de
Habitao Popular, e as instituies estaduais, como o Instituto de Terras de Mato
Grosso, as associaes, como as de pequenos produtores rurais, entre outras, estavam
isentas do pagamento de taxas. As solicitaes para a regularizao de parcelamentos
existentes so oriundas da prpria populao ou da Agncia Municipal de Habitao
Popular, quando de interesse social. Para a regularizao dos parcelamentos irregulares
de baixa renda havia reduo dos custos referentes emisso das licenas ambientais.
Os empreendimentos de interesse social so isentos de taxas de licenciamento quando
executados pelo poder pblico e tinham desconto de 50% quando realizados por
empresas privadas (Artigo 21, Lei Complementar n
o
108/2000).
234
Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
No municpio de Primavera do Leste, a Coordenadoria de Meio Ambiente
Sama estava se adequando legislao estadual pertinente ao processo de
licenciamento, principalmente em relao aos valores das taxas cobradas para emisso
das licenas ambientais que no estavam condizentes com a situao econmica do
municpio, uma vez que as taxas cobradas consideravam a Unidade Padro Fiscal
(UPF) do municpio e, como houve um aumento no valor da referida unidade, as
taxas cobradas pelo Oema aumentaram, encarecendo os custos do licenciamento.
A Lei n
o
1.133/2009 determina os preos para anlise de pedidos de licena e
aponta como regra geral que, na hiptese de empreendimentos em funcionamento, sero
emitidos somente a LO, porm o rgo ambiental cobrar pelos servios de LP e LI.
As frmulas que subsidiam os clculos para anlise de atividades de
infraestrutura nos municpios de Primavera do Leste, Campo Verde e Lucas do
Rio Verde so as mesmas utilizadas pelo Oema e descritas no presente documento,
com exceo de Lucas do Rio Verde, que estabelece, para cobrana das taxas, a
unidade scal municipal, que corrigida anualmente por ato executivo, com base no
ndice Geral de Preos do Mercado (IGP-M) Lei Complementar n
o
046/2006 ,
com valor menor que a unidade scal do estado.
Em Primavera do Leste, a viso do empreendedor privado sobre o custo dos
estudos ambientais exigidos pelos Termos de Referncia a de que os valores no
so compatveis com as caractersticas socioeconmicas dos empreendimentos,
uma vez que no h diferenciao entre aqueles que atuam em imveis de interesse
social, que representam a iniciativa privada, e aqueles que atuam na implantao de
condomnios para a populao de alta renda. O empreendedor tambm considera
elevado o custo da empresa terceirizada que efetiva o processo de licenciamento.
O mesmo empreendedor enfatiza a ausncia de apoio do municpio em
relao ao reorestamento das reas e, tambm, na observncia da Lei Municipal
n

498/1998, que exige, para a aprovao do loteamento, o compromisso do


loteador em executar, sem nus para o municpio, todos os servios de obras de
infraestrutura, como terraplenagem e asfaltamento de todas as ruas, conforme
especicao do setor de obras do municpio e construo de equipamentos
pblicos de abastecimento de gua, esgoto, energia eltrica e iluminao pblica.
Em Campo Verde, as taxas de cobrana para solicitao de licenciamento
ambiental obedecem ao disposto na Lei Municipal n
o
1.464/2009, que altera o
anexo III e V da Lei Municipal n

1.224/2006 e estabelece a aplicao de frmulas


para o clculo do valor da prestao de servios de licenciamentos e autorizaes,
independentemente do potencial poluidor, para atividades de infraestrutura.
235
O Processo de Licenciamento Ambiental: aspectos relevantes nos estados e municpios pesquisados
Na viso do estado, os custos so compatveis com as caractersticas
socioeconmicas dos empreendimentos. exceo dos municpios de Corumb
e Trs Lagoas, onde no houve participao dos empreendedores nas entrevistas,
os empreendedores pblicos dos demais municpios da pesquisa consideraram os
custos compatveis com as caractersticas socioeconmicas do empreendimento, o
que no quer dizer que no sejam altos para grandes empreendimentos, mas ainda
assim considerados compatveis pelos entrevistados. Para o estado, os valores das
licenas no inibem a regularizao de parcelamentos.
Os valores das taxas cobradas nos licenciamentos, no estado do Par, em grande
parte no foram disponibilizados pelos rgos pesquisados, com exceo da Sema,
Semma Belm e Semma Barcarena. No entanto, de forma geral, os valores variam de
acordo com o tipo de licena, o porte dos empreendimentos e o seu potencial poluidor.
Apesar de grande parte dos rgos no disporem de valores exatos das taxas de
licenciamento, h consenso de que estes custos no so argumentos para impedir a
regularizao dos parcelamentos. J o empreendedor privado aponta que os valores
cobrados para a emisso de LI e LP no so compatveis com as caractersticas dos
empreendimentos, pois no variam de acordo com o tipo de empreendimento
proposto, sendo cobrado o mesmo valor independentemente do seu porte.
No estado de Alagoas, segundo o IMA, o custo elevado do licenciamento
diculta a regularizao dos parcelamentos, pois o procedimento para esse processo
de regularizao inclui o custo dos trs tipos de licenas ambientais (LP, LI, LO) de
uma s vez (box 31).
BOX 31
Alagoas: taxas de licenciamento
Os valores de cobrana de taxas de licenciamento so muito divergentes entre os rgos licenciadores e mudam tanto de acordo
com o tipo de licena (LP, LI, LO) quanto em relao tipologia do empreendimento, com taxas que variavam desde R$ 25,00 (LP de
pequenos empreendimentos, pela SMARHCT, em Marechal Deodoro) at cerca de R$ 10.000,00 (LI de grandes empreendimentos,
pelo IMA) (Ipea, 2009a, p. 34).
Fonte: Alagoas, Relatrio 4 da pesquisa (original). Disponvel no Captulo 13 (original editado).
No estado de Pernambuco, o custo elevado da licena tambm diculta
a regularizao de parcelamento, conforme opinio do tcnico da CPRH. No
municpio de Recife, o porte e o potencial poluidor constituem a base de clculo
para os custos do licenciamento, conforme o anexo I da Lei n
o
17.171/2005,
observando a tipologia do empreendimento. Devem ser pagas por meio da guia
de recolhimento do FMMA. Na viso do representante da instituio do setor
pblico, o custo dos estudos ambientais no compatvel com as caractersticas
socioecnmicas do empreendimento.
236
Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
4.6 Acompanhamento do licenciamento ambiental (ps-licena)
Os empreendedores privados do estado do Paran, no perodo anterior s mudanas no
IAP,
4
com relao ao acompanhamento das licenas ambientais e exigncias de estudos
e documentao, identicaram no estado grandes problemas. Entre eles, destaca-se a
falta de comunicao e informao entre os rgos licenciadores e os empreendedores
privados, pois as informaes sobre o processo de licenciamento estavam dispersas nos
diversos rgos: prefeituras, IAP, COMEC e outros. Nem sempre h uma descrio
completa e abrangente de todas as exigncias disponveis na internet.
Com relao ao cumprimento das exigncias legais por parte dos
empreendedores privados, as informaes obtidas nas entrevistas pareceram um
tanto contraditrias. Estes armavam que no havia diculdades em atender as
exigncias determinadas no processo de licenciamento, porm era muito comum
a scalizao encontrar irregularidades na execuo das obras, a ponto de poder
suscitar inquritos criminais.
Quanto ao acompanhamento do processo das licenas ambientais pelo MP, o
empreendedor privado atuava sabendo que a capacidade de scalizao do poder
pblico era reduzida e muitas das irregularidades dependiam exclusivamente
do interesse da populao em denunci-las, havendo a possibilidade de que tais
irregularidades no chegassem ao conhecimento do poder pblico. Em alguns
casos, ocorriam os Termos de Ajustamento de Conduta (TAC) (box 32).
A Sema do estado de Mato Grosso no possua sistematizao dos dados gerados
pelo empreendedor. O rgo no tinha conhecimento de Avaliao Ambiental
Estratgica (AAE) que estivesse sendo elaborada para planos, programas ou polticas
na rea urbana, nem tampouco procedimentos especcos para o licenciamento
ambiental de parcelamentos e/ou regularizao urbana em Zeis. O Oema atuava de
forma localizada, uma vez que no tinha infraestrutura fsica e recursos humanos
sucientes para atender a demanda. Assim, descentralizou o licenciamento ambiental,
transferindo a competncia para os municpios, mas sem efetivar o monitoramento do
4. A aplicao dos questionrios e entrevistas desta pesquisa, no estado do Paran, ocorreu antes das alteraes no
processo de licenciamento ambiental realizadas pelo IAP em janeiro de 2010.
BOX 32
Paran: clareza das exigncias nas licenas ambientais
Com relao s exigncias constantes nas licenas ambientais municipais em Curitiba, estas so claras e plenamente compreensveis
por parte dos empreendedores pblicos e privados, porm, segundo a SMMA, frequente o seu descumprimento. Nos processos
de licenciamento ambiental, ocorre com frequncia o no atendimento de condicionantes estabelecidas na LI, como, por exemplo,
falta de cuidado com as reas de Preservao Permanente e corte de rvores nativas. As scalizaes ocorriam com periodicidade
trimestral e eventualmente com maior frequncia mediante denuncias da populao ou outra fonte (Ipea, 2009e, p. 41).
Fonte: Paran, Relatrio 4 da pesquisa (original). Disponvel no Captulo 9 (original editado).
237
O Processo de Licenciamento Ambiental: aspectos relevantes nos estados e municpios pesquisados
BOX 33
Cuiab, Mato Grosso: clareza das exigncias nas licenas ambientais
No contexto do municpio de Cuiab, como no havia corpo tcnico de scalizao suciente, as exigncias e os prazos estabelecidos
nas licenas nem sempre eram cumpridos pelo empreendedor. Os critrios e prioridades de acompanhamento das medidas de
interveno e dos programas de monitoramento exigidos nas licenas ambientais e da scalizao dos empreendimentos estavam
pautados nas condies de trabalho da Smades, que algumas vezes tinha o veculo, mas no tinha o combustvel para locomover-se
at os locais (Ipea, 2009c, p. 120).
Fonte: Mato Grosso, Relatrio 4 da pesquisa (original). Disponvel no Captulo 10 (original editado).
processo. Os consrcios intermunicipais ainda estavam sendo implantados, e alguns
funcionrios da Sema desconheciam sua atuao e procedimentos (box 33). Dessa
forma, era possvel concluir que os municpios e os empreendedores privados tambm
se beneciavam da ausncia de transparncia, da sistematizao das informaes e
da escassez de aes de monitoramento e scalizao.
Em geral, tanto no estado de Mato Grosso do Sul como nos seus municpios, os
instrumentos de publicidade dados ao processo de licenciamento so o Dirio Ocial
do municpio e o jornal de maior circulao. consenso entre os entrevistados que
todas as exigncias constantes das licenas e as informaes disponibilizadas pelo rgo
ambiental, em geral, so fceis de serem acessadas e so apresentadas de forma clara.
Na viso do rgo de desenvolvimento urbano estadual, no havia diculdade
no cumprimento das exigncias da licena ambiental, mesmo porque, se as exigncias
no fossem cumpridas, no seria aprovada para escriturao. Para o estado, no existia
programa de monitoramento, com exceo para as reas de nascente. Da mesma
forma, segundo o representante do rgo de desenvolvimento urbano estadual, os
prazos de validade tanto para o cumprimento das exigncias quanto para as medidas
mitigadoras eram adequados. J para programas de monitoramento, os mesmos no
existiam, a menos para reas de nascente, conforme observado anteriormente.
Da mesma forma, para o rgo de desenvolvimento urbano do municpio de
Campo Grande, no havia diculdade no cumprimento das exigncias da licena
ambiental, nem na implementao das medidas de interveno e dos programas de
monitoramento exigidos nas licenas ambientais. Alm disso, os prazos previstos
para o cumprimento das exigncias, medidas de interveno e programas de
monitoramento eram considerados adequados, mesmo porque so exveis.
Na viso do empreendedor privado do municpio de Trs Lagoas, tambm
no havia diculdade no cumprimento das exigncias da licena ambiental,
como tambm na implementao das medidas de interveno e dos programas
de monitoramento exigidos nas licenas ambientais. Os prazos previstos
para o cumprimento das exigncias, medidas de interveno e programas de
monitoramento eram adequados.
238
Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
Os critrios e prioridades de acompanhamento das medidas de interveno e
dos programas de monitoramento exigidos nas licenas ambientais e na scalizao
dos empreendimentos eram determinados por normas estabelecidas no processo de
licenciamento, sendo prioritrias as reas de proteo ambiental. No Imasul, havia
uma diretoria de apoio e scalizao responsvel pela previso de acompanhamento
das licenas concedidas; porm, por problemas de infraestrutura e recursos nanceiros
do rgo scalizador, as vistorias no eram realizadas a contento, alm de acontecerem
de forma aleatria. Para o respondente representante do rgo ambiental estadual,
essas aes de acompanhamento e scalizao so contnuas, o que contradiz a resposta
obtida pela respondente representante do rgo de desenvolvimento urbano. Os
empreendimentos de parcelamento urbano de iniciativa do poder pblico, segundo o
representante do rgo de desenvolvimento urbano estadual, no eram regularmente
scalizados pelo rgo ambiental licenciador. Os empreendimentos eram scalizados
at o momento da implantao.
Para o municpio de Campo Grande, ainda no existem prioridades para
o rgo ambiental quanto aos critrios de acompanhamento das medidas de
interveno e dos programas de monitoramento exigidos nas licenas ambientais e
da scalizao dos empreendimentos. A diviso responsvel por este assunto ainda
estava sendo implantada no momento da pesquisa. No entanto, mensalmente,
scalizam-se e acompanham-se os empreendimentos licenciados. Em caso de
descumprimento das condicionantes da licena, os tipos de sanes aplicadas so:
advertncia, multa, interdio e suspenso da licena.
Segundo o rgo de desenvolvimento urbano do municpio de Campo Grande,
os empreendimentos de parcelamento urbano de iniciativa do poder pblico no
so regularmente scalizados pelo rgo ambiental licenciador. As vistorias somente
ocorrem durante as etapas de licenciamento. Segundo o empreendedor privado
do municpio, os empreendimentos de parcelamento urbano so scalizados pelo
rgo ambiental licenciador anualmente, nas renovaes das licenas.
O relatrio do estado do Par aponta que existem diculdades no cumprimento
das exigncias da licena ambiental. Verica-se que o excesso de burocracia e a
falta de orientao so fatores que comprometem o tempo de tramitao dos
processos, acrescente-se, ainda, a necessidade de comprovao dos documentos
de posse dos terrenos.
A frequncia da scalizao sobre os empreendimentos licenciados ocorre em
um intervalo que varia de trs vezes na semana at uma vez ao ms, e no foram
obtidas informaes sobre as medidas de monitoramento dos impactos ambientais.
239
O Processo de Licenciamento Ambiental: aspectos relevantes nos estados e municpios pesquisados
Os procedimentos para o licenciamento ambiental de parcelamento de solo
urbano vm recebendo ateno especial dos rgos pblicos, que, na implantao
do sistema de informatizao dos dados, conseguem a agilizao da informao e do
trmite de documentos dos interessados no licenciamento. O atraso na nalizao
do licenciamento ambiental ocorre tanto para os empreendedores pblicos, como
para os empreendedores privados, e o prazo estipulado pelas secretarias de Meio
Ambiente o mesmo.
No estado de Alagoas, apenas o rgo licenciador de Arapiraca (Semasa),
que no licencia parcelamento do solo, informou que as exigncias e os prazos
estabelecidos nas licenas so cumpridos pelo empreendedor. O rgo licenciador
de Macei (Sempma) informou que, na maioria dos casos, as exigncias e os prazos
estabelecidos, em geral, no so cumpridos.
O rgo licenciador estadual (IMA) armou que as exigncias contidas na
LP so cumpridas pelo empreendedor e, quanto ao cumprimento das exigncias
contidas na LI, por inexistncia de monitoramento, no so vericadas na
implantao dos empreendimentos. Para o rgo licenciador de Marechal Deodoro
(SMARCHT), no h como saber se as exigncias e os prazos estabelecidos nas
licenas so cumpridos pelo empreendedor, pois no h acompanhamento e, depois
de licenciado, no h scalizao.
Os rgos ambientais do estado e de Marechal Deodoro no realizam
scalizaes sistemticas, nem o acompanhamento das licenas concedidas,
atendendo apenas a denncias imediatas.
Em Macei, h divergncias em relao frequncia de scalizao: de
acordo com o rgo licenciador, os empreendimentos licenciados so scalizados
mensalmente; de acordo com o empreendedor pblico, a scalizao ocorre em
mdia a cada dois meses ou quando solicitada; e segundo o empreendedor privado,
os empreendimentos so scalizados apenas quando se solicita a renovao da
licena, em geral, anualmente.
A Semasa (Arapiraca) realizava fiscalizaes semanalmente nos
empreendimentos licenciados, mas no licenciava parcelamento do solo. De
acordo com o empreendedor pblico de Arapiraca, no so realizadas scalizaes
pelo rgo licenciador neste caso, o IMA.
4.7 Regularizao do parcelamento e do loteamento do solo urbano
No estado do Paran, os processos de regularizao de parcelamento existentes
no possuem regulamentao especca por parte dos legisladores ambientais
240
Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
estaduais, sendo cada caso tratado segundo suas particularidades. Segundo o IAP,
nos processos de regularizao, o procedimento diferenciado, conforme o caso.
Entretanto, a recomendao geral que se tomem todas as providncias para que
os aspectos ambientais e legais sejam atendidos, tanto quanto possvel.
No processo de regularizao de parcelamento do solo urbano, em geral
o procedimento adotado o de emitir diretamente as licenas, solicitando ao
empreendedor as providncias que seriam requeridas normalmente, na medida do
possvel, exigindo, se for o caso, a realocao de algumas unidades habitacionais. H
casos, entretanto, em que se recomenda, em virtude das condies ambientais existentes,
a retirada dos moradores do local, sugerindo realoc-los de forma adequada, inclusive
com recomendao de envio da matria para os setores jurdicos do IAP e ao MP.
Segundo o IAP, a solicitao para a regularizao de parcelamentos existentes
pode partir do MP, rgos governamentais de desenvolvimento urbano, denncias
da comunidade em que se encontra o parcelamento e tambm do proprietrio
do imvel. Informa, ainda, que no dispe de dados sistematizados quanto ao
inventrio de licenas requeridas para regularizao de parcelamentos existentes.
Para a Cohapar, a diferena no procedimento, quando se trata de regularizao
de parcelamento do solo urbano j existente, que o IAP solicita o Plano Ambiental
Bsico (PAB). Para a regularizao dos parcelamentos de baixa renda no h custos
referentes emisso das licenas ambientais, conforme a Lei Estadual n
o
10.671/1993.
O mesmo rgo informou que no dispe de dados sistematizados sobre o inventrio
de licenas requeridas para parcelamentos irregulares.
Em situaes emergenciais por exemplo, a transferncia de populao por
risco iminente , o IAP no tem a atribuio de atuar na execuo da remoo da
populao, estando tais aes afetas Defesa Civil e ao Corpo de Bombeiros. Nas
situaes emergenciais, a Cohapar j adotou, com o rgo ambiental licenciador,
o procedimento de Autorizao Ambiental (AA). Destaca-se que esta modalidade
de licena utilizada apenas para situaes temporrias, no podendo ser utilizada
para reassentamentos que tenham carter denitivo.
Quanto ao licenciamento para habitao de interesse social, apesar de o IAP
considerar a Resoluo Conama n
o
412/2009 como parte do seu ordenamento jurdico,
o rgo no prev procedimentos e normas especcos para este tipo de licenciamento.
Segundo a COAHAB-CT, para efetuar regularizao de parcelamento
existente, a licena necessria a AEO, uma vez que j existe a ocupao, no
cabendo alguns procedimentos exigidos na LP, em que o empreendimento ainda
ser implantado. Para a regularizao fundiria de habitao de interesse social,
241
O Processo de Licenciamento Ambiental: aspectos relevantes nos estados e municpios pesquisados
h parmetros diferenciados, como a reduo da faixa de preservao permanente,
no sendo necessria a cobrana de taxas.
O Grupo Integrado de Apoio Tcnico (GIAT) foi criado em 2008,
com o objetivo de analisar os processos de uso habitacional loteamentos,
desmembramentos, condomnios horizontais, de determinado porte e uso
industrial. O GIAT tem sua atuao nas reas de mananciais de abastecimento
de interesse nos municpios que no tm a competncia para o licenciamento
ambiental na RM de Curitiba, excluindo-se o municpio de Curitiba. O decreto
prope ainda que este atue tambm em empreendimento e obras de parcelamento
do solo para ns residenciais e ncleos habitacionais urbanos em todo o estado do
Paran, obras e servios de resduos slidos, uso industrial e explorao de minrios
(exceto a RM de Curitiba), obras ou servios de extrao de gua subterrnea e
uso agrossilvipastoril do solo.
O resultado das deliberaes do GIAT so publicados no Dirio Ocial do
estado e, se aprovado pela unanimidade dos membros do grupo, ser emitido um
certicado de aprovao. Este certicado no equivale licena, que permanece
sob responsabilidade do IAP, a quem o processo, uma vez aprovado pelo mesmo
rgo, encaminhado para a emisso da LP.
O estado do Paran vem desde a dcada de 1990 avaliando as normas de
regulamentao do uso e ocupao do solo frente s novas legislaes de proteo
ambiental. O processo de licenciamento ambiental foi criado em meio a esse
debate, abrangendo as questes pertinentes aos empreendimentos habitacionais
urbanos. Os rgos estaduais envolvidos nesse processo ainda no foram totalmente
adaptados ao sistema de licenciamento ambiental, necessitando de medidas
complementares.
O referido sistema foi criado com o objetivo de estabelecer a padronizao de
procedimentos para obteno de licenciamento pelo empreendedor, que poderia
proceder consulta inicial nos balces do IAP, COMEC e Superintendncia de
Desenvolvimento dos Recursos Hdricos e Saneamento Ambiental (Suderhsa).
A partir da leitura da legislao que trata da criao, regulamentao e do
manual preliminar elaborado para descrio do funcionamento do GIAT, percebe-se que
sua criao e a alterao nos procedimentos de licenciamento ambiental objetivam
resolver questes referentes aos prazos, integrao institucional, clareza das
exigncias e demandas tcnicas por parte dos rgos licenciadores. Os tcnicos
avaliam que existem pontos que ainda no foram esclarecidos e que podero gerar
problemas futuros, como a capacidade operacional dos rgos, principalmente.
242
Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
O grupo dever funcionar baseado nos pareceres e anuncias tcnicas dos
diversos rgos municipais e estaduais. Entretanto, a falha na elaborao dessas
anuncias foi um dos problemas identicados no procedimento atual, seja pela
falta de equipe, ou de tcnicos especializados, o que, como consequncia, vem
resultando em atrasos e divergncias entre os rgos. Outra questo levantada
refere-se quantidade de rgos que foram includos nesse grupo, tendo em vista
que apenas um licenciador. Considerando que as discusses para a aprovao de
um empreendimento teriam de passar pela anuncia e emisso de parecer de todos
esses rgos, isto poder causar atraso nos processos de licenciamento ambiental.
O relatrio do Paran aponta que o protocolo nico , portanto, uma
ideia possvel, desde que existam meios adequados para sua execuo, sejam eles:
prossional capacitado para conferir os documentos no balco e software adequado
e nanceiramente vivel. Com o protocolo nico, o empreendedor teria reunidas
todas as informaes sobre o processo, tornando mais geis as fases do mesmo.
No estado de Mato Grosso do Sul, a autorizao do parcelamento do solo
urbano no pr-requisito para a concesso de licenas; elas esto desvinculadas na
maior parte dos municpios pesquisados. A exceo Campo Grande, onde existe
uma integrao maior das polticas de desenvolvimento urbano com o processo
de licenciamento. No municpio de Dourados, o problema se encaminha para um
equacionamento com a organizao de seus sistemas ambientais (box 34).
BOX 34
Mato Grosso do Sul: burocracia e licenciamento ambiental
De maneira geral, tanto empreendedores pblicos como os privados encaram o licenciamento como uma fase burocrtica do processo
de implantao dos loteamentos. Percebeu-se que, mesmo por parte dos empreendedores pblicos, existe uma preocupao limitada
conformidade legal, que no se congura em uma genuna preocupao ambiental (Ipea, 2009b, p. 90).
Fonte: Mato Grosso do Sul, Relatrio 4 da pesquisa (original). Disponvel no Captulo 11 (original editado).
Em Campo Grande, o processo de licenciamento ambiental de novos
parcelamentos, bem como o de regularizao de parcelamento existente, obedecem
a mesma tramitao. Destaca-se a importncia e a necessidade de viabilizar o
licenciamento e a regularizao destes ltimos por parte dos rgos estaduais e
municipais, uma vez que so estratgicos para o desenvolvimento urbano, quanto
aos aspectos socioeconmico e territorial.
4.8 Relaes institucionais com o Ministrio Pblico
No estado do Paran, o Ministrio Pblico articula diversos rgos em torno de
projetos e aes para a populao que vive em condies de risco, na busca do
equilbrio entre social e ambiental, procurando solues tcnicas para que o dano
ambiental seja mnimo nas reas para onde sero transferidas (box 35).
243
O Processo de Licenciamento Ambiental: aspectos relevantes nos estados e municpios pesquisados
BOX 35
Paran: atuao do MP
No Paran, o MP visto como um parceiro disposto a participar da soluo de problemas. Assim, pode-se dizer que, de maneira
geral, o MP acompanha as questes ambientais, merecendo destaque sua atuao em regularizaes e reassentamentos, em que os
conitos entre questes sociais e ambientais so intensos (Ipea, 2009e, p. 49).
Fonte: Paran, Relatrio 4 da pesquisa (original). Disponvel no Captulo 9 (original editado).
BOX 36
Paran: sugestes para maior efetividade da atuao do MP
Sugere-se, objetivando maior efetividade s aes desenvolvidas pelo MP, sua aproximao com as demais instituies envolvidas
nos procedimentos de licenciamento e regularizao fundiria, que poderia ocorrer por meio de palestras, cursos de atualizao e/ou
formao e debates sobre questes de interesse, pelo MP. Entende-se factvel tais aes em razo da boa receptividade do Ministrio
Pblico Estadual, especialmente pela Procuradoria de Meio Ambiente, s aes e projetos desenvolvidos pelo governo do Estado,
especicamente s que tratam das questes sociais (Ipea, 2009e, p. 49).
Fonte: Paran, Relatrio 4 da pesquisa (original). Disponvel no Captulo 9 (original editado).
BOX 37
Mato Grosso: termo de cooperao Sema com o MP
Em 2006, a SEMA Mato Grosso estabeleceu o Termo de Cooperao Tcnica n
o
058/2006 por tempo indeterminado com o Ministrio
Pblico, onde o artigo 6
o
possibilitava ao Ministrio Pblico Estadual a atuao como scal da lei, manifestando-se, oralmente ou
por escrito, sempre que julgar necessrio, de ofcio, quando lhe for facultada a palavra, ou lhe for dada vista em processos (Ipea,
2009c, p. 121).
Fonte: Mato Grosso, Relatrio 4 da pesquisa (original). Disponvel no Captulo 10 (original editado).
Quanto atuao do MP na capital, no existe qualquer averiguao fundada
em denncia ou irregularidade administrativa, conrmando a boa relao atual
entre MP e SMMA (box 36).
Tambm no observada interveno do MP no mbito de atuao do
empreendedor municipal (COHAB-CT), que salienta o fato de a atuao do MP
contribuir para efetividade e eccia do processo de implantao de parcelamentos
urbanos de iniciativa do poder pblico, em razo de a COHAB desenvolver uma
parceria com o MP para trabalhar as questes de interesses comuns das duas
instituies (box 37).
A parceria buscava promover o intercmbio de informaes contidas em
banco de dados e/ou procedimentos administrativos, existentes em ambas as
instituies conveniadas, referentes a licenciamento ambiental e/ou quaisquer
outros procedimentos visando imposio de sanes administrativas, civis ou
penais, a pessoas fsicas ou jurdicas, cujas condutas, de alguma forma, atentem
contra normas protetoras de recursos ambientais ou se apresentem potencialmente
capazes de causar danos ao meio ambiente (box 38).
244
Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
No foi possvel estimar, nos municpios pesquisados no estado de Mato
Grosso, o nmero de demandas do MP por informao sobre processos de
licenciamento (entre os anos de 2006 e 2008), devido ao fato de as instituies de
meio ambiente no possurem a sistematizao das referidas informaes.
Apesar do bom relacionamento entre o rgo estadual de licenciamento e o MP,
havia divergncias de interpretao em algumas questes relativas ao licenciamento
ambiental, ocorrendo, em algumas etapas, sobreposio de competncias. No havia
quaisquer informaes sobre o nmero de demandas do MP em relao aos processos
de licenciamento, os principais tipos de denncia referiam-se a empreendimentos
irregulares e loteamentos que no cumpriam a lei federal em relao infraestrutura
dos parcelamentos, danos em fundos de vale e APPs.
Todos os municpios pesquisados no estado de Mato Grosso do Sul declararam
estabelecer um bom relacionamento com o MP, valendo registrar que, exceto
Trs Lagoas, os demais j prestaram esclarecimentos quanto aos processos de
licenciamento. Os inquritos e aes civis pblicas instaurados contra as autoridades
encarregadas de deciso sobre a concesso de licenas em Campo Grande se
relacionam a um condomnio residencial em virtude de um cancelamento do
acordo rmado entre o rgo licenciador municipal e o estadual; o processo de
licenciamento deveria ter a apreciao tambm pelo rgo licenciador estadual,
o Imasul. Atualmente, isto no mais necessrio. O rgo licenciador considera
excessivas as demandas do MP, pois entende que o mesmo deveria atuar em grandes
empreendimentos. O rgo de desenvolvimento urbano de Campo Grande nunca
recebeu noticao do MP referente implantao de parcelamentos urbanos de
iniciativa do poder pblico.
Em Corumb, houve um caso em que existiam divergncias em relao
interpretao da legislao ambiental, mas no foi instaurada a ao civil pblica,
porque neste caso foi assinado um termo de ajuste de conduta. Na viso do
rgo licenciador municipal de Dourados, a atuao do MP positiva, pois tem
contribudo na conteno de presses para a concesso do licenciamento ambiental.
Em 2009, o MP solicitou esclarecimentos sobre o excesso de licenas emitidas,
mas este fato no gerou qualquer conito. Os dois empreendedores privados que
BOX 38
Mato Grosso: atuao do MP
A atuao do MP foi criticada pelos gestores pblicos, que dedicam muitas horas esclarecendo denncias, fato que prejudica o
andamento das demais atribuies desempenhadas no OEMA. Ademais, na perspectiva desse grupo entrevistado, o MP utiliza
muitas medidas punitivas e deveria agir mais em medidas orientadoras, preventivas e mitigadoras (Ipea, 2009c, p. 121).
Fonte: Mato Grosso, Relatrio 4 da pesquisa (original). Disponvel no Captulo 10 (original editado).
245
O Processo de Licenciamento Ambiental: aspectos relevantes nos estados e municpios pesquisados
BOX 39
Mato Grosso do Sul: a viso do empreendedor privado em Dourados
Para o empreendedor privado em Dourados, a passagem pelo MP do processo de licenciamento positiva porque o mesmo s
liberado depois que todas as exigncias forem atendidas em todos os sentidos, o que lhe confere um atestado de boa conduta
ambiental. Porm, a morosidade com que o processo d entrada no MP impede que o empreendedor seja punido por suas
irregularidades, pois, quando este chega ao empreendedor, o mesmo j pagou a multa e no h possibilidade de responsabiliz-lo
criminalmente (Ipea, 2009b, p. 92).
Fonte: Mato Grosso do Sul, Relatrio 4 da pesquisa (original). Disponvel no Captulo 11 (original editado).
Em geral, na percepo dos rgos de licenciamento ambiental do estado de
Mato Grosso do Sul ou municpios analisados, considerava-se que a atuao do MP
tem contribudo de forma signicativa no processo de licenciamento ambiental, pois
interfere no processo de deciso sobre a concesso de licenas e na conteno de possveis
presses polticas. No entanto, alguns gestores pblicos estaduais e municipais reclamam
que dedicam muitas horas esclarecendo denncias, fato que prejudica o andamento
das demais atribuies no mbito do Oema. Ademais, na perspectiva desse grupo
entrevistado, o MP adota, de forma excessiva, medidas punitivas, devendo ter uma
atuao voltada para medidas de orientao, preventivas e mitigadoras.
No estado do Par, segundo relatos dos tcnicos, tanto dos rgos pblicos
como da empresa privada, em geral, no havia conitos entre o MP e o rgo
ambiental. Apesar disso, quando acionado, o MP atuante, e no havia relao
hostil com os rgos ambientais. As secretarias ambientais pesquisadas consideraram
que a participao do MP no processo de licenciamento ambiental importante,
pois ajuda a acelerar os processos de licenciamento. Constatou-se que os casos de
desmatamentos irregulares e empreendimentos sem a devida licena chegam de
forma mais frequente e so feitos por meio de denncias do MP.
No estado de Pernambuco, havia conitos entre a CPRH e o MP, porm a
participao deste ltimo importante no processo de licenciamento ambiental,
contribuindo para efetividade e eccia do processo de licenciamento. Assim,
por meio do MP que a sociedade civil tambm tem se manifestado (denncias e
comparecimento em audincias pblicas).
A relao com o MP no municpio de Recife, conforme a percepo do rgo
de desenvolvimento urbano DIRURB a de instituio colaboradora, que ajuda
com a scalizao dos empreendedores que no atendem s regras, principalmente
de licitao e legislao ambiental. Os conitos surgem nos tipos de demanda
acatadas dentro do MP, que poderiam ser resolvidas diretamente com a prefeitura,
atuavam no municpio foram autuados pelo MP, porm, s um caso diz respeito
ao projeto de parcelamento urbano, no qual foi feito um TAC e o processo foi
extinto (box 39).
246
Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
o que aponta a falta de conhecimento da populao para determinadas denncias.
Destaca-se a atuao do MP aps emisso da LP, no mbito do municpio de Recife.
Nas irregularidades que surgem no decorrer da implantao do empreendimento e
que necessitam embargo, o MP faz com que a execuo do embargo seja eciente.
No municpio de Garanhuns, a percepo dos entrevistados foi positiva
quanto ao MP, porm destacando sua pouca atuao na rea de meio ambiente. H
empreendimentos em reas de proteo ambiental necessitando de licenciamento
ou termo de compromisso para recuperao das reas exploradas. Foi, tambm,
identicada a existncia de pequenos condomnios no licenciados e implantados
de forma irregular.
No caso de obras pblicas estaduais no territrio municipal, observou-se que
o embargo por parte do MP geralmente proporciona algum dano ambiental pois
so obras de extrema importncia para o crescimento do estado e do municpio.
REFERNCIAS
IPEA INSTITUTO DE PESQUISA ECONMICA APLICADA. Relatrio
de pesquisa Alagoas. Braslia: Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas
e Ambientais (Dirur)/Ipea, 2009a.
____. Relatrio de pesquisa Mato Grosso do Sul. Braslia: Dirur/Ipea, 2009b.
____. Relatrio de pesquisa Mato Grosso. Braslia, Dirur/IPEA, 2009c.
____. Relatrio de pesquisa Par. Braslia: Dirur/Ipea, 2009d.
____. Relatrio de pesquisa Paran. Braslia: Dirur/Ipea, 2009e.
____. Relatrio de pesquisa Pernambuco. Braslia: Dirur/Ipea, 2009f.
BIBLIOGRAFIA COMPLEMENTAR
BRASIL. Resoluo Conama n
o
369/2006. Braslia, 2006.
______. Resoluo Conama n
o
001/1986 que estabelece as denies, as
responsabilidades, os critrios bsicos e diretrizes gerais para uso e implementao
de Avaliao de Impacto Ambiental, como um dos instrumentos da Poltica
Nacional de Meio Ambiente. Braslia, 1986.
______. Lei Federal n
o
6.766/1979 que dispe sobre o parcelamento do solo
urbano. Braslia, 1979.
______. Resoluo Conama n
o
412/2009. Braslia, 2009.
247
O Processo de Licenciamento Ambiental: aspectos relevantes nos estados e municpios pesquisados
IBGE INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA.
Pesquisa de informaes bsicas municipais. Rio de Janeiro: IBGE, 2009.
MATO GROSSO. Resoluo Consema n
o
04/2008 que estendeu a
responsabilidade de descentralizao do licenciamento ambiental tambm para
os consrcios intermunicipais de desenvolvimento econmico e socioambiental.
Cuiab, 2008.
______. Lei n
o
8.697, de 2 de agosto de 2007 que cria o Programa de
Desenvolvimento Regional denominado MT Regional. Cuiab, 2007.
______. Decreto Lei n
o
7.007/2006 que dispe os requisitos legais exigidos
pelo OEMA com vistas a habilitar os municpios a realizarem o licenciamento
ambiental. Cuiab, 2006.
MATO GROSSO DO SUL. Resoluo Sema n
o
001/1989. Campo Grande,
1989.
MUNICPIO DE CAMPO GRANDE. Lei Municipal n
o
4.771/1984. Campo
Grande, 1984.
MUNICPIO DE CAMPO VERDE. Lei Municipal n
o
1.464/2009 que altera
o anexo III da Lei Municipal n
o
1.224/2006 e estabelece a aplicao de frmulas
para o clculo do valor da prestao de servios de Licenciamento e autorizaes,
independente do potencial poluidor para atividades de infraestrutura. Campo
Verde, 2009.
MUNICPIO DE CUIAB. Lei Municipal n
o
3.872/1999 que dispe sobre a
regulamentao do Inciso 1
o
do artigo 11 da Lei Complementar n
o
044/1997 de
uso e ocupao do solo no Municpio de Cuiab. Cuiab, 1999.
______. Lei Complementar n
o
108/2000 que isenta os empreendimentos de
interesse social das taxas do licenciamento quando executados pelo poder pblico
e tem desconto de 50% quando realizados por empresas privadas. Cuiab, 2000.
MUNICPIO DE CURITIBA. Decreto Municipal n
o
250/2000 dispe sobre
a criao de novos setores especiais de Habitao de Interesse Social. Curitiba,
2000.
______. Decreto Municipal n
o
838/1997 que dene os critrios da necessidade
e o tipo de estudo ambiental a ser realizado pelo empreendedor. Curitiba, 1997.
______. Decreto Municipal n
o
1.442/2005 que dispe sobre os critrios para
regularizao fundiria em reas pertencentes administrao direta e indireta
do municpio de Curitiba, ocupadas por populao de baixa renda e d outras
providncias. Curitiba, 2005.
248
Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
______. Decreto Municipal n
o
1.362/2008 que estabelece as taxas para
licenciamento ambiental no municpio de Curitiba. Curitiba, 2008.
MUNICPIO DE LUCAS DO RIO VERDE. Lei Complementar n
o
046/2006
que estabelece para cobrana das taxas, a Unidade Fiscal Municipal. Lucas do Rio
Verde, 2006.
MUNICPIO DE MARECHAL DEODORO. Lei Municipal n
o
612/1994.
Marechal Deodoro, 1994.
MUNICPIO DE PRIMAVERA DO LESTE. Lei Municipal n
o
062/2009 que
dispe a alterao da Lei Municipal n
o
1.027/2007 referente a cobrana pelos
servios de licenciamento ambiental de atividades potencialmente poluidoras.
Primavera do Leste, 2009.
_______. Lei Municipal n
o
1.133/2009 que determina os preos para anlise de
pedidos de licena ambiental. Primavera do Leste, 2009.
______. Lei Municipal n
o
498/1998 que exige para aprovao do loteamento,
o compromisso do loteador em executar, sem nus para o municpio, todos os
servios de obras de infraestrutura. Primavera do Leste, 1998.
MUNICPIO DE RECIFE. Lei n
o
17.171/2005 que dene a base de clculo
para os custos do licenciamento ambiental. Recife, 2005.
PARAN. Resoluo Sema n
o
31/1998. Curitiba, 1998.
_______. Resoluo Cema n
o
65/2008. Curitiba, 2008.
_______. Lei Estadual n
o
8.791/2007 que disciplina as taxas dos servios
executados pelo OEMA, autorizado a cobrar pelas anlises do licenciamento
ambiental. Curitiba, 2007.
_______. Lei Estadual n
o
10.671/1993. Curitiba, 1993.
PEREIRA, R. H. M.; FURTADO, B. A. (Org.). Dinmica urbano-regional:
rede urbana e suas interfaces. Braslia: Ipea, 2011.
CAPTULO 8
RECOMENDAES PARA A AO PBLICA
1 INTRODUO
Este captulo rene as propostas apresentadas pelos seis estados estudados, visando
ao aperfeioamento do sistema e do processo de licenciamento ambiental. As
recomendaes so oriundas de informaes obtidas na pesquisa e da avaliao dos
principais aspectos, procedimentos e instrumentos integrantes desse processo. So
eles: i) poltico-institucionais; ii) processos de licenciamento e estudos ambientais
acompanhamento e clareza das exigncias; iii) logstica dos rgos ambientais
licenciadores e recursos humanos; iv) tramitao dos processos e prazos; v) participao
e consulta pblica; vi) custo do licenciamento; e vii) outros aspectos relevantes.
2 O SISTEMA E O PROCESSO DE LICENCIAMENTO AMBIENTAL
2.1 Poltico-institucionais
No mbito poltico-institucional, o estado do Paran recomenda, entre outras medidas,
o aperfeioamento dos instrumentos de poltica ambiental e a descentralizao do
processo de licenciamento. Entre os instrumentos propostos, inclui-se a realizao
do Zoneamento Ecolgico e Econmico (ZEE) para todo o estado.
Como condio essencial para a implementao das propostas do Plano
de Desenvolvimento Integrado (PDI), nalizado em 2006, recomenda-se a
reformulao do modelo institucional das Coordenaes Metropolitanas, a m de
fortalecer a sua atuao. So tambm recomendados os aperfeioamentos a seguir.
1) Criao de nova unidade regional do Instituto Ambiental do Paran (IAP)
ou a ampliao do escritrio regional de Curitiba, para atendimento
das crescentes demandas dos municpios componentes da Regio
Metropolitana de Curitiba (RMC).
2) Investimento em Sistema Integrado Georreferenciado (SIG), pelo IAP,
com o objetivo de oferecer agilidade no atendimento s demandas por
licenciamento ambiental.
250
Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
3) Integrao e articulao entre os rgos pblicos que participam do
processo de licenciamento ambiental.
4) Aperfeioamento das formas de divulgao dos processos de licenciamento
ambiental dirigida comunidade, visando democratizao da gesto
ambiental.
5) Articulao entre a Secretaria de Estado do Desenvolvimento Urbano
(Sedu) e a Secretaria Estadual de Meio Ambiente (Sema), objetivando a
elaborao integrada e a implementao dos Planos Diretores Municipais
(PDMs) e PDI, de acordo com as premissas norteadoras da poltica
ambiental estadual.
6) Participao integrada da Sema e do IAP na elaborao e implementao
dos PDMs e no PDI da RMC, para garantir a execuo das aes baseadas
em planejamento urbano e conservao ambiental.
Alm disso, o relatrio destaca que o sistema estadual de licenciamento
ambiental deve ser mais articulado entre os vrios rgos de governo do estado e dos
municpios. Deve-se ocorrer, tambm, participao integrada entre a Sema e o IAP, na
elaborao e implantao dos PDMs e no PDI da RMC, com o objetivo de garantir
a execuo das aes baseadas em planejamento urbano e conservao ambiental.
Diante das tendncias atuais da urbanizao e da degradao ambiental
de reas de domnio pblico, o relatrio do Paran prope que o sistema de
licenciamento ambiental e as normas e diretrizes de ocupao do solo urbano
constituam elemento estratgico na anlise dos fatores causadores de impactos.
As aes devem ser integradas e acordadas em negociao prvia visando ao
estabelecimento de diretrizes a serem estabelecidas em horizonte temporal de
mdio e longo prazo.
A capacitao tcnico-operacional dos municpios tambm recomendada
para aqueles que demonstrem interesse em executar o licenciamento ambiental por
meio da atuao conjunta do governo estadual, como, por exemplo, as associaes
de municpios. Esta ao daria condies ao municpio para atuar na avaliao
e scalizao ambiental dos empreendimentos locais. A sugesto fundamenta-se
nos procedimentos estaduais de fomento ao desenvolvimento dos municpios
paranaenses por meio das aes locais, especialmente quanto ao planejamento
estratgico municipal, entendido como instrumento essencial de poltica pblica.
Para o estado de Mato Grosso, necessria a articulao institucional que
vise compatibilizar os distintos interesses envolvidos no processo de licenciamento
251
Recomendaes para a Ao Pblica
ambiental, de forma que: i) garanta a descentralizao administrativa e sua respectiva
gesto; ii) fortalea a autonomia municipal das localidades que tenham a condio de
exerc-la; e iii) crie mecanismos de orientao para a sociedade, especialmente para os
empreendedores privados, sobre a importncia do licenciamento ambiental urbano.
O relatrio aponta, ainda, que preciso aprimorar a comunicao interna no
rgo Estadual de Meio Ambiente (Oema) e nos rgos ambientais municipais,
bem como a comunicao entre as referidas instituies e outras envolvidas direta
ou indiretamente no processo de licenciamento. Outra medida recomendada diz
respeito previso, pelos municpios, de dotao oramentria no Plano Plurianual
(PPA) e na Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) para realizar a gesto ambiental
levando em considerao, alm do licenciamento e da scalizao, aes de educao
ambiental, capacitao da equipe tcnica, entre outros.
2.2 Descentralizao e desconcentrao
A pesquisa realizada no estado do Paran concluiu que, sob o ponto de vista da
qualidade ambiental, no possvel inferir se o licenciamento municipal representa
avano no processo de licenciamento ambiental, devido ao fato de o procedimento
ainda ser pouco adotado uma vez que apenas Curitiba licencia no estado.
Entretanto, a pesquisa indicou que os municpios de Campo Largo, So Jos dos
Pinhais e Londrina tambm estariam capacitados tecnicamente para a emisso de
licena ambiental.
No caso da municipalizao do licenciamento ambiental, questiona-se qual seria
o papel do IAP neste processo. Caso o Paran adotasse um modelo descentralizado,
o IAP continuaria atuando como rgo licenciador e scalizador das atividades
que apresentassem grande impacto ao municpio licenciador e, tambm, com
responsabilidade de agir nos demais municpios ainda no aptos a emitir licenciamento
ambiental. Nesta situao, o processo de licenciamento ambiental demandaria longo
prazo de tramitao, uma vez que seria necessria a estruturao administrativa e
funcional municipal e o estabelecimento de convnios destes junto ao Oema.
Desta forma, se fosse mantido o modelo atual de licenciamento, em que no
h municipalizao o IAP delega as atribuies de licenciamento ambiental ao
municpio, por meio de convnio , como no caso de Curitiba, o Oema reduziria
suas funes, possibilitando que o IAP participasse mais ativamente na elaborao
dos PDMs, bem como dos planos de desenvolvimento das regies metropolitanas
(RMs). No estado do Paran, a municipalizao do licenciamento ambiental
signicaria uma mudana de orientao administrativa do governo do estado, pois
nos ltimos anos houve uma tendncia de concentrao do licenciamento no Oema.
252
Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
Quanto capacidade dos municpios do Paran de emitir licenas ambientais,
recomenda-se a participao de programas de descentralizao, tendo em vista
as atividades de scalizao e acompanhamento de atividades que envolvam a
qualidade do ambiente. Portanto, do interesse municipal, sendo uma competncia
legal comum a todos os entes federados. Esta recomendao dever ser dirigida aos
municpios que se encontrem nas situaes mostradas a seguir.
1) Municpios que no licenciam, mas com condies e aparatos tcnicos
e administrativos que lhes permitam atuar em questes ambientais
como scalizao, Conselhos Municipais de Meio Ambiente (CMMAs)
instalados, Secretarias Municipais de Meio Ambiente (Semmas) e Fundo
Municipal de Meio Ambiente (FMMA) constitudos. Estes estariam
aptos a procederem ao licenciamento ambiental, dependendo apenas da
formalizao de termo de convnio com o Oema.
2) Municpios que no licenciam, sem condies e sem aparatos tcnicos
e administrativos para atuar em questes ambientais que lhes permitam
formalizar convnio com o Oema para essa nalidade.
No entanto, os municpios com menor capacidade nanceira, em geral,
demonstram pouco interesse por emitir licenas ambientais em vista do impacto
que a atividade poderia ter em sua capacidade oramentria e estrutura administrativa.
Portanto, seria mais vivel a implementao de programa de capacitao para os
municpios maiores aqueles com populao superior a 200 mil habitantes ,
expandindo, posteriormente, este programa para municpios com menor populao,
conforme avaliao prvia e mediante normas especcas, que estabeleceriam critrios
para o cumprimento de etapas necessrias a tornar o municpio apto a licenciar.
A gesto ambiental estratgica buscou a ampla difuso de informaes e
participao de diferentes segmentos da sociedade civil e do poder pblico. Nesta
perspectiva, a municipalizao da atividade de licenciamento ambiental poder
contribuir no apenas para melhorar a eccia da gesto das polticas pblicas
municipais, como tambm para a recongurao progressiva do estado pela
reformulao do seu aparato organizacional.
Ao considerar que o adequado planejamento das polticas pblicas e demais
aes para o desenvolvimento sustentvel envolvem necessariamente a comunidade,
prope-se que os procedimentos de scalizao, preservao e avaliao de impactos
ambientais sejam, ento, tratados pelo governo local.
Constatou-se que o atual sistema e processo de licenciamento ambiental no
parecem ser sucientes para alcanar a eccia pretendida, seja para acompanhar
253
Recomendaes para a Ao Pblica
a intensa demanda por reas para parcelamento, seja para proteger os recursos
naturais de domnio pblico. Em particular, na RMC, necessita-se de maior
proteo e gesto dos mananciais de abastecimento, onde no h controle nem
planos integrados de gesto ou scalizao.
Portanto, necessria uma reformulao das atuais estruturas administrativas,
devendo ser considerado o envolvimento direto das comunidades locais na gesto
dos recursos ambientais, mediante contratos formais, que denam direitos mtuos
e obrigaes das comunidades e das administraes municipais. No caso especco
dos mananciais de abastecimento, isso aconteceria com uma participao maior da
sociedade civil nos Comits de Bacias Hidrogrcas (CBHs). Assim, se revelaria a
situao de inadequao dos processos de licenciamento ambiental adotados para
a gesto de conitos na regio litornea do estado e na RMC.
O processo de descentralizao do sistema de licenciamento ambiental urbano
no estado de Mato Grosso iniciou-se em 2006. Os sistemas ambientais do estado
e dos municpios de Cuiab, Campo Verde, Primavera do Leste e Lucas do Rio
Verde encontravam-se parcialmente organizados. Recomenda-se, nesses casos,
o fortalecimento das estruturas de apoio tcnico, logstico e operacional para a
melhoria do seu funcionamento.
O confronto entre os dados obtidos nas Semmas, com as informaes
coletadas no Oema, e a perspectiva dos empreendedores privados permite armar
que os municpios assumiram a competncia para efetuar o licenciamento ambiental
de empreendimentos com pequeno e mdio potencial poluidor, contudo, sem
possuir a estrutura exigida pela legislao.
Tal fato comprovado pela existncia dos CMMAs apenas na forma da lei,
uma vez que se mostram frgeis e inoperantes nos municpios pesquisados. Nos
demais requisitos exigidos, como a criao do FMMA, observou-se sua existncia
em todos os municpios. Entretanto, os recursos nanceiros que deveriam ser
aplicados na implantao do Sistema Integrado de Monitoramento e Licenciamento
Ambiental, por exemplo, so direcionados para outros ns.
No Mato Grosso do Sul, os sistemas de licenciamento, tanto estadual quanto
municipais, se estruturam de maneira semelhante, com variaes positivas da
integrao de polticas ambientais, no municpio de Campo Grande, e maior
autonomia administrativa do rgo ambiental, no de Dourados. Todos os sistemas
contam com conselho representativo, como preconiza a lei, e tm contribudo para
a defesa das causas ambientais no espao urbano.
254
Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
As tentativas de descentralizao e desconcentrao no so exitosas. Ocorre
o repasse de direitos, sem cobranas de responsabilidades inerentes.
Apesar da importncia dos sistemas ambientais e das tentativas de
descentralizao ou desconcentrao dos rgos, a sua efetividade na execuo de
polticas ambientais discutvel do ponto de vista de parcelamentos urbanos. A
avaliao geral que so necessrios investimentos em capacitao de tcnicos e
na busca de solues para os problemas de registro e controle.
No estado de Alagoas, no que se refere ao licenciamento ambiental de
parcelamento do solo, no havia qualquer tipo de interao entre os rgos
licenciadores municipais pesquisados e o rgo licenciador estadual.
No estado de Pernambuco, dentre os municpios inseridos na amostra da
pesquisa, apenas Recife realizava o licenciamento ambiental, desde 2009. O
processo de implantao do sistema de licenciamento neste municpio recebia
apoio da Agncia Estadual de Meio Ambiente e Recursos Hdricos (CPRH), tanto
na capacitao de pessoal quanto na transferncia de tecnologia.
A CPRH estava em fase de implantao de Unidades Integradas de Gesto
Ambiental (Uigas), rgos de desconcentrao administrativa j implantados
nos municpios de Araripina, Petrolina, Ribeiro, Nazar da Mata, Caruaru e
Garanhuns.
Para aperfeioamento do processo estadual de licenciamento ambiental para
ns urbansticos, sugere-se: i) reforo na equipe tcnica da CPRH; ii) incremento
da infraestrutura logstica necessria realizao de atividades, em especial as de
scalizao e monitoramento, bem como para emisso de licenas ambientais
estaduais; iii) aperfeioamento do sistema informatizado de acompanhamento do
processo de tramitao de licenas; e iv) incentivo descentralizao administrativa
para os municpios.
Com relao a sugestes de aperfeioamento nos municpios que no
licenciam, observa-se que deve ser estimulada a desconcentrao do rgo ambiental
estadual e, como consequncia, a estruturao, no mbito municipal, no que diz
respeito a normas, pessoal e logstica.
3 PROCESSO DE LICENCIAMENTO E ESTUDOS AMBIENTAIS:
ACOMPANHAMENTO E CLAREZA DAS EXIGNCIAS
O relatrio do estado do Paran recomenda duas aes de aperfeioamento,
especialmente para o atendimento da demanda habitacional crescente na RMC,
relatadas a seguir.
255
Recomendaes para a Ao Pblica
1) Rigoroso controle da ocupao em reas de mananciais e programas de
regularizao fundiria e reassentamento para atender populaes assentadas
em locais inadequados, no permitidos pela legislao. A rea urbana de
Curitiba cercada de reas de manancial, principalmente tributrios da
bacia do rio Iguau, uma das mais importantes do estado, e a presso da
ocupao destas reas permanente, comprometendo sua preservao.
2) Implantao de um Sistema de Licenciamento Simplificado para
aperfeioar o atendimento s demandas por licenciamento ambiental
no estado. O sistema de licenciamento ambiental informatizado prope
uma congurao baseada na certicao digital, possibilitando aos
empreendimentos de baixo potencial poluidor obter o licenciamento
ambiental de forma simplicada, por meio da internet. Desta forma, a
Licena Prvia (LP), Licena de Instalao (LI) e Licena de Operao
(LO) seriam substitudas por apenas um documento. Alm disso,
mediante esse sistema, tambm se poderia solicitar a renovao da LO.
Para o estado de Mato Grosso, preciso estimular a adequao e uniformizao
da tipologia de estudos ambientais solicitados, considerando os impactos ambientais,
as legislaes vigentes e outros instrumentos pertinentes. , portanto, necessrio
o estabelecimento, por parte dos rgos ambientais, de parmetros tcnicos,
com base legal para orientar as decises. Esta proposta justica-se pelo excesso
e a inadequao de exigncias, em grande parte necessitando de fundamentao
tcnica, uma vez que esta atribuio delegada ao corpo tcnico responsvel no
mbito do rgo ambiental.
No estado de Mato Grosso do Sul, os rgos ambientais se esforam para prestar
servio tcnico mnimo e apresentar regras mais claras para os empreendedores.
No existem reclamaes destes quanto aos custos do licenciamento, mas foram
registrados conitos em relao aos estudos ambientais solicitados, alm da falta
de estrutura dos rgos ambientais. Prope-se a adequao destes s condies e
realidade de cada municpio. Desta forma, seria possvel reduzir as reclamaes
dos empreendedores quanto solicitao de estudos desnecessrios por parte dos
rgos ambientais. Constatou-se, tambm, a falta de aes de monitoramento e
scalizao, devido a decincias de mtodo e estrutura.
No estado do Par, o marco legal de regularizao do sistema de licenciamento
ambiental necessita de clareza, para que os empreendedores pblicos ou privados
e rgos ambientais tenham melhor compreenso das normas e procedimentos
para o processo de licenciamento.
256
Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
4 LOGSTICA DOS RGOS AMBIENTAIS LICENCIADORES E RECURSOS
HUMANOS
O relatrio do Paran destaca que o sistema e o processo de licenciamento ambiental
carecem de meios materiais e recursos humanos para uma efetiva poltica de controle
do uso do solo nas regies urbanas. Nesses termos, o mesmo prope o aumento
da capacidade operacional dos escritrios regionais do IAP do estado, por meio,
especialmente, da contratao de tcnicos especializados. Os rgos de governo
responsveis pela gesto e scalizao dos recursos naturais necessitam de condies
materiais e a capacitao institucional para adequada gesto, apesar da boa vontade e
dedicao dos tcnicos.
necessria a ampliao do instrumental tecnolgico utilizado para a coleta
e organizao de dados, pois, apesar de o IAP utilizar sistema informatizado para
procedimentos administrativos de licenciamento ambiental, este no contempla
informaes georreferenciadas.
O relatrio tambm aponta para a necessidade de solucionar a carncia de
quadros tcnicos do IAP, fazendo-se necessria a urgente contratao de pessoal,
a instrumentalizao administrativa do rgo, por meio de aquisio de veculos,
a atualizao dos equipamentos de informtica e a implementao de banco de
dados georeferenciados integrado com as prefeituras.
O relatrio do estado de Mato Grosso do Sul destaca que os rgos, estadual e
municipais, se encontram sobrecarregados, em face da estrutura fsica e de recursos
humanos decientes, recomendando, assim, seu fortalecimento.
O relatrio do estado de Mato Grosso indica a necessidade de ampliar o
corpo tcnico e de instituir programas de capacitao tcnica. Uma vez que as
atribuies voltadas s questes ambientais so compartilhadas com outras reas
da administrao pblica, preciso consider-las no mesmo nvel de importncia.
Para atuar no processo de descentralizao, o Oema necessita ampliar o nmero
de prossionais e monitorar as suas aes. Este mesmo rgo tem assumido a
competncia de licenciar mesmo naqueles municpios que j se encontram com
convnios rmados, exceo do municpio de Cuiab. tambm necessrio
sistematizar as informaes e buscar meios para melhorar a comunicao interna.
No estado de Pernambuco, as recomendaes para aperfeioamento do processo
de licenciamento ambiental para ns urbansticos so as seguintes: i) necessidade de
ampliao e capacitao da equipe tcnica da CPRH; ii) incremento da infraestrutura
logstica (instalaes, veculos, equipamentos) necessria realizao das atividades
de licenciamento, em especial as de scalizao e monitoramento; e iii) melhorias
no processo de emisso de licenas, mediante o aperfeioamento do sistema
informatizado de acompanhamento da tramitao de licenas.
257
Recomendaes para a Ao Pblica
4.1 Tramitao dos processos e prazos
No estado de Alagoas, prope-se a agilizao dos processos de licenciamento em
todas as suas fases LP, LI e LO , pois o Conselho Estadual de Proteo Ambiental
(Cepram) rene-se apenas uma vez por ms. O relatrio do estudo destaca ainda
que esse processo, no mbito municipal, mais simplicado.
A mesma sugesto feita pelo estado de Mato Grosso do Sul, que aponta a
necessidade de agilizao das licenas ambientais por parte do Instituto de Meio
Ambiente de Mato Grosso do Sul (Imasul) que, por sua vez, tem investido em
melhorias do sistema de informao, buscando aprimorar o sistema de registro e
controle dos processos de licenciamento.
4.2 Participao nas audincias pblicas
Para o estado de Mato Grosso, a consulta e a audincia pblica so instrumentos
que devem ser mais utilizados, pois a populao ainda necessita ser sensibilizada
para compreender a importncia da sua participao, por meio da educao formal
e no formal.
Essa mesma sugesto dada pelo estado de Mato Grosso do Sul, especialmente
quanto necessidade de maior participao pblica na discusso dos estudos ambientais
e dos Termos de Referncia. Sendo registrado que, durante o perodo pesquisado, foi
realizada apenas uma audincia pblica para o parcelamento do solo urbano.
4.3 Custos do licenciamento
No estado de Mato Grosso, sugere-se a adequao das taxas municipais de cobrana
pelos servios de licenciamento que, hipoteticamente, deveriam ter menor custo
que as da Oema, pois a logstica de monitoramento e scalizao est mais prxima
do empreendimento, o que deveria colaborar para a diminuio dos gastos do
poder pblico local.
Alguns gestores municipais que assumiram a competncia para licenciar, no
estado de Mato Grosso do Sul, recomendam o aumento da receita resultante do
processo de licenciamento, pois a mesma insuciente para o apoio da infraestrutura
do sistema municipal de meio ambiente (prossionais, espao fsico, equipamentos).
5 OUTROS ASPECTOS
Sugere-se que seja dada publicidade, em parceria com o Ministrio Pblico,
prefeituras e governo do estado, sobre o local e a forma como as denncias podem
ser feitas, a exemplo de campanhas sobre a dengue, campanha de resduos, violncia
contra mulher, entre outras veiculadas na mdia.
258
Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
Prope-se que a atuao do Ministrio Pblico seja revista. Grande parte dos
gestores pblicos estaduais e municipais sugere que o Ministrio Pblico atue de
forma mais proativa, com medidas de orientao, preventivas e mitigadoras, pois
dedica-se muito tempo ao esclarecimento de denncias, prejudicando o andamento
das atividades desempenhadas pelo Oema.
No estado de Mato Grosso do Sul, as condies da logstica dos rgos
ambientais licenciadores, em mbito estadual ou municipal, devem ser melhoradas.
Os problemas no se reportam infraestrutura fsica e sim necessidade de apoio
logstico, especialmente quanto ao nmero de veculos e equipamentos.
Um exemplo de sugesto apresentada pelos empreendedores s secretarias,
para que a informao possa ser compreendida amplamente, a elaborao de
uma cartilha informativa quanto ao aspecto tcnico e jurdico do licenciamento
ambiental. Os empreendedores tambm cobram a reduo dos prazos que so
extensos e resultam no atraso dos seus trabalhos.
Sugere-se que sejam realizados mais informes publicitrios com parcerias entre
o Ministrio Pblico e as prefeituras e o governo do estado, mostrando exemplos
de como as denncias podem ser executadas assim como feito com outras
campanhas veiculadas pelos meios de comunicao.
No caso do Paran, o maior conito entre crescimento urbano e sustentabilidade
ambiental ocorre no municpio de So Jos dos Pinhais, assim como em toda a
RMC, revelando a necessidade de preservao dos recursos hdricos da regio,
onde se concentra a maior parte dos mananciais de abastecimento de Curitiba. O
estado no se programou para atender a crescente demanda por moradias nas RMs.
O licenciamento ambiental para parcelamento do solo urbano apresenta uma
gesto centralizada, apoiada por uma legislao ambiental de natureza fortemente
restritiva e que no necessariamente tem revertido em medidas de uso adequado
do solo urbano.
Alm dessa legislao restritiva, existe forte presso por moradias, originada
pela ocupao desordenada de grandes extenses do territrio no estado, inclusive
em reas de mananciais e vrzeas, legalmente considerados de domnio pblico.
Esta forma de gesto do processo de licenciamento ambiental acarreta duas
consequncias igualmente lesivas e impactantes: i) uma situao generalizada de
livre ocupao das reas de uso restrito; e ii) ausncia do interesse, por parte das
populaes locais, na conservao desses recursos ou na sua gesto em longo prazo.
Tal diagnstico no atual contexto poltico e administrativo e da dinmica urbana
da RMC extremamente problemtico.
259
Recomendaes para a Ao Pblica
Em resumo, em toda a regio litornea do estado e na RMC observa-se a
inadequao dos processos de licenciamento ambiental atualmente adotados para
a gesto de conitos.
O insucesso dessa gesto se deve, por um lado, ao descompasso com a
realidade factual e a desarticulao institucional do poder pblico; e, por outro,
falta de envolvimento das populaes locais diretamente afetadas. Uma das
solues possveis seria a proposio de mecanismos que efetivamente incorporem
as comunidades locais no somente no processo de licenciamento ambiental, mas
nos processos de planejamento e implementao da gesto do ambiente.
Nos municpios do estado de Mato Grosso do Sul, as estruturas e processos
de gesto de meio ambiente no tm avanado o suciente para provocar impactos
signicativos para o desenvolvimento urbano. Neste sentido, as situaes mais precrias
podem ser encontradas nos municpios do interior, como Dourados e Corumb.
O municpio de Campo Grande tem conseguido superar os problemas
dos assentamentos precrios investindo na construo de conjuntos residenciais
populares destinados remoo de moradias em situao de risco. Entretanto,
verica-se que os empreendedores pblicos e privados limitam-se, apenas, a cumprir
os procedimentos mnimos de licenciamento.
Observa-se um esforo de integrao de polticas ambientais com o
desenvolvimento urbano, por parte da Secretaria Municipal de Meio Ambiente
e Desenvolvimento Urbano (Semadur), no municpio de Campo Grande. O
empreendedor pblico encarregado da implantao de loteamentos de interesse
social em Campo Grande, a Empresa Municipal de Habitao (EHMA), poderia
contribuir para essa integrao, ao no priorizar a questo ambiental e terceirizar
a elaborao do processo de licenciamento, o que diculta a internalizao do
processo em sua estrutura interna.
No estado de Mato Grosso do Sul, o rgo ambiental e o Ministrio Pblico
necessitariam discutir estratgias de atuao conjunta no sentido de avaliar as
denncias. Alm disso, em alguns municpios seria necessria maior agilidade no
andamento dos processos.
No estado do Par, um aspecto agravante a dinmica do uso do solo urbano,
a qual no acompanhada pelo processo de tramitao da legislao ambiental
urbana, resultando em ocupao irregular e desordenada. O ritmo de crescimento
populacional, em especial estimulado pela migrao, o baixo poder aquisitivo da
populao e a dinmica imobiliria ainda promovem a ocupao irregular do
solo urbano, inclusive de reas ambientalmente sensveis, como o caso das reas
260
Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
onde esto localizados os mananciais que abastecem Belm e Ananindeua, os lagos
Bolonha e gua Preta.
Para a compreenso da dinmica urbana nos municpios paraenses e suas
implicaes, devem ser considerados a complexidade do meio rural, assim como o
impacto dos inmeros projetos de minerao em implantao e os previstos para o
estado. Os conitos no meio rural, decorrentes da luta pela terra, da expanso do
agronegcio e a consequente concentrao fundiria, concorrem para uma migrao
do meio rural em direo s cidades, promovendo o adensamento de suas periferias
por meio da ocupao irregular do solo.
Outra varivel importante a ser considerada na dinmica urbana e habitacional
e sua interface com o licenciamento ambiental de parcelamentos de solo urbano
o dcit habitacional em Belm, Barcarena e Ananindeua.
A demanda habitacional tem sido muito superior capacidade de resoluo
e implantao de projetos habitacionais de interesse social, propostos pelo poder
pblico, o que agrava ainda mais a situao. Segundo o Plano Estadual de
Habitao de Interesse Social (Pehis, 2010), esse dcit era de 17% em Belm,
18% em Barcarena e 17% em Ananindeua, somente para as reas urbanas. O dcit
habitacional nesses municpios ocasionado, principalmente, pela inadequao
dos domiclios, como falta de regularizao fundiria, de saneamento bsico, de
coleta de lixo, de transportes e de energia eltrica.
No estado do Par, os rgos de licenciamento ambiental, apesar dos
problemas j mencionados, tm buscado alternativas, na tentativa de facilitar
o licenciamento para o parcelamento do solo urbano, principalmente dos
parcelamentos j existentes, contribuindo para a melhoria da qualidade ambiental
dos centros urbanos e que se traduz em benefcios diretos para a populao.
Para os novos parcelamentos, os rgos ambientais priorizam, como
condicionantes para a emisso da licena, as seguintes obras de infraestrutura, que
devem ser atendidas pelo empreendedor: i) sistemas de abastecimento de gua; ii)
esgotamento sanitrio; e iii) drenagem pluvial, entre outros. Alm disso, so exigidas
condicionantes de cunho ambiental, tais como: exigncias que so especcas para
reas protegidas ambientalmente (terras de Marinha, por exemplo); adequao s
leis de uso e ocupao do solo, previamente ao documento de posse da rea onde
ser implantado o projeto; e a autorizao prvia, tendo como procedimentos a
restrio de usos, com base nas leis de cdigos ambientais.
261
Recomendaes para a Ao Pblica
5.1 Sntese das recomendaes para ao pblica
O quadro 1 sistematiza as principais propostas dos estados e municpios pesquisados para
o processo de licenciamento ambiental a partir das questes e processos institucionais
analisados. As recomendaes esto organizadas em quatro vertentes, mostradas a seguir.
1) Aspectos poltico-institucionais (articulao entre as instituies;
descentralizao e desconcentrao).
2) Processo de licenciamento e estudos ambientais (procedimentos e normas;
licenciamento simplicado; e Termos de Referncia).
3) Capacidade institucional e infraestrutura (recursos humanos; capacitao;
scalizao; infraestrutura; e tecnologia da informao).
4) Relaes institucionais com o Ministrio Pblico.
QUADRO 1
Recomendaes para o aperfeioamento do processo de licenciamento ambiental
para ns urbansticos
(Estados e municpios pesquisados)
Questes e processos avaliados Propostas dos estados e municpios pesquisados
Aspectos poltico-institucionais
Articulao entre as instituies
Fortalecer a articulao entre os rgos ambientais estaduais e municipais, bem como
buscar uma inter-relao afetiva entre as diferentes secretarias afetas ao licenciamento do
parcelamento do solo urbano.
Descentralizao e desconcentrao
Tornar mais eciente e efetivo o processo de licenciamento ambiental do parcelamento do
solo urbano, por meio da descentralizao administrativa para os municpios.
Transferir gradualmente as atribuies para os municpios, de forma que as secretarias munici-
pais tenham tempo suciente para a capacitao das atividades de maior complexidade.
Capacitar tcnicos dos municpios sobre os procedimentos de licenciamento, fornecer
metodologias e tecnologias e celebrar acordos de cooperao tcnica. Essa poltica de
transio para uma gesto descentralizada deve ter participao e apoio efetivos do rgo
ambiental estadual.
Desvincular as Semmas, de outras secretarias municipais, para que estas possam atuar de
forma transversal, acompanhando as aes de todas as secretarias que integram o poder
pblico municipal.
Estimular a desconcentrao do rgo ambiental estadual em unidades regionais, de modo
a atender aos municpios que no renam as condies necessrias para proceder ao
licenciamento ambiental.
Processo de licenciamento e estudos
ambientais
Procedimentos e normas
Adotar regras claras e formais que orientem a anlise das licenas solicitadas, bem como
a padronizao de normas e procedimentos especcos para o licenciamento ambiental de
projetos voltados ao desenvolvimento urbano e a regularizao de parcelamento do solo,
evitando anlises subjetivas e discricionariedade no processo de licenciamento.
Desburocratizar, simplicar e agilizar os procedimentos mediante anlise conjunta e
centralizada das solicitaes de licena com a participao de todos os rgos envolvidos
no processo de licenciamento.
Elaborar manual contendo os aspectos tcnicos. legais e administrativos do licenciamento
ambiental.
(Continua)
262
Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
(Continuao)
Questes e processos avaliados Propostas dos estados e municpios pesquisados
Licenciamento simplicado
Informatizar o processo de licenciamento simplicado. O procedimento poderia ser feito via
internet (sem a necessidade de o usurio comparecer s agncias ambientais), com a emisso
em apenas um documento de LP, LI e LO. A renovao de licenas (desde que devidamente
scalizada) tambm poderia ser feita de forma simplicada, preferencialmente via internet.
Termos de Referncia
Denir termos de referncia especcos para elaborao de estudos ambientais referentes
ao desenvolvimento urbano, que efetivamente contribuam para a anlise e o acompanha-
mento dos empreendimentos licenciados.
Capacidade institucional e
infraestrutura
Recursos humanos
Fortalecer o quadro tcnico dos rgos licenciadores, mediante realizao de concursos
pblicos.
Capacitao
Implantar programas de capacitao direcionados aos prossionais responsveis pelo
licenciamento ambiental, particularmente quanto ao parcelamento do solo urbano.
Fiscalizao
Fortalecer as aes de scalizao e monitoramento dos empreendimentos licenciados,
com acompanhamento sistemtico das condicionantes contidas nas licenas ambientais.
Infraestrutura
Melhorar a infraestrutura e logstica (veculos, equipamentos de informtica e outros)
necessrias realizao de atividades dos rgos, em especial emisso de licenas
ambientais e scalizao.
Sistemas e Tecnologia da Informao
Utilizar o Sistema de Posicionamento Global Global Positioning System (GPS) e
equipamentos portteis ligados sede central, o que tornaria os procedimentos mais geis
e precisos.
Implementar, nos rgos licenciadores, sistemas informatizados para solicitao (por parte
do empreendedor) da emisso das licenas.
Mapear e georreferenciar as condies ambientais da rea a ser licenciada, possibilitando aos
tcnicos a denio dos locais dos empreendimentos para eventual solicitao de estudos
ambientais.
Organizar banco de dados e instituir sistemas informatizados de licenciamento nos rgos
ambientais.
Melhorar o uxo de informaes, evitando conitos de ordem tcnica entre os diferentes
rgos envolvidos no processo do licenciamento.
Custos do licenciamento
O valor da taxa de licenciamento ambiental e dos estudos ambientais deve ser baixo, espe-
cialmente para empreendimentos ou regularizao de assentamentos destinados populao
de baixa renda, devendo ser consideradas, em todos os casos, as condies socioeconmicas
da populao envolvida.
Relaes institucionais com o
Ministrio Pblico
Criar mecanismos de articulao entre os rgos ambientais, de desenvolvimento urbano
e o Ministrio Pblico, permitindo maior participao e visando evitar a judicializao dos
processos.
O Ministrio Pblico deveria atuar de forma mais proativa e apoiar os rgos ambientais
mediante medidas de orientao preventivas e mitigadoras em vez de restringir a sua
atuao, apenas, em aes punitivas.
Fonte: Relatrio 4 dos estados (Par, Pernambuco, Alagoas Paran, Mato Grosso e Mato Grosso do Sul).
Elaborao dos autores.
263
Recomendaes para a Ao Pblica
BIBLIOGRAFIA COMPLEMENTAR
IBGE INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA.
Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais. Rio de Janeiro: IBGE, 2009.
______. Resultados preliminares do Censo 2010. Rio de Janeiro: IBGE, 2010.
IPEA INSTITUTO DE PESQUISA ECONMICA APLICADA. Relatrio
de pesquisa: Alagoas. Braslia: Dirur/Ipea, 2009.
______. Relatrio de pesquisa: Mato Grosso do Sul. Braslia: Dirur/Ipea, 2009.
______. Relatrio de pesquisa: Mato Grosso. Braslia: Dirur/Ipea, 2009.
______. Relatrio de pesquisa: Par. Braslia: Dirur/Ipea, 2009.
______. Relatrio de pesquisa: Paran. Braslia: Dirur/Ipea, 2009.
______. Relatrio de pesquisa: Pernambuco. Braslia: Dirur/Ipea, 2009.
PAR (Estado). Companhia de Habitao do estado do Par (COHAB). Plano
Estadual de Habitao de Interesse Social (Pehis). Par, 2010.
PARTE III
Licenciamento Ambiental para Fins Urbansticos:
uma viso dos estados
*
Coordenadora da pesquisa.
** Equipe tcnica da pesquisa.
CAPTULO 9
PARAN
Ana Claudia de Paula Mller*
Luiz Antnio Cortesi**
Lucrcia Z. Rocha**
Cristina Botti de Souza**
Melissa Midori Yamada**
1 INTRODUO
1.1 Caracterizao geral do estado e dos municpios selecionados
O estado do Paran localiza-se entre as latitudes de 22 2930, na cachoeira Salto
Grande, no rio Paranapanema, e 26 4259, nas nascentes do rio Jangada, numa
extenso superior a 468 km, em direo Norte-Sul; e entre as longitudes, a Oeste
de Greenwich, de 48 0224, no rio Ararapira, e 54 3738, na Foz do Iguau,
ultrapassando 647 quilmetros Leste-Oeste. Abrange reas da Plancie Litornea,
Serra do Mar e o Primeiro, Segundo e Terceiro Planaltos, num total de 19.972,7
mil hectares. Possui como principais divisores, ao Norte e Nordeste, o estado de So
Paulo; a Leste, o Oceano Atlntico; ao Sul, o estado de Santa Catarina; a Sudoeste,
a Argentina; a Oeste, o Paraguai; e a Noroeste, o estado de Mato Grosso do Sul.
constitudo por 399 municpios, dos quais se destacam Curitiba, Ponta Grossa,
Londrina, Maring, Cascavel e Foz do Iguau, em funo de suas dimenses
populacionais e nveis de polarizao.
O Paran apresenta, como resultado das diferentes formaes topogrcas
e caractersticas geolgicas, trs tipos de climas distintos, segundo a classicao
climtica de Kppen-Geiger, todos correspondentes a clima mido, apresentando-se
mais ameno na regio norte e temperado no sul, onde os invernos podem ser
rigorosos. O tipo que corresponde maior rea o Cfa, que se caracteriza por ser
subtropical mido, mesotrmico, com vero quente, sem estao seca de inverno
denida e geadas menos frequentes. O tipo Cfb subtropical mido, mesotrmico,
com veres frescos e geadas severas e frequentes. Finalmente, o tipo Af caracteriza-se
pelo clima tropical chuvoso, sem estao seca e isento de geadas.
268
Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
A diversidade de ambientes, delineada pelos diferentes relevos e alteraes
climticas presentes no Paran, um fator determinante para a composio
orstica do estado. As altitudes, que variam do nvel do mar a 1.877 metros no
Pico Paran formao montanhosa mais elevada do Sul do pas , formam uma
paisagem com unidades naturais muito diversicadas, com caractersticas fsicas e
biolgicas prprias destes gradientes altitudinais.
Em sua rea total, prxima dos 20 milhes de hectares, predominam solos
aptos dos tipos bom e regular para uso agrossilvopastoril e que correspondem a
56,57% da rea total do estado. Esta caracterstica positiva tem associao com a
presena de extensa faixa de terra-roxa em grande parte da poro ocidental da
regio. No outro extremo, as reas inaptas ao uso perfazem 31,95% do territrio
paranaense, denidos principalmente pela presena de serras e escarpas. Ocorrem
em menor proporo reas de vrzea sujeitas inundao, bem como solos rasos,
na regio dos Campos Gerais. Os restantes 11,48% apresentam restries severas
ao uso agrcola, principalmente o mecanizado.
No perodo anterior colonizao e s primeiras ocupaes, o Paran possua
100% de sua extenso territorial coberta de orestas, formando cinco regies
togeogrcas distintas. Segundo relatos de Maack (1950), a cobertura vegetal original
do estado era formada de 47% de Floresta Estacional Semidecidual, 37% de Floresta
Ombrla Mista, 5% de Floresta Ombrla Densa e 11% de Campos Naturais e
Cerrado e cada uma destas formaes sofreu um tipo de presso diferente.
Em 2008, a extenso total da cobertura vegetal remanescente, no Paran,
era de 2.183.295 hectares, que correspondem a 10,92% do seu territrio, com
orestas nativas e secundrias concentradas em alguns macios do interior do estado
e na bacia litornea. Destes, 11,7% so legalmente protegidos por Unidades de
Conservao (UCs) de Proteo Integral.
O Paran possui um total de 351 UCs, sendo 308 de Proteo Integral, nos
mbitos dos governos federal, estadual e municipal; e 43 de Uso Sustentvel. Entre
as reas protegidas, destacam-se o Parque Nacional de Ilha Grande, na mesorregio
noroeste; o Parque Nacional do Iguau, na oeste; o Parque Estadual Mata dos
Godoy, na norte central; o Parque Estadual de Vila Velha e do Guartel, no centro
oriental; o Parque Estadual das Laurceas, o Parque Nacional do Superagui, a
Estao Ecolgica de Guaraqueaba, o Parque Estadual e a Estao Ecolgica da
Ilha do Mel, na Regio Metropolitana (RM). Dentre as UCs de Uso Sustentvel
representativas do estado esto a rea de Proteo Ambiental (APA) Federal de
Ilha Grande e de Guaraqueaba, a APA Estadual da Escarpa Devoniana, da Serra
da Esperana e a de Guaratuba.
269
Paran
Enquanto a explorao agrossilvopastoril foi direcionada fundamentalmente
pelas condies de sua base fsica, os adensamentos urbanos obedecem lgica
de um desenvolvimento que tende a concentrar a populao e a disponibilidade
de infraestruturas e servios. O uso da terra por atividades agropecurias se deu
em grande velocidade, ocupando, primeiramente, regies do estado com solos de
melhor fertilidade e relevo favorvel; e, mais recentemente, solos menos favorveis,
ampliando, assim, seus territrios que, no total, representam cerca de 80% das
terras do estado. Desse modo, a agricultura posiciona-se como a atividade que ocupa
maior extenso territorial (66%), seguida pelas reas de pastagens, com 14%. As reas
urbanas ocupam um percentual de 1,14% de rea do territrio, e as represas, 1,39%.
O Paran rene diversas caractersticas fsicas, econmicas e sociais possibilitando
que ocupe posio de destaque em mbito nacional. No interior do estado, so a
agroindstria, as indstrias tradicionais e o setor de servios que do dinamismo
econmico, enquanto, na RM de Curitiba, os setores industrial, de transformao,
de tecnologia e de servios so determinantes para o desempenho econmico de todo
o estado. Apesar de no haver homogeneidade entre as regies do estado, de maneira
geral, os ndices que medem a qualidade de vida so relativamente bons, quando
comparados ao restante do pas.
Para compreender melhor as caractersticas do estado do Paran, interessante
observar seu ordenamento geogrco e a evoluo demogrca e econmica.
Durante as dcadas de 1950 e 1960, o Paran teve ritmo surpreendente de
crescimento demogrco, com taxas anuais prximas de 5%. A mesma intensidade
no se manteve a partir de 1970, quando o crescimento oscilou prximo de 1%,
indicando que cessava o perodo em que o estado se caracterizava como absorvedor
de migrantes externos.
A transio demogrca e ocupacional paranaense foi bastante acelerada,
tendo passado pela etapa de forte migrao rural-urbana e, a partir da dcada
de 1970, por movimentos do tipo urbano-urbano. Em termos absolutos, a
populao aumentou de 6.929.868, em 1970, para 10.284.503, em 2007. O grau
de urbanizao saltou de 36% para 81,4% valor registrado em 2000 (Ipardes,
2005b).
A importncia relativa das aglomeraes urbanas aumentou, isto , a populao
tem preferido localizar-se em cidades maiores. Em 2000, havia trinta municpios com
mais de 50 mil habitantes, onde viviam 56% da populao do estado; em 2007, eram
31 municpios com quase 60% do total de habitantes (gura 1).
270
Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
Como parte do processo de transformao demogrca e concentrao da
atividade econmica, destacam-se: i) no interior do estado, a mecanizao agrcola
e a predominncia de culturas de exportao (por exemplo, soja e milho) sobre
outras culturas alimentares; e ii) na RM de Curitiba, a concentrao de indstrias
de transformao, a partir da criao da Cidade Industrial de Curitiba, na dcada
de 1970, funcionando como polo de atrao sobre regies dentro e fora do estado
(Ipardes, 2005a).
Os impactos da mudana foram mais intensos na RM de Curitiba, em
particular nas cidades ao redor de Curitiba, uma vez que o valor dos imveis
e terrenos menor, e um grande nmero de pessoas se deslocou para essas
cidades. Nos municpios onde a arrecadao tributria baixa, a situao de
difcil controle: favelas, ocupaes e loteamentos irregulares adentraram reas
ambientalmente vulnerveis, tornando ainda mais instvel a vida das populaes
271
Paran
obrigadas a essa condio de moradia. De maneira geral, nos municpios onde os
investimentos em infraestrutura e servios urbanos voltados s novas demandas
so insucientes, grandes e crescentes contingentes de moradores esto privados
de saneamento bsico, sade, educao e transporte pblico. E, ainda mais grave,
a incompatibilidade entre oferta e demanda por postos de trabalho acentuou a
pobreza, reforou a insegurana e imps, cada vez mais, ao governo do estado
assumir o papel de provedor.
1.2 Aspectos metodolgicos da seleo dos municpios
Para a denio da amostragem de quais municpios seriam avaliados, dentro do
universo de municpios licenciadores, empregou-se, inicialmente, a Pesquisa de
Informaes Bsicas Municipais (MUNIC) banco de dados disponibilizado pelo
Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica (IBGE) , utilizando as informaes
do ano de 2004. Subsidiariamente, tambm se recorreu aos dados registrados pelo
Ministrio do Meio Ambiente (MMA), de 2002, e base de cadastros fornecida
pela Secretaria do Meio Ambiente e Recursos Hdricos (Sema), de 2009.
Um dos critrios para a denio dos participantes da amostra, nesta etapa, foi
que o municpio emitisse o licenciamento ambiental. O outro parmetro estabelecido
foi referente taxa de crescimento populacional de 1980 a 2007, empregando-se as
classes estabelecidas pelo Ipardes (2008), segundo dados dos Censos Demogrcos
do IBGE de 1980, 1991 e 2000 e da Contagem da Populao, em 2007.
Para a denio nal dos participantes da amostra, aps anlise preliminar,
foram estabelecidos ajustes na pesquisa que implicaram a eliminao de alguns
municpios (mais especificamente aqueles que se confirmaram como no
licenciadores, mas que na MUNIC de 2004 e em outras fontes apareciam como
licenciadores). Alm disso, utilizou-se a classicao dos municpios de acordo
com a taxa de crescimento, de forma que foram selecionados aqueles com taxas
de crescimento intermedirio, superior e alto. Outros municpios, mesmo no
emitindo licenciamento ambiental, foram acrescidos amostragem.
Aps esses ajustes, o universo de referncia para a pesquisa foi delimitado
em um municpio licenciador e dois no licenciadores. O estudo foi executado de
forma completa, com a pesquisa documental e a aplicao dos roteiros em todas
as instituies previstas na metodologia do Termo de Referncia do Instituto de
Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea), de 2009.
Cabe ressaltar que foram acrescentados pesquisa outros trs municpios onde
os roteiros no foram aplicados em todas as instituies previstas na metodologia
inicial do estudo.
272
Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
A pesquisa foi desenvolvida ao longo do ano de 2009 e nos meses de janeiro
e fevereiro de 2010. As unidades formais para aplicao de roteiro e pesquisa
documental de informaes foram estabelecidas de acordo com a estrutura do processo
de licenciamento ambiental no estado. Desta forma, as unidades selecionadas para
cada municpio e para o estado foram divididas em blocos, conforme a seguir.
1) As secretarias municipais de meio ambiente (SMMAs) envolvidas no
processo de licenciamento (normalmente, do meio ambiente e de obras
e urbanismo).
2) As empreendedoras pblicas:
a) Companhia de Habitao do Paran (Cohapar), que o empreendedor
pblico do estado; e
b) Companhia de Habitao Popular de Curitiba (COHAB-CT), que
a empreendedora pblica do municpio de Curitiba.
3) Os empreendedores privados, todos atuantes na RM de Curitiba.
4) O rgo licenciador do estado, Instituto Ambiental do Paran (IAP).
5) As coordenaes das RMs:
a) Coordenao da RM de Curitiba (COMEC); e
b) Coordenao da RM de Londrina (Comel).
6) A Secretaria de Desenvolvimento Urbano (Sedu).
7) O Ministrio Pblico.
8) O Sindicato dos Engenheiros no Estado do Paran (Senge-PR).
Durante a elaborao da pesquisa, surgiram novas unidades amostrais, que
foram adicionadas amostragem:
l Grupo Integrado de Apoio Tcnico
1
(GIAT), criado pela Sema;
l Central de Atendimento da Matriz de Impactos Ambientais, implantada
pelo IAP e disponibilizada em seu stio virtual; e
l Colegiado de Julgamento de Infraes Ambientais, implantado pelo IAP.
1. O Decreto Estadual n
o
3.411, de 10 de setembro de 2008, criou o GIAT, com o objetivo de analisar os processos de uso
habitacional loteamentos, desmembramentos, condomnios horizontais, mistos e verticais de determinado porte e uso
industrial de grande e excepcional porte (Lei Estadual n
o
10.233/1992). A criao deste grupo atual tema de discusso e sua
implantao e efetiva atuao tem encontrado enormes diculdades e resistncias nas diversas esferas do governo estadual.
O GIAT, caso estivesse em funcionamento, alteraria signicativamente os procedimentos do processo de licenciamento, espe-
cialmente na RM de Curitiba. Para compreender as questes relativas ao GIAT foram consultados os documentos disponveis
e tambm alguns representantes dos rgos integrantes do grupo Companhia de Saneamento do Paran (Sanepar) e
COMEC. As demais mudanas foram disponibilizadas no stio do IAP em janeiro de 2010 e atuaram no sentido de facilitar o
acesso pblico s informaes, padronizando, simplicando e oferecendo maior transparncia aos procedimentos internos.
273
Paran
Elegeu-se para compor a amostra os municpios de Curitiba, que o nico
licenciador no Paran, So Jos dos Pinhais e Campo Largo, estes como exemplos
de municpios que no licenciam, porm dispem de condies tcnicas e
administrativas que lhes permitem avaliar a rea afetada pelo empreendimento e
emitir anuncia prvia (gura 2).
Municpio de Curitiba
O municpio de Curitiba foi criado em 29 de maro de 1693. Atualmente,
o nmero de eleitores de 1.309.961 votantes, com uma populao total de
1.751.907 habitantes (Ipardes, 2011).
274
Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
Curitiba localiza-se, em sua totalidade, no Primeiro Planalto Paranaense, com
altitude de 908 metros e rea territorial de 435,495 km
2
. Possui, como principais
divisores naturais geogrcos, a sudoeste, a Serra da Escarpa Devoniana, fazendo
divisa com o Segundo Planalto Paranaense; e a leste com a Serra do Mar, divisor
com a Plancie Litornea. Apresenta relevo geralmente plano a ondulado com
declividades que variam de 0% a 20% (at 12 graus de inclinao).
Sua extenso territorial est localizada, na borda oriental do Primeiro Planalto
Paranaense, que compreende a bacia sedimentar de Curitiba. Os solos predominantes
so dos tipos: i) cambissolos: solos moderadamente a pouco drenados, pouco
profundos, com elevados teores de alumnio e de limitado uso agrcola; ii) latossolos
vermelho-amarelos: solos de textura argilosa, profundos e bem drenados, com baixa
fertilidade natural, onde ocorre processo de lixiviao intensa, conforme o regime de
chuvas; iii) podzlicos vermelho-amarelos: medianamente profundos, bem drenados,
facilmente erodveis, de acordo com as diferentes condies naturais, aluviais, solos
jovens, pouco desenvolvidos e muito suscetveis eroso (Ipardes, 1995).
No municpio, ocorre o clima subtropical mido mesotrmico, de veres frescos
e geadas severas e frequentes, sem estao seca (Cfb), cujas principais mdias anuais
de temperatura dos meses mais quentes so inferiores a 22

C, e dos meses mais frios,


inferiores a 18

C. A temperatura mdia anual de 17

C, com chuvas entre 1.330 e


1.400 mm e umidade relativa do ar de 85%, sem decincia hdrica (Maack, 1968).
A cidade encontra-se nos domnios togeogrcos de dois grandes biomas, a Floresta
Ombrla Mista, conhecida como Floresta de Araucria, e os Campos Naturais, com
capes de mata de araucria e com orestas aluviais (vegetao arbrea ao redor das
nascentes e ao longo dos rios e crregos). Estes ambientes altamente antropizados so
parcialmente protegidos por quantidade expressiva de parques municipais localizados
no municpio e que so importantes reas de lazer para toda a RM de Curitiba.
O potencial hdrico da regio caracterizado pela presena da bacia do Iguau,
considerada a maior bacia hidrogrca do estado do Paran, com extenso total
de 1.060 km, dos quais a poro alta do rio Iguau encontra-se no municpio de
Curitiba. O rio Iguau tem sua nascente prxima Serra do Mar, no Primeiro
Planalto, em Piraquara, com o nome Iraizinho, e percorre todo o Paran, no sentido
leste-oeste. Tem como principais auentes os rios Negro, da Vrzea, Miringuava,
Passa Dois, Verde, dos Papagaios e Passana.
A partir da metade do sculo XIX, a explorao, o beneciamento e a exportao
da erva-mate foram os responsveis pelas transformaes socioeconmicas na regio
de Curitiba. O beneciamento da erva marcou o nascimento da indstria na regio
e impulsionou o investimento em obras de infraestrutura, principalmente as de
transporte, como a rodovia e a ferrovia que ligavam a cidade ao litoral, abrindo a
275
Paran
possibilidade de intensicar o comrcio com o exterior. Essas mudanas atraram
novas empresas e imigrantes, os quais passaram a intensicar o processo de
urbanizao da cidade (Bondarik, Kovaleski e Pilatti, 2006).
A crise de 1929 marcou o perodo de decadncia da economia da erva-mate,
porm a atividade havia deixado sua contribuio para o desenvolvimento da cidade,
que, ao nal da dcada de 1920, j contava com eletricidade, bonde e veculos
automotivos bens ainda reservados a poucas cidades do pas. Outra caracterstica da
cidade, j presente no perodo da economia do mate, eram as iniciativas para planejar
a ocupao espacial. As primeiras aes relacionavam-se com a denio de vias de
acesso e circulao, evoluindo para uma organizao mais completa, sendo que o
primeiro plano formal de planejamento urbano surgiu em 1943 (COMEC, 2006).
Curitiba sempre se caracterizou por uma expanso acelerada e, desde 1965, as
reas ocupadas j estavam alcanando os limites do municpio. Obviamente, o padro
de ocupao espacial no era homogneo, com grande concentrao da populao na
rea central da cidade. O Plano Preliminar Urbanstico (PPU) de Curitiba elaborado
pelo Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano de Curitiba (IPPUC), em 1965,
tinha o objetivo de romper com a estrutura radioconcntrica da cidade, ordenando
o crescimento a partir de vias estruturais. Estas obras foram essenciais para suportar o
crescimento populacional e territorial da dcada de 1960, em que tanto a populao
quanto a rea urbanizada dobraram de tamanho (COMEC, 2006).
A partir da dcada de 1970, o crescimento da cidade esteve diretamente
associado industrializao. Em 1973, foi criada a Cidade Industrial de Curitiba
(CIC), marcando uma poca de grandes obras e investimentos em infraestrutura,
e impulsionando o crescimento da renda e do emprego na cidade e em toda a
RM. Pela oferta de empregos, pelo nvel da renda e pela oferta de outros servios,
Curitiba se caracterizou por um alto grau de atratividade de populao, mantendo
crescimento demogrco de quase 6% ao ano (a.a.), na dcada de 1970, e prximo
de 2,2% a.a., nas dcadas seguintes. Entre 1950 e 1980, as taxas de expanso
territoriais foram as mais altas, tendo a rea urbanizada aumentado 3,6 vezes.
Em qualquer territrio com crescimento populacional muito acelerado so
comuns os problemas relacionados a ocupaes irregulares e/ou inadequadas.
Entre 1979 e 2005, o nmero de ocupaes irregulares aumentou em mais de dez
vezes mais rpido do que o crescimento populacional da cidade. Em 2005, foram
contabilizadas 341 reas de ocupao irregular, com mais de 62 mil domiclios.
Em geral, as ocupaes irregulares localizavam-se nas bordas da cidade, ocupando
reas prximas a cursos de gua ou de declividade acentuada, que so geralmente
imprprias para edicaes (Neves, Souza e Reis, 2009). Segundo o Censo de 2000,
mais de 215 mil pessoas, ou 13% da populao de Curitiba, habitavam moradias
276
Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
precrias (gura 3). A Fundao Joo Pinheiro (FJP) calculou que, em 2000, havia
a necessidade de 31.240 novos domiclios para atender demanda de Curitiba.
277
Paran
Por m, vale a pena destacar o questionamento de Mendona (2002) sobre
o acesso s reas verdes por parte das populaes mais carentes da cidade. Ele
observa que onde h reas verdes e de lazer gratuitos h reduo da criminalidade.
O afastamento das populaes de menor renda ocorre por fatores econmicos, j
que h valorizao das habitaes no entorno dos parques. Porm, ainda segundo
Mendona (2002), o processo de planejamento deveria ser capaz de criar alternativas
inclusivas para esta populao.
Municpio de Campo Largo
O municpio de Campo Largo foi criado pela Lei n

219, de 2 de abril de 1870.


Atualmente, o nmero de eleitores de 77.258 votantes, com uma populao de
112.377 habitantes (Ipardes, 2011).
Campo Largo ca no Primeiro Planalto Paranaense, com altitude de 956
metros e extenso territorial de 1.249,674 km
2
. Localizado na poro oeste da
RM de Curitiba, situa-se a 25,20 quilmetros de Curitiba.
No municpio ocorre o clima subtropical mido mesotrmico, de veres
amenos e geadas severas e frequentes, sem estao seca (Cfb), cujas principais
mdias anuais de temperatura dos meses mais quentes so inferiores a 22

C, e
dos meses mais frios, inferiores a 18

C. A temperatura mdia anual de 17

C,
com chuvas entre 1.330 e 1.400 mm e umidade relativa do ar de 85%, sem
decincia hdrica.
A congurao geolgica do municpio determinada em grande parte pela
presena de aquferos subterrneos da poro do crstico, originrio de rochas
calcrias, apresentando relevo fortemente ondulado. As declividades variam de
20% a 45% (at 24 graus de inclinao), predominando as reas inaptas ao uso
agrossilvopastoril na associao com reas que apresentam restries severas ao uso
agrcola no mecanizado e pastagens.
Situam-se, neste municpio, a bacia da margem direita do Alto Iguau,
que compreende rea de 145 km e vazo de 2 mil litros por segundo e, como
instrumento de gesto territorial do entorno dos reservatrios, as APAs estaduais
do Passana e do rio Verde. Possui, como principais fatores de presso, parte da
rodovia BR-277 e a expanso urbana dos municpios de Curitiba e Campo Largo,
dispondo, ainda, de atividades industriais e agrcolas no seu entorno.
A indstria de cermica a que mais deu destaque a Campo Largo em mbito
nacional. Esta indstria tomou fora aps a crise do ciclo do mate, em meados
do sculo XX. Na dcada de 1960, trs das mais importantes empresas nacionais
278
Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
de porcelana se instalaram na cidade e, provavelmente, este tenha sido um motivo
importante para o crescimento populacional extraordinrio que se iniciou a partir da
dcada de 1970. Em 1978, Campo Largo era o municpio mais industrializado da regio,
depois de Curitiba. As indstrias de beneciamento de calcrio, porcelanas e materiais
para construo davam impulso econmico cidade, que crescia independente da capital
(Gohringer, 2006; BNH, 1978). Como a populao praticamente dobrava a cada dez
anos, saindo de 26.365 em 1950 para 54.901 em 1980, a populao urbana tornou-se
maior que a rural no incio dos anos 1970, at atingir 80% da populao total em 2000.
Atualmente, o municpio de Campo Largo integrado dinmica da RM
de Curitiba, que tem, em setores industriais tradicionais, as principais atividades
econmicas da cidade. Alm disso, procura-se desenvolver atraes tursticas na
cidade, que conta com diversas reas verdes e rico patrimnio histrico-cultural.
So Jos dos Pinhais
O municpio de So Jos dos Pinhais foi criado por meio da Lei n

10, da Provncia
de So Paulo, em 16 de julho de 1852, e desmembrado de Curitiba em 8 de janeiro
de 1853. Atualmente, o nmero de eleitores (Ipardes, 2011) de 162.906 votantes,
com uma populao total de 264.210 habitantes (Censo de 2010).
Localiza-se a 18,60 quilmetros da capital, na regio do Primeiro Planalto,
com 906 metros de altitude e rea territorial de 944,280 km
2
. Apresenta relevo
geralmente plano a ondulado com declividades que variam de 0% a 20% (at 12
graus de inclinao). Com relao ao uso potencial do solo, deve-se ressaltar que as
reas aptas ao uso agrcola, do tipo regular por eroso e fertilidade, correspondem
maior poro do municpio, e os solos inaptos esto principalmente associados
s reas de vrzea ou plancies de inundao dos rios Iguau, da Vrzea e Verde.
No municpio ocorre o clima subtropical mido mesotrmico, de veres
amenos e geadas severas e frequentes, sem estao seca (Cfb), cujas principais mdias
anuais de temperatura dos meses mais quentes so inferiores a 22C, e dos meses
mais frios, inferiores a 18C. A temperatura mdia anual de 17C, com chuvas
entre 1.330 e 1.400 mm e umidade relativa do ar de 85%, sem decincia hdrica.
Os principais mananciais responsveis pelo abastecimento pblico da RM de
Curitiba localizam-se em So Jos dos Pinhais e fazem parte da bacia do Altssimo
e Alto Iguau, representando 61,7% da oferta de gua do potencial da bacia do rio
Iguau. Estes mananciais, localizados prximos s cabeceiras da bacia do Iguau,
na Serra do Mar, garantem a disponibilidade de gua de boa qualidade, mas
representam fator limitante para expanso urbana do municpio.
279
Paran
A bacia do Altssimo Iguau tem uma rea de 565 km e apresenta vazo de
7.525 litros por segundo. Possui, como instrumento de gesto territorial do entorno
dos reservatrios, APAs estaduais, situadas nas bacias do Ira, Piraquara e Pequeno.
Destacam-se, como fatores de presso externa, o eixo rodovirio do contorno leste,
as ocupaes irregulares e as expanses urbanas e industriais. As APAs so Unidades
Ambientais de Proteo de Uso Sustentvel que so gerenciadas pelo IAP.
Em toda a sua histria, o desenvolvimento de So Jos dos Pinhais s pode
ser compreendido se associado a Curitiba. Como a capital tornou-se, na dcada
de 1970, referncia no s comercial como tambm industrial, com a criao da
Cidade Industrial, a localizao de So Jos dos Pinhais adquiriu importncia
logstica e estratgica a partir da construo de duas rodovias que atravessam o
municpio e da instalao do Aeroporto Internacional Afonso Pena.
O crescimento populacional assumiu taxas crescentes acentuadas,
principalmente na rea urbana. Entre 1970 e 2007, a populao total aumentou
quase sete vezes, partindo de pouco mais de 34 mil para 263.622 habitantes.
Os municpios ao redor de Curitiba foram grandes receptores dos imigrantes
interessados em postos de trabalho na capital, por ofertarem bens imobilirios a
preos relativamente menores (Tavares, 2004; Arajo e Mendona, 2001; Pereira
e Silva, 2007). Como comum em metrpoles, a demanda por habitao em
municpios menos equipados, por parte da populao de menor renda, acaba
aumentando a quantidade de habitaes em situao irregular ou inadequada.
A prefeitura de So Jos dos Pinhais e a Universidade Federal do Paran
(UFPR) (Tavares, 2004) mostram forte avano do nmero de ocupaes irregulares
no municpio entre 1992 e 1998. Em 1998, o nmero de domiclios irregulares
cresceu 5,6 vezes em relao ao registrado em 1992, e a populao residente cresceu
praticamente no mesmo ritmo. Em 2004, a prefeitura sinalizou adensamento das
reas de ocupao irregular e calculou que 14.267 pessoas moravam em habitaes
informais, representando aumento de 0,46% em relao ao registrado em 1998
(Tavares, 2004). Alm disso, apontou-se que era necessrio o atendimento da
demanda habitacional para atender a toda a populao, sobretudo aquela parcela
residente em margens de rios e vrzeas, locais cuja ocupao pode implicar impactos
ambientais negativos, alm de serem mais sujeitos a riscos de enchentes.
A expanso urbana mais recente no expressa forosamente a necessidade de
estar prxima a Curitiba, mas sim a importncia da mobilidade, ou seja, localizar-se
perto de grandes vias estruturais, como os Contornos Sul e Leste e a BR-376. Tavares
(2004) analisou a dinmica de ocupao de So Jos dos Pinhais e concluiu que,
de maneira geral, as reas que tiveram maior crescimento populacional foram as
280
Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
de populao mais carente, que se localizavam principalmente nos extremos dos
principais vetores de crescimento da cidade: a BR-277, a BR-376 e o Contorno
Leste (gura 4).
281
Paran
A dcada de 1990 foi de particular importncia para So Jos dos Pinhais,
com a criao de dois distritos industriais, onde se instalaram duas montadoras
automotivas. Essas transformaes resultaram em aspectos positivos, como o
aumento da oferta de empregos formais, mas tambm em aspectos negativos,
como a acelerao da degradao ambiental de certas reas da cidade (Arajo e
Mendona, 2001; Tavares, 2004; Torres, Silva e Oliveira, 2006).
As regulamentaes signicativas de proteo ambiental e de uso do solo
no antecederam este processo de industrializao da cidade, mas aconteceram
praticamente ao mesmo tempo. Leis protegendo os recursos hdricos e ordenando
a ocupao do solo em reas ambientalmente vulnerveis foram editadas ao nal
da dcada de 1990. Apesar de terem suprido a necessidade de regulao, estas
normatizaes no serviram ao planejamento da ocupao, j que no antecederam
a criao dos distritos industriais. Desta maneira, comum que a execuo de novas
diretrizes gere conitos, seja com moradores que estejam em reas imprprias, seja
com empresas que devem se adequar s novas regras (COMEC, 2006; Prefeitura
de So Jos dos Pinhais, 2009).
O caso da implementao do distrito industrial de So Jos dos Pinhais,
em 1996, onde se instalou a montadora de automveis Renault, foi objeto de
diversas controvrsias, uma vez que o terreno doado para a empresa ocupava
rea de preservao ambiental s margens do rio Pequeno. Para possibilitar a
implantao da fbrica, a legislao foi alterada e deu origem atual APA do
Rio Pequeno.
Estudos atuais avaliam que as consequncias da instalao do distrito foram
positivas, dado que a instalao da fbrica e da APA possibilitou reorganizar a
regio, sujeita a inmeras ocupaes informais que degradavam a rea, alm do
fato de que as obras de infraestrutura melhoraram o escoamento de bens, inclusive
desviando o trfego em direo ao porto de Paranagu do permetro urbano (Torres,
Silva e Oliveira, 2006; Tavares, 2004). No entanto, h algumas ressalvas quanto
aos impactos ambientais. Lisboa (2008) avalia como positivo o fato de a maioria
das indstrias instaladas possuir o certicado da Organizao Internacional para
Padronizao (ISO, sigla em ingls) 14000, mas, ainda assim, reprova a localizao
destas empresas em reas de mananciais, pois nunca o risco de contaminao por
acidentes nulo, alm do que, depois da instalao da fbrica, com a acelerada
ocupao imobiliria, no h, na regio, adequada estrutura de tratamento do
esgoto, o qual estava sendo lanado no rio.
282
Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
A populao de So Jos dos Pinhais usufruiu da segunda maior renda mdia
da RM de Curitiba nos anos de 1991 e 2000. Apesar de a renda mdia ter crescido
na dcada, a populao apropriou-se de maneira desigual dos ganhos, tendo a
populao de baixa renda perdido parcelas relativas da sua renda em comparao
de maior renda. Como resultado, todos os ndices de medio da pobreza e da
desigualdade pioraram. O ndice de Gini, por exemplo, passou de 0,48 para 0,52,
e a incidncia da pobreza aumentou 20% (PNUD, 2003).
2 O SISTEMA DE LICENCIAMENTO AMBIENTAL
2.1 Aspectos institucionais: gesto e administrao
Como demonstra o organograma do Sistema Ambiental Estadual do Paran
(gura 5), o Sistema Ambiental Estadual estruturado no mbito da Sema, que
possui trs rgos autrquicos vinculados: o IAP, o Instituto das guas do Paran
antiga Superintendncia de Recursos Hdricos e Saneamento Ambiental (Suderhsa)
e o Instituto de Terras, Cartograa e Geocincia (ITCG). Paralelamente a esses
rgos, formalmente vinculados Sema, existem outros rgos e instituies que
contribuem e auxiliam na scalizao e aplicao das leis ambientais: o Batalho da
Polcia Florestal (BPFLO); a Delegacia de Proteo ao Meio Ambiente (DPMA);
a Comisso de Ecologia e Meio Ambiente da Assembleia Legislativa do estado do
Paran (ALEP); e o Ministrio Pblico Estadual (MPE-PR).
283
Paran
Igualmente vinculados Sema, destacam-se os conselhos estaduais, que
deliberam e propem estratgias sobre os temas de sua competncia. O Cema
rgo deliberativo e consultivo das polticas estaduais e aes relacionadas ao
ambiente; o CERH/PR, rgo consultivo e deliberativo das aes e polticas
relacionadas aos recursos hdricos do estado. O COLIT, alm das atribuies acima
estabelecidas, tambm tem funo scalizadora no litoral do estado.
A secretaria executiva do COLIT no possui capacidade operacional e de
integrao institucional suciente para atender s demandas dos projetos em
implantao na regio, em razo do reduzido nmero de tcnicos (apenas trs,
para todo o litoral, que abrange sete municpios). Se, por um lado, a questo de
capacidade operacional decisiva, por outro, a no participao de instituies
muito importantes, como o Porto de Paranagu e a Sanepar, por exemplo,
constituem entraves grandes para a composio do conselho pleno.
O IAP o rgo licenciador do estado. Tem estrutura administrativa
desconcentrada em vinte escritrios regionais independentes, que respondem pelas
atividades de licenciamento e scalizao em sua regio de abrangncia, conforme
a gura 6.
As Coordenaes Regionais Metropolitanas, vinculadas Sedu, e o COLIT,
vinculado Sema, tambm participam do processo de licenciamento por meio
da emisso de parecer formal de conformidade do empreendimento, mediante
anlise do projeto.
O COLIT e as Coordenaes Regionais Metropolitanas tm como atribuio
agregar, em torno de uma viso de planejamento da ocupao do solo integrada
e em longo prazo, os municpios que compem suas respectivas regies de
abrangncia.
As Coordenaes Regionais Metropolitanas instaladas no estado so:
l COMEC;
l Comel;
l Coordenao da RM de Maring (Comem); e
l Coordenadoria da Microrregio de Cascavel (COMIC).
284
Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
285
Paran
Apesar de constitudas e em funcionamento, somente a COMEC atuante
nos processos de licenciamento ambiental. As demais coordenaes foram criadas
e at o momento da pesquisa no possuam equipe tcnica nem amparo legal
que as possibilite emitir os certicados de conformidade. De maneira geral, as
coordenaes carecem de fortalecimento institucional e operacional, o que ser
assunto para discusso posterior.
Conforme os dados da pesquisa, o estado do Paran possui Sistema de
Licenciamento Estadual com estrutura institucional e legal suciente para atender
s demandas por licena ambiental e cumprir os requisitos legais em dezenove
escritrios regionais do IAP (localizados no interior do estado), com exceo do
escritrio regional de Curitiba, que conta com apenas trs tcnicos para atender
26 municpios da RM de Curitiba (gura 7).
286
Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
Sistema municipal de licenciamento ambiental de Curitiba
O processo de licenciamento ambiental no municpio de Curitiba realizado pela
SMMA, amparado por termo de convnio de cooperao tcnica e operacional
rmado entre o governo do Paran, pela Sema, com a intervenincia do IAP, e o
municpio de Curitiba, tendo como interveniente a SMMA, com a nalidade de
integrar e aprimorar a gesto ambiental do estado nas reas de competncia de
controle ambiental, conforme gura 8.
A SMMA de Curitiba procede aos licenciamentos ambientais, considerando
o estabelecido no Plano Diretor do Municpio, que orienta quanto viabilidade
do empreendimento. A anlise dos projetos efetuada pelo IPPUC, que emite o
parecer tcnico. Compe ainda o sistema de licenciamento municipal o Conselho
Municipal de Meio Ambiente (CMMA), criado pela Lei Municipal n
o
7.833/1991,
que tem como nalidade principal assessorar, estudar, propor as diretrizes e orientar
as polticas governamentais para o meio ambiente e deliberar, no mbito de sua
competncia, sobre os recursos em processos administrativos, normas e padres
relativos ao meio ambiente.
O Departamento de Pesquisa e Monitoramento da prefeitura de Curitiba
o setor responsvel pelo licenciamento ambiental de empreendimentos
potencialmente poluidores ou degradadores do meio ambiente. Est vinculado
287
Paran
Superintendncia de Controle Ambiental e reporta-se diretamente ao secretrio
de Meio Ambiente de Curitiba. O sistema de licenciamento de Curitiba est
estruturado de acordo com a Lei Ordinria Municipal n
o
7.671/1991, que
reestruturou a administrao municipal e tem suas principais atribuies
sintetizadas na seo V do Artigo 25.
.
A agilidade na emisso de licenciamentos ambientais em Curitiba pode ser
constatada nos dados levantados no formulrio A. Na capital, o prazo mdio
entre a entrada do requerimento de LP e a denio do tipo de estudo ambiental
pelo rgo ambiental ocorre em sete dias teis, em mdia. No municpio de
So Jos dos Pinhais, que emite anuncia prvia nos processos de licenciamento
ambiental e encaminha o processo ao IAP, o encaminhamento (desde a vistoria
at a entrega dos documentos ao requerente) leva, aproximadamente, dez dias,
e o prazo de tramitao geral do processo de consulta na prefeitura leva em
mdia trs meses.
Mediante o formulrio A, o IAP respondeu que os procedimentos so
regidos pelo disposto na Resoluo Sema/PR n
o
031/1998, em seu Artigo 150
e seguintes, e desta forma no tem prazo mdio, dependendo do volume de
processos analisados. Tal agilidade pode ser atribuda estrutura administrativa
desconcentrada em oito regies administrativas, que procedem recepo e
protocolizao dos requerimentos de licenas LP, Licena de Instalao (LI) e
Licena de Operao (LO) nas sedes regionais, executando as vericaes no local
do empreendimento e apontando, por meio de laudos tcnicos, a conformidade ou
no do empreendimento com a legislao ambiental vigente. As sedes regionais da
SMMA realizam, ainda, as scalizaes e autuaes relativas a aes ou omisses
que venham gerar danos ao ambiente (gura 9).
O processo de licenciamento ambiental considerado eciente e gil
no municpio de Curitiba, pois atende s demandas com maior rapidez,
comparativamente ao rgo Estadual de Meio Ambiente (Oema), conforme
explicado no pargrafo anterior. Isso decorre da estrutura operacional da
SMMA, na qual os procedimentos so gerenciados e monitorados por sistemas
informatizados e georreferenciados integrados aos cadastros tcnicos. A
desconcentrao em regionais administrativas possibilita aos tcnicos atuarem
em reas conhecidas (gura 10).
288
Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
289
Paran
A integrao existente entre o rgo licenciador municipal da capital (SMMA)
e o rgo licenciador estadual (IAP) limita-se ao contido no termo de convnio
estabelecido entre os referidos rgos e que possibilita quele emitir licenas
ambientais no mbito da capital do estado, no sendo conhecidas outras atividades
desenvolvidas em conjunto pelos dois rgos. Em casos de dano ambiental no
municpio de Curitiba, pode ocorrer a ao do Batalho de Polcia Ambiental
(unidade da Polcia Militar do estado do Paran) que atua especicamente na
vigilncia e represso de crimes ambientais.
A SMMA e a Sanepar mantm aes conjuntas para o tratamento e destinao
de euentes e observao rigorosa de quesitos relativos preservao das nascentes,
crregos e rios.
Municpios no licenciadores
Campo Largo
O municpio de Campo Largo, apesar de no ser um municpio licenciador, foi
escolhido para compor a amostra por integrar a RM de Curitiba, com indicadores
importantes no processo de urbanizao. Apresenta, ainda, atividades de base
industrial geradoras de renda e empregos locais. Outra particularidade a presena
de grande extenso de reas de mananciais, superciais e subterrneas.
290
Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
O sistema ambiental municipal est centralizado na SMMA e organizado
em seis departamentos: Administrativo, Controle Ambiental, Limpeza Pblica,
Parques e Praas, Educao Ambiental e Recursos Hdricos (departamento que ainda
no estava ocialmente institudo). dentro do departamento de Controle Ambiental
que os processos de licenciamento e scalizao so encaminhados (gura 11).
Vinculado a essa secretaria, encontra-se o Conselho Municipal de
Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente, criado pela Lei Municipal n
o
1.825/2005,
dada nova redao pela Lei Municipal n

1.963/2007, aprovado Regimento Interno


(RI) por meio do Decreto n

102/2005, sendo composto por dezoito membros


representantes das secretarias municipais e entidades de classe, como Organizaes
no Governamentais (ONGs), associaes, sindicatos etc.
Este rgo tem funo deliberativa, consultiva, sendo as reunies e informaes
registradas em ata e as deliberaes, por meio de resolues, publicadas no Dirio
Ocial (DO).
As reunies ordinrias so realizadas mensalmente, com possibilidade de
reunies extraordinrias. At a realizao da pesquisa no existiam cmaras tcnicas.
O conselho tem por atribuio a scalizao do Fundo Municipal de
Meio Ambiente (FMMA), criado pela Lei de Poltica de Preservao, Proteo
e Recuperao do Meio Ambiente (Lei Ordinria n
o
1.814/2005) e objetiva a
destinao dos recursos para projetos de interesse ambiental.
O municpio possui aparato legal que fundamenta as aes para o parcelamento
do solo urbano, baseando-se nas leis de zoneamento urbano e parcelamento do
solo, da poltica ambiental. Alm disso, o parcelamento do solo urbano, em territrio
brasileiro, regido pela Lei Federal n
o
6.766/1979.
Esta lei federal dene que os municpios integrantes de RMs tenham,
obrigatoriamente, seus processos referentes aprovao de parcelamento do solo
urbano analisados pelo rgo metropolitano, no caso a COMEC, juntamente
com a prefeitura local.
Assim, em Campo Largo e nos demais municpios pertencentes RM de
Curitiba, os processos de parcelamento do solo (desmembramento ou loteamento)
so encaminhados pela prefeitura COMEC, onde so analisados e recebem parecer
tcnico e jurdico, e posteriormente ao IAP. Ou seja, o interessado inicia o pedido de
anuncia prvia prefeitura, porm, quando houver necessidade de consultas a outros
rgos, como por exemplo: Sanepar, Copel, Suderhsa, Departamento de Estrada
e Rodagem (DER), o prprio interessado se encarregar de faz-las (gura 12).
291
Paran
292
Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
A pesquisa constatou que o municpio encontra-se em processo de
formalizao de convnio junto ao IAP para denio das atribuies municipais
relacionadas a licenciamento e scalizao ambiental. At o momento da pesquisa,
no existiam denies das atribuies municipais, e todos os procedimentos de
licenciamento ambiental para atividades impactantes, incluindo aqueles para ns
urbansticos, eram estabelecidos pelo rgo estadual de meio ambiente.
So Jos dos Pinhais
O municpio de So Jos dos Pinhais o segundo maior da RM de Curitiba, com
desenvolvimento predominantemente industrial. A expanso industrial trouxe
crescimento econmico ao municpio, porm problemas sociais e ambientais
tornaram-se mais frequentes, na medida em que a administrao pblica encontrou
diculdades em acompanhar o aumento da demanda por infraestrutura e servios
pblicos.
Outra importante caracterstica de So Jos dos Pinhais que parte do
territrio municipal constitui rea de manancial legalmente protegida (APA
estadual de Guaratuba e APA do Rio Pequeno), pois faz parte do sistema de
abastecimento de gua da populao metropolitana. Desta maneira, a qualidade
ambiental e, especialmente, a preservao dos recursos hdricos merecem especial
ateno dos rgos gestores, dado que seus benecirios estendem-se para alm
dos limites municipais.
293
Paran
Apesar de sua relevncia econmica e ambiental, So Jos dos Pinhais no
possui estrutura operacional para licenciar obras de parcelamento do solo no
municpio.
O sistema ambiental composto pelo CMMA e pela SMMA.
O conselho rgo autnomo, de carter deliberativo, consultivo, normativo
e recursal, que determina o funcionamento do sistema ambiental municipal.
Institudo pela Lei Complementar Municipal n
o
100/1996, composto por
representantes do Poder Pblico e de setores produtivos da sociedade. O conselho
rene-se ordinariamente sempre na ltima segunda-feira de cada ms. Reunies
extraordinrias ocorrem sempre que necessrio, dentro do que estipula a lei
que o instituiu.
O Decreto Municipal n

2.081, de 30 de janeiro de 2008, estabelece a


estrutura da SMMA. Como mostra o organograma na gura 13, a Secretaria
composta por dois departamentos e sete divises de carter operacional. No
Departamento de Monitoramento e Biodiversidade, as divises de Monitoramento
e licenciamento e de Fiscalizao ambiental atuam diretamente nas questes
relacionadas ao licenciamento ambiental para parcelamento do solo urbano.
A prefeitura de So Jos dos Pinhais no possui convnio com o Oema para
executar procedimentos de licenciamento ambiental para parcelamento do solo
urbano, razo pela qual no dispe de legislao especca sobre o tema. Entretanto,
participa do processo, uma vez que o IAP exige a anuncia dos rgos municipais
como parte dos procedimentos de licenciamento. Desta maneira, a SEURB, a
294
Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
SMMA e a Secretaria de Viao e Obras Pblicas (SEVOP) dividem-se na tarefa
de analisar as ementas de leis, decretos, resolues e outros diplomas legais, para
vericar a adequao do empreendimento s normativas municipais, conforme
a atribuio de cada secretaria, de maneira a responder s solicitaes que lhes
couberem. Por exemplo, no caso de um empreendimento virio, a SEURB analisar
a obra conforme a legislao municipal, avaliando se est de acordo com as diretrizes
virias e se a caixa da via comportar o empreendimento.
As etapas do licenciamento de que participam os rgos municipais esto
ilustradas na gura 14.
De forma resumida, os trmites nos rgos municipais funcionam da seguinte
maneira: o empreendedor protocola seu pedido de licenciamento na SEURB, a qual se
encarrega de distribuir os documentos pertinentes ao processo para a SMMA, SEVOP,
COMEC, Sanepar e Copel. Cada organismo responsvel por analisar legislaes
especcas, correspon dentes s suas competncias tcnicas e/ou institucionais.
A SEURB exige o preenchimento da consulta amarela,
2
em que a secretaria
informa se o empreendimento est de acordo com os parmetros urbansticos de
lote ou rea denidos na Lei Municipal n

16/2005, de Zoneamento e Ocupao.


A Sanepar e Copel so requeridas anuncias, certicando a viabilidade e adequao
para instalao da infraestrutura de eletricao e rede de gua e esgoto. O prazo
de tramitao geral do processo da consulta na prefeitura leva em mdia trs meses,
e a nica taxa que o empreendedor deve recolher era de R$ 10,15, referente
consulta amarela.
2. Guia amarela ou consulta amarela um documento em que o solicitante tem disponibilizada toda a legislao necessria
sobre o lote pesquisado. Apresenta todas as restries de ocupao, assim como o que permitido pela legislao municipal.
295
Paran
A SMMA faz vistoria no local e verica se o projeto est em rea com
restrio ambiental APAs, Unidades Territoriais de Planejamento (UTPs) e outras
exigncias da legislao ambiental municipal. A COMEC avalia a adequao com
as diretrizes metropolitanas, e a SEVOP observa os aspectos referentes drenagem.
Se vericada a adequao do projeto legislao por todos estes rgos, este
encaminhado para o IAP, que ir se encarregar de emitir as licenas ambientais.
H situaes em que o Conselho Gestor dos Mananciais (CGM) da RM de
Curitiba e o Conselho Municipal de Planejamento e Desenvolvimento Urbano
(CMPDU) participam do processo de licenciamento, conforme a Lei Estadual
n
o
12.248/1998 e a Lei Municipal n
o
016/2005, respectivamente. O primeiro
conselho solicitado a opinar sobre empreendimentos que estejam dentro da
UTP do Itaqui, enquanto o segundo interfere quando os empreendimentos de
construo so classicados como perigosos, incmodos, nocivos, diversicados
e especiais. Por m, pode-se dizer que se conguram situaes especiais quando
os empreendimentos se localizam em reas classicadas como Zonas Especiais
de Interesse Social (Zeis). Neste caso, necessrio decreto do Poder Executivo
Municipal para proceder autorizao de execuo do empreendimento.
No h rgo empreendedor pblico prprio do municpio de So Jos dos
Pinhais. Apesar de a COHAB-CT prever como sua atribuio atuar nas RMs de
Curitiba e Paranagu, a Cohapar que tem sido mais atuante no municpio.
A Cohapar trabalha em parceria com a prefeitura de So Jos dos Pinhais,
que providencia a LP. A companhia inicia sua atuao a partir da execuo da
obra, portanto ca responsvel pela liberao da LI, assim como pelas consultas s
concessionrias de servios pblicos, para vericar a viabilidade de atendimento do
parcelamento para gua, esgoto, drenagem e eletricidade. A adequao em relao
s leis de uso e ocupao do solo municipal tambm ca a cargo da municipalidade,
que ir avaliar se o empreendimento est de acordo com a legislao municipal. De
maneira geral, se h a necessidade de estudo ambiental, este requerido dentro de
um prazo de aproximadamente trs meses. As taxas de cobrana desses procedimentos
de licenciamento ambiental no so cobradas da Cohapar, devido sua iseno pela
Lei Estadual n

10.671.
Obras de infraestrutura dos parcelamentos urbanos ou regularizao podem
ser solicitadas separadamente em casos de empreendimentos de grande porte ou
com particularidades que exijam projeto especco. As licenas sero requeridas
pelas prprias concessionrias diretamente ao IAP.
296
Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
Os empreendedores privados atuantes na RM de Curitiba no destacaram
peculiaridades sobre o processo de licenciamento em So Jos dos Pinhais.
Quanto estrutura administrativa das empresas privadas para solicitaes
de licenciamento ambiental e elaborao de estudos ambientais, duas empresas
armaram que as mesmas se encarregam dos trmites legais e nas outras duas o
processo terceirizado.
2.2 Aspectos legais
Neste tpico foram analisados os instrumentos legais utilizados pelo licenciador
estadual (o IAP), municipal (a SMMA Curitiba), bem como foram analisados os
principais diplomas legais dos municpios de Campo Largo e So Jos dos Pinhais
(no licenciadores).
Estado
O rgo licenciador estadual, o IAP, vinculado Sema e integrante do Sistema
Nacional do Meio Ambiente (Sisnama), atua em questes relacionadas ao
licenciamento ambiental, amparado nas legislaes federal e estadual.
A Resoluo Sema n
o
31/1998 o atual instrumento regulatrio legal para
licenciamento ambiental no estado do Paran.
Esta resoluo estabelece critrios, requisitos e demais procedimentos
administrativos relativos a autorizaes ambientais, autorizaes orestais e anuncia
prvia para desmembramento e parcelamento de glebas rurais, empreendimentos
imobilirios e demais modalidades que exijam a anlise e emisso de licenas
ambientais.
O IAP orienta-se, para suas aes de licenciamento ambiental, dentre outros
diplomas legais, nas Leis Federais n
o
4.771/1965, que institui o Novo Cdigo
Florestal Brasileiro, e n
o
6.938/1981, que foi regulada pelo Decreto Federal n
o

99.274/1990, e, em especial, nas Resolues Conama n

001/1986, n

009/1987,
n
o
002/1996 e n
o
237/1997.
Nos termos da Resoluo Conama n
o
237/1997, a competncia legal para
licenciar, quando denida em funo da abrangncia dos impactos diretos que a
atividade pode gerar, pode ser: i) do municpio: se os impactos diretos forem locais;
ii) do estado: se os impactos diretos atingirem dois ou mais municpios; e iii) do
Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (Ibama): se
os impactos diretos se derem em dois ou mais estados. Prev ainda que o licenciamento
ambiental se dar em um nico nvel de competncia, isso quer dizer que, uma vez
297
Paran
estabelecida a competncia de um ente federado para licenciar, os demais devero
abster-se de faz-lo salvo no caso da competncia supletiva do Ibama.
No processo de licenciamento ambiental incidem diversos diplomas normativos leis,
decretos, resolues, portarias etc. os quais devem ser contemplados no juzo de
emisso das licenas ambientais. Destes, em matria ambiental afetos ao licenciamento
ambiental, destacamos os que se referem aos espaos territoriais especialmente
protegidos, em razo de sua importncia para a denio dos limites de uso e ocupao
regular do solo, que so: Unidades de Conservao (Lei n

9.985/2000 Sistema
Nacional de Unidades de Conservao da Natureza - SNUC), especialmente, no
que se refere Compensao Ambiental; rea de Preservao Permanente - APP e
Reserva Legal (Brasil, 2009).
Desta forma, tendo em vista que os referidos diplomas legais estaduais
harmonizam-se com a legislao que trata a matria Constituio Federal (CF),
leis federais, leis estaduais, resolues do Conama e outros , entende-se que os
procedimentos de licenciamento ambiental adotados pelo IAP encontram-se
perfeitamente consonantes aos preceitos que regem a matria.
Municpio de Curitiba
A SMMA, integrante do Sisnama, tem suas aes para o licenciamento ambiental
denidas especicamente na legislao federal, estadual, leis e decretos municipais,
conforme disposto a seguir.
1) Decreto n
o
838/1997, baseado no Ttulo VIII, Captulo V, da CF de 1988,
nas Resolues n
o
01/1986 e n
o
05/1988 - Conama e com fundamento no
Ttulo III, Captulo I, Artigo 9
o
, Ttulo IV, Captulo I, Artigo 37, inciso
VII, da Lei Municipal n
o
7.833/1991, que institui o Relatrio Ambiental
Prvio (RAP) como instrumento de anlise para subsidiar o licenciamento
ambiental no mbito do municpio de Curitiba. Conforme seu Artigo
2
o
, dependero da elaborao do RAP, a serem submetidos avaliao da
SMMA, as seguintes atividades: (...) III - projetos de parcelamento do solo
(loteamentos e desmembramentos) com rea de 50 a 100 ha (cinquenta
a cem hectares).
2) Lei Municipal n
o
7.671/1991, que dispe sobre a reorganizao
administrativa do Poder Executivo do Municpio de Curitiba e atribui
competncia SMMA as aes na rea ambiental.
3) Lei Orgnica do Municpio de Curitiba.
4) Lei Municipal n
o
7.833/1991, que se apresenta como marco legal
municipal e orienta, juntamente s referidas leis e decretos municipais,
298
Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
as aes relativas execuo da poltica ambiental municipal. Esta lei
dispe sobre a poltica de proteo, conservao e recuperao do meio
ambiente e d outras providncias.
Considerando que os referidos diplomas legais municipais harmonizam-se
com a legislao que trata a matria (CF, leis federais, leis estaduais, resolues do
Conama e outros), entende-se tambm que os procedimentos de licenciamento
ambiental adotados pela prefeitura de Curitiba encontram-se perfeitamente
harmonizados aos preceitos que regem a matria.
Municpios no licenciadores
Os demais municpios pesquisados So Jos dos Pinhais e Campo largo no
procedem a licenciamentos ambientais, sendo as licenas ambientais emitidas
com base na legislao estadual. So Jos dos Pinhais possui legislao ambiental
municipal (Lei n
o
100/1996) que fundamenta as aes relativas ao ambiente,
sendo a mesma alterada pela Lei n

705/2005, que criou o CMMA, a Conferncia


Municipal de Meio Ambiente e o FMMA.
As atividades que causam impacto ambiental urbano so reguladas pelas
legislaes municipal, estadual e federal. Para o procedimento administrativo de
emisso da licena ambiental, o municpio restringe-se a emitir anuncia prvia
quanto ao empreendimento proposto, averiguando sua conformidade com a
legislao municipal e, posteriormente, encaminhando o requerente ao IAP, que
proceder s solicitaes de documentao e estudos ambientais.
O municpio de Campo Largo, em questes relativas ao uso e ocupao do
solo, rege-se de acordo com o disposto na Lei n
o
1.963/2007, que dispe sobre a
diviso territorial em zonas e setores e estabelece os critrios e parmetros de uso e
ocupao do solo, com o objetivo de orientar e ordenar o crescimento da cidade.
Neste municpio, as atividades que causam impacto ambiental urbano tambm
so reguladas pelas legislaes municipal, estadual e federal. E para o procedimento
administrativo de emisso da licena ambiental, o municpio tambm se restringe
a emitir anuncia prvia quanto ao empreendimento proposto, averiguando sua
conformidade com a legislao municipal e encaminhando o requerente ao IAP,
que proceder s solicitaes necessrias para emitir a licena ambiental.
3 O PROCESSO DE LICENCIAMENTO AMBIENTAL
Como j mencionado, o processo de licenciamento ambiental no Paran realizado
pelo IAP, de acordo com as atribuies a ele delegadas pelo Cema e pela Sema. As
299
Paran
duas principais normativas em que se pautam os processos de licenciamento so a
Resoluo Sema n
o
31/1998 e a Resoluo Cema n
o
65/2008.
A partir desta ltima, o IAP desenvolveu trabalho de reviso dos procedimentos
de licenciamento e tambm de sua organizao operacional. O resultado imediato
deste trabalho foi, em primeiro lugar, a melhoria do atendimento aos usurios e
cidados em geral, que buscam informaes pelo stio e nos escritrios. As alteraes
foram disponibilizadas no stio do IAP a partir de janeiro de 2010. Ressalta-se que
a nova organizao da informao, disponibilizada na internet, teve um impacto
signicativo na clareza dos procedimentos e, consequentemente, na qualidade do
atendimento.
Na pgina da internet do IAP, esto disponibilizados os procedimentos e a
documentao necessrios para o licenciamento ambiental de diversas atividades.
O acesso a cada tpico leva a apresentao do seu contedo, tal como a seguir.
LICENCIAMENTOS DE ATIVIDADES GERAIS
FUNDAMENTO LEGAL: LICENCIAMENTO AMBIENTAL LEG
A - DLAE, AA, LAS, LP, LI, LO, regularizao da LAS e da LO - QUANDO
UTILIZAR
B - DLAE - FORMA CORRETA DE APLICAO
C - ATIVIDADES DISPENSADAS DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL
D - ATIVIDADES QUE J POSSUEM NORMAS ESPECFICAS:
1. AGROTXICOS - ARMAZENADORAS E COMERCIALIZADORAS
2. ASSENTAMENTO E REFORMA AGRRIA
3. ATERRO SANITRIO
4. AVICULTURA
5. CARVO licenciamento de fornos para produo de carvo
6. CAVACOS licenciamento de picadores de lenha e resduos
7. CASCALHEIRAS pequenas exploraes para prefeituras
8. CEMITRIOS
9. FUNDIO DE CHUMBO
10. DESPALHA DE CANA DE ACAR
11. DRENAGEM URBANA
12. ELETRIFICAO RURAL
300
Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
13. EMBALAGEM PS-CONSUMO DE LEO LUBRIFICANTE
14. EMPREENDIMENTOS HIDRELTRICOS DE GERAO, TRANS MISSO
E SUBESTAO
15. EMPREENDIMENTOS IMOBILIRIOS
16. EMPREENDIMENTOS INDUSTRIAIS em geral
17. EMPREENDIMENTOS COMERCIAIS E DE SERVIOS
18. ESTAES COMERCIAIS TRANSMISSORAS telefonia celular, tv etc.
19. FBRICA DO AGRICULTOR
20. GERENCIAMENTO DE RESDUOS SLIDOS transporte, armaz., trat. e
disposio nal.
21. INCINERADOR DE RESDUOS
22. LAVADORES DE VECULOS
23. MINERAO
24. PROGRAMA DE IRRIGAO NOTURNA
25. PISCICULTURA tanque, viveiro, pesque pague, aude, reservatrio, alagado.
26. POSTOS DE COMBUSTVEIS
27. QUEIMA DE RESDUOS EM CALDEIRA
28. RODOVIAS PAVIMENTADAS manuteno de rodovias.
29. SANEAMENTO licenciamento de ETA, ETE, UGL etc.
30. SERVIOS DE SADE empreendimentos que produzem resduos como
hospitais, farmcias, etc.
31. SUINOCULTURA
32. TRANSPORTE
Outra inovao que contribuiu para alteraes positivas nos processos de
licenciamento de parcelamento urbano se refere Matriz de Impactos Ambientais,
3

que foi implantada pelo IAP por meio da Portaria IAP n
o
158, de 10 de
setembro de 2009, que aprova a Matriz de Impactos Ambientais Provocados por
Empreendimentos/Atividades potencial ou efetivamente impactantes, respectivos
Termos de Referncia-padro, d outras providncias e estabelece um padro para
a denio de estudos ambientais em cada tipo de empreendimento ou atividade.
Os estudos exigidos (disponibilizados na pgina do IAP na internet), por tipo de
empreendimento, so apresentados no quadro 1.
3. Disponibilizada na pgina do IAP na internet, a partir de janeiro de 2010.
301
Paran
QUADRO 1
Estudos/projetos exigveis para o empreendimento
Consultas Visualizar empreendimento/porte do empreendimento:
Descrio do empreendimento: empreendimentos minerrios
Grupo Classicao Nacional de Atividades Econmicas (CNAE): 7.2
Seo: indstria extrativa
Sigla Fases do licenciamento
Estudo prvio de impacto ambiental (Epia) LP
Plano de Controle Ambiental (PCA) LI
Possveis impactos do empreendimento:
grupo Subgrupo Impacto
Meio biolgico Fauna Alterao da composio da fauna
Meio biolgico Fauna Aparecimento de espcies exticas
Meio biolgico Fauna Aparecimento de vetores
Meio biolgico Fauna Atropelamento de animais
Meio biolgico Fauna Desequilbrio ecolgico
Meio biolgico Fauna Destruio de habitats
Meio biolgico Fauna Disperso de espcies
Meio biolgico Fauna Empobrecimento gentico
Meio biolgico Fauna Espcies endmicas, raras ou ameaadas
Meio biolgico Fauna Isolamento de populaes
Meio biolgico Fauna Reduo de estoques populacionais
Meio biolgico Flora Alteraes em reas de ocorrncia de espcies endmicas, raras
ou ameaadas
Meio biolgico Flora Contaminao biolgica (exticas)
Meio biolgico Flora Diminuio da abundncia de espcies.
Meio biolgico Flora Diminuio de rea de ocorrncia de espcies nativas
Meio biolgico Flora Efeitos de borda
Meio biolgico Flora Extino de espcies contribuio para
Meio biolgico Flora Fragmentao de habitats isolamento
Meio biolgico Flora Insularizao (formao de reas isoladas)
Meio biolgico Flora Invaso de espcies mais adaptadas
Meio biolgico Flora Mudana de paisagem (ambiente)
Meio biolgico Flora Perda da diversidade biolgica
Meio biolgico Flora Perda de cobertura vegetal nativa (oresta, campo)
Meio biolgico Flora Perda de conexo entre fragmentos
Meio biolgico Flora Reduo da variabilidade gentica
Meio fsico gua Alterao da dinmica do ambiente
Meio fsico gua Alterao da qualidade de gua subterrnea (referncia:
Resolues Conama e portabilidade)
Meio fsico gua Alterao da qualidade de gua supercial (referncia: Resolues
Conama)
(Continua)
302
Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
(Continuao)
Grupo Subgrupo Impacto
Meio fsico gua Alterao da quantidade de gua subterrnea
Meio fsico gua Alterao da quantidade de gua supercial
Meio fsico gua Alterao do balano hdrico
Meio fsico gua Alterao do uxo de recarga da gua subterrnea
Meio fsico gua Alterao do nvel do aqufero
Meio fsico gua Alterao nos usos da gua
Meio fsico gua Aumento do assoreamento das guas superciais
Meio fsico gua Poluio por euentes lquidos ou resduos slidos
Meio fsico Geologia/geomorfologia Alterao das caractersticas dinmicas do relevo
Meio fsico Geologia/geomorfologia Alterao das condies geotcnicas
Meio fsico Geologia/geomorfologia Alteraes de jazidas minerais
Meio fsico Geologia/geomorfologia Comprometimento de cavidades naturais
Meio fsico Solo Agravamento dos processos de deserticao
Meio fsico Solo Alterao da estrutura do solo
Meio fsico Solo Alterao da fertilidade do solo (Npk, Mo, Ph micronutrientes)
Meio fsico Solo Alterao do uso do solo
Meio fsico Solo Compactao do solo
Meio fsico Solo Diminuio da capacidade de regenerao do meio
Meio fsico Solo Disposio de resduos e euentes
Meio fsico Solo Eroso nas encostas
Meio fsico Solo Eroso supercial
Meio fsico Solo Impermeabilizao aumento da evapotranspirao do solo
Meio socioeconmico Aspectos sociais e culturais Alterao das condies da qualidade de vida
Meio socioeconmico Aspectos sociais e culturais Alterao das relaes sociais
Meio socioeconmico Aspectos sociais e culturais Alterao dos elementos culturais
Meio socioeconmico Atividades econmicas: setor primrio Alterao da taxa de emprego rural
Meio socioeconmico Atividades econmicas: setor primrio Alterao das atividades agrcolas e pesqueiras
Meio socioeconmico Atividades econmicas: setor primrio Alterao de reas e atividades agrcolas
Meio socioeconmico Atividades econmicas: setor
secundrio
Alterao da produo de unidades industriais
Meio socioeconmico Atividades econmicas: setor
secundrio
Alterao da taxa de emprego industrial
Meio socioeconmico Atividades econmicas: setor
secundrio
Alterao das atividades industriais
Meio socioeconmico Atividades econmicas: setor tercirio Alterao da taxa de emprego no setor tercirio
Meio socioeconmico Atividades econmicas: setor tercirio Alterao das atividades comerciais e de servios
Meio socioeconmico Atividades econmicas: setor tercirio Alterao das atividades do setor tercirio
Meio socioeconmico Atividades econmicas: setor tercirio Alterao das nanas municipais
Meio socioeconmico Educao, recreao e lazer Alterao na demanda por escolas
(Continua)
303
Paran
(Continuao)
Grupo Subgrupo Impacto
Meio socioeconmico Educao, recreao e lazer Maior procura por centros de recreao e lazer
Meio socioeconmico Infraestrutura regional Alterao do sistema de telecomunicaes
Meio socioeconmico Infraestrutura regional Alterao do sistema de transmisso e distribuio de energia
eltrica
Meio socioeconmico Infraestrutura regional Alterao do sistema virio, incluindo rodovias, ferrovias, hidrovias
e aeroportos
Meio socioeconmico Ncleos populacionais Alterao das condies de abastecimento e comercializao
Meio socioeconmico Ncleos populacionais Alteraes na rede de polarizao regional
Meio socioeconmico Ncleos populacionais Criao de polos de atrao com o consequente aumento da
demanda de servios e equipamentos sociais
Meio socioeconmico Patrimnio cultural, histrico,
arqueolgico e paisagstico
Desaparecimento/descaracterizao de monumentos, prdios e
stios com valor cultural e histrico
Meio socioeconmico Patrimnio cultural, histrico,
arqueolgico e paisagstico
Desaparecimento de stios com valor arqueolgico e paisagstico
Meio socioeconmico Sade pblica Alterao de demanda para a rede mdico-hospitalar
Meio socioeconmico Sade pblica Alteraes que possibilitem focos de molstias diversas
Meio socioeconmico Situao demogrca rural e urbana Alterao da taxa de emprego rural e/ou urbano
Meio socioeconmico Situao demogrca rural e urbana Transferncia compulsria da populao afetada
Fonte: <http://creaweb.crea-pr.org.br/IAP/consultas/visualiza_empreendimento_publica.aspx?CODEMPREEND=84>.
Elaborao dos autores.
A Dispensa de Licenciamento Ambiental (DLAE) foi outra alterao, a qual
permite que, em algumas situaes especcas, os parcelamentos prescindam da
licena, conforme disponvel na pgina do IAP, a seguir elencadas.
A resoluo SEMA 51/2009 (constante dos anexos) estabelece as modalidades de
empreendimentos que utilizam a Dispensa do Licenciamento Ambiental Estadual
(DLAE)
[...]
14. qualquer construo, reforma ou ampliao de edicaes para ns comerciais, de
moradia, lazer, prticas esportivas e de utilidade pblica, tais como, escolas, quadras
de esportes, praas, campos de futebol, centros de eventos, igrejas, templos religiosos,
creches, centros de incluso digital, dentre outras localizados em rea urbana j servidos
de toda infraestrutura, em especial rede de esgoto e coleta de resduos slidos urbanos.
4
Apesar destas mudanas, o IAP informou que ainda no tinha efetuado o
trabalho de reviso e as subsequentes alteraes necessrias no licenciamento para ns
de empreendi mentos imobilirios. Assim, era a Resoluo Sema n
o
31/1998 que
continuava denindo o processo de licenciamento para a generalidade dos casos.
4. Fonte: <http://www.iap.pr.gov.br/>.
304
Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
Durante a coleta de dados, cou evidente que h uma diversidade de opinies
acerca dos procedimentos de licenciamento ambiental para ns urbansticos e da
gesto ambiental como um todo. Mesmo que todos concordem que so necessrias
as aes de proteo ambiental, existem respostas contraditrias, pelo fato de
os interesses no serem comuns, principalmente quando se comparam agentes
pblicos em geral com agentes privados. Investigando mais a fundo as diversas
instituies governamentais, vericou-se tambm que h vrios pontos de discrdia
sobre como proceder s mudanas institucionais ou com relao quilo que se dene
como prioridade poltica. Estes desajustes no podem ser facilmente conciliados,
pois esto muitas vezes imbudos de posiciona mentos ideolgicos distintos, em
que o princpio e o objetivo da poltica no so comuns.
A viso do rgo licenciador municipal de Curitiba (SMMA) sobre o processo
de licenciamento ambiental para ns urbansticos espelha a gama de informaes
coletadas no formulrio A, que apresenta estrito cumprimento das normas legais
que regem o processo, no informando sobre eventuais diculdades quanto aos
procedimentos de licenciamento ambiental.
O empreendedor pblico municipal, COHAB-CT, normalmente trabalha
sobre zonas de interesse social e em consonncia com o estabelecido nos Decretos
Municipais n
o
250/2000, que dispe sobre a criao de novos setores especiais de
habitao de interesse social, e n
o
1.442/2005, que dispe sobre os critrios para
regularizao fundiria em reas pertencentes administrao direta e indireta de
Curitiba, ocupadas por populao de baixa renda, e d outras providncias.
O rgo empreendedor municipal apresenta viso positiva relativa ao processo
de licenciamento ambiental, demonstrando anidade e harmonia nas relaes entre
o deman dante (COHAB-CT) e o rgo licenciador (SMMA).
Os empreendedores privados, em razo de poucas reas disponveis em
Curitiba, licenciam empreendimentos em menor quantidade, apresentando viso
positiva quanto aos procedimentos de licenciamento ambiental, destacando a
rapidez com que so obtidas as licenas na capital.
Sobre os pontos positivos relacionados ao processo de licenciamento no
estado, destacam-se principalmente as mudanas ocorridas no IAP, j anteriormente
relatadas, que so: a matriz de impactos ambientais, padronizao dos termos de
referncia e a reformulao do stio. Outra novidade ainda no comentada o
Colegiado de Julgamento, que um foro de negociao criado para acelerar o
julgamento das autuaes e que ser mais bem discutido adiante.
Excetuando-se Curitiba, que emite licenas ambientais no mbito estadual, os
pontos negativos encon trados no sistema de licenciamento residem na linearidade
305
Paran
do processo, desarticulao entre as instituies governamentais estaduais, fatores
que contribuem para a morosidade do processo de licenciamento ambiental. A
ineccia da gesto das Coordenaes Metropolitanas, bem como a insucincia do
sistema de informaes, igualmente contribuem para a referida morosidade, tendo
como parmetro os processos tramitados na capital.
Atribui-se ao fato de o municpio ser licenciador determinante para o bom
andamento do licenciamento ambiental em Curitiba. O processo de licenciamento
Ambiental na capital apresenta como pontos positivos a agilidade, tendo em vista
o modelo administrativo desconcentrado em oito regionais, que confere rapidez e
facilidades ao interessado, tratando a demanda com a sede regional municipal em
que se encontra o empreendimento.
Outro aspecto favorvel a ecincia tcnica, conseguida em razo de os tcnicos
envolvidos no processo de licenciamento conhecerem o local do empreendimento.
No foram observados pontos negativos relevantes nos procedimentos relativos ao
processo de licenciamento ambiental de Curitiba.
Com relao aos processos de regularizao de reas j ocupadas, o estado do
Paran no deniu em lei procedimento especco, de modo que se deve seguir os
mesmos procedimentos para o licenciamento de um novo parcelamento. Sabe-se
que os rgos ambientais procuram acelerar processos de interesse social, dando-lhes
prioridade na la de projetos a serem avaliados.
Foram mencionados casos particulares em que o empreendedor pblico, em
vez de ter que apresentar a LP e LI, conseguiu autorizao ambiental, que um
processo mais simples que o de licenciamento. No entanto, segundo a legislao
para casos de regularizao, devem ser solicitadas a LP e a LI.
Quanto a aes corretoras e mitigadoras, na prtica quase impossvel
exigir dos parcelamentos j existentes tantas obras quanto se pede para novos
parcelamentos. Ainda assim, os tcnicos armaram que procuram realizar o mximo
possvel em termos de exigncias de proteo ambiental e segurana.
A SMMA confere tratamento diferenciado com relao aos processos de
licenciamento de parcelamentos novos e regularizao de parcelamentos existentes.
No caso de parcelamentos de interesse social, para as ocupaes irregulares em
APPs consolidadas at 10 de julho de 2001 e analisadas pelo CMMA, so aplicados
parmetros do Plano de Regularizao Fundiria Sustentvel do Municpio de
Curitiba, pautado na Resoluo Conama n
o
369/2006. Para o empreendedor
municipal, a matria se sujeita ao contido em decretos municipais especcos
citados anteriormente, em que so colocadas situaes de exibilizao de diretrizes.
306
Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
Para os casos de regularizao fundiria, com o objetivo de causar o menor
impacto nesses processos, solicitada a Autorizao para Execuo de Obras
(AEO), pelo fato de o loteamento j existir, mas mesmo assim necessitar de obras.
3.1 Fluxograma bsico do processo de licenciamento ambiental
3.1.1 Estudos ambientais
A legislao estadual pouco clara quanto necessidade de estudos ambientais no
caso de licenciamento de parcelamentos em rea urbana. O EIA/Rima claramente
requerido quando a rea excede 100 hectares. No entanto, a lei diz que o IAP pode
solicitar este documento tambm para casos que considera de signicativo impacto
ambiental. Ocorre que, at a criao da matriz de impactos ambientais, no havia
um padro de conduta no IAP, por isso, muitas vezes cava a cargo do tcnico a
denio de necessidade ou no de um EIA/Rima.
Com relao aos estudos complementares, a queixa dos empreendedores
privados foi a falta de critrios claros para que estes fossem solicitados. Os empresrios
no concordam que o tcnico possa pedir complementaes indenidamente, a
qualquer momento, pois isso prejudica o cronograma das obras e a previso
oramentria dos empreendimentos. Na viso do IAP, esta complementao faz
parte do processo normal de avaliao do risco do empreendimento e consideram
que, em geral, so solicitados poucos estudos.
No caso de Curitiba, o rgo licenciador municipal, a SMMA, para subsidiar
a emisso da LP, poder solicitar o RAP, com os parmetros e critrios denidores
da necessidade e o tipo de estudo ambiental a ser realizado pelo empreendedor,
denidos pelo Decreto Municipal n
o
838/1997.
exigida a apresentao de RAP para empreendimentos comerciais e de
servios que, em funo do porte, natureza ou rea de localizao, possam causar
alterao signicativa sobre o ambiente. O RAP tambm exigido no caso de
loteamentos e desmembramentos com rea de 50 a 100 hectares. Em casos
de empreendimentos de grande porte, ser solicitado o EIA/Rima, conforme
estabelecido pela Resoluo Conama n
o
1/1986.
Os critrios adotados para a denio do tipo do estudo ambiental Plano
de Recuperao de rea Degradada (PRAD), Relatrio de Impacto de Vizinhana
(RIV) e outros consideram as caractersticas e a fase em que se encontram os
empreendimentos submetidos ao licenciamento ambiental.
307
Paran
Vale salientar, ainda, que o rgo empreendedor municipal (COHAB-CT)
no tem realizado EIA/Rima ou outras modalidades de estudos ambientais, em
perodo recente, para empreendimentos (moradias) de interesse social.
3.1.2 Aspectos institucionais e de gesto
Constatou-se que, de forma geral, mediante as entrevistas realizadas, com
exceo de Curitiba, a capacidade operacional dos rgos municipais e estaduais
apresentava-se limitada quanto quantidade de equipamentos e veculos, em
relao s necessidades exigidas para o cumprimento das demandas da atividade,
prejudicando principalmente as funes de scalizao. No que diz respeito aos
recursos humanos, o problema mais srio constatado refere-se falta de pessoal.
Especicamente no IAP, no tem ocorrido a contratao de tcnicos. Considerando-se
a evoluo das demandas e a quantidade de aposentadorias no perodo, ca clara
a necessidade de reposio dos quadros tcnicos da instituio.
De modo similar, foi constatado o grande volume de aposentadorias e
outros eventos administrativos que diminuram consideravelmente o nmero de
tcnicos na COMEC, o que causa morosidade na avaliao e manifestao, por
meio de parecer tcnico, nos processos de licenciamento ambiental encaminhados
a esta instituio. Por ocasio da pesquisa, no foi possvel acessar dados que
fundamentassem tais armaes, porm, mesmo assim, estas foram levadas em
considerao, pois ocorrem em diversas instituies estaduais, inclusive no Instituto
Paranaense de Desenvolvimento Econmico e Social (Ipardes). Em rgos como
o IAP e a COMEC, alm do nmero insuciente de tcnicos para atender a
demanda, h uma carncia de tcnicos especialistas, cujo trabalho exigido na
anlise de alguns estudos mais complexos de carter multidisciplinar. As demais
coordenaes metropolitanas (Comel, Comem e COMIC) ainda no constituram
equipes tcnicas e, portanto, no participam do licenciamento ambiental.
Situao diversa ocorre em Curitiba, onde o rgo municipal ambiental
licenciador dispe de equipe tcnica multidisciplinar em nmero suciente
e com formao acadmica adequada, conforme a tabela 1, constante do
formulrio A do Relatrio 1 respondido pela SMMA de Curitiba, para o
atendimento das demandas em licenciamento ambiental. O rgo possui
equipamentos adequados e sucientes para a execuo de suas atividades.
As informaes relativas aos processos de licenciamento ambiental esto
disponveis e sistematizadas no stio da prefeitura, facilitando a interao entre o
rgo licenciador e os demandantes.
308
Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
TABELA 1
Quadro de servidores do Departamento de Pesquisa e Monitoramento
1
de Curitiba
Nmero Cargo Formao Quantidade
1 Agente administrativo Ensino fundamental completo 1
Ensino mdio completo 7
Superior incompleto 3
Superior completo 7
Superior completo com especializao 3
Subtotal 21
2 Arquiteto Superior completo com especializao 1
Subtotal 1
3 Auxiliar administrativo operacional Ensino fundamental completo 1
Ensino mdio completo 3
Superior completo 3
Subtotal 7
4 Bilogo Superior completo 1
Superior completo com especializao 5
Subtotal 6
5 Engenheiro agrcola Superior completo 1
Subtotal 1
6 Engenheiro agrnomo Superior completo 1
Superior completo com especializao 3
Subtotal 4
7 Engenheiro civil Superior completo 1
Superior completo com especializao 1
Subtotal 2
8 Engenheiro orestal Superior completo 3
Superior completo com especializao 7
Subtotal 10
9 Engenheiro qumico Superior completo com especializao 11
Subtotal 11
10 Engenheiro sanitarista Superior completo com especializao 3
Subtotal 3
11 Fiscal Ensino fundamental completo 1
Ensino mdio completo 3
Superior incompleto 3
Superior completo 5
Superior completo com especializao 2
Subtotal 14
(Continua)
309
Paran
(Continuao)
Nmero Cargo Formao Quantidade
12 Gelogo Superior completo 1
Subtotal 1
13 Prossional polivalente Ensino mdio completo 2
Subtotal 2
14 Tcnico em obras e projetos Superior incompleto 1
Subtotal 1
15 Tcnico qumico Ensino mdio completo 1
Superior incompleto 1
Subtotal 2
Total 86
Fonte: Relatrio 4 da pesquisa. Elaborao dos autores.
Nota:
1
Tem por atribuio desenvolver aes de controle ambiental em scalizao e licenciamento ambiental.
3.1.3 Tramitao dos processos
Com relao aos processos avaliados pelo IAP, a demora na emisso das licenas
foi uma reclamao unnime entre os empreendedores privados e pblicos, pois
compromete o andamento dos projetos ou at os inviabiliza. Um motivo para
os atrasos a falta de tcnicos no rgo licenciador estadual, espe cialmente no
escritrio regional de Curitiba e na sede central do IAP, responsvel pela anlise
de EIA/Rima para empreendimentos de grande impacto.
Conforme indicado na questo 3.20 do formulrio B, de um dos quatro
entrevistados, o prazo mdio decorrido para emisso das licenas ambientais
compromete os prazos para implementao dos parce lamentos urbanos e/ou
da regularizao de parcelamentos. Em Curitiba, esse prazo de seis meses e na
RM de Curitiba, de cinco anos. Quando as prefeituras licenciam, o processo no
demora tanto, porque menor o nmero de pessoas que participam do processo.
Os demais escritrios regionais do IAP no foram avaliados por esta pesquisa
e, portanto, no possvel dimen sionar suas possveis fragilidades. Alm da questo
operacional, h na lei alguns dispositivos que possibilitam o alargamento dos prazos.
Deve-se lembrar que, todas as vezes que o processo volta ao empreendedor ou
segue para anlise em outro rgo, suspensa a contagem do prazo de seis meses,
inserindo-se um novo prazo para manifestao de cada rgo.
Por exemplo, est denido que o tcnico do IAP poder solicitar estudos
ambientais apenas uma vez e, depois que o empreendedor atender a esta exigncia,
poder ser pedida, ainda, a complementao das informaes. Este dispositivo
favorece a proteo ambiental, pois permite que o tcnico se certique de sua
deciso. No entanto, os motivos para que o servidor pea vrias complementaes
310
Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
podem ser questionados. Os empreendedores consideram-se em desvantagem nesta
situao, em que nada podem fazer para impedir que a investigao dos tcnicos
se estenda por tempo indeterminado.
Outras fragilidades que comprometem a celeridade do processo e que no esto
necessariamente relacionadas ao que a lei dene para os prazos esto elencadas a seguir.
1) Em geral, o processo segue um encaminhamento linear, percorrendo
rgos estaduais, de modo sucessivo. comum o parecer/manifestao de
um rgo depender de informaes prestadas por outros rgos. Assim,
mesmo que o primeiro consiga realizar seu trabalho com rapidez, pode
ocorrer atraso no outro rgo.
2) O descumprimento das exigncias quanto a documentos e procedimentos
solicitados pode ocorrer pela m qualificao de quem organiza a
documentao (consultores privados ou funcionrios das prefeituras ou
de rgos estaduais). Desta forma, o projeto no poder avanar sem ter
cumprido todas as exigncias denidas para determinada etapa.
3) Ocorre com certa frequncia o fato de as anuncias prvias emitidas pelas
prefeituras no se realizarem satisfatoriamente. Isso ocasiona atraso no
processo, pois o rgo que se manifestar em seguida dever devolver o
projeto para cumprir etapas anteriores. O IAP lanou em janeiro de 2010
o formulrio-padro para a prefeitura declarar ausncia de bices, mas
isso no implica que a qualidade da anlise ser melhor.
Em Curitiba, a regra que, na tramitao do processo conforme descrito
no formulrio A da SMMA da Prefeitura Municipal de Curitiba (PMC), o prazo
mdio entre a entrada do requerimento de LP e a denio do tipo de estudo
ambiental pelo rgo ambiental seja de sete dias, em mdia. No mbito da SMMA,
o prazo de seis meses para a anlise dos estudos ambientais solicitados, quando se
tratar de estudos de impacto ambiental. Conforme o rgo municipal licenciador,
o perodo de tempo mdio entre a entrada do pedido e a emisso de cada licena
de vinte a trinta dias corridos.
Os procedimentos para licenciamento ambiental da SMMA so padronizados,
conforme determina o Artigo 8
o
da Lei Municipal n
o
7.833/1991.
Conforme apurado por meio do formulrio A, aplicado na SMMA/PMC,
as solicitaes de complementaes no ocorrem com grande frequncia, e,
aproximadamente, 20% dos estudos ambientais necessitam de complementao.
Com relao aos critrios adotados na anlise dos processos de licenciamento
ambiental, o rgo licenciador municipal (SMMA) atua sob a estrita observncia
das orientaes legais.
311
Paran
Na viso do empreendedor municipal (COHAB-CT), eventuais
desconformidades constantes no processo de licenciamento so sanadas em
conjunto com a SMMA.
Os empreendimentos privados so tratados sob critrios tcnicos bem
denidos e claros quanto s exigncias de documentao e estudos tcnicos
necessrios para a obteno das licenas, no ocorrendo desinformao ou obscuridades
relativas aos processos protocolizados na SMMA/PMC. unnime, na viso dos
empreendedores privados, que, em geral, o processo de licenciamento ambiental
para empreendimentos imobilirios ocorre com maior agilidade na prefeitura
de Curitiba se comparado com os processos protocolizados no IAP. Mesmo
informatizado, o processo de licenciamento ambiental de Curitiba no dispe de
dados referentes aos prazos mdios de licenciamento.
3.1.4 Participao e consulta pblica
As audincias pblicas realizadas no estado, quando ocorrem, so teis para que
a opinio popular seja considerada e para que os estudos de impacto ambiental
tenham complementaes relevantes. Porm, a contribuio para o licenciamento
ambiental pouca, em virtude da frequncia com que ocorrem. No entanto,
so raros os casos em que se solicita EIA/Rima para empreendimentos de
parcelamento em rea urbana, pois os empreendedores privados e pblicos evitam
empreendimentos de grande porte, especialmente em razo da demora do processo.
Em Curitiba, na viso da SMMA, a participao da populao nas audincias,
em geral, no ocorre com grande frequncia, porm, quando ocorre, tem boa
qualidade, em razo de os interessados comparecerem bem informados sobre
o empreendimento, de tal forma que as audincias pblicas contribuem para o
aperfeioamento dos estudos.
3.1.5 Custo do licenciamento
Todos os segmentos entrevistados consideraram que os custos para obter as licenas
nos escritrios regionais do IAP e na SMMA/PMC no so altos ou representam
diculdade para a realizao do empreendimento.
Segundo o IAP, os parmetros para a cobrana da LP e LI esto contidos na
Lei Estadual n
o
10.233/92 e nos quadros do anexo da lei, e o custo de cada licena
varia de acordo com o porte do empreendimento e o nmero de tcnicos designados
para o processo. Determinado o tipo de licena a ser emitido, calculado o valor
para a anlise e vistoria do empreendimento, considerando o nmero de viagens, de
tcnicos envolvidos e o custo da hora de cada tcnico. A tabela 2 apresenta resumo
dos valores de cada licena ambiental nos escritrios regionais do IAP.
312
Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
T
A
B
E
L
A

2
T
a
b
e
l
a
s

d
e

c

l
c
u
l
o

d
a

t
a
x
a

a
m
b
i
e
n
t
a
l

(
2
0
1
2
)
(
V
a
l
o
r

t
o
t
a
l

d
a

t
a
x
a

a

s
e
r

c
o
b
r
a
d
a

=

(
A
.
B
.
C
)

+

(
D
.
A
.
E
)

=

n

m
e
r
o

d
e

U
P
F
1
)
.

v
a
l
o
r

U
P
F



U
P
F

=

6
7
,
8
9
V
a
l
o
r
e
s

x
o
s

e
m

n

m
e
r
o

d
e

U
P
F















C

=

0
,
3
0















D

=

5
,
0
0
T
i
p
o

d
e

l
i
c
e
n

a
P
o
r
t
e

d
o

e
m
p
r
e
e
n
d
i
m
e
n
t
o
T
a
x
a

t
o
t
a
l

a

s
e
r

c
o
b
r
a
d
a
P
e
q
u
e
n
o
M

d
i
o
G
r
a
n
d
e

E
x
c
e
p
c
i
o
n
a
l
T
i
p
o

d
e

l
i
c
e
n

a
R
$
D
L
A
E
0
,
2
0
-
-
-
D
L
A
E




1
3
,
5
8
L
A
S
2
2
,
0
0
-
-
-
L
A
S



1
3
5
,
7
8
L
P
2
,
5
0
3
,
5
0
1
0
,
0
0
1
8
,
0
0
L
A
S

c
o
m

a
n

l
i
s
e



5
5
6
,
7
0
L
I
2
,
5
0

A
P
3
3
,
5
0

A
P
1
0
,
0
0

A
P
1
8
,
0
0

A
P


L
P
P
e
q
u
e
n
o



1
6
9
,
7
2
L
O
5
,
0
0
7
,
0
0
1
2
,
0
0
2
4
,
0
0
M

d
i
o



2
3
7
,
6
1
G
r
a
n
d
e



6
7
8
,
9
0
D
e
s
c
r
i

o
P
o
r
t
e

d
o

e
m
p
r
e
e
n
d
i
m
e
n
t
o
E
x
c
e
p
c
i
o
n
a
l
1
.
2
2
2
,
0
2
P
e
q
u
e
n
o
M

d
i
o
G
r
a
n
d
e

E
x
c
e
p
c
i
o
n
a
l


L
I

(
t
a
x
a

d
e

v
i
s
t
o
r
i
a

=

A
P
)
P
e
q
u
e
n
o



5
9
0
,
6
4
A

=

n

m
e
r
o

d
e

t

c
n
i
c
o
s
1
2
3


4
M

d
i
o
1
.
1
6
0
,
9
2
B

=

n

m
e
r
o

d
e

h
o
r
a
s
4
6
6
1
0
G
r
a
n
d
e
3
.
0
8
2
,
2
0
E

=

n

m
e
r
o

d
e

v
i
a
g
e
n
s
1
1
2


2
E
x
c
e
p
c
i
o
n
a
l
4
.
5
7
2
,
2
9


L
O
P
e
q
u
e
n
o



3
3
9
,
4
5
V
a
l
o
r

d
a
s

t
a
x
a
s

p
a
r
a

o
s

e
m
p
r
e
e
n
d
i
m
e
n
t
o
s

e
m

g
e
r
a
l
M

d
i
o



4
7
5
,
2
2
G
r
a
n
d
e



8
1
4
,
6
8
E
x
c
e
p
c
i
o
n
a
l
1
.
6
2
9
,
3
6


L
O

e
m
p
r
e
e
n
d
i
m
e
n
t
o

j


i
n
s
t
a
l
a
d
o

(
t
a
x
a

d
e




v
i
s
t
o
r
i
a

=

A
P
)
P
e
q
u
e
n
o



7
6
0
,
3
7
M

d
i
o
1
.
3
9
8
,
5
3
G
r
a
n
d
e
3
.
2
1
7
,
9
8
E
x
c
e
p
c
i
o
n
a
l
5
.
1
5
9
,
6
3
F
o
n
t
e
:

I
A
P

(
2
0
1
0
)
.

E
l
a
b
o
r
a

o
:

I
p
a
r
d
e
s
.
N
o
t
a
s
:


U
n
i
d
a
d
e

P
a
d
r

o

F
I
s
c
a
l

(
U
P
F
)
.


L
i
c
e
n

a

A
m
b
i
e
n
t
a
l

S
i
m
p
l
i

c
a
d
a

(
L
A
S
)
.


A
n

l
i
s
e

d
e

P
r
o
j
e
t
o

(
A
P
)
.
O
b
s
.
:

P
a
r
a

o

v
a
l
o
r

d
a

a
n

l
i
s
e

d
e

p
r
o
j
e
t
o

p
a
r
a

a

L
A
S
,

q
u
a
n
d
o

f
o
r

o

c
a
s
o
,

s

o

u
t
i
l
i
z
a
d
o
s

o
s

n
d
i
c
e
s


d
e

p
e
q
u
e
n
o

p
o
r
t
e
.
.
313
Paran
As taxas para licenciamento ambiental no municpio de Curitiba so cobradas
de acordo com a tabela V do Decreto n
o
1.362/2008. Para LP, o valor era de
R$ 78,70; e para LI, de R$ 158,50. Os empreendedores pblicos so isentos de
pagamento de taxas para licenciamento ambiental. Conclui-se, portanto, que os
preos cobrados para a emisso das licenas ambientais para os empreendedores
privados no se constitui impedimento para a execuo da obra.
3.1.6 Termos de referncia: acompanhamento das licenas e exigncias
A fase de aplicao dos roteiros desta pesquisa ocorreu antes das recentes alteraes
no processo de licenciamento ambiental realizadas pelo IAP, em janeiro de 2010.
No perodo anterior s mudanas, quando das entrevistas com os empreendedores
privados, dois problemas foram identicados com relao ao acompanhamento das
licenas ambientais no Oema.
1) Falta de comunicao e informao entre os rgos licenciadores e
os empreendedores privados, pois as informaes sobre o processo
encontram-se dispersas nos diversos rgos: prefeituras, IAP, COMEC,
e outros. Nem sempre h uma descrio completa e abrangente de todas
as exigncias disponveis na internet.
2) Falta de padronizao com relao ao tipo e quantidade de estudos
tcnicos solicitados. A legislao no clara quanto obrigatoriedade de
estudos, complementares ou no, e o IAP no tinha alguma orientao
que padronizasse estas rotinas. As denies dos estudos cam sob a
responsabilidade do tcnico, de maneira que o empreendedor era obrigado
a providenciar uma srie de estudos e complementaes durante o processo
de licenciamento, dicultando a viabilidade do empreendimento.
Com relao falta de padronizao, a recente implementao da Matriz de
Impactos Ambientais pelo IAP deniu os tipos de estudos ambientais de acordo com
as caractersticas do empreendimento. Assim, para parcelamentos urbanos, apenas
quando a rea tiver mais de 100 hectares ou for de signicativo impacto que se
exigiro EIA/Rima e o PCA nas fases de LP e LI, respectivamente. Com relao
ao cumprimento das exigncias legais por parte dos empreendedores privados,
as informaes obtidas nas entrevistas pareceram um tanto contraditrias. Estes
armam que no h diculdades em atender s exigncias determinadas no processo
de licenciamento, porm muito comum a scalizao encontrar irregularidades
na execuo das obras, a ponto de poder suscitar inquritos criminais.
Quanto ao acompanhamento do processo das licenas ambientais pelo
Ministrio Pblico, o empreendedor privado atua sabendo que a capacidade de
314
Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
scalizao do poder pblico reduzida, e que muitas das irregularidades dependem
exclusivamente do interesse da populao em denunci-las, havendo a possibilidade
de que tais irregularidades no cheguem ao conhecimento do poder pblico. Somado
a isso, sabe-se que muitas vezes a legislao burlada com a conivncia dos agentes
pblicos. Quando uma irregularidade chega a ser autuada e, consequentemente,
encaminhada ao MP para investigao, ocorre razovel lapso para que sejam
determinadas as sanes, em razo das diversas possibilidades de recursos das decises
judiciais.
Por m, recorrente, tambm, o abrandamento das sanes por parte do MP,
gerando, em alguns casos, Termos de Ajustamento de Conduta (TAC), considerados
mais suaves pelos empreendedores.
Com relao s exigncias constantes nas licenas ambientais municipais
em Curitiba, estas so claras e plenamente compreensveis por parte dos
empreendedores pblicos e privados, porm, segundo a SMMA, frequente o seu
descumprimento. Nos processos de licenciamento ambiental ocorre com frequncia
o no atendimento de condicionantes estabelecidas na LI, como, por exemplo, a
falta de cuidado com as APPs e o corte de rvores nativas. As scalizaes ocorrem
com periodicidade trimestral e eventualmente com maior frequncia mediante
denncias da populao ou outra fonte.
3.1.7 Outros aspectos
Regularizao fundiria
Os processos de regularizao de parcelamentos existentes no possuem
regulamentao especca por parte dos legisladores ambientais estaduais, sendo
cada caso tratado conforme suas particularidades. Segundo o IAP, nos processos
de regularizao, o procedimento diferenciado na medida em que alguns
documentos, como os projetos, so dispensados, conforme o caso. Entretanto, a
recomendao geral que se tomem todas as providncias para que os aspectos
ambientais e legais sejam atendidos, tanto quanto possvel.
A regularizao ambiental de um parcelamento tem o propsito de autorizar
a implantao do empreendimento de forma correta. Quando da regularizao, a
tendncia emitir diretamente a LO, solicitando do empreendedor as providncias
que seriam requeridas normalmente, na medida do possvel, exigindo, se for o
caso, a realocao de algumas unidades habitacionais. H casos, entretanto, em
que se recomenda, em virtude das condies ambientais existentes, a retirada dos
moradores, sugerindo a mudana para outro local, inclusive com recomendao
de envio da matria para os setores jurdicos do IAP e o MP.
315
Paran
O IAP informa que a solicitao para a regularizao de parcelamentos
existentes pode vir do MP, rgos governamentais de desenvolvimento urbano,
denncias da comunidade em que se encontra o parcelamento e tambm do
proprietrio do imvel. Para a regularizao dos parcelamentos para populao de
baixa renda, h reduo dos custos referentes emisso das licenas ambientais.
Informa, ainda, que no dispe de dados sistematizados quanto ao inventrio de
licenas requeridas para regularizao de parcelamentos existentes.
Segundo a Cohapar, a diferena no procedimento, quando se trata de regularizao
de parcelamento do solo urbano j existente, que o IAP solicita o Plano Ambiental
Bsico (PAB). Para a regularizao dos parcelamentos de baixa renda no h custos
referentes emisso das licenas ambientais, conforme a Lei Estadual n
o
10.671/1993.
A Cohapar informou que no dispe de dados sistematizados referentes questo de
inventrio de licenas requeridas para parcelamentos irregulares.
Em situaes emergenciais (por exemplo, transferncia de populao por risco
iminente), o IAP informou que no tem como atribuio atuar na execuo da remoo
da populao, estando tais aes afetas Defesa Civil e ao Corpo de Bombeiros. J a
Cohapar informou que, em situaes emergenciais, j adotou junto ao rgo ambiental
licenciador o procedimento de Autorizao Ambiental (AA).
5
Destaca-se que esta
modalidade de licena utilizada apenas para situaes temporrias, no podendo ser
utilizada para reassentamentos que tenham carter denitivo.
No que tange ao licenciamento para habitaes de interesse social, apesar de o IAP
elencar a Resoluo Conama n
o
412/2009 como parte do seu ordenamento jurdico, o
rgo no prev procedimentos e normas especcos para este tipo de licenciamento.
Por ocasio do preenchimento do formulrio da pesquisa e da entrevista
com a tcnica da SMMA de Curitiba, no foi possvel obter dados, em razo da
indisponibilidade referente regularizao de parcelamentos existentes na capital.
Segundo a COHAB-CT, para efetuar regularizaes de parcelamentos
existentes, a licena necessria a AEO, pois a ocupao j existe. Portanto, no
cabem alguns procedimentos exigidos na LP, onde o empreendimento ainda ser
implantado. Foi destacado, ainda que, tratando-se de regularizao fundiria de
habitao de interesse social, h parmetros diferenciados, como a reduo da faixa
de preservao permanente. E para esse tipo de regularizao dos parcelamentos
irregulares de baixa renda no so cobradas taxas da COHAB-CT.
5. Segundo o Artigo 1
o
da Resoluo Sema n
o
031/1998, a AA um ato discricionrio, pelo qual o IAP estabelece
condies, restries e medidas de controle ambiental ou orestal de empreendimentos ou atividades especcas, com
prazo de validade estabelecido de acordo com a natureza do empreendimento ou atividade, passvel de prorrogao,
a critrio do IAP.
316
Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
Colegiado de julgamento do IAP
Com o objetivo de proporcionar maior agilidade ao julgamento de infraes
administrativas, o IAP instituiu o Colegiado de Julgamento. O sujeito autuado
poder comparecer ao julgamento e ouvir a deciso do colegiado, a proposio de
recuperao do dano e a possibilidade de investimentos em projetos ambientais,
possibilitando a ele ou a seu advogado manifestar-se na busca de uma soluo
tecnicamente aceitvel.
O colegiado formado por, no mnimo, trs agentes: o chefe do escritrio
regional, um tcnico do IAP e um membro da Polcia Ambiental/Fora Verde
que esteja lotado na regio. So apuradas as infraes ambientais e julgados os
pedidos de converso de multas administrativas. Atualmente, os vinte escritrios
regionais do IAP possuem colegiados e so responsveis por julgar multas de at
R$ 20 mil e aquelas lavradas pelo escritrio antes da implantao do novo sistema.
Multas acima de R$ 20 mil sero julgadas na sede do IAP por colegiado composto
pelo diretor da Diretoria de Controle de Recursos Ambientais (Diram) ou um
representante que presidir o rgo; um advogado da procuradoria jurdica do
IAP ou um representante da Fora Verde e mais um tcnico do quadro do IAP.
No procedimento, o infrator recebe ofcio do IAP intimando-o para apresentar
a sua defesa. O colegiado dene o valor da multa e estabelece a obrigao de
recuperao do dano e, se for o caso, aplica uma multa administrativa. A cobrana
dessa multa efetivada por meio do recolhimento do valor atribudo pelo colegiado
destinado ao Fundo Estadual de Meio Ambiente (Fema). Em alguns casos, o
valor pode ser convertido em projetos de recuperao ambiental.
Alm de estabelecer as condies para a recuperao da rea degradada, o IAP
prope alternativas para pagamento das multas, conforme legislao.
6
O infrator
ter incentivos na forma de desconto para pagar a multa o mais rpido possvel
e poder ainda obter descontos se optar por investir em projetos ambientais que
o IAP realiza.
O procedimento de julgamento ocorre em audincia pblica com acesso
aberto comunidade.
Grupo Integrado de Apoio Tcnico
O estado do Paran vem, desde a dcada de 1990, discutindo as normas de
regula men tao do uso e ocupao do solo, frente s novas legislaes de proteo
6. Lei Federal n
o
9.605, de 12 de fevereiro de 1998, Decreto Federal n

6.514, de 22 de julho de 2008, Decreto Federal


n

6.686, de 10 de dezembro de 2008 e portarias do IAP. Conforme pgina do IAP disponvel em: <http://www.iap.pr.gov.br/
modules/conteudo/conteudo.php?conteudo=864>.
317
Paran
ambiental. O processo de licenciamento ambiental em vigncia no Paran foi criado
em meio a essa discusso e, portanto, abrange tambm as questes referentes ao
licenciamento ambiental para ns urbansticos.
Desta forma, em 2001 o governo do estado do Paran, por intermdio da
Secretaria de Estado do Planejamento e Coordenao Geral, percebendo a necessidade
de integrar os procedimentos necessrios para a execuo de licenciamento ambiental,
iniciou uma discusso que resultou no relatrio intitulado Sistema Integrado de
Licenciamento, objetivando a regulamentao e operacionalizao do Sistema
Estadual de Gerenciamento de Recursos Hdricos (SEGREH/PR) e do Sistema
Integrado de Gesto e Proteo dos Mananciais da Regio Metropolitana de Curitiba
(Sigprom/RMC), institudo pela Lei Estadual n
o
12.248/1998.
O trabalho apontava, dentre outros, para dois pontos fundamentais para a
obteno dos resultados esperados:
l necessidade de estabelecer um uxo lgico comum para a regularizao
scal e ambiental na esfera municipal; e
l implantao de um balco nico para a recepo de 100% dos
requerimentos de licenciamentos ambientaiss de impacto local.
O referido sistema objetivou estabelecer a padronizao de procedimentos para
obteno de licenciamento pelo empreendedor, que poderia proceder consulta
inicial nos balces do IAP, da COMEC e da Suderhsa, por um funcionrio treinado,
que forneceria uma lista completa dos documentos necessrios para o processo.
Aps providenciar os documentos necessrios, o empreendedor os entregaria
no rgo em que realizou a consulta e receberia um nmero de protocolo, que
identicaria o processo no Sistema de Protocolo Integrado do estado. Cada rgo
caria encarregado de analisar a sua parte do processo e de encaminh-lo ao
prximo rgo competente.
No referido trabalho de sistematizao, cou estabelecida a necessidade de
criao de um comit gestor, composto por representantes dos rgos referidos e um
representante da Unidade Gestora de Projetos (UGP). O trabalho foi desenvolvido,
porm o modelo gerencial no foi posto em prtica.
Dando continuidade a este processo, em 2008, foi sancionado o Decreto
Estadual n
o
3.411, que dispe sobre a criao do Grupo Integrado de Apoio
Tcnico (GIAT), com o objetivo de analisar os processos de uso habitacional
loteamentos, desmembramentos, condomnios horizontais, mistos e verticais de
determinado porte e uso industrial de grande e excepcional porte (Lei Estadual
n
o
10.233/1992). A implementao das atividades deste grupo encontrou enormes
318
Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
dificuldades de operacionalizao nas diversas esferas do governo estadual,
especialmente por razes de ordem administrativa e poltica. Fatos estes que
inviabilizaram, at o momento da pesquisa, o funcionamento do GIAT, conforme
o previsto no decreto acima referido.
Em uma primeira etapa, o GIAT deveria atuar em reas de mananciais de
abastecimento de interesse nos municpios que no detinham a competncia para
o licenciamento ambiental. Em outras palavras, a rea de atuao inicial do GIAT
seria a RM de Curitiba, excluindo o municpio de Curitiba. O decreto previa
que, em 2010, o grupo atuaria tambm na anlise de empreendimentos e obras
de parcelamento do solo para ns residenciais e ncleos habitacionais urbanos
em todo o estado do Paran, obras e servios de resduos slidos, uso industrial e
explorao de minrios (exceto a RM de Curitiba), obras ou servios de extrao de
gua subterrnea na rea de abrangncia do aqufero Karst e uso agrossilvipastoril
do solo.
O GIAT prev a mudana do atual processo de licenciamento ambiental no
Oema, em dois aspectos fundamentais:
l criao de protocolo nico para solicitao da licena ambiental; e
l articulao entre as instituies envolvidas com questes tcnicas do
licenciamento, planejamento e desenvolvimento urbano. Prope que
sejam realizadas reunies peridicas, nas quais sero apresentados
simultaneamente os pareceres de cada rgo participante.
As instituies estaduais que compem o GIAT so: Sema, Sedu, IAP, Instituto
de guas do Paran, antiga Suderhsa, COMEC, Minerais de Paran (Mineropar),
Copel e Sanepar. Em casos especcos, prevista a participao de representantes
de rgos e entidades com atuao relacionada rea habitacional nas reunies
destinadas anlise dos projetos, mas sem direito a voto. So estas: Corpo de
Bombeiros, Companhia Paranaense de Gs (Compags), Instituto Paranaense de
Assistncia Tcnica e Extenso Rural (Emater), empresas privadas, concessionrias
de energia, empresas privadas ou municipais de gua e esgoto, Conselho Regional de
Engenharia e Agronomia do Paran (Crea-PR), Conselho Regional dos Corretores
de Imveis (Creci), Ordem dos Advogados do Brasil/Seo do Paran (OAB/PR),
Sindicato da Habitao e Condomnios do Paran (Secovi/PR), Associao dos
Notrios e Registradores do Paran (ANOREG-PR), Sindicato da Indstria da
Construo Civil (Sinduscon) e municpios cujos empreendimentos em anlise
pertenam a sua jurisdio.
319
Paran
O resultado das reunies deve ser publicado no DO do estado e, se aprovado
pela unanimidade dos membros do grupo, ser emitido um certificado de
aprovao. importante destacar que este certicado no equivalente licena,
que permanece sob responsabilidade do IAP, a quem o processo, uma vez aprovado
no GIAT, dever ser encaminhado para a emisso da LP.
Os procedimentos do GIAT seguem o uxograma apresentado na gura 15.
A partir da leitura da legislao que trata da criao e regulamentao do
grupo e do manual preliminar elaborado para descrio do funcionamento do
GIAT, percebe-se que sua criao e a alterao nos procedimentos de licenciamento
ambiental objetivaram resolver questes referentes aos prazos, integrao
institucional, clareza das exigncias e demandas tcnicas por parte dos rgos
licenciadores.
Apesar de propor melhorias nesses quesitos, existem pontos que no foram
esclarecidos e que podero gerar problemas futuros. H que se considerar que,
pelo fato de o GIAT no estar em funcionamento, essa avaliao baseada em
experincias dos tcnicos, a partir de um histrico de conhecimento do processo
atual. A partir dessa viso, possvel identicar problemas que no seriam
solucionados e podem ser ampliados, como a capacidade operacional dos rgos,
principalmente.
O trabalho do grupo dever funcionar baseado nos pareceres e anuncias
tcnicas dos diversos rgos municipais e estaduais. Entretanto, a falha na elaborao
dessas anuncias foi um dos problemas identicados no procedimento atual seja
pela falta de equipe ou de tcnicos especializados e, como consequncia, vem
causando atrasos e divergncias entre os rgos.
Outra questo levantada refere-se quantidade de rgos que foram includos
nesse grupo, tendo em vista que apenas um licenciador. Considerando que as
discusses para a aprovao de um empreendimento teriam de passar pela anuncia
e emisso de parecer de todos esses rgos, isso poder causar atraso nos processos
de licenciamento ambiental.
O protocolo nico , portanto, uma ideia possvel, desde que existam meios
adequados para sua execuo, sejam eles: i) prossional capacitado para conferir
os documentos no balco; e ii) software adequado e nanceiramente vivel. Com
o protocolo nico, o empreendedor teria reunidas todas as informaes sobre o
processo, tornando mais geis as fases do processo.
320
Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
321
Paran
4 IMPLICAES DO PROCESSO DE LICENCIAMENTO AMBIENTAL NA
ATIVIDADE DO PARCELAMENTO DO SOLO URBANO
4.1 Anlise do empreendedor pblico
Empreendedor pblico estadual: Cohapar
A Companhia de Habitao do Paran (Cohapar), sediada em Curitiba, uma
empresa de economia mista que atua na execuo dos programas de habitao do
governo do estado. Administrativamente, atua de forma descentralizada por meio
de doze escritrios regionais no estado.
A empresa atua mediante convnios com as prefeituras, que oferecem a
doao da rea para construo como contrapartida dos empreendimentos, alm
de providenciar a aprovao dos projetos e executar os servios de infraestrutura.
A Cohapar isenta de taxas e impostos municipais, sendo responsvel por grande
parte dos projetos, inclusive a obteno da LP. Mantm, ainda, uma equipe tcnica
encarregada dos procedimentos para obteno das LI (tabela 3).
TABELA 3
Responsvel por acompanhar os processos de licenciamento ambiental no escritrio
da Cohapar de Curitiba: unidade administrativa diviso de engenharia
Nmero Cargo Formao Especializao Quantidade Tempo de servio no setor
1 Engenheiro civil Engenheiro civil No disponvel 1 28 anos
Fonte: Cohapar.
Elaborao: Ipardes.
Empreendedor pblico municipal: COHAB Curitiba
O empreendedor pblico de Curitiba a Companhia de Habitao Popular de
Curitiba (COHAB-CT). Sediada na capital, tem atuado para atender demandas das
populaes de baixa renda, mediante cadastro das famlias interessadas. Tambm
empreende objetivando o atendimento, mediante realocao de famlias residentes
em reas de risco ou inadequadas (APP, mananciais, vrzeas, encostas e outras).
A companhia dispe de quadro tcnico especializado para desenvolver as
atividades correlatas aos empreendimentos, licenciamentos e regularizao de reas
de interesse social, conforme demonstra a tabela 4.
322
Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
TABELA 4
Unidade administrativa COHAB: setor de arquitetura/setor de aprovao de
projetos /departamento de projetos
Nmero Cargo Formao Especializao Quantidade
Tempo de
servio no setor
1 Agente administrativo pleno n.d n.d 1 n.d.
2 Agente administrativo jnior n.d n.d 1 1 ano
3 Arquiteto snior Arquitetura e urbanismo Especializao 2 30 anos
4 Arquiteto pleno Arquitetura e urbanismo Mestrado 2 9 anos
5 Arquiteto jnior Arquitetura e urbanismo n.d 5 1 a 3 anos
6 Engenheiro pleno Engenharia civil n.d 3 n.d.
7 Engenheiro jnior Engenharia civil n.d 1 1 ano
Fonte: COHAB.
Elaborao: Ipardes.
n.d. = no disponvel.
4.2 Anlise do empreendedor privado
Os empreendedores pesquisados foram selecionados mediante anlise de sua
atuao no mercado imobilirio de Curitiba, Campo largo e So Jos dos Pinhais,
considerando os aspectos de volume e caractersticas dos empreendimentos
realizados. Ressalta-se que comum os empreendedores atuarem em diversos
municpios da RM de Curitiba, realizando empreendimentos de alta, mdia e baixa
rendas, conforme a demanda e a disponibilidade de reas. Na maioria das vezes, no
so mencionadas diferenas signicativas a respeito do processo de licenciamento
em um ou outro municpio, com exceo de Curitiba.
Segundo os empreendedores privados consultados, o Rima dispensado nos
casos de empreendimentos com metragem inferior a 5 mil m
2
e quando no houver
restries com relao ao tipo de vegetao e topograa do local.
4.3 Principais problemas identicados no licenciamento ambiental para
ns urbansticos
Os quadros 2, 3 e 4 assinalam os problemas identificados no processo de
licenciamento ambiental efetuado pelo estado e pelos municpios que licenciam,
de acordo com as diferentes vises dos atores entrevistados.
323
Paran
QUADRO 2
Na viso do empreendedor pblico
Problema Estado Curitiba
1 Estudos ambientais inadequados - -
2 Solicitao excessiva de informaes e estudos complementares X -
3 Infraestrutura fsica e logstica do rgo ambiental licenciador insuciente X -
4 Insucincia de tcnicos no rgo ambiental licenciador X -
5 Qualicao tcnica insuciente no rgo ambiental licenciador - -
6 Falta ou decincia na informatizao do rgo ambiental licenciador X -
7 Tempo excessivo para anlise do estudo ambiental X -
8 Tempo excessivo para expedio das licenas X -
9 Falta de padronizao dos procedimentos de anlise do rgo ambiental X -
10 Pouca participao nas audincias pblicas X X
11 Pequena contribuio das audincias pblicas no aperfeioamento dos estudos X X
12 Alto valor das taxas de licenciamento ambiental - -
13 Falta de clareza nas exigncias constantes das licenas X -
14 Baixo grau de cumprimento das medidas de interveno - -
15 Monitoramento e scalizao do rgo ambiental decientes * -
Fonte: Relatrio 4 da pesquisa.
Elaborao: Ipardes.
Nota:
1
Considera-se o perodo anterior s mudanas no stio, quando os empreendedores foram entrevistados
X Existncia de problema.
* Sem informao ou no permite denio.
- Sem identicao.
QUADRO 3
Na viso do empreendedor privado
Problema Estado Curitiba
1 Estudos ambientais inadequados * *
2 Solicitao excessiva de informaes e estudos complementares X
2
3 Infraestrutura fsica e logstica do rgo ambiental licenciador insuciente X
2
4 Insucincia de tcnicos no rgo ambiental licenciador X
2
5 Qualicao tcnica insuciente no rgo ambiental licenciador X *
6 Falta ou decincia na informatizao do rgo ambiental licenciador X
2
7 Tempo excessivo para anlise do estudo ambiental X
2
8 Tempo excessivo para expedio das licenas X
2
9 Falta de padronizao dos procedimentos de anlise do rgo ambiental X
1
*
10 Pouca participao nas audincias pblicas X X
3
11 Pequena contribuio das audincias pblicas no aperfeioamento dos estudos X X
3
12 Alto valor das taxas de licenciamento ambiental * *
13 Falta de clareza nas exigncias constantes das licenas X
1
*
14 Baixo grau de cumprimento das medidas de interveno X *
15 Monitoramento e scalizao do rgo ambiental decientes X *
Fonte: Relatrio 4 da pesquisa.
Elaborao: Ipardes.
Notas:
1
Considera-se o perodo anterior s mudanas no stio do IAP, na ocasio das entrevistas.
2
A resposta no para empreendimentos licenciados em Curitiba, pela SMMA, e sim para os demais municpios
licenciados pelo IAP.
3
Informam que no tm conhecimento de ocorrncia de audincias pblicas para empreendimentos de loteamento/
parcelamento.
X Existncia de problema
* Sem informao ou no permite denio.
324
Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
QUADRO 4
Na viso do rgo ambiental
Problema Estado (IAP) Curitiba
1 Estudos ambientais inadequados - -
2 Solicitao excessiva de informaes e estudos complementares
1
-
3 Infraestrutura fsica e logstica do rgo ambiental licenciador insuciente x -
4 Insucincia de tcnicos no rgo ambiental licenciador x -
5 Qualicao tcnica insuciente no rgo ambiental licenciador - -
6 Falta ou decincia na informatizao do rgo ambiental licenciador x
1
-
7 Tempo excessivo para anlise do estudo ambiental x -
8 Tempo excessivo para expedio das licenas x -
9 Falta de padronizao dos procedimentos de anlise do rgo ambiental x
1
-
10 Pouca participao nas audincias pblicas x
2
-
11 Pequena contribuio das audincias pblicas no aperfeioamento dos estudos x x
12 Alto valor das taxas de licenciamento ambiental - -
13 Falta de clareza nas exigncias constantes das licenas x -
14 Baixo grau de cumprimento das medidas de interveno * -
15 Monitoramento e scalizao do rgo ambiental decientes x -
16 Baixa qualicao dos consultores contratados x *
Fonte: Relatrio 4 da pesquisa.
Elaborao: Ipardes.
Notas:
1
Considera-se o perodo anterior s mudanas no stio. Aps este perodo as duas respostas seriam SIM.
2
As audincias ocorrem com pouca frequncia, porm, quando acontecem, h participao da populao interessada
X Existncia de problema.
* Sem informao ou no permite denio.
- Sem identicao.
4.4 Relaes institucionais com o Ministrio Pblico
A equipe da pesquisa colheu diversas opinies sobre a atuao do MP nos
municpios, que foram unnimes em apontar o rgo como um parceiro disposto
a participar da soluo de problemas. Assim, pode-se dizer que, de maneira geral, o
MP no estado do Paran acompanha as questes ambientais, merecendo destaque
sua atuao em regularizaes e reassentamentos, em que os conitos entre questes
sociais e ambientais so intensos.
O MP articula diversos rgos do estado em torno de projetos e aes para
populaes que vivem em condies de risco. Na busca do equilbrio entre o social
e o ambiental, no prevalece a preservao integral das reas ocupadas, buscando
solues tcnicas para que o dano ambiental seja mnimo nas reas que recebero
as populaes carentes.
Quanto atuao do MP junto aos rgos licenciadores e empreendedores
pblicos e privados da capital, no foram feitas maiores referncias em razo de
inexistir atualmente qualquer procedimento instalado ou averiguao fundada
em denncia ou irregularidade administrativa, conrmando a boa relao atual
entre MP e SMMA. Desta forma, apresentam-se harmnicas as relaes entre
325
Paran
as instituies. Igualmente, no percebida interveno do MP no mbito de
atuao do empreendedor municipal (COHAB-CT), o que salienta o fato de a
sua atuao contribuir para efetividade e eccia do processo de implantao de
parcelamentos urbanos de iniciativa do poder pblico, em razo de a COHAB
desenvolver uma parceria com o MP para trabalhar as questes de interesse comum
das duas instituies.
Sugere-se, objetivando maior efetividade s aes desenvolvidas pelo MP,
sua aproximao com as demais instituies envolvidas nos procedimentos de
licenciamento e regularizao fundiria, que poderia ocorrer por meio de palestras,
cursos de atualizao e/ou formao e debates. Entende-se factvel tais aes em
razo da boa receptividade do Ministrio Pblico Estadual, especialmente pela
Procuradoria de Meio Ambiente, s aes e projetos desenvolvidos pelo governo
do estado, especicamente as que tratam das questes sociais.
4.5 Dinmica urbana e habitacional
No Paran, existem trs RMs: Curitiba, Londrina e Maring. Cada uma tem suas
caractersticas prprias em termos de dinmica econmica e social, mas, de maneira
geral, pode-se dizer que estas duas ltimas ainda no alcanaram a intensidade de
concentrao presente na primeira. Por isso, nesta anlise, sero feitas consideraes
sobre a RM de Curitiba, mas que certamente poderiam ser vlidas para as demais
RMs, guardadas as propores dos problemas (gura 16).
A RM de Curitiba concentra grande parte da populao do estado do
Paran, onde 31% da populao ocupam menos de 8% do territrio paranaense
(grco 1). Por sua dinmica populacional, socioeconmica e ambiental, a RM de
Curitiba necessita ateno especial. Na tentativa de ordenamento deste territrio,
foi elaborado, em 1978, o Plano de Desenvolvimento Integrado (PDI) cuja nova
proposta, de 2006, apresenta anlise e proposio de estratgias de: i) ordenamento
territorial, considerando a rea conurbada, denominada Ncleo Urbano Central
(NUC), partindo-se dos temas de interesse comum regio; e ii) um novo arranjo
institucional para que o rgo gestor, a COMEC, tenha condies e estrutura para
orientar todos esses temas em conjunto com os municpios e rgos ans.
326
Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
327
Paran
No Paran existem 399 municpios, dos quais apenas 20% tinham uma
populao superior a 20 mil habitantes em 2007, segundo a contagem do IBGE.
7

Apesar de poucos, os municpios com mais de 20 mil habitantes reuniam 75% da
populao. A concentrao urbana se torna mais evidente quando se observa que
quase metade da populao do estado vivia em quatorze municpios, mostrando o
quo desproporcional a ocupao do territrio. Destes municpios, cinco faziam
parte da RM de Curitiba (gura 17).
Nos municpios em que a urbanizao j era avanada, a intensicao de
tal processo sobrecarregou as estruturas urbanas existentes, provocando impactos
nas infraestruturas e equipamentos disponveis e modicando a paisagem. Em
um curto espao de tempo, as administraes municipais tiveram de responder as
demandas. Aumentou-se a malha viria construda, surgiram novos loteamentos,
densicaram-se os bairros existentes e verticalizaram-se as habitaes. Do ponto de
vista social, pode-se dizer que os conitos e a segregao socioespacial tornaram-se
mais agudos, ao mesmo tempo que surgiram reas servidas e equipadas ao lado de
favelas e periferias carentes (Ipardes, 2005a).
7. Ipardes Base de dados do estado (BDEweb). Contagem da populao. Disponvel em: <http://www.ipardes.pr.gov.br>.
328
Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
329
Paran
Municpio de Curitiba
Em Curitiba, os principais conitos envolvendo o meio ambiente com o crescimento
populacional e a urbanizao esto relacionados com duas problemticas distintas:
oferta de gua potvel e presso ambiental. A primeira est associada a capacidade
de captao, tratamento e distribuio do sistema pblico de abastecimento; a
segunda decorrente da intensa ocupao em reas inadequadas ou de risco, tais
como UCs ambiental, reas de mananciais, reas de alta declividade, vrzeas etc.
No que diz respeito ao gerenciamento desses conitos, condio necessria
a articulao entre diversas instituies pblicas, dado que os cursos dos rios e as
reas de vrzea ou UCs ultrapassam os limites do municpio. Por se tratar de um
processo democrtico, essa articulao pode resultar na demora para a realizao
de acordos, dicultando o combate dos problemas ainda em seus estgios iniciais.
O segundo item apontado como causa de conito a ocupao em reas
de vrzea, de manancial ou proteo ambiental mostrado na gura 18. Visto
que a oferta hdrica pode ser um impedimento ao desenvolvimento da cidade,
em toda a RM de Curitiba h um cuidado especial da legislao e dos rgos
pblicos em preservar as reas de manancial. Para isso, um instrumento adequado
a criao de APAs.
Deschamps (2008) ps em evidncia as reas do municpio mais sujeitas
a enchentes ou inundaes. Para a autora, h um processo seletivo da ocupao
do espao metropolitano, em que a degradao ambiental no afeta de forma
homognea os diferentes grupos sociais. Segundo ela, no h somente pessoas em
estado de extrema vulnerabilidade social, mas tambm pessoas com uma melhor
insero social e econmica que habitam essas regies, e que estavam classicadas
como de vulnerabilidade mdia.
330
Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
Unidades de Conservao
331
Paran
Municpio de Campo Largo
No municpio de Campo Largo, com relao s questes sociais e de habitao,
assim como na maioria dos municpios da RM de Curitiba, durante a dcada de
1990, a situao de pobreza intensicou-se na medida em que houve um processo de
concentrao da riqueza, passando o ndice de Gini de 0,48 para 0,5 (PNUD, 2003).
Os levantamentos sobre o nmero de lotes informais em Campo Largo
mostram que 4,7% da populao habitavam domiclios subnormais e/ou precrios,
totalizando 3.653 pessoas em 876 domiclios (Ipardes, 2009). A Fundao Joo
Pinheiro (FJP) disponibiliza os dados exclusivamente para a rea urbana e considera
que 13.330 domiclios apresentavam algum tipo de inadequao, sendo a mais
frequente a carncia de infraestrutura.
O crescimento espacial da cidade cou concentrado em trecho da BR-277.
Alguns loteamentos foram aprovados antes da dcada de 1960, em rea que
atualmente preservada pelas APAs estaduais do rio Verde e do Passana. Estas
reas signicam uma limitao importante para o crescimento de Campo Largo,
pois impedem a expanso em direo a Curitiba. Assim, cam disponveis apenas
reas que economicamente no so signicativas para atividades urbanas, como o
espao na regio sul, prximo a Araucria e Balsa Nova (gura 19).
Os mananciais de abastecimento so uma questo relevante para o
desenvolvimento e ocupao do solo de Campo Largo. O municpio cortado
por trs importantes rios que fazem parte da bacia do Alto Iguau. Grande parte
do territrio considerada como manancial supercial e outra parte, a leste, como
manancial subterrneo (aqufero Karst). A m de preservar esses recursos hdricos,
foram criadas trs APAs e uma reserva orestal. Estas APAs, ao mesmo tempo em
que so bencas para toda a regio, so um limitador para o municpio, pois se
localizam em reas de interesse econmico (gura 20). A APA estadual do rio
Passana, por exemplo, tem a sua qualidade ambiental ameaada pela urbanizao,
pelo uso de agrotxicos, pela reduo na cobertura vegetal, a impermeabilizao
do solo e a concentrao de resduos e euentes que podem poluir o ambiente e
as guas do rio Passana (Gonzaga et al., 2004).
332
Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
333
Paran
Regio Metropolitana
5 RECOMENDAES PARA A AO DE POLTICA PBLICA
Municpio de So Jos dos Pinhais
O maior conito entre crescimento urbano e sustentabilidade ambiental em So Jos
dos Pinhais, assim como em toda a RM de Curitiba, a necessidade de preservao
dos recursos hdricos da regio, os quais fazem parte da bacia do Altssimo Iguau,
onde se concentra a maior parte dos mananciais de abastecimento de Curitiba.
O estado no teve planejamento para atender a crescente demanda por
moradias nas RMs, bem como no possui estrutura e pessoal para atender
demanda por licenciamento ambiental para tais empreendimentos. Apesar de haver
algumas aes integradas com os municpios para a gesto ambiental, a poltica do
estado voltada para o fortalecimento dos rgos estaduais. Como estes rgos se
334
Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
encontram em dcit, em temos de capacidade operacional, pode-se concluir que a
atuao do estado insuciente na RM de Curitiba.
5.1 Sugestes para o aperfeioamento do licenciamento ambiental
A partir do exposto nas sees anteriores, so apresentadas sugestes para promover
ajustes na atual conformao do sistema de licenciamento ambiental, objetivando
sua agilizao e efetiva atuao como instrumento de conservao ambiental.
Para tanto, foram elencadas propostas baseadas em projees de cenrios
tendenciais de curto, mdio e longo prazo e ainda outras, baseadas em um
cenrio desejvel.
5.1.1 Cenrio tendencial
O perodo recente apresentou uma profunda transformao na dinmica territorial
brasileira, sendo apresentadas as seguintes tendncias de curto e mdio prazos para
todo o territrio:
l manuteno das taxas de crescimento populacional;
l permanncia dos nveis de concentrao espacial;
l manuteno das disparidades de renda entre reas urbanas e rurais apesar
da elevao relativa do nvel de renda em algumas reas rurais e do
crescimento econmico de reas urbanas;
l defasagem entre o crescimento das cidades e o ritmo de expanso de
cobertura das redes de infraestrutura de gua e saneamento; e
l diculdade de implementao de programas de nanciamento com efeitos
positivos para o meio ambiente.
5.1.2 Aes necessrias
Elencam-se a seguir as aes de curto prazo necessrias para a otimizao do processo
do licenciamento ambiental no estado do Paran.
1) Criao de nova unidade regional do IAP ou a ampliao do Escritrio
Regional de Curitiba (ERCBA), para atendimento das crescentes
demandas dos municpios componentes da RM de Curitiba.
2) Investimento em Sistema Integrado Georreferenciado (SIG), pelo
IAP, objetivando oferecer agilidade no atendimento s demandas por
licenciamento ambiental.
3) Implementao do Zoneamento Ecolgico e Econmico (ZEE) no estado
do Paran.
335
Paran
4) Reformulao do modelo institucional das Coordenaes Metropolitanas,
objetivando o fortalecimento da sua atuao como condio essencial
para a implementao das propostas do PDI nalizado em 2006 e ainda
no implementado no estado.
5) Integrao visando articulao entre os rgos pblicos que participam
do processo de licenciamento ambiental.
6) Participao integrada de Sema e IAP na elaborao e implementao
dos Planos Diretores Municipais (PDMs) e no PDI da RM de Curitiba,
objetivando garantir a execuo das aes baseadas em planejamento
urbano e conservao ambiental.
7) Aperfeioar as formas de divulgao dos processos de licenciamento
ambiental dirigidos comunidade, objetivando a democratizao da
gesto ambiental.
8) Integrao de Sedu e Sema, objetivando a elaborao integrada e
implementao dos PDMs e PDI, de acordo com as premissas norteadoras
da poltica ambiental estadual.
5.1.3 Mdio e longo prazos
Diante das tendncias atuais de degradao ambiental de reas de domnio pblico,
algumas respostas por parte dos setores competentes j comearam a alterar as
situaes descritas, ou, pelo menos, a inexionar o comportamento de alguns fatores
causadores de impactos. As respostas do poder pblico devem se pautar, assim, pelo
entendimento do sistema de licenciamento ambiental e das normas e diretrizes de
ocupao do solo urbano como elemento estratgico, cujas aes integradas seriam
apoiadas em negociao prvia para o estabelecimento de diretrizes, operadas num
horizonte temporal de mdio e longo prazos.
Para tanto, sugerem-se algumas mudanas pontuais, mostradas a seguir.
1) Aumento da capacidade operacional dos escritrios regionais do IAP do
estado, por meio, especialmente, da contratao de tcnicos especializados.
A ampliao do instrumental tecnolgico utilizado para coleta e
organizao de dados faz-se necessria, pois, apesar de o IAP utilizar sistema
informatizado para procedimentos administrativos de licenciamento
ambiental, este no contempla informaes georreferenciadas.
2) Implementao de um sistema de licenciamento simplicado para
otimizar o atendimento s demandas por licenciamento ambiental no
Paran. O sistema de licenciamento ambiental seria informatizado e teria
336
Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
sua congurao baseada na certicao digital, o que possibilitaria aos
empreendimentos de baixo potencial poluidor obter o licenciamento
ambiental por meio de procedimento simplicado, atravs da internet.
Neste procedimento, a LP, LI e LO seriam substitudas por apenas um
documento de licenciamento. Alm disso, por meio deste sistema tambm
poderia ser solicitada a renovao da LO. O objetivo de todas as aes
envolvidas em tal procedimento seria desobrigar o usurio de comparecer
ao rgo ambiental.
3) Capacitao tcnico-operacional dos municpios que demonstrem
interesse em executar o licenciamento ambiental por meio da atuao
conjunta do governo estadual e de entidades de classe, como as associaes
de municpios. Tais aes deveriam instrumentalizar o municpio para
atuar na avaliao e scalizao ambiental dos empreendimentos locais.
A sugesto acima exposta fundamenta-se exclusivamente nas aes estaduais
de fomento ao desenvolvimento dos municpios paranaenses, por meio das
aes municipais locais, especialmente no que tange ao planejamento estratgico
municipal, que se constitui em instrumento de poltica pblica essencial.
Baseado nos resultados da pesquisa e sob o ponto de vista da qualidade
ambiental, no foi possvel inferir se o licenciamento municipal representa avano
no processo de licenciamento ambiental, pois h poucas experincias no pas.
Entretanto, a pesquisa indicou que alguns municpios, Campo Largo, So Jos dos
Pinhais e Londrina, esto capacitados tecnicamente para a emisso de licenciamento
ambiental, no demonstrando, porm, vontade imediata para implementar o
processo. No caso da municipalizao do licenciamento ambiental, torna-se
necessrio questionar qual seria o papel do IAP neste processo. Primeiramente,
caso o Paran adotasse um modelo descentralizado de licenciamento ambiental,
similar ao do governo do Rio Grande do Sul, o IAP continuaria atuando como
o rgo licenciador e scalizador das atividades que no apresentassem impacto
restrito ao municpio licenciador e aos demais municpios ainda no aptos a
emitir licenciamento ambiental, considerando que o aparelhamento municipal e
o estabelecimento de convnios junto ao Oema para proceder a licenciamentos
ambientais seria um processo que demandaria razovel prazo.
Desta forma, se fosse mantido o modelo atual de licenciamento, em que o
IAP delega as atribuies de licenciamento ambiental ao municpio por meio de
convnio, similar a Curitiba, o Oema reduziria suas funes, possibilitando que o
IAP participasse mais ativamente na elaborao dos PDMs, bem como dos planos
de desenvolvimento das RMs.
337
Paran
No estado do Paran, a municipalizao do licenciamento ambiental
signicaria uma mudana de orientao administrativa do governo do estado,
pois nos ltimos anos houve uma tendncia de concentrao do licenciamento
no Oema. Considerando a capacidade de emitir licenas ambientais, podem-se
identicar dois padres de licenciamento ambiental nas prefeituras paranaenses.
1) Prefeituras que no licenciam, porm detm algum aparato administrativo
que lhes permita atuar nas questes ambientais, tais como scalizao,
avaliao de impactos e outras atividades correlatas. Algumas destas
prefeituras tm CMMAs j instalados, SMMAs e FMMA constitudos,
estando, dessa forma, aptas a atuarem nas questes ambientais, dependendo
da formalizao de termo de convnio com o Oema para emitir
licenciamentos ambientais. As prefeituras que se encontram nessa condio
poderiam participar de eventual programa de descentralizao da atividade
de licenciamento ambiental, conforme comentado no pargrafo anterior.
2) Prefeituras que no licenciam e ainda no dispem de aparato
administrativo que lhes permita formalizar convnio com o Oema para essa
nalidade. Estas prefeituras poderiam igualmente participar de programa
de descentralizao, tendo em vista que as atividades de scalizao e
acompanhamento de atividades que envolvam a qualidade do ambiente
permeiam indistintamente o estado, sendo, portanto, do interesse municipal
e previsto na legislao ptria a atuao municipal nas questes ambientais.
Alm disso, parece bastante realista considerar que os municpios com menor
capacidade nanceira demonstram menor interesse por emitir licenas ambientais,
em vista de sua capacidade oramentria e estrutura administrativa. Portanto,
parece mais vivel a implementao de programa de capacitao para os municpios
maiores aqueles com populao superior a 200 mil habitantes e, posteriormente,
estender este programa aos municpios com populaes menores, conforme
avaliao prvia e mediante normas especcas, que estabeleceriam critrios para
o cumprimento de etapas necessrias a tornar o municpio apto a licenciar.
5.1.4 Cenrio esperado
A descentralizao administrativa pressupe a existncia de duas pessoas jurdicas:
a titular, originria da funo, e a pessoa jurdica incumbida de exerc-la. No caso
do licenciamento ambiental, o estado pode delegar ao municpio a execuo da
atividade, devendo o ente municipal deter as condies necessrias prestao
dos servios comunidade. Nesse contexto, cabe ao estado scalizar a execuo
da atividade delegada e oferecer suporte ao municpio para tal funo.
338
Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
Nesta perspectiva, a municipalizao da atividade de licenciamento ambiental,
vista como processo de descentralizao, poder contribuir no apenas para
melhorar a eccia da gesto das polticas pblicas municipais, como tambm
para a recongurao progressiva do estado pela reformulao do seu aparato
organizacional.
Sob a tica de que o adequado planejamento em relao a polticas pblicas
e demais aes apropriadas para o desenvolvimento sustentvel envolvem,
necessariamente, o engajamento da comunidade, razovel que as aes de
scalizao, preservao e avaliao de impactos ambientais sejam efetivamente
tratadas pelo governo local.
Ademais, a referida atividade de licenciamento prevista na CF de 1988 e
em legislao federal especca.
Os cenrios apresentados anteriormente constituem imagens possveis de
um futuro que ser resultado das decises tomadas no presente. Assim, o cenrio
tendencial inspirou-se na manuteno dos movimentos de concentrao do
crescimento urbano nas RMs e na fragmentao das polticas institucionais, isto
, da manuteno do status quo.
O cenrio desejado, ao contrrio, buscou na gesto ambiental estratgica uma
nova congurao com ampla difuso de informaes e participao equilibrada de
diferentes segmentos da sociedade civil e poder pblico. Neste sentido, a busca por
uma ocupao racional dos espaos, maior representatividade dos municpios, atuao
do tcnico especialista so algumas das condies necessrias para sua realizao.
6 COMENTRIOS FINAIS
O modelo de gesto dos recursos naturais no estado do Paran e, por extenso,
o sistema e processo de licenciamento ambiental paranaense, repetem, em linhas
gerais, aquele vigente em muitos estados do Brasil. Independente de caracterstica
dos municpios, o contexto pode ser muito diferente, mas o fator unicador
a ausncia dos meios materiais e os recursos humanos para uma efetiva poltica
de controle do uso do solo nas regies urbanas. O licenciamento ambiental para
o parcelamento urbano apresenta uma gesto centralizada que fundamentada
por uma legislao ambiental de natureza fortemente restritiva, e que no
necessariamente tem revertido em medidas de uso adequado do solo.
A esta legislao restritiva se superpe uma situao de forte presso por
moradia de facto, originada pela ocupao desordenada de grandes extenses
do territrio no estado, incluindo reas de mananciais e vrzeas, legalmente
339
Paran
considerados de domnio pblico. Os rgos de governo responsveis pela gesto
e scalizao dos recursos naturais no Paran no tinham as condies materiais
e a capacitao institucional para uma adequada gesto, apesar da boa vontade e
dedicao individual dos escales tcnicos. O sistema e o processo de licenciamento
ambiental, efetivamente desenvolvidos, no pareciam ser sucientes para ultrapassar
um limiar de eccia, seja para acompanhar a intensa demanda por reas para
parcelamento, seja para proteger os recursos naturais de domnio publico. Em
particular, na RM de Curitiba, a proteo e gesto dos mananciais de abastecimento,
onde no havia controle e planos integrados de gesto ou scalizao.
Apesar das boas intenes das polticas pblicas pertinentes, esta forma de
gesto do processo de licenciamento ambiental acarretava duas consequncias
igualmente lesivas e impactantes: i) uma situao generalizada de livre ocupao das
reas de uso restrito; e ii) a natural ausncia do interesse, por parte das populaes
locais, na conservao destes recursos ou na sua gesto de longo prazo.
Tal diagnstico e sua disseminao no contexto poltico e administrativo e
da dinmica urbana da RM de Curitiba so extremamente problemticos. Sua
aceitao implicar uma reformulao das atuais estruturas administrativas, nas
mais distintas esferas do poder pblico. Uma concluso lgica desta linha de
raciocnio a necessidade do envolvimento direto das comunidades locais na
gesto dos recursos ambientais. Este envolvimento poderia ocorrer por meio de
contratos formais, denindo direitos mtuos e obrigaes das comunidades e das
administraes municipais, e, no caso especco dos mananciais de abastecimento,
da participao da sociedade civil nos Comits de Bacias Hidrogrcas.
Portanto, um padro comum que se torna dolorosamente aparente em toda a
regio litornea e RM de Curitiba a inadequao dos processos de licenciamento
ambiental atualmente adotados para a gesto de conitos, apesar das suas evidentes
boas intenes. Como armado anteriormente, o insucesso desta gesto se deve, por
um lado, ao descompasso com a realidade factual e a desarticulao institucional
do poder pblico; e, por outro, falta de envolvimento das populaes locais
diretamente afetadas. Uma das solues possveis seria a proposio de mecanismos
que efetivamente incorporassem as comunidades locais como um agente ativo
no somente no processo de licenciamento ambiental, mas nos processos de
planejamento e implementao da gesto do ambiente.
340
Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
REFERNCIAS
ARAJO, C. L.; MENDONA, F. Planejamento urbano-regional e crise
ambiental: regio metropolitana de Curitiba. Revista So Paulo em perspectiva,
So Paulo, v. 15, n. 1, jan./mar. 2001. Disponvel em: <http://www.scielo.br>.
Acesso em: 17 set. 2009.
BNH BANCO NACIONAL DE HABITAO. Governo do estado do
Paran; Secretaria de estado do interior e Ipardes. Diagnstico habitacional da
regio metropolitana de Curitiba. Curitiba, 1978. v. 1. Disponvel em: <http://
www.ipardes.gov.br/webisis.docs/diag_habitacao_rmc_06_77_v1.pdf>. Acesso
em: out. 2009.
BONDARIK, R.; KOVALESKI, J. L.; PILATTI, L. A. A produo de erva-mate
e a iniciao industrial do Paran. In: CONGRESSO INTERNACIONAL DE
ADMINISTRAO, 19., 2006. Ponta Grossa, Paran. Disponvel em: <http://
www.epr.org.br/sindicatos/sindimate>. Acesso em: 1 set. 2009.
BRASIL. Ministrio do Meio Ambiente (MMA). Programa nacional de
capacitao de gestores ambientais: caderno de licenciamento ambiental.
Braslia, MMA, 2009.
COMEC COORDENAO DA REGIO METROPOLITANA DE
CURITIBA. Plano de Desenvolvimento Integrado da Regio Metropolitana
de Curitiba: proposta de ordenamento territorial e novo arranjo institucional.
Curitiba, 2006. 303p.
______. 2011 Disponvel em: <http://www.comec.pr.gov.br/modules/conteudo/
conteudo.php?conteudo=103>. Acesso em: nov. 2010.
DESCHAMPS, M. Estudo sobre a vulnerabilidade socioambiental na regio
metropolitana de Curitiba. Cadernos metrpole, Curitiba, n. 19, p. 191-219,
2008.
GOHRINGER, S. S. Uso urbano no potvel de euentes de estaes de
tratamento de esgoto sanitrio. Estudo de caso: municpio de Campo Largo
PR. Dissertao (Ps-graduao) Pontifcia Universidade Catlica do Paran,
Curitiba, 2006.
GONZAGA, C. A. M. et al. Anlise paisagstica da trilha recreativa do Parque
Municipal do Passana, Curitiba. Cadernos da biodiversidade, Paran, v. 4, n. 2,
dez. 2004.
IAP INSTITUTO AMBIENTAL DO PARAN. Disponvel em: <http://
celepar7.pr.gov.br/sia/licenciamento/2/licenciamento.asp>. Acesso em: maio
2010.
341
Paran
IPARDES INSTITUTO PARANAENSE DE DESENVOLVIMETNO
ECONMICO E SOCIAL. Uso do solo e cobertura vegetal do Estado do
Paran em 1980. Curitiba, 1984. 56 p. Convnio SEPL.
______. Programa Paran Rural: cartas temticas de declividade, drenagem
e uso potencial do solo do Estado do Paran. Curitiba, Convnio Governo do
Estado do Paran, BIRD, 1995. I59c.
______. Os vrios Parans: estudos socioeconmico-institucionais como
subsdio ao plano de desenvolvimento regional. Curitiba, 2005a.
______. Indicadores intrametropolitanos 2000: diferenas socioespaciais na
Regio Metropolitana de Curitiba. Curitiba, 2005b. 55p.
______. Anurio estatstico do Estado do Paran: tabela 1.2.6. Paran, 2008.
Disponvel em: <http://www.ipardes.gov.br/anuario_2008/1territorio/tab1_2_6.
htm>. Acesso em: 28 set. 2009.
______. Problemas habitacionais dos assentamentos precrios urbanos na
Regio Metropolitana de Curitiba: relatrio I. Curitiba, 2009. 51 p.
_____. Base de dados do Estado (BDEweb). 2011. Disponvel em: <http://
www.ipardes.pr.gov.br/imp/imp.php>. Acesso em: maio 2011.
IPPUC INSTITUTO DE PESQUISA E PLANEJAMENTO URBANO DE
CURITIBA. Curitiba, 2007.
LISBOA, H. Riscos ambientais relacionados indstria automobilstica
no aglomerado metropolitano de Curitiba. Dissertao (Ps-graduao)
Universidade Federal do Paran, Curitiba, 2008.
MAACK, R. Mapa togeogrco do estado do Paran. Servio de geologia
e petrograa do Instituto de Biologia e Pesquisas Tecnolgicas da Secretaria
de Agricultura, Indstria e Comrcio/Instituto Nacional do Pinho. Curitiba:
Imprensa Paranaense, 1950.
______. Geograa fsica do estado do Paran. Curitiba: Max Roesner, 1968. p. 350.
MENDONA, F. Aspectos da problemtica ambiental urbana da cidade de
Curitiba/PR e o mito da Capital Ecolgica. Revista GEOUSP espao e tempo,
So Paulo, n. 12, 2002.
NEVES, D. L.; SOUZA, F. P.; REIS, V. L. Mercado imobilirio e estruturao
do espao na regio metropolitana de Curitiba Espacializao e anlise dos
dados sobre o mercado formal de terras. In: Encuentro de Gegrafos de Amrica
Latina. 12. Montevidu, 2009. Disponvel em: <http://egal2009.easyplanners.info/
area05/5875_Neves_Diogo_Labiak.pdf>. Acesso em: 18 set. 2009.
342
Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
PEREIRA, G.; SILVA, M. N. Mercado imobilirio e estruturao do espao
na regio metropolitana de Curitiba. Cadernos metrpole, So Paulo, n. 18,
2007. Disponvel em: <http://web.observatoriodasmetropoles.net/download/
cm_artigos/cm18_ 105.pdf>. Acesso em: 17 set. 2009.
PNUD PROGRAMA DAS NAES UNIDAS PARA O
DESENVOLVIMENTO. Atlas do desenvolvimento humano no Brasil.
Software. Verso 1.0.0, 2003.
PREFEITURA MUNICIPAL DE CAMPO LARGO. Histrico, 2009.
Disponvel em: <http://site.campolargo.pr.gov.br/modules/conteudo/conteudo.
php?conteudo=1>. Acesso em: 27 out. 2009.
PREFEITURA MUNICIPAL DE SO JOS DOS PINHAIS. Programa de
Regularizao de Edicaes. Paran, 2009. Disponvel em: <http://www.sjp.
pr.gov.br/portal/conteudo.php?id=1183492443936417>. Acesso em: 23 set.
2009.
SEMA SECRETARIA DO MEIO AMBIENTE DO ESTADO DO PARAN.
Base cartogrca digital, 2007.
SMMA SECRETARIA MUNICIPAL DE MEIO AMBIENTE. Curitiba,
2010.
TAVARES, L. P. O. So Jos dos Pinhais no contexto da recente industrializao
metropolitana: reexos socioespaciais. 2004. Dissertao (Ps-graduao)
Universidade Federal do Paran, Curitiba, 2004.
TORRES, A. V.; SILVA, M. C.; OLIVEIRA, M. V. Atividades urbanas e ocupao
da terra: o caso da instalao da montadora Renault na Regio Metropolitana
de Curitiba-PR. In: REUNIO ANUAL DA SBPC, 58., 2006. Anais...
Florianpolis, 2006. Disponvel em: <http://www.sbpcnet.org.br/livro/58ra/
SENIOR/RESUMOS/resumo_1297.html>. Acesso em: 24 set. 2009.
BIBLIOGRAFIA COMPLEMENTAR
ANDREOLI, C. V. et al. Os mananciais de abastecimento do sistema integrado
da Regio Metropolitana de Curitiba RMC. Sanare revista tcnica da
Sanepar, Curitiba, v. 12, n. 12, p. 19-30, jul. 1999.
BCB BANCO CENTRAL DO BRASIL. Histrico: Sistema Financeiro
da Habitao (SFH) e Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo (SBPE).
Disponvel em: <http://www.bcb.gov.br/?SFHHIST>. Acesso em: 19 out. 2009.
343
Paran
BARREIROS, M. A.; ABIKO, A. K. Reexes sobre o parcelamento do solo
urbano. So Paulo: Escola Politcnica da USP, 1998 (Boletim tcnico, srie BT/
PCC/201).
BRASIL. Ministrio das Cidades. Limites de repasse. Braslia, 2008. Disponvel
em: <http://www.cidades.gov.br/secretarias-nacionais/secretaria-de-habitacao/
limitesrepasse2008.pdf>. Acesso em: 24 set. 2009.
CASTRO, L. C. A gesto dos recursos hdricos na bacia hidrogrca
do Alto Iguau. 2005. Dissertao (Mestrado) Universidade Federal do
Paran, Curitiba, 2005. Disponvel em: <http://dspace.c3sl.ufpr.br/dspace/
bitstream/1884/3088/1/Disserta%C3%A7%C3%A3o.pdf >. Acesso em: 30
set. 2009.
CHUEH, A. M.; SANTOS, L. J. Anlise do potencial de degradao ambiental
na bacia hidrogrca do Rio Pequeno em So Jos dos Pinhais/PR, por meio do
DFC Diagnstico Fsico Conservacionista1. Revista RAE GA, Curitiba, n.10,
p. 61-71, 2005.
COHAB-CT COMPANHIA DE HABITAO POPULAR DE CURITIBA.
Histrico. Disponvel em: <http://www.cohabct.com.br>. Acesso em: 1 set.
2009.
______. Plano de regularizao fundiria em reas de preservao
permanente: diagnstico verso preliminar. Curitiba, 2007.
COLNAGHI, M. C.; MAGALHES FILHO, F.; MAGALHES, M. D. So
Jos dos Pinhais: a trajetria de uma cidade. Curitiba: Prephacio, 1992.
FJP FUNDAO JOO PINHEIRO. Dcit Habitacional no Brasil:
municpios selecionados e microrregies geogrcas. Software. Verso 1.5,
2004-2005.
GUIA GEOGRFICO CURITIBA. Histria de Curitiba. Disponvel em:
<http://www.curitiba-parana.net/historia.htm>. Acesso em: 2 set. 2009.
HASSLER, M. L. As unidades de conservao no mbito do estado do Paran.
Caminhos de geograa, Paran, v. 7, n. 15, p. 62-72, jun. 2005. Disponvel em:
<http://www.ig.ufu.br/revista/volume15/artigo7_vol15.pdf>. Acesso em: 23 set.
2009.
IBGE/SIDRA INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E
ESTATSTICA/SISTEMA IBGE DE RECUPERAO AUTOMTICA.
Disponvel em: <http://www.sidra.ibge.gov.br/bda/tabela/listabl.asp?z=cd&o=
17&i=P&c=793>. Acesso em: 14 set. 2009.
344
Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
______. Tabelas 200 e 579. Disponvel em: <http://www.sidra.ibge.gov.br>.
Acesso em: 16 set. 2009.
INFRAERO EMPRESA BRASILEIRA DE INFRAESTRUTURA
AEROPORTURIA. Aeroportos. Aeroporto Internacional Afonso Pena.
Disponvel em: <http://www.infraero.gov.br/aero_prev_home.php?ai=64>. Acesso
em: 23 set. 2009.
IPARDES INSTITUTO PARANAENSE DE DESENVOLVIMENTO
ECONMICO E SOCIAL. Comentrios sobre os resultados do REGIC
2007. Curitiba: Ipardes, 2009. 34p.
IPPUC INSTITUTO DE PESQUISA E PLANEJAMENTO URBANO DE
CURITIBA. Plano diretor 2004: o planejamento urbano de Curitiba.
MEZZOMO, M. M. et al. Estudo geoambiental do curso mdio da bacia
hidrogrca do rio Verde Campo Largo/PR. In: SIMPSIO NACIONAL
DE GEOGRAFIA FSICA APLICADA. Universidade Federal de Viosa, Viosa,
2009. Disponvel em: <http://www.geo.ufv.br/simposio/simposio/trabalhos/
trabalhos_completos/eixo11/067>. Acesso em: 7 out. 2009.
MOURA, R. ; WERNECK, D. Z. Rede, hierarquia e regio de inuncia das
cidades: um foco sobre a regio Sul. R. paran. desenv., Curitiba, n. 100, p. 27-57,
jan./jun. 2001.
NOVAS OBRAS levam gua tratada para mais 1,1 milho de pessoas. Notcias
do Paran, Paran, ago. 2008. Disponvel em: <http://www.aenoticias.pr.gov.br/
arquivos2/File/Jornal%20Noticias%20do%20Parana/Jornal_Miringuava.pdf>.
Acesso em: 22 out. 2009.
PREFEITURA MUNICIPAL DE CURITIBA. Secretaria Municipal de Meio
Ambiente (SMMA). Disponvel em: <http://www.curitiba.pr.gov.br/conteudo/
smma-controle-ambiental-licenciamento-secretaria-municipal-do-meio-
ambiente/164>. Acesso em: ago. 2010.
PREFEITURA MUNICIPAL DE SO JOS DOS PINHAIS. Secretaria Municipal
do Meio Ambiente. Legislao ambiental. Paran, 2009. Disponvel em:
<http://www.sjp.pr.gov.br/portal/superconteudo.php?id=1241718565870891>.
Acesso em: 25 set. 2009.
ROSA FILHO, E. F.; LISBOA, A.; SCHONAU, O. O abastecimento de gua de
Curitiba: situao atual e proposta de soluo. In: SEMINRIO E WORKSHOP
INTERNACIONAL DE GUA POTVEL PARA GRANDES METRPOLES
ESTRATGIA PARA O PRXIMO SCULO, 1996, Belo Horizonte. Anais...
So Paulo: Associao Brasileira de guas Subterrneas, 1996. v. 1. p. 1-32. Disponvel
em: <http://www.unesco.org.uy/phi/libros/estratgias/art01.html>. Acesso em: 20
out. 2009.
345
Paran
SANEPAR COMPANHIA DE SANEAMENTO DO PARAN. Relatrio
anual da qualidade da gua sistema de abastecimento de Curitiba. Curitiba, 2008.
Disponvel em: <http://www.sanepar.com.br/sanepar/RelatorioQualidadeAgua/001.
pdf>. Acesso em: 20 out. 2009.
SANTOS, A. et al. O rural da regio metropolitana de Curitiba sob a tica
interdisciplinar: multidimensional e complexo. Revista cincias exatas e
naturais. Guarapuava, 2003. Disponvel em: <http://www.cedeteg.unicentro.br/
editora/revistas/recen/v6n1/Regi%E3o%20metropolitana%20de%20curitiba.
pdf>. Acesso em: 26 out. 2009.
ZANLORENZI, I. P. Modalidades de gesto pblica brasileira: uma anlise da
poltica de uso e ocupao do solo em Campo Largo. Dissertao (Ps-graduao)
Pontifcia Universidade Catlica do Paran, Curitiba, 2007.
CAPTULO 10
MATO GROSSO
Onlia Carmem Rossetto*
Leodete B. S. Miranda e Silva**
1 INTRODUO
A problemtica urbana no Brasil tem como premissa bsica a desigualdade de
acesso aos bens e servios, resultando em elevado dcit habitacional e situaes
de informalidade urbana caracterizadas pela precariedade de infraestrutura bsica
e de saneamento ambiental. Sobre a temtica, ressalta-se quo oportuna a
leitura de Maricato (2010), cujos pressupostos apontam que no pas ocorrem a
desregulamentao dos servios pblicos, a guerra scal e o enfraquecimento do
papel social do Estado, e, como correlato, o espao urbano encontra-se fortemente
segregado pelo mercado imobilirio e por investimentos pblicos que sempre
foram aplicados de forma concentrada e socialmente regressiva.
Inseridos nesse contexto, os gestores pblicos sofrem crescentes presses por
parte das comunidades locais, que so expostas ao aumento do desemprego, da
criminalidade e violncia urbana, deteriorao ambiental e de qualidade de vida
em geral, alm de demonstrarem grande vulnerabilidade social por no disporem
de meios adequados para se defenderem contra estas ameaas que comprometem
a legitimidade democrtica do poder local.
Com uma populao de 3.035.122 em 2010 e uma densidade demogrca
de cerca de trs habitantes por quilmetro quadrado (IBGE, 2010), o estado
de Mato Grosso vivencia problemas urbanos que foram acentuados a partir dos
anos 1960, quando passou a desempenhar o papel de fronteira agrcola. Estudos
realizados por Cunha, Almeida e Raquel (2002) evidenciam que o estado, at
meados dos anos 1980, desempenhou relevante papel na redistribuio espacial da
populao brasileira e, no bojo desse processo, polticas foram implantadas visando
ampliao e melhoria da malha rodoviria, expanso das telecomunicaes,
* Docente do Departamento de Geograa da Universidade Federal de Mato Grosso (UFMT). Coordenadora da pesquisa
em Mato Grosso.
** Gegrafa do Departamento de Geograa da UFMT. Tcnica da pesquisa.
Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
348
abertura de novas reas de ocupao em imensas glebas de colonizao estadual e
particular, inuenciando a criao de ncleos urbanos carentes de infraestrutura,
especialmente habitao.
Em 2006, foram registrados em Mato Grosso 835 mil domiclios e o estado
apresentava um dcit habitacional de 127 mil residncias. O grco 1 apresenta
as variaes do dcit habitacional entre 2000 e 2006.
O conceito de dcit habitacional proposto pela Fundao Joo Pinheiro
(FJP) e adotado pelo Ministrio das Cidades (MCidades), como referncia para
os programas pblicos voltados para a habitao de interesse social, entendido
como a necessidade de reposio total de unidades habitacionais precrias e o
atendimento demanda reprimida a demanda demogrca , a necessidade de
construo de novas unidades para atender ao crescimento demogrco e, por
m, a inadequao compreendendo a necessidade de melhoria de unidades
habitacionais que apresentem certo tipo de carncia.
1
Segundo o IBGE (2010), Mato Grosso possui 1.093.774 domiclios, e o
dcit habitacional quantitativo foi estimado em 153.484 moradias. Se forem
consideradas as condies habitacionais inadequadas e a situao das famlias,
pelo dcit habitacional qualitativo, haver o montante de 788.581 moradias. A
necessidade de habitao relacionada mdia salarial est apresentada na tabela 1.
1. FJP. Disponvel em: <http://www.fjp.gov.br/>. Acesso em: 21 de agosto de 2012.
Mato Grosso
349
Diante do quadro descrito, h que se considerar a relevncia do planejamento
urbano como parte do processo de tomada de deciso e espao privilegiado de
negociao tcnica e poltica, que cria indicadores e subsidia aes voltadas para
diferentes grupos sociais urbanos que vivenciam realidades em que suas necessidades
precisam traduzir-se em demandas legtimas e reconhecidas pelo Estado.
No mbito do arcabouo legal brasileiro, enfatiza-se a importncia da
competncia concorrente entre a Unio, os estados, o Distrito Federal e os
municpios a m de legislar sobre as matrias ambientais. Tal fato legitimado
pela Constituio Federal de 1988 (CF/1988) que atribui aos municpios
a competncia para legislar sobre assuntos de interesse local.
2
Dessa forma,
almejam-se a transformao e o fortalecimento das instituies de governo local,
introduzindo-se novos padres de gesto ambiental com vistas ao fortalecimento
da capacidade criativa, valores e potencialidades das populaes.
O desenvolvimento local um processo endgeno registrado em pequenas
unidades territoriais e agrupamentos humanos capaz de promover o dinamismo
econmico e a melhoria da qualidade de vida da populao [..] (Buarque, 1999),
que para se congurar como sustentvel necessita ampliar as oportunidades sociais, a
viabilidade e a competitividade da economia local, aumentando a renda e as formas
de riqueza, ao mesmo tempo em que assegura a conservao dos recursos naturais.
Em se tratando do ambiente urbano, o Estatuto da Cidade, institudo por
meio da Lei Federal n
o
10.257, de julho de 2001, veio regulamentar os Artigos
182 e 183 da CF referentes poltica urbana. Tal documento estabelece que o
poder pblico municipal, conforme diretrizes gerais xadas em lei, tem o objetivo
de ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantir
o bem-estar de seus habitantes com base na promoo da gesto democrtica,
2. CF/1988. Artigo 30; inciso I.
TABELA 1
Estado de Mato Grosso: dcit quantitativo de moradia urbana (2010)
Renda familiar anual
salrio mnimo (SM)
Dcit de moradia Percentual no total dos domiclios mato-grossenses
0 a 6 153.484 14,03
At 3 137.000 89,20
De 3 a 5 9.000 6,00
5 a 10 5.000 4,00
Mais de 10 2.000 1,00
Fonte: Cadastro nico do Governo Federal (Cadnico) 2010.
Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
350
nos mecanismos para a regularizao fundiria e no combate especulao
imobiliria, enm, assegurando a sustentabilidade ambiental, social e econmica
dos ncleos urbanos.
Um dos instrumentos que colabora para amenizar o dilema enfrentado pelo
gestor urbano na atualidade a competncia dos rgos ambientais para a emisso
das licenas ambientais emitidas nos contextos estaduais pelos rgos Estaduais
de Meio Ambiente (Oema) e nos municpios pelas Secretarias Municipais de
Meio Ambiente.
A Resoluo n
o
237/1997 do Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama)
regulamentou os aspectos de licenciamento ambiental estabelecidos na Poltica
Nacional de Meio Ambiente (PNMA), Lei n

6.938, de 31 de agosto de 1981, no


Artigo 10, e deniu critrios para exerccio da competncia para o licenciamento.
O Artigo 6

dessa resoluo inclui o rgo ambiental municipal como possvel


licenciador de empreendimentos e atividades de impacto ambiental local e daquelas
que lhe forem delegadas pelo Estado por instrumento legal ou convnio.
Em Mato Grosso, o Oema denomina-se Secretaria de Estado do Meio
Ambiente (Sema), cuja misso garantir a conservao e preservao dos recursos
naturais visando ordenar seu uso e promover o desenvolvimento socioeconmico com
qualidade ambiental.
3
A Sema/MT foi criada em 2005 em substituio Fundao Estadual de Meio
Ambiente (Fema)/MT que centralizava todas as aes de conservao e preservao
ambiental das reas urbanas e rurais dos 141 municpios do estado de Mato Grosso.
A elevada demanda e as precrias condies da infraestrutura, da logstica e de
recursos humanos colaboravam para a fragilidade das aes de gesto ambiental
e o aumento dos ndices de impactos ambientais negativos em territrio estadual.
Ainda em 2005, o Oema/MT assinou 54 Termos de Cooperao Tcnica
com municpios mato-grossenses visando ao fortalecimento da Poltica Estadual
do Meio Ambiente e insero destes no Sistema Nacional do Meio Ambiente
(Sisnama), por meio de planejamento estratgico, scalizao ambiental,
elaborao de laudos tcnicos de inspeo e constatao, educao ambiental e
distribuio de mudas, recomposio das reas degradadas, combate s queimadas
ilegais e pesca predatria, monitoramento da pesca amadora, proteo da
biodiversidade, preservao das matas ciliares, rios e nascentes e gerenciamento
de resduos slidos.
3. Disponvel em: < http://www.sema.mt.gov.br/default.aspx>. Acesso em: 20 de fevereiro de 2010.
Mato Grosso
351
Nos aspectos pertinentes especicamente ao licenciamento ambiental para
empreendimentos imobilirios, em 2006, o Oema assinou os primeiros termos
de cooperao tcnica visando transferncia das aes para os municpios de
Cuiab, Primavera do Leste, Campo Verde e Lucas do Rio Verde. Esse fato assume
extrema relevncia, tendo em vista que a descentralizao dessa competncia
integra um processo que visa ampliar o campo de atuao de rgos ambientais da
esfera municipal, objetivando o monitoramento de atividades e o fortalecimento
da gesto ambiental local.
Os argumentos utilizados para estimular os municpios a assumirem a
competncia de efetivar o licenciamento de empreendimentos de pequeno e
mdio potencial poluidor estavam centrados na diminuio do custo com taxas
de servios, no aumento da eccia do controle ambiental, j que os tcnicos
locais conhecem melhor a regio, na otimizao do uso dos recursos pblicos e
no aumento do controle da sociedade local sobre o licenciamento ambiental de
atividades de impacto local.
Os municpios que assumiram a competncia de efetivar o licenciamento
ambiental urbano apresentavam realidades distintas em relao a urbanizao e
habitao, conforme apresentado na tabela 2.
TABELA 2
Estado de Mato Grosso e municpios de Cuiab, Primavera do Leste, Campo Verde,
Lucas do Rio Verde, Rondonpolis, Vrzea Grande: populao total (1996-2000-2010);
taxa de crescimento anual (1996-2000/2000-2010)
Municpios
Populao total
(1996)
Populao total
(2000)
Taxa de crescimento
1996-2000 (%)
Populao total
(2010)
Taxa geomtrica de crescimento
anual 2000-2010 (%)
Cuiab 433.355 526.831 2,77 551.350 1,33
Primavera do Leste 20.983 44.729 17,40 52.144 2,72
Campo Verde 10.746 25.924 12,51 31.612 6,26
Lucas do Rio Verde 12.647 30.741 11,17 45.545 8,96
Rondonpolis 142.524 150.227 1,32 195.550 2.67
Vrzea Grande 193.401 215.298 2,72 252.709 1,62
Fontes: IBGE (2010) e Camargo (2011).
Elaborao: Equipe Estadual, 2012.
Cuiab e Vrzea Grande, municpios que surgiram no sculo XVIII,
apresentam baixos ndices de crescimento demogrco em relao a Primavera do
Leste, Lucas do Rio Verde e Campo Verde, que evidenciam elevado crescimento
populacional no perodo 1996-2000. Esses ncleos urbanos, originados pela
expanso da fronteira agrcola mato-grossense por meio de colonizadoras ociais
Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
352
e particulares, tm sua base econmica centrada na agropecuria moderna,
representando o que Elias (2003) denomina cidades do agronegcio, cujas funes
de atendimento s demandas do agronegcio globalizado so hegemnicas sobre
as demais funes.
Os referidos ncleos urbanos passam a atrair diversos tipos de migrantes,
desde os prossionais liberais qualicados, necessrios realizao da produo,
at uma massa de trabalhadores desqualicados para compor o exrcito de
trabalhadores de reserva. Pesquisas realizadas por Bernardes (1996 e 2006)
apontam que o agronegcio demanda pequeno nmero de trabalhadores formais
e elevado nmero de trabalhadores informais contratados temporariamente para
realizarem trabalhos que exigem pequena qualicao, como a pulverizao dos
algodoais e a catao de razes, aps o desmatamento.
Segundo Arruzzo (2006), os trabalhadores temporrios so provenientes, na
sua maioria, da regio Nordeste, sobretudo do estado do Maranho, e residem nas
fazendas e alojamentos localizados na periferia das cidades do agronegcio. Aps
a realizao dos servios e diante da impossibilidade de se inserir na produo
agrcola moderna, esses trabalhadores acabam por migrar novamente em busca de
trabalho, ou o poder pblico municipal propicia condies para que eles retornem
aos seus locais de origem, caso contrrio aumenta a demanda por habitao e por
servios sociais bsicos.
O dcit habitacional gera vulnerabilidade social e demanda polticas de
gesto urbana que primam pelo direito do acesso moradia e, ao mesmo tempo,
conservam as condies ambientais locais, da a importncia da desconcentrao
e/ou descentralizao das aes de licenciamento ambiental urbano para as
prefeituras locais. Entretanto, a transferncia dessa competncia aos municpios no
constitui tarefa fcil, uma vez que as prefeituras dos municpios mato-grossenses
carecem de infraestrutura, logstica e tcnica para operacionalizar as aes.
Os municpios assumiram a competncia para efetuar o licenciamento
ambiental de empreendimentos com pequeno e mdio potencial poluidor,
contudo, no possuem a estrutura exigida pela legislao e h poucos investimentos
para sanar as diculdades e operacionalizar os processos. O Oema-MT atua de
forma localizada, uma vez que no possui prossionais sucientes para atender os
141 municpios do estado de Mato Grosso; assim, descentralizou o licenciamento
ambiental mas no efetivou o monitoramento do processo. Nesse contexto, os
municpios de Campo Verde, Primavera do Leste e Lucas do Rio Verde assumiram
a competncia de licenciar, mas quem continua realizando a ao o Oema.
Mato Grosso
353
Em sntese, o processo de desconcentrao e/ou descentralizao das aes
de licenciamento urbano em Mato Grosso ainda recente. A inexistncia de
sistemas de informaes municipais impossibilita administrao local a realizao
de diagnsticos da realidade municipal e sua disponibilizao para o conjunto
da sociedade, em especial aos segmentos que participam das instncias de gesto
participativa. Consequentemente, a administrao ca incapacitada para planejar
polticas e denir prioridades para a gesto urbana. Da mesma forma, os atores locais
beneciam-se da ausncia de informaes para priorizar interesses particulares.
Apesar da efetivao de parcela considervel de conselhos municipais de
meio ambiente criados, os dados levantados indicam que, na sua grande maioria,
os conselhos funcionam com muitas fragilidades na sua dinmica interna,
colocando grandes limites ao controle do poder pblico pela sociedade.
Assim, as situaes descritas neste texto devem ser vistas como indicaes
preliminares para a discusso de estratgias de intervenes comprometidas com
o enfrentamento das particularidades locais e o fortalecimento da capacidade de
governana dos municpios, com destaque para os arranjos institucionais organizados
a m de se obter a sustentabilidade urbana e ambiental nas suas mltiplas dimenses.
1.1 Caracterizao geral do est