Marcel PP en Democ - Caso Reforma Tributaria 1990 Chile

COLECCION DE ESTUDIOS CIEPLAN N 45
JUNIO DE 1997, pp. 33-83

POLITICAS PUBLICAS EN DEMOCRACIA:
EL CASO DE LA REFORMA TRIBUTARIA
DE 1990 EN CHILE *
MARIO MARCEL * *
SINTESIS. La Reforma Tributaria de 1990 tuvo por objeto financiar un
conjunto de medidas y programas de alto contenido social en un contexto de
estabilidad econmica y politica. Dichos objetivos se cumplieron plenamente,
transfomnndo a esta reforma en una de las experiencias m%s exitosas de
implementaci6n de polltlcas pbblicas durante la transici6n democr&ica en
Chile.
Entre los logros m& mp+xtantes de la Reforma se cuentan no ~610 el haber
generado los recursos fiscales esperados, sino el que esta haya sido aprobada en
virtud de un acuerdo polltico amplio y en un plazo record para la historia
politica chilena. Esto permitib que junto con aplicar con prontitud bw medidas
sociales comprometidas se lograra mantener las cuentas fiscales en equilibrio,
apoyando la estabilidad macroecon6mica del psis. Desde este punto de vista, la
Reforma Tributana de 1990 fue la primera prueba de madurez para la naciente
democracia chilena en el plano econmico.
La Reforma Tributaria de 1990 se produjo en circunstancias politicas
excepcionales, tanto en lo que respecta al grado de consenso en el pals respecto
de sus prioridades econmicas inmediatas como en relaci6n a la voluntad de los
actores pollticos para alcanzar acuerdos sobre materias econmico-sociales.
Estas condiciones favorables, sin embargo, no son por si solas garantla de xito.
El factor fundamental que determinb el xito de la Reforma Tributaria de 1990
fue la forma en que la oportunidad poltica fue aprovechada para la
implementacin de una medida altamente conveniente para el desarrollo
econmico y social del pals.
En este sentido, el gran m&ito de la Reforma fue su capacidad de capturar esta
oporhmidad en una propuesta con un objetivo bien definido y con un contenido
simple y faCil de implementar. Estos factores, sin embargo, explican tambidn
algunas de las limitaciones de la Reforma. Su simplicidad limit la incidencia
sobre la progresividad y eficiencia del sistema rributario, en tanto que la
bsqueda de respaldo polltico a travs de acuerdos con la oposicin limit sus
proyecciones, al establecer la transitoriedad de sus medidas ms importantes y
obligar a una nueva negociacin en 1993, cuando el contexto econ6mico y
polttico y los intereses de las elites polltica hablan cambiado sustancialmente.
I
**
El presente trabajo se realiz6 con el apoyo del Banco Interamericano de Desarrollo, corno
contribuci6n a un estudio de casos de reformas econmicas y sociales en America Latina,
encomendado por el Grupo de Trabajo para la Agenda Social y coordinado por Antonia Silva y cuyo
informe final fue publicado en 1996 (Silva, 1996). El autor desea agradecer el apoyo del Banco
Interamericano y los comentarios de los participantes en el estudio: Antonia Silva, Alan Angell,
Pamela Lowden, Joan Carlos Navarro, los& 1. Tavara y Rosemary Thorp. Asimismo, desea agradecer
la colaboracin de don Patricio Aylwin, Javier Etcheberry, Alejandro Foxley, Manuel Marfn y
Seba&n Pifiera quienes accedieron a ser entrevistados entre agosto y septiembre de 1995 como patte
de la preparacin del trabajo y cuyos testimonios se recogen en el texto. Simn Shocken prestb un
inestimable apoyo en la transcripcib de dichas entrevistas, as como en la sistematizacibn de la
informacin de prensa. No obstante, las opiniones vertidas en este trabajo son de exclusiva
responsabilidad del autor y no comprometen a las instituciones en que este se ha desempetlado.
Economista de la Universidad de Chile, M. Phil. y candidato a doctor en Economla de la Universidad
de Cambridge, Gran Bretata; investigador de CIEPLAN, ex Director de Presupuestos de Chile y
Secretario Ejecutivo del ComW Interministerial de Modernizacin de la Gesti6n Pblica.
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MAFUO MARCEL
INTRODUCCION
En julio de 1990, luego de slo tres meses de debate, el Congreso Nacional
aprob una reforma tributaria de profunda significacin para el proceso de transicin
a la democracia en Chile. Ante la incredulidad de los observadores polticos, esta
reforma fue propuesta por el Presidente Aylwin en plena campana electoral,
conquist6 el apoyo ciudadano, fue concordada con el principal partido de oposicin y
fue finalmente aprobada por amplia mayora en un plazo rcord para la poltica
chilena. Casi sin haberselo propuesto, la Reforma Tributaria se transformaba as en
un smbolo de la eficacia de las instituciones de la naciente democracia chilena y de
la responsabilidad de sus dirigentes.
Pero la Reforma Tributada de 1990 no slo tuvo un impacto pohtico
importante. Su principal objetivo fue econmico: recaudar recursos para fmanciar de
manera responsable el programa social del gobierno del Presidente Aylwin, evitando
de este modo caer en un ciclo populista como el experimentado con excesiva
frecuencia en. America Latina. Tres ahos y medio ms tarde, los frutos de esta
estrategia eran ms que satisfactorios: entre 1990 y 1993 la economia chilena habia
crecido acumulativamente en un 27% en trminos reales, la inflacin se reduca
desde un 27% a un 12% anual y el gasto pblico social superaba en casi un 40% real
el presupuesto heredado por el gobierno democrtico. A lo largo de este mismo
perodo, el balance fiscal se mantuvo superavitario y el ahorro pblico alcanzo a un
5% del PIB.
En el analisis poltico sobre el gobierno de Aylwin se ha llamado la atencin
sobre el hecho de que este, inicialmente motivado por el desafio de completar la
transicin a la democracia en Chile, terminara destacando mas por sus xitos
econmicos. Lo que estos anlisis tienden a olvidar, sin embargo, es que era
justamente en el terreno econ6mico donde las transiciones polticas latinoamericanas
haban mostrado su mayor vulnerabilidad y, por lo tanto, donde las fuerzas
democrticas chilenas entkntaban sus mayores desafos. El xito economice le dio
asf fortaleza, estabilidad y proyeccin a la democracia en Chile.
La Reforma Tributaria de 1990 es uno de los smbolos ms concretos de la
bsqueda conjunta del progreso econmico, poltico y social durante los primeros
arios de la transicin poltica en Chile. Por esta misma razn es un caso de gran
interds en el estudio de la implementacin de polticas econmicas y sociales. En
efecto, as como la Reforma Tributaria aprovech de manera eficaz una coyuntura
poltica excepcional, de su exito dependi en gran medida el cumplimiento de los
propsitos del gobierno democrtico.
El estudiar la experiencia de la Reforma Tributaria de 1990 reviste especial in-
teres en los momentos en que se inicia la discusin de una nueva reforma tributaria
en Chile. En efecto, luego de que a mediados de 1996 el Ministro de Hacienda anun-
ciara la intencion del gobierno de impulsar una transformacin de largo plazo en el
sistema tributario chileno, los diversos actores pohticos y gremiales han comenzado a
formular sus propias propuestas, muchas de ellas contradictorias entre s. Los aciertos
y limitaciones en la experiencia de 1990 pueden, en este contexto, entregar algunas
luces respecto de cmo generar los consensos polticos y las condiciones de viabili-
dad necesarias para una culminacin exitosa de este proceso.
POLITICAS PUBLICAS EN DEMOCRACIA 35
En este trabajo se analiza la Reforma Tributaria de 1990 desde la perspectiva de
la implementaci6n de polticas pblicas. Dicho estudio se inicia con una descripcin
del contenido de la Reforma y sus efectos principales, concluyendo con las razones
de por qu esta puede ser considerada como un caso exitoso de implementacin de
poltica, sin perjuicio de sus limitaciones, que tambin se analizan. En la seccin
siguiente se hace una recuento de la Reforma Tributaria desde el surgimiento de la
idea en el seno de los sectores opositores al rgimen militar hasta la aplicacin de la
ley respectiva, para posteriormente efectuar una anlisis sistemtico de los
principales determinantes de sus resultados desde el punto de vista de la
implementacin. El documento termina con algunas reflexiones respecto de las
lecciones que la Reforma Tributaria deja en relacin a esta ltima materia.
1. LA REFORMA TRIBUTARIA DE 1990
1. EL SISTEMA TRIBUTARIO CHILENO A FINES DE LOS 80
A fines de la decada de los 80, Chile contaba con un sistema tributario
esencialmente moderno. Arellano y Marf&n describian este sistema de la siguiente
forma:
El sistema tributario chileno actual es un sistema maduro, que asegura
una recaudacin de ingresos para el Estado que, aunque inferior a la de
los pases desarrollados, corresponde aproximadamente -y a veces
supera- a la de otros paises de similar nivel de desarrollo. La principal
diferencia al hacer comparaciones internacionales es la baja gravitacin
de los impuestos directos vis vk los indirectos, como resultado de la
tendencia existente desde la reforma de 1975. Esta diferencia con otros
pases -tanto desarrollados como subdesarrollados- es creciente.
De esta manera, hacia 1989, el sistema tributario chileno podia definirse
someramente en base a las siguientes caractersticas:
La importancia de la tributacin indirecta: slo el Impuesto al Valor Agregado
(IVA) representaba practicamente la mitad de la recaudacin tributaria total en
moneda nacional, mientras el impuesto a la renta aportaba ~610 un 18,5%.
La simplicidad del sistema de tributacion indirecta: el IVA era aplicado sobre
una base amplia, con escasas exenciones y una tasa nica del 16%; los arance-
les eran bajos y parejos.
Un impuesto a las utilidades empresariales guiado por el principio de tributa-
cin al gasto y de escasa recaudacin: el impuesto a las utilidades de las empre-
sas (impuesto a la renta de Primera Categora) se encontraba entre los mas bajos
1 Arellano y Marfhn (1987), p. 160.
36
MARIO MARCEL
del mundo (lo%), deduciCndose del impuesto a los ingresos personales y pa-
gandose sobre la base de las utilidades distribuidas2.
- Tributacin progresiva y homognea sobre los ingresos personales: los impues-
tos a los ingresos personales (Impuesto Unico al Trabajo y Global Complemen-
tario) eran aplicados sobre escalas uniformes, con un amplio rango exento y
una tasa marginal mxima de 50%.
-
Una completa indexaci6n de todo el sistema tributario: adems de correccin
tributaria, la totalidad de los cr6ditos y dbitos tributarios estaban expresados en
una unidad de cuenta (Unidad Tributaria Mensual) reajustada mensualmente
sobre la base de la variacin del ndice de precios al consumidor.
- La importancia de los ingresos provenientes del cobre: los ingresos fiscales pro-
venientes de las explotaciones estatales de cobre por concepto de impuestos y
participaci6n en las utilidades sumaban cerca de un 9% de los ingresos corrien-
tes del sector pblico en 1989, sin considerar los aportes al Fondo de Compen-
sacin del Precio del Cobre.
El sistema tributario imperante en Chile a fines de los 80 era esencialmente el
producto de sendas reformas tributarias aplicadas en 1974 y 19843. La Reforma
Tributaria de 1974, ademas de introducir la plena indexacin del sistema tributario y
eliminar un amplio espectro de exenciones y tratamientos tributarios especiales, cre
una tasa adicional del 40% a las utilidades de las sociedades annimas y estableci el
IVA en reemplazo del antiguo e ineficiente Impuesto a las Compraventas.
La Reforma de 1984, por su parte, afect principalmente al sistema de
tributacin directa, introduciendo los principios de tributacin sobre el gasto en lugar
de los ingresos. Para este efecto se elimin el impuesto de tasa adicional a las
sociedades annimas, se unifIc6 el impuesto de primera categoria con el impuesto
Global Complementario, eliminando la doble tributacin de la renta empresarial, y se
estableci a las utilidades distribuidas como el sujeto del impuesto de primera
categora, aunque sin eliminar los pagos provisionales. Con la reforma de 1984,
ademas, se redujeron las tasas marginales y se ampliaron los tramos del Global
Complementario y del Impuesto Unico al Trabajo, todo ello con un significativo
efecto distributivo al reducir la carga tributaria para los contribuyentes de mayores
ingresos4.
En el perodo previo al Plebiscito de 1988, este sistema fue afectado por
importantes rebajas de las tasas tributarias que afectaron a los impuestos mas
importantes. Entre estas rebajas se cuentan la reduccin de las tasas especiales del
IVA a bienes suntuarios, la reduccin del impuesto a los combustibles, la rebaja de la
tasa del IVA desde 20% a 16%, la reduccin de los aranceles desde 20% a 15%, la
rebaja.del impuesto a los timbres y estampillas y la supresin del impuesto del 2% a
2 En la practica, la recaudacin neta del impuesto a las utilidades de las empresas (impuesto de Primera
Categorla) era igual a cero pues los pagos provisionales SC abonaban a una cuenta de utilidades
tributables de cada contribuyente.
3 Para una completa descripcin de las Reformas Tributarias de 1974 y 1984, v&%e Arellano y Marfn
(1987) y carcioti elal. (1994), capitula III.
4 Para un completo anlisis de laReforma Tributaria de 1984. vase Marfhn (1984) y Edwards (1984).
la planilla de remuneraciones. En su conjunto, estas rebajas tuvieron un costo fiscal
cercano a los 600 millones de dlares.
Finalmente, en febrero de 1990, a pocas semanas de asumir el nuevo gobierno
democrtico, el rgimen militar introdujo una nueva modificacin al sistema
tributario transformando el impuesto a la renta de primera categora desde un
impuesto sobre base devengada -esto es, con pagos provisionales abonables a los
impuestos sobre las utilidades distribuidas- a un impuesto sobre base retirada -es
decir, aplicado exclusivamente sobre las utilidades distribuidas por las empresas en
cada perodo. Lo anterior, combinado con la deducci6n del impuesto de primera
categora del impuesto Global Complementario, significaba que la recaudacin neta
del impuesto de primera categoria se reduca en la prctica a cero.
2. CONTENIDO DE LA REFORMA
La Reforma Tributaria de 1990 abarca el conjunto de medidas tributarias
destinadas a incrementar los ingresos fiscales aplicadas por el gobierno del Presidente
Aylwin al inicio de su mandato y que fueron aprobadas en un solo acto legislativo en
junio de 19906.
a.
b.
C.
d.
e.
f.
g.
La Reforma Tributaria de 1990 abarca, en lo principal, las siguientes medidas:
Cambio de la base del sistema de tributacmn sobre la renta de las empresas
(impuesto de primera categora) desde utilidades distribuidas a utilidades
devengadas, retornando al sistema vigente hasta 1989.
Aumento de la tasa del impuesto a la renta de primera categora desde 10% a
15%, hasta diciembre de 1993.
Cambio en el sistema de tributacin sobre la renta en la agricultura, mineria y
transporte desde renta presunta a renta efectiva.
Eliminacin de fuentes de evasin del impuesto a la renta a traves de la
subdivisin y formaci6n de nuevas sociedades.
Creacin de un credito tributario especial por las inversiones productivas
efectuadas por las empresas.
Cambio en la estructura de tramos para la aplicacin de !os impuestos a los
ingresos personales (Impuesto Global Complementario e Impuesto Unico al
Trabajo), manteniendo el minimo exento y las tasas marginales, con un
incremento global de la carga tributaria para los contribuyentes de mayores
ingresos, hasta diciembre de 1993.
Aumento, hasta diciembre de 1993, de la tasa del Impuesto al Valor Agregado
desde 16% a 18%.
La Reforma Tributaria form6 parte del programa de gobierno en virtud del cual
fue elegido el Presidente Aylwin y fue objeto de un acuerdo poltico entre el gobierno
5 Por su incidencia sobre la gestach de la Reforma Tributaria de 1990, estas rebajas de impuestos se
amIizan m& adelante
6 Ley N 18.985, publicada en el Diario Oficial el 28 de junio dc 1990.
38 MARIO h4ARCEL
y Renovacin Nacional, el principal partido de oposicin, previo a su tramitacin
parlamentaria. Su aplicacin se inici en el segundo semestre de 1990 y se prolong
hasta fines de 1993, cuando la transitoriedad de los principales incrementos de
impuestos (el incremento en la tasa del impuesto a la renta de primera categora, el
cambio en la tabla de aplicacin del impuesto global complementario y el aumento
en la tasa del IVA) oblig a una nueva negociacin entre gobierno, los empresarios y
la oposicin.
La Reforma Tributaria se justific por la necesidad de financiar un conjunto de
iniciativas sociales que formaban parte del programa de gobierno de la Concertacin
Democrstica. Entre estas medidas se contaban mejorar la capacidad operacional de
los hospitales pblicos, otorgar la plena gratuidad en la atencin primaria de salud,
aumentar las raciones alimenticias entregadas a los escolares de bajos recursos,
reajustar las subvenciones educacionales, restituir el reajuste de 10,6% de las
pensiones que habia sido suspendido por el rtgimen militar en 1985, nivelar las
pensiones mlnimas, reajustar la asignacin familiar y el subsidio mico familiar
(SUF) y sanear las deudas con servicios pblicos de familias de bajos ingresos.
Prcticamente todas estas medidas se aplicaron durante el segundo semestre de 1990,
una vez que la Reforma Tributaria fue aprobada.
3. LA REFORMA TRIBUTARIA DE 1990 COMO UN CASO EXITOSO DE
IMPLEMENTACION DE POLITICAS PUBLICAS
La Reforma de 1990 se cuenta entre los casos ms exitosos de implementacin
de polticas econmicas y sociales en Chile en los ltimos tios. Para justificar esta
aseveracin es necesario considerar sus objetivos. Estos fueron: (a) Financiar la
aplicacin de una serie de medidas y programas de alto contenido social, y (b)
proveer dicho fmanciamiento en un contexto de estabilidad econmica y poltica.
Contra estos objetivos pueden destacarse los siguientes logros:
a. La mugnirud de Za Reforma. Hacia 1992, la recaudacin adicional originada en
la Reforma Tributaria de 1990 se estimaba en 800 millones de dlares,
equivalente a un ll, 1% de la recaudacin tributaria total y casi dos puntos del
PIB. Entre 1990 y 1993 los ingresos tributarios crecieron a un ritmo promedio
de 14,9% anual (Cuadro N la). Parte de esta expansin se explica por el
crecimiento econ6mico del perodo, el que promedi el 8,2% anual. No
obstante, la recaudacin tributaria tambikn creci como porcentaje del PIB,
desde un 14,4% en 1990 aun 17,4% en 1993 (Cuadro N Ib).
b. Los efectos de In Reforma sobre la estructura tributaria. Como hemos visto,
una de las criticas a la poltica tributaria del rkgimen militar era el carcter
regresivo de sus reformas, lo que haba resultado en una mnima participacin
de los impuestos directos en la recaudacin total. La Reforma Tributaria
7 Direccin de Presupuestos (1993), p. 1.
8 Cabe hacer presente, sin embargo, que an despu& de esta expansibn, la carga tributaria no
recuperaba sus niveles de 1987, lo que ilustra la magnihd de la rebajas de impuestos aplicadas en los
ltimos dos aPios del tigimen militar.
POLITICAS PUBLICAS EN DEMOCRACIA
39
permiti alcanzar una estructura tributaria ms balanceada, pasando los
impuestos directos de un 17,X% a un 23,X% de los ingresos tributarios totales
entre 1990 y 1993 (Cuadro N 1 c). Asimismo, las modificaciones en los tramos
del impuesto Global Complementario elevaron la progresividad en la
tributacin a los ingresos personales (Grfico N 1). No obstante, dado que la
Reforma tambibn increment la tasa del IVA este impuesto mantuvo su
participacibn, reducindose en cambio la proporcin de la recaudacibn total
representada por los impuestos a los productos especificos y al comercio
exterio?.
C. El aporte de la Reforma a la expansin del gasto social. El
,t
asto social se
increment en cerca de 10% real anual entre 1990 y 1993 , elevando su
importancia relativa desde un 12,X% a un 13,W del PIB. Estos incrementos se
concentraron especialmente en los sectores de salud y vivienda, donde el gasto
pblico creci entre el presupuesto de 1990 y 1993 acumulativamente en un
68% y un 77%, respectivamente (Cuadros Nros 2a y 2b). Sin embargo, la
Reforma Tributaria no ~610 provey los recursos para financiar en parte este
esfuerzo, sino que permiti ademas que stos estuvieran disponibles
oportunamente. La simplicidad de las medidas de gasto financiadas con estos
recursos permiti, ademas, que sus beneficios fueran rpidamente percibidos
por la poblacin.
d. La raptdez con que la Reforma fue aprobada. La Reforma Tributaria de 1990
fue aprobada por el Congreso Nacional en slo tres meses, plazo excepcional en
la historia poltica deJ pas. Como punto de referencia cabe mencionar que la
ltima reforma tributaria comprehensiva en democracia, aplicada en 1964,
demor dos aflos para su aprobacin parlamentaria. Reformas ms conflictivas,
como la intioduccin del impuesto patrimonial en 1969, resultaron
considerablemente mas dificultosas de aprobar, en tanto que la efectividad de
las medidas tributarias adoptadas durante el gobierno de Allende fue
prcticamente anulada por las desfavorables condiciones econmicas y politicas
en que fueron implementadas. Los meritos de la Reforma Tributaria de 1990 a
este respecto son especialmente sobresalientes si se considera que el Gobierno
no contaba con una mayora parlamentaria suficiente para aprobar con sus
propias fuerzas.
e. El papel que la Reforma jug en el logro de mayor estabilidad poltica,
econmica y socia1 del pak La Reforma de 1990 fue la principal prueba de
madurez para la naciente democracia chilena en el campo econ6mico. Esta fue
objeto de un acuerdo poltico entre el principal partido de oposici6n y el
9
10
La catda cn la participacin de los ingresos por impuestos al comercio exterior se explica, adems, por
la reduccin de los aranceles desde 15% a 13% en 1991, medida que se compens con un aumento del
impuesto a los combustibles.
Esta cifra incluye el incremento del gasto social materializado en 1990 con respecto al contemplado
inicialmente en la Ley de Presupuestos de ese arlo. Como hemos visto, dicha diferencia se tinanci6
con los recursos generados por la Reforma Tributaria durante cl segundo semestre de 1990. La
comparacin con el presupuesto para 1990 incluye en esta ltima cifra el efecto del reajuste de
diciembre de 1989 y los reajustes de subvenciones educacionales y pensiones determinados
legalmente, por lo que no se bata de un cifra artificialmente deprimida.
Cuaako N la. Ingresos Tributarios 1987 -1994
(En miles de % de 1994)
1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994
1 .- IMPUESTOS A LA RENTA 344.349 412.421 456.666 418.258 720.919 795.173 849.680 882.870
Declaracin Anual -42.116 -71.208 -26.007 -174.521 -89.407 -96.041 -124.223 -157.844
Declaracin Pago Mensual y 104.999 155.236 226.021 235.729 285.624 316.170 338.343 370.445
Pagos Provisionales Mensuales 270.963 328.393 256.652 357.050 522.619 573.991 635.560 670.269
2.- IMPUESTO AL VALOR AGREGADO 1.089.057 1.119.474 1.135.974 1.143.598 1.350.485 1.591.111 1.738.190 1.831.171
I.V.A. Bruto 1.489.529 1.612.355 1.661.750 1.788.029 1.998.568 2.207.394 2.430.595 2.548.521
Crkdito Especial Emp. Constructoras -858 -20.815 -29.394 -33.993 -44.018 -57.883 -73.673 -76.966
Devoluciones -357.731 ~472.066 -496.381 -610.439 -604.065 -558.399 -618.734 -640.382
3.- IMPUESTOS A PRODUCTOS ESPECIFICOS 380.768 319.938 292.665 312.680 348.178 367.353 403.194 393.408
Tabacos, Cigarros y Cigarrillos 100.561 108.156 105.954 107.138 113.628 115.348 121.148 127.250
Combustibles 279.996 211.782 186.732 205.542 235.150 252.005 261.000 266.157
4.- IMPUESTOS A LOS ACTOS JURIDICOS 172.371 167.124 203.299 80.137 78.827 96.821 123.807 135.070
5.- IMPUESTOS AL COMERCIO EXTERIOR 354.124 299.514 367.246 391.396 400.993 418.413 459.501 428.887
6.- OTROS 119.311 62.699 12.519 6.402 96.058 15.798 19.310 14.458
INGRESOS TRIBUTARIOS NETOS 2.449.044 2.381.173 2.466.265 2.354.555 2.910.845 3.284.669 3.572.636 3.685.864
Fuente: Direccibn de Presupuestos, Mmisterio de Hacienda
Cuadro No Ib. Ingresos Tributarios 1987-94
(Participacin en el PIB)
1.- IMPUESTOS A LA RENTA
Declaracin Anual
Declaracin y Pago Mensual
Pagos Provisionales Mensuales
1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994
2,5% 2,7% 2,?% 2,6% 4,1% 4,1% 4,1% 4,0%
-0,3% -0,5% -0,2% -I,I% -0,5% -0,5% -0,6% -0,7%
O,S% l,O% 1,3% 1,4% 1,6% 1,6% 1,6% 1,7%
2,0% 2,1% 1,5% 2,2% 3,0% 2,9% 3,1% 3,1%
2.- IMPUESTO AL VALOR AGREGADO
I.V.A. Bruto
Crkdito Especial Emp. Constructoras
Devoluciones
(2
S,O% 7,3% 6,8% 7,0% 7,7% 8,2% 8,5% 8,4% $
1 l,o% 10,5% 9,9% 10,9% 11,5% 11,3% 11,8% 11,6%
e
-O,O% -O,l% -0,2% -0,2% -0,3% -0,3% -0,4% -0,4%
-2,6% -3,l% -3,O% -3,7% -3,5% -2,9% -3,O% -2,9%
3.- IMPUESTOS A PRODUCTOS ESPECIFICOS 2,8%
2,1% 1,7% 1,9% 2,0% 1,9% 2,0% 1,8%
Tabacos, Cigarros y Cigarrillos 0,7% 0,7% 0,6% 0,7% 0,7% 0,6% 0,6% 0,6%
Combustibles 2,1% 1,4% 1,1% 1,3% 1,3% 1,3% 1,3% 1.2%
4.- IMPUESTOS A LOS ACTOS JURIDICOS 1,3% l,l% 1,2% 0,5% 0,5% 0,5% 0,6% 0,6%
I
5.- IMPUESTOS AL COMERCIO EXTERIOR 2,6% 1,9% 2,2% 2,4% 2,3% 2,1% 2.2% 2,0%
6.- OTROS 0,9% 0,4% O,l% O,O% 0,6% O,l% O,l% O,l%
INGRESOS TRIBUTARIOS NETOS 18,1% 15,4% 14,7% 14,4% 16,7% 16,9% 17,4% 16,8%
Fuente: Direccih de Presupuestos, Minislerio de Hacienda.
P
Cuadro N Zc. Ingresos Tributarios 1987-94
(Composicin porcentual)
1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994
1 .- IMPUESTOS A LA RENTA 14,1% 17,3% 18,5% 17,8% 24,8% 24,2% 23,8% 24,0%
Declaracin Anual -1,7% -3,O% -1,1% -7,4% -3,1% -2,9% -3,5% -4,3%
Declarach y Pago Mensual 4,3% 6,5% 9,2% 1 O,O% 9,8% 9,6% 9,5% 10,1%
Pagos Provisionales Mensuales ll,l% 13,8% 10,4% 15,2% 18,0% 17,5% 17,8% 18,2%
2.- IMPUESTO AL VALOR AGREGADO 44,5% 47,0% 46,1% 48,6% 46,4% 48,4% 48,7% 49,7%
I.V.A. Bruto 60,8% 67,7% 67,4% 75,9% 68,7% 67,2% 68,0% 69,1%
Crdito Especial Emp. Constructoras -O,O% -O,!% -1,2% -1,4% -1,5% -1,8% -2,1% -2,l%
Devoluciones -14,6% -19,8% -20,1% -25,9% -20,8% -17,0% -17,3% -17,4%
3.- IMPUESTOS A PRODUCTOS ESPECIFICOS 15,5% 13,4% 1 l,!wo 13,3% 12,0% 11,2% 11,3% 10,7%
Tabacos. Cigarros y Cigarrillos 4,1% 45% 4,3% 4,6% 3,9% 3,5% 3,4% 3,5%
Combustibles I1:4% 8,9% 7,6% 8,7% 8: 1% 7,7% 7,3% 732%
4.- IMPUESTOS A LOS ACTOS JURIDICOS 7,0% 7,0% 8,2% 3,4% 237% 2,9% 3,5% 3:7%
5.- IMPUESTOS AL COMERCIO EXTERIOR 14,5% 1216% 14,9% 16,6% 13,8% 12,7% 12,9% 11,6%
6.- OTROS 4,9% 2,6% 0,5% 0,3% 3,3% 0,5% 0,5% 0,4%
INGRESOS TRIBUTARIOS NETOS lOO,O% 1 oo,O% 100,0?? loo,O% lOO,O% lOO,O% lOO,O% lOO,O%
0
Fuente: Direccin de Presupuestos, Ministerio de Hacienda.
p
i:
P
z
c
=!
E
z
s
Cuadro N2u. Gasto social del gobierno central. 1987-94
c
(h4illones de ! de 1994)
ii
!2
1987 1988 1989 19900 1990 1991 1992
Salud 286.835 333.894 335.649 294.065 320.411 377.353 441.091
EducaciQ 434.698 431.700 427.833 357.276 409.056 457.737 525.815
Vivienda 133.751 178.090 169.636 136.052 169.420 201.300 221.248
Previsin 957.721 982.469 1.009.240 1.045.881 1.027.640 1.068.371 1.133.355
Empleo emergencia 57.416 28.585 5.677 4.247 4.3 12 4.360 4.292
otros 196.375 183.507 169.305 152.724 167.544 185.128 211.966
1993 1994
m
l^
493.025 544.794
572.321 623.978
240.238 251.947
1.228.296 1.270.666
4.390 4.563
240.713 253.197
Total 2.066.797 2.138.245 2.117.341 1.990.245 2.098.383 2.294.250 2.537.767 2.778.982 2.949.145
Fuente: Direccin de Presupuestos.
p Presupuesto inicial, ms reajuste de remuneraciones y reajustes fijados por ley.
w
hado N26. Gasto social del gobierno central 1987-94
(Porcentajes del PIB)
1987 1988 1989 J99@ 1990 1991 1992 1993 1994
Salud
2,ll 2,17 2,00 1,so 1,% 2,17 2,27 2,40 2,54
Educacin 3,20 2,80 2,55 2,18 2,50 2,63 2,70 2,78 2,91
Vivienda 0,99 1,16 1,Ol 0,83 1,03 1,16 1,14 1,17 1,17
Previsin 7,06 6,37 6,02 6,39 6,28 6,13 5,82 5,97 5,92
Empleo emergencia O,42 0,19 0,03 0,03 0,03 0,03 0,02 0,02 0,02
otros
1,45 1,19 1,0t 0,93 1,02 1,06 t,o9 1,17 1,18
Total 15,24 13,87 12,63 12,16
Fuente: Direcci6n de Presupuestos.
P Presupuesto inicial, ms reajuste de remuneraciones y reajustes fijados por ley.
12,82 13,17 13,03 13,51 13,73
45
Grfico N 1. Tasa media global complementario
0%
0 50 100 150 200 250 300
Ingreso (IJTMJ
~~~~~~ Antes de 1990
- Entre Jul9O/Dic 93 - A partir del 995
f.
gobierno, facilit un acuerdo tripartito paralelo sobre materias laborales y
gener los recursos que permitieron conciliar los objetivos sociales con la
estabilidad econ6mica.
La importancia de la poltica jisca1 en la mantencin de los equilibrios
macroeconmicos en el perodo. Entre 1990 y 1993 las tinanzas pblicas se
consolidaron como garantes de la estabilidad macroeconmica. El presupuesto
se mantuvo excedentario a lo largo de toda la administracin Aylwin, mientras
la inversin, el ahorro y el empleo alcanzaron niveles record en la historia
economica del pas. Como puede apreciarse en el Cuadro No 3, el ahorro
pblico pas de un 2,5% del PIB en 1990 a cifras cercanas al 5% del PIB en
1992-93. Este esfuerzo de ahorro permiti financiar la totalidad del crecimiento
de la inversin pblica en el perodo, la que pas de un 2% a un 2,9% del HB
entre 1990 y 1993 y generar, adicionalmente, supervit que bordearon el 2% del
PlB entre 1991 y 1993. Un anlisis de la evolucin de estas citias en relacin al
ciclo econmico permite demostrar que la poltica fiscal en este perodo no slo
fue prudente, sino que contribuyo a la estabilizacin de la economa.
Il Para un anOisis de la polltica fiscal en el periodo sobre la base de la estimacih de indicadores de
impulso fiscal, vase Mme1 (1993).
Cuadro IV 3. Ingresos y gastos del gobierno central 1987-94. Consolidado Moneda Nacional y Extranjera
(Millones de $ de 1994)
1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994
INGRESOS 3.706993 3.951.867 3.911.452 3.567.131 4.051.845 4.542.495 4.797.867 5.016729
INGRESOS CORRIENTES
Ingresos de operaci6n
Imposiciones provisionales
Ingresos tributarios netos
Ingresos cobre neto FCC
Transferencias
otm ingresos
3.;~9:$;~ 3.518.293 361.390 3.520365 287.884 334;:;z 3.851.288 4.;;;:;;; S;;:g;
249.282 237.248 281.798 279370 %Z 306.587 305.342
2.;;;:;;; 2.368.381 279.281 2.454283 2.352.433
E: :::E
2.892.709 195.489 3.267.910
U:E
S;W;
38.185 26.822 22.691 32.225
139.900 245.171 155.916 167.341 184.143 203.987 225.614
4.810.517
EU
3.742.721
195203
34.760
208.237
INGRESOS DE CAPITAL
Venta de activas
Rmqeracin de pr&amos
GASTOS
318.376
220.980 3:8:lZ
97.396 95.352
3.478.757 3.818.111
%:% 235.067 147.370 200.557 107.307 :1:::2: 199931 87.528
89.529 87.697 93.250 96.910 112.403
3.512.748 3.431.227 3.787.078 4.116.623 4.409.798
Zi
114.854
4.659.744
GASTOS CORRIENTES
PeWXlal
Bienes y servicios
Prestaclones previsionales
Intereses deuda pblica
Transferencias corrientes
otros
3.;;;:;;: 2.931.078 588.737 3.216.546 3.380.202 710.645 3.618.190 788.127
310.684 312.631 %% 374.143 386.245
1.025.509 1.018.152 1.;7;%;;: 1.132.094 1.221.958
285.732 314.158 268.549 252.734
776.713 763.600 871.394 935.252
16.908
EY
20.536 23.378 33 874
497.604 :58::3: 593.480 500.149 570.532 736.420 791.608
296.367 349.211 326.015 401.038 481.421 591.753
132.282 161.480 145.696 131.728 132.369 190.681 68.955 233.310 98.573 42.406 37.125 64.319 3%:
3.768.171
854.245
402.501
1.282.470
210.896
988.182
29.877
GASTOS DE CAPITAL
Inversin real
Inversin financiera
Transferenhs de capital
891.573
IX
60.038
~!%;1:
SUPERAVIWDEFICIT CORRIENTE 407.464 463.510
SUPERAVIWDEFICIT GLOBAL 228.236 133.756
MEMORANDUM
Dep6sitos FCC 62.649 464.510
501.097 400.986 949.859
298.704 135.904 2Z:: 425.873 %
622.020 377.220 117.135 50.006 -38.883 36.228
Fuente: Direccin de Presupuestos. Ministerio de Hacienda
47
g.
Efectos sobre la disciplina @al. La Reforma Tributaria de 1990 sent6 el
principio de que los incrementos permanentes de gastos del gobierno por sobre
lo sostenible con los recursos permanentes disponibles deban financiarse con
mayores impuestos. Este principio se ha mantenido hasta el da de hoy.
Expresin de lo anterior han sido la rebaja compensada de aranceles de 199 1, la
Reforma Tributaria de 1993 y el incremento de los impuestos a los
combustibles y cigarrillos para financiar incrementos de las pensiones y
subvenciones educacionales en 1995.
h. El nulo impacto de la Reforma Tributaria sobre la evasin$scal. Pese a todas
las predicciones y las teoras en boga sobre la correlacin positiva entre los
niveles impositivos y la evasin tributaria, con posterioridad a la Reforma de
1990 la evasin no ~610 no se increment, sino que se redujo significativamente
gracias al mejoramiento de la fiscalizacin realizada por Impuestos Internos. De
acuerdo a estimaciones realizadas por esta institucin, la evasin del IVA se
redujo en el periodo desde un 22,8% en 1990 aun 17,7% en 1993.
i.
La aceptacin de la Reforma Tributaria por parte de la ciudadana. Lejos de la
impopularidad que habitualmente se presume adquieren los aumentos de
impuestos, la Reforma Tributaria de 1990 gener aceptacin y apoyo de parte
de importantes segmentos de la poblacin. De acuerdo a encuestas encargadas
por el Servicio de Impuestos Internos pocas semanas despus de la aprobacin
de la Reforma Tributaria por el Congreso, no ms del 20% de los
contribuyentes que conocan dicha reforma la calificaban de mala o muy mala.
Poco ms de dos afios despus, una nueva encuesta mostraba similares
proporciones de rechazo, aprobacin y neutralidad. No obstante, ms de un
50% de quienes aprobaban la Reforma justificaban su posicin en el hecho de
que esta habta ayudado efectivamente a los mas necesitados y se haba
destinado al gasto social, en contraste con las opiniones de dos anos antes, que
parecan estar ms marcadas por posiciones polticas, tales como proveer ms
recursos para el Estado o afectar a los grandes capitales. Lo anterior indica,
precisamente, que la reforma se legitim sobre la base de los propios objetivos
que la justificaron.
Por otra parte, sin embargo, la Reforma Tributaria tambien evidenci algunas
limitaciones en su capacidad para asegurar de manera permanente el logro de los
objetivos que la motivaron. Entre estas limitaciones destacan:
La limitacin del alcance de la incorporacin de la agricultura, la mineria y el
transporte al rgimen de tributacin sobre renta efectiva. En el caso de la agri-
cultura, el 95% de los contribuyentes se mantuvo en el rgimen de renta presun-
ta, postergndose durante dos aos seguidos su aplicacin a los contribuyentes
de mayores ingresos. En la minera el cambio de sistema afect a un nmero no
superior a los 40 contribuyentes.
La eliminacin de algunos aspectos importantes del proyecto inicial en materia
de racionalizacin tributaria. Ademas de la modificaciones anotadas a la aplica-
cin del r6gimen de renta presunta, destaca a este respecto la no eliminacin de
48 MARIO MARCEL
los subsidios tributarios a la adquisicin de acciones a travs del artculo 57bis
de la ley de impuesto a la renta, que haba sido ampliamente criticado por el
equipo econmico del nuevo gobierno y fue incluido en los primeros bot-rado-
res de la Reforma2.
La limitaci6n temporal de los principales incrementos de impuestos. Luego de
la negociacin del acuerdo tributario de 1990 y la tramitacin del proyecto de
Reforma en el Congreso Nacional, las medidas tributarias de mayor efecto so-
bre la recaudacin, esto es, el aumento de la tasa del impuesto a la renta de Pri-
mera Categora, las modificaciones en los tramos de la escala del impuesto
Global Complementario y Unico al Trabajo y el aumento del IVA, adoptaron
un carlter transitorio, manteniendo vigencia slo hasta fines de 1993. Esto
oblig auna nueva negociacin en 1993, bajo condiciones polticas muy distin-
tas a las imperantes en 1990.
La concentracin del destino de los recursos fiscales generados por la reforma
en transferencias monetarias con impacto limitado sobre las oportunidades de
mtegracibn econ6mica y social de los sectores de menores ingresos. Aunque es
indisputable que la reforma se destin a financiar gastos sociales, la mayor par-
te de stos se orient6 al pago de lo que entonces se denominaba deuda socia?,
expresada en el deterioro del valor real de un conjunto de transferencias guber-
namentales, como pensiones, asignaciones familiares y subvenciones educacio-
nales. Al concentrarse en estas transferencias, los recursos generados por la
reforma tributaria vieron limitada su capacidad de focalizarse en los sectores de
menores recursos y de impactar sobre las capacidades y oportunidades de los
mas pobres. S610 una vez superada esta primera etapa de la poltica social pu-
dieron ponerse gradualmente en marcha programas orientados a mejorar de ma-
nera ms eficaz las condiciones de vida de los ms pobres, elevar la calidad de
los servicios sociales e invertir en las personas3.
Como se vera mSs adelante, algunas de estas limitaciones tienen su origen en el
propio proceso de negociacin de la Reforma Tributaria de 1990, que llev6 al
gobierno a efectuar algunas concesiones en pro del entendimiento con la oposicin.
En otros casos, sin embargo, como en lo que se refiere a las medidas de gasto, los
problemas parecen concentrarse mas bien en la estructura de demandas, compromisos
y prioridades con las que se inici el gobierno democrtico.
-
El articulo 57bis de la Ley de Impuesto a la renta establece una rebaja a los impuestos a los ingresos
personales por el @sto que efecte el contribuyente en la adquisicibn de acciones de sociedades
annimas abiertas. Esta disposicin, creada por el gobierno militar con el propbsito de estimular cl
capitalismo popular, fue sostenidamente criticada por los economistas vinculados a la Concatacin
por representar un beneticio tributario desproporcionado, constituir una potencial fuente de evasibn
tiibutaria y focalizarse en la adquisin de un tipo particular de instrumentos de ahorro y no el ahorro
privado en general.
Para una descripcin de las etapas de la polltica social del Gobierno del Presidente Aylwin, vase
Exposicih sobre el Estado de la Hacienda Pblica (1993) y MIDEPLAN (1993).
II. TRAYECTORJA DE LA REFORMA TRIBUTARLA
1. LOS ORIGENES DE LA REFORMA
Los orgenes de la Reforma Tributaria de 1990 se remontan al perodo previo al
Plebiscito de 1988. En dicho perodo el rgimen militar llevo a cabo importantes
rebajas de impuestos con el claro propsito de obtener apoyo electoral de la
ciudadana, en tanto que los sectores opositores formulaban sus primeras propuestas
al pais en materia econmico-social, seflalando que las rebajas ?le impuestos no eran
sostenibles.
Las rebajas de impuestos de 1988 fueron posibles gracias a las holguras con las
que corito el sector pblico en este pedodo. Estas provinieron del elevado precio del
cobre y de los ingresos por privatizaciones. La presencia de estas holguras transito-
rias explica por que a pesar de las rebajas de impuestos de este perodo las cuentas
fiscales convencionales continuaron mostrando un balance positivo. Es as como en
1988 el balance del Gobierno Central arroja un supervit corriente de 3% del PIB y
un supervit global de 0,9% del PIB.
No obstante, del anlisis de las cuentas fiscales en relacin a la evolucin del
ciclo econmico puede desprenderse que en 1988 se desarroll una poltica fiscal
claramente expansiva14. Su efecto, sin embargo, slo se hizo evidente durante 1989,
cuando el ritmo de crecimiento se aproximo al 10% y la inflacin se aceler hasta
alcanzar un ritmo anualizado cercano al 30%.
A pesar de su impacto macroeconmico, las rebajas de impuestos del regimen
militar, cuyo costo fiscal super los 600 millones de dlares anuales, no tuvieron exi-
to en tthminos de afectar los resultados del Plebiscito de 1988. Mas bien contribuye-
ron a desprestigiar la poltica fiscal del gobierno. En efecto, la distribucin de los
beneficios provenientes de las holguras fiscales de fines de los 80 contrastaba con los
aportes requeridos durante el proceso de ajuste de los cinco silos precedentes. As,
mientras el mayor peso del ajuste fiscal haba recado sobre las remuneraciones de los
empleados pblicos y los programas sociales, las holguras se canalizaban a impuestos
que, a lo menos, resultaban proporcionales a los ingresos. Ms an, al reducir de ma-
nera permanente los ingresos fiscales, las medidas de 1988 impedian que los proble-
mas sociales originados en el ajuste pudieran llegara ser resueltos por el Estado.
Las rebajas tributarias de 1988 fueron prontamente criticadas desde la
oposicin. En relacin a estas medidas se seflal:
Asi no ~610 no se compartieron equitativamente los costos del ajuste;
tampoco la distribucion de los beneficios de la recuperacin ha sido justa.
Este es, sin duda, un cambio estructural importante y fuertemente
regresivo.
(...) En este sentido, resulta evidente que el Gobierno ha rechazado
numerosas opciones de poltica econmica y social no porque -como se
14 Mare.1 (1993)
50 MARIO MARCEL
argumentaba- faltaran recursos, sino porque estas alternativas
involucraban un mayor gasto pblico, lo que contrariaba sus objetivos de
mediano p1az0~~
El rechazo de la oposicin a las rebajas tributarias de 1988 no tard en
expresarse en propuestas de reversin. As por ejemplo, en una declaracin conjunta
titulada El consenso econmico-social democrtico es posible, 12 economistas de
oposicin afirmaban que el conjunto de medidas sociales que urgentemente requera
el pas podra financiarse con la correccin de algunas de las reducciones tributarias
recientes. Por su parte, en el Compromiso econmico y social de la campaia por el
No, los partidos que ms tarde conformaran la Concertacin Democratica
concordaban:
Estamos conscientes de que la magnitud de los programas pblicos que
sern necesarios para dar cumplimiento a los compromisos enunciados en
este documento deber adecuarse al volumen de los recursos que ser
posible movilizar para estos efectos. Pero, sostenemos que los problemas
que heredara el pas demandan un gran esfuerzo colectivo, una mayor
austeridad social, una mayor contribucin tributaria de las personas de
altos ingresos, una redistribucin del gasto pblico, una solucin al
problema de la deuda externa (...). Afirmamos la necesidad de una
conducta responsable de las autoridades pblicas6
No obstante, las propuestas de la oposicin al rgimen militar en materia
tributaria pronto se extendieron ms all de la mera reversin de las medidas de 1988.
Tres importantes desarrollos en el mundo acadmico proveyeron una base tecnica
para las ideas que ms tarde se expresaran en la Reforma Tributaria. Esos fueron: (i)
los analisis de la Reforma Tributaria de 1984, en particular del intento por
transformar el impuesto a la renta de las empresas en un impFto al gasto; (b) los
estudios sobre la relacin entre tributacin e inversin , y (c) los trabajos
desarrollados por Eduardo Bitrn y Gabriel Fierro en el Departamento de Ingeniera
Industrial de la Universidad de Chile sobre el rgimen de tributacin sobre renta
presunta en la Agricultura, Minera y Transporte.
Los estudios citados destacaron la importancia de mantener y profundizar la
racionalidad econmica del sistema tributario, tanto desde el punto de vista micro
como macroeconmico, y de este modo permitieron orientar el debate tributario al
interior de la oposici6n. Tal orientacin era especialmente necesaria en atencin a la
proliferacin de ideas que sobre la materia se debatieron entre 1988 y comienzos de
1989. Entre estas ideas se contaban la completa reversin de la Reforma Tributaria de
1984, la imposicin de gravmenes especiales a los bienes de lujo, la diferenciacin
15 Mame1 y Marfbn (1988). p. 10.
16 Compromiso Econemico y Social de los Partidos por el No, en La Epoca, 5 de mayo de 1988.
17 Marfn (1984) y Edwards (1984).
18 Marfin (1985).
51
del IVA y los aranceles y la restitucin de la doble tributacin sobre las utilidades de
las empresas, entre otros.
A mediados de 1989 se dio a conocer el Programa de Gobierno de la
Concertaci6n de Partidos por la Democracia, que fij finalmente la posicin oficial
de la coalicin en materia de impuestos, explicitando su propsito de efectuar una
reforma tributaria al llegar al gobierno. El marco de estas propuestas estuvo dado por
dos elementos fundamentales. En primer lugar, un fuerte y explcito compromiso por
la mantencin de los equilibrios macroeconmicos:
No habm crecimiento, justicia y paz social si, por un manejo inadecuado
de la economa o por tratar de alcanzar metas incompatibles con los
recursos efectivamente movilizables,
se rompen
los equilibrios
macroeconmicos. Una poltica de redistribucin mal concebida puede
llevar a una inflacin elevada y a una crisis de balanza de pagos,
produciendo efectos regresivos en la distribucin del ingreso y un freno a
la inversin y el crecimiento. (...) expresamos nuestro compromiso con
polticas responsables y justas que, procurando dar cumplimiento al doble
objetivo de crecimiento y equidad, garanticen la estabilidad y el
fimcionamiento fluido de la economag
\
/
/
En segundo lugar, el Programa de Gobierno de la Concertacin propone un
conjunto de medidas de cartkter social, cuya expresin orgnica era la creacin de un
fondo especial:
Con el objeto de concentrar sus acciones y darle al esfuerzo de
solidaridad la mas alta prioridad dentro de la accin de gobierno, se
constituir un Fondo de Solidaridad e Inversin Social, que formara
parte del presupuesto social. En este ltimo se incluir&n todos los recursos
dedicados a satisfacer las necesidades esenciales de salud, vivienda,
educacin y seguridad social, junto a los fondos de creacin de empleos y
apoyo a los pequeflos productores. Este presupuesto social ser fmanciado
con los actuales recursos fiscales mas la recaudacin tributaria adicional
que con este fm se esta proponiendo y los fondos que se obtengan de la
cooperacin internacional en respaldo al nuevo regimen democrtico.20
Finalmente, en materia tributaria, el Programa sealaba:
La poltica tributaria debe estar encaminada a recaudar en forma
equitativa y sin franquicias discriminatorias los recursos que requiere la
accin del Estado y, al mismo tiempo, a promover el crecimiento y la
inversin. La carga tributaria en Chile no puede considerarse elevada. Ella
19 Programa de Gobierno de la Concertacin de Partidos por la Democracia, documentos La Epoca,
p. ll.
20 Ibid., p. 19.
52
MARIO MARCEL
tiene una marcada tendencia regresiva, debiendo mejorarse su
progresividad, aumentarse la contribucin relativa de los impuestos
directos y establecerse un sistema estable, simple y concentrado en pocos
tributos de alto rendimiento y mnima evasin.2
En base a este criterio general, el Programa propona las siguientes medidas:
Retornar al regimen de tributacin sobre base devengada en las empresas;
Aumentar la tasa del impuesto de primera categoria a 15% o 20%, segn las ne-
cesidades de recaudacin tributaria;
Establecer incentivos a la reinversin de utilidades;
Derogar exenciones y franquicias, as como los regmenes presuntivos de rentas
que se aplican a algunos sectores productivos;
Reducir sustancialmente la evasibn en el pago de impuestos, especialmente del
IVA;
Mantener el monto mmhno exento y la tasa mxima de los impuestos aplicables
a las personas y aumentar los tramos de ingreso tributable, de manera de mejo-
rar su progresividad.
LA REFORMA TRIBUTARIA EN LA CAMPAA ELECTORAL DE 1989
La respuesta de los partidarios del rgimen militar a la idea de la Reforma
Tributaria no se hizo esperar. Aun cuando muchos tcnicos vinculados al gobierno de
la epoca compattian algunas de las ideas comprendidas en las propuestas de la
Concertacin e incluso las incorporaron a sus propias propuestas progmmaticas, los
sectores de derecha desarrollaron una campaha orientada a rebatir las propuestas de la
Concertacin. Algunos dirigentes empresariales participaron activamente de este
debate, apoyando, o aun extremando, los argumentos de la derecha. La mayor parte
de estas crticas se concentraron en que el cambio en el rgimen y tasas del impuesto
a la renta afectara negativamente a la inversin, el crecimiento y la generacin de
empleos.
Las fuerzas de la Concertacin, por su parte, rebatieron estas crticas apoyadas
en la urgencia de contar con recursos pblicos para resolver los problemas sociales
m&s urgentes, la focalizacin del esfuerzo tributario requerido en las empresas y
contribuyentes de mayores ingresos y en la moderacin de las propuestas de reforma
en relaci6n a la historia reciente del pas y a los niveles impositivos vigentes en otros
pases, especialmente en materia de tributacin directa. A lo largo de este debate la
Concertacin cont6 tambin con el apoyo de dirigentes sindicales y sociales.
No obstante la audacia involucrada en la decisin de anunciar una reforma
tributaria como parte del programa de Gobierno de la Concertaci6n, y la
vulnerabilidad que sta otkeca a los ataques de la derecha, la campana electoral de
21 Ibid., p. 14.
22 Este fue el caso, por ejemplo, de Francisco Fernndez, director de Impuestos Internos, que abog6
insistentemente por la supresin del tigimen de renta presunta.
1989 se mantuvo dentro de un marco de prudencia, alimentada, sin duda, por la
implausibilidad de la candidatura de derecha, encabezada por el ex Ministro de
Hacienda Hernn Bchi, y por el fuerte consenso que se gener en todos los sectores
polticos respecto de la prioridad de lo social en la accin de un nuevo Gobierno. Ms
an, puestos en la perspectiva de realizar un esfuerzo nacional por reducir la pobreza
y recuperar niveles mnimos de calidad en los servicios pblicos, tecnicos y
dirigentes de derecha no dudaron en proponer sus propias soluciones tributarias, tales
como el aumento transitorio del impuesto a la renta de primera Categorla, la
supresin de los reglmenes de tributacin sobre renta presunta y el aumento del IVA.
Menos prudente result6, sin embargo, la participacin de los empresarios. La
propuesta sobre Reforma Tributaria fue, justamente, el campo escogido por
connotados dirigentes empresariales para intervenir en la campafla electoral. En uno
de los episodios mas desafortunados a este respecto, el entonces presidente de
SOFOFA, Fernando Agero, declar a la prensa el da previo a la eleccin
parlamentaria y presidencial Asta es, cuando ya se haba suspendido la publicidad
polltica- que de acuerdo a un estudio realizado por dicha organizacin la Reforma
Tributaria propuesta por la Concertacin reducira la tasa de crecimiento de la
economa en dos puntos porcentuales al aho.
No obstante, aunque el tema de la reforma tributaria estuvo presente en la
campafla electoral de 1989, sta no parece haber afectado significativamente el
resultado de la eleccin. Es posible que este resultado -quizs sorprendente para la
experiencia de otros pases- se explique por la intencin deliberada de parte
importante de la derecha poltica de evitar una confrontaci6n en tomo a este tema,
por el desprestigio de los dirigentes empresariales ante la opini6n pblica, y por la
efectividad de la Concertacin Democrtica para alinear a un amplio espectro de
fuerzas polticas en tomo a propuestas moderadas para la lucha contra la pobreza y el
restablecimiento de la justicia social.
3. PREPARACION TECNICA Y NEGOCIACION POLITICA
A mediados de 1989, luego de conocido el Programa de Gobierno de la Con-
certacin, se constituy, al amparo del equipo programtico del conglomerado, diri-
gido por Edgardo Boeninger y Enrique Correa, una comisi6n de Reforma Tributaria.
Dirigida por Manuel Marfan, esta comisin trabaj6 durante todo el segundo semestre
del aflo, con la participaci6n de mas de 100 profesionales, los que se abocaron al afi-
namiento ttcnico del proyecto de Reforma. Para este efecto se organizaron subcomi-
siones de trabajo en las que los profesionales fueron ubicados considerando su
especialidad as como la necesidad de evitar conflictos de intereses y filtraciones de
informacin.
Dada esta organizacin, slo a nivel de la direccin de la comisin exista una
informacin completa acerca de la configuracin definitiva del proyecto de reforma.
La comisi6n reportaba a un equipo de personalidades polticas de la Concertacin,
encabezado por los futuros ministros del rea econmica, Alejandro Foxley y Carlos
Ominami, aunqe gran parte de la responsabilidad qued radicada en Manuel
Mat%n. No obstante, sehala este ltimo,
54 MARIO MARCEL
a nivel de los principales responsables de la poltica econmica de la
Concertacin se adoptaron algunas decisiones estratgicas de importancia,
entre ellas evitar la doble tributacin, manteniendo la deduccin del
Global Complementario del impuesto de primera categora, concentrar los
esfuerzos, de modo de aumentar mas unos pocos impuestos que aumentar
un poco muchos impuestos y concentrar el control de loopholn.s3sobre los
ms importantes y con efectos ilimitados sobre la recaudacin.
Inmediatamente despu& de la eleccin de diciembre de 1989 y tras un
encuentro con el Presidente Aylwin y su equipo poltico, se inici el trabajo de
redaccin del proyecto de Reforma, el cual complet su primer borrador en enero de
1990.
Simultaneamente se establecieron los contactos con los actores polticos y
econmicos en la perspectiva de buscar un acuerdo amplio que facilitara la Reforma.
Aunque las dirigencias empresariales moderaron significativamente el tono de sus
declaraciones sobre la materia y comenzaron a surgir propuestas conciliadoras en la
derecha, luego de una ronda inicial de contactos con las dirigencias empresariales y
los partidos se hizo evidente que el acuerdo slo sera posible con Renovacin
Nacional, principal partido de oposicin al nuevo gobierno, dada la negativa de los
dems actores a buscar acuerdos en tomo a los temas que mas preocupaban a este
ltimo. La Uni6n Demcrata Independiente (UDI), en cambio, argument que las
medidas tributarias propuestas significaban restituir el crculo vicioso del
subdesarrollo: ms impuestos, menor crecimiento, mayor pobreza.
Los acercamientos entre Renovacin Nacional y el gobierno se iniciaron, en
cambio, con el mutuo reconocimiento de las semejanzas en los planteamientos
tributarios de ambos sectores y destacando la importancia de lograr acuerdos que le
dieran estabilidad a la economa chilena.
Dos elementos complicaron, sin embargo, el contexto de la discusin de la
Reforma Tributaria en este periodo. En primer lugar, el regimen militar aprob, en
enero de 1990, una modificacin del impuesto a la renta de primera categora en
virtud del cual Bste pas6 a aplicarse exclusivamente sobre las utilidades retiradas de
las empresas, eliminndose el sistema de pagos provisionales. En segundo lugar,
durante los primeros dias de funcionamiento del nuevo gobierno se descubri un
error en la estimacin de los ingresos tributarios contenida en la Ley de Presupuestos
para 1990, heredada tambin del reghnen militar. Ambos factores involucraron una
subestimacin cercana a los 300 millones de d6lares en el presupuesto vigente, lo
que, unido al proceso de ajuste iniciado a fines de 1989 por el Banco Central, volvi
especialmente sombro el panorama de las finanzas pblicas para 1990, alimentando
la prudencia de las nuevas autoridades.
En marzo de 1990, a slo una semana se haber asumido el nuevo gobierno, se
iniciaron las negociaciones formales con Renovacin Nacional para concordar el
contenido especfico del proyecto de Reforma. Adems de las nuevas autoridades
23 Manuel Marfti en entrevista del 30/08/95.
55
econmicas, encabezadas por Alejandro Foxley, participaron en estas negociaciones
los senadores Sebastin Piera y Sergio Romero y la diputada Evelyn Matthei, todos
ellos de Renovacin Nacional. Durante las negociaciones, que se prolongaron por
slo una semana, se fij definitivamente la tasa del impuesto a la renta de Primera
Categora en un 15%, se eliminaron las modificaciones propuestas al artculo 57bis,
se incorpor un crdito tributario para inversiones productivas, se otorg carcter
transitorio al incremento de la tasa del Impuesto de Primera Categora y se agreg el
incremento del IVA. Al cabo de una semana se alcanz un completo acuerdo y el
proyecto fue enviado al Congreso el 4 de abril.
El acuerdo tributario de marzo no slo estableci las principales medidas que
formarlan parte del proyecto de Reforma Tributaria, sino que tambin sena16 con
claridad su propsito de contribuir al financiamiento de un conjunto de medidas
sociales, entre las que se contaban los reajustes de pensiones, subvenciones
educacionales y asignaciones familiares, as como mayores aportes fiscales a la salud,
educacin y vivienda. Aunque no se estableci expresamente, el gobierno se
comprometi tcitamente a no proponer nuevas medidas que afectaran a la
tributaci6n directa durante el resto de su mandato.
En mayo, mientras se tramitaba el proyecto de Reforma Tributaria en el
Congreso, se iniciaron las negociaciones entre el gobierno y las organizaciones de
trabajadores y empresarios conducentes a un acuerdo social. Estas concluyeron con
un acuerdo para incrementar el ingreso mnimo y reajustar sustancialmente el valor
de las asignaciones y subsidios familiares24.
Durante su tramitacin en la Cmara de Diputados, el proyecto de Reforma
Tributaria fue objeto de tres modificaciones importantes: (a) se redefinieron los
lmites y plazos para la aplicacin del rgimen de renta efectiva en la agricultura y los
dems sectores afectados, lo que qued plasmado en un acuerdo polltico
complementario al de marzo; (b) a solicitud de los parlamentarios de la Concertacin
se aplic tambin al IVA el principio de transitoriedad hasta 1993
un rgimen de franquicias para las donaciones con fines culturales
ZY
(c) se estableci
Por otra parte, durante la tramitacin del proyecto de Reforma Tributaria en el
Senado, tras fuertes presiones de parte de Renovacin Nacional el Gobierno dio a
conocer las iniciativas que se financiaran con los recursos generados por esta, las que
incluyeron la nivelacin de las pensiones mnimas y el reajuste de estas en el 10,6%
suspendido por el gobierno militar en 1985, el reajuste de las asignaciones y
subsidios familiares, la expansin del programa pblico de viviendas sociales, el
reajuste de las subvenciones educacionales y diversas medidas orientadas a recuperar
los niveles operativos de los programas pblicos. Los mayores gastos sociales
comprometidos de esta manera representaban un 90% de los recursos que generara
24 Para un recuento de la poltica laboral del Gobierno del Presidente Aylwin y el rol de los acuerdos
laborales, v&e Cortszar (1993).
25 Este beneficio establece una franquicia hibutaria equivalente al 50% de las donaciones que efecten
los contiittuyentes del impuesto ala renta de primera categorla a instituciones, iniciativas y proyectos
con fines educacionales, los que deben ser aprobados por un jurado especial. A esta norma se la
denomind Ley Valds, por haber sido propuesta por el entonces Presidente del Senado, Gabriel
Valdes.
56 MARIO h4ARCEL
la Reforma Tributaria. En la votacin en el Senado la oposicin tambin logr
imponer, por un estrecho margen, la transitoriedad del aumento de los impuestos a
los ingresos personales.
La Reforma Tributaria fue finalmente aprobada a fines de junio de 1990,
entrando a regir en el mes de julio. Simultneamente, el gobierno envi al Congreso
Nacional los proyectos de ley que materializaban las iniciativas sociales financiadas
por aqulla.
4. IMPLEMENTACION Y DESARROLLO POSTERIOR
Tras la aprobaci6n legislativa de la Reforma Tributaria fueron pocos los
detalles que quedaron a la implementaci6n prctica. El principal tema de
hnplementacin pendiente era la entrada en vigencia del sistema de tributacin sobre
renta efectiva en la agricultura, la mineria y el transporte. Este era un tema de
especial importancia en el sector agrcola, donde las reformas aprobadas entientaban
mayor resistencia y exista el riesgo de dificultades operativas y culturales en la
implantaci6n de los sistemas de contabilidad que dicho rkgimen requera.
La ley provey6 algunas facilidades a este respecto. En primer lugar, la entrada
en vigencia de la tributacin sobre renta efectiva haba quedado postergada hasta
enero de 1991; por o@a parte, se facultaba al Servicio de Impuestos Internos para
reglamentar un sistema de contabilidad simplificada. No obstante quedaba an
pendienteun punto de especial relevancia: la constitucin del balance inicial de los
contribuyentes, lo que requera valorizar sus activos.
Pese al esfuerzo realizado por Impuestos Internos, los agricultores mantuvieron
un fuerte lobby sobre el gobierno y el Congreso, lo que les permiti postergar en dos
oportunidades la entrada en vigencia del nuevo sistema. Finalmente, Bste empez a
regir en enero de 1993, reconociendo un mayor valor de los activos en el balance
inicial. Impuestos Internos, por su parte, haba disefado el sistema de contabilidad
simplificada en consulta con los parlamentarios y dirigentes agrcolas, quienes no
pudieron seguir argumentando respecto de la dificultad para llevar la contabilidad
requerida por el rkgimen de renta efectiva.
El periodo 1990-93 transcurri sin mayores sobresaltos fiscales ni tributarios.
La medida ms importante en este periodo la constituy la rebaja de los aranceles
desde el 15% al 13% en junio de 1991, la que, al compensarse con un incremento del
impuesto a los combustibles, no tuvo un efecto fiscal apreciable. No obstante, dos
elementos propios de la Reforma de 1990 reaparecieron durante la discusin de esta
medida: primero, la clausura de medidas de carcter tributario comprometida en la
negociacin con Renovacin Nacional; segundo, el principio de compensacin y
neutralidad fiscal, que parte importante de la oposicin rechazaba. Estos escollos
pudieron, sin embargo, ser superados. Respecto del primero, el gobierno record que
el acuerdo tributario ~610 comprometa el congelamiento de los impuestos directos,
pero no de los indirectos. Por su parte, la compensacin fiscal termin siendo
aceptada por Renovaci6n Nacional dado su inters poltico en promover una mayor
apertura comercial. En definitiva, se logr un nuevo acuerdo poltico y las medidas
propuestas por el gobierno fueron aprobadas por el Congreso Nacional en 24 horas.
A fines de 1992, sin embargo, se reinici el debate respecto de si los principales
aumentos de impuestos determinados en 1990 deban revertirse a partir de 1994
como lo seflalaba la ley. A comienzos de ese ao el gobierno inici los contactos con
los dirigentes empresariales y Renovacin Nacional destinados a producir un nuevo
acuerdo tributario6.
La discusidn sobre la mantencin o reversin de la Reforma Tributaria se dio,
sin embargo, bajo condiciones polticas muy distintas a las de 1990, por tratarse en
un perodo preelectoral. En un principio, gobierno y oposicin difuieron
radicalmente en su interpretacin del significado de la transitoriedad de los aumentos
de impuestos, argumentando el primero que su objetivo era discutir una nueva
estructura tributaria para el perodo siguiente y rebatiendo la segunda que de lo que
se trataba era de reducir los impuestos, adecundolos a su rgimen permanente.
El gobierno enfrent este debate cambiando su estrategia de negociacin. En
lugar de dirigirse a la oposicin, se inici una serie de contactos con el sector
empresarial. Para este efecto se mostr apertura para discutir f6rmulas de
modernizacin del sistema tributario, incluida la rebaja de la tasa marginal mk&na
del impuesto Global Complementario, al tiempo que se enfatizaba la importancia de
los equilibrios fiscales para la estabilidad macroeconmica. Tras un sistemtico
ejercicio de persuasin, que pas por compartir con los empresarios proyecciones
fiscales que ilustraban el efecto desestabilizador de la reversin de la Reforma
Tributaria, se logr un acuerdo bsico que permiti poner en marcha las
negociaciones politicas con la oposici6n. Al igual que en 1990, la UDI se margin de
las negociaciones y Renovaci6n Nacional ejerci como interlocutor del gobierno.
Es asi como en el segundo semestre de 1993 se alcanza finalmente un nuevo
acuerdo tributario con el siguiente contenido:
Mantener las modificaciones introducidas por la Reforma de 1990 al impuesto
a las utilidades de las empresas. La tasa se mantuvo tambin en el 15%.
Modificar la escala y tramos del impuesto a los ingresos personales, reduciendo
su incidencia. La tasa marginal mxima se redujo desde 50% a 45%. Para ami-
norar el efecto fiscal, estas modificaciones se aplicaran gradualmente entre
1994 y 1995.
Introducir elementos de un impuesto al gasto en la tributacin a los ingresos
personales, permitiendo la postergaci6n del pago del impuesto a los ingresos
personales respecto de los ingresos invertidos en un conjunto de instrumentos
de ahorro.
.-
-
Eliminar la doble tributacin sobre las utilidades de las empresas chilenas que
invierten en el exterior.
Reducir la tasa del IVA desde 18% a 17% a partir de 1996, facultandose al Pre-
sidente de la Repblica para que, sobre la base de consideraciones macroecon-
26 Cabe recordar que los elementos transitorios de la Reforma de 1990 eran: (i) el aumento en la tasa del
impuesto a la renta de primera categorla; (ii) la moditicaci6n de los tramos de los impuestos a los
ingresos penonales, y (iii) el aumento en la tasa del IVA de 16% a 18%.
58
MARIO MARCEL
micas, incrementara o redujera esta tasa en un punto porcentual en 1996 y
1997.
El acuerdo tributario de 1993 incluy, adems, un compromiso del gobierno
para limitar la expansin del gasto pblico y medidas para estimular las donaciones
con fines educacionales, as como la ampliacin del sistema de financiamiento
compartido en la educaci6n municipalizada.
De esta manera, apelando a los mismos principios que habian orientado la
Reforma Tributaria de 1990, se logr aminorar el impacto fiscal de la eventual
reversin de sta, introduciendo de paso perfeccionamientos en el sistema tributario.
Es as como, de acuerdo a las estimaciones, una potencial reduccin abrupta de los
ingresos fiscales por cerca de 800 millones de dlares anuales en 1994 se transform
en una reduccin gradual entre 1994 y 1996 que equivaldra a los 250 millones de
dlares anuales en situacin de regimen. La Reforma de 1990 mostraba as su
profunda influencia sobre el modo de concebir la poltica econ6mica y las fmanzas
pblicas en Chile, aun tres afios despus de su aprobacin.
III. CUESTIONES BASICAS PARA EL ANALISIS
DE LA IMPLEMENTACION
La Reforma de 1990 march contra la corriente que haba dominado la poltica
tributaria en Chile y muchos otros pases en los aos inmediatamente anteriores,
orientada a reducir antes que aumentar los impuestos. Aun a riesgo de comprometer
el resultado electoral, la Reforma form6 parte del programa con que la Concertacin
Democrtica enfrent las elecciones de 1989 y luego debi asumir su tramitacin en
un Congreso en el que, en virtud de la presencia de senadores designados por el
rgimen autoritario, el gobierno no contaba con una mayora asegurada.
Van Meter y Van Hom (1975) definen la implementacin de polticas como el
conjunto de acciones de entidades pblicas o privadas (o grupos) dirigidas al logro
de objetivos establecidos en decisiones polticas previas27. La teora y el estudio de
los problemas prcticos de implementacin desarrollados al amparo de la ciencia
poltica han demostrado que el vnculo entre intenciones de poltica y resultados esta
lejos de constituir un problema secundario, correspondiente al departamento de los de
tcnicos, administradores o burcratas. El proceso de implementacin aparece en
estos anllisis como mediatizado por un conjunto de condiciones de camcter poltico,
institucional y organizacional que se inicia con el propio proceso de transformacin
de un objetivo de poltica en iniciativas, programas y decisiones concretos.
La Reforma Tributaria de 1990 constituye un caso especial para el analisis de la
implementacin de polticas pblicas. A diferencia de la mayor parte de los casos
estudiados en la literatura, esta reforma tiene su expresin concreta en una
modificacin de la legislacin tributaria que, dadas las condiciones polticas
27 Van Meter y Van Horn (1973, p. 447.
previsibles para cualquier incremento de impuestos, requiere un especial esfuerzo de
diseno, preparacin y negociacin slo para ser aprobada.
De esta manera, adecuando el esquema de implementacin de Berman (1978) a
las caractersticas propias de la Reforma Tributaria chilena, podemos distinguir al
menos tres eslabones claves en el proceso de implementacin: la formulacin de
agenda, la eleccin de poltica y la implementacin prctica. Con el objeto de
enmarcar el anlisis mas detallado de los principales determinantes del resultado de
dicha Reforma, que se desarrolla en la seccin siguiente, conviene detenerse
brevemente a analizar cada uno de estos eslabones.
1. FORMIJLACION DE AGENDA
El propbsito tmdarnental de la Reforma Tributaria de 1990 fue proveer
recursos para el fmanciamiento de iniciativas sociales prioritarias. No obstante, a
poco andar, fue la Reforma misma la que concentr la atencin de los principales
actores polticos y de la opini6n pblica. La centralidad del tema tributario, sin
embargo, no parece emanar de la conflictividad de los aumentos de impuestos, sino
del papel emblematico que la Reforma jug en la conformacin del programa
pohtico, econmico y social de la Concertacin, papel que los propios dirigentes de
la coalicin se encargaron de resaltar.
Dos aspectos peculiares de la historia de la Reforma Tributaria de 1990
permiten ilustrar esta situacin: (i) la explicitacin de las propuestas de Reforma en el
programa electoral de la Concertacin y a lo largo de toda la campafla electoral, y (ii)
la voluntad de buscar acuerdos tanto por parte del gobierno como de Renovacin
Nacional.
Las razones por las cuales la Concertacin Democratica decidi dar a conocer
sus propuestas tributarias durante la campaha electoral de 1989 son descritas as por
el ex Presidente Aylwin:
Nosotros siempre dijimos que haba que asegurar la estabilidad y que
para eso haba que darle un contenido de equidad social al proceso
econmico, lo cual ~610 se poda hacer sobre la base de que quienes tenian
mas tendrtan que contribuir con mas; esa es una conviccin ma de toda
la vida y yo creo que fuimos honestos plantendolo con seriedad.
A pesar que anunciamos de antemano que ibamos a subir los impuestos,
creo que esto nos ayud a ganar las elecciones ya que la gente nos vio
sinceros, de alguna manera vio que decamos con claridad lo que
queramos hacer y no teniamos santos tapados. Yo creo que logramos
crear una conciencia colectiva en gran parte del pas de que estabamos en
un esfuerzo muy serio y de que ramos responsables.*
Por su parte, Manuel Marfan seflala a este respecto:
28 Patricio Aylwin, entrevista del OVO9195
60 MARIO MARCEL
Para la Concertacin era necesario desmentir la asociacin entre
democracia y caos econmico y la Reforma Tributaria pas a
transformarse en una expresin de responsabilidad. En este sentido, la
Reforma Tributaria era parte de la credibilidad econmica que la
Concertacin aspiraba a ganar. Ella era reveladora de la importancia
polttica que la ConcertacMn atribua aun discurso no demag6gico.
De lo anterior puede desprenderse que la difusin de las propuestas tributarias
fue el resultado de una decisin consciente que es reveladora del papel que la
Reforma Tributaria jug en la conformacin del programa de Gobierno. En este
sentido, la decisin de impulsar una reforma de estas caractersticas tire el modo a
travs del cual la Concertacin enfrent uno de los desafos cruciales de la transicin
poltica en Chile: asegurar confianza y credibilidad poltica y despejar la
incertidumbre econmica.
La importancia de la Reforma Tributaria para el proceso de transicin en Chile
se reflej tarnbidn en la disposicin de los principales actores pollticos a buscar un
acuerdo sobre la materia. Alejandro Foxley sehala a este respecto que la principal
razn por la que se busc un acuerdo poltico con la oposicin es porque la
importancia de los consensos estaba fuertemente arraigada en la reflexin de los
sectores democratices en los tios previos. El propio Foxley habia escrito al respecto
en 1988:
Si queremos evitar el jZip-flop o el sfop-and-go en el manejo de la
politica econmica, el desafio principal que se nos pone por delante es de
caracter institucional: tenemos que lograr una forma de relacin
definitivamente no tradicional entre los agentes econmicos porque, si no
montamos un esquema institucional que haga posible la concertacin
social, es altamente probable que la poltica econmica coyuntural o de
corto plazo este condenada a presentar algn grado de oscilacin entre el
keynesianismo semipopulista y una ortodoxia de austeridad. Un escenario
como este define, a mi juicio, el riesgo de un enorme desgaste para los
gobiernos democmticos que, siendo debiles, necesitan precisamente
consolidarse a trav6s de una poltica econmica caracterizada sobre todo
por su estabilidad, su consistencia, su coherencia y permanencia en el
tiempo.30
No obstante, el interes por los acuerdos no era slo importante para el gobierno;
desde la perspectiva de un gran sector de la oposicin existan otras razones
adicionales para promover un acuerdo en materia tributaria. Seiala a este respecto
Sebastian Piflera:
29 ManuelMarfhn,entrcvista del30/08/95.
30 Foxley (1988), p. 184.
La tesis nuestra, al interior de Renovacin Nacional y que defendimos en
las arduas discusiones con la UDI, es que para consolidar y legitimar
plenamente el modelo de desarrollo econmico basado en la economa
social de mercado abierta se requerlan dos cosas, primero demostrar que
este modelo poda servir para todos, ya que a ste se le perciba como
eficiente pero injusto, es decir se deba introducir mayores niveles de
solidaridad para que este se legitimara. Ademas, el modelo presentaba
otra debilidad, que consista en que la inmensa mayora de la gente
perciba que la legislacin laboral haba sido absolutamente impuesta y no
tena legitimidad democrtica. Estas eran las dos debilidades del sistema.
Fue debido a lo anterior que nosotros planteamos desde el primer
momento la bsqueda de acuerdos en el tema laboral y tributario con el
gobierno. De estos debates surgi la idea rmatriz de la democracia de los
acuerdos que buscaban consolidar tanto el sistema politico como el
modelo de desarrollo econ6mico.3
De esta manera parece evidente que, a la luz del contexto del proceso de
transicin a la democracia en Chile (tema que se retorna en la seccin siguiente) y
dado el enfasis fuertemente social de las propuestas de todos los sectores polticos, la
realizacion de un esfuerzo tributario especial, debatido y negociado abiertamente
constitua un activo para las principales fuerzas polticas del pas. Los resultados de
las encuestas de opinin citadas mas arriba demuestran que los dirigentes no se
equivocaron en sus apreciaciones a este respecto.
2. ELECCION DE POLITICA
En principio, las reformas tributarias pueden dividirse en tres grandes
categoras: (i) aquellas que tienen un propsito esencialmente redisbibutivo, donde la
distribucin de costos y beneficios es parte de la funcin objetivo de la reforma; (ii)
aquellas de carkter rucionalizador, orientadas a perfeccionar los incentivos o
desincentivos que el sistema tributario genera sobre los agentes econmicos o
mejorar la administracin del sistema, y (iii) las reformas de carcter recaudador,
destinadas a reducir o incrementar los recursos fiscales, ya sea para modificar los
niveles de actividad estatal, financiar determinadas iniciativas o mejorar la posicion
financiera del sector pblico.
Si bien desde un comienzo la Reforma Tributaria se justific en la necesidad de
generar recursos para el fmanciamiento del gasto social, esta opcidn no estuvo exenta
de tensiones. As, mientras para los dirigentes de la oposicin al regimen militar el
tema distributivo tena especial importancia, los tcnicos estaban tambin interesados
en incorporar perfeccionamientos en el sistema tributario.
En definitiva, sin embargo, las circunstancias econmicas y polticas en que se
discutio la Reforma determinaron que el objetivo recaudacin terminara dominando
31 Sebastin PiAera, entrevista del 13/09/95
62 MARIO MARCEL
claramente a los dems. En efecto, la Reforma fue en definitiva relativamente neutral
desde el punto de vista distributivo y parte importante de las medidas
racio-nalizadoras fueron transadas en el proceso de negociacin poltica.
La forma en que se logr la convergencia d los diversos puntos de vista en
torno al objetivo esencial de la Reforma est en directa relacin con los elementos
que gravitaron en la formulacin de agenda. As, sefiala Foxley:
Mis principales orientaciones durante el proceso de preparacin de la
Reforma se dirigieron a suavizar las medidas tributarias con el objeto de
facilitar los acuerdos con Renovacin Nacional. As y todo
permanecieron temas de mayor complejidad tcnica y poltica, tales como
la tributacin sobre renta efectiva y el artculo 57bis de la ley de impuesto
a la renta. Este ltimo termin siendo eliminado del paquete durante las
negociaciones conducentes al acuerdo tributario.
3.32
Los antecedentes que proporcionan los diversos actores indican que, mis all&
de su fundamento poltico, la opcin por limitar los componentes racionalizadores en
la Reforma Tributaria fue acertada por dos razones: primero, porque el conocimiento
del funcionamiento del sistema tributario era an limitado; slo con la experiencia de
los dos tios siguientes se logr fundamentar y atinar mejor las iniciativas
racionalizadoras que posteriormente se expresaron en la Reforma de 1993. En
segundo lugar la limitacin de las medidas racionalizadoras tambin facilit6 la
implementacin posterior pues, como veremos mas adelante, la Reforma Tributaria
no qued condicionada a las capacidades operativas o institucionales para rendir sus
tiutos.
La subordinacibn del objetivo redistributivo se hizo especialmente patente con
la incorporacin del incremento en la tasa del IVA a la Reforma Tributaria durante la
negociacin con Renovacin Nacional. Aunque este incremento no formaba parte del
Programa de la Concettacin, su factibilidad ya haba sido planteada durante la
camptia electoral por parte de tknicos y dirigentes empresariales como una
alternativa a las modificaciones del impuesto a la renta, dado su mayor impacto sobre
la recaudacin, su neutralidad y su incidencia sobre el consumo33. Pese a que algunos
dirigentes de la Concertaci6n reaccionaron negativamente ante estas propuestas,
Foxley mantuvo una posicin abierta, sealando ya en julio de 1989 que sobre esta
materia no haba nin
fY
a decisin tomada y que dependera del estado en que se
recibiera la caja fiscal
Una vez conocido dicho estado, que involucraba un situacin ms negativa que
la estimada inicialmente por los cuadros tknicos del nuevo gobierno, y surgida esta
alternativa en las conversaciones con Renovacin Nacional, el alza del IVA apareci
como imprescindible para lograr los propsitos de la Reforma. De todos modos, la
32 Ibid.
33 Particularmente expllcitos a este respecto fueron Jorge Desom~eaux, economista de la Universidad
Catliq y Daniel Platowski, presidente de la Cmara de Comercio.
34 Declaraciones en el diario La Epoca, del 02/07/89.
decisin no fue fcil para el gobierno. Recuerda a este respecto el ex Presidente
Aylwin:
Cuando los economistas me plantearon, despus de las elecciones, subir
el IVA, a ml en un principio no me gust, pero luego me convencieron
con las cifras. No me gust, en primer lugar, debido a que no habamos
hablado nada con respecto a subir el IVA durante la campaha; entonces
habiamos hablado ~610 de los impuestos directos. En segundo lugar, yo
tengo una formacin que me ha costado superar, segn la cual los
impuestos directos son los buenos y los indirectos son los malos.
Mi primera reaccin cuando me plantearon el tema del IVA fue de que
era muy complicado. Pero luego me demostraron, sin embargo, que era
necesario subir el IVA; en primer lugar, debido a que lo que se necesitaba
recaudar no se iba a cubrir slo con lo que se poda obtener por la va de
los impuestos directos y, en segundo lugar, que haba ms viabilidad de
obtener de la oposici6n la aceptacin de los impuestos indirectos.
Entonces la cosa me pareci razonable ya que estaba dentro del esplritu
general y no era una trampa.35
De esta manera, el alza del IVA termin imponiendose en base al objetivo
fundamental de la reforma, esto es, generar recursos para financiar las iniciativas
sociales del Programa de Gobierno.
No obstante lo anterior, no deben subestimarse los elementos racionalizadores y
redistributivos contenidos en la Reforma y su utilizacin. La principal medida
racionalizadora, la incorporacin de parte de la agricultura, la minera y el transporte
al regimen de tributaci6n sobre renta presunta, fue un avance sustancial en el
perfeccionamiento del sistema tributario y la eliminacin de una fuente
potencialmente importante de elusin tributaria. El alza del IVA, por otra parte, si
bien contribuy significativamente al logro del objetivo de recaudacin, explica slo
un tercio de la recaudaci6n generada por la Reforma Tributaria. Como hemos visto,
las modificaciones en el sistema de tributacin directa determinaron un cambio
importante en la estmctura del sistema tributario chileno, revirtiendo la tendencia
sostenida a la reduccin de los impuestos directos de los 10 anos precedentes.
3. IMPLEMENTACION PRACTICA
La administraci6n tributaria est encargada en Chile al Servicio de Impuestos
Internos, quien efecta los giros de impuestos y es responsable de la fiscalizacin, y a
la Tesorerla General de la Repblica, quien asume la cobranza.
Ninguna de estas instituciones tuvo una participacin significativa en el diseo
y discusin del proyecto de Reforma Tributaria de 1990, que fue ntegramente
elaborado por el equipo econ6mico entrante. En el caso particular del Servicio de
35 Patricio Aylwin, entrevista del 05/09/95.
64 MARIO MARCEL
hnpuestos Internos (SR), su participacin se limit a la revisin de los borradores del
proyecto de Reforma, luego de la asuncin del nuevo gobierno, cooperando en su
redaccin y en la preparacin de indicaciones durante la discusi6n legislativa. De
hecho, el propio Director del Servicio, Javier Etchebeny, prcticamente no asisti6 a
las sesiones del Congreso en que se debatib el proyecto.
Lo anterior, mas que relacionarse con el dominio del nuevo equipo econbmico
en la materia -del cual en cualquier caso tambien formaba parte Etcheberry- tiene
que ver con las caractersticas mismas de la Reforma. Al concentrarse esta en
modificaciones de impuestos existentes en la ampliacin o restitucin de reglmenes
tributarios conocidos no requerla un esfuerzo especial de implementacin. De
acuerdo a las propias palabras de Javier Etcheberry, la Reforma Tributaria fue
simple y no involucr ninguna dificultad para la administracin tributaria.36
Lo anterior refleja, sin lugar a dudas, una de las ventajas de la Reforma
Tributaria de 1990. En contraste, la Reforma de 1975, que introdujo reformas de
caracter mas estructural, como la aplicacin del IVA y de la indexacin a traves de la
UTM (seccin 1.2 anterior), gener un rezago de aproximadamente dos tios entre su
aprobaci6n y los cambios institucionales necesarios para ponerla en prctica ms
eflcientemente37.
Como hemos visto, sin embargo, la Reforma de 1990 incluy algunas medidas
racionalizadoras, orientadas a facilitar el control tributario y evitar la elusin por
parte de los contribuyentes. Entre estas destaca el paso de la agricultura, la mineta y
el transporte desde el regimen de renta presunta a renta efectiva. Segn Javier
Etcheberry, sta fue la nica iniciativa que requiri un esfuerzo especial de
implementacin por parte del SII, dado que este qued6 encargado de reglamentar y
supervisar la aplicacin de sistemas de contabilidad simplificada en el sector agrcola.
Esta tarea fue cumplida oportunamente, consultando ampliamente a los afectados, lo
cual no ~610 facilit6 el proceso de introduccin del nuevo sistema, sino que le dio la
oportunidad al SI1 de difundir las ventajas del regimen de renta efectiva entre los
dirigentes agrcolas. En este sentido es importante anotar que las postergaciones en la
puesta en marcha del nuevo sistema no tuvieron relaci6n con el proceso de
irnplementaci6n, sino con la presi6n ejercida por los agricultores sobre el sistema
poltico.
Pero entre 1990 y 1993 la recaudacin tributaria no slo se increment6 por
efecto de la Reforma y el crecimiento econmico, sino tambien por una reduccin de
la evasi6n. El Cuadro No 4 muestra que ~610 por efecto de la reduccin de la evasi6n
del IVA, que de acuerdo a las estimaciones del SI1 se redujo de 23,3% en 1989 a
17,7% en 1993, el Fisco cont con recursos adicionales por 420 millones de dlares
en 1993. De acuerdo a Javier Etchebeny,
La reduccin de la evasin que se produjo en el perodo no fue merito de
la Reforma Tributaria, sino de la gestin del SII y el apoyo del gobierno a
la estrategia de fiscalizacin seguida por ste. El impacto de estas
36 Ibid.
37 Arellano y Marfin (1987), p. 149.
CuadroN"4. Estimacidn da la evasin del IVA 1988-94
(Cifras en millones de % de enero de 1995)
1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994
Base Imponible Terica 8.425.623 9.532.570 9.622.885 10.463.069 11.752.566 12.788.920 13.251.419
Recaudacin Terica Neta del IVA 1.516.612 1.715.863 1.732.119 1.883.352 2.115.462 2.302.006 2.385.255
Recaudacin Terica Bruta de IVA 1.992.138 2.296.671 2.416.058 2.510.514 2.696.473 2.945.885 3.051.353
Recaudacih Te6rica Neta de IVA 1.516.612 1.715.863 1.732.119 1.883.352 2.115.462 2.302.006 2.385.255
Devoluciones de IVA 475.526 580.809 683.938 627.161 581.011 643.880 666.098
Recaudacin Efectiva Bruta de IVA 1.525.848 1.762.602 1.864.490 1.960.713 2.165.386 2.425.836 2.496.698
IVA Tasa General 411.855 414.092 383.794 559.442 688.027 812.793 842.053
IVA Importaciones 638.468 767.701 796.758 774.109 896.347 969.164 988.547
Devoluciones IVA 475.526 580.809 683.938 627.161 581.011 643.880 666.098
Monto de la Evasin 466.289 534.069 55 1.568 549.801 53 1.088 520.049 554.655
Tasa de Evasin Economa 23,4% 23,3% 22,8% 21,9% 19,7% 17,7% 18,2%
Tasa de Crecimiento del Consumo Privado 7,0% 10,4% 0,4% 8,9% 11,6% 8,1% 3,0%
Tasa de Crecimiento del PIB 7,3% 9,9% 3,3% 7,3% ll,O% 6,3% 4,2%
E
Fuente: Servicio de Impuestos Internos
66
MARIO MARCEL
polticas ha sido probablemente mayor que el derivado del cierre de
fuentes de elusin tributaria (loopholes). Estas ltimas medidas
ciertamente tuvieron un efecto menor al de los incrementos de
impuestos.
n38
La estrategia de fiscalizacin seguida por el SII consisti bsicamente en
ampliar los controles y someter a un mayor nmero de declaraciones de impuestos a
un control posterior a la Operacin Renta de abril de cada aho. La fiscalizacin del
IVA se mejor6 trasladando la obligacin tributaria hacia aquellos sectores con una
organizacin mas eficiente o ms faciles de fiscalizar. As por ejemplo, en el sector
agrcola, tradicional fuente de evasin de difcil fiscalizacin, se trasl,ad6 hacia
algunos importantes compradores (por ejemplo, molinos) la obligacin de retener el
impuesto que corresponde pagar a sus proveedores3.
Las estrategias de fiscalizacin del SII han podido apoyarse en los ltimos aAos
en dos factores fundamentales que la Reforma Tributaria contribuy a mantener y
reforzar. En primer lugar, la simplicidad del sistema tributario chileno que entre sus
ventajas exhibe un IVA homogeneo y de fcil control, depuracin de los elementos
de doble tributacin y un nmero reducido de tratamientos impositivos diferenciados.
Como hemos visto, la Reforma respet estos elementos
en contrario durante las etapas mas tempranas del debate
Yo
ese a numerosas propuestas
En segundo lugar, la fiscalizacin tributaria se ha visto facilitada por el mayor
respeto que los contribuyentes exhiben en Chile respecto del pago de impuestos y su
fiscalizacin en relacin a otros pases de similar nivel de desarrollo. Es as como de
acuerdo a una encuesta independiente encargada por el SI1 en 1992, el 94,4% de los
contribuyentes estimaba que evadir impuestos es un delito grave y un 73% de ellos
consideraba que el SI1 generaba temor. An ms importantes, sin embargo, son sus
opiniones en relacin al uso de los recursos: de acuerdo a la misma encuesta, casi el
60% de los contribuyentes se manifestaba de acuerdo con la afirmacin de
ue con
los impuestos se ayuda principalmente a la gente que mas lo
21
necesita . Los
antecedentes de esta misma encuesta, citada ms arriba, sugieren que la Reforma
Tributaria de 1990 contribuy a profundizar esta conviccin.
En sntesis, los principales desafios que la Reforma Tributaria de 1990 enfrent
desde el punto de vista de la implementacin de polticas pblicas parecen
encontrarse en la formulacin tcnica y poltica de sta antes que en su aplicacin
posterior. Lo anterior no obsta, sin embargo, a que dicha Reforma contribuyera,
aunque de modo indirecto, a facilitar la tarea de fiscalizacin de los organismos
competentes.
38 Javier Etcheberry, entrevista del 3 1/08/95.
39 Sobre las estrategias de fiscalizaci6n del SII, v&se Madariaga y Etchebeny (1994).
40 Asl por ejemplo, en 1988 se habia propuesto aplicar Lres categoras de IVA: 10% para los bienes de
primera necesidad, 30% para los bienes suntuarios y 20% para todas los dems. dejando exentos a los
bienes y servicios culturales (Bitar, Edwards y Ominami, 1988, p. 89).
41 Adimark (1992).
61
IV. FACTORES EXPLICATIVOS DE LOS RFSULTADOS
DE LA REFORMA TRIBUTARIA DE 1990
1. EL CONTEXTO DE LA POLITICA
La Reforma Tributaria est inevitablemente vinculada a la transicin
democrtica en Chile y al rol que la poltica econmica jug en dicho proceso. Como
es bien conocido, la transicin poltica se realiz de manera pacfica, dentro de la
institucionalidad creada por el propio rgimen militar, a partir de la inesperada
derrota de ste en el Plebiscito de 1988. Este logro fue posible gracias a la
concertaci6n de las fuerzas democrticas que no slo pudieron organizarse para
aprovechar las oportunidades que brindaba la coyuntura, sino que fueron
consolidando un discurso poltico contundente y sensato.
Una de las expresiones ms significativas de este discurso se dio en el campo
econmico donde, desde el Acuerdo Nacional de 1985 hasta el Programa de
Gobierno de la Concertacin Democratica de 1989, los diversos sectores polticos
fueron poco a desarrollando un enfoque que resaltaba la importancia de la estabilidad
econmica, la importancia del uso eficiente de los recursos, la valoracin del
mercado, la lucha contra la pobreza y el respeto de los derechos laborales tanto como
los de la propiedad. De esta manera, la economa se fue trasladando desde un terreno
de confrontacin a uno de acuerdos bsicos.
No obstante, en 1990 an quedaba la principal prueba: la de gobernar. Sobre la
Concertacin Democrtica recaa la responsabilidad de rebatir lo que haba sido la
descalificacin oficial durante 17 afos de regimen militar, escalada durante las
campanas electorales de 1988 y 1989, demostrando que la democracia no era
sinnimo de caos y que las fuerzas polticas de centro e izquierda eran capaces de
gobernar con responsabilidad.
El inicio de los 90 no era una poca especialmente propicia para enfrentar este
desafo. La dcada anterior haba terminado en medio de grandes frustraciones en
casi todos los pases latinoamericanos que haban transitado hacia la democracia. En
todos estos casos la economa y las finanzas pblicas en particular haban constituido
el sea de mayor vulnerabilidad de las nacientes democracias.
Por otra parte, el tina1 del rgimen militar apareca marcado por la
incertidumbre econmica. Tras las profundas reformas de los 15 afos anteriores, dos
crisis profundas y una vigorosa expansin econmica, el final de la dcada se
caracterizaba por un sobrecalentamiento econmico originado en las polticas
expansivas previas al Plebiscito de 1988, por una fuerte incertidumbre sobre la
sostenibilidad de la situacin externa y un conjunto de instituciones heredadas del
regimen militar -orno la autonoma del Banco Central y las normas sobre
administracion financiera del Estado- que deban an ser probadas en democracia.
Frente a esta situacin, el gobierno deba hacerse cargo de las altas expectativas
que la poblacion habia puesto en l. El rgimen militar terminaba desprestigiado
respecto de sus logros en materia social. A lo largo de la dcada de los 80 no slo se
haban mantenido elevadas tasas de desocupacin y remuneraciones deprimidas, sino
que la accion compensadora del Estado a travs de los programas sociales se haba
68 MARIO MARCEL
visto fuertemente debilitada al concentrarse en esta Area gran parte del peso de los
ajustes fiscales. Las crticas ms contundentes a la conduccin econmica apuntaban
precisamente a la dualizacin del desarrollo econ6mico -se impuso la visi6n de los
dos Chiles, uno exitoso y pujante, otro deprimido y marginal-, el fracaso de la
polltica del chorreo y las magnitudes insostenibles que haba alcanzado la pobreza
en el pas, que en 1987 abarcaba a 5 millones de personas, equivalentes a un 40% de
la poblacin.
Si bien la Concertacin y especialmente el propio Aylwin haban reiterado a lo
largo de toda la campaa electoral que estos problemas no podran ser resueltos sino
de un modo gradual, evitando los desequilibrios macroeconmicos, era evidente que
se requera un esfuerzo inmediato que evidenciara el cambio de prioridades que
materializara el nuevo gobierno.
Estos elementos de contexto determinaron no slo que la Reforma Tributaria
fuera polticamente viable, sino que le otorgaron un especial sentido de urgencia y
marcaron la forma en que esta fue discutida e implementada.
Particularmente interesante para el aniilisis de la Reforma Tributaria de 1990
desde la perspectiva de la implementacin es la consideracin del sentido de
urgencia al que hemos hecho referencia. En general, los autores tienden a asociar
esta urgencia a la percepci6n, por parte de los actores polticos, de una crisis abierta o
latente, asi como del aprendizaje de experiencias traumticas recientes42. La Reforma
Tributaria de 1990, sin embargo, no surge de una crisis, ni tiene lugar en un perodo
de especial inestabilidad. La urgencia de la Reforma debe encontrarse en este caso en
la existencia de un oportunidad histrica para las fuerzas democrticas en Chile: la
oportunidad de conducir el pas hacia la democracia plena, superar traumas pasados
de las que stas haban sido partcipes y realizar las ideas que haban venido siendo
acufiadas a lo largo de los aflos de dictadura. El principal mrito de la Reforma
Tributaria reside as en su capacidad para aprovechar esta oportunidad de manera
eficaz para el logro de objetivos concretos de poltica econmica y social.
De esta manera, el contexto poltico-institucional de la Reforma Tributaria de
1990 se traduce en los siguientes elementos, especficos a la Reforma:
-
El rol simblico de la poltica econmica y la polticafrcal en la transicin a
la democracia. La Reforma Tributaria se transform en un smbolo de la res-
ponsabilidad econmica de la Concertacin, despejando el fantasma del caos
democrtico.
- La importancia del tema social en la agenda de todos los sectores polticos. La
conciencia de los niveles de desigualdad y pobreza llevaron a la poltica social
al primer lugar de la agenda poltica.
-
La experiencia pasada de poltica fiscal y rejhmas tributarias. Las finanzas
pblicas fueron una fuente permanente de inestabilidad en el perfodo previo al
golpe militar. Los grandes ajustes fiscales de los 70 y 80, por su parte, genera-
ron grandes costos sociales. Nadie quera volver a repetir estas experiencias,
42 Por ejemplo, vease Meier (IVVI), pp. 304-306.
-
por lo que el nfasis en los equilibrios macroeconmicos era, esencialmente, un
nfasis en los equilibrios fiscales.
La experiencia de las recientes transiciones democrticas. Las experiencias de
los pases que recientemente haban transitado a la democracia estaban marca-
das por la vulnerabilidad de la estabilidad econmica y polhica a los desequili-
brios fiscales. Esto llev6 a los polticos chilenos a asignar especial relevancia a
la prudencia y disciplina fiscal.
El contexto poltico-institucional que rode a la Reforma Tributaria de 1990
tambin influyb decisivamente sobre el balance de poder e influencia de los diversos
actores polticos y sociales. En efecto, el perodo autoritario termin con un fuerte
debilitamiento del empresariado y de la derecha poltica ante la opini6n pblica. La
derecha, en particular, careca de liderazgos y propuestas programticas que la
desligaran del rkgimen militar. En cambio, pese al reiterado discurso neoliberal, el
Estado no estaba desprestigiado como agente implementador de iniciativas
econmico-sociales y la Concertacin era reconocida como el actor poltico mas
confiable en la promocin del progreso social.
Algunos autores han enfocado los procesos de implementacin de polticas
pblicas y, en particular, de reformas econmicas de acuerdo al peso relativo del
aparato del Estado y de los grupos de presin en el proceso de toma de decisiones,
defmiendo de este modo como dos enfoques polares alternativos los centrados en el
Estado y en la sociedad43. Encontrandose el sistema poltico chileno ubicado en una
posici6n intermedia, la coyuntura de fmes de 1989 y comienzos de 1990 muestra mas
bien a un Estado fortalecido por la legitimidad del gobierno democrtico y a grupos
de interes debilitados por la propia transicin poltica. Es probablemente por esta
raz6n que los sectores empresariales -on la importante excepcin de los
agricultores- tuvieron escasa influencia sobre las decisiones que condujeron a la
Reforma Tributaria de 1990. Asimismo, la coyuntura emergente de las elecciones de
1989 le otorg al gobierno un alto poder negociador frente a la derecha.
En este contexto debe destacarse la importancia de la voluntad de las
autoridades econmicas de buscar un acuerdo en tomo a la Reforma Tributaria en
lugar de hacer valer sus ventajas pohticas. Pizarro (1995) seala a este respecto:
Para el Gobierno no resultaba dificil atraer un par de votos entre los
senadores designados para aprobar la reforma -bastaban 24 votos y la
Concertacin tena 22 senadores-. Prefiri, no obstante, negociar la
reforma con la oposicin, puesto que deseaba una mayora amplia que la
respaldara.
44
En este contexto no cabe sino concluir que la ausencia de otros sectores
distintos de Renovacibn Nacional en la negociacin de la Reforma obedeci ms bien
a una decisin de estos de autoexcluirse de este proceso, ya sea por razones de
43 Por ejemplo, Grindle (1991)
44 Pizarro (1995), p. 103.
70
MARIO MARCEL
carcter poltico (UDI) o por consideraciones estratgicas respecto de la asociacin
del empresariado con el gobierno en la adopcin de polticas pblicas (dirigentes
empresariales)45.
Cabe tambin recapitular sobre algunos de los elementos econmicos que
incidieron sobre el contexto de la Reforma Tributaria de 1990. A este respecto,
podemos distinguir tres factores que parecen haber sido especialmente significativos
en la implementacin de la Reforma.
El primero de ellos se refiere a la historia tributaria reciente del pas. Tal como
se senalara anteriormente, las rebajas tributarias aplicadas en 1988, lejos de generar
apoyo electoral para el General Pinochet en el Plebiscito de ese mismo aio, haban
terminado por desprestigiar la poltica fiscal del regimen militar. Tal desprestigio,
tena su origen en el hecho de que las rebajas tributarias hablan terminado por
evidenciar la profunda discrepancia entre las prioridades de la gran mayora del pais
y aquellas de los economistas neoliberales. Rebajar los impuestos luego de haber
sometido a los programas sociales, a los funcionarios pblicos, los profesores, los
hospitales e infraestructura pblica a dramticas restricciones econmicas era, a la
vista de muchos chilenos, expresin de una profunda injusticia, antes que un
producto legtimo del xito econmico.
Las rebajas tributarias de 1988, sin embargo, tuvieron un efecto adicional que
favoreci a la Reforma de 1990. En su empeo por otorgar beneficios impositivos
rpidos a costa de reducir el tamiuio del Estado, los tcnicos del rgimen militar
dejaron un camino expedito para las medidas del nuevo gobierno. En efecto, las
propuestas tributarias de ste ~610 tenan que apuntar a retrotraer la situacin
tributaria a la vigente antes de dichas rebajas para minimizar la incertidumbre de los
agentes econmicos y los actores polticos, al referirlos a un rgimen tributario
conocido y legitimado. En este sentido, puede argumentarse que la responsabilidad
por el hecho de que la Reforma de 1990 se concentrara en unas pocas medidas de alto
rendimiento tributario recay paradjicamente en el propio equipo econdmico del
rgimen militar, que al reducir previamente los mismos impuestos pretendi
distribuir beneficios de manera generalizada y directa.
Finalmente, no debe subestimarse el impacto de la coyuntura econmica de
fines de los 80 sobre las decisiones que condujeron a la Reforma Tributaria de 1990.
Se ha destacado en esta seccin que la real situacin econmica en que asumira el
gobierno democr&tico era, a fines de 1989, an incierta, debido al sobre-
calentamiento de la economa en 1988, los ajustes monetarios de fmes de 1989, un
cierto pesimismo respecto del panorama externo y la real sitiacin de las fmanzas
45 Cabe destacar a este respecto que los dirigentes empresariales hanxido sistem&icamente reticentes a
aparecer asociados con el Gobierno en acuerdos en los que sus propios intereses puedan verse
involucrados. Es a~l como luego de dos acuerdos tri~artitns whre materias laborales en 1990 y 1991,
los dirigentes empresariales se han negada a participar en esta instancia. Asimismo, el papel jugado
por los empresarios en la Reforma Tribuka de 1993 fue m& bien el resultado de la insistencia de Ia
autoridades econmicas que de una decisin de Cstos. En los Mimos dos tios, este distanciamiento se
ha profundizado, traduci6ndose finalmente en una actitud de franca hostilidad hacia el Gobierno, el
Estado y las politicas pbliczx
pblicas que se proyectaba para 1990. La Reforma Tributaria surgi en este contexto
como un seguro frente a posibles eventualidades.
El anlisis de la evolucin de la poltica fiscal en el perodo muestra que este
propsito se cumpli. La Reforma Tributaria no slo contribuy a financiar medidas
urgentes de gasto en 1990, sino tambien a generar una posicin fiscal ms restrictiva,
que contribuy a la estabilizacin econ6mica y al fortalecimiento de las finanzas
pblicas durante el resto del perodo.
2. EL CONTENIDO DE LA POLITICA
El anlisis del contenido de poltica desde el punto de vista de la
implementacin pone atencin sobre aquellos aspectos especficos que favorecen o
dificultan el logro de sus objetivos. Entre estos elementos se cuentan la estructura de
los propios objetivos y los consensos que stos generan, el tipo y la magnitud del
cambio buscado, la estructura de costos y benetcios y la popularidad de la poltica.
La Reforma Tributaria de 1990, ya se ha dicho, tuvo un prop6sito central claro:
proveer recursos para el financiamiento de iniciativas sociales prioritarias. Los
objetivos secundarios de redistribucin y racionalizacin, as como los objetivos
implcitos de estabilizacin macroecotmmica y poltica, ms que competir con este
objetivo central ayudaron a su materializacin, al movilizar mayor poder poltico tras
de s y facilitar el acuerdo. La gran simplicidad del objetivo de la Reforma permiti
asi no ~610 convocar a distintos actores polticos, sino tambikn conseguir la
comprensin y el apoyo de la poblacin. Como hemos visto, aun despus de dos
afos, los contribuyentes percibian una clara vinculacin entre la Reforma y el destino
que se propuso dar a los recursos. En efecto, incluso entre quienes tenan una
evaluacin negativa de la Reforma slo un 25% de ellos estimaba que esta no haba
rendido los resultados esperados.
De esta manera, el contenido de poltica asociado a la Reforma tena tres
ventajas fundamentales respecto del proceso de implementacin:
Consistencia concepfuul. El contenido de las propuestas tributarias respondi
de modo directo y sin ambigtledades a los objetivos de sta. La opcin funda-
mental del equipo econmico de la Concertacin fue concentrarse en las modi-
ficaciones tributarias de mayor rendimiento. Este factor permiti, por ejemplo,
incorporar el incremento del IVA pese a su impopularidad al interior de la coa-
licin.
Simplicidad. De acuerdo a lo anterior, la Reforma Tributaria consisti en el in-
cremento de las tasas impositivas de unos pocos impuestos y la aplicacin de
regmenes tributarios conocidos para los contribuyentes. Los elementos ms
complejos o contenciosos se eliminaron ya sea durante la discusin al interior
de la Concertacin o en la negociacin del Acuerdo Tributario de 1990. El cam-
bio perseguido era incrementa1 antes que reformista.
Ausencia de requerimientos institucionales u organizativos de implementacin.
Al tratarse de un cambio incremental, antes que estructural, la Reforma no re-
quiri6 ningn esfuerzo especial a nivel institucional para ser implementada.
12 MARIO MARCEL
Pero el objetivo de incrementar el esfuerzo social en un contexto de estabilidad
macroeconmica era compartido no ~610 por la totalidad de los partidos de la
Concertacin, sino tambin por una parte de Renovacin Nacional y del
empresariado. Esta visin aparece claramente reflejada en las opiniones de Sebastiti
Pilera:
Yo deca en Renovacin Nacional que esta reforma no es que la haya
impuesto Foxley, yo la habra hecho igual; a m me parece que en ese
instante era lo que haba que hacer. Digamos que nosotros creamos que
en Chile habia que hacer un programa social extraordinario y adems
creamos que haba que tinanciarlo responsablemente y por eso hicimos
un paquete entero.46
No obstante, las visiones del gobierno, la Concertacin y Renovaci6n Nacional
difirieron significativamente en cuanto al sentido temporal de la Reforma. Para el
gobierno, los incrementos permanentes de gastos deban financiarse con incrementos
permanentes de impuestos; para la oposicin, en cambio, la Reforma permitira
adelantar los recursos fiscales que generarfa el crecimiento; de hecho, en estos
mismos terminos haban quedado plasmadas las propuestas tributarias incluidas en su
propio programa electoral de 1989. Las discrepancias sobre la temporalidad de los
incrementos de impuestos, enraizada en visiones ms alejadas respecto del papel del
Estado en la economia, no fueron nunca saldadas en el curso de las negociaciones, lo
que repercuti6 en el contexto que rode la discusin de la Reforma Tributaria de
1993.
No obstante, la transitoriedad de los incrementos de impuestos no fue
necesariamente producto de una imposicin unilateral de Renovacin Nacional, sino
el resultado de la dm&mica del proceso de negociaci6n, en el que las partes que
suscribieron el acuerdo no lograron mantener absoluta disciplina en sus propias filas.
En efecto, mientras Renovacin Nacional debi6 hacerse cargo de la influencia del
lobby agrcola sobre sus parlamentarios, el gobierno no pudo impedir que los
parlamentarios de la Concertacin demandaran la transitoriedad del incremento del
IVA luego de que la misma transitoriedad se concordara respecto del alza del
impuesto de primera categora.
El Cuadro N 5 resume las transformaciones que sufri la Reforma Tributaria
durante el proceso de negociacin, distinguiendo las diferencias entre las propuestas
contenidas en el Programa de la Concertacin, el Acuerdo Tributario con Renovacin
Nacional y el proyecto fmalmente aprobado por el Congreso Nacional. Como puede
apreciarse, prcticamente todos los temas contemplados en el diseo original
sufrieron algn cambio. No obstante, dos temas -adems de la incorporacin del
alza del IVA, ya tratada m&s arriba- parecen especialmente interesantes desde la
perspectiva del proceso de implementacin. Estos se refieren a la dinmica de la
limitacidn temporal de los aumentos de impuestos y la incorporacin de elementos
46 Sebactihn PiRera, entrevista del 13/09/95.
73
Cuadro N5. Evolucin del contenido del proyecto de reforma tributaria
Impuesto a la
renta de las
empresa3
(primera
categoda)
-Restablecer la tasa del
impuesto al IS% 20%.
segn Ia necesidades de
recaudacin
- Definir estimulos
tributarios e la
reinversin de utilidades
Tributacin
en base a renta
- Derogar las exenciones
y franquicias y los regi-
mene prewuntivos de
rentas. Las actividades y
empresas menores o de
giro minimo seguiti
bajo el rgimen de
pISUXiO~eS
Impuestos a los -Mantener el monto mn,-
ingresos p=erranales
mo exento a la tasa mxi-
(Global Complemen- me de los impuestos apli-
tario e Impuesto cables ales personas y au.
Unico al Trabajador) mentar los hemos de in-
greso tributable, elevan-
do su progresividad.
- Volver al concepto de
utilidades devengadas
. Sobs la tasa del
impuesto al 15% sobre
base devengada.
volviendo ala tasa del
10% en 1994
-Establecer mecanismos
de incentivo directo ala
inverNn, con ciertos
limites
-Avanzar lo mAs pos,ble
en reemplazo del reg,men
de renta presunta por mi-
butacln seg6n renta efec.-
w,a, mentcmendo cn rcnla
presunta al 95% de los
contribuyentes de estos
sectores
Man,ener la tasa mxima y el
mnimo exento, modIficando
k,s tramos intermedios. sin
afectara las personas con mgre-
sos inferiores a los $100.000
mensualc
- Retorno permanente al
~wterna de mbulacron
sobre la base de
aribdades devengadas
Mantencin del crtiiro
tributtio del impuesto
de pnmere categona
sobre el impuesto Global
Complemmtario.
considerndolo ren,a
para efectos tributarios.
Aumenta la tasa del
impoesto desde el 10%
al 15%, para loa anos
Iriburarios 1991,1992 y
1993
- Se introduce un crdito
ttibutao del 2% de las
inversiones en activos fijos
depreciebIes nuevos pera
hes productivos, can un
tope anoel de 500 UTM
Obligacin de incorporarse
el rgimen de tributacin
sobre renta efectiva e los
agriculrores cuyas ventas
anuales exceda las 8.030
UTM, a partir del 1 de enero
de 1991. Se limita el efecto
tributario de la subdivisih
de predios y se dan facilidades
yam~eelahracin del primer
-Obligacin de tributar sobre
renta efectiva a las empresas
mineras con ventas amhales
sapekes a las 36.000 tone-
ladas de minerales no ferrosos
o 6.000 UTM, a contar del
ano comercial 1991
- Obligaci de tributar sobre
renta efectiva a 199 cmpresas
de rransporte con facturacin
anual s,,perior a las 3.000 UTM,
a contar del aflo comercial 1991.
- Se mantiene la t838 mxima
(50%) y el minimo exento (10
UTM), mcdifrcando los tramas
inremledios, Si afectara las
persona.? co mgTesos inferiores
a los 3300.000 mensuales. Los
ingresos mayomlente afectados
son los que bordean las 150 UTM
(SI milln y medm mensual). La
modificacin rige sblo hasta
1993, inclusive
74 MARIO MARCEL
destinados especficamente a neutralizar las principales crticas a la iniciativa de
Reforma.
La transitoriedad del aumento de los impuestos hemos dicho que fue una de las
limitaciones del xito de la Reforma, puesto que oblig a rediscutir materias
tributarias en un momento en que el gobierno no contaba con el mismo poder de
negociacin de 1990, lo que signific reducir en cerca de 250 millones de dlares los
ingresos fiscales con posterioridad a 1993. Esta transitoriedad fue producto de una
escalada originada por la aceptacin de este criterio en el incremento del impuesto a
la renta de primera categora. Esta dinamica es descrita del siguiente modo por
Manuel Marfn:
Uno de los temas polmicos de la reforma fue el aumento del IVA,
porque no estaba en el programa y hubo alguna resistencia. En la Cmara
de Diputados, los diputados de la Concertacin dijeron que si se iba a
rediscutir los impuestos en 4 aflos mas quizs al pas le interesara rebajar
el IVA y no el impuesto a las empresas, entonces como una solicitud de
los diputados de la Concertacin tambin se dejo transitorio el aumento
del IVA.
Despus en el Senado, por iniciativa de Renovacin Nacional se dijo
que ya que era transitorio el aumento de primera y era transitorio el
aumento del IVA entonces por que no quedaba tambin transitorio el
aumento de impuesto a las personas de manera de rediscutir una
estructura tributaria completa del pas al cabo de 4 aflos. Curiosamente el
nico impuesto que al final no se baj fue el impuesto a las empresas.47
De este modo, fue el propio gobierno el que, al aceptar la transitoriedad del
impuesto de primera categorIa, gener el precedente que determin la transitoriedad
de las medidas ms importantes de la Reforma.
Varias fueron, por otra parte, las medidas que se introdujeron para neutralizar
las principales crticas a la Reforma. Como ha resumido Pizarro (1995), las criticas
opositoras se orientaron a tres aspectos ckicos: ineficacia, perversidad y riesgo.
Respecto de su eficacia, los opositores argumentaron que sta no dara los resultados
esperados pues el incremento de los impuestos incentivara una mayor evasin. La
perversidad, por otro lado, resida en el impacto que el cambio de rgimen tributario
y el aumento de la tasa del impuesto a la renta de primera categora tendrian sobre la
inversin. La tesis del riesgo, por ltimo, apuntaba a que, por las razones anteriores,
la Reforma pona en peligro el crecimiento econmico y la creacin de empleos,
perjudicando as precisamente a quienes se pretenda beneficiar.
El gobierno desarroll una extensa argumentacin poltica y tcnica para salir al
paso de estas crticas. Sin embargo, a poco andar, tanto por conviccin propia como
por exigencia de sus interlocutores, consider necesario definir medidas especficas
47 Manuel Marfhn, entrevista del 06/!39/95.
para neutralizar lo que parecan los flancos vulnerables del proyecto. As, sin que se
hubiera definido en las propuestas contenidas en el Programa de Gobierno, se
incrementaron las medidas destinadas a eliminar fuentes de elusin tributaria, de
modo que a la extensin del rgimen de tributacin segn renta efectiva se agreg la
eliminacin de los resquicios que permitan eludir impuestos por la va de la
subdivisin y formacin de nuevas sociedades y otras medidas de control de menor
envergadura. Por otra parte, se incorpor un crdito tributario por las inversiones en
activos fijos nuevos que permiti eliminar los potenciales desincentivos a invertir de
empresas pequefias, cuya menor liquidez limitaba la posibilidad de aprovechar con
este propsito el crkdito contra impuestos futuros originado en los pagos
provisionales del impuesto de primera categora. Finalmente, se explicitaron las
medidas de carkter social que seran financiadas con la Reforma Tributaria.
La definicin de los programas e iniciativas que se financiaran con los recursos
provenientes de la Reforma Tributaria result una de las pocas materias de tensin
entre el gobierno y Renovaci6n Nacional. Para este ltimo partido resultaba de
inestimable valor poltico aparecer patrocinando beneficios de carcter social y no
slo aumentos de impuestos. Sefiala a este respecto Sebastin PiRera:
El 6nfasis de Foxley fue siempre negociar primero la reforma tributaria,
y despus el problema social. Ellos queran lograr con nosotros un
acuerdo tributario y despu& llevar adelante solos el plan social, a lo cual
nos negamos. Nos queran llevar a aprobar una reforma tributaria que
obviamente iba a despertar mucho rechazo y particularmente a la gente de
nuestro sector, que no le gusta subir los impuestos, para que la
Concertacin se uedase posteriormente con toda la organizacin del
s
programa social.4
Para el gobierno este enfoque era claramente inconveniente precisamente por
las mismas razones, pues la idea de elevar los impuestos para financiar un esfuerzo
social extraordinario era uno de los elementos fundamentales contenidos en el
programa econmico-social de la Concertacin. Para Foxley, adems, ello significaba
debilitar su autoridad como Ministro de Hacienda:
Cuando ya estaba designado Ministro de Hacienda no aceptk discutir con
la oposicin el destino de los fondos, pese a la insistencia de sta y, en
especial, de Sebastiti Pifera, que haba planteado pblicamente la
materia proponiendo un programa de medidas sociales. Al poco andar se
evidenci que lo que m&s le importaba a RN era construir un argumento
que le permitiera demostrar su sensibilidad social y probar su poder de
negociacin rn& que las definiciones precisas que se pudieran lograr
sobre asignacin de los recursos. Yo por mi parte quera mantener mis
48 Sebastihn Pifiera, entrevista del 13/09/95.
16
MARIO MARCEL
atribuciones como Ministro de Hacienda en la asignacin de recursos
pblicos.49
De este modo, aunque el propio acuerdo tributario destacaba, en su primer
punto, algunas de las medidas que recibiran financiamiento de la Reforma
Tributaria, Renovaci6n Nacional y en especial el senador Pifiera continuaron
presionando a las autoridades de Hacienda para concordar un paquete social. De
hecho, durante la tramitaci6n del proyecto los dirigentes de dicho partido dieron a
conocer propuestas especficas de mayores gastos.
A medida que avanzaba el proyecto de Reforma, el conflicto se hacia inevitable
y cuando ste lleg6 a la Comisin de Hacienda del Senado, la oposicin condicion
su aprobacin a que el Ministro concordara con ellos las medidas concretas que se
fmanciaran con los mayores ingresos. Finalmente, se logr una solucibn de
compromiso, en la que ninguna de las partes apareci cediendo sus posiciones: en
una sesin especial de la Comisin, el Ministro, invocando instrucciones del
Presidente de la Repblica, dio una cuenta detallada del destino inmediato que se
dara a los recursos de la Reforma.
Las medidas de gasto anunciadas compartan algunos criterios comunes con la
reforma tributaria. En efecto, el grueso de los recursos provenientes de esta se
destinaron en 1990 a fmanciar reajustes, incrementos y ampliaciones de beneficios ya
existentes. SeAala a este respecto Arellano:
(...) El nuevo Gobierno se propuso llevar adelante un amplio programa
social que corrigiera los deticit acumulados en las distintas reas. La
existencia de una red social bastante desarrollada haca mas importante el
mejoramiento de los beneficios que la creacin de nuevos programas.
Ciertamente se consideraron reformas y cambios cualitativos de los
programas existentes, pero el nfasis se puso en aprovechar y mejorar la
red social que ya estaba en ftmcionamiento.50
Esta opcin, sin embargo, no fue fcil de adoptar por la Concertacin. Quizs
uno de los aspectos ms complejos de la conformacin del programa
econmico-social del gobierno haba sido precisamente la resolucin de la tensin
entre las posturas de quienes proponan rediseflar la poltica social y las de aquellos
que propiciaban aprovechar la red de servicios sociales ya existente. Expresin de
ello era la formulacin de la idea de un Fondo de Solidaridad e Inversin Social que
concentrara los recursos nuevos para el financiamiento de iniciativas sociales. Esta
frmula, sin embargo, dio origen a una suerte de competencia entre diversos sectores
de la Concertacin respecto de la magnitud de recursos que demandaban para este
Fondo, los que fluctuaron entre 2% y 6% del PIB. A poco andar se reconoci que
sta era una discusin esprea y en definitiva el Programa de Gobierno no defini
una magnitud especfica de recursos para el Fondo. Posteriormente, a medida que la
49 Alejandro Foxley, enIrevista del 31/08/95.
50 Arellano (1995), p. 79.
71
necesidad de hacer llegar rpidamente los recursos a la poblacin fue obligando a
recurrir a la infraestructura social existente, el Fondo de Solidaridad cambi
radicalmente su propsito, transformtidose en una agencia estatal orientada al
financiamiento de proyectos sociales no tradicionales, ejecutados por organismos no
gubernamentales.
De esta manera, una vez consideradas las medidas tributarias y de gastos en
conjunto, la estructura de costos y beneficios de la Reforma resultaba ampliamente
favorable para su implementacin. Del lado del financiamiento, sta afectaba
fundamentalmente a las empresas, a los contribuyentes de ingresos superiores a los
300.000 pesos mensuales y al 5% de las empresas en la agricultura, la minera y el
transporte. Del lado de los gastos, las medidas beneficiaban a cerca de un milln de
pensionados, a cuatro millones de niflos, al conjunto del sistema educacional y de la
salud, parte de ello con el acuerdo conjunto de gobierno, trabajadores y empresarios.
Solo el aumento del IVA amenazaba alterar este balance. No obstante, las esti-
maciones realizadas en la poca demostraron que en el balance de contribuciones y
beneficios, las familias m8s pobres resultaban claramente beneficiadas. As, se esti-
maba que con ~610 un 25% de la recaudacin por aumento del IVA podia compensar-
se plenamente el aporte efectuado por los ms pobres.
Un elemento crucial para el xito de la Reforma Tributaria de 1990 fue su
proceso de preparaci6n tcnica. La Reforma Tributaria tuvo un perodo de
preparacidn de ms de un allo, con la participacin de expertos de reconocido
prestigio. La cercana de los equipos tcnicos y polticos permiti que esta
preparacin no se limitara exclusivamente a los aspectos tknicos, sino tambin a los
polticos. Ejemplo de ello son los analisis de la economa poltica de los costos y
beneficios de cada uno de sus componentes, la preparacin cuidadosa del material
que respald la discusin pblica y la incorporacin de medidas que neutralizaron las
principales objeciones del empresariado y la oposicin. Todo ello fue realizado
integramente por profesionales chilenos, muchos de ellos actuando voluntariamente y
sin asesora externa.
Ms arriba hemos descrito la forma en que se organizaron los equipos de
trabajo que desarrollaron las ideas de la Reforma durante el perodo previo a la
elecci6n de 1989. Un esfuerzo similar se realiz6 para la redaccin y seguimiento
legislativo del proyecto en el Congreso Nacional, trabajo al cual se incorporaron
abogados del SII. Para apoyar las posiciones del gobierno, se prepararon adems una
serie de documentos de respaldo, rebatiendo las crticas de los detractores de la
Reforma. Tres documentos fueron preparados en el Ministerio de Hacienda para
explicar el proyecto de Reforma y salir al paso de sus detractores. El primero, Hacia
una economa solidaria y moderna. Reforma Tributaria 1990, expona de manera
simple los propsitos y contenidos del proyecto. El segundo, Cuestionamientos a fa
Reforma Tributaria, provea respuestas para cada una de las criticas surgidas en las
etapas iniciales del debate. El tercero, Anlisis del proyecto de ley de Reforma
Tributaria, explicaba el significado de cada uno de los artculos que contena el
proyecto.
78
MARIO MARCEL
Todo este trabajo result especialmente meritorio si se considera que la mayor
parte de los tcnicos que se involucraron en l no teman experiencias recientes de
trabajo en el diseho de polticas pblicas o en la redaccin de proyectos de ley.
3. LAS ELITES POLITICAS
Chile tiene una larga tradicin de protagonismo de sus elites poltticas. El peso
de la poltica, los partidos y la clase dirigente se acentu fuertemente durante la
transici6n democrtica. En este contexto, las caracterlsticas de las elites polticas
tuvieron un importante papel en formulacin, desarrollo y materializacidn de la
Reforma Tributaria.
La complementacin de las ideas y prioridades de las elites result
especialmente valiosa para las formulaci6n de agenda y la definicin del contenido
de la Reforma Tributaria. La justicia y la equidad eran una clara prioridad para las
fuerzas de centro-izquierda de la Concertacin. Aylwin consideraba como una
exigencia Btica. El equipo poltico del gobierno as como Renovacin Nacional
asignaban especial importancia a la estabilidad. Los tcnicos de la Concertacin
compartan con la oposicin su preocupacin por la racionalidad del sistema
tributario.
Igualmente gravitantes resultaron las intuiciones polticas de las nuevas
autoridades econmicas. Dos elementos fueron de especial relevancia: la insistencia
en la importancia de los acuerdos para la estabilidad y sostenibilidad de las polticas,
y el rechazo al ciclo populista caracterstico de las transiciones polticas en America
Latina. En virtud del primer objetivo, se buscaron acuerdos a pesar de la posibilidad
de aprobar la Reforma sin los votos de la oposici6n.
La importancia que se asignaba a los acuerdos se remontaba a las reflexiones
propias del perodo autoritario:
La lgica de la guerra en la poltica no es monopolio exclusivo de la
dictadura. Estuvo en germen en la poltica chilena desde los aflos
cincuenta y floreci en algunos grupos polticos durante el gobierno de la
UP.
La renovacin de la poltica tiene que comenzar por una superacin de esa
lgica. La poltica en la democracia, y tambin antes de ella, tiene que
medirse por su capacidad de ceder, de negociar; por una voluntad
permanente de buscar acuerdos, sacrificando parte de las propias
posiciones.5
Los acuerdos buscados por el Gobierno encajan as con lo que Pizarro (1995)
define como concertacin social, en oposicin al mero acuerdo corporativo o a los
pactos sociales.52 Por estas mismas razones, los ejercicios de concertacin se
51 Foxley (1987), p. 48.
52 Pizarro (1993, pp. 95-96.
POLITICAS PUBLICAS EN DEMOCI.ACIA
19
extendieron, mientras las condiciones polticas lo permitieron, a otras reas de
poltica pblica.
En relacin a la transicin poltica y econmica se propuso asegurar en el
primer afo condiciones austeras para luego exhibir un progreso sostenido de la
economa. La Reforma se transform asi en parte de una politica implcita de
estabilizacin econmica. La postura del Ministro Foxley era, a este respecto, clara:
Debemos evitar la tentacin de un primer ano bueno o muy bueno;
debemos conseguir un primer alo ms o menos, y mas bien tirado al
menos Un afto en que podamos funcionar sin enfrentar presiones
polticas o desbordes sociales intolerables, para ir proveyendo, eso s, de
un horizonte; para ir expandiendo el lmite de lo posible. De all la
importancia estrategica, desde luego fundamental, de la reforma
tributaria53.
Como parte de las elites polticrrs que definieron el curso de la Reforma
Tributaria de 1990, merece tambin destacarse la predisposicin de Renovacin
Nacional a buscar acuerdos con el gobierno. Tras el trmino del rgimen militar, para
la dirigencia joven de Renovacin Nacional demostrar sensibilidad y eficacia en la
bsqueda de soluciones a los problemas sociales se transform en una condicin
necesaria para la supervivencia y viabilidad de su proyecto poltico.
La descripcion de Sebastin Piflera del debate originado al interior de
Renovacion Nacional con motivo de la Reforma es, a este respecto, bastante
elocuente:
El acuerdo logrado fue extraordinariamente debatido al interior de
Renovacin Nacional en donde inicialmente habia una enorme oposicin,
primero a hacer el acuerdo con el gobierno de la Concertacin y por sobre
todo a hacer un acuerdo en materia tributaria; sin embargo dentro de
Renovacin Nacional el tema se discuti en forma muy abierta.
Finalmente el argumento que prim fue que todo el crecimiento
econmico en los ltimos cuatro anos, se haba concentrado
excesivamente en los sectores de altos ingresos. Por lo tanto, para
asegurar la estabilidad de la democracia, la consolidacin de la economa
de mercado y la reconciliacin social en el amplio sentido de la palabra
nos pareci fundamental que el pas hiciera un esfuerzo extraordinario
ms all de lo que vena haciendo en materia social. En consecuencia, por
responsabilidad haba que ir tambin a la reforma tributaria y no jugar la
tpica poltica de la o
todos los impuestos.5
B
osicin que aprueba todos los gastos y rechaza
53 Foxley (1990), pp. 118.119. Similares opiniones eran expresadas por Edgardo Boeninger: (...) todos
participamos de la idea de partir con un manejo extraordinariamente cauteloso y responsable de la
economq para ir ganando gradualmente holguras sucesivas (Boeninger, 1990, p. 27).
54 Sebastiin Pik.r& entrevista del 13/09/95.
80 MARIO MARCEL
La actitud anterior contrasta con la seguida por los sectores de derecha ms
vinculados al rgimen militar, que se negaron a todo dilogo sobre el tema tributario.
En el seno de la UDI esta poltica incluso signific que este partido contradijera sus
propias posturas pasadas sobre materias tributarias. Asi por ejemplo, a poco de
iniciado el debate parlamentario, la UDI atac la aplicacin del rgimen de renta
efectiva en la agricultura, tema que habla estado en el programa de la candidatura
presidencial de Hernn Btkhi y que sus dirigentes defendieran en la prensa ~610 unas
semanas antes.
Un ltimo factor a destacar en relacin a la incidencia de las elites politicas en
el resultado de la Reforma Tributaria es la influencia poltica de los cuadros tecnicos
de la Concertacin y la oposicibn. El periodo autoritario acerc el mundo acadkmico
al polltico. A trav.9 de la actividad acadmica se generaron a la vez vlnculos de
confianza entre los tknicos de ambos sectores. La cercanfa e influencia de estos
sectores sobre las dirigencias poltticas marcaron en buena medida la preparaci6n y
discusin de la Reforma Tributaria, proveyendo una base incontestable para
importantes opciones tomadas durante su preparacin.
Sin embargo, fue la Concertacin quien concentr mayores capacidades
profesionales en la materia. Los pocos expertos en poltica fiscal se concentraron en
los equipos de este conglomerado. Sus opiniones y prioridades practicamente no
pudieron ser rebatidas por la oposicin o por las corrientes ms tradicionalistas al
interior de la propia Concertacin. Seflala a este respecto Manuel Marfn:
Debe notarse a este respecto que las capacidades profesionales en
materia fiscal se encontraban bastante concentradas; existlan pocos
profesionales competentes fuera de los equipos de trabajo que se
encontraran en condiciones de contradecir a los responsables de la
preparacin de la reforma.55
Paradjicamente, era Renovacin Nacional quien pareca enfrentar mayores
dificultades a este respecto, ya que no recibi mayor apoyo de los ex funcionarios del
regimen militar que hablan abandonado el gobierno. Reconoce al respecto Pifiera:
Todo el know-how del manejo del gobierno, de la gente que vena del
gobierno militar nosotros nunca lo tuvimos. Por ejemplo el conocimiento
que tenla en materia de presupuesto Pablo Ihnen, no estuvo. Tampoco
estaba Libertad y Desarrollo. Personalmente nos sentbamos a calcular
los tramos, de cuanto recaudaba cada uno de ellos. No existia una
estructura tecnica. En el fondo desde el punto de vista de experiencia
pblica ramos novatos tanto ellos como nosotros.756
55 Manuel Marfhn, enf~evista del 06/09/95.
56 Sebastihn PiRera, entrevista del 13/09/95.
Todo lo anterior le otorg a la Concertaci6n, primero, y al gobierno, despus,
un grado de autonoma y seguridad que difcilmente se ha podido repetir en otras ini-
ciativas de poltica aplicadas desde 1990.
REFLEXIONES FINALES
Dadas las excepcionales circunstancias polticas que rodearon a la Reforma
Tributaria de 1990 en Chile cabe preguntarse si sta es una experiencia replicable. Al
respecto resulta evidente que el contexto poltico en que se llev6 a cabo la Reforma
fue excepcionalmente positivo, tanto respecto del grado de consenso en el pas
respecto de sus prioridades econmicas inmediatas como en relacin a la voluntad de
los actores polticos para alcanzar acuerdos sobre materias econmico-sociales. Estas
condiciones favorables, sin embargo, no son por s solas garanta de xito.
Siguiendo a Cleaves (1980), los condicionantes del xito o fracaso en la
implementacin de una poltica pueden ordenarse en dos grandes categoras:
La complejidad del diseo de la poltica que se desea implementar, determinada
por la complejidad de los mecanismos de cambio, el mmero de actores involu-
crados, la multiplicidad de sus objetivos, el tiempo y los recursos requeridos
para su implementacibn.
La movilizacin de poder politice requerida para la materializaci6n de una mi-
ciativa, determinado a su vez por la estructura de influencias, prioridades y re-
sistencias de los dems actores del sistema poltico y la estructura de ste.
El contexto poltico puede incidir sobre este segundo factor, pero no sobre el
primero. El factor fundamental que determin el xito de la Reforma Tributaria de
1990 fue la forma en que la oportunidad poltica fue aprovechada para la
implementaci6n de una medida altamente conveniente para el desarrollo econmico y
social del pas. En un continente donde las experiencias fallidas se vinculan mas a la
incapacidad para aprovechar oportunidades favorables que a la calidad de las
respuestas ante una crisis, esta es un experiencia valiosa, de la cual es posible derivar
lecciones de aplicacin mas general.
En este sentido, el gran merito de las autoridades de la Bpoca fue capturar estas
oportunidades a travts de una propuesta cuya simplicidad y convocatoria surgi6 de su
articulacin en tomo a un objetivo central: generar recursos para financiar un amplio
programa social. La experiencia de las reformas tributarias en Chile y Am&ica
Latina es concluyente a este respecto; estas son suficientemente complejas como para
que SU viabilidad politica est fuertemente condicionada a la existencia de un
principio ordenador capaz de darle sentido, urgencia y convocatoria. La reforma de
1990 fue exitosa porque explicit con claridad su objetivo central desde un comienzo
y porque ese objetivo interpret6 el sentido comn de la ciudadana y de gran parte del
sistema polltico.
Los dos factores anteriores, sin embargo, explican tambien algunas de las
limitaciones de la Reforma. Su simplicidad limit la incidencia sobre la
progresividad y eficiencia del sistema tributario, as como la eficacia de las medidas
82 MARIO MARCEL
sociales que fmanci, temas que posteriormente han adquirido creciente prioridad. La
bsqueda de respaldo poltico a travds de acuerdos con la oposicin limit las
proyecciones de la Reforma al establecer la transitoriedad de sus medidas ms
importantes y obligar a una nueva negociacin en 1993, cuando el contexto
econmico y poltico y los intereses de las elites polticas haban cambiado
sustancialmente.
Lo anterior no significa que las reformas tributarias ms complejas sean
pohticamente inviables. 5610 indica que en tal caso se requerira una movilizacin de
poder poltico sustancialmente superior. Lo importante es, en este sentido, que las
autoridades estn conscientes de tales opciones, identifiquen un claro principio
ordenador para sus propuestas y desarrollen una estrategia consistente con el camino
elegido. Esta simple conclusin es valida no slo para entender la historia, sino para
construir el futuro.
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Marcel PP en Democ - Caso Reforma Tributaria 1990 Chile

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COLECCION DE ESTUDIOS CIEPLAN N 45

JUNIO DE 1997, pp. 33-83

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