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3 Encontro Nacional da ABRI

20 a 22/07/2011, So Paulo, SP






A NORMATIZAO DA ATIVIDADE PARADIPLOMTICA: BRASIL E
ARGENTINA EM PERSPECTIVA COMPARADA




Liliana Ramalho Frio
(UFPB)


Marcelo de Almeida Medeiros
(UFPE)
























1

A NORMATIZAO DA ATIVIDADE PARADIPLOMTICA: BRASIL E
ARGENTINA EM PERSPECTIVA COMPARADA

Liliana Ramalho Frio
Marcelo de Almeida Medeiros


Resumo

A capacidade das subunidades dos Estados atuarem internacionalmente e firmarem
acordos est condicionada, a priori, pelo direito interno de cada pas. Em muitos
casos a ausncia de previso normativa expressa no tem impedido o
desenvolvimento da atividade paradiplomtica, como ocorre no Brasil, mas
argumenta-se que tal lapso serve para reforar o monoplio do Estado sobre
questes internacionais, restringindo as possibilidades formais de ao
paradiplomtica. Na ausncia de leis que regulamentem a tramitao de acordos
firmados no mbito subnacional ocorre uma tolerncia paradiplomacia. H quem
defenda, portanto, a institucionalizao desta atividade no Brasil para que se defina
a insero internacional de estados e municpios e garanta a sua legalidade. O
objetivo seria tanto garantir a sustentao jurdica quanto potencializar a
paradiplomacia. O presente artigo pretende analisar se a normatizao da atividade
paradiplomtica resulta em um aumento na sua dinamicidade e se de fato garante
autonomia aos entes subnacionais. Para tanto sero analisados comparativamente o
caso brasileiro (no normatizado) e argentino (normatizado).

Palavras-chave: Paradiplomacia; Normatizao; Brasil; Argentina.


1. Introduo
As pesquisas que abarcam as mudanas no contexto internacional nas
ltimas dcadas so recorrentes e tem proporcionado tanto reavaliaes de
temticas tradicionais quanto a anlise de novas questes desafiadoras para o
campo de estudo das relaes internacionais. Tais tendncias transformadoras so
verificadas na conduo da poltica externa dos pases, rea concebida como a
expresso do interesse nacional e que deve transitar, conforme concepes
2

racionalistas, em instncias acima da arena pblica, cabendo ao Estado o papel de
ator decisrio preponderante e intermediador dos demais atores domsticos.
O novo contexto global, entretanto, tem proporcionado um aumento no
interesse de participao direta dos atores internos nos assuntos internacionais, e
no que concerne o ambiente governamental h uma tendncia recente de atuao
das subunidades dos Estados nacionais, a qual a literatura tem definido como
paradiplomacia, e que resulta em dois amplos processos: (1) de redefinio dos
paradigmas analticos e construo de um novo aparato conceitual para lidar com o
assunto, assim como (2) a formao de novas estruturas que sejam capazes de
acomodar as demandas dessa verticalizao das relaes intergovernamentais
(KUGELMAS & BRANCO, 2005).
Os estudos acerca da atuao externa dos governos no-centrais tm incio,
na literatura internacional, a partir dos anos 1980, momento em que foi elaborado o
termo paradiplomacia
1
para se referir atividade internacional das entidades
governamentais subnacionais. Apesar dos desdobramentos do conceito
2
, possvel
considerar a paradiplomacia, de forma ampla, como o envolvimento do governo
subnacional nas relaes internacionais, por meio do estabelecimento de contatos,
formais e informais, permanentes ou provisrios, com entidades estrangeiras
pblicas ou privadas, objetivando resultados socioeconmicos ou polticos
(PRIETO, 2004, p. 251). Discordncias tambm se verificam nas anlises sobre os
resultados das atividades paradiplomticas e a forma de lidar com essas aes.
No mbito do direito internacional, costuma-se ressaltar a questo da
competncia dos governos subestatais de celebrarem atos internacionais, j que os
nicos sujeitos reconhecidos de direito internacional so os Estados e as
Organizaes Internacionais. A possibilidade dos entes no-centrais firmarem ou
participarem de acordos dependeria, portanto, das condies determinadas pelo
direito interno de cada pas. Trata-se de uma questo que os Estados buscam
solucionar internamente, seja por meios jurdicos ou polticos. Em determinados
casos, como o brasileiro, no h previso expressa em lei ou no texto constitucional
sobre a matria, no entanto, o pas vem se adaptando ao aumento no volume
dessas aes por meio de reformas na sua estrutura organizacional. H
entendimentos, entretanto, de que essas aes internacionais subnacionais
3

deveriam constar no ordenamento jurdico com o intuito de formalizar e garantir a
sua legalidade. Tal processo permitiria no somente uma maior dinamizao da
atividade paradiplomtica, mas tambm evitaria conflitos de interesses entre o
governo central e os governos subnacionais ao estabelecer expressamente as
competncias internacionais de cada esfera de governo.
O presente estudo objetiva contribuir com as investigaes acerca da atuao
dos governos subnacionais no mbito da poltica externa dos Estados ressaltando,
entretanto, a questo da formalizao jurdica dessas aes. Busca-se verificar se a
normatizao da atividade paradiplomtica resulta em um aumento na sua
dinamicidade e se de fato possibilita maior autonomia aos entes subnacionais. Em
grande medida, h o intuito de compreender qual o impacto da normatizao para a
paradiplomacia. Para tanto sero analisados comparativamente o caso brasileiro,
como experincia de atividade paradiplomtica no-normatizada, e o caso argentino,
como experincia de normatizao.
Neste trabalho ser apresentado, primeiramente, o contexto geral brasileiro e
argentino em que a paradiplomacia surge e se estabelece. Em seguida ser
analisado como a paradiplomacia em cada pas evoluiu a partir dos seus cenrios
jurdicos e, por fim, apresentam-se as concluses da pesquisa.

2. Paradiplomacia no contexto brasileiro e argentino
O avano das atividades paradiplomticas, conforme coloca Soldatos (1990),
possui causas externas e internas. Externamente estaria ligado ao momento de
interdependncia global, interdependncia regional e aos incentivos de atores
estrangeiros, como o contato de representantes diplomticos de outro pas com
autoridades em todos os nveis de governo.
A globalizao tem sido apontada como marco da projeo exterior
subestatal. Esse fenmeno, por si s, j explica o aumento do interesse em
relaes internacionais para diversos grupos na sociedade civil, bem como para as
subunidades da federao (PEREIRA, 2004, p. 151). As mudanas nos setores de
comunicao e de transporte possibilitaram, alm de reformulaes nos padres
econmicos e financeiros mundiais, uma maior mobilidade de informao e de
pessoas, facilitando a interao entre as diversas sociedades e trazendo novas
4

problemticas que transformam a dinmica estado-cntrica e facilita a pluralidade na
conduo da poltica externa. As estratgias econmicas, polticas e sociais
elaboradas pelos pases passam a ser afetadas por variveis externas e isso limita a
autonomia decisria do Estado, abrindo espao para a atuao de outras instncias.
A internacionalizao afeta as subunidades nacionais, o que desperta seu interesse
pelo assunto. O processo de interdependncia permite ento que as arenas da
poltica interna e externa tornem-se cada vez mais interligadas. Brasil e Argentina
esto submetidos e so influenciados por este processo.
A integrao regional tambm consiste em fator importante para a atividade
paradiplomtica. A proximidade geogrfica e demogrfica, a interdependncia
ambiental, as afinidades culturais e a complementaridade econmica incentivam a
busca pela cooperao entre os Estados e atrai os entes subnacionais (SOLDATOS,
1990, p.48). O regionalismo permite uma maior aproximao entre os governos
locais dos pases, principalmente os fronteirios, como se verifica nos acordos entre
provncias bolivianas e os estados de Mato Grosso, Acre e Rondnia, ou ainda os
projetos entre o Acre, Amazonas e Roraima com zonas limtrofes no Peru, Colmbia
e Venezuela. Em relao ao Brasil e Argentina, a aproximao regional no mbito
do Mercosul explica em grande medida o incremento da atividade paradiplomtica
entre os pases. Em termos de cooperao inter-regies ressalta-se o acordo
Crecenea-Codesul, entre provncias argentinas e estados brasileiros
3
, e a Rede de
Mercocidades, que rene cidades dos pases pertencentes ao Mercosul.
As causas internas da atuao subnacional, citadas por Soldatos, relacionam-
se com as ineficincias do governo central em atender as necessidades dos entes
internos. Tal problemtica remete aos desafios que os governos centrais em
sistemas polticos descentralizados enfrentam, tendo em vista as diferenas de
interesses e de realidades das regies nacionais, procurando incentivar a
construo de um sistema cooperativo ao invs de competitivo. Entretanto, diante da
ausncia de mecanismos sensveis s demandas locais e das assimetrias na
distribuio dos recursos internos, os entes buscam inserir-se de maneira autnoma
no ambiente internacional
4
. Este o contexto verificado tanto no Brasil quanto na
Argentina e pode ser explicado a partir dos seus processos histricos.
5

Ambos os pases passaram pelo processo de redemocratizao nos anos
1980 e pela abertura econmica e descentralizao poltica nos anos1990, que
passou a ceder maior autonomia aos entes subnacionais destes pases. A
conjuntura global do perodo era de crise econmica e os pases em
desenvolvimento so os mais afetados. Apesar das particularidades e intensidade
de cada processo, os Estados sofrem com a crise da dvida e crise fiscal o que,
aliado disseminao dos preceitos neoliberais, incentiva polticas de
desregulamentao, reduo do papel do Estado, abertura econmica e
descentralizao administrativa. No intuito de cortar gastos, Brasil e Argentina
transferem o nus do desenvolvimento local aos seus entes subnacionais.
No caso brasileiro, a Constituio Federal de 1988 promoveu um incentivo
indireto paradiplomacia ao garantir a descentralizao tributria, permitindo que
estados e municpios administrassem suas receitas e despesas pblicas, o que
estimulou a busca por recursos estrangeiros. No caso argentino, a Reforma
Constitucional de 1994 reconheceu expressamente os atores subnacionais
argentinos como atores internacionais
5
. Foi a partir deste acontecimento jurdico
que se abriu para as unidades subnacionais a participao no conjunto da poltica
internacional do pas (NATALIZIO, 2007, p. 50). O avano dado questo
paradiplomtica no ordenamento jurdico argentino pode ser compreendido a partir
da particularidade do seu federalismo, que esteve marcado pelo antagonismo entre
unitrios e federalistas desde o Pacto Federal de 1831 e pela falta de convergncia
entre os interesses das provncias
6
. O contexto de democratizao e
descentralizao a partir dos anos 1980 consubstanciou, portanto, a liberdade
poltica h tempos almejada. As alteraes na Constituio Nacional em 1994
apenas normatizaram uma tendncia, tendo em vista que as reformas nas
constituies provinciais j estavam acontecendo, inclusive com a incorporao da
temtica internacional nestas constituies: Ro Negro (1988), Tierra del Fuego
(1991), Jujuy (1986), San Juan (1986), Crdoba (1987) e Salta (1986). A
normatizao da atividade internacional provincial por meio da Constituio Nacional
funcionaria, assim, at mesmo como uma forma de controle do Estado perante um
processo que evolua de forma independente (VIA, 2004; ESPOSTO, 2009; ROARK,
2010).
6

Nas prximas sees busca-se compreender como a paradiplomacia
brasileira e argentina se desenvolvem a partir destes contextos.

3. A evoluo da paradiplomacia no Brasil
A partir de 1980, em razo das transformaes em curso anteriormente
expostas, identifica-se com maior propriedade as aes internacionais dos entes
subnacionais. Em 1982, com a eleio direta dos governadores, ocorre a primeira
experincia de poltica externa federativa no Rio de Janeiro durante o governo de
Leonel Brizola (1983-1986). A articulao internacional do governo foi proporcionada
pelos contatos do governador, durante o exlio, com partidos europeus. Foi o
primeiro estado a instituir um rgo para assuntos internacionais naquele momento.
Outro marco ocorreu no Rio Grande do Sul, durante a gesto de Pedro Simon
(1987-1990), quando foi criada a Secretaria Especial para Assuntos Internacionais.
No entanto, a nova Constituio de 1988 no normatizou a questo que, de
fato, consistia ainda em matria recente e marcada por casos isolados. O aumento
gradual dessas prticas paradiplomticas nos perodos seguintes que permitiu o
surgimento de movimentos a favor de uma reforma jurdica para a sua
institucionalizao. Em 2005, o Deputado Andr Costa (PDT/RJ) formulou Proposta
de Emenda Constitucional (475/05) a fim de modificar o art. 23 da Constituio para
permitir que os entes subnacionais possam promover atos e celebrar acordos ou
convnios com entes subnacionais estrangeiros, mediante prvia autorizao da
Unio. A proposta, entretanto, foi rejeitada pelo Relator Ney Lopes (PFL/RN)
alegando sua inadmissibilidade e at o momento no foram sugeridas novas
propostas de alteraes jurdicas.
Assim, de competncia exclusiva ao Presidente da Repblica celebrar atos
internacionais, estando estes atos sujeitos a referendo do Congresso Nacional. O
rgo competente do Poder Executivo para entabular negociaes diplomticas que
tenham em vista a celebrao de atos internacionais o Ministrio das Relaes
Exteriores
7
. Para outra autoridade assinar um ato internacional preciso uma Carta
de Plenos Poderes do Presidente da Repblica, referendada pelo Ministro das
Relaes Exteriores
8
, o que demonstra o controle do Estado sobre essas atividades
dos governos subnacionais. A nica possibilidade de atuao internacional dada
7

pela Constituio aos estados e municpios consiste na capacidade de firmar
acordos financeiros externos, desde que tenham o aval do Senado Federal. As
relaes exteriores brasileiras permanecem, portanto, concentradas no ente central.
Embora a Constituio brasileira no permita a autonomia dos entes em
relao s aes internacionais e o Itamaraty tenha elaborado pareceres contrrios
aos compromissos internacionais assumidos pelas subunidades, as atividades
paradiplomticas tm se incrementado (PRAZERES, 2004, p.298). Em pesquisa
realizada por Lessa (2007), na qual analisa os atos bilaterais informais
9
celebrados
por sete governos estaduais e suas respectivas capitais, foram identificados 65
acordos internacionais assinados por estes entes
10
. No projeto investigativo de
Brigago (2005), que compreendeu o perodo de 2002 a 2005, tambm se verificou
que dos 27 estados da federao brasileira, 19 j possuam setores especficos de
relaes internacionais. Dos 16 estados das regies Norte e Nordeste, o autor
identificou apenas 7 estados com rgos de relaes internacionais
11
. No entanto,
em 2010 foi possvel identificar mais 5 novos estados na regio que criaram
instituies responsveis pela rea
12
. Tal contexto permite avaliar a dinamicidade
paradiplomtica dessas regies e do Brasil apesar da sua no-normatizao.
O Governo Federal tem se preocupado com essa movimentao subnacional
e tomado medidas para se adequar nova situao, no intuito de evitar
desencontros com a poltica externa nacional. Em 1997, o Presidente Fernando
Henrique Cardoso criou a Assessoria de Relaes Federativas (ARF) junto ao
Ministrio das Relaes Exteriores. Tal esforo foi aprofundado na gesto do
Presidente Luis Incio Lula da Silva que, em 2003, transforma a ARF em Assessoria
Especial de Assuntos Federativos e Parlamentares e tambm cria a Assessoria de
Cooperao Internacional Federativa da Casa Civil. Tais instncias burocrticas
carregam a misso de implementar uma diplomacia federativa cooperativa, que
atenda as necessidades regionais e represente de fato os interesses convergentes
nacionais. H a preocupao ainda de aproximar o Itamaraty da sociedade e das
instncias estatais, o que permitiria controlar as atividades paradiplomticas in loco,
alm de manter o rgo como ator preponderante nos assuntos internacionais do
pas (PEREIRA, 2004). Nesse intuito, foram disseminados at o momento oito
Escritrios de Representao do Ministrio das Relaes Exteriores pelas regies
8

brasileiras
13
. O Governo busca ainda conscientizar as lideranas subnacionais da
necessidade de comunicar antecipadamente os rgos centrais sobre os atos
internacionais a serem firmados. Tais atos seriam ento formalizados pela Unio e
inseridos nos acordos-quadro vigentes, colocando a unidade federada como um
agente executor do acordo complementar. Entretanto, tal percurso formal nem
sempre cumprido. Como destaca Lessa, os entes federados costumam comunicar
a Unio apenas aps a assinatura do acordo, h casos ainda que os atos so
firmados sem a existncia de um tratado-quadro anterior, casos de duplicidade de
ao, presuno de legalidade e de vinculao
14
. Relata-se ainda que os entes no-
centrais costumam submeter textos ao Governo Federal por cortesia ou em carter
de urgncia, inviabilizando intervenes (LESSA, 2007, p.137). Neste caso, cabe
refletir se a normatizao da paradiplomacia no evitaria tais problemas. A
comparao com o caso argentino permitir formular algumas concluses sobre esta
questo.

4. A evoluo da paradiplomacia na Argentina
A principal questo a ser verificada para o caso da Argentina se houve um
maior incremento das atividades paradiplomticas, com base no perodo anterior e
posterior reforma constitucional, e se as mesmas problemticas enfrentadas pelo
Brasil tambm se verificam em um ambiente paradiplomtico normatizado.
Como exposto anteriormente, a particularidade do histrico do federalismo
argentino trouxe as seguintes inovaes para o texto constitucional em 1994:
autonomia das provncias em assuntos internacionais e a possibilidade das mesmas
criarem regies para o desenvolvimento econmico e social. Esta ltima previso
refora a integrao subregional em curso
15
e tambm favorece a paradiplomacia na
medida em que as regies argentinas passam a negociar em conjunto, canalizando
seus interesses comuns e, especialmente, sobrepondo as diferenas poltico-
partidrias em prol dos assuntos regionais (VIA, 2004, p. 16). Esta atuao conjunta
importante para evitar, inclusive, a concorrncia entre as provncias por recursos
externos.
Antes de 1994, as provncias j promoviam aes de carter internacional por
meio de uma plataforma regional: regies como o NEA (Nordeste Argentino) e NOA
9

(Noroeste Argentino), por exemplo, estavam inseridas nos Comits de Fronteira, que
consistiam em mecanismos voltados para a cooperao bilateral fronteiria e que
envolviam tanto o governo federal quanto as provncias. O incio das atividades dos
Comits ocorre em 1985 com os primeiros encontros entre regies argentinas e o
Paraguai. O Noroeste Argentino, no caso, participa atualmente de dois comits com
o Chile e trs com a Bolvia. Esta regio possui os menores ndices de
desenvolvimento do pas (abarca as provncias de Jujuy, Salta, Catamarca,
Tucumn e Santiago de Estero) e a paradiplomacia aparece como soluo
distribuio assimtrica de recursos e falta de polticas do Estado para resolver a
sua situao de marginalidade econmica (SAFAROV, 2009, p. 198). A provncia de
Salta a mais ativa desta regio, regularmente visitada por embaixadores e que
possui relaes alm-fronteira. Conforme dados do Conselho Argentino para as
Relaes Internacionais (2005), entre 1994 e 2005, a provncia de Salta firmou 39
instrumentos de carter internacional. A provncia de Tucumn aparece como a
segunda provncia com maior atividade e aumentou sua intensidade paradiplomtica
a partir da nova gesto em 2007: no ano seguinte sediou a 35 Cpula de Chefes de
Estado do Mercosul e iniciou sua participao no Foro Consultivo de Municpios,
Estados Federados, Provincias e Departamentos do Mercosul.
As provncias mais dinmicas em outras regies do pas so Crdoba,
Misiones, Rio Negro e Tierra del Fuego, Antrtica e Ilhas do Pacfico. Crdoba
possui uma agncia de promoo de exportaes (ProCrdoba) e trade centers
espalhados em vrias cidades do mundo: em 2007 exportou para 170 pases e
cerca de 1140 empresas exportadoras esto registradas no diretrio de oferta
exportvel provincial (ARIAS, 2008). A provncia de Misiones um ator natural do
processo de integrao em razo da sua localizao geogrfica e firmou alguns
convnios com estados do sul do Brasil (COLACRAI, 2004, p. 327). A provncia de
Rio Negro, por estar inserida na regio da Patagnia, possui um alto atrativo turstico
de maneira que entre 1994 e 2008 foram firmados 14 instrumentos de carter
internacional (CARI, 2008). Por fim, Tierra del Fuego, Antrtida e Ilhas do Pacfico
despertam o interesse de programas cientficos e atividades logsticas na Antrtida:
entre 1991 e 2008 foram 20 instrumentos firmados (CARI, 2008a).
10

Em relao esfera municipal, a paradiplomacia argentina tambm
demonstra grande atuao: das 226 cidades participantes da Rede de
Mercocidades, 83 so argentinas e 74 so brasileiras. Ou seja, as cidades
argentinas representam 36,7% das cidades participantes. Estes nmeros
correspondem ainda, comparativamente, a 7,2% do total de cidades argentinas e
1,3% do total de cidades brasileiras.
Outros mecanismos de insero internacional destes entes so os chamados
acordos de irmanamento, amplamente difundidos no mbito dos municpios
brasileiros (LESSA, 2007, p. 107), e que visam o fortalecimento de vnculos externos
com o propsito de intercambiar experincias e conhecimentos que ajudem a
solucionar problemas comuns e proporcionar o progresso por meio da realizao de
projetos conjuntos (NATALIZIO, 2007, p. 65). O Ministrio de Relaes Exteriores
da Argentina disponibiliza um banco de dados com os acordos de irmanamento
firmados pelas provncias do pas at 2006. O grfico abaixo foi elaborado para
indicar o nmero total de acordos firmados pelas provncias em cada ano. O
principal intuito perceber a variao na quantidade de acordos ao longo do tempo.



No grfico so identificados dois picos: (1) de 1988 a 1990 e (2) de 1994 a
1998. A partir de 1994 h um pico de ascendncia no nmero de acordos firmados
11

at o ano de 1998, momento em que a Argentina se insere em grave recesso
econmica. Aps este perodo h uma alternncia considervel nesta dinamicidade,
o que pode estar relacionado tanto com o contexto interno e internacional adverso
quanto com as limitaes materiais e humanas
16
da atividade paradiplomtica
argentina. O contexto de crise interna e internacional pode tanto favorecer quanto
inibir a paradiplomacia. Pode favorecer na medida em que os entes subnacionais se
empenham em buscar acordos internacionais para aliviar a crise e pode
desfavorecer na medida em que determinados acordos podem se tornar
insustentveis financeiramente, promovendo retrocessos nas negociaes. Tal
parece ser o caso dos acordos de irmanamento, os quais se caracterizam,
fundamentalmente, por programas de ajuda mtua.
A paradiplomacia argentina proporcionou, ainda, mudanas poltico-
institucionais internas, seja no mbito dos governos provinciais quanto no mbito do
governo central. Das 23 provncias do pas foram detectadas seis
17
que no fazem
referncia a alguma instituio local destinada a tratar de assuntos internacionais e
outras duas
18
em que no h referncia a este assunto em suas constituies. Em
relao ao governo nacional, verifica-se a criao de novos rgos e a reavaliao
de seus objetivos: em 1992 foi criada a Subsecretaria de Relaes Institucionais
dentro do Ministrio de Relaes Exteriores a qual visava assistir, instrumentar e
efetuar a coordenao entre o Ministrio de Relaes Exteriores e Culto e os
organismos e autoridades dos distintos poderes do Estado (COLACRAI, 2004, p.
322). A chancelaria argentina passou a tratar ainda de questes comerciais
(Subsecretaria de Comrcio Internacional), o que amplia seu controle sobre as
atividades internacionais dos entes j que a maioria dos acordos so de origem
financeira e comercial. Neste intuito, a Direo de Assuntos Federais e Eleitorais do
ministrio desenvolve diversos programas de auxlio s provncias: Programa
Chancelaria no Interior, Programa Interior: Prioridade para Estrangeiros, Programa
Agenda de Encontros Internacionais, Programa Exterior no Interior, Programa
Comits de Integrao e o Programa Irmanamentos (PEROTTI, 2009). O
Ministrio de Relaes Exteriores promove tambm encontros entre representantes
provinciais e embaixadores argentinos alocados em pases de interesse para as
provncias.
12

5. Concluso
A partir dos dados observados e da anlise de pesquisas acadmicas
possvel tecer as seguintes concluses sobre o impacto da normatizao da
paradiplomacia:
(1) Primeiramente cabe ressaltar que o interesse de normatizao passa pelas
particularidades histricas de cada pas e que a falta de institucionalizao no evita
a atuao internacional dos entes. Como verificado, no Brasil h um incremento
constante da paradiplomacia ao longo do tempo, no entanto, constata-se que a
intensidade paradiplomtica maior na Argentina. Esta intensidade pode ser
explicada por alguns fatores, tais como a evoluo do seu federalismo ou o contexto
interno e internacional favorvel, mas a incluso da questo no ordenamento jurdico
tambm contribuiu para sua dinamizao, como se observa no pico de ascendncia
de acordos de irmanamento a partir de 1994, no peso de participao argentina e
brasileira na Rede de Mercocidades, nas reformas institucionais provinciais e
nacional de maior alcance e na prpria atuao individual dos entes subnacionais de
cada pas. O Estado de So Paulo, que o mais representativo economicamente,
possui uma atuao internacional tmida quando comparado com outros estados,
como o Rio Grande do Sul, e um dos argumentos para explicar tal processo
exatamente a falta de motivao direta e o uso dos mecanismos diplomticos do
governo central (BRANCO, 2008). Em contrapartida, as provncias argentinas so
favorecidas por um modelo que descentraliza essas aes.
(2) Por outro lado, os problemas enfrentados no ambiente normatizado e no-
normatizado so bem semelhantes. Em primeiro lugar, h uma precariedade na
formao de um banco de dados nas localidades, por conseguinte os documentos
so dispersos e o registro e acompanhamento das atividades fica comprometido.
Outra questo a articulao entre governo central e entes subnacionais: alm da
tentativa de superposio do governo central perante os entes, persiste tambm a
problemtica do contato entre estes poderes ocorrer somente aps os acordos
terem sido firmados. Isto gera problemas de assistncia, assessoramento e
capacitao, resultando em um baixo aproveitamento tcnico, financeiro, humano e
logstico (PEROTTI, 2009, p. 108-109). A troca de experincias com a diplomacia
estatal seria de fundamental importncia para estes entes e esta ausncia gera o
13

isolamento deste atores ou mesmo dificuldades para montar e executar planos
estratgicos (ZUBELZ, 2008). Desta forma, o protagonismo do Estado nacional
persiste. Apesar do caso argentino indicar uma aparente coordenao entre governo
central e subnacional, as aes internacionais tambm ocorrem mais por iniciativa
prpria do que por incentivo do Estado. No entanto, este tem se preocupado em
participar e estar vinculado execuo destas aes, especialmente aps a
abertura proporcionada pela Constituio (PEROTTI, 2009, p. 116). Este perfil da
paradiplomacia argentina demonstra que a normatizao da mesma no significa a
completa autonomia dos poderes locais e falta de centralizao.

Notas

1
O conceito de paradiplomacia creditado aos cientistas polticos Panayotis Soldatos e Ivo
Duchacek, cuja sistematizao dos trabalhos ocorre em 1990 no livro Federalism and International
Relations: the role of subnational units.
2
Duchacek (1990, p. 16-27) indica trs tipos de paradiplomacia, a saber: a regional transfronteiria
(contato entre unidades fronteirias de pases diferentes), a transregional (contato entre unidades que
no fazem fronteira entre si, mas que pertencem a pases limtrofes) e a global (contato entre
unidades de pases distantes). O autor ainda distingue outra forma de atuao dos governos no-
centrais que no se confunde com o conceito de paradiplomacia: a protodiplomacia, que consiste na
participao direta dos entes federados nas atividades internacionais, mas com o intuito de promover
a sua independncia. Para Duchacek, corroborado pela quase totalidade dos autores, a
paradiplomacia envolve apenas os assuntos de low politics, no cabendo iniciativas dos governos
federados acerca de temticas que envolvem a segurana nacional. Nesse sentido, o autor
denominaria a paradiplomacia como microdiplomacia, enquanto a macrodiplomacia consistiria na
diplomacia tradicional dos governos centrais a respeito das questes estratgicas do pas (p. 18).
Gilberto Marcos Antnio Rodrigues (2004) costuma referir-se ao fenmeno como poltica externa
federativa alegando que com esta terminologia o enfoque recai sobre os interesses e necessidades
locais. J o termo diplomacia federativa costuma ser utilizado pelo governo central brasileiro no
intuito de demonstrar que a participao dos entes subnacionais na esfera internacional deve ser feita
de forma articulada com as iniciativas da Unio.
3
O Crenecea inclui as provncias de Chaco, Corrientes, Entre Rios, Formosa, Misiones e Santa F. O
Codesul inclui os estados do Mato Grosso do Sul, Rio Grande do Sul, Paran e Santa Catarina.
4
Os interesses dos entes subnacionais na insero internacional so econmicos (mercados,
tecnologia e capital), culturais e polticos (estreitamento de relaes).
5
A Constituio Nacional Argentina garante s provncias a capacidade de celebrar convnios e
tratados desde que no afetem o crdito pblico, sejam compatveis com a poltica exterior do pas e
que celebrem com conhecimento do Congresso Nacional.
6
A provncia de Buenos Aires, sede do governo central, concentrava as foras polticas unitrias e
consistia na provncia mais desenvolvida e beneficiada pelos programas nacionais.
7
Decreto n 2.246, de 06/06/1997, Anexo I, artigo 1, III.
8
Diviso de Assuntos Internacionais do Ministrio das Relaes Exteriores.
9
O autor excluiu os atos multilaterais firmados no contexto do CODESUL/CRECENEA, em razo dos
contedos serem voltados questo da integrao regional, e os convnios de irmanao, por
consistir em declaraes de intenes.
14


10
Mato Grosso do Sul, Minas Gerais, Paran, Pernambuco, Rio Grande do Sul, So Paulo e Santa
Catarina.
11
Os estados identificados foram: Acre, Amap, Alagoas, Cear, Pernambuco, Rio Grande do Norte,
Sergipe.
12
Os estados identificados foram: Amazonas, Bahia, Maranho, Par, Piau, Roraima
13
Os escritrios esto localizados da seguinte maneira: Rio de Janeiro, So Paulo, Santa Catarina,
Paran, Minas Gerais, Rio Grande do Sul, Regio Norte (com sede em Manaus) e Regio Nordeste
(com sede em Recife).
14
Duplicidade de ao ocorre quando h acordo-quadro vigente entre os pases, mas as unidades
federadas firmam outro acordo. Presuno de vinculao ocorre quando os atores paradiplomticos
entendem que o acordo produz efeitos jurdicos a partir da assinatura e que estariam
automaticamente vinculados aos acordos firmados pelo governo central, no necessitando submet-
lo s instituies centrais.
15
Regies como o NEA e o NOA j estavam formadas antes de 1994. Aps 1994, surgem as regies
Central e da Patagnia. As provncias entraram em acordo com outras provncias nos ltimos anos
formando quatro regies destinadas a promover a integrao e o desenvolvimento.
16
As provncias sofrem com a falta de capacitao da sua burocracia para tratar de matrias
internacionais.
17
Entre Ros, Formosa, La Rioja, San Luis, Santa Cruz, Santiago del Estero. A pesquisa foi realizada
no site das provncias.
18
Mendoza, Santa Cruz.

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