RICARDO CORRA COELHO

PARTIDOS POLTICOS, MAIORIAS PARLAMENTARES

E TOMADA DE DECISO NA CONSTITUINTE

Tese de doutoramento apresentada
ao Departamento de Cincia Poltica
da Faculdade de Filosofia, Letras e
Cincias Humanas da Universidade
de So Paulo.





Orientadora: Profa. Dra. Maria Hermnia Tavares de Almeida




Esse exemplar corresponde redao
final da tese defendida e aprovada pela
Comisso Julgadora em __/__/1999.



So Paulo, Maio de 1999.
2





Para Adriana
3
AGRADECIMENTOS
Uma tese de doutorado um longo trabalho durante o qual vai-se
acumulando dvidas de gratido com um considervel nmero de pessoas e de
instituies que, direta ou indiretamente, contriburam, das mais diferentes
formas, para a sua consecuo. Por essa razo, no pretendo ser exaustivo nem
hierrquico no meus agradecimentos, pois ao tentar faz-lo correria o enorme
risco de ser omisso ou injusto.
Agradeo inicialmente queles que contriburam intelectualmente para
que eu realizasse esse trabalho: A Eduardo Garuti Noronha, meu mais freqente
interlocutor que acompanhou pari passu as diversas etapas desta tese; a
Fernando Papaterra Limongi, que me ajudou a estruturar meu banco de dados e
que em diversas ocasies contribuiu para o desenvolvimento de meu estudo; a
Leila Leite Hernandez, que incansavelmente leu e comentou as verses
preliminares desta tese; a Maria da Conceio Costa e Helenice Rodrigues da
Silva que tambm leram e me estimularam a avanar e concluir a redao deste
trabalho; e a Lourdes Sola e Maria DAlva Kinzo, por suas sugestes e
comentrios no Seminrio de Pesquisa e no Exame de Qualificao,
respectivamente. Agradeo tambm a Maria Hermnia Tavares de Almeida, com
quem venho mantendo um profcuo e estimulante contato intelectual desde o
incio da dcada de 80 na UNICAMP, pelos seus sempre judiciosos e pertinentes
comentrios e crticas.
Sou tambm grato queles que contriburam para a pesquisa sobre a qual
essa tese se apoia: A Esther Grossi, que me acolheu e abriu as portas em
Braslia, e a Ayalla Klue Aguiar e Marilaine Amaro que to bem me receberam
em seu gabinete; a Cristina Moriyama, minha auxiliar de pesquisa, que com
afinco e competncia pesquisou a imprensa da poca, o Dirio da Assemblia
Nacional Constituinte e alimentou o meu banco de dados; e aos parlamentares
que me concederam entrevista e me forneceram informaes preciosas sobre a
Constituinte: os Senadores Humberto Lucena, in memoriam, e Benedita da
Silva, e os deputados Adroaldo Streck, Arolde de Oliveira, Baslio Villani,
Delfim Netto, Gastone Righi, Jos Genono e Paulo Paim. Agradeo tambm
ANPOCS, que atravs do Concurso FORD-ANPOCS, 1995 financiou parte
desta pesquisa e ao CNPq, que me concedeu 4 anos de bolsa de estudos.
A Ana Maria Capel, Mrcia Regina Gomes e Maria Raimunda dos Santos
(Rai), do Departamento de Cincia Poltica da USP, minha gratido pela sua
ateno, competncia e simpatia, que contriburam para tornar os meus fecundos
5 anos como doutorando na USP ainda mais agradvel.
A todos esses e queles que me acompanharam nesse perodo, aos meus
amigos, a minha me e a minha mulher, a quem dedico essa tese, meus sinceros
agradecimentos.
4
Sumrio
INTRODUO...................................................................................................................................................... 8
FONTES DE DADOS ............................................................................................................................................ 12
Banco de Dados sobre a Assemblia Nacional Constituinte - BDANC ........................................................... 12
PARTE I ................................................................................................................................................................ 15
CAPTULO 1. PARTIDOS POLTICOS NO BRASIL: UMA DESCOBERTA RECENTE ...................... 16
O ANTIPARTIDARISMO NO PENSAMENTO POLTICO BRASILEIRO....................................................... 17
A DESCOBERTA DOS PARTIDOS NA ARENA ELEITORAL......................................................................... 30
A DESCOBERTA DOS PARTIDOS NA ARENA GOVERNAMENTAL........................................................... 35
A DESCOBERTA DOS PARTIDOS NA ARENA PARLAMENTAR................................................................. 38
OS PARTIDOS NA CONSTITUINTE .................................................................................................................. 42
CONCLUSES...................................................................................................................................................... 49
CAPTULO 2. PERSPECTIVA TERICA PARA O ESTUDO DOS PARTIDOS POLTICOS NA
CONSTITUINTE ................................................................................................................................................. 52
AS DETERMINAES GERAIS DAS DECISES COLETIVAS ..................................................................... 53
Custos Decisrios e Riscos Externos................................................................................................................ 53
Tamanho da Arena Decisria: Poucos x muitos decisores .............................................................................. 58
Composio da Arena Decisria...................................................................................................................... 61
Regras de Tomada Deciso: Unanimidade X maioria..................................................................................... 64
O CONTEXTO DECISRIO................................................................................................................................. 70
AS LGICAS DE AO DOS DECISORES ....................................................................................................... 78
CONCLUSES...................................................................................................................................................... 89
PARTE II .............................................................................................................................................................. 90
CAPTULO 3. O CONTEXTO DECISRIO E AS REGRAS DO JOGO CONSTITUINTE.................... 94
CONSTITUINTE E TRANSIO PARA A DEMOCRACIA ............................................................................. 95
A QUESTO CONSTITUCIONAL NO BRASIL ................................................................................................ 99
A Questo Constitucional no Brasil em Perspectiva Histrica...................................................................... 101
A Constituinte na Agenda da Transio para a Democracia no Brasil: Constituinte Congressual ou
Constituinte exclusiva? ................................................................................................................................... 104
Conseqncias da Definio Congressual da Constituinte............................................................................ 109
AS ELEIES DE 1986 PARA A CONSTITUINTE.......................................................................................... 112
Perfil dos Constituintes................................................................................................................................... 114
AS REGRAS DO JOGO CONSTITUINTE......................................................................................................... 119
Primeira etapa: A elaborao do Regimento Interno ................................................................................... 119
Segunda Etapa: Os trabalhos em comisses .................................................................................................. 127
As Votaes em Plenrio de Acordo com o Regimento Interno Inicial.......................................................... 133
Terceira Etapa: As votaes em plenrio depois da mudana do Regimento Interno................................... 137
IMPLICAES DAS REGRAS DO JOGO SOBRE A SUA DINMICA E RESULTADOS........................... 145
CONCLUSES.................................................................................................................................................... 147
CAPTULO 4. OS TRABALHOS EM COMISSES ................................................................................... 150
A COMPOSIO DAS COMISSES E SUBCOMISSES.............................................................................. 151
O Mvel Partidrio......................................................................................................................................... 151
O Mvel da Informao.................................................................................................................................. 159
O Mvel dos Interesses Privados.................................................................................................................... 161
Os Interesses Regionais .................................................................................................................................. 163
OS TRABALHOS DAS COMISSES E SUBCOMISSES TEMTICAS ...................................................... 165
Os trabalhos das Subcomisses Temticas..................................................................................................... 166
Os trabalhos das Comisses Temticas.......................................................................................................... 169
OS TRABALHOS NA COMISSO DE SISTEMATIZAO........................................................................... 172
A composio da Comisso de Sistematizao .............................................................................................. 177
As votaes na Comisso de Sistematizao.................................................................................................. 179
O Surgimento do Centro ............................................................................................................................... 186
CONCLUSES.................................................................................................................................................... 188
CAPTULO V. OS PARTIDOS E A FORMAO DE MAIORIAS EM PLENRIO............................ 189
5
PROBLEMAS METODOLGICOS DA LITERATURA NORTE-AMERICANA NO ESTUDO DOS
PARTIDOS NA CONSTITUINTE ...................................................................................................................... 190
NOVOS CRITRIOS PARA O ESTUDO DOS PARTIDOS NA CONSTITUINTE.......................................... 197
COESO PARTIDRIA NA CONSTITUINTE................................................................................................. 207
EXPLICANDO OS DIFERENTES GRAUS DE COESO PARTIDRIA........................................................ 228
Fidelidade Programtica e Coeso Pragmtica: Valor Normativo e Valor Utilitrio.................................. 230
CONCLUSES FINAIS.................................................................................................................................... 244
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS ............................................................................................................. 248
DOCUMENTOS UTILIZADOS....................................................................................................................... 252
SIGLAS UTILIZADAS...................................................................................................................................... 253
ANEXO DE QUADROS E TABELAS............................................................................................................. 256

NDICE DE FIGURAS
FIGURA 1. RELAO ENTRE CUSTOS DECISRIOS E TIPO DE MAIORIA.................................................................. 69
FIGURA 2. REAS DE TOMADA DE DECISO COM STATUS QUO NA POSIO X..................................................... 74
FIGURA 3. REAS DE TOMADA DE DECISO COM STATUS QUO NA POSIO Y.................................................... 75

NDICE DE GRFICOS
GRFICO 1. NDICES DE COESO PARTIDRIA - ICPS SEGUNDO OS DIFERENTES CRITRIOS DE SELEO......... 208
GRFICO 2. MEDIANA DOS NDICES DE COESO PARTIDRIA DURANTE A CONSTITUINTE .................................. 231

NDICE DE QUADROS
QUADRO 1. REGRA DA MAIORIA, PODER DE AO E PODER DE VETO .................................................................. 68
QUADRO 2. IMPLICAES DAS REGRAS DO JOGO SOBRE O PROCESSO E A ARENA CONSTITUCIONAIS................. 148
QUADRO 3. RELAO DOS PRESIDENTES E RELATORES DAS COMISSES E SUBCOMISSES DA ASSEMBLIA
NACIONAL CONSTITUINTE ......................................................................................................................... 256
QUADRO 4. RELAO DOS PRESIDENTES E RELATORES DAS COMISSES E SUBCOMISSES DA ASSEMBLIA
NACIONAL CONSTITUINTE (CONT.) ............................................................................................................ 257
QUADRO 5. RELAO DOS PRESIDENTES E RELATORES DAS COMISSES E SUBCOMISSES DA ASSEMBLIA
NACIONAL CONSTITUINTE (CONT.) ............................................................................................................ 258
QUADRO 6. RELAO DOS PRESIDENTES E RELATORES DAS COMISSES E SUBCOMISSES DA ASSEMBLIA
NACIONAL CONSTITUINTE (CONT.) ............................................................................................................ 259

NDICE DE TABELAS
TABELA 1. NDICE DE AUTOIDENTIFICAO IDEOLGICA DOS DEPUTADOS CONSTITUINTES POR PARTIDOS....... 114
TABELA 2. COMPOSIO DO CENTRO POR PARTIDOS SEGUNDO O NDICE DE AUTOIDENTIFICAO IDEOLGICA
DOS DEPUTADOS CONSTITUINTES.............................................................................................................. 115
TABELA 3. NDICE DE AUTOIDENTIFICAO IDEOLGICA DOS DEPUTADOS POR PARTIDOS NO INCIO E NO FIM DA
CONSTITUINTE ........................................................................................................................................... 116
TABELA 4. TRAJETRIA PARTIDRIA DOS INTEGRANTES DOS SEIS MAIORES PARTIDOS DA ASSEMBLIA NACIONAL
CONSTITUINTE ........................................................................................................................................... 117
TABELA 5. INSERO SCIO-ECONMICA DOS CONSTITUINTES DOS SEIS MAIORES PARTIDOS E PARTICIPAO EM
ENTIDADES DE CLASSE .............................................................................................................................. 117
TABELA 6. TAXA DE SEMELHANA ENTRE O VOTO DA MAIORIA DAS BANCADAS DOS PARTIDOS NAS VOTAES
DECISIVAS NO CONSENSUAIS NA COMISSO DE SISTEMATIZAO......................................................... 181
TABELA 7. NDICES DE COESO PARTIDRIA DE ACORDO COM A COALIZO VENCEDORA NAS VOTAES
DECISIVAS NO CONSENSUAIS DA COMISSO DE SISTEMATIZAO......................................................... 183
TABELA 8. NMERO DE VOTAES EM QUE A MAIORIA DAS BANCADAS DOS PARTIDOS FOI DERROTADA PELA
MAIORIA DA COMISSO DE SISTEMATIZAO............................................................................................ 184
TABELA 9 VOTAES ANALISADAS SEGUNDO OS DIFERENTES CRITRIOS DE SELEO....................................... 206
TABELA 10. NDICES DE COESO PARTIDRIA - ICPS SEGUNDO OS DIFERENTES CRITRIOS DE SELEO ......... 208
TABELA 11. NDICES DE COESO E DE FIDELIDADE POR PARTIDO ....................................................................... 210
6
TABELA 12. TAXA DE SEMELHANA ENTRE O ENCAMINHAMENTO DE VOTO PELAS LIDERANAS DOS PARTIDOS 212
TABELA 13. TAXA DE SEMELHANA ENTRE O VOTO DA MAIORIA DAS BANCADAS DOS PARTIDOS ....................... 212
TABELA 14. NDICES DE FIDELIDADE PARTIDRIA DE ACORDO COM A COALIZO DE LIDERANAS VENCEDORA216
TABELA 15. NDICES DE COESO PARTIDRIA DE ACORDO COM A COALIZO DE BANCADAS VENCEDORA........ 216
TABELA 16. ENCAMINHAMENTO DE VOTO POR PARTIDO (N
S
ABS.)..................................................................... 218
TABELA 17. POSIO DA MAIORIA DAS BANCADAS POR PARTIDO (N
S
ABS.) ...................................................... 219
TABELA 18. NDICES DE COESO PARLAMENTAR DE 3 BLOCOS NO PARTIDRIOS E TAXAS DE SEMELHANA DE
PARLAMENTARES DE PARTIDOS IDEOLOGICAMENTE ANTAGNICOS ......................................................... 223
TABELA 19. ICPS DOS PARTIDOS DE ACORDO COM AS TAXAS DE OPOSIO DO PLENRIO ................................ 226
TABELA 20. MEDIANA DOS ICPS........................................................................................................................... 227
TABELA 21. NDICES DE COESO POR PARTIDO DURANTE E DEPOIS DA CONSTITUINTE...................................... 241
TABELA 22. DISTRIBUIO DOS CARGOS NAS COMISSES E SUBCOMISSES TEMTICAS POR PARTIDOS E
REGIES..................................................................................................................................................... 260
TABELA 23. PERFIL PARTIDRIO DOS INTEGRANTES DA ASSEMBLIA NACIONAL CONSTITUINTE - ANC, E DA
COMISSO DE SISTEMATIZAO - CS........................................................................................................ 261
TABELA 24. TRAJETRIA POLTICO-PROFISSIONAL DOS INTEGRANTES DA ASSEMBLIA NACIONAL CONSTITUINTE
- ANC, E DA COMISSO DE SISTEMATIZAO - CS ................................................................................... 262
TABELA 25. PERFIL PARTIDRIO DOS INTEGRANTES DA COMISSO DA FAMLIA, EDUCAO, CULTURA,
ESPORTES, CINCIA, TECNOLOGIA E COMUNICAO -CFECECTC, DA SUBCOMISSO CINCIA E
TECNOLOGIA E COMUNICAO - SCTC, DA SUBCOMISSO EDUCAO, CULTURA E ESPORTES - SECE, E
DA SUBCOMISSO FAMLIA, MENOR E IDOSO - SFMI................................................................................ 263
TABELA 26. TRAJETRIA POLTICO-PROFISSIONAL DOS INTEGRANTES DA COMISSO DA FAMLIA, EDUCAO,
CULTURA, ESPORTES, CINCIA, TECNOLOGIA E COMUNICAO -CFECECTC, DA SUBCOMISSO CINCIA E
TECNOLOGIA E COMUNICAO - SCTC, DA SUBCOMISSO EDUCAO, CULTURA E ESPORTES - SECE, E
DA SUBCOMISSO FAMLIA, MENOR E IDOSO - SFMI (CONT.)................................................................... 264
TABELA 27. PERFIL PARTIDRIO DOS INTEGRANTES DA COMISSO ORGANIZAO DO ESTADO - CEST,
SUBCOMISSO DOS ESTADOS - SEST, SUBCOMISSO DOS MUNICPIOS E REGIES - SMR, E DA
SUBCOMISSO DA UNIO, DISTRITO FEDERAL E TERRITRIOS - SUDFT.................................................. 265
TABELA 28. TRAJETRIA POLTICO-PROFISSIONAL DOS INTEGRANTES DA COMISSO ORGANIZAO DO ESTADO -
CEST, SUBCOMISSO DOS ESTADOS - SEST, SUBCOMISSO DOS MUNICPIOS E REGIES - SMR, E DA
SUBCOMISSO DA UNIO, DISTRITO FEDERAL E TERRITRIOS - SUDFT.................................................. 266
TABELA 29. PERFIL PARTIDRIO DOS INTEGRANTES DA COMISSO ORGANIZAO DO ESTADO - COMISSO DA
ORDEM ECONMICA - COEC, DA SUBCOMISSO DA POLTICA AGRCOLA E FUNDIRIA E DA REFORMA
AGRRIA - SPAFRA, DA SUBCOMISSO DE PRINCPIOS GERAIS, INTERVENO DO ESTADO, REGIME DE
PROPRIEDADE DO SUBSOLO E DA ATIVIDADE ECONMICA - SPGIERPSAE, E DA NA SUBCOMISSO DA
QUESTO URBANA E TRANSPORTES - SQUT............................................................................................. 267
TABELA 30. TRAJETRIA POLTICO-PROFISSIONAL DOS INTEGRANTES DA COMISSO ORGANIZAO DO ESTADO -
COMISSO DA ORDEM ECONMICA - COEC, DA SUBCOMISSO DA POLTICA AGRCOLA E FUNDIRIA E DA
REFORMA AGRRIA - SPAFRA, DA SUBCOMISSO DE PRINCPIOS GERAIS, INTERVENO DO ESTADO,
REGIME DE PROPRIEDADE DO SUBSOLO E DA ATIVIDADE ECONMICA - SPGIERPSAE, E DA NA
SUBCOMISSO DA QUESTO URBANA E TRANSPORTES - SQUT ............................................................... 268
TABELA 31. PERFIL PARTIDRIO DOS INTEGRANTES DA COMISSO DA ORGANIZAO ELEITORAL, PARTIDRIA E
GARANTIA DAS INSTITUIES - COEPGI, DA SUBCOMISSO DE DEFESA DO ESTADO, DA SOCIEDADE E DE
SUA SEGURANA - SDESSS, DA SUBCOMISSO DE GARANTIA DA CONSTITUIO REFORMAS E EMENDAS -
SGCRE E DA SUBCOMISSO DO SISTEMA ELEITORAL E PARTIDOS POLTICOS - SSEPP........................... 269
TABELA 32. TRAJETRIA POLTICO-PROFISSIONAL DOS INTEGRANTES DA COMISSO DA ORGANIZAO
ELEITORAL, PARTIDRIA E GARANTIA DAS INSTITUIES - COEPGI, DA SUBCOMISSO DE DEFESA DO
ESTADO, DA SOCIEDADE E DE SUA SEGURANA - SDESSS, DA SUBCOMISSO DE GARANTIA DA
CONSTITUIO REFORMAS E EMENDAS - SGCRE E DA SUBCOMISSO DO SISTEMA ELEITORAL E PARTIDOS
POLTICOS - SSEPP.................................................................................................................................... 270
TABELA 33. PERFIL PARTIDRIO DOS INTEGRANTES DA COMISSO DA ORGANIZAO DOS PODERES E SISTEMA DE
GOVERNO - COPSG, DA SUBCOMISSO DO PODER EXECUTIVO - SPE, DA SUBCOMISSO DO PODER
JUDICIRIO - SPJ, E DA SUBCOMISSO DO PODER LEGISLATIVO - SPL ..................................................... 271
TABELA 34. TRAJETRIA POLTICO-PROFISSIONAL DOS INTEGRANTES DA COMISSO DA ORGANIZAO DOS
PODERES E SISTEMA DE GOVERNO - COPSG, DA SUBCOMISSO DO PODER EXECUTIVO - SPE, DA
SUBCOMISSO DO PODER JUDICIRIO - SPJ, E DA SUBCOMISSO DO PODER LEGISLATIVO - SPL............ 272
TABELA 35. PERFIL PARTIDRIO DOS INTEGRANTES DA COMISSO DA ORDEM SOCIAL - COS, DA SUBCOMISSO
DOS DIREITOS DOS TRABALHADORES E SERVIDORES PBLICOS - SDTSP, DA SUBCOMISSO DOS NEGROS,
POPULAES INDGENAS, DEFICIENTES E MINORIAS - SNPIDM, E DA SUBCOMISSO DE SADE,
SEGURIDADE E MEIO-AMBIENTE - SSSMA............................................................................................... 273
7
TABELA 36. TRAJETRIA POLTICO-PROFISSIONAL DOS INTEGRANTES DA COMISSO DA ORDEM SOCIAL - COS,
DA SUBCOMISSO DOS DIREITOS DOS TRABALHADORES E SERVIDORES PBLICOS - SDTSP, DA
SUBCOMISSO DOS NEGROS, POPULAES INDGENAS, DEFICIENTES E MINORIAS - SNPIDM, E DA
SUBCOMISSO DE SADE, SEGURIDADE E MEIO-AMBIENTE - SSSMA..................................................... 274
TABELA 37. PERFIL PARTIDRIO DOS INTEGRANTES DA COMISSO DA SOBERANIA E DOS DIREITOS E GARANTIAS
DO HOMEM E DA MULHER - CSDGHM, DA SUBCOMISSO DOS DIREITOS E GARANTIAS INDIVIDUAIS -
SDGI, DA SUBCOMISSO DOS DIREITOS POLTICOS, DIREITOS COLETIVOS E GARANTIAS - SDPDCG, E DA
SUBCOMISSO DA NACIONALIDADE, SOBERANIA E RELAES INTERNACIONAIS - SNSRI....................... 275
TABELA 38. TRAJETRIA POLTICO-PROFISSIONAL DOS INTEGRANTES DA COMISSO DA SOBERANIA E DOS
DIREITOS E GARANTIAS DO HOMEM E DA MULHER - CSDGHM, DA SUBCOMISSO DOS DIREITOS E
GARANTIAS INDIVIDUAIS - SDGI, DA SUBCOMISSO DOS DIREITOS POLTICOS, DIREITOS COLETIVOS E
GARANTIAS - SDPDCG, E DA SUBCOMISSO DA NACIONALIDADE, SOBERANIA E RELAES
INTERNACIONAIS - SNSRI ......................................................................................................................... 276
TABELA 39. PERFIL PARTIDRIO DOS INTEGRANTES DA COMISSO DO SISTEMA TRIBUTRIO, ORAMENTO E
FINANAS - CSTOF, DA A SUBCOMISSO DE ORAMENTO E FISCALIZAO FINANCEIRA - SOFF, DA
SUBCOMISSO DO SISTEMA FINANCEIRO - SSF, E DA SUBCOMISSO DE TRIBUTOS, PARTICIPAO E
DISTRIBUIO DE RECEITAS - STPDR....................................................................................................... 277
TABELA 40. TRAJETRIA POLTICO-PROFISSIONAL DOS INTEGRANTES DA COMISSO DO SISTEMA TRIBUTRIO,
ORAMENTO E FINANAS - CSTOF, DA A SUBCOMISSO DE ORAMENTO E FISCALIZAO FINANCEIRA -
SOFF, DA SUBCOMISSO DO SISTEMA FINANCEIRO - SSF, E DA SUBCOMISSO DE TRIBUTOS,
PARTICIPAO E DISTRIBUIO DE RECEITAS - STPDR............................................................................ 278
8

INTRODUO

A imagem jornalstica predominante a respeito dos partido polticos no Brasil
sempre foi e continua a ser a de um mero aglomerado de interesses
clientelsticos, sem qualquer embasamento scio-econmico real. Essa
percepo da realidade poltico-partidria tem resistido impavidamente
acumulao de estudos e pesquisas sobre o assunto que mostram justamente o
contrrio. A maior parte dos jornalistas, e curiosamente a prpria classe
poltica, parecem ater-se ferreamente tese do amorfismo e da
indiferenciao das bases partidrias. (Bolvar Lamounier)

A afirmao em epgrafe, escrita h mais de vinte anos
1
, descreve ainda
com exatido o momento poltico atual. Apesar de nesse tempo se terem
acumulado muitos mais estudos mostrando a lgica e consistncia dos partidos e
dos sistemas partidrios no Brasil, segue em voga a velha cantilena. O tempo e a
cincia no parecem ser suficientes para abalar preconceitos to arraigados. Um
perodo importante da histria poltica recente do pas permanece ainda terreno
quase exclusivo de interpretaes estereotipadas: o da Assemblia Nacional
Constituinte de 1987-88. Embora a Constituinte marque o ponto de inflexo que
separa o Brasil do autoritarismo do Brasil democratizado, expandindo os direitos
da cidadania nos campos poltico, econmico e social, redefinindo as relaes
entre Legislativo, Executivo e Judicirio e redesenhando as relaes entre
Estados, Municpios e Unio, pouca ou nenhuma ateno foi dada a esse
processo que resultou nas inovaes inscritas na Constituio de 1988.
O objetivo desta tese demostrar que os partidos polticos brasileiros
foram os eixos de articulao de interesses e de tomada de deciso na
Assemblia Nacional Constituinte de 1987-88. Os poucos estudos sobre partidos
na Constituinte, feitos por cientistas polticos norte-americanos, foram
orientados por modelos de anlise que, construdos para dar conta de processos
legislativos de outras realidades institucionais, desconsideram fatores que foram

1
Lamounier (1976, p. 17).
9
fundamentais no processo constituinte brasileiro. O que aqui demonstrarei que
atravs da adequada seleo e organizao dos dados empricos e da construo
e utilizao de um instrumental analtico que inclua as dimenses mais
relevantes do processo constituinte brasileiro, emerge da anlise um quadro em
que os partidos polticos no so to disformes e inconsistentes como
usualmente se afirma, nem to pouco coesos como vulgarmente se cr. Ainda
que no futuro estudos comparativos possam vir a confirmar, atravs da
demonstrao, a percepo generalizada de que os partidos brasileiros so
menos coesos que os partidos existentes nas democracias consolidadas do
Ocidente e que, por isso, sua fora na esfera parlamentar seria aqui menor do
que naqueles pases, isso no invalidar o que aqui se sustenta: Que durante a
Assemblia Nacional Constituinte os partidos polticos foram suficientemente
coesos para, nos momentos decisivos, terem sido eles, e no blocos apartidrios
como o Centro, Frente Evanglica ou Bancada Ruralista, os eixos da
articulao das maiorias parlamentares que aprovaram os diversos pontos do
texto constitucional.
Para desenvolver e sustentar esse argumento, estruturei a tese em duas
partes compostas por cinco captulos. Na primeira parte, dividida em dois
captulos, apresento a orientao terica da tese. Na segunda parte, desenvolvo a
anlise da ao dos partidos polticos durante a Constituinte.
No primeiro captulo, intitulado Partidos Polticos no Brasil: Uma
Descoberta Recente fao uma reviso da literatura sobre partidos polticos no
Brasil. Meu principal argumento que a perspectiva antipartidria
compartilhada pelo vulgo e pelos especialistas desde a primeira Repblica vai
dando lugar interpretaes mais matizadas medida que se vo realizando
estudos empricos sobre o tema. Nessa reviso, demostro que os partidos
polticos foram inicialmente descobertos no plano poltico-eleitoral e apenas
muito recentemente passam a ser reconhecidos como atores relevantes no plano
poltico-parlamentar. Concluo esse captulo mostrando as insuficincias das
10
interpretaes sobre o papel dos partidos durante a Constituinte resultantes da
adoo de modelos de anlise inadequados ao objeto.
No segundo captulo, intitulado Perspectiva Terica para o Estudo dos
Partidos Polticos na Constituinte, apresento os pressupostos tericos que
orientam a investigao e que do suporte a construo do meu instrumental
analtico. Este contempla, por um lado, os conceitos gerais para a anlise e
compreenso de toda e qualquer deciso coletiva, e por outro, considera as
especificidades da Assemblia Nacional Constituinte. Esta no se constituiu
numa arena legislativa qualquer, mas, como o prprio nome diz, numa arena
especial com poderes constituintes. Alm disso, ela foi tambm uma Assemblia
Constituinte especial, posto que resultante da transformao temporria do
Congresso Nacional ordinrio em Assemblia soberana, e como tal, no
submetida a nenhum outro poder institucional. A incorporao desses fatores
diversos e teoricamente relevantes em um nico quadro analtico que
possibilitaro compreender o papel e a ao dos partidos durante a Constituinte.
No terceiro captulo, intitulado O Contexto Decisrio e as Regras do
Jogo Constituinte, analiso os condicionamentos da ao dos partidos na
Constituinte. Para poder apreender a especificidade do contexto constituinte
brasileiro, comparo-o inicialmente com processos de transio do autoritarismo
para a democracia em outros pases que passaram por experincia semelhante
em perodo prximo. Examino ainda como historicamente a questo
constitucional e constituinte figuraram na agenda poltica brasileira para poder
determinar o peso especfico que a Assemblia Nacional Constituinte teve para
os atores envolvidos. Depois analiso a composio partidria da Assemblia
Nacional Constituinte e examino, em detalhe, as regras que balizaram o jogo
constituinte, uma vez que essa so fundamentais para se compreender o
comportamento e as estratgias de ao dos partidos durante as diferentes fases
do processo de elaborao do texto constitucional.
11
No quarto captulo, intitulado Os Trabalhos em Comisses, examino a
dinmica dos partidos durante o ano de 1987, quando funcionaram as diversas
Comisses responsveis pela elaborao do Projeto de Constituio a ser
submetido a votao em plenrio. Mostro que desde essa fase dos trabalhos
constituintes, os partidos provaram ser os principais mveis da ao e deciso
coletivas, isto , os seus principais agentes. Examino inicialmente os trabalhos e
os conflitos que emergiram nas Subcomisses e Comisses temticas e em
seguida analiso as votaes na Comisso de Sistematizao, mostrando a
consistncia da ao e das interaes partidrias. Por fim, examino o surgimento
do Centro, que foi o responsvel pela alterao das regras do jogo que
passaram a viger nas votaes em plenrio.
No quinto e ltimo captulo, intitulado Os partidos e a Formao de
Maiorias em Plenrio, mostro como os partidos atuaram nas votaes em
plenrio, constituindo-se nos eixos de articulao de interesses e de tomada de
deciso. Para prov-lo retomo a crtica metodolgica literatura norte-
americana que trata da Constituinte, formulada no primeiro captulo, e apresento
um novo critrio para seleo dos dados empricos mais adequado s
especificidades da Assemblia Nacional Constituinte. Com base nessa seleo,
demonstro a consistncia da ao e das alianas partidrias em plenrio. Por fim,
ofereo uma explicao para os diferentes graus de coeso apresentados pelos
partidos. Em sentido contrrio s interpretaes que procuram explicar os baixos
ou altos graus de coeso partidria pela legislao eleitoral ou outras
determinaes exteriores ao partidos, mostro que a explicao para a maior ou
menor coeso encontra-se dentro dos partidos, e mais precisamente, na
importncia atribuda pelas diferentes agremiaes fidelidade partidria: se
simplesmente instrumental ou se normativa.
12
FONTES DE DADOS
Esta tese foi elaborada sobre a base de trs principais fontes primrias: 1)
Os votos nominais nas votaes em plenrio em primeiro e segundo turnos
registrados pela Mesa Diretora da Assemblia Nacional Constituinte com o
auxlio do Centro de Processamento de Dados do Senado - PRODASEN, 2) O
Dirio da Assemblia Nacional Constituinte - DANC; e 3) Entrevistas com
parlamentares de diferentes partidos que participaram da Constituinte.
Complementarmente utilizei algumas fontes secundrias, como a imprensa da
poca e outras obras que documentam os trabalhos constituintes. Utilizando
esses dois tipos de fontes, montei um Banco de Dados sobre a Assemblia
Nacional Constituinte - BDANC que rene as informaes e dados empricos
que sustentam esta tese.
Banco de Dados sobre a Assemblia Nacional Constituinte - BDANC
As informaes e dados que compem o BDANC foram extradas das
seguintes fontes:
PRODASEN - votaes nominais registradas nas votaes em plenrio, em
primeiro e segundo turnos, pela Mesa Diretora da Assemblia Nacional
Constituinte;
Dirio da Assemblia Nacional Constituinte, 1987-1988 - DANC;
O Processo Histrico da Elaborao do Texto Constitucional: Assemblia
Nacional Constituinte, 1987-1988. Braslia, Cmara dos Deputados, 1993. 3
Volumes.
Research Guide To Roll-Call In Brazils Constituent Assembly, 1987-88.
Barry Ames & Timothy Power, 1990.
RODRIGUES, Lencio Martins. Quem Quem na Constituinte: Uma anlise
scio-poltica dos partidos e deputados. So Paulo: Oesp/Maltese, 1987.
DIAP. Quem foi Quem na Constituinte: Nas relaes de interesse dos
trabalhadores. So Paulo: Cortez/Obor, 1988.
Anurio Parlamentar Brasileiro. So Paulo: Ed. Trs; Braslia: Semprel.
1987-89.
13
Os dados contidos no BDANC sobre as votaes nominais em plenrio
em primeiro e segundo turnos so do PRODASEN, e os referentes s votaes
nominais na Comisso de Sistematizao foram extrados do DANC. Desta
fonte tambm foram extradas as informaes referentes precisa vinculao
partidria de cada constituinte ao longo das votaes em plenrio. Sem essas
informaes se tornaria impossvel mensurar com preciso os ndices de coeso
alcanados pelos partidos nas votaes em plenrio. Do DANC tambm foi
extrada a indicao de voto das lideranas partidrias em certas votaes, sem o
que tampouco seria possvel mensurar o grau de disciplina dos partidos.
Agreguei ao Banco de dados as indicaes de voto das lideranas naquelas
votaes em que a parte vencida obteve no mnimo 50 votos, seguindo o critrio
de Ames e Power (1990), e nas votaes que resultaram em aprovao de
matria (ou seja, que receberam no mnimo 280 votos favorveis) e que, ao
mesmo tempo, receberam no mnimo 10 votos contrrios. Esse patamar foi
estabelecido com a inteno de identificar entre essas votaes aquelas em que
ao menos um dos sete maiores partidos (ou seja, aqueles que possuam mais de
15 parlamentares) ops-se maioria vencedora.
A consulta ao DANC serviu tambm para checar os resultados totais das
votaes naqueles casos em que se verificou a existncia de divergncia entre os
nmeros alcanados pelo somatrio dos votos individuais fornecidos pelo
PRODASEN e os nmeros totais informados no documento O Processo
Histrico da Elaborao do Texto Constitucional: Assemblia Nacional
Constituinte, 1987-1988, 2 volume. Considerei os votos registrados nas
listagens do DANC como informao correta, alterando ento, quando foi o
caso, o voto de um ou outro parlamentar em votaes especficas. Por essa
razo, os registros de votao nominal em plenrio contidos no BDANC no
correspondem integralmente aos registrados pelo PRODASEN.
Das fontes secundrias, retirei as informaes sobre a trajetria poltico-
partidria e as atividades econmico-profissionais dos parlamentares. Entre
14
essas informaes constam: o sexo do parlamentar, seu estado civil, ano e estado
de nascimento; o partido pela qual foi eleito e o nmero de votos recebidos na
eleio; o nmero de mandatos j exercidos como deputado federal ou senador;
a Subcomisso e Comisso que integrou durante a primeira fase dos trabalhos
constituintes; os partidos aos quais foi filiado e os cargos eletivos que ocupou
antes da Constituinte; e informaes gerais sobre sua trajetria poltica. Com
base nessas informaes que pude traar o perfil dos parlamentares de acordo
com diferentes cortes: partido, comisso, regio etc.



15



PARTE I
16
CAPTULO 1.
PARTIDOS POLTICOS NO BRASIL: UMA DESCOBERTA RECENTE

Os partidos polticos encontram-se entre os principais objetos de estudo
da Cincia Poltica. Desde o surgimento dos partidos de massa nas recm
constitudas democracias do Ocidente, h cerca de um sculo, essas
organizaes tm sido exaustivamente estudadas sob os mais diversos ngulos:
enquanto formas de agregao e de representao de interesses; como
instrumentos de organizao e de exerccio do poder em diferentes regimes
polticos; enquanto fatores de estabilidade nas democracias. No Brasil,
entretanto, o estudo sistemtico dos partidos polticos comeou muito
tardiamente. Ainda que diferentes sistemas de partidos tenham sempre
acompanhado as diversas fases da vida poltica brasileira desde a independncia
- excetuando-se unicamente o perodo do Estado Novo (1937-45) - eles pouco
ou nenhum interesse despertaram nos cientistas sociais antes da dcada de 70
2
.
verdade que as anlises polticas feitas at ento no deixaram de contemplar os
partidos existentes; mas o fizeram de maneira muito pontual, sendo o seu papel
sempre secundrio e subordinado a outros fatores considerados mais relevantes.
A pouca importncia atribuda aos partidos polticos resultava da
percepo at ento generalizada de que aos partidos brasileiros faltavam dois
elementos fundamentais, sem os quais no poderia haver nem representao
efetiva, nem democracia verdadeira: uma vinculao com as classes sociais e
uma identidade ideolgica. Acreditava-se que os partidos s seriam realmente
representativos e merecedores de ateno se tivessem uma relao orgnica com
alguma classe social fundamental e se fossem portadores de uma doutrina ou
programa de governo claramente identificveis, tal como os partidos nas
democracias europias. Esse desapreo pelos partidos polticos brasileiros

2
Com a notvel exceo de Carvalho (1950; 1958), que bem antes j se dedicava anlise do tema.
17
acabou por constituir uma ideologia antipartidria no Brasil (Souza, 1976),
que ainda hoje se faz sentir na imprensa, no discurso popular, no discurso das
elites e mesmo no dos polticos desse pas.
O objetivo deste captulo fazer uma reviso crtica da literatura sobre
partidos polticos no Brasil. Inicialmente apontarei os fundamentos tericos e
histricos do antipartidarismo no Brasil, indo buscar suas razes na Primeira
Repblica e nas interpretaes que dela se fizeram. Em seguida tratarei dos
avanos produzidos na compreenso dos partidos no Brasil pelos estudos
realizados a partir da dcada de 70. Por fim, indicarei as limitaes que ainda
persistem.
Nessa reviso, abordarei separadamente os estudos sobre o desempenho
dos partidos nas suas trs arenas de atuao principais: a arena eleitoral, que diz
respeito representatividade dos partidos em relao s suas bases eleitorais,
que a dimenso mais estudada do fenmeno partidrio e na qual se produziram
os maiores avanos; a arena governamental, que recobre a relao dos partidos
com o Governo e demais instncias do Poder Executivo; e a arena parlamentar,
em que se d a ao e interao entre os partidos no ramo legislativo do Estado,
que entre todas a dimenso menos estudada. Dentro dessa ltima, darei
especial ateno aos estudos que tratam especificamente da ao dos partidos no
interior do Congresso Constituinte.

O ANTIPARTIDARISMO NO PENSAMENTO POLTICO BRASILEIRO
A interpretao clssica que afirma a inconsistncia e artificialidade dos
partidos polticos no Brasil encontra sua formulao mais bem acabada na obra
de Oliveira Vianna. Ainda que o vis culturalista que marca o seu trabalho tenha
perdido fora explicativa com o avanar do sculo, seu diagnstico sobre a
debilidade congnita dos partidos brasileiros permaneceu vigente por longo
tempo. Em Problemas de poltica objetiva, Oliveira Vianna dedica toda uma
18
parte do livro anlise dO Problema dos Partidos no Brasil, onde rene alguns
artigos escritos durante a dcada de 1920 analisando o quadro partidrio da
Primeira Repblica. Coerentemente com o conjunto de sua obra, as concluses a
que chega o autor so que os partidos brasileiros seriam instituies to
artificiais quanto s demais instituies polticas, tomadas de emprstimo do
mundo anglo-saxo.
Segundo Oliveira Vianna, partidos verdadeiros, que desempenhassem a
contento seu papel de representantes dos interesses sociais, deveriam ter clara e
direta vinculao com as classes sociais ligadas estrutura produtiva da
sociedade. Afinal, a representao poltica dessas classes constituiria a prpria
base da democracia:
Numa verdadeira democracia, devem ter colaborao preponderante as
classes econmicas, as classes que produzem e que, afinal, so tambm as que
pagam: sem isto no h democracia possvel.
(...)
Ora, em nossa democracia, o que vemos justamente o contrrio disto:
ela se baseia em indivduos - e no em classes; em indivduos dissociados - e
no em classes organizadas; e todo mal est nisto (Oliveira Vianna, 1947, p.
137-8).

Na ausncia de vnculos de classe, os partidos brasileiros no seriam,
ento, mais que um bando, agitando-se em torno de um homem, de um
caudilho
3
, sem qualquer enraizamento social. Conseqentemente, as
agremiaes aqui existentes no poderiam exercer suas funes precpuas. De
nada adiantaria o voluntarismo das elites polticas em formar partidos diferentes
dos ento existentes no pas. Este, alis, era - a seu ver - o erro do Partido
Democrtico, fundado em 1926, que ento se apresentava como alternativa ao
Partido Republicano Paulista.
Um partido poltico, numa sociedade em que ainda no conseguiu operar a
organizao das suas classes econmicas, no pode deixar de ser seno uma
organizao artificial, to artificial como as organizaes que a precederam e,

3
Oliveira Vianna (1947, p. 139).
19
como tal, destinada, mais tarde ou mais cedo, ou a dissolver-se, ou a desviar-se
dos seus objetivos superiores (Oliveira Vianna, 1947, p. 140-1).

Antes de se pretender formar novas agremiaes organizadas em torno de
ideais mais nobres, seria necessrio organizar as classes produtivas da
sociedade, nica base para a formao de partidos polticos verdadeiramente
representativos.
A organizao das classes econmicas e sua representao em partidos
polticos traria consigo a transposio da luta poltica do plano individual para o
plano coletivo, tal como ocorria ento em outros pases. Nas democracias da
Europa, nos Estados Unidos e na Argentina, as plataformas eleitorais
apresentadas em campanha seriam programas resultantes de discusses no
interior dos partidos, e no simplesmente programas apresentados pelos
candidatos individualmente:
No tipo [de partido] argentino, o programa de governo coletivo - o
que prova que existe partido. No tipo brasileiro, o programa de governo
individual - o que prova que o partido no existe.
indiscutvel a superioridade do sistema argentino sobre o nosso. O
nosso o da incgnita, da surpresa, do imprevisto (Oliveira Vianna, 1947, p.
131).

Para Oliveira Vianna, a superioridade desse sistema residiria no fato de
programas de governo coletivamente elaborados representarem um anteparo de
proteo do Governo contra o assdio de demandas personalistas. No Brasil, ao
contrrio, a ao governamental estaria constantemente constrangida pelo
clientelismo dominante nas relaes polticas, ficando assim o interesse e bem
pblicos subordinados ao interesse e convenincia privados.
Ns, brasileiros, somos profundamente sensveis aos deveres de gratido e
amizade. Este at um dos traos mais acentuados e nobre da nossa ndole
nacional. Ora, toda a estrutura dos nossos partidos polticos assenta
exclusivamente sobre esses dois sentimentos - e da o terrvel embarao para os
governos (Oliveira Vianna, 1947, p. 133).

20
O individualismo e personalismo caractersticos da cultura poltica
brasileira, da mesma forma que no propiciariam a formao de partidos
polticos verdadeiros, esvaziariam as disputas eleitorais do carter que possuam
nas democracias verdadeiras, isto , de momento de apresentao e discusso de
idias e de programas. Naqueles pases, os eleitores votariam em um
determinado candidato no porque tivessem com ele laos pessoais de
fidelidade, ou porque dele esperassem receber algum favor, mas porque
adeririam livremente proposta por ele apresentada. A liberdade e
independncia de espritos dos eleitores seriam, para Oliveira Vianna,
ingredientes fundamentais da democracia. O homem do povo na Inglaterra,
mesmo o proletrio dos campos, frui de uma independncia, que difcil de ser
compreendida aqui, nesta democracia de coronis que mandam e eleitores de
cabresto que obedecem
4
.

Por essa razo, as campanhas eleitorais aqui seriam
destitudas de resultados polticos imediatos:
Em sociedades como estas, assim organizadas sob o princpio da
poltica de cl, campanhas eleitorais, em que se procure granjear votos por
meio do granjeio de convices, no do resultado prticos - e so ineficientes.
Os quadros partidrios so ali imutveis e fixos; por maior que seja a seduo
oratria dos candidatos, nenhum deles conseguir modific-los um pice na sua
estabilidade. Os nossos homens de interior costumam apoiar homens - e no
programas; pessoas - no idias (Oliveira Vianna, 1947, p. 148-150).

Por razes fundamentalmente culturais, partidos e eleies teriam, no
Brasil, significado e contedos inteiramente distintos dos que possuiriam nas
democracias verdadeiras. Em comum haveria apenas a denominao e a
estrutura formal. Para Oliveira Vianna, a cultura poltica de um povo, embora
determinante da conformao de seu sistema poltico, no seria, contudo,
imutvel. A ao poltica produziria efeitos e contribuiria para a modificao
dessa cultura. Desta perspectiva, Oliveira Vianna via com bons olhos as
campanhas eleitorais por seu papel pedaggico:

4
Oliveira Vianna (1947, p. 152).
21
Estas campanhas, estas caravanas, se nada valem para o objetivo imediato da
conquista de votos, no devem, entretanto, ser consideradas como movimentos
de puro idealismo, vistosos, teatrais, mas inteis, sem nenhuma utilidade
prtica.
Em primeiro lugar, conduzidas com persistncia, continuidade, tato, elas
acabaro por ter sobre as nossas massas do interior uma influncia benfica:
acabaro por desintegrar e dissociar - lentissimamente j se v - os elementos
desta tradicional mentalidade de cl acima descritos. Estes homens acabaro
compreendendo, afinal, por uma dilatao insensvel do seu horizonte
intelectual, que, acima ou ao lado do seu tradicional apoio pessoal a um chefe,
a um caudilho, a um homem, h outras coisas tambm dignas de apoio e que
podem tambm dividir os homens: idias, programas, compromissos, planos de
governo e de administrao. E sentir-se-o naturalmente maiores, mais
confiantes, mais seguros de si mesmos e da sua importncia e vivero, destarte,
uma vida moral mais alta e mais digna do que a que tem vivido at agora, sob
aquela fidelidade animal, de que fala Taine.
Nos Estados Unidos, deu-se coisa semelhante. Nos primrdios da sua
organizao poltica, tambm as classes populares estavam num estado mental
comparvel s nossas: tambm presas lgica da fidelidade animal; tambm
incultas; tambm sem conscincia da sua fora; tambm alheias aos
verdadeiros problemas nacionais (Oliveira Vianna, 1947, p. 158-9).

Oliveira Vianna acreditava nas virtudes dos princpios liberais e
democrticos, mas era ctico quanto ao sucesso da transplantao de instituies
liberais-democrticas para o solo brasileiro, ainda no preparado para a sua
cultura. Seu antipartidarismo, portanto, no era visceral, mas simplesmente
instrumental, tal como sua preferncia pelo autoritarismo.
O personalismo, clientelismo, coronelismo e voto de cabresto,
identificados como empecilhos ao bom funcionamento dos partidos no Brasil, e
explicados por Oliveira Vianna pela cultura poltica nacional, viriam
posteriormente a ser confirmados por pesquisas empricas
5
como traos
distintivos do sistema republicano brasileiro. O foco dessas pesquisas,
entretanto, deixou de ser a cultura, passando a ser os mecanismos atravs dos

5
Diversos foram os estudos sobre o perodo republicando que dissecam o funcionamento das instituies
polticas do Brasil tradicional, entre os quais cabe destacar: LEAL, Victor Nunes (1978) Coronelismo, enxada e
voto: o municpio e o regime representativo no Brasil. 4 ed., So Paulo: Alfa-mega; QUEIRS, Maria Isaura
Pereira de (1969) O mandonismo local na vida poltica brasileira. So Paulo, IEB; "O Coronelismo numa
interpretao sociolgica" in: Histria Geral da Civilizao Brasileira, So Paulo: DIFEL, 1975. Tomo III - O
Brasil Republicano, Livro 1, cap. 3; SOUZA, Maria do Carmo Campello de (1982) O processo poltico-
partidrio na Primeira Repblica in: MOTTA, C.G. (org.) Brasil em perspectiva, 13 ed., So Paulo: DIFEL,
1982.
22
quais essas instituies do direito costumeiro brasileiro (para utilizar a
terminologia de Oliveira Vianna
6
) funcionavam, reproduziam-se, modificavam-
se e perpetuavam-se na sociedade. A conscincia desses obstculos,
responsveis pela falta de enraizamento social dos partidos polticos e pela
deformao dos processos eleitorais no pas, marcaria profundamente o
pensamento poltico brasileiro, constituindo, assim, a matriz de interpretao da
poltica brasileira.
conscincia das mazelas da vida poltica brasileira e descrena quanto
capacidade da Constituio moldar as instituies polticas
7
associou-se a
convico generalizada de que a superao dos problemas nacionais viria com o
desenvolvimento econmico. A industrializao e a urbanizao que a
acompanha libertariam as massas populares das estruturas de dominao
vigentes no mundo rural, que impediam a formao de partidos verdadeiros e a
realizao de eleies competitivas. Com a progressiva integrao dessas massas
no mundo urbano-industrial iriam tambm, paulatinamente, criando-se as
condies para o desenvolvimento de instituies polticas realmente
democrticas e representativas.
Com o fim da Primeira Repblica e com o incio da era Vargas, a
preocupao com o desenvolvimento econmico predominaria sobre a ateno
com a organizao das instituies polticas. Contudo, essa prevalncia do
econmico sobre o poltico no significava que as modificaes processadas
desde a Revoluo de 1930 no plano poltico fossem menos significativas que as
ocorridas no plano econmico. s instituies criadas imediatamente aps a
Revoluo de 30 - como o voto secreto, o voto feminino e uma Justia Eleitoral
independente do Legislativo e do Executivo - acresceram-se outras trazidas pelo
regime democrtico inaugurado em 1946, como um sistema pluripartidrio

6
Oliveira Vianna (1974).
7
Oliveira Vianna (1927).
23
organizado nacionalmente, eleies realmente competitivas e um Poder
Legislativo com autonomia frente ao Executivo. Mudanas dessa envergadura
no poderiam, em hiptese alguma, ser consideradas desprezveis ou menores.
No entanto, o desenvolvimentismo que ento praticamente monopolizava as
atenes e as mentes dos estudiosos e ensastas brasileiros fez com que o terreno
da primeira e rica experincia democrtica no Brasil permanecesse quase
intocado at os anos 70.
O sistema partidrio formado a partir do fim do Estado Novo, e que por
quase duas dcadas dominou as cenas parlamentar e eleitoral brasileiras, recebeu
apenas uma ateno muito pontual de poucos cientistas sociais brasileiros. Hlio
Jaguaribe e Celso Furtado encontram-se entre esses poucos.
Observando o desempenho eleitoral e a ao parlamentar dos partidos
brasileiros nos anos finais do regime democrtico nascido em 1946 e abortado
pelo golpe militar de 1964, Furtado e Jaguaribe atentariam mais para as
caractersticas disfuncionais do sistema partidrio ento existente do que para os
seus aspectos funcionais. Ambos identificariam um descompasso entre o
processo de mudana e modernizao da sociedade, resultantes do vertiginoso
processo de transformao econmica pelo qual passava o pas nas ltimas
dcadas, e sua expresso no plano das instituies polticas. Tal como se
encontrava estruturado, o sistema poltico brasileiro seria incapaz de representar
fielmente as opinies e anseios do eleitorado:
No plano poltico, a falta de representatividade do processo de formao e
delegao do poder (input poltico) obstruiu o desenvolvimento de um sistema
de partidos ideologicamente significativo e programaticamente coerente
(Jaguaribe 1969, p. 206).
Desligados da comunidade, os partidos longe de representarem as diversas
parcelas da opinio pblica atuam, ao contrrio, como instrumentos de sua
violentao e deformao. Recrutam seus novos elementos por cooptao,
assegurando assim a continuidade indefinida do sistema. (Jaguaribe, 1969, p.
74-5).

24
Diferentemente de Oliveira Vianna, que dcadas antes identificara o
descompasso entre o Brasil legal e o Brasil real no divrcio entre o idealismo
das elites e a cultura do povo, Jaguaribe e Furtado atribuiriam o desequilbrio
incapacidade das instituies polticas de acompanhar o processo mais geral de
transformao social. Para Oliveira Vianna, a falta de representatividade dos
partidos polticos residiria no fato destes serem uma forma de organizao
demasiado avanada e, portanto, inadequada ao estgio de desenvolvimento
cultural do povo brasileiro. Para Jaguaribe, ao contrrio, sua falta de
representatividade derivaria justamente do fato deles serem demasiadamente
atrasados em relao s transformaes da sociedade brasileira, configurando
uma situao de subdesenvolvimento poltico. Para o autor, o
subdesenvolvimento poltico se caracterizaria precisamente pela falta de
mecanismos e processos aptos a assegurar representao poltica, no sentido
amplo do termo, aos interesses e s expectativas sociais.
8

Segundo Jaguaribe, o sistema de partidos ento existente fora organizado
em funo de interesses e critrios que, se foram pertinentes poca de sua
criao, acabaram perdendo qualquer sentido no decnio seguinte. Os partidos
existentes refletiriam as injunes polticas correspondentes ao perodo de queda
do Estado Novo e estariam profundamente marcados pelo quadro econmico-
social do perodo 1930-45. No anos seguintes, sobretudo a partir da segunda
presidncia de Vargas (1950-54), o quadro poltico, econmico e social j seria
inteiramente outro. Tudo isso teria levado
a vida poltica brasileira a se realizar em vrios planos distintos, mal
coordenados entre si. Diferenciam-se assim de um lado, o plano partidrio do
ideolgico-programtico; de outro lado, o plano dos interesses polticos
regionais do plano dos interesses polticos de mbito nacional.
Em virtude da primeira diferenciao de planos, os partidos polticos
brasileiros, alm de poli-classistas, so ideologicamente ambguos ou
heterogneos (Jaguaribe, 1962, p. 8-9).


8
Jaguaribe (1969, p. 73-4).
25
Analisando as eleies de 1962, e cotejando-as com as precedentes,
Jaguaribe identificaria uma clara tendncia no eleitorado brasileiro no sentido do
aumento da importncia do componente ideolgico e do declnio da poltica de
clientela nas disputas eleitorais. Essa tendncia apontaria para a conformao de
uma dinmica eleitoral mais prxima da existente nos pases desenvolvidos, que
entretanto no encontraria a devida expresso nos partidos polticos.
Da resulta a extraordinria complexidade de toda interpretao
eleitoral, no Brasil. De um lado, o que est em jogo so as grandes alternativas
ideolgico-programticas com que se defronta o pas. Do outro lado, as
eleies, embora se travem, de certa forma e dentro de certos limites, em
funo de tais alternativas, exprimem, em mais ampla proporo, um sistema
totalmente distinto de referncias, a partir de interesses polticos, partidrios e
locais, muito diversos dos que condicionam as posies de esquerda ou de
direita (Jaguaribe, 1962, p. 9).

Entre as causas do descompasso entre a dinmica eleitoral e a dinmica
partidria estaria o fato dos partidos polticos nacionais serem, apenas uma
articulao precria dos grupamentos polticos locais e regionais
9
oriundos de
regies em estgios de desenvolvimento muito distintos. O Brasil do incio dos
anos 60, seria um pas caracterizado por enormes disparidades regionais em
termos de desenvolvimento, que se traduziriam tambm em diferentes padres
de conflito poltico. Jaguaribe assim explicava a articulao entre as
desenvolvimento econmico e conflito poltico e seu efeito sobre o sistema de
partidos:
Basicamente, devem-se distinguir no pas trs diferentes estgios de
desenvolvimento regional: o Norte, o Nordeste (com exceo da sub-regio do
Recife), o interior do Centro-Leste e o Centro-Oeste, representando cerca de
41% do eleitorado, esto ainda num estgio tradicional e arcaico.
Independentemente de rtulos partidrios, a espcie de poltica que na
realidade se efetua em tais regies extremamente tradicionalista em suas
implicaes e se manifesta, por outro lado, em simples termos de poltica da
clientela. A sub-regio do Recife e a faixa litornea do Centro-Leste, inclusive
a maioria das grandes cidades, representando cerca de 28% do eleitorado, est
beira da demarragem econmica. Nesta zona, a poltica de clientela coexiste
com a poltica ideolgica e ocorre uma acentuada polarizao de tendncias

9
Jaguaribe (1969, p. 206).
26
entre a esquerda e a direita. A poro meridional do pas - notadamente So
Paulo - que, de um modo geral, desfruta de uma economia mais madura e
representa cerca de 31% do eleitorado, inclina-se mais s formas modernas de
conservadorismo ou de trabalhismo socializado do bem-estar social.
Tais discrepncia entre o desempenho dos partidos no plano federal e
suas bases regionais afetaram negativamente as funes internas deles,
reduzindo-os a pouco mais do que legendas e mquinas eleitorais (Jaguaribe,
1969, p. 207-8).

Essa enorme heterogeneidade interna dos partidos e conseqente
inconsistncia ideolgica estariam na base da sua fraqueza e falta de
representatividade. No vcuo deixado pelos partidos, outras organizaes
emergiriam reivindicando a representao dos interesses dos diferentes grupos e
classes sociais: Os sindicatos estariam autoproclamando-se porta-vozes do
operariado; as Associaes Comerciais tornando-se em organismos tpicos
para as burguesias comercial e industrial; e o Exrcito conservando sua funo
de grupo de presso da classe mdia.
No parlamento, a inconsistncia social e ideolgica dos partidos polticos,
combinada com a crescente polarizao ideolgica do eleitorado, acabaria
resultando na formao de grupos parlamentares suprapartidrios, que por sua
vez, poriam em evidncia e agravariam a fraqueza dos partidos.
Os grupos parlamentares se compunham, ao final do governo Kubitschek, da
Frente Parlamentar Nacionalista, mobilizando os parlamentares de esquerda, e
a Ao Democrtica Parlamentar, mobilizando os congressistas de direita,
independentemente de suas respectivas filiaes partidrias. Posteriormente, no
governo Goulart e at o golpe de abril, os grupos mais ativos eram a Frente de
Mobilizao Popular, reunindo a esquerda radical sob o comando de Brizola e
a coligao, sob a liderana de Carlos Lacerda, dos grupos de direita, dos quais
o mais ativo era a associao feminina CAMDE - Campanha da Mulher pela
Democracia.
O confronto ideolgico direto entre os grupos de esquerda e direita,
revelando a polarizao radical das grandes cidades, sem a mediao
multiclassista e plurigrupal dos grandes partidos nacionais, contribuiu muito
intensamente, por um lado, para o deslize do governo Goulart de sua posio
inicial (e vivel) de centro-esquerda para sua posterior (e invivel) situao de
esquerda radical. Por outro lado, exerceu efeito semelhante, em direo oposta,
sobre o Exrcito, na qualidade de agncia poltica mais representativa e eficaz
da classe mdia (Jaguaribe, 1969, p. 209-10).

27
A falta de representatividade dos partidos no afetaria apenas a dinmica
interna do Congresso Nacional, mas tambm comprometeria o papel do
Legislativo enquanto foro de debates e negociaes em escala nacional. Com o
Congresso esvaziado de sua funo principal, os diferentes interesses de grupos
e classes sociais iriam se fazer representar de forma mais direta no prprio
Executivo, sem a mediao partidria e processamento parlamentar. O perodo
da presidncia de Jucelino Kubitschek (1956-60), que entrou para a histria
como sendo o da combinao mais bem sucedida entre desenvolvimento
econmico e estabilidade poltica do regime iniciado em 1946, teria sido
precisamente o momento em que a representao direta de interesses no
Executivo mais se intensificou e em que os partidos e o parlamento ficaram mais
alijados dos debates e decises nacionais relevantes. Assim, no seria de se
estranhar que advinda a crise a partir do governo Goulart, os militares
acabassem por tomar o poder em abril de 1964 sem encontrar praticamente
qualquer resistncia, e por dissolver os partidos no ano seguinte quase sem
protesto.
A anlise que Celso Furtado fazia do sistema poltico do perodo pr-64
era convergente com a de Hlio Jaguaribe: Os processos de desenvolvimento
econmico e de mudana social ocorridos no ps-guerra teriam produzido
mudanas polticas que no encontravam adequada expresso no plano
institucional. No entanto, diferentemente de Jaguaribe, Celso Furtado no iria
atentar para o papel dos partidos polticos no sistema, mas para as funes do
Congresso Nacional e para as relaes entre Executivo e Legislativo.
Segundo Furtado, a traduo defeituosa das demandas e interesses sociais
nas instituies polticas teria levado a uma oposio entre os Poderes
Legislativo e Executivo, colocando o pas numa situao pr-revolucionria.
Esse impasse estaria comprometendo a continuidade do prprio processo de
28
desenvolvimento, por ele considerado ento como a aspirao bsica da
sociedade brasileira.
10

O principal problema das instituies polticas brasileiras seria que as
mudanas polticas decorrentes da modernizao da economia encontrariam
menor expresso e representao no Poder Legislativo do que no Poder
Executivo. O Poder Executivo seria mais sensvel a essas mudanas em funo
do sistema majoritrio para eleio do presidente da Repblica. Com a
progressiva e acelerada urbanizao do pas, e conseqente crescimento do
eleitorado urbano em detrimento do rural, as eleies presidenciais passariam
cada vez mais a ser decididas pelo voto das massas populares urbanas, cuja
orientao poltica era mais ideolgica e progressista e sobre a qual o sistema
tradicional de dominao e a poltica de clientela no teriam qualquer eficcia.
Assim, para ser eleito e legitimar-se junto ao eleitorado urbano, o presidente da
Repblica teria de atender aos anseios dos setores progressistas da sociedade.
No entanto, para poder governar de acordo com a Constituio, o Governo
precisaria do apoio do Congresso, que contrariamente orientao do eleitorado,
seria majoritariamente conservador.
A sub-representao dos interesses progressistas no parlamento brasileiro
resultaria do bicameralismo e das distores do sistema proporcional utilizado
nas eleies para a Cmara dos Deputados. Celso Furtado assim descrevia os
efeitos desta sub-representao sobre o sistema poltico:
O atual sistema federativo, ao atribuir grande fora ao Senado, no qual os
pequenos Estados agrcolas e as regies mais atrasadas tm influncia decisiva,
coloca o Poder Legislativo praticamente em mos de uma minoria da
populao do pas que habita regies onde os interesses latifundirios exercem
poder incontestado. Na Cmara, o nmero de deputados proporcional
populao de cada Estado. Desta forma, quanto mais analfabetos tem um
Estado, mais valor tem o voto da minoria votante. Assim, o voto de um cidado
que habita um Estado com 80 por cento de analfabetismo, vale cinco vezes
mais do que o daquele outro que habita um Estado com por cento alfabetizado.
Como nas regies com mais analfabetos que a oligarquia tem mais fora, o

10
Furtado (1965, p. 144).
29
sistema eleitoral contribui para manter o predomnio desta. Conservando em
suas mos o Poder Legislativo, ao qual cabe com exclusividade a iniciativa de
mudar a Constituio, a classe dominante tradicional ocupa uma posio
privilegiada na luta pelo controle das instituies polticas (Furtado, 1965, p.
138).

Para Celso Furtado, o parlamento brasileiro seria ento uma instituio
onde dominariam os grupos mais retrgrados da sociedade brasileira,
constituindo-se, dessa forma, em um obstculo ao desenvolvimento
econmico. Considerando o controle direto exercido pelas oligarquias rurais
sobre o Congresso Nacional, no faria ento qualquer sentido refletir sobre a
ao dos partidos polticos no interior do parlamento.
*************************
O antipartidarismo presente no pensamento poltico brasileiro nunca foi
um antipartidarismo visceral, no sentido de considerar os partidos como um mal
em si mesmos. Os partidos, ao contrrio, seriam bons e desejveis; o problema
que o insuficiente desenvolvimento brasileiro faria deles instituies, seno
artificiais, pouco representativas. Em funo disso, pouca ateno foi dada aos
partidos durante o perodo democrtico de 1946-64; e a pouca ateno dada mais
reforou que abalou o antipartidarismo existente. Essa situao s comearia a
mudar a partir dos anos 1970, quando novos estudos exumariam a experincia
partidria encerrada pelo golpe de 1964 relevando uma vitalidade da vida
partidria at ento insuspeita.
A descoberta da importncia dos partidos na vida poltica brasileira deu-se
aos poucos. O primeiro plano a ser descoberto foi precisamente aquele sobre o
qual pairavam as mais cidas crticas sobre os partidos brasileiros: o da sua
representatividade social e consistncia ideolgica.
30
A DESCOBERTA DOS PARTIDOS NA ARENA ELEITORAL
Somente quase dez anos aps a instalao do regime militar, que ps fim
democracia e que extinguiu o sistema partidrio ento vigente, surgiram os
primeiros estudos sistemticos sobre os partidos no Brasil
11
. Vivia-se ento um
perodo de acelerado desenvolvimento econmico combinado com um estrito
controle do sistema poltico garantido manu militar. Naquelas circunstncias, a
preocupao com o desenvolvimento, que uma dcada antes havia sido
qualificado por Celso Furtado como aspirao bsica da sociedade brasileira,
cedeu lugar preocupao com as possibilidades de restaurao e
funcionamento da democracia no pas.
Contrapondo-se viso dominante sobre os partidos polticos no pas,
Glucio Ary Dillon Soares
12
iria sustentar a consistncia ideolgica e o
enraizamento social dos partidos que dominaram o cenrio poltico brasileiro
durante as duas primeiras dcadas do ps-guerra. O sistema partidrio ento
formado, embora bastante diferente do existente durante a Primeira Repblica,
guardaria relaes com este. Ainda que os grandes partidos criados no ps-
guerra fossem nacionais, dentro deles existiram marcadas clivagens estaduais
herdadas do perodo anterior. Considerar essas diferenas seria fundamental para
se compreender o sistema partidrio brasileiro.
As diferenas regionais, no entanto, no descaracterizariam os partidos
enquanto organizaes nacionais com identidades bem definidas. A Unio
Democrtica Nacional - UDN e o Partido Social Democrtico - PSD
apareceriam no cenrio partidrio como partidos conservadores com maior
penetrao nas reas rurais e menos desenvolvidas do pas; o Partido Trabalhista
Brasileiro - PTB e o Partido Comunista do Brasil - PCB figurariam enquanto

11
Antes disso, realizaram-se uma srie de estudos pontuais sobre a participao dos partidos nos processos
eleitorais do perodo em escala municipal ou estadual, mas nenhum trabalho que abrangesse nacionalmente os
partidos e o sistema partidrio.
12
Soares (1964; 1971; 1973a; 1973b). Fleischer (1979) desenvolve o mesmo argumento.
31
partidos reformista e revolucionrio, respectivamente, com maior expresso nos
centros urbanos e industrialmente desenvolvidos e com bases de classe bastante
definidas.
13
Portanto o to denunciado amorfismo dos partidos brasileiros seria
mais ilusrio que real.
O personalismo na poltica brasileira, insistentemente apontado por
Oliveira Vianna como uma das evidncia da ausncia de partidos verdadeiros no
Brasil, tambm veria sua importncia bastante reduzida no trabalho de Glucio
Soares. No nvel nacional, o pessedismo e o udenismo no podem ser
estudados a partir de indivduos ou de famlias, uma vez que, na prtica, no
era qualquer famlia que decidia os rumos partidrios da poltica local.
14
Os
partidos polticos seriam, de fato, organizaes coletivas e no mera extenso de
cls familiares como se pensava.
Glucio Soares demonstraria ainda a existncia de uma clara relao entre
o desempenho eleitoral dos diferentes partidos e as condies scio-econmicas
das diversas regies do pas. O declnio de alguns partidos e o crescimento de
outros estariam diretamente relacionados ao desenvolvimento. Analisando o
desempenho eleitoral dos partidos durante a Segunda Repblica, ele observa
que:
Considerados como um conjunto, os votos dados ao PSD e UDN foram mais
freqentes nas reas rurais do que nas urbanas, nos Estados menos
alfabetizados do que nos mais alfabetizados, nos com menor renda per capita
do que nos com maior renda per capita (Soares, 1973a, p. 217).

A comprovada tendncia histrica ao declnio eleitoral dos partidos
conservadores e tradicionais e o crescimento dos partidos progressistas e de
esquerda, sobretudo do PTB estaria, entretanto, sendo refreada pelo sistema
eleitoral.

13
Soares (1973a, p. 221).
14
Soares (1973a, p. 216)
32
"O sistema eleitoral [de 45] contribuiu para aumentar artificialmente a
representao dos grandes partidos conservadores, o PSD e a UDN, e para
diminuir a representao dos grandes partidos reformistas e revolucionrios, o
PTB e o PCB, respectivamente. Os dois primeiros ganharam aproximadamente
34 deputados; os ltimos perderam 16" (Soares, 1973b, p. 38).

A sub-representao dos estados mais desenvolvidos - sobretudo So
Paulo - e a sobre-representao dos estados mais atrasados teriam assim um
impacto direto sobre a representao parlamentar dos partidos e um sentido
eminentemente conservador, causando srias desigualdades na representao
poltica dos grupos sociais."
15

O trabalho de Glucio Soares confirma o impacto das diferenas regionais
sobre o sistema poltico e a sobre-representao dos interesses conservadores
garantida pela legislao eleitoral j apontados por Hlio Jaguaribe e Celso
Furtado. No entanto, Glucio Soares demonstraria ainda que essas diferenas
expressavam-se por intermdio dos partidos, e no revelia deles. Nesse
sentido, os partidos brasileiros no seriam, portanto, meras fices, mas
representativos dos conflitos entre os grupos sociais que constituam a sociedade
brasileira de ento.
Em reforo a afirmao da consistncia e da existncia de uma lgica do
sistema partidrio extinto pelo regime militar, e respaldado em extenso trabalho
emprico, viria, no incio da dcada de 1980, o estudo de Olavo Brasil de Lima
Jnior. Examinando as eleies do perodo para provimento de cargos nos
planos federal e estadual, ele iria descobrir que sob o aparente caos partidrio
existiriam, na verdade, no um sistema partidrio extremamente fragmentado,
como at ento se supunha, mas trs subsistemas com caractersticas
razoavelmente bem definidas.
Dependendo do nvel de competio, das mudanas atravs do tempo e das
diferenas entre os estados, a competio eleitoral assumiu formas diferentes,
to distintas, que, a nosso ver, seria inadequado afirmar que o Brasil possua

15
Soares (1973b, p. 26).
33
um sistema multipartidrio. Na verdade, o que havia eram trs subsistemas
partidrios claramente diferenciveis: um sistema bipartidrio, um sistema
multipartidrio moderadamente fragmentado e um sistema partidrio altamente
fragmentado" (Lima Jr, 1983, 29-30).

No incio dos anos 1990, Antnio Lavareda retrilharia o caminho da
investigao emprica dos sistemas partidrio-eleitorais nacionais e regionais
aberto por Olavo Brasil formulando uma hiptese alternativa s at ento
apresentadas. Contrapondo-se s teses que afirmam 1) que o sistema partidrio
encontrava-se em processo de desestruturao; 2) que ele tendia bipolarizao
e, portanto, radicalizao das posies; ou 3) que se processava um
realinhamento do sistema partidrio, Lavareda iria sustentar que o que, de fato,
se encontraria ento em curso seria um processo de consolidao do sistema
partidrio, ainda que heterogneo e desequilibrado nos planos das eleies
majoritrias e proporcionais. Portanto, o sistema poltico-partidrio da Segunda
Repblica no rumava inexoravelmente para a entropia caso no tivesse sido
abortado pelo golpe militar 1964.
Paralelamente s investigaes da passada experincia partidrio-eleitoral
do perodo democrtico, iniciaram-se tambm estudos sobre a dinmica poltico-
eleitoral do sistema bipartidrio imposto pelo regime militar. Passada a ressaca
poltica da promulgao do AI-5, em dezembro de 1968, e das eleies para o
Senado e Cmara dos Deputados de 1970, a dinmica poltico-eleitoral do novo
regime comearia a interessar os cientistas polticos a partir da surpreendente
vitria da oposio nas eleies para o Senado de 1974. Lamounier & Cardoso
(1976) reuniram estudos sobre as primeiras eleies realmente competitivas
desde o incio do regime militar (as de 1974); Reis (1978) procedeu da mesma
forma em relao s eleies municipais de 1976, e a partir de ento
proliferaram os estudos sobre o novo quadro partidrio mostrando que, apesar de
terem sido artificialmente criados e impostos pela fora de cima para baixo, os
novos partidos conseguiram consolidar-se, assumindo feies extremamente
34
claras aos olhos do eleitorado.
16
O desempenho eleitoral dos partidos estaria
ainda mostrando a existncia de uma lgica do voto estruturada em termos
definidos ideologicamente e apoiada em bases scio-econmicas coerentes
17
.
Assim sendo, aquelas virtudes que se descobriam post mortem no sistema da
partidos da Segunda Repblica, tambm se manifestavam no sistema
bipartidrio ento existente. Analisando os partidos de ento, Fernando
Henrique Cardoso afirmaria que
ntida a vantagem do MDB em termos de sua vinculao com entidades de
classe e, especialmente, com as entidades que representam (ou pretendem
representar) interesses da camada popular e dos assalariados. A Arena parece
ter-se mantido restrita representao dos profissionais liberais e das classes
proprietrias do interior. (CARDOSO, 1976, p. 62).

A descoberta da consistncia dos partidos ento em funcionamento levou
as Cincias Sociais a valoriz-los enquanto atores que poderiam desempenhar
um papel central na transio do autoritarismo para a democracia (Lamounier,
1986; Kinzo, 1988; Lamounier & Meneguello, 1986). Desta forma completava-
se definitivamente a descoberta dos partidos na arena eleitoral pelas Cincias
Sociais no Brasil.
O sistema partidrio que emergiu com o fim da ditadura militar passou
conseqentemente a ser objeto de nmeros estudos acadmicos (Lamounier,
1989,1990; Lima Jnior, 1993, 1997; Nicolau, 1996; Velloso, 1994), dando
continuidade ao ciclo de estudos sobre os partidos no plano eleitoral.
Atualmente, as Cincias sociais no Brasil tm uma produo constante e
diversificada abrangendo diversos aspectos da realidade partidria no plano
eleitoral.

16
Lamounier (1976, p. 35).
17
Reis (1978).
35
A DESCOBERTA DOS PARTIDOS NA ARENA GOVERNAMENTAL
Paralelamente ao estudo da funo representativa dos partidos iniciado
por Glucio Soares, Maria do Carmo Campello de Souza iria examinar a questo
dos partidos no Brasil do ngulo de sua funo governativa. Os partidos
polticos - lembrava a autora - no so somente mobilizadores do eleitorado. So
tambm seletores de candidatos aos postos de comando, e constituem um elo
importante no exerccio do poder e na corrente do policy-making estatal."
18

Examinando historicamente as relaes mantidas entre os partidos
polticos e o Estado entre 1930 e 1964, a autora dissecaria os mecanismos
atravs dos quais a ao deliberada do Estado iria dar forma ao quadro partidrio
da Segunda Repblica. Os problemas da vida partidria de ento deveriam ser
compreendidos mais como resultantes dos constrangimentos impostos pelo
Estado aos partidos e menos como problemas intrnsecos s prprias
organizaes partidrias do pas. No entanto, o reconhecimento do peso
preponderante do Estado sobre a estrutura partidria no deveria ser interpretado
como impedimento intransponvel para o desenvolvimento de uma dinmica
prpria estrutura partidria existente.
Ao examinar os resultados eleitorais do perodo, Souza (1976) iria refutar
as teses e argumentos dominantes, que sustentavam que o declnio eleitoral dos
partidos conservadores conduziria inevitavelmente ao colapso do sistema. O
enfraquecimento eleitoral do PSD e da UDN estaria, na verdade, indicando um
processo de realinhamento partidrio, que poderia tambm ter resultado no
fortalecimento e consolidao do sistema partidrio. A interpretao da autora
rejeita assim o caminho mais fcil, que explicar o resultado (no caso, a
dissoluo do sistema partidrio aps o golpe de 1964) no como a alternativa
historicamente vencedora, mas como o desfecho inevitvel de uma situao de
crise estrutural, dada a fragilidade congnita dos partidos. Ao contrrio, o carter
36
crtico daquela conjuntura teria resultado precisamente do simultneo
fortalecimento do Estado e do sistema partidrio
19
.
Apesar de todos os constrangimentos existentes na sociedade brasileira
para o pleno funcionamento dos partidos, certo seria que o mecanismo se ps
em marcha, forando os partidos a um processo de restruturao e
realinhamento.
20
Sem cair no extremo oposto e sugerir que o sistema
partidrio se encaminhava para o melhor dos mundos, Maria do Carmo
Campello de Souza ps em xeque-mate as interpretaes monocausais e
axiomticas que sustentavam a inviabilidade originria e definitiva dos
partidos no Brasil.
21

Duas dcadas mais tarde, Rachel Meneguello iria tambm atentar para as
relaes entre o sistema partidrio e o exerccio do Poder Executivo, desta vez
erigindo em objeto de anlise o quadro partidrio que se estruturaria com o fim
do regime militar. Mais que sinais inegveis de consistncia nas relaes entre
partidos e governos, a participao dos partidos nos governos estaria se
constituindo em fator fundamental para o processo de consolidao partidria
no pas.
22

Tal como Souza (1976) teve de se afastar de interpretaes monocausais
para descobrir os contornos funcionais e positivos do sistema partidrio da
Segunda Repblica, Meneguello (1996) teria de rejeitar toda concepo de
partido unidimensional e invarivel para conseguir compreender as suas novas
funes governativas no atual sistema. Desta forma, a autora iria afastar-se, em
primeiro lugar, da concepo de partidos como atores unitrios entendidos
como organismos caracterizados por forte articulao interna e por um alto grau

18
Souza (1976, p. 31).
19
Souza (1976, p. 167).
20
Souza (1976, p. 171).
21
Souza (1976, p. 168).
22
Meneguello (1996, p. 1).
37
de interdependncia no funcionamento de seus vrios setores para, em seguida,
pr em relevo o papel do Estado no processo de desenvolvimento partidrio
23
.
Meneguello se contraporia, assim, s teorias que vem na atuais mudanas e
inovaes nas formas de representao poltica o sinal indiscutvel da
decadncia dos partidos nas democracias:
Mesmo dividindo o espao da representao de interesses com organizaes
polticas no-eleitorais de dimenses variadas, os partidos detm a capacidade
de figurar na cena pblica como sujeitos coletivos privilegiados, pois so as
instituies capazes de conferir a amplitude necessria para a representao de
interesses populares na poltica, dada a sua maior capacidade de integrao de
clientelas e mobilizao de eleitorados.
Nesse sentido, ao invs de considerar as mudanas partidrias como
conseqncias de um ciclo degenerativo, cabe consider-las como formas de
operacionalizar a dinmica dos sistemas democrticos contemporneos que se
desenvolvem em arenas variadas (Meneguello, 1996, p. 20-1).

Em sua anlise, procede-se ainda uma inverso da abordagem tradicional
dos partidos. Ao invs da relao entre partidos e bases sociais ser determinante
do desenvolvimento do sistema partidrio, este passa a ser decorrente das
relaes entre Estado e partidos. Alm disso, a influncia do Estado sobre os
partidos polticos, at ento vista como fator inibidor do seu desenvolvimento,
passa a ser avaliada positivamente. O Estado deixa de ser fator de atraso,
passando a ser elemento de avano rumo consolidao do sistema partidrio.
A introduo do controle poltico-partidrio na dinmica do Poder Executivo
do perodo ps-85 vem colocando para os partidos um conjunto de recursos
polticos que redimensionam as relaes internas partidrias, as relaes com a
sociedade em geral, e com as bases poltico-partidrias estabelecidas no
sistema competitivo (Meneguello, 1996, p. 3).

A participao dos partidos no governos estaria ainda, produzindo
alteraes na prpria imagem da gesto pblica: As eleies para as capitais
estaduais de 1985, as eleies municipais gerais de 1988 e de 1992 trouxeram
algumas experincias recentes de gesto marcadamente partidria, realizadas em

23
Meneguello (1996, p. 23).
38
prefeituras de alguns centros
24
. Assim sendo, no apenas o Estado deixaria suas
marcas nas estruturas dos partidos, como tambm estes estariam deixando suas
marcas no administrao do Estado, ainda que de forma localizada e, por
enquanto, restrita ao plano municipal.
Na anlise da participao dos partidos nas formaes dos diferentes
governos desde 1985, Rachel Meneguello identificaria a existncia de duas
lgicas que concomitantemente orientariam a composio e preenchimento dos
cargos de governo:
Uma lgica partidrio-parlamentar, expressa atravs de uma
proporcionalidade entre a representao dos partidos no Congresso e a
participao dos partidos no governo; e a varivel regional, que expressa no
sistema partidrio e nos subsistemas polticos estaduais, a heterogeneidade dos
fatores de base territorial, polticos e scio-econmicos (Meneguello, 1996, p.
228).

O exerccio da democracia durante a ltima dcada - quando a ocupao
dos postos executivos passou a ser decidida em processos eleitorais livres e
competitivos, e quando as condies de governabilidade passaram a depender
mais do apoio parlamentar do que da aprovao das casernas - teria ento tido
impacto positivo sobre o sistema partidrio. Mais que as condies polticas
gerais de um sistema democrtico, no Brasil a prpria arena governamental ter-
se-ia constitudo em locus de fortalecimento dos partidos.
A DESCOBERTA DOS PARTIDOS NA ARENA PARLAMENTAR
Os progressos feitos pelas Cincias Sociais no estudo dos partidos na
arena eleitoral foram espetaculares. Desde os anos 70 vem-se acumulando uma
srie de estudos sistemticos que acabaram por dissipar de vez a nuvem de
fumaa que envolvia os partidos polticos, mostrando sua lgica de
funcionamento, seu enraizamento social, sua dinmica e suas tendncias no
plano eleitoral. O conhecimento amealhado da atuao dos partidos na arena

24
Meneguello (1996, p. 3).
39
governamental tambm foi considervel, embora esse campo tenha chamado
menos a ateno dos analistas e, portanto, nele se tenha produzido um nmero
menor de estudos. No entanto, o mesmo progresso no foi obtido na arena
parlamentar. Nesta, a viso antipartidria tradicional ainda vigente devido
escassez de estudos empricos que pudessem pr o conhecimento no lugar do
preconceito.
Apenas muito recentemente a atuao dos partidos no parlamento passou
a ser objeto da ateno dos cientistas sociais
25
, e apenas pouqussimos estudos
no reproduziram a cantilena antipartidria.
Figueiredo & Limongi (1995), pioneiros no estudo sistemtico dos
partidos brasileiros na arena parlamentar, analisaram a atuao dos partidos em
votaes nominais na Cmara dos Deputados e no Congresso Nacional entre
1989 e 1994. Seu trabalho, ao mesmo tempo que trouxe preciosas informaes
sobre o comportamento e a lgica de atuao dos partidos no parlamento
brasileiro, denunciou o quanto injustamente a literatura de Cincia Poltica vem
responsabilizando os partidos no Congresso pelos problemas da vida poltica
nacional.
A obra recente de alguns conceituados cientistas polticos brasileiros
especialistas em partidos contm afirmaes sobre o comportamento presumido
dos partidos no Congresso que no resistem a comprovao emprica.
Figueiredo & Limongi notam, por exemplo, que Olavo Brasil de Lima Jr.
afirma que para fora do Legislativo, claro, vale o partido, que se organiza e se
regula como quiser; porm, dentro do Legislativo, o que conta o
parlamentar
26
. Sua pesquisa, no entanto, mostra o contrrio, que apesar da

25
Antes dos anos 1990, alguns estudos trataram do parlamento brasileiro enfocando as funes do legislativo, as
opinies dos parlamentares e as suas carreiras polticas (Abranches & Soares, 1972; Leopoldi, 1972, Schmitter,
1971, Nunes, 1978) sem atentar especificamente para a ao dos partidos no seu interior. A nica honrosa
exceo o trabalho de Santos (1973), que analisou o comportamento dos partidos em algumas votaes
nominais entre 1961 e 1964.
26
Lima Jr. (1993, p. 31) apud Figueiredo & Limongi (1995, p. 497).
40
legislao garantir grande autonomia ao parlamentar e no dar ao partido
qualquer poder coativo sobre seus representantes no Congresso, o que de fato
acaba contando nas decises em plenrio a posio assumida pelas lideranas
dos partidos. De acordo com os autores, os partidos polticos na Cmara no
so peas de fico. A filiao partidria nos diz muito a respeito do voto
provvel do parlamentar.
27

No mesmo sentido de Olavo Brasil, Bolvar Lamounier considera que o
ndice de fracionamento partidrio no parlamento ainda mais dramtico
quando os partidos reais so muitssimo mais numerosos que os nominais, isto
, quando a coeso interna dos partidos est abaixo de um nvel aceitvel, como
manifestamente o caso no Brasil.
28
No entanto, os dados apresentados por
Figueiredo & Limongi indicam tambm precisamente o oposto. Os partidos
polticos apresentam grau de coeso interna suficiente para tornar a ao do
plenrio previsvel e a multiplicao de partidos, ao contrrio do que afirma
Lamounier (1994), mostrou ser mais um problema nominal que real.
29

O descompasso entre as interpretaes correntes na literatura
especializada e os resultados obtidos por seus estudos explicado por
Figueiredo & Limongi da seguinte forma:
Os comportamentos descritos e os diagnsticos apresentados so inferidos de
traos das legislaes partidria e eleitoral vigentes. Na verdade, essas
afirmaes fazem parte de um diagnstico mais amplo sobre as mazelas do
sistema poltico brasileiro, e, em especial, do Poder Legislativo. No caso deste,
seu mau funcionamento seria o resultado natural da ausncia de certas
precondies mnimas no garantidas pelas legislaes eleitoral e partidria
(Figueiredo & Limongi, 1995, p. 498).

A concentrao das atenes no plano poltico-eleitoral e a
desconsiderao do plano poltico-parlamentar como objeto de investigao,

27
Figueiredo & Limongi (1995, p. 516).
28
Lamounier (1994, p. 44) apud Figueiredo & Limongi (1995, p. 498).
29
Figueiredo & Limongi (1995, p. 516-7).
41
esto assim, na origem desse descompasso. Investiga-se bem e sistematicamente
a ao dos partidos na arena eleitoral, mas se condena a arena parlamentar
especulao dedutiva. Da que comportamento individualista dos parlamentares,
clientelismo, baixos ou insuficientes graus de coeso partidria e conseqente
fraqueza e incapacidade decisria do parlamento apaream ainda entre as
caractersticas mais comumente atribudas ao Legislativo Brasileiro.
A investigao emprica empreendida por Figueiredo & Limongi revelou
um quadro poltico-parlamentar surpreendente que desautoriza a especulao
dedutiva. Ao invs de partidos divididos, como seria de se esperar de uma
legislao partidria extremamente permissiva, como a brasileira, os partidos
apresentaram-se com uma considervel coeso mdia no perodo como um todo,
muito acima do aceitvel, quer dizer, os partidos apresentaram-se coesos a
ponto do encaminhamento de seus lderes permitir a previso dos resultados. Ao
invs de alianas ad hoc costuradas em torno de interesses particulares e
clientelistas e completamente infensas ideologia, a anlise revela um padro
de coalizes partidrias que consistente com a disposio dos partidos em um
continuum ideolgico, o que autoriza perfeitamente a se falar em partidos de
direita, centro e esquerda.
30

As descobertas de Figueiredo & Limongi da ao dos partidos na arena
parlamentar so equivalentes em significado ao que foi revelado pelos primeiros
estudos eleitorais realizados nos anos 70. Ambos significaram a desmistificao
de uma realidade que, afinal, no to feia assim.
31

A investigao emprica revelou uma realidade parlamentar bem mais
complexa do que sugerem as interpretaes que depreendem mecanicamente a

30
Figueiredo & Limongi (1995, p. 500).
31
Na introduo do livro que rene artigos sobre as eleies legislativas de 1974, Bolvar Lamounier e Fernando
Henrique Cardoso assim se exprimiram: Em matria de poltica, e especialmente de poltica eleitoral, a auto-
imagem tradicional dos brasileiros costuma ser o oposto da que o belo Narciso via em seu espelho. Espera-se
sempre ver a cara mais feia deste mundo quando se olha nas urnas o retrato dos eleitores. Em novembro
42
ao da legislao. Isto, entretanto, no quer dizer que a investigao emprica
conduza sempre ao esclarecimento e remoo dos preconceitos. Dependendo
dos descaminhos por onde possam ser conduzidos, os trabalhos empricos
podem levar ao reforo de idias pr-concebidas. Este precisamente o caso da
literatura norte-americana que trata da Constituinte. Problemas metodolgicos
na seleo dos dados empricos analisados acabaram produzindo resultados
distorcidos.
Antes, porm, de entrar na fundamental discusso metodolgica que
envolve o estudo da ao dos partidos durante as votaes em plenrio da
Constituinte, convm examinar os resultados obtidos pelos igualmente escassos
estudos realizados sobre o assunto.
OS PARTIDOS NA CONSTITUINTE
Apesar da inegvel importncia do processo constituinte na vida poltica
nacional e da ateno ento a ele dedicada pela imprensa brasileira, at hoje as
Cincias Sociais no lhe dispensaram mais que uma ateno pontual,
concentrada em certos aspectos do processo ou em determinadas questes nele
tratadas.
32
Entre os j poucos estudos sobre a Constituinte, apenas a minoria
concentrou sua ateno na atuao dos partidos, e entre essa minoria, apenas um
estudo identificou certa consistncia na sua ao. Os demais, em geral,
reafirmaram aquilo que a imprensa vinha fartamente divulgando poca e que
correspondia viso tradicional dos partidos no Brasil: que no Congresso
Constituinte predominaram a barganha clientelista, o fisiologismo, e os lobbies
em detrimento da negociao aberta, centrada em questes programticas e
coordenadas pelos partidos.

passado - a crer nas imagens que as anlises deste livro projetam - o perfil poltico dos brasileiros no apareceu
to feio assim. (Lamounier & Cardoso, 1976, p. 9).
32
Entre esses estudos cabe citar; Castro & Vieira (1988); Ferreira & Teixeira (1988); Nascimento (1988); Maciel
(1990); Monclaire (1991a, 1991b); Monclaire & Barros Filho (1988); Leme (1992); Motter (1994); Backes
(1998); Nunes (1998) .
43
Atentando para a alterao da dinmica do processo constituinte,
resultante da mudana do Regimento Interno promovida pelo Centro, Maciel
(1990) iria afirmar que houve, na realidade, duas constituintes: a de 1987 e a de
1988, tendo sido a primeira marcada pela ampla e intensa participao de
setores organizados da sociedade civil e a segunda pela presso do presidente
da Repblica, interessado na obteno de um mandato presidencial de 5 anos. A
politicamente saudvel participao da sociedade civil na Constituinte de
1987 teria ento cedido lugar, em 1988, ao 'fisiologismo' explcito, ou seja,
utilizao de verbas governamentais e concesso de canais de rdio e
televiso, para atender aos governadores e congressistas, garantindo assim seu
apoio ao mandato de 5 anos"
33
.
O recurso ao fisiologismo explicito apontado por Maciel (1990),
tambm foi identificado por outros autores que analisaram a articulao de
grupos no interior da Constituinte organizados em torno da defesa de interesses
econmicos privados. Mendes (1990) identificou a formao de uma aliana
conservadora na Comisso da Famlia, da Educao, Cultura e Esportes, da
Cincia e Tecnologia e da Comunicao: parlamentares conservadores egressos
da Subcomisso da Famlia, do Menor e do Idoso, notadamente evanglicos,
uniram-se ao grupo ligado s comunicaes e, juntos, no aceitaram o Conselho
Nacional de Comunicao, e aos donos das escolas privadas e confessionais, que
estavam contra o princpio das verbas pblicas"
34
. Motter (1994) realizou um
estudo detalhado centrado na anlise das discusses, em comisses e em
plenrio, e nas votaes do captulo referente comunicao, mostrando a
barganha entre Executivo, Congressistas e grupos privados diretamente
interessados na concesso de canais de rdio e televiso.

33
Maciel (1990, p. 194).
34
Mendes (1990, p. 230).
44
A articulao conservadora entre evanglicos, empresrios do setor de
comunicaes e o Estado com recurso prticas clientelistas e fisiolgicas -
poca, amplamente denunciada pela imprensa - tambm apareceria no trabalho
de Pierucci (1989). Estudando a atuao em plenrio da Frente Parlamentar
Evanglica, Pierucci identificaria naquele grupo a manifestao e emergncia na
esfera parlamentar da uma nova direita no Brasil.
"A estratgia [da Frente Parlamentar Evanglica] para a derrota da liberao do
aborto foi elaborada em sintonia com o chamado 'grupo do rdio', que
congregava todos os interessados nas concesses de canais de rdio e TV. Em
troca de 12 votos dos evanglicos contra o relatrio da Comisso, o 'grupo do
rdio' garantiu que apoiaria a censura e os ajudaria a pressionar o Planalto para
conseguir concesses de rdio." (Pierucci, 1989, p. 125).

Interesses privados, organizaes ou articulaes parlamentares no
partidrias e intervencionismo e clientelismo estatais aparecem nesses estudos
entre as caractersticas mais marcantes da Constituinte. A to alardeada pela
imprensa atuao de blocos parlamentares no partidrios, como a Frente
Parlamentar Evanglica e o Centro, sugeria que os partidos polticos, e entre
eles principalmente o PMDB, havia perdido completamente o controle do
processo constituinte.
A percepo de que os partidos polticos encontravam-se diludos em
meio a outras formas de organizao da ao parlamentar na Constituinte no se
manteve restrita imprensa. Stphane Monclaire preferiu renunciar ao conceito
de partido poltico e empregar a noo weberiana de empresa poltica para
analisar a Constituinte. O conceito de partido seria demasiadamente restritivo e
pouco aplicvel aos atores efetivos do processo constituinte, ao passo que o de
empresa poltica, por ser mais malevel, seria capaz de englobar tanto os
partidos polticos legalmente reconhecidos quanto os grupamentos ento
chamados de suprapartidrios, como o Centro, a Frente Parlamentar Evanglica
etc. Atravs desse recurso conceitual, os partidos polticos poderiam ser
integrados na anlise do processo constituinte, mas apenas como uma entre
45
outras formas possveis e disponveis no mercado poltico de interveno no
processo decisrio.
35

A atuao dos partidos polticos na Constituinte seria, entretanto, objeto
central de anlise no estudo de Kinzo (1990). Analisando a atuao dos partidos
em algumas votaes em plenrio a partir de uma escala para mensurao dos
graus de governismo, conservadorismo, democratismo, nacionalismo e
oposicionismo ao sistema financeiro, a autora obteve resultados que
contradisseram a percepo geral. Os dados obtidos mostraram que o
comportamento dos partidos nas votaes no era to aleatrio, nem to
incoerente quanto a primeira vista pareceriam ser. As posies assumidas pelos
representantes dos partidos em votaes chave revelaram-se bastante
consistentes e coerentes com o posicionamento ideolgico dos seus partidos.
esquerda do espectro partidrio, os graus de democratismo, nacionalismo e
oposicionismo ao sistema financeiro foram claramente superiores que direita e,
inversamente, os graus de governismo e conservadorismo mostram-se bem mais
elevados direita do que esquerda.
A partir da anlise de um selecionado nmero de votaes -
qualitativamente expressivo, mas estatisticamente no representativo do
universo - o trabalho de Kinzo (1990) mostrou que a consistncia ideolgica
dos partidos nas votaes em plenrio - que posteriormente Figueiredo &
Limongi (1995) demonstraram existir na Cmara dos Deputados ps-
Constituinte atravs de um estudo emprico com representativadade estatstica
acima de qualquer suspeita - j era identificvel nos partidos brasileiros ao
tempo da Constituinte. No entanto, trabalhos posteriores de pesquisadores
americanos, utilizando um nmero de votaes bem maior e estatisticamente

35
por isso que no considero o Centro um grupo suprapartidrio. Trata-se de um empresa poltica que figura
ao lado das demais da ANC. Ela no est acima do PDS ou do PMDB. (Monclaire & Barros Filho, 1988, p. 65).
46
mais significativo que o de Kinzo, viriam contradizer as suas indicaes e
reafirmar a fraqueza intrnseca dos partidos na esfera legislativa.
Mainwaring & Prez-Lin (1996), investigando a coeso dos partidos
brasileiros nas votaes em plenrio da Constituinte, concluram os partidos
brasileiros no seriam suficientemente coesos na esfera parlamentar. essa
mesma concluso chegaria Samuels (1996) em seu estudo. Nestes casos, mais
uma vez, as razes para a fraqueza dos partidos iriam ser creditadas s
caractersticas das legislaes eleitoral e partidria brasileiras.
De acordo com Mainwaring & Prez-Lin, a coeso, ou disciplina
partidria, funo das regras institucionais que incentivam os legisladores a
seguir a orientao dos lderes de seus partidos. No Brasil, as regras e arranjos
institucionais existentes no estimulariam, de maneira alguma, a disciplina.
O sistema eleitoral brasileiro, que combina representao proporcional
com lista aberta, no daria s lideranas partidrias nenhum recurso de controle
de seus parlamentares. Contrariamente ao sistema de lista fechada, que pe os
parlamentares na dependncia dos lderes, j que so estes que determinam a
ordem em que os candidatos do seu partido sero eleitos, o sistema brasileiro
incentivaria os candidatos a cultivar seus eleitorados individuais e independentes
da liderana do partido. Esse sistema daria ento aos lderes partidrios um
reduzido controle sobre o resultado dos processos eleitorais, posto que a eleio
de um parlamentar no Brasil dependeria mais do seu desempenho eleitoral
individual do que do interesse do seu partido na sua eleio.
A forma de seleo dos candidatos aos cargos legislativos no Brasil
tampouco favoreceria a disciplina. Quando o lanamento de uma candidatura
depende da indicao da liderana do partido, o candidato fica na dependncia
desta e, por conseqncia, torna-se mais inclinado a seguir as suas indicaes.
No Brasil, ao contrrio, as candidaturas parlamentares independem em grande
medida da vontade dos lderes. A designao dos candidato d-se atravs de um
47
sistema de indicao em convenes partidrias que comea no plano local, e
sobre essas convenes municipais as lideranas nacionais acabariam tendo
reduzido controle. Alm disso, os parlamentares brasileiros so legalmente
candidatos naturais sua prpria reeleio, o que quer dizer que uma vez que
um indivduo tenha chegado ao parlamento, sua candidatura para o mesmo cargo
no prximo pleito encontra-se automaticamente garantida, no dependendo em
nada das lideranas partidrias.
O presidencialismo e federalismo brasileiros igualmente trabalhariam
contra a disciplina partidria. Diferente do parlamentarismo, em que a
manuteno do governo depende do voto da sua base parlamentar, sob o
presidencialismo um parlamentar governista pode muito bem votar contra o
governo em determinadas ocasies sem, com isso, pr em risco a sobrevivncia
deste. J o federalismo, tal como organizado no Brasil, daria enorme autonomia
aos parlamentares em relao s lideranas nacionais. A carreira poltica de um
parlamentar brasileiro dependeria muito mais do que se passa nos planos
estadual e municipal do que propriamente no plano do Legislativo Federal.
Nas bastasse tudo isso, as prprias regras de funcionamento da
Constituinte no favoreceriam a disciplina. o Regimento Interno garantia aos
parlamentares individualmente o direito de apresentar emendas que seriam
submetidas votao em plenrio independentemente da concordncia do lder
do seu partido. Essa autonomia do parlamentar, por sua vez, reduziria o controle
das liderana sobre o comportamento de suas bancadas.
A combinao de todas essas regras e arranjos institucionais vigentes no
Brasil explicariam ento por que os partidos polticos brasileiros teriam agido de
forma pouco coesa durante a Constituinte.
Samuels (1996) explicaria a baixa coeso dos partidos na Constituinte a
partir das caractersticas do sistema partidrio brasileiro. Apesar dos partidos no
Brasil serem organizaes nacionais, a estrutura e liderana partidrias no nvel
48
estadual contariam mais para o parlamentar do que a estrutura e liderana
nacionais. A explicao para isso residiria no fato de que as carreiras polticas
dos legisladores so construdas no plano estadual, e no no federal, e que
seriam os governadores e as lideranas partidrias nos estados que, de fato,
controlariam o sistema de punies e recompensas que induz os parlamentares
disciplina. Assim sendo, a disciplina partidria tenderia a ser maior no plano
estadual do que no plano nacional.
Mainwaring & Prez-Lin e Samuels demonstram a baixa disciplina
partidria na Constituinte lanando mo das votaes nominais registradas pela
Mesa Diretora da Assemblia Nacional Constituinte durante as votaes em
plenrio, em primeiro e segundo turnos, no ano de 1988. Como o nmero total
de votaes registrada elevado - 1021 votaes - e como esse nmero recobre,
indistintamente, votaes de todos os tipos, eles utilizaram apenas parte dessas
votaes em suas anlises, isto , aquelas votaes que julgaram mais relevantes
para a mensurao da disciplina dos partidos - o que absolutamente
defensvel. O problema, no entanto, reside na maneira como a relevncia das
votaes foi determinada nos seus trabalhos.
Selecionar entre as 1021 votaes em plenrio da Constituinte quais
foram as realmente relevantes e representativas no tarefa trivial. Diludas
nesse nmero, encontram-se votaes com significados os mais diversos: desde
votaes de verdade at simples verificaes de quorum e testes do painel
eletrnico do plenrio; votaes envolvendo questes processuais e votaes
tratando de questes substantivas; votaes sobre questes unnimes e votaes
de questes altamente controvertidas; votaes para valer, isto , em que as
partes se engajaram efetivamente na luta pela aprovao do novo texto
constitucional, e votaes em torno das quais no houve empenho para a
aprovao da matria, seja porque considerada irrelevante, seja porque vista
como no passvel de reunir maioria. A seleo das votaes para a anlise ,
49
portanto, um problema fundamental, sob pena de comprometer
irremediavelmente os resultados obtidos.
Os estudos de Mainwaring & Prez-Lin e Samuels, que acabaram
identificando baixos ndices de fidelidade partidria na Constituinte, utilizaram
critrios de seleo de votaes inadequados para avaliar o grau de coeso e
disciplina dos partidos na Constituinte. Por isso, os resultados obtidos foram
distorcidos. Para se poder identificar aquilo que fundamental e constitutivo de
uma arena e de um processo decisrios, como foi a Assemblia Nacional
Constituinte, necessria a construo de um instrumental analtico que seja
capaz, ao mesmo tempo, de dar conta das peculiaridades daquele evento
particular, sejam elas conjunturais ou histricas, sem entretanto perder de vista
os determinantes e condicionamentos mais gerais que afetam toda arena e o
processo de deciso coletiva. H que se combinar, portanto, numa mesma
abordagem, elementos analticos capazes de dar conta da influncia daquilo que
teve importncia conjuntural, e daquilo que era estrutural; do que foi particular
ao funcionamento daquela arena decisria, e do que era e comum ao
funcionamento de toda arena de deciso coletiva.
No prximo captulo, abordarei os elementos tericos que permitiro a
construo de um instrumental analtico adequado ao estudo do comportamento
dos partidos durante a Constituinte.
CONCLUSES
Neste captulo mostrei como a percepo antipartidria compartilhada
pelo vulgo e pelos especialistas desde a primeira Repblica vai dando lugar
interpretaes mais matizadas medida que se vo realizando estudos empricos
sobre o tema. A descoberta da importncia, das funes e do funcionamento
partidos no Brasil processou-se, contudo, de forma bastante desigual nas suas
diferentes arenas de atuao: eleitoral, governamental e parlamentar.
50
Os estudos da ao e comportamento dos partidos na arena eleitoral
foram, de longe, os mais numerosos, e no por acaso foi justamente nessa rea
que o progresso no conhecimento da realidade partidria brasileira foi mais
notvel. Se trinta anos atrs o senso comum e os cientistas sociais ainda
compartilhavam a idia de que, no Brasil, os partidos no tinham qualquer
enraizamento ou identidade sociais, hoje - ao menos no campo das Cincias
Sociais - essa idia encontra-se completamente superada.
No plano da atuao governamental dos partidos, o avano do
conhecimento tambm foi relevante. Embora ainda possa haver controvrsia
quanto ao sentido valorativo da interao entre Governo e partidos no Brasil, os
estudos realizados, embora pouco numerosos, afastaram de vez - ainda que
apenas no seio das Cincias Sociais - a idia de que os partidos brasileiros so
instituies artificiais. Sabe-se hoje que o movimento dos partidos no
espasmdico, mas reflete as suas diferentes relaes estabelecidas com o Estado
ao longo do tempo.
O conhecimento da atuao dos partidos na arena parlamentar, no entanto,
evoluiu pouco se comparado ao progresso feito nas outras arenas. Embora
alguns estudo tenham trazido enorme contribuio para pr no lugar da viso
tradicional uma percepo e entendimento mais apurados, o seu efeito ainda
reduzido, mesmo dentro das Cincias Sociais. Neste campo, a maioria dos
cientistas sociais ainda compartilha com o cidado comum a mesma viso
estereotipada dos partidos polticos.
No que se refere a ao parlamentar dos partidos durante a Assemblia
Nacional Constituinte, a verso popular e jornalstica ainda largamente
predominante entre os cientistas sociais. A literatura nacional, em geral, e a
norte-americana, em particular, no conseguiram desvencilhar-se da perspectiva
tradicional. A adequada compreenso da atuao dos partidos durante a
Constituinte depende da construo de um instrumental analtico que d conta
51
tanto da especificidade da Constituinte quanto dos condicionamentos mais
gerais que pairam sobre as arenas de deciso coletiva.
52
CAPTULO 2.
PERSPECTIVA TERICA PARA O ESTUDO DOS PARTIDOS
POLTICOS NA CONSTITUINTE

Compreender a lgica, os mecanismos e os resultados das decises
coletivas no um empreendimento qualquer. Em funo disso, uma extensa
literatura j foi produzida, e continua se acumulando, para enfrentar esse
desafio. O campo para o estudo das decises coletivas igualmente vasto,
recobrindo praticamente todos os domnios da Cincia Poltica: Estado, partidos,
sindicatos, instituies, organizaes etc. Uma reviso minuciosa dessa
literatura seria uma tarefa herclea que no necessariamente resultaria na
construo de um instrumental analtico adequado ao objeto deste estudo. Por
isso, resolvi, neste captulo, retirar de uns poucos textos dessa imensa literatura
os conceitos que me pareceram mais adequados e funcionais para esse trabalho.
A Assemblia Nacional Constituinte foi, a um s tempo, uma arena e um
processo de deciso coletiva. Enquanto tal, a ao dos partidos no seu interior
pode ser compreendida luz de conceitos forjados para dar conta de decises
coletivas em geral, uma vez que as caractersticas e determinaes gerais das
decises coletivas so tambm encontrveis na ANC. No entanto - e como no
poderia deixar de s-lo - a Constituinte foi tambm uma arena e um processo
absolutamente particulares resultante da confluncia de fatores diversos.
Por um lado, sua funo constituinte, que uma funo extraordinria,
imprimiu s suas decises uma importncia particular. Em primeiro lugar,
constituies no so feitas todos os dias, constituindo-se sempre num momento
especial. Em segundo lugar, as constituies regulam sempre matrias
fundamentais, embora nem s estas, nem todas estas
36
. De qualquer forma,
tratando de matrias fundamentais ou no, as decises inscritas nas constituies

36
Elster (sd, p. 5).
53
so decises destinadas a ter efeitos perenes e que no devero ser recolocadas
em questo no curto prazo.
Por outro lado, a Assemblia Nacional Constituinte resultou da reunio
em assemblia da Cmara dos Deputados e do Senado Federal. Sua composio,
portanto, nada teve de extraordinria, sendo a mesma do Congresso Nacional j
existente. Esse carter congressual da Constituinte lhe imprimiu, por sua vez,
caractersticas que so comuns aos processos legislativos nos parlamentos, como
a ateno dos parlamentares com o calendrio eleitoral, suas relaes com os
governos nacional e subnacionais etc., mas que no so necessariamente
constitutivas dos processos de elaborao constitucional.
As implicaes tericas dessas peculiaridades da Constituinte brasileira -
por um lado, Assemblia com poderes constituintes, por outro, Congresso
Nacional - precisam ser devidamente levadas em considerao para que se possa
compreender o comportamento dos atores no seu interior e os resultados obtidos.
Assim, o quadro terico que ilumina o estudo da Constituinte deve ser montado
recorrendo, por um lado, aos conceitos e variveis mais gerais que envolvem as
decises coletivas e que so aplicveis a praticamente todos os casos
particulares, e por outro, aos conceitos e variveis estabelecidos para a
compreenso dos processos legislativos ordinrios e dos processos de
elaborao constitucional. o que farei a seguir.
AS DETERMINAES GERAIS DAS DECISES COLETIVAS
Custos Decisrios e Riscos Externos
Sartori (1994) oferece um quadro conceitual bastante genrico e de ampla
aplicabilidade para a compreenso dos processos de deciso coletiva. Segundo o
autor, toda deciso coletiva produz efeitos distintos sobre coletividades distintas:
a que toma a deciso e a que atingida por esta. Como essa diferena
fundamental, deve-se, por conseqncia, trat-la conceitualmente de maneira
54
distinta. Assim, Sartori reserva o conceito de deciso coletiva para tratar do
grupo de decisores, isto , do agente ativo, sujeito da deciso, e cria o conceito
de deciso coletivizada para se referir coletividade atingida pelos efeitos de
uma deciso que no foi tomada por ela mesma, mas por outros (agente passivo,
objeto da deciso).
As implicaes coletivas e coletivizadas de uma mesma deciso so
tambm muito distintas. O que uma deciso precisa implica para os decisores
inteiramente diferente da implicao que ela tem sobre coletividade afetada. Por
isso, Sartori tambm vai qualificar e conceituar de forma distinta as implicaes
de uma mesma deciso para os decisores e para os atingidos pela deciso.
Sartori formula, assim, dois axiomas definindo custos decisrios e riscos
externos:
Axioma 1: Toda deciso coletiva tem custos internos, isto , implica em custos
para os decisores. Trata-se portanto de custos de tomada de deciso.
Axioma 2: Toda deciso coletivizada envolve riscos externos, isto , riscos para
aqueles que so objeto da deciso ou que so direta ou indiretamente por ela
afetados.
Os custos decisrios referem-se apenas a quem decide, isto , so custos
intragrupo compreendidos exclusivamente enquanto custos do processo de
decidir (no das perdas e ganhos dos membros do rgo decisrio); so custos
de tempo, energia e coisas do gnero. De forma simtrica, os riscos externos
referem-se apenas coletividade atingida pelas decises e excluda do rgo
decisor. Portanto, no figuram entre os riscos externos as possveis
conseqncias negativas das decises para os decisores.
Contrariamente aos custos decisrios, que so sempre passveis de ser
determinados, os riscos externos nunca o so. Se os riscos externos se
traduzissem sempre em prejuzos, ento eles poderiam ser determinados, ainda
que ex post facto; mas nesse caso no caberia mais se falar de risco, e sim de
55
certeza. Um risco necessariamente indeterminado; uma expectativa negativa
que pode ou no se materializar com intensidade e efeitos variveis. Assim
sendo, os custos so apenas internos e procedimentais; [e] os riscos so apenas
externos e relacionados a prejuzos.
37

A partir dessa definio de custos decisrios e riscos externos estabelecida
por Sartori indicarei algumas conseqncias logicamente delas decorrentes que
me parecem relevantes para o estudo dos partidos na Constituinte.
Uma delas que os custos internos podem ser determinados a partir de
uma escala fixa, mas os riscos externos no. Por exemplo, pode-se contabilizar o
custo de uma deciso em termos de tempo, como sugere Sartori. Assim, uma
deciso que para ser tomada tenha consumido quarenta sesses de debates
parlamentares em dois meses de negociaes, teve um custo maior que outra
deciso que tenha consumido dez sesses em meio ms de negociaes. O custo
de uma deciso coletiva pode, portanto, ser aferido independentemente do
contedo e do sentido da deciso coletivizada que ela implica. Os riscos
externos, por sua vez, s podem ser estimados em relao ao sentido da deciso
coletivizada, o que os torna incomensurveis.
Tomemos como exemplo duas questes crticas durante a Constituinte que
representaram riscos externos elevados para dois grupos distintos: a da
estabilidade no emprego e a da desapropriao de terras produtivas para fins de
reforma agrria. A primeira representava um enorme risco para o empresariado
urbano, uma vez que ele seria negativamente atingido pela medida, enquanto a
segunda, por razes bvias, representava um grande risco para os proprietrios
de terra. No entanto, a magnitude desses riscos no pode ser aferida nem
comparada. Como mensurar e comparar os riscos corridos por empresrios
urbanos e proprietrios rurais? Simplesmente no possvel faz-lo.

37
Sartori (1994, p. 290-1)
56
Alm de incomensurveis, os riscos externos s podem ser estabelecidos a
partir de uma situao de fato, isto , do status quo. Por exemplo, a perspectiva
de estabilidade no emprego representava um grande risco para o empresariado
urbano porque o status quo era ento de completa liberdade patronal para
realizar demisses. Num pas onde hipoteticamente a estabilidade no emprego j
fosse garantida por lei, a perspectiva de sua constitucionalizao muito
provavelmente no representaria um risco to elevado para os setores atingidos.
Como os riscos externos envolvem somente perdas - e nunca ganhos,
como nos jogos de azar - a perspectiva de avaliao dos riscos ,
conseqentemente, sempre conservadora. Independentemente do benefcio
social agregado que uma determinada deciso coletivizada possa produzir, na
avaliao dos riscos externos conta apenas a perda a ser arcada por algum com
a alterao do status quo. A questo da desapropriao de terras produtivas para
fins de reforma agrria , a esse respeito, exemplar.
Resta pouca dvida quanto ao benefcio social agregado que uma
legislao mais abrangente sobre desapropriao de terras poderia trazer.
Certamente o nmero de famlias de agricultores a serem beneficiadas seria
substantivamente maior que o nmero de proprietrios a serem desapropriados,
o que muito provavelmente teria impacto positivo na reduo dos conflitos
rurais no Brasil. No entanto, esses possveis benefcios no compensavam em
nada os riscos, j que os beneficiados seriam uns e os lesados outros.
Outra questo relativa aos custos decisrios a ser considerada neste estudo
que a sua contabilidade no feita apenas pela parte objeto das decises - a
comunidade excluda da arena decisria - mas tambm pelos decisores.
Enquanto representantes dos diversos setores da comunidade que ser afetada
por suas decises, os decisores consideram nos seus clculos no apenas os
custos decisrios que pesam sobre os seus prprios ombros, mas tambm os
riscos externos que pairam sobre os seus representados. Assim sendo, embora
57
localizados fora da arena decisria, os riscos externos acabam refletindo-se no
seu interior.
Por fim, cabe considerar que decises que no envolvam riscos externos
significativos, com muito pouca probabilidade apresentaro custos decisrios
elevados. Dados que nas democracias, os decisores so representantes da
populao sobre a qual recaem suas decises, as questes que no representarem
grandes riscos para nenhum grupo social em particular no devero consumir
muito tempo e energia dos decisores para sua definio e aprovao. Os custos
decisrios elevam-se quando os decisores necessitam gastar tempo e despender
energia para se porem de acordo em torno de um determinada questo, que por
si s no unnime, mas razo de divergncia porque vista como passvel de
trazer riscos externos para algum.
O poder terminativo das comisses destina-se justamente a abreviar o
processo legislativo de questes que no comportam riscos externos
significativos. Projetos de lei que recebam o parecer favorvel de todos os
membros das comisses a que so submetidos so aprovados sem ser remetidos
apreciao do plenrio. Respaldando o poder terminativo encontra-se o
pressuposto de que projetos de lei que obtenham a aprovao unnime de
comisses que so, ao mesmo tempo, representativas e especializadas, no
trazem riscos externos relevantes.
Durante a Constituinte, quando as comisses no dispunham de poder
terminativo e quando todas as decises tinham de ser submetidas apreciao
do plenrio e aprovadas por maioria, muitas questes fora decididas com um
baixo custo decisrio por no representarem grandes riscos externos. Por
exemplo, a definio da nacionalidade foi decidida com um custo bastante
reduzido. Os dois artigos que tratam da questo foram aprovados por
unanimidade na Comisso de Sistematizao (84 votos favorveis e nenhuma
absteno ou voto contra), e em plenrio, tambm foram aprovados em primeiro
58
turno em votao quase unnime (381 votos favorveis, 1 voto contrrio e 5
abstenes).
A definio da nacionalidade no , porm, uma questo menor, mas
fundamental em qualquer pas. No Brasil, entretanto, ela no suscita
controvrsias por no ser vista como envolvendo riscos. Na Frana, ao
contrrio, a questo da nacionalidade das mais controvertidas e objeto de
acirrados debates e de freqentes revises legislativas. No h, portanto,
questes que sejam, em si mesmas, portadoras de riscos externos. Tudo depende
das circunstncias e da percepo dos atores envolvidos.
Entre as variveis custos decisrios e riscos externos, no resta a menor
dvida que esta ltima a que apresenta as maiores dificuldades de
operacionalizao. A primeira objetiva, quantificvel e facilmente comparvel;
a segunda subjetiva, incerta e incomensurvel. Felizmente, na anlise do
comportamento dos partidos na Constituinte a varivel mais operacional
tambm a mais importante. No entanto, tratada isoladamente, sem referncia aos
riscos externos, a noo de custos decisrios perderia o seu sentido. Por isso,
para que se possa melhor dimensionar os custos de uma deciso necessrio
identificar os riscos a ela associados.
Tamanho da Arena Decisria: Poucos x muitos decisores
Segundo Sartori, as diferentes combinaes entre custos decisrios e
riscos externos encontram-se diretamente relacionadas ao tamanho do rgo
decisor. Quanto maior for o nmero de decisores em relao coletividade
envolvida, maiores sero os custos internos e menores sero os riscos externos;
e, inversamente, quanto menor for o nmero de decisores, menores sero os
custos decisrios e maiores sero os riscos externos. Essa relao pode ser
expressa de maneira clara e simplificada atravs do exemplo fornecido por
Sartori.
59
Imaginemos uma coletividade composta por 100 indivduos. Se nessa
comunidade apenas um indivduo decidir por todos, tal como no tipo ideal de
monarquia absoluta, teremos um custo decisrio nulo e riscos mximos para os
99 restantes excludos das decises e afetados por elas. Neste caso, no caberia
mais falar em deciso coletiva, mas apenas em deciso coletivizada.
Inversamente, se a totalidade dos membros dessa coletividade participar do
rgo decisor, tal como no tipo ideal de soberano rousseauniano, ento os riscos
cairo ao mnimo e os custos decisrios elevar-se-o ao mximo. As situaes
intermedirias, isto , em que a composio do rgo decisrio variar entre 2 e
99, configuraro quadros em que a combinao entre custos internos e riscos
externos ser varivel.
Ainda no que se refere ao nmero de decisores, Sartori lembra que o
aumento do nmero de pessoas a participar do rgo decisrio s implicar em
aumento dos custos internos se essas pessoas forem independentes e livres para
se exprimir e agir. Numa assemblia em que as decises so tomadas por
aclamao, como nas goras gregas, o aumento do nmero no implica em
qualquer aumento de custos decisrios, j que no h nada que [os
participantes] decidam realmente; apenas ratificam decises j tomadas
38
. Em
parlamentos em que os partidos polticos exercessem um controle absoluto sobre
seus parlamentares, o aumento do nmero destes tampouco alteraria os custos
decisrios. Isso apenas ocorreria se aumentasse o nmero efetivo de partidos
representados no parlamento. J no parlamento integrado por indivduos
independentes e autnomos em suas decises, tal como o ideal de parlamentar
burkeano, o aumento do nmero de participantes representa sempre igual
aumento dos custos decisrios.
O aumento dos custos decisrios decorrente do aumento efetivo do
nmero de decisores lgica e matematicamente demonstrvel. No entanto, a

38
Sartori (1994, p. 291).
60
contraface do aumento do nmero de decisores, que seria a reduo dos riscos
externos, no de to fcil demonstrao. Se por um lado claro que,
retomando o exemplo da comunidade composta por 100 membros, o aumento do
nmero de participantes no rgo decisrio de 20 para 30 indivduos implica
num aumento proporcional dos custos decisrios, por outro, no to claro que
os riscos externos de fato diminuam em funo desse aumento. certo que se
pode considerar haver uma diminuio de riscos externos na medida em que
diminui de 80 para 70 indivduos a comunidade a eles exposta. Neste caso,
reduo dos riscos significa to somente reduo do nmero de pessoas expostas
ao risco. No entanto, no se pode afirmar que 70 pessoas corram riscos menores
do que correriam 80.
A simetria entre custos decisrios e riscos externos no portanto,
perfeita, embora uns e outros se encontrem inversamente relacionados. Os
custos decisrios aumentam uniformemente com o aumento do nmero de
decisores; os riscos externos no diminuem na mesma progresso. Os custos so
mensurveis e certos, quer dizer, no h dvida quanto ao seu aumento em caso
de elevao do nmero de decisores; os riscos no s no podem ser avaliados
quantitativamente como tampouco so certos, isto , como a prpria palavra
risco indica, eles so apenas uma ameaa que pode ou no resultar em prejuzo
para algum.
No entanto, as comunidades que decidem aumentar o nmero de
participantes numa arena decisria fazem-no, geralmente, procura da reduo
dos riscos externos, apesar da certeza do aumento dos custos e das incertezas
quanto aos riscos corridos. Seno, por que razo decidiriam arcar com custos
decisrios mais elevados? Seria completamente irracional optar por um rgo
decisrio mais custoso sem a expectativa da contrapartida de um benefcio. O
problema que ento se coloca para todos que entre os casos extremos (de custo
decisrio zero, com um nico decisor, e de risco externo zero, com toda a
comunidade participando das decises) no se conhece o ponto de maximizao
61
da relao custo-benefcio entre custos decisrios e riscos externos. Da que a
definio do tamanho do rgo decisor seja, ao mesmo tempo, to importante e
sempre problemtica.
A importncia do nmero de decisores tambm destacada no sofisticado
modelo desenvolvido por Tsebelis (1995) para explicar as maiores ou menores
probabilidades de mudanas polticas em diferentes arranjos institucionais. O
foco de Tsebelis, no entanto, deixa de ser o nmero de decisores dentro de uma
mesma arena de deciso, passando a ser o nmero de arenas decisrias
independentes dentro de um mesmo arranjo institucional. Passa-se assim de um
enfoque intra-arena, para um enfoque interarenas. Segundo Tsebelis, quanto
maior o nmero de atores institucionais independentes com poder de veto,
maiores as dificuldades de introduo de mudanas que impliquem na alterao
do status quo.
Utilizando conceitos diferentes e partindo de enfoques distintos, Tsebelis
e Sartori acabam chegando a resultados equivalentes e combinveis. O aumento
do nmero de decisores - indivduos independentes para Sartori, instituies
independentes para Tsebelis - eleva os custos de deciso. Conseqentemente,
com a elevao dos custos decisrios a tomada de deciso torna-se mais difcil,
reduzindo-se assim os riscos externos (Sartori) ao reduzirem-se as chances de
alterao do status quo (Tsebelis).
Composio da Arena Decisria
Para Sartori, alm do nmero de decisores , outros dois fatores intervm
na elevao ou reduo dos custos e riscos das decises coletivizadas:
1. O mtodo de formar o rgo decisrio: como recrutado ou designado e
qual sua composio ou natureza.
2. A regra de tomada de decises: os princpios e procedimentos para a tomada
de deciso.
62
A primeira varivel interveniente bsica para a questo da reduo dos
riscos externos. A segunda varivel interveniente, ao contrrio, refere-se
principalmente, mas no exclusivamente, aos custos decisrios.
39

No estudo da ao dos partidos na Constituinte, a considerao das regras
do jogo fundamental para a compreenso do seu comportamento. Como
mostrarei nos captulos seguintes, as estratgias de ao dos partidos variaram
de acordo com as regras vigentes nos diferentes momentos do processo
constituinte. Mas ainda que a questo das regras tenha sido central, a do mtodo
de composio do rgo decisor no foi, por isso, sem importncia. Afinal, a
definio da questo quem decide antecede lgica e temporalmente a questo
como decide.
Sartori lembra que h mtodos de designao de decisores que, em si
mesmos, apresentam mais riscos externos do que outros. Por exemplo, o mtodo
da hereditariedade comporta maiores riscos que o da eleio, na medida em que
este implica numa seleo e aquele no. O mtodo da fora, por sua vez, implica
em maiores riscos que o da hereditariedade devido s caractersticas de
personalidade de quem ascende ao poder por um meio e por outro. O mtodo do
sorteio tambm comporta maiores riscos que o mtodo da eleio devido
aleatoriedade nele contida. Independentemente da magnitude e do sentido dos
riscos externos decorrentes de cada mtodo, certo que mtodos distintos de
designao de decisores produzem efeitos diretamente relacionados ao aumento
ou reduo dos riscos.
Mtodos de recrutamento de decisores distintos tambm implicam,
necessariamente, em distintas composies das arenas decisrias. Por exemplo,
no Reino Unido, o mtodo da hereditariedade vigente na Cmara dos Lordes e o
mtodo eleitoral utilizado na Cmara dos Comuns produzem diferentes
composies partidrias nas duas casas legislativas. Na Cmara dos Lordes, os

39
Sartori (1994, p. 294).
63
conservadores predominam sempre amplamente sobre os trabalhistas, enquanto
na Cmara dos Comuns a proporo de uns e outros varia com o posio do
eleitorado a cada eleio. Diferentes sistemas eleitorais tambm produzem
efeitos distintos sobre a composio das casas legislativas. Por exemplo, no
Brasil, o sistema majoritrio de eleio para o Senado garante aos grandes
partidos uma proporo de cadeiras maior do que o sistema de representao
proporcional vigente na Cmara dos Deputados. Portanto, os mtodos e sistemas
de designao de decisores influenciam, de fato, a composio de uma arena
decisria.
Diferentes composies de uma arena decisria implicam tambm, muito
provavelmente, em decises distintas. Assim como os mtodos e sistemas
eleitorais influenciam a composio partidria de uma casa legislativa, a sua
composio partidria, por seu turno, influencia decisivamente os resultados do
processo legislativo. A permanente maioria Tory na Cmara dos Lordes
tomar certamente sempre decises de cunho conservador, enquanto o sentido
das decises tomadas na Cmara dos Comuns variar de acordo com o partido
que em determinado momento nela seja majoritrio.
Se a relao aqui estabelecida entre mtodo de recrutamento, composio
da arena decisria e decises coletivizadas correta, pode-se concluir que a
alterao do mtodo implica sempre em alterao dos riscos externos.
Concebendo os riscos externos na sua acepo mais conservadora - isto , que os
riscos externos crescem quanto maiores so as chances de se promover
alteraes no status quo - toda alterao de mtodo de designao de decisores
implica, de sada, em um aumento de riscos. Nesse sentido, a determinao do
mtodo de composio da Assemblia Nacional Constituinte esteve diretamente
relacionada com um certo clculo de avaliao de riscos. Como mostrarei no
captulo seguinte, toda discusso que precedeu a convocao da Constituinte, e
que contrapunha as alternativas Constituinte Congressual a Constituinte
Exclusiva, era alimentada por avaliaes de riscos distintas.
64
Regras de Tomada Deciso: Unanimidade X maioria
Para Sartori, as regras de tomada de deciso nos rgos coletivos
interferem diretamente na elevao dos custos decisrios. Basicamente duas
regras de deciso so possveis: a da unanimidade e a da maioria.
A regra da unanimidade s possvel de ser aplicada nos pequenos
grupos, ou seja, em arenas decisrias com reduzido nmero de decisores. Essa
regra a que apresenta os mais altos custos decisrios porque, segundo ela,
todo participante do grupo tem poder de veto. Em compensao, seus resultados
so sempre os melhores. Uma deciso que conta com a aprovao unnime de
todo o grupo de decisores quase que certamente no comporta riscos externos
significativos. Sua superioridade em relao regra da maioria reside
precisamente nisso, o que faz com que decises unnimes sejam sempre
preferveis a decises por maioria.
No entanto, poucas so as arenas decisrias que funcionam sob a regra da
unanimidade. O Conselho de Segurana da Organizao da Naes Unidas -
ONU uma delas. Normalmente, apenas decises que envolvem to alto risco,
como as suas, exigem a garantia da unanimidade. Entretanto, se a unanimidade
rara enquanto regra de funcionamento de arenas decisrias concretas, ela
comum enquanto princpio norteador dos seus trabalhos. E se a unanimidade se
constitui em princpio mesmo em arenas em que vige a regra da maioria
porque o resultado obtido quando se busca a unanimidade muito
provavelmente superior ao resultado do confronto puro e simples entre maioria e
minoria.
O poder terminativo das comisses exemplifica a preponderncia das
decises unnimes sobre as decises por maioria. Ainda que a regra vigente no
processo legislativo brasileiro seja a da maioria tanto nas comisses quanto no
plenrio, nos casos de decises unnimes nas comisses a aprovao majoritria
do plenrio fica dispensada. Desta forma, a unanimidade nos pequenos grupos
65
abrevia e simplifica o processo legislativo dispensando a apreciao pelo grande
grupo.
De acordo com Sartori, a regra da unanimidade no apenas s aplicvel
aos pequenos grupos como tambm o princpio por excelncia de
funcionamento dos comits. Um comit um grupo pequeno de interao face
a face
40
que rene pessoas com interesses e conhecimentos especficos para
decidir questes de natureza tambm especfica. Essa conjuno e concentrao
em nmero, interesse e conhecimento permite aos seus membros debater
longamente as questes objeto de deciso, argumentar e contra-argumentar at
que o grupo chegue, finalmente, a uma soluo de consenso. Sartori descreve o
funcionamento dos comits da seguinte forma:
[Os comits] nunca [funcionam] com base na regra da maioria. As decises
em geral no so postas em votao. Quando so, o voto costuma ser pro
forma, um espetculo de mos erguidas para fins de registro. Na maior parte
das vezes, as decises dos comits so unnimes. Mas isso no implica de
forma alguma que os comits funcionam de acordo com a regra da
unanimidade. A regra implica que cada membro possui um poder de veto - e
esse poder, ou princpio, no faz parte da prtica dos comits. Por outro lado,
se as decises dos comits so unnimes com tanta freqncia, isso no se deve
ao fato de seus membros terem as mesmas idias. No tm. Em geral, os
comits chegam a um acordo unnime porque cada componente do grupo
espera que aquilo que concede numa questo lhe seja devolvido, ou retribudo,
em uma outra questo. Como esse um acordo tcito, pode ser chamado de
cdigo operacional

(Sartori, 1994, p. 306).
Embora os membros de um comit compartilhem, em geral, interesses e
conhecimentos comuns, suas preferncias no so necessariamente as mesmas,
nem tampouco so iguais as intensidades das suas preferncias. Mesmo em
decises tomadas de acordo com a regra da maioria, a intensidade desigual das
preferncias pode influenciar decisivamente o resultado do jogo. Minorias com
preferncias muito intensas podem dobrar, atravs da argumentao e da
barganha, maiorias com preferncias fracas. A intensidade com que setores com

40
Sartori pergunta-se: Mas qual o tamanho que pequeno pode ter? E responde: O tamanho eficiente
mximo de um comit estabelecido, com efeito, por seu cdigo operacional. Na prtica, significa que os
66
representao minoritria na Assemblia Nacional Constituinte - como, por
exemplo, os ruralistas, direita, e os sindicalistas, esquerda - sustentaram as
suas preferncias nas negociaes que precederam as votaes de seu interesse,
possibilitaram-lhes importantes vitrias em plenrio.
No interior dos comits, as trocas entre membros com preferncias de
intensidades diferentes tornam-se ainda mais freqentes e fceis, dada a
proximidade existente entre eles e ao fato de estarem inseridos num processo
contnuo de decises, isto , num fluxo de decises. Assim sendo, o apoio dado
por um membro de um comit, que tem um fraca preferncia sobre uma
determinada questo, posio de um outro membro, que possui uma forte
preferncia sobre a mesma questo, poder ser posteriormente retribudo numa
ocasio em que a intensidade das preferncias for inversa. Essas trocas, que so
mecanismos de compensao baseados em pagamentos internos retardados,
possibilitam que o princpio da unanimidade prevalea nos pequenos grupos,
como os comits. Isso tudo faz com que a regra, ou princpio, da unanimidade
leve a resultados de soma positiva.
A adoo da regra da maioria, ao contrrio, pode implicar na rejeio
completa do princpio da unanimidade e, portanto, na produo de resultados de
soma zero. Segundo Sartori, decises com resultado de soma zero podem
ocorrer: 1) quando se constituir no rgo decisor uma maioria concreta
relativamente estvel e cristalizada; ou 2) quando se tratar de uma deciso
isolada, isto , no inserida num fluxo de decises. No primeiro caso, a
estabilidade da maioria desestimula a busca do consenso, pois os resultados do
jogo so sempre previsveis: a maioria ganha tudo e a minoria perde sempre. No
segundo caso, o carter isolado da deciso no estimula a cooperao devido
ausncia da perspectiva de pagamentos internos retardados. Essa a situao,

comits em geral vo de trs a, digamos, trinta membros. claro que trinta uma aproximao muito vaga. Um
comit pode atuar mal com dez membros e ter um desempenho excelente com quarenta (Sartori, 1994, p. 304).
67
por exemplo, de decises tomadas em referendos e plebiscitos. Nas demais
situaes, isto , quando as maiorias forem volteis e cclicas e quando as
deliberaes inserirem-se num fluxo de decises, a tendncia a da cooperao
entre os decisores e produo de resultados de soma positiva.
A regra da maioria subdivide-se em pelo menos 3 tipos: maioria relativa,
maioria absoluta e maioria qualificada. Como cada tipo de maioria implica
numa determinada relao entre custos decisrios e riscos externos, e a escolha
de um deles para determinados casos revela a procura de um equilbrio entre a
convenincia (reduo dos custos decisrios) e a segurana (reduo dos riscos
externos)
41
.
Usualmente, a regra da maioria relativa adotada nos parlamentos em
decises referentes a legislao ordinria. Uma vez que a maioria dos decisores
se encontre reunida (50% + 1), decises podem ser tomadas pela maioria dos
presentes, o que implica em aprovaes por maiorias inferiores a 50%. A
maioria absoluta dos decisores (50% +1) costuma ser requerida em decises
sobre legislao especial, como as Leis Complementares, ou Leis Orgnicas, no
Brasil, consideradas de importncia intermediria entre as leis comuns e os
preceitos constitucionais. E maiorias qualificadas so normalmente necessrias
para alterar os dispositivos das constituies.
A adoo da regra de maioria qualificada indica sempre uma maior
preocupao com a reduo dos riscos externos, pois implica em elevados custos
decisrios. Quanto maior a maioria qualificada requerida (trs quintos, dois
teros, trs quartos etc.), uma minoria cada vez menor passa a exercer poder de
veto. Por exemplo, se a maioria qualificada requerida for de trs quintos, uma
minoria de 40% + 1 dispor de poder de veto; se for de dois teros, uma minoria
de 33% + 1 ter ento o poder de vetar; e se a maioria necessria for de trs
quartos, ento uma minoria de 25% + 1 poder vetar decises da maioria.
68
No entanto, no se deve superestimar esse poder de veto. Sartori nos
adverte que o poder de bloquear incomensuravelmente diferente do poder de
agir.(...) Na verdade, as minorias em pauta no tm o poder de decidir. No
podem impor suas preferncias - podem apenas proteg-las
42
. De qualquer
forma, seja na perspectiva da ao (Sartori, 1994), seja na perspectiva do
bloqueio (Tsebelis, 1995), a regra de maioria adotada importa sempre, e muito.
No Quadro A e na Figura A encontram-se representados de maneira
simplificada os custos decisrios decorrentes da adoo de diferentes tipos de
maioria.




Quadro A.
Regra da Maioria, Poder de Ao e Poder de Veto
maioria simples maioria absoluta maioria qualificada
poder de ao a partir de A B+1 C
poder de veto - B A

41
Sartori (1994, p. 296).
42
Sartori (1994, p. 297).
69
Figura A.
Relao entre Custos Decisrios e Tipo de Maioria

Na Assemblia Nacional Constituinte, o tipo de maioria requerido para a
aprovao do novo texto constitucional foi o de maioria absoluta em todas as
etapas. No entanto, a utilizao da regra da maioria no auto-aplicvel - como,
de resto, nenhuma regra o - exigindo a adoo de determinados procedimentos.
E foi justamente em torno desses procedimentos que se travou o maior embate
processual de toda Constituinte, que resultou na formao do Centro e na
alterao do Regimento Interno.
A aplicao da regra da maioria durante a Constituinte deu-se de acordo
com procedimentos regimentais distintos no ano de 1987, quando foi elaborado
e votado o projeto de texto constitucional em comisses, e no ano de 1988,
quando foi votado e aprovado em plenrio o texto constitucional final. O
impacto da mudana regimental repercutiu de maneira tal sobre o
comportamento dos atores - que em funo dela tiveram de refazer radicalmente
suas estratgias de ao e de alianas parlamentares - que alguns analistas
chegaram a concluir no ter havido uma Constituinte, mas duas: a de 1987 e a de
70
1988.
43
Devido centralidade desta questo, analisarei em detalhe no prximo
captulo (captulo 3) as implicaes das regras do jogo no comportamento
presumido dos partidos, consagrando os captulos seguintes (captulos 4 e 5)
anlise da ao efetiva dos partidos de acordo com as regras ento vigentes.
O CONTEXTO DECISRIO
Alm do mtodo de formao e composio do rgo decisor, do seu
tamanho e das suas regras de tomada de deciso, o contexto decisrio uma
varivel fundamental para a compreenso do comportamento dos decisores. A
noo de contexto decisrio aqui empregada , no entanto, diferente da utilizada
por Sartori. Para esse autor, o contexto decisrio pode ser dicotomizado em dois
tipos: contnuo e descontnuo. Encontram-se num contexto descontnuo decises
tomadas isoladamente, como nos referendos e nas eleies, e num contexto
contnuo decises inseridas numa corrente ou fluxo de decises, como as que
integram a agenda de um comit ou de uma assemblia. A noo de contexto
decisrio utilizada por Sartori refere-se ento apenas s relaes (ou ausncia de
relaes) entre decises concretas, nada dizendo sobre o ambiente externo que
envolve os decisores e a arena de deciso. A noo de contexto decisrio
utilizada neste estudo, ao contrrio, refere-se precisamente ao ambiente em que
se encontra inserida a arena de deciso.
Compem o contexto decisrio, assim concebido, tanto fatores objetivos
como fatores simblicos. Entre os fatores objetivos, deve-se considerar,
sobretudo, a insero de uma arena decisria em um determinado arranjo
institucional. Da localizao de uma arena no conjunto de instituies dependem
os seus diferentes graus de autonomia decisria, a magnitude dos riscos externos
e a determinao dos atores externos arena com poder de veto e de presso.
Entre os fatores simblicos, deve-se considerar a insero de uma determinada

43
De acordo com Mendes (1990, p. 230), j citada no captulo 1.
71
arena decisria no imaginrio poltico coletivo, quer dizer, as expectativas que
tanto os atores internos quanto o pblico externo tm dos resultados a serem
alcanados. Compem esse imaginrio poltico coletivo fatores de ordem
histrico-estrutural, quer dizer, valores, idias e percepes formados ao longo
do tempo e da experincia histrica de uma coletividade, e elementos de ordem
conjuntural, que tem peso apenas circunstancial. Da importncia simblica
atribuda a uma arena depende a sua maior ou menor visibilidade social, e desta
o maior ou menor grau de presso social ao qual os seus decisores encontram-se
submetidos.
O modelo desenvolvido por Tsebelis (1995), j referido anteriormente,
oferece elementos tericos-analticos bastante teis para se identificar e
dimensionar os fatores objetivos que compem um contexto decisrio. Embora
seu modelo tenha sido desenvolvido para dar conta das maiores ou menores
chances de produo de mudana poltica em determinados arranjos
institucionais, e no do funcionamento e da dinmica internos a arenas
decisrias, algumas variveis que compem aquele modelo podem muito bem
ser utilizadas na anlise do comportamento dos atores intra-arena.
Trs so as variveis teis para esta anlise: a primeira diz respeito
amplitude de poderes com que uma determinada arena se encontra investida, a
segunda ao grau de autonomia decisria desta arena, e a terceira posio dos
decisores em relao ao status quo. A amplitude de poderes determina a rea da
vida social objeto de decises coletivizadas, o grau de autonomia diz respeito
independncia da arena decisria em relao aos demais poderes constitudos, e
a relao dos decisores com o status quo refere-se s suas preferncias.
A amplitude de poderes de uma arena informa e condiciona o
comportamento dos atores no seu interior. Por exemplo, um parlamentar que
participe da Comisso de Educao da Cmara dos Deputados tem seu poder,
enquanto membro da Comisso, restrito quela rea de ateno, no podendo
72
intervir, por exemplo, em discusses de matria tributria, objeto de ateno de
outra Comisso. No caso das Comisses, a pluralidade de arenas decisrias
restringe bastante o mbito das decises de cada uma delas. Enquanto membro
do Congresso Nacional, por outro lado, o mesmo parlamentar tem seu escopo de
atuao sensivelmente alargado, podendo intervir em decises de qualquer
natureza dentro dos limites estabelecidos pela Constituio e de acordo com as
regras internas que regem o processo legislativo, que podem restringir essa
autonomia. Assim sendo, a amplitude de seus poderes, estabelecidos pela
Constituio de 1988, abrange leis ordinrias de qualquer espcie, leis
complementares e reformas constitucionais que no tencionem abolir: 1) a forma
federativa de Estado; 2) o voto direto, secreto universal e peridico; 3) a
separao dos Poderes; e 4) os direitos e garantias individuais.
O grau de autonomia de uma arena decisria tambm influncia o
comportamento dos seus membros. Em sistemas bicamerais, como o brasileiro,
em que os projetos de lei tem de ser aprovados pela Cmara dos Deputados e
pelo Senado Federal, o grau de autonomia de cada casa legislativa tomada
isoladamente muitssimo inferior ao de parlamentos unicamerais, como, por
exemplo, o da Sucia. Um deputado brasileiro, ao apresentar um projeto de lei,
tem de considerar as chances de aprovao do seu projeto no s na Cmara dos
Deputados, mas tambm no Senado. De nada adiantar o seu projeto ser
aprovado na Cmara se no houver possibilidade de aprovao no Senado. O
mesmo problema no se coloca para um parlamentar sueco, que deve apenas se
preocupar com as chances de aprovao do seu projeto na casa onde se encontra.
Nesse sentido, o grau de autonomia de uma arena legislativa tambm
fundamental nos clculos dos decisores.
Alm da amplitude de deciso e da autonomia decisria de uma arena, o
status quo influencia fortemente o comportamento dos decisores. Os possveis
resultados de uma deciso coletiva dependero tambm da relao que se
estabelecer entre: 1) as preferncias pessoais de um decisor em relao
73
determinada matria; 2) as propostas submetidas seu apreciao; e 3) o status
quo, quer dizer, a forma como determinada matria se encontra regulada. A
influncia do status quo sobre a determinao da rea de decises possveis pode
ser mais facilmente compreendida atravs de um exemplo hipottico expresso
graficamente. Nas Figura B , p. 74, e Figura C, p. 75, temos dois quadros
decisrios possveis. Em ambos a posio preferencial de cada ator sobre uma
determinada matria fixa, mas o status quo diferente num e noutro. Essa
diferena que ser determinante das reas em que se localizaro as decises
possveis.
Nas duas figuras, os pontos A, B, C, D, e E representam as preferncias de
cada decisor e as circunferncias traadas em torno delas representam a
distncia entre o status quo e o ponto preferencial de cada um. As reas
hachuradas indicam as zonas de interseo do raio de preferncias de, no
mnimo, trs decisores, isto , as zonas onde as decises so passveis de ser
localizadas.
74
Figura B!
reas de Tomada de deciso com Status Quo na Posio X


75
Figura C!
reas de Tomada de deciso com Status Quo na Posio Y



Na Figura B, p. 74, h duas reas onde as decises so possveis. As que
se encontram na interseo entre A, B e C, e entre A, B, e D. Dada a localizao
do status quo nesta figura, o decisor E ficar sempre excludo da deciso. Na
Figura C, p. 75, onde a localizao do status quo diversa, as reas de possvel
localizao da deciso alteram-se sensivelmente. Neste caso, h quatro
composies possveis: Entre A, B e C; B, C, e E; C, D, e E; e A, B, C e E.
Embora, nos dois casos, os decisores sigam sendo os mesmos com as mesmas
preferncias, isto embora a composio da arena siga sendo a mesma, a
76
relao de cada um com o status quo num e noutro caso determina que as reas
onde as decises so possveis sejam distintas. Conseqentemente, num e noutro
caso as decises possveis tambm sero provavelmente distintas.
O status quo, a amplitude de deciso e a autonomia decisria de uma
arena, constituem-se nos fatores objetivos do contexto decisrio que tem
influncia capital sobre os decisores e, conseqentemente, sobre as decises. Da
devida considerao desses elementos depende a adequada compreenso do
comportamento dos atores numa determinada arena de deciso.
Os elementos objetivos que compem o contexto decisrio da Assemblia
Nacional Constituinte configuram uma situao limite. No que diz respeito sua
amplitude de decises e autonomia decisria, essas eram totais; no que se refere
ao status quo, esse era inexistente. No sem conflito, como se ver no captulo
seguinte, essa situao extrema se produziu.
A Assemblia Nacional Constituinte constituiu-se enquanto arena
soberana incumbida de redigir autonomamente uma nova Constituio para o
pas. A soberania com que foi investida fazia com que: 1) No houvesse
qualquer limitao sua esfera de deciso; a prpria assemblia que iria
estabelecer os limites entre aquilo que seria objeto de decises coletivizadas e
aquilo que ficaria a salvo. 2) No houvesse nenhum outro poder ou instncia
decisria que restringisse a sua autonomia. Formalmente, a ANC estava livre de
constrangimentos externos. Suas decises no dependiam nem da concordncia
da Presidncia, nem do consentimento dos tribunais, nem mesmo da aprovao
do povo, uma vez que a nova Constituio no dependia de referendo.
A Assemblia Nacional Constituinte fez tambm tabula rasa de todo
aparato legal e constitucional ento existente. Uma Assemblia Constituinte
soberana no pode ser limitada pela letra de uma Constituio de legitimidade
duvidosa, como a de 1967. Sua funo era a de constituir uma ordem legtima, e
no dar legitimidade ordem existente atravs de reformas constitucionais.
77
Assim procedendo, a Constituinte retirou do status quo toda a influncia que ele
normalmente exerce sobre os integrantes de uma arena de deciso. Neste
sentido, pode-se dizer que para a ANC no existia status quo.
A inexistncia de status quo produz uma alterao substancial na lgica
de ao dos atores inseridos numa arena de deciso. Como argumentado mais
acima e demonstrado no Quadro A, p. 68, a aplicao de uma determinada regra
da maioria sobre o status quo d ao decisores - e freqentemente inclusive s
minorias - poder de veto. Ora, a inexistncia de status quo anula,
conseqentemente, o poder de veto, retirando assim essa alternativa dos atores.
Em situaes em que existe status quo, pode-se optar entre a mudana e o status
quo. Qualquer que seja a opo, ela implica sempre numa tomada de deciso.
Em situaes em que no existe status quo, como foi o caso da Constituinte, s
existe deciso com a ao, e no com o bloqueio, e isso muda tudo.
Inexistncia de status quo, amplitude de decises e autonomia decisria
ilimitadas conformaram, assim, o aspecto objetivo do contexto decisrio da
Constituinte. Isso, contudo, no quer dizer que o quadro constitucional ento
existente no tenha tido qualquer peso nos clculos dos decisores e que sua
autonomia decisria os tenha tornado insensveis a qualquer presso ou
influncia externas. Embora formalmente inexistente, o status quo - no caso, a
Constituio de 1967, ento vigente - informou sempre as alternativas dos
atores. Era com o status quo em mente que os constituintes se referiam aos
avanos ou retrocessos da nova Constituio. No entanto, o peso do status quo
enquanto referncia para os atores incomensurvel com seu peso enquanto
alternativa. Trata-se, assim, de duas dimenses distintas que exigem tratamento
distinto.
A compreenso da influncia do contexto decisrio sobre o
comportamento dos atores includos em uma arena decisrio completa-se
quando se considerada, ao lado dos fatores objetivos, os fatores simblicos. Os
78
primeiros so passveis de ser identificados atravs de uma anlise lgico-
dedutiva do quadro legal em que a arena se insere; os segundos s podem ser
captados atravs da anlise histrica. Com esse intuito, no prximo captulo
iniciarei a reconstruo do contexto decisrio da Constituinte tratando do
significado particular com que a Assemblia Nacional Constituinte foi investida.
AS LGICAS DE AO DOS DECISORES
A lgica que orienta a ao dos decisores em rgos coletivos de
deliberao foi tambm objeto dos estudos legislativos produzidos pela corrente
neoinstitucionalista nos Estados Unidos
44
. Os modelos tericos desenvolvidos
por essa corrente foram elaborados para dar conta de uma realidade parlamentar
bem especfica: a dos Estados Unidos, onde as comisses parlamentares detm
enorme importncia e poder no processo legislativo. De forma anloga ao
modelo elaborado por Tsebelis (1995), ele tambm um neoinstitucionalista -
que, enquanto modelo, no aplicvel ao estudo aqui realizado, mas como
abordagem apresenta contribuies tericas e analticas bastante teis para este
estudo - os modelos desenvolvidos pelos neoinstitucionalistas - que tampouco
podem ser aplicados na anlise da Constituinte - comportam elementos tericos
e analticos que podem muito bem ser incorporados por esta tese.
Os modelos explicativos apresentados, centrados sobretudo no trabalho
das comisses temticas e no nos embates em plenrio, so fundamentalmente
trs: O modelo distributivista, o informacional e o partidrio. Todos eles tem
por objetivo explicar: 1) a composio das comisses e 2) os resultados da
produo legislativa.
Mais fortemente influenciado pela teoria da escolha racional, o modelo
distributivista toma por ponto de partida a motivao dos parlamentares, que
seria basicamente o desejo de se reeleger. Como as chances de reeleio dos
79
parlamentares dependeriam sobretudo dos benefcios conseguidos por eles para
seu eleitorado, cada parlamentar procuraria integrar a comisso que lhe
possibilitasse melhores condies para atender sua clientela. Isso explicaria,
entre outras coisas, por que a distribuio das preferncias dos parlamentares nas
comisses seria bem mais homognea do que no plenrio.
O modelo distributivista explica a composio das comisses e os
resultados da produo legislativa em termos de uma racionalidade estritamente
econmica orientada por interesses individualistas. Conseqentemente, de
acordo com esta perspectiva, o parlamento deixa de ser o locus de debate,
negociao e deliberao imaginado pelos tericos liberais dos sculos XVIII e
XIX, onde os representantes esclarecidos do povo tomariam decises tendo em
vista o bem comum, para se transformar numa arena onde agem indivduos que
sabem perfeitamente o que querem, e as relaes que mantm uns com os
outros limitam-se ao estritamente necessrio para a obteno de objetivos
exogenamente determinados
45
. De acordo com esse sistema, minorias
(comisses) tomariam decises pela maioria (plenrio) tendo em vista a
satisfao de seus prprios interesses. Por esta razo, a lgica de funcionamento
do parlamento seria sempre oposta ao interesse pblico.
No modelo distributivista, o sistema distrital o elemento institucional
que desempenha papel fundamental. De acordo com esse sistema, cada
parlamentar eleito por uma circunscrio geograficamente bem definida, o que
possibilitaria ao parlamentar uma rpida identificao do seu eleitorado e lhe
facilitaria a alocao de recursos pblicos de cunho distributivista. Devido a
essas caractersticas, o modelo distributivista seria de difcil aplicao em
sistemas proporcionais, com o brasileiro, em que a identificao dos eleitores de

44
Limongi (1994) faz uma excelente resenha desses estudos, sobre a qual me apoiarei para discutir a
contribuio conceitual dessa literatura para esse estudo.
45
Limongi (1994, p. 22).
80
um parlamentar bem menos evidente e a retribuio de benefcios menos
simples.
O modelo informacional contrape-se ao distributivista afirmando o
primado da deciso majoritria e da incerteza quanto aos resultados das
polticas adotadas"
46
. Para os distributivistas, no existe incerteza para os atores.
Os membros de uma legislatura sabem perfeitamente avaliar os dividendos
eleitorais que suas aes e decises legislativas iro produzir. Para a perspectiva
informacional, "os congressistas decidem sem saber ao certo quais sero os
resultados das polticas que aprovam. O ponto de partida que as informaes
so distribudas de forma assimtrica entre os membros da casa"
47
. A
informao desigualmente distribuda torna-se assim no fator fundamental para
a compreenso da ao e interao dos parlamentares e dos resultados do
trabalho legislativo.
Em razo das dvidas quanto ao resultados, os parlamentares, de acordo
com a perspectiva informacional, so suscetveis de mudar suas posies. Essa
mudana opera-se no transcurso do debate parlamentar, em que pontos de vistas
so trocados, argumentos so apresentados, prs e contras so pesados, enfim,
em que informaes so trocadas. precisamente essa troca de informaes que
leva os parlamentares a alterar suas posies e que possibilita a otimizao do
processo legislativo.
Segundo o modelo informacional, a composio das comisses
explicada pelo estoque de informao especializada que cada parlamentar dispe
sobre determinado assunto; a informao de que dispem que os leva a
integrar uma determinada comisso, e no outra. De forma anloga, as decises
legislativas so explicadas pela deliberao majoritria que resulta da troca de

46
Limongi (1994, p. 19).
47
Limongi (1994, p. 21).
81
informaes. A informao constitui-se, portanto, no elemento explicativo
fundamental do processo legislativo.
Entre as perspectivas distributiva e informacional h ainda diferenas
normativas relevantes que merecem ser destacadas. Do ponto de vista da
primeira,
"o ponto de referncia para a avaliao dos trabalhos legislativos o nvel ideal
(eficiente) de interveno do governo na economia. A organizao tima do
Congresso seria aquela que coibisse o desejo dos congressistas de oferecer
mais e mais polticas clientelistas para seus eleitores (...) ou seja, o interesse
pblico e o dos congressistas no coincidem. J para a perspectiva
informacional, o ponto de referncia a reduo da incerteza, (...) garantir que
decises sejam tomadas com base no maior volume de informaes
disponveis, assegurando assim que os ganhos advindos da maior
especializao de seus membros sejam realizados. Em uma palavra: uma
organizao ser dita eficiente se for capaz de estimular e redistribuir a
especializao" (Limongi, 1994, p. 21-22).

Apesar de divergentes e em muitos sentidos at opostas, as perspectivas
distributivista e informacional possuem um ponto de partida comum, que o
indivduo. A explicao para a composio das comisses e para o resultado da
produo legislativa retirada dos atributos individuais dos decisores: dos seus
interesses particulares, no primeiro caso; e das informaes que possuem, no
segundo. Na ao e composio do parlamento contam, assim, apenas os
indivduos que o integram, e no grupos. O modelo partidrio viria, ento,
romper com a primazia do indivduo enquanto fator explicativo.
O modelo partidrio encontra na composio das comisses parlamentares
uma traduo fiel da composio partidria do Congresso. Presentes nas
comisses assim como no plenrio, os partidos seriam ento a verdadeira fonte
do poder legislativo exercido pelo parlamento. Desta forma, o processo
legislativo ganha inteligibilidade a partir no dos indivduos que dele
participam, mas das organizaes existentes tanto dentro quanto fora do
parlamento, que so os partidos polticos.
82
Os trs modelos interpretativos oferecidos pelo neoinstitucionalismo
pretendem-se alternativos e excludentes: a adoo de um implicaria na rejeio
dos demais, porque todos apelam para explicaes monocausais: ou so os
interesses individuais que decidem, ou a informao ou os partidos. No entanto,
parece-me que o caminho mais profcuo para a utilizao da contribuio dos
neoinstitucionalistas neste estudo no seria a escolha de um dos modelos
apresentados, mas a incorporao de alguns elementos analticos fornecidos por
eles numa abordagem mais ampla capaz de dar conta do comportamento dos
atores e das decises tomadas durante a Constituinte. A forma de faz-lo ser
transformando aquilo que nos modelos so explicaes monocausais em mveis
da ao individual no excludentes, e por isso, passveis de conviver dentro de
uma mesma arena de deciso, constituindo um ou outro no mvel predominante
dependendo das condies e das circunstncias.
Os interesses individuais, a informao e o interesse ou determinao
partidrias, se ponderados devidamente, podem explicar tanto a composio das
comisses, isto , a distribuio dos parlamentares nas diferentes comisses,
quanto o resultado das decises coletivas, que objetivamente resulta do concurso
das aes individuais, isto , do voto de cada parlamentar.
No que diz respeito composio das comisses, a determinao
partidria encontra-se assegurada regimentalmente tanto no Congresso Nacional
quanto na Constituinte. Esse respaldo regimental, por si s, confere ao mvel
partidrio grande poder explicativo. No entanto, para alm da determinao
partidria, outros mveis so tambm possveis. O que explica porque um
parlamentar de um certo partido integra uma determinada comisso, e no outra,
, na maioria dos casos, a determinao do prprio parlamentar, seja essa
determinao movida por seus interesses particulares ou pelas informaes que
possui. No captulo 4, mostrarei como as Comisses e Subcomisses formadas
durante o ano de 1987 na Constituinte podem ter sua composio explicadas
83
cumulativamente pelos mveis do interesse partidrio, da informao e dos
interesses individuais.
Da mesma forma que a composio das Comisses, o voto dos
parlamentares em plenrio tambm pode ser explicado alternadamente como
resultante dos mveis interesse individual, informao e determinao
partidria.
A informao sempre o critrio de deciso prefervel em todas as
circunstncias. Decises tomadas com base na troca de informaes produzem
resultados superiores aos de decises baseadas nos interesses particulares dos
decisores ou em determinaes estritamente partidrias. No entanto, decises
tomadas com base na informao pressupem algumas condies nem sempre
presentes em todos os casos, o que explica porque ela, embora prefervel,
freqentemente ceda lugar decises baseadas em outros mveis.
Decises baseadas na informao pressupem, em primeiro lugar, um
terreno de discusso em que a argumentao a nica moeda de troca vlida.
Indivduos bem informados entram num processo de argumentao e contra-
argumentao no intuito de convencer o oponente, e no dissuadi-lo. Elster
assim define argumentao:
To argue is to engage in communication for the purpose of persuading an
opponent, i.e. to make the other change beliefs about factual or normative
matters. In such discussions, the only thing that is supposed to count is the
power of the better argument. The parties are not allowed to appeal to their
superior material resources. The factual or normative statements asserted in a
process of arguing are made with a claim to being valid. For factual statements,
validity means the same as truth. For normative statements, the notion of
validity is more controversial. For the present purposes, I shall focus on
impartiality as a necessary condition for normative validity(Elster, 1991).

A discusso baseada na argumentao pressupe, por sua vez, que o grupo
de decisores seja reduzido. Em grupos numerosos, a exposio detalhada de
argumentos e a igualmente detalhada contra-argumentao baseada na atenta
84
considerao dos argumentos apresentados simplesmente no possvel. Alm
disso, como o que orienta essa discusso o poder do melhor argumento, o
resultado das decises deve ser logicamente unnime. Ora, a unanimidade, como
j argumentado por Sartori, pressupe interao face face, o que s possvel
nos pequenos grupos. O melhor argumento, capaz de produzir decises
unnimes, tambm s pode emergir da discusso de um grupo em que cada
participante disponha de um estoque de informaes especializadas equivalente
ao dos demais, o que tambm s pode ocorrer em pequenos grupos.
Para que decises baseadas na informao sejam possveis, necessria
ainda uma terceira condio: que a matria sobre a qual a deciso versar no
envolva interesses inconciliveis. Caso contrrio, no haver argumentao
suficiente, e uma deciso s poder ser tomada sobre outras bases. Assim sendo,
as decises baseadas na informao, embora sejam sempre as mais publicamente
defensveis e sempre desejveis, tm sua viabilidade limitada pelas trs
condies que elas exigem.
As decises orientadas pelos partidos podem predominar quando decises
baseadas na informaes so inviveis. No caso de decises envolvendo
interesses inconciliveis, portanto face ausncia do melhor argumento, passam
a contar definies anteriores questo em pauta, entre as quais se encontra
precisamente a definio partidria. Em grandes grupos, tratando de questes as
mais diversas em que impossvel aos participantes individualmente decidir
com base em informaes qualificadas sobre to variados temas, emerge
tambm a identidade partidria como possvel critrio de definio.
Alm dos mecanismos de controle (leia-se coercitivos) que cada partido
pode exercer sobre seus membros para garantir-lhes a fidelidade em votaes de
interesse partidrio, a identidade partidria um fator de aglutinao importante
que pode tambm dispensar o recurso coero. A adeso de um indivduo a um
partido no aleatria, mas orientada por interesses e afinidades que cada
85
partido comporta
48
. No captulo 5, mostrarei como essas identidades partidrias
se distriburam nas votaes em plenrio durante a Assemblia Nacional
Constituinte.
Embora as decises partidrias possam predominar quando decises
consensuais baseadas em informao so inviveis, no se deve por isso
imaginar que decises partidria devem resultar sempre da confrontao de
foras, e nunca do consenso. Ao contrrio, a busca de solues consensuais
continua mesmo depois destas se terem inviabilizado em pequenos grupos
atravs da troca de informaes, como nas as comisses. Na verdade, as
negociaes entre lideranas partidrias constituem-se numa espcie de,
digamos, segundo round de tentativas de deciso por consenso em pequeno
grupo. Nessas negociaes as partes buscam o consenso atravs tanto da
argumentao , como nas comisses, quanto da barganha. Tal como Elster,
entendo barganha da seguinte maneira:
To bargain is to engage in communication for the purpose of forcing or
inducing the opponent to accept one's claim. To achieve this end, bargainers
rely on threats and promises that will have to be executed outside of the
assembly itself. Bargaining power does not derive from the power of the
better argument, but from material resources, manpower and the like.
Statements asserted in a process of bargaining are made with a claim to being
credible, in the sense that the bargainers must try to make their opponents
believe that the threats or promises would actually be carried out (Elster,
1991).

As decises por consenso resultante do acordo de lideranas partidrias
no so raras no Congresso Nacional, nem o foram durante a Constituinte, como
demonstrarei no captulo 5. Mas precisamente quando o acordo de lideranas
no possvel e a deciso tem de ser tomada pelo voto do plenrio, que a
orientao partidria adquire um papel fundamental. Esta , alis, a tese aqui

48
Elster assim reconhece a importncia da identidade partidria para os parlamentares: ...legislators seem to
identify with the institution to which they belong. Independently of reelection, they tend to feel pride in their
institution because of a need of cognitive consonance (This must be an important institution since I am a
member of it) or through socialization (Elster, s.d., p.19).
86
defendida que ser demonstrada no captulo 5. De qualquer forma, a orientao
partidria do voto, ainda que menos desejvel que a sua orientao
informacional, sempre publicamente admissvel e sustentvel.
O mesmo no se pode dizer das decises orientadas pelos interesses
particulares, que entre os trs mveis de deciso possveis no publicamente
admissvel e muito menos sustentvel. No entanto, decises pautadas por
interesses particulares dirigidas a clientelas especficas so possveis, e de fato
ocorrem. Alis, a distribuio de benefcios pblicos para clientelas especficas
no distintiva de nenhuma sociedade, sistema poltico ou parlamento em
particular
49
. O clientelismo decorre da lgica das relaes pessoais,
reproduzindo padres de comportamento muito similares em toda a parte onde
certas condies externas estejam presentes.
Clapham (1982) aponta quatro condies para que o clientelismo
funcione: 1) O controle de recursos fundamentais por parte de um grupo social
especfico que se constitui em patronato; 2) o interesse ou necessidade desse
patronato de servios da clientela; 3) a ausncia de acesso para a clientela aos
recursos sob controle do patronato, o que mantm quela na dependncia deste;
e 4) a ausncia de uma tica efetivamente implementada de alocao pblica de
recursos. Essas quatro condies nem sempre se encontram presentes em todas
as ocasies, o que limita a sua prtica indiscriminada. De qualquer forma,
mesmo quando uma deciso resulta de interesses particulares e de articulaes
de cunho clientelista, esta deciso dever sempre ser sustentada publicamente
com argumentos imparciais, uma vez que o interesse particular no tem
validade pblica.
A informao qualificada, a determinao partidria e os interesses
particulares podem, portanto, dependendo das circunstncias, ser

49
Clapham (1982) mostra o funcionamento de prticas clientelistas em diversas sociedades, Fiorina (1974) trata
do seu uso no Congresso americano e Santos (1995) examina os seus fundamentos no Brasil no perodo 1946-
1964.
87
alternativamente os mveis de decises em arenas de decises coletivas. Uma
vez admitidas essas trs possibilidades, resta saber como se poder identificar
nos casos concretos qual mvel foi determinante. O critrio para identificao de
cada mvel dever ser buscado nas evidncias externas daquilo que
constitutivo de cada um.
No caso da informao, ser a unanimidade da deciso o seu indicador.
Como de acordo com a lgica informacional prepondera o melhor argumento,
decises tomadas com base nessa lgica devem ser necessariamente unnimes,
ou quase. Para efeitos prticos, dever ser considerada unnime as decises
tomadas sem enfrentar oposio significativa, o que no caso das arenas
parlamentares, em geral, e da Assemblia Nacional Constituinte, em particular,
significa aprovao sem a contestao da liderana ou da maioria de algum
partido.
Para se identificar uma deciso tomada com base em interesses
particulares e resultante de uma articulao de carter clientelista, deve-se
atentar para o cumprimento das condies estabelecidas por Clapham (1982)
50
.
H, portanto, que se identificar nos casos particulares quais so os recursos
pblicos necessrios a um grupo especfico (clientela) que so monopolizados
por outros (patronato), e quais so os servios que esse patronato necessita de
sua clientela. H assim que se demonstrar o mecanismo de funcionamento do
clientelismo.
A identificao da determinao partidria nas decises de arenas
coletivas dever, por sua vez, ser buscada nas evidncias de coeso partidria
em questes controvertidas. Ser possvel afirmar que os partidos foram ou no
determinantes numa deciso se a operacionalidade das lgicas informacional e
distributivista tiverem sido excludas e os partidos responsveis pela deciso

50
Nem todas decises tomadas com base em interesses particulares sejam decises clientelistas. No entanto estas
podem ser mais claramente identificadas do que interesses particulares entendidos de forma genrica.
88
tiverem atuados unidos. No entanto, resta determinar qual o critrio de coeso
a ser utilizado, e para essa questo no h uma resposta precisa com
aplicabilidade geral.
O critrio de coeso partidria dever ser determinado a partir da anlise
das caractersticas de cada arena decisria em particular, de sua composio,
suas regras de funcionamento e seu contexto decisrio. Conseqentemente, para
se poder compreender a importncia dos partidos na Constituinte, necessrio
analisar essas suas particularidades que so fundamentais. o que farei no
prximo captulo.
Iniciarei o terceiro captulo pela reconstruo e descrio do contexto
decisrio da Constituinte. Ao analisar esse contexto, abordarei, em primeiro
lugar, os fatores histricos e conjunturais que deram Constituinte toda sua
especificidade se comparada a outros processos de elaborao constitucional e a
outros processos de transio do autoritarismo para a democracia. Em segundo
lugar, examinarei como as regras do jogo influenciaram decisivamente a ao
dos partidos polticos nos diferentes momentos do processo constituinte. Com
base nessa analise, determinarei quais so os critrio para a avaliao do
comportamento dos partidos indicativos da sua coeso e importncia enquanto
atores decisivos da Constituinte.
89
CONCLUSES
Neste captulo apresentei os elementos tericos gerais que devem ser
considerados na anlise das decises coletivas. Mostrei como os custos
decisrios e riscos externos envolvidos em todo processo de deciso coletiva
encontram-se relacionados. Mostrei ainda que o tamanho da arena decisria, isto
se composta por muitos ou poucos decisores, tem implicaes diretas sobre a
relao entre custos decisrios e riscos externos.
A influncia da composio de uma arena decisria e das regras de
tomada de deciso sobre os custos decisrios e os riscos externos tambm foi
indicada. Mostrei ainda que embora para esta tese a questo das regras do jogo
seja a principal, a da composio da arena decisria no pode ser negligenciada.
Depois de tratar dos elementos gerais constitutivos dos processos de
deciso coletiva, mostrei como o contexto decisrio influencia o comportamento
dos atores inseridos numa arena de deciso, indicando como essa influncia
resulta tanto de elementos objetivos quanto de fatores simblicos.
Por fim, mostrei como a lgica de ao dos atores inseridos numa arena
de deciso no unvoca, podendo, de acordo com as condies e
circunstncias, ser pautada pelos interesses particulares, pela informao e pela
determinao dos partidos.
90

PARTE II
91

Na segunda parte desta tese, mostrarei que os partidos polticos foram os
verdadeiros atores e eixos de articulao e representao de interesses na
Constituinte. As diferentes regras do jogo que orientaram os trabalhos
constituintes no ano de 1987, quando se realizaram os trabalhos de elaborao e
votao do texto constitucional em comisses, e em 1988, quando houve a
votao do Projeto de Constituio em primeiro e segundo turnos, produziram
mudanas significativas no comportamento dos constituintes e alteraram os
rumos do processo constituinte.
No terceiro captulo, analisarei em detalhe as implicaes do contexto
decisrio e sobretudo das regras do jogo para o comportamento dos partidos na
Constituinte. Como ser demonstrado, as regras vigentes durante o ano de 1987
favoreciam enormemente o grupo dominante do partido majoritrio, permitindo-
lhe inclusive desconsiderar a vontade da maioria dos constituintes, apesar da
regra da maioria. Essas regras possibilitaram que o PMDB se aliasse
preferencialmente aos partidos de esquerda do que aos de direita no ano de
1987. Da mesma forma, a mudana daquelas regras obrigou o partido
majoritrio a mudar o sentido de suas alianas mais freqentes nas votaes em
plenrio no ano de 1988, aliando-se ento o PMDB mais freqentemente com os
partidos de direita do que com os partidos de esquerda.
No captulo 4 mostro como os partidos, em geral, e o PMDB, em
particular, comandaram os trabalhos em comisses. Embora os interesses
particulares e as informaes especializadas tenham manifestado a sua fora na
composio das Comisses e Subcomisses e mesmo em algumas votaes em
plenrio, foram claramente os partidos polticos os atores que decidiram as
questes controversas na maior parte das vezes. Nas votaes na Comisso de
Sistematizao, os partidos agiram com notvel consistncia ideolgica e com
graus variados de coeso partidria, que posteriormente iriam se confirmar
92
tambm nas votaes em plenrio. O surgimento do Centro, no fim do ano de
1987, representou um duro golpe para as pretenses dos lderes do PMDB, mas
no significou, de forma alguma, o seu alijamento do centro das decises. A
mudana das regras do jogo, promovida pelo Centro, obrigou o PMDB a mudar
suas estratgias de ao e de alianas parlamentares, mas no lhe tirou o papel
de eixo da Constituinte que vinha exercendo desde a sua instalao.
No captulo 5, mostro como a literatura norte-americana sobre os partidos
na Constituinte no conseguiu dar conta do que era fundamental naquele
momento e naquela arena decisria para a devida compreenso da ao e do
papel dos partidos. Aplicando critrios para seleo de votaes nominais
concebidos para a anlise de processos legislativos ordinrios Constituinte,
aqueles estudos chegaram a resultados distorcidos que confirmaram a
expectativa de seus autores, qual seja, a de que aos partidos brasileiros faltaria
coeso por faltar na legislao e no arranjo institucional do Pas incentivos para
a coeso e disciplina partidrias.
Atravs da aplicao de um novo critrio para a seleo das votaes
nominais em plenrio em primeiro e segundo turnos, elaborado considerando as
especificidades da Assemblia Nacional Constituinte, emerge um quadro em que
os partidos polticos brasileiros apresentam ndices de coeso e de fidelidade
variveis, mas suficientes para lhes garantir o controle das decises.
A variao nos graus de coeso e de fidelidade de um partido para outro
mostra quo insuficientes so as explicaes que vo buscar na legislao
eleitoral e na organizao institucional brasileiras a explicao para a fraqueza
dos partidos no parlamento. A explicao portanto, no deve ser buscada fora,
mas dentro dos partidos.
Na poca da Constituinte, os partidos de esquerda (PT e PDT)
apresentaram ndices de coeso e disciplina sempre mais elevados do que os
partidos de centro (PMDB e PTB) e de direita (PDS e PFL), devido
93
importncia normativa que a fidelidade partidria tem para a esquerda. J para o
centro e para a direita, a coeso partidria tem significado e importncia
exclusivamente instrumentais, o que reduziu os seus ndices de coeso
relativamente esquerda, mas no a ponto de torn-los incapazes de controlar o
processo e os resultados da Constituinte.
94
CAPTULO 3.
O CONTEXTO DECISRIO E
AS REGRAS DO JOGO CONSTITUINTE

A questo constituinte ocupou um lugar especial na agenda da transio
para a democracia no Brasil. Aqui a convocao de uma assemblia constituinte
esteve sempre presente entre as reivindicaes da oposio ao regime militar,
figurando no seu imaginrio como o divisor de guas entre o autoritarismo e a
democracia, entre o arbtrio e a ordem legtima. Durante os seus 18 meses de
funcionamento, a Assemblia Nacional Constituinte ocupou o centro do cenrio
poltico, mobilizando as foras e as atenes de todos atores relevantes. Em
outros processos de transio, alguns at mais complicados e agitados que o
brasileiro, a questo da constituinte acabou ocupando um lugar secundrio, ou
nem mesmo se colocando. Os estudos sobre os processos de transio do
autoritarismo para a democracia
51
mostram que a realizao de uma assemblia
constituinte foi um elemento presente apenas na minoria dos casos (Portugal,
Espanha e Brasil) e que mesmo entre essa minoria o significado da constituinte
variou enormemente.
Por isso, e para que se possa compreender o jogo e os resultados do jogo
constituinte no Brasil, necessrio, antes de mais nada, atentar para o contexto
em que a Assemblia Nacional Constituinte se formou e funcionou e para o
peso especfico atribudo Constituinte pelos atores nela envolvidos. Afinal, a
ao e empenho dos participantes de um processo de deciso dependem da
importncia por eles conferida a esse processo e aos seus resultados. Esse peso
especfico ser aqui examinado a partir de duas perspectivas: uma comparativa e
outra histrica. A partir da primeira, procurarei identificar as especificidades da
ltima Assemblia Constituinte brasileira pelo contraste que resulta da

51
O'donnell, Schmitter & Whitehead (1988).
95
comparao da experincia brasileira com a de outros pases; e a partir da
segunda, procurarei definir os contornos assumidos pela Constituinte de 1987-88
luz do significado que ao longo do tempo se veio atribuindo questo
constitucional no Brasil.
A compreenso do jogo constituinte e dos seus resultados se completa
quando alm das especificidades acima referidas se considera as regras que
orientaram os trabalhos constituintes. Da mesma forma que a importncia
simblica de um evento afeta o comportamento dos agentes nele envolvidos, as
regras do jogo influenciam decisivamente as suas estratgias de ao.
Considerados em conjunto, o contexto decisrio e as regras do jogo constituinte
oferecem a chave para a compreenso da ao dos partidos nos diferentes
momentos da Assemblia Nacional Constituinte.
CONSTITUINTE E TRANSIO PARA A DEMOCRACIA
Na pennsula Ibrica, aps o encerramento das mais longas ditaduras da
Europa Ocidental neste sculo, e dando incio quilo que Huntington (1994)
chamou de terceira onda de democratizao, a questo constituinte emergiu
quase naturalmente como forma de fundar um novo sistema poltico sobre bases
legtimas. Aps vrias dcadas de regime autoritrio, no fazia sentido aos olhos
de ningum restabelecer as constituies das eras pr-fanquista e pr-salazarista.
Impunha-se portanto estabelecer novos princpios constitucionais mais
adequados aos novos tempos e fundados na soberania popular. Nada mais
natural ento que a convocao de uma Assemblia Constituinte.
Em Portugal, no entanto, a Assemblia Constituinte de 1975 "teve grande
parte de sua existncia cercada por um clima poltico que fazia com que a
histria parecesse t-la deixado para trs"
52
. Em meio a uma situao
revolucionria marcada por nacionalizaes de indstrias e por expropriaes de

52
Maxwell (1988, p. 192).
96
terras para reforma agrria, que tomavam propores considerveis no Sul do
pas, as atenes no se voltavam para o interior da Assemblia, mas para as
aes do Governo. Alm disso, o acordo que conduziu s eleies constituintes
de abril de 1975, feito entre o Movimento das Foras Armadas - MFA,
responsvel pela deposio de Marcelo Caetano, e os partidos polticos,
reservava uma considervel parcela de poder para a Assemblia do MFA no
novo regime. Portanto, antes mesmo da reunio da Assemblia Constituinte, um
acordo constitucional j havia sido esboado entre os atores polticos
fundamentais, o que, conseqentemente, esvaziou a Constituinte enquanto arena
decisria.
A Constituinte espanhola de 1977-78, por sua vez, foi profundamente
marcada pela memria da guerra civil. As questes fundamentais que ento se
colocavam - relao Estado-Igreja, papel da monarquia, grau de autonomia
poltica e administrativa das diversas regies - eram as mesmas que se haviam
colocado aos constituintes de 1931 e que acabaram dividindo o pas e o levando
guerra civil. De acordo com o ex-primeiro-ministro, Adolfo Surez, aps a
morte de Franco, o principal temor dos espanhis era o risco de uma nova guerra
civil. Por isso, evitar o confronto entre os diferentes grupos polticos tornou-se
um dos principais objetivos de todas as partes. Com esse cuidado, o presidente
das cortes constitucionais espanholas, s vsperas de uma sesso deliberativa,
alertou os constituintes a no esquecer os erros dos seus antecessores.
53

O erro dos constituintes de 1931 teria sido partir para o confronto ao invs
de buscar uma soluo de consenso. O confronto teria ento produzido um jogo
de soma zero que resultou numa constituio que acolheu todas as preferncias
dos republicanos sem incorporar nenhum dos interesses dos monarquistas e da
Igreja Catlica. Essa soluo, claramente insatisfatria para a parte derrotada,

53
Gunther, Sani & Shabad (1988, p. 118).
97
longe de apaziguar os nimos, teria intensificado ainda mais os antagonismos,
levando o pas a mergulhar, alguns anos mais tarde, em sangrenta Guerra Civil.
Para evitar o risco da repetio do confronto durante a Constituinte, as
elites polticas espanholas dedicaram-se busca de solues de consenso prvias
s reunies em plenrio. Por consenso entendia-se ento no o acordo geral em
tudo, o que seria impossvel, mas simplesmente o fato da nova constituio no
vir a conter nenhum aspecto que fosse absolutamente inaceitvel para algum
grupo poltico. Com isso, buscava-se elaborar uma constituio que fosse aceita
e considerada legtima por todos.
As solues de consenso foram encontradas em reunies privadas entre
um reduzido nmero de representantes diretamente envolvido na defesa de
certos interesses conflitantes. O reduzido nmero de participantes, como j foi
argumentado no Captulo 2, reduz os custos decisrios permitindo que decises
sejam tomadas com maior facilidade em menor tempo; e a ausncia de
publicidade, ao manter os representantes ao abrigo da presso dos seus
representados, permite-lhes negociar com maior desenvoltura e fazer
concesses que poderiam ser publicamente embaraosas, ainda que
fundamentais para o alcance de um compromisso. Assim sendo a partir de 22
de maro de 1978 [data da primeira reunio bem sucedida entre representantes
da esquerda e da Igreja Catlica, em que se chegou a um acordo sobre temas
fundamentais] as negociaes srias ocorreram privadamente. Os debates
abertos, nos comits ou no plenrio do Congresso, foram breves, superficiais e
evitaram trocas de rancores sempre que possvel.
54

Os processos de transio para a democracia na pennsula ibrica mostram
claramente como as particularidades nacionais, tanto conjunturais quanto
histricas - a Revoluo dos Cravos, em Portugal, e a memria da guerra civil,
na Espanha - fizeram com que as assemblias constituintes naqueles pases

54
Gunther, Sani & Shabad (1988, p. 117).
98
acabassem por ocupar um lugar secundrio no processo de democratizao, o
que contrasta claramente com o caso brasileiro. No entanto, esse contraste
ainda mais forte quando se compara Brasil e Argentina.
Na Argentina, onde a democracia reemergiu em 1983 aps eventos
traumticos como a guerra suja (denominao convencionalmente dada ao
perodo de violenta represso interna que produziu 30.000 mortos e
desaparecidos entre 1976 e 1982), e a guerra das Malvinas (1982), a questo
constituinte nem sequer foi aventada. Como ao fim de cada perodo autoritrio
vivido pelo pas desde o incio do sculo, no lugar do arbtrio militar foi
novamente colocada a Constituio de 1853. A explicao para esse flagrante
contraste com o Brasil pode ser encontrada quando se considera o significado
simblico que as constituies adquiriram na cultura poltica dos dois pases.
Na Argentina, a Constituio de 1853 foi o marco que definiu a feio do
Estado aps sua independncia da Espanha. At essa data, a luta poltica naquele
pas contrapunha de um lado, os unitrios, que queriam uma Argentina
centralizada e controlada a partir de Buenos Aires, e de outro os caudilhos, que
desejavam uma organizao do Estado mais descentralizada e com maior
autonomia para as elites polticas locais. Durante todo esse perodo, a
conformao do Estado argentino permaneceu indefinida. Foi somente aps
muitos anos de confrontos e guerras civis entre unitrios e caudilhos que
finalmente se definiu, com a Constituio de 1853 o que viria ser o Estado
argentino dali para frente: uma Repblica federal, como queriam as elites das
provncias, excetuando a de Buenos Aires, organizada em torno de um regime
presidencial forte. Com a provncia de Buenos Aires no comando desse novo
arranjo, a Argentina entraria ento na rota da estabilidade poltica e da
modernizao econmica, que colocaria o pas entre as Naes mais ricas do
mundo no incio deste sculo.
99
A Constituio de 1853, mais do que definir uma ordem jurdica e poltica
especfica para o pas, representou a pacificao das foras polticas regionais e
a construo do prprio Estado Argentino. A Constituio Argentina tem,
portanto, um carter fundador, e no apenas organizador. Por isso, ao fim de
cada um dos diversos interregnos autoritrios que marcaram a histria poltica
da Argentina neste sculo, reeditou-se a velha Constituio de 1853 sem se
considerar seriamente a possibilidade de formar uma Assemblia Constituinte
para elaborao de uma nova Constituio. certo que desde ento a
Constituio sofreu modificaes, mas essas sempre foram pontuais, no
incidindo sobre os seus fundamentos e princpios bsicos. Na Argentina, a
Constituio de 1853 representa o ordenamento poltico e jurdico legtimo do
pas, e no um ordenamento legtimo entre outros possveis.
Esse significado simblico que tem a Constituio na Argentina no
encontra paralelo no Brasil. Aqui, a Constituio no se encontra associada no
imaginrio poltico formao do Estado. Constituio refere-se to somente a
um ordenamento jurdico e poltico especfico a um regime.
A QUESTO CONSTITUCIONAL NO BRASIL
A questo constitucional no Brasil se apresenta envolvida num paradoxo.
Por um lado, d-se Constituio e Constituinte um enorme valor; por outro,
banaliza-se a sua importncia. Tanto a valorizao quanto a banalizao desta
questo revelam-se pela freqncia com que o tema vem a debate.
Valoriza-se a Constituio ao se considerar que dela depende o bom
funcionamento do sistema poltico e a prosperidade do pas; por isso com tanta
freqncia se quis e se quer alter-la ou substitu-la. Banaliza-se a Constituio
ao a no considerar um ordenamento superior, capaz de sobreviver s
vicissitudes do tempo; por isso tambm, com tanta freqncia se quis e se quer
alter-la ou substitu-la. A valorizao da Constituio e da Constituinte
revelam-se pelo lugar central que ocupam no discurso das elites polticas
100
brasileiras
55
; sua banalizao, revela-se pela diluio das fronteiras entre a
ordem constitucional e a ordem legal.
Em geral, a convocao de uma Assemblia Constituinte e a redao de
uma nova Constituio no so acontecimentos banais. Estudando diferentes
processos de elaborao constitucional, Elster concluiu que a elaborao de
novas Constituies tende a ocorrer em ondas devido a circunstncias especiais.
A primeira onda ocorreu ainda no sculo XVIII por ocasio da independncia
das treze colnias britnicas na Amrica e da Revoluo Francesa, atingindo
Estados Unidos, Frana e Polnia. A segunda, ocorreu na Europa na esteira das
Revolues de 1848. A terceira tambm aconteceu na Europa aps o fim da I
Guerra Mundial e em decorrncia da criao de novos Estados. A quarta onda
decorreu do fim da II Guerra Mundial atingindo diversas partes do mundo. A
quinta ocorreu nos novos pases surgidos com a dissoluo dos Imprios
Coloniais Ingls e Francs. A sexta onda, atingiu o Sul da Europa aps a queda
dos regimes ditatoriais. E a stima ocorreu na Europa Central e Oriental aps a
queda do comunismo. The fact is that new constitutions almost always are
written in the wake of a crisis or exceptional circumstances of some sort.
56

As circunstncias da Constituinte brasileira de 1987-88, no entanto, no
foram to especiais assim, ao menos no mais especiais que as dos demais
processos de transio para a democracia na Amrica Latina. Comparado ao do
Uruguai, Argentina e Chile, apenas para citar alguns pases mais prximos que
saram de regimes autoritrios na mesma dcada, o processo de transio
brasileiro foi bem menos traumtico e crtico que o desses pases. No entanto,
foi no Brasil que se realizou uma Assemblia Constituinte e que se redigiu uma
nova Constituio, e no nesses pases. A regra geral da excepcionalidade de
uma nova Constituio no se aplica, portanto, aqui.

55
Na primeira metade deste sculo, Oliveira Vianna ( 1927) j chamava a ateno para esse fato.
56
Elster (s.d.).
101
A Questo Constitucional no Brasil em Perspectiva Histrica
Em menos de 170 anos de existncia poltica independente, o Brasil
conheceu 7 Constituies, 3 Assemblias Nacionais Constituintes e uma
Revoluo Constitucionalista. Desde a independncia, no incio do sculo XIX,
no houve um nico regime poltico que no tivesse por marca a sua prpria
Constituio, nem houve mudana de regime em que a questo da Constituinte
no emergisse com vigor.
Logo aps a Independncia, o imperador brasileiro convocou uma
Assemblia Constituinte para dotar o nascente pas de uma ordem
constitucional. Para a poca, esta foi uma iniciativa poltica bastante avanada.
Portugal, a antiga metrpole, era e ainda continuaria sendo uma monarquia
absoluta at que o imperador brasileiro, Pedro I, se transformasse no rei de
Portugal, Pedro IV. No entanto, devido a divergncias entre a Assemblia e o
imperador, este acabou por dissolver a primeira antes que ela acabasse seus
trabalhos, outorgando em 1824 uma Constituio para o pas. Esta Constituio
acompanhou o regime monrquico at o seu declnio, sendo a marca da
centralizao e do poder imperiais.
Com o fim da Monarquia, dotou-se o pas de uma nova Constituio mais
condizente com os princpios republicanos e com a descentralizao poltico-
administrativa desejada. Um grupo de notveis foi encarregado da redao da
nova Carta Magna, indo buscar na Constituio dos Estados Unidos de 1787 a
inspirao para a nascente ordem republicana brasileira. A nova Constituio foi
aprovada pelo Congresso Nacional em 1891, ento investido de poderes
constituintes. De forma anloga ao ocorrido com a Constituio monrquica de
1924, a Constituio de 1891 iria acompanhar o primeiro regime republicano at
o seu ocaso em 1930, sendo a marca do domnio e da autonomia das oligarquias
regionais no pas.
102
Durante o primeiro governo Vargas (1930-1945), a questo constitucional
e constituinte veio tona diversas vezes: primeiro sob a forma da Revoluo
Constitucionalista de 1932, quando a oligarquia paulista rebelou-se contra a
ditadura de Vargas reivindicando o retorno ao Estado de Direito atravs da
realizao de uma Assemblia Constituinte; depois sob a forma de uma efetiva
Assemblia Constituinte, que elaborou a Constituio de 1934, cuja vigncia foi
abortada pelo golpe de 1937; e finalmente com a Polaca, a Constituio de
1937, que foi a marca do Estado Novo.
O regime democrtico que se seguiu ao fim da ditadura de Vargas
originou-se de uma Assemblia Constituinte que elaborou a Constituio de
1946. Tal como as Constituies anteriores, a de 1946 acompanhou e marcou o
primeiro regime democrtico brasileiro at o seu ocaso com o golpe de 1964.
Por fim, o regime militar ofereceu-se uma nova ordem constitucional.
Trs anos depois do golpe, e aps j haver suspendido a vigncia da
Constituio de 1946, os militares no poder deram ao pas a Constituio de
1967. Esta Constituio sofreria ainda uma substantiva modificao em 1969,
forma encontrada pelo regime militar de adaptar a ordem constitucional nova
realidade mais autoritria e repressiva que se instaurou no pas a partir da edio
do Ato Institucional N5 - AI 5, em dezembro de 1968. A Constituio de 1967,
ou de 1969, como preferem alguns devido s substantivas mudanas
introduzidas na Constituio naquele ano, iria ento permanecer em vigncia at
a promulgao da Constituio de 1988.
Nessa sucesso de Constituies e Constituintes que o Brasil conheceu,
dois fatos merecem ser ressaltados, pois pem a nu o quanto a questo
constituinte peculiar neste pas.
O primeiro deles, que mesmo os regimes autoritrios procuraram
legitimar o seu poder e a ordem por eles imposta atravs de uma nova
Constituio. A suspenso pura e simples das Constituies durante os regimes
103
autoritrios - como ocorreu nos demais pases latino-americanos durante o
refluxo da democracia na regio nos anos 60 e 70 - no Brasil no parecia
cabvel. Vale lembrar que foi precisamente em torno da questo da
constitucionalidade dos atos do governo que as elites paulistas se levantaram em
armas contra o governo de Vargas, em 1932. Este, alis, mais um indicador do
elevado valor da questo constituinte e constitucional no imaginrio poltico
brasileiro.
A segunda peculiaridade, que no Brasil, aps o rompimento da ordem
constitucional e na luta contra o autoritarismo, nunca se reivindicou volta ao
Estado de Direito atravs da adoo da Constituio antes em vigor - como
costuma ser o caso no resto da Amrica Latina. A nica alternativa que parecia
vivel aos olhos das oposies era a realizao de uma Assemblia Constituinte
para elaborao de uma nova e legtima Constituio para o pas. Foi assim para
os revoltosos constitucionalistas de 1932. No havia nem dois anos da suspenso
da vigncia da Constituio de 1891, e j no se pensava mais na Constituio
antiga, e sim numa nova. Foi assim tambm com os opositores de Vargas; e no
foi diferente com os opositores do regime militar. Durante este, a idia de
realizao de uma Assemblia Constituinte emergiu naturalmente no seio da
oposio como nica forma de se superar o autoritarismo e reencontrar a
democracia. Em momento algum se pensou em resgatar a constituio
democrtica de 1946 - afinal, nem to velha assim.
Essas especificidades da questo constituinte e constitucional no
imaginrio poltico brasileiro que explicam porque convocao de uma
Assemblia Nacional Constituinte ocupou um lugar to destacado na agenda da
transio e tambm porque, uma vez reunida a Assemblia, seus trabalhos
praticamente monopolizaram as atenes naquele momento.
104
A Constituinte na Agenda da Transio para a Democracia no Brasil:
Constituinte Congressual ou Constituinte exclusiva?
A convocao de uma Assemblia Nacional Constituinte sempre integrou
a pauta de reivindicaes das oposies ao regime militar. Alm das razes j
apresentadas, o freqente recurso dos governos militares s Emendas
Constitucionais, sempre no intuito de manter o texto constitucional a favor dos
seus interesses, alimentava e ampliava a rejeio das oposies Constituio
vigente. Por isso, a realizao de uma Assemblia Constituinte era vista como
nica forma possvel de superao do autoritarismo e de retorno democracia.
No entanto, fora esse consenso quanto importncia estratgica da Constituinte,
havia grandes divergncias no que se refere forma e ao momento de sua
realizao.
Quanto forma, a maior divergncia era se a Assemblia Constituinte
deveria ser exclusiva, isto , escolhida pelo povo atravs de uma eleio especial
com a finalidade especfica de redigir uma nova Constituio para o pas, como
queria a ala mais esquerda da oposio, os ento chamados autnticos do
MDB; ou Congressual, quer dizer, realizada pelo Congresso Nacional investido
de poderes constituintes, como preferiam os moderados.
No que se refere ao momento de sua realizao, era consenso entre as
oposies que a Constituinte, devido sua importncia estratgica, deveria
ocorrer ao fim do cumprimento da enorme agenda da transio, que
contemplava o fim da censura, a revogao das leis de exceo, como o AI-5, a
realizao de eleies diretas e livres para todos os nveis de governo, a anistia
aos presos e cassados polticos, a reforma da legislao eleitoral e partidria.
Havia entretanto a dvida se a Constituinte deveria anteceder ou suceder outro
evento poltico da maior importncia: as eleies presidenciais.
A soluo e o encaminhamento dessas questes no dependia apenas do
acordo entre as oposies, mas fundamentalmente do arranjo a ser feito entre
105
essas e o Governo. No ano de 1984, aps o cumprimento da maior parte da
agenda da transio, definiu-se a questo temporal. Aps o sucesso da
Campanha pelas Diretas-J e a subseqente derrota no Congresso Nacional da
Emenda Constitucional que pretendia restabelecer eleies presidenciais diretas
ainda aquele ano, as ltimas etapas do processo de transio foram definidas.
Primeiro a Presidncia da Repblica passaria das mos de um militar para as de
um civil oriundo das fileiras moderadas da oposio atravs de eleies
indiretas, como previa a Constituio vigente; e depois uma Assemblia
Constituinte seria convocada pelo novo presidente. A forma a ser assumida pela
futura Constituinte, se exclusiva ou congressual, ficaria ainda para deciso
posterior.
Logo aps sua eleio como presidente da Repblica pelo Colgio
Eleitoral, a 15 de janeiro de 1985, Tancredo Neves declarou ser a convocao de
uma Constituinte em 1986 um compromisso seu de primeira hora.
57
O mesmo
compromisso foi assumido por Jos Sarney ao ser definitivamente empossado na
Presidncia da Repblica aps a morte de Tancredo, em abril de 1985. A partir
de ento, a discusso em torno do formato da Constituinte recrudesceu, s sendo
resolvida a 22 de novembro daquele ano com a aprovao da Emenda
Constitucional que previa a instalao da Assemblia Constituinte em fevereiro
de 1987.
Em mensagem convocatria da Assemblia Nacional Constituinte,
enviada pelo presidente Sarney ao Congresso Nacional no fim de junho de 1985,
foi proposta a transformao temporria do Congresso Nacional em Assemblia
Constituinte, isto , foi proposta a Constituinte Congressual, e no a exclusiva.
Paralelamente, o presidente criou uma Comisso Provisria de Estudos
Constitucionais, composta por 50 membros supostamente representativos dos
diversos segmentos da sociedade e presidida pelo jurista Affonso Arinos para

57
FSP (16-01-85) apud Centro Ecumnico de Documentao e Informao (1986, p. 53).
106
elaborar um anteprojeto de Constituio a ser apreciado pela futura Assemblia
Constituinte. Ambas iniciativas provocaram viva resistncia dentro e fora do
Congresso.
Entre os opositores da proposta governamental e defensores de uma
Constituinte exclusiva encontravam-se parlamentares progressistas e
organizaes da sociedade civil, como a Confederao Nacional dos Bispos do
Brasil - CNBB e a Ordem dos Advogados do Brasil - OAB. Seus argumentos
foram explicitados na Carta aos Brasileiros, ao Presidente da Repblica e ao
Congresso Nacional elaborada pelo Plenrio Pr-Participao Popular na
Constituinte e lida em sesso pblica na seo paulista da OAB no ms de
junho:
Partimos da afirmao de que o Poder Constituinte no poder Legislativo.
Em conseqncia, sustentamos que o Poder Legislativo no pode ser
promovido a Poder Constituinte. Em outras palavras: no pode o Congresso
Nacional ser convertido em Assemblia Nacional Constituinte. O ato que o
fizer arbitrrio e ilegtimo.
Ningum nega que o Congresso Nacional tem alguns poderes constituintes.
Mas os poderes constituintes do Congresso so somente aqueles que a
Assemblia Constituinte lhes delega por meio da Constituio, e se limita aos
poder de emendar a Constituio em vigor. So, pois, poderes constituintes
derivados, e nunca o Poder Constituinte originrio.
(...)
espria a Constituinte formada pela Cmara dos Deputados e pelo Senado.
Por sua prpria natureza, uma Constituinte legtima no pode resultar da
reunio dessas duas Cmaras, uma vez que a prpria existncia e composio
dessas Cmaras resultam do que for decidido pela Constituinte.
58


Alm das razes publicamente apresentadas pela oposio extradas da
Filosofia do Direito, havia na luta dos autnticos do PMDB por uma
Constituinte exclusiva um clculo propriamente poltico e instrumental.
Esperava-se que uma Constituinte composta pelo Cmara dos Deputados e pelo
Senado Federal reunidos em assemblia iria resultar numa Constituinte mais
conservadora, devido sobre-representao na Cmara dos estados em que os

58
Centro Ecumnico de Documentao e Informao (1986, p. 39-40).
107
conservadores predominavam e a paridade da representao dos estados no
Senado.
Os efeitos dessa resistncia ao projeto governamental se fizeram
sentir dentro da Comisso Mista do Congresso que examinou a mensagem de
convocao da Assemblia Nacional Constituinte. O Deputado Joo Gilberto
(PMDB/RS), integrante desta Comisso, apresentou a sugesto formulada pelo
governador de So Paulo, Franco Montoro, de permitir a apresentao de
candidaturas avulsas a representante constituinte, isto , candidaturas no
apresentadas por partidos, como muitos dos defensores da Constituinte exclusiva
queriam. Essa proposta foi combatida pelo Palcio do Planalto em nome do
fortalecimento dos partidos polticos e do cuidado em evitar que a futura
Constituio fosse impregnada pelo esprito corporativista que as candidaturas
avulsas propiciariam.
59

A proposta governamental encontrou resistncia inclusive do relator da
Comisso Mista que examinava a Emenda Constitucional que criava a
Constituinte. No substitutivo elaborado pelo relator Flvio Bierrenbach
(PMDB/SP), introduziram-se modificaes substantivas na proposta
presidencial, sendo a mais importante delas a convocao de um plebiscito para
decidir se seriam conferidos poderes constituintes ao Congresso Nacional, ou se
seria instituda uma Assemblia Nacional Constituinte exclusiva.
No entanto, o Palcio do Planalto e a cpula do PMDB estavam decididos
a no aceitar alteraes essenciais no projeto original. Assim sendo, o PMDB
substituiu alguns dos seus representantes na Comisso Mista para que o
substitutivo do relator no fosse aprovado e articulou a aprovao de um outro
substitutivo mais prximo redao original do projeto, apresentado pelo vice-
lder do PMDB, deputado Valmor Giavarina (PR). Minoritria, embora ruidosa
e com grande repercusso social, a proposta de uma Constituinte exclusiva foi

59
Centro Ecumnico de Documentao e Informao (1986, p. 54).
108
sepultada com a aprovao do substitutivo de Giavarina a 22 de novembro de
1985. De acordo com a Emenda Constitucional ento aprovada, a Assemblia
Constituinte seria instalada a 1 de fevereiro de 1987, reunindo os 487 deputados
federais e 46 senadores a serem eleitos em 15 de novembro de 1986 e os 23
senadores eleitos em 1982, cujos mandatos iriam at 1990.
A definio pela Constituinte Congressual significou a vitria do
Governo, com a colaborao do PMDB, preocupado com a reduo dos riscos
externos que poderiam advir com a nova Constituio. Afinal, a composio de
uma Constituinte congressual era bem mais previsvel do que seria a
composio de Assemblia Constituinte exclusiva. No caso de um Congresso
Constituinte, as regras de seleo dos representantes seriam as mesmas vigentes
no Congresso Nacional: eleies disputadas por candidatos apresentados
exclusivamente por partidos polticos, concorrendo em distritos eleitorais de
dimenses pr-definidas atravs de um procedimento eleitoral conhecido e
experimentado que produziria um nmero de representantes tambm pr-
determinado. No caso de uma Constituinte exclusiva, as regras de seleo dos
representantes estariam todas por serem construdas: Os partidos polticos teriam
a exclusividade da representao, ou entidades da sociedade civil, como
sindicatos e associaes, poderiam apresentar candidatos, como reivindicava o
Movimento Nacional pela Constituinte, a CNBB e a OAB? Quantos
representantes comporiam a Assemblia Constituinte? Atravs de que sistema
eles seriam eleitos: majoritrio ou proporcional? Como seriam definidos os
distritos eleitorais: seriam os Estados ou haveria outros recortes? Enfim, uma
Constituinte exclusiva colocaria uma srie de questes no discutidas e muito
menos respondidas, e conforme fossem as respostas, essa Assemblia
Constituinte poderia ter uma composio muito distinta da do Congresso
Nacional, o que poderia trazer um aumento considervel dos riscos externos.
109
Conseqncias da Definio Congressual da Constituinte
A opo congressual teve implicaes importantes nos desdobramentos
dos trabalhos constituintes e nos resultados atingidos.
Em primeiro lugar, essa opo implicou no fortalecimento do papel dos
partidos na Constituinte, o que era, alis, um dos objetivos manifestos pela
Presidncia da Repblica e pela direo do PMDB ao preferirem a forma
congressual. As eleies legislativas eram o terreno privilegiado de afirmao e
de consolidao dos partidos desde o comeo do lento processo de abertura
poltica iniciado nos anos 1970
60
. Pela via da eleies legislativas, os partidos
manteriam o controle da Assemblia Constituinte, tendo muito provavelmente
nele representados os mesmos quadros que ordinariamente integravam o
Congresso Nacional.
Em segundo lugar, mais que fortalecer os partidos em geral, a opo
congressual apontava para o fortalecimento do PMDB, em particular, uma vez
que sua expresso eleitoral vinha crescendo ininterruptamente desde 1974, e
naquele momento no havia nenhuma razo para se imaginar que nas prximas
eleies o seu desempenho fosse ser diferente. O mesmo no se poderia dizer se
a Constituinte fosse exclusiva. Ao contrrio, muito provavelmente os partidos
iriam perder importncia dentro dela na hiptese de terem como concorrentes
outros candidatos que no os apresentados pelos partidos, disputando eleies
em moldes distintos das eleies legislativas.
Aqui est fora de questo se os resultados obtidos por uma Constituinte
congressual foram superiores aos que possivelmente resultariam de uma
Constituinte exclusiva, ou vice-versa. Essa especulao comportaria respostas e
interpretaes plausveis em ambos sentidos. Por exemplo, no que diz respeito
ao fortalecimento dos partidos, o formato congressual da Constituinte pode ser

60
Sobre o papel das eleies legislativas no processo de transio para a democracia e no desenvolvimento dos
partidos ver Lamounier (1986).
110
interpretado tanto como facilitador como complicador. Ao tornar os partidos nos
nicos veculos de acesso arena constituinte, excluindo assim concorrentes
potenciais como sindicatos, associaes de classe, organizaes no
governamentais etc., a Constituinte congressual, sem dvida, favoreceu os
partidos. No entanto, estes tiveram de se posicionar e dar respostas a questes
que sendo fundamentais num texto constitucional, muito possivelmente nunca se
teriam colocado como questes substantivas para os partidos, mais voltados e
preocupados que so com o exerccio do Governo e com a ao legislativa.
Nesse sentido, portanto, a Constituinte congressual pode ter representado um
complicador para fortalecimento dos partidos, uma vez que os colocou frente a
questes para as quais eles no tinham resposta a dar.
Partidos tm - ou deveriam ter - programas de governo, e no projetos de
ordenamento constitucional para o pas. Questes como sistema de governo e
durao do mandato presidencial so eminentemente constitucionais, e por isso,
talvez mais facilmente solucionveis por um grupo de juristas tratando do
problema em abstrato. No entanto, essas mesmas questes no so de simples
definio por partidos polticos, que no foram e nem so organizados e
preparados para enfrent-las. A definio partidria de questes constitucionais
se torna ainda mais complicada quando o problema no tratado em abstrato,
mas envolve o futuro de governantes concretos. Este foi precisamente o caso das
questes relativas ao sistema de governo - parlamentarismo ou presidencialismo
- e durao do mandato presidencial - 4 ou 5 anos - na Constituinte, que
envolviam diretamente o futuro imediato do presidente Sarney.
A sobreposio de questes eminentemente constitucionais tratadas por
partidos polticos e associadas a interesses direitos do presidente da Repblica
representou um enorme complicador do jogo decisrio, implicando num grande
desgaste para os partidos, sobretudo para aqueles responsveis pela sustentao
parlamentar do Governo. A definio da forma de governo no era clara para
111
nenhum partido e foi se tornando em fator de polarizao de foras medida que
a Presidncia da Repblica passou a se empenhar na sua definio.
O formato congressual da Constituinte trouxe tambm importantes
conseqncias para o texto constitucional aprovado. Talvez a mais importante
delas tenha sido a constitucionalizao de matrias que no so propriamente
constitucionais, mas objeto de legislao complementar ou mesmo ordinria. O
Congresso Nacional ocupa-se usualmente com a produo de legislao
ordinria e apenas raramente trata de questes constitucionais. Essa vocao
legislativa fez-se sentir durante os trabalhos constituintes. Junto com preceitos
constitucionais propriamente ditos, os constituintes aprovaram matrias com
detalhamento cabvel apenas na legislao. Foi assim no captulo que trata dos
direitos do trabalho, que alm de estabelecer os princpios gerais a orientar a
legislao trabalhista - o que seria espervel - detalha quais so os benefcios e a
forma de sua concesso. Foi assim tambm nos captulos que tratam da ordem
econmica e financeira, chegando-se, neste caso, inclusive ao detalhamento das
taxas de juros a serem praticadas no mercado.
A constitucionalizao de matrias no constitucionais foi efetivamente
um dos resultados da Constituinte, mas esse resultado no foi, contudo,
obrigatoriamente resultante da adoo do formato congressual. Embora a
vocao do Congresso Nacional seja a produo legislativa e a transformao do
Congresso em Assemblia Constituinte trouxesse em si mesma o risco de
constitucionalizao da legislao, alguns recursos processuais poderiam ter
evitado esse resultado. Por exemplo, o controle da agenda constituinte por um
pequeno grupo de juristas poderia ter representado um anteparo eficiente. Essa,
alis, deve ter sido a inteno do presidente Sarney ao nomear a Comisso
Provisria de Estudos Constitucionais. Essa tambm possivelmente foi uma das
intenes do relator do Regimento Interno da Constituinte ao concentrar grande
poder nas mos do relator da Comisso de Sistematizao em detrimento do
plenrio. No entanto, a alterao do Regimento Interno, como demonstrarei
112
ainda neste captulo, implicou precisamente na reduo do poder do relator e na
sua devoluo ao plenrio, favorecendo assim a elaborao de uma Constituio
com enxertos legislativos. Antes porm de examinar a influncia do Regimento
Interno sobre a dinmica e resultados do processo constituinte, consideremos o
impacto das eleies de 1986 sobre a prpria Constituinte.
AS ELEIES DE 1986 PARA A CONSTITUINTE
As eleies legislativas de 1986 ocorreram em um clima extremamente
favorvel aos partidos do Governo. O Plano de estabilizao econmica lanado
em maro daquele ano havia conseguido derrubar as taxas de inflao, e a
acelerao do crescimento econmico associada taxas de juro reduzidas
levaram a um aumento simultneo das taxas de emprego e do poder aquisitivo
da populao. O grande beneficirio deste sucesso econmico foi - como no
poderia deixar de ser - o partido dos ministros e economistas responsveis pela
elaborao do Plano Cruzado, o PMDB.
Dos 24 governadores de Estado eleitos, 23 eram do PMDB. No Congresso
Nacional, o PMDB passou a ser o partido majoritrio nas duas casas legislativas.
Na Cmara dos Deputados, o partido que antes detinha 44,7% das cadeiras
passou a ocupar 52,77% delas. No Senado, essa proporo chegou a 2/3. Assim,
na Assemblia Nacional Constituinte, o PMDB possuiria 54,56% dos assentos, o
que significava, em princpio, a maioria necessria para poder elaborar e aprovar
a nova Constituio sozinho, sem necessitar associar-se a outros partidos.
O segundo maior partido e tambm integrante da coalizo governamental,
PFL, teve um desempenho bem mais modesto se comparado ao PMDB: 24%
das cadeiras da Cmara dos Deputados e 21% do Senado. Os demais partidos
distriburam entre si menos de um quarto das cadeiras nas duas Casas. A
condio de segundo partido numa assemblia em que o primeiro de todos
detm maioria absoluta no teria qualquer significado se essa maioria fosse
monoltica e absolutamente disciplinada. Esse, no entanto, no era o caso do
113
PMDB, partido que j ao tempo de MDB surgiu como uma frente agregando
diversas correntes de opinio unidas em torno do antigovernismo, e que ao
longo do tempo e durante o seu crescimento eleitoral e parlamentar foi
agregando no seu seio quadros dissidentes do regime militar, o que ampliou
ainda mais sua heterogeneidade interna. Em funo disso, a condio de
segunda fora partidria poderia vir a ser importante durante a Constituinte,
como efetivamente acabou provando ser.
No entanto, poca, o PMDB parecia imbatvel. Ao analisar os resultados
de uma pesquisa feita com deputados federais eleitos em 1986, Lencio Martins
Rodrigues identificou no PMDB uma faco dominante que - tudo indicava -
iria traar a linha dos trabalhos constituintes.
Os dados da pesquisa revelam que, entre seus deputados, existe uma tendncia
preponderante (no sentido de agrupar a maior parte de seus deputados) e
relativamente bem definida do ponto de vista ideolgico. Essa faco central
(os peemedebistas puros ou histricos, que no passaram por outros
partidos alm do MDB), que se define como centro-esquerda, fornece o
arcabouo de sustentao do partido. Isso significa que, mesmo na hiptese de
um acirramento dos conflitos internos, o partido no se fragmentaria. Neste
caso, pensamos que a alternativa mais provvel seria a sada das tendncias
minoritrias, segurando o PMDB um nmero de deputados suficientemente
numeroso para mant-lo na condio de um partido grande embora no
majoritrio.
61


O perfil ideolgico dos constituintes, sua trajetria poltica e sua insero
econmico profissional na sociedade considerados em conjunto, facilita a
compreenso do comportamento dos atores durante as diversas fases da
Constituinte, isto , da diviso do partido majoritrio entre histricos e
moderados e do plenrio entre progressistas e conservadores, das alianas
partidrias e da composio das comisses. Examinemos por um momento o
perfil desses constituintes.

61
Rodrigues (1987, p. 35).
114
Perfil dos Constituintes
Comecemos por considerar a autoclassificao ideolgica dos
constituintes para, a partir dela, investigar outros de seus atributos. Na pesquisa
realizada por Lencio Rodrigues acima referida, os deputados eleitos para a
Constituinte foram solicitados a classificarem-se em 5 categorias: direita
radical, direita moderada ou centro-direita, centro, esquerda-moderada ou
centro-esquerda e esquerda radical. Para poder distribuir os partidos numa
escala entre esquerda e direita e medir a distncia entre uns e outros, constru um
ndice transformando as respostas em nmeros distribudos numa escala que vai
de um (direita radical) a cinco (esquerda radical). Os resultados apresentados
abaixo referem-se apenas aos seis maiores partidos representados na
Constituinte, que juntos constituam 96,24% da Assemblia; os demais foram
desconsiderados por no serem numericamente representativos.
Tabela A.
ndice de Autoidentificao Ideolgica dos Deputados Constituintes por Partidos
PARTIDO PT PDT PMDB PTB PFL PDS
NDICE (1 A 5) 4,53 3,96 3,80 3,19 3,11 2,93
Fonte: BDANC.

Embora esses ndices exprimam apenas a autopercepo dos deputados, e
no dos senadores, e mesmo entre os primeiros, apenas daqueles que aceitaram
classificar-se dentro dos critrios propostos (alguns rejeitaram a classificao
esquerda-direita), eles so um indicador bastante ilustrativo das afinidades e
diferenas entre os partidos durante a Constituinte. interessante observar que a
autopercepo dos deputados coincide com a percepo que tanto o vulgo
quanto o especialista tm dos partidos. esquerda figura, inconteste, o PT, com
o PDT sua direita. Ao centro, tendendo para a esquerda, encontra-se o PMDB.
sua direita situam-se o PTB e o PFL, e direita de todos figura, tambm
incontestavelmente, o PDS. Os ndices refletem ainda o quanto, poca, a
identificao com a esquerda no pas era conotada positivamente. Na pesquisa
115
referida, nenhum dos deputados autodefinou-se como direita radical, ao passo
que 5% deles aceitaram a definio de esquerda radical. Observe-se ainda que
somente o partido reconhecidamente mais direita alcana um ndice
ligeiramente abaixo do que seria o centro tout court, tendendo todos os outros
do centro para a esquerda. Embora esses ndices contenham uma clara distoro
esquerda, o seu ordenamento e a distncia relativa de um para outro no
devem ser desprezados, pois eles exprimem com clareza as afinidades e
diferenas entre os partidos na Constituinte.
O maior choque entre progressistas e conservadores que eclodiu com o
surgimento do Centro e resultou na mudana do Regimento Interno tambm
encontra expresso nos ndices de autoidentificao ideolgica. A composio
do Centro - que objetivamente pode ser definido como a agregao dos
parlamentares que subscreveram o Projeto de Resoluo n 20 de 1987, que
resultou na mudana do Regimento Interno - exprime-se nos ndices da seguinte
forma:
Tabela B.
Composio do Centro por Partidos Segundo
o ndice de Autoidentificao Ideolgica dos Deputados Constituintes
PT PDT PMDB PTB PFL PDS CENTRO OUTROS
SIGNATRIOS - 3,60 3,57 3,20 3,09 2,88 3,29
NO SIGNATRIOS 4,53 4,06 3,99 3,00 3,30 3,20 - 4,01
Fonte: BDANC.

Excetuando o PTB, que apresentou ndices mais elevados entre os
signatrios do Projeto de Resoluo do Centro do que entre os no
signatrios
62
, em todos os demais partidos da Assemblia os parlamentares que
no apoiaram a proposta do Centro apresentaram ndices de autoidentificao

62
No caso do PTB, no se pode, a rigor, falar de ndice j que o nmero correspondente aos no signatrios do
PTB corresponde, na verdade, a apenas a autoclassificao de um dos 3 petebistas que no apoiaram o projeto do
Centro. Os dois demais rejeitaram classificarem-se entre esquerda e direita.
116
ideolgica mais elevados. A contraposio entre autnticos ou progressistas,
como se autodenominavam uns, e os moderados e de centro, como se
chamavam os outros, pode ento ser muito bem compreendida como um conflito
entre esquerda e direita.
As alteraes na composio dos partidos entro o incio e o fim da
Constituinte e o surgimento de uma nova agremiao partidria
majoritariamente compostas por egressos do PMDB, o PSDB, tambm encontra
expresso inteligvel nos ndices de autoidentificao ideolgica.
Tabela C.
ndice de Autoidentificao Ideolgica dos Deputados por Partidos
no Incio e no Fim da Constituinte
INCIO DA ANC FIM DA ANC
N BANCADA NDICE N BANCADA NDICE
PDS 36 2,93 34 2,93
PFL 134 3,11 126 3,12
PTB 19 3,19 30 3,30
PMDB 307 3,80 234 3,72
PSDB - 49 4,00
PDT 26 3,96 28 4,00
PT 16 4,53 16 4,53
Fonte: BDANC.

A tabela acima mostra claramente que a troca de legendas durante a
Constituinte no alterou as posies relativas entre os partidos no continuum
esquerda-direita, mas impulsionou alguns mais para a esquerda, e outros para a
direita. O PMDB, o partido numericamente mais prejudicado com as trocas de
legenda, teve seu ndice de 3,80 reduzido para 3,72 especialmente devido sada
de 42 parlamentares de sua ala esquerda que foram integrar o PSDB, o qual, por
sua vez, obteve ndice igual a 4,00. O PDT, que perdeu 2 parlamentares para
outros partidos mas ganhou 4 do PMDB, tambm teve seu ndice ligeiramente
elevado pelos recm chegados; e PTB, que recebeu todos os seus 11 novos
117
membros do PMDB, acabou apresentando ndice mais prximos ao do partido
majoritrio.
Alm dos ndices de autoidentificao ideolgica, a trajetria partidria
anterior ao sistema partidrio ento vigente, e as atividades econmico-
profissionais dos parlamentares so indicadores de identificao dos partidos
presentes na Constituinte, como mostram a Tabela D e a Tabela E.
Tabela D.
Trajetria Partidria dos integrantes dos seis maiores partidos
da Assemblia Nacional Constituinte
PARTIDO PT PDT PMDB PTB PFL PDS
ABS REL ABS REL ABS REL ABS REL ABS REL ABS REL
16 100,00 26 100,00 307 100,00 19 100,00 134 100,00 36 100,00
ARENA 0 0,00 5 19,23 56 18,24 4 21,05 69 51,49 19 52,78
MDB 2 12,50 10 38,46 120 39,09 4 21,05 9 6,72 1 2,78
1 MANDATO 13 81,25 17 65,38 174 56,68 13 68,42 74 55,22 17 47,22
2 MANDATO 2 12,50 2 7,69 70 22,80 5 26,32 31 23,13 8 22,22
3 MANDATO OU
MAIS
1 6,25 7 26,92 63 20,52 1 5,26 29 21,64 11 30,56
Fonte: BDANC.

Tabela E.
Insero Scio-Econmica dos Constituintes dos Seis Maiores Partidos
e Participao em Entidades de Classe
PARTIDO PT PDT PMDB PTB PFL PDS
EMPRESRIOS 0 0,00 6 23,08 119 38,76 8 42,11 66 49,25 19 52,78
OPERRIOS 3 18,75 1 3,85 2 0,65 0 0,00 0 0,00 0 0,00
LD SIND TRAB 3 18,75 1 3,85 6 1,95 0 0,00 0 0,00 0 0,00
LD SIND PATR 0 0,00 0 0,00 2 0,65 0 0,00 3 2,24 1 2,78
Fonte: BDANC.

A Tabela D mostra claramente que a proporo de ex-arenistas crescente
da esquerda para a direita, ocorrendo o inverso com os ex-emedebistas. NO PT
no se encontrava nenhum ex-arenista enquanto o PDS acolhia apenas um ex-
emedebista. A proporo de ex-emedebistas atinge o seu ponto mximo no
PMDB, o que seria de se esperara uma vez que este era o herdeiro direto do
118
MDB, tal como o PDS era da Arena, caindo depois bruscamente na ponta
esquerda do gradiente partidrio. O nmero reduzido de ex-emedebista no PT
no deve, entretanto, causar estranheza, uma vez que a maior parte de sua
bancada era composta por parlamentares estreantes no Congresso Nacional
(81,25%), no tendo portanto tido passagem pelos partidos do perodo militar.
A Tabela E mostra tambm de uma forma bastante eloqente a relao
entre opo partidria e insero econmico-profissional dos constituintes.
Tomando-se as posies sociais extremas de uma sociedade tipicamente
capitalistas, empresrios de um lado, e operrios industriais, de outro - ou para
utilizar a terminologia marxista, burgueses e proletrios - observa-se que os
extremos do gradiente partidrio expressavam com preciso a antinomia de
classe. O PT, partido em que a proporo de operrios fabris atingiu o seu ponto
mais elevado (18,75%) no abrigava nenhum empresrio, enquanto que o seu
antpoda, o PDS, que reunia o maior percentual de empresrios (52,78%) no
tinha entre seus membros nenhum operrio. Entre esses pontos extremos, o
percentual de operrios era decrescente da direita para a esquerda, ocorrendo o
inverso com os empresrios. A distribuio de lderes de classe entre os partidos
confirma a mesma tendncia, sendo decrescente a presena de lideranas de
sindicatos de trabalhadores do PT at o PMDB, e crescente a proporo de
lideranas de sindicatos patronais do PMDB at o PDS.
Os dados apresentados mostram que a distribuio dos parlamentares
pelos partidos durante a Constituinte est longe de ser aleatria, como tampouco
foram aleatrios os alinhamentos interpartidrios e as cises intrapartidrias, o
que ser demonstrado nos prximos captulos. Os partidos que participaram da
Assemblia Nacional Constituinte reuniam parlamentares que tinham uma
percepo mais ou menos coerente e compartilhada do seu posicionamento
ideolgico, e uma trajetria partidria e uma insero scio-econmica
razoavelmente consistentes com aquela percepo. Conseqentemente, suas
aes durante o jogo constituinte tampouco poderiam ser errticas e aleatrias.
119
No entanto, as estratgias e tticas adotadas por cada um iriam variar de acordo
com as regras do jogo ento vigentes, ora mais favorveis a uns, ora a outros.
da influncias dessas regras que comearei a tratar a seguir.
AS REGRAS DO JOGO CONSTITUINTE
Primeira etapa: A elaborao do Regimento Interno
Entre 1 de fevereiro de 1987, data de instalao da Assemblia Nacional
Constituinte, e 10 de maro, data da promulgao da Resoluo n 2 de 1987,
que definiu o Regimento Interno da Constituinte, o plenrio viu-se envolvido na
discusso das regras que iriam balizar todo o processo de elaborao
constitucional. Nessa discusso, emergiu com clareza a clivagem que iria dividir
os constituintes em todas as etapas do processo de elaborao constitucional:
Progressistas de um lado, reunindo os parlamentares do PT, PDT, PSB, PDC,
PC do B e da esquerda do PMDB; e moderados de outro, agregando
parlamentares do PDS, PFL, PTB, PL, PDC e da direita do PMDB. Neste
perodo, as mesmas questes que dividiram progressistas e moderados antes da
convocao da Constituinte reemergiram como pontos de divergncia no seu
interior.
Da ala esquerda do PMDB surgiu, j s vsperas da instalao da
Constituinte, a proposta de exumao da Constituinte exclusiva, sepultada a 27
de novembro de 1985 com a aprovao da Emenda Constitucional n 26, que
convocou a Assemblia Nacional Constituinte. Em reunio, em Braslia, de
cerca de 40 deputados da esquerda peemedebista, entre os quais encontravam-se
Domingos Leonelli (BA), Virgildsio Senna (BA), Egdio Ferreira Lima (PE) e
Antnio Britto (RS), reemergiu a proposta da Constituinte exclusiva, que dias
mais tarde foi levada sob a forma de moo bancada do PMDB na Cmara dos
Deputados.
120
A idia imbutida nessa proposta era a de colocar a Constituinte a
salvo de qualquer influncia do presidente da Repblica. Enquanto membros da
Constituinte, os parlamentares encontravam-se formalmente protegidos dessa
influncia, dada a soberania com que a ANC fora investida. No entanto,
enquanto membros do Senado ou da Cmara dos Deputados, os parlamentares
encontravam-se sujeitos influncia da ao presidencial, j que as relaes
entre Executivo e Legislativo eram determinadas pelo arranjo institucional da
Constituio de 1967, que claramente favorecia a Presidncia em detrimento do
Congresso. Essa proposta, no entanto, encontrou a resistncia do presidente da
ANC, deputado Ulysses Guimares (SP), do seu grupo de parlamentares mais
ntimo, como os deputados Euclides Scalco (PR) e Fernando Gasparian (SP) e
da ala moderada do partido. O temor desse grupo, assim como de todos os
partidos situados sua direita, sobretudo do PFL, era o de que uma Constituinte
exclusiva poderia ento co-governar por meio de atos constitucionais, o que
implicaria no risco de uma alterao significativa do status quo com a usurpao
pela Assemblia de parte dos poderes presidenciais assegurados pela
Constituio ento vigente.
A questo, no entanto, acabou sendo praticamente resolvida com a eleio
de Ulysses Guimares para presidente da Cmara dos Deputados no dia seguinte
instalao da ANC. Com esse ato, que contou com o decisivo apoio dos
setores moderados da Cmara dos Deputados, garantia-se o incio da legislatura
naquela casa do Congresso, e portanto, a sua instalao formal. No entanto, o
papel exato que as duas casas do Congresso Nacional viriam a ter durante o
funcionamento da Constituinte ainda deveria ser decidido pelo Regimento
Interno da Assemblia Nacional Constituinte a ser elaborado.
Outro ponto de disputa, diretamente relacionado a este, dizia respeito aos
limites da esfera de ao da ANC. Enquanto assemblia soberana, cabia apenas
prpria Constituinte determinar os seus limites de ao. A discusso sobre a
extenso dos poderes da Assemblia Nacional Constituinte passou logo a girar
121
em torno da questo se a sua soberania se limitaria nova Constituio a ser
elaborada ou se seria extensiva Constituio ento vigente. Os partidos de
esquerda e a esquerda do PMDB manifestaram-se a favor da soberania extensiva
Constituio de 1967; de acordo com o projeto apresentado pelo deputado
Maurlio Ferreira Lima (PMDB/PE), a Constituinte afirmar-se-ia como poder
poltico que se sobrepe a todos os outros poderes constitudos
63
. Os partidos
de direita e a faco direita do PMDB pronunciaram-se contra essa soberania.
Assim, juntamente com a questo da Constituinte exclusiva, a definio da
extenso dos poderes da ANC passou a integrar a agenda de pontos
problemticos a serem definidos pelo Regimento Interno.
Enquanto os parlamentares discutiam as regras de funcionamento da
Constituinte, o plenrio aprovou, no dia 5 de fevereiro, algumas normas
provisrias para regular o funcionamento interno da ANC at a aprovao do
seu Regimento Interno definitivo. O seu relator, senador Fernando Henrique
Cardoso (PMDB/SP) aproveitou no texto provisrio algumas emendas
apresentadas por parlamentares, mas deixou de fora a emenda referente
soberania da Constituinte, apresentada pelo deputado Maurlio Ferreira Lima
(PMDB/PE). Segundo as normas provisrias, todas as decises da Constituinte
deveriam ser tomadas por maioria absoluta em votaes nominais, ficando assim
excluda a possibilidade de voto de liderana existente no Congresso ordinrio.
Nos demais pontos, as normas provisrias mantiveram grosso modo as regras de
discusso e votao vigentes na Cmara dos Deputados e no Senado.
O anteprojeto de Regimento Interno, apresentado pelo relator Fernando
Henrique Cardoso (PMDB/SP) ao plenrio da Assemblia Nacional
Constituinte, continha 66 artigos e trazia propostas bem mais prximas s
preferncias dos setores de esquerda representados na assemblia do que dos de
direita. Por exemplo, a proposta do relator afirmava explicitamente a soberania

63
FSP (05-02-87, p. 5).
122
da Constituinte, que era uma das pretenses da esquerda; previa um referendo
popular para a aprovao final da Constituio a ser elaborada, outra idia do
mesmo grupo; alm disso, previa que a Cmara dos Deputados e o Senado
deveriam ser convocados apenas extraordinariamente, contentando, ainda que
parcialmente, os defensores da Constituinte exclusiva. Fora isso, o projeto abria
ainda a possibilidade de apresentao de emendas atravs de iniciativa popular,
o que tambm era do agrado dos setores de esquerda e combatido pela direita.
Ao anteprojeto de Regimento Interno apresentado ao plenrio foram
apresentadas mais de 5.000 emendas, as quais o relator deveria examinar,
apresentar parecer, e com base nelas, encaminhar projeto substitutivo para nova
apreciao do plenrio. Nas negociaes que precederam a votao do
substitutivo do relator e que se estenderam por dois meses, o piv das discusses
foi a extenso da soberania da ANC sobre a Constituio vigente, e os seus
polarizadores foram o PMDB, adepto da soberania, e o PFL, a ela visceralmente
contrrio. Os demais partidos, embora tambm tivessem apresentado suas
prprias emendas, gravitaram em torno das propostas patrocinadas por esses
dois plos at que o acordo final entre os dois maiores partidos fosse finalmente
celebrado um pouco antes da votao do Regimento Interno.
Em meados de fevereiro, todos os partidos com representao na
Constituinte, com exceo do PFL, haviam chegado a um consenso sobre a
necessidade de realizar modificaes imediatas na Constituio ento vigente.
No entanto, quais modificaes seriam necessrias e como essas modificaes
deveriam ser feitas - isto , se pelo Congresso Nacional, atravs de Emenda
Constitucional, ou se pela Assemblia Nacional Constituinte, atravs de um ato
especial - eram questes sobre as quais no havia qualquer consenso. Diversas
foram as propostas apresentadas nesse sentido.
Para a Cpula do PMDB - integrada, entre outros, pelo senador paulista e
relator do Regimento Interno, Fernando Henrique Cardoso, pelo senador
123
amazonense Leopoldo Peres e pelo presidente da Assemblia Nacional
Constituinte, deputado Ulysses Guimares - a Constituinte deveria declarar-se
soberana para, eventualmente, poder agir como tal. A princpio, ela no deveria
alterar a Constituio vigente, s o fazendo em caso de extrema necessidade,
quer dizer, quando e se algum dos artigos da Constituio de 1967 se
constitusse em empecilho para a elaborao da nova Carta.
Para o grupo de peemedebistas que se autodenominou grupo pr-
soberania - composto pelos deputados Antnio Britto (RS), Virgildsio Senna
(BA), Maurlio Ferreira Lima (PE) e Bernardo Cabral (AM), entre outros -
deveria ser imediatamente retirado da Constituio vigente o Estado de
Emergncia. A possibilidade do presidente da Repblica legislar atravs de
Decretos-Leis deveria mantida, mas uma vez que esses no fossem votados
dentro de 60 dias, os Decretos-Leis seriam rejeitados, e no aprovados por
decurso de prazo como ento acontecia. Alm disso, o presidente perderia o
poder exclusivo de legislar sobre matria financeira. Aps essas modificaes, a
Constituinte ento se autolimitaria.
As propostas dos partidos esquerda do PMDB eram ainda mais radicais.
De acordo como a emenda apresentada pelo lder do PDT, deputado Brando
Monteiro (RJ), durante toda a sua existncia, a Constituinte poderia alterar a
Constituio em vigor. De acordo com a proposta do deputado Jos Genono
(PT/SP), seria posto fim Lei de Greve, aos Decretos-leis, s Medidas e ao
Estado de Emergncia. Alm disso, o mandato do presidente da Repblica em
exerccio tornar-se-ia transitrio e teria sua durao definida pela prpria
Constituinte. De acordo com essa proposta, a Constituinte seria ainda exclusiva
e no se autolimitaria.
Para o PFL, PDS, PL e PTB, a Constituinte no deveria ter nenhum poder
sobre a Constituio de 1967. Segundo deliberao tomada pela bancada do
PDS, as modificaes na Constituio vigente deveriam ser feitas pelo
124
Congresso Nacional, atravs de Emenda Constitucional, e no pela Constituinte.
O PFL, por sua vez, apresentou um substitutivo completo, contendo, inclusive,
mais artigos (86) do que o anteprojeto do relator (66 artigos). Segundo seu
substitutivo, a Constituinte s poderia deliberar sobre a nova Constituio. O
Senado e a Cmara dos Deputados funcionariam normalmente durante toda a
Constituinte, no se alterando em nada a dinmica normal do Legislativo nem as
relaes Legislativo-Executivo. Deste substitutivo, ficava ainda excluda toda
forma de participao popular direta na Constituinte, seja atravs de iniciativa
popular, seja atravs de referendo.
Diversas foram as etapas e acordos entre esses diferentes grupos at a
votao do Regimento Interno. Diversas tambm foram as estratgias de votao
e de alianas dos partidos at a votao decisiva.
Inicialmente, o relator do Regimento Interno anunciou a excluso do
substitutivo de Regimento Interno a ser encaminhado para votao da sua
prpria proposta de referendo popular para aprovao da nova Constituio.
Embora ainda se declarasse favorvel ao referendo popular, o relator, depois de
consultar as lideranas do seu prprio partido, resolveu retir-la do substitutivo
porque essa no seria uma questo propriamente regimental, mas que deveria
constar das disposies transitrias da nova Constituio. Dessa forma,
eliminava-se um dos pontos de resistncia do PFL, segunda maior bancada da
Constituinte que ento j se esforava por fazer valer a sua fora parlamentar e
impedir que o PMDB comandasse sozinho os destinos da Constituinte.
Na segunda quinzena de fevereiro, o grupo pr-soberania do PMDB
fechou um acordo com a faco majoritria do partido segundo o qual a
Constituinte declarar-se-ia formalmente soberana, mas se comprometeria a no
modificar a Constituio vigente. Segundo esse acordo, a Constituinte reservar-
se-ia apenas o direito de alterar na Constituio em vigor os artigos que viessem
a dificultar os seus trabalhos de elaborao da nova Constituio. Com esse
125
acordo, o PMDB saiu fortalecido como partido, subtraindo espao dos partidos
de esquerda. Vocs cassaram a voz do PT, PDT, PC do B e PCB aqui dentro,
protestou ento o deputado Jos Genono (PT/SP)
64
.
Na data prevista para votao do Regimento Interno, 24 de fevereiro, o
confronto entre PMDB e PFL em plenrio recrudesceu. Foi encaminhado para
votao o substitutivo do relator em que era mantida a soberania da Constituinte
e rejeitadas todas as emendas que a suprimiam ou restringiam alm dos acordos
j feitos. A estratgia do PMDB, associado na ocasio ao PT, PDT, PC do B e
PCB, foi a de retirar todos os seus parlamentares inscritos para falar na sesso
com o fim de abrevi-la e proceder votao. A do PFL foi contrria,
inscrevendo novos oradores para ganhar tempo e fazer acordos direita a
procura de mais votos para derrubar a tese da soberania. A manobra regimental
acabou beneficiando o PFL, sendo encerrada a sesso sem votao. A nova
sesso para votao do Regimento Interno acabou sendo ento postergada para o
dia 10 de maro.
A soluo para as divergncias entre o PMDB e o PFL sobre a soberania
da Constituinte e sobre o funcionamento da Cmara dos Deputados e do Senado
durante os trabalhos constituintes acabou sendo resolvida por acordo entre
ambos dois dias antes da votao do Regimento Interno pelo plenrio. Pelo
acordo, a Constituinte no poderia alterar a Constituio em vigor, mas apenas
suspender a vigncia de medidas que interferissem no seu funcionamento ou nas
suas decises. De acordo com o prembulo do Regimento Interno aprovado,
Os Constituintes - delegados do povo - tm o poder de sobrestar medidas que
possam ameaar os trabalhos e as decises soberanas da Assemblia, no
cumprimento da misso histrica que lhes foi conferida (DANC, 25-03-87, p.
871).


64
FSP (21-02-87, p. 5).
126
No que dizia respeito ao funcionamento da Cmara dos Deputados e do
Senado durante a Constituinte, o Regimento Interno assim definiu a questo no
artigo 84:
A partir de 21 de maro de 1987, o Senado Federal, a Cmara dos Deputados
e o Congresso Nacional adaptaro seus regimentos internos para compatibilizar
a realizao de suas sesses, em carter extraordinrio e para exame de
matria urgente ou de relevante interesse nacional, ao funcionamento
prioritrio da Assemblia Nacional Constituinte (DANC, 25-03-87, p. 884).
65


O Regimento Interno foi ento aprovado nos termos do acordo celebrado
entre o PMDB, PFL, PDS e PTB, com a oposio do PT, PDT e PC do B. A
preservao da Constituio de 1967 e do funcionamento dos poderes por ela
constitudos, ainda que em carter extraordinrio, afastou assim o risco de
alterao imediata do status quo, que era o maior temor dos conservadores.
Esta soluo garantiu ainda a independncia do presidente da Repblica
em relao Constituinte, que de outra forma poderia tornar-se refm da
Assemblia ao correr o risco de ver seus poderes diminudos ad nutum por atos
particulares da Constituinte. Ao ter sua independncia garantida, a Presidncia
ganhou um canal institucional para indiretamente influenciar as decises da
Constituinte. Sendo os constituintes deputados e senadores e estando esses,
enquanto tais, inseridos num arranjo institucional em que a Presidncia da
Repblica dispunha de uma srie de mecanismos de interveno nos trabalhos
legislativos, praticamente, embora no formalmente, o presidente da Repblica
passava tambm a dispor de instrumentos para influenciar a ao dos
constituintes.
Essa complicada relao entre Assemblia Constituinte e poderes
constitudos, que no caso brasileiro manteve-se tensa durante todo o perodo
constituinte, foi sumarizada por Elster em dois slogans opostos: Let the

65
Grifos meus.
127
kingmaker beware of the king e Let the king beware of the kingmaker. Para
Elster, the king a assemblia e the kingmaker os poderes constitudos que
criaram a assemblia. A tenso existente entre esses dois slogans derivaria do
fato de que, almost by definition, the old regime is part of the problem that a
constituent assembly has to solve. There would be no need to have an assembly
if the regime was not flawed. But if it is flawed, why should the assembly
respect its instructions?
66
.
No caso especfico da Constituinte, a tenso entre a Presidncia da
Repblica, que personificava no presidente os poderes constitudos do antigo
regime, e a Assemblia Constituinte, criada por iniciativa presidencial atravs de
Emenda Constitucional aprovada pelo Congresso Nacional de acordo com as
regras previstas pela Constituio de 1967, foi equacionada no Regimento
Interno em sentido favorvel ao kingmaker. No entanto, o Regimento tal qual
fora aprovado, continha regras que favoreciam enormemente a cpula do partido
majoritrio, o PMDB, o que representava riscos tanto para o presidente da
Repblica quanto para os setores conservadores organizados em torno dele.
Essas regras foram decisivas no desenvolvimento dos trabalhos da Constituinte e
devem ser analisadas com ateno.
Segunda Etapa: Os trabalhos em comisses
O Regimento Interno determinou que o texto da nova Constituio
deveria resultar de um trabalho de elaborao e votao em comisses. A
distribuio dos constituintes pelas comisses foi concebida de maneira a
garantir a participao direta de todos os parlamentares em ao menos uma fase
dos trabalhos em comisso. Os parlamentares foram ento divididos entre 8
Comisses temticas e uma Comisso de Sistematizao. A composio de
cada comisso dar-se-ia da seguinte forma: Cada uma das oito Comisses

66
Elster (s.d., p.13).
128
temticas, encarregadas de elaborar o Projeto de Constituio, seria compostas
por 63 membros titulares e igual nmero de suplentes (art. 13, caput); a
Comisso de Sistematizao seria integrada inicialmente por 49 membros
titulares e igual nmero de suplentes, a qual seria posteriormente
complementada com os presidentes e relatores das demais Comisses e os
relatores das Subcomisses, assegurada a participao de todos os partidos com
assento na Assemblia (art. 13, 1).
A forma de alocao dos parlamentares nas Comisses foi prevista pelo
Regimento da seguinte forma no artigo 13:
2 Os membros de cada Comisso sero indicados pelas Lideranas
partidrias, obedecendo, em cada uma delas, tanto quanto possvel, o critrio
da proporcionalidade partidria, que se aplica, ainda, ao conjunto de cargos de
Presidente, Vice-Presidentes e Relatores.
6 Cada Comisso, exceto a de Sistematizao, no prazo de 48
(quarenta e oito) horas, dividir-se- nas Subcomisses relacionadas no art. 15
deste Regimento, assegurada, tanto quanto possvel, a proporcionalidade
partidria.
8 Cada Comisso ou Subcomisso, uma vez constituda, reunir-se-
dentro de 24 (vinte e quatro) horas a fim de eleger um Presidente e dois Vice-
Presidentes, cabendo ao Presidente a designao do Relator.

A aplicao do princpio da proporcionalidade a todas as Comisses e
Subcomisses viria beneficiar claramente o PMDB, que sendo o partido
majoritrio na Assemblia garantiria assim para si a maioria em todas as
Comisses, alm tambm da maioria das Presidncias, Vice-Presidncias e
Relatorias. Se no houvesse a obrigatoriedade da proporcionalidade partidria
em todas as Comisses e Subcomisses, haveria a possibilidade de um partido
que tivesse uma preferncia muito intensa numa determinada rea temtica
concentrar seus membros numa Comisso ou Subcomisso especfica tornando-
se assim nela majoritrio. Com a aplicao do princpio da proporcionalidade
partidria a todas as Comisses, essa possibilidade ficava de antemo descartada
e o predomnio do PMDB garantido.
129
Como a participao dos parlamentares numa Comisso especfica
dependia ainda da indicao das lideranas partidrias, essas saiam
conseqentemente fortalecidas, e entre essas, fortalecia-se ainda mais a
liderana do PMDB. Atravs dessa faculdade, a liderana do partido majoritrio
era capaz de determinar quais das faces que o compunham seriam majoritrias
em tais ou quais Comisses. Como mostrarei no captulo seguinte, a liderana
do PMDB utilizou essa prerrogativa para concentrar os parlamentares mais
afinados com ela na Comisso de Sistematizao, que pelas razes a serem
descritas a seguir seria a Comisso decisiva, ampliando assim o seu controle
sobre a produo do texto constitucional.
O procedimento de elaborao do texto constitucional previsto no
Regimento Interno concentrava tambm enorme poder nas mos dos relatores
das Comisses e Subcomisses, o que conseqentemente tambm favorecia o
partido majoritrio. Examinemos cuidadosamente essa questo.
Art. 17. O Relator, na Subcomisso, com ou sem discusso preliminar
elaborar seu trabalho com base nos subsdios encaminhados nos termos do
estabelecido neste Regimento, devendo, no prazo de 30 (trinta) dias, apresentar
relatrio fundamentado com anteprojeto da matria.
1 O anteprojeto ser distribudo, em avulsos, aos demais membros
da Subcomisso para, no prazo de 5 (cinco) dias seguintes, destinados
discusso, receber emendas.
2 Encerrada a discusso, o Relator ter 72 (setenta e duas) horas
para emitir parecer sobre as emendas, sendo estas e o anteprojeto submetidos
votao.
3 As emendas rejeitadas sero arquivadas, podendo, entretanto,
ser reapresentadas nas demais fases da elaborao da Constituio.
4 A Subcomisso, a partir de sua constituio, ter um prazo de 45
(quarenta e cinco) dias para encaminhar respectiva Comisso o anteprojeto
por ela elaborado e, no o fazendo, caber ao Relator da Comisso redigi-lo no
prazo de 5 (cinco) dias.

O procedimento previsto para as Comisses temticas era rigorosamente o
mesmo das Subcomisses, alterando-se apenas os prazos e um ou outro detalhe
processual sem maior importncia. Os anteprojetos recebidos das Subcomisses
130
seriam distribudos em avulsos a todos os membros da Comisso para discusso
e apresentao de emendas. Terminado o prazo de discusso (5 dias), o relator
emitiria parecer sobre os anteprojetos e emendas recebidas, elaboraria um
substitutivo e o submeteria votao. As matrias rejeitadas seriam arquivadas,
podendo, no entanto, ser reapresentadas na fase oportuna. (art. 18, 2).
A matria aprovada seria ento encaminhada Comisso de Sistematizao.
Na Comisso de Sistematizao, por sua vez, os anteprojetos recebidos
das Comisses seriam distribudos em avulsos para todos os seus membros. O
relator teria prazo de 10 dias para apresentar relatrio fundamentado concluindo
por anteprojeto. Na elaborao do Anteprojeto de Constituio, a Comisso de
Sistematizao deveria compatibilizar as matrias aprovadas nas Comisses
temticas. Tal como nas fases anteriores de trabalhos em comisses, os seus
integrantes poderiam apresentar emendas nos 5 dias seguintes distribuio dos
avulsos. Uma vez encerrada a discusso do anteprojeto, o relator teria 5 dias
para apreciar e dar parecer s emendas recebidas, elaborando ento o Projeto de
Constituio. Esse projeto, aps ser votado e aprovado pela Comisso de
Sistematizao seria ento encaminhado Mesa da Assemblia Nacional
Constituinte para deliberao.
Duas regras suplementares eram ainda aplicveis a todas as fases dos
trabalhos em comisses: A primeira, era que as deliberaes exigiam maioria
absoluta de votos (art. 21, 1); e a segunda, era a que vedava a apresentao de
emenda que substitusse integralmente o projeto, ou que dissesse respeito a mais
de um dispositivo, a no ser que se tratasse de modificaes correlatas e
logicamente necessrias (art. 23, 2).
De acordo com o Regimento Interno, em todas as fases dos trabalhos em
comisses, os relatores teriam a prerrogativa de incorporar aos seus substitutivos
aquelas emendas que lhes parecessem mais adequadas ou desejveis,
independentemente do fato delas terem sido aprovadas ou rejeitas na fase
131
anterior. Assim sendo, uma hipottica emenda apresentada e derrotada em uma
Subcomisso, teria a possibilidade regimentalmente assegurada de ser
reapresentada na fase seguinte, isto de trabalhos em Comisses temticas,
desde que o relator da Comisso correspondente julgasse por bem faz-lo. No
caso dessa emenda ser, mais uma vez, rejeitada pela maioria, haveria ainda mais
uma possibilidade dela ser reapresentada na fase subseqente, isto , na
Comisso de Sistematizao, caso o seu relator assim entendesse. A votao
nesta ltima fase de trabalhos em comisso seria ento, decisiva. O que nela
fosse rejeitado no mais voltaria a ser objeto de deliberao, e o que nela fosse
aprovado integraria o Projeto de Constituio a ser votado em plenrio.
Portanto, na fase dos trabalhos em comisso, uma mesma emenda poderia
ser apresentada trs vezes e derrotada duas (nas Subcomisses e Comisses),
passando a integrar definitivamente o Projeto de Constituio desde que
aprovada na Comisso de Sistematizao. A faculdade regimentalmente
assegurada Comisso de Sistematizao de reapresentar emendas derrotadas
nas fases anteriores fazia dela mais que uma comisso de simples sistematizao
do texto j discutido, afinado e aprovado nas comisses competentes, mas uma
comisso com poderes revisores, inclusive de mrito, das decises anteriores.
No limite, o relator da Comisso de Sistematizao dispunha do poder de anular
as decises tomadas nas Comisses e Subcomisses que no fossem do seu
agrado, substituindo-as no seu Anteprojeto de Constituio pelas emendas de
sua preferncia derrotadas anteriormente.
Esse poder revisor de que a Comisso de Sistematizao iria dispor foi
percebido e criticado durante o exame do substitutivo de Regimento Interno
apresentado pelo senador Fernando Henrique Cardoso em fevereiro de 1987.
Segundo o PFL, a Comisso de Sistematizao iria se tornar no rolo compressor
do PMDB, uma vez que a maioria dos presidentes e relatores das demais
Comisses a serem integrados Comisso de Sistematizao seria tambm do
PMDB. A Comisso de Sistematizao foi objeto de crticas tambm dentro do
132
PMDB. De acordo com o deputado Vasco Alves (PMDB/ES), a Comisso de
Sistematizao iria se tornar numa nova comisso de notveis - como a que
elaborou o Projeto de Constituio encomendado pelo presidente da Repblica
no ano anterior - transformando os integrantes das demais Comisses em
constituintes de quinta categoria
67
. No entanto, apesar de j serem
perceptveis os possveis efeitos da Comisso de Sistematizao sobre o
processo de elaborao constitucional, poca da discusso do Regimento, era a
questo da soberania da Constituinte que ocupava o primeiro plano do debate,
como demonstrado na seo anterior deste captulo. Isso acabou relegando a um
segundo plano a questo da composio da Comisso de Sistematizao e dos
poderes do seu relator, permitindo que o Regimento Interno fosse aprovado sem
qualquer alterao na redao referente a essa Comisso.
O Regimento Interno dava assim ampla margem de manobra para o
partido majoritrio. Em primeiro lugar, assegurava-lhe maioria em todas as
Subcomisses, o que lhe dava boas chances de ver surgir delas um texto do seu
agrado. Em segundo lugar, caso isso no ocorresse, possibilitava a reviso de
decises tomadas nas Subcomisses pelas Comisses, onde tambm dispunha de
maioria. Em terceiro lugar, no caso da sua maioria parlamentar nas Comisses
temticas no ter sido suficientemente fiel e ter rejeitado matrias de interesse da
liderana do PMDB, essa ainda disporia do recurso de ver suas preferncias
atendidas na Comisso de Sistematizao, para a qual seriam destinados os seus
parlamentares mais fiis.
O Regimento Interno garantia supremacia Comisso de Sistematizao
no s em relao s Comisses temticas que lhe antecederam, mas tambm
nas votaes em plenrio que viriam a seguir. Foi precisamente essa supremacia
que ela possuiria na segunda etapa dos trabalhos constituintes que levou a
maioria dos parlamentares a se rebelar no fim do ano de 1987, criando o Centro

67
FSP (23-02-87, p. 4).
133
e promovendo uma alterao do Regimento Interno. Antes, porm, de examinar
o impacto da mudana do Regimento Interno nos desdobramentos do processo
constituinte, examinemos como as regras iniciais privilegiariam as decises
tomadas na Comisso de Sistematizao em detrimento da vontade do plenrio.
As Votaes em Plenrio de Acordo com o Regimento Interno Inicial
O Projeto de Constituio elaborado e aprovado pela Comisso de
Sistematizao deveria ser ento encaminhado para votaes em plenrio em
dois turnos. No primeiro, o Projeto ficaria por 40 dias na ordem do dia para
discusso, e durante os 30 primeiros dias, os parlamentares poderiam
encaminhar emendas ao Projeto. De acordo com o 2 do artigo 23:
Fica vedada a apresentao de emenda que substitua integralmente o Projeto
ou que diga respeito a mais de um dispositivo, a no ser que trate de
modificaes correlatas, de maneira que a alterao, relativamente a um
dispositivo, envolva a necessidade de se alterarem outros.

Encerrado o perodo para discusso, as emendas seriam ento
encaminhadas para a Comisso de Sistematizao, que teria 25 dias para emitir
parecer sobre as emendas. Se o parecer do relator conclusse pela apresentao
de um substitutivo, este seria novamente apresentado ao plenrio, que teria ento
48 horas para formular novas emendas, permitidas apenas quando incidissem
sobre dispositivos em que o substitutivo tivesse inovado em relao ao projeto e
s emendas anteriores. Neste caso, as emendas e o substitutivo retornariam
Comisso de Sistematizao para novo parecer.
A votao em primeiro turno dar-se-ia da seguinte forma: De acordo com
o artigo 27
68
- que viria a ser o objeto central da Projeto de Resoluo

68
Transcrevo aqui a redao integral do artigo 27 do Regimento Interno para que o leitor possa conferir as
conseqncias que dele depreendo:
Art. 27. A votao ser feita por Ttulos ou Captulos, ressalvadas as emendas e os destaques concedidos.
1 O encaminhamento da votao de cada Ttulo ou Captulo e das respectivas emendas ser feito em
conjunto, podendo usar a palavras, uma s vez, por 5 (cinco) minutos, 4 (quatro) Constituintes devidamente
inscritos.
134
apresentado pelo Centro com vistas a alterar o Regimento Interno - primeiro
seriam votados os Ttulos ou Captulos, ressalvadas as emendas e os destaques
concedidos. Uma vez votado o Ttulo ou o Captulo, seguiriam para votao os
destaques concedidos. As emendas seriam votadas em bloco, conforme tivessem
recebido parecer favorvel ou contrrio, ressalvados os destaques. No
encaminhamento da votao de matria destacada, poderiam usar a palavra, por
5 minutos, dois constituintes favorveis emenda e dois contra.
Esse procedimento de votao e aprovao do texto constitucional,
aparentemente simples e racional, combinado com outros dispositivos
regimentais, teria cerceado enormemente a capacidade do plenrio de introduzir
modificaes no Projeto de Constituio elaborado pela Comisso de
Sistematizao, possibilitando assim sua aprovao quase que sem alteraes.
Esses dispositivos regimentais eram fundamentalmente dois: O primeiro deles
era o 2 do artigo 23, transcrito acima, que s permitia emendas que
propusessem a alterao da redao de um s dispositivo constitucional. O
segundo, era o artigo 33:
As deliberaes sobre matria constitucional sero, sempre, tomadas pelo
processo nominal e por maioria absoluta de votos dos membros da Assemblia.
As demais, sero tomadas por maioria simples de votos, adotando-se o
processo simblico, salvo disposio regimental expressa ou deliberao do
Plenrio em outro sentido.

A associao entre regra da maioria (art. 33), votaes dos Ttulos ou
Captulos em bloco (art. 27) e possibilidades limitadas para apresentao de

2 Podero, ainda, encaminhar a votao os Lderes partidrios, por prazo que variar de 3 (trs) a 20 (vinte)
minutos, a ser concedido na proporo do nmero de membros de cada bancada, na forma do disposto no inciso
II do 2 do art. 34 deste Regimento.
3 Votado o Ttulo ou Captulo, votar-se-o, em seguida, os destaques dele concedidos. As emendas sero
votadas em globo, conforme tenham parecer favorvel ou contrrio, ressalvados os destaques.
4 As emendas com subemendas da Comisso sero votadas em globo, salvo deliberao em contrrio, a
requerimento de 35 (trinta e cinco) Constituintes, ou Lderes que represente esse nmero, sendo as subemendas
substitutivas ou supressivas votadas antes das respectivas emendas.
5 No encaminhamento da votao de matria destacada, podero usar a palavra, por 5 (cinco) minutos, 2
(dois) Constituintes a favor, tendo a preferncia o autor do requerimento, e 2 (dois) contra.
135
emendas (art. 23) formavam um quadro que privilegiava o texto elaborado pela
Comisso de Sistematizao da seguinte maneira.
A aprovao dos Ttulos ou Captulos pela maioria do plenrio seria
conseguida, muito provavelmente, sem grande dificuldade. Como formalmente
inexistia um status quo a ser alterado, isto , no havia uma Constituio a ser
modificada, mas uma Constituio a ser criada, o plenrio logicamente aprovaria
o texto submetido votao em bloco, sob pena de emperrar todo o processo de
elaborao constitucional. Logicamente tambm, a maioria do plenrio no
vetaria o Projeto de Constituio, ou seus Ttulos ou Captulos, in totum, uma
vez que esses resultavam de um trabalho de elaborao constitucional que havia
contado com a participao de todos os constituintes. O problema para os
constituintes que tivessem restries pontuais a determinados dispositivos do
texto constitucional, que uma vez que esses tivessem sido aprovados por
maioria absoluta juntamente com todos os demais dispositivos do Ttulo ou
Captulo em questo, eles permaneceriam no texto constitucional a no ser que a
maioria do plenrio se manifestasse novamente em sentido contrrio. Assim
sendo, os Ttulos ou Captulos, uma vez aprovados em bloco, transformar-se-
iam em status quo.
Como demonstrado no captulo anterior, a existncia de um status quo
interfere diretamente nas alternativas e estratgias possveis para os decisores.
Na presena de um status quo, o veto mudana torna-se uma alternativa
possvel, e conforme as circunstncias, esse veto pode ser colocado inclusive
pela minoria. Ilustremos essa possibilidade lanando mo de um exemplo
hipottico de votao em plenrio na Constituinte.
Imaginemos que o Captulo sobre direitos sociais fosse aprovado in totum
por maioria absoluta, tal como previa o Regimento. Neste captulo haveria ento
um dispositivo que dando proteo especial aos trabalhadores rurais da Regio
Nordeste, encontraria a oposio dos representantes dos setores negativamente
136
atingidos. Suponhamos ainda que um pedido de Destaque para Votao em
Separado desse dispositivo tivesse sido concedido, e que portanto a matria
devesse ser submetida votao em plenrio.
Imaginemos, agora, o cenrio mais promissor para a parte contrria, em
que a proposta de derrubada do texto em destaque fosse potencialmente capaz de
contar com a preferncia da maioria do plenrio, isto , em que houvesse no
plenrio uma maioria com preferncia pela rejeio daquele dispositivo. No
entanto, para que essa maioria potencial pudesse se traduzir em maioria efetiva,
seria necessrio que ela se fizesse presente no plenrio no dia em que o
Destaque fosse submetido votao; caso contrrio a vontade da minoria
poderia prevalecer sobre a da maioria.
O problema que emerge dessa situao que reunir maioria em torno de
uma questo pontual que suscite divergncias sempre mais difcil do que
reunir maioria em torno de uma srie de questes em torno das quais haja, em
geral, e no pontualmente, concordncia. E isto porque em torno de questes a
serem aprovadas em bloco, a tendncia haver um esforo concentrado de todos
as partes para colocar em plenrio a maioria necessria para a sua aprovao, ou
seja, h cooperao. O mesmo no se passa com questes pontuais. Nestes
casos, o nus de reunir maioria para a derrubada de um dispositivo em
particular recairia exclusivamente sobre a parte interessada.
A dificuldade dos interessados em conseguir reunir maioria para a
derrubada de um dispositivo seria ainda maior quando as suas pretenses fossem
opostas s do grupo que coordena as votaes. Essa, alis, seria a situao mais
provvel, na maior parte das vezes, na Constituinte, dado que a entre a
Presidncia da Mesa da ANC e o relator da Comisso de Sistematizao havia
grandes afinidades. Esse acrscimo de dificuldade adviria da faculdade que
normalmente tem a Mesa diretora de colocar os Destaques em votao, podendo
ento essa decidir faz-lo nas ocasies que lhe parecessem mais favorveis.
137
No caso de nossa situao hipottica, em que haveria maioria potencial
para a derrubada do Destaque em questo, a Mesa poderia coloc-lo em votao
num momento em que a maioria interessada no estivesse toda reunida em
plenrio. Assim sendo, no caso extremo em que se tivesse obtido o quorum
mnimo para realizar votaes (280 constituintes em plenrio), a vontade de um
s, isto , do relator que inseriu no Projeto de Constituio aquele dispositivo e
que poderia representar a vontade de apenas 47 membros da Comisso de
Sistematizao, poderia prevalecer sobre a vontade dos demais 179 constituintes
em plenrio contrrios ao dispositivo. Neste caso, a vontade da minoria
prevaleceria ento sobre a da maioria devido a essa manobra da Mesa. Ao
transformar o texto elaborado pela Comisso de Sistematizao em status quo
atravs da aprovao dos Captulos em bloco, abria-se a possibilidade para a
minoria em plenrio vetar as modificaes pretendidas pela maioria.
Essa situao hipottica era entretanto mais do que provvel. A
determinao com que a Comisso de Sistematizao havia passado por cima
das decises da maioria das Comisses temticas certamente iria se reproduzir
nas votaes em plenrio. O plenrio da Assemblia poderia ento ser
transformado de arena decisria em instncia de referendo de decises tomadas
na Comisso de Sistematizao, esta sim erigida em verdadeira arena de
deciso. Em funo disso, formou-se o Centro tendo por objetivo a
modificao do Regimento Interno e a reverso da tendncia de vitria
avassaladora do grupo majoritrio na Comisso de Sistematizao, mas
minoritrio no plenrio.
Terceira Etapa: As votaes em plenrio depois da mudana do Regimento
Interno
O mentor da reforma do Regimento Interno que modificou o rumo dos
trabalhos constituintes no ano de 1988 foi, como se sabe, o grupo
suprapartidrio denominado Centro. Esse grupo que ganhou forma no incio de
138
novembro de 1987, j tinha o seu ncleo duro constitudo dentro do PMDB,
ento autodenominado Centro Democrtico, desde o incio dos trabalhos nas
Comisses temticas, quando os embates entre esquerda e direita, ou entre
progressistas e moderados comearam a ganhar corpo. O Centro
Democrtico reunia a ala moderada do PMDB, descontente com as posies
assumidas pela liderana do partido, a seu ver, demasiadamente esquerdistas e
estatizantes.
Ao fim das votaes na Comisso de Sistematizao, quando a maior
parte do Projeto de Constituio j havia sido votado saindo vitoriosas as
propostas do relator da Comisso de Sistematizao, demasiadamente radicais e
estatizantes aos olhos dos seus detratores, o Centro articulou-se decidido a
mudar as regras do jogo para a fase seguinte. Como declarou imprensa um de
seus lderes e integrante de primeira hora do Centro Democrtico, deputado
Expedito Machado (PMDB/CE), indagado sobre a pretenso do grupo de
apresentar ao Supremo Tribunal Federal um mandato de segurana para mudar o
Regimento,
No digo que descarto inteiramente a possibilidade de recurso ao Supremo. O
que eu digo que ns vamos brigar dentro da prpria Constituinte, via Projeto
de Resoluo, para garantir os direitos da maioria, que somos ns
69
(FSP,
03-11-87, p. 5).

De fato, o Projeto de Resoluo n 20, ento apresentado pelo deputado
Roberto Cardoso Alves (PMDB/SP) em nome do Centro e publicado no Dirio
da Assemblia Nacional Constituinte de 11 de novembro de 1987, propunha
fundamentalmente a alterao da redao de dois artigos do Regimento Interno
da Assemblia Nacional Constituinte. A redao proposta segue abaixo:
Art. 27. Includo o projeto na Ordem do Dia, para votao, com ou sem
substitutivo, tanto em primeiro como em segundo turno, facultada maioria
absoluta da Assemblia a apresentao de substitutivos e de emendas
substitutivas, aditivas e supressivas a ttulos, captulos, seces, artigos,

69
Grifos meus.
139
pargrafos, incisos e demais dispositivos, que sero relatadas oral e
conclusivamente, em Plenrio, pelo Relator da Comisso de Sistematizao ou
por outro parlamentar designado pela Presidncia, vedada a apresentao de
novas emendas ou destaques.
Pargrafo nico. As emendas apresentadas com base neste artigo, at o incio
da tomada de votos da respectiva matria, tero preferncia,
independentemente da votao, sobre todas as demais, que ficaro prejudicadas
com sua aprovao, aplicando-se-lhes o rito previsto no 4 do art. 64
70
,
excludo do requerimento ali exigido, bem como quaisquer outras exigncias
regimentais.

Art. 63.
71
........................................................................................................
..........................................................................................................................
2 A matria destacada para votao em separado ser submetida
deliberao aps a votao do todo que compunha e somente ser includa no
texto constitucional se aprovada pelo voto da maioria absoluta nos termos do
art. 33. Caso no atinja este quorum, ser tida como rejeitada, sem prejuzo das
emendas que tenham sido destacadas para o mesmo texto.

Os objetivos pretendidos com a mudana do Regimento emergem
claramente da redao proposta: Em primeiro lugar, possibilitar ao plenrio
analisar e votar um Projeto de Constituio alternativo ao elaborado pela
Comisso de Sistematizao. Em segundo lugar, impedir que atravs de
manobras no plenrio, como as descritas na seo anterior deste captulo, a Mesa
da Assemblia Nacional Constituinte pudesse impor o texto elaborado pela
Comisso de Sistematizao contra a vontade da maioria. Na justificativa
apresentada pelo prprio autor do Projeto de Resoluo, deputado Roberto

70
Art. 64. S sero admitidos requerimentos de urgncia quando assinados, no mnimo:
4 Poder ser includa na Ordem do Dia, para discusso e votao imediata, ainda que iniciada a sesso em
que for apresentada, proposio que verse matria de relevante e inadivel interesse nacional, a requerimento de
56 (cinqenta e seis) Constituintes ou de Lderes que representem este nmero, aprovado pela maioria absoluta
dos membros da Assemblia, em votao nominal.
71
Art. 63. Admitir-se- requerimento de destaque, para votao em separado, de partes de projeto ou
substitutivo e de emenda do grupo a que pertencer, devendo o requerimento ser apresentado por escrito, at o
incio da sesso em que se der o processo de votao respectivo.
A redao original do 2 deste artigo, ao qual o Projeto de Resoluo oferecia redao alternativa, era a
seguinte:
2 A matria destacada ser submetida a votos, aps a deliberao do projeto, do substitutivo ou do grupo de
emendas a que pertencer.
140
Cardoso Alves (PMDB/SP), esses objetivos foram explicitados da seguinte
forma:
Justifica a primeira parte da proposta a necessidade de garantir Assemblia
Nacional Constituinte meios de divulgar seus trabalhos e de oferecer Nao
um texto constitucional que atenda aos interesses do Pas, segundo o critrio
da maioria absoluta dos representantes do povo.
O objetivo maior da segunda modificao possibilitar o entendimento em
torno de emendas que obtenham o acolhimento da maioria da ANC e retirar a
prevalncia descabida oferecida ao Relator e Comisso de
Sistematizao, por contrariar o disposto no art. 33. do Regimento Interno da
ANC, ainda, da soberania do Plenrio
72
(DANC, 11-11-87, p. 5695).

Acompanhando a questo propriamente processual e referente ao sistema
de representao e participao dos parlamentares no processo de elaborao e
votao do texto constitucional, a proposta do Centro almejava reverter o
sentido demasiadamente radical e estatizante que a Comisso de Sistematizao
havia imprimido ao Projeto de Constituio. O esprito e a orientao poltica da
proposta do Centro foram sintetizados e explicitados pelo deputado Daso
Coimbra (PMDB/RJ), em discurso pronunciado da tribuna do plenrio da
Assemblia Nacional Constituinte e intitulado Manifesto Nao:
O Pas espera uma Constituio moderna e duradoura que lhe assegure uma
poltica de desenvolvimento com liberdade, cuja meta seja o homem, baseada
na livre iniciativa da pessoa humana, como fora propulsora do progresso...
A persistir a atual sistemtica de trabalho, subordinada a fatores casusticos e
transitrios, a Nao corre srio risco de continuar paralisada...
O tempo de ao da maioria da Assemblia Nacional Constituinte, maioria
que representa, efetivamente, o esprito e o retrato da sociedade moderada que
a elegeu.
Precisamos resgatar os compromissos de bom senso e de coerncia assumidos
com a sociedade, durante a campanha eleitoral, despreocupados com rtulos.
necessrio prover o Pas de um texto constitucional claro, flexvel, que reduza
os tentculos do Estado, crie abertura para maior participao de todos na
gerncia dos negcios pblicos, enseje meios de ampliao das oportunidades
de bem-estar social, atravs da liberdade de empreender pessoalmente e de
investir empresarialmente, gerando frutos para os trabalhadores brasileiros,
bem como para toda a nossa populao.

72
Grifos meus.
141
Assim, visando tranqilizar a Nao, a maioria absoluta dos Constituintes
(palmas) independentemente das siglas partidrias, de afirmaes ideolgicas,
regionais ou pessoais, sem compromisso coletivo com sistema de governo ou
vinculao com qualquer grupo ou instituio externa ao Plenrio da
Assemblia Nacional Constituinte, e sem pretender a substituio global do
projeto, ora em votao na Comisso de Sistematizao, prope, como meio
de realizar seus propsitos, a reforma do Regimento Interno, nica maneira de
fazer respeitar e cumprir o mandato que o povo lhe conferiu
73
(DANC, 11-11-
87, p. 5697-8).

A Resoluo que de fato foi aprovada pelo plenrio da Assemblia
Nacional Constituinte, em 5 de janeiro de 1988, alterando o Regimento Interno
da Constituinte no tinha apenas dois artigos como no Projeto de Resoluo
apresentado pelo deputado Roberto Cardoso Alves (PMDB/SP), mas 15 artigos,
detalhando como o critrio da maioria absoluta deveria ser aplicado nos
diferentes casos. Alm de assegurar maioria dos membros da Constituinte o
direito de apresentar substitutivos integrais ao Projeto de Constituio da
Comisso de Sistematizao e de lhes dar prioridade na ordem de votao, o que
j constava do Projeto de Resoluo n 20 de 1987, a Resoluo n 3 de 1988
introduziu a possibilidade de apresentao de emendas coletivas, emendas em
co-autoria e permitiu a fuso de emendas. Ao introduzir essas inovaes, o
Regimento dava ao plenrio a possibilidade deste tornar-se locus de negociao
e de articulao de foras em torno de emendas, antes impossvel devido
centralizao desses recursos nas mos do relator da Comisso de
Sistematizao.
A Resoluo n 3 de 1988 no apenas descentralizava o poder de
proposio de matria para votao em plenrio, dividindo-o entre a maioria dos
integrantes do plenrio e o relator da Comisso de Sistematizao, como
tambm restringia o poder do relator em relao aos substitutivos e emendas
coletivas facultados ao plenrio. De acordo com o 1, do art. 3, ao relator da
Comisso de Sistematizao caberia dar parecer conclusivo pela rejeio ou

73
Grifos meus.
142
aprovao dos substitutivos, emendas coletivas e emendas individuais
apresentados pelo plenrio, mas no poderia subemend-las ou elaborar
substitutivo
74
, ou seja o relator, contrariamente s regras anteriores, no poderia
mais interferir no texto oriundo do plenrio.
A Resoluo n 3 de 1988 tambm matizou a exigncia contida no Projeto
de Resoluo apresentado pelo deputado Roberto Cardoso Alves (PMDB/SP),
segundo a qual toda matria destacada para votao em separado s seria
includa no texto constitucional se aprovada pelo voto da maioria absoluta dos
Constituintes. O cumprimento fiel dessa exigncia resultaria na produo de
lacunas no texto constitucional, uma vez que seria praticamente impossvel
reunir maioria absoluta para a aprovao de cada um dos numerosos destaques a
serem provavelmente requisitados e concedidos. O objetivo pretendido com essa
medida, como j referido, era impedir que a Mesa fizesse manobras de plenrio
para fazer passar matrias contrrias ao interesse da maioria, e no inviabilizar o
processo de elaborao do texto constitucional produzindo buracos negros, isto
, lacunas no texto constitucional, a todo instante. Para evitar isso, a Resoluo
n 3 de 1988 dedicou dois artigos determinando duas formas distintas de se
aplicar o critrio da maioria.
De acordo com o artigo 7,
Sero permitidos destaques para aprovao ou supresso de parte do projeto
ou substitutivo, na forma do art. 4
75
desta resoluo, considerando-se includa
ou excluda do texto respectivo a matria objeto do destaque se este for
aprovado pela maioria absoluta dos membros da Assemblia Nacional
Constituinte. (DANC, 06-01-88, p.6277).


74
Art. 3, 1 O Relator da Comisso de Sistematizao ter o prazo de 7 (sete) dias para emitir parecer
conclusivo pela aprovao ou rejeio da matria, no podendo subemend-la ou concluir por substitutivo.
75
art. 4 Nas 72 (setenta e duas) horas que se seguirem publicao do parecer do relator, podero ser
apresentados requerimentos de destaque, limitados ao nmero mximo de 6 (seis) para cada Constituinte, que
devero incidir, no todo ou em parte, sobre o texto de emenda individual ou popular, substitutivo ou dispositivo
do Projeto de Constituio (DANC, 06-01-88, p.6277).
143
Com esse artigo, conservou-se, em geral, aquela que seria a sistemtica de
votao de destaques antes da mudana do Regimento Interno. Uma vez
aprovado in totum o captulo, s haveria supresso do texto objeto do destaque
se a maioria dos constituintes votasse favoravelmente ao destaque supressivo.
No havendo maioria em plenrio que se manifestasse pela retirada da matria,
o texto permaneceria parte integrante da Constituio tal como aprovado em
bloco. Com esse artigo, deixava-se o nus de reunir maioria para os interessados
na supresso de partes especficas do texto, evitando assim a proliferao de
buracos negros e o conseqente colapso do processo constituinte. A precauo
quanto aos possveis abusos da Mesa da ANC contra a maioria da Assemblia
seria ento inscrita no artigo seguinte:
Art. 8 Sem prejuzo do disposto no artigo anterior, poder ser votado
requerimento de destaque, para votao em separado de partes do texto do
projeto ou do substitutivo, desde que subscrito por, no mnimo, 187 (cento e
oitenta e sete) Constituintes.
Pargrafo nico. A matria destacada na forma deste artigo somente ser
includa no texto constitucional, se aprovada pela maioria absoluta dos
membros da Assemblia Nacional Constituinte. Caso no atinja este quorum,
ser tida como rejeitada, sem prejuzo das emendas que hajam sido destacadas
para o mesmo texto
76
(DANC, 06-01-88, p.6277).

Esse artigo permitia que um tero dos constituintes transferisse o nus de
reunir maioria em plenrio da parte interessada na retirada do texto, como
previsto no artigo 7, para a parte interessada na sua manuteno. Com isso,
assegurava-se que nenhuma deciso polmica, isto contestada pelo menos por
um tero dos membros da Assemblia, iria ser tomada sem a manifestao
expressa da vontade da maioria dos constituintes. Com isso tambm, mudava-se
a correlao de foras dentro da Constituinte, antes sob a hegemonia inconteste
da cpula do PMDB
77
.

76
Grifos meus.
77
Chamo de cpula do PMDB o grupo de parlamentares afinados com a liderana nacional do partido e que
detinham cargos importantes dentro da ANC, como o deputado Ulysses Guimares (SP), presidente nacional do
partido e presidente da Mesa da ANC; deputado Luiz Henrique (SC), lder do partido na Cmara dos Deputados;
144
A formao do Centro e a alterao do Regimento Interno contra a
vontade da cpula do partido majoritrio, fizeram que poca se acreditasse na
emergncia de uma nova fora hegemnica dentro do parlamento, independente
dos partidos, e no conseqente enfraquecimento das organizaes partidrias
como atores decisivos no processo de elaborao e votao do novo texto
constitucional. Por esta razo, a imprensa noticiou to fartamente as declaraes
dos lderes do Centro, a ao e estratgias de outras pretensas organizaes
parlamentares suprapartidrias de existncia nunca comprovada, como a Frente
Parlamentar Evanglica, o Movimento Unificado Progressista - MUP etc., e
reentoou a velha cantilena antipartidria sempre latente, mas ento adormecida
depois da acachapante vitria do PMDB nas eleies de 1986.
Como mostrarei no captulo 5, a mudana do Regimento Interno no
implicou na imploso do PMDB ou no fim de sua hegemonia na Constituinte. A
mudana nas regras do jogo implicou, isso sim, na mudana da correlao de
foras entre os atores representados na Constituinte - isto , entre os partidos, e
dentro do partido majoritrio, entre as suas faces - o que teve efeitos na
definio de suas estratgias de ao na fase seguinte, de votao em plenrio.
De acordo com as regras de votao previstas pelo Regimento Interno
antes da sua reforma, a cpula do PMDB disporia de um poderoso instrumento
para aprovao do texto de sua preferncia que a desobrigaria a procurar
alianas com outros partidos e mesmo a procurar o apoio de todas as faces
peemedebistas. Sob as novas regras, a liderana do PMDB seria levada a
celebrar acordos com outros lderes partidrios e a procurar contentar outras
correntes do seu partido, que no a sua, para conseguir arregimentar maioria em
plenrio.

senadores Mrio Covas (SP), lder do partido na ANC; Fernando Henrique Cardoso (SP), lder do partido no
Senado, relator do Regimento Interno e relator adjunto da Comisso de Sistematizao; e Jos Incio Ferreira
(ES), tambm relatores adjuntos da Comisso de Sistematizao; e deputados Bernardo Cabral (AM) e Nelson
Jobim (RS), respectivamente relator e relator adjunto da Comisso de Sistematizao. E os relatores das
Comisses e Subcomisses temticas que iriam tambm integrar a Comisso de Sistematizao.
145
IMPLICAES DAS REGRAS DO JOGO SOBRE A SUA DINMICA E
RESULTADOS
O Regimento Interno aprovado em maro de 1987 pela Assemblia
Nacional Constituinte assegurou a hegemonia da cpula do PMDB durante os
trabalhos em Comisses, hegemonia essa que provavelmente se estenderia s
votaes em plenrio no ano seguinte, caso as regras do jogo no tivessem sido
mudadas. Essa confortvel hegemonia de que gozava o grupo dominante do
partido majoritrio permitia-lhe apostar num jogo de soma zero, sem ter de se
preocupar em fazer concesses em plenrio para obter a aprovao do Projeto de
Constituio elaborado pela Comisso de Sistematizao como nova
Constituio do Brasil.
Os procedimentos previstos pelo Regimento Interno para elaborao e
votao de matria constitucional fariam da Comisso de Sistematizao a
arena decisria de facto, e relegariam o plenrio, arena decisria de jure, a mera
instncia de referendo. A alterao do Regimento Interno deslocou a arena de
deciso da Comisso de Sistematizao para o plenrio, alterando tambm com
isso a posio relativa dos jogadores no segundo tempo do jogo constituinte.
Nas novas circunstncias, apostar num jogo de soma zero seria temerrio devido
ao risco, antes inexistente, de cair em buraco negro. Esse risco, induziu as
partes negociao e procura de resultados de soma positiva.
A reatualizao da regra da maioria trazida pela reforma do Regimento
Interno trouxe tambm - ainda que isso possa parecer paradoxal - uma
valorizao do papel das minorias. De acordo com as regras anteriores, a
vontade e os interesses das minorias acabariam diludos, num primeiro
momento, na votao dos Ttulos ou Captulos em globo, e depois poderiam ser
simplesmente desconsiderados nas votaes dos destaques. Com as novas
regras, minorias representando um tero da Assemblia, poderiam solicitar
destaques pondo em questo a maioria que pretensamente estaria sustentando a
146
proposio destacada. Embora esse recurso fosse sobretudo uma salvaguarda
para a no violao da regra da maioria, como j argumentado, ele tambm
representava um trunfo para as minorias fazerem seus interesses considerados
pela maioria.
Considerados em conjunto, o risco de buraco negro e a prerrogativa das
minorias de questionar a maioria trazidos pela reforma do Regimento, iriam
incentivar mais os partidos a procurar solues negociadas e orientadas pela
busca do consenso do que as regras anteriores.
Nos prximos captulos examinarei a ao dos partidos nos dois
momentos em que se dividiram os trabalhos da Constituinte: O de elaborao e
votao do texto constitucional em Comisses sob as regras do Regimento
Interno votado em maro de 1987 (Captulo 4); e o de votao em plenrio sob
regras regimentais alteradas em janeiro de 1988 (captulo 5).
147
CONCLUSES
Neste captulo mostrei como as especificidades da histria poltica
brasileira deram Assemblia Nacional Constituinte um significado
inteiramente particular se comparado a outros processos de transio para a
democracia e a outras experincias de elaborao constitucional. Nesse contexto
especfico, o formato da Assemblia, se exclusiva ou congressual, foi objeto de
acirrada disputa, tendo a sua definio congressual produzido efeitos
significativos nos desdobramentos dos trabalhos constituintes.
As regras de deciso internas Assemblia tiveram tambm influncia
decisiva na dinmica dos trabalhos de elaborao constitucional e nos resultados
obtidos. A alterao dessas regras a meio caminho da Constituinte implicou
numa substantiva mudana de cenrio para os atores envolvidos, levando-os
conseqentemente a mudar suas estratgias de ao.
No Quadro B, resumo as implicaes da mudana das regras do jogo para
a dinmica das votaes na Constituinte e para os diferentes atores nela
representados.
148
Quadro B.
Implicaes das Regras do Jogo sobre o Processo e a Arena Constitucionais
regras de 1987 regras de 1988
Comisso de
Sistematizao
Plenrio Plenrio
tamanho da
arena decisria
93 membros 559 membros 559 membros
mtodo de
designao dos
decisores
nomeao pelas
lideranas
partidrias
participao de todos
os congressistas
participao de todos os
congressistas
regra de
tomada de
deciso
maioria absoluta (47
votos) para
aprovao dos
Ttulos ou
Captulos, incluso
e excluso de
matria destacada
do texto
maioria absoluta (280
votos) para aprovao
dos Ttulos ou
Captulos, incluso e
excluso de matria
destacada do texto
maioria absoluta (280
votos) para aprovao dos
Ttulos ou Captulos, e
para manuteno de
matria destacada do texto
por solicitao de no
mnimo 1/3 dos
constituintes
poder
propositivo nas
votaes em
plenrio
do relator e do
plenrio da
Comisso de
Sistematizao
de um: do relator do relator e da maioria do
plenrio
custos
decisrios das
votaes
menores, devido ao
reduzido nmero de
decisores e
composio da
Comisso de
Sistematizao
menores: o Projeto de
Constituio
apresentado pela
Comisso de
Sistematizao se
tornaria status quo
uma vez que seus
Ttulos ou Captulos
tivessem sido
aprovados em bloco
pelo plenrio
maiores: risco de buraco
negro no caso de rejeio
de captulos ou suas
respectivas emendas
riscos externos maiores possibilidades
de alterao do status
quo
menores possibilidades de
alterao do status quo
ganhadores centro-esquerda centro-esquerda centro-direita
perdedores centro-direita centro-direita centro-esquerda

A (1) possibilidade do plenrio apreciar e votar um Projeto de
Constituio alternativo ao elaborado pela Comisso de Sistematizao e (2) a
obrigatoriedade de aprovao por maioria absoluta de destaques solicitados por
149
no mnimo um tero dos constituintes para manuteno na Constituio do texto
destacado retirou as vantagens que esquerda iria ter nas votaes em plenrio
caso no tivesse havido essa mudana no Regimento. Como demonstrarei nos
captulo a seguir, as regras iniciais do Regimento Interno favoreceram
enormemente a cpula do PMDB, ideologicamente mais inclinada para a
esquerda, e, conseqentemente, favoreceram tambm os partidos de esquerda.
Com a manuteno dessas mesmas regras, os vencedores na Comisso de
Sistematizao seriam tambm os ganhadores nas votaes em plenrio. Uma
vez aprovados em bloco os Ttulos ou Captulos do Projeto de Constituio
elaborado pela Comisso de Sistematizao, a direita teria poucas chances de
retirar do texto constitucional as matrias que fossem contrrias ao seus
interesses. Sob as novas regras, toda matria contestada por no mnimo um tero
do plenrio necessitaria ser aprovadas por maioria absoluta. Esse novo
dispositivo regimental, ao restituir as prerrogativas da maioria beneficiava o
centro-direita, uma vez que a maioria dos parlamentares encontrava-se nesse
campo.
Nos prximos dois captulos demonstrarei como os partidos de centro e
esquerda foram os grandes vitoriosos nas votaes na Comisso de
Sistematizao (captulo 4) e como essa vantagem se inverte em favor dos
partidos de centro e de direita nas votaes em plenrio (captulo 5.)

150
CAPTULO 4.
OS TRABALHOS EM COMISSES

Os partidos mostraram ser os atores decisivos do processo de elaborao
do novo texto constitucional desde o incio dos trabalhos em comisses. Nas
suas diversas fases - Subcomisses, Comisses temticas e Comisso de
Sistematizao - a lgica da ao partidria preponderou sobre outras possveis
lgicas de ao, embora essas no tenham sido completamente anuladas ou
eliminadas.
Neste captulo mostrarei como os partidos, e entre eles principalmente o
partido majoritrio, foram as peas centrais dos trabalhos em comisses.
Iniciarei mostrando como a composio das comisses expressava a ao
deliberada dos partidos, embora nelas tambm se expressassem outros interesses
que no os estritamente partidrios, como os derivados da informao
individualmente amealhada, da posio scio-econmica individual e da origem
regional dos parlamentares. Como os dados utilizados nessa demonstrao
foram extrados de um nmero razoavelmente grande de tabelas, resolvi coloc-
las todas em um Anexo de Quadros e Tabelas para deixar o texto o mais limpo
possvel.
Mostrarei a seguir como ao longo do trabalho de elaborao e votao do
texto constitucional foram emergindo as clivagens que iriam cindir a Assemblia
at a concluso do processo constituinte, e que essas clivagens, desde o incio,
tinham colorao claramente partidria. O que poca se chamava de confronto
entre conservadores e progressistas, ou entre radicais e moderados, era na
verdade um embate entre esquerda e direita, mais precisamente, entre partidos
de esquerda e partidos de direita, sendo o PMDB o epicentro desse conflito,
devido a sua heterogeneidade estrutural que caracterstica dos partidos de
centro. Por fim, examinarei as votaes na Comisso de Sistematizao,
151
mostrando a importncia desempenhada pelos partidos na ltima fase dos
trabalhos em comisso.
A COMPOSIO DAS COMISSES E SUBCOMISSES
A anlise da composio das Comisses e Subcomisses da Constituinte
mostra que diferentes lgicas se sobrepuseram e orientaram a distribuio dos
parlamentares pelas diferentes comisses. Entre essas, a lgica partidria foi,
sem dvida, a determinante, secundada pela da informao, dos interesses
privados e dos interesses regionais.
O Mvel Partidrio
O Regimento Interno da Assemblia Nacional Constituinte reservou aos
partidos um papel central na formao das comisses. Como indicado no
captulo anterior, os integrantes das Comisses e Subcomisses, assim como
seus presidentes e relatores, deveriam ser distribudos, sempre que possvel, de
acordo com o princpio da proporcionalidade partidria. Essa determinao
regimental evitou que houvesse uma discrepncia muito grande na representao
de um mesmo partido de uma Comisso para outra, mas no impediu que cada
partido se utilizasse da ressalva sempre que possvel, para concentrar um
nmero maior de membros nas Comisses de seu maior interesse.
O princpio da proporcionalidade partidria favorecia naturalmente o
partido majoritrio no plenrio, pois lhe garantia maioria tambm nas comisses.
Essa prerrogativa, no entanto, no satisfez o PMDB. Relegando o princpio da
proporcionalidade partidria a um segundo plano, o partido distribuiu os cargos
de relator e presidente das Comisses conforme suas convenincias.
O PMDB reservou para si os cargos de relator de todas as Comisses
temticas, em clara infrao do princpio da proporcionalidade partidria
(Tabela V, p. 260). As presidncias, por sua vez, foram destinadas ao PFL, com
exceo de uma, a da Comisso da Organizao Eleitoral, Partidria e Garantia
152
das Instituies -COEPGI, que coube ao PDS. A preferncia do PMDB pelos
cargos de relator explicava-se pelo papel central a eles reservados na
Constituinte, tal como destacado no captulo anterior. Os relatores das
Comisses iriam, de fato, controlar a produo do texto constitucional, ao passo
que os presidentes - embora formalmente superiores aos relatores - iriam se
restringir a dirigir os trabalhos das suas Comisses, no tendo nenhuma
influncia direta sobre o texto a ser produzido. As relatorias das Comisses
temticas foram ocupadas por parlamentares prximos a liderana do PMDB
78
,
o que aumentava o controle do partido sobre o processo de elaborao do texto
constitucional.
No que se refere s Subcomisses, o PMDB reservou-se 13 cargos de
relator e 15 de presidente, de tal forma que apenas duas das 24 Subcomisses
no tiveram um peemedebista como relator ou presidente - a do Poder
Legislativo - SPL, e a Subcomisso de Oramento e Fiscalizao Financeira -
SOFF - e que 6 delas tivessem um peemedebista como relator e como
presidente. Os cargos de relator das Subcomisses ocupados pelo PMDB so
reveladores das reas de interesse do partido, e a concentrao dos cargos de
relator e presidente em algumas delas revela ainda sua inteno de conservar sob
estrito controle toda a produo constitucional de reas consideradas
fundamentais (Quadro C a Quadro F, p. 256-259).
O controle das Subcomisses da rea econmica foi claramente uma das
preocupaes maiores do PMDB. Das trs Subcomisses em que a Comisso da
Ordem Econmica - COEc, foi subdividida, o PMDB tomou para si todos os
cargos de relator, acumulando ainda o de presidente na Subcomisso da Questo
Urbana e Transportes - SQUT (Quadro D, p. 257). Da Comisso do Sistema
Tributrio, Oramento e Finanas - CSTOF, o PMDB reservou-se os cargos de

78
Sobre a influncia da direo do PMDB na indicao dos relatores das Comisses, o deputado Delfim Netto
(PDS/SP) assim se referiu: O Covas era o coordenador desse processo, era uma coisa interessante. Ento, qual
153
relator da Subcomisso de Tributos, participao e Distribuio de Receitas -
STPDR, e da Subcomisso do Sistema Financeiro - SSF, acumulando nesta
tambm o cargo de presidente (Quadro F, p. 259). Complementando a rea
econmica, o partido majoritrio assegurou tambm para si o cargo de relator
Subcomisso da Cincia e Tecnologia e Comunicao - SCTC.
Na rea social, o PMDB ocupou o cargo de relator da Subcomisso de
Sade, Seguridade e Meio-Ambiente - SSSMA, e acumulou os cargos de relator
e presidente da Subcomisso da Educao, Cultura e Esportes - SECE, e da
Subcomisso dos Direitos dos Trabalhadores e Servidores Pblicos - SDTSP
(Quadro E, p. 258).
Na rea de organizao geral do Estado e dos Poderes, o PMDB reservou-
se os cargos de relator da Subcomisso da Unio, Distrito Federal e Territrios -
SUDFT, Subcomisso da Nacionalidade, da Soberania e das Relaes
Internacionais - SNSRI, e acumulou os cargos de relator e presidente das
Subcomisso de Garantia da Constituio Reformas e Emendas - SGCRE, e da
Subcomisso do Poder Executivo - SPE.
Quanto ao nmero de integrantes que o PMDB designou para cada
Comisso temtica, esse variou de um mnimo de 29 a um mximo de 35,
incidindo este precisamente sobre a Comisso da Organizao dos Poderes e
Sistema de Governo - COPSG (Tabela GG, p. 271), e concentrando-se na
Subcomisso do Poder Executivo - SPE (13 membros - maior nmero absoluto
de peemedebistas entre todas as Subcomisses, que nas demais variou de 8 a
12). Portanto, desde o incio dos trabalhos em comisses j se podia identificar a
preocupao da cpula do PMDB com a definio da forma de governo, que
viria a ser um dos pontos de maior controvrsia de toda Constituinte e que iria
dividir todos os partidos, exceto os de esquerda.

era a condio para o sujeito ser nomeado relator? Era ter sido cassado! A idia era a seguinte: se o sujeito foi
cassado, ele muito bom. Ento, foi como funcionou (So Paulo, 05-08-96).
154
Na distribuio dos cargos de relator e presidente das Subcomisses, o
PFL ficou num distante segundo lugar (5 relatores e 5 presidentes). Em 4 das 5
Subcomisses presididas pelo PFL, o PMDB ficou o cargo de relator, e
simetricamente, 4 das 5 Subcomisses em que o PFL deteve o cargo de relator
foram presididas pelo PMDB. As excees foram a Subcomisso do Poder
Legislativo - SPL, presidida pelo deputado Bocayuva Cunha (PDT/RJ) e a
Subcomisso de Oramento e Fiscalizao Financeira - SOFF, que tinha por
relator o deputado Jos Luiz Maia (PDS/PI). digno de nota o fato do PFL no
ter conseguido fazer o relator de nenhuma Subcomisso da rea econmica. Esse
cargo coube-lhe apenas em Subcomisses de outras reas, como a Subcomisso
de Defesa do Estado, da Sociedade e de Sua Segurana - SDESSS, a
Subcomisso da Famlia, Menor e Idoso - SFMI, a Subcomisso dos Municpios
e Regies - SMR, a Subcomisso dos Negros, Populaes Indgenas,
Deficientes e Minorias - SNPIDM, e a Subcomisso do Poder Legislativo - SPL.
Alm disso, o partido teve de se contentar com a presidncia de apenas 3 das 7
Subcomisses da rea econmica: a Subcomisso da Cincia e Tecnologia e
Comunicao - SCTC, a Subcomisso da Poltica Agrcola e Fundiria e da
Reforma Agrria - SPAFRA, e a Subcomisso de Tributos, participao e
Distribuio de Receitas - STPDR.
Quanto ao nmero de pefelistas distribudos nas oito Comisses
temticas, esse foi bastante regular, de 14 a 16, no indicando nenhuma
preferncia do partidos por alguma rea especfica. No que diz respeito
distribuio dos parlamentares do PFL nas Subcomisses, essa variao j foi
mais sensvel, de 3 a 8 parlamentares, distribudos de maneira no muito
favorvel ao partido. Nas Subcomisses em que os relatores eram do PFL, o
nmero de pefelistas era inferior (22) ao das Subcomisses sob sua presidncia
(27), em clara desvantagem para o partido, variando entre os casos extremos de
apenas 3 pefelistas na Subcomisso dos Municpios e Regies - SMR, cujo
relator era o deputado Aloysio Chaves (PFL/PA), e 8 pefelistas na Subcomisso
155
da Educao, Cultura e Esportes - SECE, cujos presidente e relator eram o
deputado Hermes Zaneti (RS) e o senador Joo Calmon (ES), ambos do PMDB.
Essa distribuio de cargos de relator e presidente to prdiga ao PMDB e
to desfavorvel ao PFL no resultou do confronto, mas de um acordo celebrado
entre os dois partidos num momento em que o PFL se encontrava fragilizado. Os
pefelistas, que durante as negociaes para a aprovao do Regimento Interno
conseguiram fazer valer os seus interesses, forando e conseguindo um acordo
com o PMDB que lhe fosse favorvel, como foi demonstrado no captulo
anterior, acabavam de sofrer uma grande derrota. Nas negociaes para eleio
da Mesa da Assemblia Nacional Constituinte, ocorridas no fim do ms de
maro, o PFL, descontente com os cargos que o PMDB tencionava lhe destinar,
retirou-se das negociaes e apostou na ttica da obstruo para forar o PMDB
a fazer concesses. O resultado dessa manobra acabou sendo o pior possvel,
com o PMDB conseguindo eleger a Mesa diretora da maneira que queria e
distribuindo aos demais partidos os cargos antes reservados para o PFL. Aps
essa eloqente demonstrao de fora do partido majoritrio, o lder do PFL,
deputado Jos Loureno (BA), julgou por bem aceitar a partilha de cargos
proposta pela liderana do PMDB, o que, poca, provocou reaes de
descontentamento at entre os setores moderados do PMDB, vidos que j
estavam para tentar uma aliana com o PFL para poderem se contrapor ao ento
chamado rolo compressor da cpula do PMDB
79
.
Contrariamente ao PFL, que com sua bancada de 134 constituintes
conseguira um acordo que lhe foi desfavorvel, o PDS, terceiro maior partido na
Constituinte que dispunha apenas de 36 parlamentares, conseguiu concentrar

79
Essa reao, a imprensa da poca assim registrou: Segundo os moderados do PMDB, a culpa pelo
predomnio da esquerda cabe ao lder do PFL, Jos Loureno, que se assustou ao ver o PMDB eleger a Mesa do
Congresso constituinte sem os votos pefelistas. Assim, procurou o PMDB para um acordo em torno das
presidncias e cargos de relator das comisses e subcomisses. Caiu na armadilha do PMDB. Se Loureno no
tivesse feito o acordo com Covas, os pefelistas poderiam ter se juntado aos moderados do PMDB para derrubar
muitas das indicaes do PMDB. Preso ao acordo, Loureno levou os pefelistas a sancionarem as indicaes. E
os moderados do PMDB ficaram isolados em sua rebelio (FSP, 12-04-87, p. 5).
156
esforos para conquistar o cargo de relator numa Subcomisso em que tivesse
representao expressiva. Assim procedendo, a liderana do PDS destinou 4
parlamentares para 4 das 8 Comisses temticas, 3 para outras 3 Comisses, e 5
para a Comisso da Soberania e dos Direitos e Garantias do Homem e da
Mulher - CSDGHM. Nesta, 4 pedessistas ainda iriam se concentrar na
Subcomisso dos Direitos e Garantias Individuais - SDGI, fazendo o seu relator
(Tabela KK, p. 275). Dessa forma, o PDS que dispunha de 6,44% dos membros
da Assemblia conseguiu obter 19% de participao nessa Subcomisso,
responsvel pela redao do dispositivo que iria regular o direito de propriedade.
A distribuio dos parlamentares pedessistas pelas demais Subcomisses
tambm foi seletiva. Embora a bancada do partido fosse grande o suficiente para
lhe assegurar ao menos um membro em cada Subcomisso, a liderana do
partido preferiu concentrar parlamentares em algumas reas e ausentar-se de
outras. Assim, 3 Subcomisses no contaram com nenhum parlamentar do PDS
- a Subcomisso do Poder Judicirio - SPJ, a Subcomisso da Nacionalidade, da
Soberania e das Relaes Internacionais - SNSRI, e a Subcomisso dos Negros,
Populaes Indgenas, Deficientes e Minorias - SNPIDM; 14 Subcomisses
tiveram apenas um integrante pedessista, entra as quais se encontra a
Subcomisso de Oramento e Fiscalizao Financeira - SOFF, da qual o nico
parlamentar do PDS foi relator; e somente 6 Subcomisses tiveram dois
integrantes do PDS. Entre essas, 3 eram da rea econmica - Subcomisso de
Tributos, participao e Distribuio de Receitas - STPDR, Subcomisso de
Princpios Gerais, Interveno do Estado, Regime de Propriedade do Subsolo e
da Atividade Econmica - SPGIERPSAE e Subcomisso da Cincia e
Tecnologia e Comunicao - SCTC - duas da rea de organizao dos Poderes -
Subcomisso do Poder Executivo - SPE e Subcomisso do Poder Legislativo -
SPL - e apenas uma da rea social - a Subcomisso de Sade, Seguridade e
Meio-Ambiente - SSSMA. A alocao dos parlamentares pedessistas pelas
diferentes Subcomisses mostra assim, claramente, a preocupao do partido
157
com a questo da propriedade dos meios de produo, o que se explica tanto
pela localizao ideolgica do partido no espectro direita-esquerda, quanto pela
composio social de sua bancada, em que os empresrios eram maioria
(Captulo. 3, Tabela E, p. 117).
Os 3 partidos trabalhistas, PDT, PTB e PT, devido ao tamanho reduzido
de suas bancadas (26, 19 e 16, respectivamente) em relao ao nmero de
Comisses temticas existentes (8), e sobretudo em relao ao nmero de
Subcomisses (24), no tiveram muita margem de manobra para fazer escolhas
estratgicas. O PDT distribuiu seus parlamentares entre as Comisses e
Subcomisses to eqitativamente quanto possvel, de tal forma que em 7
Comisses foram alocados 3 pedetistas, em uma - a Comisso da Organizao
do Estado - CEST - dois, e em 23 das 24 Subcomisses foi colocado um
representante do partido, excetuando-se apenas a Subcomisso da Unio,
Distrito Federal e Territrios - SUDFT. O PTB foi um pouco mais seletivo na
alocao de seus membros pelas Comisses, concentrando 3 parlamentares na
Comisso da Famlia, Educao, Cultura, Esportes, Cincia, Tecnologia e
Comunicao - CFECECTC, 2 constituintes em 6 outras Comisses, e apenas 1
parlamentar na Comisso da Organizao do Estado - CEST. O PT foi ainda
mais seletivo que o PTB, colocando 3 parlamentares seus na Comisso da
Ordem Social - COS, dois constituintes em outras 5 Comisses, e apenas um
parlamentar na Comisso da Soberania e dos Direitos e Garantias do Homem e
da Mulher - CSDGHM, e na Comisso da Organizao do Estado - CEST. Aqui
cabe observar que apesar das variaes, os 3 partidos em questo, coerentemente
com sua orientao trabalhista, privilegiaram as Comisses e Subcomisses da
rea social em detrimento do ordenamento poltico-territorial a cargo da
Comisso da Organizao do Estado - CEST.
A anlise da distribuio dos parlamentares pelas Comisses e
Subcomisses, bem como dos cargos de relator e presidente, revela as
158
estratgias partidrias e a fora relativa de cada agremiao naquele momento da
Constituinte.
O ento hegemnico PMDB aambarcou para si os cargos de relator de
todas as Comisses e tambm das Subcomisses que lhe pareceram estratgicas,
s vezes at se reservando nessas o cargo de presidente. Os cargos de relator nas
mos de peemedebistas revelam tambm a preocupao do partido em controlar
estritamente a produo constitucional: 1) na rea econmica; 2) na definio da
forma de governo; e 3) em menor medida mas tambm relevante, na rea social.
O PFL, embora fosse a segunda fora parlamentar da Constituinte, no
conseguiu, naquele momento, conquistar cargos nas Comisses e Subcomisses
que lhe fortalecem, cabendo-lhe, quase sempre, a segunda posio naquelas
arenas que, tanto para o PMDB quanto para o PFL, seriam relevantes. O PDS,
terceira fora partidria da Constituinte, mas com bancada relativamente
reduzida (6,44% da Assemblia), conseguiu, apesar dessa fragilidade,
concentrar-se e conquistar o cargo de relator em Subcomisses do seu interesse,
centrado sobretudo na questo da propriedade produtiva e da gesto econmica
privada. Os partidos trabalhistas, devido s suas reduzidas bancadas, no
tiveram trunfos para disputar os cargos de relator das Subcomisses de sua
preferncia, tendo de se contentar com o que lhes foi destinado de acordo com o
princpio da proporcionalidade partidria inscrito no Regimento.
Independentemente disso, e dentro da suas limitadas margens de manobra, os 3
partidos trabalhistas conseguiram alocar seus parlamentares nas Subcomisses
atuantes nas reas de seu maior interesse, isto , nas reas sociais e do trabalho,
relegando a um segundo plano sua participao nas Subcomisses encarregadas
da regulao territorial do poder do Estado.
A fora e os objetivos dos partidos polticos so assim claramente
identificveis na distribuio dos parlamentares entre as diferentes Comisses e
Subcomisses temticas, e a demonstrao aqui feita parece-me suficiente para
159
respaldar a adequao da perspectiva partidria na abordagem do processo
constituinte no Brasil.
Paralelamente influncia partidria, e no concorrente com ela, ainda
identificvel na Constituinte, a influncia das determinaes individuais dos
parlamentares, sejam elas originrias da informao que eles ao longo do tempo
amealharam sobre determinados temas ou reas de atuao do Estado, sejam
elas pura e simplesmente dos seus interesses particulares. Examinemos
inicialmente o impacto que a informao detida por cada parlamentar
individualmente teve sobre a composio das Comisses e Subcomisses da
Constituinte.
O Mvel da Informao
A formao e trajetria profissionais de um parlamentar so
condicionantes importantes na sua escolha por uma determinada comisso
legislativa. Alm dos interesses e determinaes propriamente partidrios na
alocao dos parlamentares pelas diferentes comisses, existe um espao para a
sua opo individual que ajuda a explicar porque um parlamentar em particular
integra determinada comisso e no outra, e porque o perfil dos parlamentares
que integram um certa comisso difere do perfil dos de outra. No caso especfico
da Constituinte, a perspectiva informacional ajuda muito a explicar a
composio das suas Subcomisses.
Na Subcomisso da Educao, Cultura e Esportes - SECE, 50% dos seus
integrantes eram professores. Essa categoria profissional representava, no
entanto, apenas 18,88% dos constituintes. Na Subcomisso da Cincia e
Tecnologia e Comunicao - SCTC, ocorreu algo semelhante: 1/3 de seus
membros eram jornalistas, ao passos que estes representavam apenas 12,41% do
total de parlamentares (Tabela Z, p. 264). Quanto aos economistas, que eram
apenas 9,35 dos integrantes da Assemblia, esses chegaram a representar
19,05% da Subcomisso da Cincia e Tecnologia e Comunicao - SCTC,
160
21,05% da Subcomisso do Sistema Financeiro - SSF, 22,22% da a
Subcomisso de Oramento e Fiscalizao Financeira - SOFF e 25% da
Subcomisso de Princpios Gerais, Interveno do Estado, Regime de
Propriedade do Subsolo e da Atividade Econmica - SPGIERPSAE, ou seja de
Subcomisses diretamente ligadas rea econmica (Tabela DD, p. 268; Tabela
NN, p. 278). Os advogados ou bacharis em direito, maior categoria profissional
representada no parlamento brasileiro ao longo do tempo, representavam
40,27% dos constituintes, mas se concentraram mais nas Subcomisses mais
diretamente ligadas sua rea de conhecimento, como a Subcomisso dos
Direitos Polticos, Direitos Coletivos e Garantias - SDPDCG (Tabela LL, p.
276), Subcomisso de Oramento e Fiscalizao Financeira - SOFF (55,56%)
(Tabela NN, p. 278), Subcomisso do Poder Executivo - SPE (60%) e
Subcomisso do Poder Judicirio - SPJ (87,5%) (Tabela HH, p. 272).
No apenas a formao profissional dos parlamentares, mas tambm a
trajetria poltico-profissional, durante a qual foram acumuladas informaes
sobre determinadas reas de atuao e regulao estatal, explica a composio
de algumas Subcomisses. Por exemplo, os parlamentares que anteriormente
haviam sido perfeitos ou secretrios municipais, ou governadores ou secretrios
de estado, representavam 22,01% e 26,45%, respectivamente, do conjunto da
Assemblia. Na Subcomisso de Tributos, participao e Distribuio de
Receitas - STPDR, no entanto, sua representao foi bem mais elevada,
atingindo 37,5% de ex-prefeitos ou ex-secretrios municipais e 41,67% de ex-
governadores ou ex-secretrios de estado (Tabela NN, p. 278). A questo da
descentralizao dos recursos para os estados e municpios, to reivindicada
antes da Constituinte e por esta efetivamente promovida, atraiu, como seria de se
esperar, mais a ateno daqueles que haviam sofrido os efeitos da extrema
centralizao de recursos na Unio frente dos Executivos estaduais e
municipais. Inversamente, o que tambm era previsvel, a Subcomisso da
Unio, Distrito Federal e Territrios - SUDFT no atraiu a ateno de nenhum
161
ex-prefeito ou ex-secretrio municipal, posto que a sua matria lhes seria
completamente estranha. De maneira anloga, uma maior concentrao de
parlamentares mais experientes na Subcomisso do Poder Legislativo - SPL
pode ser explicada pela perspectiva informacional (Tabela HH, p. 272). Na
Constituinte, apenas 20,48% dos parlamentares encontravam-se no terceiro
mandato (ou mais) no parlamento nacional, constituindo-se a grande maioria de
novatos (58,87%). Na Subcomisso do Poder Legislativo - SPL, no entanto, a
proporo de parlamentares experientes, e portanto, com um maior estoque de
informao sobre o Legislativo, foi de 38,10% e a de nefitos de apenas
28,57%.
O Mvel dos Interesses Privados
A composio de algumas Subcomisses da Constituinte podem tambm
ser explicadas pelos interesses privados de que os parlamentares eram
portadores. A relao dos parlamentares individualmente com a estrutura
produtiva da sociedade, que no capitalismo relaciona-se diretamente
propriedade dos meios de produo, tem aqui considervel poder explicativo.
Os constituintes que desempenhavam atividades empresariais compunham
40,27% da Assemblia (Tabela X, p. 262). A distribuio desses pelas diferentes
Subcomisses, mostra claramente a sua maior concentrao em Subcomisses
diretamente ligadas s atividades e interesses econmicos do que s questes
sociais. Na Subcomisso dos Direitos e Garantias Individuais - SDGI, os
constituintes empresrios representavam 50% dos integrantes (Tabela LL, p.
276), assim como na Subcomisso da Poltica Agrcola e Fundiria e da
Reforma Agrria - SPAFRA. Nesta, os empresrios rurais constituam ainda
75% dos empresrios da Subcomisso (Tabela DD, p. 268). De maneira anloga,
na Subcomisso da Cincia e Tecnologia e Comunicao - SCTC, 52,38% dos
parlamentares tinham atividades empresariais, 72,73% dos quais diretamente no
setor de comunicao (Tabela Z, p. 264). Metade dos integrantes da
162
Subcomisso de Tributos, participao e Distribuio de Receitas - STPDR
eram tambm empresrios, chegando estes a representar 63,16% da
Subcomisso do Sistema Financeiro - SSF (Tabela NN, p. 278).
Nas Subcomisses diretamente ligadas rea social e do trabalho, a
participao empresarial foi sensivelmente menor. Na Subcomisso dos Direitos
Polticos, Direitos Coletivos e Garantias - SDPDCG (Tabela LL, p. 276), eles
representaram apenas 27,78%; na Subcomisso dos Direitos dos Trabalhadores e
Servidores Pblicos - SDTSP (Tabela JJ, p. 274), 32%; e na Subcomisso da
Educao, Cultura e Esportes - SECE e Subcomisso da Famlia, Menor e Idoso
- SFMI, 33,33% (Tabela Z, p. 264). O inverso se deu com os trabalhadores
fabris, cuja representao foi extremamente reduzida no conjunto da Assemblia
e concentrada nas Subcomisses diretamente vinculadas a seus interesses
especficos. Dos 6 constituintes operrios, 4 vincularam-se Subcomisso dos
Direitos dos Trabalhadores e Servidores Pblicos - SDTSP (Tabela JJ, p. 274), e
um Subcomisso dos Direitos Polticos, Direitos Coletivos e Garantias -
SDPDCG (Tabela LL, p. 276). Dos 25 integrantes da Subcomisso dos Direitos
dos Trabalhadores e Servidores Pblicos - SDTSP, 5 haviam anteriormente sido
lideranas do movimento sindical, 4 em sindicatos dos trabalhadores do setor
produtivo, e um em sindicato de servidores pblicos.
A relao entre posio scio-econmica e a participao nas comisses,
foi poca, observada por um jornal da grande imprensa nos seguintes termos:
Por diferenas de vocao e fora poltica, os ricos do Congresso
constituinte esto na Comisso da Ordem Econmica e os pobres na
Comisso da Ordem Social. Na Ordem Econmica est, por exemplo, o
deputado Victor Fontana (PFL-SC), da famlia proprietria da Transbrasil e dos
Frigorficos Sadia. Presidente da holding Multiplik (capital lquido de US$ 100
milhes), o deputado Ronaldo Cezar Coelho (PMDB-RJ), que tambm o
maior acionista brasileiro da Souza Cruz, no conseguiu uma vaga de titular e
ficou suplente na comisso da Ordem Econmica.
Nessa comisso esto ainda os ex-ministros da Fazenda, Delfim Netto (PDS-
SP) e Roberto Campos (PDS-MT), entre outros empresrios e banqueiros,
como o senador Irapuan Costa Jnior (PMDB-GO), presidente do Banco
Brasileiro Comercial. Na Comisso de Ordem Social, os exemplos de pobres
so o operrio metalrgico Edmilson Valentim (23, o mais jovem constituinte),
163
eleito deputado pelo PCdoB do Rio de Janeiro, nascido na Baixada Fluminense
e filho de um contnuo do Banco do Brasil, e a deputada Benedita da Silva,
lder dos movimentos de favelados no Rio (FSP, 05-04-87, p.8).

Paralelamente ao interesse particular derivado da insero do parlamentar
na estrutura produtiva da sociedade, os interesses de gnero tambm foram fator
de agregao em algumas Subcomisses. As 25 mulheres constituintes
distriburam-se em 16 das 24 Subcomisses, concentrando-se mais na
Subcomisso dos Direitos e Garantias Individuais - SDGI (Tabela LL, p. 276) e
na Subcomisso da Famlia, Menor e Idoso - SFMI (3 em cada Subcomisso),
que tratavam de questes diretamente vinculadas s relaes de gnero (Tabela
Z, p. 264).
Embora na Constituinte houvesse uma discrepncia bastante grande entre
o nmero de parlamentares empresrios e trabalhadores, e entre o de homens e
mulheres, a agregao dessas categorias em certas comisses, e no em outras,
revela que essas clivagens tambm se fizeram presentes.
Os Interesses Regionais
A agregao dos constituintes em determinadas Subcomisses tambm
pode, em parte, ser explicada por sua origem regional. Algumas questes
atinentes a certas Subcomisses interessavam mais a representantes de certas
regies do que de outras. As Subcomisses que compunham a Comisso da
Organizao do Estado - CEST so exemplares nesse sentido (Tabela BB, p.
266). Os representantes dos estados das regies mais pobres, menos
desenvolvidas e sobre-representadas no parlamento afluram em maior nmero
para essas Subcomisses.
A Regio Norte, que detinha 10,75% da representao da Assemblia,
contribuiu com 4 constituintes para a Subcomisso dos Estados - SEST,
representando nesta 22,22% dos integrantes; 3 parlamentares para a
Subcomisso dos Municpios e Regies - SMR (15%); e 5 constituintes para a
164
Subcomisso da Unio, Distrito Federal e Territrios - SUDFT (26,32%). Note-
se ainda que na Subcomisso dos Estados - SEST, 3 representantes eram
oriundos do Estado do Par e um do Acre, e que na Subcomisso da Unio,
Distrito Federal e Territrios - SUDFT, todos os 5 representantes da Regio
Norte eram constituintes pelos ento Territrios Federais de Roraima (3) e
Amap (2), que com a nova Constituio transformaram-se em estados. Nesta
Subcomisso, a Regio Centro-Oeste tambm teve 5 representantes (4 do
Distrito Federal e um do Mato Grosso do Sul), 4 dos quais ocuparam os cargos
de relator, presidente, 1 e 2 vice-presidentes. Com 9,39% da representao da
Assemblia, a Regio Centro-Oeste conquistou 26,32% dos representantes nessa
Subcomisso.
A Regio Nordeste, com 32,25% dos representantes da Constituinte, teve
uma maior representao na Subcomisso dos Municpios e Regies - SMR,
obtendo nesta 40% da representao. A mais pobre regio do pas, que sempre
reivindicou tratamento especial por parte da Unio, garantiu tambm na
Subcomisso de Tributos, participao e Distribuio de Receitas - STPDR
41,67% das vagas (Tabela NN, p. 278).
Quanto Regio Sudeste, a mais desenvolvida do pas, que detinha
32,42% da representao da Assemblia, sua participao na Comisso da
Organizao do Estado - CEST limitou-se a 17,54%, mas alcanou 46,67% na
Subcomisso da Questo Urbana e Transportes - SQUT, que era mais
diretamente ligada aos problemas da regio devido sua maior taxa de
urbanizao.
*************************
A composio das Comisses e Subcomisses em que a Assemblia
Nacional Constituinte se dividiu nos seus primeiros meses de funcionamento
reflete algumas clivagens scio-poltico-econmicas existentes no plenrio,
como as questes e interesses regionais, as preocupaes e interesses
165
particulares dos constituintes, as informaes individualmente acumuladas pelos
parlamentares e os interesses e estratgias dos partidos. Entre todas essas
variveis, a partidria mostrou ser a de maior peso, sendo as demais
complementares e justapostas varivel principal. Portanto, desde a formao
das Comisses com que se iniciou o processo de elaborao do novo texto
constitucional, os partidos foram os atores fundamentais, que se no anularam
clivagens anteriores ou exteriores a eles, a essas claramente se sobrepuseram.
OS TRABALHOS DAS COMISSES E SUBCOMISSES TEMTICAS
Os trabalhos de elaborao e votao dos dispositivos constitucionais que
deveriam integrar a nova Constituio nas Subcomisses ocorreram entre 7 de
abril de 1987, data de instalao das Subcomisses temticas e 25 de maio,
prazo para as Subcomisses encaminharem anteprojeto s Comisses. Durante
esse tempo, emergiram com clareza as questes que iriam polarizar os
constituintes, dividindo-os entre conservadores e progressistas, at o fim dos
seus trabalhos. Essas questes eram as seguintes:
extenso da reforma agrria (incluindo ou excluindo as propriedades
produtivas);
propriedade dos recursos naturais estratgicos: petrleo, gs, minerais
(monoplio estatal ou no);
explorao do sistema financeiro (exclusivo para empresas nacionais ou
aberto aos grupos estrangeiros);
extenso dos direitos do trabalho e unicidade vs. pluralidade sindical;
controle das concesses dos meios de comunicao (por um Conselho
Nacional de Comunicao ou diretamente pela Presidncia da Repblica);
sistema de governo: parlamentarismo ou presidencialismo;
durao do mandato presidencial: 4 ou 5 anos;
sistema eleitoral: proporcional ou misto.

166
Os trabalhos das Subcomisses Temticas
Na Subcomisso do Poder Executivo - SPE, o relator, senador Jos
Fogaa (PMDB/RS), elaborou projeto instituindo o parlamentarismo
80
como
sistema de governo, com um presidente eleito pelo voto popular e um primeiro-
ministro indicado pelo presidente. Em seu projeto, o mandato do presidente Jos
Sarney era ainda fixado em 4 anos. Posteriormente, na fase de votaes, a
Subcomisso iria alterar a durao do mandato presidencial elevando-o para 5
anos. Essa definio iria conflitar com a tomada por outra Subcomisso, a do
Sistema eleitoral e dos Partidos Polticos - SSEPP, que institua o mandato
presidencial de 4 anos. Assim a polmica em torno da durao do mandato
presidencial estava definitivamente instituda, s sendo resolvida mais tarde em
votao em plenrio.
Na Subcomisso da Poltica Agrcola e Fundiria e da Reforma Agrria -
SPAFRA, o relator, Oswaldo Lima Filho (PMDB/PE) props, de incio, a
criao de um dispositivo segundo o qual a Unio poderia decretar a posse
automtica de todas as reas consideradas de interesse para a reforma agrria.
Os beneficiados com terras pela reforma agrria no poderiam vender seus lotes
pela prazo de 20 anos, e as pessoas fsicas estrangeiras no poderia possuir no
pas terras cuja extenso fosse superior a trs mdulos rurais. O anteprojeto do
relator, considerado demasiadamente radical, suscitou a elaborao e
apresentao de um substitutivo pelo deputado Arnaldo Rosa Prata
(PMDB/MG), que foi subscrito por mais de 10 membros da Subcomisso.
Segundo o substitutivo, ficavam eliminadas a definio de rea mxima e a
posse automtica de terras pela Unio para fins de reforma agrria. Criava-se
ainda a figura da propriedade territorial rural produtiva, e embora se
conservassem os dispositivos do Estatuto da Terra que tratavam da funo social

80
Coloca a palavra parlamentarismo entre aspas porque o que o projeto elaborado pretendia, de fato, introduzir
era uma espcie de semipresidencialismo. No entanto, como poca chamava-se essa alternativa de
parlamentarismo, resolvi conservar essa denominao cum grano salis.
167
da propriedade, garantia-se que s seria passvel de desapropriao a
propriedade territorial improdutiva. Por 13 votos a 12, a Subcomisses rejeitou
o anteprojeto do relator e aprovou o substitutivo preferido pelos conservadores.
No relatrio final da Subcomisso, acabou figurando ento apenas dois artigos
que no detalhavam como deveria ser o processo de realizao da reforma
agrria, para insatisfao dos setores progressistas e alvio dos conservadores.
Na Subcomisso da Cincia e Tecnologia e Comunicao - SCTC, a
relatora, deputada Cristina Tavares (PMDB/PE) props a definio do mercado
como patrimnio da natureza, abrindo espao para a determinao de reserva
de mercado em qualquer setor da economia, tal como j existia no setor de
informtica. Dentro do mesmo esprito, o relator da Subcomisso de Princpios
Gerais, Interveno do Estado, Regime de Propriedade do Subsolo e da
Atividade Econmica - SPGIERPSAE, deputado Virgildsio de Senna
(PMDB/BA), props que os recursos minerais fossem considerados propriedade
da Unio e que fosse assegurando o monoplio estatal do petrleo, gs e
materiais nucleares. De acordo com a sua proposta, o mercado financeiro
nacional deveria ser reservado para a atividade exclusiva de empresas nacionais.
A relatora Cristina Tavares incluiu ainda no seu anteprojeto a criao de
um Conselho Nacional de Comunicao, que seria o rgo responsvel pela
formulao da poltica de comunicao do pas e pela outorga de concesses de
canais de rdio e televiso, funes at ento atribudas ao presidente da
Repblica e ao Ministrio das Comunicaes. Nas empresas jornalsticas,
privadas ou estatais, o anteprojeto previa tambm a criao de Conselhos
Editoriais, a serem compostos por empresrios e trabalhadores. Alm disso,
inclua na Constituio a exclusividade da explorao estatal dos servios de
telecomunicaes, comunicao de dados, e comunicao postal e telegrfica.
Todos esses dispositivos acabaram sendo rejeitados em votao na
Subcomisso, cujo presidente, deputado Arolde de Oliveira (PFL/RJ), dirigia as
168
reunies e votaes em sentido contrrio ao anteprojeto apresentado pela
relatora, para frustrao desta e dos setores progressistas que a sustentavam.
A mesma sorte teve o relatrio apresentado Subcomisso por outro
relator progressista, o deputado Virgildsio de Senna (PMDB/BA), da
Subcomisso de Princpios Gerais, Interveno do Estado, Regime de
Propriedade do Subsolo e da Atividade Econmica - SPGIERPSAE. Orientada
pelo senador Roberto Campos (PDS/MT), a Subcomisso rejeitou diversos
artigos que compunham o anteprojeto do relator.
A Subcomisso do Sistema Financeiro - SSF, tambm foi palco de disputa
entre conservadores e progressistas, encaminhando para a Comisso da
Ordem Econmica - COEc, um dos anteprojetos mais polmicos. De acordo
com este, seriam extintos o Conselho Monetrio Nacional e as cartas-patentes
para abertura de bancos no pas; os bancos estrangeiros seriam transformados
em simples escritrios no pas, no podendo mais captar dinheiro dos
brasileiros.
Na Subcomisso dos Direitos dos Trabalhadores e Servidores Pblicos -
SDTSP, o relator, Mrio Lima (PMDB/BA) props a instituio da livre
organizao, constituio e administrao dos sindicatos e a extino da
contribuio sindical obrigatria. Nesta Subcomisso, que reunia operrios e
sindicalistas, a aprovao do anteprojeto progressista elaborado pelo relator deu-
se sem qualquer dificuldade.
No cmputo geral, apesar da maioria dos relatores das Subcomisses
serem da ala esquerda do PMDB e terem apresentado relatrios ento
considerados avanados e progressistas, os setores conservadores, majoritrios
em quase todas as Subcomisses, acabaram fazendo prevalecer o seu ponto de
vista, vencendo no voto, de acordo com a regra da maioria.
Aconteceu o normal e previsto, disse o lder do PMDB no
Congresso, senador Mrio Covas. A partir da ampliao dos debates e
votaes nas Comisses, e depois na Sistematizao e no plenrio da
169
Constituinte, vou articular melhor os setores de centro-esquerda do PMDB com
outros partidos, para no perder mais espao para a direita. Utilizando o
mesmo argumento, o lder do PFL na Cmara, Jos Loureno, deu o troco: A
ampliao do forum dos debates nos favorecer, pois a correlao de foras j
foi demonstrada, e a esquerda ser derrotada (FSP, 26-5-87, p. 6).

Apesar de derrotadas pela maioria nas Subcomisses, as propostas dos
relatores progressistas foram encaminhadas s Comisses temticas juntamente
com os relatrios votados e aprovados nas Subcomisses para apreciao do
relator da Comisso e sua eventual incluso no seu projeto. Como os cargos de
relator das Comisses estavam todos concentrados nas mos do PMDB, e em
particular nas mos da ala esquerda do partido, muitas das propostas vencidas
nas Subcomisses acabaram sendo reapresentadas.
Excetuando-se essas questes polmicas que desde o incio
dividiram os constituintes em esquerda e direita, ou em progressistas e
conservadores, os trabalhos nas Subcomisses, em geral, compostas cada uma
por menos de 30 constituintes, transcorreram sem sobressaltos, de acordo com o
princpio que rege o funcionamento dos comits, isto , a procura do consenso.
Um depoimento de um deputado constituinte que acabou tornando-se um dos
lderes do Centro ilustra bem esse descompasso entre os trabalhos nas
Subcomisses e Comisses:
Na subcomisso os trabalhos foram perfeitos; s que quando voc incorporava
depois 4 ou 5 subcomisses
81
e que juntava numa Comisso, a maioria
daqueles assuntos voltavam baila... Davam oportunidade novamente de serem
discutidos e emendados, e tudo aquilo que tinha sido bem feito nas
Subcomisses, voc via ir gua abaixo na Comisso, em razo de pessoas que
no tinham tido participao naqueles assuntos (Deputado Baslio Villani
(PMDB/PR), Braslia, 03-07-96).
Os trabalhos das Comisses Temticas
Na Comisso da Famlia, Educao, Cultura, Esportes, Cincia,
Tecnologia e Comunicao - CFECECTC, a proposta de criao de um

81
Exagero retrico; todas as Comisses temticas reuniram o mesmo nmero de Subcomisses: trs.
170
Conselho Nacional de Comunicao, derrotada na Subcomisso, voltou a ser
apresentada provocando novos embates. O ento ministro das Comunicaes,
Antnio Carlos Magalhes, em depoimento Comisso, dedicou boa parte das
suas 4 horas de interveno ao ataque da criao do um Conselho Nacional de
Comunicao e da reserva de mercado. Por essa poca, comearam a surgir as
denncias, que depois tornaram-se cada vez mais freqentes, de que o ministro
estava oferecendo a deputados a concesso de canais de rdio e televiso em
troca de votos na Comisso contrrios criao do Conselho
82
.
O relator da Comisso da Ordem Econmica - COEc, senador Severo
Gomes (PMDB/SP), tambm inseriu no seu relatrio alguns artigos vencidos nas
votaes na Subcomisso referentes reforma agrria. Ironizando a proposta do
relator da Comisso, o deputado Delfim Netto (PDS/SP), que havia presidido a
Subcomisso de Princpios Gerais, Interveno do Estado, Regime de
Propriedade do Subsolo e da Atividade Econmica - SPGIERPSAE, declarou
imprensa: Acho que o esprito do relatrio do Severo, a quem respeito muito,
sofre de estadolatria. Seu texto atribui ao Estado caractersticas de Deus
83
. As
lideranas progressistas e conservadoras na Comisso da Ordem Econmica -
COEc, procuraram, atravs da negociao, evitar o confronto. Segure os seus
radicais que eu seguro os meus, teria sido o recado enviado pelo deputado
guilherme Afif Domingos (PL/SP) ao relator da Comisso. Segundo noticiou a
imprensa da poca, os conservadores da Comisso, em reunio privada e
anterior reunio da Comisso, haviam decidido fincar p em suas posies
sobre reforma agrria e o papel do Estado na economia, aceitando, em
contrapartida, a manuteno do monoplio estatal do petrleo, tese
particularmente cara s esquerdas. Nos clculos do deputado Marcos Lima

82
O deputado Joaci Ges (PMDB/BA), de centro, acusou o ministro de intervir nos trabalhos do Congresso
constituinte, oferecendo um canal de TV a um deputado (Onofre Corra, do PMDB/MA), para conquistar seu
voto contra a criao do conselho. Seu propsito assegurar a presena de Roberto Marinho (presidente das
Organizaes Globo) frente do ministrio, afirmou Ges (FSP, 5-6-87, p.4).
83
FSP (09-06-87, p.7).
171
(PMDB/MG), um dos lderes do ento autointitulado Centro Democrtico do
PMDB, Severo [teria] sensibilidade para procurar um acordo
84
. No entanto a
interveno do lder do PMDB na Constituinte, senador Mrio Covas
(PMDB/SP) impediu o acordo, devido a insistncia do senador em manter no
relatrio de Severo Gomes o dispositivo que previa a emisso de posse imediata
em favor do INCRA das terras que fossem desapropriadas para fins de reforma
agrria. Sem acordo, as partes partiram para a deciso no voto que ocorreria com
a presena nas galerias dos grupos de presso interessados: A Unio
Democrtica Ruralista - UDR, de um lado, e a Confederao Nacional dos
Trabalhadores na Agricultura - Contag, de outro.
Tal como ocorrera nas votaes nas Subcomisses temticas, em que as
propostas dos progressistas acabaram sendo derrubadas pela maioria
conservadora, nas votaes nas Comisses a vontade dos conservadores acabou
prevalecendo. Na Comisso da Ordem Econmica - COEc, a proposta de
reforma agrria dos progressista acabou sendo derrubada do relatrio final. Em
reao essa derrota, os progressistas articularam a incluso, s pressas, no
relatrio da Comisso da Ordem Social - COS, em que dispunham de folgada
maioria, de um dispositivo que incluiria na nova Constituio o princpio geral
da reforma agrria. O relatrio da Comisso da Ordem Social - COS acabou
sendo aprovado por unanimidade, uma vez que a direita representada na
Comisso, consciente da sua condio minoritria, evitou o desgaste de defender
propostas tidas como impopulares. Assim, integraram o relatrio final da
Comisso propostas como estabilidade no emprego, jornada mxima semanal de
trabalho de 40 horas, remunerao em dobro nas frias e amplo direito de greve.
Na Comisso da Famlia, Educao, Cultura, Esportes, Cincia,
Tecnologia e Comunicao - CFECECTC, as votaes tambm se iniciaram
dando vitria para os conservadores, derrubando-se assim, mais uma vez, a

84
FSP (10-06-87, p. 7).
172
proposta de criao do Conselho nacional de Comunicao. Inconformados com
a derrota, os progressistas partiram para o bloqueio das votaes na Comisso,
inscrevendo constantemente novos oradores para impedir que o texto fosse
votado. Com essa manobra, os progressistas da Comisso conseguiram fazer
com que se perdesse o prazo para envio de relatrio Comisso de
Sistematizao, transferindo assim para o relator desta a incumbncia de redigir
o texto sobre a matria que era objeto daquela Comisso temtica. Em manobra
semelhante a dos progressistas derrotados na Comisso da Ordem Econmica,
que fizeram incluir no relatrio da Comisso da Ordem Social aquilo que na sua
Comisso havia sido excludo, o relator da Comisso da Organizao dos
Poderes e Sistema de Governo - COPSG, o deputado Egdio Ferreira Lima
(PMDB/PE), incluiu entre as atribuies do Poder Legislativo conceder e
renovar a concesso de emissoras de rdio e TV
85
. Como a Comisso
incumbida de regular a rea de comunicaes no pas no havia conseguido
apresentar relatrio devido obstruo dos progressistas, a referncia forma de
concesso dos canais de rdio e TV inscritas no texto da Comisso da
Organizao dos Poderes e Sistema de Governo - COPSG passou a ser o nico
registro sobre a questo nos relatrios encaminhados Comisso de
Sistematizao, o que fortalecia a pretenso dos progressistas de ver revivescida
a proposta de criao de um Conselho nacional de Comunicao.
OS TRABALHOS NA COMISSO DE SISTEMATIZAO
Com 7 dos 8 relatrios inicialmente previstos nas mos, o relator da
Comisso de Sistematizao, deputado Bernardo Cabral (PMDB/AM), comeou
a montar aquilo que viria a ser o Anteprojeto de Constituio, a ser inicialmente
apresentado e votado na Comisso de Sistematizao e posteriormente
encaminhado para votao em plenrio em dois turnos. Para auxili-lo na
sistematizao das matrias oriundas das Comisses temticas, organiz-las num

85
FSP (22-06-87, p. 5).
173
todo coerente, eliminar as repeties e sanar as contradies, o relator nomeou 4
relatores adjuntos, os senadores Fernando Henrique Cardoso (SP), Wilson
Martins (MS) e Jos Incio Ferreira (ES) e o deputado Nelson Jobim (RS), todos
do PMDB, e 8 relatores de campo, isto oriundos de cada uma das Comisses
temticas e de diferentes partidos: Os deputados Adolpho Oliveira (PL/RJ),
Sandra Cavalcanti (PFL/RJ), Joaquim Bevilacqua (PTB/SP), Renato Vianna
(PMDB/SC), Vivaldo Barbosa (PDT/RJ), Nilson Gibson (PMDB/PE), Konder
Reis (PDS/SC) e o senador Virglio Tvora (PDS/CE).
Ao analisar as propostas recebidas das Comisses, o relator assumiu
publicamente uma postura favorvel s propostas de cunho progressistas em
detrimento das conservadoras. Segundo Cabral, o critrio para a escolha entre os
artigos conflitantes - decidido em reunio com o lder do PMDB na Constituinte,
senador Mrio Covas (SP), com o lder do Governo na Cmara dos Deputados,
deputado Carlos SantAnna (PMDB/BA), e com o presidente da ANC, deputado
Ulysses Guimares (PMDB/SP) - foi o de privilegiar as propostas consideradas
progressistas. A sociedade vem requerendo avanos em muitos setores,
disse o relator imprensa
86
. Dentro do mesmo esprito, ao comentar o captulo
sobre reforma agrria aprovado pela Comisso de Ordem Econmica, Bernardo
Cabral classificou-o como um retrocesso. Segundo ele, preciso sair do
retrocesso, porque ficamos aqum do Estatuto da Terra. (...) No possvel que
no avancemos nesse ponto
87
. Assim sendo, entre as propostas da Comisso da
Ordem Econmica, que refletiam as posies do grupo conservador,
determinando que a Unio deveria indenizar o proprietrio de terras
desapropriado mediante pagamento de prvia e justa quantia em dinheiro, e as
propostas da Comisso da Soberania e dos Direitos e Garantias do Homem e da
Mulher - CSDGHM, sustentadas pelos progressistas, que estabeleciam que a

86
FSP (25-06-87, p. 5).
87
FSP (16-06-87, p. 7).
174
indenizao deveria levar em conta o uso que se faz da propriedade e o nvel de
sua produtividade, a tendncia era a de acatamento dessas ltimas.
Essa determinao do relator logo se fez sentir no Anteprojeto de
Constituio elaborado. Ao prepararem um relatrio em substituio ao que
deveria ter sido apresentado pela Comisso da Famlia, Educao, Cultura,
Esportes, Cincia, Tecnologia e Comunicao - CFECECTC, Cabral e os
relatores-adjuntos puderam alterar, por exemplo, a definio que a Comisso da
Ordem Econmica dera para a empresa nacional e criar um Conselho de
Comunicao para fiscalizar as concesses de rdio e TV, feitas pelo presidente
da Repblica. Tivemos uma brecha para inovaes ao redigirmos o relatrio da
Comisso da Famlia, afirmou o senador Fernando Henrique Cardoso, um dos
relatores adjuntos
88
. Assim, aqueles pontos em que a maioria conservadora havia
conseguido bater as propostas das minorias progressistas nas Subcomisses e
Comisses temticas, sobretudo os referentes reforma agrria, ao papel das
empresas nacionais e estrangeiras e ao setor de telecomunicaes, foram
reexumados pelo relator da Comisso de Sistematizao, passando a integrar o
Anteprojeto de Constituio, apresentado dia 26 de junho de 1987, contendo 501
artigos.
O contedo demasiadamente progressista do Anteprojeto no desagradou
apenas os setores conservadores da Assemblia, que se sentiram trados pelo
relator da Comisso de Sistematizao, mas tambm provocou reaes por parte
do presidente da Repblica. Descontente, entre outras coisas, com os
dispositivos que determinavam a adoo do sistema parlamentarista de
governo e faziam concesses na rea social, como estabilidade no emprego a
partir de noventa dias de trabalho e jornada de quarenta horas semanais, o
Palcio do Planalto enviou Comisso de Sistematizao um substitutivo ao
anteprojeto elaborado por Bernardo Cabral. A essa iniciativa, o relator reagiu

88
FSP (25-06-87, p. 5).
175
com as seguintes palavras: preciso ficar bem claro que s uma pessoa pode
apresentar substitutivos: eu (...) O regimento diz que nesta fase s cabem
emendas de adequao
89
.
De fato, das 5.624 emendas propostas ao Anteprojeto, o relator apreciou
apenas 977, tidas como de adequao. As demais, foram guardadas para
apreciao em fase posterior. Com base no Anteprojeto e nas emendas
apreciadas, o relator elaborou o Projeto de Constituio, que foi encaminhado
Comisso de Sistematizao dia 9 de julho. O projeto, composto de 496 artigos,
foi aprovado pela Comisso, sem discusso, e em seguida encaminhado ao
presidente da Assemblia Nacional Constituinte para apreciao do plenrio.
Com o incio da discusso do Projeto em plenrio iniciou-se tambm o prazo
para a apresentao de emendas formuladas por constituintes e de emendas
apresentadas por iniciativa popular (subscritas por, no mnimo, trinta mil
eleitores). No fim de agosto, o relator apresentou seu 1 Substitutivo, contendo
337 artigos, que exclua as emendas de iniciativa popular, e o submeteu
apreciao do plenrio para nova fase de discusso e de apresentao de
emendas. Em 19 de setembro, aps apreciar as novas emendas apresentadas em
plenrio e as emendas de iniciativa popular, o relator concluiu seu 2
Substitutivo, composto de 336 artigos. Antes de se iniciarem as votaes na
Comisso de Sistematizao, abriu-se uma prazo de 2 dias para que qualquer
constituinte pudesse apresentar requerimentos de destaque de emendas ao
Projeto de Constituio inicial e aos seus primeiro e segundo substitutivos.
Foram apresentados 8.733 requerimentos.
Em 24 de setembro de 1987, teve incio a votao na Comisso de
Sistematizao do Projeto de Constituio, dos seus dois substitutivos e de suas
respectivas emendas. Embora prevista para 8 de outubro, somente a 18 de
novembro se deu o encerramento das votaes, tendo sido apreciados 2.612

89
FSP (02-07-87, p. 7).
176
destaques num total de 535 votaes. Dessas votaes resultou o Projeto A de
Constituio, contendo 1800 dispositivos distribudos em 335 artigos.
O perodo que antecedeu as votaes na Comisso de Sistematizao foi
marcado por intensas negociaes entre todas as partes na busca de solues de
consenso para as questes polmicas. A elaborao de dois substitutivos alm do
Projeto de Constituio um indicador eloqente do quanto se tentou resolver,
atravs da negociao e de concesses mtuas, as questes que dividiam a
Assemblia. No entanto, da mesma forma que o consenso no foi conseguido
nas Subcomisses e Comisses temticas que trataram de questes polmicas,
tendo essas sido resolvidas no voto, na Comisso de Sistematizao, as matrias
controversas iriam ser decididas pela contraposio de foras atravs do voto da
maioria. Embora solues de consenso para questes polmicas resultem, em
geral, do concurso decisivo dos partidos polticos, que representando
determinados grupos sociais diretamente interessados na questo em pauta, em
nome deles negociam, fazem concesses e celebram acordos, somente em
situaes de confronto que se pode mensurar os graus de coeso dos partidos, e
a partir de ento falar da sua fora, ou fraqueza, enquanto atores na arena
parlamentar.
Embora a regra da maioria tenha valido para todas as fases dos trabalhos
constituintes, s houve registro nominal das votaes a partir da Comisso de
Sistematizao. Nas votaes anteriores, isto , nas Subcomisses e nas
Comisses temticas, foram registrados apenas os resultados finais. Em funo
disso, hoje s possvel mensurar a coeso parlamentar dos partidos durante a
Constituinte a partir das votaes ocorridas na Comisso de Sistematizao. Se
houvesse registro nominal das votaes anteriores, poder-se-ia ento comparar o
comportamento e a influncia dos partidos durante a Constituinte de acordo com
o tamanho da arena em que atuavam, isto , desde arenas realmente pequenas,
como as Subcomisses, cujo tamanho variou de 14 a 25 membros e que
corresponderiam grosso modo aos comits descritos por Sartori (1994),
177
passando pelas Comisses temticas, que tiveram entre 54 e 63 integrantes, pela
Comisso de Sistematizao, composta por 93 parlamentares, at o plenrio da
Assemblia, composto por todos os 559 constituintes. Infelizmente, essa
comparao no possvel. No entanto, os dados disponveis relativos s
votaes nominais na Comisso de Sistematizao e no plenrio da Assemblia
so suficientes para se avaliar a fora parlamentar dos partidos durante a
Constituinte e sustentar a tese que aqui defendida, qual seja, a de que os partidos
foram os atores decisivos da Constituinte, atuando com graus de coeso
suficientemente elevados para tanto.
A composio da Comisso de Sistematizao
A composio da Comisso de Sistematizao revela com clareza o
quanto as lideranas partidrias, e sobretudo as do PMDB, lhe deram
importncia. Para essa Comisso foram designados os parlamentares mais
experientes e/ou representativos dos seus partidos.
A Assemblia Nacional Constituinte foi composta majoritariamente por
parlamentares novatos devido alta taxa de renovao caracterstica do
parlamento brasileiro. 58,67% dos constituintes estavam no seu primeiro
mandato, enquanto apenas 20,41% encontravam-se no Congresso h mais de
duas legislaturas. Na Comisso de Sistematizao, em compensao, a
proporo de parlamentares experientes era bem maior: Apenas 1/3 de
parlamentares novatos, 1/3 no seu segundo mandato e 1/3 j no exerccio do seu
terceiro mandato ou mais (Tabela W, p. 261 e Tabela X, p. 262). O carter
snior da Comisso de Sistematizao tambm se revelava pela proporo dos
seus parlamentares que tiveram vnculos com os partidos de sistemas partidrios
anteriores: 60,21% deles estiveram ligados a um dos dois partidos existentes no
perodo militar, com ligeira vantagem dos ex-emedebistas (31,18% para 29,03%
de ex-arenistas), ao passo que no plenrio a proporo era de 53,91% com
pequena vantagem dos ex-arenistas (27,04% para 26,87%). Quanto aos partidos
178
do regime pr-64, quase um quarto (24,73%) dos membros da Comisso tiveram
passagem por um dos trs grandes partidos nacionais de ento, UDN, PSD e
PTB, proporo essa que para a Assemblia como um todo caia para 17,51%.
A proporo de senadores e de ex-governadores ou ex-secretrios de
estado na Comisso de Sistematizao era tambm superior a do plenrio:
19,35% de senadores e 37,63% de ex-governadores ou ex-secretrios na
Comisso de Sistematizao, para apenas 13,1% de senadores e 26,36% de ex-
governadores ou ex-secretrios na Assemblia. Senadores e ex-governadores
so, em geral, polticos mais experientes que os deputados, com maior
capacidade de alavancar votos e com maior projeo e influncia dentro dos
seus partidos nos estados de origem. Nesse sentido, a Comisso de
Sistematizao reunia no s polticos mais experientes como tambm polticos
mais importantes nos seus partidos.
No que tange ao perfil ideolgico dos membros da Comisso de
Sistematizao, esse no se diferenciava muito do da Assemblia como um todo.
No entanto, o perfil dos peemedebistas nela presentes diferenciava-se um pouco
por sua inclinao esquerda. Se para o conjunto da Assemblia o ndice de
Autoidentificao Ideolgica era de 3,59, e para o PMDB como um todo era de
3,80, para os peemedebistas na Comisso de Sistematizao esse chegava a
3,90, ou seja, bastante prximo do que viria a ser o ndice do PSDB e dos
partidos de esquerda (3,96 para o PDT, 4,0 para o PSDB e 4,53 para o PT).
Assim sendo, a esquerda, ou os progressistas, encontravam-se sobre-
representados na mais importante Comisso da Constituinte, ficando nela
minoritrios aqueles que no plenrio constituam, de fato, a maioria.
A sobre-representao da esquerda foi acompanhada da sub-representao
dos empresrios na Comisso de Sistematizao. Esses que representavam
40,17% dos constituintes detiveram apenas 27,96% dos assentos na Comisso de
Sistematizao. Agregue-se a isso o fato de no ter havido nenhuma liderana
179
patronal representada nessa Comisso, enquanto nela se encontravam duas
lideranas dos trabalhadores.
Apesar do Regimento Interno garantir aos partidos representao
proporcional na Comisso de Sistematizao, a composio desta no foi, de
modo algum, representativa da composio do plenrio. Como indicado no
captulo anterior, a prerrogativa das lideranas partidrias de indicar os membros
das Comisses possibilitou liderana do partido majoritrio concentrar na
Comisso de Sistematizao um nmero maior de parlamentares afinados com a
liderana, reservando aos grupos internos rivais, ou seja, aos moderados ou
conservadores do PMDB, um menor nmero de assentos na Comisso. Entre os
49 peemedebistas da Comisso de Sistematizao, 12 (ou seja, 24,49%) se
rebelaram contra a liderana do partido e contra o sentido impresso ao Projeto
de Constituio resultante das votaes da Comisso, assinando o Projeto de
Resoluo do Centro. No plenrio, a proporo de peemedebista a faz-lo foi
bem maior (43,46%), o que mostra que os peemedebistas com assento na
Comisso de Sistematizao no eram to representativos do PMDB na
Assemblia.
Essa composio particular da Comisso de Sistematizao iria resultar
em um Projeto de Constituio que, em alguns pontos importantes, atentaria
contra os interesses representados pela maioria dos constituintes em plenrio,
razo, alis, da rebelio que resultou na mudana do Regimento Interno no
incio de 1988. No entanto, antes que isso ocorresse, o grupo dominante do
PMDB na Comisso de Sistematizao iria dar a direo das votaes na
Comisso, como mostrarei a seguir.
As votaes na Comisso de Sistematizao
Entre 23 de setembro e 17 de novembro de 1987, realizaram-se as
votaes na Comisso de Sistematizao. De um total de 535 votaes, 228
reuniram a maioria absoluta (47 votos) necessria para a aprovao dos diversos
180
dispositivos que iriam compor o Projeto de Constituio a ser posteriormente
encaminhado para votao em plenrio. Entre as 228 votaes decisivas, 112
foram consensuais, isto , contaram com o apoio da maioria de todos os partidos
com assento na Comisso. Portanto, em apenas 116 votaes decisivas houve,
de fato, disputa entre os partidos, isto , houve a oposio de um ou mais
partidos maioria vencedora
90
. Nesta seo, examinarei o comportamento dos
partidos nessas votaes da Comisso de Sistematizao, tal como farei no
prximo captulo tomando as votaes em plenrio, mostrando a importncia
dos partidos na definio do Projeto de Constituio.
Nesta anlise utilizarei basicamente duas medidas: 1) a Taxa de
Semelhana entre o voto das bancadas; e 2) o ndice de Coeso Partidria - ICP.
A Taxa de Semelhana expressa a freqncia com que a maioria da bancada de
dois partidos votaram juntas; seu clculo portanto extremamente simples,
restringindo-se ao percentual de votos iguais sobre o total de votaes
consideradas. O ndice de Coeso Partidria - ICP expressa o grau de unio da
bancada de cada partido nas votaes. Para calcul-lo, utilizei o ndice de Rice
contando, de um lado, os votos favorveis, e de outro, os votos desfavorveis
somados s abstenes
91
. Considerando que de acordo com as regras inscritas no
Regimento Interno, decises sobre matria constitucional deveriam ser tomadas
por maioria absoluta e que no havia status quo, votos contrrios e abstenes
tiveram, naquelas circunstncias, rigorosamente o mesmo efeito prtico. Por
isso, resolvi contabilizar os Nos e as Abstenes juntos, embora esteja

90
Aqui estou computando, obviamente, apenas os partidos com mais de um representante na Comisso, que
eram o PMDB (49 representantes), o PFL (24 representantes), o PDS (6 representantes), o PDT e o PTB (3
representantes cada um) e o PT (2 representantes).
91
A frmula utilizada para calcular os ndices de Coeso Partidria por votao foi a seguinte:
ICP = (ABS(((S/(S+N+A)))-(((N+A)/(S+N+A))))*100)
onde S significa o total de votos favorveis dados pelos parlamentares de um mesmo partido numa determinada
votao, N o nmero de votos contrrios, e A o nmero de abstenes. Os ICPs, assim calculados, variaro de
zero a cem, zero significando diviso completa do partido (50% da bancada favorvel, e 50% desfavorvel e em
absteno), e 100 significando coeso absoluta (100% da bancada numa mesma posio). ICP = 90 significa,
95% da bancada do partido para um lado e 5% para o outro (isto , 95%-5% = 90); ICP = 80 indica que 90% da
bancada votou num sentido e 10% noutro (90% - 10% = 80), e assim por diante.
181
absolutamente consciente de que, simbolicamente, um e outro queiram dizer
coisas bem diferentes. No meu clculo, considero ainda apenas os votos dos
parlamentares presentes nas votaes, deixando de fora os faltosos.
Tabela F.
Taxa de Semelhana entre o Voto da Maioria das Bancadas dos Partidos nas Votaes
Decisivas No Consensuais na Comisso de Sistematizao
PT PDT PMDB PTB PFL PDS
PT X 77,14 71,70 60,00 34,95 28,26
PDT X 73,68 64,60 41,44 34,69
PMDB X 76,52 58,41 52,00
PTB X 61,61 56,57
PFL X 77,32
PDS X
IAI 4,53 3,96 3,80 3,19 3,11 2,93
Fonte: BDANC.

Ao considerar as taxas de semelhana entre o comportamento das
bancadas dos partidos nas Comisso de Sistematizao, observa-se que essas so
absolutamente consistentes com os seus ndices de Autoidentificao Ideolgica
- IAIs. Normalmente, espera-se que partidos mais prximos ideologicamente
tendam a apresentar no parlamento um comportamento semelhante um maior
nmero de vezes do que partidos mais distantes. Essa premissa confirma-se
totalmente nas votaes examinadas da Comisso de Sistematizao. As taxas
de semelhana so descendentes da esquerda para a direita tal como o so os
ndices de Autoidentificao Ideolgica. Alm disso, todos os partidos
apresentam suas maiores taxas de semelhana - alis, bastante elevadas - com
partidos que lhes so contguos no gradiente esquerda-direita. Observa-se assim
claramente uma maior semelhana entre os partidos de esquerda, PT e PDT com
taxa de semelhana de 77,14; entre os partidos de centro, PMDB e PTB (76,52);
e entre os partidos de direita, PFL e PDS (77,32). De qualquer ponto que se
parta do continuum esquerda-direita, as taxas de semelhana so decrescentes
182
medida que daquele ponto se v distanciando, o que, sob esse aspecto, revela um
notvel equilbrio do sistema de partidos ento constitudo.
Na Tabela F pode-se tambm observar o quanto a representao do
PMDB na Comisso de Sistematizao encontrava-se inclinada esquerda.
Embora sua maior taxa de semelhana fosse com o partido situado
imediatamente sua direita, o PTB (76,52), as taxas de semelhana com os
partidos de esquerda - PDT (73,86) e PT (71,70) - foram bem superiores s
registradas com os partidos de direita - PFL (58,41) e PDS (52). Essa
proximidade do PMDB com a esquerda explica os resultados obtidos na
Comisso de Sistematizao e a revolta dos partidos de direita e da ala direita do
PMDB que culminou na criao do Centro.
A Tabela G apresenta algumas informaes complementares sobre o
comportamento dos partidos nas votaes na Comisso de Sistematizao.
Nessa tabela, alm de apresentar os ICPs mdios no total das votaes
analisados, apresento tambm a mdia dos ICPs nas votaes aprovadas por
coalizes de centro-esquerda, isto , em que foram vencedoras as maiorias das
bancadas do PT, PDT, PMDB e PTB com a oposio de no mnimo um partido
de direita, e nas votaes decididas por coalizes de centro-direita, que
simetricamente quer dizer, sustentadas pela maioria dos representantes do PDS,
PFL, PTB e PMDB enfrentando a oposio de ao menos um partido de
esquerda.
183
Tabela G.
ndices de Coeso Partidria de Acordo com a Coalizo Vencedora nas Votaes
Decisivas No Consensuais da Comisso de Sistematizao
PT PDT PMDB PTB PFL PDS N %
TOTAL 92,98 90,80 60,16 85,49 58,93 62,67 116 100
CENTRO-ESQUERDA 100 98,58 61,11 85,82 52,93 49,57 47 40,52
CENTRO-DIREITA 87,88 80,81 70,44 97,98 73,09 89,09 33 28,45
Fonte: BDANC.
Em primeiro lugar, salta aos olhos o fato dos ICPs serem bastante
variveis de um partido para o outro e, dentro do mesmo partido, de um grupo
de votaes para outro, conforme a coalizo de partidos vencedora.
Examinemos, em primeiro lugar, esse ltimo aspecto, pois ele se encontra
diretamente relacionado s taxas de semelhana entre partidos examinadas h
pouco.
Entre as 116 votaes decisivas no consensuais, mais de dois teros
foram votaes aprovadas por coalizes partidrias ideologicamente
consistentes, isto , coalizes de centro-esquerda, ou coalizes de centro-direita.
Isso no quer dizer que essas coalizes de centro-esquerda ou de centro-direita
tenham se contraposto e batido a direita ou a esquerda unidas, o que ocorreu em
apenas um pouco mais de um quinto das votaes. Na maior parte dos casos, o
sucesso das coalizes deu-se precisamente em funo da diviso dos opositores,
como indicam os ICPs dos partidos delas excludos. Nas coalizes vencedoras
de centro-direita, o PDS e o PFL atingiram os mais altos ICPs - 73,09 e 89,09
respectivamente - enquanto os partidos de esquerda apresentaram os seus mais
baixos - 87,88 para o PT e 80,81 para o PDT. Contrariamente, nas coalizes
vencedoras de esquerda, o PT e o PDT registraram os seus mais altos ICPs - 100
e 98,58 respectivamente - enquanto o PFL e o PDS tiveram o seu pior
desempenho - 52,93 e 49,57 respectivamente.
Ao se examinar o comportamento dos partidos de centro, observa-se que
embora eles se tenham aliado mais freqentemente com a esquerda, seus ndices
184
de coeso foram mais elevados quando aliados direita (ICP do PMDB = 70,44,
e do PTB = 97,98, em coalizes de centro-direita, e ICP do PMDB = 61,11, e do
PTB = 85,82, em coalizes de centro-esquerda). Isso sugere que se a esquerda
peemedebista, sobre-representada na Comisso de Sistematizao, era forte o
suficiente para articular coalizes vencedoras com os seus pares mais prximos
ideologicamente, isto , com os partidos de esquerda, ela, por outro lado, no era
to capaz de garantir a coeso interna de sua bancada quanto quando aliada
direita. Essa dificuldade em aglutinar em torno de si os setores moderados do
partido na Comisso de Sistematizao, iria se potencializar no plenrio, onde a
esquerda peemedebista seria claramente minoritria.
Sob a hegemonia da esquerda, o PMDB coordenou os trabalhos da
Comisso de Sistematizao definindo os seus resultados. Em apenas 8 das 116
votaes, a maioria da bancada peemedebista foi derrotada pela maioria dos
membros da Comisso, como mostra a tabela a seguir:
Tabela H.
Nmero de votaes em que a maioria das bancadas dos partidos foi derrotada pela
maioria da Comisso de Sistematizao
PT PDT PMDB PTB PFL PDS
33 30 8 21 39 42
Fonte: BDANC
Apesar do ndice de coeso do PMDB ter sido dos mais baixos (60,16),
tendo apenas o PFL registrado um ndice inferior ao seu (58,93), o partido,
aliado ora esquerda, ora direita, foi capaz de decidir 93,1% das votaes.
Desta forma, e apesar de suas divergncias internas, o PMDB garantiu para si o
papel de articulador central das coalizes vencedoras nas votaes na Comisso
de Sistematizao, papel esse que, apesar da mudana do Regimento Interno,
iria ser mantido nas votaes em plenrio, como demonstrarei no captulo
seguinte.
Nas votaes na Comisso de Sistematizao, pode-se ainda observar a
diferena entre o comportamento dos partidos de direita e de esquerda no que
185
diz respeito sua coeso interna. Os partidos de esquerda eram muito
claramente mais coesos que os de direita. Os ndices obtidos pelo PFL ( 73,09) e
pelo PDS (89,09) nas coalizes vencedoras de centro-direita, isto , na categoria
de votaes em que esses dois partidos obtiveram os seus melhores ndices, no
chegam a ser superiores, no caso do PFL, ou so apenas um pouco mais
elevados, no caso do PDS, que os ndices obtidos pelos PDT (80,81) e PT
(87,88), que nessa categoria de votaes tiveram o seu pior desempenho. No
total, os partidos de esquerda registraram ndices de coeso cerca de 30 pontos
mais elevados que os de direita, o que uma diferena nada desprezvel. Esse
padro de comportamento dos partidos localizados nos extremos do espectro
ideolgico durante as votaes na Comisso de Sistematizao tambm seria
mantido nas votaes em plenrio, como mostrarei no prximo captulo.
As votaes na Comisso de Sistematizao assumiram, na prtica,
feies de votaes de plenrio. O seu nmero elevado de membros (93)
inviabilizou a dinmica tpica de uma Comisso. Por isso, o processo de votao
foi nominal, e no aquele espetculo de mos erguidas para fins de registro,
que segundo Sartori, caracteriza as votaes em comits
92
. Nesse mini-plenrio
que se constituiu a Comisso de Sistematizao, os partidos iriam ter papel
fundamental na formao de coalizes majoritrias, e isso apesar de no existir
naquela arena a figura do lder de bancada, tal como no plenrio. Essa situao
no iria se alterar fundamentalmente com a alterao das regras do jogo para a
etapa seguinte, embora essas tenham tido impacto direto sobre o andamento dos
trabalhos e sobre o arco de alianas partidrias possveis, como mostrarei no
captulo seguinte.

92
Ver citao de Sartori (1994, p. 306) no Captulo 2, p. 65.
186
O Surgimento do Centro
Como anteriormente referido, o Centro teve origem no Centro
Democrtico do PMDB, que descontente com a orientao demasiadamente
radical impressa pela direo do partido aos trabalhos constituintes organizou-se
em faco. Paralelamente formao do Centro Democrtico, e em oposio a
este, a ala mais esquerda do partido formou o Movimento Unificado
Progressista - MUP, que por usa vez viria a ser o ncleo de formao do PSDB.
Ambas faces mantiveram-se atuantes durante o funcionamento da Comisso
de Sistematizao procurando influenciar o Projeto de Constituio a ser
elaborado e encaminhado ao plenrio. Com a vitria acachapante da esquerda
nas votaes na Comisso de Sistematizao, o Centro Democrtico associou-se
a maioria dos parlamentares do PTB, PFL e PDS formando o Centro, e o MUP
dissolveu-se novamente dentro do PMDB.
Reunindo lderes do Centro Democrtico do PMDB como o deputado
Expedito Machado (CE), Roberto Cardoso Alves (SP), Baslio Villani (PR), do
PFL como Ricardo Fiza (PE) e Luiz Eduardo (BA) e do PDS, como Bonifcio
de Andrada (MG), o Centro montou uma organizao determinado a mudar o
jogo e a correlao de foras na Constituinte. De acordo com o deputado Baslio
Villani (PMDB/PR), na primeira reunio do grupo, foi apresentado um
organograma para o Centro, detalhando e precisando quem faria o qu. O
deputado paranaense, autor do organograma, foi ento escolhido secretrio-geral
do Centro
93
.
Alm da Secretaria-Geral, foi organizada no Centro uma Diviso de
Mobilizao externa, responsvel pela localizao dos parlamentares fora de
Braslia e pelo seu transporte at o Congresso para votar; e uma Diviso de
Mobilizao interna, responsvel pela colocao em plenrio dos constituintes

93
As informaes sobre a organizao e forma de atuao do Centro que a partir daqui exponho foram obtidas
em entrevista com o deputado Baslio Villani (PPB/PR), realizada em Braslia em 03-07-96.
187
que j se encontravam em Braslia. Segundo o secretrio-geral do Centro, a
Diviso de Mobilizao externa agia da seguinte forma: Em primeiro lugar,
procurava conhecer pelo nome as empregadas domsticas nas residncias dos
parlamentares nos estados; seriam elas que dariam ao Centro a informao
exata do seu paradeiro. Em segundo lugar, punha-se um parlamentar do grupo, e
no um funcionrio ou uma secretria, a localizar os constituintes;
Ento, ele [um parlamentar do Centro] ligava para Cuiab para falar com o
deputado, a pessoa atendia na linha e ele dizia:
Oi, Maria! - Era a empregada; ele conhecia a Maria! - Maria como est o
fulano? Ele est a?
E ela j dizia onde o cara estava:
No, o fulano est na fazenda, foi castrar bois.
Puxa vida! Ns precisamos do cara. Ele no vai vir! Est castrando boi.
[Na poca] no tinha telefone celular. A a gente, ento, recorria ao lugar mais
prximo e ligava para a polcia. A polcia pegava um jipe, levava o recado e
conduzia a pessoa at o aeroporto x, onde tinha um avio esperando o cara. E
ns o trazamos e ele chegava e votava (deputado Baslio Villani (PPB/PR),
Braslia, 03-07-96).

De forma similar estrutura oficial da Assemblia Nacional Constituinte,
o Centro tinha tambm uma Comisso Temtica. Esta era encarregada, em
primeiro lugar, de recolher junto aos membros do grupo propostas sobre
matrias especficas a serem contempladas na Constituio e, em segundo lugar,
de transform-las em projetos de texto constitucional. Essas propostas assim
elaboradas eram ento encaminhadas pela Secretaria-Geral para a Comisso de
Sistematizao do Centro. Essa, por sua vez, era composta, por parlamentares
conhecedores de Direito Constitucional, como os deputados Bonifcio de
Andrada (PDS/MG) e Jos Lins (PFL/CE), que ficavam incumbidos de
sistematizar num nico Projeto de Constituio as diversas propostas
encaminhadas pela Comisso Temtica.
Com base nessa organizao, o Centro foi capaz de elaborar o Projeto de
Resoluo que alterou o Regimento Interno, colocar em plenrio a maioria
necessria para aprov-lo e apresentar um substitutivo integral ao Projeto de
Constituio elaborado pela Comisso de Sistematizao da Assemblia
188
Nacional Constituinte. A partir desse momento e em funo desses
impressionantes feitos, o Centro passou a ser apresentado pela imprensa como
o novo senhor da Constituinte, que tendo reunido a maioria absoluta dos
parlamentares, estaria em condies de desbancar o PMDB e escrever sozinho a
nova Constituio do pas. No entanto, nas votaes em plenrio em primeiro e
segundo turnos, os partidos, e entre eles o PMDB, iriam reemergir enquanto
foras mobilizadoras do plenrio e promotoras dos acordos que, de fato,
produziram a Constituio de 1988.
CONCLUSES
Neste captulo mostrei como os diversos partidos utilizaram-se das regras
do jogo inscritas no Regimento Interno para defender os seus interesses nos
trabalhos em Comisses. Em todas as ocasies em que solues de consenso no
foram possveis, emergiram os partidos como as referncias fundamentais para
os membros das Comisses. Desde a formao das Comisses temticas e das
Subcomisses, os partidos mostraram ser os mveis fundamentais da ao, ainda
que a informao individual, os interesses privados e os interesses regionais
tambm se tenham feito presentes.
Devido s regras do jogo, na Comisso de Sistematizao foi possvel
para a liderana do PMDB reverter decises tomadas anteriormente nas
Subcomisses e Comisses temticas, razo da posterior rebelio do plenrio e
formao do Centro. Naquela Comisso, o partido majoritrio sob o comando
de sua faco esquerda liderou praticamente todo o processo de votaes,
associando-se com maior freqncia aos partidos de esquerda do que aos de
direita. A ao dos partidos nessa fase de votaes mostrou-se, alm disso,
absolutamente consistente com seu posicionamento ideolgico. e a bancada do
PMDB, devido sua composio, mais inclinada esquerda do que direita.
189
CAPTULO V.

OS PARTIDOS E A FORMAO DE MAIORIAS EM PLENRIO

Neste captulo demonstrarei que, contrariamente s aparncias e ao que
indicaram os estudos realizados por pesquisadores norte-americanos sobre a
Constituinte, nas votaes em plenrio os partidos reafirmaram sua condio de
principais atores do processo constituinte. Apesar do surgimento do Centro e da
reforma do Regimento Interno, os partidos polticos seguiram sendo os eixos de
negociao e de tomada de deciso, conduzindo as votaes que produziram o
texto final da Constituio de 1988.
A mudana do Regimento Interno obrigou o partido majoritrio a alterar
completamente sua estratgia de ao para continuar sendo a fora dominante na
Constituinte. Se de acordo com as regras vigentes durante o ano de 1987 a
liderana do PMDB pde impor sua vontade maioria conservadora
representada na Assemblia, sob as novas regras o partido teve de fazer
concesses e negociar com elas. Como ser aqui demostrado, o PMDB, desta
vez aliado com maior freqncia direita, e no mais esquerda, como na
Comisso de Sistematizao, foi o plo de aglutinao de foras que resultou na
formao das maiorias parlamentares necessrias para a aprovao da nova
Constituio.
O contraste entre a tese que aqui sustento e o que apontam os estudos de
Mainwaring & Prez-Lin (1996) e de Samuels (1996), discutidos no primeiro
captulo, deriva de diferena entre os instrumentais analticos utilizados. Por
isso, iniciarei esse captulo fazendo uma crtica metodolgica literatura norte-
americana sobre a Constituinte para, em seguida, apresentar os critrios de
seleo dos dados empricos que me parecem mais adequados ao estudo da
Constituinte. Depois, examinarei as evidncias empricas resultantes da
aplicao do critrio de seleo aqui proposto. A importncia central dos
190
partidos, e sobretudo do PMDB, emergir claramente dessa anlise. Por fim,
discutirei as possveis razes das diferenas entre o comportamento dos partidos
identificado nas votaes em plenrio.
PROBLEMAS METODOLGICOS DA LITERATURA NORTE-
AMERICANA NO ESTUDO DOS PARTIDOS NA CONSTITUINTE
Em 1990, Barry Ames e Timothy Power transferiram para disquetes os
dados estocados nos computadores do Centro de Processamento de Dados do
Senado Federal - PRODASEN contendo as 1021 votaes nominais em plenrio
registradas pela Mesa Diretora da Assemblia Nacional Constituinte durante o
ano de 1988. Com base nesses dados, Ames & Power (1990) iriam elaborar um
guia de pesquisa
94
das votaes da Constituinte estabelecendo um critrio para
seleo das votaes relevantes. Com base nesses mesmos dados, anos mais
tarde Mainwaring & Prez-Lin (1996;1997) e Samuels (1996) iriam
estabelecer novos e diferentes critrios para seleo de votaes, desta vez com
o objetivo especfico de mensurar o grau de disciplina ou coeso dos partidos
polticos brasileiros durante as votaes da Constituinte.
Um princpio comum a todos foi o de que as votaes consensuais
deveriam ser excludas do universo de anlise. Respaldando esse princpio,
encontrava-se o pressuposto segundo o qual votaes consensuais no
indicariam nada de interessante sobre a opinio da Assemblia Nacional
Constituinte
95
, nem serviriam para se conhecer o grau de disciplina partidria,
pois quando votaes consensuais so consideradas, os partidos parecem ser
altamente unidos porque a assemblia como um todo encontra-se unida
96
. O
estabelecimento de um patamar de dissenso para excluso da votaes

94
Research Guide To Roll-Call In Brazils Constituent Assembly, 1987-88
95
No original, They do not indicate anything interesting about the opinion of the ANC. (Ames & Power,
1990).
96
No original, When consensual voltes are considered, parties appear to be highly united because the assembly
as a whole is united. (Mainwaring & Prez-Lin, 1997, p. 5).
191
consensuais tornar-se-ia, portanto, fundamental. A questo que ento se
colocava para todos era a de qual patamar o mais adequado, pois um patamar
excessivamente alto poderia eliminar votaes potencialmente importantes
97

ou limitar em excesso o nmero de votaes a serem analisadas.
98

Ames & Power estabelecem um patamar mnimo de 50 votos recebidos
pela parte derrotada, justificando sua escolha da seguinte forma:
The membership of the ANC was 559, and the average absentee rate for roll-
call voting was 28%. Thus, during the typical roll-call, an average of about
400 members voted. Thus, on average, 50 opposing votes meant that at least
12.5% of the members present were contesting the majority. We believe that
this cutoff is high enough to eliminate unimportant votes, but low enough for
us to identify resistance.
99


O patamar de excluso sugerido por esses autores apresenta um problema,
alis, por eles mesmo reconhecido. Entre as cerca de 550 votaes compiladas
no Guia, apenas menos de 20% foram votaes decisivas, isto , votaes que
conseguiram reunir maioria absoluta do plenrio tal como exigia o Regimento
Interno
100
. Desta forma, cerca de ! das votaes que foram decisivas para a
conformao do texto constitucional ficaram excludas.
No que diz respeito anlise do papel dos partidos na Constituinte, a
utilizao do critrio de Ames & Power (1990) apresenta ainda problemas

97
Samuels (1997, p. 5).
98
Mainwaring & Prez-Lin (1997, p. 5).
99
Ames & Power (1990).
100
Chamo de votaes invlidas as verificaes de quorum e os testes do painel eletrnico de votao realizados
pela Mesa Diretora da Assemblia Nacional Constituinte que se encontram misturados s demais votaes
registradas pelo PRODASEN. Seja qual for o critrio adotado para a seleo das votaes a serem analisadas,
aquelas devem, necessariamente, ser excludas. Chamo de votaes vlidas todas as demais votaes e de
votaes decisivas as votaes que reuniram a maioria absoluta dos votos da Assemblia, tal como exigido pelo
Regimento Interno, isto , que obtiveram 280 votos, ou mais, favorveis do plenrio, o que de acordo com as
regras do jogo - como demonstrei no captulo 3 - era decisivo para a conformao do novo texto constitucional.
No Guia de Ames & Power figuram apenas 87 votaes decisivas. Na minha investigao, entretanto,
identifiquei 93 votaes decisivas que corresponderiam ao critrio estabelecido pelos autores. Desconheo as
razes pelas quais seis votaes deixaram de ser includas no Guia.
192
adicionais
101
. Considerando que durante a Constituinte apenas 2 partidos
possuam bancadas com mais de 50 parlamentares (o PMDB e o PFL), todas as
votaes em que algum partido menor, como o PDS, PTB, PSDB, PDT e PT,
tivesse se posicionado isoladamente, mas de forma coesa, contra a maioria do
plenrio ficariam, de acordo com esse critrio, excludas da anlise por no
reunirem um mnimo de 50 votos. Por isso, parece-me que esse patamar no o
mais adequado para o estudo da ao dos partidos no plenrio da Constituinte.
O critrio de Mainwaring & Prez-Lin (1996, 1997), foi estabelecido
tendo precisamente em vista medir a disciplina dos partidos brasileiros nas
votaes em plenrio durante a Constituinte para comparar os resultados obtidos
com os dados de outros pases, sobretudo dos Estados Unidos. Em funo desse
objetivo, eles estabeleceram em 25% o patamar de oposio mnimo para
incluso das votaes no clculo. Assim sendo, Mainwaring & Prez-Lin
incluram em sua anlise apenas as votaes em que um mnimo de 25% dos
presentes em plenrio se opuseram ao lado majoritrio. Esse patamar
justificado pelos seus autores da seguinte forma: We ultimately opted for a
25% threshold because a lower one would have reduced comparability with the
US and a higher one would unduly limit the number of roll calls.
102
Portanto, a
preocupao com a comparao, e no com as caractersticas internas da arena
onde as votaes tiveram lugar, encontra-se na base da determinao desse
patamar.
Mainwaring & Prez-Lin analisaram assim 363 das 1021 votaes
ocorridas em plenrio, isto , mais de 1/3 do total de votaes. No entanto, entre
essas 363 votaes analisadas encontram-se uma votao invlida, 324 votaes
vlidas mas no decisivas e apenas 38 votaes decisivas. Isto , com esse

101
claro que ao apontar esses problemas adicionais estou apenas julgando a adequao do seu critrio ao meu
objeto, e no criticando os autores por no terem percebido aquilo que problema para mim, isto , a
mensurao da coeso dos partidos, e no para eles - o que seria completamente sem sentido.
102
Mainwaring & Prez-Lin (1997, p. 7).
193
critrio de incluso, ficaram excludas da anlise praticamente 90% das votaes
que foram decisivas para a determinao do contedo da Constituio brasileira
de 1988.
Fora o patamar de excluso estabelecido, a meu ver inadequado para o
estudo da ao dos partidos na Constituinte, Mainwaring & Prez-Lin
calcularam os ndices de fidelidade partidria partindo de dois pressupostos que
me parecem problemticos: 1) que todos os parlamentares que mudaram de
partido durante as votaes em plenrio o fizeram, para efeitos de clculo, numa
mesma data; e 2) que so considerados disciplinados os parlamentares que
acompanharam a posio majoritria da sua bancada.
Alegando no terem como encontrar as datas precisas da mudana partido
de todos os parlamentares que trocaram de legenda durante a Constituinte, e ter
sido insignificante a incidncia de troca de partido antes de 25 de junho de
1988, Mainwaring & Prez-Lin estabeleceram esta data como sendo a de
todas as mudanas durante a ANC
103
. A data escolhida foi a de formalizao
da criao do PSDB no plenrio da Cmara dos Deputados, e no no plenrio da
Assemblia Nacional Constituinte, que naquele dia no realizou nenhuma
votao.
104
Mas o problema maior no incide na data escolhida, mas na
desconsiderao do que aconteceu antes dela.
Entre 27 de janeiro de 1988, data do incio das votaes em primeiro
turno, e 22 de setembro, data da aprovao do texto final da Constituio, a
composio partidria da Assemblia Nacional Constituinte variou 35 vezes. A
maior mudana na estrutura partidria do Congresso Constituinte produziu-se,
sem dvida, entre o primeiro e o segundo turnos de votao, quando 51
parlamentares trocaram de filiao partidria, 49 dos quais integrando o recm

103
Mainwaring & Prez-Lin (1997, p. 10).
104
Alis, a existncia do PSDB no plenrio da Constituinte s viria a ser registrada a partir do incio do segundo
turno.
194
criado PSDB. Mas as mudanas produzidas antes disso no foram
insignificantes, como afirmaram Mainwaring & Prez-Lin. Durante o
primeiro turno, a composio partidria da Constituinte conheceu 26 variaes.
Entre o incio e o fim do primeiro turno, registrou-se a mudana de filiao
partidria de 36 parlamentares, e aps o incio do 2 turno at o fim da
Constituinte, registraram-se outras 8 mudanas. Portanto, para bem poder avaliar
os graus de coeso dos partidos na Constituinte no se deve tomar uma nica
data como sendo a de todas as mudanas de partido durante a Constituinte.
O outro problema diz respeito forma de aferir a fidelidade
partidria. Para Mainwaring & Prez-Lin, fidelidade e coeso partidrias so
uma e a mesma coisa. Por isso, consideram fiel o parlamentar que votou de
acordo com a maioria da banca do seu partido, sem considerar se ele votou ou
no de acordo com o encaminhamento de voto da liderana do seu partido.
Embora os ndices de fidelidade e de coeso partidrias possam ser muito
prximos, no se deve confundi-los. Em alguns casos, baixa coeso pode no ser
sinnimo de baixa fidelidade, embora baixa fidelidade se traduza sempre em
baixa coeso. Consideremos os possveis encaminhamentos de voto no
Congresso Nacional, descritos por Figueiredo & Limongi (1995), para podermos
bem diferenciar coeso de fidelidade partidrias:
O encaminhamento dado pelos lderes pode tomar as seguintes formas:
podem encaminhar um voto favorvel (sim) ou desfavorvel (no); podem
liberar suas bancadas - ou porque os lderes declaram que a matria no
programtica, ou porque o partido no foi capaz de fechar questo; podem
ainda comunicar que seu partido se encontra em obstruo, implicando a
retirada da bancada do plenrio para negar o quorum regimental necessrio
validade da deliberao; por ltimo, h casos em que o lder no se manifesta.
(Figueiredo & Limongi, 1995, p. 501).

Entre as alternativas acima apresentadas, existem apenas trs que
possibilitam a avaliao da fidelidade da bancada: O voto favorvel, o voto
desfavorvel e a obstruo. Um parlamentar que vota em sentido contrrio
orientao da sua liderana claramente infiel, assim como tambm o o
195
parlamentar que vota quando o seu partido se encontra em obstruo. Mas o
parlamentar que vota contra a maioria da bancada do seu partido em votaes
em que a liderana liberou a bancada ou nem mesmo se manifestou no pode,
absolutamente, ser considerado infiel. Nessas condies, tanto o parlamentar que
vota com a maioria da sua bancada quanto o que vota com a minoria esto
simplesmente exercendo o seu direito de votar como bem entenderem; nem um
nem outro pode, por esse fato, ser considerado mais ou menos fiel ao seu
partido. Por isso, creio ser importante diferenciar coeso de fidelidade, dado que
o primeiro termo designa to somente a relao entre maioria e minoria de uma
mesma bancada e o ltimo aponta para a relao entre a bancada e a liderana
do partido.
O critrio de Samuels procurou corrigir alguns problemas presentes no de
Mainwaring & Prez-Lin, embora tambm desconsidere as mudanas de
legenda antes e depois do incio do segundo turno. Samuels concorda com a
necessidade de excluir da anlise as votaes consensuais, mas discorda do
patamar de excluso estabelecido por Mainwaring & Prez-Lin. Um patamar
de 25% seria demasiadamente elevado para um sistema pluripartidrio como o
do Brasil, pois discriminaria injustamente partidos [pequenos] que
possivelmente se oporiam maioria em vrias matrias e eliminaria da anlise
muitas votaes que poderiam iluminar importantes clivagens polticas
105
.
Como alternativa, Samuels prope a adoo de um patamar mais baixo - 10% -
argumentando que este, em princpio, no eliminaria as comparaes com os
Estado Unidos e que, sobretudo, seria mais importante deixar que o sistema
brasileiro fale por si mesmo antes de tentar comparaes.
106
A adoo do
patamar de 10% proposto por Samuels elevou para 586 o nmero de votaes

105
No original, A 25% threshold in a multiparty situation will 1) unfairly discriminate against parties that are
likely to oppose a majority on many bills, and 2) eliminate from our analysis many roll-calls that could
illuminate important political cleavages (Samuels, 1997, p. 6).
106
No original, we have to let the Brazilian system speak for itself before we attempt comparisons (Samuels,
1997, p. 6).
196
selecionadas para anlise, o que significa mais de 50% do total de votaes.
Esse corte, no entanto, inclui 3 votaes invlidas, 481 votaes vlidas mas no
decisivas e 103 votaes decisivas. Embora com esse critrio se tenha
incorporado na anlise 27,8% das votaes decisivas, o que no pouco, no
conjunto estas acabam diludas entre tantas outras votaes que nada decidiram,
representando apenas 17,6%.
Do seu universo de anlise, Samuels excluiu os votos dos senadores,
concentrando-se apenas nos dos deputados federais. Esse excluso decorre
logicamente de sua teoria, que se refere coeso dos partidos exclusivamente na
Cmara de Deputados, e no no Congresso Nacional ou na Assemblia
Constituinte. De acordo com Samuels, deputados e senadores teriam incentivos
distintos para seguir ou no a linha dos seus partidos porque so diferentes as
suas condies de acesso aos cargos que ocupam. Por exemplo, senadores so
eleitos pelo sistema majoritrio e deputados pelo sistema de representao
proporcional; senadores tm um mandato de oito anos e deputados de quatro.
Em funo dessas e de outras diferenas, no seria de se esperar que o
comportamento das bancadas partidrias fosse o mesmo nas duas casas
legislativas.
Da mesma forma que Mainwaring & Prez-Lin, que preocupados em
comparar a disciplina dos partidos brasileiros com a dos norte-americanos,
acabaram estabelecendo critrios de anlise que desconsideravam as
caractersticas do sistema partidrio brasileiro, Samuels, preocupado em provar
sua teoria sobre a coeso na Cmara dos Deputados, no levou devidamente em
considerao as condies especficas da Assemblia Nacional Constituinte ao
excluir de sua anlise o voto dos senadores. A dinmica dos trabalhos
constituintes foi diferente da dinmica dos trabalhos legislativos ordinrios na
Cmara dos Deputados e no Senado Federal porque eram diferentes as suas
funes e as suas regras de funcionamento. Durante a Constituinte, deputados e
senadores participaram em igualdade de condies dos trabalhos de elaborao
197
constitucional, tanto nas comisses como no plenrio. As negociaes eram
feitas e as maiorias parlamentares eram formadas computando, indistintamente,
votos de deputados e senadores. Portanto, se se quer analisar a coeso das
bancadas dos partidos na Cmara dos Deputados, logicamente s se dever
considerar o voto dos deputados; mas se a inteno compreender o
comportamento dos partidos nas votaes em plenrio da Constituinte, tem-se,
necessariamente, de considerar os votos de deputados e senadores.
Ao rejeitar o critrio proposto por Mainwaring & Prez-Lin, Samuels,
alis, com muita propriedade, argumentou que mais importante deixar que o
sistema brasileiro fale por si mesmo antes de tentar comparaes.

De forma
anloga, eu diria que antes de tentar utilizar as votaes em plenrio na
Constituinte para explicar o funcionamento da Cmara dos Deputados, deve-se
deixar que a Constituinte fale por si mesma. Para isso , entretanto, necessrio
construir critrios de seleo e de anlise dos dados a partir daquilo que foi
constitutivo da prpria Constituinte, e no estranho a ela.
NOVOS CRITRIOS PARA O ESTUDO DOS PARTIDOS NA
CONSTITUINTE
A inadequao dos critrios apresentados por Ames & Power,
Mainwaring & Prez-Lin, e Samuels para o estudo da ao dos partidos nas
votaes em plenrio da Constituinte reside, sobretudo, em um ponto: na
aplicao de instrumentos concebidos para analisar processos legislativos
ordinrios na anlise de um evento extraordinrio como uma Assemblia
Constituinte. Entre os processos legislativos ordinrios e a Assemblia Nacional
Constituinte existem duas grandes diferenas que devem ser devidamente
levadas em considerao para que se possa selecionar adequadamente as
votaes a serem analisadas:
1. Nos processos legislativos ordinrios apenas algumas decises so tomadas
atravs de votaes nominais, enquanto que no plenrio da Assemblia
198
Nacional Constituinte todas as decises eram obrigatoriamente tomadas de
acordo com esse procedimento.
2. Nos processos legislativos ordinrios existe sempre um status quo que serve
de referncia aos decisores, enquanto que na Assemblia Nacional
Constituinte inexistia status quo.
Considerando o condicionamento das regras do jogo sobre o
comportamento dos atores, tratado no Captulo 3, examinemos como a
obrigatoriedade de votaes nominais e a ausncia de status quo imprimiram
uma dinmica peculiar s votaes em plenrio na Constituinte.
Nos processos legislativos ordinrios, apenas uma pequena parte das
decises so tomadas por votao nominal. No caso do Congresso Nacional
brasileiro ps-Constituinte, realizam-se votaes nominais quando a
Constituio assim o exige (em Emendas Constitucionais e Leis
Complementares) ou a pedido da liderana de um ou mais partidos. Nos demais
casos, decide-se por votao simblica. Assim sendo, votaes nominais
ocorrem apenas em casos especiais revestidos de certa importncia, seja aos
olhos do constituinte que preventivamente tornou esse procedimento
obrigatrio, seja aos olhos das lideranas partidrias que em funo do contedo
da matria ou simplesmente por razes tticas assim o solicitam. Portanto, em
processos legislativos normais, as votaes nominais por si ss j se constituem
numa seleo do conjunto de questes submetido deliberao.
Na Assemblia Nacional Constituinte, contrariamente, todas as
deliberaes eram obrigatoriamente tomadas atravs de votaes nominais. Essa
exigncia justificava-se plenamente por ser objeto de deliberao matria
constitucional, e no legislao ordinria. A essa exigncia, o Regimento Interno
acrescia a faculdade dos parlamentares apresentarem - individualmente e
independentemente do posicionamento do lder do seu partido - emendas ao
Projeto Constitucional, que aps serem apreciadas pelo relator da Comisso de
199
Sistematizao, eram submetidas votao em plenrio. Desta forma,
multiplicaram-se as votaes nominais, algumas delas tratando, inclusive, de
matrias que no suscitavam o interesse do plenrio ou das lideranas dos
partidos.
Durante os oito meses de votaes em primeiro e segundo turnos da
Constituinte, houve bem mais que o dobro de votaes nominais do que no seis
anos subseqentes de trabalhos legislativos no Congresso Nacional. Excludos
os testes do painel eletrnico e as verificaes de quorum, realizou-se um total
de 924 votaes nominais durante a Constituinte, 667 das quais apenas no
primeiro turno. Entre 1989 e 1994, ocorrerem 351 votaes nominais na Cmara
de Deputados e nas sees conjuntas do Congresso Nacional.
107
A discrepncia
entre o nmero de votaes nominais num e noutro perodos um bom
indicador do quanto esse procedimento foi freqente, e mesmo banalizado,
durante a Constituinte, e portanto, de quo criterioso deve-se ser na seleo das
votaes a serem analisadas. Dois exemplos ilustram bem o cuidado que
preciso ter para se poder separar as votaes relevantes das no relevantes.
No dia 17 de maro de 1988, foi aprovado um destaque sobre um
pargrafo que disciplinava a formao e procedimento das Comisses
Parlamentares de Inqurito - CPI. Atravs desse destaque, aprovado por 344
votos e que recebeu 15 votos contrrios e 6 abstenes (votao n 296), ficou
determinado que as concluses das CPIs devem ser encaminhadas, quando for o
caso, ao Ministrio Pblico, e no ao Poder Judicirio, como figurava antes
no texto. Essa alterao foi da maior importncia, pois foi uma das peas de
fortalecimento e de independentizao do Ministrio Pblico que outros
dispositivos da Constituio tambm iriam lhe proporcionar
108
, e foi contestada
pela liderana do PTB, que encaminhou voto desfavorvel. Essa votao, de

107
Figueiredo & Limongi (1995).
108
Ver, a esse respeito, Nunes (1998).
200
inegvel importncia, foi entretanto excluda das selees de Ames & Power, de
Mainwaring & Prez-Lin e de Samuels por no se enquadrar nos critrios de
relevncia por eles estabelecidos.
No dia 25 de maio de 1988, o plenrio votou uma emenda que proibia
fumar em ambientes fechados (votao n 604), a qual foi derrotada por 160
votos favorveis, 264 contrrios e 28 abstenes. No processo legislativo
normal, muito provavelmente uma emenda como essa no seria submetida
votao nominal em plenrio, a no ser que a liderana de um partido assim o
desejasse, o que seria pouco provvel; na Constituinte, entretanto, teve de s-lo.
Contrariamente ao destaque referido no pargrafo anterior, essa emenda, que
independentemente da sua relevncia certamente no tratava de matria
constitucional, nem suscitou o engajamento das lideranas, foi includa nas
selees daqueles pesquisadores norte-americanos. Se se quer avaliar o grau de
coeso e de disciplina dos partidos durante a Constituinte, tem de se separar na
anlise votaes em que houve, de fato, envolvimento das lideranas e votaes
em que no houve.
A outra questo fundamental a ser considerada na anlise das votaes em
plenrio da Constituinte a ausncia de um status quo. Nos processos
legislativos ordinrios, toda votao em plenrio resulta, sempre, em uma
tomada de deciso. Mesmo nos casos em que propostas de inovao legislativa
so rejeitadas, essa rejeio implica numa deciso precisa: a manuteno do
status quo. Em processos legislativos normais, e at mesmo em processos de
reforma constitucional, toda deciso do plenrio encontra-se sempre referida
legislao e/ou a constituio vigentes. Assim sendo, um voto contrrio a um
projeto qualquer equivale, no limite, a um voto favorvel manuteno da lei,
ou da Constituio, tal como ela . Esse voto favorvel ao status quo deve
necessariamente ser aqui entendido em sentido fraco: Isto , diante da proposta
de alterao da legislao, ou Constituio, submetida votao, prefiro a
manuteno do status quo. Em contextos em que existe um status quo, toda
201
votao na qual o quorum exigido tenha sido atingido uma votao decisiva.
Se a maioria requerida define-se pelo Sim, decide-se ento pela mudana; se a
maioria define-se pelo No, ento se decide pela preservao da legislao
vigente.
Em processos legislativos ordinrios, os votos negativos indicam sempre
uma preferncia devido a existncia de um status quo. Por isso, vlido analisar
indistintamente votaes que resultaram em aprovao ou em rejeio da
matria, determinando apenas um patamar para excluso das votaes
consensuais, como fazem Figueiredo & Limongi (1995) para o perodo ps-
Constituinte. Isto, no entanto, no se aplica Constituinte.
Na ausncia de status quo e de acordo com a regra da maioria absoluta,
minorias no tinham qualquer poder de veto. Por isso, na Assemblia Nacional
Constituinte, as nicas votaes realmente decisivas foram as que reuniram
maioria absoluta do plenrio favorvel matria em questo. Essa era a nica
maneira prevista pelo Regimento Interno de se produzir um novo texto
constitucional. Todas as demais votaes apenas eliminaram matria do Projeto
de Constituio, e nada constituram. Assim sendo, durante as votaes em
plenrio da Constituinte, um voto desfavorvel no significava nada alm do que
a rejeio pura e simples da matria em questo; nenhuma preferncia podia ser
dele inferida.
Na ausncia de um status quo e na ausncia de maioria absoluta favorvel
uma determinada matria surgiria ento o vcuo constitucional, que poca os
constituintes e a imprensa denominaram de buraco negro, tal como j tratado
no Captulo 3. Para evitar a queda no buraco negro, quer dizer, para evitar que
a nova Constituio fosse omissa em pontos considerados essenciais, as
lideranas dos diversos partidos passaram a fazer reunies prvias s votaes
para tentar acordos em torno das diversas matrias colocadas na pauta de
votao. Nessas reunies peridicas entre lideranas, que o Congresso ps-
202
Constituinte institucionalizou sob o nome de Colgio de Lderes, eram
celebrados os acordos, promovidas as fuses de emendas e decidida a pauta de
votaes. Nas reunies de lideranas definiam-se conseqentemente que
votaes iriam ser decisivas. Algumas dessas votaes tinham resultado
previsto, devido ao acordo prvio entre lideranas; outras seriam decididas
batendo chapa, que no jargo parlamentar quer dizer decidir no voto sem
acordo prvio.
Essa combinao de regras e circunstncias absolutamente peculiares s
votaes em plenrio da Constituinte tiveram as seguintes implicaes para os
atores envolvidos: 1) a formao de coalizes de veto em plenrio s poderia ter
valor ttico, jamais estratgico; 2) Apenas a formao de maiorias favorveis a
alguma questo poderia ter importncia estratgica; 3) Todo esforo de
articulao de foras e de arregimentao de votos que no resultasse na
formao de maioria seria um esforo nulo. Essas perspectivas logicamente
levariam os atores envolvidos na Constituinte a s despender suas energias e seu
tempo para arregimentar foras em torno de votaes que lhes parecessem
capazes de reunir maioria absoluta, e a deixar de lado votaes que sabidamente
no seriam capazes de agregar maiorias.
Esse comportamento logicamente presumido das lideranas partidrias
levou-me a excluir da anlise todas as votaes que no obtiveram a aprovao
da maioria absoluta do plenrio (280 votos); de acordo com o mesmo critrio
procedi ao selecionar as votaes da Comisso de Sistematizao (47 votos)
analisadas no Captulo 4. Afinal, a maior ou menor fora dos partidos na
Constituinte deve ser aferida a partir dos graus de coeso e disciplina obtidos
pelos partidos justamente nas votaes que decidiram o contedo da
Constituio de 1988.
Alm de excluir as votaes no decisivas, uma anlise cuidadosa da
ao dos partidos durante a Constituinte deve tambm separar as votaes
203
consensuais das no consensuais. O nmero de votaes decisivas consensuais
durante a Constituinte foi extremamente elevado. Das 370 votaes decisivas
em primeiro e segundo turnos, 285 contaram com o apoio da maioria das
bancadas de todos os partidos. A incluso de todas as votaes decisivas na
anlise elevaria assim sobremaneira os ndices de coeso dos partidos.
A aplicao de um patamar de 10% de oposio do plenrio sobre as
votaes decisivas seguramente eliminaria da anlise as votaes consensuais,
mas junto com elas eliminaria tambm outras que no o foram. 10% de oposio
em votaes decisivas implicaria num mnimo de 31 votos contrrios maioria.
Dado o tamanho reduzido das bancadas da maioria dos partidos na Constituinte,
seriam assim excludas da anlise votaes em que o PT, o PDT ou o PTB,
sozinhos mas coesos, se contrapuseram maioria. Para contornar esse problema,
resolvi excluir da anlise aquelas votaes aprovadas pela maioria de todas as
bancadas e com o apoio de todas as lideranas partidrias. Desta forma, analisei
apenas votaes decisivas que tenham sido contestadas pela liderana e/ou
bancada de no mnimo um partido dos 6-7 maiores partidos representados no
plenrio
109
. As demais 10 legendas que tiveram representao na Constituinte
foram aqui desconsideradas por terem tido, isoladamente, um nmero muito
reduzido de parlamentares, no se prestando assim para o clculo dos seus
ndices de coeso.
As informaes sobre o encaminhamento de voto das lideranas foram
retiradas do Dirio da Assemblia Nacional Constituinte. Do conjunto de
votaes decisivas, s levantei o encaminhamento de voto daquelas que
registraram, no mnimo, 10 votos contrrios do plenrio. A razo para o
estabelecimento desse patamar simples: Para identificar as votaes que
tenham tido a oposio de ao menos um dos 6-7 maiores partidos, um patamar

109
Quer dizer, dos seis maiores partidos durante o primeiro turno - PMDB, PFL, PDS, PDT, PTB e PT - e dos
sete maiores no segundo turno, aps a criao do PSDB.
204
de 10 votos contrrios suficiente, pois permite identificar mesmo a eventual
oposio de maioria da menor bancada considerada (no caso, a do PT, com 16
parlamentares) e ao mesmo tempo eliminar as votaes de consenso entre esses
partidos. Desta forma, foi levantado o encaminhamento de voto das lideranas
em 189 votaes decisivas.
Complementarmente ao encaminhamento de voto das lideranas,
considerei a posio majoritria das bancadas em todas as votaes decisivas.
Desta forma, inclu na anlise aquelas votaes em que o lder de ao menos um
partido tenha encaminhado voto desfavorvel e, na ausncia dessa informao
(pois em muitas ocasies as lideranas deixaram de encaminhar voto), inclu
aquelas votaes em que a maioria da bancada de ao menos um partido tenha
votado contra a maioria do plenrio. Inclu tambm os casos em que houve
oposio entre a bancada e sua liderana, isto , em que a maioria da bancada foi
favorvel e liderana desfavorvel, pois este tambm um bom indicador de
votaes no consensuais. Assim procedendo, selecionei 98 votaes para a
anlise.
Do Dirio da Assemblia Nacional Constituinte retirei tambm as
informaes sobre o momento preciso em que todos os parlamentares mudaram
de partido durante as votaes em plenrio. Assim sendo, os ndices a serem
apresentados sobre coeso e fidelidade partidrias no apresentaro distores
derivadas de simplificaes de clculo.
Para mensurar coeso e fidelidade partidrias nessas votaes, utilizei o
ndice de Coeso Partidria - ICP, j utilizado e descrito no captulo 4, (nota de
rodap n 91, p. 180), e o ndice de Fidelidade Partidria - IFP. A diferena entre
um ndice e outro que o primeiro considera apenas a relao entre maioria e
minoria da bancada, independentemente da orientao dada pela liderana do
partido a sua bancada, e o segundo considera precisamente o grau de coeso do
partido quando seu lder encaminhou voto. No meu clculo, considerei apenas
205
os parlamentares presentes nas votaes, desconsiderando os faltosos. Se no
computei as faltas como abstenes porque considero que as lideranas
partidrias negociavam contando com as bancadas efetivamente presentes em
plenrio em cada ocasio, e no presumindo o comparecimento de todos os seus
membros, o que, alis, ocorreu apenas uma vez em todas as votaes da
Constituinte.
Para poder comparar os resultados obtidos atravs da aplicao do meu
critrio de seleo de votaes com os resultados obtidos pelos critrios de
Ames & Power, Mainwaring & Prez-Lin e Samuels, recalculei todos os
ndices de coeso a partir de uma nica base de dados, ou seja o meu Banco de
Dados sobre a Assemblia Nacional Constituinte - BDANC. Assim sendo,
exclu da anlise as votaes invlidas, considerei a exata filiao partidria de
todos os parlamentares nos diferentes momentos das votaes em plenrio e
exprimi todos os resultados em ICPs.
A adoo desse critrio de seleo apresenta algumas vantagens sobre os
demais. Em primeiro lugar, meu critrio inclui na anlise apenas votaes
decisivas; os demais critrios, contrariamente, diluem as votaes decisivas em
uma srie de outras votaes que nada acrescentaram ao texto constitucional. Na
seleo de Mainwaring & Prez-Lin, as votaes decisivas representam
apenas 10,5% do total, na de Ames & Power 17,1% e na de Samuels 17,5%,
como mostra a tabela a seguir.
206
Tabela I
Votaes analisadas segundo os diferentes critrios de seleo
A B C D
C 98 98 100,0 26,5
S 583 102 17,5 27,6
A&P 544 93 17,1 25,1
M&P 362 38 10,5 10,3
Linhas: Colunas:
C: Coelho A: N votaes analisadas (excludas as votaes invlidas)
S: Samuels B: N votaes decisivas analisadas
A&P: Ames & Power C: Percentual das votaes decisivas sobre o total das
M&P: Mainwaring & Prez-Lin votaes analisadas
D: Percentual das votaes decisivas analisadas sobre o total
de votaes decisivas
Fonte: BDANC

Em segundo lugar, esse critrio de seleo exclui seguramente todas as
votaes que sabidamente no levariam a nenhuma deciso. Se se considerar
que votaes que receberam no mximo 100 votos favorveis enquadram-se
nesta categoria, ento essas representam 25,9% da de Samuels, 23,16% da
seleo de Ames & Power e 5,8% da de Mainwaring & Prez-Lin. Se se
ampliar a margem das votaes sabidamente perdidas para 200 votos (o que no
seria nenhum exagero, pois 200 votos representam apenas cerca de 70% da
votao requerida), ento essas passam a representar 56,91% da de Mainwaring
& Prez-Lin, 40% da seleo de Ames & Power e 37,56% da de Samuels.
A excluso de todas votaes com maiorias favorveis inferiores a 280
apresenta, entretanto, um inconveniente: Junto com a excluso de votaes de
matria que no foram objeto da ateno das lideranas partidrias, portanto
matrias sem importncia para os partidos, exclui-se tambm votaes no
decisivas em torno das quais as lideranas de alguns partidos poderiam ter
mobilizado suas bancadas por imagin-las passveis de formar maioria. Se se
quer avaliar a coeso e fidelidade partidrias em votaes importantes, ento
aquelas votaes deveriam tambm ser includas na anlise. No entanto, no h
como identific-las. Estabelecer um patamar ligeiramente abaixo da maioria
207
absoluta poderia ser uma sada, mas seria uma soluo absolutamente arbitrria
e contestvel: Por exemplo, por que um patamar de 275 votos, e no de 270 ou
260? Como esse problema no apresenta soluo, resolvi assumi-lo ao invs de
tentar remedi-lo estabelecendo critrios outros que no os sugeridos pela
prpria natureza do objeto analisado.
Apresento e analiso os resultados obtidos na seo seguinte.
COESO PARTIDRIA NA CONSTITUINTE
Como mostra a Tabela J ( p. 208), os diferentes critrios de seleo dos
dados no alteram substancialmente os resultados para o PT (mn. 96,24; mx.
96,87), PDT (mn. 78,58; mx. 80,61), PSDB (mn. 74,54; mx. 77,18), PFL
(mn. 54,04; mx. 54,94) e PDS (56,70; mx. 55,89), mas modificam
completamente os resultados para o PMDB (mn. 35,14; mx. 64,27) e PTB
(mn. 42,97; mx. 60,71). Embora as diferenas nos resultados para esses
dois partidos no sejam desprezveis entre os critrios de Mainwaring & Prez-
Lin, de um lado, e de Ames & Power e Samuels, de outro, a diferena mais
gritante a entre o meu critrio e os demais. De acordo com a seleo de Ames
& Power e Samuels, os ndices de coeso do PMDB e do PTB so claramente
superiores aos revelados pelo critrio de Mainwaring & Prez-Lin, mas
mesmo assim continuam sendo mais baixos do que os obtidos pelos demais
partidos. Com a aplicao do meu critrio se processa uma inverso, passando
os ndices do PMDB e do PTB a serem superiores aos do PFL e do PDS, como
mostra o Grfico A.
208
Tabela J.
ndices de Coeso Partidria - ICPs Segundo os Diferentes Critrios de Seleo
C S A&P M&P
PT 96,78 96,86 96,87 96,24
PDT 80,61 79,80 79,07 78,58
PSDB 74,54 77,18 76,06 75,04
PMDB 64,27 48,85 46,80 35,14
PTB 60,71 50,73 48,77 42,97
PFL 54,04 54,41 54,28 54,94
PDS 56,51 56,03 55,89 56,70
Fonte: BDANC

Grfico A.
ndices de Coeso Partidria - ICPs Segundo os Diferentes Critrios de Seleo
Fonte: BDANC
Essa inverso bastante significativa, revelando que a coeso da bancada
desses dois partidos variava bastante conforme o tipo de votao. No caso da
minha seleo, que s inclui votaes decisivas, os ndices do PMDB e do PTB,
partidos de centro, atingem nveis intermedirios entre os ndices dos partidos de
esquerda (PT, PDT e PSDB) e de direita (PFL e PDS). Nas demais selees,
quanto mais as votaes decisivas se encontram diludas entre votaes no
decisivas (Samuels, 17,5%; Ames & Power, 17,1%; Mainwaring & Prez-Lin,
209
10,5%), mais baixos so os ndices obtidos pelos partidos de centro. Isto indica
que se o comportamento logicamente presumido das lideranas partidrias, que
me levou a excluir da anlise todas as votaes que no reuniram maioria
absoluta, no encontra comprovao nos ndices dos partidos de esquerda e de
direita, encontra, sim, clara expresso nos ndices dos partidos de centro.
A anlise do grfico mostra ainda que qualquer que seja o critrio de
seleo de votaes utilizado, os partidos de esquerda apresentam sempre
ndices de coeso bastante superiores ao dos partidos de direita e de centro.
Assim sendo, no se pode falar genericamente de baixa ou de alta coeso dos
partidos na Constituinte. Alis, a alta coeso dos partidos de esquerda j havia
sido reconhecida inclusive por Mainwaring & Prez-Lin e Samuels em seus
trabalhos. O que eles, no entanto, deixaram de explicar como essas elevadas
taxas de coeso se compatibilizam com as determinaes mais gerais do sistema
poltico brasileiro, por eles vistas como responsveis pela ausncia ou baixa
coeso dos partidos. Para entender as diferenas entre os partidos deve-se, ento,
procurar as respostas dentro de cada partido, nos seus valores, na sua ideologia,
na sua organizao e em suas estratgias de ao, e no fora deles.
No entanto, antes de se procurar explicar o por qu das diferenas entre os
partidos, que ser o objeto da ltima parte deste captulo, examinemos em maior
detalhe as informaes produzidas por esta pesquisa sobre o comportamento dos
partidos no plenrio. Comparemos ento, inicialmente, os ndices de Coeso
Partidria - ICPs, j apresentados, com os ndices de Fidelidade Partidria -
IFPs obtidos. Logicamente os ndices de fidelidade deveriam ser, em geral,
superiores aos ndices de coeso, uma vez que os primeiros recobrem apenas
votaes em que as lideranas dos partidos, de fato, encaminharam voto, e no
votaes em que as lideranas tenham deixado de se manifestar ou tenham
liberado a bancada, casos esses que tenderiam a reduzir os graus de coeso. Os
resultados encontram-se na tabela a seguir:
210
Tabela K.
ndices de Coeso e de Fidelidade por Partido
COESO FIDELIDADE
PT 96,78 97,82
PDT 80,61 83,44
PSDB 74,54 76,00
PMDB 64,27 64,15
PTB 60,71 60,70
PDS 56,51 61,84
PFL 54,04 54,90
Fonte: BDANC.

Comparando os ndices de Coeso e de Fidelidade Partidria obtidos,
observa-se que os ltimos so, em geral, mais elevados que os primeiros, ainda
que pouco. Os ndices de fidelidade do PT, PDT, PSDB e PDS so superiores
aos seus ndices de coeso partidria em mais de um ponto; no caso do PDS, a
diferena chega a ser bastante expressiva: Mais de 5 pontos. No entanto, a
variao entre os ndices obtidos pelo PFL, PMDB e PTB no so significativas.
A explicao para a reduzida variao entre os ICPs e os IFPs do PMDB e do
PFL pode ser encontrada no fato das lideranas desses dois partidos terem
deixado de encaminhar voto poucas vezes, se comparadas s lideranas dos
demais partidos. Por isso, os dois ndices acabaram exprimindo praticamente a
mesma coisa. No entanto, por maiores ou menores que sejam as diferenas, elas
existem, o que no nos permite falar indistintamente de coeso e de fidelidade
partidrias como termos intercambiveis, como fazem Mainwaring & Prez-
Lin.
Partidos que apresentam altos ndices de coeso, muito provavelmente,
apresentariam tambm altos ndices de fidelidade. Afinal, a no ser em alguns
poucos casos em que a coeso fosse resultante do livre concurso das opinies
individuais sem o respaldo da coero, na maior parte das vezes a coeso deve
ser entendida como produto do esforo das lideranas partidrias em conduzir as
aes individuais dos seus parlamentares (isto , os seus votos) num mesmo
211
sentido. No entanto, o inverso no verdadeiro: baixa coeso no
necessariamente significa baixa fidelidade. Baixa coeso pode simplesmente
indicar ausncia de interesse e de esforo da liderana partidria em coordenar
as aes dos seus parlamentares num sentido preciso numa determinada questo,
ou numa determinada votao. Por exemplo, questes que no so consideradas
programticas pelas lideranas do partido, ou votaes que sabidamente no
conseguiro reunir a maioria necessria para a sua aprovao, muito
provavelmente no suscitariam o empenho dos partidos, podendo produzir ento
ndices de coeso bastante baixos. A baixa coeso nesse caso no poderia, de
maneira alguma, ser interpretada como resultante da falta de fidelidade
partidria. Portanto, se insisto na diferenciao entre coeso e fidelidade
partidrias no por preciosismo semntico, mas por rigor conceitual e
metodolgico, sem os quais no se pode avaliar adequadamente a capacidade
dos partidos brasileiros de intervir positivamente no processo legislativo, que no
caso especfico desta tese significa no processo constituinte.
Uma vez estabelecida a diferena entre coeso e fidelidade, entre posio
das bancadas e encaminhamento de voto pelas lideranas dos partidos, passemos
ao exame das semelhanas e diferenas entre o comportamento das lideranas e
bancadas partidrias. A maior ou menor proximidade no comportamento em
plenrio dos partidos um bom indicador de quais seriam as alianas partidrias
mais provveis ou possveis para a formao de coalizes majoritrias. As taxas
de semelhana entre o encaminhamento de voto das lideranas dos partidos e
entre a posio das bancadas encontram-se nas tabelas a seguir.
212
Tabela L.
Taxa de semelhana entre o encaminhamento de voto pelas lideranas dos partidos
PT PSDB PDT PMDB PTB PFL PDS
PT X 90,91 79,25 60,38 45,83 16,07 15,56
PSDB X 70 66,67 45,45 27,27 14,29
PDT X 69,35 58,49 33,82 34,62
PMDB X 65,57 53,42 59,65
PTB X 55,74 56,82
PFL X 90,16
PDS X
IAI1* 4,53 3,96 3,77 3,19 3,12 2,93
IAI2** 4,53 4,00 4,00 3,72 3,30 3,12 2,93
* ndice de Autoidentificao Ideolgica dos deputados considerando sua filiao partidria no incio do
Primeiro Turno.
** ndice de Autoidentificao Ideolgica dos deputados considerando sua filiao partidria no fim do Segundo
Turno.
Fonte: BDANC.
Tabela M.
Taxa de semelhana entre o voto da maioria das bancadas dos partidos
PT PSDB PDT PMDB PTB PFL PDS
PT X 75 71,88 54,08 49,48 31,63 24,74
PSDB X 80 56,25 53,33 50 40
PDT X 77,08 71,58 53,13 46,32
PMDB X 89,69 73,47 67,01
PTB X 74,23 67,71
PFL X 87,63
PDS X
IAI1* 4,53 3,96 3,77 3,19 3,12 2,93
IAI2** 4,53 4,00 4,00 3,72 3,30 3,12 2,93
* ndice de Autoidentificao Ideolgica dos deputados considerando sua filiao partidria no incio do
Primeiro Turno.
** ndice de Autoidentificao Ideolgica dos deputados considerando sua filiao partidria no fim do Segundo
Turno.
Fonte: BDANC.

Tal como procedi no captulo 4 ao examinar as taxas de semelhana entre
os partidos na Comisso de Sistematizao, na Tabela L (p. 212) e na Tabela M,
(p. 212), dispus os partidos de acordo com o ndices de Autoidentificao
Ideolgica - IAI dos seus deputados. Para poder incluir o PSDB na anlise, que
s participou das votaes em plenrio no segundo turno, tive de calcular duas
213
vezes o IAI dos partidos: A primeira vez considerado a composio partidria no
incio do primeiro turno, isto , depois da formao do Centro e da mudana do
Regimento Interno e antes que progressistas e conservadores comeassem a
medir foras no plenrio; e a segunda considerando a composio partidria ao
fim do segundo turno, depois de todas as ciznias partidrias que resultaram
sobretudo na criao do PSDB e depois de todas as trocas de legenda operadas
durante a Constituinte.
Como pode ser observado, a incluso do PSDB produz uma alterao
curiosa na distribuio dos partidos no espectro esquerda-direita, que precisa ser
devidamente compreendida. Na Tabela L (p. 212) e na Tabela M (p. 212), o
PSDB figura claramente como um partido de esquerda. Seu IAI igual ao do
PDT e sua maior taxa de semelhana com o PT. Por isso, resolvi situ-lo entre
o PT e o PDT, e no entre o PDT e o PMDB, como mais comumente se faz,
inclusive na literatura especializada. Essa localizao um tanto surpreendente do
PSDB explica-se fundamentalmente por duas razes.
Em primeiro lugar, o partido surgiu basicamente como uma dissidncia da
ala mais esquerda do PMDB
110
, que enquanto partido catch all agrupava
indivduos de perfis bastante variados, tanto social, quanto econmica e
politicamente (vide, no captulo 3, as Tabela D (p. 117) e Tabela E (p. 117), que
exibem os perfis dos eleitos, por partidos). Portanto, no por acaso os
peemedebistas dissidentes que acabaram se concentrando no recm fundado
PSDB, tinham, na mdia, ao incio da Constituinte, a mesma autopercepo de
sua identidade ideolgica que os pedetistas nas mesmas condies. Da que na
sua fase inicial o PSDB tenha mantido um perfil bem mais esquerdista do que
centrista. Seria apenas nos anos subseqentes Constituinte que o PSDB iria

110
De acordo com o deputado Baslio Villani (PMDB/PR), um dos lderes do Centro, Ns tnhamos no
PMDB, naquele perodo, pessoas d maior extrema esquerda que se pode imaginar; o PT, na poca, era fichinha
perto desses radicais peemedebistas (Braslia, 03-07-96).
214
afirmar sua feio de partido catch all, tal como a agremiao que lhe deu
origem, reaproximando-se ento mais do centro e se distanciado da esquerda.
Em segundo lugar, das 98 votaes aqui analisadas, o PSDB s participou
de 16, o que constitui um universo de clculo muito reduzido para produzir
resultados que possam ser projetados para nmero maior de situaes. Por essas
duas razes, a taxa de semelhana entre o encaminhamento de voto das
lideranas encontrada para o PT e o PSDB (90,91) bem mais elevada que a do
PT e PDT (79,25). Por outro lado, as lideranas destes dois partidos deram a
mesma orientao de voto s suas bancadas em 42 de 98 votaes - o que
bastante significativo - ao passo que entre o PT e o PSDB isso ocorreu apenas
10 vezes em 16 - o que no estatisticamente representativo. Portanto, a
localizao do PSDB esquerda do PDT deve ser interpretada com cautela.
Feita essa ressalva, as taxas de semelhana entre lideranas e entre
bancadas mostram uma inegvel consistncia da ao dos partidos durante as
votaes em plenrio. Bancadas e lideranas exibem um mesmo padro de
afinidades, que decrescente conforme aumenta a distncia entre os seus ndices
de Autoidentificao Ideolgica. Portanto, o mesmo comportamento
identificado nas votaes na Comisso de Sistematizao repete-se no plenrio,
o que mostra continuidade, e no ruptura, entre essas duas fases dos trabalhos
constituintes.
Nas tabelas referidas observa-se ainda que as afinidades entre os partidos
eram ainda mais extremadas entre as lideranas do que entre as bancadas. Se a
variao entre afinidades de bancada ia de um mximo de 87,63, entre o PDS e
o PFL, a um mnimo de 24,74, entre o PDS e o PT, a variao entre afinidades
de lideranas desses mesmos partidos se exacerbava, alcanando 90,16, entre o
PDS e o PFL, e caindo para 15,56, entre o PDS e o PT. Apesar dessas
diferenas, as taxas de semelhana entre bancadas e entre lideranas em espaos
contguos no gradiente esquerda-direita so bastante elevadas: no inferiores a
215
75, entre as bancadas do PT e do PSDB, nem inferiores a 65, entre as lideranas
do PMDB e do PTB.
O descompasso entre uma liderana progressista e uma bancada
majoritariamente moderada do PMDB, manifesta desde o incio da
Constituinte, revela-se tambm nessas tabelas. Situadas entre duas verses do
trabalhismo, uma mais esquerda, galvanizada pelo PDT, outra mais direita,
comandada pelo PTB, as afinidades da liderana e da bancada do PMDB iriam
apontar para lados opostos. A bancada do PMDB era claramente mais afinada
com a bancada do PTB (89,69) do que com a do PDT (77,08), ocorrendo o
inverso com a sua liderana, mais prxima da do PDT (69,35) do que da do PTB
(65,57). Apesar dessas diferenas entre o comportamento da bancada e da
liderana do PMDB, o partido no deixou de ocupar a mesma posio no
continuum esquerda-direita, isto , direita do PDT e esquerda do PTB.
A inclinao mais direita da bancada do PMDB no plenrio confirma-se
quando se compara suas taxas de semelhana com os partidos situados nos
extremos do espectro ideolgico nas votaes em plenrio e na Comisso de
Sistematizao. Se nesta o PMDB encontrava-se mais prximo do PT do que do
PDS (taxa de semelhana PMDB-PT = 71,7, e PMDB-PDS = 52 - Tabela F, p.
181), no plenrio processou-se uma inverso (PMDB-PT = 54,08 e PMDB-PDS
= 67,01) devido ao distinto perfil da representao peemedebista numa e noutra
arena.
A regularidade na distribuio das afinidades entre os partidos, observada
nas votaes em plenrio, acrescidas altas taxas de semelhana entre partidos
em posies contguas na escala esquerda-direita sugerem que a formao de
coalizes majoritrias tambm deva ter obedecido, na maior parte dos casos, ao
princpio da proximidade no espao ideolgico. Isso quer dizer que no plenrio,
tal como ocorrido na Comisso de Sistematizao e analisado no captulo
anterior, as coalizes majoritrias vencedoras devam ter sido ou de centro-
216
esquerda, ou de centro-direita. As tabelas a seguir confirmam amplamente essa
expectativa.

Tabela N.
ndices de Fidelidade Partidria de Acordo com a Coalizo de Lideranas Vencedora
PT PSDB PDT PMDB PTB PFL PDS N %
TOTAL 97,82 76,00 83,44 64,15 60,70 54,90 61,84 98 100
CENTRO-
ESQUERDA
98,21 98,84 96,51 69,46 73,02 32,68 35,4 15 15,30
CENTRO-
DIREITA
92,94 61,20 62,56 69,91 87,02 88,74 87,67 15 15,30
Centro-esquerda: PTB, PMDB, PDT e PT, mais PSDB no segundo turno.
Centro-direita: PDS, PFL, PTB e PMDB.
Fonte: BDANC.
Tabela O.
ndices de Coeso Partidria de Acordo com a Coalizo de Bancadas Vencedora
PT PSDB PDT PMDB PTB PFL PDS N %
TOTAL 96,78 74,54 80,61 64,27 60,71 54,04 56,51 98 100
CENTRO-
ESQUERDA
99,13 94,96 91,72 62,76 55,18 20,64 29,71 28 28,57
CENTRO-
DIREITA
93,95 66,29 68,86 64,47 73,61 83,99 81,43 45 45,92
Centro-esquerda: PTB, PMDB, PDT e PT, mais PSDB no segundo turno.
Centro-direita: PDS, PFL, PTB e PMDB.
Fonte: BDANC.

A Tabela O mostra que cerca de ! das votaes analisadas foram
aprovadas por maiorias consistentes ideologicamente, isto , de centro-esquerda
(28,57%) ou de centro-direita (45,52%), proporo essa que chega a ser superior
a registrada na Comisso de Sistematizao (68,97%), confirmando e reforando
o carter ideolgico do embate partidrio registrado desde o incio da
Constituinte. Se na Tabela N a proporo de coalizes ideolgicas consistentes
bem menor porque freqentemente alguma liderana deixava de encaminhar
formalmente seu voto da tribuna do plenrio
111
. Por isso, o nmero de coalizes
de lideranas completas inferior ao de coalizes de bancadas. De qualquer
217
forma, bastante significativo que uma proporo to elevada de votaes tenha
sido decidida por coalizes partidrias consistentes ideologicamente.
As tabelas mostram ainda que os partidos integrantes das coalizes
vencedoras agiram com graus bastante elevados de coeso e fidelidade
partidrias. Na votaes com coalizo vencedora de centro-direita, os partidos
de direita exibiram ndices de coeso e fidelidade bem mais elevados que os
seus ndices mdios. Tanto o PFL quanto o PDS tiveram ICPs e IFPs superiores
a 80. Os partidos de esquerda, em compensao, registraram nessas votaes os
seus mais baixos ndices. Nas coalizes vencedoras de centro-esquerda, a
situao inverteu-se completamente: os partidos de esquerda obtiveram os seus
mais altos ndices de coeso e de fidelidade e os de direita os seus mais baixos: a
esquerda com ICPs e IFPs sempre acima de 90, e a direita com IFPs abaixo de
40 e ICPs abaixo de 30.
Essas variaes nos ndices de coeso e de fidelidade dos partidos
conforme a coalizo ideolgica vencedora mostra claramente que a fora
parlamentar de uns estava diretamente relacionada fraqueza de outros, tal
como j indicado no captulo anterior para as votaes na Comisso de
Sistematizao. Na maior parte dos casos, uma direita unida associada ao centro,
venceu uma esquerda combalida, e uma esquerda unida aliada ao centro bateu
uma direita extremamente dividida. Essas variaes mostram tambm que
coeso ou falta de coeso, e fidelidade ou infidelidade partidrias, no so
valores absolutos. Excetuando o PT, que em todas as ocasies apresentou
ndices de coeso e de fidelidade invejavelmente elevados (acima de 90), os
demais partidos apresentaram ndices variveis conforme as circunstncias.
Coeso e fidelidade partidrias no so, portanto, propriedade invariveis
dos partidos; so, na maior parte dos casos, resultados da ao e interao

111
Nas 98 votaes analisas, o PFL deixou de encaminhar voto 9 vezes (9,18%), o PMDB, 10 (10,2%), o PDS
19 (19,39%), o PDT 23 (23,47%), o PTB 24 ( 24,49%) e o PT 35 vezes (35,71%).
218
das lideranas partidrias em torno de questes precisas e de votaes
especficas.
O desempenho dos partidos de centro, e sobretudo do PMDB, tanto nas
coalizes de centro-esquerda quanto nas de centro-direita, diferencia-se bem do
dos partidos de direita e de esquerda. Se os graus de coeso e de fidelidade
partidrias do PTB variaram menos do que os dos partidos de direita e de
esquerda conforme as coalizes vencedoras, os do PMDB mostraram-se
notoriamente estveis. Quer aliado com a esquerda, quer aliado direita, o
PMDB exibiu sempre o seu ndice mdio de coeso e de fidelidade. Isso mostra
que o partido majoritrio se constituiu no fiel da balana nas votaes em
plenrio, participando de praticamente todas as decises com um grau de coeso
praticamente constante, embora esse fosse sempre mais baixo que o dos partidos
de esquerda e inferior ao dos partidos situados sua direita quando em coalizes
de centro-direita.
O papel central do PMDB ainda confirmado pelo nmero extremamente
reduzido de votaes em que a vontade da liderana ou da maioria da sua
bancada foram derrotadas no plenrio. Nas tabelas a seguir, apresento, em
nmeros absolutos, o encaminhamento de voto dos lderes de bancada e a
posio efetiva destas. Na Tabela P, encontram-se descriminados os possveis
encaminhamentos de voto pela liderana: voto favorvel, voto desfavorvel,
absteno ou liberao da bancada. Na Tabela Q, aparecem contempladas as
posies possveis das bancadas em plenrio: majoritariamente favorveis,
majoritariamente desfavorveis, ou igualmente dividas.
Tabela P.
Encaminhamento de Voto por Partido (N
s
abs.)
PT PSDB PDT PMDB PTB PFL PDS
FAVORVEL 36 7 53 75 49 48 41
DESFAVORVEL 26 5 19 7 18 36 25
ABSTENO 1 0 0 0 0 0 0
BANCADA LIBERADA 0 3 3 6 7 5 13
SEM RECOMENDAO* 35 1 23 10 24 9 19
219
TOTAL 98 16 98 98 98 98 98
* Informao no encontrada no DANC.
Fonte: BDANC.
Tabela Q.
Posio da Maioria das Bancadas por Partido (N
s
abs.)
PT PSDB PDT PMDB PTB PFL PDS
FAVORVEL 54 9 75 97 88 73 66
DESFAVORVEL 44 7 21 1 9 25 31
DIVIDIDA - - 2 - 97 - 1
TOTAL 98 16 98 98 98 98 98
Fonte: BDANC.

Como mostram as tabelas acima, o PMDB foi incontestavelmente o
principal artfice de Constituio de 1988. Em apenas uma votao, a que
definiu o sistema de governo pelo presidencialismo, a maioria dos peemedebista
foi derrotada pela maioria do plenrio, registrando um dos mais baixos ICPs do
partido em toda Constituinte (1,33), e em apenas 7 votaes decisivas a
liderana do PMDB encaminhou voto desfavorvel, sendo desacatada pela
maioria da bancada em 6 delas. Essas votaes foram: (1) a que definiu o
mandato presidencial em 5 anos; (2) a que conferiu 5 anos de mandato para o
presidente Sarney; (3) a que aprovou em bloco o Ato das Disposies
Transitrias elaborado pelo Centro, para posterior votao dos Destaques; (4) a
que suspendeu os dois turnos para a eleio de prefeitos em 1988; (5) a que
isentava o pagamento de correo monetria s microempresas que se
endividaram durante o Plano Cruzado
112
; e (6) uma votao sobre questo
puramente processual. O PMDB, portanto, encaminhou voto desfavorvel e foi
derrotado em apenas duas votaes referentes dispositivos constitucionais
permanentes: a definio do sistema de governo e a durao do mandato
presidencial. As outras derrotas foram em 4 matrias de disposies
constitucionais transitrias e em uma questo processual. Esses fracassos, de

112
Nesta votao (n 711, de 29-06-88), alis, todos os partidos, exceto o PDT, encaminharam voto contrrio
matria, sendo todas as lideranas desacatadas pelas bancadas, com exceo da do PDT, que votou
favoravelmente, e a do PT, que votou contra.
220
forma alguma, desqualificam o PMDB enquanto artfice da Constituio de
1988.
Os dados aqui apresentados contrastam enormemente com a percepo
generalizada sobre o desempenho dos partidos e, sobretudo do PMDB, na
Constituinte. Acreditava-se que com o surgimento do Centro, no fim de 1987, e
com as numerosas votaes disputadas em plenrio em tornos de questes as
mais diversas, decididas ora para um lado (o dos progressistas), ora para o
outro (o dos moderados), os partidos tivessem dado lugar aos lobbies e a
articulaes de cunho eminentemente clientelista. Esses de fato existiram e
intervieram pontualmente, mas sua importncia no conjunto das votaes deve
ser considerada com muito cuidado.
. A utilizao pelo governo das concesses de canais de rdio e televiso
como moeda de troca pela aprovao do mandato de 5 anos para o presidente
Sarney, poca to denunciada pela imprensa, foi confirmada pelas entrevistas.
Motter (1994, p. 173) mostrou que 84 dos 91 parlamentares que receberam
concesses de rdio ou televiso durante o governo Sarney, ou seja, 92,3%
deles, votaram pela aprovao de uma mandato de 5 anos para o presidente em
exerccio. Esse um indicador mais que eloqente que o Poder Executivo
utilizou a concesso de canais de telecomunicao de maneira clientelista.
A UDR e a Contag tambm se fizeram presentes nas galerias e nos
corredores do Congresso Nacional por ocasio das votaes que iriam definir a
estrutura fundiria e regular a reforma agrria no pas. O Departamento
Intersindical de Assessoria Parlamentar - DIAP tambm marcou presena no
Congresso e exerceu forte presso sobre os parlamentares quando das votaes
referentes aos direitos do trabalho. As associaes de classe empresariais,
Federao das Indstrias do Estado de So Paulo - FIESP, a Federao
Brasileira de Bancos - FEBRABAN etc., igualmente se manifestaram e
pressionaram os parlamentares em votaes do seu interesse, como as que iriam
221
regular as atividades econmicas e o sistema financeiro. Os grupos de presso
intervieram, de fato, na Constituinte, o que alis, no deve causar nenhum
espanto. Em qualquer parlamento de pases democrticos, grupos de presso
organizados a partir de interesses econmicos e de classe exercem influncia de
forma mais ou menos institucionalizada
113
.
No entanto, no agregado foram os partidos, e no os grupos de presso ou
quaisquer autodenominadas organizaes suprapartidrias como o Centro, a
Bancada Ruralista ou a Frente Evanglica
114
, que articularam as maiorias
necessrias aprovao do texto constitucional.
O Centro teve um papel importantssimo e decisivo num determinado
momento do processo constituinte, mas esse momento no foi o das votaes em
plenrio. Como salientado nos captulos 3 e 4, o surgimento e interveno do
Centro foram fundamentais para a mudana do Regimento Interno, sem a qual
o ento chamado rolo compressor do PMDB iria se impor inclusive contra a
vontade da maioria. O Centro foi tambm o autor de um substitutivo completo
ao Projeto de Constituio elaborado pela Comisso de Sistematizao que
acabou se tornando o projeto que, dada as novas regras do Regimento Interno,
ganhou precedncia em relao ao da Comisso de Sistematizao nas votaes

113
Sobre a ao do grupos de presso na Gr-Bretanha ver, por exemplo Grantham (1990); na Autrlia, Warhurst
(1984); no Canad, Presthus (1971) e Groupe Canadien dtude des Questions Parlementaire (1989); na Sucia,
Elvander (1974); na Holanda Daaler & Irwin (1974); na Sua, Sidjanski (1974); e na Polnia, Kolarska-
Bobinska (1994).
114
Os constituintes entrevistados, inclusive os evanglicos como a senadora ( poca deputada) Benedita da
Silva (PT/RJ) e o deputado Arolde de Oliveira (PFL/RJ), negaram peremtoriamente a existncia de uma Frente
Parlamentar Evanglica. O que por todos foi confirmado que em questes de interesse especfico dos
evanglicos, esses manifestaram-se em plenrio enquanto tais, mas no agiram, em momento algum, enquanto
fora parlamentar independente dos partidos. Transcrevo, aqui, parte da entrevista com o deputado Arolde de
Oliveira em que a questo colocada claramente: Nunca houve uma Frente Parlamentar Evanglica. Os
evanglicos, no meu entendimento, assim que eu me comporto, sempre me comportei e a maioria dos
evanglicos se comportava, sempre teve um comportamento partidrio, dentro dos seus respectivos partidos.
Cada parlamentar pertence a um partido e, politicamente e naturalmente, segue a orientao desse partido.
claro que, nas questes de foro ntimo, onde ns temos a formao crist como principal fonte de convico, pela
f que ns temos, de convico para posicionamento, nestas questes, ns estivemos sempre juntos. Eu cito e j
citei, aqui, a questo da pena de morte, do aborto, a questo do jogo, enfim... tudo aquilo que um desvio da
natureza humana ou que, biblicamente, condenado. Ns, evidentemente, estamos juntos nisso a, pela simples
razo de termos a mesma f religiosa (deputado Arolde de Oliveira (PFL/RJ), Rio de Janeiro, setembro de
1996).
222
em plenrio
115
. Esses feitos do Centro no podem ser desconsiderados. No
entanto, nas votaes em plenrio, o Centro praticamente no mais existia
como organizao, ao menos como organizao parlamentar. Ainda que as
Divises de Mobilizao do Centro, referidas pelo deputado Baslio Villani
(PMDB/PR) e descritas no captulo 4, tenham contribudo para levar a Braslia e
colocar em plenrio os constituintes moderados, quem de fato negociava como
e o qu deveria ser votado pelo plenrio eram os lderes dos partidos, no do
Centro
116
.
Comparemos os graus de coeso dos partidos com os graus de coeso dos
mais invocados blocos parlamentares no partidrios da Constituinte para nos
certificarmos que os partidos foram, de fato, os verdadeiros decisores e
organizadores das maiorias parlamentares em plenrio. Tomemos o Centro, a
Bancada Ruralista e a Frente Evanglica. Para efeitos de clculo, considerei do
Centro aqueles parlamentares que subscreveram o Projeto de Resoluo N 20,
de 1987, ato esse que deu origem ao grupo e que resultou na mudana do
Regimento Interno. De acordo com esse critrio, pertenceriam ao Centro 319
parlamentares. Como integrantes da Bancada Ruralista, considerei aqueles
parlamentares que possuam, poca da Constituinte, propriedades territoriais e
tinham atividades econmicas no meio rural. Devido s divergncias e
diferenas entre as diversas tentativas de identificar os membros da Bancada
Ruralista, resolvi adotar esse critrio de identificao sociolgica, que pode no
ser o melhor, mas seguramente objetivo. Assim concebida, a Bancada
Ruralista reuniria ento 109 parlamentares. Finalmente, considerei como
pertencentes Frente Evanglica os 34 deputados apontados por Pierucci

115
Excetuando naqueles pontos que desde o incio da Constituinte foram objeto de disputa entre progressistas
e moderados, o substitutivo do Centro no diferia substancialmente do Projeto de Constituio da Comisso
de Sistematizao. Na verdade, o substitutivo do Centro reproduziu o Projeto de Constituio da Comisso de
Sistematizao em tudo aquilo que no era controverso.
116
A confirmao dessa informao, sugerida pela maior parte das entrevistas realizadas em 1996, foi dada pelo
deputado Jos Genono (PT/SP), ento vice-lder da bancada do PT na Constituinte, em entrevista em So Paulo,
em 09-11-98.
223
(1989). Embora os parlamentares entrevistados, que supostamente teriam feito
parte da Frente Evanglica, tenham negado peremptoriamente a existncia
dessa, resolvi utilizar a classificao de Pierucci porque aqueles parlamentares
eram, de fato, evanglicos, e isso tambm se constitui num critrio objetivo.
Na tabela a seguir, apresento os ndices de coeso parlamentar - ICPs dos
trs supostos blocos apartidrios e as taxas de semelhana entre o voto de dois
parlamentares escolhidos aleatoriamente
117
. Calculei inicialmente a taxa de
semelhana entre 2 parlamentares de um mesmo bloco apartidrio e pertencentes
a um mesmo partido, e depois calculei a mesma taxa entre 2 parlamentares do
bloco ligados a partidos situados nos extremos opostos do espectro ideolgico.
O objetivo do clculo dessas taxas identificar o que era mais determinante no
comportamento de um parlamentar: se o partido ao qual pertencia, ou se o bloco
ao qual estaria vinculado. Os resultados so os seguintes:
Tabela R.
ndices de Coeso Parlamentar de 3 blocos no partidrios e
Taxas de Semelhana de Parlamentares de Partidos Ideologicamente antagnicos
Centro Bancada Ruralista Frente Evanglica
ICP (Mdia) 51,74 51,14 48,69
ICP (Mediana) 54,09 49,19 48,27
Taxa de
Semelhana
118


PDT-PDT 82,86 PDT-PDT 87,50 PT-PT 98,91
PDS-PDS 60,71 PDS-PDS 78,13 PFL-PFL 76,92
PDT-PDS 45,21 PDT-PDS 53,85 PT-PFL 26,56
Fonte: BDANC

117
Tomei os dois primeiros nomes pertencentes a um mesmo bloco e a um mesmo partido por ordem alfabtica.
118
As taxas apresentadas corresponde aos seguintes parlamentares:
Centro: PDT-PDT - Adroaldo Streck (RS) e Chico Umberto (MG); PDS-PDS - Arnold Fioravanti (SP) e
Artenir Werner (SC); PDT-PDS - Adroaldo Streck (RS) e Arnold Fioravanti (SP).
Bancada Ruralista: PDT-PDT - Noel de Carvalho (RJ) e Chico Umberto (MG); PDS-PDS - Adauto Pereira (PB)
e Jos Luis Maia (PI); PDT-PDS - Chico Umberto (MG) e Adauto Pereira (PB).
Frente Evanglica - PT-PT - Benedita da Silva (RJ) e Paulo Delgado (MG); PFL-PFL - Arolde de Oliveira (RJ) e
Costa Ferreira (MA); PT-PFL - Benedita da Silva (RJ) e Arolde de Oliveira (RJ).
224
Se compararmos os ndices de coeso obtidos pelos 3 blocos apartidrios
na Tabela R com os ICPs dos partidos, verificaremos que o mais alto ndice
mdio atingido por um bloco (Centro = 51,74) segue sendo inferior ao ndice
mdio alcanado pelo menos coeso dos partidos (PFL = 54,04, Tabela K, p.
210), e que a mais alta mediana (tambm do Centro = 54,09) s mais alta que
a mais baixa mediana do partido menos coeso (neste caso, o PDS = 51,38,
Tabela T, p. 227). A pequena diferena entre as mdias do Centro e do PFL e
entre as medianas do Centro e do PDS no deve surpreender, nem sugerir que o
Centro fosse equivalente em fora parlamentar a esses dois partidos. Como
88,54% dos pefelistas e 76,37% dos pedessistas foram signatrios da Resoluo
N 20, de 1987, o Centro acabou recobrindo a grande maioria dos
parlamentares desses partidos. Alm disso, o Centro no surgiu para disputar
poder com o PDS e o PFL; ao contrrio, contando com o concurso destes
partidos, o Centro pretendia disputar a hegemonia com o grupo dominante do
PMDB. Portanto, a comparao mais pertinente a se fazer entre o Centro e o
PMDB.
Dessa comparao, emerge com toda clareza que a capacidade de
aglutinao dos seus membros era bem maior no PMDB do que no Centro. A
mdia dos ICPs do PMDB em 12,53 pontos mais elevada que a do Centro, e a
mediana dos ICPs do partido majoritrio supera a do Centro em 15,61 pontos,
diferenas essas que so bastante eloqentes. Portanto, no resta dvida de que o
Centro no conseguiu substituir o PMDB como fora hegemnica dentro da
Constituinte. Os ndices obtidos pelos demais blocos so ainda inferiores aos do
Centro, o que indica que se o Centro no foi capaz de ocupar o espao dos
partidos, a Bancada Ruralista e a Frente Evanglica foram menos ainda. Isso
mostra claramente que esses blocos no partidrios, ainda que tivessem
realmente existido enquanto organizaes parlamentares com uma atuao mais
do que pontual na Constituinte, seriam menos coesos que os partidos e que,
225
portanto, teriam menor capacidade de articular maiorias e de tomar decises que
os partidos.
As taxas de semelhana entre os votos de dois parlamentares de um
mesmo bloco confirmam amplamente a predominncia da lgica de articulao
partidria sobre a lgica de blocos. A posio de voto dos parlamentares
explica-se muito mais pelo partido a que pertenciam do que pelo bloco de que
participariam. H claramente maior semelhana entre o voto de dois pedetistas
(82,86) e entre o de dois pedessistas (60,71) do Centro, do que entre o de um
pedetista e o de um pedessista do mesmo bloco (45,21). Essa mesma tendncia
se confirmou entre os parlamentares da Bancada Ruralista e da Frente
Evanglica, sendo ainda mais extremada nesta ltima.
Isso tudo no quer dizer que o Centro tenha sido uma simples uma
quimera. Durante a fase crucial de votaes em plenrio em primeiro e segundo
turnos, o Centro existiu fundamentalmente enquanto substitutivo de Projeto de
Constituio a ser apreciado pela Assemblia (o que no pouco), mas no
enquanto grupo que negociava e arregimentava foras nas votaes. Nas
reunies de lideranas, em que todos os partidos tinham assento, mas no o
Centro, era definida a pauta de votaes e eram feitas as negociaes e
concesses possveis. Quando o consenso era alcanado, partia-se ento para as
votaes certo do resultado; quando no havia consenso, partia-se ento para a
arregimentao de foras para o confronto em plenrio. Esse papel foi
desempenhado pelos partidos, e entre esses, o que continuou sendo o principal
foi o PMDB, contra a liderana do qual o Centro havia se formado.
A permanncia do PMDB como fora central da Constituinte no deve ser
interpretada como fracasso do Centro e da rebelio conservadora que lhe deu
origem. o Centro obrigou, de fato, a liderana peemedebista a considerar a
vontade da maioria moderada representada na Assemblia. Se antes, atravs
das regras regimentais criadas por essa mesma liderana, a cpula do PMDB
226
podia prescindir da maioria conservadora do seu prprio partido e privilegiar
alianas com os partidos de esquerda, depois da mudana do Regimento Interno,
a liderana peemedebista foi obrigada considerar as vontades da ala
moderada do partido e aliar-se prioritariamente direita, sob pena de cair num
enorme buraco negro. Por isso, houve uma reverso do sentido esquerdista
que vinha tomando o texto constitucional at as votaes na Comisso de
Sistematizao. Mas essa reverso no significou a troca da hegemonia da
esquerda peemedebista para a direita parlamentar. Significou, isso sim, a perda
de prerrogativas da cpula do partido majoritrio que a partir de ento teve de
articular maiorias parlamentares em torno de cada questo polmica tratada na
Constituinte, tendo que, para manter o controle do processo de elaborao do
novo texto constitucional, aliar-se mais freqentemente direita do que nas
fases anterior, quando seus aliados preferenciais encontravam-se esquerda. Se
nas votaes da Comisso de Sistematizao as alianas de centro-esquerda
representaram 40,52% das coalizes vitoriosas e as de centro-direita apenas
28,45% (Tabela G, p. 183), nas votaes em plenrio essa proporo inverteu-se
completamente: 45,92% de coalizes majoritrias de centro-direita para apenas
28,57% de coalizes de centro-esquerda (Tabela O, p. 216).
O partido majoritrio no s foi o responsvel pela definio e aprovao
de quase todos os dispositivos constitucionais, como o fez com um razovel
grau de coeso na maior parte das vezes. As tabelas a seguir mostram os ICPs
mdios dos partidos de acordo com o grau de oposio do plenrio e a mediana
dos ICPs no total de votaes analisadas.
Tabela S.
ICPs dos Partidos de Acordo com as Taxas de Oposio do Plenrio
TAXA DE
OPOSIO
PT PSDB PDT PMDB PTB PFL PDS N ABS *
<10 90,00 88,42 81,08 90,29 85,62 88,13 91,29 13 (2)
10>20 99,25 80,93 72,69 76,66 74,91 56,96 63,72 28 (5)
20>30 98,50 53,21 84,62 62,81 53,11 42,32 46,38 38 (6)
227
30>40 92,33 97,96 79,91 37,75 43,10 43,68 41,11 14 (2)
40>50 100,00 95,92 95,10 12,56 23,49 67,23 45,80 5 (1)
* Os nmeros entre parnteses referem-se apenas ao segundo turno.
Fonte: BDANC.
Tabela T.
Mediana dos ICPs
PT PDT PSDB PMDB PTB PFL PDS
100 91,30 84,54 69,70 67,98 61,85 51,38
Fonte: BDANC.

Na Tabela S, observa-se a diminuio progressiva dos ICPs do PMDB
conforme aumentava a percentagem de oposio do plenrio. Isso mostra que o
partido refletia e se ressentia, mais do que qualquer outro, do dissenso no
plenrio. Grande diviso do plenrio implicava tambm em grande diviso do
PMDB. No entanto, se observa tambm que se os ICPs mdios do PMDB
variaram de 90,29, nas votaes contestadas por menos de 10% do plenrio, a
12,56, nas votaes em que mais de 40% da Assemblia se opuseram maioria,
em mais de 80% das votaes, isto , daquelas contestadas por at 30% do
plenrio, o partido atuou com um grau de coeso bastante elevado. A mediana
dos ICPs do PMDB, 67,70, (Tabela T) tambm um bom indicador do grau de
coeso com que o partido atuou na maior parte das vezes.
Apesar de todos os conflitos, das contestaes, das ciznias e cises
partidrias, e da alterao das regras do jogo a meio caminho do processo
constituinte, a Assemblia Nacional Constituinte foi, durante os seus 18 meses
de existncia, controlada pelos partidos nela representados, e conseqentemente,
pelo partido nela majoritrio. Os to falados blocos ou grupos suprapartidrio
que surgiram do interior da Assemblia, se no foram mera fices - o que
certamente no foi o caso do Centro - tampouco foram organizaes que
substituram os partidos polticos nas negociaes e na organizao das votaes
em plenrio. Os partidos foram portanto, inegavelmente, os verdadeiros atores
da Constituinte, tendo por eixo o partido majoritrio, o PMDB.
228
EXPLICANDO OS DIFERENTES GRAUS DE COESO PARTIDRIA
A Assemblia Nacional Constituinte de 1987-88 foi um momento especial
no processo de transio para a democracia no Brasil em que o parlamento
brasileiro desempenhou funes extraordinrias sob regras de funcionamento
particulares. As caractersticas excepcionais da Constituinte impedem assim que
o seu funcionamento seja entendido como um processo legislativo qualquer. Os
estudos de Mainwaring & Prez-Lin (1996) e de Samuels (1996) no levaram
devidamente em considerao as particularidades da Constituinte, aplicando
critrios de seleo de votaes concebidos para a investigao de processo
legislativos ordinrios. Os resultados ento obtidos acabaram apresentando
distores no que diz respeito a ao e importncia dos seus atores
fundamentais: os partidos polticos, e entre eles, sobretudo do PMDB.
Os resultados que emergem do exame de votaes selecionadas a partir do
critrio por mim proposto, que leva em considerao as peculiaridades do
contexto decisrio e das regas do jogo constituinte, mostram que os partidos
polticos tiveram um papel muito mais relevante na tomada de decises do que
os outros estudos apontavam. Os ndices de coeso dos partidos so
sensivelmente superiores aos aferidos por Samuels e Mainwaring & Prez-
Lin, sobretudo no que diz respeito aos partidos de centro, e especialmente ao
PMDB. Restaria, no entanto, saber se os ndices alcanados so suficientemente
altos para se possa considerar os partidos brasileiros poca da Constituinte
coesos ou no.
No pretendo entrar no terreno pantanosos dessa discusso. Alis, a
discusso pura e simples de ndices infrutfera e interminvel. No entanto, no
destitudo de sentido perguntar qual o significado que a coeso partidria
assume em contextos especficos. Genericamente, a importncia da coeso
aponta para o controle dos resultados do jogo legislativo. Quanto mais coesos e
disciplinados forem os partidos, maior controle tero suas lideranas sobre os
229
resultados produzidos no plenrio. Quanto maior for o controle da liderana
sobre o comportamento parlamentar dos seus liderados, maior ser a fora e
importncia parlamentares do partido e maior ser a legitimidade de sua
liderana na interlocuo e negociao com outros grupos dentro e fora do
parlamento. Coeso e disciplina partidrias tm, portanto, um valor
eminentemente instrumental.
No caso especfico da Constituinte, o controle os resultados supunha a
formao de maioria em plenrio. Para controlar a produo do novo texto
constitucional, os partidos tinham de ser capazes de colocar em plenrio as suas
bancadas votando de acordo com as suas diretrizes e em conjunto com as
bancadas de outros partidos para bem poder alcanar a maioria requerida. A
demonstrao aqui feita parece no deixar dvidas de que isso os partidos foram
capazes de fazer. Os graus de coeso foram, contudo, variveis de uma
agremiao para outra. Os partidos de esquerda apresentaram os mais altos
ndices de coeso e de disciplina, mas acabaram tendo menor influncia sobre a
conformao do novo texto constitucional do que os partidos de direita,
comparativamente bem menos coesos. Os partidos de centro, e sobretudo o
PMDB, apresentaram ndices mdios de coeso intermedirios aos dos partidos
de esquerda e de direita, sendo decisivos em praticamente todas votaes. Essa
variao nos ndices de coeso e de fidelidade dos partidos precisa ainda ser
explicada.
A explicao para o comportamento dos partidos na Constituinte no pode
ser buscada em determinaes exteriores prpria arena e aos atores que dela
participaram. As interpretaes que vo encontrar no sistema eleitoral e nas
peculiaridades do presidencialismo e federalismo brasileiros a explicao para o
comportamento parlamentar dos partidos, claramente no conseguem dar conta
da diversidade que emerge da anlise dos dados empricos. Figueiredo &
Limongi (1995), os primeiros a demonstrar empiricamente o quanto infundados
eram os diagnsticos que denunciavam a incapacidade dos partidos em controlar
230
a produo legislativa no Congresso brasileiro, sugeriram que a ateno deve se
voltar para os mecanismos que regulam o processo legislativo, ou seja que a
explicao deve ser procurada dentro e no fora do Congresso. A coeso dos
partidos no plenrio do Congresso ps-Constituinte por eles encontrada tem
assim explicao institucional, qual seja, por fora regimental, lderes
partidrios controlam a agenda dos trabalhos e, desta forma, restringem o campo
aberto s estratgias individualistas dos congressistas
119
. Essa interpretao d
perfeitamente conta das razes dos elevados ndices de coeso dos partidos
atuantes no Congresso Nacional brasileiro, mas no recobre (nem se props
faz-lo) o porqu das variaes nos ndices de coeso dos diferentes partidos,
muito mais evidentes durante a Constituinte, mas ainda presentes no Congresso
Nacional. precisamente essa questo que pretendo enfrentar agora.
Fidelidade Programtica e Coeso Pragmtica: Valor Normativo e Valor
Utilitrio
Da mesma forma que o comportamento geral dos partidos no parlamento
no pode ser explicado por determinaes exteriores ao prprio parlamento, as
diferenas entre o comportamento parlamentar dos partidos no pode ser
explicada seno por aquilo que constitutivo e diferencial de cada agremiao.
H, portanto, que se olhar para dentro dos partidos para se compreender por que
o partido A mais coeso que o partido B. Assim sendo, a explicao para a
diversidade encontrada deve ser buscada na lgica de funcionamento de cada
partido consideradas as condies da disputa.
O que at aqui foi exposto parece-me suficiente para demonstrar que os
partidos presentes na Constituinte no eram agremiaes amorfas e
indiferenciadas quanto sua ideologia, suas afinidades e sua composio scio-
econmica. Os dados aqui apresentando tambm pem em evidncia a
diferenciao dos partidos quanto aos seus graus de coeso parlamentar.

119
Figueiredo & Limongi (1995, p. 500).
231
notrio o aumento da coeso partidria medida que se vai da direita para a
esquerda no continuum ideolgico estabelecido a partir da autoclassificao dos
deputados, como mostra o Grfico B (p. 231). E essa relao entre coeso e
localizao no espectro ideolgico no puramente casual. A maior ou menor
coeso derivada do valor atribudo por cada partido fidelidade dos seus
membros e coeso de sua bancada. Como referido acima, a coeso e fidelidade
parlamentares tm uma importncia instrumental que inelutvel; mas essa no
a nica. Coeso e fidelidade partidrias podem tambm ter uma valor
normativo, reforando assim a coeso daqueles que lhe atribuem uma
importncia maior que a puramente instrumental.
Grfico B.
Mediana dos ndices de Coeso Partidria Durante a Constituinte
Fonte: BDANC.

Se a coeso partidria tem um valor utilitrio para todas as agremiaes e
independente de sua ideologia, ela adquire com maior freqncia um valor
normativo entre os partidos de esquerda do que entre os de direita. E isso
232
explica-se historicamente. Os partidos polticos foram uma criao terica e
prtica da esquerda, estendendo-se posteriormente como forma de organizao e
de representao dos interesses polticos direita. Na sua origem, os partidos de
massa foram organizados tendo por objetivo agregar as foras minoritrias dos
representantes populares que comeavam a ingressar nos parlamentos dos pases
recm abertos ao sufrgio universal. A unio e coeso da minoria que
representava os interesses do petit peuple emergia ento como melhor e talvez
nica forma de contraposio ampla maioria representante das classes
proprietrias. Agregue-se ainda a esse sentido prtico da unio dos
representantes populares o valor normativo atribudo por Lnin coeso
partidria com a formulao e teorizao do princpio do centralismo
democrtico
120
, e ter-se- completo o quadro histrico que explica a formulao
de Duverger, qual seja, a de que os partidos so sempre mais desenvolvidos
esquerda que direita
121
.
A Constituinte mostrou muito bem como as dimenses normativa e
utilitria da coeso partidria encontraram diferentes combinaes nos distintos
partidos polticos, produzindo graus de coeso variveis tanto de uma
agremiao para outra de como de uma votao para outra num mesmo partido.
E essas diferentes combinaes dependiam ainda das estratgias perseguidas
pelos partidos nas diferentes momentos das votaes em plenrio.
O partido mais coeso da Constituinte, no por acaso, era o partido que
atribua maior valor normativo sua coeso e fidelidade de sua bancada - o
PT. No conjunto de 98 votaes decisivas analisadas, o PT no liberou o voto de
sua bancada em nenhum momento, ao passo que o PDT e o PSDB o fizeram 3
vezes, o PFL 5, o PMDB 6, o PTB 7 e o PDS 13 (vide Tabela P, p. 218).

120
Embora Lnin, em nenhum momento, tenha pensado na atuao parlamentar dos partidos operrios, muitos
partidos de esquerda acabaram adaptando o princpio do centralismo democrtico sua ao parlamentar, como,
por exemplo, o PT.
121
Duverger (1980, p. 459).
233
Observe-se tambm que contrariamente aos demais partidos que no
recomendaram absteno em nenhuma votao decisiva, o PT o fez em uma,
justamente naquela votao que mais dividiu internamente sua bancada: a que
iria decidir entre a manuteno da unicidade sindical no Brasil e a introduo do
pluralismo sindical. Dos seus 16 deputados, 15 abstiveram-se, seguindo a
orientao da liderana, e apenas um votou contra a unicidade sindical. Esse
um indicador eloqente que mesmo quando o PT no conseguiu se acertar e se
definir internamente, ele fez questo de aparecer em pblico unido, votando em
bloco pela absteno.
Uma das razes para esse comportamento dos parlamentares petistas era
que, para o partido, fidelidade e coeso partidrias tinham no apenas
importncia pragmtica, mas sobretudo importncia programtica. O contraste
entre os altos graus de coeso do PT na Constituinte e os dos outros partidos
foram explicados pela, na poca, deputada federal pelo Rio de Janeiro, Benedita
da Silva, pelo centralismo democrtico que orientava (e ainda orienta) o
funcionamento do partido
122
. Mesmo em questes consideradas como no
programticas, mas de foro ntimo, o PT resistiu em liberar publicamente o voto
de sua bancada. Na questo do aborto, por exemplo, o partido abriu, de fato, a
questo, permitindo que cada parlamentar votasse de acordo com o seu
entendimento individual, mas negou-se a faz-lo da tribuna, o que mostraria
publicamente a sua diviso
123
. A elevada coeso do PT na Constituinte era ainda
garantida por freqentes reunies de bancada em que os parlamentares discutiam

122
Partido de direita - vamos colocar a palavra certa - no tem centralismo democrtico, est certo? Partido de
direita no funciona... no tem centralismo democrtico. A esquerda tem centralismo democrtico. Fica numa
posio, no ? E vota. Vamos votar, e vai ser isso! Ento isso a mantm, de uma certa forma. Foram poucas as
vezes em que a esquerda votou diferente, muito poucas, muito poucas... (senadora Benedita da Silva (PT/RJ),
Rio de Janeiro, 06-07-96).
123
Um exemplo, foi aquela questo que decidia a questo do... relacionada ao aborto, no ? Essa foi uma
questo polmica, em que a bancada at, nesse ponto especfico, foi o nico caso, se eu no me esqueo disse
que a deciso era de foro ntimo e cada um deveria optar pelo que entendesse mais conveniente e que o
mantivesse mais em paz com a sua conscincia. Nos outros temas todos, eu entendo que houve debate interno
quente, positivo, e acabou o partido caminhando sem diviso (deputado Paulo Paim (PT/RS), Braslia, 25-07-
96).
234
as questes em pauta e tiravam uma posio coletiva. Segundo o deputado Jos
Genono (PT/SP), durante o perodo de votaes em plenrio, a bancada do
partido fazia cerca de trs reunies semanais.
Se alm das votaes decisivas aqui analisadas, considerarmos tambm o
encaminhamento de voto das lideranas nas votaes em que a parte derrotada
recebeu um mnimo de 50 votos (critrio de Ames & Power (1990)), isto , se
incluirmos tambm na anlise votaes no decisivas, veremos que o contraste
entre o PT e os demais partidos aumenta. Num total de 640 votaes, o PT no
liberou sua bancada nenhuma vez, enquanto que o PDT o fez 16 vezes, o PSDB
17, o PTB 25, o PFL 37, o PDS 62 e o PMDB 82. Aqui o contraste entre o PT e
o PMDB chega ao seu ponto culminante. O comportamento do PT demonstra
que o valor normativo da fidelidade partidria recobria integralmente o campo
de sua ao, enquanto que o valor pragmtico da coeso ganhava maior
evidncia no comportamento parlamentar do PMDB. Este partido, como
demonstrei, foi o articulador principal das votaes que resultaram no novo
texto constitucional. No entanto foi ele tambm que apresentou os mais baixos
ndices de coeso no votaes no decisivas (vide Grfico A, p. 208) e que no
hesitou em liberar sua bancada mais vezes do que qualquer outro partido em
votaes que no iriam resultar em tomada de deciso. Ou seja, contrariamente
ao PT, para o PMDB a coeso partidria tinha um valor eminentemente
instrumental, isto , servia para aprovar matrias, no para ostentar
publicamente a fora e unidade do partido.
Os comportamentos do PDT e do PTB durante as votaes em plenrio
dos direitos do trabalhador tambm so exemplares dos diferentes papis que a
coeso adquiriu para os partidos. Por razes estratgicas, o PDT lhe emprestou
uma importncia programtica e o PTB lhe conferiu um importncia meramente
pragmtica. Examinemos um pouco como essa questo, que foi uma das mais
polmicas de toda Constituinte, foi tratada de forma quase oposta por esses dois
partidos rivais que reivindicavam a herana do trabalhismo brasileiro.
235
De acordo com as regras do jogo analisadas no captulo 3, o plenrio
poderia apresentar as emendas e destaques que quisesse sobre os Projeto de
Constituio existentes (o da Comisso de Sistematizao e o do Centro), s
sendo aprovadas as emendas e destaques que reunissem maioria absoluta de 280
parlamentares favorveis. A facilidade de apresentar emendas e a dificuldade
para aprov-las colocou na pauta de votaes um nmero bastante grande de
propostas que iam desde a estabilidade do trabalhador no emprego a partir do
primeiro dia de trabalho, passando por propostas de jornada de trabalho semanal
de 40 horas, 42, 44 at 48 horas, ou seja, havia desde propostas extremamente
avanadas para os padres ento vigentes at propostas conservadoras. Dada a
composio do plenrio e as novas regras do jogo, era sabido por todos que
avanos muito radicais na legislao trabalhistas no passariam pelo plenrio
da mesma forma que haviam conseguido passar pela Comisso de
Sistematizao. Diante desta impossibilidade, PDT e PTB montaram estratgias
diametralmente opostas para enfrentar publicamente a questo.
O PDT, por exemplo, decidiu fechar questo a favor do direito do
trabalhador estabilidade no emprego e exigir fidelidade de sua bancada. Na
verdade, a direo do partido bem sabia que a emenda que visava instituir a
estabilidade no tinha a menos chance de ser aprovada, mas via a sua
intransigente defesa pblica como auspiciosa em termos de dividendos polticos.
De acordo com o ento deputado pedetista, Adroaldo Streck, as lideranas do
partido, e entre elas o prprio Leonel Brizola, calculavam que, posicionando-se
daquela maneira, ns [do PDT] ficaramos com o bnus de votar a favor, na
certeza de que o nus seria do Centro, que no deixaria passar
124
.
Mas a exigncia de fidelidade da bancada do PDT no se limitou a essa
questo. Mesmo no sendo um partido que tivesse o centralismo democrtico
inscrito no seu programa, o PDT esperava e cobrava dos seus parlamentares

124
Deputado Adroaldo Streck (PDT/RS), Braslia, 04-07-96.
236
fidelidade s determinaes da liderana, coagindo os deputados rebeldes de
diversas formas. Vale a pena transcrever aqui um parte da entrevista com o
deputado Adroaldo Streck (PDT/RS), pois ela muito reveladora das estratgias
de votao do partido e da sua forma funcionamento interno:
Eu mesmo fui forado a sair do PDT, em virtude de algumas posturas
minhas, e at ofereci a direo do partido, no caso, ao Dr. Brizola, que ele me
substitusse, porque algumas matrias ali, que eram matrias fechadas do
partido, eu avisei que no votaria, como por exemplo, ...Estabilidade no
emprego a partir do primeiro dia de trabalho.
Eu disse: Olha, isso aqui eu no voto! E uma srie de outras
questes, ali, relacionadas com reforma agrria em propriedade produtiva.
Eu, ento, negociei com a direo do partido. Pode ver, os meus votos
ali foram votos de absteno, quando, a rigor, meu voto era sim; foi o mximo
que eu consegui.
E isso me situou muito mal dentro do partido, tanto que, s vezes a
bancada estava reunida e eu chegava atrasado, eles mudavam de assunto,
porque eu j no era mais uma pessoa confivel, dentro da bancada.
E, ento, foi uma sucesso de gotas dgua, que foram ao ponto de
transbordar o copo, e que no me sobrou uma outra sada que no fosse sair do
partido, porque a partir de um determinado momento em diante eu me
desliguei do partido e passei a votar de acordo com que eu achava que devesse
votar. Mas foi uma coisa assim, muito, muito, muito, como que vou dizer...
foi muito cruel aquele perodo ali, foi muito cruel para mim, deputado novo.
E outras situaes mais difceis em que o lder do partido [deputado
Brando Monteiro, lder da bancada do PDT na Constituinte] vinha para frente
da bancada para olhar como que eu ia votar.
Ele e o Vivaldo Barbosa vinham para frente, ali, para ver como eu ia
votar. Eu levantava da cadeira e ia votar l na frente, nos postos avulsos,
porque - uma coisa assim lamentvel!
que o partido fechava as coisas e ficava controlando; a, depois fazia
uma presso em cima de cada um, para votar de acordo com o que o partido
havia fechado, que nem sempre era a idia do prprio partido, mas que era uma
forma de marcar posio perante certas minorias interessadas pelo assunto, no
?
Ento, esse foi um dos pecados da Constituinte, tambm, viu? Essa
estria de querer fazer mdia, votando inclusive aquilo em que nem
acreditava. (Adroaldo Streck, Braslia, 04-07-96).

As declaraes do ex-pedetista, que acabou posteriormente por se
transferir para o PSDB, ajudam bastante a explicar como os altos ndices de
coeso apresentados pelo PDT e apontados neste estudo foram conseguidos:
Atravs de uma srie de mecanismos de presso psicolgica e de controle sobre
237
os parlamentares, a direo partidria assegurava a fidelidade dos seus
parlamentares forando-os, no caso limite de rebeldia persistente, a deixar o
partido.
Nada disso ocorria no PTB. Ao contrrio, mais prximo ideologicamente
dos partidos de direita do que dos de esquerda, mas compartilhando com estes
um mesmo campo de atuao e representao - os interesses dos trabalhadores -
a ao do PTB foi marcada por um pragmatismo notvel. Numa longa
entrevista, o seu ento lder na Constituinte, deputado Gastone Righi (SP),
explicou o funcionamento parlamentar do sua bancada de forma muito coerente
com os objetivos e com a concepo de trabalhismo por ele ento
apresentadas
125
.
Tal como o PDT, o PTB sabia que, numa Assemblia em que as foras
conservadoras e mais ligadas aos interesses empresariais do que aos dos
trabalhadores eram majoritrias, propostas de proteo social muito avanadas
no passariam. No entanto, diferentemente do PDT que procurava o confronto
com a direita para lhe deixar com o nus da derrota das propostas progressistas,
o PTB buscava o seu apoio para ficar com o bnus da aprovao de medidas que
representassem, de fato, um avano na proteo do trabalhador, ainda que esse
avano fosse mais modesto do que os pretendidos pela esquerda. Essas
diferentes estratgias partidrias colocaram freqentemente o PTB e a esquerda
(leia-se PDT e PT) em campos parlamentares opostos.

125
Vale a pena transcrever aqui um trecho da entrevista em que o lder do PTB expe a sua concepo de
trabalhismo: ... eles [os parlamentares dos partidos de centro e de direita] resistem muito a essas idias de
proteo maior ao trabalhador, porque eles no tem a concepo que eu tenho, trabalhista, de valorizao do
trabalho. No que eu despreze o capital, porque a esquerda vem e quer destruir o capital, isso a uma cretinice,
a meu ver! No isso, eu no fao essa tal discriminao, mas eu preciso, dentro da minha filosofia, dentro da
minha linha programtica, estabelecer o mximo possvel de defesas, no s de profisses, como de sistemas
legais que evitem tambm o choque. Porque na medida que eu estou concedendo, legalmente, direitos, eu estou
fazendo justia social e estou distribuindo riqueza no ? e estou, tambm, fortalecendo essa classe de tal
forma que evite o choque. Porque se eu deixar que o capital esmague o trabalho, o choque vai ser inevitvel. o
que as esquerdas querem, a verdade isso, o que elas querem que haja ou direitos absurdos, que sejam
impossveis de cumprir, ou, ento, misria estabelecida por causa dessa cultura, e ento reagir (Gastone Righi,
So Paulo, 13-08-96).
238
Durante toda a Constituinte, e sobretudo durante as votaes em plenrio,
os diversos grupos de presso entraram em hiperativadade com a perspectiva de
garantir na Constituio dispositivos de seu interesse especfico
126
. A
oportunidade era mpar: Alm de dispositivos propriamente constitucionais,
poderiam ainda ser conquistadas garantias constitucionais para questes de
legislao ordinria, uma vez que no havia limite determinado entre aquilo que
era objeto de matria constitucional e o que seria matria de legislao
complementar ou ordinria. Conseqentemente todas as decises da Assemblia
teriam fora de preceito constitucional. O Departamento Intersindical de
Assessoria Parlamentar - DIAP no perdeu a oportunidade de pressionar os
constituintes para assegurar o mximo de conquistas para os trabalhadores.
Com esse objetivo, o DIAP elaborou um sistema de avaliao dos parlamentares
baseado em suas posies de voto em 20 votaes tratando de questes de
interesse especfico dos trabalhadores. Com base no desempenho dos
parlamentares nessas votaes, o DIAP lhes atribuiria uma nota de zero a dez,
que depois seria amplamente divulgada. A perspectiva de receber uma nota
baixa num ano de eleies (1988) em que muitos deputados federais disputariam
cargos de prefeito, assustava os parlamentares, sobretudo aqueles vinculados a
partidos com apelos trabalhistas, como o PTB.
Sob a espada de Dmoles, dividido entre sua convenincias eleitorais de
curto prazo e seus interesses eleitorais e parlamentares de mais longo alcance, o
PTB adotou a estratgia da real politik descrita aqui pelo lder de sua bancada,
deputado Gastone Righi (PTB/SP):
Tnhamos, ento, o problema de que em muitas matrias, o PT vinha e fazia o
discurso radical ou a esquerda vinha e colocava radicalmente a condio.
Ainda que ela no fosse lgica, no fosse natural, no fosse interessante, no
fosse suportvel para o Pas, aqueles que eram candidatos prefeito estavam

126
Entre os grupos de presso mais atuantes apontado pela imprensa da poca e pelas entrevistas encontram-se a
Federao das Indstrias do Estado de So Paulo - FIESP, a Federao Brasileira de Bancos FEBRABAN, a
Unio Democrtica Ruralista - UDR, o Departamento Intersindical de Assessoria Parlamentar - DIAP, a Ordem
dos Advogados do Brasil OAB e a Confederao Nacional dos Bispos do Brasil - CNBB.
239
sob um controle rigoroso, porque l, no prprio Congresso, tinha outros
deputados que eram candidatos prefeito, do mesmo local, contra eles. E todo
o mundo queria disputar a melhor posio em relao mdia e ao
patrulhamento ideolgico.
A, eu, inclusive, como lder, autorizei e at recomendei, em matrias desse
gnero, que eles pudessem votar at... absurdamente. Eu at recomendava isso,
porque eu tambm tinha interesse que o meu partido ganhasse as eleies
municipais onde pudesse (Gastone Righi, So Paulo, 13-08-96).

Naquelas circunstncias e de acordo com a estratgia traada pela
liderana, a fidelidade partidria da bancada no viria ao encontro dos interesses
do partido. Propositadamente, o partido e alguns parlamentares de sua bancada
deveriam apontar para lados opostos: A direo e a maioria da bancada do
partido rejeitando o radicalismo da esquerda e chamando as foras de centro e
de direita para negociar a aprovao de concesses trabalhistas mais
moderadas; e alguns parlamentares candidatos a prefeito nas eleies do ano
seguinte a votar com a esquerda. Isso explica porque os deputados petebistas,
como por exemplo, Francisco Rossi e Joaquim Bevilacqua, candidatos em 1988
a prefeito de Osasco e So Jos dos Campos (SP) respectivamente, receberam
nota 10 do DIAP, e o lder do partido, deputado Gastone Righi, recebeu apenas
6,5. Isso tambm explica por que os ndices de coeso partidria do PTB
variaram tanto das votaes no decisivas do Captulo 2, Dos Direitos Sociais,
do Ttulo II, para as votaes decisivas: 48,04 nas primeiras e 84,49 nas
segundas.
Na certeza de que as propostas muito radicais da esquerda no passariam,
a liderana do PTB estimulava a dissidncia de suas comandados tendo em vista
colher frutos eleitorais nas eleies do ano seguinte. Sobre os escombros da
esquerda derrotada e inflada com parte dos seus parlamentares, o PTB chamava
o centro e a direita mesa de negociaes para que com os votos dessas foras
conseguisse aprovar medidas de sua prpria autoria em benefcio dos
trabalhadores. Assim procedendo, o PTB acabou se tornando no eixo articulador
240
e formulador daquilo que entrou para a Constituio como avanos nas reas
sociais e do trabalho.
As relaes do PTB com os demais partidos trabalhistas eram, portanto,
bastante conflituosas. Se por um lado eles compartilhavam interesses sociais
comuns enquanto representantes dos interesses dos trabalhadores, por outro,
seus aliados preferenciais eram antagnicos. Gastone Righi exps essa tenso de
forma to clara que vale a pena ser aqui transcrita:
O PT acabava nos prejudicando, quer dizer, facilitava sob um aspecto, mas
prejudicava no outro, porque votava contra a gente. Eles logo colocavam uma
proposta mais radical e votavam contra a gente. Mas tambm facilitava a nossa
disputa, porque ao colocar a proposta mais radical, a gente conseguia chamar
gente para o Centro e dizer: Olha, vocs esto vendo? Se vocs no vierem
conosco, vocs acabam caindo aqui.
Ento o radicalismo do PT, em no querer ou tentar evitar que houvesse
confronto, nos ajudava porque nos dava o elemento de convico, ou de
convencimento, para o pessoal de centro. Porque tem muita gente que quer ser
justa, e eu acredito at que a maioria quer proceder com princpio de justia.
Mas ouve o argumento: No, vamos ficar contra esses direitos! Eles vo
quebrar a economia, bl bl bl... bl bl bl.... Tem empresrio dizendo isso.
Ento voc diz: No quebra nada! Olha, a que est o perigo. Olha l o PT o
que ; se voc no atender isso, vai acabar caindo naquilo. Ento me ajudava
(Gastone Righi, So Paulo, 13-08-96).

Ao planejar sua ao no plenrio, os partidos se defrontavam com uma
srie de variveis bastante complexas, e da equao formulada por cada um
resultava um comportamento no passvel de ser compreendido froid, quer
dizer, sem a devida ateno para interao entre os condicionamentos externos,
isto , o contexto decisrio e as regras do jogo, e os determinantes internos de
cada partido, que so sua orientao ideolgica, seus apelos eleitorais, suas
afinidades com outras foras parlamentares, seus valores e princpios de
funcionamento interno. Sem a devida considerao dessas variveis, a
diversidade no comportamento dos partidos durante as votaes em plenrio na
Constituinte torna-se incompreensvel.
Os mais baixos ndices de coeso partidrios da Constituinte registrados
pelos dois partidos de direita tambm se explicam pelo reduzido valor normativo
241
que a fidelidade e coeso partidrias tm para eles. Para a direita, a coeso
partidria tem valor fundamentalmente instrumental, e precisamente esse valor
que fez seus ndices de coeso to variveis. Em votaes em que o centro se
aliou esquerda, portanto, em votaes em que a derrota da direita era
praticamente certa, no havia nenhuma razo para o PFL e PDS manterem-se
coesos. Por isso, eles registraram nessas votaes o seus mais baixos ndices de
coeso. Contrariamente, nas votaes em que o centro estava aliado direita
para combater uma esquerda sempre aguerrida, a coeso das foras de direita
tornava-se instrumentalmente necessria, razo pela qual nessas votaes o PFL
e o PDS atingiram os seus mais altos ndices de coeso.
O impacto do valor utilitrio e do valor normativo na coeso dos
diferentes partidos confirma-se quando se compara os ndices de coeso
alcanados durante a Constituinte com os registrados por Figueiredo & Limongi
(1995) no Congresso Nacional ps-Constituinte.
Tabela U.
ndices de Coeso por Partido Durante e Depois da Constituinte
PT PDT PSDB PMDB PTB PFL PDS
Constituinte * 96,78 80,61 74,54 64,27 60,71 54,04 56,51
Ps-
Constituinte **
95,96 81,58 73,01 73,29 70,74 78,39 75,70
Fontes: * BDANC; ** Figueiredo & Limongi (1995).

Os dados mostram claramente que para a esquerda, que tem como
principal determinante dos seus ndices de coeso o valor normativo que a
unidade do partido tem para ela, os ndices de coeso partidria mantiveram-se
praticamente estveis, o mesmo no ocorrendo com os partidos situados do
centro para a direita, que registraram um aumento significativo. A explicao
para esse aumento dos seus ndices de coeso pode ser encontrada precisamente
no aumento da importncia instrumental da coeso para aqueles partidos no
perodo ps-Constituinte.
242
A ao e desempenho dos partidos na Constituinte independia, na maior
parte do tempo, da sua participao no Governo. A Presidncia da Repblica
agiu e pressionou os constituintes nas votaes que envolviam diretamente os
seus interesses, isto na que definiu o sistema de governo pelo presidencialismo
e na que fixou o mandato presidencial em 5 anos
127
. Fora essas duas situaes,
todos os entrevistados foram unnimes em declarar que o Governo no se
imiscuiu nos trabalhos constituintes. O mesmo no pode ser dito do perodo
posterior.
Em processos legislativos ordinrios, alm das matrias em questo, o
apoio ou a participao dos partidos no governo divide ex ante as bancadas,
prenunciando o seu comportamento em plenrio. A contrapartida necessria da
participao dos partidos no governo o apoio a este no parlamento, que se
exprime concretamente atravs do voto a favor de projetos de interesse do
Executivo. Portanto, para manter suas posies dentro do governo, os partidos
que compem a sua base parlamentar tm de agir com razovel grau de unio.
Sem enfocar especificamente a atuao dos partidos na esfera parlamentar, mas
concentrando-se sobretudo na sua atuao na arena governamental, Meneguello
(1998) mostrou que, no perodo recente, a participao no governo e o controle
de ministrios tm se constitudo em fator de fortalecimento e de consolidao
dos partidos no Brasil. Portanto, no surpreendente que os partidos governistas
apresentem ndices de coeso mais elevados no Congresso Nacional no perodo
ps-Constituinte do que durante a Constituinte.
Ainda que menos elevados que no perodo mais recente, os graus de
coeso apresentados pelos partidos durante a Assemblia Nacional Constituinte
foram suficientemente elevados para garantir-lhes o controle do processo e dos
resultados do jogo constituinte.

127
Embora o interesse mais especfico do Governo de ento, isto , do presidente Sarney, fosse na votao dos
Atos das Disposies Transitrias que iria fixar o mandato dele, e no dos demais presidentes a serem eleitos, o
243

Governo sabia que aquilo que fosse decidido para todos os presidentes iria valer para ele tambm, donde o seu
maior empenho naquelas duas votaes.
244
CONCLUSES FINAIS
O estudo aqui desenvolvido mostrou que os partidos polticos
representados na Assemblia Nacional Constituinte, longe de serem
organizaes artificiais e amorfas, incapazes de representar interesses sociais e
de controlar a ao de suas bancadas, foram os seus atores decisivos. Desde a
instalao da Assemblia Constituinte, em fevereiro de 1987, at a promulgao
da nova Constituio, em outubro de 1988, os partidos, e entre eles o partido
majoritrio, mantiveram o controle do processo constituinte. A anlise acurada
das diferentes fases por que passou o processo de elaborao constitucional
mostra que em todas elas a lgica da ao partidria foi preponderante. O
surgimento do Centro, no fim de 1987, que representou claramente um desafio
hegemonia do partido majoritrio, no significou de forma alguma o
alijamento deste do centro das decises, embora fosse essa a sua inteno. Na
verdade, a mudana do Regimento Interno promovida pelo Centro obrigou o
PMDB a modificar sua estratgia de ao parlamentar. O controle das decises
continuou, contudo, estritamente partidrio e orientado pelo PMDB.
Essa descoberta da importncia dos partidos na Constituinte foi
possibilitada pela aplicao de um instrumental analtico adequado s
especificidades do objeto. O problema dos estudos norte-americanos que
reafirmaram a fraqueza intrnseca dos partidos brasileiros na esfera parlamentar
resulta do fato de terem sido aplicados critrios para seleo e anlise de dados
estranhos natureza do objeto analisado. A devida considerao do contexto
decisrio e das regras do jogo que permitem a identificao das variveis que
so fundamentais para se investigar a consistncia do comportamento dos atores
representados numa determinada arena decisria, no caso, a Assemblia
Nacional Constituinte.
A anlise mostrou no s que os partidos controlaram os resultados do
processo constituinte como o fizeram de forma bastante consistente. As
245
clivagens e as alianas parlamentares produzidas ao longo da Constituinte
explicam-se plenamente pelas oposies e proximidades dos partidos no plano
ideolgico. Os choques entre progressistas e conservadores, entre radicais e
moderados ou entre esquerda e direita no ocorreram revelia dos partidos,
mas atravs deles. O epicentro desse conflito era, como no poderia deixar de
ser, o PMDB, partido de centro que devido a sua heterogeneidade estrutural
abrigava no seu seio tanto parlamentares de esquerda quanto de direita.
Sob o comando de um grupo com tendncias ideolgicas marcadamente
mais esquerda do que direita, e enquanto partido majoritrio na Assemblia,
o PMDB conduziu os trabalhos em sentido condizente com as preferncias e
inclinaes da sua cpula, mas oposto, em muitos pontos importantes, vontade
da maioria do plenrio e da sua prpria bancada. Essa tenso entre direo e
base parlamentar do partido, presente desde o incio dos trabalhos constituintes,
iria atingir o seu clmax no fim do ano de 1987, no momento em que
terminavam as votaes na Comisso de Sistematizao, resultando na formao
do Centro e na mudana do Regimento Interno que iria viger durante as
votaes em plenrio.
A alterao das regras do jogo induziu a uma modificao na estratgias
de ao e de alianas entre os partidos, tendo resultados diretos sobre o contedo
do texto constitucional em elaborao. Se sob as regras vigentes durante o ano
de 1987 o PMDB pode aliar-se preferencialmente aos partidos de esquerda,
aprovando assim dispositivos marcadamente progressistas para os padres da
poca, aps a mudana do Regimento Interno o partido majoritrio teve de aliar-
se prioritariamente com os partidos situados sua direita, reorientando,
conseqentemente, a inclinao da Constituio em diversos pontos.
Contrariamente ao que vulgarmente se cria e que os poucos estudos sobre
a Constituinte afirmavam, os partidos agiram nos momentos decisivos com
graus de coeso variados mas suficientemente elevados para fazer deles, e no
246
de quaisquer alianas parlamentares apartidrias formadas ad hoc, os
verdadeiros decisores. A Constituinte conheceu, de fato, a ao dos grupos de
presso e prticas clientelistas, mas no se pode creditar a essas o resultado
agregado do jogo constituinte.
Os estudos anteriores sobre a Constituinte j haviam identificado que os
graus de coeso partidria eram variveis de partido para partido. Em todos eles,
os partidos de esquerda aparecem com graus de coeso notavelmente superiores
aos dos demais partidos. No entanto, nenhum estudo ofereceu explicao para
essas diferenas. Mais preocupados em explicar a fraqueza dos partidos
brasileiros na esfera parlamentar pelas caractersticas do sistema eleitoral e do
arranjo institucional vigentes no pas, aqueles estudos desprezaram a diversidade
no comportamento parlamentar dos partidos por eles mesmos encontrada.
A explicao para a varivel coeso partidria deve, portanto, ser
encontrada dentro, e no fora, dos partidos. Em qualquer arena de deciso, a
ao dos partidos varia de acordo com o contexto decisrio, com as regras do
jogo vigentes, e com os interesses e valores de cada agremiao partidria; e os
maiores ou menores graus de coeso explicam-se, fundamentalmente, pelo valor
que cada agremiao atribui sua unidade e disciplina de seus membros.
Para toda agremiao partidria, a coeso parlamentar tem inegavelmente
um valor pragmtico. a capacidade de ao parlamentar que a coeso propicia
que d aos partidos e s suas lideranas fora, prestgio, influncia e poder, que
so seus objetivos intrnsecos. Mas para alguns partidos, ao valor pragmtico da
coeso acrescenta-se ainda um valor normativo. Esse , em geral, o caso dos
partidos de esquerda, devido sobretudo sua formao histrica e aos princpios
que orientam sua ao. Esse acrscimo valorativo resulta, conseqentemente, em
acrscimo de coeso.
Assim foi na Constituinte, em que o comportamento e a coeso partidrias
variavam de um partido para outro, sendo essa decrescente da esquerda para a
247
direita. Essas variaes no devem, portanto, ser interpretadas como sinal de
fraqueza do sistema partidrio, mas to somente o que elas indicam: diversidade
partidria. E a diversidade um dos elementos fundamentais de qualquer
democracia.
Contrariamente ao que se imaginava, a Assemblia Nacional Constituinte
de 1987-88 no foi o momento de desestruturao dos partidos e do quadro
partidrio brasileiro. Foi sem dvida um momento de grandes mudanas que
teve efeitos duradouros sobre as organizaes partidrias que dela participaram.
Atrs do aparente caos decisrio e partidrio processava-se uma reorientao
dos quadros e das alianas entre partidos que obedecia a uma lgica bastante
precisa e consistente. As alianas partidrias estabeleciam-se em campos
contguos no continuum ideolgico esquerda-direita, assim como a transferncia
de parlamentares de uma agremiao para outra.
H quase trs dcadas a Cincia Poltica no Brasil vem desenvolvendo
estudos que mostram que os partidos brasileiros no so aquelas organizaes
amorfas, inconsistentes, sem orientao ideolgica e sem bases sociais definidas
que pareciam ser. Esta tese, pretendeu contribuir com esse movimento de
descoberta dos partidos, trazendo luz um importante momento da histria
poltica recente do pas que ainda permanecia obscuro: o da Constituinte. A
anlise criteriosa, orientada por um instrumental analtico elaborado para dar
conta das especificidade da Assemblia Nacional Constituinte, permitiu ver que
os partidos no seu interior agiram de forma lgica e consistente com seus
objetivos, sendo os seus verdadeiros atores e autores da Constituio brasileira
de 1988. Essa , alis, a funo e pretenso de todo trabalho cientfico: Mostrar
a racionalidade l onde antes s se via o caos.
248
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ANURIO PARLAMENTAR BRASILEIRO. So Paulo: Ed. trs; Braslia:
Semprel, 1987-89.

SIGLAS UTILIZADAS

AI-5 - Ato Institucional N 5, de 13 de dezembro de 1968.
Arena - Aliana renovadora Nacional
BDANC - Banco de Dados sobre a Assemblia Nacional Constituinte
CFECECTC - Comisso da Famlia, Educao, Cultura, Esportes, Cincia,
Tecnologia e Comunicao
CNBB - Confederao Nacional dos Bispos do Brasil
COEc - Comisso da Ordem Econmica
COEPGI - Comisso da Organizao Eleitoral, Partidria e Garantia das
Instituies
CEST - Comisso da Organizao do Estado
Contag - Confederao Nacional dos Trabalhadores na Agricultura
COPSG - Comisso da Organizao dos Poderes e Sistema de Governo
COS - Comisso da Ordem Social
CPI - Comisso Parlamentar de Inqurito
CSDGHM - Comisso da Soberania e dos Direitos e Garantias do Homem e da
Mulher
CSTOF - Comisso do Sistema Tributrio, Oramento e Finanas
DANC - Dirio da Assemblia Nacional Constituinte
DIAP - Departamento Intersindical de Assessoria Parlamentar
FEBRABAN - Federao Brasileira de Bancos
FIESP - Federao das Indstrias do Estado de So Paulo
FSP - Folha de S. Paulo
IAI - ndice de Autoidentificao Ideolgica
ICP - ndice de Coeso Partidria
IFP - ndice de Fidelidade Partidria
254
MDB - Movimento Democrtico Brasileiro
MUP - Movimento Unificado Progressista
OAB - Ordem dos Advogados do Brasil
ONU- Organizao da Naes Unidas
PCB - Partido Comunista Brasileiro (Ex-Partido Comunista do Brasil)
PCdoB - Partido Comunista do Brasil
PDC - Partido Democrata Cristo
PDS - Partido Democrtico Social
PDT - Partido Democrtico Trabalhista
PFL - Partido da Frente Liberal
PJ - Partido da Juventude
PL - Partido Liberal
PMB - Partido Municipalista Brasileiro
PMDB - Partido do Movimento Democrtico Brasileiro
PRODASEN - Centro de Processamento de Dados do Senado Federal
PSB - Partido Socialista Brasileiro
PSD - Partido Social Democrtico
PSDB - Partido da Social Democracia Brasileira
PT - Partido dos Trabalhadores
PTB - Partido Trabalhista Brasileiro
SCTC - Subcomisso da Cincia e Tecnologia e Comunicao
SDESSS - Subcomisso de Defesa do Estado, da Sociedade e de Sua Segurana
SDGI - Subcomisso dos Direitos e Garantias Individuais
SDPDCG - Subcomisso de Direitos Polticos, dos Direitos Coletivos e
Garantias
SDTSP - Subcomisso dos Direitos dos Trabalhadores e Servidores Pblicos
SECE - Subcomisso da Educao, Cultura e Esportes
SEST - Subcomisso dos Estados
SFMI - Subcomisso da Famlia, Menor e Idoso
SGCRE - Subcomisso de Garantia da Constituio, Reformas e Emendas
SMR - Subcomisso dos Municpios e Regies
255
SNPIDM - Subcomisso dos Negros, Populaes Indgenas, Deficientes e
Minorias
SNSRI - Subcomisso da Nacionalidade, da Soberania e das Relaes
Internacionais
SOFF - Subcomisso de Oramento e Fiscalizao Financeira
SPAFRA - Subcomisso da Poltica Agrcola e Fundiria e da Reforma Agrria
SPE - Subcomisso do Poder Executivo
SPGIERPSAE - Subcomisso de Princpios Gerais, Interveno do Estado,
Regime de Propriedade do Subsolo e da Atividade Econmica
SPJ - Subcomisso do Poder Judicirio e Ministrio Pblico
SPL- Subcomisso do Poder Legislativo
SQUT - Subcomisso da Questo Urbana e Transportes
SSEPP - Subcomisso do Sistema Eleitoral e Partidos Polticos
SSF - Subcomisso do Sistema Financeiro
SSSMA - Subcomisso de Sade, Seguridade e Meio-Ambiente
STPDR - Subcomisso de Tributos, participao e Distribuio de Receitas
SUDFT - Subcomisso da Unio, Distrito Federal e Territrios
UDN - Unio Democrtica Nacional
UDR - Unio Democrtica Ruralista

256
ANEXO DE QUADROS E TABELAS
Quadro C.
Relao dos Presidentes e Relatores das Comisses e Subcomisses
da Assemblia Nacional Constituinte
CS - Comisso de Sistematizao
presidente: Affonso Arinos (PLF/PJ)
relator: Bernardo Cabral (PMDB/AM)
CFECECTC - Comisso da Famlia, Educao, Cultura, Esportes, Cincia, Tecnologia e
Comunicao
presidente: Marcondes Gadelha (PFL/PB)
relator: Artur da Tvola (PMDB/RJ)
SCTC - Subcomisso Cincia e Tecnologia e Comunicao
presidente: Arolde de Oliveira (PFL/RJ)
relator: Cristina Tavares (PMDB/PE)
SECE - Subcomisso Educao, Cultura e Esportes
presidente: Hermes Zaneti (PMDB/RS)
relator: Joo Calmon (PMDB/ES)
SFMI - Subcomisso Famlia, Menor e Idoso
presidente: Nelson Aguiar (PMDB/ES)
relator: Eraldo Tinoco (PFL/BA)
CEST - Comisso Organizao do Estado
presidente: Jos Thomaz Non (PFL/AL )
relator: Jos Richa (PMDB/PR)
SEST - Subcomisso dos Estados
presidente: Chagas Rodrigues (PMDB/PI )
relator: Siqueira Campos (PDC/GO)
SMR - Subcomisso dos Municpios e Regies
presidente: Luiz Alberto Rodrigues (PMDB/MG)
relator: Aloysio Chaves (PFL/PA)
SUDFT - Subcomisso da Unio, Distrito Federal e Territrios
presidente: Jofran Frejat (PFL/DF)
relator: Sigmaringa Seixas (PMDB/DF)
Fonte: BDANC
257
Quadro D.
Relao dos Presidentes e Relatores das Comisses e Subcomisses
da Assemblia Nacional Constituinte (cont.)
COEc - Comisso da Ordem Econmica
presidente: Jos Lins (PFL/CE)
relator: Severo Gomes (PMDB/SP)
SPAFRA - Subcomisso de Poltica Agrcola e Fundiria e da Reforma
Agrria
presidente: Edison Lobo (PFL/MA)
relator: Oswaldo Lima Filho (PMDB/PE)
SPGIVRPSAE - Subcomisso dos Princpios Gerais, Interveno do
Estado, Regime de Propriedade do Subsolo e da Atividade Econmica
presidente: Delfim Netto (PDS/SP)
relator: Virgildsio de Senna (PMDB/BA)
SQUT - Subcomisso da Questo Urbana e Transportes
presidente:Dirceu Carneiro (PMDB/SC)
relator: Jos Ulisses de Oliveira (PMDB/MG)
COEPGI - Comisso da Organizao Eleitoral, Partidria e Garantia das Instituies
presidente: Jarbas Passarinho (PDS/PA)
relator: Prisco Viana (PMDB/BA)
SDESSS - Subcomisso de Defesa do Estado, da Sociedade e de Sua
Segurana
presidente: Jos Tavares (PMDB/PR)
relator: Ricardo Fiuza (PFL/PE)
SGCRE - Subcomisso de Garantias da Constituio, Reformas e Emendas
presidente: Fausto Fernandes (PMDB/PA)
relator: Nelton Friedrich (PMDB/PR)
SSEPP - Subcomisso do Sistema Eleitoral e Partidos Polticos
presidente: Israel Pinheiro Filho (PMDB/MG)
relator: Francisco Rossi (PTB/SP)
Fonte: BDANC
258
Quadro E.
Relao dos Presidentes e Relatores das Comisses e Subcomisses
da Assemblia Nacional Constituinte (cont.)
COPSG - Comisso da Organizao dos Poderes e Sistema de Governo
presidente: Oscar Corra (PFL/MG)
relator: Egdio Ferreira Lima (PMDB/PE)
SPE - Subcomisso do Poder Executivo
presidente: Albrico Filho (PMDB/MA)
relator: Jos Fogaa (PMDB/RS)
SPJ - Subcomisso do Poder Judicirio e Ministrio Pblico
presidente: Jos Costa (PMDB/AL)
relator: Plnio Arruda Sampaio (PT/SP)
SPL- Subcomisso do Poder Legislativo
presidente: Bocayuva Cunha (PDT/RJ)
relator: Jos Jorge (PFL/PE)
COS - Comisso da Ordem Social
presidente: Edme Tavares (PFL/PB)
relator: Almir Gabriel (PMDB/PA)
SDTSP - Subcomisso dos Direitos dos Trabalhadores e Servidores
Pblicos
presidente: Geraldo Campos (PMDB/DF)
relator: Mrio Lima (PMDB/BA)
SNPIDM - Subcomisso dos Negros, Populaes Indgenas, Deficientes e
Minorias
presidente: Ivo Lech (PMDB/RS)
relator: Alceni Guerra (PFL/PR)
SSSMA - Subcomisso da Sade, Seguridade e Meio-Ambiente
presidente: Elias Murad (PTB/MG)
relator: Carlos Mosconi (PMDB/MG)
Fonte: BDANC
259
Quadro F.
Relao dos Presidentes e Relatores das Comisses e Subcomisses
da Assemblia Nacional Constituinte (cont.)
CSDGHM - Comisso da Soberania e dos Direitos e Garantias do Homem e da Mulher
presidente: Mrio Assad (PFL/MG)
relator: Jos Paulo Bisol (PMDB/RS)
SDGI - Subcomisso dos Direitos e Garantias Individuais
presidente: Antonio Mariz (PMDB/PB)
relator: Darcy Pozza (PDS/RS)

Subcomisso dos Direitos Polticos, Direitos Coletivos e
Garantias - SDPDCG
presidente: Maurlio Ferreira Lima (PMDB/PE)
relator: Lysaneas Maciel (PDT/RJ)
SNSRI - Subcomisso da Nacionalidade, Soberania e Relaes
Internacionais
presidente: Roberto D'Avila (PDT/RJ)
relator: Joo Herrmann (PMDB/SP)
CSTOF -Comisso do Sistema Tributrio, Oramento e Finanas
presidente: Francisco Dornelles (PFL/RJ)
relator: Jos Serra (PMDB/SP)
SOFF - Subcomisso do Oramento e Fiscalizao Financeira
presidente: Joo Alves de Almeida (PFL/BA)
relator: Jos Luiz Maia (PDS/PI)
SSF - Subcomisso do Sistema Financeiro
presidente: Cid Sabia de Carvalho (PMDB/CE)
relator: Fernando Gasparian ( PMDB/SP)
STPDR - Subcomisso dos Tributos, participao e Distribuio de
Receitas
presidente: Benito Gama (PFL/BA)
relator: Fernando Bezerra Coelho (PMDB/PE)
Fonte: BDANC
260
Tabela V.
Distribuio dos Cargos nas Comisses e Subcomisses Temticas
por Partidos e Regies
COMISSES SUBCOMISSES
RELATORES PRESIDENTES RELATORES PRESIDENTES
PARTIDO
PDS 0 1 2 1
PFL 0 7 5 5
PTB 0 0 1 1
PMDB 8 0 13 15
PDT 0 0 1 2
PT 0 0 1 0
PDC 0 0 1 0

REGIES
N 1 1 1 1
NE 2 4 9 9
CO 0 0 2 2
SE 3 3 8 8
S 2 0 4 4
Fonte: BDANC
261
Tabela W.
Perfil Partidrio dos Integrantes da
Assemblia Nacional Constituinte - ANC, e da Comisso de Sistematizao - CS
PARTIDO ANC CS
ABS REL ABS REL
PDS 36 6,44 6 6,45
PFL 134 23,97 24 25,81
PTB 19 3,40 3 3,23
PMDB 307 54,92 49 52,69
PDT 26 4,65 3 3,23
PT 16 2,86 2 2,15
PL 7 1,25 1 1,08
PDC 6 1,07 1 1,08
PCB 3 0,54 1 1,08
PCdoB 2 0,36 1 1,08
PSB 2 0,36 1 1,08
PMB 1 0,18 1 1,08
TOTAL 559 93 100
REGIO
N 63 10,75 6 6,45
NE 189 32,25 33 35,48
CO 55 9,386 5 5,38
SE 190 32,42 36 38,71
S 89 15,19 13 13,98

TRAJETRIA PARTIDRIA
ARENA 159 27,04 27 29,03
MDB 158 26,87 29 31,18
UDN 33 5,612 10 10,75
PSD 27 4,592 6 6,45
PTB 43 7,313 7 7,53
Fonte: BDANC
262
Tabela X.
Trajetria Poltico-Profissional dos Integrantes da
Assemblia Nacional Constituinte - ANC, e da Comisso de Sistematizao - CS
TRAJETRIA POLTICA ANC CS
ABS REL ABS REL
VEREADOR 59 10,03 5 5,38
PREFEITO/SECRETRIO MUNICIPAL 129 21,94 16 17,20
DEPUTADO ESTADUAL 84 14,29 13 13,98
GOVERNADOR/SECRETRIO ESTADUAL 155 26,36 35 37,63
1 MANDATO 345 58,67 31 33,33
2 MANDATO 123 20,92 31 33,33
3 MANDATO OU MAIS 120 20,41 31 33,33
N MDIO DE MANDATOS 1,8 2,3
ATIVIDADES ECONMICAS E PROFISSIONAIS
EMPRESRIOS* 236 40,14 26 27,96
EMP. RURAIS** 109 46,19 13 50,00
EMP. COMUNICAO** 102 43,22 15 57,69
ADVOGADOS*** 236 40,14 53 56,99
ECONOMISTAS 55 9,354 4 4,30
ENGENHEIROS 69 11,73 10 10,75
JORNALISTAS 73 12,41 14 15,05
PROFESSORES 111 18,88 20 21,51
MDICOS 50 8,503 10 10,75
RELIGIOSOS 18 3,061 2 2,15
OPERRIOS 6 1,02 2 2,15
FUNCIONRIOS 30 5,102 4 4,30
ATIVIDADES SINDICAIS
LDER TRABALHISTA 11 1,871 2 2,15
LDER PATRONAL 6 1,02 0 0,00

N MULHERES 25 4,252 3 3,23
N SENADORES 77 13,1 18 19,35
N DEPUTADOS 511 86,9 75 80,65
IAI**** 3,59 3,62
* Podem ser cumulativas
** Percentual do total de empresrios
*** Ou bacharis em Direito
**** ndice de Autoclassificao dos Deputados
Fonte: BDANC

263
Tabela Y.
Perfil Partidrio dos Integrantes da
Comisso da Famlia, Educao, Cultura, Esportes, Cincia, Tecnologia e Comunicao
-CFECECTC, da Subcomisso Cincia e Tecnologia e Comunicao - SCTC, da
Subcomisso Educao, Cultura e Esportes - SECE, e da Subcomisso Famlia, Menor e
Idoso - SFMI
CFECECTC CTC ECE FMI
PARTIDO ABS REL ABS REL ABS REL ABS REL
PDS 4 6,35 2 9,52 1 4,17 1 5,56
PFL 16 25,40 5 23,81 8 33,33 3 16,67
PTB 3 4,76 1 4,76 1 4,17 1 5,56
PMDB 33 52,38 11 52,38 11 45,83 11 61,11
PDT 3 4,76 1 4,76 1 4,17 1 5,56
PT 2 3,17 1 4,76 1 4,17 0 0,00
PL 1 1,59 0 0,00 1 4,17 0 0,00
PDC 1 1,59 0 0,00 0 0,00 1 5,56
PCB 0 0,00 0 0,00 0 0,00 0 0,00
PCdoB 0 0,00 0 0,00 0 0,00 0 0,00
PSB 0 0,00 0 0,00 0 0,00 0 0,00
PMB 0 0,00 0 0,00 0 0,00 0 0,00
REGIO
N 6 9,52 2 9,52 1 4,17 3 16,67
NE 19 30,16 6 28,57 8 33,33 5 27,78
CO 8 12,70 3 14,29 5 20,83 0 0,00
SE 21 33,33 7 33,33 7 29,17 7 38,89
S 9 14,29 3 14,29 3 12,50 3 16,67
TRAJETRIA PARTIDRIA
ARENA 18 28,57 4 19,05 10 41,67 4 22,22
MDB 10 15,87 2 9,52 5 20,83 3 16,67
UDN 5 7,94 2 9,52 2 8,33 1 5,56
PSD 2 3,17 1 4,76 1 4,17 0 0,00
PTB 2 3,17 0 0,00 1 4,17 1 5,56
Fonte: BDANC

264
Tabela Z.
Trajetria Poltico-Profissional dos Integrantes da
Comisso da Famlia, Educao, Cultura, Esportes, Cincia, Tecnologia e Comunicao
-CFECECTC, da Subcomisso Cincia e Tecnologia e Comunicao - SCTC, da
Subcomisso Educao, Cultura e Esportes - SECE, e da Subcomisso Famlia, Menor e
Idoso - SFMI (cont.)
CFECECTC CTC ECE FMI
TRAJETRIA POLTICA
VEREADOR 5 8,93 3 14,29 1 4,17 1 5,56
PREFEITO/SEC MUN 8 12,70 2 9,52 2 8,33 4 22,22
DEPUTADO ESTADUAL 5 8,77 2 9,52 2 8,33 1 5,56
GOVERNADOR/SEC EST 16 25,40 2 9,52 8 33,33 6 33,33
1 MANDATO 42 73,68 14 66,67 17 70,83 11 61,11
2 MANDATO 13 23,21 4 19,05 4 16,67 5 27,78
3 MANDATO OU MAIS 8 13,79 3 14,29 3 12,50 2 11,11
N MDIO MANDATOS 1,6 1,6 1,5 1,7
ATIVIDADES ECONMICAS E
PROFISSIONAIS*

EMPRESRIOS 25 39,68 11 52,38 8 33,33 6 33,33
EMP. RURAIS** 8 32,00 4 36,36 3 37,50 1 16,67
EMP. COMUNICAO** 16 64,00 8 72,73 2 25,00 6 100,00
ADVOGADOS*** 18 28,57 4 19,05 8 33,33 6 33,33
ECONOMISTAS 8 14,04 4 19,05 3 12,50 1 5,56
ENGENHEIROS 9 16,07 5 23,81 2 8,33 2 11,11
JORNALISTAS 13 20,63 7 33,33 3 12,50 3 16,67
PROFESSORES 21 33,33 5 23,81 12 50,00 4 22,22
MDICOS 5 7,94 1 4,76 3 12,50 1 5,56
RELIGIOSOS 6 9,52 1 4,76 2 8,33 3 16,67
OPERRIOS 0 0,00 0 0,00 0 0,00 0 0,00
FUNCIONRIOS PBLICOS 2 3,17 1 4,76 1 4,17 0 0,00
ATIVIDADES SINDICAIS 0 0 0
LD SINDICAL TRABALHISTA 1 1,79 0 0,00 1 4,17 0 0,00
LD SINDICAL PATRONAL 0 0,00 0 0,00 0 0,00 0 0,00
N MULHERES 6 9,52 2 9,52 1 4,17 3 16,67
N SENADORES 4 6,35 1 4,76 3 12,50 0 0,00
N DEPUTADOS 59 93,65 20 95,24 21 87,50 18 100,00
IAI**** 3,45 3,53 3,39 3,44
* Podem ser cumulativas ** Percentual do total de empresrios *** Ou bacharis em Direito
**** ndice de Autoclassificao dos Deputados
Fonte: BDANC
265
Tabela AA.
Perfil Partidrio dos Integrantes da Comisso Organizao do Estado - CEST,
Subcomisso dos Estados - SEST, Subcomisso dos Municpios e Regies - SMR, e da
Subcomisso da Unio, Distrito Federal e Territrios - SUDFT
CEST SEST SMR SUDFT
PARTIDO ABS REL ABS REL ABS REL ABS REL
PDS 3 5,26 1 5,56 1 5,00 1 5,26
PFL 16 28,07 4 22,22 6 30,00 6 31,58
PTB 1 1,75 0 0,00 0 0,00 1 5,26
PMDB 33 57,89 11 61,11 11 55,00 11 57,89
PDT 2 3,51 1 5,56 1 5,00 0 0,00
PT 1 1,75 0 0,00 1 5,00 0 0,00
PL 0 0,00 0 0,00 0 0,00 0 0,00
PDC 1 1,75 1 5,56 0 0,00 0 0,00
PCB 0 0,00 0 0,00 0 0,00 0 0,00
PCdoB 0 0,00 0 0,00 0 0,00 0 0,00
PSB 0 0,00 0 0,00 0 0,00 0 0,00
PMB 0 0,00 0 0,00 0 0,00 0 0,00
REGIO
N 12 21,05 4 22,22 3 15,00 5 26,32
NE 19 33,33 6 33,33 8 40,00 5 26,32
CO 9 15,79 2 11,11 2 10,00 5 26,32
SE 10 17,54 3 16,67 5 25,00 2 10,53
S 7 12,28 3 16,67 2 10,00 2 10,53
TRAJETRIA PARTIDRIA
ARENA 16 28,07 4 22,22 6 30,00 6 31,58
MDB 18 31,58 9 50,00 7 35,00 2 10,53
UDN 2 3,51 1 5,56 0 0,00 1 5,26
PSD 4 7,02 1 5,56 1 5,00 2 10,53
PTB 4 7,02 1 5,56 1 5,00 2 10,53
Fonte: BDANC
266
Tabela BB.
Trajetria Poltico-Profissional dos Integrantes da Comisso Organizao do Estado -
CEST, Subcomisso dos Estados - SEST, Subcomisso dos Municpios e Regies - SMR,
e da Subcomisso da Unio, Distrito Federal e Territrios - SUDFT
CEST SEST SMR SUDFT
TRAJETRIA POLTICA ABS REL ABS REL ABS REL ABS REL
VEREADOR 3 7,14 1 5,56 0 0,00 2 10,53
PREFEITO/SEC MUN 9 17,65 5 27,78 4 20,00 0 0,00
DEPUTADO ESTADUAL 6 13,95 0 0,00 3 15,00 3 15,79
GOVERNADOR/SEC EST 15 37,50 3 16,67 7 35,00 5 26,32
1 MANDATO 42 95,45 14 77,78 16 80,00 12 63,16
2 MANDATO 9 32,14 2 11,11 3 15,00 4 21,05
3 MANDATO OU MAIS 6 46,15 2 11,11 1 5,00 3 15,79
N MDIO MANDATOS 1,5 1,4 1,3 1,8
ATIVIDADES ECONMICAS E
PROFISSIONAIS

EMPRESRIOS* 30 52,63 11 61,11 13 65,00 6 31,58
EMP. RURAIS** 16 53,33 5 45,45 8 61,54 3 50,00
EMP. COMUNICAO** 12 40,00 6 54,55 6 46,15 0 0,00
ADVOGADOS*** 20 27,78 4 22,22 8 40,00 8 42,11
ECONOMISTAS 2 3,42 0 0,00 1 5,00 1 5,26
ENGENHEIROS 6 36,28 1 5,56 3 15,00 2 10,53
JORNALISTAS 4 10,66 0 0,00 3 15,00 1 5,26
PROFESSORES 10 21,04 2 11,11 4 20,00 4 21,05
MDICOS 4 6,72 0 0,00 2 10,00 2 10,53
RELIGIOSOS 0 0,00 0 0,00 0 0,00 0 0,00
OPERRIOS 0 0,00 0 0,00 0 0,00 0 0,00
FUNCIONRIOS PBLICOS 6 10,71 2 11,11 2 10,00 2 10,53
ATIVIDADES SINDICAIS
LD SINDICAL TRABALHISTA 1 2,38 0 0,00 1 5,00 0 0,00
LD SINDICAL PATRONAL 2 7,69 1 5,56 1 5,00 0 0,00
N MULHERES 1 1,75 0 0,00 0 0,00 1 5,26
N SENADORES 7 12,28 4 22,22 1 5,00 2 10,53
N DEPUTADOS 50 87,72 14 77,78 19 95,00 17 89,47
IAI**** 3,45 3,42 3,63 3,31
* Podem ser cumulativas
** Percentual do total de empresrios
*** Ou bacharis em Direito
**** ndice de Autoclassificao dos Deputados
Fonte: BDANC
267
Tabela CC.
Perfil Partidrio dos Integrantes da Comisso Organizao do Estado - Comisso da
Ordem Econmica - COEc, da Subcomisso da Poltica Agrcola e Fundiria e da
Reforma Agrria - SPAFRA, da Subcomisso de Princpios Gerais, Interveno do
Estado, Regime de Propriedade do Subsolo e da Atividade Econmica - SPGIERPSAE,
e da na Subcomisso da Questo Urbana e Transportes - SQUT
COEc SPAFRA SPGIERPSAE SQUT
PARTIDO ABS REL ABS REL ABS REL ABS REL
PDS 4 6,56 1 4,35 2 8,33 1 7,14
PFL 15 24,59 5 21,74 6 25,00 4 28,57
PTB 2 3,28 1 4,35 1 4,17 0 0,00
PMDB 31 50,82 12 52,17 11 45,83 8 57,14
PDT 3 4,92 1 4,35 1 4,17 1 7,14
PT 2 3,28 1 4,35 1 4,17 0 0,00
PL 1 1,64 0 0,00 1 4,17 0 0,00
PDC 1 1,64 1 4,35 0 0,00 0 0,00
PCB 1 1,64 1 4,35 0 0,00 0 0,00
PCdoB 0 0,00 0 0,00 0 0,00 0 0,00
PSB 1 1,64 0 0,00 1 4,17 0 0,00
PMB 0 0,00 0 0,00 0 0,00 0 0,00
REGIO
N 7 11,11 3 12,50 3 12,50 1 6,67
NE 14 22,22 4 16,67 6 25,00 4 26,67
CO 10 15,87 6 25,00 3 12,50 1 6,67
SE 22 34,92 6 25,00 9 37,50 7 46,67
S 10 15,87 5 20,83 3 12,50 2 13,33
TRAJETRIA PARTIDRIA
ARENA 13 20,63 6 25,00 5 20,83 2 13,33
MDB 17 26,98 8 33,33 6 25,00 3 20,00
UDN 2 3,17 2 8,33 0 0,00 0 0,00
PSD 3 4,76 3 12,50 0 0,00 0 0,00
PTB 6 9,52 5 20,83 1 4,17 0 0,00
Fonte: BDANC
268
Tabela DD.
Trajetria Poltico-Profissional dos Integrantes da Comisso Organizao do Estado -
Comisso da Ordem Econmica - COEc, da Subcomisso da Poltica Agrcola e
Fundiria e da Reforma Agrria - SPAFRA, da Subcomisso de Princpios Gerais,
Interveno do Estado, Regime de Propriedade do Subsolo e da Atividade Econmica -
SPGIERPSAE, e da na Subcomisso da Questo Urbana e Transportes - SQUT
COEc SPAFRA SPGIERPSAE SQUT
TRAJETRIA POLTICA ABS REL ABS REL ABS REL ABS REL
VEREADOR 6 10,91 4 16,67 1 4,17 1 6,67
PREFEITO/SEC MUN 14 22,22 6 25,00 3 12,50 5 33,33
DEPUTADO ESTADUAL 9 14,29 6 25,00 1 4,17 2 13,33
GOVERNADOR/SEC EST 18 28,57 6 25,00 8 33,33 4 26,67
1 MANDATO 37 66,07 10 41,67 16 66,67 11 73,33
2 MANDATO 16 29,09 8 33,33 5 20,83 3 20,00
3 MANDATO OU MAIS 10 16,13 6 25,00 3 12,50 1 6,67
N MDIO MANDATOS 1,8 2,1 1,7 1,3
ATIVIDADES ECONMICAS E
PROFISSIONAIS

EMPRESRIOS* 31 49,21 12 50,00 11 45,83 8 53,33
EMP. RURAIS** 18 58,06 9 75,00 4 36,36 5 62,50
EMP. COMUNICAO** 7 22,58 3 25,00 4 36,36 0 0,00
ADVOGADOS 20 31,75 8 33,33 7 29,17 5 33,33
ECONOMISTAS 9 16,07 2 8,33 6 25,00 1 6,67
ENGENHEIROS 13 23,64 5 20,83 6 25,00 2 13,33
JORNALISTAS 5 7,94 3 12,50 2 8,33 0 0,00
PROFESSORES 11 17,46 5 20,83 4 16,67 2 13,33
MDICOS 3 4,76 2 8,33 0 0,00 1 6,67
RELIGIOSOS 1 1,59 0 0,00 0 0,00 1 6,67
OPERRIOS 0 0,00 0 0,00 0 0,00 0 0,00
FUNCIONRIOS PBLICOS 5 7,94 2 8,33 1 4,17 2 13,33
ATIVIDADES SINDICAIS
LD SINDICAL TRABALHISTA 1 1,82 0 0,00 0 0,00 1 6,67
LD SINDICAL PATRONAL 2 3,23 1 4,17 0 0,00 1 6,67
N SENADORES 8 12,50 3 12,50 3 12,50 2 13,33
N DEPUTADOS 56 87,50 22 91,67 21 87,50 13 86,67
NOTA DEPUTADOS 3,59 3,65 3,56 3,54
* Podem ser cumulativas
** Percentual do total de empresrios
*** Ou bacharis em Direito
**** ndice de Autoclassificao dos Deputados
Fonte: BDANC
269
Tabela EE.
Perfil Partidrio dos Integrantes da Comisso da Organizao Eleitoral, Partidria e
Garantia das Instituies - COEPGI, da Subcomisso de Defesa do Estado, da Sociedade
e de Sua Segurana - SDESSS, da Subcomisso de Garantia da Constituio Reformas e
Emendas - SGCRE e da Subcomisso do Sistema Eleitoral e Partidos Polticos - SSEPP
COEPGI SDESSS SGCRE SSEPP
PARTIDO ABS REL ABS REL ABS REL ABS REL
PDS 3 5,56 1 5,56 1 6,25 1 5,00
PFL 14 25,93 4 22,22 5 31,25 5 25,00
PTB 2 3,70 1 5,56 0 0,00 1 5,00
PMDB 29 53,70 10 55,56 9 56,25 10 50,00
PDT 3 5,56 1 5,56 1 6,25 1 5,00
PT 2 3,70 1 5,56 0 0,00 1 5,00
PL 0 0,00 0 0,00 0 0,00 0 0,00
PDC 0 0,00 0 0,00 0 0,00 0 0,00
PCB 0 0,00 0 0,00 0 0,00 0 0,00
PCdoB 1 1,85 0 0,00 0 0,00 1 5,00
PSB 0 0,00 0 0,00 0 0,00 0 0,00
PMB 0 0,00 0 0,00 0 0,00 0 0,00
REGIO
N 12 21,43 5 26,32 4 25,00 3 14,29
NE 13 23,21 4 21,05 3 18,75 6 28,57
CO 4 7,14 1 5,26 1 6,25 2 9,52
SE 17 30,36 7 36,84 4 25,00 6 28,57
S 10 17,86 2 10,53 4 25,00 4 19,05
TRAJETRIA PARTIDRIA
ARENA 18 32,14 5 26,32 6 37,50 7 33,33
MDB 9 16,07 1 5,26 3 18,75 5 23,81
UDN 1 1,79 0 0,00 1 6,25 0 0,00
PSD 1 1,79 1 5,26 0 0,00 0 0,00
PTB 6 10,71 1 5,26 1 6,25 4 19,05
Fonte: BDANC
270
Tabela FF.
Trajetria Poltico-Profissional dos Integrantes da Comisso da Organizao Eleitoral,
Partidria e Garantia das Instituies - COEPGI, da Subcomisso de Defesa do Estado,
da Sociedade e de Sua Segurana - SDESSS, da Subcomisso de Garantia da
Constituio Reformas e Emendas - SGCRE e da Subcomisso do Sistema Eleitoral e
Partidos Polticos - SSEPP
COEPGI SDESSS SGCRE SSEPP
TRAJETRIA POLTICA ABS REL ABS REL ABS REL ABS REL
VEREADOR 8 16,33 3 15,79 2 12,50 3 14,29
PREFEITO/SEC MUN 12 21,43 3 15,79 3 18,75 6 28,57
DEPUTADO ESTADUAL 8 14,29 3 15,79 3 18,75 2 9,52
GOVERNADOR/SEC EST 12 21,43 3 15,79 3 18,75 6 28,57
1 MANDATO 32 72,73 14 73,68 8 50,00 10 47,62
2 MANDATO 13 26,53 2 10,53 4 25,00 7 33,33
3 MANDATO OU MAIS 11 20,37 3 15,79 4 25,00 4 19,05
N MDIO MANDATOS 1,9 1,7 2,2 1,9
ATIVIDADES ECONMICAS E
PROFISSIONAIS

EMPRESRIOS* 22 39,29 8 42,11 6 37,50 8 38,10
EMP. RURAIS** 8 36,36 2 25,00 2 33,33 4 50,00
EMP. COMUNICAO** 9 40,91 3 37,50 1 16,67 5 62,50
ADVOGADOS*** 22 39,29 8 42,11 6 37,50 8 38,10
ECONOMISTAS 7 15,91 2 10,53 2 12,50 3 14,29
ENGENHEIROS 7 14,29 2 10,53 1 6,25 4 19,05
JORNALISTAS 4 7,14 1 5,26 2 12,50 1 4,76
PROFESSORES 9 16,07 5 26,32 1 6,25 3 14,29
MDICOS 1 1,79 1 5,26 0 0,00 0 0,00
RELIGIOSOS 1 1,79 0 0,00 1 6,25 0 0,00
OPERRIOS 0 0,00 0 0,00 0 0,00 0 0,00
FUNCIONRIOS PBLICOS 2 3,57 0 0,00 0 0,00 2 9,52
ATIVIDADES SINDICAIS
LD SINDICAL TRABALHISTA 0 0,00 0 0,00 0 0,00 0 0,00
LD SINDICAL PATRONAL 1 1,85 0 0,00 1 6,25 0 0,00
N SENADORES 5 8,93 3 15,79 1 6,25 1 4,76
N DEPUTADOS 51 91,07 16 84,21 15 93,75 20 95,24
IAI**** 3,64 3,64 3,42 3,81
* Podem ser cumulativas
** Percentual do total de empresrios
*** Ou bacharis em Direito
**** ndice de Autoclassificao dos Deputados
Fonte: BDANC

271
Tabela GG.
Perfil Partidrio dos Integrantes da Comisso da Organizao dos Poderes e Sistema de
Governo - COPSG, da Subcomisso do Poder Executivo - SPE, da Subcomisso do
Poder Judicirio - SPJ, e da Subcomisso do Poder Legislativo - SPL
COPSG SPE SPJ SPL
PARTIDO ABS REL ABS REL ABS REL ABS REL
PDS 4 6,56 2 8,00 0 0,00 2 10,00
PFL 14 22,95 6 24,00 3 18,75 5 25,00
PTB 2 3,28 1 4,00 0 0,00 1 5,00
PMDB 35 57,38 13 52,00 11 68,75 11 55,00
PDT 3 4,92 1 4,00 1 6,25 1 5,00
PT 2 3,28 1 4,00 1 6,25 0 0,00
PL 0 0,00 0 0,00 0 0,00 0 0,00
PDC 1 1,64 1 4,00 0 0,00 0 0,00
PCB 0 0,00 0 0,00 0 0,00 0 0,00
PCdoB 0 0,00 0 0,00 0 0,00 0 0,00
PSB 0 0,00 0 0,00 0 0,00 0 0,00
PMB 0 0,00 0 0,00 0 0,00 0 0,00
REGIO
N 4 6,45 0 0,00 2 12,50 2 9,52
NE 25 40,32 12 48,00 5 31,25 8 38,10
CO 3 4,84 1 4,00 2 12,50 0 0,00
SE 21 33,87 9 36,00 5 31,25 7 33,33
S 9 14,52 3 12,00 2 12,50 4 19,05
TRAJETRIA PARTIDRIA
ARENA 16 25,81 8 32,00 1 6,25 7 33,33
MDB 25 40,32 9 36,00 7 43,75 9 42,86
UDN 5 8,06 2 8,00 2 12,50 1 4,76
PSD 4 6,45 2 8,00 2 12,50 0 0,00
PTB 4 6,45 1 4,00 1 6,25 2 9,52
Fonte: BDANC
272
Tabela HH.
Trajetria Poltico-Profissional dos Integrantes da Comisso da Organizao dos
Poderes e Sistema de Governo - COPSG, da Subcomisso do Poder Executivo - SPE, da
Subcomisso do Poder Judicirio - SPJ, e da Subcomisso do Poder Legislativo - SPL
COPSG SPE SPJ SPL
TRAJETRIA POLTICA ABS REL ABS REL ABS REL ABS REL
VEREADOR 8 16,33 3 12,00 1 6,25 4 19,05
PREFEITO/SEC MUN 16 25,81 4 16,00 5 31,25 7 33,33
DEPUTADO ESTADUAL 9 14,52 4 16,00 2 12,50 3 14,29
GOVERNADOR/SEC EST 20 32,26 7 28,00 2 12,50 11 52,38
1 MANDATO 25 43,10 12 48,00 7 43,75 6 28,57
2 MANDATO 19 38,78 8 32,00 4 25,00 7 33,33
3 MANDATO OU MAIS 18 25,35 5 20,00 5 31,25 8 38,10
N MDIO MANDATOS 2,2 1,9 2,1 2,2 0,00
ATIVIDADES ECONMICAS E
PROFISSIONAIS

EMPRESRIOS* 22 35,48 10 40,00 5 31,25 7 33,33
EMP. RURAIS** 11 50,00 6 60,00 3 60,00 2 28,57
EMP. COMUNICAO** 11 50,00 8 80,00 0 0,00 3 42,86
ADVOGADOS*** 39 62,90 15 60,00 14 87,50 10 47,62
ECONOMISTAS 3 5,17 2 8,00 0 0,00 1 4,76
ENGENHEIROS 9 18,37 3 12,00 1 6,25 5 23,81
JORNALISTAS 13 20,97 5 20,00 4 25,00 4 19,05
PROFESSORES 11 17,74 5 20,00 3 18,75 3 14,29
MDICOS 2 3,23 1 4,00 0 0,00 1 4,76
RELIGIOSOS 0 0,00 0 0,00 0 0,00 0 0,00
OPERRIOS 0 0,00 0 0,00 0 0,00 0 0,00
FUNCIONRIOS PBLICOS 5 8,06 3 12,00 1 6,25 1 4,76
ATIVIDADES SINDICAIS
LD SINDICAL TRABALHISTA 0 0,00 0 0,00 0 0,00 0 0,00
LD SINDICAL PATRONAL 0 0,00 0 0,00 0 0,00 0 0,00
N SENADORES 10 16,13 3 12,00 3 18,75 4 19,05
N DEPUTADOS 52 83,87 22 88,00 13 81,25 17 80,95
IAI**** 3,73 3,70 3,82 3,71
* Podem ser cumulativas
** Percentual do total de empresrios
*** Ou bacharis em Direito
**** ndice de Autoclassificao dos Deputados
Fonte: BDANC
273
Tabela II.
Perfil Partidrio dos Integrantes da Comisso da Ordem Social - COS, da Subcomisso
dos Direitos dos Trabalhadores e Servidores Pblicos - SDTSP, da Subcomisso dos
Negros, Populaes Indgenas, Deficientes e Minorias - SNPIDM, e da Subcomisso de
Sade, Seguridade e Meio-Ambiente - SSSMA
COS SDTSP SNPIDM SSSMA
PARTIDO ABS REL ABS REL ABS REL ABS REL
PDS 3 4,76 1 4,00 0 0,00 2 9,09
PFL 16 25,40 7 28,00 4 25,00 5 22,73
PTB 2 3,17 1 4,00 0 0,00 1 4,55
PMDB 33 52,38 12 48,00 10 62,50 11 50,00
PDT 3 4,76 1 4,00 1 6,25 1 4,55
PT 3 4,76 1 4,00 1 6,25 1 4,55
PL 1 1,59 0 0,00 0 0,00 1 4,55
PDC 1 1,59 1 4,00 0 0,00 0 0,00
PCB 1 1,59 1 4,00 0 0,00 0 0,00
PCdoB 0 0,00 0 0,00 0 0,00 0 0,00
PSB 0 0,00 0 0,00 0 0,00 0 0,00
PMB 0 0,00 0 0,00 0 0,00 0 0,00
REGIO
N 1 1,59 0 0,00 0 0,00 1 4,55
NE 16 25,40 7 28,00 6 37,50 3 13,64
CO 8 12,70 4 16,00 0 0,00 4 18,18
SE 21 33,33 8 32,00 5 31,25 8 36,36
S 17 26,98 6 24,00 5 31,25 6 27,27
TRAJETRIA PARTIDRIA
ARENA 14 22,22 4 16,00 5 31,25 5 22,73
MDB 16 25,40 6 24,00 6 37,50 4 18,18
UDN 2 3,17 0 0,00 2 12,50 0 0,00
PSD 0 0,00 0 0,00 0 0,00 0 0,00
PTB 4 6,35 2 8,00 0 0,00 2 9,09
Fonte: BDANC
274
Tabela JJ.
Trajetria Poltico-Profissional dos Integrantes da Comisso da Ordem Social - COS, da
Subcomisso dos Direitos dos Trabalhadores e Servidores Pblicos - SDTSP, da
Subcomisso dos Negros, Populaes Indgenas, Deficientes e Minorias - SNPIDM, e da
Subcomisso de Sade, Seguridade e Meio-Ambiente - SSSMA
COS SDTSP SNPIDM SSSMA
TRAJETRIA POLTICA ABS REL ABS REL ABS REL ABS REL
VEREADOR 8 13,33 4 16,00 3 18,75 1 4,55
PREFEITO/SEC MUN 14 22,22 3 12,00 5 31,25 6 27,27
DEPUTADO ESTADUAL 11 17,46 3 12,00 3 18,75 5 22,73
GOVERNADOR/SEC EST 12 19,05 5 20,00 1 6,25 6 27,27
1 MANDATO 40 64,52 15 60,00 10 62,50 15 68,18
2 MANDATO 10 16,67 4 16,00 3 18,75 3 13,64
3 MANDATO OU MAIS 13 19,12 6 24,00 3 18,75 4 18,18
N MDIO MANDATOS 1,7 1,8 1,7 1,7 0,00
ATIVIDADES ECONMICAS E
PROFISSIONAIS

EMPRESRIOS* 25 39,68 8 32,00 8 50,00 9 40,91
EMP. RURAIS** 15 60,00 5 62,50 3 37,50 7 77,78
EMP. COMUNICAO** 17 68,00 4 50,00 6 75,00 7 77,78
ADVOGADOS*** 16 25,40 8 32,00 4 25,00 4 18,18
ECONOMISTAS 3 4,84 1 4,00 0 0,00 2 9,09
ENGENHEIROS 2 3,33 1 4,00 1 6,25 0 0,00
JORNALISTAS 2 3,17 0 0,00 1 6,25 1 4,55
PROFESSORES 9 14,29 3 12,00 3 18,75 3 13,64
MDICOS 18 28,57 1 4,00 6 37,50 11 50,00
RELIGIOSOS 2 3,17 1 4,00 1 6,25 0 0,00
OPERRIOS 4 6,35 4 16,00 0 0,00 0 0,00
FUNCIONRIOS PBLICOS 1 1,59 1 4,00 0 0,00 0 0,00
ATIVIDADES SINDICAIS
LD SINDICAL TRABALHISTA 5 8,33 5 20,00 0 0,00 0 0,00
LD SINDICAL PATRONAL 1 1,47 1 4,00 0 0,00 0 0,00
N MULHERES 3 4,76 1 4,00 1 6,25 1 4,55
N SENADORES 6 9,52 3 12,00 1 6,25 2 9,09
N DEPUTADOS 57 90,48 22 88,00 15 93,75 20 90,91
IAI**** 3,80 3,94 3,82 3,63
* Podem ser cumulativas
** Percentual do total de empresrios
*** Ou bacharis em Direito
**** ndice de Autoclassificao dos Deputados
Fonte: BDANC
275
Tabela KK.
Perfil Partidrio dos Integrantes da Comisso da Soberania e dos Direitos e Garantias
do Homem e da Mulher - CSDGHM, da Subcomisso dos Direitos e Garantias
Individuais - SDGI, da Subcomisso dos Direitos Polticos, Direitos Coletivos e
Garantias - SDPDCG, e da Subcomisso da Nacionalidade, Soberania e Relaes
Internacionais - SNSRI
CSDGHM SDGI SDPDCG SNSRI
PARTIDO ABS REL ABS REL ABS REL ABS REL
PDS 5 8,77 4 19,05 1 5,56 0 0,00
PFL 15 26,32 5 23,81 4 22,22 6 33,33
PTB 2 3,51 1 4,76 1 5,56 0 0,00
PMDB 30 52,63 9 42,86 10 55,56 11 61,11
PDT 3 5,26 1 4,76 1 5,56 1 5,56
PT 1 1,75 0 0,00 1 5,56 0 0,00
PL 1 1,75 1 4,76 0 0,00 0 0,00
PDC 0 0,00 0 0,00 0 0,00 0 0,00
PCB 0 0,00 0 0,00 0 0,00 0 0,00
PCdoB 0 0,00 0 0,00 0 0,00 0 0,00
PSB 0 0,00 0 0,00 0 0,00 0 0,00
PMB 0 0,00 0 0,00 0 0,00 0 0,00
REGIO
N 7 12,07 3 13,64 2 11,11 2 11,11
NE 24 41,38 9 40,91 7 38,89 8 44,44
CO 5 8,62 5 22,73 0 0,00 0 0,00
SE 18 31,03 4 18,18 8 44,44 6 33,33
S 4 6,90 1 4,55 1 5,56 2 11,11
TRAJETRIA PARTIDRIA
ARENA 19 32,76 9 40,91 2 11,11 8 44,44
MDB 13 22,41 4 18,18 5 27,78 4 22,22
UDN 1 1,72 0 0,00 0 0,00 1 5,56
PSD 3 5,17 1 4,55 1 5,56 1 5,56
PTB 3 5,17 1 4,55 1 5,56 1 5,56
Fonte: BDANC
276
Tabela LL.
Trajetria Poltico-Profissional dos Integrantes da Comisso da Soberania e dos Direitos
e Garantias do Homem e da Mulher - CSDGHM, da Subcomisso dos Direitos e
Garantias Individuais - SDGI, da Subcomisso dos Direitos Polticos, Direitos Coletivos
e Garantias - SDPDCG, e da Subcomisso da Nacionalidade, Soberania e Relaes
Internacionais - SNSRI
CSDGHM SDGI SDPDCG SNSRI
TRAJETRIA POLTICA ABS REL ABS REL ABS REL ABS REL
VEREADOR 4 8,70 1 4,55 2 11,11 1 5,56
PREFEITO/SEC MUN 13 22,41 5 22,73 1 5,56 7 38,89
DEPUTADO ESTADUAL 7 12,07 3 13,64 3 16,67 1 5,56
GOVERNADOR/SEC EST 6 10,34 4 18,18 1 5,56 1 5,56
1 MANDATO 32 62,75 13 59,09 10 55,56 9 50,00
2 MANDATO 12 26,09 5 22,73 3 16,67 4 22,22
3 MANDATO OU MAIS 14 25,93 4 18,18 5 27,78 5 27,78
N MDIO MANDATOS 1,8 1,6 1,8 1,9
ATIVIDADES ECONMICAS E
PROFISSIONAIS

EMPRESRIOS* 24 41,38 11 50,00 5 27,78 8 44,44
EMP. RURAIS** 14 58,33 8 72,73 3 60,00 3 37,50
EMP. COMUNICAO** 11 45,83 6 54,55 0 0,00 5 62,50
ADVOGADOS*** 28 48,28 10 45,45 10 55,56 8 44,44
ECONOMISTAS 6 11,76 2 9,09 2 11,11 2 11,11
ENGENHEIROS 5 10,87 1 4,55 2 11,11 2 11,11
JORNALISTAS 9 15,52 1 4,55 5 27,78 3 16,67
PROFESSORES 8 13,79 4 18,18 0 0,00 4 22,22
MDICOS 4 6,90 2 9,09 1 5,56 1 5,56
RELIGIOSOS 5 8,62 2 9,09 2 11,11 1 5,56
OPERRIOS 1 1,72 0 0,00 1 5,56 0 0,00
FUNCIONRIOS PBLICOS 3 5,17 2 9,09 0 0,00 1 5,56
ATIVIDADES SINDICAIS
LD SINDICAL TRABALHISTA 1 2,17 0 0,00 1 5,56 0 0,00
LD SINDICAL PATRONAL 0 0,00 0 0,00 0 0,00 0 0,00
N MULHERES 4 6,90 3 13,64 1 5,56 0 0,00
N SENADORES 6 10,34 1 4,55 3 16,67 2 11,11
N DEPUTADOS 52 89,66 21 95,45 15 83,33 16 88,89
IAI**** 3,62 3,47 3,83 3,57
* Podem ser cumulativas ** Percentual do total de empresrios *** Ou bacharis em Direito
**** ndice de Autoclassificao dos Deputados
Fonte: BDANC
277
Tabela MM.
Perfil Partidrio dos Integrantes da Comisso do Sistema Tributrio, Oramento e
Finanas - CSTOF, da a Subcomisso de Oramento e Fiscalizao Financeira - SOFF,
da Subcomisso do Sistema Financeiro - SSF, e da Subcomisso de Tributos,
participao e Distribuio de Receitas - STPDR
CSTOF SOFF SSF STPDR
PARTIDO ABS REL ABS REL ABS REL ABS REL
PDS 4 6,67 1 5,56 1 5,56 2 8,33
PFL 14 23,33 5 27,78 3 16,67 6 25,00
PTB 2 3,33 0 0,00 1 5,56 1 4,17
PMDB 33 55,00 11 61,11 11 61,11 11 45,83
PDT 3 5,00 1 5,56 1 5,56 1 4,17
PT 2 3,33 0 0,00 1 5,56 1 4,17
PL 1 1,67 0 0,00 0 0,00 1 4,17
PDC 1 1,67 0 0,00 0 0,00 1 4,17
PCB 0 0,00 0 0,00 0 0,00 0 0,00
PCdoB 0 0,00 0 0,00 0 0,00 0 0,00
PSB 0 0,00 0 0,00 0 0,00 0 0,00
PMB 0 0,00 0 0,00 0 0,00 0 0,00
REGIO
N 5 8,20 3 16,67 0 0,00 2 8,33
NE 24 39,34 9 50,00 5 26,32 10 41,67
CO 3 4,92 2 11,11 0 0,00 1 4,17
SE 19 31,15 3 16,67 8 42,11 8 33,33
S 10 16,39 1 5,56 6 31,58 3 12,50
TRAJETRIA PARTIDRIA
ARENA 23 37,70 6 33,33 7 36,84 10 41,67
MDB 13 21,31 2 11,11 6 31,58 5 20,83
UDN 5 8,20 2 11,11 2 10,53 1 4,17
PSD 2 3,28 0 0,00 1 5,26 1 4,17
PTB 4 6,56 1 5,56 0 0,00 3 12,50
Fonte: BDANC
278
Tabela NN.
Trajetria Poltico-Profissional dos Integrantes da Comisso do Sistema Tributrio,
Oramento e Finanas - CSTOF, da a Subcomisso de Oramento e Fiscalizao
Financeira - SOFF, da Subcomisso do Sistema Financeiro - SSF, e da Subcomisso de
Tributos, participao e Distribuio de Receitas - STPDR
CSTOF SOFF SSF STPDR
TRAJETRIA POLTICA ABS REL ABS REL ABS REL ABS REL
VEREADOR 7 12,73 2 11,11 3 15,79 2 8,33
PREFEITO/SEC MUN 20 32,79 6 33,33 5 26,32 9 37,50
DEPUTADO ESTADUAL 8 13,11 3 16,67 2 10,53 3 12,50
GOVERNADOR/SEC EST 16 26,23 3 16,67 3 15,79 10 41,67
1 MANDATO 44 78,57 13 72,22 17 89,47 14 58,33
2 MANDATO 9 16,36 3 16,67 0 0,00 6 25,00
3 MANDATO OU MAIS 9 13,85 2 11,11 3 15,79 4 16,67
N MDIO MANDATOS 1,8 1,9 1,4 1,7
ATIVIDADES ECONMICAS E
PROFISSIONAIS

EMPRESRIOS* 34 55,74 10 55,56 12 63,16 12 50,00
EMP. RURAIS** 11 32,35 5 50,00 4 33,33 2 16,67
EMP. COMUNICAO** 11 32,35 2 20,00 5 41,67 4 33,33
ADVOGADOS*** 22 36,07 10 55,56 4 21,05 8 33,33
ECONOMISTAS 12 21,43 4 22,22 4 21,05 4 16,67
ENGENHEIROS 7 12,73 1 5,56 4 21,05 2 8,33
JORNALISTAS 7 11,48 1 5,56 5 26,32 1 4,17
PROFESSORES 13 21,31 4 22,22 3 15,79 6 25,00
MDICOS 1 1,64 0 0,00 0 0,00 1 4,17
RELIGIOSOS 0 0,00 0 0,00 0 0,00 0 0,00
OPERRIOS 0 0,00 0 0,00 0 0,00 0 0,00
FUNCIONRIOS PBLICOS 3 4,92 1 5,56 0 0,00 2 8,33
ATIVIDADES SINDICAIS
LD SINDICAL TRABALHISTA 1 1,82 0 0,00 0 0,00 1 4,17
LD SINDICAL PATRONAL 0 0,00 0 0,00 0 0,00 0 0,00
N MULHERES 1 1,64 0 0,00 1 5,26 0 0,00
N SENADORES 7 11,29 1 5,56 2 10,53 4 16,67
N DEPUTADOS 55 88,71 17 94,44 18 94,74 20 83,33
IAI**** 3,39 3,24 3,56 3,39
* Podem ser cumulativas
** Percentual do total de empresrios
*** Ou bacharis em Direito
**** ndice de Autoclassificao dos Deputados
279
Fonte: BDANC
280
RESUMO
PARTIDOS POLTICOS, MAIORIAS PARLAMENTARES E TOMADA DE DECISO
NA CONSTITUINTE
Esta tese sustenta que os partidos brasileiros foram os verdadeiros atores e eixos de
articulao de interesses e tomada de deciso na Assemblia Nacional Constituinte, 1987-88.
Os estudos que mostram o contrrio basearam-se em critrios de seleo e anlise de dados
inadequados ao objeto de estudo, levando-os a resultados equivocados.
Para investigar a atuao dos partidos durante a Constituinte foi desenvolvida uma abordagem
terico-analtica que leva em conta os aspectos mais relevantes daquele acontecimento. Aps
uma reviso dos estudos sobre partidos no Brasil e uma anlise do contexto decisrio e das
regras do jogo vigentes na Constituinte, so analisados os trabalhos em comisses e as
votaes na Comisso de Sistematizao e em plenrio. Essa anlise mostra que os partidos
atuaram nos momentos decisivos da constituinte com considervel grau de coeso e de
coerncia ideolgica. Por fim, este trabalho explica os diferentes graus de coeso
apresentados pelos partidos pelos valores organizaes e pelas estratgias de ao de cada
agremiao.

ABSTRACT
POLITICAL PARTIES, MAJORITIES AND DECISION-MAKING IN THE BRAZILIAN
CONSTITUENT ASSEMBLY, 1987-88
This thesis shows the prominent role of the Brazilian parties as the real actors and the centre
of interests articulation and decision-making in the Brazilian Constituent Assembly, 1987-88.
Other studies indicate the opposite of it because they were based upon criteria of selection and
data analysis unsuitable for the comprehension of that object, thus leading them to inaccurate
results.
In order to look over the parties action during the Constituent Assembly, a theoretical and
analytical approach were developed taking into account the most relevant aspects of that
event. After having examined the studies concerning the parties in Brazil, the context and the
rules of the game, the thesis analyses the committees dynamics, the voting process inside the
Central Drafting Committee (Comisso de Sistematizao), and the roll-call voting. This
analysis shows that the parties acted with considerable cohesion and ideological coherence
during the most important moments of the Constituent Assembly. Finally, this work explains
the different degrees of cohesion of the different parties as a consequence of the values and
the strategies specific to each organisation.