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Anlisis de la legislacin sobre planificacin territorial en el Per - Javier Azpur

I. Marco constitucional:
1.1 La Constitucin de 1993: Trajo grandes reformar en diferentes sectores, tales como:
Rgimen econmico, inversiones y propiedad: Se redujo el papel del Estado en la economa y se otorg
una amplia proteccin a las inversiones (sobre todo a las extranjeras). El mercado se sustenta en la
iniciativa privada y en la libertad de empresa y de contratacin. Las funciones del Estado se restringen a
orientar el desarrollo, estimular la creacin de riqueza, garantizar la libertad de trabajo y de empresa, y
vigilar las normas para la competencia y la proteccin al consumidor.
Ambiente, recursos naturales y territorio: La proteccin del ambiente se establece en el nivel ms alto
del ordenamiento jurdico nacional. Sin embargo, no se garantiza su ejercicio efectivo. No se determina
ninguna responsabilidad del Estado en garantizar la sostenibilidad ambiental.
Comunidades campesinas y nativas: Son personas jurdicas. Les confiere autonoma organizativa, como
en los aspectos econmicos y administrativos.

1.2 La reforma constitucional para iniciar la descentralizacin: Aprobada en el 2002. La descentralizacin
es una forma de organizacin democrtica y una poltica permanente y obligatoria del Estado, con el
objetivo es el desarrollo integral del pas y la mejora de los servicios a la ciudadana. Tres niveles de
gobierno: el nacional; el regional, con jurisdiccin sobre los actuales departamentos, que deban
integrarse progresivamente para conformar regiones; y el local, con jurisdiccin sobre las provincias y
distritos, y constituido por las municipalidades.

II. Competencias y funciones de los niveles de gobierno en relacin con el desarrollo territorial:

2.1 Ley Orgnica de Bases de la Descentralizacin: Objetivos, se definen cinco grupos: polticos,
econmicos, administrativos, sociales y ambientales. Entre ellos se plantea el ordenamiento del
territorio y del entorno ambiental; el desarrollo econmico autosostenido y la competitividad de
regiones y localidades, a partir de su vocacin productiva, as como la gestin sostenible de los recursos
naturales y la mejora de la calidad ambiental.

2.2 Ley Orgnica de Gobiernos Regionales: Precisa que la gestin de los gobiernos regionales debe regirse
por planes concertados de desarrollo regional para el mediano y largo plazo y por el presupuesto
participativo regional, para generar condiciones para el crecimiento econmico del territorio regional en
armona con la dinmica demogrfica, el desarrollo social equitativo y la conservacin del ambiente y
los recursos naturales.
En cuanto a las actividades extractivas se determina que el otorgamiento de concesiones para los
grandes proyectos de inversin corresponde a entidades del gobierno nacional. La LOGR establece que
los gobiernos regionales otorgan concesiones solo para minicentrales de generacin elctrica y minera
pequea y artesanal de alcance regional.
Un ejemplo del limitado marco de facultades que se les otorgan a los gobiernos regionales es el
problema que se puso en evidencia, por ejemplo, cuando el Gobierno Regional de Cajamarca elabor la
ZEE, mediante un proceso ampliamente participativo y sustentado tcnicamente. El Ministerio del
Ambiente (Minam) del gobierno anterior consider que solo este tena competencia para su aprobacin
y lo declar ilegal.

2.3 Ley Orgnica de Municipalidades: Establece la adecuada prestacin de los servicios pblicos locales y al
igual que promueve el desarrollo integral, sostenible y armnico de su circunscripcin. El ordenamiento
y el acondicionamiento territorial en el mbito local es competencia exclusiva de las municipalidades
provinciales.
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III. Legislacin sobre OT:

3.1 Ley de Demarcacin y Organizacin Territorial: Define las acciones y procedimientos que se deben
seguir para la demarcacin territorial, el saneamiento de lmites y la organizacin racional del territorio
nacional. La facultad de aprobar la DT es del Congreso sobre la base de una propuesta del Ejecutivo.
Establece criterios y requisitos para conformar unidades territoriales ms equilibradas, no obstante
existen incentivos en la propia legislacin que no contribuyen al avance de la demarcacin territorial
(como el Foncomn) que desincentivan a que la poblacin de zonas alejadas de la capital opte por
fusionarse a espacios mayores, en los que teme quedar marginada.

3.2 Lineamientos de Poltica para el OT: Su propsito era articular las polticas sectoriales con incidencia en
el OT y orientar la accin de los gobiernos regionales y locales en este campo. El OT se define como una
poltica de Estado, es un proceso poltico y tcnico-administrativo de toma de decisiones concertadas
con actores sociales, econmicos, polticos y tcnicos para la ocupacin ordenada y el uso sostenible del
territorio, la regulacin de la localizacin de los asentamientos humanos, las actividades econmicas y
sociales, as como del desarrollo fsico-espacial, en funcin del desarrollo sostenible.

3.3 Reglamento de ZEE: La ZEE es un proceso dinmico y flexible. Este permite identificar diferentes
alternativas de uso sostenible de un territorio, a partir de la evaluacin de sus potencialidades y
limitaciones. Los criterios que se asumen en la norma son los siguientes: fsicos, biolgicos, ambientales,
sociales, econmicos y culturales. Se precisa tres escalas de ejecucin de estudios de ZEE, que
dependen de la dimensin, naturaleza y objetivos planteados. Estos son los siguientes:
La macrozonificacin contribuye al diseo de polticas y planes de desarrollo y de OT en el mbito
nacional, macrorregional y regional, con una escala cartogrfica menor o igual a 1:250 000.
La mesozonificacin se plantea para los espacios regionales, cuencas hidrogrficas o reas
especficas de inters, con una escala cartogrfica de 1:100 000.
La microzonificacin se seala para el mbito local, con una escala cartogrfica mayor o igual a 1:25
000.

3.4 Las Metodologa para la ZEE: Recoge definciones, por ejemplo, la definicin de OT aprobada por el
Comit Tcnico Consultivo (CTC) de ZEE y OT:
Instrumento que forma parte de la poltica de Estado sobre el desarrollo sostenible. Proceso
poltico, en la medida que involucra la toma de decisiones concertadas de los actores sociales,
econmicos, polticos y tcnicos, para la ocupacin ordenada y uso sostenible del territorio.
Proceso tcnico-administrativo, porque orienta la regulacin y promocin de la localizacin y
desarrollo de los asentamientos humanos, actividades econmicas, sociales y el desarrollo fsico
espacial, sobre la base de la ZEE.
Asimismo, incluye la definicin de OTA del Reglamento de la Ley Marco del Sistema Nacional de Gestin
Ambiental (SNGA):
El ordenamiento ambiental del territorio es un instrumento que forma parte de la poltica de
OT. Es un proceso tcnico-poltico orientado a la definicin de criterios e indicadores
ambientales para la asignacin de usos territoriales y la ocupacin ordenada del territorio.
Respecto del OT y del ordenamiento ambiental, la norma precisa lo siguiente:
en este marco, est implcito que el ordenamiento ambiental del territorio es parte indisoluble
de un proceso mayor que es el OT, pues el ordenamiento ambiental territorial introduce la
variable ambiental en las polticas y planes de ordenamiento o acondicionamiento territorial.
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Sin embargo estas definiciones no han sido la referencia en el momento de disear el marco
institucional nacional del proceso de OT.
3.5 Estrategia Nacional de ZEE: En lo referido a este punto se puede ver que la norma es contradictoria al
establecer que la aprobacin de los procesos de ZEE por el gobierno regional o local requiere de la
conformidad tcnica del Minam, desconociendo la autonoma de los gobiernos regionales y locales. El
problema no est en la actitud centralista, que busca excluir a los gobiernos subnacionales, sino
tambin en la intencin de considerar los resultados de la ZEE solo como recomendaciones que
orienten la inversin pblica y privada.

IV. El OT en la legislacin ambiental:

4.1 Ley Orgnica de Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales: Se considera que la ZEE es un
instrumento de apoyo al OT, cuyo fin es evitar conflictos por superposicin de ttulos y usos
inapropiados. La ley determina que la zonificacin debe realizarse sobre la base de reas prioritarias,
estas deben conciliar los intereses nacionales de la conservacin del patrimonio natural con el
aprovechamiento sostenible de los recursos naturales.

4.2 Comisin Nacional para el OTA: Se declar el OTA de inters nacional por lo que se constituy la
Comisin Nacional para el OTA. La Comisin estuvo integrada por representantes de: el Instituto de
Investigacin de la Amazona Peruana (IIAP), el Instituto del Mar Peruano (Imarpe), la Asociacin
Intertnica para el Desarrollo de la Selva Peruana (Aidesep), y la Confederacin Nacional Amaznicas del
Per (Conap), de las ONG, as como de los gobiernos locales.

4.3 Reglamento de la Ley Orgnica sobre la Conservacin y el Aprovechamiento Sostenible de la
Diversidad Biolgica: Seala que el ordenamiento ambiental tiene por objeto establecer las condiciones
de uso y ocupacin del territorio de acuerdo con las caractersticas ecolgicas, econmicas, culturales y
sociales de estos espacios. Se debe hacer sobre la base de la fragilidad y vulnerabilidad de los
ecosistemas y las especies, as como de la erosin gentica. La finalidad es obtener el mximo
aprovechamiento sin comprometer la calidad y sostenibilidad del territorio. El ordenamiento ambiental
debe basarse en la ZEE.

4.4 Sistema Nacional de Gestin Ambiental: Considera el OTA como un instrumento de la gestin
ambiental que debe ser diseado e implementado de manera multisectorial y descentralizada. Incluye
entre las funciones del Conam el establecimiento de la poltica, los criterios y los procedimientos para el
ordenamiento ambiental.

4.5 Ley General del Ambiente: Define el concepto de planificacin sobre el uso del territorio como un
proceso de anticipacin y toma de decisiones relacionadas con las acciones futuras en el territorio.

4.6 Ley de Creacin del Minam: Se cre en 2008 como organismo del Poder Ejecutivo rector del sector
ambiental. Con el fin de disear, establecer, ejecutar y supervisar la poltica nacional y sectorial
ambiental.

4.7 Poltica Nacional del Ambiente: Se define como un instrumento de cumplimiento obligatorio, que
orienta las actividades pblicas y privadas, siendo el Minam la entidad responsable. Seala que el OT y
la ZEE se plantean como soporte para la conservacin, el uso y el aprovechamiento sostenible de los
recursos naturales y la diversidad biolgica, as como para la ocupacin ordenada del territorio.


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V. Marco normativo de promocin de las inversiones que incide en el territorio:

Una caracterstica actual es la promocin irrestricta de la gran inversin, implementadas durante la
dictadura fujimorista. Se ampli al mximo la extensin del territorio nacional susceptible de entregarse a
inversionistas, eliminando o reduciendo las restricciones legales que haba.
Este marco normativo limit la incipiente institucionalidad ambiental, al designar a los sectores como
autoridades competentes para aplicar las disposiciones de la legislacin ambiental en sus respectivos
rubros.
Los ministerios desempean un doble rol: por un lado, promueven la inversin en su sector y otorgan
derechos y concesiones; y, por otro, aprueban los estudios de impacto ambiental que autorizan las
inversiones y cautelan que estas cumplan las normas ambientales.
La experiencia muestra que no se hace cumplir la normatividad ambiental, ya que el control ambiental
tiende a percibirse como un obstculo para la inversin y la produccin, que constituyen las prioridades
para el sector.
Esto se mantendr hasta 2015 ya que a partir de ese ao, segn declaraciones del viceministro del Minam
(Mariano Castro), la aprobacin de los estudios de impacto ambiental estar a cargo del ministerio del
ambiente; esperndose que este cambio pueda traer mejoras sustanciales en la fiscalizacin ambiental.

VI. La consulta a las comunidades campesinas y nativas:
En lo referido a este acpite se conoce que despus de dos aos de los lamentables hechos de Bagua, el
Congreso al fin decidiera aprobar la Ley de Consulta Previa.

6.1 El Convenio 169 de la OIT: Es un tratado internacional de derechos humanos dado en 1989. Se aplica a
los pueblos indgenas que descienden de poblaciones que habitaban en el pas en la poca de la
conquista, que conservan sus propias instituciones o parte de ellas, y que tienen conciencia de su
identidad indgena. ste contiene normas y acciones que deben desarrollar los gobiernos en diversos
campos para garantizar el ejercicio de los derechos de estos pueblos.

6.2 La Ley del Derecho a la Consulta Previa: La consulta es obligatoria para el Estado y define como sujetos
del derecho a los pueblos indgenas u originarios cuyos derechos colectivos (existencia fsica, identidad
cultural, calidad de vida o desarrollo) pueden verse afectados directamente por una medida legislativa o
administrativa, as como por planes, programas y proyectos de desarrollo nacional o regional.
Los pueblos indgenas u originarios son aquellos que tienen: (i) descendencia directa de las poblaciones
originarias del territorio nacional; (ii) estilos de vida y vnculos espirituales e histricos con el territorio
que usan u ocupan tradicionalmente; (iii) existencia de instituciones sociales y costumbres propias; y (iv)
patrones culturales y modo de vida distintos de otros sectores de la poblacin nacional.

6.3 Las objeciones a la consulta previa: Existen importantes sectores econmicos y polticos interesados en
restringirla pues lo consideran una traba a las inversiones, sobre todo de aquellas orientadas a la
explotacin de los recursos mineros y energticos ubicados en territorios de las comunidades
campesinas y nativas.
El Reglamento de Consulta del Ministerio de Energa y Minas: Fue derogado por la ley promulgada en
2011. Daba el rol de juez y parte a las entidades del sector, seanalaba que las dependencias
responsables de realizar y supervisar la consulta eran las mismas que evaluaran si las medidas
propuestas podan afectar directamente a los pueblos indgenas y, por tanto, si proceda o no la
consulta.



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VII. Un enfoque sobre el OT parcial y con marcadas limitaciones:

7.1 Modelo primario-exportador: El ajuste estructural de 1990 y la imposicin de la Constitucin de 1993
se orientaron a limitar al mximo posible el rol del Estado en la economa y a promover las grandes
inversiones en actividades extractivas.

7.2 Reforma descentralista: La descentralizacin es la principal reforma en curso en el pas,
lamentablemente con grandes limitaciones de funciones, y peor an en los ltimos aos se ha tratado
de buscar motivos para volver al atraso centralista, argumentando una falta de eficiencia en la
administracin de los gobiernos regionales y locales.

7.3 Una demarcacin fragmentada e inconclusa: Se puede constatar la separacin que existe entre la
voluntad de avanzar hacia la integracin regional y la realidad de nuestra demarcacin poltica.

7.4 Un enfoque centralista y desarticulado de la ZEE: Como aspecto positivo el reglamento seala que el
proceso es coordinado con los gobiernos regionales y con los sectores involucrados; el regional, con los
gobiernos provinciales; y el provincial, con los municipios distritales. Se establece as una secuencia que
va de lo nacional a lo distrital y a la inversa.
a. La norma establece que el gobierno nacional es la entidad encargada de elaborar y dirigir la
Estrategia de ZEE y determina que las instancias subnacionales solo son entes ejecutores del
proceso con lo que se profundiza una aproximacin centralista.

7.5 Un primer marco general: Un aspecto significativo de la norma es que promueve la vinculacin del
ordenamiento territorial con el planeamiento estratgico y el ordenamiento ambiental. Por lo que se
trata de un primer y significativo paso hacia el diseo de un enfoque y un plan nacional para construir
las bases de un modelo de desarrollo que se sustente en un nuevo equilibrio entre competitividad,
equidad y sostenibilidad.

7.6 La dimensin ambiental: Se constata en leyes y reglamentos especficos, en disposiciones vinculadas al
manejo de los recursos naturales o de nuestra diversidad biolgica, la creacin del Ministerio del
Ambiente. Este es un aspecto positivo que abre un cauce legal adecuado para poner de relieve la
dimensin ambiental en la definicin e implementacin de las polticas y estrategias de desarrollo.

7.7 Tendencia democratizadora: Si bien an existe una falta de voluntad poltica y de compromiso
unilateral con la gran inversin extractiva, y eso ha generado un bloqueo del mecanismo democrtico
de Consulta Previa; esta norma abre igualmente una dimensin importante en todo proceso efectivo de
ordenamiento territorial: la participacin de los diversos sectores, conjuntamente con los mecanismos
de participacin de la reforma descentralista trae un verdadero avance democrtico.

VIII. Anexo: Experiencia de OT en Cajamarca

8.1 Marco legal implementado por el Gobierno Regional de Cajamarca:
Resolucin Ejecutiva Regional 305-2004-GRCAJ/P:
Cre el Grupo Tcnico de ZEE de la regin: Para elaborar y proponer planes, programas y acciones
sobre delimitacin, saneamiento y tipificacin. Deba hacerlo segn las caractersticas geogrficas,
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climticas y poblacionales, y por cuenca y corredores econmicos, as como en funcin del buen
manejo de recursos naturales.
La sociedad civil estuvo representada por cuatro delegados de las ONG, dos de la cooperacin
tcnica internacional, uno de las instituciones cientficas y tres de los espacios de concertacin.
El Grupo Tcnico luego se denominara Comisin Tcnica Regional.
Ordenanza Regional 012-2005-GRCAJ-CR:
La Comisin Tcnica Regional: Se conform con un representante del gobierno regional, los
alcaldes de las municipalidades provinciales y distritales, un representante de una institucin
cientfica, representantes de sectores y niveles de gobierno, dos representantes de organizaciones
de los pueblos indgenas, dos de las empresas privadas y dos de las ONG.

Ordenanza Regional 012-2010-GRCAJ-CR:
Defini el nmero total de integrantes de la CTR (47) y el nmero por tipo de representacin: tres
del gobierno regional, quince de los sectores y niveles del gobierno, trece de las municipalidades
provinciales, dos de las instituciones cientficas, dos de las universidades, dos de las organizaciones
de los pueblos indgenas, dos de las empresas privadas, dos de las ONG, uno de la cooperacin
tcnica internacional, tres de las plataformas de concertacin y dos de las organizaciones
productivas.
La ordenanza precis que cualquier iniciativa de planificacin territorial deba tomar como punto
de partida la ZEE y el plan de OT regional, e informar sobre ella a la Subgerencia de
Acondicionamiento Territorial-Equipo Tcnico Regional de ZEE-OT.
Ordenanza Regional 018-2010-GRCAJ-CR:
Aprob la ZEE del departamento de Cajamarca a nivel macro, en una escala cartogrfica de 1:250
000.
Dispuso que la ZEE fuera el instrumento obligatorio de planificacin y gestin del territorio en todas
las instancias del GRC.

8.2 Descripcin de la experiencia de ZEE para el OT en Cajamarca:
En el ao 2005 se elabor el perfil del proyecto de inversin pblica OT para la regin Cajamarca,
constituido por tres componentes: DT, ZEE y OT.
Los principios estratgicos:
Participacin social.
Legalidad: Se ha regido estrictamente por lo que establecen las normas.
Articulacin: Articulado a las polticas y estrategias del Gobierno Regional de Cajamarca, en
particular a la poltica sobre OT.
Comunicacin e informacin: Las acciones estn dirigidas a difundir los resultados del documento.
Capacitacin: Estuvo dirigida al ETR y a la CTR. Contribuyeron al fortalecimiento de capacidades: la
cooperacin alemana (GIZ), los docentes de la UNC, miembros de Amaznicos por la Amazonia y
funcionarios del Minam, entre otros.
Los actores del proceso: Los ms importantes son la CTR y su asamblea; encargada de ser el rgano de
coordinacin, concertacin y acompaamiento tcnico de carcter multisectorial del proceso, y
promueve el dilogo.
Asamblea del Comit Tcnico Regional: Los representantes del Estado son el 73%; los de la sociedad
civil, el 21%; los del sector privado, el 2%; y otros (la Mesa de Concertacin para la Lucha Contra la
Pobreza de Cajamarca [MCLCP] y la cooperacin tcnica internacional), el 4%.
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Se puede considerar a los actores de la siguiente manera:
Impulsores: El Gobierno Regional de Cajamarca y la cooperacin tcnica alemana (GIZ).

Aliados: SER, MCLCP Cajamarca, Consorcio Interinstitucional para el Desarrollo Regional (Cipder),
Municipalidad Provincial de Cajamarca, Municipalidad Provincial de San Ignacio y Universidad
Nacional de Cajamarca. Con un menor grado se puede considerar a la comunidad Los Naranjos; al
Consejo Regional de Ciencia, Innovacin Tecnolgica e Investigacin (Coreciti); a la Convencin
Nacional del Agro Peruano-Cajamarca (Conveagro Cajamarca); a la Organizacin Fronteriza Awajun;
y a la Red de Municipalidades Rurales de Cajamarca (Remur Cajamarca).
Decisores: Gobierno Regional de Cajamarca y Minam.
Opositores: Grupo Norte (conformada por las empresas mineras de la regin), Cmara de Comercio
de Cajamarca y Servicio Nacional de Meteorologa e Hidrologa (Senamhi).
Indecisos: Municipalidades provinciales de Cajabamba, Celendn, Chota, Contumaz, Hualgayoc,
Jan, San Miguel, San Marcos, San Pablo y Santa Cruz; Autoridad Local del Agua (ALA Cajamarca);
Upagu; Asociacin Regional de Productores Ecolgicos; Consejo Regional de Juventudes Cajamarca
(Coreju Cajamarca); Instituto Nacional de Innovacin Agraria (Inia); y Organismo de Formalizacin
de la Propiedad Informal (Cofopri).
Los productos de la ZEE:
Propuesta para la ZEE en el departamento de Cajamarca.
Memorias descriptivas de nueve submodelos.
Gua para el OT.
Informacin organizada y sistematizada.
Mapas en formatos estandarizados.

8.3 El papel del Grupo Norte en el proceso de ZEE de la regin Cajamarca:
El Grupo Norte representaban a las empresas mineras de la regin Cajamarca y por lo tanto
perteneca al sector privado.
Se retir del CTR en octubre de 2010 por discrepancias con los documentos y la conduccin de los
talleres de la fase de validacin.
Para su reingreso espera el levantamiento de observaciones que ellos mismo hicieron y el visto
bueno del Minam, para asegurarle que la informacin consignada en los documentos sea
tcnicamente precisa.
Hay canales de informacin a los que acceden el Grupo Norte y la Cmara de Comercio de
Cajamarca, los cuales han tenido cobertura meditica y han tratado de perjudicar el proceso, un
ejemplo seran las expresiones del exministro del Ambiente que declar anticonstitucional y
antitcnico el proceso de la ZEE de Cajamarca.
Las discrepancias del Grupo Norte siempre han estado centradas en su enfoque sobre el territorio
(ms econmico que ambiental), as como en su cuestionamiento de la informacin y las
metodologas utilizadas por el equipo tcnico.
La posicin del Grupo Norte ha llevado a reflexionar sobre el papel del Minam en el proceso de ZEE
en las regiones. Hasta dnde debe llegar la intervencin del gobierno central? Algunos sectores
consideran que los procesos de ZEE y OT deben estar articulados necesariamente a polticas
nacionales.

8.4 Es recomendable poner nfasis en las siguientes ideas fuerza:
La ZEE es un proceso liderado por el gobierno regional en su conjunto y no solo por el equipo
tcnico.
La propuesta de ZEE es un instrumento de apoyo a la planificacin y gestin territorial, y sirve de
base para un plan de OT. No es un instrumento poltico, ni antiminero, ni proambientalista.
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La propuesta de ZEE es un documento con sustento tcnico y no poltico.