Licenciamento ambiental e direito adquirido

Porrafael- Postado em 07 novembro 2011

Autores:
PEREIRA, Andr Luiz Berro
Licenciamento ambiental e direito adquirido
Tanto o poluidor que no possui licena ambiental aluma, como o que a possui, mas e!orbita dos seus limites, no pode postular direito
adquirido " manuteno da ati#idade poluidora$
1. ESTABILIAE TE!"#$AL% !#I&I'A()# E I$EIT# S*B+ETI,# - LI'E.(A A!BIE.TAL
% licenciamento ambiental, enquanto mani&estao do Poder de Pol'cia do Estado no controle das ati#idades dos particulares e, ao mesmo
tempo, instrumento da pol'tica nacional para o meio ambiente, consiste no procedimento administrati#o atra#s do qual o (ro ambiental
competente )abilita o empreendedor a promo#er a localizao, instalao, ampliao e a operao de empreendimentos e ati#idades
consideradas potencialmente lesi#as ao meio ambiente, con&orme de*nio do art$ +,, inc$ I, da Resoluo n, -./01/ do 2%3A4A$
A materializao do licenciamento ambiental ocorre atra#s dos c)amados alvars ambientais, dentre os quais esto a licena ambiental e
a autorizao ambiental$
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Por #ezes, no entanto, a leislao ambiental emprea estes institutos de maneira indistinta, v.g., nos arts$ +8,
9b9, -:, 9)9, 9i9, 9o9 e 9q9, e 8;, da Lei n, 8$//+0:; <2(dio =lorestal>, e nos arts$ 8,, +-, +., +8, -6 e -- da Lei n, ;$+1/0:/ <2(dio de 2aa>?
ou, ainda, )@ )ip(teses em que a sua mani&estao, porquanto imprenada de caracter'sticas e princ'pios peculiares ao Aireito Ambiental,
se distanciar@ da acepo cl@ssica da doutrina administrati#a$
3a doutrina administrati#a cl@ssica, a licena e a autorizao encontram-se localizados na cateoria dos atos administrati#os de
consentimento estatal, no qual o Poder PBblico con&ere ao interessado a sua anuCncia para o desempen)o de determinada ati#idade$
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A outora da licena constitui ato #inculado da Administrao PBblica, #ale dizer, preenc)idos os requisitos necess@rios para a obteno da
licena, no possui o aente pBblico qualquer discricionariedade na sua concesso, sendo-l)e #edado mani&estar-se de modo distinto
daquela conduta pre#ista na lei$ 3este sentido, a licena se re#este de um car@ter de de*niti#idade, a priori insuscept'#el de re#oao,
consinando ao administrado um direito subDeti#o " sua obteno e consequente e!erc'cio da ati#idade licenciada$ A recusa da
Administrao PBblica, portanto, importaria em ato ileal e con&eriria ao preDudicado direito " indenizao$
Eos A&onso da Fil#a tem lio bastante elucidati#aG
Alicenas pertinente naquelas hipteses em que preexiste o direito subjetivo ao exerccio da atividade. !e esse direito no existe,se o
exerccio da atividade vai nascer como a toda autoridade, ento este no ser licena. "#$ %or isso ato vinculado. &uer dizer, se o titular
do direito a ser exercido comprova o cumprimento dos requisitos para seu e'etivo exerccio,no pode ser recusada, porque do
preenchimento dos requisitos nasce o direito subjetivo ( licena.
")*$
A autorizao, por seu turno, consiste no ato administrati#o por meio do qual a Administrao PBblica consente com que o particular e!era
determinada ati#idade que l)e era inicialmente proibida, ou utilize bem pBblico antes inacess'#el, outorando-l)e, por con#eniCncia e
oportunidade, a permisso para o seu e!erc'cio ou uso$
Assim, di#ersamente da licena, a autorizao ato administrati#o prec@rio e discricion@rio, no con&erindo ao administrado qualquer
direito subDeti#o " sua obteno, mas uma mera e!pectati#a de direito$ Por esta razo, a Administrao PBblica pode se reser#ar a no
conceder a autorizao pleiteada, suDeitando o administrado ao seu Du'zo de con#eniCncia e oportunidade, sem que isso, por si s(, acarrete
direito de postular indenizao$
As licenas ambientais, no entanto, esto suDeitas a um reime Dur'dico pr(prio que, em cumprimento " pol'tica nacional para o meio
ambiente e em obser#Hncia da arantia constitucional ao meio ambiente ecoloicamente equilibrado <art$ --;, caput, da 2=>, as tornam
instrumentos di&erenciados das licenas administrati#as cl@ssicas$
I@ situaJes em que as normas ambientais no estabelecem reras ou padrJes espec'*cos para determinadas ati#idades, casos em que a
lacuna normati#a de#er@ ser preenc)ida pela autoridade ambiental que, nesta )ip(tese, lanar@ mo de sua discricionariedade tcnica$
Assim, o e!ame dos impactos positi#os e neati#os da ati#idade a ser empreendida estar@ suDeita a uma deciso que nem ser@
propriamente #inculada, nem ser@ totalmente discricion@ria, &azendo com que alumas caracter'sticas da licena ambiental se apro!imem
das da autorizao t'pica$
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Ali@s, as licenas ambientais so dotadas de prazos de #alidade <art$ +K da Resoluo n, -./01/ do 2%3A4A>,
o que tambm l)es retira o car@ter de de*niti#idade emprestado "s licenas administrati#as propriamente ditas$
Acontece que a pr(pria 2onstituio =ederal, em seu art$ +/6, par@ra&o Bnico, arante o li#re e!erc'cio de qualquer ati#idade econLmica,
independentemente de autorizao, sal#o nos casos pre#istos em lei e, ainda, asseura o direito de li#re iniciati#a <art$ +/6, caput> e de
propriedade <arts$ ;,, inc$ MMII, e +/6, inc$ II>, condicionado ao cumprimento da sua &uno social <arts$ ;,, inc$ MMIII, e +/6, inc$ III> e "
de&esa do meio ambiente <art$ +/6, inc$ NI>$
Aiante desse mandamento constitucional, &oroso concluir que, desde que e!iido por lei, a ati#idade econLmica poder@ se suDeitar ao cri#o
do Poder PBblico, que desinar@ as condiJes para a sua realizao$ O o caso, por e!emplo, das ati#idades potencialmente deradadoras do
meio ambiente, que se subordinaro "s condicionantes do licenciamento ambiental$
2on&orme arumenta Odis 4ilar, apesar de possuir prazo de #alidade, nos termos do art$ +K da Resoluo n, -./01/ do 2%3A4A, a licena
ambiental oza de uma estabilidade temporal, que no se con&unde nem com a precariedade das autorizaJes, nem com a de*niti#idade
das licenas t'picas$ Assim, 9a licena ambiental no asseura ao seu titular a manuteno do status quo #iorante ao tempo de sua
e!pedio9,
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mas tambm no poder@ ser suspensa por mera discricionariedade do aente pBblico$
Nale dizerG embora #alidamente outorada, a licena ambiental no constitui um direito adquirido do empreendedor em e!ercer sua
ati#idade ad aeternum$
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Ela temporariamente est@#el porque, durante seu prazo de #alidade, em rera no l)e sero impostas outras
condiJes seno aquelas e!iidas na poca do requerimento, nem se suDeitar@ aos critrios de con#eniCncia e oportunidade do
administrador pBblico$
Parece-nos, portanto, que o titular da licena tem mera e!pectati#a de direito de e!plorar a ati#idade durante o seu prazo de #alidade, e de
reno#@-la sucessi#amente caso atenda aos requisitos e!iidos ao tempo do requerimento da reno#ao$ 4as isso, porm, no impede a
modi*cao da licena, ainda que no curso do prazo de #alidade, para atender ao interesse pBblico ou para adequar-se a mecanismos que
#en)am arantir maior proteo do meio ambiente$
O que, em sendo asseurado o li#re e!erc'cio de qualquer ati#idade, desde que pautada na de&esa do meio ambiente e do cumprimento da
&uno social da propriedade, no se de#e perder de #ista que a arantia a um meio ambiente ecoloicamente equilibrado constitui,
tambm, condicionante permanente para a manuteno da licena ambiental inicialmente outorada$ O o que a DurisprudCncia p@tria tem
denominado de 9&uno ecol(ica da propriedade9$
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Aesta &eita, acaso a ati#idade empreendida, ainda que reularmente licenciada, #en)a in&rinir de tal maneira o meio ambiente a ponto de
comprometer a sua perpetuao para as presentes e &uturas eraJes, a licena ambiental de#er@ ser modi*cada para que seDam
estabelecidos no#os parHmetros de controle e adequao " medidas mais proteti#as do meio ambiente, como sustenta Odis 4ilar, in
verbisG
Fem retroati#idade e o&ensa ao direito adquirido possvel modi+car autorizao existente, assim como exigir o licenciamento daquele que
no o 'ez, de#endo o poluidor submeter-se sempre a no#a rera, que de#er@, em princ'pio, dar maior proteo ao meio ambiente 5ri&o do
autor7$
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2om e&eito, conquanto ao particular possa ser atribu'do um direito subDeti#o " obteno da licena ambiental quando cumpridos os
requisitos leais, por se relacionar diretamente com o e!erc'cio de direitos constitucionalmente asseurados, sua concesso estar@
condicionada permanentemente ao atendimento da &uno social da propriedade em que ser@ empreendida a ati#idade econLmica, bem
como " de&esa do meio ambiente <inclusi#e pela aplicao dos princ'pios da pre#eno e da precauo>$ E este meio ambiente, sem dB#ida,
de#e ser o ecoloicamente equilibrado, preser#ado para as presentes e &uturas eraJes <art$ --;, caput, da 2=>$
-$ I3EMIFTP32IA AE AIREIT% AAQRIRIA% AE P%LRIR
Em &ace da semel)ana da licena ambiental com a licena administrati#a propriamente dita, aluns propriet@rios c)earam a debater no
Poder Eudici@rio brasileiro a possibilidade de um suposto direito adquirido " ine!iibilidade da obriao de reparar o meio ambiente
deradado, seDa em razo da omisso continuada da Administrao PBblica ao lono dos anos, seDa porque no seriam eles os autores das
e#entuais deradaJes pretritas$
A DurisprudCncia p@tria, liderada pelo Erio Fuperior Tribunal de Eustia, sedimentou o entendimento seundo o qual 9ine!iste direito
adquirido a poluir ou deradar o meio ambiente9, asserti#a esta &undada, especialmenteG <i>na densidade constitucional da &uno ecol(ica
da propriedade <arts$ +/6, inc$ NI, +K:, inc$ II, e --;, da 2=>? <ii> na arantia ao meio ambiente ecoloicamente equilibrado para as presentes
e &uturas eraJes <art$ --;, caput, da 2=>? e <iii> na indisponibilidade do bem ambiental. 2on*ra-seG
%,-./!!0A1 .2321 / A452/67A1. A89- .2321 %:512.A. A0!;6.2A </ %,/&0/!72-6A4/67-. 26.2<;6.2A, %-, A6A1-=2A, <A !:401A >?>
<- !7@.FUNO SOCIAL E FUNO ECOLGICA DA PROPRIEDADE E DA POSSE.A,/A! </ %,/!/,3A89- %/,4A6/67/. ,/!/,3A
1/=A1. ,/!%-6!A5212<A</ -5B/723A %/1- <A6- A452/67A1. -5,2=A89- %,-%7/, ,/4.DIREITO ADQUIRIDO DE POLUIR. C. A 'alta de
prequestionamento da matria submetida a exame do !7B, por meio de ,ecurso /special, impede seu conhecimento. 2ncidDncia, por
analogia, da !Emula >?>F!7@. >.Inexiste direito adqirido a !o"ir o de#radar o $eio a$%iente.O te$!o & in'a!a( de 'rar
i"e#a"idades a$%ientais de natre(a !er$anente) !ois !arte dos s*eitos tte"ados + as #era,-es .tras + 'are'e de /o( e
de re!resentantes qe .a"e$ o se o$ita$ e$ se no$e.*.D&'adas de so i"0'ito da !ro!riedade rra" n1o d1o sa"/o2
'ondto ao !ro!riet3rio o !osseiro !ara a 'ontinidade de atos !roi%idos o torna$ "e#ais !r3ti'as /edadas !e"o
"e#is"ador) so%retdo no 4$%ito de direitos indis!on0/eis) qe a todos a!ro/eita) in'"si/e 5s #era,-es .tras) 'o$o & o
'aso da !rote,1o do $eio a$%iente.G. As A%%s e a ,eserva 1egal justi+camHse onde h vegetao nativa remanescente, mas com
maior razo onde, em conseqIDncia de desmatamento ilegal, a Jora local j no existe, embora devesse existir. K. -s deveres associados
(s A%%s e ( ,eserva 1egal tDm natureza de obrigao propter rem, isto , aderem ao ttulo de domnio ou posse. %recedentes do !7B. L.
<escabe 'alar em culpa ou nexo causal, como 'atores determinantes do dever de recuperar a vegetao nativa e averbar a ,eserva 1egal
por parte do proprietrio ou possuidor, antigo ou novo, mesmo se o imvel j estava desmatado quando de sua aquisio. !endo a hiptese
de obrigao propter rem, desarrazoado perquirir quem causou o dano ambiental in casu, se o atual proprietrio ou os anteriores, ou a
culpabilidade de quem o 'ez ou deixou de 'azer. %recedentes do !7B. M. ,ecurso /special parcialmente conhecido e, nessa parte, no
provido."gri'onosso$
")N$
%bser#a-se que, tanto o poluidor que no possui licena ambiental aluma, como o que a possui, mas e!orbita dos seus limites, no pode
postular direito adquirido " manuteno da ati#idade poluidora$ Isto porque, na medida em que descumpridas as condicionantes da licena
e!iida, a conduta reputada como il'cita S e, consequentemente, contr@ria " norma do art$ --; da 2=$ 3essa situao, o direito adquirido
inopon'#el contra a pr(pria 2onstituio$
5+67
.otas
+$ A3TR3EF, Paulo de Bessa$ ireito Ambiental$ 8$ed$ Rio de EaneiroG Lumen Euris, -6++$ p$+/+$
-$ 2ARNALI% =ILI%, Eos dos Fantos$ !anual de ireito Administrativo$ +6$ed$ Rio de EaneiroG Lumen Euris, -66.$
p$++/$
.$ FILNA, Eos A&onso da$ ireito Ambiental 'onstitucional$ Fo PauloG 4al)eiros, -66/$ p$-K6$
8$ 4ILARO, Odis$ ireito do AmbienteG doutrina, DurisprudCncia, loss@rio$ .$ed$ Fo PauloG Re#ista dos Tribunais, -668$
p$8K8$
;$ 4ILARO, -668$ p$ 8K/$
:$ Id$ p$81;$
/$ FRPERI%R TRIBR3AL AE ERFTITA, REsp 18K$1-+0FP, Rel$ 4inistro Ierman BenDamin, Feunda Turma, Dulado em
-.0+60-66/, AEe ++0++0-661$ Aispon'#el emG U)ttpsG00VV-$stD$Dus$br0re#istaeletronica0AbreW Aocumento$aspX
sFeqY/.-+:1ZsReY-66;666K8/:1ZsAataY-661++++Z&ormatoYPA=[ Acesso em 8 set$ -6++$
K$ PRIERR, 4ic)el, apud 4ILARO, -668$ p$;6+$
1$ FRPERI%R TRIBR3AL AE ERFTITA, REsp 18K$1-+0FP$
+6$ 2&$ TR=-+G A2 66686:/-/;$-66.$8$6+$.1660PA? TR=--G A2 -661;66+66+;-8-? A2 -66K;+++666-11+? A2
-66-6-6+6-.86K;? RFE -66+;+++6666.+K? A4F -6666-6+6.:-+-+, A2 +111:+6;66:;/;K? TR=-8G A2
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TR=-;G A2 -666K;6666/K6/K? TEREG A2 66+;/8K--.$-66/$K$+1$666-? TERFG A\ /66-++K.+-8$