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I N T E R E S S E

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NACIONAL
Expectativas e Frustraes
Dfcit de Representao ou Falta de Consensos
Mnimos: o que Paralisa as Polticas?

Prximo Governo e Desafos da Poltica Econmica
Novos Caminhos da Poltica Ambiental no Brasil

Desafos do Comrcio Exterior

Dilma se Afasta do Itamaraty, e Brasil
Perde Espao no Mundo

Direitos Humanos: At Onde Vo,
Com Quem e Para Qu?
Desafos dos Candidatos na Segurana Pblica
Marta Arretche
Eliane Cantanhde
ano 7 nmero 26 julhosetembro de 2014 R$ 30,00
I
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1
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4
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Simo Davi Silber
Izabella Teixeira
Jos Augusto de Castro
Carlos Eduardo Lins da Silva
Jos Gregori
Bruno Paes Manso
Renato Srgio de Lima
I N T E R E S S E
NACIONAL
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Ricardo Carneiro
Ricardo Santiago
Ronaldo Bianchi
Roberto Pompeu de Toledo
Sergio Fausto
I N T E R E S S E
NACIONAL
Ano 7 Nmero 26 JulhoSetembro de 2014
3
ANO 7 NMERO 26 JuLHOSETEMBRO DE 2014
Sumrio
extenso de nossos problemas nas reas de segu-
rana pblica e infraestrutura urbana requer
grandes aportes de recursos e polticas estveis e
sustentadas de longo prazo.

21 Os Desafos da Poltica Econmica
do Prximo Governo
SIMO DAVI SILBER
A discusso foi dividida em dois perodos: 2015 e
2016 em diante. O grande desafo para 2015 re-
duzir a infao, e o principal instrumento a con-
teno do crescimento desordenado das despesas
do governo federal. A nfase da anlise no segun-
do perodo est concentrada em dois grandes de-
safos: aumentar a insero da economia brasilei-
ra no mercado internacional e avanar no ajuste e
na reforma fscal para criar um ambiente de neg-
cios mais adequado expanso dos investimentos
produtivos e dos ganhos de produtividade.

27 Os Novos Caminhos da Poltica
Ambiental no Brasil
IZABELLA TEIXEIRA
A autora, ministra do Meio Ambiente, advoga a
necessidade de rupturas e de um movimento pol-
tico mais ambicioso que dialogue com o novo
ambientalismo, motivado pela sustentabilidade e
por um desenvolvimento mais inclusivo e justo.
Ela prope uma nova arquitetura poltica para a
agenda ambiental no Brasil, pois se esgotou o
modelo atual das polticas ambientais, predomi-
nantemente orientado para o controle ambiental.
Os prximos caminhos de governana ambiental
5 Apresentao
ARTIGOS
7 Expectativas e Frustraes
ELIANE CANTANHDE
Em sua edio de outubro-dezembro de 2010,
Interesse Nacional reuniu sete jornalistas bra-
sileiros de ponta e de diferentes reas para uma
espcie de balano do governo Lula e tambm
para projees sobre o que seria o futuro gover-
no, com Dilma Rousseff ento j considerada vir-
tualmente eleita. Como convinha, foram todos
cautelosos, diz a jornalista Eliane Cantanhde,
colunista da Folha de S. Paulo, a quem o Conse-
lho Editorial desta revista confou a tarefa de re-
alizar uma releitura dos textos dos colegas para,
quatro anos depois, detectar quais foram as pro-
messas cumpridas, os erros, os acertos e os desa-
fos para a prxima administrao.
15 Dfcit de Representao ou Falta de Consensos
Mnimos: o que Paralisa as Polticas?
MARTA ARRETCHE
Sob o regime democrtico contemporneo, fr-
mou-se um pacto nacional, que concedeu grande
prioridade de gasto s polticas de educao e
sade bem como elevao sustentada da renda.
Se isto verdade, por que razo os temas que so
objetos destas polticas permanecem sistematica-
mente na lista de preocupaes dos eleitores?
Parte da explicao se encontra em uma eleva-
o das expectativas. Enfrentar a gravidade e a
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . interesse nacional julho/setembro 2014. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
4 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . interesse nacional julho/setembro 2014. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
57 Direitos Humanos: at Onde Vo,
com Quem e para Qu
JOS GREGORI
Na concepo moderna, os direitos humanos devem
estar presentes em todas as dimenses da vida: na
casa, na famlia, na escola, na fbrica, no trabalho,
na empresa, nas ruas, no trnsito, no clube, no ban-
co, nas diverses e na viagem, pois assumiram o
social, o econmico, o cultural e o existencial. Nada
mais propcio a este momento de inquietude e busca
de caminhos do que o fato de estarmos no limiar de
uma eleio presidencial. Nas democracias, o mo-
mento, por excelncia, para expressar reivindica-
es e cotej-las entre as vrias vises dos que pre-
tendem dirigir o pas. As prioridades apontam para
trs polos: como melhorar a igualdade da distribui-
o de renda; como tornar o complexo policial-ju-
dicirio mais efciente na diminuio da impunida-
de; como transferir aos jovens, via educao pbli-
ca, particular e familiar, os valores de respeito que
signifquem uns agirem em relao aos outros com
esprito de fraternidade e solidariedade.
61 Os Desafos dos Candidatos
na Segurana Pblica
BRUNO PAES MANSO
RENATO SRGIO DE LIMA
O nmero real de assassinatos no Brasil de cerca
de 60 mil ocorrncias anuais. Se verdade que o
Brasil tem melhorado seus indicadores econmicos
e sociais, o quadro de violncia do pas indica a
convivncia com taxas de crimes letais muito supe-
riores s de outros pases, o que nos coloca no
ranking das sociedades mais violentas do mundo.
Isso sem contar as altas taxas endmicas de outros
crimes violentos (roubos, sequestros, leses, mortes
pela polcia, etc.). O pas gasta o equivalente a pa-
ses desenvolvidos e, nem por isso, consegue reverter
o quadro de medo e insegurana. Uma das lies de
pases que conseguiram reformar suas polcias, co-
mo Irlanda e frica do Sul, que quando a ativida-
de policial deixa de ser autnoma e passa a respon-
der lgica das polticas pblicas muito se ganha.
transcendem o Ministrio do Meio Ambiente.
Uma primeira ruptura diz respeito poltica am-
biental como alavanca para desenvolvimento de
mercados, gerao de empregos, desenvolvimen-
to tecnolgico e incluso social.
36 Os Desafos do Comrcio Exterior
nos Prximos Quatro Anos
JOS AUGUSTO DE CASTRO
Entre os dez maiores PIBs mundiais, oito pases
tambm esto includos entre os dez maiores expor-
tadores. O Brasil uma das duas excees, ao ocu-
par a stima posio no PIB, mas alcanar apenas
a 22 classifcao como pas exportador. Por que
o Brasil no um grande player no comrcio inter-
nacional? A resposta a esta indagao deve-se
mais a fatores de ordem interna, representados por
entraves e defcincias, e menos a razes externas.
Esses problemas precisam ser eliminados mediante
a realizao de reformas estruturais, e no atravs
de medidas conjunturais, que so meros paliativos.

49 Dilma se Afasta do Itamaraty, e Brasil Perde
Espao no Mundo
CARLOS EDUARDO LINS DA SILVA
O artigo faz uma anlise completa dos principais
temas da poltica externa brasileira no governo de
Dilma Rousseff e constata o pouco apreo da presi-
dente pelas relaes exteriores e pela diplomacia. O
autor, editor da revista Poltica Externa, diz que
aps 16 anos de exerccio intensivo da diplomacia
presidencial, com os presidentes Fernando Henri-
que Cardoso e Luiz Incio Lula da Silva, o pas se
v com uma agenda externa enfraquecida, com pre-
sena limitada nos principais fruns mundiais e in-
capaz de exercer liderana natural na Amrica do
Sul. De fato, h baixa prioridade do Itamaraty na
agenda presidencial. Nestes trs anos e meio, o Bra-
sil perdeu relevncia no cenrio mundial, deixou de
aproveitar grandes oportunidades para consolidar
conquistas obtidas nas duas dcadas anteriores,
omitiu-se em questes vitais e cometeu erros diplo-
mticos que eram incomuns no passado.
5
O fo da meada das anlises que o leitor en-
contrar nas prximas pginas so as manifesta-
es populares que ningum foi capaz de prever.
A novidade dos protestos foi um aviso, uma ad-
vertncia, para todo tipo de governante. Nesse
contexto, e num pas onde o presidencialismo
to forte, a principal vtima poltica acabou sen-
do a presidente da Repblica, que simplesmente
despencou nas pesquisas, escreve Cantanhde.
Junho de 2013 deixou como sequelas a facilida-
de de fazer greves, inclusive no servio pblico e
at mesmo nas polcias, e a capacidade de mobi-
lizao das mais diferentes categorias de profs-
sionais e de cidados.
De acordo com a professora de Cincia Pol-
tica da USP, Marta Arretche, as manifestaes a
que assistimos so parcialmente explicadas pela
expressiva ampliao do nmero absoluto de in-
divduos mais escolarizados, mais exigentes e
com mais recursos para participar politicamen-
te. Enfrentar a gravidade e a extenso de nossos
problemas nas reas de segurana pblica e in-
fraestrutura urbana requer igualmente grandes
aportes de recursos e polticas estveis e susten-
tadas de longo prazo, diz a autora.
H um consenso de que alguns dos principais
desafos da prxima administrao ser reduzir as
taxas de infao, fazer a economia crescer por
meio de mais investimentos e produtividade. An-
lise completa dos problemas e das perspectivas
nesse campo encontra-se no artigo do professor de
economia internacional da Faculdade de Econo-
mia e Administrao da USP, Davi Simo Silber.
E
sta edio guarda semelhana com a de
quatro anos atrs, na qual foram aborda-
dos os desafos do presidente da Repbli-
ca no quadrinio 2011-2014. Na ocasio, sete
conceituados jornalistas brasileiros escreveram
sobre as perspectivas do governo da presidente
Dilma Rousseff, que estava virtualmente eleita
quando o nmero 11 circulou. O presidente Lula
deixava o poder com a economia crescendo 7,5%,
e a populao se mostrava confante no futuro.
Muita coisa mudou nos ltimos quatro anos,
e, principalmente, de junho de 2013 para c, pois
os protestos de rua que irromperam naquela oca-
sio marcaram profundamente a vida da nao.
sobre as mudanas ocorridas, o humor dos brasi-
leiros diante de problemas vividos no dia a dia
em matria de sade, educao, transporte e se-
gurana , os desafos e as perspectivas para
alm de 2015 que trata este nmero 26.
O artigo de abertura da jornalista Eliane
Cantanhde, colunista da Folha de S. Paulo e
profunda conhecedora dos mecanismos de poder
e de como funciona a poltica em Braslia e nas
capitais dos estados. A ela o Conselho Editorial
confou a misso de realizar uma releitura dos
artigos dos sete jornalistas que escreveram na
edio 11 (outubro-dezembro de 2010).
Nos outros sete artigos deste nmero, qualif-
cados especialistas analisam os desafos do presi-
dente a ser escolhido em outubro. Desafos na rea
econmica, em comrcio exterior, poltica exter-
na, direitos humanos, segurana, questes socioe-
conmicas e de meio ambiente e sustentabilidade.
Apresentao
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . interesse nacional julho/setembro 2014. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
6 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . interesse nacional julho/setembro 2014. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Inequivocamente, o grande desafo para
2015 o de reduzir a infao, e o principal ins-
trumento a conteno do crescimento desorde-
nado das despesas do governo federal. No exis-
te na experincia internacional nenhum caso de
crescimento econmico sustentado que no te-
nha sido acompanhado de um consistente equil-
brio fscal intertemporal. Mais ainda, na histria
recente mundial, os casos bem-sucedidos de
ajuste fscal foram obtidos por reduo de despe-
sa, e no por aumento de receitas, afrma.
Jos Augusto de Castro, presidente da Asso-
ciao de Comrcio Exterior do Brasil (AEB),
pergunta por que o Brasil no um grande player
no comrcio internacional. Os desafos do presi-
dente que assumir o poder em 2015, nessa rea,
so enormes. Para o autor, o novo governo preci-
sar elaborar uma poltica integrada em substi-
tuio s vrias polticas isoladas de cada minis-
trio, fazer uma reforma tributria para dar com-
petitividade ao produto brasileiro no exterior,
criar infraestrutura de transporte e realizar refor-
ma trabalhista.
No governo Dilma Rousseff, o Brasil perdeu
relevncia no cenrio mundial, observa Carlos
Eduardo Lins da Silva, editor da revista Poltica
Externa, Global Fellow do Woodrow Wilson
Center e conselheiro da Interesse Nacional.
Exemplos do pequeno engajamento do pas em
questes relevantes: ausncia do chanceler em
reunio para debater a crise da Sria e na confe-
rncia mundial de segurana em Munique, em
2014, dois eventos fundamentais da pauta inter-
nacional, em que a presena brasileira poderia
trazer frutos para a nao. O grande desafo do
prximo presidente ter clareza de objetivos so-
bre o papel que o Brasil deve desempenhar na
sua regio especfca e no mundo como um todo,
avalia Lins da Silva.
Mudana a palavra de ordem da atualidade.
A ministra do Meio Ambiente, Izabella Teixeira,
vai alm e fala em ruptura do modelo atual de
poltica ambiental. A perspectiva de olhar o futuro
mais de perto, como condio poltica de mudan-
a da agenda ambiental, determina uma maior
compreenso do papel de liderana global do Bra-
sil nessa agenda e ajuda a entender que os temas
de meio ambiente no esto mais circunscritos aos
domnios da tradio ambientalista, que tanto in-
fuenciou o modelo de governana ambiental vi-
gente em nosso pas. O movimento poltico a que
aspiramos deve ser mais ambicioso, na trilha das
rupturas necessrias e que dialogue com o novo
ambientalismo, motivado pela sustentabilidade e
por um desenvolvimento mais inclusivo e justo.
Jos Gregori, nome importante na rea de di-
reitos humanos, comenta sobre esse tema e a sua
efetividade no mundo real. So necessrias pol-
ticas e aes que despertem o esprito comunit-
rio, como campanhas massivas que difundam a
Declarao Universal dos Direitos Humanos.
Isso porque, na concepo moderna, os direitos
humanos devem estar presentes em todas as di-
menses da vida: na casa, na famlia, na escola,
na fbrica, no trabalho, na empresa, nas ruas, no
trnsito, no clube, no banco, nas diverses e na
viagem, pois assumiram o social, o econmico, o
cultural e o existencial.
Fechamos a edio com um assunto que ator-
menta os brasileiros a violncia. Escrevem so-
bre os desafos do prximo governante na rea de
segurana pblica o jornalista Bruno Paes Man-
so, ps-doutorando no Ncleo de Estudos da
Violncia da USP, e Renato Srgio de Lima, vi-
ce-presidente do Conselho de Administrao do
Frum Brasileiro de Segurana Pblica.
Os dois autores sugerem que, sem uma mu-
dana substantiva na estrutura normativa das po-
lcias, o quadro de insegurana hoje existente
tender a ganhar contornos dramticos. Uma das
lies de pases que conseguiram reformar suas
polcias, como Irlanda e frica do Sul, que
quando a atividade policial deixa de ser autno-
ma e passa a responder lgica das polticas p-
blicas muito se ganha.
OS EDITORES
7
ELIANE CANTANHDE, jornalista, colunista da pg. A-2 da
Folha de S. Paulo e comentarista do telejornal Globonews
Em Pauta
Expectativas e Frustraes
ELIANE CANTANHDE
Acio Neves, candidato do PSDB Presidncia.
Henrique Meirelles no s presidiu o BC nos dois
mandatos de Luiz Incio Lula da Silva como foi o
maestro da poltica econmica naqueles oito anos.
E Marcos Lisboa foi, no mesmo governo Lula, um
dos homens fortes do Ministrio da Fazenda, que
nem sempre acatava docilmente os ditames do BC
de Meirelles.
Vejamos o que dizem, hoje, no ritmo j fren-
tico de uma eleio presidencial movida a pesqui-
sas que do favoritismo reeleio da presidente
Dilma Rousseff, mas cercada de incertezas diante
do crescimento contnuo e das potencialidades do
ex-governadores Acio Neves, de Minas Gerais, e
de Eduardo Campos (PSB), de Pernambuco.
E com um dado instigante: essas mesmas pes-
quisas apontam claramente uma tendncia da so-
ciedade a favor de mudanas. Quais sejam, ou
que abrangncia devem ter essas mudanas, ainda
est muito vago, difuso, a esta altura em que es-
crevo (fnal de maio, incio de junho). As trs prin-
cipais campanhas esto quebrando a cabea para
entender, primeiro, e para se adaptar, depois.
De Meirelles, em Virando o jogo, pg. A-2
da Folha: Ao atingirmos os limites da expan-
so do emprego e do crdito, o pas entra na fase
mais complexa de crescer via aumento da produti-
vidade. E diagnostica: O problema que ela no
tem aumentado, enquanto se consolidou a percep-
o de que a infao est alta e de que os servios
pblicos em reas como segurana, sade e edu-
cao no evoluram.
De Armnio Fraga e Marcos Lisboa, em Hora
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . interesse nacional julho/setembro 2014. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
N
o mesmo dia, 25 de maio de 2014, um
domingo, e no mesmo jornal, a Folha
de S. Paulo, mas em artigos diferen-
tes, os economistas Henrique Meirelles, Arm-
nio Fraga e Marcos Lisboa coincidiram no diag-
nstico: esgotado o ciclo da estabilidade, defa-
grado por Fernando Henrique Cardoso, e da
expanso do consumo, marca do governo Luiz
Incio Lula da Silva, o grande desafo do Brasil
a produtividade da economia.
Nenhum dos trs diz com toda a clareza, mas a
concluso bvia, linear, que a presidente Dilma
Rousseff chega ao fnal do seu mandato sem dar
respostas ao principal desafo do pas. Ela, a pri-
meira mulher eleita presidente no Brasil, assumiu
o poder depois de um crculo virtuoso que jogou o
pas no foco internacional e elevou a autoestima
nacional a nveis nunca antes vistos, mas, quatro
anos depois, chega sucesso presidencial per-
dendo a batalha da produtividade entre outras.
Ateno: esses trs autores conquistaram, com
o brilhantismo das ideias e com a experincia pr-
tica, um lugar de destaque na linha de frente da
formulao do futuro do pas, mas no so devo-
tos dos mesmos santos da economia e no fre-
quentaram as mesmas igrejas de poder.
Armnio Fraga foi presidente do Banco Cen-
tral no segundo mandato de Fernando Henrique
Cardoso e coordena o programa econmico de
8 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . interesse nacional julho/setembro 2014. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
de mudar o foco, na pgina seguinte, A-3: A po-
ltica econmica retornou ao centro do debate com
seu sucesso em estimular o consumo, porm no o
investimento e o crescimento. Pouco se discute o
lado da oferta, onde se encontra o maior desafo:
aumentar a produtividade da economia. E para
qu? Porque isso essencial para a convergncia
dos padres de vida da populao aos dos pases
mais ricos.
Ou seja: aumentar a produtividade funda-
mental, no por um arroubo neoliberal, elitis-
ta ou para favorecer o grande capital (aspas
minhas), como acusam certos setores que se ima-
ginam de esquerda, mas para buscar o bem-es-
tar geral hoje e, principalmente, garanti-lo no fu-
turo. Repita-se aqui que os dois autores do mesmo
artigo vm de governos distintos: Fraga alinhado
com os tucanos e Lisboa trabalhou com Antnio
Palocci e com Lula, logo, no governo do PT.
Detalhe interessante que, apesar do papel re-
levante que tivera na era Lula, Meirelles fliou-se
ao PSD do ex-prefeito de So Paulo Gilberto Kas-
sab e, em fns de maio, estava sendo cotado para
ser candidato a vice na chapa do tucano Acio.
Operao difclima, mas bastante simblica, e
no custa lembrar que nada em poltica imposs-
vel. Enquanto isso, Lisboa andava, na mesma po-
ca, participando de conversas e discusses de con-
juntura com o tambm candidato de oposio
Eduardo Campos, do PSB.
No s Lisboa, alis. Passam-se mais algumas
pginas do mesmo jornal, no mesmo domingo, e
eis estampado na A-12: Dupla ligada a Palocci
dialoga com Campos. Trata-se justamente de
Marcos Lisboa, ao lado de Bernard Appy, outro
expoente (durante sete anos) da equipe do ento
ministro Antonio Palocci no governo Lula.
A comicho da dissidncia que acomete Mei-
relles, Lisboa e Appy parece ter contaminado ex-
-ministros tanto de Lula quanto da prpria presi-
dente Dilma. A lista dos que se bandearam ora
para a candidatura de Acio Neves, ora para a de
Eduardo Campos, longa. Assim, por alto: Nel-
son Jobim, Jos Viegas, Roberto Rodrigues, Miro
Teixeira, Cristovam Buarque, Geddel Vieira
Lima, Reinhold Stephanes (que vota, internamen-
te, contra a adeso reeleio)...
Sem contar que o prprio candidato Eduardo
Campos (ex-Cincia e Tecnologia) e sua vice,
Marina Silva (ex-Meio Ambiente), so o fo da
meada da dissidncia governista: foram ministros
de Lula e puxaram para a oposio dois correli-
gionrios do PSB: Roberto Amaral (tambm ex-
-Cincia e Tecnologia) e Fernando Bezerra Coe-
lho (ex-Integrao Nacional).
E por que ocorrem esses movimentos? Cada
caso um caso, cada um desses ex-ministros tem
sua motivao para trocar a reeleio de Dilma
pela mudana: ora partidria, ora de convenincia
regional, ora por resistncia ao PT, ora por incom-
patibilidade de gnios com Dilma. Mas, h um
ponto em comum: uma insatisfao difusa com a
economia, a desordem na poltica, a gesto errti-
ca que se manifesta em setores vitais, como os de
gs e de energia. A isso, some-se um antigo no
alinhamento ao PT ou uma neodesiluso com os
rumos e as prticas do partido.
Registre-se que os anseios de alternncia des-
se, digamos, microuniverso de eleitores (os ex-
-ministros de governos petistas) refetem o j de-
tectado pelos grandes institutos de pesquisa, a co-
mear pelo Datafolha e pelo Ibope, no nimo do
conjunto de eleitores. Como j citado aqui, mais
de 70% manifestam expectativa de mudana.
Em sua edio de outubro-dezembro de 2010,
Interesse Nacional reuniu sete jornalistas brasi-
leiros de ponta e de diferentes reas para uma es-
pcie de balano do governo Lula e tambm para
projees sobre o que seria o futuro governo, com
Dilma Rousseff ento j considerada virtualmente
eleita. Como convinha, foram todos cautelosos.
Afnal, o futuro a Deus pertence.
Crescimento, uma
expectativa frustrada
C
om sua longa e reconhecida experincia,
Rolf Kuntz, de O Estado de S. Paulo e pro-
fessor de Filosofa Poltica da USP, j advertia
que, ganhasse Dilma ou seu adversrio Jos Serra,
9
do PSDB, o novo governo ter de enfrentar gra-
ves problemas de curto e de longo prazos para
sustentar o crescimento do PIB, a modernizao
produtiva, a criao de empregos e a ampliao de
oportunidades de realizao pessoal. (...)De ime-
diato, o desafo mais evidente ser manter o cres-
cimento num cenrio internacional desfavorvel.
Mais adiante, Kuntz advertia premonitoria-
mente: Um crescimento puxado pelo mercado
interno, como em 2009 e neste ano [2010], no
ser uma boa soluo para o Brasil em 2011 e nos
anos seguintes. Bingo!
Curiosamente, ele citava a expectativa do en-
to ministro da Fazenda de uma expanso do PIB
entre 5,5% e 6% no primeiro ano do governo se-
guinte, que acabou sendo de Dilma Rousseff. Se
Kuntz acertava ao prever o cenrio, Guido Man-
tega desde ento j chutava os ndices de cresci-
mento muito acima dos que efetivamente iriam
se confrmando, um atrs do outro, nos quatro
anos de Dilma.
Na sexta-feira, 29 de maio de 2014, o mesmo
Mantega, que amargara crescimentos pfos em
2011 (2,7%), 2012 (1%) e 2013 (2,3%), tentava
explicar, ou justifcar, os constrangedores 0,2% de
expanso no primeiro trimestre de 2014, derradei-
ro ano para tentar aquecer a economia e aumentar
a mdia dos pibinhos do mandato de Dilma.
Segundo o ministro da Fazenda, ora, ora, ha-
via trs motivos para os 0,2% do primeiro trimes-
tre: 1) baixo consumo das famlias. Por qu? Por
causa da infao. 2) queda no crdito. Por qu?
Por causa dos juros. 3) o cenrio desfavorvel
desenhado pela lenta recuperao dos Estados
Unidos e da Europa, os viles de sempre.
A culpa do crescimento constrangedor, portan-
to, da infao e dos juros. E o prprio ministro
da Fazenda de Dilma quem reconhece.
Vejamos o que escreveu, no fnal de 2010, Cris-
tiano Romero, colunista e editor-executivo do Va-
lor Econmico: Apesar do sucesso recente, h
inmeros obstculos a serem superados nos prxi-
mos anos. Alguns dizem respeito prpria susten-
tao do modelo de estabilizao adotado; outros,
ambio da nao em dar um salto histrico.
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . expectativas e frustraes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Romero detalhava: A verdade que a esta-
bilizao da economia brasileira avanou muito
nos ltimos anos, mas ainda uma obra inacaba-
da. A comear pela infao. Segundo ele, o
Brasil superou o perodo de hiperinfao, mas
estabilizou os ndices de preos em patamares
excessivamente altos em comparao com a m-
dia internacional.
Como especifcou o jornalista do Valor, em
mdia, os pases ricos tm infao de 2% ao ano, e
os emergentes, de 3%, enquanto o Brasil persegue
a meta de 4,5%, bem acima. Pois , colega, perse-
guia, porque nem mesmo essa meta, j to alta, foi
de fato perseguida nos quatro anos de Dilma.
Como se seguisse a mxima ultrapassada e
perigosa de que um pouco de infao no faz
mal a ningum, Dilma manteve os ndices sem-
pre fora do centro da meta e muito prximos do
teto, de 6,5%, o que altssimo diante dos padres
internacionais e criticado pelos especialistas den-
tro do prprio Brasil. Nos trs primeiros anos, a
mdia de Dilma foi de 6,08%, e ela entrou no
quarto ano com tendncia de alta.
Bombas a explodir em 2015
A
pesar de a comparao com os trs primeiros
anos de FHC (12,40%) e de Lula (7,53%) ser
favorvel Dilma, h diferenas de conjuntura e
um fator que merece srios estudos parte: o con-
trole de preos, ops!, a administrao ou o re-
presamento dos preos de energia, de gasolina e
de transporte urbano. Uma bomba, alis, a explo-
dir no prximo governo, a partir de 2015. Seja
quem for o presidente, a Petrobras, por exemplo,
estar entre as primeiras prioridades.
No caso dos juros, a presidente chegou a fazer
pronunciamento gratuito na TV para gabar-se
de impor-lhes rdea e compostura, mas foi venci-
da pelos fatos e pelos erros da prpria poltica eco-
nmica. O grfco da trajetria dos juros na era
Dilma diz tudo.
Lula deixou o governo com juros em 10,75%
em dezembro de 2010. Dilma elevou-os at 12,5%
em julho de 2011 e, a partir da, houve uma forte e
10 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . interesse nacional julho/setembro 2014. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10
sistemtica queda at o patamar confortvel de
7,25% em outubro de 2012. Foi quando l se fo-
ram a inteno, o pronunciamento e a tendncia
de queda. Com o mesmo vigor que haviam baixa-
do, os juros voltaram a subir e, em abril de 2014,
j estavam em 11%, logo, superando a marca dei-
xada por Lula em 2010.
O resultado de infao acima do centro da
meta e juros altos foi cruel. Como estampou a pri-
meira pgina de O Globo, de forma irnica, mas
rigorosamente dentro da realidade, no sbado, 31
de maio de 2014: Com Dilma, crescimento s
supera Collor e Floriano Peixoto. Pano rpido.
De outro lado, Dilma tem um trofu na econo-
mia e ostenta boas bandeiras eleitorais na rea so-
cial, que j tinha sido o forte de Lula. O trofu o
ndice do emprego, que, apesar de includo entre
os problemas previstos por Rolf Kuntz, continua
surpreendendo, como uma jabuticaba da econo-
mia. Apesar do crescimento to baixo, de investi-
mentos patinando, de infao e juros altos, os n-
dices de desemprego so baixos, principalmente
se comparados aos dramticos de uma Europa que
ainda enfrenta difculdades para sair da crise.
Pelos dados ofciais do governo brasileiro, fo-
ram criados 4,139 milhes de postos de trabalho
desde janeiro de 2011 at abril de 2013, e Dilma
abriu o ano de 2014 comemorando um recorde: a
taxa mdia de desemprego caiu a 5,4% em 2013,
a menor em 11 anos, segundo o IBGE, que avalia
o emprego apenas em seis regies metropolitanas.
Mas, a metodologia do instituto j vinha sen-
do questionada, est em fase de transio para
abranger o pas inteiro e pode trazer surpresas.
Tanto que houve uma tentativa indireta do gover-
no de empurrar a mudana para depois das elei-
es. Houve uma justa rebelio dos quadros tc-
nicos do IBGE e a mudana j est ocorrendo
mesmo em 2014.
Quanto aos programas sociais: tanto quanto
foram no governo Lula, continuaram sendo o forte
do governo Dilma, que chegou campanha da re-
eleio com programas consolidados e de grande
apelo nos palanques e na propaganda eleitoral: o
Minha Casa, Minha Vida, o Mais Mdicos (mes-
mo sob crticas do setor) e o Pronatec, que aumen-
tou signifcativamente a oferta de cursos de educa-
o profssional e tecnolgica.
Esses programas pontuais, porm, no devem
responder provocao que o jornalista Paulo So-
tero, diretor do Brazil Institute do Woodrow Wil-
son Center for Scholars, em Washington, fez na
mesma edio do fnal de 2010 desta Interesse
Nacional. Nela, Sotero destacou os obstculos
que, a despeito do inegvel, mas tardio, progresso
econmico e social alcanado nos ltimos 16
anos, continuam a limitar a realizao do enorme
potencial do pas.
Ele citou: a qualidade ainda precria de um
sistema educacional que (...) reduz a competitivi-
dade internacional do pas; o crime; a corrupo
policial e a impunidade (...); um sistema tribut-
rio regressivo e injusto; (...) a precariedade da
infraestrutura.
Para no dizer que nada disso realmente avan-
ou, como esperava Sotero e espervamos todos
ns, preciso reconhecer que a realizao da Copa
do Mundo no Brasil, em junho e julho de 2014,
criou obrigaes inadiveis e, de fato, os aeropor-
tos, pelo menos os mais nevrlgicos, ganharam
mais espao, mais conforto e mais modernidade.
No mais, a lista de Sotero no evoluiu muito
nos ltimos quatro anos: o sistema educacional
continua muito precrio, a violncia assombrosa
nos centros urbanos de Norte a Sul, boa parte das
polcias continua em simbiose com o crime e a
reforma tributria mofando estava, mofando est
nas gavetas da poltica e da burocracia.
O que ningum previu: as
manifestaes de junho de 2013
S
er que nos quatro anos do prximo governo,
seja ele de Dilma, Acio ou Eduardo Cam-
pos, esse estado lamentvel de coisas vai mudar?
Difcil saber, mas h uma novidade no cenrio
brasileiro que no foi prevista, nem sequer aven-
tada, por nenhum dos sete brilhantes autores da
edio de outubro-dezembro de 2010: as mani-
festaes populares.
11
Assim como esses jornalistas, tambm toda a
mdia, as organizaes sociais, os rgos de infor-
mao de diferentes instncias de poder e os pr-
prios governos federal, estaduais e municipais
foram surpreendidos por milhes de pessoas nas
ruas de capitais e grandes cidades brasileiras em
junho de 2013.
Havia ali de tudo um pouco, desde a gurizada
que passou por cima de uma UNE alinhada com
os governos do PT at profssionais liberais exaus-
tos de escndalos, excesso de impostos, falta de
efcincia dos servios pblicos. O pretexto foi
um aumento de R$ 0,20 nas tarifas de nibus e
metrs em So Paulo e no Rio, mas isso foi... ape-
nas um pretexto mesmo.
Seguiu-se a essa exploso espontnea, gerada
e animada via internet, um novo estgio de protes-
tos ainda mais surpreendentes e muito menos pa-
cfcos: entraram em cena os temveis Black
Blocs, de capuzes na cabea e pedras nas mos,
quebrando vidraas, invadindo lojas, destruindo
carros. Simultaneamente, espantaram das ruas os
manifestantes comuns e subtraram vrios ndi-
ces das pesquisas sobre o apoio da sociedade s
manifestaes. Mais ou menos assim: enquanto
pacfcas, sim, as pessoas aprovavam; violentas,
no contem com elas.
A novidade dos protestos foi um aviso, uma
advertncia, para todo tipo de governante. Nesse
contexto, e num pas onde o presidencialismo
to forte, a principal vtima poltica acabou sendo
a presidente da Repblica, que simplesmente des-
pencou nas pesquisas. Ela, que batia recordes im-
pensveis at mesmo para Lula, o mais popular de
todos os presidentes, cara 8 pontos antes mesmo
das manifestaes. Depois delas, includos esses 8
pontos, Dilma perdeu nada mais nada menos que
35 pontos em seus ndices de aprovao.
H muitas lies a serem, ainda, tiradas de ju-
nho de 2013, que deixou como sequelas a facilida-
de de fazer greves, inclusive no servio pblico e
at mesmo nas polcias, e a capacidade de mobili-
zao das mais diferentes categorias de profssio-
nais e de cidados. Da para o fora, Copa, insi-
nuado j na Copa das Confederaes, foi um pulo.
Alm de jogar os holofotes para a internet e
gerar indagaes sobre o novo mundo das redes
sociais, as manifestaes tambm passaram a
questionar a extenso da mdia independente e a
efccia da chamada comunicao poltica, para
a qual Eugnio Bucci, professor da ECA-USP
chamou a ateno na Interesse Nacional daque-
le quase fnal de 2010.
Imprensa e partidos polticos
E
m seu artigo, Bucci condenou tanto a censura
judicial pela qual os poderosos impedem a
publicao de textos que contrariem seus privil-
gios e contem duras realidades quanto o incre-
mento incessante da publicidade governamental.
Ambas, segundo ele, revelam o mesmo caldo de
intolerncia e autoritarismo que ainda constitui
um dfcit na nossa democracia.
E continuou: O uso do errio, em altas somas,
para convencer a sociedade de que os governantes
so gente do bem e devem ser reeleitos, em
campanhas que vo ao ar ao longo de toda a dura-
o do mandato, e no somente durante o perodo
eleitoral (...), , isto sim, um sintoma da mesma
base de valores e condutas que enxerga a informa-
o no como um direito, mas como arma para
direcionar o debate pblico, s expensas do di-
nheiro que deveria servir a todos.
Isso, ele conclui, se d para combater ou ini-
bir a informao jornalstica independente. Po-
der-se-ia completar o raciocnio dizendo que, por-
tanto, essa prtica para impedir que a sociedade
saiba de desvios de dinheiro pblico e de conduta,
que no tenha acesso verdade dissimulada pelos
palanques e pelos palcios.
Em seu texto, Bucci citou nominalmente os
ento candidatos Dilma, do PT, e Jos Serra, do
PSDB, mostrando que a prtica de resistir e espe-
zinhar a mdia independente, para tentar se refu-
giar na cmoda propaganda ofcial, apartidria e
disseminada entre as diferentes esferas da Federa-
o alm de, cada vez mais, entre os Poderes.
A imprensa, portanto, torna-se mais e mais
alvo da campanha explcita de partidos polticos,
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . expectativas e frustraes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
12 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . interesse nacional julho/setembro 2014. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
principalmente do PT, e de importantes lderes, a
comear por Lula, enquanto enfrenta a concor-
rncia dessa comunicao governamental e o
aumento crescente da presena da internet, uma
terra de ningum na qual cabe tudo, at mesmo
ameaas de morte annimas contra o presidente
do Supremo Tribunal Federal. Perdidos nessa ba-
rafunda de informaes e contrainformaes, os
cidados passaram a ir s ruas. No fosse a as-
sombrao dos Black Blocs, talvez no tives-
sem sado delas.
E nada mudou no sistema poltico
A
esse atordoamento, junte-se um dos princi-
pais problemas brasileiros at porque nin-
gum, nenhum governo ou fora poltica se dis-
ps, at aqui, a efetivamente combat-lo: a crise
dos partidos polticos no Brasil. Nem mesmo
Lula, do alto de seus 80% de popularidade, arris-
cou um nico ponto percentual de aprovao para
tentar melhorar o sistema.
Em seu artigo para a mesma Interesse Nacio-
nal, Maria Ins Nassif, ento colunista do Valor
Econmico, fez um prognstico incontestvel:
O Brasil que sair das urnas estar com um quadro
partidrio precocemente senil. Passados quatro
anos e diante de nova eleio para presidente, go-
vernadores, senadores e deputados, repita-se aqui
exatamente a mesma previso, com as mesmssi-
mas palavras: O Brasil que sair das urnas estar
com um quadro partidrio precocemente senil. E,
acrescente-se, inchado. Para que servem trs de-
zenas de partidos e a quem representam? Alis,
para que, mesmo, 39 ministrios?
At quando, e por quantos governos, o prog-
nstico de Nassif, feito em 2010, ir se repetir?
Nem os bzios conseguiriam responder. No incio
de seu governo, Dilma conviveu com uma srie de
denncias do Ministrio Pblico, da Polcia Fede-
ral e da imprensa contra ministros de partidos alia-
dos. Surfou na onda, demitiu uns, aceitou a demis-
so de outros, e os marqueteiros fzeram o resto.
Surgiu da a imagem da faxina, que iria lim-
par a Esplanada dos Ministrios, qui as banca-
das governistas, das velhas sujeiras e dos velhos
sujos de sempre. Mas, o papel de faxineira
durou pouco e difcilmente poderia ser usado, por
exemplo, na campanha de 2014. Dilma logo can-
sou, deixou como estava e at readmitiu alguns
dos faxinados.
A propsito, acaba de se repetir, em fns de
maio de 2014, o mesmo ritual macabro que ante-
cede eleies em So Paulo: o beija-mo do can-
didato petista antes Fernando Haddad, Prefei-
tura da capital, agora Alexandre Padilha, ao go-
verno do Estado ao grande lder do PP, Paulo
Maluf. Lula compareceu converso de Haddad,
em 2012, nos jardins da manso da famlia Maluf,
e no de Padilha, em 2014, na Assembleia Le-
gislativa, mas, nesta, foi aclamado pelo cada vez
mais consolidado aliado como grande estadista.
Atire a primeira pedra o partido que nunca an-
tes tentou e nunca depois tentar negociar o apoio
de Maluf, cujo retrato reluz nas listas de procura-
dos pela Interpol em todo mundo. O PSDB? Pois,
se dependesse de dez entre dez lideranas tucanas,
o 1min15seg do PP na propaganda eleitoral gra-
tuita da TV iria para Acio Neves, no para Dilma
Rousseff.
Quem deu mais levou... E assim que Dilma
chega campanha da reeleio com o maior ba-
laio de partidos aliados do planeta, como brincam
os jornalistas polticos de Braslia, ou como nunca
antes se viu neste pas, como diriam os seguidores
de Lula.
Cavalo de pau na poltica externa
S
e, na poltica interna, os quatro anos de Dilma
comearam e chegam ao fm com o mesmo
sistema partidrio senil, como defniu Nassif, o
que ocorreu na poltica externa foi bastante dife-
rente disso: Dilma deu um cavalo de pau em rela-
o ao governo do padrinho Lula.
Lula e seu chanceler Celso Amorim (que fcou
do primeiro dia do primeiro mandato ao ltimo do
segundo) brilharam nos foros internacionais, en-
traram no radar do mundo desenvolvido e foram
bastante polmicos internamente por sua poltica
13
Sul-Sul, autodefnida como ativa e proativa. J
Dilma e seu primeiro chanceler, Antonio Patriota,
foram uma dupla que no deu certo. Dilma e seu
segundo chanceler, Luiz Figueiredo, so uma du-
pla que simplesmente no quer aparecer nem
que o Brasil seja ativo e aparea.
Em seu artigo, Paulo Sotero destacou o quanto
Fernando Henrique Cardoso e Luiz Incio Lula da
Silva foram invejveis instrumentos de poltica
externa: A ampliao do espao internacional do
Brasil deveu-se, tambm, em boa medida, apti-
do para o exerccio da diplomacia presidencial
dos dois homens que conduziram o pas nesses
anos de transformao e afrmao nacional.
Eis como o autor defniu os dois ex-presiden-
tes e seus mandatos: Figuras histricas, agrega-
doras e carismticas, cada um sua maneira, FHC
e Lula exerceram o poder com sucesso e engran-
deceram a nao no apenas pelo que realizaram,
mas pela maneira como o fzeram.
Com seu consistente conhecimento de Brasil e
de poltica externa, Sotero previu com preciso que
as coisas tenderiam a mudar, fosse qual fosse o re-
sultado da eleio de 2010, e justifcou o porqu:
Dilma Rousseff e Jos Serra so polticos compe-
tentes. Ficam em desvantagem, porm, quando
comparados com FHC e Lula. (...) So [Dilma e
Serra] ambos desprovidos de inteligncia emocio-
nal e notrios (...) como pessoas abrasivas e de trato
difcil. Tomaria posse, portanto, um ou uma presi-
dente sem talento natural ou apetite aparente para
o exerccio da diplomacia presidencial.
Alm de acertar em cheio nessa avaliao, que
se confrma dia a dia no governo Dilma (como
provavelmente se confrmaria num eventual go-
verno Serra), Paulo Sotero tambm estava muito
bem informado ao prever que a estratgia interna-
cional do novo governo seria mais sbria, cuida-
dosa, com uma calibragem melhor da ambio
de liderana internacional do pas sua posio
real na redistribuio do poder global em curso.
Em bom portugus: o Brasil deixaria de lado
uma poltica externa megalmana para se ajustar a
um patamar mais compatvel com a realidade. So-
tero s no poderia imaginar que, de Lula para
Dilma, passar-se-ia de um extremo a outro. De
ativa, passou a passiva. De estridente, a, pratica-
mente, muda. De ambiciosa, a excessivamente
modesta. E foi assim que o Brasil saiu de fninho
dos grandes foros e dos principais debates na are-
na internacional. As construes feitas por Lula-
-Amorim fcaram ao relento, abandonadas. Exem-
plo: a aproximao crescente do eixo de discusso
sobre o Oriente Mdio.
Dilma desbastou excessos ideolgicos
E
m seu artigo para a Interesse Nacional s
vsperas das eleies de 2010, a corresponden-
te de O Estado de S. Paulo em Washington, De-
nise Chrispim Marin, fez pesadas crticas polti-
ca externa conduzida por Amorim e estrelada por
Lula. Encerrou com uma espcie de voto para o
futuro, ou futura, presidente da Repblica.
O sucessor do presidente Lula contribuir
imensamente se desbastar a poltica exterior dos
seus excessos e, especialmente, do componente
ideolgico que a formatou desde 2003. Mas, ir
alm se conseguir formular estratgias embasa-
das em expresses do real interesse nacional, e
no apenas nas convices de alguns poucos e
grandes do Palcio do Planalto e do Itamaraty,
escreveu a jornalista.
Dilma no apenas desbastou eventuais ex-
cessos, como deixou a poltica externa no osso,
sem vivacidade, sem presena. Os poucos e
grandes do Planalto e do Itamaraty que manda-
vam e desmandavam nessa rea no governo Lula,
eles foram colocados nos seus devidos lugares,
quietos e praticamente mudos, enquanto Dilma
atraiu para si toda a poltica externa.
Se Lula insufou e deu corda a seu chanceler,
Dilma concentrou a poltica externa numa nica
pessoa ela prpria, que no entende as sutilezas
e a importncia da diplomacia e confunde poltica
externa com meras trocas comerciais, como se
cartesiana fosse.
Paulo Sotero pregou que, depois de sofrer
fortes abalos nos dois ltimos anos de Lula
pela falta de sintonia com Barack Obama e pelo
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . expectativas e frustraes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
14 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . interesse nacional julho/setembro 2014. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
confronto em relao ao Ir a relao com os
Estados Unidos teria de ser recolocada no bom
caminho. Por um motivo cristalino: essa relao
a mais importante para o Brasil em termos po-
lticos, econmicos e sociais. Mas, os votos do
jornalista no tiveram sucesso e ressonncia.
Se Dilma chegou a ter a inteno de reenergi-
zar a relao com os EUA, ela foi abortada dra-
maticamente quando estourou o escndalo inter-
nacional da espionagem da NSA em empresas,
governos e at cidados e presidentes. Com tudo
acertado para Dilma ser recebida por Obama na
nica visita de Estado ao presidente norte-ameri-
cano em 2013, ela no apenas cancelou (ou
adiou, no eufemismo diplomtico) a ida a Wa-
shington como aproveitou a abertura da Assem-
bleia Geral da ONU, em Nova York, para meter
o sarrafo na Casa Branca e na espionagem inter-
nacional, sob intensos aplausos l e, principal-
mente, c, diga-se de passagem.
Logo, se as relaes com os EUA estavam
abaladas com Lula, fcaram ainda piores com
Dilma. As movimentaes, programas de coope-
rao e grupos de trabalho continuaram atuando,
mas nos bastidores e nos escales inferiores. As
de nvel presidencial murcharam.
Lula, sombra ou luz?
E
m seu artigo sobre Lula e o Futuro, na mes-
ma edio de Interesse Nacional, Paulo
Moreira Leite, da revista poca, indagava sobre
o ento ex-presidente: Ficar em casa, em So
Bernardo, para receber os amigos e contar hist-
rias para os netos? Assumir um papel interna-
cional relevante? Como ir relacionar-se com o
novo governo?.
As respostas esto a diante de todos: no,
Lula no se aquietou contando histrias para
os netos nem assumiu nenhum papel interna-
cional relevante. Manteve-se como sempre foi:
um poltico ativo, sagaz, com uma inteligncia
fulgurante. Com um acrscimo: uma tendncia
onipresena, produzida pelo sucesso popular
do seu governo e dos seus 80% de aprovao
nas pesquisas.
Moreira Leite j dizia que a poderosa herana
de Lula poderia ser para o sucessor, ou sucesso-
ra, uma sombra ou uma luz. No caso de Dilma,
a histria mostra que foi as duas coisas. Uma
sombra, quando as coisas no vo bem, sobretu-
do nas duas reas mais nevrlgicas: a economia e
a poltica. E uma luz, quando se trata de orientar
os programas sociais e manter a tropa partidria
unida para a guerra das eleies.
O problema, durante todo o mandato de Dil-
ma, foi calibrar sombra e luz. O risco, pairando
dia aps dia, foi Lula ofuscar Dilma. Da o esfor-
o monumental para reduzir o brilho de um, jo-
gar os holofotes na outra e empurrar para a pe-
numbra o volta, Lula!.
O mesmo autor fez duas referncias impor-
tncia de um crescimento vigoroso no Brasil. Na
primeira, destacou que Lula tem sua base de
apoio no cidado comum, no homem da rua, no
desassistido e ressaltou: aquele para quem a
nica sada crescer ou crescer.
No fm, dedicou o ltimo pargrafo para de-
cretar: Os brasileiros querem mais crescimento
e os benefcios que ele carrega. E concluiu:
Como no h governos de encomenda, mas
candidatos e candidatas de carne e osso, com seu
passado, suas convices e seus compromissos,
a partir de 1 de janeiro [de 2011] o pas ter qua-
tro anos para descobrir se fez a escolha certa para
atender aos seus anseios.
J que estamos falando em crescimento, vale
repetir o maldoso, mas realista, ttulo de primeira
pgina de O Globo em 31 de maio de 2014, a
quatro meses do primeiro turno da eleio presi-
dencial: Com Dilma, crescimento s supera
Collor e Floriano Peixoto.
15 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . interesse nacional julho/setembro 2014. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
MARTA ARRETCHE professora titular do Departamento de
Cincia Poltica da USP, diretora do Centro de Estudos da Me-
trpole e editora da Brazilian Political Science Review.
contedo programtico. Ainda que obtenham su-
cesso na aprovao de suas iniciativas parlamen-
tares, os presidentes so obrigados a negociar o
contedo das iniciativas legislativas, para aten-
der a interesses particularistas de sua base parla-
mentar. Este mecanismo resultaria que os verda-
deiros anseios da populao no seriam objeto de
interesse legislativo. Deste diagnstico decorre
um prognstico que vaticina ser a reforma polti-
ca uma condio necessria ainda que no suf-
ciente para que aquela dissociao, que est na
origem dos demais males, seja superada.
Uma segunda interpretao sustenta que a
onda de manifestaes inauguradas em junho
passado seria expresso de uma dissociao en-
tre o Partido dos Trabalhadores (PT) e os movi-
mentos populares. Segundo esta viso, desde sua
fundao, o PT foi o principal ainda que no
exclusivo canal de vocalizao das demandas
dos grupos organizados, dos sindicatos aos mo-
vimentos populares, passando pelas organiza-
es corporativas. Nesta funo, selecionava as
demandas que entrariam para a agenda pblica,
liderava a forma de expresso destas insatisfa-
es e negociava seu encaminhamento. Portanto,
desempenhava um papel de canalizao das de-
mandas com potencial de visibilidade pblica.
J
unho de 2013 parece ter inaugurado um no-
vo cenrio na histria recente da democra-
cia brasileira. Manifestaes populares pas-
saram a ter presena regular na cena poltica.
Ainda que as grandes manifestaes de junho
tenham sido substitudas por uma mirade de
demonstraes de pequena escala, o protesto
pblico assumiu formato bem mais generaliza-
do do que at ento. A novidade pouco diz res-
peito existncia de manifestaes, posto que a
histria do Brasil registra contextos semelhan-
tes, marcados por ampla e prolongada mobiliza-
o. A perplexidade refere-se fundamentalmen-
te ao fato de que a continuidade das manifesta-
es acompanhada de eventuais exploses de
violncia ocorre em um contexto de sustenta-
da queda nos nveis de pobreza, de reduo das
desigualdades de renda e de pleno emprego.
Duas interpretaes so preponderantes no
esforo que a cincia social brasileira tem feito
para explicar esta novidade. Uma delas afrma
que esta a expresso de uma dissociao entre
os anseios da sociedade brasileira e as nossas
instituies polticas. Segundo esta interpreta-
o, nosso sistema eleitoral resulta na seleo
dos piores candidatos. A fragmentao partidria
obriga os presidentes a montar coalizes eleito-
rais e governamentais orientadas a produzir
maiorias parlamentares, porm desprovidas de
Dfcit de Representao ou Falta
de Consensos Mnimos:
O Que Paralisa as Polticas?
1
MARTA ARRETCHE
1 Parte dos argumentos e evidncias apresentados neste ar-
tigo foi publicada em colunas no jornal Valor Econmico,
nos meses de julho e outubro de 2013 e fevereiro de 2014.
Agradeo a colaborao de Rogrio Jernimo Barbosa e
Edgard Fusaro, pesquisadores do Centro de Estudos da
Metrpole, para a produo dos dados estatsticos apresen-
tados neste artigo.
16 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . interesse nacional julho/setembro 2014. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Entretanto, em seu novo papel de partido de sus-
tentao do governo, o Partido dos Trabalhado-
res afastou-se destes movimentos e, portanto,
deixou de desempenhar aquele papel. Na ausn-
cia de um partido que fltre e canalize insatisfa-
es e demandas, sua vocalizao assumiu for-
mato desorganizado, catico e at mesmo poten-
cialmente explosivo. Para os partidrios desta
interpretao, as prximas eleies seriam a oca-
sio em que o Partido colher os frutos eleitorais
desta escolha, a ser evidenciada pelo perfl do
eleitor que permanecer fel ao PT.
Estas interpretaes partilham um pressupos-
to comum: o diagnstico de que as manifesta-
es que vimos assistindo h cerca de um ano
tm como origem os resultados da produo par-
lamentar. Isto , as demonstraes populares so
expresso de um dfcit de representao, cuja
origem estaria em uma problemtica relao dos
cidados com o Parlamento. Evidncia deste d-
fcit seria o fato de que parte expressiva daqueles
que lideram as manifestaes recusam na cena
pblica ter relao com os partidos polticos. Lo-
go, as insatisfaes teriam sua origem na incapa-
cidade das instituies parlamentares e de gover-
no converterem em polticas pblicas os legti-
mos anseios da populao.
Argumento neste artigo que estas interpreta-
es minimizam os avanos obtidos em reas de
poltica que esto no centro das preocupaes dos
eleitores, tais como educao, sade e renda. Lo-
go, se dfcit de representao existe, ele no im-
pediu que polticas fossem aprovadas, implanta-
das e produzissem resultados efetivos. Por outro
lado, o insucesso das polticas de segurana pbli-
ca e de infraestrutura urbana torna altamente des-
gastante a vida cotidiana nas cidades brasileiras. A
crescente visibilidade das insatisfaes , em par-
te, explicada pelos ganhos em renda e escolarida-
de, que resultaram em ampliao expressiva do
nmero absoluto de cidados com recursos para
atuar politicamente, o que produziu uma elevao
dos nveis de exigncia e intolerncia com a qua-
lidade dos servios pblicos. Entretanto, a dife-
rena entre as polticas melhor sucedidas e aque-
las cujos resultados so bem menos efetivos no
pode ser explicada por um dfcit de representa-
o. Estas ltimas foram objeto de sucessivas ini-
ciativas parlamentares e de governo, o que revela
sucesso em entrar para a agenda. A diferena de
trajetrias melhor explicada pelo grau de diver-
gncia entre os principais grupos que atuam sobre
os formuladores de polticas seja no executivo,
seja no parlamento. As polticas melhor sucedidas
so aquelas em que os principais grupos organiza-
dos foram capazes de produzir consensos mni-
mos em torno de um paradigma de estratgias de
interveno. A ausncia de coeso entre os atores
sociais em torno de pilares bsicos de atuao tor-
na muito menos provvel a adoo de polticas
que contem com as condies necessrias im-
plantao sustentada de medidas por longo pero-
do de tempo.
Melhoraram as condies
sociais no Brasil?
P
ara saber se as demandas da sociedade bra-
sileira tm sido atendidas ou no, temos que
estabelecer alguma medida do que, afnal, se-
jam estas demandas. Alm disto, ensinam os
manuais que, se queremos examinar mudanas
ao longo de um perodo, temos que adotar a
mesma mtrica para todo o perodo. A orienta-
o no , sob hiptese alguma, inconsequente,
pois nossas concluses so absolutamente de-
pendentes do que selecionamos para observar.
Parte expressiva das interpretaes que con-
cluem que pouco ou nada mudou no Brasil nos
ltimos anos derivada da adoo de uma m-
trica mvel, segundo a qual exigncias mais ele-
vadas so adotadas medida que progressos so
obtidos. Se novas demandas so apresentadas
medida que anteriores so atendidas, obviamen-
te nenhum sistema poltico seria capaz de aten-
d-las. Pela mesma razo, no parece razovel
tomar como mtrica as reivindicaes apresen-
tadas nas diversas manifestaes que ocorreram
no Brasil de junho para c, posto que estas se
aproximam do universo e seus problemas.
17 . . . . . . . dficit de representao ou falta de consensos mnimos: o que paralisa as polticas?. . . . . . . . . .
Menos arbitrria a mtrica apresentada em
sucessivas pesquisas de opinio sobre os temas
que mais preocupam a sociedade brasileira. Ain-
da que sua colocao no ranking de prioridades
tenha variado, cinco temas so constantes nestas
pesquisas: educao, sade, segurana, empre-
go e infraestrutura.
Iniciemos pela trajetria
da poltica de educao
A
tabela 1 apresenta dados sobre a trajetria
dos nveis de escolaridade no Brasil de 1980
a 2010. A tabela mostra que a dvida educacional
a ser debitada pelos governos brasileiros sob a de-
mocracia no era pequena. A despeito disto, os
ndices de escolaridade avanaram muito.
31,5 milhes de pessoas em 2010; sua participa-
o no universo havia cado para pouco menos de
um quarto da populao brasileira. A concluso
evidente: a populao que usualmente interpre-
tada como dispondo de menos recursos declinou
signifcativamente nestes ltimos 30 anos.
Dado interessante refere-se trajetria da-
queles que contam com nveis mais elevados de
escolaridade. A populao de mais de 18 anos
que chegou ao ensino mdio pulou de 6,2 mi-
lhes, em 1980, para 39,7 milhes, em 2010. A
populao que chegou ao ensino superior pas-
sou de 3,4 milhes, em 1980, para 21,5 milhes,
em 2010. Ambas aumentaram em mais de seis
vezes no perodo. Dado que a populao brasi-
leira duplicou em tamanho neste perodo, os
valores percentuais minimizam o nmero abso-
TABELA 1: ESCOLARIZAO DA POPULAO ADULTA (18+ ANOS DE IDADE)
Mais de um quarto da populao brasileira
declarou-se analfabeta no Censo de 1980. Em
2010, esta populao era de menos de 10% e esta-
va concentrada na populao de idade avanada.
Se somarmos esta populao com aqueles que de-
clararam ter no mximo trs anos de estudo n-
vel de escolaridade usualmente interpretado como
analfabetismo funcional , temos que aqueles que
no dominam habilidades bsicas de leitura e es-
crita representavam quase metade da populao
brasileira em 1980. Somados, estes representavam
luto de pessoas que contam com mais recursos
para a atuao poltica.
Se adotamos o desempenho escolar como
mtrica de avaliao da poltica educacional,
tambm encontramos evidncias de melhora.
Juntamente com Edgard Fusaro e Sandra Gomes,
vimos medindo a qualidade da educao nas re-
des municipais brasileiras
2
. A escolha das redes
2 Os dados para replicao destes resultados podem ser encon-
trados em http://www.ffch.usp.br/centrodametropole/1160.
Fonte: IBGE, Censos 1980 e 2010 (Tabulaes Especiais do CEM
Elaborao: Rogerio J. Barbosa
18 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . interesse nacional julho/setembro 2014. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
municipais no mais uma vez desprovida de
consequncias para as concluses. A incorpora-
o tardia dos estudantes escola, como vimos
mais acima, ocorreu no Brasil basicamente a par-
tir da dcada de 1990. Previamente universali-
zao, o acesso escola pblica favorecia os es-
tratos mais elevados de renda e escolaridade e as
redes estaduais de ensino ofereciam a maior par-
te destas matrculas. A universalizao do acesso
(estimulada em grande parte pelos incentivos
fscais embutidos no Fundef) coincidiu com a
adoo de medidas federais de restrio ao gasto
dos governos subnacionais com pessoal (em par-
ticular, a Lei Camata e, posteriormente, a Lei de
Responsabilidade Fiscal). Da combinao destes
fatores no tempo, resultou que a universalizao
do acesso ao ensino fundamental signifcou, na
prtica, municipalizao desta oferta. Em qual-
quer lugar do mundo, a universalizao do aces-
so signifca a entrada dos mais pobres em um
sistema de servios pblicos. Por esta razo, as
redes municipais apresentam ainda que, com
alguma variao entre os estados nveis mais
baixos de desempenho escolar, quando compara-
das s redes estaduais de ensino e s escolas pri-
vadas. A razo simples: a trajetria que acabo
de descrever implicou que as redes municipais
de ensino so aquelas que concentram maior n-
mero de pobres. Logo, se examinamos a trajet-
ria destas redes escolares, temos um panorama
do desempenho dos estudantes que poderamos
plausivelmente esperar que apresentem pior de-
sempenho escolar. Se temos evidncias de que
estes melhoraram seu desempenho, podemos su-
por que os demais tambm estejam melhorando.
Qualidade da educao melhorou
N
osso estudo atribuiu um ndice de desempe-
nho s redes municipais de ensino, cujos
scores podem variar de 0 a 10. A comparao da
trajetria de cada municpio no trinio 2003-2006
(eixo x) e no trinio 2010-2012 (eixo y) pode ser
observada no grfco 1. Cada municpio brasileiro
representa um ponto no grfco de disperso. Os
pontos acima da reta representam os municpios
que melhoraram seu desempenho, ao passo que
aqueles abaixo da reta representam o oposto.
A comparao mostra que a qualidade da edu-
cao melhorou na maioria das redes municipais
de ensino entre 2003 e 2012. Mas, os valores va-
riam entre 2 e 10. Logo, h grande desigualdade
no desempenho escolar entre as redes municipais.
Alm disto, a mudana no valor dos scores obti-
dos por cada municpio entre um perodo e outro
est prxima reta. Isto signifca que esta melhora
foi incremental, isto , sua velocidade gradual.
Se examinamos a trajetria das condies de
sade, tambm encontraremos evidncias de sen-
svel melhora. Entre 1980 e 2010, a taxa de morta-
lidade infantil indicador clssico das condies
de sade caiu de 69 para 16 por 1.000 nascidos
vivos. No mesmo perodo, a esperana de vida ao
nascer outro indicador clssico passou de 62
anos para 73 anos de idade.
Este estudo que realizamos no Centro de Estu-
dos da Metrpole tambm examinou o desempe-
nho das redes municipais de sade
3
. Neste caso,
observamos as condies bsicas de sade. Mais
uma vez, a escolha das unidades de observao
no neutra. Caso tivssemos observado as con-
N
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0
7
-
2
0
0
9
)
GRFICO 1: NDICE DE DESEMPENHO DA EDUCAO
MUNICIPAL 2003-2012
Fonte: Inep e Censo Escolar (Tabulaes especiais do CEM)
Elaborao: Edgard Fusaro
3 Para replicao dos resultados, ver referncia na nota 3.
10,00
10,00
8,00
8,00
6,00
6,00
4,00
4,00
2,00
2,00
0,00
0,00
Nota Educao Municipal 2003-2005
(com base nos parmetros de 2007-2009)
19 . . . . . . . dficit de representao ou falta de consensos mnimos: o que paralisa as polticas?. . . . . . . . . .
dies de atendimento hospitalar, nosso retrato da
sade nos municpios brasileiros seria certamente
outro. Diferentemente, escolhemos observar os
resultados dos programas bsicos de atendimento
prestados pelos municpios: sade infantil, atendi-
mento s gestantes, cobertura odontolgica, vaci-
naes, doenas contagiosas. Os resultados esto
apresentados no grfco 2. Cada ponto do grfco
de disperso corresponde a um municpio. Os sco-
res obtidos que variam de 0 a 10 para o trinio
2010-2012 esto apresentados no eixo y, ao passo
que o percentual de pobres em cada municpio es-
t disposto no eixo x.
poltica de sade no Brasil logrou reduzir a valo-
res bastante baixos a intensidade desta associao.
Deste modo, possvel, como mostra o grfco,
que um municpio apresente boas condies de
sade mesmo que sua populao seja majoritaria-
mente pobre. Observe-se que, na metade direita
do grfco, onde esto os municpios em que mais
da metade da populao pobre, a maioria dos
casos obteve score semelhante ao daqueles muni-
cpios em que a populao pobre inferior me-
tade da populao.
Ganhos de renda

P
assemos trajetria da renda. A trajetria anu-
al da renda mdia domiciliar per capita dos
20% mais pobres, dos 30% menos pobres (5 ao
10 vintis de renda) e dos 10% mais ricos
4
de 1981
a 2012 est apresentada no grfco 3
5
. Este mostra
que o fnal do processo de redemocratizao foi
marcado por queda da renda, para os mais ricos e
tambm para os mais pobres. No governo Sarney,
todos os estratos sociais tiveram ganhos de renda
com a adoo do Plano Cruzado, para perd-la lo-
go em seguida devido ao fracasso do plano. Com
o Plano Real, tanto os mais ricos quanto os mais
pobres tiveram ganhos de renda, mas, diferente-
mente do Plano Cruzado, estes ganhos permane-
ceram estveis nos governos Fernando Henrique
Cardoso. Nos governos Lula, superada a retrao
econmica associada s incertezas da transio
para um governo de esquerda, todos os estratos
sociais tiveram crescimento sistemtico da renda,
GRFICO 2: NDICE DE DESEMPENHO DA SADE
MUNICIPAL E PERCENTUAL DE POBRES
Fonte: IBGE, Censo de 2010; Datasus (Tabulaes especiais
do CEM). Elaborao: Edgard Fusaro
O grfco mostra claramente que a desigualda-
de entre os municpios brasileiros no que diz res-
peito s condies bsicas de sade menor do
que aquela encontrada para o desempenho das re-
des escolares municipais. Os scores obtidos con-
centram-se entre 4 e 8. Diferentemente da educa-
o, praticamente no h casos em que a nota fnal
obtida pelo municpio inferior a 3, o que indica-
ria muito precrias condies de sade. Mais que
isto, a associao entre concentrao de pobres e
condies de sade baixa ( = - 0,325).
A concluso que decorre desta informao no
trivial. Ainda que exista uma associao negati-
va entre condies bsicas de sade e pobreza, a
4 No grfco 1, os valores para os dois primeiros estratos esto
apresentados no eixo vertical esquerda e os valores para os
10% mais ricos esto apresentados no eixo vertical direito.
5 Para fazer uma comparao anual, os dados referem-se s
medidas anualizadas da Pesquisa Nacional por Amostra
de Domiclio e excluem os dados censitrios, posto que
o universo das duas pesquisas no o mesmo. Os dados
referem-se renda declarada nominal. Para os efeitos da
taxao e do gasto em sade e educao sobre a renda real
dos domiclios, ver Silveira, Fernando Gaiger; Rezend,
Fernando; Afonso, Jos Roberto; Ferreira, Jhonatan
(2013). Fiscal Equity: Distribution Impacts of Taxation
and Social Spending in Brazil. Workin Paper do Interna-
tional Policy Center for Inclusive Growth, nmero 115.
10,00
100,0
8,00
80,0
6,00
60,0
4,00
40,0
2,00
20,0
0,00
0,00
Percentual de pobres 2010

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1
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20 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . interesse nacional julho/setembro 2014. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
tendncia que se manteve no governo Dilma, a
despeito das baixas taxas de crescimento econ-
mico. Nos governos do PT, a inclinao das cur-
vas mais acentuada, o que indica ganhos de ren-
da monotonicamente mais elevados ao longo de
todo o perodo.
O paradoxo da insatisfao
O
pico da desigualdade de renda ocorreu em
1989, fnal do governo Sarney, quando a
mdia da renda dos 10% mais ricos foi 70 vezes a
mdia da renda dos 20% mais pobres. Desde en-
to, esta razo vem apresentando queda sistemti-
ca. A despeito desta queda, em 2012, ano em que
esta srie atingiu seu patamar mais baixo, a renda
mdia dos 10% mais ricos ainda era 33 vezes su-
perior dos 20% mais pobres.
luz destas evidncias, parece de fato para-
doxal a insatisfao com o desempenho daquelas
polticas que esto no ranking de prioridades dos
brasileiros. Em trs das cinco reas com presen-
a permanente naquele rol de preocupaes, te-
mos evidncias claras de que ganhos materiais
foram obtidos. O regime democrtico iniciado
30 anos atrs recebeu como legado uma dvida
social mais alta do que aquela encontrada para
pases com nvel de desenvolvimento econmico
semelhante
6
. Mas, os indicadores de sade, edu-
cao e renda melhoraram sob a democracia. Em
outras palavras, se dfcit de representao exis-
te, ele no impediu que ganhos substanciais nes-
tas trs reas cruciais de poltica fossem obtidos.
Nos governos petistas, no encontramos evidn-
cias de uma piora destes indicadores. Diferente-
mente, os ganhos de renda foram superiores aos
dos governos anteriores, o que implicou acelera-
o da desigualdade de renda. Adicionalmente,
GRFICO 3: EVOLUO DA RENDA BRASIL 1981-2012
Fonte: IBGE, Pesquisa Nacional de Amostra dos Domiclios - 1981 - 2012. Elaborao: Rogerio J. Barbosa
6 Ver Barros, Ricardo Paes de; Henriques, Ricardo; Mendona,
Rosane (2000) Desigualdade e Pobreza no Brasil: retrato de
uma estabilidade inaceitvel. Revista Brasileira de Cincias
Sociais, 15(42): 123-42 e Arretche, Marta (2008) Estado
Nacional y Derechos de Ciudadania: extrayendo lecciones
de la parte llena del vaso, en Mariani Rodolfo (Coord)
(2008). Democracia/Estado/Ciudadana: Hacia un Estado
de y para la Democracia en Amrica Latina. Lima, Editora
PNUD. Pginas 139 a 151.
21
no h evidncias de deteriorao das condies
de sade e de educao. Antes, a associao ne-
gativa entre ambas e pobreza vem diminuindo
sistematicamente.
Logo, no houve ausncia de polticas efeti-
vas, como diagnosticam as interpretaes que atri-
buem a insatisfao dos brasileiros ao desempe-
nho de nosso sistema de representao, seja ele o
sistema poltico ou o fato de o Partido dos Traba-
lhadores ser governo.
Diferentemente, desde a aprovao da Emen-
da Calmon em 1983, 25% das receitas dos gover-
nos subnacionais esto vinculadas ao ensino. Le-
gislao subsequente (a Lei de Diretrizes e Bases
LDB, o Fundo de Manuteno e Desenvolvi-
mento da Educao Fundamental Fundef, o
Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do En-
sino Bsico Fundeb, o Piso Nacional de Profes-
sores, o Plano Nacional de Educao PNE) in-
corporou mecanismos de controle sobre o destino
de gasto e acompanhadas de mecanismos de ava-
liao de desempenho. Na mesma direo, as po-
lticas adotadas por sucessivos governos a partir
de meados dos anos 1990 na construo do Siste-
ma nico de Sade deslocaram a prioridade sa-
de curativa predominante no regime militar para a
sade preventiva. Na esteira da vinculao consti-
tucional do gasto com educao, tambm a rea
da sade vinculou o gasto dos governos subnacio-
nais sade. Por fm, os estudos sobre a trajetria
da desigualdade de renda no Brasil apontam o
Programa Bolsa Famlia, a elevao sustentada do
valor do salrio mnimo e os ganhos de renda no
mercado de trabalho, decorrentes dos ganhos em
escolaridade, como os principais fatores explicati-
vos da queda nos ndices de pobreza e da conse-
quente reduo da desigualdade de renda
7
. Ainda
que a transio demogrfca possa explicar parte
destes resultados, ela no certamente o nico fa-
tor explicativo desta trajetria. Parte expressiva
deles resultado de polticas que foram sustenta-
das por diferentes governos.
Sob o regime democrtico contemporneo,
frmou-se um pacto nacional, que concedeu gran-
de prioridade de gasto s polticas de educao e
sade bem como elevao sustentada da renda.
Estes ganhos foram acelerados nos governos da
coalizo liderados pelo Partido dos Trabalhado-
res, mas este esforo tambm foi empreendido por
governos anteriores.
Ganhos sociais e elevao
de expectativas
S
e isto verdade, por que razo os temas que
so objeto destas polticas permanecem siste-
maticamente na lista de preocupaes dos eleito-
res? Penso que luz destas evidncias, no ra-
zovel concluir que esta permanncia possa ser
explicada pela incapacidade de nosso sistema
poltico gerar polticas que tenham impacto so-
bre as condies de vida dos brasileiros. Diferen-
temente, penso que parte da explicao se encon-
tra em uma elevao das expectativas, que ela
mesma decorrente dos ganhos obtidos no passa-
do recente. No a incapacidade de nosso siste-
ma poltico de produzir resultados tangveis que
explica a insatisfao dos eleitores, mas sim o
carter mvel destas demandas.
Slida tradio de estudos nas cincias so-
ciais afrma que h estreitas relaes entre parti-
cipao poltica e escolaridade. Indivduos mais
escolarizados contam com mais recursos cogniti-
vos para obter e processar informaes. Tambm
contam com mais recursos para manifestar suas
preferncias, seja pelo voto seja pela presso so-
bre seus representantes, quer por canais parla-
mentares ou extraparlamentares. Em suma, indi-
vduos mais escolarizados so mais exigentes e
apresentem maior capacidade de presso polti-
ca. O fato que o universo de indivduos com
estas caractersticas cresceu em propores bas-
tante elevadas sob a democracia.
Portanto, as manifestaes a que assistimos
so parcialmente explicadas pela expressiva am-
7 Ver Soares, Sergei S. D (2006). Distribuio de Renda no
Brasil de 1976 a 2004 com nfase entre 2001 e 2004. Texto
para Discusso IPEA n 1166 e Soares, S. S. D. (2010).
O ritmo na queda da desigualdade no Brasil aceitvel?
Revista de Economia Poltica (Impresso), v. 30, p. 364-380.
. . . . . . . dficit de representao ou falta de consensos mnimos: o que paralisa as polticas?. . . . . . . . . .
22 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . interesse nacional julho/setembro 2014. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
pliao do nmero absoluto de indivduos mais
escolarizados, mais exigentes e com mais recursos
para participar politicamente. Neste caso, a insa-
tisfao diz respeito a demandas mais exigentes
com relao qualidade dos servios pblicos e
velocidade com que este atendimento deve ser re-
alizado. Isto signifca que nossas instituies pol-
ticas tm crescentemente de lidar com um fen-
meno de elevao do nvel de expectativas por
parte de um nmero crescente de indivduos com
posse de recursos para manifest-la.
Entretanto...
P
ara dois dos cinco temas apontados nas pes-
quisas de opinio como centrais para os brasi-
leiros temos a sensao de que pouco ou nada
mudou sob a democracia: segurana e infraestru-
tura urbana.
A julgar pelas notcias publicadas na mdia, as
condies de segurana nas grandes cidades vm
se deteriorando progressivamente. A violncia
cresce em volume e intensidade. Infelizmente, pa-
ra esta poltica no contamos com estatsticas re-
gulares e confveis que nos permitam inferir com
preciso a extenso do problema. Indicadores
tais como sequestro relmpago ou morte por cau-
sas desconhecidas, por exemplo tiveram seu
mtodo de registro modifcado ao longo do tempo,
de modo que no h sries de dados que revelem
com segurana a trajetria deste fenmeno.
O mesmo pode ser dito com relao seguran-
a no trnsito. Sabemos que a mortalidade no trn-
sito s aumenta desde que o Datasus produz este
dado, mas ningum sabe com certeza qual de
fato esta taxa, pois as estatsticas ofciais so mui-
to precrias. Quando registrada, apenas a morte no
momento do acidente notifcada como morte no
trnsito; quando esta ocorre posteriormente, fora
da via, no registrada como tal.
A inexistncia de indicadores confveis , ela
mesma, expresso das difculdades encontradas
na formulao e na execuo destas polticas nos
ltimos 30 anos. Estes problemas no se confun-
dem com o volume de gasto, pois a poltica de
segurana est entre as principais rubricas de gas-
to de parte signifcativa dos estados brasileiros.
Tambm no dizem respeito ao fato de que estas
polticas tm sido objeto de diversas iniciativas de
governo e de propostas que tramitaram no parla-
mento. Na verdade, os grupos organizados da rea
de segurana pblica no lograram obter um con-
senso mnimo em torno de um paradigma de inter-
veno capaz de garantir a aprovao e a implan-
tao de polticas sustentadas e estveis.
Na infraestrutura, baixa renda e carncia de
servios essenciais esto superpostas nos domic-
lios mais pobres. Esta associao est exposta no
grfco 4, que apresenta as taxas de cobertura nos
servios essenciais por vintis de renda para 2012
(ordenados a partir dos mais pobres, da esquerda
para a direita). Para o acesso a energia eltrica, as
taxas de cobertura chegam a 100% para todos os
estratos de renda, excludos os 5% mais pobres,
concentrados no meio rural, que 133 anos depois
da inveno de Thomas Edison ainda no tinham
acesso luz eltrica. Esta universalizao basica-
mente explicada pelo Programa Luz para Todos.
Entretanto, observe-se que, para ligao rede
de gua, coleta de esgoto e de lixo, as curvas apre-
sentam uma inclinao esquerda. Isto signifca
que, nestas polticas, quanto mais baixa a renda do-
miciliar per capita, tambm mais baixa a cobertu-
ra destes servios. H uma clara associao negati-
va entre renda e acesso a servios essenciais.
Entre os domiclios cuja renda domiciliar per
capita inferior a R$ 270 (5 vintil de renda), h
carncia expressiva de acesso rede de gua e de
servio de coleta de lixo. Este afeta cerca de um
quarto destes domiclios. O acesso rede coletora
de esgoto tambm claramente afetado pela ren-
da. Para os domiclios cuja renda inferior a R$
770 (14 vintil de renda), mais da metade ainda
no contava com coleta de esgoto em 2012. Entre
os 20% mais pobres, cerca de 80% dos domiclios
no contavam com acesso a esgoto.
A baixa efetividade da poltica de saneamento
est associada descontinuidade e paralisao.
extino do Banco Nacional de Habitao em
1986 sucedeu-se intensa instabilidade federal da
23 . . . . . . . dficit de representao ou falta de consensos mnimos: o que paralisa as polticas?. . . . . . . . . .
insero institucional do setor. No governo Fer-
nando Henrique Cardoso, a privatizao das com-
panhias estaduais de saneamento teve grande cen-
tralidade na agenda. No governo Lula, foi criado o
Ministrio bem como foram estruturados estatutos
importantes, tais como os Planos Nacionais de
Habitao, Saneamento e Resduos Slidos. En-
tretanto, a retomada dos investimentos federais
concentrou-se mais na construo habitacional.
Concluses
S
e existe dfcit de representao na democra-
cia brasileira, ele no impediu que ganhos de
renda, sade e educao fossem obtidos em nosso
passado recente. Mas, as condies de habitabili-
dade no melhoraram, em particular para um n-
mero signifcativo dos domiclios mais pobres. O
cidado comum ampliou seu consumo individual,
mas sua cidade no um lugar habitvel, o que
carrega de insatisfaes a vida cotidiana. Os me-
nos pobres gastam horas em congestionamentos
presos no interior de seus carros. Os mais pobres
gastam horas de suas vidas em transporte coletivo
lotado de passageiros. Ambos so ameaados pela
insegurana pblica.
Concentrada nas cidades e nos estados mais ri-
cos do pas, as manifestaes populares revelaram
que tornar nossas cidades mais habitveis e seguras
deve ir para o topo da agenda dos governos, obten-
do centralidade comparvel das polticas de sade
e educao. Ainda que o gasto em sade e educao
possa ser considerado insufciente, estas polticas
lograram construir sistemas nacionais que contam
com fontes seguras e estveis de fnanciamento
bem como sistemas de informao e monitoramen-
to razoavelmente sofsticados.
Enfrentar a gravidade e a extenso de nossos
problemas nas reas de segurana pblica e infraes-
trutura urbana requer, igualmente, grandes aportes
de recursos e polticas estveis e sustentadas de lon-
go prazo. Sua sustentao, contudo, depender que
os principais atores destas polticas setoriais obte-
nham consensos mnimos em torno de uma estrat-
gia bsica de interveno. Na ausncia destes acor-
dos, o voo da galinha o resultado mais provvel.
GRFICO 4: ACESSO INFRAESTRUTURA POR QUINTIL DE RENDA BRASIL 2010
Fonte: IBGE, Pesquisa Nacional de Amostra por Domiclio 2012 (Tabulaes Especiais do CEM). Elaborao: Rogrio J. Barbosa
24 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . interesse nacional julho/setembro 2014. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1. Introduo
O
objetivo deste artigo analisar as prin-
cipais opes de poltica econmica
disponveis para o prximo governo e
avaliar as possibilidades de sua efetivao. A dis-
cusso foi dividida em dois perodos: o primeiro
compreende o ano de 2015, que pode ser caracte-
rizado como o de resgate da credibilidade da po-
ltica macroeconmica e pela reduo do micro-
gerenciamento, duas transformaes que muda-
ram o modelo da poltica econmica brasileira
nos ltimos seis anos. At 2008, a poltica econ-
mica estava baseada na autonomia operacional
do Banco Central, supervit primrio elevado,
cmbio futuante, respeito aos contratos e maior
abertura ao exterior. As mudanas introduzidas
na poltica econmica a partir da crise fnanceira
foram acompanhadas de vrios desequilbrios
que aumentaram a vulnerabilidade da economia
brasileira a choques externos e passaram a res-
tringir a trajetria de crescimento da economia
brasileira. Infao elevada, crescimento da dvi-
da interna do governo e necessidade crescente de
poupana externa so indicadores de inconsis-
tncia da poltica macroeconmica atual.
Em um ambiente externo de menor cresci-
mento, com queda de preo das commodities e
de reduo da liquidez internacional, tal vulnera-
bilidade tem seus dias contados. Em 2015, sero
cruciais medidas emergenciais para reduzir a in-
fao, os desequilbrios das contas pblicas e do
balano de pagamentos. Do resultado dessas me-
didas depender a trajetria da economia brasi-
leira a partir de 2016. A nfase da anlise neste
segundo perodo est concentrada em dois gran-
des desafos: aumentar a insero da economia
brasileira no mercado internacional e avanar no
ajuste e na reforma fscal para criar um ambiente
de negcios mais adequado expanso dos in-
vestimentos produtivos e dos ganhos de produti-
vidade. A persistncia durante 12 anos (2003
2014) em um modelo econmico que privilegiou
a expanso do consumo interno para despertar o
esprito animal dos empresrios industriais para
acelerar o crescimento econmico est esgotada.
A economia convergiu para um crescimento de
2% ao ano, a taxa de investimento diminuiu para
18% do PIB e o nvel de produo fsica da in-
dstria de transformao do pas estava, em mar-
o de 2014, 2,7% abaixo do observado em se-
tembro de 2008. Os motores da expanso do
mercado interno perderam fora: o poder aquisi-
tivo da famlia brasileira est crescendo a uma
taxa anualizada de 2%, o nvel de desemprego
est aumentando e a expanso do crdito pes-
soa fsica est muito mais comedida.
O governo brasileiro repetiu, a partir de 2008,
os mesmos erros cometidos pelo governo militar
em 1974, quando o pas enfrentou choques exter-
DAVI SILBER economista, PhD pela Yale University,
EUA. professor de Economia Internacional da Faculdade
de Economia e Administrao da Universidade de So Pau-
lo (USP) e pesquisador da Fundao Instituto de Pesquisas
Econmicas (FIPE).
SIMO DAVI SILBER
Os Desafos da Poltica Econmica
do Prximo Governo
25 . . . . . . . . . . . . . . .os desafios da poltica econmica do prximo governo . . . . . . . . . . . . . . . .
nos adversos: aumentou o protecionismo, o in-
tervencionismo estatal na economia, o controle
de preos e a expanso de crdito comandado
por bancos pblicos, particularmente o BNDES.
Os resultados desta poltica macroeconmica in-
consistente refetiu no aumento do risco Brasil e
na volatilidade da taxa de cmbio, contribuindo
para a reduo dos investimentos privados e para
o decepcionante crescimento da produtividade
da mo de obra.
Deve-se destacar, adicionalmente, que, ao
persistir no princpio da modicidade tarifria nas
concesses, tabelando a rentabilidade dos inves-
timentos produtivos, o governo federal atrasou
inexoravelmente as possibilidades de ampliao
da infraestrutura, essencial para reduzir uma das
grandes restries competitividade do produto
brasileiro e ao aumento da capacidade produtiva
do pas. Embora no ano de 2013 tenha havido
algum avano nas concesses na rea de rodo-
vias e aeroportos, as licitaes para portos e fer-
rovias ainda no saram do papel.
2. O resgate da credibilidade na
poltica macroeconmica em 2015
A
consistncia da poltica macroeconmica
brasileira comeou a ser construda nos lti-
mos 25 anos, a partir da transio do modelo fe-
chado ao exterior dos anos 1970 e 1980, para um
regime mais aberto do ponto de vista comercial,
fnanceiro e de investimento direto. Foram redu-
zidas as barreiras s importaes, o mercado f-
nanceiro foi desregulamentado e foram elimina-
das restries institucionais a uma maior partici-
pao do capital estrangeiro em investimentos na
infraestrutura. Na sequncia, o Plano Real repre-
sentou o divisor de guas com a estabilizao
da infao. A abertura comercial e fnanceira ao
exterior, iniciada no fnal dos anos 1980, j esta-
va sufcientemente avanada em meados de
1994, viabilizando a utilizao de uma ncora
cambial na disciplina dos preos dos produtos
transacionados internacionalmente e do ingresso
de capital externo para fnanciar o dfcit pblico
(em substituio ao imposto infacionrio). So
estas inovaes que possibilitaram a drstica re-
duo da infao observada nos ltimos 20 anos
e que consolidaram a manuteno de uma infa-
o moderada no pas.
A estabilizao da infao foi a grande po-
ltica social brasileira, na medida em que redu-
ziu dramaticamente o imposto infacionrio, alta-
mente regressivo, responsvel pelo aumento da
desigualdade na distribuio de renda ocorrida
no perodo da infao extrema (em 1993, a infa-
o havia sido de 2.500%). A eliminao da
grande infao foi a principal responsvel pelo
resgate de 28 milhes de brasileiros da pobreza
absoluta. Mas, uma infao de 6,5% ao ano, co-
mo a observada atualmente, ainda um compo-
nente importante no aumento da disparidade de
renda, penalizando os brasileiros de renda baixa
e mdia.
Este o mais importante desafo de curto pra-
zo do prximo governo: assumir o compromisso
explcito de reduzir a infao para 4,5% ao ano
e preparar a poltica macroeconmica para uma
meta de infao de longo prazo de 3% ao ano.
Atualmente, a principal iniquidade sobre a popu-
lao brasileira uma infao instvel e eleva-
da, com um Banco Central com autonomia ope-
racional reduzida e preos de energia e transpor-
te artifcialmente controlados pelo governo. O
governo atual ainda no aprendeu que no se
pode dar trgua ao combate infao e que o
argumento uma infao um pouco maior pode
contribuir para o crescimento econmico fala-
cioso e no encontra respaldo analtico ou emp-
rico na experincia da poltica macroeconmica
moderna. Ao abandonar a austeridade fscal, a
autonomia operacional do Banco Central e o re-
gime de cmbio futuante e adotar a nova matriz
macroeconmica, o governo federal passou a
colher resultados cada vez mais inconsistentes,
que culminaram com o rebaixamento da nota de
crdito soberano pela Standard & Poors.
O microgerenciamento deve ser substitu-
do por regras de estmulo produo e ao inves-
timento que sejam horizontais, abertas para to-
26 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . interesse nacional julho/setembro 2014. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
dos os setores da economia. O governo no tem a
oniscincia para escolher setores/empresas para
crdito subsidiado, desonerao tributria e pro-
teo da concorrncia externa. Ao introduzir in-
tervenes discricionrias na economia, o gover-
no gerou muitas incertezas, e a taxa de investi-
mento diminuiu. Respeito a contratos juridica-
mente perfeitos tambm parte das regras do
jogo para criar um ambiente de negcios sem
riscos institucionais. Particularmente, a poltica
de interveno na rea energtica foi devastado-
ra: a Petrobras teve sua capacidade de investi-
mento comprometida frente aos desafos do pr-
-sal, desorganizou-se o setor sucroalcooleiro e
descapitalizaram-se as geradoras e distribuidoras
de energia eltrica. As sequelas de intervenes
intempestivas na infraestrutura so muito claras:
comprometeram recursos adicionais do Tesouro,
pioraram o desempenho da balana comercial e
minaram a confana do setor privado em inves-
tir em infraestrutura.
Desafo de reduzir a infao
O
s desafos de curto e longo prazos do pr-
ximo governo so extremamente comple-
xos, devido s grandes distores de poltica eco-
nmica introduzidas nos ltimos seis anos, e no
existe garantia de que elas possam ser devida-
mente equacionadas pelas difculdades polticas
que o governo ir enfrentar. Mas, inequivoca-
mente, o grande desafo para 2015 o de reduzir
a infao, e o principal instrumento a conten-
o do crescimento desordenado das despesas do
governo federal. Com as ltimas informaes
estatsticas disponveis at maro de 2014, as
despesas primrias do governo estavam crescen-
do a uma taxa real anualizada de 7,4%, ritmo
quatro vezes e meia superior ao crescimento do
PIB previsto para o mesmo ano. O governo ter
que avanar signifcativamente na disciplina fs-
cal para criar espao para uma reduo consis-
tente da taxa de juros, sem acelerar a infao.
No ser com receitas extraordinrias ou aumen-
to de impostos que o pas dever enfrentar este
problema a partir de 2015, mas por meio do con-
trole da expanso das despesas.
O governo ter que aumentar o supervit pri-
mrio para um nvel de 2,5% do PIB por muitos
anos para sinalizar um compromisso defnitivo
de reduo da relao dvida lquida/PIB e resga-
tar a capacidade de fnanciamento do Estado a
taxas de juros reais civilizadas. Para isto ser ne-
cessrio eliminar os artifcios contbeis nas f-
nanas pblicas e descontinuar a expanso fscal
para fnanciar os bancos pblicos, particularmen-
te o BNDES. Criou-se um oramento paralelo
semelhante Conta Movimento, extinta em 1986
que possibilitou transferir ao BNDES, aps a
crise fnanceira de 2008, recursos do Tesouro da
ordem de 7,7% do PIB. Esta uma das explica-
es pela qual a taxa de juros nominal na dvida
lquida do governo federal se situava no patamar
exorbitante de 19,7% ao ano, no primeiro trimes-
tre de 2014.
No se devem admitir mudanas na Lei de
Responsabilidade Fiscal, por representar uma
grande ameaa sustentabilidade da dvida do
governo. Exemplos recentes, como as tentativas
de desobrigar o governo federal a cobrir a meta
de supervit primrio dos estados e municpios e
a renegociao da dvida dos estados e munic-
pios retroagindo a troca de indexador para o pas-
sado no podem ser aprovadas no Congresso
Nacional, pois comprometeriam defnitivamente
um dos pilares da poltica macroeconmica bra-
sileira de longo prazo: uma regra de austeridade
fscal para todas as esferas de governo e para to-
dos os poderes.
Um crescimento real da despesa primria do
governo federal de 1% ao ano uma proposta que
deveria ser perseguida pelo prximo governo. Tal
escolha se apoia alm dos argumentos apresen-
tados anteriormente no fato de que a populao
brasileira est crescendo a uma taxa anual de
0,9% e defensvel que as despesas do governo
se expandam para atender s necessidades de ser-
vios pblicos de uma populao maior e tam-
bm pelo fato de o crescimento do PIB esperado
para 2015 ser prximo a 2%. O controle sobre o
27 . . . . . . . . . . . . . . .os desafios da poltica econmica do prximo governo . . . . . . . . . . . . . . . .
crescimento da despesa do setor pblico o cami-
nho mais adequado para a reduo da carga tribu-
tria no futuro e para eliminar o maior entrave
sobre a competitividade da indstria brasileira.
Dever-se-ia transformar a autonomia de fa-
to do Banco Central em autonomia de direito,
por meio de lei aprovada no Congresso Nacional
que institusse mandato fxo para a diretoria do
BC e que no fosse coincidente com o do presi-
dente da Repblica. Finalmente, seria adequado
permitir uma maior futuao cambial que, em
um ambiente de menor liquidez internacional e
elevado dfcit de balano de pagamentos em
transaes correntes, levaria a uma depreciao
real do cmbio, essencial para a recuperao da
competitividade da produo industrial.
Alguns comentrios adicionais sobre as mu-
danas propostas na poltica macroeconmica
brasileira so pertinentes. O ajuste fscal observa-
do na ltima dcada foi importante para controlar
a trajetria da dvida interna do governo, mas a
qualidade do ajuste fscal deixou muito a desejar.
Foi feito pelo caminho mais fcil, aumento da
carga tributria bruta e reduo dos investimentos
pblicos, e no por controle das despesas. Em
meados dos anos 1990, a carga tributria estava
prxima a 25% do PIB. Hoje, situa-se em 37% do
PIB, a mais alta do mundo para pases de renda
mdia e acima da dos pases da OCDE. Este au-
mento de carga tributria reduziu a capacidade de
poupana e investimento do setor privado, sem
aumentar o investimento do setor pblico, pas-
sando a ser um dos principais entraves ao cresci-
mento da produtividade no longo prazo.
As propostas explicitadas nesta seo so de-
cisivas para o futuro da economia brasileira, e as
linhas gerais podem ser identifcadas pela se-
guinte trajetria: com um ajuste fscal crvel e
uma depreciao real da taxa de cmbio, diminui
drasticamente a necessidade de taxas de juros
elevadas para manter o controle da infao. Com
a queda da taxa de juros nominais e reais, h um
impacto favorvel sobre o dfcit pblico e na
trajetria da relao dvida lquida/PIB do gover-
no. A recuperao do nvel de atividade econ-
mica decorrente de uma poltica monetria me-
nos restritiva e da depreciao cambial aumenta
a receita do governo e contribui para o ajuste
fscal. Poder-se-ia iniciar um novo ciclo para a
economia brasileira a partir de 2015, libertando-
-a das amarras do perodo atual, em que a infa-
o alta e a necessidade de manter um fuxo de
recursos fnanceiros elevados para fnanciar o
dfcit pblico e um dfcit crescente de balano
de pagamentos obrigam a utilizao de taxas de
juros extremamente elevadas, o que compromete
a trajetria do dfcit e da dvida pblica e o cres-
cimento econmico do pas. Portanto, os ingre-
dientes bsicos da economia passariam a ser:
dfcit externo reduzindo-se ao longo do tempo,
taxas de juros domsticas menores, controle do
dfcit pblico e maior crescimento da economia
e infao convergindo para a meta de longo pra-
zo. O aprimoramento da poltica macroeconmi-
ca atual dever garantir a diminuio da volatili-
dade do nvel de atividade econmica, criando
um ambiente propcio para o aumento dos inves-
timentos e um crescimento com menores futua-
es cclicas. Os resultados desta poltica econ-
mica podero ser observados a partir de 2016.
3. Os Desafos de Longo Prazo:
abertura da economia e reforma
fscal para preservar a estabilizao,
aumentar a taxa de crescimento e
minorar os problemas distributivos
P
ara ter um crescimento consistente de longo
prazo, uma primeira tarefa a de preservar a
estabilizao e ampliar a abertura comercial. Os
benefcios de mais comrcio internacional e in-
vestimentos diretos estrangeiros contribuiro pa-
ra que o pas caminhe para um patamar de cres-
cimento maior e inaugure um novo ciclo que no
tem paralelo com o observado no Brasil nas trs
ltimas dcadas.
A poltica comercial brasileira sempre foi ca-
racterizada como altamente protecionista para
estimular a industrializao voltada para as ven-
das no mercado interno. Um conjunto amplo de
28 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . interesse nacional julho/setembro 2014. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
instrumentos utilizado at os dias de hoje: cr-
dito subsidiado, isenes e subsdios fscais para
investimentos industriais, impostos de importa-
o elevados e restries no tarifrias s impor-
taes so utilizados para proteger o mercado
interno da concorrncia externa. Mesmo a aber-
tura comercial do fnal dos anos 1980 e incio dos
anos 1990 foi muito acanhada e incapaz de mu-
dar o foco no mercado interno como critrio da
defnio do modelo de desenvolvimento econ-
mico brasileiro.
Na segunda dcada do sculo XXI, o pas
tem uma modesta participao na exportao
mundial de 1,3%, similar de 40 anos atrs.
Alm disto, aps a crise fnanceira internacional
de 2008, o pas voltou a recorrer a expedientes
protecionistas que isolaram ainda mais o merca-
do brasileiro da concorrncia internacional. Um
dos principais entraves ao crescimento da econo-
mia brasileira a pequena insero internacional
do pas nos fuxos de comrcio e das cadeias glo-
bais de suprimento.
Dada a complexidade dos problemas econ-
micos nacionais, o problema externo se destaca
pelo grau de descolamento do Brasil do padro
mdio mundial de insero internacional. Qual-
quer comparao internacional indica o pas em
uma etapa ainda acanhada de integrao no mer-
cado mundial com refexos importantes no acesso
tecnologia, escalas de produo, custo do inves-
timento e competitividade. Pelas estatsticas do
Banco Mundial, disponveis para 176 pases, a
relao exportao de bens e servios/PIB do
Brasil foi a 11 menor do mundo em 2012. O pas
s tem uma economia mais aberta que pases co-
mo Afeganisto, Sudo, Burundi, Timor-Leste,
Nepal etc. A abertura comercial brasileira ainda
limitada, quando se compara com o padro mdio
mundial, e o preo relativo de bens de capital ain-
da alto. Deve ser destacado que a tarifa de im-
portao atual est acima da observada em 1994,
e nos ltimos 15 anos no houve avano adicional
na liberalizao comercial para obter os ganhos
associados a uma melhor alocao dos recursos e
aumento da produtividade. Os desequilbrios ma-
croeconmicos observados nos ltimos anos, as-
sociados a taxas de cmbio apreciadas e turbuln-
cias do mercado fnanceiro internacional fortale-
ceram as presses protecionistas e aumentos de
tarifas e restries no tarifrias passaram a ser
mais frequentes. A legislao antidumping pas-
sou a ter um papel crescente nas restries no
tarifrias s importaes. No perodo de 2008 a
2013, foram iniciadas 176 investigaes anti-
dumping e, em 67% dos casos, direitos compen-
satrios foram aplicados para restringir as impor-
taes. Resultado semelhante foi observado para
prticas desleais de comrcio (subsdios) e para
medidas de salvaguarda, protegendo indstrias
domsticas com poder de monoplio, isoladas,
portanto, da concorrncia internacional. De acor-
do com a Organizao Mundial do Comrcio
(OMC), entre 2012 e 2013, o Brasil iniciou 87
investigaes antidumping, transformando-se no
pas que mais usa este instrumento protecionista
no mundo. Voltou-se a usar o expediente de con-
tedo nacional nos programas de investimento,
restringindo ainda mais o j modesto nvel de for-
mao bruta de capital fsico, um dos grandes en-
traves ao crescimento do pas.
Brasil precisa de reforma comercial
O
Brasil perdeu participao no mercado
mundial na maioria dos produtos indus-
trializados, sendo a grande exceo o caso de
commodities, no qual o pas aumentou sua parti-
cipao na exportao mundial. Em particular,
no setor agrcola e em minrio de ferro, o pas se
consolidou como um grande exportador em v-
rios mercados. A expanso das exportaes des-
ses produtos contribuiu para os supervits co-
merciais elevados observados durante a ltima
dcada e meia; so os nicos setores que conti-
nuam altamente superavitrios em termos de ex-
portaes lquidas.
O Brasil precisa efetuar uma ambiciosa refor-
ma comercial nos prximos anos. Precisam ser
removidas as restries tarifrias e no tarifrias,
e o pas precisa fcar mais integrado no mercado
29 . . . . . . . . . . . . . . .os desafios da poltica econmica do prximo governo . . . . . . . . . . . . . . . .
mundial. Uma economia mais aberta capaz de
obter as vantagens da especializao internacio-
nal, e esto bem documentados, empiricamente,
os ganhos de efcincia, produtividade e compe-
titividade de uma economia. Depois de 25 anos
do incio das reformas econmicas, o Brasil ain-
da se defronta com importantes desafos na rea
do comrcio internacional.
Com relao abertura comercial, a primeira
tarefa do governo brasileiro ser o de escolher
uma composio mais adequada de poltica ma-
croeconmica. A competitividade no mercado
internacional depende crucialmente da taxa de
cmbio, que o principal preo da economia. A
combinao de uma poltica fscal expansionista
com uma poltica monetria restritiva ocasiona
taxas de juros elevadas, taxa de cmbio aprecia-
da e dfcits crescentes do balano de pagamen-
tos. Uma poltica fscal mais austera e uma pol-
tica monetria expansionista sero muito mais
adequadas para promover o crescimento das ex-
portaes, sem comprometer o controle da infa-
o. fundamental controlar os gastos correntes
do governo para possibilitar maiores recursos
para investimentos em educao, tecnologia e
infraestrutura, essenciais para a competitividade
de longo prazo. Juros altos, taxas de cmbio va-
lorizadas, carga tributria elevada e defcincias
de infraestrutura tm sido uma importante restri-
o ao desempenho exportador das ltimas dca-
das e so os pontos-chave do chamado custo
Brasil. Um efeito adicional de uma poltica fs-
cal austera o de criar um ambiente mais favor-
vel aos investimentos do setor privado, atraindo
capital nacional e estrangeiro essencial para me-
lhorar as perspectivas de desenvolvimento de
longo prazo. Uma taxa de poupana interna
maior essencial para evitar crises recorrentes
do balano de pagamentos, que sempre foram as
grandes restries ao crescimento da economia
brasileira do perodo ps-guerra.
Embora tenha havido uma reduo da tarifa
nominal e efetiva, pelos padres internacionais,
elas ainda so comparativamente elevadas e com
uma grande varincia. No existe nenhum argu-
mento econmico slido para a atual estrutura
tarifria. A tarifa nominal varia de zero a 35% e a
tarifa efetiva de -4,6% at 180%. A nica expli-
cao para essa prtica a fora poltica de gru-
pos especiais que conseguiram consolidar seus
interesses na tarifa de importao. Tarifas eleva-
das nas importaes de bens de capital penali-
zam os investimentos internos, altamente priori-
trios em um pas com taxa de investimento de
18% do PIB. O custo para o pas da atual estrutu-
ra tarifria muito elevado, em termos de distor-
es de alocao dos fatores de produo, menor
emprego, reduo de bem-estar e das taxas de
crescimento da economia.
Desafo: completar a reforma fscal
A
direo da reforma clara: reduzir o nvel
e a varincia da atual estrutura de tarifas de
importao. Idealmente, um tipo de tarifa de im-
portao homognea, como a chilena, eliminaria
os privilgios e as atividades de rent seeking, im-
plcitas no regime atual de importao. Uma
vantagem adicional de impostos de importao
menores aumentar a demanda por importaes,
o que contribuiria para uma depreciao cam-
bial, potencializado os resultados das mudanas
propostas para a poltica macroeconmica. Deve
ser destacado que a proposta de liberalizao co-
mercial totalmente diferente, quando se com-
para com a experincia dos anos 1990. Naquela
poca, o pas estava to isolado do mercado
mundial que a tarefa dependia somente da deci-
so domstica, e a abertura foi unilateral. Agora,
o acesso a mercados fundamental. Isto leva a
um desafo adicional: ter acesso a mercados em
nvel regional.
Durante a ltima dcada, o pas se encami-
nhou para acordos Sul-Sul, com resultados muito
limitados no comrcio exterior. A especializao
internacional com pases em desenvolvimento
desejvel, mas limitada pelo tamanho do mer-
cado e pela semelhana de dotao de fatores de
produo. Por outro lado, a ausncia de acesso
preferencial aos mercados de renda alta explica a
30 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . interesse nacional julho/setembro 2014. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
participao declinante das exportaes de ma-
nufaturados para esses mercados. Os pases de-
senvolvidos foram muito ativos em acordos re-
gionais. A criao do Nafta, os acordos dos Esta-
dos Unidos com pases latino americanos e a
ampliao da Unio Europeia contriburam para
reduzir a participao brasileira nos mercados
dos pases desenvolvidos. Os desafos do pas no
futuro prximo so: como obter acesso em mer-
cados segmentados por acordos regionais, garan-
tir novos competidores no mercado mundial e
realizar negociaes multilaterais lentas para
abrir o mercado s exportaes brasileiras.
O segundo desafo completar a reforma fs-
cal. Qualquer pas tem sua disposio trs pol-
ticas macroeconmicas para caminhar em dire-
o a objetivos de longo prazo: a poltica cam-
bial, a poltica monetria e a poltica fscal. No
caso brasileiro, no existem grandes inovaes a
fazer nas duas primeiras polticas: o cmbio fu-
tuante adequado a um pas de grandes dimen-
ses como o Brasil; e o sistema de metas infa-
cionrias compatvel com a futuao cambial e
a desindexao de contratos, iniciada h 20 anos.
A reforma fscal fundamental para que a socie-
dade brasileira consiga atingir os seus grandes
objetivos econmicos.
Para consolidar a estabilizao econmica,
precisamos ter uma infao de um dgito ao ano.
Porm, no se pode indefnidamente controlar a
infao com base em um ajuste fscal provisrio
apoiado, basicamente, em aumento de impostos.
necessrio eliminar o dfcit pblico no mdio
e longo prazos. Caso contrrio, a infao reapa-
recer no futuro, quando se esgotar a capacidade
de endividamento interno do governo e este re-
correr emisso de moeda para se fnanciar.
necessrio retomar o crescimento econmi-
co a taxas mais elevadas. O crescimento atual da
economia muito modesto e abaixo do padro
histrico e, para acelerar o crescimento, neces-
srio aumentar a taxa de poupana e de investi-
mentos da economia. O principal instrumento
para promover a expanso da poupana interna
a reforma fscal.
Tambm preciso promover uma melhor dis-
tribuio de renda: o pas tem uma distribuio
de renda muito desigual, herana da infao ele-
vada do passado, abandono/distoro dos inves-
timentos na rea social, e uma reformulao nas
receitas e despesas de governo poder contribuir
decisivamente para melhorar o atual cenrio.
As trs reformas
A
reforma fscal envolve vrias mudanas ins-
titucionais para aprimorar o sistema tribut-
rio e federativo brasileiro, reformar o sistema de
aposentadorias, reduzir despesas de custeio e
promover uma reforma patrimonial do setor p-
blico por meio das concesses. Os principais
pontos da reforma fscal so:
Reforma Tributria: a carga tributria no Brasil
se situou, em 2013, no patamar de 37% do PIB,
portanto, relativamente elevada em termos interna-
cionais para pases em estgio semelhante de de-
senvolvimento. O que diferencia o Brasil dos de-
mais pases o reduzido universo de contribuintes,
o grande nmero de impostos e contribuies para-
-fscais e as alquotas elevadas. O sistema tributrio
brasileiro penaliza indevidamente a produo e o
emprego, particularmente na indstria, e conside-
rado um dos principais fatores do chamado custo
Brasil. O governo e o Congresso devero discutir
uma nova proposta de reforma tributria para redu-
zir as distores existentes. Deve-se procurar redu-
zir o nmero de alquotas do ICMS, unifc-las em
nvel nacional para reduzir a guerra fscal e au-
mentar a participao de impostos diretos na receita
total para reduzir a regressividade do sistema tribu-
trio atual. O pr-requisito para a reforma tributria
o controle do crescimento da despesa do governo,
para viabilizar simultaneamente uma gradual redu-
o da carga tributria.
Reforma da Previdncia: constitui-se na mais
importante reforma de longo prazo, pois viabilizar
a expanso da poupana privada para fnanciar o
desenvolvimento econmico nacional e reduzir os
encargos trabalhistas sobre a folha de pagamentos,
favorecendo a gerao de novos empregos. A apo-
31 . . . . . . . . . . . . . . .os desafios da poltica econmica do prximo governo . . . . . . . . . . . . . . . .
sentadoria no Brasil era por tempo de servio (35
anos para homens e 30 para mulheres) sem especi-
fcar anos de contribuio e idade mnima. Com a
reforma aprovada para o regime geral (INSS), em
1998, o critrio passou para o tempo de contribui-
o (35 anos para homens e 30 para mulheres). Foi
institudo o Fator Previdencirio, que criou princ-
pios atuariais no clculo das aposentadorias no re-
gime celetista, e, em 2013, regulamentou-se a pre-
vidncia complementar no setor pblico. O grande
desafo do prximo governo ser o de avanar na
reforma da previdncia para reduzir despesas e in-
centivar a ampliao da previdncia capitalizada.
As distores so to grandes que uma reforma
mais ampla precisar de um grande apoio poltico
para a sua efetivao. De qualquer forma, a institui-
o da idade mnima para aposentaria, mudanas
nas regras de concesses de penses e a desvincu-
lao do piso da previdncia do salrio mnimo so
medidas que podero reduzir o dfcit previdenci-
rio. As aposentadorias, penses e demais gastos
sociais no podem estar reajustados pelo salrio
mnimo, que em 20 anos cresceu 137% acima da
infao. O resultado foi um crescimento explosivo
nos gastos sociais, que insustentvel no longo
prazo. Os gastos sociais devem ser corrigidos pela
infao, e no pelo salrio mnimo. Possivelmente,
este seja o item politicamente mais sensvel para o
prximo governo e o maior teste de viabilidade do
controle das contas pblicas.
No existe na experincia internacional ne-
nhum caso de crescimento econmico sustenta-
do que no tenha sido acompanhado de um con-
sistente equilbrio fscal intertemporal. Mais ain-
da, na histria recente mundial, os casos bem-
-sucedidos de ajuste fscal foram obtidos por re-
duo de despesa, e no por aumento de receitas.
Dadas as atuais condies das fnanas pblicas
brasileiras, pode-se afrmar com toda certeza
que estamos na trajetria inadequada. Os aumen-
tos de carga tributria tm sido sistemticos, a
trajetria das despesas futuras ainda crescente e
o teste defnitivo para a Lei de Responsabilidade
Fiscal ajustar as despesas de todas as esferas do
governo ainda no foi feito.
A varivel de controle do governo a trajet-
ria de sua dvida atravs do supervit primrio.
Isto poder desencadear, nos prximos anos, um
crculo virtuoso ou um crculo vicioso na econo-
mia brasileira.
Opes a partir de 2015
Q
uanto mais ambiciosa e persistente no
tempo for a poltica de supervit primrio,
menor o risco soberano, maiores as possibilida-
des de o Banco Central reduzir juros, sem dispa-
rar as expectativas infacionrias, e de reduzir a
carga tributria no futuro. Com juros menores,
possvel expandir a demanda agregada, sem uma
monetizao do dfcit do governo e infao. O
oposto ocorreria caso o governo no consiga es-
tancar a trajetria de expanso das despesas e da
relao dvida/PIB: o Banco Central no conse-
guir conter a depreciao cambial, que acarreta-
r presses infacionrias e monetizao do df-
cit pblico. O resultado ser uma infao maior.
Em sntese: o pas tem duas opes, a partir
de 2015:
Uma sada pela austeridade fscal, infao ca-
dente (em direo a 3% ao ano) e crescimento
maior nos prximos anos (4% a 5% ao ano de
crescimento do PIB).
Uma sada pela infao (acima de 6% ao ano)
e crescimento modesto (algo em torno de 2%
ao ano), com maior volatilidade nas variveis
reais e nominais da economia. Continuaramos
na armadilha da renda mdia.
Claramente, a primeira soluo a mais ade-
quada, e ela depende de apoio poltico interno
para viabilizar as reformas e a permanncia de
austeridade fscal no longo prazo. Se isto se mate-
rializar, a importncia da dvida do governo ir se
reduzindo ao longo do tempo, abrindo espao pa-
ra a reduo da carga tributria, aumento dos in-
vestimentos, inclusive na educao, e uma maior
taxa de crescimento da economia brasileira.
32 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . interesse nacional julho/setembro 2014. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
versidade de atores sociais e com demanda por
novos caminhos para as polticas pblicas.
Este artigo busca abordar alguns aspectos es-
senciais para o debate sobre os novos desafos da
poltica ambiental no Brasil, segundo uma leitura
mais ampla, sem ignorar os avanos e o legado j
alcanados, mas propondo uma nova arquitetura
poltica para a agenda ambiental em nosso pas.
A refexo visa apresentar as relaes entre o
meio ambiente e o desenvolvimento, com uma
forte preocupao com o futuro, sem ignorar, no
entanto, os temas essenciais do presente. Orien-
ta-se pelo fortalecimento poltico da agenda am-
biental, por intermdio de um olhar mais objeti-
vo a respeito das possibilidades, meios e resulta-
dos esperados, quando da desejada integrao
das agendas setoriais e de meio ambiente. Essen-
cialmente, muito precisar ser modifcado e
aperfeioado no modelo de governana ambien-
tal aqui adotado para podermos lidar com a ur-
gncia do presente e a do futuro.
Sondar o futuro requer uma viso crtica sobre
o que determinante para a construo de uma
abordagem inovadora e pragmtica da agenda da
sustentabilidade; deve, necessariamente, conside-
rar a insero global do nosso pas, mas tambm
de que maneira as questes nacionais de desenvol-
vimento infuenciaro, cada vez mais, as polticas
ambientais e vice-versa. Trata-se, na verdade, de
perceber e compreender como o Brasil funciona e
deseja funcionar, considerando-se tanto a sua es-
cala territorial continental quanto as suas especif-
cidades ambientais e sociais, regionais e locais.
A
dcada de 1990 foi determinante para a
projeo poltica da temtica ambiental.
A partir do debate internacional sobre a
sustentabilidade do desenvolvimento e do cresci-
mento econmico e da discusso sobre os impac-
tos das atividades humanas no meio ambiente, o
provvel comprometimento ambiental do Plane-
ta ganhou importncia global. A Conferncia Rio
92 estabeleceu as novas bases do dilogo e da
cooperao entre os pases e da mobilizao e
engajamento da sociedade civil.
inegvel o papel exercido pela socieda-
de civil nos ltimos 20 anos na construo da
afirmao poltica da sustentabilidade como
novo paradigma do desenvolvimento. Tam-
bm, inegvel sua apropriao mltipla por
governos, setores produtivos e sociedades, o
que provocou uma diversidade de leituras e
de domnios do conceito e o desenvolvimento
de aes mais abrangentes e diversas daque-
las tradicionalmente conduzidas pela vertente
ambientalista.
No Brasil, a mesma trajetria pode ser iden-
tifcada no tocante a temas globais, como mu-
dana do clima e biodiversidade, observadas as
nossas especifcidades como pas em desenvol-
vimento, predominantemente urbano, com ex-
tenses territoriais continentais e detentor de
ativos ambientais nicos. O desafo da sustenta-
bilidade do desenvolvimento em nosso pas
acabou por revelar agendas mltiplas, com di-
IZABELLA TEIXEIRA ministra de Estado do Meio Ambiente
Os Novos Caminhos da
Poltica Ambiental no Brasil
IZABELLA TEIXEIRA
33 . . . . . . . . . . . . . . . . os novos caminhos da poltica ambiental no brasil . . . . . . . . . . . . . . . . .
A agenda ambiental:
como dialogar com o futuro?
P
ara uma discusso poltica que envolva o fu-
turo, essencial requalifcar o debate sobre
os temas ambientais e o desenvolvimento, no
qual as rupturas (necessrias) devero ser acom-
panhadas pela promoo de novos espaos para a
agenda ambiental. Para termos condies polti-
cas mais adequadas para esse processo, funda-
mental dotar de efcincia o curto-prazismo da
gesto ambiental, inerentemente ligada ao dia a
dia das aes de governo e agenda de desenvol-
vimento do presente.
Observo a necessidade de diferenciarmos a
viso de curto prazo, ligada aos atuais processos,
procedimentos e prticas de gesto ambiental, da
viso de futuro, na qual desejamos ter consolida-
da uma agenda ambiental responsvel por mu-
danas e orientada pelo desenvolvimento susten-
tvel e inclusivo.
Para que o passado no torne opaco o debate
sobre o futuro, essencial e estratgico que te-
nhamos clareza sobre o esgotamento do mode-
lo atual das polticas ambientais, predominante-
mente orientado para o controle ambiental, to
bem traduzido pelo empoderamento poltico
do licenciamento e da fscalizao ambientais.
Para promover avanos, o essencial tornar o
atual sistema de controle ambiental mais efcien-
te, com regras claras, referenciado em funda-
mentos tcnicos e tecnolgicos e com objetivida-
de e transparncia dos processos de tomada de
deciso, deixando para trs a avaliao subjetiva
e interessada.
O licenciamento ambiental requer mudanas
com vistas a dot-lo de mais excelncia tcnica e
de melhor desempenho institucional. Para ser
efciente e, de fato, contribuir para a execuo de
projetos ambientalmente adequados, o licencia-
mento ambiental no pode ser visto como uma
coletnea de opinies tcnicas e jurdicas ou co-
mo oportunidade para iniciativas de natureza po-
ltica que no guardam relao com o processo
de avaliao de impacto ambiental do empreen-
dimento em anlise e respectiva tomada de deci-
so pelo rgo licenciador. Tais situaes no
coadunam com a sua identidade e propsitos e
interferem na efcincia dos seus resultados.
necessria uma repactuao da agenda de
controle ambiental, em particular do licencia-
mento ambiental, ancorada em iniciativas de res-
gaste e de fortalecimento do Sistema Nacional de
Meio Ambiente (Sisnama) e a necessria integra-
o na forma e na ao com os demais sistemas
que modelam a atual governana ambiental p-
blica brasileira: o Sistema Nacional de Recursos
Hdricos e o Sistema Nacional de Unidades de
Conservao. O fortalecimento do federalismo
cooperativo, essencial para a consecuo dos ob-
jetivos das polticas de meio ambiente, central
e estratgico para essa repactuao.
A rea ambiental enseja ser percebida na sua
dimenso e nas suas perspectivas como oportuni-
dade para alavancar o desenvolvimento sustent-
vel, inclusive de novos mercados. A ruptura ne-
cessria deve ser motivada no s por riscos e
ameaas, mas tambm por um olhar mais ambi-
cioso sobre a qualidade continuada e consistente
das polticas ambientais. A demanda pelo apri-
moramento dessas polticas e no pela sua frag-
mentao, diluio ou isolamento. Isso requer a
busca por caminhos inovadores, com o isola-
mento do achismo ambiental e das estruturas
conservadoras da agenda tradicional de desen-
volvimento. preciso ter uma viso objetiva de
prioridades e de parcerias para alcanar novos
alinhamentos polticos.
A construo de novas alianas decisria
para esse novo processo inovador de dilogo
com o futuro. Para se alcanar um futuro susten-
tvel, as instituies devero buscar sua exposi-
o sociedade para que, por meio do seu forta-
lecimento, possam, de fato, exercer o poder pol-
tico de infuenciar a tomada de deciso sobre o
nosso desenvolvimento. Isso requerer uma nova
postura de todos, com uma abordagem inclusiva
dos setores produtivos mais progressistas e vol-
tada ampliao da sua base social de apoio.
Para tal, mudanas sero necessrias na gesto
34 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . interesse nacional julho/setembro 2014. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
pblica no Brasil. Enxergar o Brasil depois de
amanh e ir alm do curto-prazismo requer o
entendimento de que os prximos caminhos de
governana ambiental transcendem o Ministrio
do Meio Ambiente. Os sinais esto cada vez mais
presentes pela frequente tenso entre os objetivos
econmicos, sociais e ambientais, pela crescente
presso dos temas globais e pela permanente de-
manda por novos espaos para a real participao
do setor privado e da sociedade civil organizada.
As ambies dos governos e das sociedades
tambm se vinculam s tendncias globais, que
j infuenciam o comportamento futuro de eco-
nomias e buscam modelar as relaes na geopo-
ltica do desenvolvimento sustentvel. Os novos
caminhos perpassam todos os setores produtivos
e todos os segmentos da sociedade, sem mais
reservas de mercado ou exclusividade de agen-
das e marcados fortemente pelo conhecimento e
pela incluso poltica, tecnolgica e social.
O desafo contemporneo que se apresenta en-
volve, como uma das prioridades, a qualifcao
dos processos de desenvolvimento e de crescimen-
to econmico, determinantes para um comporta-
mento no heroico e no estigmatizado da poltica
ambiental. O tema tornou-se importante demais
para ter no ambientalismo a sua nica constituency.
Nas economias desenvolvidas ou emergentes, co-
mo Alemanha, Estados Unidos, China, ndia e
frica do Sul, o tema est no cerne da agenda de
crescimento. O Brasil rene as melhores condies
para faz-lo, o que s aumenta a nossa responsabi-
lidade tanto para com a nossa sociedade como para
com a comunidade internacional.
Para um desenvolvimento mais inclusivo e
sustentvel, a sociedade brasileira ter de pactuar
uma viso de futuro que vai alm dos desafos j
postos, alm das tendncias, das ameaas e dos
atuais espaos polticos de governo. Um futuro
que seja visto alm de um ambiente de incertezas
e que nos possibilite desenvolver a capacidade
de lidar com as diversas situaes possveis.
importante que a sociedade e a poltica no Brasil
percebam claramente a diferena entre cresci-
mento sustentado crescimento do PIB cons-
tante e estvel, sem soluos, termo essencial-
mente econmico e defnido de modo quantitati-
vo e desenvolvimento sustentvel, muito di-
ferente, pois no apenas crescimento do PIB,
um conceito qualitativo que busca o equilbrio
entre as agendas econmica, social e ambiental.
Precisamos pensar um futuro no qual a esco-
lha pela sustentabilidade esteja alicerada em
bases econmicas robustas, com a compreenso
objetiva da sociedade brasileira das condies
necessrias consecuo desses objetivos. Para
tal, o processo poltico de engajamento social de-
ve ser dotado de viso e postura pragmticas so-
bre os desafos do desenvolvimento do Brasil,
sempre levando em considerao as suas dimen-
ses territoriais, polticas, sociais, culturais e am-
bientais, alm da sua insero global. impor-
tante que o Brasil conhea o Brasil para que a
busca por um futuro sustentvel seja de fato uma
opo poltica da sociedade e no uma agenda
idealizada por alguns segmentos.
Temas globais e o meio ambiente
A
s tendncias globais pautam os temas-chave
da sustentabilidade. Teremos uma popula-
o mais idosa e mais urbana, com dinmicas
demogrfcas que projetam um planeta com 9
bilhes de pessoas em 2050 e cujo crescimento
ser mais veloz nos pases em desenvolvimento,
que crescero sete vezes mais rapidamente do
que os pases desenvolvidos. Haver expanso
da classe mdia global, com a necessidade de re-
viso dos padres de produo e de consumo das
sociedades desenvolvidas e em desenvolvimen-
to. Some-se a isso o crescimento da demanda por
recursos naturais com evidncias concretas de
escassez para vrias sociedades. Particular es-
tresse dos recursos naturais est associado s
agendas de segurana energtica, hdrica e ali-
mentar/nutricional. A deteriorao acelerada da
biodiversidade, a vulnerabilidade dos servios
ecossistmicos ou ambientais e o possvel com-
prometimento de novos caminhos do desenvol-
vimento, como a bioindstria, acabam por reve-
35 . . . . . . . . . . . . . . . . os novos caminhos da poltica ambiental no brasil . . . . . . . . . . . . . . . . .
lar a necessidade de uma abordagem diferencia-
da e inovadora da temtica ambiental. H, ainda,
o aquecimento global e a necessidade imediata
de aes concretas para lidar com as mudanas
do clima se queremos ter ambio maior em rela-
o ao futuro e s nossas possibilidades de de-
senvolvimento e de crescimento. Tudo isso, num
contexto de uma sociedade globalizada, conecta-
da e vida por participao, incluso e bem-estar.
E, ainda, uma agenda social robusta liderada pela
reduo das desigualdades, eliminao da pobre-
za e pela incluso de gnero e da diversidade.
evidente que os temas so amplos, diversos
e no necessariamente exaustivos. As escolhas
polticas determinaro as novas narrativas do de-
senvolvimento e do crescimento econmico. Se
assim , como ento lidar com as questes am-
bientais como parte estruturante desses proces-
sos, mantendo a sua identidade e ampliando a sua
infuncia poltica? Como no estarmos limitados
nacionalmente s tendncias globais da geopolti-
ca do desenvolvimento sustentvel? Como ter
uma agenda ambiental no Brasil que de fato con-
tribua para a preparao para o futuro, que nos
coloque na condio de uma sociedade mais jus-
ta, inclusiva e ambientalmente sustentvel?
Essas questes buscam ilustrar a distncia
que existe entre o atual contexto da gesto am-
biental e as demandas que se apresentam nesse
novo sculo. Ser preciso ir alm do enfrenta-
mento usual e estabelecer novas bases para a
construo do entendimento poltico global. Para
tal, faz-se necessrio o forte engajamento das so-
ciedades, se queremos mudanas.
No contexto dos desafos globais ambientais,
a agenda que atualmente apresenta as melhores
condies para o engajamento poltico orientado
para um futuro mais sustentvel a da mudana
do clima. A geopoltica do clima determina uma
abordagem que vai alm da necessidade da redu-
o das emisses dos gases causadores do efeito
estufa. As polticas que decorrero dos desejados
novos acordos globais de clima ao amparo da
Conveno-Quadro sobre Mudanas do Clima
devero assegurar, no contexto nacional, o enga-
jamento dos setores econmico e produtivo, a
inovao tecnolgica e a promoo da competiti-
vidade da economia nacional, mantendo-se a in-
tegridade ambiental e a incluso social.
Tal quadro estabelece desafos nicos para o
Brasil e para a sua poltica ambiental. Esses desa-
fos so bem ilustrados pelas agendas de foresta e
de produo de alimentos, por exemplo. O Brasil
logrou sucesso espetacular na reduo do desma-
tamento na Amaznia, mas preciso construir
novas polticas ps-desmatamento (os tempos de
low hanging fruits esto passando), com funda-
mentos claros e objetivos para uma inovadora
economia forestal e para uma nova abordagem
integrada de uso da terra. O nosso pas encontra-
-se em posio privilegiada, pois tem condies
plenas de aumentar a efcincia do uso da terra,
buscando racionalizar a produo agropecuria e,
ao mesmo tempo, a proviso de dividendos am-
bientais. A coordenao das polticas pblicas
ser essencial para que se alcancem benefcios
nos dois segmentos produtivo e ambiental.
A agenda ambiental nos prximos
anos no Brasil
O
s desafos so muitos e diversos se consi-
derarmos a diversidade e a magnitude dos
nossos ativos ambientais, a forte vocao urbana
e as demandas do presente impostas pelas agen-
das social e econmica. Uma primeira ruptura
diz respeito poltica ambiental como alavanca
para o desenvolvimento de mercados, gerao de
empregos, desenvolvimento tecnolgico e inclu-
so social. Nesse escopo, identifca-se como no-
vo caminho a implantao do Novo Cdigo Flo-
restal, com destaque para o Cadastro Ambiental
Rural (CAR) como instrumento de mudana, de
integrao de polticas pblicas, de fortalecimen-
to do federalismo cooperativo e de defnio de
novas bases para o uso sustentvel do territrio.
A agenda da Mudana do Clima ressalta o
nosso papel de liderana nas negociaes interna-
cionais com vistas a um novo acordo global, no
contexto do regime internacional em vigor, se-
36 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . interesse nacional julho/setembro 2014. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
gundo a perspectiva da reestruturao produtiva
rumo uma economia de baixo carbono e redu-
o das nossas vulnerabilidades sociais e ambien-
tais. O esforo poltico ser o de assegurar que as
negociaes no constituam entrave ao desenvol-
vimento sustentvel e que considerem, objetiva-
mente e com equidade, os vrios impactos econ-
micos que esto em jogo. Essa liderana interna-
cional tambm deve ser exercida na construo
da Agenda Ps-2015, nos novos caminhos dos
Objetivos do Desenvolvimento Sustentvel
(ODS), lanados a partir da Rio + 20, e na conso-
lidao dos nossos resultados na esfera dos Obje-
tivos do Desenvolvimento do Milnio (ODM).
Cabe, ainda, ressaltar as oportunidades que
se colocam no debate com o setor empresarial e
as estruturas atuais e futuras de consumo e de no-
vos mercados. crescente o espao para novas
prticas comerciais em torno do ambientalmen-
te adequado, envolvendo estruturas tecnolgi-
cas e econmicas inovadoras nas cadeias de pro-
duo e de consumo. Destaque cabe busca por
novos modos de vida nas cidades, orientados
pela qualidade de vida e bem-estar. Arranjos eco-
nmicos se estruturam em torno desse novo
comportamento e requerem resultados efetivos
das polticas pblicas. Ilustrativo desse processo
so os desafos de implantao da Poltica Nacio-
nal de Resduos Slidos, com a consolidao de
estratgias prprias de logstica reversa, a inclu-
so dos catadores na cadeia produtiva da recicla-
gem, alm da mudana do comportamento de
cada um de ns a respeito no s dos nossos di-
reitos, mas tambm dos nossos deveres.
A conservao, o uso sustentvel e a proteo
da biodiversidade requerem uma percepo ino-
vadora para o enfrentamento dos desafos globais
e nacionais. Experincias bem-sucedidas como o
Programa reas Protegidas da Amaznia (Arpa)
revelam esses novos caminhos. Mas, preciso
uma viso ambiciosa e corajosa para provocar as
rupturas necessrias no sentido de possibilitar
que esse tema tambm exera papel indutor do
desenvolvimento sustentvel. importante o ali-
nhamento das polticas de conservao (reas
protegidas, acesso a recursos genticos, conser-
vao/preservao de fauna e de fora) com as
dinmicas econmicas e sociais, minimizando os
confitos por territrio e ampliando as oportuni-
dades de convergncia. Torna-se essencial com-
preender os requisitos econmicos, legais, tecno-
lgicos e institucionais que so necessrios
consecuo dessa ambiciosa agenda.
Polticas de segurana hdrica
U
m novo olhar poltico sobre os usos do ter-
ritrio que consolide os direitos de popula-
es e comunidades locais, que concilie os v-
rios usos econmicos e de infraestrutura e de lo-
gstica, mas que tambm assegure a proteo
ambiental, precisa ser estabelecido no Brasil.
praticamente invivel a gesto ambiental efcien-
te sem a integrao das agendas e sem uma nova
lgica institucional, legal e fnanceira para as po-
lticas ambientais de conservao. As solues
necessrias no mais se limitam s prticas de
pequena escala ou aos projetos no replicveis e
localizados. Ao contrrio, devem ser estruturan-
tes, robustas e defnitivas.
A deciso de fazer deve ser acompanhada de
transparncia, de participao e de mecanismos
que viabilizem a efetividade das reas protegidas
(pblicas e privadas), alm da adoo de instru-
mentos mais efetivos de fnanciamento e de con-
solidao das vocaes e propsitos de uso da
nossa biodiversidade. A complexidade dessa
agenda no se limita ao passivo existente de regu-
larizao fundiria ou de insufcincia de estrutu-
ras de acesso e de uso dessa riqueza. Requer mu-
danas expressivas nos modelos institucionais e
de gesto em prtica, nos arranjos legais existen-
tes e nos atuais mecanismos de integrao com
outras polticas pblicas e com os mercados.
Por fm, trs assuntos reforam a urgncia do
dilogo poltico com o futuro, advindos da neces-
sidade de mudana imediata. O primeiro diz res-
peito aos recursos hdricos e a vinculao com
polticas de segurana hdrica, produo indus-
trial e agrcola, qualidade de vida nas cidades,
37 . . . . . . . . . . . . . . . . os novos caminhos da poltica ambiental no brasil . . . . . . . . . . . . . . . . .
produo de energia, incluso/excluso social e
vulnerabilidades urbanas. A despeito de o Brasil
ser o detentor das maiores reservas de gua doce
do mundo, a prioridade do tema vai alm do uso
efciente e do combate ao desperdcio. A questo
central talvez seja a alocao tica e justa de gua
nos vrios cenrios de desenvolvimento e numa
relao de custo-efetividade mais real, na qual a
segurana hdrica ganha contorno estratgico na
tomada de deciso sobre o crescimento econmi-
co e o desenvolvimento que nos ligam ao futuro.
O segundo envolve a inovao tecnolgica e
a qualidade do nosso desenvolvimento. Falo aqui
da necessria mudana na participao da cin-
cia, do conhecimento e da inovao na agenda
ambiental. Diversas so as oportunidades. A
agenda de acesso aos recursos genticos e de re-
partio de benefcios decisria para uma mu-
dana do olhar e da ao poltica em relao ao
conhecimento e ao meio ambiente. A ruptura
emblemtica quanto aos novos tempos: sair do
olhar restritivo do combate biopirataria e apos-
tar nos caminhos da bioindstria na alimentao,
nos medicamentos, nos cosmticos e afns. Um
desafo que vai desde novos patamares de paten-
tes brasileiras a uma melhor distribuio de ren-
da, a partir do reconhecimento e da valorao das
riquezas culturais que aliceram a diversidade da
nossa sociedade.
O terceiro tema aborda o papel fundamental
do setor fnanceiro. A qualidade do crdito como
fator decisivo na promoo do desenvolvimento
sustentvel, tendo em vista o seu potencial de im-
pacto sistmico sobre o conjunto da nossa econo-
mia. Tambm, a necessidade de construo das
condies necessrias para buscar a reduo dos
custos de transao de forma permanente e consis-
tente no que diz respeito diretamente agenda
ambiental. Alm da inevitabilidade de equaciona-
mento dos riscos ambientais, evidenciando os pas-
sivos ocultos e a incorporao da dimenso de
compliance ambiental produo e ao comrcio.
Segurana jurdica e
excelncia tcnica

fundamental que os custos fnanceiros asso-
ciados agenda ambiental estejam explicita-
dos no planejamento e na operao de investi-
mentos no Brasil. imprescindvel nessa rea
dotar o pas de um ambiente de segurana jurdi-
ca e de excelncia tcnica, de forma a possibilitar
que o protagonismo seja exercido pelas institui-
es e pela sociedade, e no mais por riscos e
custos ligados aos passivos ambientais e legais.
A perspectiva de olhar o futuro mais de perto,
como condio poltica de mudana da agenda
ambiental, determina uma maior compreenso do
papel de liderana global do Brasil nessa agenda
e ajuda a entender que os temas de meio ambiente
no esto mais circunscritos aos domnios da tra-
dio ambientalista, que tanto infuenciou o mo-
delo de governana ambiental vigente em nossos
pas. O movimento poltico a que aspiramos deve
ser mais ambicioso, na trilha das rupturas neces-
srias e que dialogue com o novo ambientalis-
mo, motivado pela sustentabilidade e por um
desenvolvimento mais inclusivo e justo.
38 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . interesse nacional julho/setembro 2014. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38
E
m 2010, a revista The Economist apontou o
Brasil em matria de capa, na qual louvava
o bom desempenho da economia e as pers-
pectivas positivas que se abriam para o pas. Trs
anos depois, a revista publicou reportagem argu-
mentando que a economia desandara, pedindo a
cabea do ministro da Fazenda. No difcil ver
por que a revista mudou to radicalmente de
ideia. O crescimento do PIB despencou de 4,3%
ao ano, em 2005-2010, para 2,0% anuais, em
2011-2013, enquanto a expanso do investimen-
to caiu de 9,2% para 2,3% ao ano. Alm disso,
neste ltimo trinio, a infao mdia fcou em
6,1% ao ano, e o dfcit em conta corrente au-
mentou 1,5% do PIB.
A poucos dias do incio da Copa do Mundo
de futebol promovida pela Fifa, todos os brasilei-
ros torcem para que a reconhecida competitivi-
dade de sua seleo seja ratifcada em campo, e
que o Brasil seja o campeo.
Porm, voltando no tempo, no ano de 2010, a
Coreia do Sul alcanou a 7 posio no ranking
de pases exportadores da OMC e o 15 lugar na
Copa do Mundo de futebol realizada na frica
do Sul. Parodiando conhecido provrbio, consi-
derou-se feliz no comrcio exterior e infeliz no
futebol.
Naquele mesmo ano de 2010, o Brasil con-
quistou a 6 colocao no torneio de futebol
mundial e a distante 22 posio no ranking de
exportao, classifcaes que impediram a apli-
cao do mesmo adgio como consolao, pois
ambos resultados no so condizentes com a
qualidade de seu futebol, nem com o potencial de
sua economia.
Deletando o futebol, priorizando o comrcio
exterior e retornando realidade, em 2013, entre
os 15 maiores pases exportadores, 14 tinham
suas pautas de exportao concentradas em pro-
dutos manufaturados, cenrio que demonstra a
importncia da exportao desta categoria de
produtos.
Por outro lado, entre os dez maiores PIBs
mundiais, oito pases tambm esto includos en-
tre os dez maiores exportadores, sendo o Brasil
uma das duas excees, ao ocupar a 7 posio
no PIB, mas alcanar apenas a 22 classifcao
como pas exportador.
A Coreia do Sul o 7 maior pas exportador,
com vendas internacionais de US$ 560 bilhes,
em sua quase totalidade de produtos industriali-
zados, e, por analogia com seu PIB, este valor
representa o potencial de exportao do Brasil, e
no os atuais US$ 240 bilhes.
Como particularidade, com base em dados da
OMC para o ano de 2012, no ranking em que so
computadas apenas exportaes de produtos ma-
nufaturados, a Coreia do Sul sobe para a 5 posi-
o, enquanto o Brasil desce para o 28 posto,
atrs de Singapura, 12, Mxico, 13, Tailndia,
17, Malsia, 20, Repblica Tcheca, 21, Hun-
gria, 27, e somente uma posio frente do Vie-
tnam, em 29.
JOS AUGUSTO DE CASTRO presidente da Associao de
Comrcio Exterior do Brasil (AEB)
JOS AUGUSTO DE CASTRO
Os Desafos do Comrcio Exterior nos
Prximos Quatro Anos
39
Em 2011, ao atingir 1,41% de participao nas
exportaes mundiais, o Brasil alcanou seu me-
lhor resultado nos ltimos 50 anos, mas nos pero-
dos subsequentes esta participao caiu para
1,33% em 2012, queda novamente em 2013 para
1,32% e, uma vez mais, em 2014, deve cair para
projetados 1,22%, ndice que remete o Brasil de
volta mesma participao obtida em 2008.
A ttulo de informao complementar, o Bra-
sil ocupou a 21 posio no ranking mundial de
importao em 2013, ano em que, pela primeira
vez nos ltimos dez anos, seu ndice de participa-
o nas importaes mundiais superou o referen-
te s exportaes, tendo atingido 1,24% em
2010, 1,29% em 2011, 1,26% em 2012, 1,36%
em 2013, e estimados 1,23% em 2014.
Manufaturados perderam
competitividade
A
nalisando-se estes dados, uma profunda d-
vida salta aos olhos: por que o Brasil no
um grande player no comrcio internacional?
A resposta a esta indagao deve-se mais a
fatores de ordem interna, representados por en-
traves e defcincias, e menos a razes externas.
Mas como explicar o fato de, nos ltimos 12
anos, o Brasil ter ampliado fortemente suas expor-
taes e obtido robustos supervits comerciais, se
apresentava entraves e defcincias internas?
Os bons resultados alcanados neste perodo
foram alcanados, primordialmente, devido a fa-
tores externos, totalmente fora de controle do
Brasil, ainda que altamente positivos para o pas,
e que se deveram, simultaneamente, explosiva
elevao das cotaes das commodities e ao for-
te aumento no quantum da demanda internacio-
nal por estas mercadorias.
Explicitando numericamente os resultados
obtidos desde o incio deste sculo com base em
dados ofciais da Secretaria de Comrcio Exte-
rior do Ministrio do Desenvolvimento, Inds-
tria e Comrcio Exterior, no ano de 2000, a par-
ticipao dos produtos manufaturados nas expor-
taes era de 59,07% e das commodities, de
38,21%. Em 2013, estes ndices se inverteram
completamente, passando a ser de 38,44% para
manufaturados e de 59,27% para commodities,
com produtos como acar refnado, suco de la-
ranja, etanol, leos combustveis e caf solvel
sendo classifcados como manufaturados, apesar
de serem comercializados como commodities.
A principal razo para esta inverso de ndi-
ces foi que as exportaes de produtos manufa-
turados perderam competitividade e esto es-
tagnadas nominalmente desde 2008, alm de
estarem concentradas em mercados importado-
res que apresentam problemas, casos da Argen-
tina e Venezuela.
O Brasil estava preparado para participar
deste novo cenrio econmico mundial?
No estava, como ainda no est, pois as de-
fcincias ou entraves que haviam no incio do
sculo XXI perduram at hoje, algumas mais e
outras menos graves, mas com seus refexos ne-
gativos ainda sendo observados.
Entre os entraves que se tornaram menos gra-
ves, podem ser listados os seguintes:
o controle cambial deixou de ser uma priorida-
de, com os prazos para negociao das divisas
sendo liberalizados;
as importaes tornaram-se mais livres, com a
eliminao de grande parte de seus controles;
as operaes administrativas de exportao
tornaram-se mais geis, com a eliminao de
diversas autorizaes e controles prvios. Por
sua vez, algumas defcincias que existiam tor-
naram-se mais graves, dentre as quais podem
ser citadas as seguintes:
o custo de logstica tornou-se mais elevado, es-
pecialmente devido insufciente, defciente e
onerosa infraestrutura de transporte;
a participao de 17 rgos anuentes e/ou inter-
venientes governamentais no comrcio exte-
rior, alguns com superposio de funes, au-
mentou a burocracia, e como consequncia na-
tural, tambm os custos;
o fortalecimento da participao do Brasil no
Mercosul tornou-se uma camisa de fora, pois
impediu que acordos comerciais bilaterais e/ou
. . . . . . . . . . . . os desafios do comrcio exterior nos prximos quatro anos . . . . . . . . . . . . .
40 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . interesse nacional julho/setembro 2014. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
regionais fossem negociados, representando
um isolamento comercial;
a prioridade conferida ao comrcio exterior Sul-
-Sul, em contrapartida ao abandono do dilogo
comercial ao Sul-Norte, signifcou perda de mer-
cados externos de manufaturados para o Brasil;
a criao de cultura exportadora fcou mais dis-
tante, seja analisando a reduo da quantidade
de empresas exportadoras, seja a duplicao
das empresas importadoras;
ainda continua havendo concentrao de expor-
tao em poucos pases e produtos, mas com a
diferena de que isto agora ocorre com exporta-
es de commodities, produtos vulnerveis,
sobre os quais o Brasil no tem qualquer con-
trole, seja em termos de preo ou quantidade.
Torna-se importante registrar que pases, nor-
malmente, defnem polticas para seu comrcio
exterior com o objetivo primordial de elevar suas
exportaes, cuja consequncia natural gerar, ou
aumentar, supervit em sua balana comercial.
Este objetivo plenamente justifcvel em
razo de que aquilo que gera atividade econmi-
ca a corrente de comrcio, ou seja, o somatrio
de exportaes e importaes, e no o montante
de supervit comercial.
Em outras palavras, pases no elaboram pro-
gramas de comrcio exterior tendo como fnali-
dade a obteno de supervit comercial, pois su-
pervit efeito, e no causa.
Os alicerces indispensveis
O
Brasil, por ser um pas dotado de ampla
extenso territorial, possuidor de amplas
terras qualifcadas para a agricultura, detentor de
grandes e diversifcadas reservas minerais, bene-
fciado por adequados nveis de gua e de sol , e
sempre ser, um pas exportador de peso, na
acepo real da palavra.
Com todos estes atributos, o que impede o
Brasil de ser um grande player internacional?
Conforme mencionado anteriormente, o Bra-
sil possui entraves e defcincias internas que
precisam ser eliminadas mediante a realizao de
reformas estruturais, e no atravs de medidas
conjunturais, que so meros paliativos, para o
pas ser reconhecido como um grande player in-
ternacional.
A taxa de cmbio no considerada entrave
ou defcincia, pois, se o mercado de cmbio
livre para futuar conforme as leis do mercado,
esta uma realidade que no se deve discutir.
A propsito, a taxa de cmbio deve ter como
funo ser apenas fator de converso de moedas
estrangeiras, e no fator de competitividade, ra-
zo pela qual deve ser neutra.
Desta forma, quais so os desafos a serem
enfrentados pelo comrcio exterior brasileiro nos
prximos quatro anos, seja para manter e/ou ele-
var os atuais volumes de exportao de commo-
dities e os supervits comerciais obtidos, seja
para o Brasil ser um grande player no comrcio
internacional, com reinsero da exportao de
produtos manufaturados?
Como ocorre na construo de qualquer edi-
fcio, a existncia de slidos alicerces, tambm
denominadas estruturas, a base indispensvel
para que qualquer empreendimento tenha susten-
tao e xito por longo tempo.
E na atividade de comrcio exterior acontece
o mesmo, apenas com os alicerces, ou estruturas,
tendo diferentes designaes e funes.
Nesse sentido, adiante esto descritos os qua-
tro principais alicerces indispensveis para que o
Brasil alcance seu objetivo de ser um grande
player no comrcio internacional, e que se trans-
formam em desafos para o comrcio exterior
brasileiro nos prximos quatro anos.
1 Criar estrutura institucional
de comrcio exterior
O comrcio exterior brasileiro necessita ter
um dono responsvel por sua performance e ter
sua prpria identidade, forte e independente, na
hierarquia governamental, opinando e/ou partici-
pando de todo seu arcabouo normativo, de con-
troles e de acompanhamento de seus resultados.
Para tanto, deve ser elaborada uma poltica
integrada de governo para o comrcio exterior,
41
em substituio s vrias polticas isoladas de
cada ministrio, objetivando eliminar superposi-
o de tarefas, divergncias de interpretao en-
tre diferentes rgos e at mesmo entre os pr-
prios rgos.
Nesse sentido, dever existir um representan-
te, com fora estrutural para integrar todas as ati-
vidades e formular cobranas relativas ao cum-
primento integral de execuo da poltica inte-
grada de comrcio exterior estabelecida.
A atual Cmara de Comrcio Exterior (Camex)
pode desempenhar esta funo, desde que seja for-
talecida para serem subordinados a ela rgos com
atuao, direta ou indireta, no comrcio exterior, e
que lhe seja conferido poder efetivo para defnir po-
lticas e diretrizes de comrcio exterior.
2 Realizar reforma tributria
O obsoleto, complexo, burocrtico e gravoso
atual sistema tributrio brasileiro incompatvel
com os objetivos projetados pelo pas, pois imo-
biliza capital de giro sem qualquer remunerao,
onera o custo de produo de industrializados,
reduz sua competitividade e difculta, ou, at
mesmo, inviabiliza sua exportao, ao mesmo
tempo em que obriga e estimula a exportao de
mercadorias sob a forma de matrias-primas
(commodities), sem agregao de valor e sem
gerao de empregos no Brasil.
Sua reforma estrutural torna-se indispens-
vel, pois se constitui num dos alicerces funda-
mentais, tanto da poltica industrial quanto de
comrcio exterior, para oferecer competitivida-
de ao produto brasileiro no exterior, contribuin-
do para a maximizao das vantagens compara-
tivas e competitivas do setor industrial, e viabi-
lizando a insero internacional nas cadeias
produtivas globais.
Para tanto, torna-se necessrio chegar-se a
consenso federativo para cumprir preceito cons-
titucional de completa imunidade tributria nas
exportaes de bens e servios.
Alm disso, o novo modelo deve desonerar o
produto exportado, ao longo de toda sua cadeia
produtiva, livrando-o de quaisquer impostos, ta-
xas, contribuies e outros gravames, com vistas
a eliminar problemas decorrentes de compensa-
es, de acmulo de crditos ou de ressarcimen-
to aos exportadores.
Assim, ajustes pontuais em sua atual concep-
o representam meras aes paliativas e provi-
srias, sem produzir os efeitos permanentes de-
sejados.
O Brasil precisa de uma reforma do seu siste-
ma tributrio para torn-lo moderno, simples e
competitivo, objetivando desempenhar suas fun-
es de forma racional, sem onerar e inviabilizar
a participao de suas empresas.
3 Criar infraestrutura de transporte
Um pas que exporta mercadorias com gran-
des volumes de peso e alguns com baixo valor
fnanceiro requer a existncia de uma infraestru-
tura de transporte integrada e adequada, que pos-
sibilite oferecer custos de logstica competitivos.
Esta realidade ainda no se aplica ao Brasil,
que mostra claras defcincias em praticamente
todos os modais de transporte e apresenta altos
custos de logstica, somente aceitveis neste mo-
mento devido ao baixo custo de produo das
commodities em geral, aliado s suas elevadas
cotaes, que permite absorver o proibitivo custo
de frete gerado por esta inefcincia.
No preciso salientar que eventual reduo
mais acentuada nos preos das commodities
pode inviabilizar suas exportaes, ainda mais
que o Brasil no exerce qualquer controle ou in-
funcia sobre suas cotaes.
Atualmente, o custo do frete interno para ex-
portao de soja representa aproximadamente
25% do valor do produto e cerca de 50% do mi-
lho, sendo que neste ltimo a exportao j co-
mea a se tornar invivel economicamente. Man-
tido este cenrio, o Brasil passaria condio de
exportador de frete e no de produto.
O Brasil tem que ser competitivo em quais-
quer condies de mercado, no apenas em mo-
mentos de cotaes elevadas.
Este seria mais um motivo que recomenda a
industrializao ou agregao de valor s com-
. . . . . . . . . . . . os desafios do comrcio exterior nos prximos quatro anos . . . . . . . . . . . . .
42 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . interesse nacional julho/setembro 2014. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
modities exportadas, operao inviabilizada pelo
atual sistema tributrio, que onera e adiciona
custo tributrio ao produto durante o processa-
mento industrial.
A mesma inefcincia com os custos de logs-
tica tambm se aplica exportao de produtos
manufaturados, pois a matriz de transporte a
mesma, fazendo com que a perda de competitivi-
dade seja mais visvel e forte, pois estes produtos
no esto sujeitos a grandes oscilaes de preos
e a concorrncia muito maior.
Por ser um pas exportador de peso, torna-se
indispensvel para o Brasil dispor de adequada
infraestrutura de transporte, pois sem custos de
logstica competitivos as exportaes brasileiras
tornam-se vulnerveis, pois fcam dependentes
das elevadas cotaes das commodities. J as ex-
portaes de manufaturados conseguem atingir
apenas alguns poucos mercados importadores
prximos, porque seu flego permite somente
voos de galinha.
4 Realizar reforma trabalhista
A legislao trabalhista brasileira remonta ao
passado, sem ter se adaptado aos novos cenrios
de modernizao criados com a evoluo do
mundo, que desenvolveu novas relaes de tra-
balho e desempenha papel fundamental na per-
manente busca de produtividade e competitivi-
dade, visando reduo de custos.
Nesse sentido, a legislao trabalhista brasi-
leira necessita ser reformada para se atualizar e
fcar compatvel com os atuais novos tempos.
O Brasil, por dispor de elevada disponibilidade
e diversidade de matrias-primas, grande fabri-
cante de produtos que utilizam mo de obra intensi-
va e tem tudo para se tornar grande exportador des-
tes produtos. Porm, muitas vezes por razes traba-
lhistas, deixa de aproveitar estas oportunidades.
Ressalte-se que a reforma da legislao traba-
lhista no deve ter como objetivo reduzir salrios.
Ao contrrio, estes podem at aumentar, pois sua
fnalidade discutir novas alternativas de relaes
de trabalho e estruturas de encargos trabalhistas.
Sempre destacado que os salrios nominais
no Brasil no so altos, entretanto seus encargos
encarecem o custo de pessoal, muitas vezes invia-
bilizando operaes de exportao e/ou facilitan-
do importaes, com ambas situaes impedindo
a gerao de milhares de empregos no Brasil.
Alm da criao e da consolidao dos ali-
cerces estruturais descritos, outros pontos tam-
bm necessitam ser includos entre os desafos
do comrcio exterior nos prximos quatro anos,
sem ordem de importncia na sua apresentao,
pois todos os tpicos desempenham papel de
destaque em sua respectiva rea de atuao.
A Lei geral de comrcio exterior: A reco-
mendao consolidar numa nica lei a grande
quantidade de legislao sobre comrcio exterior
atualmente vigente, ordenando a participao
dos rgos anuentes e/ou intervenientes, com
vistas a evitar a superposio de tarefas, eliminar
a burocracia dispendiosa e disciplinar a emisso
de normas que impem gravames.
B Fundo de fnanciamento a programas
de exportao: A criao de um fundo rotativo,
com diversifcadas fontes de recursos, porm con-
tando com a participao da Unio no aporte do
montante inicial de recursos, se destina a construir
estrutura que assegure, gradualmente, reforo nas
condies para a concesso de fnanciamentos s
exportaes de produtos manufaturados, indistin-
tamente, nas fases de pr e ps-embarque;
Paralelamente, tambm contribuir para faci-
litar o acesso ao crdito por parte de micro, pe-
quenas e mdias empresas, incentivando a maior
participao destas organizaes nas atividades
de exportao.
Como objetivo complementar, este fundo rota-
tivo ser realimentado com as operaes que forem
sendo liquidadas, reduzindo-se paulatinamente a
dependncia atual e anual de alocao de recursos
no oramento geral da Unio para fnanciamento
exportao, que muitas vezes no esto disponveis
no incio do ano e outras vezes acabam antes de o
ano fndar, prejudicando as exportaes.
Em outras palavras, o que se deseja que o
43
ano do comrcio exterior brasileiro para fns de
fnanciamentos exportao tenha os mesmos 12
meses praticados no mercado internacional, e
no menos que isso.
C Cabotagem: Num pas que possui quase
10 mil km de costa, a cabotagem desempenha
importante papel na logstica de comrcio exte-
rior, pois representa importante base de apoio
domstico para o transporte internacional de car-
ga de exportao e/ou importao.
Nesse sentido, dotar a cabotagem de isonomia
com relao a outras atividades similares desen-
volvidas questo de justia e fator de competiti-
vidade para o comrcio exterior brasileiro.
Sob os aspectos burocrtico e de custo, no h
razo para se adotar na cabotagem um conjunto de
exigncias prprias do transporte internacional,
quando as mesmas no so aplicveis aos demais
modais de transporte, as quais tornam o tempo de
viagem mais demorado e elevam os custos do frete.
Situao similar se observa nos tributos sobre
a aquisio de combustveis, pois, enquanto as
empresas que fazem o transporte internacional es-
to isentas de tributao, as empresas que fazem o
transporte de cabotagem so obrigadas a pagar
todos os tributos que incidem sobre combustveis
nas operaes de mercado interno como suporte
para operaes de comrcio exterior.
Desta forma, estes dois exemplos mostrados
elevam os custos de frete na cabotagem e, indire-
tamente, reduzem a competitividade do produto a
ser exportado, seja commodity ou manufaturado.
D Antecipar prazo de implantao do
Portal nico de Comrcio Exterior: Todos co-
nhecem a realidade da pesada burocracia que im-
pera no comrcio exterior brasileiro, envolvendo
17 ministrios e rgos governamentais anuentes
ou intervenientes, realizando anlises, controles,
fscalizaes, cobranas, entre outros, algumas
vezes com duplicidade de tarefas, gerando custos
ociosos em termos de tempo e de fnanas, que
afetam a competitividade do produto brasileiro,
especialmente o manufaturado.
Nesse sentido, o recm-lanado Portal nico
de Comrcio Exterior representa uma efetiva
oportunidade de diminuir a burocracia no comr-
cio exterior e, por conseguinte, de reduzir os cus-
tos e de aumentar a competitividade do produto
brasileiro na exportao, alcanando tambm os
custos de importao.
Embora no elimine o excessivo nmero de
rgos intervenientes no comrcio exterior, o
Portal racionaliza suas atuaes e pode minimi-
zar este problema.
Todavia, prev-se apenas para 2017 o prazo
para sua implantao estar totalmente concluda.
Nesse sentido, recomenda-se antecipar seu
prazo total de implantao, acelerando a adoo
de medidas para agilizar seu processo operacio-
nal e reduzir o custo burocrtico.
E Decises de mdio ou longo prazos: As
operaes realizadas no comrcio internacional,
especialmente envolvendo produtos manufatura-
dos, tm suas avaliaes, decises e refexos to-
mados em um tempo que ultrapassa o curto pra-
zo, pois tanto as negociaes quanto os prazos
dos contratos de compra e venda demandam,
pelo menos, mdio prazo.
Exemplo recente ocorreu com o mecanismo
do Reintegra, anunciado em 2011, implantado
em 2012 e revogado em 2013, criando expectati-
vas positivas para as exportaes, mas gerando
insegurana e possveis prejuzos para quem ne-
gociou contrato de exportao acreditando em
sua prorrogao.
Nesse sentido, recomenda-se que iniciativas
de poltica de comrcio exterior adotadas pelo
governo brasileiro sejam permanentes, ou pelo
menos de mdio ou longo prazos, pois medidas
de curto prazo de vigncia acabam se transfor-
mando em temporrias ou provisrias, gerando
insegurana para a tomada de deciso.
Esta recomendao deve-se ao fato de que
governos geralmente pensam no curto prazo, at
a prxima eleio, enquanto empresas e merca-
dos internacionais pensam em mdio ou longo
prazos, e quem no se adaptar a essa realidade
. . . . . . . . . . . . os desafios do comrcio exterior nos prximos quatro anos . . . . . . . . . . . . .
44 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . interesse nacional julho/setembro 2014. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
pode deixar de participar ativamente ou at mes-
mo fcar fora do mercado.
F - Estimular negociao de acordos co-
merciais: O mundo comercial tem incrementado
a negociao de acordos comerciais bilaterais e/
ou regionais, mediante reduo de tarifas adua-
neiras, concesso de facilidades no tarifrias e
abertura de mercados, medidas que ampliam
operaes de exportao e importao entre os
pases envolvidos e, naturalmente, isolam co-
mercialmente as naes que no participam des-
tes acordos, situao vivenciada pelo Brasil.
Enquanto o Brasil tem apenas trs acordos ne-
gociados, ainda assim inexpressivos, pases como
Chile, Mxico e at mesmo os Estados Unidos
apresentam nmeros bem mais signifcativos.
Nesse sentido, deve ser estimulada a utiliza-
o, pelo Brasil, desta estratgia adotada por ou-
tros pases, com vistas abertura de mercados e
tambm sua insero competitiva nas cadeias
produtivas globais, viabilizando o aumento das
exportaes brasileiras, notadamente de produ-
tos manufaturados.
G Relanamento do Reintegra: A Organiza-
o Mundial do Comrcio (OMC) reconhece como
legtimo o ressarcimento ou restituio de tributos
que, indiretamente, gravam o processo de fabrica-
o de produtos exportados, medida adotada por
diversos pases sob diferentes denominaes.
Sua aplicao mundial tem como fnalidade
evitar que produtos sejam exportados com tri-
butos agregados, reduzindo sua competitivida-
de internacional.
Especifcamente ao Brasil, a prpria Consti-
tuio estabelece a no incidncia de tributos so-
bre as vendas para o exterior.
Assim, torna-se urgente oferecer condies
de competitividade produo nacional, e o re-
lanamento do Reintegra constitui-se em impor-
tante ferramenta para se alcanar este objetivo.
A exemplo do que ocorre em outros pases,
seus ndices percentuais de ressarcimento devem
ser fxados individualmente para cada produto e
defnidos conforme sua cadeia produtiva, com
alquotas variveis limitadas a 10% do valor ex-
portado e vigncia por tempo indeterminado.
H Promover feiras e exposies no exte-
rior: O Brasil reconhecido mundialmente
como um pas produtor e exportador de commo-
dities, mas tambm muitos desconhecem que o
pas possui um grande, moderno e diversifcado
parque industrial fabricante de produtos manufa-
turados com baixa, mdia e alta tecnologia.
Para reverter esta situao e criar condies
para elevar suas exportaes, especialmente de
produtos manufaturados, a realizao de feiras e
exposies no exterior, exclusivamente para pro-
dutos brasileiros, em pases selecionados confor-
me sua localizao estratgica ou seu potencial
de importao, representa efetiva oportunidade
para divulgar o Brasil como pas industrial, alm
de proporcionar a abertura de novos mercados, a
conquista de novos clientes e a realizao de no-
vos negcios de exportao.
Esta forma de promover exportaes larga-
mente utilizada por pases com forte agressivida-
de comercial, principalmente fabricantes e ex-
portadores de produtos manufaturados, e com
destacada participao no ranking mundial de
exportao.
I Defnir mercados prioritrios: A acirra-
da concorrncia comercial mundial exige que
pases adotem criteriosos parmetros para sele-
cionar seus mercados prioritrios, sem envolver
ideologia ou aspectos polticos.
Naturalmente, esta escolha deve levar em
considerao os produtos que se deseja comer-
cializar no mercado internacional ou que apre-
sentam maior nvel de competitividade.
Nesse sentido, torna-se importante defnir se
o Mercosul continua como unio aduaneira, se
ser transformado em rea de livre comrcio e
como ser a forma de participao do Brasil.
Simultaneamente, todos os esforos devem ser
envidados para concretizar a negociao do acordo
comercial entre o Mercosul e a Unio Europeia.
45
Adicionalmente, devem ser desenvolvidas
aes para o Brasil reaproximar-se comercial-
mente dos EUA, o maior mercado importador do
mundo e a vitrine comercial para outros pases.
Aps a defnio dos mercados prioritrios,
devero ser escolhidas as ferramentas a serem
utilizadas para maximizar a participao brasi-
leira naqueles pases selecionados.
Pelo exposto, pode-se afrmar que o desafo
principal que se impe vencer em prol do co-
mrcio exterior brasileiro, nos prximos quatro
anos, realizar as necessrias reformas estrutu-
rais e adotar as aes complementares listadas,
indispensveis para a criao de slidos alicer-
ces para aplicao de um conjunto de aes vol-
tadas para o fortalecimento do comrcio exte-
rior brasileiro.
A viabilizao destes desafos tem como
prioridade, nos prximos quatro anos, alcanar
os seguintes objetivos:
tornar a exportao uma atividade sempre atra-
tiva, estrategicamente e/ou economicamente;
estimular o desenvolvimento da cultura expor-
tadora;
ampliar a base de empresas exportadoras, tor-
nando-a compatvel com o porte do Brasil;
recuperar a participao de produtos manufatu-
rados na pauta de exportao brasileira, man-
tendo ou elevando, porm, os atuais volumes
de exportao de commodities;
recuperar a competitividade perdida dos produ-
tos manufaturados a partir de 2007;
elevar os ndices de participao do Brasil no
comrcio mundial e melhorar a posio brasi-
leira no ranking de pases exportadores;
Este conjunto de aes propostas tem como
fnalidade mais reduo de custos e menos taxa
de cmbio, eliminando a dependncia da taxa
de cmbio na exportao e reduzindo a elevada
volatilidade nas taxas cambiais, fatores que ge-
ram menor competitividade, atratividade e inse-
gurana para fechar negcios.
Apenas como um exerccio de futurologia,
em 2014, o Brasil vai constatar queda em sua
corrente de comrcio, ou seja, queda na atividade
econmica, no importando o resultado da ba-
lana comercial, pois apenas efeito da reduo
dos valores de exportao e importao.
Em 2015, 2016, 2017 e 2018, esta situao
pode se repetir. Basta que sejamos passivos e
deixemos o mundo econmico tentar resolver
nossos problemas.
Em outras palavras, temos que rezar muito, em
mandarim, para que a China mantenha seu cresci-
mento econmico em nvel elevado e mantenha as
cotaes das commodities em patamar sufciente
para continuar escondendo nossos problemas. O
Brasil precisa voltar a rezar em portugus.
Finalmente, apenas como refexo, em 2013, o
valor do PIB do Brasil foi de US$ 2,242 trilhes e o
da Coreia do Sul, de US$ 1,221 trilho. Naquele
mesmo ano, as exportaes de produtos manufatu-
rados do Brasil alcanaram US$ 93 bilhes e as da
Coreia do Sul, US$ 550 bilhes, ou seja, seis vezes
mais que as do Brasil. Ser que o parque fabril da
Coreia do Sul seis vezes maior que o do Brasil?
. . . . . . . . . . . . os desafios do comrcio exterior nos prximos quatro anos . . . . . . . . . . . . .
46 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . interesse nacional julho/setembro 2014. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
o nas condies reais do pas para concretizar
suas pretenses.
Diante do conjunto amplo de aes, algu-
mas espalhafatosas, realizadas por Lula na pol-
tica externa, Dilma certamente teria difculda-
des para criar uma agenda internacional prpria
e relevante, uma vez que o predecessor parecia
j ter se disposto a ocupar quase todos os espa-
os imaginveis.
Mas, duas possveis abordagens pareceriam
naturais, a partir da sua biografa. O fato de ela
ter sido presa e torturada durante a ditadura
brasileira era uma provvel indicao de que a
defesa dos direitos humanos pudesse vir a ser
sua marca registrada nos fruns mundiais; a fa-
ma de tcnica e gerente efcaz talvez desse a
entender que sua diplomacia seria prioritaria-
mente econmica.
Entretanto, embora no incio de seu mandato
ela realmente tivesse emitido sinais de que estes
temas seriam suas prioridades internacionais e
apesar de a reao a esses sinais ter sido basica-
mente positiva tanto na opinio pblica brasileira
quanto na mundial, o fato que ao longo dos
anos as iniciativas que ela tomou foram perden-
do flego, com sucessivas demonstraes de que
a presidente no tem grande interesse pelos as-
suntos mundiais e de que ela no tem pacincia
nem admirao pela atividade diplomtica.
Aps 16 anos de exerccio intensivo da diplo-
macia presidencial, o pas se v com uma agenda
externa enfraquecida, com presena limitada nos
principais fruns mundiais, incapaz de exercer
O
Brasil teve, ao longo de 16 anos con-
secutivos, presidentes da Repblica
com gosto por poltica externa e com
vises claras e determinadas para o pas no ce-
nrio mundial. Cada um a seu modo e ambos
sujeitos a crticas, Fernando Henrique Cardoso
e Luiz Incio Lula da Silva conduziram as rela-
es internacionais do Brasil dentro dos cno-
nes do Itamaraty, que perduram h mais de um
sculo, e foram capazes, graas s suas caracte-
rsticas individuais e ousadia de suas propos-
tas, de elevar a projeo geopoltica do pas a
patamares sem precedentes.
Quando Dilma Rousseff assumiu a Presidn-
cia, seu desafo nesta rea estava certamente en-
tre os maiores que enfrentou. Em especial por-
que seu antecessor imediato vinha, nos anos f-
nais de seu mandato, dedicando-se a movimen-
tos desmesuradamente pretensiosos, talvez pelo
excesso de confana derivado da posio extra-
ordinria em que a crise econmica de 2008 co-
locou as principais naes emergentes (Brasil
entre elas) no contexto global diante das grandes
potncias tradicionais, fragilizadas ao menos
temporariamente.
O episdio da mediao turco-brasileira para
o programa nuclear iraniano e o oferecimento do
pas para tentar resolver o confito entre Israel e
Palestina so exemplos da ambio do presidente
Lula, que muitas vezes no encontrava sustenta-
CARLOS EDUARDO LINS DA SILVA editor da revista Poltica
Externa e global fellow do Woodrow Wilson Center
Dilma se Afasta do Itamaraty, e Brasil
Perde Espao no Mundo
CARLOS EDUARDO LINS DA SILVA
47 . . . . . . . . . . . . dilma se afasta do itamaraty, e brasil perde espao no mundo. . . . . . . . . . . . .
sua liderana natural na regio da Amrica do
Sul, que est dividida como raramente esteve, e
tem sido frequentemente omisso em diversos
momentos de crises internacionais.
Direitos humanos
A
ntes mesmo de assumir a Presidncia, Dil-
ma Rousseff fez declaraes pblicas sobre
a iraniana Sakineh Ashtani, condenada morte
por apedrejamento por suspeita de adultrio, que
deram a impresso de que ela poderia se tornar
uma lder relevante no mundo nos debates sobre
direitos humanos.
O subsequente esfriamento das relaes com o
Ir, calorosas no segundo mandato de Lula (em
especial aps o brasileiro ter-se referido s denn-
cias de fraude na eleio de Mahmoud Ahmadine-
jad para a Presidncia do Ir em 2009, como pro-
testos de torcedores de um time derrotado e com-
parou o pleito a um Fla-Flu), parecia confrmar
essa possibilidade, ainda mais depois de, em ja-
neiro de 2012, Ahmadinejad ter excludo o Brasil
de seu priplo latino-americano e seu porta-voz
ter criticado Dilma e lamentado a falta de Lula
frente do governo brasileiro. O Brasil chegou a
votar em 2011 na ONU a favor de resoluo que
criou a relatoria especial para o Ir, ao contrrio de
seu histrico anterior de contnuas abstenes em
decises similares ao longo do sculo XXI.
No discurso que fez em abril de 2011 aos for-
mandos da turma de 2010 do Instituto Rio Bran-
co, em outro exemplo de que esta poderia vir a
ser uma caracterstica marcante de sua adminis-
trao, ela afrmou que o tema dos direitos huma-
nos seria promovido e defendido em todas as
instncias internacionais sem concesses, sem
discriminaes e sem seletividade.
Na medida em que seu governo progredia, no
entanto, Dilma deixou de lado a nfase nos direi-
tos humanos de seus primeiros pronunciamentos
pblicos, em especial quando o assunto dizia res-
peito a regimes com os quais ela e seu partido
tm relaes ideolgicas histricas, como Cuba,
que ela visitou em 2012, poucas semanas depois
de o dissidente Wilman Villar ter morrido aps
uma greve de fome, sem que nem este nem ou-
tros fatos relevantes de violao de direitos hu-
manos na ilha na poca de sua viagem a Havana
(como o impedimento para a jornalista Yoani
Snchez sair de Cuba para o Brasil, que lhe havia
concedido visto de entrada) fossem menciona-
dos, ao menos publicamente, pela presidente.
Ou como a Venezuela, onde diversos abusos
contra as liberdades civis e polticas foram co-
metidos pelo governo Maduro ao longo de 2013
e 2014 sem que o de Dilma se manifestasse, ex-
ceto em fruns ofciais coletivos para facilitar
(sem grande sucesso) o dilogo com as oposi-
es venezuelanas, como o da Unasul, ou possi-
velmente em negociaes privadas.
Em resposta a crticas sobre a omisso brasi-
leira em crises humanitrias como as de Venezue-
la e Sria, a administrao Dilma com frequncia,
a exemplo do que fazia a de Lula, recorreu ao ar-
gumento de que a atividade brasileira nos basti-
dores produziria mais resultados positivos do que
admoestaes prescritivas em pblico, o que po-
de ser verdade em muitas situaes. Mas, o fato
que, pelo menos no caso da Venezuela, esse tra-
balho privado no parece estar surtindo efeito.
Alm disso, h situaes em que problemas
com direitos humanos se desenrolam necessaria-
mente s claras e houve ocasies deste tipo em
que o desempenho do governo Dilma deixou ni-
tidamente a desejar, como no do senador bolivia-
no Roger Pinto Molina.
Em maio de 2012, dizendo-se ser vtima de
perseguio poltica, o senador de oposio ao
governo de Evo Morales pediu asilo ao Brasil, e
Dilma o concedeu, aps ouvir opinio favorvel
do Itamaraty, conforme as tradies da diploma-
cia brasileira. No entanto, a Bolvia se recusou a
dar salvo-conduto para permitir a ida do senador
para o Brasil, em contraste com o que fzeram
algumas das piores ditaduras latino-americanas,
como a de Pinochet, no Chile, que em geral res-
peitavam a deciso de pases amigos darem asilo
a seus adversrios polticos, e em fagrante des-
respeito Conveno de Caracas sobre Asilo Di-
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plomtico, de 1954, que determina que a conces-
so de salvo-conduto tem de ser imediata.
O Brasil no apenas acatou sem reao ex-
pressiva a negativa boliviana em conceder salvo-
-conduto a uma pessoa a quem concedera asilo
poltico, mas tambm aturou diversas represlias
pouco veladas de La Paz, como o tratamento de-
gradante dado a torcedores do Corinthians no
caso da morte de um rapaz em jogo do time pela
Copa Libertadores da Amrica e presses para
piorar ainda mais as condies de vida do sena-
dor Pinto Molina em sua embaixada.
Incidente especialmente simblico do nvel de
concesses a que o governo brasileiro tem se dis-
posto a fazer ao boliviano em referncia a este ca-
so, foi a inspeo a que foi submetido o avio of-
cial do ministro da Defesa, Celso Amorim, antes
de deixar a Bolvia, sem que nem ele nem nenhu-
ma autoridade brasileira protestassem vigorosa-
mente (como caberia) antes, durante ou depois da
inusitada atitude, rarssima entre naes amigas.
Pinto Molina passou 455 dias numa sala da
embaixada brasileira, sem direitos assegurados a
quase todos os prisioneiros no mundo ocidental,
como os de tomar banhos de sol peridicos e de
receber visitas ntimas. Nesse perodo, o governo
brasileiro chegou a lhe sugerir que renunciasse
ao direito de asilo em troca de o Brasil o levar
para um terceiro pas (Uruguai, Venezuela ou Ni-
cargua), uma proposta absolutamente inusitada
para a diplomacia brasileira, a qual o senador re-
cusou enfaticamente, tendo dito que preferiria
morrer. A deteriorao das condies fsicas e
emocionais do senador era clara.
Discordncias entre o MRE
e o Planalto
E
m agosto de 2013, o diplomata brasileiro
Eduardo Saboia resolveu, por sua conta e ris-
co, tirar Pinto Molina da Bolvia e lev-lo clan-
destinamente ao Brasil, o que instou Dilma a
demitir seu chanceler, Antonio Patriota, congelar
a carreira de Marcel Biato, ento embaixador na
Bolvia, e punir Eduardo Saboia. O episdio,
ainda no encerrado, j que o senador no est
formalmente refugiado no Brasil e a comisso do
Itamaraty encarregada de avaliar a atitude de Sa-
boia ainda no concluiu seus trabalhos, segura-
mente enfraquece a instituio do asilo poltico,
uma das mais respeitveis e veneradas da diplo-
macia mundial e especifcamente da diploma-
cia brasileira , e um dos basties do respeito aos
direitos humanos. Vale registrar que pouco antes
de Pinto Molina chegar a Corumb levado por
Saboia, a Unasul, entidade qual o governo bra-
sileiro d mxima importncia, havia aprovado o
direito universal a asilo e explicitado que ne-
nhum pas poderia impedir o asilado de transitar
at o pas que o acolhe.
A demisso do ministro Patriota devido a esse
caso foi o fato que deixou mais patente o grau de
discordncias a que haviam chegado o Itamaraty
e o Planalto. Sua indicao para o cargo de minis-
tro das Relaes Exteriores em 2011, por sinal,
havia sido interpretada como um dos indcios de
que Dilma Rousseff iria procurar desenvolver um
itinerrio mais centrista e menos ideolgico do
que o de seu predecessor para as relaes interna-
cionais do Brasil. Patriota considerado pela
maioria dos seus pares e dos especialistas em po-
ltica externa brasileira como exemplo rematado
do profssionalismo do Itamaraty, que provoca
admirao internacional pela sua efcincia.
Efetivamente, ele e seu secretrio-geral Ruy
Nogueira, adotaram atitudes que contrastaram
com o carter mais doutrinrio que caracterizou
a gesto do ministro Celso Amorim e seu secre-
trio-geral, Samuel Pinheiro Guimares. Com
isso, Patriota e Nogueira foram capazes de ate-
nuar, com estilo discreto e conciliador, muitas
divises que haviam sido criadas no Itamaraty
nos oito anos anteriores.
Mas, no campo das polticas pblicas e do
comportamento externo do Itamaraty, muito
poucas iniciativas de Patriota prosperaram, pro-
vavelmente, em grande parte, pela falta de empa-
tia entre o ministro e a presidente (e a Presidn-
cia , sem dvidas, a instncia que defne os ru-
mos da poltica externa do pas) e pela inapetn-
49 . . . . . . . . . . . . dilma se afasta do itamaraty, e brasil perde espao no mundo. . . . . . . . . . . . .
cia de Dilma em relao aos temas internacio-
nais. Essas duas caractersticas da presidente fo-
ram fcando clarssimas at o desfecho que
resultou na demisso de Patriota, substitudo por
outro diplomata profssional e sbrio, Luiz Al-
berto Figueiredo Machado, que parece gozar de
mais confana da presidente que seu antecessor,
e colocou na Secretaria-Geral um colega igual-
mente capaz e isento, Eduardo dos Santos. Essas
medidas asseguram um clima de confana inter-
na capaz de minimizar os muitos problemas que
a baixa prioridade do Itamaraty na agenda presi-
dencial pode causar.
Responsabilidade ao proteger
S
e pode ser correta a tese de que s vezes a
defesa dos direitos humanos feita por meio de
conversaes reservadas mais efcaz do que de
admoestaes pblicas, tambm verdade que
pases tm condies de tomar iniciativas frteis
em fruns adequados, as quais podem resultar
em medidas muito impactantes na defesa dos di-
reitos humanos, de modo sistemtico e perene.
O exemplo mais expressivo de como o gover-
no Dilma deixou passar, no campo da diplomacia
clssica, oportunidades de se projetar como lder
relevante na rea de direitos humanos foi sua falta
de empenho em liderar o processo de dissemina-
o de um conceito novo, que ela mesma lanou
em seu primeiro discurso Assembleia Geral da
ONU, em setembro de 2011, o da responsabili-
dade ao proteger. O tema tentou dar conta das
contradies entre a necessidade de a comunida-
de internacional fazer eventuais intervenes ar-
madas em alguns pases em casos inegveis de
abusos contra seus prprios cidados civis come-
tidos por governos opressores, como o genocdio
em Ruanda e o massacre de Srebrenica.
Tais situaes deram margem s assim cha-
madas intervenes humanitrias, as quais, no
entanto, com frequncia, funcionaram como pre-
texto para aes de grandes potncias contra Es-
tados frgeis com propsitos muitas vezes de
poltica interna dos interventores ou de gerao
de negcios para suas empresas na reconstruo
de naes destroadas ou por guerras civis ou pe-
las prprias intervenes militares.
Aps a guerra do Kosovo, numa tentativa de
criar parmetros menos subjetivos para a defni-
o de quando Estados poderiam ter o direito de
intervir em outros pases para tentar atenuar ou
solucionar tragdias humanitrias, comeou-se a
esboar o princpio da responsabilidade de pro-
teger, adotado pela ONU em 2005. Este tam-
bm foi considerado por muitos observadores
como excessivamente fuido e, ainda, incapaz de
evitar aes pouco orientadas por princpios efe-
tivamente justifcveis do ponto de vista tico,
como se observou no caso da interveno militar
da Otan na Lbia, em 2011.
Por isso, quando o Brasil props a alternativa
da responsabilidade ao proteger, que enfatiza
estabelecimento de critrios mais objetivos e de
transparncia, alm da responsabilizao pelo
Conselho de Segurana dos autores de eventuais
excessos durante o empreendimento das aes
militares, a iniciativa foi saudada por setores ex-
pressivos da comunidade internacional como
digna de apoio. Alm disso, com ela, o pas se
apresentava como propositor normativo, papel
em geral desempenhado apenas pelas grandes
potncias mundiais, o que sem dvida elevou seu
perfl na comunidade internacional.
Evidentemente, a proposta brasileira enfren-
tou resistncia de atores importantes do cenrio
geopoltico mundial, inclusive (e principalmen-
te) dos cinco membros permanentes do Conselho
de Segurana da ONU. Mas, foi recebida com
simpatia ou solidariedade explcita por outros
personagens relevantes, entre eles alguns gover-
nos (como os da Alemanha, Turquia, frica do
Sul, ndia) e muitas ONGs, alm de comentaris-
tas infuentes na mdia internacional. Embora o
governo brasileiro no tenha dado a nfase que
poderia para fazer avanar a discusso do con-
ceito com vistas a uma eventual adoo pela
ONU, no mbito acadmico e de organizaes
no governamentais, a tese continua sendo dis-
cutida e tem angariado apoio, que poderia ser
50 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . interesse nacional julho/setembro 2014. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
bem mais intenso se o Estado brasileiro demons-
trasse mais interesse em promov-lo.
O Brasil chegou a apresentar formalmente ao
Conselho de Segurana da ONU projeto para
transformar a tese da responsabilidade ao prote-
ger em conceito operacional. Embora as chan-
ces de aprovao fossem realisticamente peque-
nas, houve considervel apoio para o Brasil per-
sistir na sua defesa. No entanto, o governo Dilma
parece t-la abandonado, como fez com outros
promissores caminhos que estava trilhando no
campo da poltica externa, sem prestar contas
sociedade brasileira das razes que a levaram a
adotar tal atitude.
Diplomacia econmica
N
o primeiro ano de seu governo, a presidente
deu indcios, a exemplo do que fez com re-
lao aos direitos humanos, de que a segunda
possvel nfase temtica previsvel para a sua di-
plomacia, a econmica, seria uma das bandeiras
da poltica externa de sua gesto.
Por exemplo, na visita do presidente Barack
Obama a Braslia, em 2011, suas iniciativas de
dilogo com o colega americano centraram-se
em projetos econmicos concretos, como a pro-
posta de um programa de incentivo ao biocom-
bustvel para aviao, na argumentao pelo fm
da aplicao de sobretaxas ao etanol brasileiro
importado pelos EUA (o que acabou acontecen-
do, tendo sido este um dos sintomas da boa rela-
o que os dois presidentes indicavam estar
construindo ento) e em discusses sobre como
lidar com a crise fnanceira (com ataques pol-
tica monetria das grandes potncias), sobre a
insero do Brasil no G-20 e sobre reformas em
instituies multilaterais, como o FMI e o Bird.
Ao lidar com temas econmicos, desde o in-
cio, a presidente j demonstrava tambm seu pou-
co apreo pelo Itamaraty, ao dividir mais e mais
as responsabilidades pela defnio de polticas e
pela conduo de negociaes internacionais
com outros atores, como os ministrios da Fazen-
da e do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio.
Nesse contexto, o ministro da Fazenda, Guido
Mantega, acabou ganhando proeminncia com
suas constantes acusaes contra EUA e China
por, em sua opinio, manterem suas moedas arti-
fcialmente desvalorizadas, e, talvez por isso, ela
tenha cogitado propor que a OMC tivesse poder
para controlar as polticas cambiais de seus pases
membros, medida extremamente invivel.
Quando ocorreu uma das principais vitrias
do Brasil na rea externa em seu governo, a elei-
o de Roberto Azevdo para a direo-geral da
Organizao Mundial do Comrcio, Dilma deu
pouco crdito ao trabalho desempenhado pelos
diplomatas brasileiros para obt-la, reivindicando
para a Presidncia, e para o prestgio e o peso ina-
tos do pas, a maior parte dos louros pela vitria.
Outro importante posto de organizao mul-
tilateral obtido pelo Brasil durante o governo
Dilma foi o de diretor-geral da Organizao das
Naes Unidas para Agricultura e Alimentao
(FAO) para Jos Graziano da Silva, em 2011, fa-
to particularmente relevante para a presidente
por ter sido esse um reconhecimento internacio-
nal a polticas pblicas especifcamente defendi-
das por seu antecessor e padrinho poltico, o ex-
-presidente Lula.
Com o passar dos anos, o entusiasmo de Dil-
ma pela diplomacia econmica tambm arrefeceu
e nada de muito marcante foi obtido tampouco
nessa rea em seu primeiro mandato. Em grande
parte, porque o papel de protagonismo que os pa-
ses emergentes haviam desempenhado no auge
da crise fnanceira internacional se desvaneceu
devido recuperao parcial das potncias tradi-
cionais e desacelerao econmica dos prprios
emergentes a comear pela China, um dos prin-
cipais fatores do crescimento extraordinrio do
Brasil nos anos fnais do governo Lula.
Ela ainda parece manter um pouco mais de
gosto para lidar com os temas econmicos inter-
nacionais do que com os polticos, no frum dos
Brics, por exemplo, ao qual ela d importncia, a
ponto de pagar um alto custo de imagem com a
omisso brasileira no episdio da anexao da
Crimeia pela Rssia para no desagradar o cole-
. . . . . . . . . . . . dilma se afasta do itamaraty, e brasil perde espao no mundo. . . . . . . . . . . . . 51
ga Vladimir Putin e garantir sua presena na pr-
xima cpula do grupo, em Fortaleza, em julho de
2014. No entanto, as novas condies da conjun-
tura mundial da economia no favorecem inicia-
tivas mais ousadas nessa rea, como o almejado
banco de desenvolvimento desses cinco pases,
que vai ser constitudo formalmente, mas sobre
cujo xito efetivo pairam muitas dvidas. A ten-
dncia de Dilma tem sido se encolher tambm
nesse aspecto especfco, inclusive porque a de-
teriorao da situao econmica interna do Bra-
sil exige dela mais ateno.
Menos viagens que nos governos
FHC e Lula
Q
uando escolheu, em 2011, a China para ser o
palco para sua estreia como lder brasileira
no exterior, Dilma enfatizou sua opo pela diplo-
macia econmica. Mas, dessa relao bilateral tam-
pouco surgiram dividendos dignos de nota alm do
comrcio, que j vinha crescendo fazia anos.
Por exemplo, a fbrica no Brasil em que a
empresa chinesa Foxconn comearia a produzir
tablets, a partir de novembro de 2011, com inves-
timentos de US$ 12 bilhes em cinco anos e e
criao de 100 mil empregos, conforme Dilma e
o ento ministro da Cincia Aloizio Mercadante
anunciaram em Beijing, ainda no teve suas
obras iniciadas. Barreiras importao pela Chi-
na de produtos brasileiros de maior valor agrega-
do tampouco foram derrubadas pelos chineses.
As exportaes brasileiras para aquele pas tm
cado, em virtude da desacelerao da economia
chinesa. E o apoio formal da China reivindica-
o brasileira de ter um assento permanente no
Conselho de Segurana da ONU que Dilma es-
perava obter em sua visita tambm nunca veio.
Outra iniciativa na rea da diplomacia econ-
mica anunciada por Dilma em seu ano inicial no
poder e que no frutifcou relevantemente nos se-
guintes foi o chamado Grupo frica, que, signif-
cativamente, fcou sob a coordenao no do Ita-
maraty, mas da Casa Civil e teve uma atuao pre-
ponderante do Ministrio do Desenvolvimento. O
grupo rene entidades do governo e empresas para
traar uma estratgia de ao com o objetivo de au-
mentar a infuncia do Brasil no continente africano
e de incrementar os negcios do pas ali. Mas, ape-
sar disso, o comrcio com o continente tem diminu-
do, assim como a presena poltica do Brasil l.
A indisposio de Dilma com os assuntos do
exterior pode at ser contabilizada anedotica-
mente: nos primeiros trs anos de seu mandato,
ela recebeu 21 chefes de Estado; no mesmo per-
odo, Lula havia recebido 63 e Fernando Henri-
que Cardoso, 50. Suas viagens ao exterior no
trinio inicial foram cerca da metade das que os
dois predecessores realizaram.
Mesmo no transcorrer da Rio+20, o principal
evento diplomtico hospedado pelo Brasil em
sua gesto, ela s aceitou se reunir com dez dos
54 chefes de Estado que vieram ao pas. Talvez o
conhecimento prvio de que a anftri no teria
muito nimo para conversar com seus colegas
tenha infuenciado a deciso de muitos deles, in-
clusive do americano Barack Obama, de no
prestigiar com sua presena a Rio+20, que aca-
bou sendo uma cpula de poucos resultados sig-
nifcativos, embora no tenha chegado a ser um
fracasso como muitos temiam, em grande parte
devido competncia negociadora dos lderes da
delegao brasileira, os embaixadores Luiz Al-
berto Figueiredo Machado e Andr Aranha Cor-
ra do Lago. Estes conseguiram ao menos costu-
rar um documento fnal coerente e cheio de boas
intenes compromissadas, que possibilitaram a
defnio de Objetivos de Desenvolvimento
Sustentvel em substituio aos objetivos do
milnio, apesar de ter poucas decises efetivas, o
que, evidentemente, no pode ser debitado ao
Brasil ou ao governo Dilma especifcamente.
A m vontade da presidente Dilma com a di-
plomacia passou a ser demonstrada inclusive pu-
blicamente, como na formatura da turma do Ins-
tituto Rio Branco, em abril de 2012, quando per-
guntou em seu discurso quantos engenheiros ha-
via entre os formandos (nenhum, como ela pro-
vavelmente j sabia) e explicou o por qu da in-
dagao: Porque ns vamos discutir cincia,
52 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . interesse nacional julho/setembro 2014. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
tecnologia e inovao. Eu quero saber quem
melhor em biotecnologia. Eu quero saber como
que eu fao a ponte. Isso fundamental.
O pequeno engajamento da presidente com a
diplomacia faz com que o mesmo pas que h cin-
co anos se achava capaz de solucionar os mais
difceis problemas do mundo agora deixe de man-
dar seu chanceler para uma reunio de poucas e
importantes naes para debater a crise da Sria. E
que no participe da conferncia mundial de segu-
rana em Munique, em 2014, dois eventos funda-
mentais da pauta internacional, em que a presena
brasileira poderia trazer frutos para a nao.
Mercosul
A
pouca pacincia com o Itamaraty por parte
da presidente, que com frequncia e desde
quando ainda eleita toma decises sem consult-
lo ou na direo oposta que ele a aconselha, por
vezes leva o Brasil a cometer erros gravssimos.
Em 2012, acatou a iniciativa da Argentina para
acelerar a entrada da Venezuela no Mercosul sem
a aprovao prvia do Legislativo do Paraguai, o
que constituiu inegvel ilegalidade ante as regras
do grupo.
Tal deciso veio na esteira de outras discut-
veis, tanto do ponto de vista jurdico quanto pol-
tico no mbito no Mercosul, um dos projetos de
poltica externa mais relevantes do pas nos lti-
mos 25 anos. O Mercosul se encaixa na vertente
de diplomacia econmica que mais interessa
presidente e que vem se tornando um tema cada
vez mais polmico na sociedade brasileira, com
setores expressivos comeando a colocar em d-
vida a convenincia da fliao do Brasil a ele,
face a seus problemas estruturais e conjunturais.
O Mercosul tem enfrentado difculdades no
campo do comrcio, tanto dentro do bloco es-
pecialmente com a Argentina, que, de to cons-
tantes podem ser consideradas quase crnicas
quanto com outras regies do mundo. Muitos
especialistas creem que todas elas devem ser de-
bitadas na conta da Argentina, com quem o Bra-
sil estaria sendo h muito tempo excessivamente
leniente. claro que todas essas teses so pass-
veis de debate.
Indiscutivelmente, no entanto, o Mercosul
tem funcionado como um impeditivo para o Bra-
sil se entender com outros pases ou grupos de
pases para chegar a acordos de livre comrcio:
ou por responsabilidade da Argentina ou devido
possvel exagerada pacincia estratgica do
Brasil com o vizinho ou em decorrncia de inte-
resses de setores da prpria sociedade brasileira.
A indiscutvel letargia do pas em termos de
acordos bilaterais de comrcio fca ainda mais
evidente com a desenvoltura aparente com que
alguns de nossos vizinhos (Chile, Colmbia, Pe-
ru e Mxico) articulam a Aliana do Pacfco,
que ao menos teoricamente apresenta pers-
pectivas muito mais promissoras a seus integran-
tes do que o Mercosul aos dele. O fato que des-
de sua constituio, em 1991, o Mercosul s foi
capaz de fechar acordos de livre comrcio fora
do subcontinente com Israel, Egito e Palestina,
que tm economias diminutas.
Essas questes com o Mercosul antecedem
ao governo Dilma e foram enfrentadas tambm
por seus antecessores imediatos, com maior ou
menor xito, dependendo da vontade poltica de
cada um deles e das condies conjunturais de
cada momento especfco. Por exemplo, um
acordo de livre comrcio entre Mercosul e Unio
Europeia tem sido negociado desde o sculo pas-
sado, sem que se tenha logrado nenhum xito,
em parte por causa das idiossincrasias dos euro-
peus, em parte por conta das posies da Argen-
tina e do prprio Brasil.
Mas, a essas questes antigas, s quais no se
pode atribuir responsabilidade a Dilma, acres-
centam-se outras, estas, sim, geradas por inabili-
dade da atual presidente, como a deciso aoda-
da de suspender o Paraguai do grupo por conta
do impeachment do presidente Fernando Lugo,
considerado ilegal pelos integrantes do Merco-
sul, sob a liderana da Argentina.
Pode-se argumentar se a destituio de Lugo
foi ou no ilegal de acordo com a Constituio
paraguaia, mas o fato que muito poucos setores
53 . . . . . . . . . . . . dilma se afasta do itamaraty, e brasil perde espao no mundo. . . . . . . . . . . . .
da sociedade do pas vizinho pareceram concor-
dar com a tese de que ela tenha sido um golpe,
inclusive os apoiadores de Lugo e ele prprio,
que a aceitaram sem muita resistncia ou protes-
to. Por outro lado, a deciso do Mercosul de sus-
pender o Paraguai tambm foi tomada de manei-
ra duvidosa e em ritmo acelerado demais.
A suspenso do Paraguai deu espao admis-
so da Venezuela ao grupo, j mencionada aci-
ma, que enfraqueceu institucionalmente ainda
mais o bloco e criou mais obstculos para futuros
acordos de livre comrcio, dadas as restries
que diversos pases do mundo fazem ao regime
bolivariano da Venezuela e as muitas exigncias
ideolgicas que o regime do presidente Maduro
impe aos parceiros.
O enfraquecimento da posio do Brasil co-
mo lder regional, e mesmo do Mercosul, to
ostensiva que uma nota ofcial do grupo do Mer-
cosul sobre a situao poltica da Venezuela, em
que manifestaes da oposio ao governo Ma-
duro foram classifcadas de aes criminosas,
teve carter to diverso do desejado pelo Brasil
que o Itamaraty no a reproduziu em seu site.
Das trs notas de entidades regionais que se ma-
nifestaram sobre a Venezuela, em fevereiro de
2014, o Itamaraty s colocou em seu portal a da
Celac (Comunidade de Estados Latino-America-
nos e Caribenhos). Deixou de fora a da Unasul e
a do Mercosul por estarem distantes demais das
posies que ele havia defendido nesses grupos.
Estados unidos
U
m dos pontos da poltica externa em que o
comeo do governo Dilma parecia muito
promissor, embora no necessariamente inova-
dor, era o da relao bilateral com os EUA, bas-
tante abalada durante o segundo mandato do pre-
sidente Lula, em especial por causa do acordo
com Turquia e Ir sobre o programa nuclear ira-
niano, em 2010, o abrigo ao presidente deposto
de Honduras, Manuel Zelaya, na embaixada bra-
sileira em Tegucigalpa, em 2009, e as desavenas
entre emissrios dos dois pases durante o socor-
ro s vtimas do terremoto no Haiti, em 2010.
A escolha para o Itamaraty de Antnio Pa-
triota, que havia sido embaixador em Washing-
ton e casado com uma cidad americana, foi
interpretada como timo sinal pelo governo Oba-
ma, que retribuiu ao enviar a secretria de Estado
Hillary Clinton para represent-lo na posse de
Dilma. A visita de Obama a Braslia, ainda no
primeiro semestre de 2011, foi considerada um
sucesso, assim como a ida dela a Washington, em
abril de 2012, e o bom momento culminaria em
outubro de 2013, quando teria ocorrido a primei-
ra visita de Estado de um presidente brasileiro
aos EUA desde a de Fernando Henrique Cardo-
so, em 1995.
As expectativas eram to altas que foram an-
tecipados anncios de grande magnitude durante
o encontro, talvez at um apoio explcito dos
EUA pretenso brasileira de um assento perma-
nente no Conselho de Segurana da ONU (como
Obama j havia feito em relao ndia, em
2010) e a deciso brasileira de que a americana
Boeing seria escolhida como a fornecedora dos
novos caas a jato que a FAB estava comprando.
Mas, como se sabe, Dilma cancelou a visita
depois da revelao pelos vazamentos de Edward
Snowden, de que a NSA agncia de segurana
dos EUA havia espionado o governo brasileiro
e at grampeado comunicaes pessoais da pre-
sidente. O gesto de suspender a viagem pode ter
causado boa reao por parte da opinio pblica
brasileira, mas, talvez, se tivesse mantido a visi-
ta, Dilma pudesse ter chegado a Washington em
posio de fora e obtido l mais concesses do
lado americano do que com seu protesto.
O incidente paralisou o processo de reaproxi-
mao entre os dois pases. A presidente brasilei-
ra exigia um pedido de desculpas e o compro-
misso de que a espionagem do Brasil e dela pr-
pria pela NSA seria interrompida ao menos em
termos similares aos que o presidente Obama
usou para tratar da Alemanha e de sua chanceler,
Angela Merkel, tambm alvos da agncia. En-
quanto isso no ocorresse, a relao bilateral f-
caria na geladeira, pelo menos do lado do Brasil.
54 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . interesse nacional julho/setembro 2014. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
interessante contrastar a atitude de Dilma com
a de Merkel, que tambm reagiu de modo inten-
so, tendo inclusive aberto um processo judicial
formal em seu pas contra as aes americanas
de espionagem, mas no deixou de negociar com
os EUA e visitou Obama em maio de 2014.
Na Assembleia Geral da ONU de 2013, Dilma
fez um discurso bastante forte contra a intruso
americana, que classifcou de grave violao dos
direitos humanos e das liberdades civis; de inva-
so e captura de informaes sigilosas e, sobretu-
do, de desrespeito soberania nacional, e se aliou
a Merkel para apresentar um projeto de resoluo
para pr fm a atividades de governos para invaso
de privacidade e de espionagem eletrnica. O Bra-
sil acabou por escolher a proposta da empresa sue-
ca Saab para a compra dos caas a jato. Dilma
tentou incluir no Marco Civil da Internet disposi-
tivo para obrigar empresas americanas de tecnolo-
gia a estocar todos os seus dados no Brasil para
fcarem submetidas ao da justia brasileira em
casos de invaso de privacidade.
Aos poucos, no entanto, as coisas comearam
a se acomodar. O Brasil recusou liminarmente,
pela voz da prpria presidente, o pedido de asilo
que Snowden fez ao pas por meio de uma carta
aberta ao povo brasileiro, gesto que foi muito
bem recebido por Washington. O governo brasi-
leiro tambm convidou o presidente americano
para participar do evento Netmundial, que discu-
tiria a governana mundial da internet em So
Paulo, e que originalmente era visto como um
ato antiamericano. Os EUA mandaram ao Net-
mundial uma delegao encorpada, e o Brasil
agiu para que o documento fnal do encontro fos-
se suave nas crticas aos EUA. O Brasil no con-
cretizou ainda a retaliao a quem tem direito
(obtido no mbito da OMC) contra os EUA devi-
do aos subsdios americanos ao algodo, em ou-
tro gesto de boa vontade com Washington.
Mas, improvvel que a relao bilateral
com os EUA em nvel de governos volte com
Dilma na Presidncia, aos patamares de fuidez
que teve durante as administraes Bill Clinton e
Fernando Henrique Cardoso, como se antecipava
em 2011. Assim como Dilma, o presidente Oba-
ma tambm no muito entusiasmado com a po-
ltica externa, prefere concentrar seu foco nos
problemas domsticos. Quando se aventura com
iniciativas internacionais, raramente elas so
voltadas para as Amricas, e, nestas, o Brasil no
est entre as suas prioridades.
Governana da internet
O
incidente da NSA, no entanto, ofereceu
presidente uma inesperada bandeira inter-
nacional, e ela tem dado mostras que neste as-
sunto pode vir a se concentrar e talvez obtenha
reconhecimento. Por causa da espionagem ame-
ricana, Dilma se empenhou celeremente para
aprovar no Congresso o Marco Civil da Internet,
o que ocorreu em abril de 2014. O documento,
uma espcie de constituio para a rede, esta-
belece princpios, garantias, direitos e deveres
para o uso da internet no pas por parte dos usu-
rios, dos provedores e tambm do governo e
coloca o Brasil na vanguarda do mundo em ter-
mos de regulamentao da rede.
Isso lhe confere autoridade poltica para ser
um dos lderes do debate para a construo de
um marco internacional comum. No Netmun-
dial, evento que reuniu, em So Paulo, represen-
tantes de governos e ONGs de 79 pases, o Mar-
co Civil brasileiro foi tomado como modelo.
Mundialmente, h uma tendncia para que se
encontre uma forma de regular a internet, que
no existia at poucos anos atrs, e, neste contex-
to, a experincia brasileira com o Marco Civil
tem peso. Ao no insistir na incluso na legisla-
o aprovada da obrigatoriedade de os provedo-
res de internet instalarem os data centers no Bra-
sil, Dilma ganhou pontos para se tornar uma in-
terlocutora de respeito nas negociaes futuras.
A polmica sobre a governana mundial da
internet se concentra na polarizao entre as po-
sies dos EUA, de um lado, favorvel a que ne-
nhum governo ou entidade multilateral tenha in-
dividualmente poder sobre a rede, e de outro a de
China e Rssia, que querem que a Unio Interna-
55 . . . . . . . . . . . . dilma se afasta do itamaraty, e brasil perde espao no mundo. . . . . . . . . . . . .
cional de Telecomunicaes (UIT), organismo
da ONU, seja a responsvel pela sua regulamen-
tao internacional. At 2012, o Brasil vinha
apoiando alternativa favorvel ao controle pela
UIT, mas Dilma vem se afastando dessa posio
e tem caminhado na direo de que a governana
mundial da internet deve ser exercida por mlti-
plos atores, algo mais prximo da posio ameri-
cana. Pode ser que, com o lastro do Marco Civil,
o Brasil possa apresentar uma proposta concilia-
tria ao frum internacional sobre o assunto, que
vai ocorrer na Turquia, em setembro.
Concluso
E
m 2014, o Itamaraty anunciou que elaboraria
um livro branco da poltica externa brasi-
leira que estabeleceria, a partir de eventos de di-
logo com a sociedade civil, os princpios, prio-
ridades e linhas da ao externa do Brasil. Em
abril deste ano, de fato, foram realizadas diversas
sesses na sede do MRE, com a presena de pes-
soas e entidades representativas dos que se preo-
cupam com a poltica externa do pas. Esta pode
ser uma louvvel tentativa de recuperar tempo e
espao perdidos ao longo do primeiro mandato
da presidente Dilma nessa rea.
Por outro lado, e mais preocupantemente, fa-
la-se na disposio em alguns setores do governo
de estimular a criao de um Conselho Nacional
de Poltica Externa, em bases ainda pouco claras,
mas que pode guardar alguma semelhana com
as dos conselhos populares, que Dilma tenta
instituir por meio de um decreto que estabelece
uma poltica nacional de participao social, a
qual ajudaria as instncias formais do governo
a elaborar polticas pblicas nas mais diversas
reas e que fscalizaria a implementao delas.
Com o histrico destes trs anos e meio em
que a presidente da Repblica deu reiteradas de-
monstraes de nutrir pouca simpatia pelo Ita-
maraty e ter pouca confana nele, este conselho
pode vir a ser mais uma estocada contra a casa
que vem conduzindo a poltica externa do pas
desde sua independncia.
No foi por acaso que entre os projetos inter-
nacionais que realmente parecem ter mobilizado
entusiasmo da presidente em seu governo encon-
trem-se dois que nada tm a ver com o Itamaraty:
o Cincia sem Fronteiras e o Mais Mdicos, as-
sim como foi sintomtica, como descrita acima,
a maneira como ela ajudou a colocar cunhas de
outros ministrios em atividades antes coordena-
das pelo Ministrio das Relaes Exteriores.
Esse pouco caso com os diplomatas de car-
reira brasileiros, reconhecidos em todo o mundo
pela sua competncia, no traz bons resultados
para a nao, e isso pode ser comprovado pelo
balano das aes do atual governo na rea ex-
terna. Nestes trs anos e meio, o Brasil perdeu
relevncia no cenrio mundial, deixou de apro-
veitar grandes oportunidades para consolidar
conquistas obtidas nas duas dcadas anteriores,
omitiu-se em questes vitais, cometeu erros di-
plomticos que eram incomuns no passado.
Ningum duvida que o Brasil seja e v conti-
nuar sendo um ator global relevante. Mas, a di-
menso de sua importncia depende em parte da
soluo que possa dar aos obstculos internos
que constrangem seu progresso e em parte da
defnio a que consiga chegar sobre o seu papel
no mundo. Para isso, preciso que se confe no
corpo de tcnicos que o pas vem formando h
muitas geraes com sucesso, mas, acima de tu-
do, imprescindvel que a Presidncia da Rep-
blica tenha clareza de objetivos sobre o papel
que o Brasil deve desempenhar na sua regio
especfca e no mundo como um todo.
56 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . interesse nacional julho/setembro 2014. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Tem toda a pertinncia indagar, sob o prisma
prtico, como essa projeo crescente dos direitos
humanos converte-se em norma e ao e que tipo
e condio de efetividade alcana na vida real.
Tentar uma singela resposta procurar, antes
de tudo, saber como nascem os direitos huma-
nos. A meu ver, o direito humano nasce da indig-
nao. Se, como dizem os poetas, a poesia nasce
do espanto, o direito humano nasce da indigna-
o com algo que no se harmoniza, que fere o
que nsito criatura humana: sua dignidade.
Essa dignidade humana, para no ser uma ex-
presso meramente ornamental, deve se corpori-
fcar e se traduzir numa sintaxe que saia do abs-
trato. Essa sintaxe so os direitos humanos.
O primeiro homem que se indignou com
Caim suprimindo brutalmente a vida de seu ir-
mo Abel criou o primeiro mpeto que levou a
sentir que a vida do prximo deve ser respeitada,
porque envolve sua dignidade humana. Logo,
um direito humano.
No d para contar caminhos e lutas, frustra-
es e obstinaes necessrias para que essa in-
dignao to antiga como a que consta da Bblia
se tornasse uma norma sancionadora a quem des-
respeita a dignidade humana. Hoje, os nossos
cdigos defendem a vida como algo bvio, o que
tambm o faz o principal artigo da Declarao
Universal dos Direitos Humanos, de 1948, ao
proclamar: Todo indivduo tem direito vida,
liberdade e segurana de sua pessoa.
Intuies ticas, preceitos religiosos, costumes
culturais, inspiraes literrias, pesquisas cientf-
I
negvel o crescimento da importncia dos
Direitos Humanos no ps-II Guerra Mundial.
De um propsito utpico para homens de boa
vontade converteu-se num item permanente da
pauta dos grandes problemas mundiais.
Especialmente, depois da Declarao Universal
dos Direitos Humanos de 1948. Neste mais de meio
sculo, tanto as democracias como as ditaduras sa-
bem que cada vez maior o nmero de pessoas que
os defendem e os cobram. Nessa disputa, parece no
ser exagero concluir: h menor nmero de pases
hoje que os negam. Quase todas as antigas colnias
se libertaram das metrpoles tendo como bandeiras
os direitos humanos, e os problemas ainda irresolvi-
dos na rea internacional so feridas de direitos hu-
manos: Oriente Mdio, Tibete, Guantnamo, Egito,
Ucrnia, Uganda, Nigria, e tantos outros.
JOS GREGORI foi chefe de gabinete do Ministrio da Econo-
mia, Fazenda e Planejamento em 1992 (governo FHC). Foi
ministro de Estado da Justia e embaixador do Brasil em Por-
tugal, secretrio Nacional dos Direitos Humanos, ouvidor da
Repblica, coordenador e coautor da Lei n. 9140/95 (desapa-
recidos polticos). Foi tambm coordenador geral do Progra-
ma de Segurana Pblica em 2000 e coordenador geral do
Programa Nacional de Direitos Humanos, lanado ofcial-
mente pelo Presidente da Repblica em 13 de maio de 1996.
Foi deputado estadual (1983-1986). Gregori sempre esteve
prximo a setores da esquerda, como a juventude socialista e
a catlica, mas nunca se fliou a nenhum partido, transitando
entre as mais variadas atuaes esquerdistas. Foi secretrio
municipal de Direitos Humanos da Prefeitura de So Paulo
na gesto dos prefeitos Jos Serra e Gilberto Kassab. Atual-
mente, presidente da Comisso de Direitos Humanos da
Universidade de So Paulo.
Direitos Humanos: at onde Vo,
com Quem e para Qu?
JOS GREGORI
57 . . . . . . . . . . . . . . . direitos humanos: at onde vo, com quem e para qu? . . . . . . . . . . . . . . . .
cas, educao, refexes flosfcas, enfm, tudo o
que constitui a argamassa que forma as sociedades
e como elas infuem nas pessoas que nelas vivem
vai constituindo um padro de comportamento
que, por respeitar a dignidade humana, se torna
norma obrigatria sob pena de sano. nessa in-
sondvel cesta, composta de valores civilizat-
rios, que esto tambm os direitos humanos, com
a especifcidade, porm, de que, como so a tradu-
o de dignidade humana, eles se tornam metro e
padro a serem seguidos por todas as sociedades,
vale dizer, por todos os pases e naes. Ou seja: o
Estado, o governo, o poder pblico, a sociedade
civil e as pessoas individualmente.
Sempre que a cultura humana produziu obras
chaves dos direitos humanos, as histricas declara-
es de direitos, por exemplo, teve como endereo
e destinao o todo universal humano. Algo, por-
tanto, que superasse o grupo, a tribo, a nao e al-
canasse, na dimenso planetria, todas as pessoas.
Todas mesmo: do mais desvalido at o prprio Rei.
Por isso, costumo dizer que toda obra dos di-
reitos humanos, se fosse no plano musical, no
seria um minueto, mas sempre uma obra sinfni-
ca. E, como tal, obra de uma imensa orquestra,
mas em que o mais simples som, o mais humilde
dos instrumentos absolutamente indispensvel
e deve integrar o todo.
Felizmente, os direitos humanos tm uma his-
tria de aplicaes normatizadoras de seus pre-
ceitos, hoje blindados no mais alto plano da nor-
matizao: a Constituio Federal, os tratados
internacionais, os pactos e os protocolos. Tam-
bm, para esse feito, no fcil rememorar as
difculdades e quantos e quais contriburam para
super-las, mas seria justo relembrar a Repblica
de Weimar e o seu legado de transferncia para o
plano da segurana e superioridade das constitui-
es dos direitos e garantias fundamentais.
O Brasil, felizmente, no tem fugido regra.
Focando nos ltimos 25 anos, assinale-se 1988,
quando se aprovou nossa Constituio Federal
como um plio de uma respeitvel normatizao
de direitos humanos, chegando at a ser batizada
como Constituio Cidad.
Sei, por experincia prpria, pois vivi a agita-
da e histrica poca constitucional em Braslia, o
quanto os redatores e sistematizadores de todos
os assuntos discutidos na arena constitucional se
preocuparam em harmonizar os inumerveis te-
mas discutidos tambm com os princpios de di-
reitos humanos.
Monitoramento dos direitos humanos
N
o plano pessoal, quando na Secretaria Mu-
nicipal de Direitos Humanos da Cidade de
So Paulo, tentei uma experincia para objetiva-
o dos direitos humanos, numa tentativa de tir-
-los da subjetividade. Dessa forma, o SIM Direi-
tos Humanos (Sistema Intraurbano de Monitora-
mento de Direitos Humanos) relatarei telegraf-
camente que, na linha do ditado chins que diz
Se queres limpar o mundo, comece varrendo a
porta de sua casa , com o auxlio de IBGE e
Seade, pesquisou como vivem, na prtica, na me-
galpole paulista, nas suas 31 subprefeituras, 93
direitos humanos devidamente normatizados na
Constituio Federal. A pergunta como cada um
deles vivido na qualidade de poltica pblica, na
prtica, em cada regio paulistana, na concepo
moderna dos direitos humanos, como mulheres,
crianas, negros, idosos e violncia, em estudo
realizado at 2011. (www.simdh.com.br).
Isso porque toda a razo de existir dos direitos
humanos que eles sejam cumpridos em benef-
cio da cidadania do homem, ou melhor, de cada
um de ns. Vale recordar a clssica advertncia
do no menos clssico Norberto Bobbio: No
to importante saber o que so os direitos huma-
nos, mas como eles so garantidos na prtica.
Nos dias de hoje, esse o ponto onde se situa
todo o core dos direitos humanos. Como colo-
c-los de p na linha do respeito e da prtica, de
vez que j esto razoavelmente difundidos, j
esto nas leis, na Constituio Federal, em in-
meros tratados internacionais, e a ONU mantm
um conselho especfco (Conselho de Direitos
Humanos), com todo o aparato fsico para fun-
cionar. J h, pois, uma arquitetura legal e insti-
58 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . interesse nacional julho/setembro 2014. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
tucional razovel que, infelizmente, tem resulta-
dos muito aqum do que poderia produzir. Basta
abrir, ao acaso, um jornal dirio: um vaso sanit-
rio que, atirado, mata um inocente torcedor de
futebol; a comunicao sem compromisso de um
blog que atia moradores populares a linchar
uma senhora acusada de magia negra; o bailari-
no, festejado em TV popular, que aparece assas-
sinado. Sem contar o fotgrafo que, em plena
ao profssional, alcanado mortalmente por
um foguete atirado pelos manifestantes que tran-
quilamente fotografava. Todos os tpicos recor-
rentes de uma infausta rede que soma, no Brasil,
30 mil vtimas por ano. No mnimo.
possvel maior avano
O
mesmo jornal das ms notcias poderia
afrmar, com a mesma exatido, que, nes-
ses 25 anos de volta democracia, o Brasil con-
seguiu avanos signifcativos. Eleies e impren-
sa livres; fm da infao aloprada; maior consci-
ncia das populaes que reivindicam melhor
direito segurana, sade e educao; maior ta-
xa de independncia do judicirio, para quem j
no h fguras intocveis; maior presso da opi-
nio pblica; aumento da taxa de repugnncia
corrupo; maior conscincia de que preciso
fscalizar o poder pblico; ascenso para um pa-
tamar mais respeitado dos direitos das mulheres,
crianas, negros e homossexuais; maior taxa de
respeito ao meio ambiente; criao da Secretaria
de Direitos Humanos, que equivale a um minis-
trio, e a aprovao de trs planos nacionais de
Direitos Humanos; direitos protetivos para o
consumidor, o Cdigo de Defesa do Consumi-
dor; fscalizao severa sobre o trabalho forado,
sobretudo o de crianas; e criao da Bolsa Esco-
la que se transformou em Bolsa Famlia. E um
debate que mal se esboa sobre, afnal, para que
deve servir o desenvolvimento que, embora sus-
tentvel, no diminui as taxas de desigualdade e
apropriao de renda? Tudo isso um ativo que
no pode ser omitido num balano que se queira
fazer entre o jornal das tristes notcias do dia e o
caminho percorrido por nossa democracia em
construo. Houve avanos, mas muito grande,
ainda, a distncia entre o ponto em que estamos
e no que poderamos estar. O que fazer?
A primeira tarefa nos convencermos de que
seria possvel muito maior avano. J no vigo-
ram complexos de inferioridade que chumbavam
o Brasil a profecias estrangeiras tipo a civiliza-
o uma conquista de pases frios ou h bi-
tipos mais aptos para o progresso. Estamos, ho-
je, devidamente vacinados contra ideias de supe-
rioridade ou inferioridade livresca.
Somos um pas imenso, com renda per capita
razovel, grande potencial para crescer, sem
dios de nenhum de nossos vizinhos, falamos a
mesma lngua e convergimos na crena de certos
valores comuns, sendo um deles nossa mestia-
gem, que supe acolhimento, abertura de oportu-
nidades e propenso para a convivncia.
A segunda tarefa entendermos que, nos dias
de hoje, o que se consolidou como um direito hu-
mano no algo para reverncia honorfca. Pelo
contrrio, uma exigncia prtica, pois, se con-
fundindo com a dignidade humana, tem de ter
vida e pulsao entre as coisas que devem ser
comezinhas no cotidiano. Na concepo moder-
na, os direitos humanos devem estar presentes
em todas as dimenses da vida: na casa, na fam-
lia, na escola, na fbrica, no trabalho, na empre-
sa, nas ruas, no trnsito, no clube, no banco, nas
diverses e na viagem, pois assumiram o social,
o econmico, o cultural e o existencial.
apenas uma reminiscncia histrica a enu-
merao de Thomas Jefferson na Declarao de
Independncia dos Estados Unidos, restrita aos
direitos vida, liberdade e busca da felicida-
de. Hoje, como os Direitos Humanos se expan-
dem em dezenas deles, todos devendo ter a mes-
ma obrigatoriedade de acatamento, podemos at
falar em segurana humana.
Fala-se em obrigatoriedade dos direitos hu-
manos, porque a natureza de sua outorga est
cravada na Constituio Federal e na Declarao
Universal dos Direitos Humanos, espcie de
constituio planetria.
59 . . . . . . . . . . . . . . . direitos humanos: at onde vo, com quem e para qu? . . . . . . . . . . . . . . . .
Essa universalizao dos direitos humanos
uma das conquistas do mundo moderno, pois foi
reconhecido que a dignidade humana deve ser
respeitada em vrios momentos e atividades da
vida humana. J no posso ser relegado e descar-
tado por ser velho, nem ser omitido por ser ape-
nas uma criana. A vida toda da criatura humana
pelo menos nos momentos decisivos deve
estar coberta pelos direitos humanos. E a beleza
dessa universalizao que ela no cobra outra
exigncia a no ser que a pessoa tenha vida e se
enquadre numa situao a ser protegida pelos di-
reitos humanos, sem indagar sua riqueza, sexo,
poder, cultura, religio, cor da pele, nacionalida-
de ou profsso.
Objetivos do milnio:
prtica modesta

claro que a responsabilidade dessa universa-
lizao recai mais sobre o Estado, que, s ve-
zes, deve se omitir, cruzando os braos na ga-
rantia da liberdade de expresso, por exemplo ,
mas, s vezes, deve diligenciar e trabalhar para
criar as condies objetivas de vivncia efetiva
dos direitos humanos. Esse o caso da sade b-
sica ou da superao da pobreza, por exemplo.
Est dito, de forma contundente e expressa,
na Declarao Universal dos Direitos Humanos,
em pelo menos dois artigos, que as necessidades
bsicas da criatura humana no podem faltar, nos
aspectos social, econmico e cultural.
Confra-se o Artigo 28: Toda pessoa tem di-
reito a uma ordem social e internacional em que
direitos e liberdades estabelecidos na presente
declarao possam ser plenamente realizados.
O artigo 22 refora essa ideia: Toda pessoa, co-
mo membro da sociedade, tem direito seguran-
a social e realizao, pelo esforo nacional,
pela cooperao internacional e de acordo com a
organizao e recursos de cada estado, dos direi-
tos econmicos, sociais e culturais, indispens-
veis sua dignidade e ao livre desenvolvimento
de sua personalidade.
luz desses postulados transcritos, conclui-
-se que os direitos humanos no operam no va-
zio, mas, tambm, dependem da organizao da
estrutura socioeconmica e cultural de estados e
governos.
Por isso, no exagero dizer que, hoje em
dia, governar atender aos direitos humanos. Is-
so em razo de os direitos humanos se entrecru-
zarem entre todos os assuntos da gesto pblica.
Um pas que assegure a vida e a segurana para
todos os seus cidados no pode permitir que ha-
ja fome ou incultura. Ou outro, que alimente seus
nacionais at a obesidade, no pode proibir que
elejam livremente, em eleies independentes,
seus dirigentes.
A necessidade desse equilbrio entre as vrias
dimenses dos direitos humanos o que desafa
o governante a ser um exmio distribuidor de
prioridades e ter conscincia de que um bom go-
verno s existe quando os Direitos Humanos ci-
vis, econmicos, sociais e culturais formam um
todo equivalente tanto no seu aspecto terico co-
mo no seu teor prtico.
Tendo em vista essa multiplicidade que a
ONU conseguiu que mais do que 190 pases sen-
tassem mesma mesa, na passagem do milnio,
e concordassem no esforo de alavancar ndices
sociais no mega projeto conhecido como Obje-
tivos do Milnio. Houve consenso tambm so-
bre os oito pontos prioritrios: acabar com a
fome e a misria; educao bsica de qualidade
para todos; igualdade entre os sexos e valoriza-
o da mulher; reduzir a mortalidade infantil;
melhorar a sade materna; combater a AIDS, a
malria e outras doenas; garantir a sustentabili-
dade ambiental; e estabelecer uma parceria mun-
dial para o desenvolvimento. Isso foi um indis-
cutvel feito diplomtico, mas a prtica tem sido
modesta, ainda que tenhamos que reconhecer
que o projeto alargou o conceito de direitos hu-
manos na linha do que estabelecem os dois arti-
gos transcritos, 22 e 28, da Declarao Universal
dos Direitos Humanos. Como bem disse um dos
que trabalharam nesse projeto, Jeffrey Sachs: O
investimento social uma ferramenta para alcan-
armos o desenvolvimento sustentvel.
60 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . interesse nacional julho/setembro 2014. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Esse entrelaamento e essa complementao
dos direitos humanos obrigam a que no se vejam
os problemas de forma isolada. Assim, qualquer
combate violncia pode comear pela polcia,
mas, no demora, outros setores, especialmente os
educacionais e sociais, devero vir em comple-
mentao. claro, voltando-se Bblia, que Caim
no matou Abel porque seria um excludo ou vti-
ma de injustas estruturas sociais. Eliminou o ir-
mo por razes que, ainda que misteriosas, no
escondem o fato de que, no espectro dos senti-
mentos da condio humana, alinha-se o mpeto
violento. Exatamente por isso, pela violncia ter
vrios gatilhos e no apenas um , no se pode
excluir as condies de educao, estrutura social,
horizontes de esperana e de realizao que povo-
am as pessoas. A estrutura social, pois, e a educa-
o pessoal, infuem, sim, no surgimento da vio-
lncia, mas no numa relao de vasos comuni-
cantes: havendo uma, haver outra tambm. A
natureza humana muito mais complexa e impre-
visvel que qualquer teoria reducionista, e so mi-
lhes os exemplos de generosidade, solidariedade
e correo entre os desestruturados socialmente.
Direitos humanos e lacunas
na democracia
O
problema da violncia existe e deve ser
atacado, especialmente numa poca como
a nossa em que tal ataque nunca foi to urgente.
Cabe fxar, no entanto, que tal ataque justi-
fcvel apenas quando no custe a diminuio ou
a supresso da democracia, regime sociopoltico
que o nico que promove e convive com os
direitos humanos.
Hoje, no Brasil, pertinente indagar, sem
exageros de ufanismo ou saudosismo, se a vio-
lncia existente no um subproduto da demo-
cracia que estamos construindo.
No resta dvida de que a violncia, hoje, pro-
porcionalmente populao existente, deva ser
igual do tempo do regime militar, sem o acrsci-
mo ignbil da violncia poltica ento existente e
da tortura, sua inevitvel consequncia.
Portanto, poderamos e deveramos estar me-
lhor, pois, h mais de 20 anos, abriu-se o espao
democrtico. nele, e por ele, que devemos
achar os caminhos. Nenhuma ideia regressista
pode corrigir aquilo que, por defeito ou negli-
gncia, decorra da democracia em construo.
Repita-se: nela e por ela que devemos procurar
a soluo.
Num problema prtico atualmente muito dis-
cutido, a reduo da maioridade penal, o que de-
vemos indagar se todas as condies de forma-
o e educao foram providas, desde o exame
pr-natal da me at os 18 anos do jovem, antes
de pensar em qualquer decrscimo etrio, auto-
mtico e generalizado. Nessa questo, as causas
exgenas infuem e, s vezes, de exgenas pas-
sam a ser endgenas. O que defendo no que
no se faa nada, pois a situao atual no con-
fortadora. Mas, que se afaste o radicalismo de
esperar soluo com a indiscriminada mudana
da certido de idade. Tem mais sentido, em casos
gravssimos, o judicirio poder alterar o prazo
mnimo de responsabilidade penal de 18 anos pa-
ra 16 anos ou o atual prazo mximo de trs anos
de internamento. Sempre em estabelecimentos
especiais, separados dos que esto sob o regime
do Cdigo Penal.
E, assim, em todos os outros problemas nos
quais nossa democracia no embalou e esteja
contribuindo para a manuteno ou o aumento da
violncia, preciso procurar as causas reais e
profundas geradoras do problema.
Se os direitos humanos no fossem tribut-
rios de todos os outros setores sociais, podera-
mos restringir o exame ao campo especfco dos
direitos humanos, mas, hoje, temos de alargar o
olhar e considerar a democracia brasileira como
um todo, pois ela ainda uma trajetria incon-
cluda, cheia, portanto, de lacunas e defcincias.
Felizmente, de junho do ano passado para c,
a trajetria a ser feita no depende s dos setores
pblicos e das instituies, pois a prpria socie-
dade saiu rua com o desejo de se integrar nessa
mega tarefa. Viu-se, naquela ocasio, o quanto a
insatisfao mltipla, na medida em que cada
61 . . . . . . . . . . . . . . . direitos humanos: at onde vo, com quem e para qu? . . . . . . . . . . . . . . . .
um externou o seu lado de inconformidade. cla-
ro que essa atomizao crtica em mil bandeiras
difculta a leitura do que prioritrio, mas no
deixa dvidas de quanto profunda, extensa e le-
gtima a insatisfao, deixando de lado, obvia-
mente, o vandalismo que cavalga mais os campos
da paranoia. Alis, nos movimentos histricos,
no a rua que avia a receita. Mas, a rua que
expressa que a molstia existe e deve ser curada.
Nada mais propcio a esse momento de inquietu-
de e de busca de caminhos do que o fato de estar-
mos no limiar de uma eleio presidencial. Nas
democracias, o momento, por excelncia, para
expressar reivindicaes e cotej-las entre as v-
rias vises dos que pretendam dirigir o pas.
No mundo do trabalho, mais
desigualdades
P
arece-me que, por mltiplas e, talvez, confu-
sas que sejam as reivindicaes, h um trin-
gulo que totaliza e corporifca as prioridades e
apontam para trs polos: I - como melhorar a
igualdade da distribuio de renda; II - como tor-
nar o complexo policial-judicirio mais efciente
na diminuio da impunidade; III - como transfe-
rir aos jovens, via educao pblica, particular e
familiar, os valores de respeito que signifquem
uns agirem em relao aos outros com esprito de
fraternidade e solidariedade.
I) A questo das desigualdades de renda e sua
concentrao deixou de ser um tema exclusiva-
mente econmico e fnanceiro e j no se pole-
miza tanto sobre a mais-valia. Esse decrsci-
mo de interesse por uma das notas centrais das
teorias socialistas no signifca que todas as pes-
soas obtiveram a retribuio justa do seu traba-
lho ou atividade. Pelo contrrio: o problema da
desigualdade, como retribuio do esforo das
pessoas, persiste e nada mais contrrio aos direi-
tos humanos do que uma sociedade dividida en-
tre prias e patrcios. O dinheiro ou a remunera-
o ainda possibilita, conforme seja, mais ou
menos, situaes diferentes, do ponto de vista de
sade, educao, formao cultural, de tal forma
que estamos distantes de ter atingido, na prtica,
o enunciado de que todos nascem livres e iguais
em direitos. Repartir melhor signifca aumentar
as oportunidades, o que rebate na melhoria de
condies iniciais de vida para exercer o projeto
de vida de cada um. No se trata tanto de repartir
o gasto, mas de entender que a melhoria do equi-
lbrio na renda entre todos signifca mudar a situ-
ao de cada um para melhor. Da a importncia
do tema e o quanto saudvel e til seu retorno
ao debate, sobretudo quando muitas teorias
afanam que, nas atuais sociedades fortes co-
mo a dos Estados Unidos as desigualdades se
agudizaram, com os ricos, cada vez mais ricos,
se regalando de forma exponencial no volume de
riqueza a que tm acesso.
o que diz, num livro que se tornou um ru-
moroso best seller mundial, O Capital no Scu-
lo XXI, o jovem economista francs Thomas
Piketty, que mostra algo pouco percebido atual-
mente: a desigualdade a favor dos ricos benefcia
os grandes executivos, muito mais do que os ren-
tistas. Segundo essa teoria, nos anos 1950, na
mdia, os grandes executivos ganhavam 20 ve-
zes mais do que seus subordinados. Hoje, rece-
bem mais de 200 vezes. E a explicao no resi-
de no critrio de mrito para os altssimos sal-
rios. Diz Piketty, em recente entrevista: Os be-
nefciados por altos salrios se justifcam dizen-
do que puderam chegar a esse patrimnio sem
serem herdeiros. O problema para os que no
so nem uma coisa nem outra; nem herdeiros ou
detentores de altos salrios. Quem diria que se-
ria no mundo do trabalho menina dos olhos das
aspiraes socialistas que se iriam criar mais
desigualdades...
Assim, qualquer proposta a favor dos direitos
humanos passa, hoje, tambm por implicaes no
mundo da concentrao de renda, o que signifca
dizer que as medidas tributrias e fscais passa-
ram a fazer parte tambm das preocupaes e das
sugestes dos direitos humanos. E lembre-se de
que o Conselho de Direitos Humanos da ONU,
nos ltimos trs anos, j ps em vigor um reper-
trio de normas e princpios que devem balizar a
62 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . interesse nacional julho/setembro 2014. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
atividade prtica das empresas: Princpios Orien-
tadores Sobre Empresas e Direitos Humanos.
preciso considerar, de incio, que o imposto
de renda funciona, teoricamente, como um corre-
tivo. Hoje, por exemplo, no Brasil, se o contri-
buinte assalariado obedecer todas as normas sem
nenhuma sonegao, deixa anualmente com o
Estado cerca de um tero de sua renda. Quer di-
zer, 120 dias de sua carga de trabalho se transfe-
rem coletividade.
Convenhamos que se todos, e no s os assa-
lariados, contribussem com um tero de seu tra-
balho, j estaramos num nvel de repartio de
rendas signifcativo. No , infelizmente, o que
acontece aqui e no mundo, especialmente luz
do atual estudo do economista Piketty.
Nessa altura da histria do mundo, no pos-
svel que os direitos humanos deixem de se in-
quietar com a intensifcao das desigualdades,
especialmente porque os benefcios sociais que
consagra so onerosos e custosos, e devem estar
disposio de todos, sem excees.
II) Hoje, a comunidade brasileira que faz a
roda da justia se movimentar, se compe de
mais de 400 mil pessoas, sendo cerca de 14.698
juzes, 2.379 desembargadores, 9.963 promoto-
res e algo como 390 mil serventurios.
Se acrescentarmos a polcia judiciria que
investiga, atravs do inqurito policial, para a jus-
tia julgar temos uma fora de trabalho de pouco
mais de 1 milho de pessoas. Se considerarmos
que, dos 50 mil que morrem assassinados anual-
mente, apenas 10% tem autoria devidamente
identifcada e processada, conclui-se que muito
baixa a efccia do complexo polcial-judicirio
como instrumento de cumprimento da lei da vida.
Ningum no Brasil capaz de dizer quantas
leis esto em vigor, o que, face ao desconheci-
mento, faz supor um nmero inimaginvel. No
campo da percepo do trabalho e da utilidade
desse complexo policial-judicirio, tambm
grande o nmero de brasileiros que julgam insa-
tisfatrio seu desempenho, considerando-o ver-
dadeiro poder letrgico. A atuao desse comple-
xo policial-judicirio faz sofrer a populao co-
mo um todo e sofrem, tambm, os direitos huma-
nos, porque a impunidade signifca que, embora
reconhecidos pela Constituio de 1988, podem
ser desrespeitados sem nenhuma consequncia.
claro que essas consideraes no deslus-
tram o esforo de centenas de patriotas que, nas
respectivas carreiras, vivem obcecados pelo de-
sejo de servir. Como, tambm, no deixamos de
reconhecer os resultados (prticos) que decorre-
ram da criao do Conselho Nacional de Justia.
Mas, a triste realidade que estamos diante de
um instrumento institucional que, infelizmente,
funciona menos do que o desejado para as neces-
sidades do presente e as exigncias do futuro.
Estatsticas absurdas de impunidade
O
lhando fundo e pensando em algo estrutu-
rante que reoriente as prioridades do com-
plexo policial-judicirio para um salto de quali-
dade, no se pode deixar de pensar em melhorar
o entrosamento entre polcias Civil, Militar e
Federal, o Ministrio Pblico e o Judicirio. Eles
devem conversar entre si, inclusive eletronica-
mente. Mas, alm disso, torna-se necessrio criar
um centro de coordenao que junte as pontas
dos vrios protagonistas da segurana. Ningum
pode viver satisfeito com estatsticas to alta-
mente absurdas de impunidade. Punir um crime
somente depois de decorrido o prazo de 29 anos,
como fez recentemente o Supremo Tribunal Fe-
deral, num caso de sequestro no Par, chega a ser
um vexame. Onde est o senso civilizatrio, base
de todos os direitos humanos?
O centro de coordenao sugerido se revesti-
ria de caractersticas de um polo de ativao con-
tra a impunidade, de tal forma que no s otimi-
zasse o entendimento das vrias polcias com o
Ministrio Pblico e o Judicirio, mas controlas-
se o caminho, o tempo gasto e, especialmente, a
concluso clere de um caso de assassinato.
A urgncia da criao desse polo de ativao
contra a impunidade tanto maior quando se con-
sidera que, em matria fscal e tributria, o Brasil
j tem mecanismos para acompanhar, nacional-
63 . . . . . . . . . . . . . . . direitos humanos: at onde vo, com quem e para qu? . . . . . . . . . . . . . . . .
mente, o cumprimento de certas obrigaes pelos
contribuintes. Tambm no campo da sade h r-
gos que controlam a evoluo de certas mols-
tias, como malria e AIDS, por exemplo.
No campo do acompanhamento da ofensa
aos direitos humanos, mesmo quando se trate de
sua mxima gravidade, o assassinato, no h
qualquer mecanismo que siga as providncias
que tenham sido, ou no, tomadas no caso con-
creto. Face s nossas estatsticas, que atingem,
hoje, o nvel extremo de guerra civil, o respeito
s regras federativas no impediria a criao de
um rgo nacional de fscalizao e acompanha-
mento, que colimaria diminuir a impunidade.
III) Finalmente, a questo da transmisso de va-
lores dos direitos humanos, especialmente na ju-
ventude, ainda mais complexa e difcil que as
anteriores, pois no se descobriu a vacina que ino-
cule virtudes no gnero humano. um longo e pe-
noso processo que tambm, como no caso da vio-
lncia, dependem de se articular vrios gatilhos.
Direitos humanos no tm
vis ideolgico
O
Papa Francisco, com sua maneira doce de
dizer coisas srias, preferindo sempre a
persuaso doutrinao, afrmou que no se po-
de deixar que a esperana morra nos coraes
dos jovens e que seus horizontes esbarrem nos
limites mortais do imediatismo injusto e consu-
mista. Na linha da preocupao do Papa, pre-
ciso passar aos jovens que os direitos humanos
apostam, antes de tudo, na vida. Ela sua razo
de ser. E no seu respeito e cumprimento no h
nenhuma restrio aos horizontes largos e mes-
mo utpicos com que a juventude deve conviver.
Se o jovem aspira ao mundo, hoje merc de
um simples toque de seus dedos na mega dimen-
so da internet, so os direitos humanos que tor-
nam possvel compatibilizar essa ambio como
um direito a ser respeitado por todos. A viso uni-
lateral, personalista ou egosta mesmo, sem aber-
tura para os direitos humanos, tornaria impratic-
veis os sonhos dos jovens, pois no se estabelece-
ria a reciprocidade que faz um respeitar o outro.
No caos, perdem todos. S os direitos humanos
constituem a vida que possibilita a vida. Alm dis-
so, os direitos humanos, como procedem da natu-
reza humana, no se contaminam do vis ideol-
gico que, por razes doutrinrias ou polticas, leva
aceitao da vontade absoluta de um partido ou
de um chefe de partido. Isso porque o que for per-
mitido, ou no, quando predominam os direitos
humanos, ser o que estabelea o conjunto de
vontades, por canais conhecidos e consentidos.
preciso, pois, resgatar a juventude, utilizan-
do ideias amplas, que estimulem tendncias co-
munitrias, especialmente no mundo tecnolgi-
co-virtual em que estamos, no qual tudo aconte-
ce cedo, sem o requisito da maturao. O tempo
deixou de ser medida de durao, requisito ne-
cessrio para que as coisas tomem forma e se
desenvolvam. O jovem atual no est muito inte-
ressado em apreender com vagar as coisas.
mais instantneo e visual. Por isso, repita-se, so
necessrias ideias agregadoras, que impliquem
convergncias comunitrias e associativas.
J funcionou no Brasil (1998-2002) um servi-
o civil que, a partir da Secretaria de Direitos Hu-
manos, envolveu milhares de jovens de 12 esta-
dos que, dispensados do servio militar, de livre
vontade se inscreveram numa experincia que
duraria 12 meses para cada um dos voluntrios
inscritos. O servio civil oferecia, alm de alfabe-
tizao, uma srie de servios devidamente moni-
torados, como manejo de computador, ajuda no
alistamento eleitoral, distribuio de medicamen-
tos, ajuda no programa de defcientes, formao
musical bsica, inclusive na constituio de co-
rais. Toda essa atividade era realizada sem vincu-
lao partidria. Havia, tambm, uma pequena
ajuda: vale-transporte e vale-refeio.
Seria o caso de se pensar, hoje, em algo se-
melhante, que devolva ou desperte o esprito co-
munitrio. No o caso de relatar tudo o que o
servio civil viveu na poca, mas, nos anos em
que fquei como coordenador geral, tive a con-
vico de que o meu concorrente, quanto ao fun-
cionamento do servio e ao acolhimento dos jo-
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vens, era o trfco de drogas. Isso atesta a valida-
de da experincia.
A tarefa bsica no permitir que o jovem
menor ou adolescente desgarre-se, sentindo-se
um estranho na comunidade. a msica; o es-
porte; a associao; ou o servio civil, qualquer
que seja o caso para despertar um atrativo, pre-
ciso considerar como uma prioridade nacional.
Mas, tudo partindo de um eixo fundamental, v-
lido para todos para todos, mesmo que seria,
no curso fundamental, conferir noes de direi-
tos humanos.
Estimular o cumprimento de valores
H
toda uma vasta bibliografa tratando da
teoria e da prtica do ensino dos direitos
humanos, mas duvido que tanto nos ENEMs co-
mo em qualquer outro tipo de prova seletiva no
Brasil, esteja contemplada a Declarao Univer-
sal dos Direitos Humanos.
Vale o lugar comum: se se espera colheita,
porque se semeou antes. O que no possvel ,
diante dos problemas, mergulharmos imediata-
mente na teraputica legislativa.
Estimular a crena e o cumprimento de valo-
res um longo processo que supe muita persis-
tncia. At porque os que mais precisam desses
valores so os que mais resistem, pois se sentem
desacolhidos seja pela famlia, pela escola ou pe-
la sociedade. preciso agir no plano individual e
no plano massivo.
Betinho, que foi um cone dos direitos huma-
nos, realizou com bons resultados o Natal Sem
Fome. Fizemos em Braslia, em 2001, o Natal
Sem Mortes, com boa e surpreendente acolhida.
Essas campanhas massivas complementariam a
difuso do conhecimento individual da Declara-
o Universal dos Direitos Humanos. Passamos
pela realizao da Copa do Mundo de Futebol.
Pergunta-se: surgiu alguma palavra ou mensa-
gem de congraamento mostrando como a bola e
a arte de seu manejo podem aproximar pases e
pessoas?
nesse mar de indiferena que devemos lu-
tar e agir, o que signifca, para incio de conversa,
que dentro de ns que deve estar o entusiasmo
e a crena de que possvel infuir para melhorar
as pessoas e os seus valores.
O Brasil exige e espera uma mudana ime-
diata. Se tivermos, em ns mesmos, esse entu-
siasmo e essa crena, quando comearemos?
65 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . interesse nacional julho/setembro 2014. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
engavetado pela Justia, para que tudo continue
igual, como se nada disso tivesse acontecido.
Essa histria foi publicada em blog de segu-
rana pblica e direitos humanos, provocando os
comentrios de praxe. Era como se o assassinato
de mais um bandido fosse capaz de deixar a
sociedade mais segura, crena que persiste por
pelo menos mais de 40 anos, desde que as taxas
de roubos comearam a crescer e a produzir me-
do generalizado em So Paulo e em outras cida-
des do Brasil. A aposta na efcincia da justia
privada como ferramenta de segurana induziu o
apoio aos esquadres da morte nos anos 1960,
grupos de extermnio nas dcadas de 1970 e
1980, os massacres em prises nos anos 1990,
invadindo o sculo XXI com fora inexplicvel.
Mas, por que o caso de Luan um entre tantos
emblemticos? A aparente dinmica da ao dos
PMs mostra, na prtica, alguns dos principais sinto-
mas de nossa crise. Algo que os prprios integran-
tes da corporao admitem, como mostram entre-
vistas com policiais matadores (MANSO, 2006;
SOUZA, 2013). Para que entregar polcia civil, j
que o suspeito provavelmente vai ser achacado na
delegacia e ser colocado na rua para praticar cri-
mes? Caso os policiais civis estejam bem intencio-
nados, quais as chances de ocorrer uma investiga-
o competente, capaz de identifcar fnanciadores,
receptadores e outros membros da quadrilha? Su-
pondo que o suspeito seja punido, qual a perspecti-
va de seguir uma carreira criminal?
Como temos visto, no sistema penitencirio,
N
uma manh de maro deste ano, poli-
ciais militares fagraram o jovem Luan,
de 16 anos, roubando um caminho na
zona leste de So Paulo. Quando o garoto viu as
luzes piscando e ouviu as sirenes, desceu corren-
do para tentar fugir e entrar no mercadinho do
pai, que fcava nas redondezas. Na perseguio,
minutos depois, ele foi localizado pelos policiais,
que correram at o comrcio para det-lo. O fnal
parecido com tantos outros fagrantes que se re-
petem cotidianamente a ponto de parecer banal:
Luan foi morto a tiros, numa situao que, como
de costume, estava repleta de testemunhos con-
traditrios e de atitudes suspeitas por parte das
autoridades. Duas testemunhas disseram que Lu-
an se entregou sem resistncia, antes de morrer;
que os PMs fecharam a porta do comrcio por 40
minutos e no deixaram a ambulncia socorrer o
jovem. Os PMs negaram as acusaes e alegaram
que tiveram que atirar em legtima defesa. Mais
um caso nebuloso com grandes chances de ser
BRUNO PAES MANSO pesquisador e ps-doutorando no
Ncleo de Estudos da Violncia (NEV-USP). Jornalista inde-
pendente, autor do blog de segurana pblica e direitos hu-
manos SP no Div
RENATO SRGIO DE LIMA coordenador da linha de pesquisa
estado de direito, violncia, segurana pblica, do Centro
de Pesquisas Jurdicas Aplicadas da Escola de Direito de So
Paulo da Fundao Getulio Vargas (CPJA/Direito FGV) e
vice-presidente do Conselho de Administrao do Frum
Brasileiro de Segurana Pblica
Os Desafos dos Candidatos
na Segurana Pblica
BRUNO PAES MANSO
RENATO SRGIO DE LIMA
66 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . interesse nacional julho/setembro 2014. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
muito possvel que ele venha a ser cooptado por
criminosos mais articulados e perigosos, amplian-
do seu network e sua ambio para promover as-
saltos mais rentveis. Nessas horas, diante de um
sistema de segurana que alguns policiais acredi-
tam estar falido, eles preferem encerrar seus dile-
mas julgando, condenando e executando a pena de
morte em lapsos de segundo, como mostra a hist-
ria da violncia nas ruas das cidades brasileiras.
Esses desafos em relao s reformas, que
foram colocados para os ltimos seis presidentes
da Nova Repblica no Brasil, continuam espera
de serem enfrentados. Como a Constituio atri-
bui aos governadores a principal tarefa na rea, os
ltimos presidentes preferiram fechar os olhos
para a situao. Na avaliao das autoridades fe-
derais que se sucedem, trata-se de um tema prs-
pero em nus polticos, na mesma proporo que
escassa em bnus. Com a bucha entregue aos
governadores, os governos federais podem ainda
aparecer como salvadores da ptria em tempos de
crime, surgindo como o socorro decisivo para so-
lucionar o imbrglio da vez. A discusso, contu-
do, deve esquentar o debate nas prximas elei-
es, quando alguns candidatos prometem trazer
a discusso para a campanha. Alguns j percebe-
ram que uma postura ativa na rea pode ser o di-
ferencial em uma eleio mais disputada, no
mais to diretamente ligada aos resultados da
economia como foram as anteriores.
Alm do mais, as ameaas do crime organi-
zado, as altas taxas de crimes violentos e a bai-
xssima capacidade dos rgos de justia e segu-
rana em prevenir a violncia e evitar a impuni-
dade mostram que algo est fora da ordem e que
as polcias civil e militar, insuladas em seus pro-
jetos de corporao, no conseguem fazer frente
aos desafos contemporneos impostos pelo cri-
me e pela dinmica de uma sociedade plural e
democrtica. S a Unio tem fora poltica para
negociar com o Congresso e com a sociedade um
amplo pacto em torno de uma agenda de refor-
mas estruturais da segurana pblica no Brasil.
Hoje, temos polcias com acesso s mais mo-
dernas ferramentas tecnolgicas, formadas por
homens e mulheres altamente qualifcados e com
preparo intelectual, muitos deles com disposio
para inovar e construir padres de policiamento
mais efcientes. Porm, h uma enorme disputa
pelo signifcado de lei, ordem e segurana pbli-
ca em curso.
E, em meio a esta disputa, no conseguimos
resgatar as polcias da ideologia do bandido
bom bandido morto, muitas vezes reforada
pelo Ministrio Pblico e pelo Judicirio quando
estes no condenam os padres policiais de uso
da fora no Brasil como anmalos e inaceitveis.
Panorama da segurana no Brasil
M
as, o que essa lenincia e baixa prioridade
poltica nos legam? Nos ltimos 20 anos,
a violncia no Brasil causou mais de 900 mil v-
timas fatais. A taxa de mortes por agresso saltou
de 22,2 no ano de 1990 para 27,1 por 100 mil
habitantes em 2011, com variaes importantes
entre diferentes estados. Como agravante, estudo
recente de Daniel Cerqueira, do Ipea, calculou
que, de 1996 a 2010, quase 130 mil homicdios
no Brasil no entraram nas estatsticas de mortes
violentas. Isso signifca que o nmero real de as-
sassinatos no pas de cerca de 60 mil ocorrn-
cias anuais. Ou seja, se verdade que o Brasil
tem melhorado seus indicadores econmicos e
sociais, o quadro de violncia do pas indica a
convivncia com taxas de crimes letais muito su-
periores s de outros pases, o que nos coloca no
ranking das sociedades mais violentas do mun-
do. Isso sem contar as altas taxas endmicas de
outros crimes violentos (roubos, sequestros, le-
ses, mortes pela polcia, etc.).
No que diz respeito evoluo regional, a Ta-
bela 1 indica que So Paulo, por exemplo, que
chegou a registrar mais de 44 mil vtimas de ho-
micdio no ano de 1999, logrou reduo de 70%
na taxa desse crime entre 2000 e 2011; j estados
como Alagoas e Paraba verifcaram crescimento
abrupto dos ndices de crimes violentos letais,
alcanando taxas de homicdio de 72,2 e 42,7,
respectivamente, no ano de 2011.
67 . . . . . . . . . . . . . . . . . os desafios dos candidatos na segurana pblica . . . . . . . . . . . . . . . . . .
GRFICO 1: EVOLUO DA TAXA DE MORTALIDADE DAS MORTES POR AGRESSO BRASIL 19992011
TABELA 1: MORTES POR AGRESSO: UNIDADES DA FEDERAO E BRASIL 19992011
Fonte: Instituto Brasileiro de Geografa e Estatstica (IBGE); MS/SVS/Dasis Sistema de
Informaes sobre Mortalidade (SIM); Frum Brasileiro de Segurana Pblica.
Fonte: Instituto Brasileiro de Geografa e Estatstica (IBGE); MS/SVS/Dasis Sistema de
Informaes sobre Mortalidade (SIM); Frum Brasileiro de Segurana Pblica.
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
BRASIL 26,2 26,8 27,9 28,5 29,1 27,3 26,1 26,6 25,5 26,7 26,2 27,4 27,1
AC 9,7 19,4 21,2 25,7 22,5 18,7 18,8 22,6 19,2 19,6 21,6 22,5 22,5
AL 20,3 25,6 29,3 34,3 35,7 35,1 40,2 53,1 59,6 60,3 59,1 66,8 72,2
AP 43,9 32,5 36,9 35,0 35,5 31,3 33,0 33,0 27,2 34,4 30,2 38,5 30,4
AM 20,4 19,8 16,7 17,3 18,5 16,9 18,5 21,1 21,0 24,8 26,8 30,9 36,4
BA 6,8 9,4 11,9 13,0 16,0 16,6 20,9 23,7 25,9 33,1 36,8 41,1 38,7
CE 15,6 16,6 17,2 18,9 20,1 20,0 20,9 21,8 23,2 24,0 25,2 31,8 32,7
DF 36,8 37,5 36,9 34,7 39,1 36,5 31,9 32,3 33,5 34,1 38,6 34,3 37,4
ES 52,5 46,9 46,7 51,2 50,5 49,4 46,9 51,2 53,6 56,4 56,4 51,0 47,4
GO 16,5 20,2 21,5 24,5 23,7 26,4 24,9 24,6 24,4 30,0 28,5 31,6 36,4
MA 4,6 6,1 9,4 9,9 13,0 11,8 14,8 15,1 17,4 19,8 21,5 22,7 23,7
MT 34,7 39,8 38,5 37,0 35,0 32,1 32,4 31,5 30,7 31,9 33,1 32,2 32,3
MS 28,2 31,0 29,3 32,4 32,7 29,7 27,9 29,8 30,4 29,7 30,9 26,1 27,0
MG 8,9 11,5 12,9 16,2 20,6 22,6 21,9 21,3 20,8 19,5 17,9 18,5 21,5
PA 10,8 13,0 15,1 18,4 21,0 22,7 27,6 29,2 30,4 39,2 39,9 46,7 40,0
PB 12,0 15,1 14,1 17,4 17,6 18,6 20,6 22,6 23,7 27,3 33,4 38,7 42,7
PR 18,1 18,6 21,2 23,0 25,7 28,3 29,2 29,9 29,7 32,7 34,4 34,5 31,7
PE 55,4 54,0 58,7 54,8 55,3 50,7 51,2 52,7 53,1 50,8 44,2 39,2 39,1
PI 4,8 8,2 9,7 10,9 10,8 11,8 12,8 14,4 13,2 12,4 12,5 13,8 14,7
RJ 52,6 51,1 50,6 56,8 54,7 51,5 48,2 47,6 41,7 35,7 25,9 32,9 28,3
RN 8,5 9,0 11,2 10,6 14,2 11,7 13,6 14,8 19,3 23,2 25,1 25,7 32,6
RS 15,3 16,3 17,9 18,3 18,1 18,5 18,6 18,0 19,8 21,9 20,5 19,3 19,2
RO 33,5 33,8 40,1 42,3 38,4 38,0 36,0 37,8 27,4 32,1 34,6 34,8 28,4
RR 57,7 39,5 31,7 34,9 29,7 22,6 24,5 27,3 27,9 25,7 27,3 27,3 20,6
SC 7,7 8,1 8,6 10,6 11,9 11,3 10,6 11,0 10,5 13,2 13,1 13,0 12,6
SP 44,1 42,2 42,0 38,1 36,3 28,9 21,9 20,4 15,4 15,4 15,8 14,1 13,5
SE 19,7 23,4 29,3 29,8 25,2 24,4 25,0 29,9 25,9 28,7 32,8 33,4 35,4
TO 13,0 15,6 18,9 15,0 18,4 16,5 15,5 17,9 16,8 18,1 21,7 22,6 25,5
68 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . interesse nacional julho/setembro 2014. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
A atividade dos contraventores e malan-
dros das bocas do lixo dos anos 1960 e 1970,
marginais quase romnticos, que administravam
e vendiam produtos ilegais para os desajustados
e desvalidos, deu lugar a organizadas estruturas
criminosas. Esse um problema que no pode
ser desconsiderado na construo de um novo
modelo de segurana pblica para o Brasil. So
vrios os relatos de situaes de violncia extre-
ma cometida por grupos e faces criminosas no
pas. Principalmente na primeira dcada deste
sculo, os presdios viraram importantes centrais
de articulao criminal, sobretudo das quadri-
lhas do trfco de drogas. A partir de meados dos
anos 2000, em So Paulo, o Primeiro Comando
da Capital se tornou pea chave no atacado da
venda de drogas no Brasil. Dos presdios, nos
demais estados, outras faces tambm tentam
controlar a distribuio e o varejo nos territrios
onde atuam. O quadro pode produzir disputas
acirradas por mercado, as rivalidades entre fac-
es como Al Caida e Estados Unidos, na Para-
ba; Primeiro Comando do Maranho e o Bonde
dos 40, no Maranho; e Os Manos, Unidos pela
Paz e Os Aberto, no Rio Grande do Sul, para ci-
tar alguns exemplos de confitos territoriais.
Segundo dados do Sistema Integrado de In-
formaes Penitencirias (Infopen), do Minist-
rio da Justia, enquanto a populao carcerria
no Brasil cresceu 42,9% entre 2006 e 2012, o
nmero de presos por trfco cresceu 191%. Nes-
se perodo, a populao prisional alcanou 170
mil pessoas, sendo que 54 mil eram provisrios e
aguardavam julgamento. Entre os presos, 86%
foram detidos em fagrantes pela PM, a maioria
durante atividades de patrulhamento. Em outras
palavras, pssando pela rua, o policial observou
um jovem em atitude suspeita, o parou e o levou
para a priso. S 10% foram prises decorrentes
de investigaes da polcia civil. Tente adivinhar,
caro leitor. Quais os bairros e quem so os abor-
dados durante o patrulhamento ostensivo? Qual a
chance de renda e etnia terem peso nessas abor-
dagens e distorcerem a punio de acordo com
classe e raa? Sobra ainda espao para as esco-
lhas desviantes das autoridades, quando poli-
ciais, cansados do que eles prprios chamam de
enxugar gelo, passam a eliminar marginais pa-
ra solucionar o problema.
Diante desse quadro e da desorganizao das
polcias, em vez de controlar o crime, as foras
de segurana acabam at funcionando como um
GRFICO 2: NMERO DE CIVIS MORTOS PELAS POLCIAS RIO DE JANEIRO E SO PAULO 19952011
Fontes: Instituto de Segurana Pblica do Rio de Janeiro; Cesec; SSP/SP; Datasus.
350
390
286
1
9
9
5
1.400
1.200
1.000
800
600
400
200
0
1
9
9
6
1
9
9
7
1
9
9
8
1
9
9
9
2
0
0
0
2
0
0
1
2
0
0
2
2
0
0
3
2
0
0
4
2
0
0
5
2
0
0
6
2
0
0
7
2
0
0
8
2
0
0
9
2
0
1
0
2
0
1
1
2
0
1
2
271
300
397
289
459
610
900
915
983
1.195
1.098
1.063
1.330
1.137
1.048
855
663
329
576
438 431
549
517
524
415
480
546
351
438
595
592
495
500
69
componente do fortalecimento da cena criminal
brasileira. Em vez de apagar o incndio, parecem
despejar gasolina nas aes de corrupo, vio-
lncia e formao de milcias. Comparadas s de
pases desenvolvidos, as polcias brasileiras atu-
am a partir de um padro que comporta um n-
mero de mortes em confrontos muito superior.
Em comparao s polcias no mundo, a pau-
lista e a fuminense fcam frente em qualquer
campeonato de violncia. De acordo com Bueno
(2014), existem trs critrios usualmente utiliza-
dos para aferir o uso da fora letal: (1) a relao
entre civis mortos e policiais mortos; (2) a razo
entre civis feridos e civis mortos pela polcia; (3)
a proporo de civis mortos pelas polcias em re-
lao ao total de homicdios dolosos. Neste lti-
mo caso, quando as mortes cometidas pela pol-
cia correspondem a um elevado percentual do
total de homicdios pode-se inferir que a polcia
est cometendo excessos no uso da fora letal.
J no campo das respostas institucionais, se-
gundo os balanos contbeis da Unio, dos esta-
dos, do Distrito Federal e dos municpios brasi-
leiros, sistematizados pela Secretaria do Tesouro
Nacional, o Brasil gastou, em 2011, mais de R$
54 bilhes com segurana pblica, aproximada-
mente 1,3% do PIB nacional.
Em termos comparativos, temos o mesmo
patamar de despesas na rea do que pases como
Alemanha e Espanha, que contabilizam taxas de
homicdio inferior a 1 por 100 mil habitantes, o
que uma evidncia emprica de que o aumento
de recursos na rea no leva necessariamente a
polticas de segurana mais efcientes no comba-
te ao crime. Os gastos pblicos nessa rea pare-
cem no guardar relao com a realidade, mas
to somente com as prioridades polticas assumi-
das pelas trs esferas do Poder Executivo.
Na anlise das despesas da Unio, de estados,
do Distrito Federal e de municpios chamam a
ateno: (1) o aumento nominal de recursos desti-
nados segurana pblica, realizado pelas unida-
des da federao, ano a ano, no foi sufciente
para manter a participao delas no total de recur-
sos gastos pelas trs esferas do Poder Executivo;
(2) a reduo de 21% das despesas da Unio na
rea, entre 2010 e 2011, desencadeada pela mu-
dana de gesto do governo federal e, em certa
medida, pela interrupo de parte signifcativa dos
recursos previstos no Programa Nacional de Se-
gurana com Cidadania (Pronasci); (3) o aumento
expressivo de recursos na funo segurana p-
blica declarado pelos municpios que, em apenas
seis anos, sofreram um incremento de 128%.
J os dados do Grfco 3 demonstram que
municpios saltaram de um patamar de despesas
com segurana pblica equivalente a 3% dos
gastos pblicos na rea, em 2006, para 5,2%, em
2011, ltimo ano da srie com dados disponveis.
Os municpios assumiram um papel mais ativo
(antes eles j fnanciavam gastos operacionais
das polcias, como aluguis, contas de consumo
e manuteno e combustveis das viaturas), po-
rm esbarram numa sria crise de fnanciamento
de suas aes na rea. No h fontes de receitas
especfcas e h uma forte competio pelos re-
passes voluntrios da Unio, que, a partir de
2001, com o Fundo Nacional de Segurana P-
blica, incluiu os municpios no rol de habilitados
a receber recursos para essa rea.
. . . . . . . . . . . . . . . . . os desafios dos candidatos na segurana pblica . . . . . . . . . . . . . . . . . .
TABELA 2: DESPESAS DECLARADAS NA FUNO SEGURANA PBLICA UNIO, UFS E MUNICPIOS 20062011
Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional; SIAFI STN/CCONT/GEINC; FINBRA;
Instituto Brasileiro de Geografa e Estatstica IBGE; Frum Brasileiro de Segurana Pblica
2006 2007 2008 2009 2010 2011
Unio 4.438.869.383,16 5.904.096.238,99 7.023.318.467,41 8.161.732.945,45 7.779.444.615,76 5.744.128.534,30
UFs 35.224.631.863,76 37.392.585.037,67 39.417.481.233,10 42.946.410.795,42 40.418.313.510,12 45.657.770.444,81
Municpios 1.220.762.909,51 1.433.171.993,47 1.769.386.394,99 2.005.377.175,54 2.359.209.740,29 2.793.429.039,10
Total 40.884.264.156,44 44.729.853.270,14 48.210.186.095,50 53.113.520.916,41 50.556.967.866,17 54.195.328.018,21
70 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . interesse nacional julho/setembro 2014. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
A Unio, por sua vez, aumentou sensivel-
mente seus gastos at 2010, mas, aps a posse de
Dilma Rousseff, reverteu tal tendncia e retomou
o patamar de 2006, primeiro ano do segundo
mandato de Lula. J as unidades da federao
(estados e Distrito Federal) estavam diminuindo
suas participaes na rea, mas, em 2011, com a
retrao da Unio, voltaram a ser responsveis
por cerca de 85% dos gastos pblicos com segu-
rana pblica, em muito justifcados pelas folhas
de pagamento dos aproximadamente 600 mil po-
liciais civis e militares do pas. At 2010, na me-
dida em que as transferncias voluntrias da
Unio aumentaram, os estados redirecionaram
suas receitas para outras reas.
Seja como for, o pas gasta o equivalente a
pases desenvolvidos e, nem por isso, consegue
reverter o quadro de medo e insegurana, muito
em funo de um modelo falido de organizao
policial e de administrao de confitos. Como
dito na introduo, possvel supor que o cresci-
mento dos gastos com segurana pblica seja um
efeito inevitvel de se optar por manter um siste-
ma disfuncional na preveno da violncia e na
garantia de direitos e que, para continuar de p,
exige volumes crescentes de investimentos. To-
davia, essa opo no se d pelo sucesso desse
sistema em fazer cumprir o monoplio estatal da
violncia e oferecer servios de qualidade. Ao
contrrio, ela parece guardar mais relao com
os sentidos e as prioridades polticas que o tema
assume para os dirigentes polticos.
Em termos de efetivo policial, as fontes exis-
tentes computam que o Brasil tenha 413.672 po-
liciais militares, 68.419 bombeiros e 117.501
policiais civis, totalizando quase 600 mil homens
e mulheres. Porm, alguns analistas estimam que
esse nmero chegue perto de 700 mil pessoas,
numa subnotifcao de quase 20%, revelando,
se confrmada, srios problemas de gesto e
transparncia.
J sobre o sistema prisional brasileiro, convi-
vemos ainda com uma Justia que no capaz de
julgar os 173.818 encarcerados em situao pro-
visria nas prises brasileiras, mesmo frente a
um dfcit de vagas de 175.841, segundo dados
do Anurio Brasileiro de Segurana Pblica para
o ano de 2011.
GRFICO 3: PARTICIPAO PERCENTUAL DA UNIO, UFS E MUNICPIOS NAS DESPESAS DECLARADAS
NA FUNO SEGURANA PBLICA BRASIL 20062011
Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional; Siaf - STN/CCONT/GEINC; FINBRA;
Instituto Brasileiro de Geografa e Estatstica (IBGE); Frum Brasileiro de Segurana Pblica
71
A realidade de seis estados ainda mais gra-
ve na medida em que verifcamos que mais de
50% da populao prisional no foi julgada:
Piau conta com 67,7% de sua populao carce-
rria em situao provisria, seguido de Sergipe,
com 65,6%, Amazonas, com 59,4%, Pernambu-
co, com 58,7%, Minas Gerais, com 56,6% e
Amap, com 50,9%.
Alm da evidente incapacidade do sistema de
justia criminal brasileiro de processar e julgar a
populao carcerria que se amontoa nos pres-
dios de todo o pas, chama ateno a evoluo do
nmero de presos com relao s vagas existen-
tes no sistema prisional: s o estado de So Paulo
contabilizou um dfcit de 74.026 vagas no ano
de 2011. Para se ter uma ideia, cada penitenciria
do Estado possui cerca de 800 vagas, ou seja, se-
ria necessria a criao de 92 penitencirias para
dar conta deste passivo.
A conformao de uma agenda
poltica e institucional
J
faz alguns anos que vrios estudiosos e operado-
res da segurana pblica tm alertado para a ne-
cessidade de reformas estruturais que aliem moder-
nizao incremental com reformas legais. Afnal, se
a democratizao poltica do fm dos anos 1980
um marco importante pelas mudanas na relao
entre polcias e sociedade, suscitadas pela constru-
. . . . . . . . . . . . . . . . . os desafios dos candidatos na segurana pblica . . . . . . . . . . . . . . . . . .
TABELA 3: EFETIVO POLICIAL POLCIA MILITAR, CORPO DE BOMBEIROS E POLCIA CIVIL UFS 2011
Fonte: Ministrio da Justia/Secretaria Nacional de Segurana Pblica (Senasp); Pesquisa Perfl das Instituies de Segu-
rana Pblica - Sistema Nacional de Estatsticas de Segurana Pblica e Justia Criminal (SINESPJC); Frum Brasileiro
de Segurana Pblica.
(...) Informao no disponvel
Unidades da Federao Polcia Militar Corpo de Bombeiros Polcia Civil
Brasil 413.672 68.419 117.501
Acre 2.695 532 1.200
Alagoas 7.530 2.332 1.983
Amap 3.611 876 1.231
Amazonas 7.618 551 2.685
Bahia 31.869 2.158 5.745
Cear 14.934 1.547 2.194
Distrito Federal 15.510 5.674 5.346
Esprito Santo 7.917 1.130 2.045
Gois 12.547 2.698 3.362
Maranho 7.585 1.134 2.180
Mato Grosso 6.982 1.388 2.616
Mato Grosso do Sul 5.919 1.283 1.666
Minas Gerais 45.489 5.541 10.150
Par ... ... 2.904
Paraba 9.698 1.262 1.400
Paran 17.244 2.954 4.102
Pernambuco 19.545 3.866 6.053
Piau 5.980 333 1.284
Rio de Janeiro 43.547 16.303 9.579
Rio Grande do Norte 9.674 634 1.356
Rio Grande do Sul 25.011 2.276 5.458
Rondnia 5.544 954 2.519
Roraima 1.452 285 ...
Santa Catarina 11.444 2.287 3.127
So Paulo 85.056 9.329 34.480
Sergipe 5.211 641 1.347
Tocantins 4.060 451 14.89
72 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . interesse nacional julho/setembro 2014. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
o da democracia e pelas presses sociais por no-
vos modelos de poltica e de polcia, igualmente
importante constatar que, em muitos elementos, o
Estado democrtico limita-se a reproduzir relaes
que serviam ao governo ditatorial. Segurana pbli-
ca, desse modo, acaba subsumida s foras policiais
e, mesmo aps a Constituio de 1988, no conse-
gue ser pensada para alm da gesto da atividade
policial e da lgica do direito penal.
O fato que a histria recente da segurana
pblica no Brasil tem sido marcada por deman-
das acumuladas e mudanas incompletas. Ga-
nhos, como a forte reduo entre 2000 e 2011
dos homicdios em So Paulo ou as Unidades de
Polcia Pacifcadora, no Rio de Janeiro, tendem a
perder fora, na medida em que no h normas
tcnicas, regras de conduta ou padres capazes
de modifcar culturas organizacionais ainda ba-
seadas na defesa do Estado e no da sociedade.
Basta vermos a forma como as polcias reagiram
s manifestaes sociais de junho de 2013, ora
com excesso, ora com omisso. Falta-nos um
TABELA 4: DISTRIBUIO DOS PRESOS NO SISTEMA PENITENCIRIO, POR SITUAO PRISIONAL
UNIDADES DA FEDERAO (2009-2011) EM PORCENTAGEM (%)
Fonte: Ministrio da Justia/Departamento Penitencirio Nacional (Depen); Frum Brasileiro de Segurana Pblica.
(1) No inclui as informaes referentes ao regime aberto do Estado de So Paulo.
(2) No inclui as informaes referentes medida de segurana tratamento do Estado do Par.
(3) No inclui as informaes referentes medida de segurana tratamento.
(4) No inclui as informaes referentes ao regime aberto.
(-) Fenmeno inexistente.
Unidades
da Condenados Sob medida de segurana Provisrios
Federao
2009 2010 2011 2009 2010 2011 2009 2010 2011
Total 63,51 (1) 62,1 62,3 0,9 (2) 1,0 0,8 35,6 36,9 36,9
AC 66,7 63,9 68,9 0,4 0,1 0,2 32,9 36,0 30,9
AL 29,2 58,1 64,9 1,9 1,2 1,3 69,0 40,7 33,8
AP 50,3 50,0 48,7 2,3 2,3 0,4 47,4 47,7 50,9
AM 40,0 41,7 40,3 0,4 0,7 0,3 59,7 57,6 59,4
BA 54,1 53,9 54,4 0,9 0,6 0,5 44,9 45,5 45,1
CE 51,2 53,5 55,6 1,6 1,0 1,0 47,2 45,6 43,4
DF 80,4 78,2 77,8 0,7 0,9 0,8 18,9 20,8 21,4
ES 69,5 60,7 59,9 1,0 0,4 0,4 29,5 38,9 39,8
GO 62,4 60,8 61,3 0,1 0,1 0,2 37,5 39,1 38,5
MA 39,6 53,9 57,7 - 0,0 0,0 60,4 46,0 42,3
MT 48,4 56,1 53,6 0,8 0,2 0,3 50,7 43,6 46,1
MS 70,9 69,7 68,3 0,4 0,4 0,3 28,7 30,0 31,5
MG 47,3 45,0 43,0 - 0,4 0,4 52,7 54,5 56,6
PA 47,5 47,9 54,1 0,9 (3) 1,0 1,1 51,6 51,1 44,8
PB 66,6 56,7 60,5 - 1,2 1,1 33,4 42,2 38,4
PR 83,8 82,2 87,2 1,8 2,1 2,1 14,4 15,8 10,7
PE 39,5 40,6 39,6 1,9 2,0 1,7 58,8 57,4 58,7
PI 25,5 27,4 31,6 2,0 0,8 0,8 72,4 71,7 67,7
RJ 66,9 68,4 61,8 0,3 0,6 0,3 32,8 31,0 37,8
RN 63,7 62,7 72,5 1,6 1,2 1,5 34,6 36,0 26,0
RS 74,9 74,0 76,5 2,1 1,6 1,6 23,0 24,4 21,9
RO 73,3 74,8 83,0 0,5 0,4 0,1 26,2 24,8 16,8
RR 48,6 54,8 61,9 - - 0,0 51,4 45,2 38,1
SC 70,4 72,1 74,2 0,8 1,0 1,0 28,8 26,9 24,8
SP 65,9 (4) 65,8 66,0 1,0 0,9 0,8 33,2 33,2 33,2
SE 31,5 27,6 33,1 0,8 1,9 1,4 67,7 70,6 65,6
TO 58,4 55,7 54,7 0,7 0,5 0,7 41,0 43,7 44,5
73 . . . . . . . . . . . . . . . . . os desafios dos candidatos na segurana pblica . . . . . . . . . . . . . . . . . .
projeto de governana das polcias brasileiras e
de alinhamento das polticas de segurana pbli-
ca aos requisitos da democracia e garantia de
Direitos Humanos, a ser colocado aos candidatos
nessas eleies. O governo federal no precisa
ser diretamente responsvel por todas as aes
de segurana pblica, mas o nico capaz de
reunir fora poltica para tocar um projeto de na-
o; de um novo modelo de desenvolvimento
que contemple segurana, garantia de direitos e
preveno da violncia como conquistas de uma
populao que tem reaprendido a exigir melho-
res condies de vida e a se manifestar.
Apesar do aumento de investimentos e de po-
lticas isoladamente bem-sucedidas, possvel
identifcar as falhas na implantao e na execuo
dos programas da rea, entre as quais se destacam:
a) o baixo grau de institucionalizao, com falta
de padronizao de procedimentos e de aes;
b) a falta de dilogo com lideranas e organiza-
es sociais locais na implantao das unida-
des, conferindo poltica um carter vertical;
c) a falta de comunicao com a comunidade
tambm na execuo das atividades, impedin-
TABELA 5: PRESOS NO SISTEMA PENITENCIRIO, VAGAS EXISTENTES E DFICIT DE VAGAS
Fonte: Ministrio da Justia/Departamento Penitencirio Nacional (Depen); Frum Brasileiro de Segurana Pblica.
(1) No inclui as informaes referentes ao regime aberto do Estado de So Paulo.
(2) No inclui as informaes referentes medida de segurana tratamento do Estado do Par.
(3) No inclui as informaes referentes medida de segurana tratamento.
(4) No inclui as informaes referentes ao regime aberto.
Unidades
da Presos Vagas existentes Dfcit
Federao
2009 2010 2011 2009 2010 2011 2009 2010 2011
Total 417.112 (1)(2) 445.705 471.254 278.726 ... 295.413 138.386 ... 175.841
AC 3.421 3.765 3.819 1.833 1.774 1.774 1.588 1.991 2.045
AL 1.978 3.094 3.354 1.941 1.333 1.269 37 1.761 2.085
AP 1.812 1.822 1.828 994 830 850 818 992 978
AM 3.875 4.451 5.400 2.297 2.508 3.076 1.578 1.943 2.324
BA 8.220 8.887 9.455 6.839 6.993 6.993 1.381 1.894 2.462
CE 12.872 15.201 16.164 9.946 10.205 10.478 2.926 4.996 5.686
DF 8.157 8.924 10.226 6.450 6.482 6.441 1.707 2.442 3.785
ES 8.036 9.754 12.035 5.585 7.642 11.100 2.451 2.112 935
GO 9.870 10.996 11.163 5.734 6.734 6.891 4.136 4.262 4.272
MA 3.425 3.808 3.872 2.353 2.736 1.945 1.072 1.072 1.927
MT 11.061 11.445 11.185 5.235 5.760 5.760 5.826 5.685 5.425
MS 9.641 9.524 10.511 5.670 6.071 6.628 3.971 3.453 3.883
MG 35.121 37.315 41.569 23.199 25.901 27.488 11.922 11.414 14.081
PA 8.736 (3) 8.405 9.802 6.115 6.375 6.351 2.621 2.030 3.451
PB 8.524 8.052 8.210 5.313 ... 5.394 3.211 ... 2.816
PR 22.166 19.760 20.464 14.687 14.449 14.500 7.479 5.311 5.964
PE 21.041 23.925 25.850 9.675 10.135 10.567 11.366 13.790 15.283
PI 2.591 2.714 2.845 2.105 2.105 2.155 486 609 690
RJ 23.158 25.514 27.782 23.832 24.019 24.096 -674 1.495 3.686
RN 3.775 4.305 4.372 3.296 3.296 3.581 479 1.009 791
RS 28.750 31.383 29.113 18.010 21.077 20.315 10.740 10.306 8.798
RO 6.986 7.426 6.339 4.103 3.673 4.056 2.883 3.753 2.283
RR 1.651 1.695 1.710 538 966 1.106 1.113 729 604
SC 13.340 14.541 14.606 7.591 7.749 8.656 5.749 6.792 5.950
SP 154.515 (4) 163.676 174.060 101.774 98.995 100.034 52.741 64.681 74.026
SE 2.742 3.437 3.558 2.007 2.068 2.235 735 1.369 1.323
TO 1.648 1.886 1.962 1.604 1.644 1.674 44 242 288
74 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . interesse nacional julho/setembro 2014. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
do que haja responsabilizao e apropriao
por parte desta em relao ao projeto;
d) a desmotivao dos policiais que atuam nas
unidades, com falta de incentivos, de treina-
mento e de uma real compreenso do sentido
da polcia de comunidade e da importncia da
preveno do crime;
e) a desconsiderao de peculiaridades locais e
demandas especfcas de segurana em cada
localidade;
f) uma falta de conexo e vnculo entre a juventude,
o bairro em que os jovens vivem e as polcias;
g) a escassez de projetos e programas que priori-
zem aes de transparncia e prestao de
contas, muitas vezes justifcando que as infor-
maes so de natureza estratgica e que pri-
meiro devem ser utilizadas na gesto das pol-
ticas (permanncia da lgica do segredo).
Em segundo lugar, as experincias nacionais si-
nalizam um conjunto de lies aprendidas que
devem servir de baliza para a formulao e a exe-
cuo de projetos de segurana cidad no Brasil
e, mesmo, em outros pases da Amrica Latina
que ainda convivem com altas taxas de violncia
e criminalidade. So elas:
1. Corporativismos e resistncias organizacio-
nais ao modelo de segurana cidad, que mui-
tas vezes se apresentam como barreiras ao de-
senvolvimento desse tipo de estratgia (divi-
ses e confitos entre os policiais da direo e
os da ponta da linha; divises e confitos entre
a polcia e outros setores da administrao p-
blica) podem ser enfrentados, de modo efcaz,
por meio do investimento em treinamento es-
pecfco e aprofundado;
2. A falta de capacidade de muitas organizaes
policiais de monitorar e avaliar o prprio traba-
lho deve ser enfrentada a partir de programas e
associaes com centros de pesquisa e setor pri-
vado, com o objetivo de desenvolver interven-
es que j estejam previamente desenhadas
para avaliao e monitoramento contnuo;
3. Programas com foco especfco para a juven-
tude (incluindo a negra) tendem a ter resulta-
dos mais sustentados ao longo do tempo. Estu-
dos indicam que o municpio, na qualidade de
agente produtor de polticas preventivas, pode
ser mais efcaz para solucionar pequenos pro-
blemas que em conjunto poderiam compor um
grande problema;
4. A relao que os municpios e estados criam
em relao segurana pblica no segue um
padro estabelecido. A natureza dessa relao
vai depender, principalmente, do relaciona-
mento de cada municpio com cada estado e da
interlocuo de cada municpio com as pol-
cias. O mais interessante seria que estado e mu-
nicpios trabalhassem de forma cooperativa;
5. Estratgias que priorizam a radicalizao da
transparncia tendem a ter um grau de institu-
cionalidade maior e mais efciente do que
aes focalizadas apenas na dimenso da mo-
dernizao tecnolgica da gesto das polticas
de segurana pblica;
6. A relao fscal entre o governo federal e os
diferentes estados, em termos de recursos
econmicos e humanos, de maneira a assegu-
rar uma coordenao interinstitucional, ora-
mentria e de designao de funes e res-
ponsabilidades com pessoal efcaz e transpa-
rente nos distintos nveis de governo.
Por fm, a principal concluso a que este tex-
to pode chegar que, por melhores que sejam as
prticas de gesto adotadas, sem uma mudana
substantiva na estrutura normativa das polcias, o
quadro de insegurana hoje existente tender a
ganhar contornos dramticos. Ou seja, uma das
lies de pases que conseguiram reformar suas
75 . . . . . . . . . . . . . . . . . os desafios dos candidatos na segurana pblica . . . . . . . . . . . . . . . . . .
polcias, como Irlanda e frica do Sul, que
quando a atividade policial deixa de ser autno-
ma e passa a responder lgica das polticas p-
blicas muito se ganha. Trata-se, como j frisado,
de uma agenda que associa mudanas incremen-
tais e de prticas de gesto com alteraes na ar-
quitetura institucional e legal que regula o setor
no Brasil. Sem que essas duas dimenses sejam
simultaneamente enfrentadas, a perspectiva de
manuteno de uma realidade institucional que
bloqueia ganhos de efcincia e novos e melhores
padres de desenvolvimento.
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