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Pobreza, desigualdade e polticas pblicas:

caracterizando e problematizando a realidade
brasileira
Maria Ozanira da Silva e Silva
Universidade Federal do Maranho (UFMA)
Pobreza, desigualdade e polticas pblicas: caracterizando e problematizando a realidade brasileira
Resumo: Este artigo traz reflexes sobre as categorias pobreza, desigualdade e excluso social como referncias tericas para analisar a
poltica social. Traz com destaque as categorias pobreza e desigualdade para resgatar a implantao e o desenvolvimento das polticas
pblicas de corte social no Brasil. Para tanto, considera o quadro social brasileiro e os programas sociais direcionados, historicamente,
para o enfrentamento da pobreza no pas. Nesse contexto, enfatiza a conjuntura recente com indicao do declnio nos ndices de pobreza
e desigualdade social e da elevao dos recursos oramentrios para financiamento dos programas sociais, mormente aps a Constituio
Federal de 1988. Desenvolve uma problematizao sobre os programas sociais implementados no Brasil para enfrentamento da pobreza
e da desigualdade social, apontando seus limites e a centralidade dos programas de transferncia de renda para a proteo social.
Palavras-chave: pobreza, desigualdade social, excluso social, poltica social.
Poverty, Inequality and Public Policies: Characterizing and Analyzing the Brazilian Reality
Abstract: This article reflects on the categories of poverty, inequality and social exclusion as theoretical references to analyze social
policy. It highlights the issues of poverty and inequality to review the implementation and development of public social policies in
Brazil. It analyzes Brazils social situation and social programs historically aimed at confronting poverty in the country. It emphasizes
the recent conjuncture that indicates a decline in rates of poverty and social inequality and increased budget resources for financing social
programs, particularly since enactment of the federal Constitution of 1988. It analyzes social programs implemented in Brazil to
confront poverty and social inequality, indicating their limits and the importance of income transfer programs for social protection.
Key words: poverty, social inequality, social exclusion, social policy.
Recebido em 24.02.2010. Aprovado em 10.06.2010.
Rev. Katl. Florianpolis v. 13 n. 2 p. 155-163 jul./dez. 2010
ENSAIO
156 Maria Ozanira da Silva e Silva
Rev. Katl. Florianpolis v. 13 n. 2 p. 155-163 jul./dez. 2010
Introduo
Neste texto desenvolvo uma reflexo sobre as cate-
gorias pobreza, desigualdade e excluso social enquan-
to referncias tericas que tm orientado a formulao
e a implementao de polticas pblicas de corte social
no Brasil. A reflexo leva-me a optar pela pertinncia
da categoria pobreza, para me referir realidade
socioeconmica da sociedade brasileira. Isso, por con-
siderar a indeterminao e a amplitude do conceito de
excluso social para qualificar as situaes de deterio-
rao no campo econmico e da proteo social em
pases de capitalismo avanado, mormente identificadas
e expandidas no contexto da reestruturao capitalista,
com prevalncia nos anos 1980 e 1990.
Como considerada neste artigo, a pobreza as-
sume no Brasil uma dimenso abrangente, evidenci-
ando um quadro amplo para interveno de polticas
pblicas de corte social, entendendo que as polticas
sociais, para serem mais eficazes, devem estar arti-
culadas a polticas macroeconmicas que garantam
um crescimento econmico sustentado; a gerao de
emprego; a elevao da renda proveniente do traba-
lho e, sobretudo, a redistribuio de renda ainda alta-
mente concentrada no Brasil.
Identifica-se um consenso, tanto no campo aca-
dmico como entre polticos de todas as matizes ide-
olgicas e partidrias, que a pobreza no Brasil decor-
re, em grande parte, de um quadro de extrema desi-
gualdade, marcado por profunda concentrao de
renda. Essa situao coloca o Brasil entre os pases
de maior concentrao de renda no mundo, apesar
do declnio nesse ndice que se vem registrando, con-
forme considerado no presente artigo.
O artigo aborda, a seguir, o conceito de excluso
social e pobreza para referenciar a anlise das polti-
cas sociais desenvolvidas para a melhoria do quadro
social no Brasil.
1 Excluso social e pobreza como referncias
para as polticas pblicas no Brasil
Parto do entendimento de que o pleno emprego
incompatvel com o processo de acumulao gerado
nas formaes sociais capitalistas. Nesse sentido, a
produo de acumulao capitalista, baseada na ex-
plorao, estruturalmente excludente (MARX, 1980).
Esse aspecto demonstrado por Marx em suas an-
lises sobre o processo de produo do capital. Como
admite Sposati (1999), a excluso no um fenme-
no novo. Decorre do processo de acumulao capi-
talista, apresentando carter estrutural com agrava-
mentos cclicos, portanto, prprio da sociedade ca-
pitalista incluir e excluir.
Todavia, coloco a pertinncia ou no do conceito
de excluso social para compreenso do quadro so-
cial brasileiro. Assim, falar de excluso social nos
remete ao debate europeu, mais especificamente ao
debate francs, destacando-se Paugan e Castel.
Ambos criticam o conceito de excluso social por
ser portador de indeterminao e consideram a neces-
sidade de recorrncia a conceitos como desfiliao
social e desqualificao social para atribuir uma
dimenso de processo ao conceito de excluso soci-
al.
O ponto central do debate refere-se amplitude
do conceito de excluso social, utilizado para desig-
nar pessoas e grupos vivenciando as mais diversas
situaes, desfiliados para Castel e desqualificados
para Paugan. Assim, excluso refere-se a minorias,
(negros, homossexuais, pessoas com deficincia),
favelados, meninos de rua, catadores de lixo etc.
(VRAS, 1999, p. 14), escamoteando o carter pro-
cessual e dinmico das situaes e sua natureza es-
trutural e multidimensional.
Paugan (1999), na sua abordagem sobre a exclu-
so social, considera esse conceito o centro do deba-
te social e poltico, principalmente na Europa. Desta-
ca o uso variado e impreciso do termo. Ressalta o
uso prevalente da categoria nova pobreza nos anos
1980, substituda pela categoria excluso social nos
anos 1990, em especial, na Frana. Essa categoria
utilizada para designar processos que alcanam ca-
madas da populao, em razo de mudanas que pro-
duzem acmulo progressivo de dificuldades, decor-
rentes principalmente do desemprego prolongado e
da precarizao do trabalho. Trata-se de um proces-
so que desfaz os vnculos sociais, sendo proposto pelo
autor o conceito de desqualificao social para
complementar uma compreenso mais adequada do
que vem sendo denominado de excluso social. O
autor ressalva que o conceito de desqualificao so-
cial no pode ser generalizado por referir-se a pases
desenvolvidos que apresentam forte degradao do
mercado de trabalho, considerando que as pessoas
j conheceram situaes melhores, sentindo-se hu-
milhadas por recorrer assistncia. Assim, a partir
de estudos empricos, Paugan (1999, p. 63) compre-
ende a desqualificao social como o processo de
expulso do mercado de trabalho e as experincias
vividas em relao com a assistncia que os acom-
panham em diferentes fases.
Castel, tratando do que denomina de armadilhas
da excluso, desenvolve crticas sobre o que consi-
dera imposio do conceito de excluso social para
definir todas as modalidades de misria do mundo: o
desempregado de longa durao, o jovem da perife-
ria, o sem domiclio fixo etc. (CASTEL, 2000). Assim,
o autor prope uso reservado ou a substituio do
conceito de excluso pelo que denomina de
desfiliao social para designar o desfecho do pro-
cesso de transio da integrao para a vulne-
rabilidade. Portanto, no se trata de zonas estti-
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cas, mas de um processo, podendo existir indigncia
integrada, no caso das populaes assistidas. Assim,
a dimenso econmica no o diferenciador essen-
cial, devendo ser considerada em articulao com a
proteo social (CASTEL, 1999, p. 25).
Portanto, como vem sendo colocado no debate
francs, a excluso social uma expresso da reali-
dade dos pases desenvolvidos, sobretudo, do final do
sculo 20, com a manifestao de grande elevao
do desemprego, agravada pela progressiva
precarizao do trabalho e pelo afrouxamento da pro-
teo social, que marcaram uma crise da sociedade
salarial (CASTEL, 1999), com quebra da cidadania,
visto que no se nasce excludo, no se esteve sem-
pre excludo (CASTEL, 2000, p. 22).
No Brasil, o que se tem um grande contingente
populacional que sempre esteve margem da socie-
dade; que nunca teve insero no trabalho formal
nem participou da sociabilidade ordinria. No ser
includo uma condio estrutural que tem marcado
geraes aps geraes. Falar de excluso social no
Brasil seria admitir uma perda virtual de uma condi-
o nunca alcanada (SPOSATI, 1999, p. 133). Tem-
se uma sociedade, no dizer de KOWARICK (1999),
extremamente marginalizadora do ponto de vista eco-
nmico e social que tem constitudo massas de tra-
balhadores autnomos ou assalariados com rendimen-
tos nfimos que os levam a uma vida precria e sem
proteo social, considerados potencialmente perigo-
sos. De modo que, no Brasil, a pobreza aprofundou-
se como consequncia de um desenvolvimento
concentrador da riqueza socialmente produzida e dos
espaos territoriais, representados pelos grandes la-
tifndios no meio rural, e pela especulao imobili-
ria no meio urbano. Tem razes na formao scio-
histrica e econmica da sociedade brasileira.
Considerando o limite da categoria excluso soci-
al para compreenso do quadro social brasileiro, pro-
ponho a categoria pobreza para proceder a anlise
das polticas pblicas.
A temtica da pobreza tem sido objeto de preocu-
pao no campo terico-conceitual e de interveno
social, verificando-se explicaes sobre a emergn-
cia, persistncia e sua ampliao globalizada. Nesse
processo, sua reduo ou regulao considerada
necessria para permitir a manuteno do sistema
de produo capitalista.
O pressuposto da carncia, da escassez de meios
de subsistncia recorrentemente utilizado para qua-
lificar a pobreza estrutural e a desvantagem em rela-
o a um padro ou nvel de vida dominante, pobreza
relativa (SILVA, 2003, p. 234). Entrentanto, no campo
terico-conceitual sobre a pobreza, identificam-se di-
ferentes concepes que orientam a construo e a
implementao de alternativas de polticas pblicas.
Entre as concepes explicativas e inspiradoras
de polticas de interveno sobre a pobreza
1
, tm-se
as abordagens culturalistas que centralizam sua ex-
plicao nos comportamentos e valores dos indivdu-
os e suas famlias. Orientam-se por valores morais
tradicionais que situam o pobre como diferente e por-
tador de uma cultura inferior reprodutora da situao
de pobreza dos adultos e de seus descendentes
(KATZ, 1989).
, porm, o paradigma de inspirao liberal, nas
suas diferentes variaes, o mais recorrente nas ex-
plicaes e nas orientaes de polticas pblicas na
sociedade capitalista. Nesse campo, o mercado se
configura como o espao natural de satisfao das
necessidades econmicas e sociais dos indivduos,
sendo as polticas pblicas reduzidas a aes residu-
ais ou marginais, compensatrias, tendo em vista o
alvio de situaes de pobreza extrema.
Todavia, entendo que as abordagens estruturais,
que buscam as explicaes da pobreza nas determi-
naes estruturais, constituem campo mais frtil para
sua explicao. Considero que categorias como clas-
ses sociais, exrcito industrial de reserva, lumpem-
proletariado, explorao e desigualdade (SILVA, 2002,
p. 79) so profcuas para explicar a pobreza na
contemporaneidade. O entendimento de que o sis-
tema de produo capitalista, centrado na expropria-
o e na explorao para garantir a mais valia, e a
repartio injusta e desigual da renda nacional entre
as classes sociais so responsveis pela instituio
de um processo excludente, gerador e reprodutor da
pobreza, entendida enquanto fenmeno estrutural,
complexo, de natureza multidimensional, relativo, no
podendo ser considerada como mera insuficincia de
renda. tambm desigualdade na distribuio da ri-
queza socialmente produzida; no acesso a servi-
os bsicos; informao; ao trabalho e a uma ren-
da digna; no participao social e poltica. Esse
entendimento permite desvelar valores e concepes
inspiradoras das polticas pblicas de interveno nas
situaes de pobreza e as possibilidades de sua redu-
o, superao ou apenas regulao.
2 Enfrentamento da pobreza no Brasi l :
polticas pblicas de corte social
Em estudos anteriores sobre as polticas sociais,
(SILVA, 2001, 2003, 2005; SILVA et al., 2007), oriento-
me pelo pressuposto de que no desenvolvimento da
Poltica Social brasileira tem-se um conjunto amplo e
variado, mas descontnuo e insuficiente, de programas
sociais direcionados para segmentos empobrecidos da
populao. Essas medidas de interveno no so
configuradas como estratgia de carter global para
enfrentamento da pobreza no pas (DRAIBE, 1995),
embora esse quadro venha se modificando a partir,
sobretudo, dos anos 2000. Nesse sentido, a poltica
social no Brasil tem assumido uma perspectiva margi-
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nal e assistencialista, desvinculada das questes
macroeconmicas, servindo mais para regulao ou
administrao da pobreza num dado patamar.
At os anos 1980, no Brasil, a cidadania limita-
va-se aos trabalhadores inseridos no mercado for-
mal de trabalho, cidadania regulada (SANTOS,
1987). Esse quadro comea a ser alterado com a
instituio da Seguridade Social, introduzida na Cons-
tituio Federal de 1988, em decorrncia de lutas
sociais pela ampliao e universalizao de direitos
sociais. Contudo, a crise fiscal do Estado nos anos
1980 e a adoo do Projeto Neoliberal, nos anos 1990,
abriram espao para programas focalizados na po-
pulao pobre.
Mesmo com a universalizao das atenes pri-
mrias de sade e do ensino fundamental, estas no
alcanaram patamar desejvel de universalizao. A
consequncia foi a expanso do ensino privado e de
planos de sade contratados principalmente por pes-
soas da classe mdia, com recente ampliao entre
segmentos de poderes aquisitivos muito baixos.
No campo da alimentao e da nutrio foram
registradas algumas medidas, direcionadas principal-
mente para os trabalhadores do mercado formal, por
terem sido assumidas por empresas privadas e pbli-
cas que instituram o cupom alimentao para seus
empregados. Nesse campo, pode ser considerado
exceo o programa da Merenda Escolar, destinado
a crianas que frequentam escolas pblicas, impor-
tante reforo para a nutrio e a aprendizagem de
milhes de crianas pobres (SILVA et al., 2007).
Chegamos aos anos 1990 com uma poltica de as-
sistncia social federal centralizada no ento Minist-
rio de Bem-Estar Social, assumida pela Legio Brasi-
leira de Assistncia (LBA) e pelo Centro Brasileiro
para a Infncia e Adolescncia (CBIA), extintos em
1995 sob a alegao do vcio da mquina administrati-
va marcada pela corrupo e o clientelismo.
Com a Constituio Federal de 1988 que come-
am a se desenvolver, na prtica, tendncias de
descentralizao e de municipalizao, colocadas na
agenda poltica brasileira pela luta dos movimentos
sociais dos anos 1980.
A Assistncia Social, poltica no contributiva, que,
juntamente com a Sade, poltica que se prope uni-
versal, e a Previdncia Social, poltica contributiva,
passam a constituir a Seguridade Social preconizada
pela referida Constituio.
No campo das polticas pblicas direcionadas ao
enfrentamento da pobreza no Brasil, a ampliao do
benefcio mnimo da Previdncia Social para traba-
lhadores urbanos e rurais para um salrio mnimo e a
extenso da aposentadoria para os trabalhadores ru-
rais, independentemente de contribuio passada,
representam medidas de significativo impacto na vida
de amplo contingente da populao brasileira. A apo-
sentadoria social rural constitui-se, na atualidade, na
principal poltica de enfrentamento pobreza no cam-
po, atendendo a 7,8 milhes de trabalhadores rurais,
em 2008, dos quais apenas cerca de 10% contribu-
ram para a Previdncia Social. Ao lado da aposenta-
doria social rural, merece destaque o Benefcio de
Prestao Continuada (BPC), criado em 1993, no
mbito da Lei Orgnica de Assistncia Social, inici-
ando-se sua implementao a partir de 1996. Trata-
se de um benefcio de carter no contributivo, para
pessoas idosas a partir de 65 anos de idade e para
pessoas com deficincia, incapacitadas para o traba-
lho. Ambos, idosos e pessoas com deficincia, de-
vem viver em famlias com uma renda per capita
familiar de at do salrio mnimo (em 2010, R$
127,50). O pblico atendido por esse programa, em
2008, foi de 3,4 milhes de pessoas, sendo 1,8 milho
de deficientes e 1,6 milho de idosos com 65 anos ou
mais (IPEA, 2010).
Em relao ao trabalho, cabe destaque ao seguro
desemprego com 6,9 milhes de trabalhadores aten-
didos em 2008 e o abono PIS/PASEP, no mesmo ano,
com 8,4 milhes de trabalhadores atendidos com ren-
da de at dois salrios mnimos, referente a 2007
(IPEA, 2010).
Nos anos 1990, h que se destacar o Plano de
Combate Fome e a Misria (PCFM), criado em
1993, pelo Presidente Itamar Franco (1993-1994),
direcionado ao enfrentamento da fome, da pobreza e
da indigncia. Direcionou-se a 32 milhes de indi-
gentes diagnosticados pelo Mapa da Fome, desen-
volvido pelo Instituto de Pesquisa Econmica Apli-
cada (IPEA)
2
.
O PCFM foi interrompido no incio do primeiro
mandato do governo do presidente Fernando
Henrique Cardoso (1995-1998), sendo criado o Pro-
grama Comunidade Solidria, a principal estratgia
para enfrentamento da pobreza nesse governo. Se-
ria uma nova estratgia para enfrentar a pobreza e a
excluso social, mediante a articulao de aes j
desenvolvidas por diferentes Ministrios, numa pers-
pectiva descentralizada e com a participao e par-
ceria da sociedade (SILVA, 2001). Visava incentivar
aes em duas frentes: atribuio de um selo de pri-
oridade e gerenciamento de programas de diferentes
Ministrios que tivessem maior potencialidade de
impacto sobre a pobreza e identificao dos munic-
pios que apresentassem maior concentrao de po-
breza, onde os programas seriam desenvolvidos.
Percebida a limitada eficcia do Comunidade Soli-
dria no enfrentamento da pobreza no Brasil, foi cria-
do, em julho de 1999, o Programa Comunidade Ativa.
A proposta era construir uma agenda local integrada
por programas indicados pela comunidade com poste-
rior implementao dos programas agendados, com
parceria dos governos federal, estadual e municipal e
da comunidade. O entendimento dos idealizadores
dessa proposta era de que, com a induo do desen-
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volvimento local, integrado e sustentvel de municpi-
os pobres, seria possvel superar o assistencialismo na
poltica de enfrentamento pobreza.
Dando prosseguimento s medidas de polticas
pblicas de enfrentamento pobreza, em junho de
2001, foi criado o Fundo de Combate Pobreza. Esse
Fundo passou a financiar programas de transfern-
cia de renda associados educao e a aes de
saneamento, consideradas reas de maior impacto
sobre a pobreza. Os programas de transferncia de
renda passam a constituir o eixo central da proteo
social no pas, com ampliao de programas fede-
rais, como o Bolsa Escola
3
e o Bolsa Alimentao
4
.
No mesmo ano foi criado o Programa de Com-
bate Misria, conhecido como ndice de Desenvol-
vimento Humano (IDH-14), que, posteriormente,
passou a ser chamado de Projeto Alvorada. Esse foi
um programa direcionado, prioritariamente, aos
bolses de misria das Regies Norte e Nordeste, as
regies mais pobres do pas, depois estendido para
outros estados com municpios de IDH inferior a 0,500
(SILVA et al., 2007).
A partir de 2001, o governo de Fernando Henrique
Cardoso, que vinha dando pouca ateno a aes de
polticas sociais, priorizando o ajustamento da econo-
mia brasileira para insero do pas na economia
globalizada, numa clara opo pelo projeto neoliberal,
passou a se interessar pela organizao de uma Rede
de Proteo Social formada por 12 programas, todos
situados no campo da transferncia de renda para fa-
mlias ou indivduos (SILVA, YAZBEK; GIOVANNI, 2008).
Nesse processo de construo de polticas pbli-
cas para enfrentamento da pobreza no Brasil, o ano
de 2003, quando se iniciou seu primeiro mandato, o
presidente Luiz Incio Lula da Silva (2003-2006), no
discurso de posse, comprometeu-se a enfrentar a
fome e a pobreza no pas. Para isso, anunciou como
principal estratgia o Fome Zero
5
. No mbito dessa
estratgia, os programas de transferncia de renda
assumem cada vez mais a centralidade para o
enfrentamento da pobreza, sendo criado o Bolsa Fa-
mlia, em 2003.
O Bolsa Famlia o maior programa de trans-
ferncia de renda em implementao no Brasil,
com implementao descentralizada em todos os
municpios.
Prope-se a proteger o grupo familiar, com aten-
dimento de famlias extremamente pobres, com ren-
da per capita mensal de at R$ 70 com qualquer
composio, e famlias pobres, com renda per capita
mensal entre R$ 70 a R$ 140 desde que tenham ges-
tantes, nutrizes, ou crianas e adolescentes entre 0 a
17 anos. As famlias extremamente pobres recebem
um benefcio bsico de R$ 68 podendo receber um
benefcio varivel de mais R$ 22 por cada filho de
at 15 anos de idade, at trs filhos. As famlias po-
bres recebem uma transferncia monetria varivel
de at R$ 66 ou seja, R$ 22 mensais por cada filho
de at 15 anos de idade, considerando no mximo
trs filhos.
6
As famlias pobres e extremamente po-
bres, com adolescentes de 16 e 17 anos, recebem
um adicional de R$ 33 por at dois adolescentes, desde
que continuem frequentando a escola. As famlias
tm liberdade na aplicao do dinheiro recebido e
podem permanecer no Programa, enquanto houver a
manuteno dos critrios de elegibilidade e forem
cumpridas as condicionalidades de manuteno de
crianas e adolescentes de 7 a 15 anos na escola;
frequncia regular de crianas de 0 a 6 anos aos postos
de sade e realizao do pr-natal pelas mulheres
gestantes.
O Bolsa Famlia prope articular a transferncia
monetria a aes complementares mediante articu-
lao com outros programas de natureza estruturante,
com destaque para a educao, sade e trabalho.
Segundo informaes acessadas no site do MDS
(www.mds.gov.br), em 09/06/2010 eram atendidas
12.548.861 famlias pobres ou extremamente pobres
com renda per capita familiar de at R$ 120. O or-
amento do Bolsa Famlia em 2009 foi de R$ 10,9
bilhes, sendo previsto para 2010 um oramento de
R$ 12 bilhes, o que representa um crescimento de
10% sobre o oramento de 2009.
Muitos estudos tm procurado dimensionar o im-
pacto do Bolsa Famlia, evidenciando uma significa-
tiva e contnua diminuio da pobreza e da desigual-
dade no pas desde 2001. Barros et al. (2007a) apon-
tam que o ndice de Gini, uma das medidas da desi-
gualdade mais usadas no mundo, registrou declnio
de 4,6% no Brasil, passando de 0.594 em 2001 para
0.566 em 2005. Esse foi o maior declnio da desigual-
dade nos ltimos 30 anos. Barros et al. (2007b), em
outro estudo, identificaram que de 2001 a 2005 a renda
anual no Brasil apresentou um discreto crescimento
de 0,9%, mas beneficiou sobretudo a populao po-
bre. No mesmo perodo, o ndice de crescimento da
renda dos 10% e dos 20% mais ricos da populao
foi negativo (-0,3% e -0,1%, respectivamente), en-
quanto o crescimento da renda dos 10% mais pobres
foi de 8% ao ano. Esse aspecto contribuiu para o
declnio do ndice de Gini em 4,6% de 2001 para 2005.
importante considerar que, pela primeira vez no
Brasil, a pobreza foi reduzida em decorrncia, sobre-
tudo, da reduo da desigualdade, permitindo que os
ndices de pobreza e de extrema pobreza diminus-
sem 4,5%, cada um, naquele perodo.
A Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios
(PNAD) 2006 (IBGE, 2007) identificou que o ndice
de Gini caiu de 0,547 em 2004 para 0,543 em 2005 e
0,540 em 2006, registrando em 2007, 0,528. Todavia,
apesar desse declnio, a renda do trabalho continuou
muito concentrada. Em 2006, os 10% da populao
inserida no mercado de trabalho, de renda mais bai-
xa, detinham somente 1% do total da renda. Ao mes-
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mo tempo, os 10% dos trabalhadores com renda mais
alta detinham 44,4% da renda total do trabalho. Isso
significa que, mesmo com declnio nos ndices de
desigualdade e pobreza, o Brasil ainda se situa numa
posio internacional negativa, abaixo dos 5% mais
desiguais num ranking de 74 pases, sendo preciso
mais 20 anos para alcanar posio similar se com-
parado mdia dos pases com maior ou menor nvel
de desigualdade (BARROS et al., 2007a).
Considerando a PNAD 2007 (IBGE, 2008), os
indicadores do trabalho no Brasil indicavam que a
distribuio percentual por classe de rendimento
mensal familiar per capita nos arranjos familiares
dos domiclios particulares, em salrio mnimo, teve o
seguinte comportamento: 23,5% ganhavam at meio
salrio mnimo; 27,0%, mais de meio a um salrio
mnimo; 24,3%, mais de um a dois salrios mnimos;
8,2%, mais de dois a trs salrios mnimos; 6,2% mais
de trs a cinco salrios mnimos e 5,5% mais de cin-
co salrios mnimos. Esses dados demonstram a
disparidade da distribuio do rendimento mensal fa-
miliar per capita nos arranjos familiares residentes
em domiclios particulares, se considerados os dois
extremos. Nos rendimentos de at um salrio mni-
mo, tem-se a metade dos arranjos familiares (50,5%).
A situao relativa se mantm em relao distri-
buio do rendimento mensal familiar per capita nos
arranjos familiares residentes em domiclios particu-
lares de mais de cinco salrios mnimos (5,5%).
A situao acima reafirma-se quando consi-
derada a distribuio por classe de rendimento m-
dio mensal familiar per capita em salrios mnimos:
at meio salrio mnimo, 30%; mais de meio a um
salrio mnimo, 27%; mais de um a dois salrios m-
nimos, 22%; mais de dois a trs salrios mnimos,
7,1%; mais de trs a cinco salrios mnimos, 5,2% e
mais de cinco salrios mnimos, 4,1%. Esses dados
demonstram que, mesmo em declnio, a situao de
pobreza continuava elevada, apesar de se verificar
que os rendimentos dos indivduos e das famlias vi-
nham acumulando ganhos reais desde 2005 e o sal-
rio mnimo vinha sendo reajustado em patamares su-
periores inflao.
Convm ressaltar que so apontadas como cau-
sas dos declnios da desigualdade e da pobreza no
Brasil nos anos recentes: a contribuio dos progra-
mas de transferncia de renda; o crescimento real
do salrio mnimo, a estabilidade da economia e os
benefcios da previdncia social (BARROS et al.,
2006; SOARES; RIBAS; OSRIO, 2007).
Estudo desenvolvido pelo IPEA em 2008 (IPEA,
2008) sobre a pobreza e a riqueza nas seis maiores
metrpoles urbanas no Brasil
7
reafirma a tendncia
antes indicada, demonstrando que o crescimento pro-
dutivo do pas foi acompanhado, no perodo 2003 a
2007, pela melhoria da renda de todas as famlias,
com diminuio do nmero de pobres, tendncia
mantida em 2008. O nmero de pobres caiu de 35,0%
em 2003 para 24,1%, em 2008. Foi ainda mais signi-
ficativa no perodo a diminuio do nmero de indi-
gentes, de 48,3% para 43,8% de 2003 a 2008. O es-
tudo aponta como causas para reduo da pobreza e
da indigncia o crescimento econmico, ganho real
do salrio mnimo e o dinheiro transferido do governo
para os pobres.
Em outro estudo tambm realizado pelo IPEA,
nas mesmas seis metrpoles, sobre desigualdade e
pobreza metropolitana durante a crise internacional
(IPEA, 2009), verificou-se que o ndice de Gini, entre
janeiro (0,514) a junho de 2009 (0,493) caiu 4,1%.
Em relao pobreza, o estudo demonstrou que, no
perodo de maro de 2002 (42,5%) a junho de 2009
(31,1%), a taxa de pobreza do Brasil metropolitano
caiu 26,8%. O estudo sustenta que a transferncia
monetria do governo aos pobres pode ter contribu-
do para essa realidade.
Complementando a anlise acima, a pesquisa rea-
lizada pelo IPEA (IPEA, 2010)
8
sobre pobreza, desi-
gualdade de renda e polticas pblicas no mundo e no
Brasil nos anos recentes aponta como causas da dimi-
nuio consistente da pobreza e da desigualdade, uma
combinao de fatores: continuidade da estabilidade
monetria, a maior expanso econmica e o reforo
das polticas pblicas, com destaque elevao real
do salrio mnimo, a ampliao do crdito popular,
reformulao e alargamento dos programas de trans-
ferncia de renda aos extratos de menor rendimento.
O estudo considera que o Brasil se destaca no
cenrio mundial, apesar de no ser um pas que te-
nha registrado o mais rpido decrscimo das taxas
de pobreza e de desigualdade de renda at 2005, por
vir conseguindo diminuir, ao mesmo tempo, ambas as
taxas, observando-se maior reduo da pobreza do
que da desigualdade. Assim, mantida a tendncia, o
Brasil pode superar a pobreza absoluta; reduzir para
4% a taxa nacional de pobreza e o ndice de Geni
poder ficar em 0,488, at 2016, colocando o Brasil
no patamar dos pases desenvolvidos (IPEA, 2010).
O estudo mencionado sustenta a realidade
indicada mediante os seguintes dados: entre 1995 e
2008, a queda mdia anual da taxa nacional de po-
breza absoluta (at meio salrio mnimo per capita)
foi -0,8% a. a., sendo que no perodo mais recente
de 2003/2008, a taxa anual foi de -3,1%. A taxa
nacional de pobreza extrema (at do salrio m-
nimo per capita) foi de -2,1% a. a. Essa situao
se registrou aps a aprovao da Constituio Fe-
deral de 2008 que permitiu a elevao do gasto so-
cial em relao ao PIB, de 13,3% em 1985, para
21,9% em 2005, com destaque elevao da parti-
cipao dos municpios de 10,6% para 16,3%, re-
sultante do movimento de descentralizao da pol-
tica social e da participao social na formulao e
gesto das polticas sociais brasileiras. Todavia, o
161 Pobreza, desigualdade e polticas pblicas: caracterizando e problematizando a realidade brasileira
Rev. Katl. Florianpolis v. 13 n. 2 p. 155-163 jul./dez. 2010
mesmo estudo aponta alguns aspectos que devem ser
considerados para permitir as perspectivas socioeco-
nmicas brasileiras positivas, tais como: sustentabilida-
de de uma taxa elevada de
crescimento econmico e de
baixainflao com orientao
do crescimento para produo
de bens e servios, com mai-
or valor agregado e de eleva-
do e avanado contedo
tecnolgico; alterao do pa-
dro tributrio extremamente
regressivo, onerando mais a
base da pirmide social; alte-
rao no uso do fundo pbli-
co; incremento de infraes-
trutura adequada em todo o
pas e elevao da eficcia na
utilizao dos recursos pbli-
cos. Ademais, o estudo des-
taca as deficincias relaciona-
das coordenao, integrao
e articulao matricial no con-
junto das polticas pblicas, em
termos horizontais ainda
identificadas no Brasil.
O estudo destaca nas suas consideraes finais a
necessidade de consolidar institucionalmente o qua-
dro geral das leis sociais no Brasil, para elevar o pa-
dro e qualificar a interveno do Estado no campo
social, de modo a regular a responsabilidade e o com-
promisso social com metas, recursos, cronograma e
coordenao de programas.
Concluso
A anlise do quadro social brasileiro evidencia sig-
nificativa persistncia da pobreza e da desigualdade
social, com diminuio nesses ndices, com medidas
adotadas a partir da Constituio brasileira de 1988.
Tem-se nos ltimos anos a possibilidade de supera-
o da indigncia, embora a pobreza, mesmo que di-
minuindo de modo mais significativo do que a desi-
gualdade social, parea vir sendo apenas administra-
da e controlada.
O desafio a manuteno de nveis significativos
e sustentveis de crescimento econmico; o controle
da inflao; o desenvolvimento de servios de
infraestrutura bsica com oferta de servios bsicos
de modo ampliado e democrtico para toda a popula-
o brasileira. Os gastos sociais, mesmo se amplian-
do, precisam chegar melhor aos mais necessitados, e
as polticas sociais carecem de maior articulao
entre si e com a poltica macroeconmica de gera-
o de emprego e de distribuio da renda social-
mente produzida.
Uma anlise das polticas sociais no Brasil revela,
em primeiro plano, a adoo de programas fragmen-
tados, descontnuos e insuficientes para produzir im-
pactos significativos no qua-
dro apresentado. Ademais,
tm-se ciclos de crescimen-
to econmico curtos e inter-
rompidos. Nesse percurso,
merecem relevncia quatro
programas: o de Merenda
Escolar direcionado s crian-
as e aos adolescentes que
frequentam escola pblica no
Brasil; a Aposentadoria So-
cial Rural direcionada a tra-
balhadores do meio rural; o
Benefcio de Prestao Con-
tinuada para pessoas idosas
a partir de 65 anos e pessoas
com deficincia e o Bolsa
Famlia. Os trs ltimos so
programas de transferncia
de renda que vm assumindo
a centralidade da proteo
social no Brasil. Esses pro-
gramas situam-se no campo
da Poltica de Assistncia Social por independerem
de contribuio prvia ou de contribuio sistemti-
ca, como o Aposentadoria Social Rural, e por se des-
tinarem a populaes pobres, que deles necessitam.
Todavia, uma anlise mais profunda dos progra-
mas ditos de enfrentamento pobreza, adotados no
Brasil, situa esses programas no mbito do que Castel
(1999) denomina de polticas de insero, que limi-
tam sua atuao sobre os efeitos do disfuncionamento
social, sem considerar as determinaes estruturais,
geradoras de pobreza. Tem sido pouco implementadas
as polticas de integrao, ou seja, aquelas capa-
zes de produzir grandes equilbrios de carter pre-
ventivo e no s reparador. Temos tido a prolifera-
o de polticas de incluso precrias e marginais,
orientadas pela focalizao na populao pobre ou
extremamente pobre, incapazes de alcanar as de-
terminaes mais gerais e estruturais da situao de
pobreza no pas. So polticas e programas que tm,
at, includo pessoas nos processos econmicos de
produo e de consumo. Contudo, uma integrao
da pobreza e da indigncia de modo marginal e pre-
crio, criando um segmento de indigentes ou de po-
bres integrados, mantidos na situao de mera re-
produo. Pode-se ter, por conseguinte, uma pobre-
za regulada ou controlada, mas no superada, ser-
vindo para atenuar o carter perigoso que atribu-
do aos pobres e permitindo o funcionamento da or-
dem com o controle social das polticas sociais (SIL-
VA, 2008, p. 149). Dessa forma, a pobreza, ao ser
considerada to somente carncia de renda, vem
So polticas e programas que
tm, at, includo pessoas nos
processos econmicos de
produo e de consumo.
Contudo, uma integrao da
pobreza e da indigncia de
modo marginal e precrio,
criando um segmento de
indigentes ou de pobres
integrados, mantidos na
situao de mera reproduo.
162 Maria Ozanira da Silva e Silva
Rev. Katl. Florianpolis v. 13 n. 2 p. 155-163 jul./dez. 2010
sendo reduzida, mantendo-se, porm, inalterada a
grande concentrao de propriedade que sempre
marcou a sociedade brasileira.
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Rev. Katl. Florianpolis v. 13 n. 2 p. 155-163 jul./dez. 2010
Pobreza, desigualdade e polticas pblicas: caracterizando e problematizando a realidade brasileira
Paugan. Por uma sociologia da excluso social. So Paulo:
EDUC, 1999, p. 13-48.
Notas
1 Um estudo da literatura sobre a pobreza, destacando as
questes terico-conceituais, encontra-se em Silva, 2002.
2 Considerava-se indigente a populao que detinha uma renda
mensal de at um do salrio mnimo, suficiente somente
para a compra de uma cesta bsica de alimento.
3 O Programa Nacional de Renda Mnima Vinculado Educao
- Bolsa Escola foi institudo em 2001 pelo Ministrio da
Educao. Destinava-se a famlias com crianas de 7 a 15
anos de idade, sendo o benefcio transferido para cada famlia
no valor de R$ 15 por criana, at o mximo de trs filhos,
totalizando at R$ 45. A contrapartida eram a matrcula e a
frequncia da criana escola. A partir de 2003, esse programa
foi incorporado ao Bolsa Famlia (SILVA et al. 2007).
4 O Bolsa Alimentao, tambm criado em 2001, pelo Ministrio
da Sade, visava reduzir deficincias nutricionais e a
mortalidade infantil entre as famlias com renda per capita de
at meio salrio mnimo. Destinado a famlias com mulheres
gestantes ou que estivessem amamentando os filhos, ou
ainda com crianas de 6 meses a 6 anos de idade. O benefcio
era de at trs Bolsas Alimentao para cada famlia, ou seja;
o valor de R$ 15 at R$ 45 por ms. Alm da transferncia
monetria, era oferecido atendimento bsico sade da famlia.
A partir de 2003, esse programa foi tambm incorporado ao
Bolsa Famlia (SILVA et al. 2007).
5 A estratgia Fome Zero representada por um conjunto de
polticas governamentais e no governamentais cujo
propsito maior erradicar a fome e a desnutrio no pas.
Seus principais programas so: Bolsa Famlia; Programa de
Aquisio de Alimentos da Agricultura Familiar (PAA);
Programa Nacional de Alimentao Escolar (PNAE); Programa
de Construo de Cisternas; Programa Nacional de
Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf); Restaurantes
Populares e Centros de Referncia de Assistncia Social
(CRAS).
6 O BF ampliou seu pblico alvo, incluindo tambm o
atendimento de famlias sem filhos, como o caso dos
quilombolas, famlias indgenas e moradores de rua.
7 As seis regies metropolitanas consideradas foram: Recife,
Salvador, So Paulo, Porto Alegre, Belo Horizonte e Rio de
Janeiro.
8 A pesquisa tem como principais fontes de dados, para as
informaes internacionais: Naes Unidas (Banco Mundial
e World Income Inequality Databas - WILD) e nacionais, a
Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios do IBGE e
dados dos Ministrios do Planejamento, Oramento e Gesto
(Sigplan) e da Fazenda (Siafi).
Maria Ozanira da Silva e Silva
maria.ozanira@gmail.com
Ps-Doutorado na Universidade Estadual de Cam-
pinas (Unicamp)
Doutora em Servio Social pela Pontifcia Universi-
dade Catlica de So Paulo (PUC/SP)
Coordenadora e professora do Programa de Ps-
Graduao em Polticas Pblicas da Universidade
Federal do Maranho (PGPP-UFMA)
Coordenadora do Grupo de Avaliao e Estudo da
Pobreza e de Polticas Direcionadas Pobreza
(Gaepp: <www.gaepp.ufma.br>)
PGPP UFMA
Campus Universitrio do Bacanga
Av. dos Portugueses, S/N
So Lus Maranho
CEP: 65085-580